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NON SOLO STATUTI…!

PROCESSI E STRUMENTI ORGANIZZATIVI PER

FARE INNOVAZIONE NELLE ISTITUZIONI MUSEALI

Antongiulio Bua

Comitato tecnico scientifico –Beni e servizi culturali

Regione Lombardia

Alessandro Hinna

Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”

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Premessa

Dall’inizio degli anni 90, sullo sfondo di un importante ripensamento del rapporto tra

pubblico e privato, chiamato in causa in nome del principio di sussidiarietà, il diritto dei beni

culturali ha innestato nell’importante complesso normativo dedicato alle funzioni di

conservazione e tutela dei beni, le premesse giuridiche per innovare assetti istituzionali e

logiche operative.

Tutto ciò ha definito un nuovo campo organizzativo nella cui successiva strutturazione

sembrerebbero oggi prevalere elementi di “legittimazione istituzionale” più che elementi di

“efficienza tecnica”, dove le innovazioni normative introdotte sembrano essere vissute non

come presupposto, ma già come testimonianza di innovazione organizzativa.

Partendo da queste basi, le brevi note presentate hanno lo scopo di spostare l’enfasi del

dibattito sulla innovazione delle istituzioni museali dalla scelta del modello giuridico (con

particolare riferimento ad una prassi che sembra attualmente privilegiare la fondazione di

partecipazione) alla definizione del progetto istituzionale. Per questo, dopo una breve

introduzione al processo di definizione di un campo organizzativo, dove all’obiettivo

esclusivo della conservazione è andato sommandosi quello della valorizzazione, il paper

passa ad approfondire gli elementi distintivi di una fondazione di partecipazione ed i loro

rilievi sulla struttura economica e organizzativa dell’istituzione culturale; quindi, viene di

seguito avanzata una prima ipotesi di analisi processuale nella quale - coerentemente alla tesi

che si va sostenendo - la scelta della forma giuridica rappresenta una fase di un processo di

analisi più generale, nel quale essa è necessariamente preceduta dall’osservazione di talune

variabili che aiutano a esplicitare, con maggiore chiarezza e determinazione possibili, il

progetto istituzionale che si intende realizzare.

Il documento si conclude, infine, con una prima riflessione circa le possibilità di applicazione

del modello di fondazione di partecipazione in una logica di efficienza tecnica.

1. Il quadro istituzionale in cui il cambiamento si colloca1

Il passaggio agli anni 90’ ha significato un profondo ripensamento dei rapporti tra cittadini e

pubblica amministrazione. Tendenze culturali e politiche liberiste di paesi vicini da una parte,

gravità della situazione economica e finanziaria dello Stato e delle amministrazioni dall’altra,

resero in quegli anni inevitabile l’avvio di un processo di revisione delle scelte in essere che,

prima ancora che nei comportamenti, si evidenziarono in una stagione legislativa incisiva, con

interventi mirati sia all’organizzazione interna dei compiti e ruoli delle singole

amministrazioni, sia al rapporto tra Stato e comunità. Si operò infatti contemporaneamente

per la maggiore autonomia organizzativa e la pluralità di scelta delle formule istituzionali per

l’erogazione dei servizi pubblici locali (L.142/90); per l’abbandono di logiche di gestione

autoreferenziali in favore di un “orientamento al cittadino” nello svolgimento delle attività

amministrative (L.241/90); per il recupero del rapporto tra pubblico e privato nella gestione e

nel finanziamento di servizi di interesse collettivo con primi interventi di legislazioni speciale

(es. L. 266/90 o L.381/91) che fecero da apri pista alla costituzione del così detto Terzo

settore.

1 Il par.1 e 2 del presente contributo vengono argomentati in maniera più distesa in A. Hinna, Innovazione

tecnica senza innovazione organizzativa: origini e trasformazioni istituzionali nella gestione dei musei statali,

paper presentato per il “V Workshop dei Docenti e Ricercatori di Organizzazione Aziendale” (Università Luiss

Guido Carli, Roma 5-6 febbraio 2004)

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Erano queste, dunque, le premesse per un sistema giuridico-istituzionale nel quale avrebbero

trovato legittimazione principi e comportamenti di sussidiarietà verticale (attraverso processi

di decentramento istituzionale ed amministrativo) ed orizzontale, chiamando in causa il

privato nel rivestire un ruolo non solo operativo nell’erogazione dei servizi, ma anche

decisionale nella formazione ed attuazione delle politiche pubbliche.

E’ in questo quadro più generale, dunque, che può essere accolto a pieno il significato di un

ripensamento - che in quegli stessi anni iniziava ad avviarsi – del senso istituzionale e

dell’orientamento strategico di fondo del sistema museale italiano, iniziando un cammino

(tutt’altro che concluso) verso un nuovo e diverso equilibrio tra conservazione e

valorizzazione, cultura ed economia della cultura, mettendo profondamente in crisi l’istanza

di conservazione come attività esclusiva e finalizzante del singolo museo.

La crisi del sistema politico e partitico dell’inizio degli anni 90’, unito alle pressioni derivanti

dalla futura entrata nella comunità europea furono forse le motivazioni principali di un

inversione di rotta: gli anni dell’età dell’”oro” (così da alcuni vennero definiti gli anni 80’ per

il settore dei beni e delle attività culturali), ovvero un’epoca di grande interesse ed

effervescenza politica che portò ad una crescita vertiginosa della spesa pubblica nel settore

(che raddoppiò - in termini reali - dall’inizio del decennio) erano finiti. D’altro canto, il

finanziamento del settore dei beni culturali non legato a ragioni di natura strettamente

culturale, ma piuttosto ad interessi (macro) di occupazione e sviluppo economico, avevano

portato ad un intervento massiccio dello Stato, con conseguenze negative sulla capacità di

gestione della spesa e scarso impatto sull’efficienza e l’efficacia delle istituzioni beneficiarie.

Ciò apparve con chiarezza quando, con alle porte l’Europa unita, la struttura di offerta del

sistema museale italiano - non dando certo ragione degli ingentissimi investimenti fatti nel

corso degli anni precedenti - si dimostrava assolutamente inadeguata a cogliere la sfida

dell’integrazione economica degli stati componenti.

Su queste basi, gli osservatori più attenti iniziarono a denunciare l’urgenza di una nuova

identità dell’istituzione museale, immaginata non più come un contenitore di beni di valore,

ma come perno delle attività culturali della città. L’enfasi e l’attenzione del dibattito volsero

conseguentemente sui temi inerenti l’organizzazione e la gestione dell’istituzione e non più –

o non solo – sugli effetti indiretti da essa provocati. Decentramento, autonomia, ruoli,

compiti, profili professionali, meccanismi di finanziamento, modalità di accordo e

collaborazione con le imprese private divennero le nuove dimensioni di confronto e ricerca.

2. L’importanza del percorso legislativo svolto ed i rischi ad esso connessi

La pubblicazione di importanti indagini empiriche dei primi anni 90’ sottolinearono

chiaramente l’”urgenza” di alcuni importanti punti da inserire nell’agenda legislativa italiana.

Tra questi, oltre ad una generale difficoltà di movimento all’interno di una vasta

proliferazione di norme giuridiche e quindi all’esigenza di avviare la revisione del corpus

giuridico in materiale culturale, si faceva esplicito riferimento all’opportunità di:

1. creare un forte potere centrale, che non fosse frammentato in otto o dieci ministeri con

obiettivi, logiche e culture amministrative differenti, ma che piuttosto nell’unitarietà

degli indirizzi ripartisse in maniera efficiente funzioni e compiti tra i diversi livelli

politico-amministrativi, applicando principi di sussidiarietà (verticale);

2. avviare un deciso processo di decentramento amministrativo tale da accelerare la

spesa per investimenti, magari basata su sistemi di panificazione pluriennale e

obiettivi trasparenti;

3. investire nell’autonomia delle istituzioni culturali, con particolare riferimento al

settore del patrimonio e dei musei. Qui, forte era dichiarata l’esigenza di creare

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organismi più autonomi, più vicini ai bisogni del pubblico e, per questo,

potenzialmente più adatti a dare risposte soddisfacenti;

4. avviare un percorso di decentramento, collaborazione e sussidiarietà tra i vari livelli

politico-amministrativi, attraverso la costituzione di commissioni miste di

coordinamento tra Stato e Regioni;

5. studiare nuove forme di partnership pubblico-privato per una più efficace gestione del

servizio.

Un’agenda legislativa intensa, dunque, che combinata al percorso di rinnovamento del

sistema amministrativo nazionale candidò le scienze amministrative a nuove protagoniste del

percorso di rinnovamento della gestione dei beni culturali, lasciando sullo sfondo

l’opportunità di interventi organizzativi (non solo istituzionali) per l’attivazione e gestione dei

processi di innovazione auspicati.

Ciascuna delle richieste normative espresse fu poi effettivamente affrontata dal legislatore,

creando così i presupposti normativi affinché l’auspicata evoluzione gestionale potesse poi

nei fatti avvenire. Pertanto, coerentemente ai punti appena rilevati, è utile ricordare che:

- vi fu l’istituzione formale, con il D.lgs. del 20 ottobre 1998, n. 368, del Ministero per i

Beni e le Attività Culturali;

- il tema del decentramento venne affrontato a più riprese a partire dalle note leggi

Bassanini (L. 59/97 e L. 127/97) fino ad arrivare alla più recente riforma del Titolo V

della Costituzione;

- con la Legge n. 352/97, in tema di attività museali degli enti locali, fu affermato il

principio di programmazione delle iniziative, nonché il rilievo delle attività culturali,

definite come categoria “ampia”, comprensiva degli interventi di valorizzazione e

promozione della fruizione dei beni culturali;

- furono previste le soprintendenze “autonome” o “speciali”, la cui prima esperienza è stata

la Soprintendenza Autonoma di Pompei dotata di autonomia scientifica, organizzativa,

amministrativa e finanziaria (ad essa sono seguite poi la Soprintendenza archeologica di

Roma e le quattro soprintendenze speciali per i “poli museali” di Venezia, Firenze, Roma

e Napoli, istituite con il D.M. 11 dicembre 2001).

