NOU 2016: 27...NOU 0 7 P R I N T MEDI A – 2 0 4 1 0 3 7 9 M IL J Ø M E R K ET T R Y K E R I Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Andre delutredning NOU

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering IIAndre delutredning

NO

U 2

01

6: 2

7

Ny lovgivning om

tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Norges offentlige utredninger 2016: 27

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016

Norges offentlige utredninger 2016

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Arbeidstidsutvalget Arbeids- og sosialdepartementet

2. Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering

Finansdepartementet 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi Finansdepartementet

4. Ny kommunelov Kommunal- og moderniseringsdepartementet

5. Omgåelsesregel i skatteretten Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn Kunnskapsdepartementet

8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet

9. Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning Justis- og beredskapsdepartementet

10. Evaluering av garantireglene i bustadoppføringslova

Justis- og beredskapsdepartementet

11. Regnskapslovens bestemmelser om årsberetning mv.

Finansdepartementet

12. Ideell opprydding Kulturdepartementet

13. Samvittighetsfrihet i arbeidslivet Arbeids- og sosialdepartementet

14. Mer å hente Kunnskapsdepartementet

15. Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk Finansdepartementet

16. Ny barnevernslov Barne- og likestillingsdepartementet

17. På lik linje Barne- og likestillingsdepartementet

18. Hjertespråket Kommunal- og moderniseringsdepartementet

19. Samhandling for sikkerhet Forsvarsdepartementet

20. Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland Finansdepartementet

21. Stiftelsesloven Nærings- og fiskeridepartementet

22. Aksjelovgivning for økt verdiskaping Nærings- og fiskeridepartementet

23. Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Finansdepartementet

24. Ny straffeprosesslov Justis- og beredskapsdepartementet

25. Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten Helse- og omsorgsdepartementet 26. Et fremtidsrettet kvotesystem Nærings- og fiskeridepartementet

27. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2015 og 2016

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøetNOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens

pensjonsfond utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2015: 11 Med åpne kortNOU 2015: 17 Først og fremstNOU 2016: 25 Organisering og styring

av spesialisthelsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunnNOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Klima- og miljødepartementet:NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2015: 7 Assimilering og motstandNOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skoleNOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Landbruks- og matdepartementet:

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskapingNOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 27


Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. februar 2015.Avgitt til Finansdepartementet 16. desember 2016.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2016

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1309-7

07 PrintMedia AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 6. februar 2015 oppnevnte regjeringen et lovutvalg forå utrede endringer i hvitvaskingsregelverket. Utvalget overleverte første del-utredning 6. november 2015. Utvalget legger med dette frem andre delutred-ning.

Oslo, 16. desember 2016

Jon Petter Rui Leder

Sven Arild Damslora Frank Hoff Hana Kristin Holberg

Else-Cathrine Lund Susanne Munch Thore Atle Roaldsøy

Halvor E. Sigurdsen Hege Stokmo Amund Utne

Tobias Ligaard Brynildsen

Kristine Frivold Rørholt

4 NOU 2016: 27 2016Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Innhold

1 Innledning .................................... 91.1 Utvalgets sammensetning,

oppnevning og mandat .................. 91.1.1 Utvalgets sammensetning og

arbeid .............................................. 91.1.2 Utvalgets mandat ........................... 91.1.3 Nærmere om mandatet ................. 101.2 Sammendrag .................................. 101.3 Bakgrunn ........................................ 131.3.1 Oversikt over lovhistorien ............ 131.3.2 Fjerde hvitvaskingsdirektiv og

forordning om informasjon som skal følge betalinger ...................... 15

1.3.3 FATFs anbefalinger og evaluering av Norge ......................................... 15

1.3.4 Finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen .............. 16

1.4 Ny hvitvaskingslov ......................... 161.5 Europakommisjonens endrings-

forslag av 5. juli 2016 ..................... 17

2 Formål og definisjoner .............. 202.1 Lovens tittel .................................... 202.2 Lovens formål ................................. 202.2.1 Norsk rett ....................................... 202.2.2 EØS-rett .......................................... 212.2.3 FATFs anbefalinger ....................... 212.2.4 Utvalgets vurderinger ................... 212.3 Begreper og definisjoner .............. 222.3.1 Norsk rett ....................................... 222.3.2 EØS-rett .......................................... 232.3.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 252.3.4 Utvalgets vurderinger ................... 26

3 Anvendelsesområde ................... 343.1 Rapporteringspliktige – hvilke

virksomheter omfattes av loven? .. 343.1.1 Innledning ...................................... 343.1.2 Eksisterende rapporterings-

pliktige virksomheter i lys av ny finansforetakslov ............................ 35

3.1.3 Skadeforsikring .............................. 353.1.4 Tilbydere av posttjenester ved

formidling av verdisendinger ....... 363.1.5 Verdipapirregistre – («centralised

securities depository» – CSD) ...... 383.1.6 Advokater ....................................... 393.1.7 Forhandlere av varer ..................... 403.1.8 Bostyrere ........................................ 433.1.9 Inkassovirksomhet ........................ 443.1.10 Pensjonskasser .............................. 46

3.1.11 Formidlere av andeler i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper («prosjektmeglere») ....................... 47

3.1.12 Agenter av utenlandske betalings-foretak ............................................. 47

3.1.13 Offentlige myndigheter ................. 503.1.14 Forhandlere av tjenester ................ 503.1.15 Valutamegling av spotkontrakter

i valuta ............................................. 513.1.16 Foretak som driver fysisk

pengetransport ............................... 523.1.17 Låneformidlere (lånemeglere) ...... 553.1.18 Crowdfunding

(«folkefinansiering») ...................... 563.1.19 Virtuell valuta .................................. 573.1.20 Andre aktører ................................. 583.1.21 Adgang til å gjøre unntak fra

direktivet for visse rapporterings-pliktige ............................................. 58

3.2 Lovens anvendelse overfor ansatte og ledelsen ......................... 59

3.2.1 Norsk rett ........................................ 593.2.2 EØS-rett ........................................... 593.2.3 FATFs anbefalinger ....................... 593.2.4 Utvalgets vurderinger .................... 603.3 Geografisk virkeområde ................ 613.3.1 Norsk rett ........................................ 613.3.2 EØS-rett ........................................... 613.3.3 Utvalgets vurderinger .................... 61

4 Risikobasert tilnærming ............ 624.1 Innledning ....................................... 624.2 Risikobaserte tiltak ......................... 624.2.1 Norsk rett ........................................ 624.2.2 EØS-rett ........................................... 634.2.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 634.2.4 Utvalgets vurderinger .................... 644.3 Virksomhetsinnrettet risiko-

vurdering ......................................... 654.3.1 Norsk rett ........................................ 654.3.2 EØS-rett ........................................... 654.3.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 664.3.4 Utvalgets vurderinger .................... 674.4 Rutiner ............................................. 704.4.1 Norsk rett ........................................ 704.4.2 EØS-rett ........................................... 704.4.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 704.4.4 Utvalgets vurderinger .................... 704.5 Øverste ledelses ansvar ................. 714.5.1 Norsk rett ........................................ 714.5.2 EØS-rett ........................................... 71

4.5.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 724.5.4 Utvalgets vurderinger ................... 72

5 Kundetiltak og løpende oppfølging ..................................... 75

5.1 Innledning ...................................... 755.1.1 Termen «kundetiltak» ................... 755.1.2 Begrepet «kunde» .......................... 765.1.3 Omstrukturering ............................ 765.2 Kundetiltak ..................................... 775.2.1 Norsk rett ....................................... 775.2.2 EØS-rett .......................................... 775.2.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 775.2.4 Utvalgets vurderinger ................... 785.3 Forenklede kundetiltak ................. 855.3.1 Norsk rett ....................................... 855.3.2 EØS-rett .......................................... 855.3.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 865.3.4 Utvalgets vurderinger ................... 875.4 Forsterkede kundetiltak ................ 875.4.1 Norsk rett ....................................... 875.4.2 EØS-rett .......................................... 885.4.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 895.4.4 Utvalgets vurderinger ................... 915.5 Når er det plikt til å gjennomføre

kundetiltak? .................................... 945.5.1 Norsk rett ....................................... 945.5.2 EØS-rett .......................................... 945.5.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 945.5.4 Utvalgets vurderinger ................... 955.6 Tidspunktet for kundetiltak .......... 965.6.1 Norsk rett ....................................... 965.6.2 EØS-rett .......................................... 975.6.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 975.6.4 Utvalgets vurderinger ................... 975.7 Følger av at kundetiltak ikke kan

gjennomføres .................................. 985.7.1 Norsk rett ....................................... 985.7.2 EØS-rett .......................................... 985.7.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 985.7.4 Utvalgets vurderinger ................... 985.8 Kundetiltak utført av tredjeparter

og utkontraktering av kundetiltak 995.8.1 Norsk rett ....................................... 995.8.2 EØS-rett .......................................... 1005.8.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 1005.8.4 Utvalgets vurderinger ................... 1015.9 Løpende oppfølging ....................... 1045.9.1 Norsk rett ....................................... 1045.9.2 EØS-rett .......................................... 1045.9.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 1055.9.4 Utvalgets vurderinger ................... 105

6 Undersøkelse og rapportering 1096.1 Innledning ...................................... 109

6.2 Norsk rett ........................................ 1096.3 EØS-rett ........................................... 1106.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 1116.5 Utvalgets vurderinger .................... 1126.5.1 Innledning ....................................... 1126.5.2 Undersøkelsesplikten .................... 1126.5.3 Rapporteringsplikten ..................... 1146.5.4 Plikt til å gi opplysninger til

Økokrim .......................................... 1226.5.5 Gjennomføring av mistenkelig

transaksjon ...................................... 1236.5.6 Ansvarsfrihet ved oversendelse av

opplysninger ................................... 1236.5.7 Avsløringsforbudet og unntak ...... 1236.5.8 Offentlige myndigheters

rapporteringsplikt ........................... 125

7 Behandling av person-opplysninger og andre opplysninger ................................. 127

7.1 Innledning ....................................... 1277.2 Norsk rett ........................................ 1287.2.1 Rapporteringspliktiges behandling

av opplysninger og dokumenter ... 1287.2.2 Økokrims behandling av

opplysninger og dokumenter ........ 1307.3 EØS-rett ........................................... 1317.3.1 Rapporteringspliktiges behandling

av opplysninger og dokumenter ... 1317.3.2 FIU-ens behandling av

opplysninger og dokumenter ........ 1337.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 1347.4.1 Rapporteringspliktiges behandling

av opplysninger og dokumenter ... 1347.4.2 FIU-ens behandling av

opplysninger og dokumenter ........ 1357.5 Særlig om The Egmont Group of

Financial Intelligence Units .......... 1367.6 Utvalgets vurderinger .................... 1367.6.1 Innledning ....................................... 1367.6.2 Formålsbestemt behandling av

personopplysninger ....................... 1377.6.3 Rapporteringspliktiges behandling

av opplysninger og dokumenter ... 1397.6.4 Økokrims behandling av

opplysninger og dokumenter ........ 145

8 Øvrige tiltak .................................. 1478.1 Innledning ....................................... 1478.2 Norsk rett ........................................ 1478.3 EØS-rett ........................................... 1478.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 1488.5 Utvalgets vurderinger .................... 1498.5.1 Innledning ....................................... 1498.5.2 Internkontroll .................................. 149

8.5.3 Opplæring ....................................... 1508.5.4 Vern mot negative reaksjoner ved

rapportering. Varsling ................... 1508.5.5 Elektroniske overvåkingssystemer 1528.5.6 Gjennomføring av rutiner på

konsernnivå, rapporterings-pliktiges virksomhet i utlandet mv. 152

8.5.7 Nasjonalt kontaktpunkt ................. 153

9 Tilsyn .............................................. 1549.1 Generelt .......................................... 1549.2 Foretak som driver fysisk

pengetransport ............................... 1549.3 Foretak som driver inkasso-

virksomhet ...................................... 1559.4 Låneformidlere ............................... 155

10 Forvaltningstiltak og sanksjoner .................................... 156

10.1 Innledning ...................................... 15610.2 Norsk rett ....................................... 15610.2.1 Straff ................................................ 15610.2.2 Forvaltningstiltak og sanksjoner .. 15710.2.3 Forvaltningsloven – prinsipper

for regulering av administrative sanksjoner ...................................... 158

10.2.4 Publisering av sanksjonsvedtak eller andre forvaltningsvedtak ...... 160

10.3 EØS-rett .......................................... 16110.3.1 Innledning ...................................... 16110.3.2 Generelle krav ................................ 16110.3.3 Administrative tiltak og

sanksjoner ved kvalifiserte overtredelser .................................. 161

10.3.4 Ansvarliggjøring av ledelsen og andre fysiske personer .................. 162

10.3.5 Ansvarliggjøring av juridiske personer .......................................... 162

10.3.6 Valg av reaksjonsform ................... 16210.3.7 Publisering av forvaltningstiltak

og ilagte administrative sanksjoner ...................................... 163

10.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 16310.5 Utvalgets vurderinger ................... 16310.5.1 Innledning ...................................... 16310.5.2 Overordnede endringer av

sanksjonssystemet ......................... 16410.5.3 Forvaltningstiltak ........................... 16610.5.4 Sanksjoner ...................................... 16710.5.5 Skyldkrav ........................................ 17510.5.6 Beviskrav ........................................ 17610.5.7 Momenter ved avgjørelsen av om

sanksjon skal ilegges ..................... 17710.5.8 Forvaltningsklage .......................... 17810.5.9 Adgang til å reise søksmål ............ 178

10.5.10 Omfanget av domstolsprøvingen .. 17910.5.11 Saksbehandlingsregler i saker

om ileggelse av forvaltnings-sanksjon ........................................... 181

10.5.12 Publisering av forvaltningstiltak og sanksjoner .................................. 183

10.5.13 Foreldelse ....................................... 18410.5.14 Særlig om agenter av utenlandsk

betalingsforetak .............................. 184

11 Forordning (EU) 2015/847 om opplysninger som skal følge en betaling i betalings-kjeden ............................................. 186

11.1 Gjennomføring av forordning (EU) 2015/847 ................................ 186

11.2 Nærmere om forordningens innhold ............................................. 186

11.2.1 Anvendelsesområde ....................... 18611.2.2 Enkelte definisjoner ....................... 18711.2.3 Forpliktelser som påligger

betalers betalingstjenesteyter ....... 18711.2.4 Forpliktelser for betalings-

mottakers betalingstjenesteyter ... 18811.2.5 Forpliktelser for ytere av

mellomliggende betalings-tjenester ........................................... 189

11.2.6 Felles regler om behandling av personopplysninger og andre opplysninger ................................... 189

11.2.7 Sanksjoner og andre forvaltnings-tiltak ................................................. 189

11.2.8 Avsluttende bestemmelser ............ 190

12 Register over reelle rettighets-havere ............................................. 191

12.1 Innledning ....................................... 19112.2 Norsk rett ........................................ 19112.3 EØS-rett ........................................... 19212.3.1 Innledning ....................................... 19212.3.2 Innhenting og lagring av

opplysninger ................................... 19212.3.3 Utlevering av opplysninger fra

juridiske personer og forvaltere av trusts og tilsvarende juridiske arrangementer ................................ 193

12.3.4 Register over reelle rettighets-havere .............................................. 193

12.3.5 Særlig om Europakommisjonens forslag til endringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv ....................... 194

12.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 19512.4.1 FATFs anbefalinger ....................... 19512.4.2 FATF-rapporten .............................. 19612.5 Utvalgets vurderinger .................... 196

12.5.1 Innledning ...................................... 19612.5.2 Lovstruktur ..................................... 19712.5.3 Formål ............................................. 19812.5.4 Anvendelsesområde ...................... 19812.5.5 Behandling av opplysninger om

reell rettighetshaver ...................... 20012.5.6 Register over reelle rettighets-

havere .............................................. 20312.5.7 Forholdet til personopplysnings-

loven ................................................ 207

13 Økonomiske og administrative konsekvenser. Personvern-konsekvenser ............................... 208

13.1 Innledning ...................................... 20813.2 Konsekvenser for rapporterings-

pliktige (næringslivet) ................... 21013.2.1 Nye og endrede plikter etter

hvitvaskingsloven .......................... 21013.2.2 Nye rapporteringspliktige etter

hvitvaskingsloven. Verdipapir-registre ............................................ 212

13.2.3 Tilsyn og sanksjoner ...................... 21313.2.4 Register over reelle rettighets-

havere og tilknyttede plikter ......... 21313.2.5 Særlig om små virksomheter ....... 21513.2.6 Andre konsekvenser ...................... 21513.3 Konsekvenser for statlige

myndigheter ................................... 21613.3.1 Tilsyn og sanksjoner ...................... 21613.3.2 Register over reelle rettighets-

havere .............................................. 21713.3.3 Avvikling av Kontrollutvalget ....... 21713.3.4 Andre konsekvenser ...................... 21713.4 Konsekvenser for andre –

personvernkonsekvenser .............. 217

14 Merknader til de enkelte bestemmelser .............................. 219

14.1 Merknader til lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven) ....................... 219

14.2 Merknader til lov om register over reelle rettighetshavere mv. .. 230

15 Utkast til lov om tiltak mot hvitvasking og terror-finansiering (hvitvaskings-loven) .............................................. 233

15.1 Utkast til lov om tiltak mot hvit-vasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven) ........................ 233

15.2 Mindretallsforslag .......................... 24315.2.1 Forslag fra medlemmene Holberg,

Lund og Utne – kontantforbud ..... 24315.2.2 Forslag fra medlemmene Munch

Thore, Sigurdsen og Stokmo – mulighet til å fravelge under-leggelse av hvitvaskingsloven for forhandlere av varer ....................... 244

15.2.3 Forslag fra medlemmene Hana, Munch Thore, Rui og Stokmo – filtreringsmekanisme for advokat og annen som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelp ved rapportering .................................... 244

15.2.4 Forslag fra medlemmet Sigurdsen – diverse ........................ 244

15.2.5 Forslag fra medlemmene Holberg og Utne – tilsynsmyndighet for foretak som driver fysisk pengetransport ............................... 245

16 Utkast til lov om register over reelle rettighetshavere mv. ....... 246

17 Utkast til forskrift om tiltak mot hvitvasking og terror-finansiering (hvitvaskings-forskriften) .................................... 248

Vedlegg1 Regulation (EU) 2015/847 of the

European Parliament and of The Council of 20 May 2015 on information accompanying transfers of funds and repealing Regulation (EC) No 1781/2006 .... 251

NOU 2016: 27 9Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1

Kapittel 1

Innledning

1.1 Utvalgets sammensetning, oppnevning og mandat

1.1.1 Utvalgets sammensetning og arbeid

Ved kongelig resolusjon 6. februar 2015 opp-nevnte regjeringen et lovutvalg for å utredeendringer i hvitvaskingsregelverket. Utvalget fikkfølgende sammensetning:– Jon Petter Rui, professor, Universitetet

i Bergen, utvalgsleder– Sven Arild Damslora, førstestatsadvokat,

ØKOKRIM– Frank Hoff Hana, seniorrådgiver,

Lotteritilsynet– Kristin Holberg, spesialrådgiver,

Finanstilsynet– Else-Cathrine Lund, advokat og fagsjef, Finans

Norge– Susanne Munch Thore, advokat, Wikborg Rein

& Co (Advokatforeningen)– Atle Roaldsøy, fagdirektør, Justis- og

beredskapsdepartementet– Halvor E. Sigurdsen, konstituert

avdelingsdirektør, Næringslivets Hovedorganisasjon

– Hege Stokmo, leder/advokat, Hovedorganisasjonen Virke

– Amund Utne, ekspedisjonssjef, Finansdepartementet

Utvalgets sekretærer har vært førstekonsulentHåkon Christian Nyhus (t.o.m. 31. november2015), seniorrådgiver Ane Charlotte Grenstad(t.o.m. 31. desember 2015), førstekonsulentTobias Ligaard Brynildsen (f.o.m. 1. desember2015) og seniorrådgiver Kristine Frivold Rørholt(f.o.m. 1. januar 2016 t.o.m. 30. september 2016).Utvalget startet sitt arbeid 16. februar 2015 og le-verte første delutredning 6. november 2015. I for-bindelse med første delutredning ble det avholdtfem møter. De fleste møtene var heldagsmøter,enkelte over to dager. I forbindelse med andre

delutredning har det vært avholdt syv møter. Alledisse har vært todagersmøter.

