1

NOTAT

Fylkeskommunen som regionalpolitisk

utviklingsaktør

Del 1: Teoribasert analyse som grunnlag for drøfting

Del 2: Tema til drøfting med staten

Drøftingsnotat til KS kollegiet våren 2012

Utarbeidet av

Elisabeth Dahle, Østfold fylkeskommune

Sigurd Skage, Hedmark fylkeskommune

Svein Arne Skuggen Hoff; Sogn og Fjordane fylkeskommune

2

Innhold

Innledning - Bakgrunnen og formålet med notatet

Del 1 – Teoribasert analyse som grunnlag for drøfting

1 Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og del av den offentlige

forvaltningen

1.1 Debatten om fylkeskommunen

1.2 Forventninger til fylkespolitikerne

1.3 Fylkeskommunens komplementære roller og virkemidler

2 Bakgrunn – som forklarer fylkeskommunens utfordringer 2.1 Fremvekst av en reguleringsstat

2.2 Det regionale nivået - politikk eller statlig forvaltning 2.3 Forhold som påvirker fylkeskommunens legitimitet 2.4 Fylkeskommunen sin makt til å fungere godt i rollen som regional utviklingsaktør

3 Hva er spesielt med fylkeskommunen sin posisjon i samfunnet? 3.1 Fylkeskommunens oppgaver og ansvar

3.2 Fylkeskommunen setter dagsorden og tar helhetssansvar for regionen

3.3 Fylkeskommunen bidrar til å skape bedre løsninger

3.4 Fylkeskommunen skaper balanse i samfunnsstyringen

3.5 Kommunestrukturen og fylkesgrenser påvirker fylkeskommunens posisjon

4 Virkemidler for utøving av rollen 4.1 Hierarkiske, direkte virkemiddelformer

4.2 Nettverks- og partnerskapsbaserte, indirekte virkemiddelformer

4.3 Nettverksbaserte virkemidler kan gi økt makt og kapabilitet

4.4 Demokratiutfordringer ved de indirekte nettverksbaserte virkemidlene

5 Hva kan hindre eller redusere handlingsrommet? 5.1 Statlig sektorstyring

5.2 Statlig styring gjennom prosjekt og program

5.3 Tilsyn og kontroll

5.4 Fylkeskommunens svake legitimitet – utad og i egen organisasjon

6 Oppsummering

7 Litteratur og kilder

3

Del 2 - Hva kan fylkeskommunene gjøre for å styrke rolla som

utviklingsaktør

1 Tema for utvikling av egen forståelse av rolla som regional

utviklingsaktør 1.1 Intern organisasjonsutvikling

1,2 Regional og lokal forankring av rolla

1.3 Utvikle og styrke politisk vilje og evne til regionalpolitisk handling

2 Tema for drøfting med staten

2.1 Etablere en likeverdig dialog mellom stat og fylkene

2.2 Etablere en gjensidig forståelse for merverdien av et regionalpolitisk nivå

2.3 Statlige handlinger som kan fremme eller hemme fylkeskommunen som regional

utviklingsaktør

2.4 Avslutningskommentar

4

Innledning – bakgrunn og formål med notatet Bakgrunnen for notatet var ei drøfting i regionalsjefskollegiet omkring oppgaver og tema det var

aktuelt å reise i kollegiet. Tema omkring fylkeskommunen som utviklingsaktør kom då opp som et

sentralt tema. Det ble satt ned ei arbeidsgruppe som skulle utarbeide et notat til drøfting i kollegiet.

Det var ikke gitt noe mandat eller konkretisering av innholdet i notatet. Arbeidet i gruppa starta

derfor med en diskusjon omkring hva vi kan bruke et slikt notat til. Arbeidsgruppa vart fort enige om

at temaet var sentralt i dialogen med staten, og andre eksterne samarbeidsparter. Samtidig var vi og

veldig klar på at det er behov for en levende intern prosess for å forstå rolla og utvikle den. Ut fra

dette konkretiserte vi følgende stikkord som formål med notatet:

Grunnlag for notat til Regjeringa sin kontaktkonferanse med fylkeskommunene høsten 2012

Vere et ledd i en organisasjonsutviklingsprosess mellom fylkeskommunane om det å vere ein

utviklingsaktør

o Hva skal rolla være og hvorfor?

o Hvor er vi gode og hvor har vi forbedringspotensial?

Reise debatten og skape ei bevisstgjøring internt

Lage en forankra plattform for dialogen med staten

Lage en forankra plattform i utøvinga av rolla utover i eige fylke

Bruke «notatet» til å skape forståing i «samfunnet» for fylkeskommunen si rolle som

utviklingsaktør basert på politisk styring.

Som arbeidsgruppe har vi ikke funne svar på alle spørsmål og problemstillinger som er reist i notatet.

Vi legg notatet frem som et drøftingsdokument, for at vi sammen kan videreutvikle forståelsen og gi

mer presise vurderinger og konklusjoner knytt til temaet.

5

Del 1 - Teoribasert analyse som grunnlag for drøfting

1. Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør – hva er utfordringene?

Fylkeskommunen har to sentrale oppgaveområder – oppgaver som tjenesteprodusent og oppgaver

som samfunnsutvikler. Det innebærer at fylkeskommunen er arena for regional politikk. Samtidig er

det synkende interesse for valgdeltakelse ved fylkestingsvalg. Fylkeskommunens legitimitet som

tjenesteprodusent og politiske arena er med andre ord sviktende i befolkningen. Legitimiteten i

forhold til andre aktører på regionalt og lokalt hold er antagelig varierende, med stor forskjeller fylka

i mellom.

1.1 Debatten om fylkeskommunen

Fylkeskommunen var i utgangspunktet en støttefunksjon som sekundærkommune for de små

kommunene som manglet kompetanse. I 1976 skjedde endringen til den fylkeskommunen vi har i

dag. I de mer enn 30 årene som har gått siden reformen, har fylkeskommunen stadig vært gjenstand

for debatt. Hva handler denne debatten om og hva er grunnen til at fylkeskommunen har blitt

gjenstand for så massiv kritikk? Etter at ansvaret for sykehusene ble tatt fra fylkeskommunen, har

oppgavene blitt færre og mindre betydningsfulle. Fylkeskommunen som demokratisk arena har enda

lavere bevissthet i befolkningen enn den kommunale, og fylkeskommunen oppfattes som fjern.

Deltakelsen i fylkestingsvalgene er lavere enn ved kommunevalgene. Fylkeskommunens

legitimitetsproblemer er både strukturelle og har med politisk profilering å gjøre. Strukturelt har det

med forhandlingsspillet om oppgaver og ressursrammer å gjøre. Profileringsmessig, mener

Baldersheim (1997) at det har sammenheng med den arbeidsformen fylkestingene har arvet fra

formannskapsmodellen – en konsensusorientert tradisjon med samarbeid og samforstand over

partigrensene. Partiforskjellene blir borte og fylkespolitikken mangler saker som kan reise en

ideologisk debatt.

1.2 Forventninger til fylkespolitikerne

Etter at ansvaret for sykehusene ble tatt bort fra fylkeskommunene har fylkeskommunen imidlertid

fått en tydeligere rolle som regional utviklingsaktør. Amdam (2006) legger vekt på sammenhengen

mellom fylkeskommunens regionale utviklingsoppgaver, samordningsansvaret gjennom

fylkesplanleggingen og partnerskapsjobbing. Partnerskapsjobbing er et av de virkemidlene

fylkeskommunen kan bruke for å lykkes bedre med samordningsoppgavene og regionale

utviklingsoppgaver. Fylkeskommunen må da legge vekt på mobilisering for samarbeid og handling,

bruke regional planstrategi og fylkesplanen til å koordinere samhandling, og dernest organisere

programmer og prosjekter for gjennomføring – partnerskapsprogram med ansvarliggjorte partnere.

Amdam peker på at en fylkespolitiker har mange viktige roller å spille, dersom fylkeskommunen skal

lykkes med en slik strategi:

Partner (den som står fram som attraktiv samarbeidspartner i kraft av kunnskap, interesse og

som arenabygger).

Skaper (den som initierer prosesser og tiltak)

Samordner (den som ser begrensninger i administrativ spesialisering som ingen andre ser

eller vil se).

Lobbyist (den som regisserer felles regionale behov og interesser overfor staten).

6

Ombudsmann/-kvinne (den som representerer velger-grupper og deres regionale

interesser/brukerinteresser overfor staten)

Nettverksbygger (den som bygger broer og allianser mellom for eksempel adskilte

kompetanse- og innovasjonsmiljøer i regionen)

Omstreifer og fortolker (den som fanger opp impulser i regionen som ingen andre setter

begrep på og omformer til politiske temaer)

Regissør av den nye offentligheten (den som initierer debatter som ikke lar seg begrense til

kommunal politikk, og som samtidig ikke er nasjonal i sin karakter)

Planleggeren (den som gjør fylkesplanen til et politisk verksted og den sentrale arena for

regional fellesinnsats – og ikke minst for interessant debatt)

Merkevarebygger (den som definerer regionenes komparative fortrinn).

Det er med andre ord ikke få utfordringer og forventinger til fylkespolitikerne, dersom trenden skal

snus og fylkeskommunen skal få gjort noe med sin legitimitet i befolkningen.

1.3 Fylkeskommunens komplementære roller og virkemiddelformer

Generelt er det slik at på mange områder der fylkeskommunen har fått tillagt roller og oppgaver, er

gjennomføringsansvaret lagt til organisasjoner og fagforvaltning utenfor fylkeskommunen. Eksempler

på slike oppgaver er folkehelsearbeid og næringsutvikling. Disse arbeidsoppgavene er dermed preget

av komplekse samarbeids- og utviklingsprosjekter, der fylkeskommunen ikke har formell myndighet

eller instruksjonsmakt. Fylkeskommunen tar da i bruk andre arbeidsformer som partnerskap og

nettverksbygging, for å oppnå resultater, og ordninger med regionale utviklingsprogram har vokst

fram de siste 15 årene (Vabo og Røiseland 2008). Det legges derfor til grunn at fylkeskommunen

gjennom sine erfaringer med partnerskapsjobbing, har opparbeidet seg kompetanse på dette feltet –

kompetanse som prosesstilrettelegger, nettverksbygger, pådriver og partner.