3. Le forme di collaborazione pubblico - privato: la fondazione di

partecipazione tra mito ed efficienza

Ciò premesso, non v’è dubbio che i passi più importanti (tanto più se si abbandona il dato

normativo per osservarne l’effettiva applicazione) furono però compiuti con riferimento alle

forme di collaborazione pubblico-privato. L’introduzione dei cosiddetti “servizi aggiuntivi”

(legge “Ronchey “del 14 gennaio 1993, n.4) ne fu il primo passo. Una norma che deve la sua

importanza forse non tanto agli effetti finanziari prodotti sul sistema museale, quanto ad un

significato di rottura con il passato: prima di allora i privati (con o senza finalità di lucro)

partecipavano al settore dei beni culturali attraverso l’esecuzione di compiti specifici

(restauro, catalogazione, etc..), ma non erano chiamati ad intervenire direttamente nella

gestione.

La conferma di un processo ormai definitivamente avviato arrivò poi con il citato D.lgs. del

20 ottobre 1998, n. 368, nel quale fu espressamente previsto che - per il più efficace esercizio

delle sue funzioni - il Ministero per i Beni e le Attività Culturali potesse stipulare accordi con

altre amministrazioni o con soggetti privati, nonché costituire o partecipare ad associazioni,

fondazioni o società. Se a ciò si aggiunge che a livello locale l’evoluzione normativa

(successivamente confluita nel Testo Unico dell’agosto 2000) aveva già prefigurato diverse

forme di collaborazione pubblico-privato (si veda par.4), se ne deriva che già verso il volgere

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del decennio l’Italia era ormai dotata di un impianto normativo che, in sostanza, aveva aperto

alla gestione dei servizi culturali qualsiasi forma funzionale, pubblica o privata, individuale o

collettiva, non profit o a scopo di lucro. Di qui il dibattito sulla possibilità o meno di trovare

un giusto equilibrio tra esigenze di valorizzazione e fruizione del bene (che potrebbero indurre

ad una sua “sovraesposizione” per fini, ad esempio, di spettacolarizzazione e divertimento) ed

esigenze di tutela e conservazione che, invece, motivano logiche di fruizione controllata.

Proprio su questo delicato equilibrio è sembrato, in questi anni, legittimarsi naturalmente il

settore delle aziende non profit, la cui naturale e da tempo argomentata idoneità alla

produzione di beni pubblici o meritori (Hansmann, 1980) sembra aver attenuato le

preoccupazioni di molti. Letteratura e prassi da un parte, successivi interventi di legislazione

locale (legge 448/2001, art.35) dall’altra, hanno poi di fatto ricondotto gran parte del dibattito

intorno all’istituto della fondazione, in quanto strumento giuridico particolarmente idoneo

all’innovazione nella gestione dei beni culturali.

E’ questa, d’altro canto, un’ulteriore conferma della riscoperta (non solo italiana) di queste

antiche istituzioni, le quali si ripresentano oggi assai variegate nella forma e nella struttura,

regolate da quella che non a caso viene definita “giungla legislativa” (tab.1)

Tab. 1- Fondazioni Museali e sistema delle Fondazioni Italiane Classificazione delle Fondazioni italiane

Natura Tipologia Denominazione

Fondazioni di diritto

civile

Fondazione tradizionale Fondazione

(tra queste, quindi, anche le Fondazioni Museali private)

Fondazioni Universitarie

(L.388/00))

Fondazioni di origine bancaria

(L. 218/90)

Fondazioni costituite o partecipate dal Ministero per i beni e

le attività culturali

(D.lgs.368/98)

Fondazioni create ex-novo dal

legislatore

Fondazioni che gestiscono fondi pensionistici

(D.lgs. 124/93)

Fondazioni Casse di previdenza e assistenza

(L.537/93)

Fondazioni Liriche

(D.Lgs. 367/96)

Fondazioni derivanti dalla

trasformazione di determinate

categorie di enti pubblici

Le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB)

(L. 328/00)

Fondazioni di diritto

speciale

Fondazioni derivanti dalla

trasformazione di singoli enti

pubblici

Esempi: Scuola nazionale di cinema"; Istituto nazionale per

il dramma antico; “La Triennale di Milano”; Museo della

scienza e della tecnica.

Fondazioni di Partecipazione Fondazioni individuate

nella prassi

Fondazioni a patrimonio

progressivo Fondazione di Comunità

E’, quella della fondazione di partecipazione, una forma giuridica senz’altro innovativa, ma

che sembra in prima istanza trovare un forte legittimazione in quanto portatrice di valori

coerenti con valori più generali della società e, per questo, capace di rendere accettabili i

delicati accordi istituzionali sommariamente descritti. In particolare, nel caso delle fondazioni

di partecipazione costituite da Enti locali, la stessa legislazione nazionale può aver avuto una

valenza di “autorizzazione” o legittimazione delle scelte operate. Come noto, infatti, a livello

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statale, le fondazioni museali costituiscono oggi delle ipotesi concrete di cooperazione tra

soggetti istituzionali ed entità private al fine di svolgere attività non lucrative in ambito

culturale. La modalità di partecipazione del Ministero a dette organizzazioni, tra l’altro, può

avvenire anche con il conferimento di beni culturali o di diritti d'uso su beni mobili o

immobili di sua proprietà. In tal caso, lo statuto della fondazione dovrà prevedere che, in

ipotesi di estinzione o di scioglimento, i beni culturali ad essa conferiti in uso dal Ministero

tornino nella disponibilità di quest’ultimo.

Ma se questa, data la strumentazione giuridica a disposizione, può essere considerata una

delle poche strade percorribili a livello centrale per l’avvio di partnership con privati o altre

amministrazioni dello stato, il discorso è senz’altro diverso a livello di Enti locali. Qui, infatti,

proprio la possibilità di attivare a tale scopo diverse forme giuridiche di gestione, rende più

dubbia la possibilità di legare l’uso diffuso dell’istituto fondazionale ad esigenze di efficienza

tecnica. A tale scopo, infatti, almeno a parere di chi scrive, meglio si giustificherebbe un

approccio contingente alla scelta dell’assetto istituzionale, capace di suggerire l’una o l’altra

forma di governo in funzione degli obiettivi e delle caratteristiche operative che si intendono

attribuire alla costituenda istituzione culturale.

La giustificazione di procedere su basi contingenti è d’altro canto motivata dal successo di

importanti istituzionali culturali che, seppur dotate di differenti vesti giuridiche, hanno

ampiamente dimostrato l’efficacia del proprio agire.

Su queste premesse, come anticipato, si intende in questa sede:

- evidenziare il rischio di considerare le innovazioni della formula normativa

(fondazione di partecipazione) non come presupposto, ma già come testimonianza di

innovazione organizzativa;

- spostare l’enfasi del dibattito sulla riorganizzazione dei servizi culturali, dalla scelta

del modello giuridico alla definizione del progetto istituzionale;

Pertanto, dopo una breve disamina delle altre forme giuridiche attivabili nella gestione delle

attività in esame (par.4), vengono approfonditi gli elementi distintivi di una fondazione di

partecipazione ed i loro rilievi sulla struttura economica e organizzativa dell’istituzione

culturale (par.5).

4. Forme associative di espletamento di funzioni e servizi e forme di

gestione dei servizi pubblici locali.

Nel proporre un quadro di riferimento relativo alla gestione di servizi non inseriti in una

filiera industriale e non aventi rilevanza economica è bene operare una prima distinzione in

relazione agli strumenti istituzionali prefigurati dall’ordinamento per lo svolgimento di

funzioni e servizi e per la gestione di servizi pubblici locali.

Questi si possono suddividere nelle cosiddette forme associative e nelle forme di gestione. La

distinzione non è puramente terminologica, ma anche di contenuti, per cui è bene sottolineare

come:

- nel primo ambito vengono previste le forme di associazione tra gli enti per l'esercizio di

funzioni e di servizi (siamo qui nel campo della cosiddetta amministrazione negoziata e/o

partecipata);

- nel secondo ambito vengono previste le forme di gestione dei servizi pubblici locali che

"abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a

promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali" (siamo qui nel campo delle

esternalizzazioni funzionali e/o delle vere e proprie privatizzazioni).

Le forme associative previste sono: a) convenzioni; b) consorzi; c) unioni di enti locali; d)

esercizio associato delle funzioni; e) accordi di programma.

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Le forme di gestione, invece, erano, fino ad oggi (l’accezione temporale è d’obbligo),

disciplinate secondo l'Art. 113 bis del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - Testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali, come modificato dalla legge finanziaria 2002. I "servizi

pubblici locali privi di rilevanza industriale" venivano scorporati dagli altri servizi erogati

dagli enti locali. Tale articolo faceva quindi una elencazione che lasciava intendere una

gerarchia di scelta a cascata tra quattro "raggruppamenti" di possibili forme di gestione

espressi con 4 commi consecutivi. Nel comma 1 si diceva che i servizi "sono gestiti

mediante affidamento diretto a: Istituzioni, Aziende Speciali anche Consortili (e qui vi è il

riferimento ai predetti Consorzi-Azienda), Società di Capitali costituite o partecipate dagli

enti locali, regolate dal codice civile." Nel comma 2 si diceva che "è consentita la gestione in

economia quando, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia

opportuno procedere ad affidamento ai soggetti di cui al comma 1". Nel comma 3 si

affermava che "gli enti possono procedere all'affidamento diretto dei servizi culturali e del

tempo libero anche ad Associazioni e Fondazioni da loro costituite o partecipate". Nel

comma 4 si prefigurava che, per i servizi dei commi precedenti, "quando sussistano ragioni

tecniche, economiche o di utilità sociale , i servizi......possono essere affidati a terzi, in base a

procedure di evidenza pubblica, secondo le modalità stabilite dalle normative di settore ".

Da tempo è in atto una volontà di riforma della gestione dei servizi pubblici locali per

adeguare gli stessi a standard europei e per introdurre elementi di concorrenzialità nella

scelta dei gestori. Da ultimo il decreto legge del 29 settembre 2003 “in materia di sviluppo

dell’economia e di correzione dei conti pubblici “ vuole con urgenza porre mano a detta

riforma anche nel settore di quelli che lo stesso decreto definisce “servizi pubblici locali privi

di rilevanza economica”. I quali appaiono prima facie assimilabili all’oggetto delle attività

proprie della costituenda agenzia.