I løpet av arbeidet har utvalget fått innspill fraPolitidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste,Verdipapirsentralen ASA og DNB, i tillegg til inn-spill fra utvalgsmedlemmene.

1.1.2 Utvalgets mandat

I mandatet fikk utvalget følgende oppgaver:1. Utvalget skal utarbeide utkast til lov- og for-

skriftsendringer for å gjennomføre ventede nyeEØS-regler som svarer til EUs kommendefjerde hvitvaskingsdirektiv, og ny EU-forord-ning om informasjon som skal følge betalinger,samt eventuelle utfyllende rettsakter.

2. Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak for åfølge opp merknader i FATFs evalueringsrap-port knyttet til gjeldende norsk hvitvaskingsre-gelverk som ikke dekkes av utkast etter pkt. 1.

3. Utvalget skal vurdere behovet for, og eventueltfremme forslag til endringer i, reguleringen avden finansielle etterretningsenhetens (EFEs)tilgang til, behandling av og videreformidlingav informasjon, og organiseringen av kontrol-len med at EFE etterlever saksbehandlingsre-glene.

4. Utvalget skal vurdere og fremme forslag tilhvordan registrering/autorisering av og tilsynmed nye og eksisterende grupper rapporte-ringspliktige som i dag ikke er underlagthvitvaskingstilsyn, bør organiseres, herunderfremsette forslag til hvilken myndighet sombør ha ansvar for tilsynet, og forslag til regule-ring av tilsyns- og sanksjonskompetanse.

5. Utvalget skal vurdere om det bør innføres enbeløpsgrense for kontantvederlag, og hvordanen slik eventuell begrensning bør håndheves,jf. at en effektiv begrensning på adgangen til åmotta større kontantvederlag kan være et alter-nativ til rapporteringsplikt for grupper som blirrapporteringspliktige først ved kontantveder-lag over et visst beløp. Utvalget bør innhenteopplysninger om erfaringer fra andre land med

10 NOU 2016: 27Kapittel 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

beløpsmessige begrensninger på adgangen tilå motta kontanter. Fordeler og ulemper vedhhv. beløpsgrense for kontantbetaling og rap-porteringsplikt og hvitvaskingstilsyn, skal be-lyses.

6. Utvalget kan vurdere og foreslå andre end-ringer i gjeldende norsk hvitvaskingsregelverkfor å motvirke hvitvasking og terrorfinansier-ing.

Utvalget ble gitt følgende tidsfrister:

En delutredning med vurderinger og forslagsom angitt i punkt 4 og 5, skal avgis til Finans-departementet innen ni måneder etter at utval-get er nedsatt.

En utredning med vurderinger og forslagsom angitt i de øvrige punktene skal avgis til Fi-nansdepartementet innen 18 måneder etter atutvalget er nedsatt.

Utvalget leverte første delutredning, NOU 2015: 12«Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og ter-rorfinansiering», 6. november 2015. Utvalget an-modet i brev til Finansdepartementet av 27. mai2016 om utsatt frist for levering av andre del-utredning til 16. desember 2016 fordi arbeidetviste seg å være mer omfattende enn først antatt.Fristutsettelse ble innvilget.

1.1.3 Nærmere om mandatet

Utvalget redegjorde for sin forståelse av mandatet iførste delutredning punkt 1.1.3. Der fremgår det atbl.a. spørsmålet om utvidelse av hvitvaskingslovensanvendelsesområde skal behandles i andre del-utredning, herunder spørsmålet om tilsyn med nyerapporteringspliktige. Det samme gjelder eventuelttilsyn med postoperatører som formidler verdisen-dinger.

Videre ble det besluttet å utsette utredningenav nye sanksjonsregler til andre delutredning.Bakgrunnen var delvis møtevirksomhet i regi avEU-kommisjonen om gjennomføringen av fjerdehvitvaskingsdirektiv og delvis en ventet proposi-sjon fra regjeringen om administrative sanksjoner.

Ellers fremgår det av mandatet og tidsfristeneat punktene 1, 2, 3 og 6 skal utredes i andre delu-tredning.

Som det fremgår av mandatet, skal utvalget ut-arbeide utkast til lov- og forskriftsregler for å gjen-nomføre hvitvaskingsdirektivet, hvitvaskingsfor-ordningen og FATF-anbefalingene. Direktivet stil-ler minstekrav til innholdet i norske regler, mensforordningen må gjennomføres som sådan. Utval-

get skal også vurdere endringer i norsk hvitvas-kingsregelverk som oppfølging av FATFs evalue-ringsrapport fra desember 2014.

Handlefriheten for norske myndigheter er der-for begrenset. Der utvalget har oppfattet at ulikeløsninger har vært forenlige med direktivet, er devurdert nærmere. Videre har utvalget vurdert en-kelte mer prinsipielle spørsmål selv om direktiv-forpliktelsene er ufravikelige. Dette gjelder for ek-sempel personvern og sanksjoner.

På de punktene der direktivet stiller krav somikke passer godt inn i norsk lovgivningstradisjoneller norsk juridisk terminologi, har utvalget drøf-tet hvordan en gjennomføring kan gjøres mestmulig lojalt med direktivet.

Både direktivet, for eksempel i fortalen avsnitt22, og FATFs anbefalinger legger til grunn athvert EØS-land må gjøre egne vurderinger på om-rådet for hvitvasking og terrorfinansiering. Man-datet punkt 6 gir uttrykk for noe av det samme.Utvalget har derfor vurdert reguleringer på punk-ter som ikke er uttrykkelig regulert av direktiveteller FATF-anbefalingene.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger på tre fore-gående direktiver, som er gjennomført i Norge ihvitvaskingsloven med forskrift, samt i enkelte an-dre lover og forskrifter. En stor del av forpliktel-sene i direktivet er dermed allerede gjennomført inorsk rett. Utvalget har lagt til grunn at det i allhovedsak skal foreslås utkast til lov- og forskrifts-bestemmelser til gjennomføring av nye og en-drede direktivbestemmelser. Eksisterende direk-tivforpliktelser er gjennomgått og vurdert i forbin-delse med tidligere lovgivning, se punkt 1.3.1.

1.2 Sammendrag

Utvalget foreslår i denne utredningen en nyhvitvaskingslov. Mange av lovforslagets materielleforpliktelser innebærer en videreføring av forplik-telsene som følger av gjeldende lov. Forslaget tilny lov innebærer likevel en omstrukturering ogflere nye og endrede forpliktelser. I samsvar medfjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalingerer det økt fokus på den risikobaserte tilnærmin-gen. Lovforslaget inneholder mer omfattende re-gulering av behandling av personopplysninger ogandre opplysninger enn gjeldende lov. Det fore-slås også innført et bredt spekter av administra-tive sanksjoner.

Lovens formål er å forebygge og avdekkehvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget fore-slår å definere både «hvitvasking» og «terrorfinan-siering» i lovens definisjonsbestemmelse, og å be-


nytte termene i lovens formålsbestemmelse. Detteer ikke ment å innebære en endring i forhold tilgjeldende formålsbestemmelse. I lovens formåls-bestemmelse har utvalget foreslått en presiseringfor å fremheve at tiltakene i loven skal beskyttedet finansielle system ved å legge til rette for atrapporteringspliktige ikke brukes eller forsøkesbrukt som ledd i hvitvasking eller terrorfinansier-ing. Lovens formålsbestemmelse og definisjonsbe-stemmelse er nærmere omtalt i punkt 2.2 og 2.3.

Utvalget foreslår enkelte endringer i lovens an-vendelsesområde i utredningen punkt 3.1. For detførste er begrepsbruken i loven endret i samsvarmed begrepsbruken som benyttes i finansfore-taksloven.1 Dette er ikke ment å innebære materi-elle endringer. Utvalget foreslår at tilbydere avposttjenester ved formidling av verdisendingerikke lenger skal være underlagt hvitvaskingslovensom rapporteringspliktige, på grunn av den be-grensede risikoen denne typen virksomhet antaså innebære. Utvalget foreslår samtidig flere nyegrupper av rapporteringspliktige. Det foreslås atagenter av betalingsforetak, foretak som driver in-kassovirksomhet, låneformidlere og foretak somdriver fysisk pengetransport, herunder telletje-neste, underlegges hvitvaskingsloven som rappor-teringspliktige. Utvidelsen av lovens anvendelses-område er begrunnet i risiko for hvitvasking ogterrorfinansiering. Det foreslås også en forskrifts-hjemmel som gir departementet adgang til å ut-vide lovens anvendelsesområde til også å gjeldefor foretak som formidler finansiering ved dona-sjon («crowdfunding») og for vekslingsplattfor-mer for virtuell valuta. I første delutredning bledet foreslått å utvide anvendelsesområdet til ågjelde tilbydere av spilltjenester. Forslaget er inn-arbeidet i lovforslaget som følger andre delutred-ning. Når det gjelder spørsmålet om det bør innfø-res en beløpsgrense for kontantvederlag som al-ternativ til rapporteringsplikt for forhandlere avvarer, var det tre fraksjoner i første delutredning.Fraksjonene har i forbindelse med andre delutred-ning utarbeidet lovforslag som følger opp forsla-gene fra første delutredning. Det er også enkeltemindretallsforslag knyttet til lovens anvendelses-område.

Enkelte av lovens bestemmelser skal etterfjerde hvitvaskingsdirektiv gis direkte anvendelseoverfor ansatte og ledelsen. Utvalget foreslår pådenne bakgrunn at det reguleres hvilke bestem-melser som gjelder for henholdsvis ansatte ogøverste ledelse. Dette er nærmere omtalt i punkt

3.2. Avgrensningen som gjøres her, vil ha betyd-ning for adgangen til å sanksjonere ansatte ogøverste ledelse. Det er fremsatt mindretallsforslagpå dette punktet.

Utvalget foreslår et eget kapittel om risikoba-sert tilnærming innledningsvis i loven. Dette om-tales nærmere i kapittel 4. Fokuset på risikobaserttilnærming er ikke nytt. Det var en sentral del avFATFs anbefalinger før revisjonen i 2012 og ogsåen sentral del av tredje hvitvaskingsdirektiv. Like-vel er viktigheten av risikovurderinger og en risi-kobasert tilnærming gitt et betydelig større fokusi FATFs reviderte anbefalinger og i fjerde hvitvas-kingsdirektiv enn det som tidligere var tilfellet. Ut-valget foreslår for det første en generell bestem-melse om risikobasert tilnærming for gjennomfø-ring av lovens tiltak. Bestemmelsen danner ut-gangspunktet for gjennomføringen av alle andretiltak etter loven, både for rapporteringspliktigeog relevante myndigheter. Forslaget innebærer atdet skal iverksettes mer omfattende tiltak og førestettere tilsyn med produkter, situasjoner og kun-der som anses å innebære en høy risiko, mensomfanget av slike tiltak kan reduseres dersom ri-sikoen for hvitvasking og terrorfinansiering anseså være lav. Videre foreslås et uttrykkelig krav omat rapporteringspliktige utarbeider risikovurderin-ger for virksomheten. Risikovurderingen dannergrunnlaget for etablering av rutiner i virksomhe-ten. Øverste ledelses ansvar for etablering oggjennomføring av risikovurderinger og rutinerforeslås også regulert. Det er fremsatt mindre-tallsforslag om øverste ledelses ansvar.

I kapittel 5 omtales forslaget til bestemmelserom kundetiltak og løpende oppfølging. Utvalgetforeslår at uttrykket «kundekontroll», som benyt-tes i dagens hvitvaskingslov, byttes ut med «kun-detiltak». Slik utvalget ser det, vil begrepet «kun-detiltak» bedre beskrive de tiltak som kreves. Selvom ikke direktivbestemmelsene om kundetiltaker vesentlig endret, mener utvalget at den termi-nologiske endringen som foreslås i loven, vil gibedre forståelse av de samlede forpliktelsene sompåhviler de rapporteringspliktige. Kundetiltak vilbestå av to hovedkomponenter: klarlegging avkundens og reell rettighetshavers identitet ogklarlegging av kundeforholdets eller transaksjo-nens formål og tilsiktede art. Under hver av dissekomponentene må de rapporteringspliktige fordet første innhente opplysninger. For det andremå opplysningene bekreftes. For det tredje krevesdet at de rapporteringspliktige gjør en vurderingav opplysningene. Det er fremsatt mindretallsfor-slag om innholdet i kundetiltakene.1 Lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern

(finansforetaksloven).


Utvalget foreslår at lovens kapittel om kunde-tiltak omstruktureres sammenlignet med gjel-dende lov. Innholdet i forpliktelsene for de rappor-teringspliktige er i mange henseende de samme,men det er også kommet nye forpliktelser ogendringer i eksisterende forpliktelser. Omstruktu-reringen er gjort fordi utvalget mener en omstruk-turering gir bedre systematikk i loven og såledesgjør forpliktelsene mer forståelige. Det foreslås atkapittelet om kundetiltak innledes med bestem-melser som nærmere forklarer hva kundetiltakbestår i, herunder forenklede og forsterkede kun-detiltak. Utvalget mener det er hensiktsmessig atbestemmelsene som beskriver hva som skal gjø-res, kommer før bestemmelsen om i hvilke tilfelletiltakene skal anvendes. Etter beskrivelsen avkundetiltak kommer derfor bestemmelsen om nårdet er plikt til å gjennomføre kundetiltak. Deretterfølger bestemmelsen om tidspunktet for kundetil-tak. Bestemmelsen om følgen av at kundetiltakikke er mulig å gjennomføre foreslås plassert et-ter dette. Så foreslås bestemmelser om kundetil-tak utført av tredjeparter. Kapittelet avsluttes medbestemmelsen om løpende oppfølging.

Utvalgets forslag innebærer en videreføring avskillet mellom alminnelige, forenklede og forster-kede kundetiltak. Det foreslås også videreføringav forpliktelsen til løpende oppfølging av kunde-forhold. Både FATFs reviderte anbefalinger ogfjerde hvitvaskingsdirektiv innebærer en tydeli-gere vektlegging av en risikobasert tilnærmingved gjennomføringen av alle kundetiltak. Som enfølge av økt fokus på risikobasert tilnærming fore-slår utvalget at forenklede kundetiltak ikke kaninnebære at det gjøres et generelt unntak fra reg-lene om kundetiltak, slik dagens lov og forskriftlegger opp til. Forenklede kundetiltak skal kunnegjennomføres der det er identifisert en lavererisiko for hvitvasking, enten på myndighetsnivåeller av den rapporteringspliktige. Utvalget fore-slår også en bestemmelse som generelt påleggerbruk av forsterkede kundetiltak der det er høyrisiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Detforeslås at momenter som kan tilsi henholdsvis lavog høy risiko for hvitvasking og terrorfinansie-ring, inntas i forskrift.

I samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektivforeslår utvalget en utvidelse av kravene om for-sterkede kundetiltak overfor politisk eksponertepersoner (PEP-er). Rapporteringspliktig skal gjen-nomføre forsterkede kundetiltak når kunden ellerreell rettighetshaver er PEP. Definisjonen av PEPer utvidet i forhold til gjeldende rett. Persongrup-pen omfatter nå de som innehar eller har innehatthøytstående offentlig verv eller stilling i en stat el-

ler i en internasjonal organisasjon. Forslaget inne-bærer at nasjonale PEP-er og PEP-er i internasjo-nale organisasjoner omfattes.

Utvalget har gjennomgått eksisterende regler ihvitvaskingsloven om undersøkelse og rapporte-ring til Økokrim («Financial Intelligence Unit» –FIU).2 I hovedsak anses dagens bestemmelser ågjennomføre direktivets bestemmelser og FATFsanbefalinger. Utvalget foreslår mindre endringerav bestemmelsene om undersøkelse og rapporte-ring. Utvalgets forslag er nærmere beskrevet i ka-pittel 6. Utvalget foreslår å endre beskrivelsen avnår terskelen for undersøkelsesplikt inntrer. Ut-valget mener at undersøkelsesplikten bør inntrenår den rapporteringspliktige avdekker forholdsom kan indikere at midler har tilknytning tilhvitvasking eller terrorfinansiering. Dette inne-bærer at avvik fra normal kundeadferd i praksisofte vil utløse undersøkelsesplikt. Dette er ikkement å endre dagens terskel for når undersøkel-sesplikt utløses, men å klargjøre forholdet mellomundersøkelsesplikt og rapporteringsplikt. Utval-get foreslår at bestemmelsen om rapporterings-plikt endres, slik at det fremgår at terskelen forrapportering er at det etter undersøkelser er «for-hold som gir grunnlag for mistanke om hvitvas-king eller terrorfinansiering». Rapporteringsplik-ten knyttes da ikke til en konkret transaksjon.Dette er, slik utvalget ser det, en fordel. Mistanke-terskelen etter lovforslaget er lav. I samsvar meddirektivet foreslår utvalget at plikten til å gi Øko-krim opplysninger på forespørsel utvides noe sam-menlignet med gjeldende rett. Videre foreslås detat det innføres en særskilt rapporteringsplikt tilØkokrim for tilsynsmyndighet og markedsover-våker. Det er fremsatt mindretallsforslag i tilknyt-ning til undersøkelsesplikten og gjennomføring avrapporteringsplikten for advokater og andre somervervsmessig eller stadig yter rettshjelp.

I kapittel 7 omtales behandling av personopp-lysninger og andre opplysninger. Nærmere be-stemt foreslås bestemmelser om registrering, lag-ring og sletting av opplysninger og dokumenter.Det foreslås enkelte bestemmelser om forholdet tilpersonopplysningsloven. Regler om behandling avpersonopplysninger og andre opplysninger er nød-vendige for at rapporteringspliktige skal kunneoppfylle sine plikter etter hvitvaskingsregelverket.Utvalget foreslår en egen bestemmelse om formåls-bestemt behandling av personopplysninger i loven.Bestemmelsen setter rammen både for rapporte-ringspliktiges og Økokrims behandling av person-

2 I Norge er «Financial Intelligence Unit» (FIU) Enheten forfinansiell etterretning (EFE) hos Økokrim.


opplysninger. Rapporteringspliktige må forholdeseg til både de generelle reglene i personopplys-ningsloven, og de unntak og presiseringer somfremkommer av forslaget til ny hvitvaskingslov.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever gjennomfø-ring av ytterligere tiltak fra rapporteringspliktigesside i arbeidet med å avdekke og motvirkehvitvasking og terrorfinansiering, ved siden avdem som det for øvrig er gjort rede for i utrednin-gen. Utvalget har samlet omtalen av slike øvrigetiltak i kapittel 8. Rapporteringspliktige må imple-mentere internkontroll, gjennomføre opplæringav ansatte og verne ansatte mot negative reaksjo-ner ved rapportering. Dersom en risikovurderingav virksomhetens art og omfang tilsier det, skalrapporteringspliktig opprette et uavhengig oganonymt internt varslingssystem der ansatte kanvarsle om overtredelse av loven eller forskrift imedhold av loven. Visse rapporteringspliktige måogså etablere elektroniske overvåkingssystemerfor å bidra til avdekking av mistenkelige transak-sjoner. Det oppstilles også krav om gjennomføringav rutiner på konsernnivå. Direktivet gir hjemmelfor å kreve at visse utenlandske rapporteringsplik-tige har et sentralt kontaktpunkt for deres agenteretablert i medlemsstaten. Utvalget foreslår at enforskriftshjemmel som åpner for å kreve nasjonaltkontaktpunkt for agenter av utenlandske beta-lingsforetak og e-pengeforetak, tas inn i lovens ka-pittel 6 om øvrige tiltak.

Som følge av utvalgets forslag til utvidet anven-delsesområde foreslår utvalget i kapittel 9 reglerom tilsynsmyndighet for de nye rapporteringsplik-tige foretakene. Mandatets punkt 4 om tilsyns-myndighet for øvrig ble utredet av utvalget i førstedelutredning, NOU 2015: 12 kapittel 4 til 7. Det erfremsatt mindretallsforslag i tilknytning til spørs-målet om tilsynsmyndighet for foretak som driverfysisk pengetransport.