Gjennom fylkeskommunens roller som veimyndighet og stor veieier, som ansvarlig for videregående

opplæring og stor skoleeier, og som myndighetsutøver etter kulturminneloven og plan- og

bygningsloven, har imidlertid fylkeskommunen både myndighet og instruksjonsmakt. Denne eier- og

myndighetsrollen er gjort tydeligere gjennom Forvaltningsreformen og de siste endringene i plan- og

bygningsloven. Men endringene er omdiskuterte og fylkeskommunen sliter med legitimiteten, f.eks.

når det gjelder myndighetsutøvelse i arealplansaker. Fylkeskommunen utsettes dessuten stadig for

sterk kritikk og trues med nedleggelse. To politiske partier har erklært at fylkeskommunen bør legges

ned, fordi den er overflødig. I en slik kontekst - hvilken rolle kan fylkeskommunen ha, når det gjelder

regional samfunnsutvikling? Vil fylkeskommunens jobbing gjennom partnerskaps- og

nettverksjobbing være de mest egnede virkemidlene? Eller vil tydeligere politiske styringssignaler og

rammesetting for den regionale utviklingen for eksempel gjennom regionale planer, være

fylkeskommunens mest effektive bidrag til bærekraftig regional samfunnsutvikling?

Følgende hovedproblemstilling kan formuleres:

Hva fremmer og hva hemmer fylkeskommunen som regional utviklingsaktør?

Som et utgangspunkt antas det at både tydelige styringssignaler og prosesstilrettelegging fra

fylkeskommunene har betydning dersom fylkeskommunen skal lykkes som regional utviklingsaktør.

Det antas med andre ord at det er en sammenheng mellom fylkeskommunens to former for

7

virkemiddelbruk – de direkte styringsvirkemidlene gjennom eierrollen, forvalterrollen og

myndighetsutøverrollen og mer indirekte virkemiddelbruk i form av tilrettelegging av gode og

velfungerende partnerskap, nettverks- og planprosesser, som skaper felles forståelse og aksept for

de politisk vedtatte rammene for regional utvikling. De to virkemiddelformene kan dermed sies å

være komplementære og utfylle hverandre. Det vil si at de negative eller utilstrekkelige effektene

ved den ene typen virkemidler kan oppveies av de positive effektene av den andre typen virkemidler

og vice versa. Dette kan illustreres med følgende figur:

Fylkeskommunen krever

oppfølging av regionale planer og

endringer for bærekraftig regional

utvikling, men vil oppleve

motstand og uthaling. Resultatet

kan bli ”papirplaner”, uthaling og

motstand fra samarbeidsaktørene

Fylkeskommunen lykkes sammen

med våre samarbeidsaktører i å

gjennomføre nødvendige endringer

og utvikle samfunnet i bærekraftig

retning

Fylkeskommunen er utydelig mhp

mål og rammer for regional

utvikling og samarbeidsaktørene

mangler forståelse for våre felles

utfordringer. Endringer for

bærekraftig utvikling vil i liten grad

gjennomføres / bli innarbeidet i

kommunenes/

samarbeidsaktørenes planer

Fylkeskommunen utvikler sammen

med samarbeidsaktørene felles

forståelse for utfordringene og

behovet for gjennomføring av

endringer, men mangler

sanksjonsverktøy og

gjennomføringen av nødvendige

endringer blir mer prosjekt- og ad

hoc-preget

2. Bakgrunn – som forklarer fylkeskommunens utfordringer

2.1 Fremvekst av en reguleringsstat?

Omfattende reformer har vært gjennomført i den norske forvaltningen og hovedretningen har vært

en markedsliberal, incentivorientert trend som norske myndigheter har støttet (Maktutredningen -

Tranøy og Østerud 2001). Politikken har vært inspirert av nyliberalismens framvekst på 80-tallet,

såkalte New Public Management-reformer. Reformene er drevet fram av ønsker om å modernisere

offentlig sektor. Et viktig poeng er å markedsgjøre offentlig sektor. Offentlig virksomhet blir erstattet

av markedsaktører som utsettes for konkurranser, og gamle organisasjonsformer erstattes av nye,

som rereguleres og tilpasses markedet. Ideen er at statlig styring og inngripen vil begrense

valgfriheten og nettverksbyggingen for bedrifter og individer, og på den måten hindre innovasjon.

Fylkeskommunen som prosesstilrettelegger og nettverksbygger

Liten vekt på utvikling av felles

forståelse og grunnlag for handling

Stor vekt på utvikling av felles forståelse og grunnlag for handling

Fylkes kommu

nens formelle hierarki

ske virke-

middel-bruk

Svake, utydelige styrings signaler og rammer

Sterke, tydelige styringssignaler og rammer

8

Politikerne bør derfor, i henhold til idegrunnlaget for reformene, styre minst mulig direkte ved

intervensjoner, men heller indirekte ved regulering. Reformene i forvaltningen har medført at staten

trekker seg tilbake fra direkte deltakelse i fordelingen av ressurser, i tjenesteproduksjon, i eierskap

og som samfunnsplanlegger, det vil si en tilbaketrekning fra offensiv styring til styring ved regulering

eller regelstyring, og vi får fremveksten av den regulerende stat. Hensikten med avtalene og

kontraktene er at det fragmenterte nettverkssamfunn skal utvikle seg i ønsket og politisk vedtatt

retning. Reguleringen blir samtidig ansett som en nøytral styringsform og anvendt som en ramme for

løsninger på de fleste samfunnsproblemer. Når utfordringene er alvorlige og komplekse, som for

eksempel finanskrise eller klimakrise – reises det ofte et unisont spørsmål om ikke mer nasjonal eller

internasjonal regulering er selve løsningen. ”Kravet om regulering er blitt like avpolitisert som kravet

om demokrati, og vi får framveksten av reguleringsstaten” (Veggeland 2010). Det er samtidig gjerne

ulike profesjoner og ekspertkomiteer som utarbeider forslagene til reguleringer og deres tilhørende

insitamenter for realisering. Ekspertkomiteer, organer og tilsyn overtar dermed politikernes

oppgaver i stort omfang og politikken rettsliggjøres. Politikken rettsliggjøres også ved at

styringsinstrumenter som mål- og resultatstyring, avtaler og kontrakter, måling av resultater,

kvalitetssikringssystemer, rapportering, kontroll og revisjon erstatter politisk kontroll. Riksrevisjonen

har kanskje blitt denne rettsliggjøringens viktigste målbærer (Brox 2011).

2.2 Det regionale nivået – politikk eller statlig forvaltning?

Utfordringene til fylkeskommunen dreier seg om forholdet mellom politikk, forvaltning og

sektoroppgaver på det regionale nivået. Skal det være regioner med politikk eller regioner med

statlig forvaltning? Historisk sett er fylkeskommunen det siste tilskuddet på utviklingen av et

representativt politisk system, og representerer derfor en annen utvikling enn framveksten av en

reguleringsstat. Men fylkeskommunen er utsatt for sterkt press og spørsmålet er om

fylkeskommunen står overfor en videre utvikling eller avvikling. Da sykehusoppgavene ble overført til

statlige foretak, som drives etter forretningsinspirerte ideer, kjenner vi igjen trekk ved de omtalte

NPM-reformene. Det regionale demokratiet er med andre ord på vikende front. Fylkeskommunen

representerer imidlertid en utvikling av et representativt politisk system. En eventuell forlengelse av

demokratiseringslinjen i Norge ville derfor være å overføre flere oppgaver fra regional statsetat til

fylkeskommunen. Demokratiseringen vil motsatt bli reversert hvis fylkeskommunen nedlegges eller

når oppgaver flyttes fra fylkeskommune til stat, slik det skjedde med sykehusene (Mydske 2006).

Forvaltningsreformen 2010 kan imidlertid sees som en kompensering etter sykehusreformen med

overføring av statlige oppgaver til fylkeskommunen. Som eksempel kan nevnes fylkeskommunens

rolle som vegmyndighet, og at fylkeskommunen nå er den største vegeieren ved at 17 000 km riksveg

i 2010 ble omklassifisert til fylkesveg.

De to arenaene for offentlig myndighet på mellomnivået – en regionalpolitisk og en statlig

administrativ – representerer to ulike beslutningsmodeller. I den politiske institusjonen,

fylkeskommunen, avgjøres fordelingen av ressurser gjennom flertallsvedtak etter forhandlinger med

politiske interesser. I de administrative institusjonene, eksempelvis fylkesmannen, fattes vedtakene

etter faglige og formelle kriterier og regler, både som regelanvendelse og som skjønnsavgjørelse

innenfor et regelverk, som avspeiler nasjonale normer. Forholdet mellom statlig forvaltning og

fylkeskommunen handler dermed i prinsippet om forholdet mellom kontroll og effektivitet på den

ene siden, og politisk representasjon og demokrati på den andre siden. Om det er plass for

fylkeskommunen, er dermed et spørsmål om hvorvidt det er plass for politikk og demokrati på det

9

regionale nivået. Spørsmålet er om løsningen på kriser og nye utfordringer og behov for

samfunnsutvikling, er mer indirekte styring fra staten gjennom regulering og forskrifter. Eller om det

er mer regionalpolitiske inngrep og styring det er behov for. Et eksempel kan være den omtalte

boligkrisen og at det er nødvendig å bygge mer boliger, hvor det har vært presentert løsninger i form

av statlige pålegg (regulering) til kommunene om boligbygging. Er det den beste måten å løse

boligutfordringene?