Al momento, vista l’estrema novità del dettato normativo, non si possono formulare

interpretazioni puntuali dello stesso. E’ però già definibile l’impossibilità di creare forme

societarie miste e l’abolizione del sistema della concessione a terzi. E’ poi chiaro come, ove

le attività previste ricoprissero una specifica valenza economica, queste dovrebbero trovare la

loro disciplina nell’art. 113 e quindi esclusivamente in forme di gestione societaria mista

pubblico-privata (in quest’ambito promosse). Ma, al momento, si versa in uno stato di

indeterminatezza normativa la quale spinge, per l’urgente definizione del presente progetto, a

consigliare modelli consolidati e certi che potranno generare i futuri scenari di apertura al

mercato del settore.

Tutto ciò premesso, dopo un breve inciso sulla gestione in economia, vengono presentati gli

elementi caratterizzanti delle diverse forme associative e gestionali alle quali si faceva

riferimento.

4.1. La gestione in economia: un’ipotesi residuale

Rimane un dato certo il disposto normativo secondo cui la gestione in economia deve essere

utilizzata solo quando, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non

risulti minimamente utile la costituzione di altre strutture organizzative. La natura residuale

della gestione in economia è confermata, oltre che dalla legge finanziaria 2002, anche dalla

giurisprudenza che è stata spesso concorde nel ritenere che l’Ente locale possa farvi ricorso

solo in presenza di servizi di così scarsa entità da rendere antieconomica l’eventuale

decisione di dare origine ad un’inopportuna germinazione di nuovi soggetti giuridici (Cons.

Stato, sez. V, 2 dicembre 1998, n.1723).

In caso di ricorso a detta modalità gestionale, infatti, il servizio viene reso all’utenza da parte

del personale dell’Ente locale, nel rispetto di tutte le disposizioni ordinamentali del

medesimo Ente quali, ad esempio, le norme in materia di controlli e di contabilità. In tal

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modo, si tratta senza dubbio della forma di gestione primaria che maggiormente potrebbe

“ingessare” la gestione di un bene culturale.

In particolare, i punti critici di tale forma possono individuarsi:

� nella difficoltà di impostare relazioni di varia natura e contenuto con i molteplici

soggetti (pubblici e privati) che possono operare nel settore e con i quali è necessario

interagire;

� nella difficoltà di gestire in modo ottimale i flussi finanziari in entrata e in uscita;

� nella rigidità nell’organizzazione del personale pubblico, soggetto a specifiche

disposizioni;

� nell’assoggettamento alle norme di contabilità pubblica.

4.2. I Consorzi-azienda L'art. 25, c. 1, legge n. 142/1990 nella sua formulazione originaria aveva attribuito a Comuni

e Province la facoltà di costituire Consorzi per la gestione associata di uno o più servizi,

secondo le disposizioni dettate per le Aziende speciali.

La circostanza che tale disciplina stabilisse che i Consorzi potevano essere costituiti per la

"gestione... di uno o più servizi" aveva indotto a ritenere che, dopo l'entrata in vigore della

legge n. 142/1990, non fosse più consentito costituire — ad eccezione di quelli "obbligatori"

di cui al settimo comma dell'art. 25 cit. — Consorzi per lo svolgimento di funzioni c.d.

istituzionali di competenza comunale e provinciale (artt. 156, c. 1 e 169, c. 1 .T.U. n.

383/1934). Il rinvio alle "norme previste per le Aziende speciali" aveva comportato, poi, una

sorta di divieto di costituire Consorzi per lo svolgimento di servizi sociali in quanto gli unici

ammessi dovevano considerarsi, in base al detto rinvio, quelli che gestivano servizi aventi

"rilevanza economica ed imprenditoriale". Peraltro, la giurisprudenza, sul presupposto che

l'art. 25, legge 142/1990 prevedeva la possibilità di costituire un Consorzio "per la gestione

associata di uno o più servizi" senza alcuna limitazione riferibile alla natura e alla rilevanza

(sociale o imprenditoriale) dei servizi stessi, era pervenuta alla conclusione che il Consorzio

rappresentava "uno dei possibili strumenti a disposizione degli enti locali per la gestione

associata di uno o più servizi pubblici quale che sia la natura degli stessi". Se ne era dedotto

che l'attività dei Consorzi poteva "differenziarsi secondo che riguardi lo svolgimento dì

funzioni e servizi sociali, ovvero di rilevanza economica ed imprenditoriale".

Tale conclusione, anticipata dalla giurisprudenza, è stata, per cosi dire, ribadita dal legislatore

che ha, infatti, previsto che gli enti locali possono costituire Consorzi sia per l' "esercizio di

funzioni", che per la gestione di "servizi sociali" e di servizi "aventi rilevanza economica ed

imprenditoriale", stabilendo, nel contempo, che a questi ultimi e - se previsto nello statuto - a

quelli costituiti per la gestione di servizi sociali, si applicano le norme previste per le aziende

speciali. Ora, a seguito delle modifiche intercorse attraverso l’approvazione dell’art. 35 della

Legge Finanziaria 2002 la forma di gestione tramite Consorzio Azienda è disciplinata dalla

norme relative all’azienda speciale ed è riservata ai servizi pubblici non aventi rilevanza

industriale e quindi disciplinati all’art. 113 bis del TUEL.

Questa forma di gestione associata, anche se con modalità diverse e con differenti approcci ai

servizi, è già abbastanza sperimentata con riferimento a realtà territoriali e bacini di utenza

molto ampi e con la caratteristica soprattutto di centri-rete o centri servizi (per la cultura e il

turismo). I vantaggi in termini di efficacia ed economicità dei servizi possono essere elevati,

perché vi è la possibilità di portare la cooperazione a livello di gestione aziendale, ciò che

può permettere di spaziare oltre il livello base di servizi per fornire anche servizi diversi di

pubblica utilità e garantire fonti di risorse finanziarie.

Per quanto esposto, tre paiono gli elementi critici di osservazione: (a) il Piano-Programma

che di fatto deve comprendere (b) un contratto di servizio (convenzione) che disciplina i

rapporti tra il singolo Ente locale ed il Consorzio e lo statuto (c) che, redatto in conformità

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alla convenzione, dovrà riportare indicazioni in materia di nomina, funzioni, e

organizzazione degli organi consortili.

4.3. Le convenzioni (art.30 TUEL) Questo strumento, al pari dei consorzi, può essere annoverato tra i fenomeni associativi su

base contrattuale, poiché vi si ritrovano alcuni degli elementi normalmente considerati

essenziali del fatto associativo quali la comunanza di attività e la prefigurazione di un dato

risultato. Inoltre, il TUEL prevede la forma pattizia per quasi tutti i fenomeni associativi tra

Enti locali (anche l’atto costitutivo di un consorzio assume sempre la forma di una

convenzione). Ciò trova conferma nel fatto che le convenzioni sono senza dubbio

assoggettate alla disciplina che regola le obbligazioni e i contratti.

In ogni caso, si deve considerare che, dal punto di vista meramente tipologico, le convenzioni

rappresentano il vincolo associativo più tenue che due o più Enti locali possano costituire tra

di loro, tanto che una convenzione può anche non avere alcuna rilevanza esterna dal punto di

vista strutturale.

Una convenzione avente ad oggetto la gestione di soli servizi pubblici (e non anche di

funzioni) può, in effetti, essere vista come mera estensione territoriale dell’attività di

un’azienda di servizi di un certo Ente. Si tratta quindi di accordi aventi lo scopo di

organizzare e gestire in comune determinate funzioni e servizi, anche al fine di massimizzare

economie di scala o di scopo.

Quanto al contenuto, il comma 2 dell’articolo 30 in esame stabilisce che le convenzioni

debbano necessariamente indicare i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti

contraenti nonché i reciproci obblighi e garanzie che devono intercorrere tra questi, oltre alle

modalità di assetto dei rapporti finanziari. Alla luce di quanto disposto dall’art. 1418, co.3,

c.c. si ritiene che gli elementi indicati devono essere presenti a pena di nullità della

convenzione.

4.4. Le aziende speciali e le istituzioni (art.114 TUEL) Le due unità organizzative considerate, che in prima istanza possono apparire simili,

presentano in realtà alcune rilevanti differenze.

Se da un lato è vero, infatti, che il legislatore delinea una disciplina pressoché comune quanto

alla struttura interna e ai rapporti con l’Ente locale di riferimento (soprattutto per ciò che

attiene al potere direttivo), è altrettanto vero che i due istituti sono volti a soddisfare esigenze

profondamente diverse tra di loro e ciò si riflette su non poche caratteristiche della

regolamentazione.

L’Azienda speciale, infatti, definita come “ente strumentale dell’Ente locale dotato di

personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto”, è un vero e

proprio ente pubblico economico organizzato in forma imprenditoriale e, come tale, soggetto

alla disciplina civilistica d’impresa. La sua adozione è, nella prassi, spesso ritenuta idonea

alla gestione di una pluralità di servizi pubblici anche di impresa.

Il perseguimento degli obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità, indicati

nominativamente dal comma 4 dell’art.114, è rimesso all’autonomia operativa e gestionale

dell’azienda che, tuttavia, deve agire nell’ambito degli indirizzi fissati dall’Ente locale, con

cui si instaura un rapporto di strumentalità basato sull’attuazione delle linee programmatiche

utili all’ottimale erogazione del servizio pubblico.

Ciò vuol dire che l’Ente locale si limita al conferimento dei mezzi e delle risorse necessarie,

anche provvedendo a coprire gli eventuali costi sociali, ma l’obbligo del pareggio di bilancio

e il concreto soddisfacimento dell’interesse pubblico spettano all’azienda, la cui azione sarà

autonoma e diretta. Data la natura imprenditoriale dell’azienda in esame, il suo rapporto con

l’Ente locale viene regolato per il tramite di apposito contratto di servizio nel quale

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dovrebbero essere regolate le dimensioni fondamentali di natura amministrativa, finanziaria e

commerciale.