I kapittel 10 har utvalget vurdert og foreslåttnye regler om sanksjoner og forvaltningstiltak.Direktivet krever at det er tilgjengelig et bredtspekter av administrative reaksjoner og sanksjo-ner ved alvorlige, gjentatte eller systematiskebrudd på sentrale bestemmelser. Som en følge avdette, og i lys av endringer i forvaltningsloven3

vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 15, foreslår utval-get et administrativt sanksjonsregime som erstat-ter dagens adgang til å straffe overtredelser avhvitvaskingsloven med bøter og fengsel. Det fore-slås bl.a. nye bestemmelser om overtredelsesge-byr, administrativt rettighetstap og ledelseskaran-

tene. Utvalget foreslår også en regel om foreldelseav adgangen til å ilegge sanksjoner.

I kapittel 11 er innholdet i ny EU-forordningom informasjon som skal følge betalinger nær-mere beskrevet. Forordningen foreslås inkorpo-rert gjennom forskrift til hvitvaskingsloven.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31gir regler om juridiske personer og forvaltere avtrusts og tilsvarende juridiske arrangementersplikt til å innhente og registrere opplysninger omreelle rettighetshavere. Det skal opprettes et re-gister over reelle rettighetshavere i både juridiskepersoner og trusts og juridiske arrangementermed tilsvarende struktur. Direktivet stiller ogsåkrav om myndigheters, rapporteringspliktiges ogandres tilgang til opplysningene, både hos juri-diske personer og i registeret. I kapittel 12 omta-les utvalgets forslag til regulering av register overreelle rettighetshavere. Utvalget foreslår at re-glene om innhenting og registrering av opplysnin-ger om reelle rettighetshavere inntas i en egenlov. Utvalget foreslår her lovbestemmelser somlegger til rette for etablering av register over re-elle rettighetshavere i juridiske personer, uten-landske trusts og tilsvarende juridiske arrange-menter. Det foreslås også bestemmelser om utle-vering og tilgang til opplysninger i registeret. Of-fentlige myndigheter skal ha tilgang til registrerteopplysninger. Det foreslås at rapporteringsplik-tige har rett til innsyn i registeret ved gjennomfø-ring av kundetiltak og løpende oppfølging, og atandre med et legitimt behov for opplysningenekan gis innsyn. Forvalter av utenlandsk trust ellertilsvarende juridisk arrangement pålegges plikt tilå opplyse om sin status og om reelle rettighets-havere i arrangementet til rapporteringspliktige.

Forslagets antatte økonomiske og administra-tive konsekvenser er nærmere beskrevet i kapittel13.

1.3 Bakgrunn

1.3.1 Oversikt over lovhistorien

For å lette tilgangen til relevante kilder og bak-grunnsinformasjon, finner utvalget det hensikts-messig å gi en oversikt over lovhistorien tilhvitvaskingsloven.

Hvitvaskingsloven4 følger opp og gjennom-fører EUs såkalte tredje hvitvaskingsdirektiv(Europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/60/EF),som ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komi-

3 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltnings-saker (forvaltningsloven).

4 Lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot hvitvasking og terror-finansiering mv. (hvitvaskingsloven).


teens beslutning nr. 87/2006 7. juli 2006. EØS-ko-miteens beslutning ble godkjent av Stortinget 19.desember 2006 (St.prp. nr. 6 (2006–2007)). Tredjehvitvaskingsdirektiv gir på enkelte områder EU-kommisjonen adgang til å fastsette utfyllenderettsakter. Slike utfyllende regler er gitt ved Kom-misjonsdirektiv 2006/70/EF. Kommisjonsdirek-tivet ble inntatt i EØS-avtalen ved EØS-komiteensbeslutning nr. 152/2006 8. desember 2006. EØS-komiteens beslutning ble godkjent av Stortinget15. juni 2007 (St.prp. nr. 70 (2006–2007)). Direktiv2005/60/EF og 2006/70/EF er basert på anbefa-lingene fra Financial Action Task Force (FATF).

Finansdepartementet har gitt forskrift 13.mars 2009 nr. 302 om tiltak mot hvitvasking og ter-rorfinansiering mv. (hvitvaskingsforskriften) ogforskrift 13. mars 2009 nr. 303 om kontrollutvalgetfor tiltak mot hvitvasking (forskrift om kontrollut-valget).

Finanstilsynet (tidligere Kredittilsynet) har irundskriv nr. 8/2009 («hvitvaskingsrundskrivet»)gitt en utførlig veiledning til hvitvaskingslovenmed forskrifter.

Hvitvaskingsloven med forskrifter trådte ikraft 15. april 2009, jf. kgl. res. 6. mars 2009nr. 269. Etter hvitvaskingslovens ikrafttredelsehar loven blitt endret enkelte ganger. Endringenehar i hovedsak vært av teknisk art.

Forarbeidene til gjeldende hvitvaskingslov er:NOU 2007: 10 «Om tiltak mot hvitvasking og ter-rorfinansiering – Gjennomføring av EØS-regler til-svarende EUs tredje hvitvaskingsdirektiv i norskrett», Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) «Om lov om tiltakmot hvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvas-kingsloven)», Innst. O. nr. 42 (2008–2009) «Innstil-ling fra finanskomiteen om lov om tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvas-kingsloven)», Ot.forh. (2008–2009) 10. februar2009 og Lt.forh. (2008–2009) 19. februar 2009.

Hvitvaskingsloven erstatter lov 20. juni 2003nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte frastraffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven2003). Hvitvaskingsloven fra 2009 viderefører sen-trale deler av hvitvaskingsloven 2003, men inne-bærer på enkelte punkter en utvidelse både avlovens virkeområde og de forpliktelser loven på-legger pliktsubjektene. De viktigste forarbeidenetil hvitvaskingsloven 2003 var rapport datert 8.oktober 2002 fra en arbeidsgruppe oppnevnt avFinansdepartementet – «Utkast til lov om forebyg-gende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finan-siering av terrorisme», og Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) «Lov om tiltak mot hvitvasking av utbyttefra straffbare handlinger mv. (hvitvaskings-loven)». Hvitvaskingsloven 2003 var en oppfølging

av EUs såkalte andre hvitvaskingsdirektiv (Euro-paparlaments- og rådsdirektiv 2001/97/EF), somble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteensbeslutning nr. 98/2003 11. august 2003.

Hvitvaskingsloven 2003 var en videreføring ogutvidelse av finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-17og 2-17a, som begge ble opphevet ved hvitvas-kingsloven 2003. Hvitvaskingsreglene ble somledd i EØS-tilpasningen tatt inn i finansieringsvirk-somhetsloven som ny § 2-17 ved lovendring 4. de-sember 1992 nr. 123. Viktigste lovforarbeid varOt.prp. nr. 85 (1991–92) «Om lov om endringer ivisse lover på Finansdepartementets område(EØS-tilpasning)». Reglene var en oppfølging avEUs første hvitvaskingsdirektiv (Europaparlamen-tets og rådsdirektiv 91/308/EØF). Finansierings-virksomhetsloven § 2-17 ble endret ved lov 11. juni1993 nr. 76, som følge av endringer i heleribestem-melsene i straffeloven 1902.5 Viktigste lovforar-beid var Ot.prp. nr. 53 (1992–93) «Om lov omendringer i straffeloven m.v. (hvitvasking av ut-bytte fra straffbare handlinger)». Finansierings-virksomhetsloven § 2-17 trådte i kraft 1. januar1994. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 bleendret på nytt ved lovendring 7. juni 1996 nr. 30,og viktigste lovforarbeid her var Ot.prp. nr. 22(1995–96) «Om lov om endringer i lov 10. juni1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finan-sinstitusjoner og visse andre lover (tiltak mothvitvasking av penger)» og Innst. O. nr. 50 (1995–96) «Innstilling fra finanskomiteen om lov omendringer i lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansier-ingsvirksomhet og finansinstitusjoner og visse an-dre lover (tiltak mot hvitvasking av penger)». Lov-endringen innebar bl.a. en utvidelse av kretsen avinstitusjoner og virksomheter som ble omfattet avhvitvaskingsregelverket. Ved samme lovendringble finansieringsvirksomhetsloven § 2-17a tilføyd.Bestemmelsen regulerte kontrollutvalget for til-tak mot hvitvasking. Hvitvaskingsregelverket i fi-nansieringsvirksomhetsloven ble siste gang en-dret ved lov 28. juni 2002 nr. 54. Viktigste lovforar-beid her var Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) «Om lovom endringer i straffeloven og straffeprosesslo-ven mv. (lovtiltak mot terrorisme – gjennomføringav FN-konvensjonen 9. desember 1999 om be-kjempelse av finansiering av terrorisme og FNssikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september2001)» og Innst. O. nr. 70 (2001–2002) «Innstillingfra justiskomiteen om lov om endringer i straffelo-ven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot ter-rorisme – gjennomføring av FN-konvensjonen 9.

5 Lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov(Straffeloven).


desember 1999 om bekjempelse av finansiering avterrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon1373 28. september 2001)». Endringen haddesammenheng med innføring av bestemmelsene istraffeloven 1902 §§ 147 a og 147 b om terrorismeog finansiering av terrorisme. Ved lovendringenble mistanke om at en transaksjon hadde tilknyt-ning til forhold som ble rammet av straffeloven1902 § 147 a eller § 147 b gjort til en del av rappor-teringsplikten etter hvitvaskingsregelverket. Til-tak mot terrorfinansiering var dermed en del avhvitvaskingsreglene. Lovendringen var en gjen-nomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999om bekjempelse av finansiering av terrorisme.Finansdepartementet fastsatte i forskrift 7. fe-bruar 1994 nr. 118 om legitimasjonskontroll og til-tak mot hvitvasking av penger, regler til utfyllingav finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Forskrif-ten ble siste gang endret ved forskrift 15. april2003. Den ble opphevet ved forskrift 25. mai 2005nr. 468. Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) utarbei-det flere rundskriv om regelverket.

1.3.2 Fjerde hvitvaskingsdirektiv og forordning om informasjon som skal følge betalinger

Direktiv (EU) 2015/849 ble vedtatt 20. mai 2015.Dette er det fjerde hvitvaskingsdirektivet i EU.Når det i det følgende refereres til «direktivet», erdet fjerde hvitvaskingsdirektiv det siktes til. Di-rektivet avløser direktiv 2005/60/EC («tredjehvitvaskingsdirektiv») og direktiv 2006/70/EC(Kommisjonsdirektivet om definisjonen av poli-tisk eksponerte personer og tekniske kriterier forforenklet kundekontroll og unntak fra loven forsporadisk eller svært begrenset finansiell aktivitet– «Kommisjonsdirektivet»). Fjerde hvitvaskings-direktiv har gjennomføringsfrist i EU 26. juni2017. Fra samme tidspunkt oppheves tredjehvitvaskingsdirektiv og Kommisjonsdirektivet. Di-rektivet er EØS-relevant, men det er foreløpigikke inntatt i EØS-avtalen. Det er derfor hellerikke fastsatt gjennomføringsfrist for EØS-statene.

Direktivet er et minimumsdirektiv, se artikkel5. Det betyr at medlemsstatene kan vedta stren-gere regler for å motvirke hvitvasking og terrorfi-nansiering enn det som følger av direktivet.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv dels videreførerog dels videreutvikler de foregående direktivene.Det er særlig endringene fra tredje hvitvaskings-direktiv og Kommisjonsdirektivet som behandlesav utvalget.

Forordning (EU) 2015/847 ble også vedtatt 20.mai 2015. Forordningen gir regler om hvilke opp-

lysninger om betaler og betalingsmottaker somskal følge elektroniske betalinger for å motvirkehvitvasking og terrorfinansiering. Når det i detfølgende refereres til «forordningen», er detdenne det siktes til. Forordningen avløser forord-ning (EF) nr. 1781/2006. Sistnevnte forordningble gjennomført i norsk rett ved hvitvaskingsfor-skriften § 20. Forordningen er EØS-relevant. Nården er blitt innlemmet i EØS-avtalen, må den inn-tas i norsk rett som den er, jf. EØS-avtalen artikkel7 bokstav a.

Forordningen videreutvikler regelverket ominformasjon som skal følge betalinger. En sentralendring er at forordningen innfører krav om regis-trering av opplysninger også om betalingsmotta-ker, noe det ikke var plikt til etter tidligere forord-ning (EF) nr. 1781/2006.

Det fremgår av mandatet at utvalget skal utar-beide utkast til lov- og forskriftsendringer for ågjennomføre ventede nye EØS-regler som svarertil fjerde hvitvaskingsdirektiv og ny forordning ominformasjon som skal følge betalinger. Direktivetsbestemmelser og ulike krav presenteres i tilknyt-ning til hvert enkelt kapittel i utredningen.

1.3.3 FATFs anbefalinger og evaluering av Norge

FATF (Financial Action Task Force) er en ad hoc-arbeidsgruppe som ble opprettet i 1989 av G7-lan-dene for å bekjempe hvitvasking. FATFs hoved-oppgaver er å utarbeide internasjonale anbefalin-ger med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansier-ing, evaluere medlemslandene etter disse anbefa-lingene og kartlegge nye metoder og trender forhvitvasking og terrorfinansiering (typologistu-dier). FATFs anbefalinger er ikke folkerettsligbindende, men har likevel stor faktisk betydning.Norge sluttet seg til FATF i 1991. FATF har 37medlemmer.

I 1990 utarbeidet FATF 40 anbefalinger for åforebygge bruk av banksystemet og andre finansi-elle institusjoner til hvitvasking av penger fra nar-kotikakriminalitet. Anbefalingene ble revidert i1996, 2003 og 2012. FATF utarbeidet i 2001 og2004 tilleggsanbefalinger som gjaldt tiltak mot fi-nansiering av terrorisme. Ved revisjonen i 2012ble anbefalingene utvidet til også å omfatte tiltakmot finansiering av spredning av masseødeleggel-sesvåpen.

Til anbefalingene utarbeides det forklarendenoter («interpretive notes»). Disse utfyller anbefa-lingene.

FATF gjennomfører regelmessig evalueringerav medlemslandenes oppfølging av anbefalingene.


Evalueringene bygger på anbefalingene, «in-terpretive notes» til anbefalingene og FATF-me-todologien («Methodology – for assessing techni-cal compliance with the FATF recommendationsand the effectiveness of AML/CFT systems»).FATF-metodologien er utarbeidet på bakgrunn avanbefalingene med «interpretive notes», og girkonkrete punkter som lovgivning og praktiseringav regelverket evalueres mot.

Norge ble evaluert første gang i 1999, og der-etter i 2005. Siste evaluering ble gjennomført i2014. Den resulterte i en rapport som ble publi-sert 18. desember 2014. I evalueringsrapportenkritiseres Norge for en rekke forhold. Kritikkensom gjelder manglende tilsyn med forhandlere avvarer og tilbydere av virksomhetstjenester blefulgt opp av utvalget i første delutredning. I andredelutredning vil de andre manglene i norsk lovgiv-ning som FATF påpeker, bli behandlet i den gradde faller inn under utvalgets mandat.

FATF identifiserer også på global basis landsom innebærer høy risiko for hvitvasking og ter-rorfinansiering, og publiserer lister over høyrisi-koland.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger, i likhetmed de tidligere hvitvaskingsdirektivene, påFATFs anbefalinger. Det fremgår av mandatet atutvalget skal utrede hvordan de nye anbefalin-gene fra FATF skal gjennomføres i norsk rett iden grad dette ikke dekkes av direktivgjennomfø-ringen, og hvordan manglene i norsk hvitvas-kingsregelverk som påpekes i FATFs evaluerings-rapport, skal utbedres.

1.3.4 Finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen

FATFs anbefalinger oppstiller et rammeverk av til-tak som land bør implementere for å bekjempehvitvasking, terrorfinansiering og finansiering avspredning av masseødeleggelsesvåpen. Utvalgetslovforslag omfatter ikke tiltak mot spredning avmasseødeleggelsesvåpen. Denne typen tiltak er iNorge håndtert i annet regelverk. Heller ikke fjerdehvitvaskingsdirektiv omfatter tiltak mot spredningav masseødeleggelsesvåpen. For oversiktens skyldgir utvalget her en kort omtale av de tiltak Norgegjør eller er en del av, for å hindre finansiering avspredning av masseødeleggelsesvåpen.

Våpen som har kjernefysiske, biologiske ellerkjemiske stridsmidler som last, kombinert med eteffektivt leveringsmiddel, har fellesbetegnelsenmasseødeleggelsesvåpen. De kjennetegnes vedstort skadeomfang, massedød og store materielleskader. Masseødeleggelsesvåpen utgjør derfor en

av de største potensielle truslene mot internasjo-nal stabilitet og sikkerhet. Norge har ikke masse-ødeleggelsesvåpen, og har heller ikke noen umid-delbar trussel fra slike våpen. Norge har imidler-tid avansert teknologi som kan inngå som viktigedeler i utviklingen av masseødeleggelsesvåpen.6

Tiltak mot spredning av masseødeleggelsesvå-pen håndteres blant annet gjennom eksportkon-trolloven.7 Norge deltar i tillegg i relevante multi-laterale eksportkontrollog ikke-spredningsregi-mer. Disse er etablert av leverandørland for ålegge til rette for samarbeid om og koordineringav nasjonale tiltak hvor siktemålet er å hindrespredning av konvensjonelle våpen og masseøde-leggelsesvåpen. For en nærmere redegjørelse avde multilaterale regimene hvor Norge deltar, visestil Meld. St. 36 (2015–2016) om eksport av for-svarsmateriell fra Norge i 2015, eksportkontrollog internasjonalt ikke-spredningssamarbeidpunkt 8. I meldingen gis også en omtale av regel-verket som ligger til grunn for den strategiskeeksportkontrollen og for gjennomføringen avsanksjoner, våpenembargo og restriktive tiltak.Det redegjøres også for praktiseringen av Uten-riksdepartementets retningslinjer for behandlin-gen av søknader om eksportlisens for forsvarsma-teriell og tjenester for militære formål.

I tillegg til forpliktelsene som følger av detmultilaterale samarbeidet og relevante resolusjo-ner vedtatt av FNs sikkerhetsråd, har regjeringenbesluttet å følge EUs praksis på eksportkontroll-området. Innenfor EU er det gjort vedtak om enrekke tiltak på eksportkontrollog ikke-spred-ningsområdet i lys av faren for spredning av kon-vensjonelle våpen og masseødeleggelsesvåpen,bl.a. til terrorister og uansvarlige land.

1.4 Ny hvitvaskingslov

Etter mandatet skal utvalget blant annet «utar-beide utkast til lov- og forskriftsendringer for ågjennomføre ventede nye EØS-regler som svarertil EUs kommende fjerde hvitvaskingsdirektiv, ogny EU-forordning om informasjon som skal følgebetalinger, samt eventuelle utfyllende rettsakter».Videre er utvalget gitt adgang til å «vurdere ogforeslå andre endringer i gjeldende norsk hvitvas-

6 Politiets sikkerhetstjeneste: «Masseødeleggelsesvåpen»: http://www.pst.no/trusler/masseodeleggelsesvapen/ (sist besøkt 18.11.2016).

7 Lov 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport avstrategiske varer, tjenester og teknologi m.v.


kingsregelverk for å motvirke hvitvasking og ter-rorfinansiering».

Selv om mange av forpliktelsene i gjeldendelov videreføres, foreslår utvalget omstrukturerin-ger, endringer og nye forpliktelser som etter utval-gets oppfatning gjør det mer hensiktsmessig åforeslå en helt ny lov, enn å foreslå endringer i ek-sisterende regelverk. Valget av gjennomførings-form er også motivert ut fra redaksjonelle og pe-dagogiske hensyn. Utover de endringer som ernødvendige som følge av direktivet, foreslår utval-get stort sett en videreføring av det eksisterenderegelverket. Utvalget har likevel foretatt en full-stendig revisjon og gjennomgang av bestemmel-ser i gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift. Utval-get foreslår at regelverkets forpliktelser i all ho-vedsak samles i loven, og at kun et fåtall bestem-melser inntas i forskriften. Dette innebærer en ve-sentlig strukturell endring i forhold til dagenssystem der forskriften i stor grad utfyller lovensbestemmelser.