2.3 Forhold som påvirker fylkeskommunens legitimitet

En gammel klassiker, som drøfter begrepet legitimitet og hva som gir legitimitetsgrunnlag, er Max

Weber. I et manuskript fra 1922 beskriver Weber (2008) det legitime herredømmes 3 rene typer. Det

interessant å ta et kort tilbakeblikk i historien og beskrive disse 3 former for legitimitetsgrunner:

Det tradisjonelle herredømme: Legitimitet ”i kraft av troen på at de ordninger og den herskermakt

som eksisterer fra gammelt av, er hellige. Den reneste type er det patriarkalske herredømme. Dette

autoritetsforholdet er preget av personlig samhørighet: ”Herren” er typen på den som befaler,

forvaltningsstaben er ”tjenere”, og de som adlyder er ”undersåtter”. Når herren adlydes, er det fordi

tradisjonen gjør ham til en person som i seg selv er verdig og hellig – det er altså av pietet.

Det karismatiske herredømme: Legitimitet ”i kraft av en affektbestemt hengivelse til herskerens

person og hans nådegaver (karisma), og da særlig magiske evner, åpenbaringer eller heltedåder,

åndens eller ordets makt. Hengivelsens kilde er her det evig nye, det som går utover hverdagen, det

makeløse og den følelsesmessige henførthet som dette medfører.”

Det legale herredømme: Legitimitet ”i kraft av lover. Den reneste type er byråkratisk herredømme.

(….) Det er ikke personen selv som adlydes i kraft av personlige rettigheter, men den lovgitte regel

bestemmer hvem som skal adlydes, og i hvilken utstrekning vedkommende skal adlydes. Selv den

som befaler, adlyder også en regel når han utsteder en befaling: Han adlyder ”loven” eller

”reglementet”, en formell, abstrakt norm.

Hvorvidt det er elementer av patriarkalsk autoritet eller karisma i fylkeskommunens

legitimitetsgrunnlag, skal være usagt, og vi kan vel anta at det er det legale grunnlaget og

fylkeskommunens myndighets- og forvalterrolle er det viktigste av de nevnte legitimitetsgrunnene.

Både Forvaltningsreformen og ny Plan- og bygningslov er gir fylkeskommunen et styrket legalt

grunnlag, likevel oppfattes dette forskjellig av fylkeskommunene selv og av fylkeskommunens

omgivelser. Kleven (1997) drøfter dette forholdet mellom legitimitet og legalitet: Et tiltak/handling er

legitim dersom den bygger på et tilfredsstillende rettsgrunnlag, dvs. om den er i overensstemmelse

med gjeldende rettsregler om:

- Hvordan myndighetsutøvelsen skal skje? - Hvem som kan treffe den aktuelle type vedtak? - Hvordan man skal gå fram når slike vedtak skal treffes?

En slik tilnærming viser at legalitetsbegrepet ikke bare gjelder lovgrunnlaget eller reglementet, slik

Weber (2008) uttrykker det, men at også beslutningsprosessene som ligger til grunn for tiltaket /

handlingen har betydning for legitimiteten. Dette er en mer sosiologisk definisjon av legitimitet, som

for eksempel Rune Slagstads definisjon i PAX leksikon (som sitert i Kleven 1997): ”Et politisk system

10

er legitimt, dersom den makten de styrende har, beror på samtykkende anerkjennelse fra de styrte.”

I tillegg til legalitet som legitimitetsgrunn, kan det altså være interessant å se nærmere på kriterier

som har betydning i den mer sosiologiske forståelsen av begrepet legitimitet (Kleven 1997). Viktige

kriterier for å bedømme fylkeskommunes legitimitet kan derfor være:

- Hvor stor innflytelse har fylkeskommunes samarbeidsparter på de beslutningene

fylkeskommunen gjør?

- Hvor effektive virkemidler har fylkeskommunen/ hvor effektiv er fylkeskommunen, når det

gjelder å oppnå viktige samfunnsmål.

- Har våre samarbeidsparter tillit til de nytteavveiningene fylkeskommunen gjør og tas

beslutningene på en måte som inngir tillit? Forhold som opplevd innflytelse, involvering og

forankring har betydning i denne sammenhengen.

- Aksepteres fylkeskommunes beslutninger, slik at de følges opp av alle samarbeidsparter?

Det kan være ulike tilnærminger til det å skape aksept for fylkeskommunens vedtak, om det er å

sette makt bak avgjørelser og vedtak, eller om det er dialog, forhandlinger og kjøpslåing, som må til.

Dette handler om hvorvidt samarbeidspartene uten videre avfinner seg med fylkeskommunens

legale koordineringsframstøt, f.eks. gjennom regionale planer eller om det er nødvendig å ty til tvang

(innsigelser) eller eventuelt kjøpslåing (ulike former for ressurstilførsler) for å få enhetene til å godta

fylkeskommunens koordinering.

En analyse av maktforholdene kan derfor være nyttig.

2.4 Har fylkeskommunen makt til å fungere godt i rollen som regional

utviklingsaktør?

For å kunne svare på dette spørsmålet må først maktbegrepet defineres nærmere. Begrepet makt

kan defineres slik: ”Makt er den potensielle evnen til å innvirke på adferd, endre begivenheters gang,

overvinne motstand og få folk til å gjøre det de ellers ikke ville ha gjort.” En annen definisjon er

”Makt er evnen til å sette sin vilje gjennom og oppnå sine mål”. Autoritet i forståelsen ”lovlig, formell

rett til å ta beslutninger som er bindende for andre”, er bare en av flere maktformer. Det finnes med

andre ord flere kilder til makt (Bolman og Deal 2007). I tabellen nedenfor er disse kildene til makt

gjengitt og det er gjort en vurdering av hvorvidt de er kilder til makt for fylkeskommunen:

Kilder til makt Kilder til makt for fylkeskommunen?

Posisjonsmakt (myndighetsmakt), makt

gjennom tvangsmidler Gir formell autoritet på visse

nivåer og muligheten til å tvinge, blokkere, gripe inn og

straffe

Tja – fylkeskommunen har innsigelsesmyndighet i

henhold til Plan- og bygningsloven, men det er

usikkert hvilken makt dette gir fylkeskommunen.

Informasjon og ekspertise: Makten tilflyter den som

har den informasjonen og fagkunnskapen som skal til for

å løse viktige problemer.

Ja – i saksforberedelser og i det felles

analysegrunnlaget som fylkeskommunen og

kommunene legger til grunn for planlegging og

arealforvaltning

11

Kontroll over belønninger: Muligheten for å kunne

skaffe jobber, penger, politisk støtte og andre former for

belønning gir makt.

Ja – penger til f.eks. utviklingsavtaler med

kommunene, og politisk støtte gjennom for eksempel

partiprosessene

Allianser og nettverk: For å få utrettet noe i

organisasjoner må en arbeide gjennom nettverk, som blir

enklere hvis en har venner og allierte.

Ja – gjennom faglige nettverk, partnerskapsjobbing

med aktørene i fylkeskommunens omgivelser og

gjennom de politiske partiene

Tilgang til og kontroll over agendaer: Tilgang til

beslutningsprosessene.

Ja – når det gjelder å sette dagsorden i

beslutningsprosesser i fylkeskommunen, for

eksempel fylkesplanprosessen

Makt over fortolkningsrammene: Kontroll over

meningsdannelse og symboler.

Tja. Media er viktig i denne sammenhengen og her

har fylkeskommunen en svak posisjon.

Personlig makt: Enkeltpersoner med karisma, energi

og tålmodighet, talegaver eller evne til å gi uttrykk for

visjoner har makt i kraft av sine personlige egenskaper

uavhengig av andre kilder til makt.

Ja – gjennom enkelte politikere som kan ha disse

egenskapene.

En konklusjon må derfor være at fylkeskommunen har flere mulige kilder til makt. Dette har

betydning med tanke på om fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Det har også en

sammenheng med fylkeskommunens sosiale legitimitet og hvorvidt fylkeskommunen har mulighet til

å sette inn motkrefter for å øke denne.

3. Hva er spesielt med fylkeskommunen sin posisjon i samfunnet?

3.1 Fylkeskommunens oppgaver og ansvar

Hva er fylkeskommunens særpreg og rolle? Spørsmålet kan formuleres som et spørsmål om hva som

er fylkeskommunens spesielle funksjon og merverdi. Svaret på spørsmålet kan gi grunnla g for en

vurdering av hva som vinnes eller tapes ved å endre eller bevare dagens institusjonelle ordning.

Utviklingen av fylkeskommunen er en utvikling av en politisk og demokratisk regionalisering – et

tredje politisk nivå mellom befolkning og statlig myndighet, og dermed en differensiering av et

geografisk og demokratisk nærhetsprinsipp. En måte å presisere fylkeskommunes merverdi er å

relatere den til de tre dimensjonene geografi, sektor og politikk (politisk parti). Disse dimensjonene

kan sees som fundament for utøvelsen av offentlig myndighet, ikke minst på det regionale nivået. De

representerer interesser, krefter og hensyn som kan regulere både politikkens innhold og form. Disse

dimensjonene er ikke bare viktige fundament for fylkeskommunen, de innebærer også potensial for

motsetninger: prioritering av geografiske hensyn kan gå på bekostning av partipolitiske osv.

Fylkeskommunens betydning i det geografiske perspektiver kan belyses ved hvordan

fylkeskommunen tilpasser den offentlige politikken til de ulike geografiske områdene i landet.

Fylkeskommunens betydning for politisk regionalisering gjelder både iverksetting av den offentlige

politikken fra sentralt til lokalt nivå, og i formidling av geografiske interesser fra lokalt nivå inn på den

politiske dagsorden høyere opp i systemet. Til forskjellig fra de statlige institusjonene på regionalt

nivå er fylkeskommunen en politisk kanal som virker gjennom direkte valg fra befolkningen.