L’Istituzione, invece, pur condividendo numerosi tratti del modello azienda speciale, è

caratterizzata da una più accentuata strumentalità nei confronti dell’Ente locale, essendo

prevista come forma di gestione organizzata per la cura e l’esercizio dei soli “servizi sociali”

privi di rilevanza industriale e a carattere tipicamente erogativo in cui non necessariamente si

presenta un margine di profittabilità2.

In ogni caso, è proprio a causa della finalizzazione considerata che l’istituzione, pur essendo

dotata di autonomia gestionale, non gode di personalità giuridica, né di autonomia

imprenditoriale. Inoltre, sia l’erogazione del capitale necessario per l’attività dell’istituzione,

sia il suo ordinamento e funzionamento competono esclusivamente all’Ente locale che li

disciplina mediante lo statuto e appositi atti regolamentari3.

In conclusione, l’istituzione, pur consentendo di mantenere un collegamento diretto e

strutturale con l’Ente locale, presenta (almeno in potenza) una scarsa sensibilità al

cambiamento ed uno scarso orientamento all’implementazione di progetti di sviluppo e di

azioni di autofinanziamento. L’istituto in questione, infatti, non è dotato di un patrimonio

autonomo. Da ultimo, presenta l’inconveniente di essere strutturalmente poco aperta

all’esterno (siano essi privati o enti pubblici). E’ questo un limite proprio anche dell’azienda

speciale a meno che a tal fine non sia trasformata in società di capitali o azienda consortile.

Volendo schematizzare, quindi, le principali differenze tra l’istituzione e l’azienda speciale

sono che, a differenza della prima, la seconda:

• è dotata di personalità giuridica e di autonomia patrimoniale ed imprenditoriale;

• ha un proprio organo di revisione e forme autonome di verifica della gestione;

• è dotata di proprio personale a cui si applica pienamente l’impianto normativo del lavoro

privato.

Rispetto all’istituzione, quindi, l’azienda gode di maggiore indipendenza gestionale e di

maggiore flessibilità organizzativa, nonostante la sottoposizione, al pari dell’istituzione, agli

indirizzi generali dell’Ente locale di riferimento.

4.5. Le società di capitali costituite dagli Enti locali Le società di capitale, oggi a totale capitale pubblico

4, costituiscono uno strumento

attraverso il quale l’Ente locale tende a perseguire un obiettivo di redditività di impresa. La

migliore qualità del servizio è resa possibile dalle risorse finanziarie e dalle conoscenze

tecniche e organizzative dell’impresa privata, nonché dalla snellezza e funzionalità tipiche

dello strumento privatistico.

La possibilità di convivenza all’interno dell’azienda di più soci, rende particolarmente

delicata la stesura dei così detti patti parasociali, dedicata generalmente alla regolazioni di

variabili di gestione fondamentali quali ad esempio regole di funzionamento degli organi e

modalità di decisione e di governo.

2 Ciò non vuol dire che l’istituzione non possa essere utilizzata anche nel caso dei servizi culturali. L’art. 128 del d.lgs. n.112/98, infatti, ha specificato che con l’“espressione servizi sociali” si devono intendere tutte quelle

attività destinate a rimuovere o superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra

nella sua vita. Questo concetto può, quindi, essere inteso in senso ampio, tanto da ricomprendervi anche i

servizi volti ad assicurare il “benessere culturale” quale è il caso delle prestazioni erogate da teatri, musei o

pinacoteche. 3 L’Ente locale dovrà, quindi, conferire il capitale di dotazione e successivamente approvare programmi, bilanci

e conti consuntivi. 4 Le società miste pubblico-private sono state recentemente abrogate dall’allegato alla legge finanziaria per il

2004 che ammette la sola possibilità della società totalitaria pubblica

11

4.6. Le associazioni e le fondazioni costituite o partecipate dall’Ente locale (art.113 bis

TUEL) Si ritiene, innanzitutto opportuno rammentare sommariamente la differenza tra

un’associazione e una fondazione.

Nel primo caso si è in presenza di una persona giuridica privata costituita da un insieme di

soggetti che si riuniscono per perseguire un preciso scopo statutario, ma che possono poi nel

corso della vita dell’ente apportare modifiche all’attività e ai fini dell’ente medesimo. In

particolare, i vari soci esprimeranno il loro voto in assemblea (ogni socio un voto) trattandosi

di un ente strutturato secondo una logica democratica. Alla base di detta forma giuridica, v’è

un contratto associativo aperto all’entrata successiva di nuovi soci rispetto a coloro che

l’hanno fondata. Le fonti di finanziamento di detti istituti è sostanzialmente riconducibile ad

entrate da proventi istituzionali, e quindi non fiscalmente imponibili, ed entrate di natura

strettamente commerciale.

Nel caso della fondazione si crea, invece, una persona giuridica privata costituita da un

patrimonio vincolato in modo più rigido al perseguimento dello scopo statutario per tutta la

sua durata (la prassi conosce ipotesi di modifica dello scopo della fondazione a determinate

condizioni) e che comunque è, almeno formalmente, distinta dalle persone (fisiche e

giuridiche) che l’hanno costituita, senza che peraltro questo impedisca di prevedere, nello

statuto, forme precise di elezione degli organi tali da garantire la rappresentanza dei vari

fondatori. La fondazione non è strutturata in modo democratico come l’associazione, manca

l’organo assembleare e le decisioni circa l’attività e gli indirizzi della fondazione sono

assunte dal Consiglio di Amministrazione o dal Consiglio direttivo (in caso di adozione del

modello di governo duale tipico delle fondazioni di origine bancaria). Gli organi e

l’ordinamento interno vengono predefiniti dal fondatore nel relativo negozio costitutivo che,

tra l’altro, si caratterizza per essere (a differenza di quanto visto nel caso dell’associazione)

di tipo chiuso.

Dal punto di vista delle fonti di finanziamento, la fondazione si caratterizza generalmente per

una propria sorgente di reddito derivante dal patrimonio. Sotto il profilo fiscale, essa è

considerata, ente commerciale o non, a seconda della prevalenza o meno di entrare di attività

di natura commerciale rispetto a quelle di natura istituzionale.

5. Elementi di innovazione giuridico istituzionale della fondazione di

partecipazione (focus) 5

Pur rinviando ad altre sedi le considerazioni di natura strettamente giuridica, è importante qui

sottolineare come le nuove fondazioni museali (sia quelle ministeriali che quelle costituite o

partecipate dagli enti locali) si differenzino profondamente dalle fondazioni tradizionali così

come sopra descritte.

In particolare, la fondazione di partecipazione assomma alle prerogative della fondazione

classica quelle dell’associazione, così come definite dal codice civile. Cercando una

equilibrata fusione e sintesi dell’elemento personale delle associazioni e dell’elemento

patrimoniale delle fondazioni, questo istituto risponde alla esigenza di essere “vivai di idee e

iniziative” (caratteristica propria dell’associazionismo), pur garantendo una certa stabilità

5 Vengono qui sintetizzate alcune delle considerazioni già in altre occasioni affrontate (A. Hinna, Le Fondazioni

museali: complessità organizzativa e ambiti di applicazione, In AA.VV., L’azienda museo: dalla conservazione

del valore alla creazione dei valori, Franco Angeli, Milano (in corso di pubblicazione).

12

dell’organizzazione nel tempo. L’istituto fondazionale che ne deriva si caratterizza (tra l’altro)

in quanto:

� è costituito da patrimonio di destinazione a struttura aperta;

� l’Atto Costitutivo è un contratto plurilaterale con comunione di scopo che può ricevere

l’adesione di altre parti oltre quelle originarie, ai sensi dell’art. 1332 del c.c.;

� la struttura aperta consente la variazione del numero dei contraenti senza rendere

necessaria la modifica della struttura del contratto;

� possono fare parte di una Fondazione di Partecipazione Stato, Regioni, enti pubblici e

privati, con il diritto di nominare i loro rappresentanti nel Consiglio di

Amministrazione, secondo le indicazioni dello statuto redatto nel momento

costitutivo;

� l’ingresso di nuove parti è garantito dalla clausola di adesione, o apertura, la quale può

implicare il controllo di determinate condizioni di ammissibilità (ovviamente prima

determinate nel contratto);

� all’attività della Fondazione possono aderire altri soggetti in qualità di Partecipanti, in

quanto contribuiscono in modo determinante alla sopravvivenza dell’Ente mediante il

versamento di somme di denaro, prestazioni di lavoro volontario o attraverso la

donazione di beni materiali e immateriali;

� attraverso una definita composizione di Organi viene garantita la proporzionalità tra

tipologia di contributo e partecipazione all’attività.

Rispetto al modello di fondazione tradizionale, gli elementi appena ricordati determinano

quindi:

• un maggior numero di attori che, direttamente o indirettamente, partecipano

all’attività delle fondazioni ed un maggior grado di eterogeneità delle ricompense che

detti soggetti dovrebbero ottenere dalla loro partecipazione alla Fondazione;

• una diversa composizione delle fonti di finanziamento da cui l’azienda fondazione

trae le proprie risorse e, quindi, una diversa tipologia di contributi che i singoli

soggetti dovrebbero apportare alla stessa.

5.1 Le dimensioni di complessità economica ed organizzativa Tutto quanto detto comporta, sotto il profilo finanziario ed economico, alcune caratteristiche

assolutamente peculiari delle nuove fondazioni di partecipazione. In particolare, il fatto che il

fondatore (pubblico) non conferisca in sede di costituzione un patrimonio congruo a fornire

una rendita finanziaria adeguata al perseguimento dello scopo istituzionale, ma piuttosto

conferisca (spesso in uso e non in proprietà) i beni culturali che ha in consegna, porta alla

costituzione di fondazioni con patrimoni la cui progressiva formazione è funzione,

contemporaneamente o alternativamente, di: finanziamenti pubblici, finanziamenti o

donazioni private, entrate derivanti dallo svolgimento delle attività svolte con e per i beni a

essa conferiti in concessione d’uso.