1.5 Europakommisjonens endrings-forslag av 5. juli 2016

Europakommisjonen fremla 5. juli 2016 forslag tilendringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv og enkelteandre rettsakter. Endringsforslagene er en oppføl-ging av Kommisjonens «Action Plan for strengt-hening the fight against terrorist financing»8 (her-etter «Action Plan») fra februar 2016. Action Planvar en reaksjon på de seneste terroraksjonene iEuropa. Forslaget skal behandles av Europaparla-mentet og Rådet før vedtakelse. Det er usikkertnår endelig endringsdirektiv vil foreligge og inn-holdet i dette. Utvalget velger likevel å gi en over-sikt over forslaget fra Kommisjonen i det føl-gende. Ut over denne oversikten vil endringsfor-slagene i begrenset grad omtales i den videreutredningen.

Kommisjonen foreslår endringer på en rekkeulike områder: frist for implementering av direkti-vet, direktivets anvendelsesområde og muligheterfor unntak, FIU-ens tilgang til opplysninger, of-fentlige myndigheters tilgang til opplysninger ominnehavere av bankkonti, tiltak overfor høyrisiko-land, definisjonen av reell rettighetshaver og be-stemmelsene om register over reelle rettighetsha-vere. Endringsforslaget inneholder også en rekkemindre endringer for å tydeliggjøre direktivetsinnhold.

Fristen for implementering av fjerde hvitvas-kingsdirektiv i EU er i endringsforslaget frem-skyndet til 1. januar 2017. Fjerde hvitvaskingsdi-rektiv har, slik det står i dag, gjennomføringsfrist iEU 26. juni 2017.

For å håndtere risiko knyttet til nye beta-lingsmetoder og ny teknologi foreslås enkelteendringer i direktivets anvendelsesområde. Euro-pakommisjonen foreslår at vekslingsplattformerfor virtuell valuta, og tilknyttede «lommeboktje-nester» («custodial services»), underleggeshvitvaskingsdirektivet. Begrepet virtuell valutaforeslås samtidig definert. Det er særlig mulighe-tene for anonymitet ved bruk av vekslingstje-nester som begrunner Kommisjonens beslutningom å foreslå at de underlegges direktivet. Kommi-sjonen foreslår videre at adgangen til å gjøre unn-tak fra direktivet for elektroniske penger begren-ses i større grad enn det fjerde direktiv nå åpnerfor. Kommisjonen foreslår samtidig at elektro-niske penger som kun kan brukes hos én utste-der, eller i et begrenset nettverk av tilbydere avelektroniske penger som er i en direkte kommer-siell avtale med en profesjonell utsteder, eller sombare kan brukes til å kjøpe et svært begrenset ut-valg av varer og tjenester, skal unntas fra hvitvas-kingsdirektivets virkeområde. Unntaket tilsvarerunntaket for hva som regnes som elektroniskepenger etter direktiv 2009/110/EF. Forslaget erderfor bare en presisering av at unntakene i e-pen-gedirektivet også gjelder for e-pengeutstedelseetter hvitvaskingsdirektivet.

Forslaget fra Kommisjonen søker å styrkeFIU-ens posisjon samt mulighet for samarbeidmellom FIU-er. Europakommisjonen foreslår åtydeliggjøre at FIU-en kan kreve utlevert opplys-ninger fra enhver rapporteringspliktig, uavhengigav om den rapporteringspliktige selv har sendt enrapport om mistenkelig transaksjon.

For å sikre bedre harmonisering av tiltak over-for høyrisikoland, foreslår Kommisjonen en ut-trykkelig bestemmelse om hvilke tiltak rapporte-ringspliktige skal gjøre når transaksjoner har til-knytning til høyrisikoland. Listen omfatter syvpliktige tiltak. I tillegg foreslås to lister med valg-frie tiltak medlemsstatene kan vedta for å hånd-tere risikoen for hvitvasking og terrorfinansieringi tilknytning til høyrisikoland.

Endringsforslaget fra Kommisjonen inne-holder også flere tiltak for å øke tilgjengelighetenav informasjon for å unngå skatteunndragelser oghvitvasking. Det foreslås at terskelverdien somskal være indikasjon på status som reell rettig-hetshaver i selskaper (direktivet artikkel 3 nr. 6bokstav a punkt i), senkes for visse typer av sel-8 COM(2016) 450 final. 2016/0208 (COD).


skaper som kan innebære en særlig risiko for åbenyttes til hvitvasking og skatteunndragelse. Forsåkalte «Passive Non-Financial Entities» (dansk:«mellemliggende koncernenheder») skal terskel-verdien for innehav av eierandeler eller stemme-rettigheter senkes fra 25 prosent til 10 prosent.Endringen i terskelverdi er relevant både for rap-porteringspliktige som gjennomfører kundetiltak,og ved innhenting og registrering av opplysningerom reelle rettighetshavere i juridiske personer.

Kommisjonen foreslår videre endringer i di-rektivets bestemmelser om registre over reellerettighetshavere i både juridiske personer ogtrusts og tilsvarende juridiske arrangementer.Når det gjelder registerbestemmelsen om reellerettighetshavere i juridiske personer, er det fore-slått at hovedregelen om innsyn for andre enn rap-porteringspliktige endres. Registeret skal i ut-gangspunktet være offentlig tilgjengelig. Forsla-get innebærer med andre ord at det ikke lengerkreves en legitim interesse for at andre enn rap-porteringspliktige og myndighetene skal få til-gang til registeret. Unntaksmulighetene for inn-syn er beholdt i endringsforslaget. Når det gjelderregisteret over reelle rettighetshavere i trusts ogtilsvarende juridiske arrangementer, skiller forsla-get mellom næringsdrivende og ikke-næringsdri-vende arrangementer. De næringsdrivende juri-diske arrangementene underlegges samme kravtil åpne registre som juridiske personer. For ikke-næringsdrivende juridiske arrangementer innfø-res reglene som i dag gjelder for innsyn for andreenn rapporteringspliktige i opplysninger om re-elle rettighetshavere i juridiske personer. Det vilsi at det kreves en legitim interesse. Samtidig inn-føres regler om unntak fra innsyn tilsvarende desom etter direktivet, slik det lyder i dag, gjelderfor innsyn i opplysninger om reelle rettighets-havere i juridiske personer. Kommisjonen foreslårogså å endre kriteriet for når forvaltere av trustsog tilsvarende juridiske arrangementer skal un-derlegges forpliktelser etter nasjonal rett. I stedetfor at de avgjørende kriteriene skal være hvorarrangementet genererer skattekonsekvensereller hvilket lands rett arrangementet er opprettetetter, skal det være avgjørende hvor arrangemen-tet administreres fra. For begge registre foreslårKommisjonen at sammenkobling på EU-nivå ikkelenger bare skal utredes fra Kommisjonens side,men at sammenkobling skal skje gjennom meka-nismene som følger av direktiv 2009/101/EF medgjennomføringsakter.

Også når det gjelder opplysninger om fysiskepersoners innehav av bank- og betalingskonti fore-slås det endringer. I forslaget påpekes det at fjerde

hvitvaskingsdirektivs fortale, avsnitt 57, oppfor-drer medlemsstatene til å opprette sentraliserteregistre eller andre metoder for innsamling avopplysninger om fysiske personers innehav avbank- og betalingskonti. Kommisjonen viser til atflere EU-land har etablert denne typen ordninger,men at det ikke foreligger noen forpliktelse påEU-nivå. På grunn av de ulike ordningene blirsamarbeid over landegrensene vanskeliggjort.Kommisjonen foreslår derfor at medlemsstateneskal etablere automatiserte, sentraliserte meka-nismer for rask identifisering av innehavere avbank- og betalingskonti. Det skal gjennom meka-nismen være mulig å identifisere alle konti som til-hører en enkeltperson. For å respektere retten tilvern om privatliv skal slike sentraliserte mekanis-mer kun inneholde et minimum av nødvendigeopplysninger for gjennomføring av etterforskningi tilknytning til forebygging og avdekking avhvitvasking og terrorfinansiering. Berørte perso-ner det behandles opplysninger om skal informe-res om lagringen og tilgangen til FIU-en, og detskal gis et sentralt kontaktpunkt for henvendelserom innsyn og retting. Tilgangen til registeret skalvære på en «need to know»-basis, det skal være enmaksimal lagringstid og regler om sletting ved ut-løp av lagringstiden.

Kommisjonen foreslår også enkelte endringernår det gjelder kundetiltak. Kommisjonen foreslårat det skal tydeliggjøres når det skal gjennomfø-res kundetiltak overfor eksisterende kunder etterdirektivet artikkel 14 nr. 5. I dag kreves det atmedlemsstatene gir regler om gjennomføring avkundetiltak overfor eksisterende kunder «at ap-propriate times» etter en risikobasert tilnærming.Kommisjonen foreslår å pålegge systematisk over-våkning av reelle rettighetshavere bak eksis-terende kunder som er truster eller tilsvarende ju-ridiske arrangementer.

Kommisjonen foreslår også at det i hvitvas-kingsdirektivet inntas uttrykkelige henvisningertil eIDAS-forordningen (forordning (EU) 2014/910), som gir regler om elektronisk identifikasjoni EU, herunder pliktig anerkjennelse av elektro-nisk identifikasjon utstedt av andre medlemssta-ter. Hensikten er å unngå at hvitvaskingsdirek-tivet avskjærer bruk av elektronisk identifikasjonved gjennomføring av kundetiltak.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv henviser på enrekke punkter til begrepet relevante myndigheter(«competent authorities»), uten å presisere hvilkemyndigheter det siktes til. Europakommisjonenforeslår et nytt avsnitt i direktivets fortale sompresiserer avgrensningen av myndighetene, og itillegg foreslås avgrensningen inntatt i bestem-


melsene om myndighetenes tilgang til opplysnin-ger om reelle rettighetshavere som oppbevareshos juridiske personer og forvaltere av juridiskearrangementer. Relevante myndigheter skal om-fatte de myndighetene som har

«designated responsibilities for combatingmoney laundering or terrorist financing, inclu-ding the FIUs, the authorities that have thefunction of investigating or prosecuting moneylaundering, associated predicate offences and

terrorist financing, and seizing or freezing andconfiscating criminal assets, as well as anti-cor-ruption authorities, tax authorities, authoritiesreceiving reports on cross-border transporta-tion of currency and bearer-negotiable instru-ments and authorities that have supervisory ormonitoring responsibilites aimed at ensuringcompliance by obliged entities».9

9 COM(2016) 450 final, 2016/0208 (COD), fortale avsnitt 37.


Kapittel 2

Formål og definisjoner

2.1 Lovens tittel

Lovens tittel er i dag «Lov om tiltak mot hvitvas-king og terrorfinansiering mv.». Korttittelen er«hvitvaskingsloven». Lovens tittel ble endret fra«Lov om tiltak mot hvitvasking» da ny lov ble ved-tatt i 2009. Tittelen ble endret for å reflektere atforebygging og avdekking av terrorfinansieringogså var et sentralt mål ved loven. Begrepene«hvitvasking» og «terrorfinansiering» er ikke be-nyttet i selve lovteksten.

Utvalget har vurdert om den nye loven skal hasamme tittel som eksisterende lov. Lovens tittelbør reflektere lovens formål og innhold, men måsamtidig ikke være for lang. Utvalget er av denoppfatning at tittelen som benyttes i dag på en godmåte beskriver hva loven regulerer. Utvalget erusikre på hva det siktes til når lovens tittel ogsåinneholder forkortelsen «mv.». Dette tyder på atloven også gjelder mer enn, eller regulerer andreforhold enn, tiltak mot hvitvasking og terrorfinan-siering. Slik utvalget ser det, kan alle bestemmel-sene i loven sies å være tiltak mot hvitvasking ogterrorfinansiering. Ut fra dette er det unødvendigå ha med forkortelsen «mv.» i lovens tittel. Utval-get foreslår at «mv.» tas ut. Korttittelen «hvitvas-kingsloven» er godt innarbeidet, og bør, slik utval-get ser det, beholdes. Det vises også til at utvalgetforeslår å definere både «hvitvasking» og «terror-finansiering» i lovens definisjonsbestemmelse, sepunkt 2.3.4. Ut fra dette vil det også være bedresamsvar mellom lovens tittel og den begrepsbruksom foreslås ellers i loven enn det som er tilfellet idag.

FATFs anbefalinger oppstiller et rammeverkav tiltak som land bør implementere for å be-kjempe hvitvasking, terrorfinansiering og finansi-ering av spredning av masseødeleggelsesvåpen.Utvalgets forslag til tittel omfatter ikke tiltak motfinansiering av spredning av masseødeleggel-sesvåpen. Slike tiltak er i Norge håndtert i annetregelverk enn hvitvaskingsloven. Heller ikkefjerde hvitvaskingsdirektiv omfatter tiltak motspredning av masseødeleggelsesvåpen. Utvalget

foreslår derfor ikke at spredning av masseødeleg-gelsesvåpen inntas i lovens tittel. Det vises også tilpunkt 1.3.4.

2.2 Lovens formål

2.2.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 1 fastslår at lovens formål er«å forebygge og avdekke transaksjoner med til-knytning til utbytte av straffbare handlinger ellermed tilknytning til terrorhandlinger». Formålsbe-stemmelsen ble utvidet sammenlignet medhvitvaskingsloven fra 2003 slik at forebyggelse ogbekjempelse av transaksjoner med tilknytning tilterrorhandlinger nå inngår.

Formålsbestemmelsen benytter ikke begre-pet «hvitvasking» for å tydeliggjøre at formålet erå forebygge og bekjempe profittmotivert krimina-litet, og ikke bare forebyggelse og bekjempelse avhvitvasking av utbytte av straffbare handlinger.1

Begrepet «hvitvasking» er heller ikke benyttet an-dre steder i loven, og hvitvaskingsloven inne-holder ingen definisjon av begrepet «hvitvasking».Dette var et bevisst valg fra lovgivers side, blantannet ut fra at begrepet ikke benyttes i lovens ma-terielle bestemmelser,2 se mer om dette underpunkt 2.3.1.

Formålsbestemmelsen viser at loven også skalforebygge og avdekke transaksjoner med tilknyt-ning til terrorhandlinger. Ellers i loven er detteknyttet til relevante bestemmelser i straffeloven,3

f.eks. i § 5 der terminologien «forhold som ram-mes av straffeloven §§ 131 til 136a» benyttes. Detomfatter terrorhandlinger, terrorforbund, terror-trusler, terrorfinansiering, oppfordring, rekrutte-ring og opplæring til terrorhandlinger og delta-gelse i terrororganisasjon.

1 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.2.4 og NOU 2007: 10punkt 2.2.

2 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.3.5.3 Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven).


2.2.2 EØS-rett

Direktivet inneholder en form for formålsbestem-melse i artikkel 1 nr. 1. Artikkelen lyder:

«This Directive aims to prevent the use of theUnion’s financial system for the purposes ofmoney laundering and terrorist financing.»

Både begrepet «money laundering» og begrepet«terrorist financing» er nærmere definert senere isamme artikkel. Direktivets definisjon av hvitvas-king omfatter også det som etter norsk rett vil ka-rakteriseres som heleri, jf. straffeloven § 332. Ter-rorfinansiering er definert som ethvert bidrag el-ler fremskaffelse av midler til anvendelse for ågjennomføre handlinger som beskrevet i EUsrammebeslutning 2002/475/JHA om bekjempelseav terrorisme artikkel 1 til 4. Direktivets definisjo-ner av «money laundering» og «terrorist finan-cing» omtales nærmere under punkt 2.3.2.

2.2.3 FATFs anbefalinger

FATFs anbefalinger inneholder ingen direkte for-målsbestemmelse, men i introduksjonen til anbe-falingene er det fremhevet at FATFs anbefalingeroppstiller et rammeverk av tiltak som land bør im-plementere for å bekjempe hvitvasking, terrorfi-nansiering og finansiering av spredning av masse-ødeleggelsesvåpen.

2.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at loven fortsatt bør ha en formåls-bestemmelse, og har vurdert hvordan den bør ut-formes. Artikkel 1 nr. 1 angir at direktivet «aims toprevent the use of the Union’s financial system forthe purposes of money laundering and terrorist fi-nancing». Fortalen avsnitt 1 slår blant annet fastfølgende om begrunnelsen for direktivet:

«Flows of illicit money can damage the inte-grity, stability and reputation of the financialsector, and threaten the internal market of theUnion as well as international development.Money laundering, terrorism financing andorganized crime remain significant problemswhich should be addressed at Union level».

I fortalen avsnitt 2 uttales blant annet at

«[t]he soundness, integrity and stability of cre-dit institutions and financial institutions, andconfidence in the financial system as a whole

could be seriously jeopardized by the effort ofcriminals and their associates to disguise theorigin of criminal proceeds or to channel lawfulor illicit money for terrorist purposes».

Direktivets hovedfokus i artikkel 1 nr. 1 er å fore-bygge at det finansielle system benyttes tilhvitvasking og terrorfinansiering. Én begrun-nelse for direktivet er etter fortalen at hvitvaskingog terrorfinansiering kan skade finansiell sektorsintegritet, stabilitet og omdømme. Det er likevelvesentlig at direktivets målsetning ikke uteluk-kende er å beskytte finansiell sektor og det finan-sielle system i snever forstand, men å beskytte detøkonomiske system og samfunnet som sådan mothvitvasking og terrorfinansiering. Dette kommerfrem i fortalen, som viser til at det indre markedog internasjonal utvikling kan bli skadelidende pågrunn av hvitvasking, og at hvitvasking, terrorfi-nansiering og organisert kriminalitet er omfat-tende problemer som må adresseres på EU-nivå.

Flere av direktivets forpliktelser bekrefter atformålet med direktivet ikke bare er å beskytte fi-nansiell sektor og det finansielle system i sneverforstand, men å beskytte økonomien og samfun-net som sådan mot hvitvasking og terrorfinansier-ing. Blant annet er rapporteringspliktige pålagt årapportere mistanke om hvitvasking og terrorfi-nansiering til myndighetene. Myndighetene skalbenytte opplysningene i etterretningsvirksomhet,samt blant annet ved straffeforfølgning av hvitvas-king og terrorfinansiering. Direktivet påleggerogså rapporteringspliktige å lagre opplysninger,og på forespørsel gi opplysningene til myndighe-tene for bruk i anti-hvitvaskings- og terrorfinansi-eringsarbeid.

Utvalget bemerker for øvrig at det ikke ernoen motsetning mellom å beskytte finansiell sek-tors integritet, stabilitet og omdømme, og mer ge-nerelt å beskytte det økonomiske system og sam-funnet som sådan mot hvitvasking og terrorfinan-siering. Det ene er avhengig av det andre, og deter tale om et gjensidig forhold og sammenfallendeinteresser mellom finansiell sektor og myndighe-tene: Det er i finansiell sektors interesse at myn-dighetene gir beskyttelse gjennom forebygging,avdekking og sanksjonering av hvitvasking og ter-rorfinansiering. For at myndighetene skal kunnebeskytte det økonomiske system og samfunnetsom sådan mot hvitvasking og terrorfinansiering,er de avhengig av at finansiell sektor bidrar, slikdirektivet foreskriver.

Utvalget finner på denne bakgrunn at formål-sangivelsen i hvitvaskingsloven ikke bør begren-ses til at loven skal beskytte det finansielle sys-


tem, jf. direktivet artikkel 1 nr. 1, men mer gene-relt å angi at formålet med loven er «å forebyggeog avdekke hvitvasking og terrorfinansiering».

På grunn av direktivets fokus på beskyttelseav det finansielle system, herunder finansiell sek-tor (rapporteringspliktige), og for å tydeliggjørede rapporteringspliktiges særskilte rolle ved fore-bygging og avdekking av hvitvasking og terrorfi-nansiering, foreslår utvalget en presisering i for-målsbestemmelsens annet ledd. Bestemmelsen erikke ment som en begrensning av formålsangivel-sen i første ledd, men som en presisering av derapporteringspliktiges rolle ved forebygging ogavdekking av hvitvasking og terrorfinansiering.