12

Tilgjengeligheten for befolkningen til et politisk organ er en annen og av mer generell art, enn til et

byråkratisk organ, som ordner sine relasjoner til befolkningen på mer saksspesifikke og

sektoravgrensede områder. Fylkeskommunens rolle i det partipolitiske perspektivet kan belyses ved

hvilken plass partipolitikken har i fylkeskommunen. En politisering av det regionale nivået er også en

partipolitisering. Men partiene har «to ansikter» - et lokalt og et nasjonalt. Dette gir fylkespartiene

en spesiell politisk formidlingsrolle som ikke kan erstattes av noe forvaltningsorgan.

Fylkeskommunens betydning i sektorperspektivet kan belyses ved hvordan fagsektor og politikk er

koblet. Fag er knyttet til politikk, som gjør politikken til et bindeledd mellom fag og befolkning.

Politikken kommer som et supplement til den tradisjonelle regel- og fagforvaltningen, politikk

forstått som en kombinasjon av partipolitikk, geografiske interesser og den yrkes- og næringserfaring

som ligger i politikernes bakgrunn. De fylkespolitiske forsamlingene har gjennomgående et høyt

utdanningsnivå. Fylkeskommunen er også forbundet med samfunnet rundt på andre måter enn

gjennom politisk representasjon. Det dreier seg om mer uformelle kontakter gjennom nettverk og

organisasjonsmedlemskap og til instanser i den offentlige sektor, næringslivet og det sivile samfunn.

De viktigste oppgavene på det regionale mellomnivået er kontroll, tjenesteyting og

ressursfordeling/utvikling. Tyngdepunktet ligger i tjenesteyting med utdanning og samferdsel som de

største oppgavene. Det er dermed tjenesteyting til befolkningen som i hovedsak beskjeftiger

fylkeskommunen, og som danner grunnlaget når det gjelder oppgaver. De viktigste begrunnelsene

for å koble en regionalpolitisk institusjon til de omfattende velferdsoppgavene ligger i politikkens

nærhet til befolkning og klienter, som både skal sikre kunnskap og legitimitet. De siste endringen

med Forvaltningsreformen og ny Plan- og bygnings, med f.eks. flere oppgaver og tydeligere rolle når

det gjelder samfunnsplanlegging og næringsutvikling innebærer større fokus på utviklingsoppgaver

og fordelingspolitikk. Regionpolitikken og den innhold dreier seg prinsipielt om fordeling av verdier

og ressurser for det regionale samfunnet. Politikerne fatter sine avgjørelser i representative organer

som fylkesting, komiteer og utvalg (Mydske 2006, s. 214-218).

.

3.2 Fylkeskommunen setter dagsorden og tar helhetsansvar for regionen

Fylkeskommunens funksjon er formidling fra samfunnet og rollen som politisk kanal som virker

direkte gjennom folket. Med andre ord har fylkeskommunen en helt spesiell politisk rolle på regionalt

nivå, som ikke kan erstattes av noe annet forvaltningsorgan. Spørsmålet er hvor ”politisk”

regionpolitikken er. Hvor mye har forvaltningskarakter (regulering og kontroll og implementering av

statlig politikk)? Hvor stort rom har de politiske interesser og skjønn? Hva er fordelingsvirksomhet,

enten som omfordeling og strukturpolitikk? De klareste eksemplene på strukturpolitikk er

samfunnsplanlegging, som er rettet mot strukturer som bosettingsmønster, infrastruktur, næringsliv

osv. Tjenesteyting har lenge vært den dominerende oppgavetypen, men utviklingsoppgaver er nå i

ferd med å bli viktigere i fylkeskommunene, for eksempel ved at oppgaver og verktøy for

fylkeskommunenes samfunnsplanlegging har blitt styrket gjennom den nye plan- og bygningsloven.

Det kan da skje en forskyvning fra reguleringspolitikk til mer omfordelings- og strukturpolitikk, noe

som vil forsterke det ”politiske ”aspektet ved regionpolitikken (Mydske 2006). En styrking av

fylkeskommunens rolle som samfunnsplanlegger og planmyndighet overfor kommunenes

samfunnsplanlegging, kan dermed styrke fylkeskommunenes muligheter til å drive politikk på det

regionale nivået. Det er samtidig viktig å stille spørsmålet om hvorfor det er den politisk styrte

fylkeskommunen, som har ansvaret for videregående opplæring, kollektivtrafikk, vegforvaltning og

13

tannhelsetjeneste, dvs de typiske tjenesteytingsoppgavene. Kunne disse oppgavene like gjerne vært

ivaretatt av andre forvaltningsorgan som f.eks. fylkesmann eller kommune? Begrunnelsen for at det

er fylkeskommunen som har ansvaret for disse oppgavene, ligger nettopp i den regionalpolitiske

dimensjonen og den kompetansen fylkeskommunen har i å ivareta helhet på tvers av

forvaltningsnivåer og kommunegrenser. Det er derfor viktig å se det regionalpolitiske

handlingsrommet, når disse tjenestene utformes. F.eks. å spørre seg hvilken tilbudsstruktur for

videregående opplæring som bidrar mest til den politisk ønskede regionale utvikling, og hvilken

tannhelseklinikkstruktur bygger mest effektivt opp under de politisk vedtatte målene for regional

utvikling?

3.3 Fylkeskommunen bidrar til å skape bedre løsninger

Med nettverkspregede prosesser som mulig styringsform, vektlegger fylkeskommunen at prosessene

må legge opp til deliberasjon og læring. Prosessene må være preget av at man evner å reflektere og

ta inn over seg andre synspunkter, det bidrar til læring og dermed til å skape nye tolkningsrammer.

Slik deliberasjon gjennom kommunikative prosesser er spesielt egnet i konfliktfylte eller komplekse

situasjoner og i situasjoner preget av stor usikkerhet. Arenaer for deliberasjon kan f.eks.

tilrettelegges som en strategi i en planprosess. Da er man opptatt av hvordan arenaene for dialog

kobles til planprosessen. Hvem som deltar i de ulike stadiene i planprosessen er viktig. Kritikken mot

slike prosesser gjelder særlig at man ser bort fra maktforholdene, og hvordan disse alltid forstyrrer

dialogen, og at aktørene handler primært ut fra egeninteresse. Imidlertid gir slike kommuniktaive

nettverksprosesser muligheter for å overskride både maktforhold og skjevheter i dialogen. Det er

viktig å inkorporere de utøverne som kan utøve makt. Organisasjoner og grupper som blir sterkt

berørt av beslutningsutfallet, bør være representert, selv om de ikke har markert seg som noen

maktfaktor. Konsensus er ikke nødvendig, men et viktig mål kan være å utvikle tilstrekkelig forståelse

som muliggjør handling. Nettverksbasert prosesser kan med andre ord være viktig for å fremme

felles kultur og handlingsnormer. Eksempelvis har man funnet at deliberative prosesser i

klimatilpasningsarbeidet kan føre til at det utvikles en lokal fortolkningsramme om at tilpasning er

nødvendig og felles forståelse eller fortolkningsramme lokalt for å diskutere videre byutvikling. Det

utvikles et felles handlingsgrunnlag, og selv om det ikke er konsensus og aktørene forholder seg til

egeninteresse, kan man gjennom deliberasjon finne frem til felles interesser som fremmer win-win-

situasjoner, slik at det utvikles robuste løsninger i forhold til klimatilpasning på kort og lang sikt. Slik

utvikles en økt tilpasningskapasitet (Saglie 2009). Økt fokus på klimatilpasning og økt

klimatilpasningskapasitet i kommunene er et eksempel på et område der fylkeskommunen kan bidra

til bedre og mer robuste løsninger gjennom sin kompetanse og posisjon som prosessleder, veileder

og nettverksaktør.

3.4 Fylkeskommunen skaper balanse i samfunnsstyringen

Fylkeskommunen har en viktig rolle i den regionalpolitiske styringen og som utviklingsaktør gjennom

å delta i ulike prosesser og nettverk sammen med kommunene, næringslivet og andre aktører.

Regional utvikling stimuleres gjennom samordning og samarbeid på tvers av institusjonsgrenser,

særlig gjennom samarbeid med privat sektor. En slik form for regional styring og utvikling vil være

mer adhoc- og prosjektpreget, slik nettverksforvaltning gjerne er. Fylkeskommunen har en rolle som

deltaker i nettverk, som kanal for idemyldring og arena for idekonkurranse og som foredler av

idekvalitet. Slik kan regional styring utvikles også innenfor et fragmentert regionalt system

(Baldersheim og Christensen 2007). Fylkeskommunen har utviklet god kompetanse når det gjelder

14

slik nettverksstyring gjennom deltakelse i ulike nettverk. Et viktig aspekt ved denne rollen er å

koordinere samarbeidet på tvers av organisasjoner og forvaltningsnivåer gjennom en form for styring

av nettverk av disse nettverkene og partnerskapene. De regionale planene er eksempler på

styringsverktøy for fylkeskommunenes mer direkte politiske styring – de er mandater for

koordinering av kommunenes og andre samarbeidsaktørers planlegging og gjennomføring av tiltak

for regional samfunnsutvikling. Imidlertid må fylkeskommunene legge til rette for kommunikative

planprosesser ved utarbeidelsen av planene, dersom de skal aksepteres av samarbeidsaktørene og

de ønskede samhandlingsgevinstene skal oppnås.

Prinsipielt kan fylkeskommunens rolle på regionalt nivå derfor begrunnes med et behov for å skape

balanse i samfunnsstyringen. Fylkeskommunen kan tilby en balanse i samfunnsstyringen gjennom de

indirekte nettverks- og partnerskapsvirkemidlene i rollen som regional utviklingsaktør og gjennom en

mer direkte politisk styring i rollene som eier, forvalter og myndighetsutøver. Fylkeskommunen tilbyr

på denne måten en helhetlig styringskompetanse i motsetning til både stat og kommuner, som er

sektoriserte.