Pertanto, la nascente fondazione, si caratterizzerà (distinguendosi da una fondazione

tradizionale) per:

− un ridimensionamento dell’importanza dello stock di patrimonio iniziale, in quanto ciò

che più rileverà in fase di costituzione non sarà la consistenza iniziale del patrimonio ma,

ad esempio, l’idea progettuale o le variabili di contesto, ovvero le condizioni effettive

perché questo possa realisticamente crescere nel tempo;

− un nuovo rapporto tra patrimonio disponibile e obiettivi perseguiti, in quanto nel caso

della fondazione di partecipazione – caratterizzata inevitabilmente da un patrimonio a

formazione progressiva – questi si pongono in una dinamica tipica dell’azienda di

produzione e, quindi, inversa al caso classico di fondazione: patrimonio e obiettivi si

porranno in questa sede in un rapporto di interdipendenza reciproca, dove le possibilità di

crescita del patrimonio saranno inevitabilmente legate alla capacità del management di

13

realizzare gli obiettivi, i quali – pur nel rispetto di quanto statutariamente fissato come

scopo della fondazione – potranno dimostrarsi sempre più ambiziosi in linea con il

“progressivo” crescere della consistenza patrimoniale;

− una nuova attività di “gestione caratteristica”, in quanto alla gestione del patrimonio

tipica di una fondazione classica, dovrà aggiungersi, almeno in una fase iniziale del ciclo

di vita dell’azienda, un’attività di pianificazione strategica della raccolta fondi;

− una nuova e più forte attenzione all’efficacia della propria attività, in quanto, come

conseguenza del punto appena espresso, la significatività del ruolo da essa svolto sarà

condizione necessaria alla sopravvivenza dell’istituto;

− una nuova logica di responsabilizzazione dei soci, in quanto questa non sarà più di tipo

patrimonialistico, e quindi sul conferimento iniziale, ma di tipo continuativo sulla

dinamica della gestione corrente.

Gli elementi e le relazioni sinora individuati. mettono in luce l’importanza di competenze

tecniche e manageriali come condizioni fondamentali e contributo critico all’equilibrio

istituzionale delle nuove fondazioni museali. Rispetto al modello fondazionale classico,

quindi, ciò si traduce in una nuova (e/o diversa) natura dei compiti e in un maggior livello di

risultati richiesti, con importanti conseguenze sul piano della complessità organizzativa.

Più in particolare, partendo dall’ipotesi che il livello di complessità organizzativa di un

istituto fondazionale sia funzione (a) della tipologia di assetto istituzionale adottato, (b) della

composizione delle fonti di finanziamento e, infine, (c) della tecniche adottate, le fondazioni

di partecipazione museali possono essere inserite tra le tipologie fondazionali a maggior grado

di complessità organizzativa (fig.1). Queste le principali motivazioni:

1. sotto il profilo istituzionale, le regolamentazioni di settore e la conseguente dinamica-

trasformazione delle possibili combinazioni soggetti-contributi-ricompense incide sia

sulla dimensione quantitativa dei compiti da esse svolte, sia sulla pressione sui risultati

che, data la natura e l’eterogeneità degli interessi (politici ed economici) messi in campo,

non può che vedersi incrementata;

2. sotto il profilo delle fonti di finanziamento, la necessità di dedicarsi al reperimento di

risorse o all’implementazione di attività di tipo economico implica un aumento del

numero degli elementi da considerare nell’assunzione delle decisioni: le fondazioni

donative raramente hanno la possibilità di prevedere e standardizzare i flussi finanziari in

entrata, elemento centrale per la determinazione degli obiettivi perseguibili; i processi

decisionali sono spesso caratterizzati da un’incessante negoziazione tra obiettivi

istituzionali perseguiti e bisogni percepiti e (quindi) vincenti sotto il profilo del funding;

alla gestione della raccolta fondi, inoltre, sono necessariamente dedicate risorse e

competenze specifiche con importanti conseguenze sul livello di specializzazione e

divisione del lavoro;

3. dal punto di vista della tecniche, infine, il fatto di essere fondazioni operative, implica (a

differenza di quanto accade per le granting foundation) la gestione diretta delle attività

istituzionali, producendo direttamente beni e servizi di utilità collettiva - anche attraverso

la realizzazione interna di interi processi di produzione di beni e servizi – con importanti

ripercussioni sia sul profilo di incertezza dei compiti, sia sulla dimensione quantitativa

degli stessi.

14

Fig. 1 Le dimensioni di complessità organizzativa di una fondazione

granting

di supporto

operating

non donative

Ass. istituz.

semplice

donative

Ass. istituz.

composto

strategic giving

A conclusione dell’analisi fin qui svolta, vale forse la pena sottolineare come le fondazioni

museali oggetto del dibattito non hanno nulla a che fare con le fondazioni museali americane

ad esse spesso assimilate. Quest’ultime, infatti, sono fondazioni tradizionali di diritto privato

e, quindi, (a) istituzioni private, (b) che gestiscono musei quasi sempre privati, (c) la cui fonte

principale di entrata è data dai proventi da investimento del patrimonio finanziario di

dotazione e (d) dal mercato delle donazioni private. Le nuove fondazioni museali italiane,

invece, saranno (a) istituti privati, (b) che gestiscono musei pubblici, (c) non dotati di un

patrimonio finanziario di partenza, né (d) di un mercato consolidato di donazioni.

Sono differenze queste forse scontate, ma che spesso non sembrano tenute nella dovuta

considerazione da alcuni fautori del “modello americano”, e che definiscono in maniera chiara

l’approdo ad una diversa tipicizzazione istituzionale: le fondazioni museali italiane così

descritte, infatti, verrebbero a costituirsi come “fondazioni di gestione”, intendendo come tali,

appunto, istituzioni formalmente riconosciute come fondazione, il cui scopo e le cui risorse

finanziarie non sono principalmente derivanti dagli investimenti patrimoniali (e quindi

strettamente correlati alla dimensione di detto patrimonio), ma si compongono attraverso la

dinamica dei risultati di esercizio e delle politiche di fund raising.

Dal punto di vista dei policy makers (Ente locale) ciò ha significato in quanto:

• la fondazione deve essere pensata in funzione di un patto strategico dal quale siano

derivabili gli elementi di “tenuta” della gestione corrente e copertura dell’eventuale

sbilancio di esercizio della costituenda fondazione;

• divengono variabili fondamentali di analisi i risultati di esercizio e di fund raising attesi,

nonché la disponibilità nel tempo ad integrazioni e contributi (dei fondatori) in conto

esercizio (documenti fondamentali: contratto di servizio, business plan);

• la fondazione è, sotto il profilo manageriale, sostanzialmente assimilabile ad una tipica

azienda di servizi, salvo il fatto che essa può (ove riesca!) ad attivare una fonte di

finanziamento aggiuntiva derivante dalle politiche di fund raising messe in atto;

• ciò che distanzia la fondazione di partecipazione dall’azienda o società di gestione è

essenzialmente il “senso dell’istituto fondazionale”, contraddistinto da scopo

esclusivamente altruistico e non di lucro.

Nuova fondazione di partecipazione

15

6. Legittimità e rilevanza di una logica di analisi processuale

L’analisi sinora svolta ha posto dunque l’evidenza sull’importanza di considerare tutte le

caratteristiche di una forma giuridica, in questo caso la fondazione di partecipazione, per

valutarne le relative potenzialità ed eventuali criticità in funzione del suo utilizzo per la

gestione dell’istituzione o sistema museale che s’intende creare e sviluppare. Pertanto è

legittimo parlare di un problema di “coerenza” tra modello giuridico, configurazione

organizzativa e progetto istituzionale che ci si propone di realizzare. Di qui l’opportunità di

una analisi per gradi che lasci precedere la definizione del progetto istituzionale alla “scelta

ragionata” dell’assetto istituzionale dell’azienda da costituirsi. Ciò al fine di evitare il rischio

- la prassi lo ha più volte dimostrato - di incardinare il progetto istituzionale all’interno di un

sistema di regole (per altro auto dichiarate) che ne potrebbero mortificare le potenzialità di

sviluppo.

Se ciò è vero in una generica logica di start up di impresa, lo è certamente di più qualora

l’oggetto di analisi ed avvio sia una istituzione museale pubblica. Queste, infatti, sono

istituzioni complesse che hanno scopi, funzioni e ruoli diversi da soddisfare. In particolare, la

natura pubblica del servizio erogato fa sì che la sua efficacia sia data dalla contemporanea:

- percezione della creazione di valore pubblico,

- sostenibilità operativa ed amministrativa,

- legittimazione e sostegno presso l’ambiente di riferimento.

Tutto ciò premesso, viene quindi di seguito sinteticamente riportato uno schema processuale

di analisi e definizione del progetto istituzionale. Coerentemente alla sede in cui il lavoro

viene presentato, infine, le argomentazioni vengono proposte non come punti fermi o tesi

comprovate, ma come primi suggerimenti derivabili da studi specifici di settore ed esperienze

dirette di assistenza. Detto processo si compone di 7 macro steps (fig.2) l’uno all’altro

interdipendenti in forma sequenziale (→) ed alle volte reciproca (↔).

Fig.2 Il processo di analisi e definizione del progetto istituzionale

Def. della m issione

Def. de lla m issione

Def. Strategia

Def. Strategia

Def. Assetto Finanziario

Def. Assetto Finanziario

Scelta F. g iurid ica

Scelta F. g iurid ica

Def. Assetto Organizzativo

DefDef . Assetto . Assetto OrganizzativoOrganizzativo

Pred. Regolam . di base

PredPred . . RegolamRegolam . di . d i basebase

Elab. P iano econ-finanziario

ElabElab . P iano . P iano econecon --finanziariofinanziario

Def. Assetto diGovernance

Def. Assetto diGovernance

Pred. Rendi. Socia lePredPred . Rendi. Socia le. Rendi. Socia le

16

Step 1 Definizione della missione

Considerata la molteplicità degli obiettivi e degli interessi da soddisfare, la prima sfida che

l’Ente locale si trova a dover fronteggiare è certamente quella di individuare l’identità della

costituenda istituzione attraverso la esplicitazione della missione, ovvero la dichiarazione di

idee, valori e atteggiamenti entro i quali poi orientare la strategia e l’azione organizzativa

(fig.3).