Lovens formål angis i formålsbestemmelsen åvære å avdekke og forebygge to typer lovbrudd;hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget finnerdet hensiktsmessig å knytte noen merknader tiltermene.

«Hvitvasking» er den prosess som har sommål å skjule eller tilsløre at verdier stammer frastraffbare forhold. I tillegg anses det å motta,være i besittelse av eller å bruke verdier som erutbytte av straffbar handling, som hvitvasking.For en nærmere omtale av hvitvaskingsbegrepet iloven vises det til punkt 2.3.4.2.

Den overordnede begrunnelsen for å be-kjempe hvitvasking er at det skader det økono-miske system og samfunnet som sådan. Det erflere mer konkrete grunner til at hvitvasking erskadelig for det økonomiske system og samfunnetgenerelt, og at det derfor er kriminalisert og måforebygges og avdekkes. For det første kanhvitvasking skade finansiell sektors integritet, sta-bilitet og omdømme. For det annet er det på detrene at hvitvasking genererer annen kriminalitet.Eksempelvis er det ofte nødvendig å betale bestik-kelser for å få gjennomført større hvitvaskings-operasjoner. Videre kan det ofte være gunstig ågjennomføre korrupsjonshandlinger med midlersom tilsynelatende ser ut til å stamme fra lovligvirksomhet. For det tredje vil hvitvasking medføreat statens skatteproveny blir mindre, både ved atutbytte fra skattekriminalitet skjules og tilsløres,men også fordi utbytte av straffbar handling sjel-den oppgis til beskatning. For det fjerde kanhvitvasking medføre konkurransevridning: Densom har tilgang til utbytte av straffbar handling,eksempelvis midler som er unndratt beskatning,vil stå sterkere til å møte både konkurranse ogkonjunktursvingninger, enn den som ikke har til-gang på midler som stammer fra straffbar hand-ling. For det femte, og i forlengelsen av de øvrigeskadevirkningene av hvitvasking, vil hvitvaskingkunne skade et lands økonomiske utvikling og

også økonomisk utvikling i videre forstand. Somnevnt fremgår det av direktivets fortale avsnitt 1 athvitvasking kan «threaten the internal market ofthe Union as well as international development».

En nødvendig forutsetning for hvitvasking erat det er begått et primærlovbrudd som har gene-rert et utbytte av økonomisk verdi. En sjette be-grunnelse for at hvitvasking er kriminalisert erhensynet til effektiv bekjempelse av profittmoti-vert kriminalitet. Nærmere bestemt er det ofte be-vismessig vanskelig å knytte såkalte bakmenn tilkonkrete primærlovbrudd. Vanlig modus er atdisse holder en slik distanse fra primærlovbrud-det at det ikke er mulig eller svært vanskelig åknytte dem til kriminaliteten. Derimot er bakmen-nene ofte mer involvert i den etterfølgende befat-ningen med utbyttet fra lovbruddene. En sentralbegrunnelse for at hvitvasking er kriminalisert istraffeloven, og søkes avdekket og forebygget vedhvitvaskingsloven, er dermed hensynet til å be-kjempe profittmotivert kriminalitet.4 Sagt med an-dre ord har hvitvaskingsloven som formål ikkebare å forebygge og avdekke etterfølgende befat-ning med utbytte fra straffbar handling, men ogsåå forebygge og avdekke de primærlovbrudd somutbyttet stammer fra. Oppsummeringsvis er der-med formålet med hvitvaskingsloven ikke bare åforebygge og avdekke hvitvasking, men også an-nen profittmotivert kriminalitet (primærlov-brudd). Det vises også til punkt 7.6.2.

Når det gjelder terrorfinansiering, omfatterdette handlinger som beskrevet i straffeloven§ 135 og finansiering som beskrevet i straffeloven§ 136 a, se lovforslaget § 2 bokstav b og punkt2.3.4.3. Formålet med å avdekke og forebygge ter-rorfinansiering er å hindre terrorlovbrudd.

2.3 Begreper og definisjoner

2.3.1 Norsk rett

I hvitvaskingsloven § 2 er det inntatt definisjonerav en del sentrale begreper i loven, nærmere be-stemt av rapporteringspliktig, transaksjon, reellrettighetshaver og tilbyder av virksomhetstje-nester. I tillegg er det i bestemmelsen om forster-kede kontrolltiltak definert hvem som anses som

4 Se NOU 2002: 4 punkt 9.7.1, hvor det uttales at «(h)ovedfor-målet med bestemmelsen om heleri og hvitvasking er åforebygge slike vinningsovertredelser, ved å gjøre det van-skeligere for gjerningspersonen å få glede av utbyttet».Blant annet på denne bakgrunn foreslo Straffelovkommi-sjonen å plassere bestemmelsene om hvitvasking i den nyestraffeloven i kapitlet med overskriften «Generelle bestem-melser til forebygging av straffbare handlinger».


politisk eksponert person, se hvitvaskingsloven§ 15 tredje ledd. Definisjonen av politisk ekspo-nert person er nærmere utdypet i hvitvaskingsfor-skriften § 11. «Tomt bankselskap» er definert ihvitvaskingsloven § 16 tredje ledd. Hvitvaskings-forskriften §§ 5 til 7 definerer nærmere hva sommenes med gyldig legitimasjon.

Ved forrige lovrevisjon vurderte det davæ-rende utvalget en definisjon av begrepet «hvitvas-king». Det ble vurdert om hvitvaskingslovenskulle inneholde en egen definisjon eller en be-stemmelse som viste til begrepet «hvitvasking»slik det ble benyttet i straffeloven fra 1902. Detsiste ble ikke ansett hensiktsmessig fordi begre-pet hvitvasking slik det var definert i tredjehvitvaskingsdirektiv var videre enn begrepet istraffeloven 1902, siden det også omfattet de klas-siske heleritilfellene. Straffelovens skille mellomhvitvasking og heleri gikk dermed på tvers av di-rektivets hvitvaskingsbegrep.5 Utvalgets forslagble fulgt opp av departementet og Stortinget, oggjeldende lov benytter formuleringen «transaksjo-ner med tilknytning til utbytte av straffbarehandlinger». Begrepsbruken er imidlertid ikkekonsekvent. I § 16 om korrespondentbankforbin-delser vises det til «kontrolltiltak for forebyggelseog bekjempelse av handlinger som beskrevet istraffeloven §§ 332, 335, 337, 340 og 135». I § 33om «personer eller foretak med tilknytning til landeller områder som ikke har gjennomført tilfreds-stillende tiltak» vises det til «handlinger som be-skrevet i straffeloven §§ 332, 335, 337, 340 og 135eller mot finansiering som beskrevet i straffeloven§ 136a».

Straffeloven inneholder beskrivelser av bådehandlinger som anses som heleri og handlingersom anses som hvitvasking, jf. straffeloven §§ 332og 337.

Dagens lov inneholder ingen definisjon av«terrorfinansiering», men viser gjennomgåendetil straffeloven §§ 131 til 136a. Loven er heller ikkeher konsekvent. I § 16 om korrespondentbankfor-bindelser vises det kun til straffeloven § 135 somgjelder terrorfinansiering. I § 33 om «personer el-ler foretak med tilknytning til land eller områdersom ikke har gjennomført tilfredsstillende tiltak»vises det til både straffeloven § 135 og til «finansi-ering som beskrevet i straffeloven § 136a».

Straffeloven § 135 omhandler terrorfinansier-ing. Bestemmelsen rammer den som rettsstridigyter, mottar, sender, fremskaffer eller samler innpenger eller andre formuesgoder med hensikt el-ler viten om at midlene helt eller delvis skal bru-

kes til nærmere angitte terrorhandlinger. Lovtek-nikken som er benyttet i straffeloven kapittel 18om terrorhandlinger og terrorrelaterte hand-linger gjør at det er vanskelig kort å gjengi hvaslags handlinger som rammes av bestemmelsenom terrorfinansiering, og hvitvaskingsloven visersom nevnt til flere bestemmelser i straffelovenenn den som omhandler terrorfinansiering.

Hvitvaskingsloven § 15 har en definisjon av po-litisk eksponert person (PEP). Hvitvaskingsfor-skriften § 11 supplerer denne definisjonen. EnPEP er definert som en som innehar eller i løpetav det siste året har innehatt høytstående offentligverv eller annen stilling i en annen stat enn Norge.I tillegg anses nære familiemedlemmer og kjentemedarbeidere av en slik person som PEP. Hvitvas-kingsforskriften § 11 definerer også nærmerehvem som anses å inneha høytstående offentligverv eller annen stilling, hvem som anses somfamiliemedlemmer og hvem som anses somkjente medarbeidere.

2.3.2 EØS-rett

2.3.2.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 1 nr. 3 og nr.5 inneholder definisjoner av «money laundering»og «terrorist financing», som omtales nærmerenedenfor. Artikkel 3 inneholder også en rekkeandre definisjoner, blant annet av «beneficialowner», «trust and company service providers»,«correspondent relationship», «politically exposedperson», «senior management» og «gambling ser-vices». Definisjonene av «beneficial owner» og«politically exposed person» er endret sammenlig-net med tredje hvitvaskingsdirektiv. Definisjoneneav «correspondent relationship», «senior manage-ment» og «gambling services» er nye. I det føl-gende blir det gitt en oversikt over innholdet idisse begrepene slik de defineres i direktivet, medunntak av «gambling services», som er omtalt i ut-valgets første delutredning.6

2.3.2.2 Definisjon av «hvitvasking» og «terror-finansiering»

I direktivet er begrepene «money laundering» og«terrorist financing» definert i artikkel 1 nr. 3 og5. Definisjonene er i hovedsak en videreføring avdefinisjonene i tredje hvitvaskingsdirektiv. Direk-tivets definisjon av både hvitvasking og terror-finansiering forutsetter at handlingen er begått

5 NOU 2007: 10 punkt 2.1. 6 NOU 2015: 12 punkt 3.2.3.


forsettlig («when committed intentionally», «withthe intention that they be used») for at noe skalkunne karakteriseres som hvitvasking eller ter-rorfinansiering. Bakgrunnen for skyldkravet er atdefinisjonene er hentet fra internasjonale konven-sjoner som fastsetter minstekrav til kriminalise-ring. Også direktivets skyldkrav er et minstekrav,og medlemslandene står fritt til å gå lenger.

Både «money laundering» og «terrorist finan-cing» benyttes gjennomgående som koblingsbe-greper i direktivet. Et unntak er bestemmelsenom rapporteringsplikt i artikkel 33. Rapporte-ringsplikten inntrer når den rapporteringspliktigehar mistanke om at midler er «proceeds of crimi-nal activity» eller er «related to terrorist finan-cing», og knytter således ikke rapporteringsplik-ten direkte til begrepene «money laundering» og«terrorist financing».

Definisjonen av hvitvasking i direktivet omfat-ter både det som i norsk rett karakteriseres somheleri, jf. straffeloven § 332, og handlinger somdefineres som hvitvasking, jf. straffeloven § 337.

Terrorfinansiering er definert som ethvert bi-drag eller fremskaffelse av midler til anvendelsefor å gjennomføre handlinger som beskrevet iEUs rammebeslutning 2002/475/JHA om bekjem-pelse av terrorisme artikkel 1 til 4. Definisjonen erden samme som etter tredje hvitvaskingsdirektiv.Rammebeslutningen pålegger medlemsstatene iEU å gjennomføre en rekke tiltak for å forebyggeterrorhandlinger. Rammebeslutningen omtaler ide nevnte bestemmelsene en rekke handlingersom anses som terrorhandlinger, straffbarehandlinger med forbindelse til terroristgrupperog straffbare handlinger med forbindelse til ter-roraktivitet. Medlemsstatene er forpliktet til å kri-minalisere den type handlinger som er angitt, ogogså i stor grad å kriminalisere medvirkning til ogforsøk på handlingene. Rammebeslutningen erikke folkerettslig bindende for Norge, men gjen-nom koblingen i hvitvaskingsdirektivet er deler avbeslutningen likevel blitt en del av definisjonen avterrorfinansiering, og på denne måten bindendefor Norge når direktivet er inntatt som en del avEØS-avtalen.

2.3.2.3 Reell rettighetshaver

Definisjonen av reell rettighetshaver («beneficialowner») er endret noe i forhold til tredje hvitvas-kingsdirektiv, men utgangspunktet er fortsatt detsamme. En reell rettighetshaver er en fysisk per-son som i siste instans eier eller kontrollerer kun-den og/eller den fysiske personen som en trans-

aksjon eller handling utføres på vegne av, se artik-kel 3 nr. 6.

I fjerde hvitvaskingsdirektiv er betydningen aveierandel over en viss terskelverdi tonet noe nedsammenlignet med tredje hvitvaskingsdirektiv.For selskaper vil det at en fysisk person har en ei-erandel over 25 prosent være en indikasjon på di-rekte eller indirekte eierskap. I tredje hvitvas-kingsdirektiv ble samme terskelverdi ansett somtilstrekkelig for å konstatere direkte eller indirekteeierskap eller kontroll i et selskap. Endringeninnebærer at de rapporteringspliktige nå i størregrad må foreta konkrete vurderinger.

Direktivet gir en spesifikasjon av ulike roller i«truster», der innehaveren av rollen vil anses somreell rettighetshaver. I stiftelser eller juridiskearrangementer som tilsvarer truster, vil de somhar roller som tilsvarer de opplistede rollene itruster, være reell rettighetshaver.

2.3.2.4 Korrespondentforbindelse

Direktivet har en definisjon av korrespondentfor-bindelse i artikkel 3 nr. 8. Definisjonen lyder somfølger:

«‘correspondent relationship’ means:the provision of banking services by one

bank as the correspondent to another bank asthe respondent, including providing a currentor liability account and related services, suchas cash management, international fund trans-fers, cheque clearing, payable-through acco-unts and foreign exchange services;

the relationship between and among creditinstitutions and financial institutions includingwhere similar services are provided by a corre-spondent institution to a respondent insti-tution, and including relationships establishedfor securities transactions or fund transfers;»

Korrespondentforbindelse er altså når eksempel-vis en bank (korrespondentbanken) levererbankytelser til en annen bank (respondentban-ken), for eksempel gjennom opprettelse av konto,likviditetsstyring, internasjonale overføringer el-ler valutatransaksjoner. Forbindelsen mellom kre-dittinstitusjoner og mellom finansinstitusjoner el-ler mellom kredittinstitusjoner og finansinstitusjo-ner omtales også som korrespondentforbindelser.Eksempelet på dette, som nevnes i definisjonen idirektivet, er forbindelser mellom denne typen in-stitusjoner som er inngått med henblikk på verdi-papirtransaksjoner eller overføring av midler.


2.3.2.5 Politisk eksponert person (PEP)

Direktivet definerer politisk eksponert person(PEP) i artikkel 3 nr. 9. En PEP er en person somer eller har vært «entrusted with prominent publicfunctions». Artikkelen gir også presiseringer. I ar-tikkel 3 nr. 10 er det gitt nærmere bestemmelserom hvem som anses som familiemedlemmer ihenhold til direktivet, og i artikkel 3 nr. 11 hvemsom anses som kjente medarbeidere. Hvilke tiltaksom skal igangsettes overfor PEP-er er regulert iartikkel 20 til 22.

I det tidligere regelverket i EU var nærmerebestemmelser om PEP-er inntatt i eget kommi-sjonsdirektiv.7 Sammenlignet med tredje hvitvas-kingsdirektiv er det en del endringer av PEP-defi-nisjonen og tiltakene som pålegges. For det førsteskiller ikke lenger definisjonen av PEP-er mellompersoner som har stillinger i fremmed stat og na-sjonale PEP-er. Det innebærer at begge grupperomfattes. For det andre er det inntatt en bestem-melse om at personer som er eller har vært «en-trusted with prominent public functions» også om-fatter «directors, deputy directors and members ofthe board or equivalent function of an internatio-nal organisation». Gruppen som etter direktivetnå karakteriseres som PEP-er er dermed vesent-lig utvidet i forhold til tredje hvitvaskingsdirektiv.For det tredje inneholdt tredje hvitvaskingsdirek-tiv en tidsbegrensning i PEP-definisjonen. Dennegjenfinnes ikke i samme form i fjerde hvitvas-kingsdirektiv. I henhold til artikkel 22 i fjerdehvitvaskingsdirektiv skal rapporteringspliktig iminst ett år ta i betraktning den fortsatte risikoenen tidligere PEP innebærer som kunde, og fort-satt iverksette tiltak ut fra denne risikoen til perso-nen ikke lenger innebærer noen risiko i kraft å havært en PEP.

2.3.2.6 Øverste ledelse

I artikkel 3 nr. 12 har direktivet en definisjon av«senior management». I den norske oversettelsenav tredje hvitvaskingsdirektiv er dette omtalt somøverste ledelse. Det er også ordbruken i den dan-ske direktivteksten.

Øverste ledelse er i det danske direktivet defi-nert som en «embedsmand eller ansat med til-strækkeligt kendskab til instituttets risikoekspo-nering over for hvidvask af penge og finansieringaf terrorisme og med tilstrækkelig anciennitet tilat træffe beslutninger med indvirkning på dets ri-

sikoeksponering, som ikke i alle tilfælde behøvervære et bestyrelsesmedlem».

I tredje hvitvaskingsdirektiv var ikke «øversteledelse» definert, men begrepet var brukt både idirektivet og fortalen. Nytt i fjerde hvitvaskingsdi-rektiv er at det er presisert at «øverste ledelse»må være en med kunnskap om risikosituasjonen iinstitusjonen. Det er altså ikke kun nivå som er avbetydning, men også konkret kunnskap som vilsette vedkommende i stand til å ta informerte be-slutninger der godkjenning fra øverste ledelsekreves.

Direktivet benytter begrepet «senior manage-ment» flere steder. For det første skal rutiner god-kjennes av «senior management», jf. artikkel 8 nr.5. For det andre skal etablering av ny korrespon-dentbankforbindelse og etablering av kunde-forhold med politisk eksponert person (PEP) god-kjennes av «senior management», jf. artikkel 19bokstav c og artikkel 20 bokstav b punkt i. Før ut-betaling etter livsforsikringsavtale, i tilfeller derhøyere risiko er identifisert, skal «senior manage-ment» informeres, jf. artikkel 21 bokstav a.

Direktivet inneholder også enkelte andre for-muleringer som refererer til posisjoner på ledelse-snivå. I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bok-stav a skal det utnevnes en etterlevelsesansvarlig(«compliance officer») på «management level»dersom virksomhetens art og omfang tilsier det.

Etter artikkel 46 nr. 4 skal det utpekes et«member of the management board» som er an-svarlig for gjennomføring av nasjonale regler somgjennomfører direktivet. Når det gjelder ansvarfor overtredelse av direktivet, krever artikkel 58nr. 3 at reaksjoner og sanksjoner kan ilegges«members of the management body» og andresom etter nasjonal rett holdes ansvarlig for over-tredelsen.

2.3.3 FATFs anbefalinger og rapport

2.3.3.1 Innledning

FATFs standarder inneholder en omfattende ord-liste («glossary») der en rekke begreper define-res. I tillegg er det enkelte begreper som forklaresnærmere i «interpretive notes» til de ulike anbefa-lingene.

2.3.3.2 Definisjon av «hvitvasking» og «terror-finansiering»

Forpliktelsen til å kriminalisere hvitvasking finnesi anbefaling 3. I «interpretive note» til denne anbe-falingen sies det mer om hva som ligger i forplik-7 Kommisjonsdirektiv 2006/70/EF.


telsen til å kriminalisere hvitvasking. Forpliktel-sen til å kriminalisere terrorfinansiering finnes ianbefaling 5. «Interpretive note» til denne anbefa-lingen gir nærmere retningslinjer for hva som lig-ger i forpliktelsen.


I ordlisten er «beneficial owner» definert som denfysiske personen som i siste instans eier eller kon-trollerer kunden og/eller den fysiske personentransaksjonen utføres på vegne av. Det inkludererogså fysiske personer som kontrollerer juridiskepersoner eller andre juridiske arrangementer.

I «interpretive note» til anbefaling 10 er detnærmere beskrevet hvem som vil være reell eier ijuridiske personer og i andre juridiske arrange-menter.