3.5 Kommunestruktur og fylkesgrenser påvirker fylkeskommunens posisjon

Hva er så begrunnelsen for å ha oppgaver på det regionale nivået? Det spesielle ved regionalt

definerte oppgaver er og bør være at det er en naturlig funksjonell sammenheng mellom på den ene

siden oppgavene slik de er definert på det regionale nivået, og på den andre siden det geografiske

rommet / territoriet – sammenheng mellom oppgaver og geografisk rom. En slik oppgave kan være

«naturlig» dvs. at oppgaven springer ut fra og er relatert til samfunnsmessige funksjoner som har

avgrensning til regionens territorium - fylket. Naturressurser, kultur og bosetting kan være eksempler

på dette. Hvis det er en slik sammenheng, betyr det at oppgavene løses best her, og ikke andre

steder. Men regionale oppgaver kan også være politisk bestemt uten at de funksjonene som de er

relatert til er avgrenset til fylket. Det kan være veinett eller vassdrag som nettopp går på tvers av

fylkesgrensene. Når slike oppgaver legges til fylkeskommunen kan det være uttrykk for en praktisk

geografisk arbeidsdeling, som i og for seg ikke behøver å fungere optimalt. Et viktig spørsmål er

derfor hvor «naturlig» sammenhengen mellom oppgaver og det regionale geografiske rom faktisk er,

og om områdene passer for oppgavene, hvor funksjonelle f.eks. fylkesgrensene er. Dette har vært et

gjennomgangstema i den politiske debatten om oppgavefordelingen mellom nivåene og områdenes

størrelse. Historisk har det skjedd en overføring av oppgaver fra primærkommuner til

fylkeskommunen, fordi primærkommunene har vært for små for oppgavene, selv om

kommunegrensene har blitt justert for å kompensere for dette. Under ligger endringer i

samfunnsstrukturen som bosetting, kommunikasjon osv. Regionalisering av samfunnet medfører

regionalisering av beslutningene. Men det har også skjedd en overføring fra stat til fylke, både fra det

nasjonale nivået og fra statlig regional myndighet, sist med endringene i forvaltningsreformen.

Fylkesgrensene har imidlertid vært stabile, noe som har gitt grunnlag for mange diskusjoner om hvor

relevante og adekvate fylkene er for oppgavene, med hensyn til størrelse og avgrensning. Over tid

har mange offentlige oppgaver fått justerte territorier, som politi, helse, post, jernbane, vei osv. i

praksis kan dette føre til kryssende territorier for ulike offentlige oppgaver, noe som kan forsterke

diskusjonen av det regionale nivået, og om fylkeskommunen som rett institusjon for sine oppgaver.

Svaret på spørsmålet om oppgavene passer det geografiske området, hanger derfor sammen med

både kommunestruktur og fylkesgrenser. Det er beheftet med usikkerhet, og det har stor betydning

for fylkeskommunens legitimitet (Mydske 2006, s. 219-220).

15

4. Virkemidler for utøving av rollen

4.1 Hierarkiske, direkte styringsvirkemidler

Denne typen virkemidler er særlig knyttet til fylkeskommunens eierrolle, forvalterrolle og

myndighetsutøverrolle. Eksempler kan være:

Strategiske valg, styringssignaler, mål og rammer (som grunnlag for alt det andre) i regionale

planer:

o Regionale planstrategier, fylkesplaner, arealplaner, transportplaner

Eierskap: veg og selskap, skoler, tannklinikker –

o Fylkeskommunens regional transportplanlegging innebærer for eksempel en

nedenfra og opp planlegging – i motsetning til det som har vært tidligere

o Utarbeidelse av regionale kompetanseplaner, for å vurdere strategisk det

regionalpolitiske handlingsrommet i utviklingen av de videregående skolene, se vgs i

sammenheng med grunnopplæring, barnehage og universitet

Forvaltning og myndighetsutøvelse etter kulturminneloven overfor kommuner og andre

tiltakshavere

Forvaltning og myndighetsutøvelse etter plan- og bygningsloven, for eksempel

innsigelsesmyndighet til kommunal planer

Noe av kritikken mot den hierarkiske styringsformen er knyttet til at det er en byråkratisk og treg

styringsform. Denne kritikken viser til Max Webers definisjon av byråkrati, som en spesifikk

organisasjonsform med et sett spesifikke trekk, som for eksempel sterk arbeidsdeling, klare

ansvarsområder, skriftlig saksbehandling, rekruttering etter faglige standarder, opprykk etter

ansiennitet osv. (Jacobsen 2006). Det er en organisasjonsform preget av mange rutiner, det vil si

regler og prosedyrer for hvem som skal utføre oppgavene og hvordan de skal utføres. Rutinene er

gjerne nedfelt i forskrifter, rundskriv og håndbøker (Christensen et al. 2009). Kritikken mot den

hierarkiske, byråkratiske styringsformen er at den kommer til kort når det gjelder komplekse og

uforutsigbare oppgaver, og at det i dag er forventninger om at kommuner og fylkeskommuner skal

engasjere seg i nettopp slike komplekse oppgaver og problemer, som for eksempel ambisiøs

byplanlegging, næringsutvikling, klima- og samfunnsplanlegging. Å løse disse komplekse oppgavene

innebærer deltakelse fra andre aktører og forutsetter en eller annen form for samstyring eller

nettverksstyring (Vabo og Røiseland 2008). Forekomsten av styrer og råd, utvalg, nettverk og

styringsgrupper er dermed uttrykk for at den byråkratiske, hierarkiske organisasjonsformen blir

supplert med ulike former for nettverksstrukturer for å kunne løse disse komplekse utfordringene.

Den offentlige styringen baseres dermed på løpende forhandlinger mellom gjensidig avhengige

aktører.

4.2 Nettverks- og partnerskapsbaserte, indirekte styringsvirkemidler

Eksempler på fylkeskommunens bruk av denne typen virkemidler er:

Prosessledelse: Å ta regien i ulike typer prosesser for regional utvikling, prosesser på ulike

nivå

Nettverksbygging: F.eks. å arrangere kurs og konferanser

Partnerskapsjobbing – eksempler:

o Utviklingsavtaler med enkeltkommuner

16

o Utviklingsavtaler med regionråd (Østfold)

o Finansielle muskler

o Samhandlingsavtaler (Hedmark)

o Omstillingsmidler- /pakker (til ulike satsninger i f.eks. Hedmark og Sogn og Fjordane

fra staten)

Generelt kan nettverk defineres som mer eller mindre faste og stabile sammenknytninger av en

rekke private, halvoffentlige og offentlige aktører, som i kraft av sitt samspill på tvers av

institusjonelle grenser bidrar til samfunnsstyringen. Nettverk kan være formelle og initiert ovenfra,

eller de kan være uformelle og selvgrodde nedenfra (Sørensen og Torfing 2009). De autonome

aktørene prøver å påvirke hverandre gjennom forhandlinger, og forhandlingene i nettverket finner

sted innenfor rammene av et institusjonelt fellesskap. Styringsnettverkene, som Sørensen og Torfing

(2009) kaller dem, er selvregulerende innenfor rammer, som ofte settes av de politiske

myndighetene. Det understrekes i denne definisjonen av styringsnettverk, at nettverkene forsøker å

bidra til den offentlige styringen gjennom utvikling av problemforståelse og konkrete tiltak. Vabo og

Røiseland kaller slik nettverksstyring for samstyring og mener at et slikt begrep indikerer at til

forskjell fra styring skjer samstyring sammen med andre, for eksempel at kommunene i stadig større

grad styrer sammen med næringslivet, frivillige organisasjoner og nabokommuner. Samstyringen

innebærer en maktfordeling og påvirker kommunenes autonomi, noe som kan gi store ringvirkninger

for demokratiske institusjoner og det norske styringssystemet (Vabo og Røiseland 2008). Fordelene

som ofte trekkes fram ved nettverksstyringen, er nettverkenes evne til å identifisere nye problemer

på et tidlig tidspunkt og forhandle fram løsninger (Sørensen og Torfing 2009). De mest tvilsomme

løsningene sorteres bort, og dermed får man mer fornuftige og robuste løsninger. Det felles ansvaret

for løsningene reduserer implementeringsmotstanden, fordi de aktørene som har vært med å

forhandle fram løsningene, vil være mindre tilbøyelige til å kritisere og boikotte implementeringen,

enn dersom de ikke hadde vært med. Dette er velkjent fra alt offentlig medvirkningsarbeid, som

offentlige høringer osv. - involveringen av berørte parter øker den offentlige styringens legitimitet.

Forutsetningene for at disse positive effektene av nettverksstyring skal forekomme er imidlertid at

nettverkene fungerer godt. Nettverkene kan også utvikle seg til konservative og egoistiske

interessekoalisjoner, som blokkerer alle de forslag som på den ene eller andre måten kan være en

ulempe for koalisjonsmedlemmenes interesser. Når nettverkene blir så autonome at de motsetter

seg styring utenfra, kan resultatet bli det Rhodes kaller for ”governing without Government” (Rhodes

1996 ).

4.3 Nettverksbaserte virkemidler kan øke makten og mulighetene til å oppnå

resultater

Samfunnet er under forandring og, som tidligere vist, er det store utfordringer knyttet til styring i

dagens komplekse samfunn. Staten har trukket seg tilbake fra den direkte styringen og satser mest

på indirekte styring gjennom regulering og ulike økonomiske insitamenter. Vektlegging av mål- og

rammestyring, der politikerne skal formulere de overordnede mål og rammer for den offentlige

styringen, byr på store utfordringer for politikerne, som ofte mangler oversikt og kunnskap om de

ulike sektorområdene. Politikerne går da i dialog med de berørte parter og etablerer ulike former for

politikkformulerende styringsnettverk. På den måten går mål- og rammestyring og nettverksjobbing

ofte hånd i hånd (Sørensen og Torfing 2009). Andre drivkrefter, som også er med å drive fram

nettverksjobbingen, er politikernes økte bekymring for det som de ser som en voksende kløft mellom

17

velgerne og de politiske beslutningstakerne. For å redusere avstanden legges det mer og mer vekt på

dialog og større innflytelse fra brukerne av de offentlige tjenestene. Det er samtidig slik at det

gjennomsnittlige utdanningsnivået blant folk er økende, og gjennom hele utdanningsløpet legges det

nå stor vekt på deltakelse og kritisk innstilling. Dette gir gode betingelser for deltakelse i ulike

nettverk. På denne måten kan forklaringen på fremveksten av nettverksjobbing sies å være både

strukturelle og aktørbaserte.