Da essa dovrebbe derivarsi:

- l’“utilità sociale perseguita”, attraverso l’esplicitazione delle dimensioni di attività

fondamentali perseguite (ricerca, istruzione, intrattenimento, conservazione);

- il peso e l’importanza del risultato reddituale (massimizzazione dei ricavi, intera copertura

dei costi, recupero parziale dei costi);

- il ruolo che l’istituzione dovrà rivestire nello sviluppo economico locale (connessione tra

politiche culturali e turistiche, attivazione di progetti integrati in termini territoriali e,

quindi, integrazione di più filiere produttive quali, ad esempio, turismo, artigianato,

ricerca applicata, formazione, etc..).

A seconda dell’enfasi posta su ciascuna delle tre dimensioni indicate, si avranno quindi i

primi indirizzi importanti per la formulazione della strategia e degli obiettivi del progetto

istituzionale, oltre che alcune prime informazioni circa la forma giuridica più coerente al tipo

di traguardi identificati (si veda in proposito Step 9).

Fig. 3. Contenuti e dimensioni fondamentali del processo di esplicitazione della missione

istituzionale

Fonte: Basato su “Contenuti dell’orientamento strategico di fondo dell’impresa”, in Airoldi, Brunetti, Coda,

Lezioni di economia aziendale, pag. 313

Missione istituzionale

Peso e significato del risultato reddituale

Ruolo nello sviluppo

economico locale

Utilità sociale perseguita

Campo di attività

Sviluppo qualitativo perseguito

Crescita dimensionale perseguita

Orizzonte temporale

17

Va da sé che man mano che l’analisi approfondisce, contestualizza e identifica strategie ed

obiettivi operativi, la missione potrà essere in parte rivisitata.

Step 2: Definizione della strategia

Ad un livello gerarchicamente inferiore, e quindi in una seconda fase di analisi, si collocano

le strategie attraverso le quali detta missione intende essere realizzata. Operando un distinguo

tra “strategia” e “pianificazione” , con la prima intendiamo qui riferirci non ad un programma

dettagliato, ma ad un tema unificatore che ha lo scopo di conferire coerenza ed unicità di

direzione alle decisione ed alle attività dei singoli, fissando gli obiettivi dell’organizzazione.

E’ qui che prende forma il “progetto istituzionale” che - in prima battuta – dovrà

necessariamente risultare da un percorso di analisi della situazione, generazione delle

alternative strategiche, di valutazione delle stesse e di scelta. In particolare, data la natura

delle istituzioni in esame, sarà in questo caso quanto mai opportuno l’avvio di un processo

conoscitivo e decisionale che, partendo dal framework costituito nella dichiarazione della

missione, proceda attraverso un’analisi interna ed esterna che aiuti a:

• declinare in obiettivi rilevanti, i traguardi (macro) indicati dalla mission. Ciò per precisare

nello specifico ciò che l’Amministrazione vuole fare;

• valutare i punti di forza e debolezza delle risorse (materiali ed immateriali) esistenti e

dedicabili alla costituenda istituzione, cercando di definire un strategia che sfrutti le

risorse e le competenze più significative a disposizione (approccio resource based –

Grant, 1999) così da meglio comprendere cosa, allo stato dell’arte, si può fare;

• identificare degli spazi possibili di intervento, attraverso un’analisi dei mercati potenziali

“scelti” dalla missione e, quindi, della concorrenza (generica o specifica) con la quale

confrontarsi. Ciò per meglio comprendere ciò che si potrebbe fare;

• conoscere le aspettative e le preferenze degli stakeholders, siano essi visitatori,

finanziatori o, più in generale, residenti della comunità locale in cui l’istituzione sarà

attiva. Ciò per meglio comprendere cosa la costituenda istituzione dovrebbe fare..

Fig. 4. Il processo di definizione del progetto culturale

Fonte: Basato su “Contenuti cognitivi del processo di formulazione della strategia”, in Airoldi, Brunetti, Coda,

Lezioni di economia aziendale, pag. 514.

S t r a t e g iad i b a s e

C o s a v u o le f a r e

C o s a p u ò f a r e

C o s a d o v r e b b e f a r e

C o s a p o t r e b b e f a r e

D e f in i z i o n e o b ie t t i v i d i s i s te m a( d i c h ia r a t i o a t t e s i d a l l’ e n t e l o c a le )

A n a l i s i e d e f i n i z i o n e d e i b i s o g n i

C iv i c i e s o c ia l i

V a lu t a z io n e d e i p u n t i f o r t i / p u n t i d e b o l i

d e l p r o g e t to d i s i s t e m a

I d e n t i f i c a z io n e d e g li s p a z i n o rm a t i v i

A n a l i s i d e l la s i t u a z io n e e s t e r n a

A n a l i s i d e l la s i t u a z io n e in t e r n a

( 1 )( 1 )

( 2 )( 2 )( 3 )( 3 )

( 4 )( 4 )

18

Un’analisi così strutturata per la formulazione strategica dovrà esse finalizzata – si badi - non

tanto a fornire obiettivi e soluzioni statiche e certe, ma a meglio identificare, comprendere e

classificare i principali fattori che influenzano le decisione strategiche che, nel tempo,

verranno formulate e riformulate in funzione delle decisioni che gli individui partecipi

dell’istituzione attueranno. Pertanto, tenendo fortemente in considerazione i limiti (ormai in

letteratura ampiamente argomentati) di un approccio “freddo” e razionalista, il processo di

formulazione strategica così come sopra inteso, rappresenterà un quadro - né alternativo né

sostitutivo dell’esperienza e della creatività dei singoli partecipi della direzione della

costituenda istituzione – per stimolare ed orientare creatività ed innovazione

dell’organizzazione.

In altri termini, lo sviluppo di una missione chiara (step. 1) ed adeguata ad un insieme di

obiettivi traguardabili (step 2), serve ad impedire all’organizzazione di avviarsi verso un

futuro incerto. Ciò non toglie, ovviamente, che nel tempo il management non possa trovare

detti traguardi inadeguati ai mutamenti dell’ambiente di riferimento o alle capacità

organizzative del museo.

Step 3: Analisi e definizione dell’assetto di governance

Al proposito, con specifico riferimento alla gestione e valorizzazione del patrimonio culturale,

modelli di gestione partecipata sono ormai avviati da diversi anni, pur assumendo forme e

denominazioni diverse in funzione della frequenza, densità, tipologia ed organizzazioni delle

relazioni dei soggetti che le costituiscono. Si parla, non a caso, di reti, sistemi, poli museali e,

più recentemente, distretti culturali, questi ultimi intesi come sistema territorialmente

delimitato di relazioni che integra il processo di valorizzazione delle dotazioni culturali, sia

materiali che immateriali, con le infrastrutture e con gli altri settori produttivi che a quel

processo sono connesse.

Ciò premesso, si tratta in questa fase di verificare l’opportunità di procedere nell’uno o

nell’altra direzione.

A tale scopo potranno essere analizzati (cfr. par.7):

• le interdipendenze operative (attivabili o attivate) tra le istituzioni potenzialmente

partecipi

• la struttura degli interessi coinvolti (Moretti, Bonel, 2003)

• il grado di complessità, intensità e frequenza delle relazioni instaurabili tra soggetti

coinvolti o da coinvolgere (Grandori, 1999)

Ciò al fine, anche, di ricavare informazioni utili nel definire la configurazione

interorganizzativa ed il set di meccanismi di coordinamento funzionali alla gestione dei

sistema (Step 6).

Step 4: Analisi e definizione dell’assetto finanziario atteso

Sulla base della strategia e degli obiettivi dichiarati viene ad innestarsi l’analisi di sostenibilità

finanziaria, volta a dimostrare la fondatezza delle ipotesi di “copertura” degli esborsi

finanziari necessari all’attuazione e alla gestione del progetto.

L’analisi finanziaria è in questo senso scomponibile in due (sotto) fasi distinte e sequenziali:

a) verifica delle condizioni di equilibrio finanziario del progetto, con riferimento ad ipotesi di

copertura sia dei costi di gestione corrente che dell’investimento iniziale;

b) a seconda dei risultati ottenuti, individuazione di un’ipotesi di piano di finanziamento

esterno dell’iniziativa (piano di fund raising). A questo ultimo proposito, potranno in

particolare essere valutate fonti di finanziamento quali:

- risorse reperite dall’operatore pubblico sul mercato privato dei capitali: in questo caso, in

realtà, si tratta di risorse che dovranno essere restituite, opportunamente maggiorate di un

saggio di remunerazione che renda interessante l’operazione per i privati coinvolti, il che

presuppone una evidente redditività dell’iniziativa, almeno sotto il profilo dell’equilibrio

19

gestionale. Rientra in questa tipologia anche la predisposizione di forme di intervento

pubblico-private, del tipo project financing, leasing finanziario o operativo, fondi di

investimento d’arte, etc...;

- risorse finanziarie provenienti dalla programmazione co-finanziata con i Fondi strutturali

dell’Unione Europea,

- finanziamenti privati comprendenti sia finanziamenti da aziende profit, sia da aziende non

profit, sia donazioni o quote associative versate da singoli individui. Per valutare la reale

possibilità di attivazione di finanziamenti privati, potrebbe essere necessario non limitarsi

esclusivamente ad una analisi di tipo desk (segmentazione stakeholders, analisi delle

risorse del territorio, etc..) ma procedere altresì a verificare la reale capacità di funding

attraverso incontri o focus group con determinate categorie di stakeholders.

I risultati complessivi di tale analisi, condurranno alla definizione del Piano di finanziamento

necessario all’attuazione del progetto.

Quest’ultimo – tra l’altro – potrà essere reso oggetto integrante della Convenzione o Contratto

di Servizio tra la nascente istituzione e gli Enti pubblici di riferimento.

Il mix delle tipologie di entrate previste, rappresenta un secondo elemento importante (il

primo, come anticipato, è la natura della missione) per la scelta della figura giuridica ad essa

più coerente. Basti pensare alle maggiori potenzialità di fund raising permesse dalla scelta di

una forma giuridica non profit (legate anche ad elementi di natura fiscale) o alla possibilità di

coinvolgere privati (con interessi commerciali) in società di capitale, qualora il mix di servizi

e attività previste si dimostri potenzialmente remunerativo.