Et av kriteriene for reelt eierskap i dagens lover at en person eier eller kontrollerer mer enn 25prosent av eierandelene eller stemmene i et sel-skap. FATF-rapporten som ble utarbeidet daNorge ble evaluert, kritiserer at dagens lov inne-holder et unntak for selskaper som har finansielleinstrumenter opptatt til notering på et regulertmarked i EØS-stat eller er underlagt informasjons-plikt tilsvarende det som gjelder ved notering pået regulert marked i EØS-stat. I slike tilfeller vilikke 25 prosent eierandel eller andel av stemmenei et selskap innebære at vedkommende er reellrettighetshaver. Unntaket er basert på tredjehvitvaskingsdirektiv. FATF mener unntaket erproblematisk fordi det er basert på en presumsjonom at alle EØS-land har tilfredsstillende åpenhetom reelt eierskap. FATF kritiserte videre Norgefor at bestemmelsen om at rapporteringspliktigeskal identifisere reell rettighetshaver ikke inklu-derer en plikt til å kjenne kundens virksomhet ogeierskaps- og kontrollstruktur.

Truster anerkjennes ikke som juridiske perso-ner i henhold til norsk rett. Likevel fikk Norge kri-tikk av FATF for definisjonen av reelle rettighets-havere i truster. Grunnen var at det i hvitvaskings-loven § 2 er gitt en terskelverdi på 25 prosent føren som mottar eller kontrollerer formuesgoder ien trust, anses som reell rettighetshaver.


FATFs ordliste definerer «correspondentbanking» som leveranse av bankytelser fra enbank (korrespondentbanken) til en annen bank(respondentbanken). FATF omtaler ellers korre-spondentbankforbindelser i anbefaling 13 og «in-terpretive note» til anbefaling 13.


Også FATFs anbefalinger har en del særbestem-melser om politisk eksponerte personer (PEP-er).FATFs anbefaling 12 gjelder PEP-er. Selve anbefa-lingen gir bestemmelser om hva slags forpliktel-ser som legges på finansinstitusjoner for å av-dekke om deres kunder eller reelle rettighetsha-vere er PEP-er, og hva slags tiltak som skal igang-settes overfor slike kunder. Det sies også konkretat tilsvarende tiltak som de som er pålagt overforPEP-er, skal iverksettes overfor deres familiemed-lemmer og nære medarbeidere.

«Interpretive note» til anbefaling 12 sier noeom hvilke tiltak som skal iverksettes når det gjel-der begunstigede i livsforsikringsprodukter, derden begunstigede eller reell rettighetshaver bakden begunstigede er en PEP.

I ordlisten defineres det hvem som anses somPEP-er. Definisjonen er inndelt i henholdsvis uten-landske PEP-er, nasjonale PEP-er og PEP-er i in-ternasjonale organisasjoner. På dette punktet bleFATFs anbefalinger endret ved revisjonen i 2012.Tidligere var kun utenlandske PEP-er omfattet.

I FATF-rapporten fikk Norge kritikk for gjen-nomføringen av anbefaling 12. Når det gjelder de-finisjonen av utenlandske PEP-er, gjelder kritik-ken at denne er for snever fordi den inneholderen tidsbegrensning. I tillegg ble tiltak knyttet tilPEP-er i internasjonale organisasjoner ansett ikkei tilstrekkelig grad å dekke «senior managementpositions» i slike organisasjoner. Norge ble ogsåkritisert for ikke å ha innført tiltak knyttet til na-sjonale PEP-er. Videre ble det kritisert at definisjo-nen av PEP-er i hvitvaskingsloven § 15 er sirku-lær, fordi definisjonen karakteriserer familiemed-lemmer og nære medarbeidere til PEP-er somPEP-er.


FATFs anbefalinger inneholder ingen definisjonav «senior management». Begrepet benyttes imid-lertid flere steder i anbefalingene og «interpretivenotes». Blant annet nevnes godkjenning fra øver-ste ledelse som et eksempel på et forsterket kun-detiltak i «interpretive note» til anbefaling 10.


2.3.4.1 Innledning

Slik utvalget ser det, er det hensiktsmessig atloven har en definisjonsbestemmelse i det inn-ledende kapittelet på samme måte som i dag. Det


gir en lett tilgjengelig oversikt over ulike koblings-ord loven bruker.

I henhold til norsk lovgivningspraksis begren-ses ofte bruken av definisjoner i lovers innled-ningskapittel til ord og uttrykk som i stor grad be-nyttes i øvrig lovtekst, og således har en koblings-funksjon. Ved ord og uttrykk som benyttes i merbegrenset omfang i lovteksten, oppstilles normaltdefinisjonen i de materielle bestemmelsene der deaktuelle ord og uttrykk først forekommer.8 Eteksempel er definisjonen av politisk eksponertperson som er inntatt i hvitvaskingsloven § 15 omforsterkede kontrolltiltak.

Utvalget mener at dagens definisjonsbestem-melse bør videreføres. I utvalgets første delutred-ning foreslo utvalget også at det ble inntatt en defi-nisjon av tilbydere av spilltjenester. I tillegg bledet foreslått enkelte endringer i definisjonen av til-bydere av virksomhetstjenester. Det vises til lov-forslaget § 2, som viderefører gjeldende § 2. Deendringer og tillegg som ble foreslått i første delu-tredning er innarbeidet, med enkelte redaksjo-nelle endringer.

2.3.4.2 Definisjon av «hvitvasking»

Utvalget har vurdert og kommet til at termen«hvitvasking» bør defineres i loven, og konse-kvent brukes som koblingsbegrep i lovens be-stemmelser.

Gjeldende lov bruker ikke «hvitvasking» somkoblingsbegrep, men formuleringen «transaksjo-ner med tilknytning til utbytte av straffbarehandlinger», se bl.a. §§ 1, 5 og 9. Begrepsbrukener imidlertid ikke konsekvent, se bl.a. § 16. For-muleringen «transaksjon med tilknytning til ut-bytte av straffbare handlinger» ble valgt fordi detikke ble ansett hensiktsmessig å definere«hvitvasking», og for å unngå at det ble oppstilt etkrav om forsett hos den som gjennomfører entransaksjon.9 Etter utvalgets oppfatning inne-bærer ikke en definisjon av hvitvasking som visertil bestemmelsene i straffeloven § 332 og § 337 atdet oppstilles et slikt forsettskrav. Det erhandlinger som objektivt beskrevet i disse be-stemmelsene som er ment omfattet av definisjo-nen.

Den første grunnen til at loven bør bruke«hvitvasking» som rettslig koblingsbegrep er atdirektivet, med ett unntak, bruker «money launde-ring». Det eneste stedet direktivet ikke bruker

«money laundering» er artikkel 33 nr. 1 bokstav a.Her benyttes formuleringen «funds (…) are theproceeds of criminal activity». Konkret påleggerartikkelen rapporteringsplikt der rapporterings-pliktig «knows, suspects or has reasonable gro-unds to suspect that funds, regardless of the amo-unt involved, are the proceeds of criminal activityor are related to terrorist financing». Grunnen tilat direktivet ikke bruker termen «money launde-ring» som koblingsbegrep her, er at direktivet kunforplikter medlemsstatene til å kriminalisere somhvitvasking befatning med utbytte fra nærmeredefinerte primærlovbrudd, se artikkel 1 nr. 3 sam-menholdt med artikkel 3 nr. 4. Å bruke «moneylaundering» som koblingsbegrep ville dermedblitt for snevert i direktivets artikkel 33 nr. 1bokstav a om rapporteringsplikt. Siden den nor-ske straffeloven kriminaliserer befatning med ut-bytte fra «straffbar handling» generelt, og såledesikke kun fra bestemte primærlovbrudd, oppstårdet ikke noen problemer i relasjon til direktivetmed å bruke «hvitvasking» som koblingsbegrep ilovens bestemmelse om rapporteringsplikt, senærmere punkt 6.5.2.2. Å bruke «hvitvasking»som koblingsbegrep i hvitvaskingsloven er nær-mere direktivets terminologi «money launde-ring», enn dagens formulering «transaksjon somhar tilknytning til straffbar handling». Bruken av«hvitvasking» er altså gunstig for å implementeredirektivets forpliktelser på en mest mulig presismåte.

Det må videre tas i betraktning at flere av lo-vens handleplikter kan sanksjoneres med strengeforvaltningssanksjoner. Noen av sanksjonene harogså straffekarakter, se nærmere punkt 10.5.4. Utfra legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og Deneuropeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)artikkel 7 må derfor lovens handleplikter beskrivesså klart og presist som mulig. Lovens nåværendeordlyd krever eksempelvis at en eventuell mistankeom hvitvasking må være knyttet til en «transak-sjon». Bruken av termen «transaksjon» er etter ut-valgets oppfatning ikke tilstrekkelig klar og dek-kende for de ulike handlinger som formuleringener ment å omfatte. For eksempel vil det, når detgjelder hva som utløser undersøkelses- og rappor-teringsplikt, være forhold utenfor selve transaksjo-nen som kan være relevante. Avgjørende for omnoe er mistenkelig vil f.eks. kunne være at kundensadferd avviker fra det kunden har oppgitt skal værekundeforholdets formål. Avvikene trenger ikkevære knyttet til en enkeltstående transaksjon. Detkan være knyttet til at et transaksjonsmønster en-drer seg. Det kan også være at en rapporterings-pliktig får mistanke om at kundens midler stammer

8 Justisdepartementets veileder i lovteknikk og lovforbere-delse punkt 7.4.

9 NOU 2007: 10 punkt 2.1.


fra straffbar handling, men uten at det foretas entransaksjon eller at det kun gjøres et forsøk på entransaksjon. Også forhold ved kunden selv kanutløse en mistanke, uten at det på noen måte har til-knytning til en transaksjon.

Et alternativ til bruken av «transaksjon» kunnevært «forhold», slik at lovens plikter ble utløst ved«forhold som har tilknytning til straffbar hand-ling». En slik terminologi gir imidlertid hellerikke den nødvendige presisjon, og er for øvrigikke egnet til konsekvent bruk gjennom hele lo-ven. Etter utvalgets oppfatning vil derimot en kon-sekvent bruk av «hvitvasking» som rettslig kob-lingsbegrep gjennom hele loven gi den nødven-dige klarhet og presisjon.

Ut fra hensynet til korrekt og mest mulig pre-sis implementering av direktivet, konsekvent be-grepsbruk i loven, kravet til presisjon, jf. legali-tetsprinsippet, og pedagogiske hensyn finner ut-valget at loven bør bruke «hvitvasking» som kob-lingsbegrep, og at hvitvasking bør defineres inn-ledningsvis i loven.

Hva gjelder definisjonen av hvitvasking, viserutvalget til at direktivets definisjon av hvitvaskingomfatter både det som i den norske straffelovener hvitvasking og heleri, se direktivets artikkel 1nr. 3. Definisjonen av hvitvasking i hvitvaskingslo-ven må dermed omfatte både heleri og hvitvas-king. Utvalget mener derfor at definisjonen avhvitvasking i hvitvaskingsloven lovteknisk mesthensiktsmessig kan gjøres ved en henvisning tilstraffebestemmelsene om heleri (§ 332) oghvitvasking (§ 337), se lovforslaget § 2.

Hva gjelder det nærmere innholdet i hvitvas-kingsbegrepet i hvitvaskingsloven bemerker ut-valget: Følgende handlinger utgjør det objektivegjerningsinnholdet i §§ 332 og 337, og vil såledesanses som hvitvasking i hvitvaskingslovens for-stand:– å motta eller skaffe seg eller andre del i utbytte

av en straffbar handling (heleri),– å yte bistand til å sikre utbyttet av en straffbar

handling for en annen ved for eksempel å inn-kreve, oppbevare, skjule, transportere, sende,overføre, konvertere, avhende, pantsette ellerinvestere det, og gjennom konvertering elleroverføring av formuesgoder (hvitvasking), og

– på annen måte skjule eller tilsløre hvor utbyttetav en straffbar handling vedkommende selvhar begått, befinner seg, stammer fra, hvemsom har rådigheten over det, dets bevegelser,eller rettigheter som er knyttet til det (hvitvas-king, dette omtales ofte som selvvask).

Om en handling omfattes av disse modaliteteneog dermed er hvitvasking, er ofte ikke vanskelig åta stilling til. Likevel er det på det rene at det ivisse tilfeller kan være tvil om en handling omfat-tes av angivelsen ovenfor eller ikke. Det er ikkemeningen at rapporteringspliktige skal skaffe seginngående juridisk kunnskap om hva som ansessom heleri og hvitvasking i strafferettslig hense-ende, herunder de mer subtile grensedragningermot andre straffebud. Ved praktiseringen avhvitvaskingsloven kan rapporteringspliktige foralle praktiske tilfeller legge til grunn at all befat-ning med midler som er utbytte av straffbar hand-ling vil være «hvitvasking» i lovens forstand. Deter ikke krav om at den straffbare handlingen ut-byttet stammer fra kan konkretiseres. Det er hel-ler ikke noe krav om at det må konkretiseres hvil-ken type lovbrudd utbyttet stammer fra, f.eks. nar-kotikakriminalitet. Det er uttrykkelig bekreftet avHøyesterett i Rt. 2006 side 466. Enhver befatningmed utbytte fra straffbare handlinger som kan ge-nerere utbytte i form av økonomisk verdi, vil an-ses som hvitvasking i lovens forstand.

2.3.4.3 Definisjon av «terrorfinansiering»

Når det innføres en definisjon av hvitvasking i lo-ven er det også naturlig å vurdere om «terrorfi-nansiering» bør defineres. Dagens lov viser til ut-valgte bestemmelser i straffeloven (§§ 131 til136a). Som nevnt i punkt 2.3.1, er det ikke konse-kvent hvilke bestemmelser det vises til.

Direktivet viser i sin definisjon av terrorfinan-siering i artikkel 1 nr. 5 til Rådets rammebeslut-ning 2002/475/JHA om bekjempelse av terro-risme artikkel 1 til 4. For å klarlegge hva som et-ter direktivet anses som terrorfinansiering, har ut-valget gjennomgått rammebeslutningen artikkel 1til 4.

Rammebeslutningen artikkel 1 synes i hoved-sak å være gjennomført i norsk rett gjennom straf-feloven § 131 om terrorhandlinger. I artikkel 2 irammebeslutningen pålegges statene å kriminali-sere ledelse eller deltagelse i terrorgruppe. Detteer kriminalisert i straffeloven § 136a. I henhold tilartikkel 3 i rammebeslutningen skal tyveri, ut-pressing og forfalskning kunne straffes dersomovertredelsene har forbindelse til terroraktivitet.Dette vil til dels fanges opp av straffeloven § 135om terrorfinansiering. Utvalget antar at dette ogsåkan rammes av straffelovens bestemmelser omgrovt tyveri, jf. straffeloven § 322, grov utpressing,jf. straffeloven § 331, og dokumentfalsk, jf. straffe-loven § 361. Rammebeslutningen artikkel 4 be-stemmer at også forsøk og medvirkning, med en-


kelte unntak, skal være straffbart. Det som ram-mes av fjerde hvitvaskingsdirektivs definisjon avterrorfinansiering er altså all form for finansieringav de handlingene som er beskrevet her. Ut fradette mener utvalget at det er dekkende å legge tilgrunn at direktivet definerer terrorfinansieringsom handlinger som beskrevet i straffeloven § 135om terrorfinansiering, som igjen viser til en rekkeav straffelovens terrorbestemmelser, herunder§ 131, samt finansiering som beskrevet i straffelo-ven § 136a. Dette er for øvrig i samsvar med denhenvisningen som benyttes i dagens lov § 33.

Ut fra dette foreslås det at terrorfinansieringdefineres som handlinger som beskrevet i straffe-loven § 135 og finansiering som beskrevet i straf-feloven § 136a, se lovforslaget § 2.


På grunn av endringene som er gjort i direktivet,mener utvalget at gjeldende definisjon av reell ret-tighetshaver bør justeres noe. Utgangspunktet erdet samme som før. Det vil si at reell rettighetsha-ver er fysisk person som i siste instans eier ellerkontrollerer en kunde, eller som en transaksjongjennomføres på vegne av. Etter utvalgets oppfat-ning er de endringene som er gjort i direktivet iforhold til tredje hvitvaskingsdirektiv begrunnet iet ønske om å endre fokus fra personer som harandeler over visse terskelverdier, til et fokus påhvem som faktisk har kontroll. Det sentrale er åfinne den fysiske personen som reelt sett kan ståbak en kunde.

Dagens definisjon av reell rettighetshaver lig-ger nært opp til definisjonen i tredje hvitvaskings-direktiv. Utvalget foreslår en definisjon som liggernært opp til definisjonen i fjerde hvitvaskingsdi-rektiv. En terskel på 25 prosent eierskap vil fort-satt kunne benyttes som en indikasjon på at enperson innehar en posisjon som reell rettighetsha-ver, men det skal ikke være noen automatikk i det.For eksempel kan også en person som har en la-vere eierandel eller kontrollerer en lavere andelkunne anses som den personen som i siste instanskontrollerer en kunde. Videre finnes det juridiskepersoner eller formuesmasser som ikke har eiere.Kontroll kan likevel utøves basert på annen til-knytning enn eierskap.

Direktivet gir i definisjonen av reell rettighets-haver en bestemmelse som regulerer situasjonender det ikke er mulig å finne en reell rettighetsha-ver i et selskap gjennom undersøkelser av eier-skap og kontrollstruktur. I et slikt tilfelle skal iden-titeten til den fysiske personen eller de fysiskepersonene som utgjør den øverste ledelse identifi-

seres. Etter utvalgets oppfatning er dette ikke enbestemmelse som egner seg som en del av defini-sjonen av hvem reelle rettighetshavere er. Be-stemmelsen gir et unntak fra hovedregelen omhva kundetiltak skal innebære, og bør, slik utval-get ser det, knyttes til denne bestemmelsen, sepunkt 5.2.4.5 og lovforslaget § 9 femte ledd.

Også stiftelser, truster og tilsvarende juridiskearrangementer vil kunne ha reelle rettighetsha-vere. I punkt 2.3.4.8.2 er det gitt en nærmere be-skrivelse av hva en trust er. Direktivets teknikk erat nærmere angitte posisjoner i en trust defineressom reelle rettighetshavere i artikkel 3 nr. 6bokstav b. Det følger av artikkel 3 nr. 6 bokstav cat reelle rettighetshavere i juridiske personer somf.eks. stiftelser og lignende juridiske arrangemen-ter som truster, er personer som innehar tilsva-rende posisjoner som de posisjonene som er listetopp i artikkel 3 nr. 6 bokstav b. De konkrete rol-lene er oppretter, forvalter, beskytter og begunsti-get. Slik utvalget forstår direktivet, er det ikkerom for nasjonale tilpasninger på dette punktet.Innehaver av de rollene som er angitt, skal anses åvære reelle rettighetshavere.

Det at oppretter av en stiftelse skal anses somreell rettighetshaver etter direktivet, vil kunnevirke fremmed ut fra prinsippet om at når en stif-telse er opprettet har oppretteren ikke lenger rå-dighet over formuesverdien som er overført tilstiftelsen.10 Ved opprettelsen skal likevel opprette-ren utarbeide et stiftelsesdokument som bl.a. skalangi stiftelsens formål og eventuelle særrettighe-ter som skal gis oppretteren eller andre.11 Oppret-ter vil på denne måten ha en type kontroll overstiftelsen. Det er da naturlig at oppretter ansessom reell rettighetshaver. Etter utvalgets oppfat-ning er det heller ikke anledning til å gjøre unntakfra direktivet slik at oppretter i en stiftelse ikke an-ses som reell rettighetshaver.

Definisjonen som foreslås i § 2 inneholdernærmere bestemmelser om når en fysisk person,som har en nærmere angitt rolle i en stiftelse,trust eller tilsvarende juridisk arrengement, ansessom reell rettighetshaver. I motsetning til det somer tilfellet for selskaper, er det at en person inne-har en nærmere angitt rolle eller posisjon ikkebare en indikasjon på at vedkommende er reellrettighetshaver. En person som oppfyller rollebe-skrivelsen skal anses som reell rettighetshaver idenne gruppen juridiske personer og arrange-menter. Dette inkluderer også truster, selv omslike ikke kan opprettes i Norge.