Nettverksbaserte virkemidler og samstyring representerer pluralisme og en mer samfunnsbasert

styrings- og beslutningsmodell, og slik samstyring er typisk for iverksetting av offentlig politikk.

Forklaringen ligger i økende problemkompleksitet i kjølvannet av tunge internasjonale trender som

urbanisering og globalisering. Samstyring og horisontal integrasjon er således en helt nødvendig

tilpasning til de behov og problemer offentlige myndigheter forventes å håndtere. Det er i dag

forventninger om at kommuner og fylkeskommuner skal engasjere seg i oppgaver og problemer som

vanskelig kan løses innenfor rammen av de samme institusjonene. Ambisiøs byplanlegging,

næringsutvikling, samfunnsplanlegging og velferdsforvaltning innebærer deltakelse fra andre aktører

og forutsetter en eller annen form for samstyring. Det er derfor all grunn til å tro at denne

samhandlingsformen ofte frembringer resultater som fylkeskommunen ellers ikke ville oppnådd

(Vabo og Røiseland 2008). Det er også en viktig innsikt i organisasjonsteorien (Selznick 1949) at

organisasjoner kan øke sin makt og handlingskapasitet ved å inngå samarbeid med aktører i

omgivelsene, eller ved å innlemme aktører i omgivelsene i egen organisasjon (Fimreite og Medalen

2005).

4.4 Demokratiutfordringer ved de indirekte nettverksvirkemidlene

Som tidligere vist er forekomsten av styrer og råd, utvalg, nettverk og styringsgrupper et uttrykk for

at den byråkratiske, hierarkiske organisasjonsformen blir supplert med ulike former for

nettverksstrukturer for å kunne løse komplekse utfordringer. Når samfunnsstyringen endres på

denne måten, endres også politikerrollen. For å sikre at politikerne fortsatt skal spille en sentral rolle

i samfunnsstyringen, er det viktig å ha fokus på hvordan politikerne kan styre nettverkene. Ut fra et

tradisjonelt demokratiperspektiv er det utfordringer knyttet til det at politikerne går inn i rollen som

utøvere av indirekte styring av nettverk. Det er særlig legitimitets- og kontrollproblematikken, som er

en utfordring, fordi politikerne må akseptere at det treffes en rekke politiske beslutninger, som ikke

er demokratisk kontrollert i den forstand at det ikke har vært politikere med på å beslutte dem. Det

er med andre ord ingen tvil om at nettverkssamfunnet utfordrer det representative demokratiet.

Noen av de sentrale diskusjonene i samfunnsstyringen i dag handler om hvilke enheter eller grupper

av enheter, som skal treffe hvilke beslutninger, og etter hvilke retningslinjer det skal skje. Viktige

diskusjoner er også hvem som inkluderes i de politiske beslutningsprosessene og hvem som

ekskluderes. Problemstillinger som reises er hvem som representerer hvem, hvem som tilhører

folket, hva folket vil og hva folkets egentlige interesse er.

5 Hva kan hindre eller redusere handlingsrommet

5.1 Statlig sektorstyring

Stikkord til drøfting:

Sterke faglige bånd og relasjoner til personer og fagmiljø lokalt og regionalt

18

Forventningsbrev fra departement og direktorat.

Nye styringsstrukturer som for eksempel de nye verneområdestyra.

Staten si iver etter kurs og kompetansebygging av fagfolk og sektorer i kommuner på fylke.

5.2 Statlig styring gjennom prosjekt og program

Statlige tidsavgrensa satsingsområde med prosjektfinansiering og fordeling av midler

etter søknad, kanaliserer økonomiske ressurser til avgrensa og spesifikke område. For

å ta del i ordningene må kommunene og fylkeskommunene ha ressurser til søknad og

oppfølging av satsingsområda.

Satsingsområda og etablering av program og ordninger, kan vanskelig sees på som

noe annet enn en måte å styre på for staten. Og da er det ikke ut fra et

helhetsperspektiv, men ut fra avgrensa faglig sektortenkning. Dette blir gjort som en

del av det enkelte departement eller direktorat sitt utviklingsarbeid, men kanskje og

som del av å legitimere eget arbeid ute i fylke og kommuner. Kanskje skal det og

legitimere at de er nytenkende og innovative i sitt arbeid. Resultatet er imidlertid at

de bidrar til å svekke fylkeskommunenes handlingsrom og egne prioriteringer.

Ordningene blir ikke etablert som del av en likeverdig dialog mellom stat og fylke,

men som ensidige valg ut fra egne vurderinger.

5.3 Statlige krav om rapportering, tilsyn og kontroll

Som vi tidligere har vært inne på har staten valgt å trekke seg tilbake fra direkte styring, noe som

fører til sterk vekst i antall reguleringer og insitamenter, som har som siktemål å hindre uønskede

bivirkninger av avreguleringer og politiske prioriteringer, samt å få reguleringene til å virke.

Profesjoner og ekspertkomiteer utarbeider forslagene til reguleringer og deres tilhørende

insitamenter for realisering. Ekspertkomiteer, organer og tilsyn overtar dermed politikernes

oppgaver i stort omfang, noe som kan skape uklare ansvarsforhold, mindre innsyn i

utviklingsprosessene, og mindre etterprøvbarhet. Politikken rettsliggjøres og den økende

internasjonaliseringen, og i særlig grad europeiseringen forsterker denne trenden og kan bidra til

demokratiets forvitring. Institusjoner utenfor vår demokratiske kontroll utformer en strøm av EU-

lover og forskrifter, som blir automatisk bindende for oss, og dette skaper et demokratisk

underskudd (Sejersted 2009). Politikken rettsliggjøres også ved at styringsinstrumenter som mål- og

resultatstyring, avtaler og kontrakter, måling av resultater, kvalitetssikringssystemer, rapportering,

kontroll og revisjon erstatter politisk kontroll (Veggeland 2010). Som vi har sett er begrunnelsene for

reformene som er gjennomført i forvaltningen, å skape resultater gjennom økt effektivitet. Mål- og

resultatstyring er et av de sentrale virkemidlene som er tatt i bruk, og dette krever et omfattende

rapporteringsarbeid og tilsvarende arbeid med telling, oppsummering og kontroll av rapportering.

Mange studier og analyser viser at den ønskede effektiviseringen ofte uteblir og at det motsatte skjer

– administrasjonen av reguleringer og kontroll svulmer opp og transaksjonskostnadene øker.

Samtidig har Riksrevisjonen kanskje blitt mål- og resultatstyringens viktigste målbærer (Brox 2011).

Siden staten og andre offentlige myndigheter har behov for å gjenvinne samfunnsmessig kontroll og

19

tillit i en tid med omfattende reformer, omorganiseringer og økt sårbarhet, får vi en eksplosiv vekst

av revisjon på alle nivåer. Særlig gjelder dette forvaltningsrevisjon, som er knyttet til overvåking og

inspeksjon av administrativ praksis, samt oppfølging av vedtak og regelverk. I Norge har

Riksrevisjonen og Kommunerevisjonen ansvaret for denne typen revisjon, som har som formål å sikre

god samfunnsstyring og tillit ved varslet og ikke-varslet inspeksjon. Revisjonen har full adgang til alle

opplysninger og dokumenter, og alle statlige og kommunale organer har plikt til å svare på

Riksrevisjonens og Kommunerevisjonens henvendelser. Overvåking av om politiske vedtak

iverksettes i tråd med gjeldende lover, regelverk og prosedyrer er et sentralt område for revisjonen,

som skal påse at feilvurderinger ikke finner sted og at de politiske intensjonene med vedtakene blir

fulgt (op.cit. s.47-48). Forvaltningsrevisjonen kan ses som en utvidelse av den statlige

reguleringsmakten og er i liten grad under direkte demokratisk kontroll (Veggeland 2010).

5.4 Fylkeskommunens svake legitimitet

Fylkeskommunene har generelt en forsiktig holdning til å ta i bruk de direkte styringsvirkemidlene.

De prioriterer indirekte virkemidler som nettverks- og partnerskapsjobbing. Dette kan henge

sammen med fylkeskommunens forhold til sine omgivelser og fylkeskommunens sosiale legitimitet.

De institusjonelle omgivelsene som offentlige organisasjoner må forholde seg til er sammensatte. I

henhold til institusjonell teori blir organisasjonene belønnet av omgivelsene, dersom de holder seg til

samfunnets normer og allmenne oppfatninger. Å innrette seg etter institusjonelle krav gir sosial

støtte og kan sikre at organisasjonen overlever. Kravene framstår som rasjonelle og det skapes en

overbevisning om at de er sanne ved hjelp av argumentasjon, som gjerne begrunnes vitenskapelig og

rasjonelt (Christensen et al. 2009). En mulig forklaring på fylkeskommunenes forsiktige holdning, kan

derfor være at de opplever at samfunnets forventninger til fylkeskommunen, er at fylkeskommunen

først og fremst skal holde seg til indirekte styringsformer som veiledning og bistand, prosessledelse,

nettverk og partnerskap. Fylkeskommunen har dermed utviklet god kompetanse som

prosesstilrettelegger og veileder gjennom slike prosesser. Imidlertid skal vi være oppmerksomme på

at tilliten til fylkeskommunen i prosesstilrettelegger- og veilederrollen varierer - de største

bykommunene aksepterer i mindre grad fylkeskommunen i veilederrollen. Dette kan forklares ut fra

mange forhold, eksempelvis kryssende konfliktlinjer mellom by og land. Hvis f.eks. fylkeskommunene

særlig har fokus på de små kommunene, kan de bli oppfattet av bykommunene som representanter

for ”land” og ”periferi”.