Step. 5 : Scelta della forma giuridica

A questo punto, avendo individuato i nuclei informativi fondamentali del progetto

istituzionale, dovrebbero esistere gli input fondamentali per una scelta ragionata della forma

giuridica della costituenda istituzione.

In particolare, il processo decisionale che dovrebbe condurre alla scelta di dette forme di

gestione potrebbe articolarsi in tre (sotto) fasi6:

a) Definizione del grado di legittimazione giuridica del progetto istituzionale

Si ritiene che condizione propedeutica alla definizione della modalità gestionale sia la scelta

tra due distinti approcci, uno che presuppone e preserva la distinzione degli enti e della

proprietà dei beni coinvolti nella costruzione della rete e l’altro che, invece, attribuisce al

sistema una propria distinta capacità giuridica operando una vera e propria personificazione,

ovvero creazione di uno o più soggetti che godano della legittimazione giuridica per adottare

una o più attività in luogo e per conto degli enti pubblici di riferimento.

In altre parole, in primo luogo occorre decidere, sulla base degli elementi costitutivi del

progetto istituzionale così come sopra inteso, se il soggetto o i soggetti pubblici ad esso

partecipanti intendono o meno “spogliarsi” delle proprie funzioni e trasferirle alla costituenda

istituzione, perdendo così parte della loro potestà. Qualora la scelta ricada sul primo dei due

approcci prospettati, sembrerebbero preferibili opzioni semplici e immediate, quali

l’istituzione nel caso del singolo ente locale, o forme associative, del tipo convenzione,

qualora si tratti di più enti locali. Ciò aiuterebbe a conseguire importanti vantaggi sul piano

della semplicità dell’adozione e su quello della stabilità e univocità dei poteri e delle scelte

gestionali. La gestione della rete (tra più Enti) mediante convenzione, ad esempio, non altera

(come si è visto) né le competenze degli enti interessati, né il regime giuridico dei beni che ne

sono oggetto, poiché, appunto, si basa sulla volontà di ciascun soggetto convenzionato di dare

6 In questa parte del documento, più che punti fermi sulla migliore forma di organizzazione dei servizi culturali,

si intendono offrire spunti di riflessione circa la “ottimizzazione” degli spazi normativi e dei conseguenti

strumenti di ingegneria istituzionale.

20

esecuzione all’accordo nel modo migliore. Questa soluzione, tuttavia, lo si segnala per

completezza di esposizione, pone diversi problemi sotto il profilo della difficoltà di garantire

la “coercibilità esecutiva” dell’intesa pattizia.

b) Definizione della tipologia aziendale della nuova forma di gestione

Diversamente, se il progetto istituzionale suggerisce di ricorrere a forme di gestione più

strutturate, prima ancora della identificazione della singola tipologia, andrà individuato, in

funzione della missione, degli obiettivi dichiarati e, quindi, del mix di risorse finanziarie che

si intendono attivare, il “settore di appartenenza” della costituenda organizzazione. Come si è

visto, infatti, il quadro normativo attuale lascia libera la scelta tra e all’interno dei settori

pubblico, privato o non profit. Appare tuttavia chiaro che la identificazione del settore non

può essere casuale, ma deve necessariamente rispondere a precise caratteristiche economiche,

politiche e sociali evidenziate dal progetto istituzionale. In particolare, dietro la scelta dell’una

o dell’altra tipologia possono, in linea di massima, intravedersi criteri di scelta oggettivi che

portano ad accostare:

• la scelta di un’azienda pubblica ad una logica di tipo “garantista” che, nella massima

tutela dell’interesse collettivo, ha come prioritario il mantenimento del controllo da parte

dell’ente sull’organizzazione, minimizzandone - ovviamente - l’autonomia gestionale;

• quella di una azienda non profit ad un logica di tipo “contrattuale” che, pur garantendo il

controllo dell’ente locale sull’organizzazione, vuole dotare l’azienda non profit di autonomia

e flessibilità organizzativa, sottostando al vincolo della massimizzazione dell’impatto sociale

(outcome) dei servizi erogati, nel rispetto dell’equilibrio economico di bilancio;

• quella di una impresa profit oriented ad una logica strettamente “imprenditoriale” che,

vada oltre il semplice rispetto dell’equilibrio economico di bilancio, verso la redditività

dell’impresa. Ciò necessita di dare massima autonomia organizzativa e strategica all’impresa

erogatrice.

c) Definizione della forma giuridica (anche provvisoria)

Solo a questo punto, dunque, si passa alla scelta di una delle diverse forme giuridiche prima

descritte. In questa fase potrebbe essere valutata anche la possibilità di forme “gestionali

provvisorie o intermedie” (del tipo associazioni temporanee o consorzi di scopo) che, in

quanto contraddistinte da processi di costituzione particolarmente agili e strutture

organizzative leggere, possono rappresentare lo spazio organizzativo e istituzionale idoneo

all’implementazione e, quindi, consentire la migliore definizione del “progetto culturale”

prima di scegliere e costituire la definitiva forma di gestione del servizio.

Step 6. Definizione dell’assetto organizzativo

E’ questo il momento in cui l’analisi deve andare oltre lo studio delle risorse esistenti o di

quelle mancanti, per definire quell’assetto organizzativo capace, coerentemente agli obiettivi

dichiarati, di ospitarle e al meglio valorizzarle, in una logica di coerenza evolutiva delle

risorse (dynamic resource fit) dove la strategia non solo utilizza le risorse, ma

contemporaneamente le incrementa attraverso la creazione di capacità e di conoscenza

derivanti dall’esperienza svolta. Progettare l’assetto organizzativo, in altri termini, significa

definire il modo in cui le risorse – precedentemente identificate e valutate - dovranno essere

combinate per lo sviluppo di capacità organizzative che rendano sostenibile il progetto

istituzionale. In questo senso, una variabile di input fondamentale diviene certamente il grado

di innovazione attesa. Più esplicitamente, il gap tra processi e prodotti già conosciuti o

implementati e processi e prodotti sottesi al nuovo progetto istituzionale, configureranno

istituzioni chiamate a realizzare forme di innovazione di tipo (Tuschman-Nadler, 1986, pp.79-

92):

• incrementale, con l’aggiunta di limitate modifiche a processi o prodotti;

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• sintetico, nel caso in cui si parli di nuove idee o tecnologie nei processi e o nella gamma

di servizi finora prodotti );

• discontinuo, qualora si tratti di operare un vero e proprio salto tecnologico e culturale

nella gestione ed erogazione dei servizi.

Ovviamente, al crescere dell’intensità dell’innovazione richiesta, sarà necessario realizzare un

cambiamento organizzativo ed un patrimonio cognitivo profondamente diverso da quello

degli assetti organizzativi precedenti (Decastri, 1992, pag.30). Ecco allora che rispetto al tipo

di innovazione verranno differentemente interessati e definiti struttura organizzativa, sistemi

operativi di gestione, organizzazione e tecniche operative: la creatività, è evidente, necessita

di un assetto organizzativo assai diverso da quello adottabile di fronte ad un obiettivo di

conseguimento di efficienza di costo (Tab.2).

Tab. 2 Elementi comparativi delle organizzazioni operative e di quelle innovative

Organizzazione

operativa

Organizzazione innovativa

Struttura Burocratica;

specializzazione del lavoro;

controllo gerarchico

Organizzazione lineare senza

controllo gerarchico

Gruppi di progetto orientati verso

compiti specifici

Processi Unità operative controllate e

coordinate dal top management

che attua la programmazione

strategica, l’allocazione del

capitale e la pianificazione a

livello operativo

Processi orientati alla

generazione, selezione

sovvenzionamento e sviluppo delle

idee.

Pianificazione strategica flessibile

e controllo finanziario ed

operativo limitato

Sistemi di

ricompensa

Incentivi finanziari, avanzamento

gerarchico, potere e status symbol

Autonomia, riconoscimenti,

partecipazione azionarie in nuove

attività

Persone Reclutamento e selezione basati

sulla necessità delle strutture

organizzative di procurarsi

competenze specifiche: specialisti

di funzione e del personale,

general manager e operai

specializzati.

Necessità di individui generatori

di idee, in grado di associare le

conoscenze tecniche richieste con

la creatività personale. I manager

devono agire da sponsor e da

organizzatori.

Fonte: R. M. Grant, L’analisi strategica per le decisioni aziendali, pag. 355

In particolare, dato la natura delle istituzioni esaminate, le strutture organizzative dovranno

essere pensate in modo tale da eseguire le attività consolidate in una logica di alta

professionalità ed efficienza economica, ed agevolare il cambiamento e l’innovazione per il

futuro. Sono questi gli obiettivi che una singola struttura organizzativa ha difficoltà a gestire e

che, quindi, paiono quasi sempre presupporre delle strutture di apprendimento parallele. Tali

potrebbero essere delle vere e proprie funzioni ricerche e sviluppo dotate di propria struttura

organizzativa, circoli di qualità, task forces di progetto. Tutto quanto detto, ovviamente,

chiama in causa una particolare combinazione dei ruoli e dei poteri all’interno

dell’organizzazione ed una particolare configurazione della conoscenza che definiranno il

modello di governance della nascente organizzazione, al quale l’autonomia regolamentare

della costituenda istituzione dovrà necessariamente riferirsi (cfr. Step 7).

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Step 7. Elaborazione del piano economico-finanziario ed analisi di sensibilità

In questa fase viene sviluppato il modello economico finanziario volto a validare i presupposti

di fattibilità del progetto. Sulla base del riepilogo degli investimenti da effettuare per

categorie di immobilizzazioni, dei costi di gestione e dei ricavi associati a ciascuna linea di

attività, verranno elaborati:

- il conto economico (con analisi dei ricavi, analisi dei costi operativi per categoria

significativa, analisi delle spese generali, incidenza degli ammortamenti, margini di

contribuzione);

- il piano finanziario dettagliato per fabbisogni finanziari (investimenti e circolante e

eventuale rimborso del debito);

- l’analisi della copertura con mezzi propri (finanziamenti pubblici ed apporti di terzi);

- l’analisi delle modalità di gestione e di utilizzo degli eventuali utili realizzati;

Infine, assume rilevanza nel valutare la fattibilità economico-finanziaria del progetto, la

possibilità di definire il profilo di rischio da associare alle ipotesi progettuali e dunque

valutare la sensibilità del piano economico-finanziario rispetto ai diversi scenari attesi. In tal

modo sarà resa disponibile ai decisori pubblici (o altri investitori) una chiave di lettura

consapevole delle ipotesi su cui si fonda lo sviluppo del business plan del progetto

istituzionale, in modo tale che possano essere individuate le azioni da intraprendere affinché il

modello economico-finanziario delineato rappresenti correttamente le aspettative e non sia un

mero insieme di valutazioni accademiche di difficile praticabilità.