10 Lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftelsesloven) § 3.11 Stiftelsesloven § 9.



Både direktivet og FATFs anbefalinger inne-holder en nærmere beskrivelse av hva en korre-spondentforbindelse er. Utvalget mener det erhensiktsmessig at også den norske loven forkla-rer begrepet. Det er et fremmed begrep for defleste. Ved at dette defineres i lovens innledendebestemmelse vil det være lettere å gjøre seg kjentmed hva dette er.

Utvalget foreslår at det tas inn en definisjon avkorrespondentforbindelse som bygger på direkti-vets definisjon, se lovforslaget § 2. Definisjonen ertilpasset ny finansforetakslov.


For at norsk rett skal være i samsvar med FATFsanbefalinger og direktivet må definisjonen av poli-tisk eksponert person (PEP) endres. Definisjonenbør også endres for å imøtekomme kritikkenFATF kom med i sin evaluering.

Direktivets bestemmelser om PEP-er går ivisse henseender lenger enn det FATFs anbefalin-ger krever. Utvalget antar at det er et bevisst valg.Dette gjelder ikke definisjonen av PEP, men hvaslags tiltak som kreves der en rapporteringsplik-tig har en kunde eller reell rettighetshaver som eren PEP. Definisjonen av PEP i direktivet er, etterutvalgets oppfatning, samsvarende med FATFsdefinisjon.

Utvalget mener det er hensiktsmessig at defi-nisjonen av PEP inntas i lovens definisjonsbestem-melse istedenfor bestemmelsen om forsterkedekontrolltiltak slik som i dag. Slik utvalget ser det,vil begrepsbruken i loven da bli lettere tilgjenge-lig. Det vises også til at politisk eksponert personer et begrep alle rapporteringspliktige skal kjenneinnholdet av. Ved å flytte definisjonen vil også be-stemmelsen om forsterkede kundetiltak få en merhensiktsmessig utforming.

Det foreslås at definisjonen bygger på dagensdefinisjon, men slik at persongruppen utvides tilogså å omfatte de som innehar eller har innehatthøytstående offentlig verv eller stilling i en stat el-ler i en internasjonal organisasjon. Forslaget inne-bærer at nasjonale PEP-er og PEP-er i internasjo-nale organisasjoner omfattes, og at tidsbegrens-ningen på ett år fjernes fra definisjonen.

FATF kritiserte definisjonen av PEP i gjel-dende lov § 15 for å være sirkulær. Utvalget erenig i at definisjonen er uheldig utformet ved atfamiliemedlemmer og kjente medarbeidere avPEP-er karakteriseres som PEP-er. Etter utvalgetsoppfatning er det lite hensiktsmessig at familie-

medlemmer og kjente medarbeidere omtales i de-finisjonen av PEP-er. Det sentrale for disse grup-pene er at tiltakene som kreves når en PEP erkunde eller reell rettighetshaver, også kreves derkunden er familiemedlem av en PEP eller kjentmedarbeider av en PEP. Dette bør følgelig tas innsom en del av bestemmelsen om kundetiltak over-for PEP-er, se nærmere punkt 5.4.4.2 og lovforsla-get § 12.

Også når det gjelder karakteristikken avhvilke posisjoner i en internasjonal organisasjonsom falt inn under PEP-definisjonen fikk Norgekritikk av FATF. Utvalget er enig i at hvitvaskings-forskriften har en uheldig utforming på dettepunktet. De stillingskategoriene som omtales pas-ser dårlig som karakteristikk av personer i le-dende posisjoner i internasjonale organisasjoner.Utvalget foreslår en endring som bringer defini-sjonen i overensstemmelse med direktivet.

Utvalget har vurdert om den delen av PEP-de-finisjonen som i dag er regulert i hvitvaskingsfor-skriften bør flyttes til loven. Det innebærer at lo-vens definisjonsbestemmelse blir mer omfat-tende, men samtidig mener utvalget at plasseringi loven gjør det lettere å skaffe seg en samlet over-sikt over lovens ulike begreper. Utvalget foreslårderfor at både de nærmere regler om stillingska-tegorier og definisjon av hvem som anses somnære familiemedlemmer og kjente medarbeidere,tas inn i loven. Når det gjelder nære familiemed-lemmer, har utvalget forenklet bestemmelsen noeuten at det er ment å innebære materielleendringer. For å oppfylle direktivet mener utval-get også at samboer til PEP bør tas inn i opplistin-gen av familiemedlemmer i tillegg til ektefelle tilPEP. Som en konsekvens av dette bør også barnssamboere omfattes av definisjonen av nært fami-liemedlem i lovforslaget § 2 første ledd bokstav g.De endringene som er gjort i definisjonen av kjentmedarbeider vil begrense kretsen som rammessammenlignet med dagens forskrift, men defini-sjonen anses å være i samsvar med direktivet, selovforslaget § 2 første ledd bokstav h.


Direktivet inneholder en definisjon av «senior ma-nagement» i artikkel 3 nr. 12, se omtalen i punkt2.3.2.6. Det sentrale etter direktivet er at «seniormanagement» er en person med tilstrekkeligkunnskap om virksomhetens hvitvaskings- og ter-rorfinansieringsrisiko og at dette er en person påtilstrekkelig høyt nivå til å kunne ta avgjørelsersom påvirker virksomhetens risikoeksponering.


Det er presisert at det ikke er nødvendig i allesammenhenger at personen er medlem av styret.

Utvalget har vurdert om loven bør ha en egendefinisjon av «øverste ledelse». Direktivet benyt-ter begrepet som koblingsord flere steder, sepunkt 2.3.2.6.

Etter flertallets oppfatning, medlemmeneDamslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore,Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, er det hensikts-messig at «øverste ledelse» defineres i hvitvas-kingsloven. Utvalgets flertall mener «øverste le-delse» skal omfatte styret og daglig leder ellerforetaksorgan med tilsvarende ansvar og kompe-tanse, se lovforslaget § 2 bokstav l. Det typiske ek-sempelet på foretaksorgan med tilsvarende kom-petanse som et styre er selskapsmøtet i ansvarligeselskaper uten styre. Daglig leder omfattes ogsåav «øverste ledelse». I foretak som ikke har dagligleder, vil bestemmelsen omfatte personer med til-svarende kompetanse og ansvar, dvs. knyttet tilden daglige ledelsen av foretaket. Betegnelsen påvedkommendes stilling er uten betydning.

Termen «øverste ledelse» vil etter flertalletsforslag, på samme måte som etter direktivet, be-nyttes som koblingsord flere steder i lovforslaget.Etter flertallets oppfatning kan likevel ikke direkti-vets bruk av begrepet alltid implementeres di-rekte. Utvalgets flertall har derfor foretatt en gjen-nomgang av de direktivbestemmelsene som eromtalt over, som benytter termen «senior manage-ment» eller inneholder referanser til posisjoner påledelsesnivå, for å avgjøre hvem forpliktelser ogansvar skal knyttes til etter lovforslaget. De ulikebestemmelsene i lovforslaget som knytter ansvarog forpliktelser til «øverste ledelse» eller andre påledelsesnivå, er nærmere omtalt i de respektivekapitler i utredningen, men flertallet finner det li-kevel hensiktsmessig med en samlet gjennom-gang her.

Rutiner skal godkjennes av «senior manage-ment», jf. artikkel 8 nr. 5. Utvalgets flertall foreslårat «øverste ledelse» skal godkjenne virksomhe-tens risikovurdering og rutiner, og sørge for atforpliktelsen til å foreta risikovurdering og eta-blere rutiner gjennomføres, jf. lovforslaget § 8 før-ste ledd bokstav a og b. Begrunnelsen er nær-mere redegjort for i punkt 4.5.4.

Etter direktivet artikkel 46 nr. 4 skal det utpe-kes et «member of the management board» somer ansvarlig for gjennomføring av nasjonale reglersom gjennomfører direktivet. Etter norsk rett erdet ikke tradisjon for å tillegge særskilte styre-medlemmer særskilt ansvar som kan fremstå slikat resten av styret fritas for ansvar. Ansvaret styrethar for forvaltningen av selskaper og andre fore-

tak er samlet. Styret fatter sine avgjørelser som etkollegium. På denne bakgrunn foreslår flertallet atøverste ledelse skal utnevne en person i virksom-hetens ledelse som skal ha særskilt ansvar for atforpliktelsene i § 7 gjennomføres, jf. lovforslaget§ 8 første ledd bokstav c. Se også omtalen av for-slaget til § 8 i punkt 4.5.4.

Etablering av ny korrespondentforbindelse ogetablering av kundeforhold med politisk ekspo-nert person (PEP) krever etter direktivet godkjen-ning av «senior management», jf. artikkel 19 bok-stav c og artikkel 20 bokstav b punkt i. «Seniormanagement» skal også informeres før visse for-sikringer utbetales til PEP, se artikkel 21bokstav a. I gjeldende norsk hvitvaskingslov erbegrepet «overordnet» brukt. Et samlet utvalg erav den oppfatning at det stemmer dårlig med di-rektivets beskrivelse av forpliktelsen og fleksibili-teten i direktivets definisjon av «senior manage-ment», at det kreves godkjenning av «øverste le-delse», dvs. styret og daglig leder. Utvalget fore-slår at etablering av ny korrespondentforbindelseog etablering av kundeforhold med politisk ekspo-nert person krever godkjenning fra «overordnet»,se lovforslaget § 13 første ledd bokstav c og § 12annet ledd bokstav a. Utvalget foreslår også at«overordnet» skal informeres før utbetaling av for-sikring til politisk eksponert person, se lovforsla-get § 12 tredje ledd bokstav a. Dette er altså vide-reføring av gjeldende begrepsbruk. Forslagene ernærmere omtalt i punkt 5.4.4.2 og 5.4.4.3.

I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bokstava skal det utnevnes en etterlevelsesansvarlig(«compliance officer») på «management level»dersom virksomhetens art og omfang tilsier det.Denne forpliktelsen er foreslått gjennomført i lov-forslaget § 36 om internkontroll. I henhold til lov-forslaget § 36 annet ledd bokstav a, skal rapporte-ringspliktig utnevne etterlevelsesansvarlig der-som en risikovurdering av virksomhetens omfangog art tilsier det. Utvalget har ikke funnet det nød-vendig å konkretisere hvilket nivå i virksomhetenetterlevelsesansvarlig skal utpekes fra. Forslagetom å definere «øverste ledelse» får dermed ikkebetydning i denne sammenheng. Forslaget til § 36er nærmere omtalt i punkt 8.5.2.

Når det gjelder ansvar for overtredelse av di-rektivet, krever artikkel 58 nr. 3 som nevnt atsanksjoner og andre forvaltningstiltak kan ilegges«members of the management body» og andresom etter nasjonal rett holdes ansvarlig for over-tredelsen. Utvalgets flertall foreslår at «øverste le-delse» kan holdes ansvarlig, jf. lovforslaget § 4tredje ledd, som regulerer hvilke av lovens be-stemmelser som gjelder for «øverste ledelse».


Forslaget er nærmere omtalt i punkt 3.2.4.3 om lo-vens anvendelse for øverste ledelse og i punkt10.5.2.3 om anvendelse av sanksjoner overfor le-delse og ansatte.

Oppsummeringsvis bemerker utvalgets fler-tall: Definisjonen av «øverste ledelse» i § 2bokstav l gjelder for § 4 tredje ledd og § 8 førsteledd bokstav a og b. Definisjonen gjelder derimotikke for § 8 første ledd bokstav c, § 12 annet leddbokstav a, § 12 tredje ledd bokstav a, § 13 førsteledd bokstav c og § 36 annet ledd bokstav a.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Sigurdsen,mener at det ikke er hensiktsmessig med én defini-sjon i loven av «øverste ledelse» for alle sammen-henger der direktivet viser til «senior manage-ment» eller posisjoner på ledelsesnivå. Dette med-lem mener det må skjelnes for det ene mellom for-mell ledelse og faktisk ledelse, og for det andremellom ledelse av foretak og ledelse av virksom-het.

Dette medlem viser til sine vurderinger i punkt4.5.4 når det gjelder ledelsens ansvar for godkjen-nelse og gjennomføring av rutiner mv. og punkt10.5.2.3 når det gjelder hvilke fysiske personersom kan ilegges sanksjoner.

2.3.4.8 Er det behov for ytterligere definisjoner?

2.3.4.8.1 Innledning

Det er naturlig å vurdere om det er behov for yt-terligere definisjoner når utvalget nå foreslår enomfattende definisjonsbestemmelse i lovens inn-ledningskapittel. Ved denne vurderingen har ut-valget tatt utgangspunkt i direktivets definisjons-bestemmelse. Etter utvalgets oppfatning er detikke naturlig å definere flere av begrepene som erdefinert i direktivets artikkel 3, enn de som erforeslått over. Utvalget mener at de begrepenesom ikke foreslås definert er begreper som entener selvforklarende eller i liten utstrekning benyt-tes i lovteksten ellers.

Utvalget foreslår at dagens definisjon av «tomtbankselskap» videreføres i bestemmelsen om kor-respondentforbindelser. Begrepet er ikke av be-tydning for alle de rapporteringspliktige, og pas-ser etter utvalgets oppfatning bedre i bestemmel-sen om korrespondentforbindelser enn i defini-sjonsbestemmelsen, se lovforslaget § 14.

2.3.4.8.2 Definisjon av trust

Et spørsmål som har vært drøftet i utvalget er omloven bør inneholde en definisjon av trust. Et na-turlig utgangspunkt, dersom loven skal inneholde

en slik definisjon, er definisjonen i Haag-konven-sjonen 1. juli 1985 om truster og om deres aner-kjennelse («The Hague Trust Convention»). Detteer en multilateral traktat som er ratifisert av 12land. Den trådte i kraft 1. januar 1992. Norge harikke ratifisert konvensjonen. Konvensjonen tarsikte på å harmonisere både rettslige definisjonerav hva en trust er og reglene for lovvalg. Artikkel2 i konvensjonen inneholder følgende definisjonav trust:

«For the purposes of this Convention, the term‘trust’ refers to the legal relationships created –inter vivos or on death – by a person, the settlor,when assets have been placed under the con-trol of a trustee for the benefit of a beneficiaryor for a specified purpose.

A trust has the following characteristics -a) the assets constitute a separate fund and

are not a part of the trustee’s own estate; b) titleto the trust assets stands in the name of thetrustee or in the name of another person on be-half of the trustee; c) the trustee has the powerand the duty, in respect of which he is accoun-table, to manage, employ or dispose of the as-sets in accordance with the terms of the trustand the special duties imposed upon him bylaw.

The reservation by the settlor of certainrights and powers, and the fact that the trusteemay himself have rights as a beneficiary, arenot necessarily inconsistent with the existenceof a trust.»

I en trust vil man altså ha en stifter («settlor») somgjennom en type avtale («trust agreement») over-fører disposisjonsretten til en formuesmasse (for-muesmassen omtales i enkelte sammenhengersom «trust res») til en forvalter («trustee»). For-valteren skal forvalte formuesmassen i samsvarmed formålet for trusten og til gode for de som ertilgodesett av trusten («beneficiaries»). Hvis stif-terne ønsker det, kan det innsettes en «protector»som mellomledd mellom forvalterne og de tilgo-desette. Dette er særlig betrodde personer somskal føre kontroll med at forvalterne opptrer isamsvar med trustavtalen til beste for de tilgode-sette. I land der truster benyttes kan truster f.eks.være en måte å sikre arvinger ved at en forvalterfår i oppgave å forvalte en formuesmasse for å gien gruppe arvinger en årlig avkastning. Dette eren lite kontroversiell type av trust. Truster utpe-kes ofte som arrangementer som er egnet for åskjule hvem som reelt sett eier en formuesmasseog hvem som tilgodeses, f.eks. for å unndra skatt.


I NOU 2009: 19 «Skatteparadis og utvikling» gisdet i punkt 3.4 en omfattende omtale av hva trus-ter er og hvordan strukturen kan misbrukes.

Etter utvalgets vurdering tilrettelegger ikkenorsk lovgivning for at det kan opprettes juridiskepersoner eller arrangementer som har samme ka-rakteristika som truster. Truster har visse likhets-trekk med stiftelser, men det er ikke det samme.Det særegne ved en trust som rettslig instrumenter at den skiller mellom formelt eierskap, som hol-des av en eller flere forvaltere («trustees»), og desom er berettiget til å nyte godt av dens midler.Forvalternes eierrådighet utøves derfor ikke påegne vegne, men «on trust», i samsvar med stiftel-sesforutsetningene, på de tilgodesettes vegne. Desom har rett til trustens midler er normalt, menikke alltid, andre enn dem som har formell rettsligrådighet over midlene. Den tilgodesette kan ogsåvære stifteren selv. Selv om forvalterne formelteier trustens midler, inngår midlene ikke i deresegen formuesmasse. De er ikke skattepliktig formidlene. Midlene kan heller ikke angripes av de-res personlige, enkeltforfølgende kreditorer, ellerav boet om forvalterne personlig går konkurs. Ertrusten riktig konstruert, skal trustmidlene ikkeinngå i de tilgodesettes private formuesmasse førde formelt mottar utdelinger, i samsvar medtrustavtalen og stiftelsesforutsetningene. De blirskattepliktig for mottatte midler, som også kan an-gripes av deres kreditorer.

I Norge finnes det eksempel på at Høyesterettslår fast at tilgodesette i henhold til en trustavtalemå betale arveavgift selv om utdelinger fra entrust etter trustens hjemlands rett ikke anses somarv (Rt. 1983 side 386). I en annen avgjørelse komHøyesterett til at hovedformålet med en trust ogforvaltningen av den var at de tilgodesette skulleha de økonomiske fordelene og få gjenværendeformue overført til seg når trusten ble avviklet. Utfra dette ble de tilgodesette ansett som eiere avtrusten. Det medførte at de tilgodesette skulle be-skattes for andel i overskudd i trusten, uten hen-syn til om det skjedde utdeling av verdier (Rt.2002 side 747). Avgjørelsene viser at truster ikkebehandles som selvstendige juridiske personer et-ter norsk rett. Høyesterett ser på realiteten og an-vender norske regler for arveavgift og skatt ut fradette.

Selv om truster ikke kan opprettes etter norsklov kan formuesmassen i en trust investeres i

Norge eller f.eks. være en eiendom i Norge. Ennorsk person kan også oppnevnes som forvalter ien utenlandsk trust. Dersom en slik forvalter inn-går et kundeforhold med en norsk rapporterings-pliktig, vil den rapporteringspliktige gjennomkundetiltak avdekke at forvalteren opptrer påvegne av en trust. Vedkommende forvalter ikkeegen formue, men en formuesmasse som tilhøreren trust etter avtale med stifteren av trusten og tilgode for de tilgodesette etter trustavtalen.

I definisjonen av «reell rettighetshaver» er detforeslått å benytte begrepet «stiftelse, trust ellertilsvarende juridisk person eller formuesmasse»,se lovforslaget § 2 bokstav e. Også i definisjonenav «tilbyder av virksomhetstjenester» er denneformuleringen foreslått, se lovforslaget § 2bokstav j. Det ble foreslått å benytte termen trust ilovteksten i første delutredning i mangel av godenorske oversettelser av termen. Utvalget benytterderfor «trust eller tilsvarende juridisk arrange-ment» gjennomgående i lovforslaget.12 Av FATFsordliste fremgår det at det med «tilsvarende juri-disk arrangement» («legal arrangements») siktestil blant annet «fiducie», «treuhand» og «fideico-miso», som heller ikke har paralleller i norsk rett.Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensikts-messig å ta inn en egen definisjon av hva en truster i lovens definisjonsbestemmelse, selv om ter-men benyttes andre steder i lovforslaget. Beskri-velsen som er gitt over kan gi veiledning med hen-syn til hva en trust er.