Fylkeskommunenes egne holdninger i sine organisasjoner har betydning for fylkeskommunens

legitimitet utad. Tjenesteproduksjon, samt partnerskaps- og nettverksbaserte virkemidler og

veiledningsoppgaver foretrekkes, og ansatte og fylkespolitikere gir uttrykk for forsiktighet når det

gjelder fylkeskommunens bruk av mer hierarkiske, autoritative virkemidler. Fylkespolitikerne er

opptatt av kommunenes frihet til lokal styring og er derfor opptatt av at administrasjonene ikke skal

tolke planer og føringer for strengt. En nærliggende forklaring er naturligvis at mange av

fylkespolitikerne samtidig er lokalpolitikere, og at de derfor er opptatt av lokalt selvstyre. En mulig

forklaring kan også være at dette har partipolitiske årsaker, siden to politiske partier har erklært at

fylkeskommunen er overflødig og bør legges ned. Disse politikerne mener at det ikke er plass for

realpolitisk styring på regionalt nivå, og de ser heller ikke fylkeskommunen som representant for en

videreutvikling av demokratiet og det representative politiske systemet. Dersom fylkeskommunen

kun har fokus på konsensus og samarbeid på tvers av partigrenser, mister imidlertid

fylkeskommunen sin funksjon som arena for regionalpolitikk, og fylkeskommunen fremstår heller

20

ikke som tydelig for befolkningen (Baldersheim 1997). Ved å gi rom for konflikter og gjerne provosere

til debatt, som denne fylkeskommuneinformanten er inne på, vil fylkeskommunen bidra til direkte

realpolitisk styring og samtidig kunne øke sin sosiale legitimitet. Kort oppsummert er det generelle

inntrykket likevel at fylkeskommuneinformantene har en forsiktig tilnærming og er opptatt av å ha

respekt for hva som er kommunenes og hva som er fylkeskommunenes domener i

arealforvaltningen. En slik forsiktig tilnærming kan innebære et dilemma med tanke på å jobbe aktivt

for å øke den sosiale legitimiteten. En økt bevissthet på dette dilemmaet i egne organisasjoner kan

være nødvendig i drøftingen av fylkeskommunens rolle som regionalpolitisk utviklingsaktør.

Det kan imidlertid også være en sammenheng mellom fylkeskommunens tydelighet i styringen, f.eks.

gjennom aktiv bruk av regionale planer, og vurderingen av fylkeskommunens faglige prestasjoner.

Fylkeskommunen er avhengig av å ha den nødvendige autoritet eller sosiale legitimitet, for å få

gjennomslag for koordinering gjennom regionale planer. Denne autoriteten kan dels være et resultat

av overordnede juridiske virkemidler gjennom plan- og bygningsloven og dels et resultat av

fylkeskommunens egne manøvrer. Fylkeskommunen kan altså gjennom egne manøvrer – ved å

fremstå med en tydelighet i rollen som regional planmyndighet - påvirke egen autoritet og sosiale

legitimitet. Det vil igjen kunne påvirke hvordan samarbeidsaktørene vurderer fylkeskommunens

faglige prestasjonsnivå. Enkelte fylkeskommuner har erfaring med at det kan være aksept for at

fylkeskommunen gir tydeligere styringssignaler gjennom regionale planer og at fylkeskommunens

legitimitet øker gjennom å fylle denne rollen som regional planmyndighet, samt ved at

fylkeskommunens oppmerksomhet også er rettet mot byene ved å bidra til byenes utvikling.

Spørsmålet er om landets fylkeskommuner vil prioritere å ta mer i bruk disse direkte

styringsvirkemidlene.

6 Oppsummering

Vurderingen av fylkeskommunens roller, oppgaver og virkemiddelbruk er en vurdering av hvordan

samfunnsstyringen skal utformes - valget mellom indirekte eller direkte virkemidler. Vi har vist

hvordan reformene i offentlig sektor har bidratt til at ”reguleringsstaten” vokser frem. Bruken av

regulering krever stor grad av kontroll og tilsyn, og ekspertorganer og tilsyn overtar dermed

politikernes oppgaver i stort omfang – politikken rettsliggjøres (Veggeland 2010). Demokratiet

sentralt og lokalt svekkes, fordi den direkte politiske styringsevnen svekkes og offentligheten

avpolitiseres. Resultatet blir redusert politisk engasjement og lav valgdeltakelse på alle nivåer.

Prinsipielt handler spørsmålet om styrking og tydeliggjøring av fylkeskommunens rolle som regional

utviklingsaktør derfor om balanse i samfunnsstyringen. De store samfunnsutfordringene og behovet

for bærekraftig regional utvikling krever representative regionalpolitiske inngrep og styring og

avdekking av ideologiske føringer. Det handler om politisk representasjon og demokrati i

samfunnsstyringen. Fylkeskommunen kan tilby en balanse i samfunnsstyringen gjennom direkte

regionalpolitisk styring i rollen som prosesstilrettelegger for kommunikative nettverksprosesser og

som eier, myndighetsutøver og koordinator som setter politiske mål og rammer for den regionale

samfunnsutviklingen. Denne kombinasjonen av roller og virkemiddelbruk kan illustreres med

følgende figur:

Kommunikativ

21

Figuren viser at fylkeskommunen kan opptre initierende i regionalutviklingsarbeidet ved å sette mål

og rammer for samfunnsutviklingen gjennom regionale planer. Planene representerer

styringsverktøy, men det er samtidig viktig at fylkeskommunen legger til rette for kommunikative

planprosesser ved utarbeidelsen av planene, dersom de skal aksepteres av kommunene og andre

samarbeidsaktører og de ønskede samhandlingsgevinstene skal oppnås. Også i eierrollen kan

fylkeskommunen velge å agere autoritativt og initierende, eksempelvis gir fylkeskommunens nye

ansvar som stor veieier unike muligheter til velge en strategisk tilnærming til disse oppgavene, der

veiforvaltningen best mulig bygger opp under en helhetlig, bærekraftig regional utvikling. Figuren

illustrerer også at fylkeskommunen kan ha en rolle som prosesstilrettelegger, partner og

nettverksbygger ved å legge til rette for læring og deliberasjon i ulike prosesser for regional utvikling.

Slik oppnås en felles forståelse for utfordringene og foreslåtte endringer. I denne tilnærmingen til

rollen som regional utviklingsaktør bruker fylkeskommunen mer indirekte virkemidler.

Fylkeskommunen er i så fall initierende, men ikke autoritativ, overfor kommunene og

samarbeidsaktørene– de legger aktivt til rette for gode prosesser og felles forståelse. Dersom

fylkeskommunen derimot velger å jobbe gjennom mer responderende former for veiledning, f.eks.

gjennom å utarbeide veiledere eller eksempelsamlinger, vil det være mer opp til kommunene og

andre samarbeidsaktører å benytte slik veiledning. Veilederrollen kan dermed være både initierende

og responderende og er derfor vist med en stiplet ramme i figuren. Som forvalter og

myndighetsutøver i henhold til f.eks. kulturminneloven og plan- og bygningsloven er

fylkeskommunen autoritativ og responderende, men fylkeskommunene kombinerer gjerne den

myndighetsrollen med initierende og kommunikativ veiledning, f.eks. i form av Planforum.

Hovedpoenget med figuren er nettopp å illustrerer at fylkeskommunens roller og virkemidler er

komplementære og at de må kombineres dersom fylkeskommunens skal lykkes som regional

utviklingsaktør. En viktig hensikt med å sette spørsmålet om fylkeskommunen som regionalpolitisk

utviklingsaktør på dagsorden er å øke bevisstheten om denne rollen både utad blant våre

samarbeidsparter og ikke minst innad i fylkeskommunene. Innad i fylkeskommunene handler dette

om å skape forståelse og aksept for at hele spekteret av virkemidler må tas i bruk samtidig – både de

Initierende Responderende

Autoritativ

Forvalter og

myndighetsutøver

Partner,

Prosesstilrettelegger

og Nettverksbygger

Agering

Ko

mm

un

ikasjo

nsfo

rm

Eier og

Koordinator

(gjennom

regionale planer)

Veileder og rådgiver

22

direkte og de indirekte – slik at de utfyller og komplementerer hverandre. Da kan vi lykkes med å gi

fylkeskommunen den tydelighet og legitimitet, som er nødvendig i rollen som regionalpolitisk

utviklingsaktør.

7 Litteratur og kilder

Mye stoff er hentet fra Elisabeth Dahle sin masteravhandling frå 2011 Fylkeskommunens rolle i

klimatilpasningsarbeidet – partner eller myndig dommer? Hva styrker kommunenes

klimatilpasningskapasitet i arealplanleggingen?

Amdam, J: Fylkeskommunen som utviklingsaktør (foredrag)

Brox, J. (2011). Den mektige overkikador I: Klassekampen, 26. mars 2011, s.16-19

Baldersheim, H. (1997). Har fylkeskommunen ei framtid? I: Baldersheim, H., J. F. Bernt, T. Kleven og J.

Rattsø (red.). Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug

Baldersheim, H. og T. Christensen (2007). Den regionale organiseringen i Norge –

embetsmannsstaten vender tilbake? I: Mydske, P.K. D.H. Claes og A. Lie (red.). Nyliberalisme – ideer

og politisk virkelighet. Oslo: Universitetsforlaget

Fimreite, A.I. og T. Medalen (2005). Governance i norske storbyer. Mellom offentlig styring og privat

initiativ. Oslo: Scandinavian Academic Press.

Jacobsen, D. I. (2006). Administrasjonens makt – om forholdet mellom politikk og administrasjon.

Bergen: Fagbokforlaget

Mydske, P.K. (red.) (2006). Skandinaviske regioner – plass for politikk? Bergen. Fagbokforlaget.

Rhodes, R.A. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political studies

Saglie, I.L. (2009). Deliberasjon og læring som strategi for lokal tilpassing til klimaendring i

byplanlegging, I: Kart og plan.