Step 8. Predisposizione regolamentazione di base

Arrivati a questo punto l’analisi dovrebbe poter fornire tutti gli elementi necessari alla

definizione:

• dell’assetto istituzionale e, quindi statuto, regolamento, patti parasociali, etc, a

seconda della forma giuridica scelta;

• dell’assetto contrattualistico di base e, quindi, contratto di servizio, convenzioni

quadro, etc..

Step 9. Predisposizione del sistema di rendicontazione sociale

Si tratta, infine, di definire rispetto alla missione istituzionale definita in step 1, un sistema di

rendicontazione sociale che permetta di comprendere e comunicare a tutti gli stakeholders

(interni ed esterni) i risultati effettivamente raggiunti (A. Bua, 2002).

Ciò al fine di garantire periodicamente:

� trasparenza amministrativa, perseguita mediante la comunicazione di informazioni atte a

permettere la verifica del rispetto dei vincoli economici;

� trasparenza gestionale, perseguita mediante la comunicazione di informazioni atte a

permettere la verifica del rispetto dei vincoli d’ordine normativo e/o statutario;

� trasparenza istituzionale, perseguita mediante la comunicazione di informazioni atte a

permettere il controllo dell’effettivo perseguimento degli scopi istituzionali, oltre che

l’effettivo raggiungimento degli stessi.

In questo modo, la struttura museale (impresa/sistema/distretto) oltre che legittimarsi

progressivamente sul territorio, avrebbe altresì l’occasione di definire ex ante un sistema di

indicatori di base (di efficienza, efficacia, qualità, etc..) ed alimentare un sistema informativo

aziendale utile anche alla implementazione di una attività strategica di raccolta fondi.

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7. La scelta della Fondazione di Partecipazione in una logica di efficienza

tecnica: museo e comunità

Le considerazioni sinora avanzate non hanno lo scopo di accantonare la possibilità di un

potenziale spazio applicativo dell’istituto fondazionale, ma servono ad evidenziare come ciò

sia vincolato al verificarsi di determinate condizioni di sistema. Tali sono, a parere di chi

scrive quelle che verrebbero a crearsi se nella definizione della missione istituzionale dovesse

assumere particolare significato la dimensione di relativa al ruolo dell’istituzione culturale

come volano dello sviluppo economico locale (fig. 3). Esso infatti, lascerebbe supporre

l’implementazione di strategie cooperative con altri musei o tra museo/i ed altri soggetti

economici del territorio.

Sono questi, in effetti, modelli di gestione ormai avviati anche nel caso italiano già a partire

dalla metà degli anni 90’, pur assumendo forme e denominazioni diverse in funzione della

frequenza, densità, tipologia ed organizzazioni delle relazioni dei soggetti che le

costituiscono. Si parla, non a caso, di reti, sistemi, poli museali e, più recentemente, distretti

culturali.

Sono, queste, forme organizzative di cooperazione che sembrano particolarmente adatte ad

alcune caratteristiche distintive del complesso museale italiano quali ad esempio l’enorme

ricchezza, la distribuzione capillare o il forte legame con la lunga tradizione artistica e storica

del paese e, quindi, con il territorio di riferimento.

L’osservazione empirica dimostra come la complementarietà di risorse, la possibilità di

accesso a finanziamenti, l’attivazione di economie di scala, sono tra le principali motivazioni

che hanno finora portato alla formazione di reti (Grandori, 1989) e di sistemi museali,

quest’ultimi dalle prime distinti per una particolare struttura delle relazioni, tale da alimentare

interconnessioni di rilevante intensità e comportamenti organizzativi osservabili e

distinguibili dai comportamenti delle singole parti. Sono certamente ascrivibili a tale categoria

(almeno nell’intenzione della norma) i poli museali, ovvero quei sistemi ai quali il legislatore

ha inteso riconoscere personalità giuridica ed autonomia organizzativa (D.lgs. 368/98; D.M.

11 dicembre 2001).

Riflessioni diverse sono, invece, alla base del recente interesse per la formazione di distretti

culturali, intendendo come tali un sistema territorialmente delimitato di relazioni che integra

il processo di valorizzazione delle dotazioni culturali, sia materiali che immateriali, con le

infrastrutture e con gli altri settori produttivi che a quel processo sono connessi:

Due in questo caso le argomentazioni di fondo:

- la “microeconomia” del museo è un sistema strutturalmente in perdita, mentre la

“macroeconomia” del territorio che lo contiene è fortemente in attivo, grazie, ad esempio,

al volume di spesa turistica e di servizi ai cittadini;

- in un territorio esiste un variegato insieme di benefici connessi alla disponibilità di beni

culturali. Diviene quindi importante la capacità di valorizzazione del rapporto tra bene

culturale e sviluppo economico del territorio, attraverso l’integrazione della filiera

produttiva dei beni culturali con circuiti economici e sociali locali.

Da ciò deriva come (nell’accezione oggi comunemente intesa) il distretto culturale, pur

ereditando dal distretto industriale (Lorenzoni, 1983; Porter, 1998) l’importanza

dell’interdipendenza delle singole unità e la connotazione socio-culturale in cui queste sono

inserite, da questo si distingue poichè, dovendo fornire economie esterne al processo di

valorizzazione del bene culturale, non può presentarsi in forma di specializzazione settoriale.

Esso si configura, piuttosto, come un sistema reticolare, il cui asset principale è rappresentato

dei beni culturali di un territorio spazialmente delimitato, partecipato da attori tra loro assai

differenziati (enti locali, imprese, università, centri di ricerca, aziende non profit, etc..).

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Tutto ciò premesso, va tuttavia rilevato come le prime sperimentazioni prodotte (Bagdadli,

2001) hanno da subito dimostrato una certa difficoltà nel definire una configurazione

interorganizzativa e un set di meccanismi di coordinamento opportuni.

In tutti questi modelli organizzativi infatti - con intensità crescente passando dalla rete, al

sistema e, quindi, al distretto – appare chiara la difficoltà di stabilire un sistema di accordi

efficiente, fattore che, unito alla frequenza degli scambi, sembra legittimare una struttura di

governo stabile (una “cabina di regia”), partecipata da più stakeholders, che permetta la

programmazione ed il controllo diretto delle prestazioni pattuite.

Su queste premesse, dunque, si definisce l’opportunità di un assetto istituzionale come quello

che caratterizza la fondazione di partecipazione. Il “senso di questa istituzione” ben si

presterebbe a un “progetto di comunità” che punti sull’incontro virtuoso tra pubblico e privato

nel settore dei beni culturali, partendo da un senso dell’istituzione museale “più pubblica”, più

vicina ai bisogni della cittadinanza. Le caratteristiche giuridico-istituzionali prima analizzate,

infatti, sarebbero in questo senso (oltre che necessarie) nel miglior modo valorizzate, mentre

la “progressività” del patrimonio potrebbe dimostrarsi più concretamente realizzabile. La

fondazione infatti - specialmente se di supporto ad una logica distrettuale - puntando sul

sistema stabile di relazioni sociali che verrebbero inevitabilmente a definirsi, potrebbe

consolidare un’importante base associativa, facendo leva sia sull’interesse economico delle

piccole-medie imprese locali, sia su un “mercato” di donatori – anche individuali – interessati

ad investire nei beni culturali per uno sviluppo sostenibile del territorio. Sono queste, in

fondo, ipotesi non troppo lontane dalle più moderne strategie di fund raising che, all’interno

di un nuovo paradigma della governance, promuovono modelli di azione essenzialmente

fondati su progettualità, qualità, spirito imprenditoriale, capacità di promuovere e gestire

partnership per la costruzione di reti istituzionali solide, favorendo la creazione di forme di

alleanze tra soggetti che prima ancora di essere donatori (supporters) della fondazione, sono

di questa dei veri e propri partner strategici.

8. Considerazioni conclusive

Con queste brevi note si è cercato di argomentare come nessun processo di innovazione può

essere realmente avviato finché continuerà una “corsa agli statuti”, priva di un progetto e di

una strategia di sviluppo dell’istituzione museale. Una cosa è immaginare lo strumento in

astratto, altro è realizzarla in concreto: fare una fondazione non è un mezzo per risolvere

miracolosamente problemi sostanziali difficili. Servono, piuttosto, obiettivi chiari e

competenze specifiche.

L’innovazione, si è tentato di argomentarlo, ha come presupposto fondamentale l’acquisizione

e riconfigurazione della conoscenza. Per questo è importante lavorare ed investire sulla

architettura delle competenze individuali ed organizzative capaci di sostenere ed alimentare il

cambiamento atteso. E’ questo un bisogno evidente ma allo stesso tempo particolarmente

ambizioso da soddisfare: visione, comunicazione e delega, questi sono i pilastri di un

cambiamento possibile nel breve e sostenibile nel tempo, ma che solo le risorse interne di

leadership possono offrire.

I sistemi di misurazione e rendicontazione coerenti agli obiettivi dichiarati, invece, possono

mettere i partners progettuali e la comunità in genere, nella condizione di esercitare sul

management un certo livello di pressione sui risultati e, quindi, di mantenere alto il livello di

tensione all’efficacia e alla innovazione dell’organizzazione (Decastri, Hinna, 2004).

Di qui l’importanza di creare abitudini mentali connesse alla formazione permanente, intesa

come attività continua di confronto con le esperienze vissute, capitalizzazione di successi ed

insuccessi, forte propensione al rischio e disponibilità al fallimento.

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Bibliografia

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