Sørensen, E. og J. Torfing (2009). Netværksstyring – fra government til governance. Roskilde: Roskilde

Universitetsforlag.

Tranøy, B. S. og Ø. Østerud (2001). En fragmentert stat? I: Tranøy B. S. og Ø. Østerud

red.: Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo. Gyldendal.

Vabo og Røiseland (2008). Kommunalt selvstyre eller samstyring? I: Tidsskrift for samfunnsforskning

Veggeland, N. (2010). Den nye reguleringsstaten. Idebrytninger og styringskonflikter. Oslo: Gyldendal

Akademisk

23

Del 2 – Hva kan fylkeskommunene gjøre for å styrke rolla som utviklingsaktør

1 Tema for utvikling av egen forståelse av rolla som regional utviklingsaktør

1.1 Intern organisasjonsutvikling

Temaet regional utvikling må være et sentralt tema for utvikling internt i den fylkeskommunale

virksomheten. Blant ansatte er det ingen konsistent oppfatning av hva denne rolla er, hvordan rolla

skal utøves og hvilke konsekvenser det bør ha på våre aktiviteter, handlinger og utøving av makt.

Det er lett å se for seg at det er de deler av fylkeskommunen som har minst grad av

«tjenesteproduksjon», som er utviklingsaktørene i fylkeskommunen. Dette kan gjelde innen

samfunnsplanlegging, næringsutvikling og kultur. Men selv ikke her er rolla forstått og etablert som

ei føring for tenking og handling. Innenfor mer tjenesteproduserende del av virksomheten, som

samferdsel, videregående opplæring og tannhelse, er det kanskje ennå mindre bevissthet om

hvordan de kan og bør opptre for å støtte opp under fylkeskommunen som utviklingsaktør.

Fylkeskommunene må reise debatten og skape en bevisstgjøring. Dette er et kontinuerlig arbeid der

rolla som utviklingsaktør blir satt på dagsorden gjennom konkrete og tydelige prosesser, initiert fra

ledelsen. Spørsmål i disse prosessene kan være:

o Hva betyr det å være en utviklingsaktør?

o Hvordan kan vi fylle en slik rolle?

o Hvilke virkemidler har vi som vi kan bruke for å fylle rolla?

o Hvordan påvirker rolla vår samhandling med eksterne på regional og lokalt nivå?

o Hvor er vi gode på og hvor har vi forbedringspotensial?

Eksempel på andre spørsmål og problemstillinger som må inn i de interne prosessene er:

Hva er det regionalpolitiske handlingsrommet knytt til fylkeskommunale tjenester som

videregående opplæring?

Hvordan løfte oss ut fra tradisjonelle tjenesteområder og bruke dette aktivit i en

utviklingsstrategi?

Bosetting – boligbygging

Hvordan få del i befolkningsveksten – på en balansert måte

Hvor bør vi sette inn grep med strategisk samarbeid

Allianser på tvers av fylka

Hvordan bruke veilederrollen og forvalterrollen strategisk, slik at tjenesteproduksjonen

bidrar til regional utvikling?

De demokratiske utfordringene ved nettverkene: Hvordan kan politikerne styre nettverkene?

Sektoriseringen (PS: Hvordan oppfatter kommunene oss?) Organisatoriske grep internt

Aktiv pådriver og gode prosesser – krever det en annen type kunnskap?

1.2 Regional og lokal forankring av rolla

Vi tror at det er avgjørende for utøving av rolla som regional utviklingsaktør at andre regionale

aktører og andre samarbeidsparter på lokalt nivå forstår og aksepterer denne rolla. Det betyr at det i

tillegg til en intern prosess og må være en ekstern, der fylkeskommunen er åpen for å reise debatten

24

om egen rolle og utvikle den i en dialog med eksterne samarbeidsparter. Vi tror det er et særlig

behov for å skape denne forståinga i den regionale stat og i kommunene.

Gjennom en slik ekstern forankring vil bruk av ulike virkemiddel som økonomi, planlegging,

kunnskap, veiledning, nettverksbygging og samarbeid bli satt inn i en større sammenheng. Dette kan

skape en større felles arena for å tenke utvikling enten hver for seg eller gjennom målrettede

partnerskap.

Det må være et mål at vi kan bidra til å skape en forståing i «samfunnet» for fylkeskommunen si rolle

som utviklingsaktør basert på politisk styring.

Hvordan skape politisk bevisstgjøring internt i fylka sine politiske miljø om deres rolle og

betydningen av at dei tar den regionalpolitiske rolla (alternativet er ei embetsstyring)

1.3 Utvikle og styrke politisk vilje og evne til regionalpolitisk handling

Fylkeskommunen kan gjennom politiske vedtak knytt til alt fra bygg, drift av tjenester og bruk av

ulike virkemidler, bidra til at disse får en merverdi og bidrar til utvikling i et lokalsamfunn eller i hele

fylket. Det er for eksempel mange eksempler på hvordan skolebygg er etablert og bidratt til utvikling

av viktig infrastruktur innenfor kultur og næringsutvikling. Det er og stor politisk bevissthet om at de

ønsker å bidra til lokal og regional utvikling der en kan bruke positive virkemidler.

Det å være en utviklingsaktør innebærer også at det politiske miljø blir stilt overfor utfordringer i å

stake ut en politikk som ikke alle kommunene vil være like godt fornøyd med. Dette kan være et

resultat av et langvarig regionalt planarbeid, med for eksempel restriksjoner på arealbruk. Det kan og

gjelde bruk av virkemidler som innsigelse på kommunale vedtak og planer, i forhold til regionale

vurderinger og delegert myndighet etter ulikt regelverk.

Skal fylkeskommunen ha legitimitet til å være en regional utviklingsaktør er den politiske forståelse

av dette helt avgjørende. Det blir derfor viktig at dette også blir en levende politisk debatt, der en ser

på den politiske rolla sett i forhold til kommunene og i forhold til staten. Vår erfaring er at det er lett

å involvere det politiske miljø til å engasjere seg i forhold til staten i konkrete saker. Det er også en

erfaring at politikerne er positive til å ta i bruk og gå langt i å benytte seg av positive virkemidler for å

styrek og støtte kommunene. Viljen og forståelsen for at en på fylkesnivå også blir stilt overfor

spørsmål om å gjøre regionale vurderinger som kan gå på tvers av den enkelte kommunes interesser,

er mye svakere. Dette vil på sikt kunne svekke rolla som en regional utviklingsaktør.

2 Tema for drøfting med staten

2.1 Etablere en likeverdig dialog mellom stat og fylkene

Det er behov for å etablere en balansert og likeverdig dialog med staten.

Gjennom flere dialogmøter mellom fylkene/KS og staten har fylkeskommunene og KS stilt med sine

øverste administrative ledere. Samtidig har staten på sin side møtt med personer som sitter langt

nede i departementene, uten å være i posisjon til å drøfte sakene på et ansvarlig nivå. Eksempel på

dette er evalueringsmøtet i forbindelse med Forvaltningsreformen.

25

Det er og behov for å etablere en bedre dialog mellom stat og fylke når det gjelder samhandling og

forventninger til hvordan vi utfyller og spiller på hverandre. Eksempel på en dialog som ikke er

balansert er forventningsdokumentet fra staten til regional og kommunal planlegging. Det positive

med dette dokumentet var at staten kom samla frem med sine forventninger. Vi forventer at det er

mulig å komme i en mer konstruktiv dialog med staten om gjensidige forventninger og til at det blir

etablert møteplasser for jevnlig og likeverdig drøfting om spørsmål fylka ønsker å ta opp med staten.

2.2 Etablere en gjensidig forståelse for merverdien av et regionalpolitisk nivå

Fylkeskommunen har behov for at det i det statlige apparatet fra politisk ledelse til departementer

og direktorater er en forståelse for og en tillit til at politisk styring på regionalt nivå kan bety en

merverdi.

Dette betyr at staten, i all sin ulikhet, må akseptere de oppgaver og roller fylkeskommunene har fått

tillagt, som for eksempel som et resultat av Forvaltningsreformen.

Det er også viktig at vi i en dialog med staten kan drøfte premissene for å fylle rolla som

utviklingsaktør, og da ut fra alle de virkemiddel som fylkeskommunen har eller kan være aktuelt at de

får. Dette kan gjelde alt fra faglige til organisatoriske, lovmessige og økonomiske virkemidler.

2.3 Statlige handlinger som kan fremme eller hemme fylkeskommunen som

regional utviklingsaktør

I kollegiet har det vært en aktiv debatt om dette, uten at en så langt har strukturert debatten for å

prioritere ulike tema eller problemstiller i forhold til hvor viktige, eller avgjørende de er for utøving

av rolla som regional utviklingsaktør. Diskusjonen har og avdekka at det er noe ulikt syn mellom fylka

i forhold til de utfordringer de står overfor. Og de er ganske forskjellige. Her har vi derfor bare

summert opp de ulike problemstillingene punktvis. En utdyping og konkretisering kan skje i direkte

dialog med staten, men og i den videre interne prosessen.

Stikkord på handlinger som hemmer:

Krav til omfattende og detaljert rapportering / kontroll som ikke står i forhold til ressurser for

handling på samme område

Sterke faglige bånd og relasjoner til personer og fagmiljø lokalt og regionalt – styrker

sektorisering og silobygging

Nye styringsstrukturer for store arealområder som for eksempel de nye verneområdestyra.

Staten si iver etter kurs og kompetansebygging av fagfolk og sektorer i kommuner og fylker

Etablering av satsinger og program på avgrensa fagområde

2.4 Avslutningskommentar

Som arbeidsgruppe har vi ikke funne svar på alle spørsmål og problemstillinger som er reist i notatet

og som kan ha betydning for vår samhandling med staten. Vi legger notatet frem som et

drøftingsdokument, for at vi sammen kan videreutvikle forståelsen og gi mer presise vurderinger og

konklusjoner knytt til temaet.