2.3.4.8.3 Definisjon av «kunde»

Utvalget har også vurdert om termen «kunde»bør defineres. I de aller fleste tilfeller vil det værekurant å fastslå hvem som er kunde. Det sentraleer at den rapporteringspliktige kjenner den ved-kommende handler med. Etter utvalgets oppfat-ning vil det være vanskelig å utforme en presiskundedefinisjon som gjelder alle rapporterings-pliktige som sier noe mer enn det som følger aven naturlig språklig forståelse av termen. Utvalgetanser det som lite hensiktsmessig med en legal-definisjon. Etter utvalgets oppfatning vil nærmereveiledning her eventuelt måtte gis gjennom rund-skriv. Utvalget har i punkt 5.1.2 knyttet enkelteytterligere kommentarer til kundebegrepet.

12 Se NOU 2015: 12 punkt 3.5.3.


Kapittel 3

Anvendelsesområde

3.1 Rapporteringspliktige – hvilke virksomheter omfattes av loven?

3.1.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 angir hvilkevirksomheter og personer direktivet gjelder for.Kretsen av pliktsubjekter er noe utvidet sammen-lignet med tredje hvitvaskingsdirektiv ved at ut-leiemeglere, en større krets av forhandlere av va-rer og tilbydere av spilltjenester er omfattet. Utval-get har i NOU 2015: 12 foreslått lovendringer for åoppfylle disse direktivforpliktelsene. Det ble i denforbindelse presisert at utvalget i andre delutred-ning ville foreta en bredere gjennomgang avhvitvaskingslovens virkeområde. Spørsmålet erdels om den nåværende hvitvaskingsloven børinnsnevres på områder der den går lenger enn di-rektivet, dels om loven på enkelte punkter bør ut-vides utover det direktivet krever.

Forpliktelsene etter fjerde hvitvaskingsdirek-tiv er minstekrav. Etter artikkel 4 skal medlems-statene i samsvar med en risikobasert tilnærmingsørge for at bestemmelsene i direktivet utvides tilhelt eller delvis å gjelde andre yrkesgrupper ogkategorier av foretak enn de som omfattes av ar-tikkel 2 nr. 1, dersom de utøver virksomhet somsærlig kan tenkes å bli brukt til hvitvasking og ter-rorfinansiering. Ved vurderingen av om anvendel-sesområdet bør være videre enn direktivet krever,må hensynet til effektiv forebygging og avdekkingav hvitvasking og terrorfinansiering veies opp motblant annet belastningen som påføres den rappor-teringspliktige og hensynet til vern av personopp-lysninger.

FATFs reviderte anbefalinger fra 2012 har etsnevrere virkeområde enn EUs fjerde hvitvas-kingsdirektiv. Det er derfor ikke nødvendig meden særskilt gjennomgang av hvilke aktører de re-viderte anbefalingene omfatter. Ifølge FATF-rap-porten er hvitvaskingslovens anvendelsesområdei samsvar med 2012-anbefalingene, bortsett franår det gjelder reguleringen av kasinoer. Disse er

i NOU 2015: 12 foreslått omfattet av hvitvaskings-loven. I FATF-rapporten påpekes det likevel at FXspot trading (spotkontrakter i valuta) faller uten-for hvitvaskingsregelverkets område, men uten atdette har fått betydning for karaktersettingen irapporten.

Det sentrale elementet i det finansiellesystemet er finansforetakene. Hvitvaskingsregel-verket er i stor grad bygget opp rundt banker.Dersom finanssystemet misbrukes til å hvitvaskepenger eller finansiere terrorisme, vil en transak-sjon eller aktivitet normalt involvere et finansfore-tak. Enkelte yrkesgrupper og aktører letter tilgan-gen til det finansielle systemet – de beskytter por-tene til det finansielle systemet («protect the gatesto the financial system»).1 Disse foretakene ogpersonene kalles derfor «gatekeepers». Gruppenomfatter tradisjonelt profesjonelle aktører somkan tilby finansiell ekspertise som advokater,regnskapsførere, skatterådgivere, eiendomsme-glere og tilbydere av virksomhetstjenester. Slikeforetak og aktører er underlagt FATFs anbefalin-ger, direktivet og hvitvaskingsloven, blant annetut fra at de vil lette tilgangen til det finansiellesystemet og være i en posisjon som gir innsikt ikundenes disposisjoner. Ut fra dette har dennegruppen mulighet til å avdekke hvitvasking og ter-rorfinansiering. En slik «gatekeeper»-posisjon kanvære et moment i vurderingen av om flere aktørerskal underlegges regelverket.

Utvalget har foretatt en gjennomgang av en-kelte av dagens rapporteringspliktige og også vur-dert om andre aktører skal underlegges regelver-ket. Gjennomgangen er foretatt slik at utvalgetførst gjennomgår foretak eller grupper som errapporteringspliktige i dag der det, slik utvalgetser det, er grunn til å vurdere rapporteringsplik-ten nærmere. Deretter omtales aktørene som et-ter dagens lov kan underlegges loven ved bestem-melse om dette i forskrift. Avslutningsvis drøfterutvalget mulige nye rapporteringspliktige.

1 FATF: Global threat assesment (2010) side 44.


3.1.2 Eksisterende rapporteringspliktige virksomheter i lys av ny finans-foretakslov

Ny lov om finansforetak ble vedtatt 10. april 2015.I loven er det gjort enkelte endringer i begreps-bruk som har betydning for hvitvaskingsloven.

I gjeldende hvitvaskingslov er rapporterings-pliktige angitt i § 4. Angivelsen omfatter blant an-net finansinstitusjoner, e-pengeforetak, foretaksom driver valutavirksomhet, forsikringsselska-per, betalingsforetak og andre som har rett til åyte betalingstjenester. Alle disse foretakene ogselskapene faller nå inn under finansforetakslo-ven.

Uttrykket «finansinstitusjon», som benyttes ihvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 1, brukesikke i finansforetaksloven. «Finansinstitusjon»omfattet tidligere alle selskap, foretak eller andreinstitusjoner som drev finansieringsvirksomhet.Visse foretak var eksplisitt unntatt denne defini-sjonen, blant andre betalingsforetak og e-penge-foretak. Det nye, generelle uttrykket i finansfore-taksloven er «finansforetak», men den type fore-tak som faller inn under dette begrepet er ikkesammenfallende med foretakene som falt inn un-der begrepet «finansinstitusjon». Betalingsfore-tak og e-pengeforetak var ikke finansinstitusjoneretter finansieringsvirksomhetsloven, men er nå åanse som finansforetak, når ikke annet følger avbestemmelse gitt i eller i medhold av finansfore-taksloven, jf. finansforetaksloven § 1-3 annet ledd.Låneformidlere var tidligere omfattet av begrepet«finansinstitusjon», men inngår nå ikke i definisjo-nen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3.

Et alternativ er at hvitvaskingsloven benytterbegrepet «finansforetak», men at det da gjøresunntak for pensjonsforetak, som i dag ikke erunderlagt loven. Det vil imidlertid kunne skapeuklarhet om betalingsforetak og e-pengeforetak erunderlagt loven, siden finansforetaksloven § 1-3selv påpeker at disse foretakstypene bare delvis erunderlagt loven som finansforetak.

Ut fra at uttrykket «finansforetak» omfatterpensjonsforetak, som ikke i dag er underlagthvitvaskingsloven, foreslår utvalget at hvitvas-kingsloven i stedet for å bruke begrepet «finans-foretak» nevner foretakstypene som skal være un-derlagt loven. Uttrykket finansinstitusjon blir ikkevidereført i loven. Kretsen av rapporteringsplik-tige er ment å være den samme som før på dettepunktet. Utvalget anser dette for å være en infor-mativ og hensiktsmessig måte å regulere hvemsom er rapporteringspliktige etter hvitvaskingslo-ven. Et poeng er også at eventuelle endringer i

hvilke typer virksomheter som karakteriseressom «finansforetak» i finansforetaksloven da ikkemedfører at nye virksomheter underleggeshvitvaskingsloven uten at det vurderes om det ernødvendig og ønskelig.

Selv om uttrykket «finansforetak» ikke inntas iloven, vil utvalget likevel bruke «finansforetak»fremfor «finansinstitusjon» der det ikke dreier segom beskrivelse av gjeldende rett, EØS-rett ellerFATFs anbefalinger.

3.1.3 Skadeforsikring

Fjerde hvitvaskingsdirektiv omfatter ikke skade-forsikring, se motsetningsvis artikkel 3 nr. 2bokstav b. Svensk hvitvaskingslov omfatter hellerikke skadeforsikringsvirksomhet. Den norskehvitvaskingsloven omfatter «forsikringsselska-per», jf. § 4 første ledd nr. 8, uten at det er skiltmellom livs- og skadeforsikring. Skadeforsikringer dermed omfattet.

Utvalget har, basert på innspill fra Finanstilsy-net, vurdert om skadeforsikring fortsatt skal væreomfattet av hvitvaskingsloven. I hvitvaskingsfor-skriften § 10 annet ledd nr. 3 er tegning av skade-forsikringspoliser, herunder reiseforsikringspoli-ser og kredittforsikringspoliser nevnt. Bestem-melsen har overskriften «forenklet kundekon-troll». Annet ledd medfører fritak for hvitvaskings-loven § 6 første ledd nr. 1, 2 og 4. Det innebærer atved skadeforsikring har det kun vært nødvendig åforeta kundekontroll når det er mistanke omhvitvasking eller terrorfinansiering. Skadeforsik-ring har ellers vært underlagt loven på vanligmåte, med krav om risikobasert tilnærming tilkundekontroll og krav om interne rutiner osv.

Spørsmålet blir dermed om det foreligger slikrisiko for hvitvasking eller terrorfinansiering somtilsier at skadeforsikring fortsatt skal være under-lagt hvitvaskingsloven. Det fremgår av den nasjo-nale risikovurderingen fra 2014 at det ikke bare erlivsforsikring som brukes som ledd i hvitvasking.2

Antallet «mistenkelig transaksjon»-rapporter fraskadeforsikringsforetak har over tid vært høyereenn antallet rapporter fra livsforsikringsforetak. I2012 kom det 53 «mistenkelig transaksjon»-rap-porter fra skadeforsikringsforetak, mens det blesendt inn 3 rapporter fra livsforsikringsforetak.Tallene for 2013 viste 66 rapporter innen skade-forsikring, og én rapport innen livsforsikring. I2014 kom det 50 rapporter fra skadeforsikrings-foretak og én rapport fra livsforskringsforetak.Tilsvarende tall for 2015 viste at det kom 48 rap-

2 Nasjonal risikovurdering (2014) side 25.


porter fra skadeforsikringsforetak og 4 fra livsfor-skringsforetak. Den nasjonale risikovurderingenviser videre til FATFs typologistudier. Risikovur-deringen viser til en FATF-studie fra 2005, der detbl.a. presenteres eksempler på hvitvaskingsmodifor forsikringsprodukter, og innrapporterte tall fraFATF-stater og andre omtales.3 I FATFs undersø-kelser fordeler rapportene seg annerledes enn iNorge: 65 prosent av rapportene var knyttet tillivsforsikring, mens 30 prosent var knyttet til ska-deforsikring (de resterende 5 prosent gjaldt gjen-forsikring). Det må bemerkes at FATFs tall er fraperioden 1999 til 2003, og at det dreier seg om to-talt 94 saker. Rapporteringstallene både fra Norgeog de som er hentet fra FATF må vurderes ut fraat det kan være en grad av underrapportering. Ut-valget finner at det foreligger så stor risiko forhvitvasking gjennom skadeforsikring at skade-forsikringsforetakene fortsatt bør være omfattetav hvitvaskingslovens anvendelsesområde.

Tilsløring av utbytte fra straffbare handlingerved bruk av skadeforsikring kan oppfattes som åvære enklere og mindre risikofylt enn bruk av fi-nansielle instrumenter hvor overvåkningen i dager mer omfattende.

Etter utvalgets oppfatning er det klart at ska-deforsikringsforetakene kan benyttes til hvitvas-king gjennom ulike former for forsikringsbedra-geri.

Typiske eksempler er forsikring av verdifullegjenstander hvor det fingeres et skadetilfelle medetterfølgende skadeutbetalinger. Ofte er det mis-tanke om at gjenstandene er utbytte av straffbarehandlinger. Skadeforsikringsforetakene forsikrerpå den måten verdier som direkte eller indirektehar en ulovlig opprinnelse. Dette forekommerinnen forsikring av løsøre, eiendommer, bedriftermed mer.

Et typisk modus hvor skadeforsikringsforeta-kene blir utnyttet til tilsløring av gjenstandenesopprinnelse er knyttet til konkurs og arbeidsmil-jøkriminalitet. Anleggsmidler, inventar og varela-ger blir unndratt bobehandling. Gjenstandene flyt-tes over til nye selskaper som tegner nye for-sikringsavtaler. I forbindelse med skader/tyve-rier utbetales erstatning til det nye firmaet. Erstat-ningen benyttes til videre investeringer.

Erfaring fra straffesaker de siste årene har av-dekket mistanke om at skadeforsikringsfore-takene benyttes som ledd i terrorfinansiering. Isakene er det avdekket at personer med opphold iNorge med tilknytning til internasjonale organi-

serte kriminelle miljøer, fullfinansierer og for-sikrer dyre biler, sender dem til Midt-Østen, mel-der dem stjålet, for deretter å få utbetalt erstat-ning. Pengesporene viser at erstatningen sendesut av Norge. Dette er et økende modus.

Etter utvalgets oppfatning er det risiko for atskadeforsikringsprodukter misbrukes til hvitvas-king og terrorfinansiering. Ved vurderingen avom skadeforsikringsforetak fortsatt skal omfattesav lovens anvendelsesområde er det også lagtvekt på at dette er en type virksomhet som er un-derlagt loven i dag. Det er også av betydning atdet ikke skapes et «hull» i regelverket som kanmisbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering.På bakgrunn av risikovurderingen av skade-forsikringsforetakenes virksomhet, mener utval-get at rapporteringsplikten videreføres. Både ska-deforsikringsforetak og livsforsikringsforetak erderfor underlagt loven. Når skadeforsikring førstunderlegges loven, innebærer lovens system atdet ikke kan gjøres unntak slik det er gjort tidli-gere. Alle lovens forpliktelser vil gjelde for skade-forsikringsforetakene.

3.1.4 Tilbydere av posttjenester ved formidling av verdisendinger

Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 første leddnr. 10 at loven gjelder for «tilbydere av posttjenes-ter ved formidling av verdisendinger». I EUs an-dre postdirektiv4 er «verdisending» definert som«postsending som er forsikret for det beløp somsenderen angir, i tilfelle tap, tyveri eller skade», seartikkel 2 nr. 10. Posten Norge AS tilbyr tjenestenverdibrev, som innebærer at sendingen forsikres.Verdibrev kan ifølge Postens nettsider bare sen-des innenlands. Det er ikke kjent om andre tilby-dere av posttjenester som har konsesjon i Norgetilbyr lignende tjenester.

Hvitvaskingsloven gjaldt fra 2003 for postope-ratører ved formidling av «postsendinger». Anven-delsesområdet ble innsnevret til verdisendingerved forrige lovendring. Bakgrunnen for at posto-peratører ble underlagt rapporteringsplikt, var atlovgiver ville gjennomføre FATFs spesialanbefa-ling VI om alternative overføringssystemer, seOt.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 10.2.5:

«Etter departementets oppfatning må terroran-befaling nr. VI forstås slik at alle overførings-system skal omfattes, uavhengig av om detskjer fysisk eller elektronisk overføring av pen-ger.»

3 FATF Money Laundering & Terrorist Financing Typolo-gies 2004–2005 side 45. 4 Direktiv 97/67/EF.


Denne oppfatningen deler ikke utvalget. Etter ut-valgets syn gjelder ikke FAFTs anbefalinger forytere av penge- og verditransporttjenester. Det vi-ses til FATFs ordliste, hvor «money or value trans-fer services» defineres som «financial servicesthat involve the acceptance of cash, cheques, ot-her monetary instruments or other stores of valueand the payment of a corresponding sum in cashor other form […]». Dette må forstås slik atFATFs anbefalinger gjelder betalingstjenester,ikke tjenester som går ut på å transportere kon-tanter.

Det kan nevnes at pengetransport heller ikkeanses som pengeoverføring etter hvitvaskingsdi-rektivet. Dette fremgår av direktivet artikkel 2 nr.3 siste setning, som viser til definisjonen av «mo-ney remittance» i EUs betalingstjenestedirektiv5

artikkel 4 nr. 13. Her er pengeoverføring definertsom «means of payment services where funds arereceived for a payer, without any payment acco-unts being created in the name of the payer or thepayee, for the sole purpose of transferring a corre-sponding amount […]».

Verken direktivet eller FATFs anbefalingerkrever, slik utvalget ser det, at hvitvaskingsreg-lene skal gjelde ved formidling av verdisendinger.De svenske hvitvaskingsreglene gjelder ikke fortilbydere av posttjenester. Den danske lovgivnin-gen omfatter derimot «[e]rhvervsmæssig fysiskpengetransport». Spørsmålet er om formidling avverdisendinger er en virksomhet som særlig kantenkes å bli brukt til hvitvasking, slik at hvitvas-kingsreglene likevel bør gjelde.

Europakommisjonen la 2. februar 2016 fremforslag til «action plan» der mulige tiltak rettetmot «cash shipped by freight or post» tas opp.Dette ble ikke fulgt opp i forslaget til endringsdi-rektiv som ble fremlagt 5. juli 2016, se omtalen avendringsdirektivet i punkt 1.5.

Etter utvalgets oppfatning er risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering gjennom tje-nesten «verdibrev» eller andre lignende verdisen-dinger svært begrenset. Utvalget viser også til atforpliktelsen fremstår som lite praktisk. Økokrimhar aldri mottatt en rapport knyttet til formidlingav verdisendinger. Risikoen for hvitvasking og ter-rorfinansiering er større ved formidling av verdi-sendinger til utlandet enn ved verdisendingerinnenlands. Det vises til den nasjonale risikovur-deringen. Her fremheves som et problem at nor-ske kontanter smugles over landegrensen ogveksles i utlandet.6 Formidling av verdisendinger

innenlands er derimot ikke nevnt som en virksom-het med høy risiko for å bli brukt til hvitvaskingeller terrorfinansiering. Behovet for å la hvitvas-kingsloven gjelde ved formidling av verdisendin-ger innenlands må antas å være begrenset. Det vi-ses særlig til at sending av kontanter ikke inne-bærer en form for ombytting som er egnet til å til-sløre midlenes opprinnelse. Kontantene er desamme. Man oppnår at pengene flyttes fra ett stedtil et annet i landet. En mulighet kan derfor være åsondre mellom formidling av verdisendingerinnenlands og over landegrensene.

Verdibrev kan tenkes misbrukt til hvitvaskingved forsikringsbedrageri. Her er hvitvaskingsrisi-koen sammenlignbar med den som gjelder forskadeforsikring, jf. punkt 3.1.3. Modus kan bestå iat hvitvaskeren ødelegger eller på annen måtestopper verdibrevet fra å bli levert, for deretter åheve forsikringssummen.

For Posten Norge AS er det enkelte praktiskeutfordringer ved å være underlagt hvitvaskingsre-gelverket. Posten er pålagt å tilby tjenesten verdi-brev ved minst ett sted i hver kommune. Det inne-bærer at et stort antall personer må gis opplæringom hvitvaskingsregelverket og holde denne kunn-skapen ved like. Det kan likevel hevdes at detteikke i seg selv er en tungtveiende innvending motå pålegge rapporteringsplikt, fordi Posten per idag tilbyr banktjenester gjennom samarbeid medbank. Som følge av dette vil ansatte uansett måttelæres opp til å gjennomføre kundetiltak mv.

Et annet argument, som gjelder både PostenNorge AS og eventuelle private aktører, er at plik-tene etter hvitvaskingsloven sjelden vil inntre. Til-bydere av posttjenester vil ikke være pålagt å ut-føre kundetiltak i normaltilfellene, fordi formid-ling av verdisendinger normalt ikke innebærer«etablering av kundeforhold» etter dagenshvitvaskingslov § 6 første ledd nr. 1. Tilbyderen vilsjelden eller aldri vite om verdisendingen inne-holder mer enn 100 000 kroner, slik at det fore-ligger plikt til kundekontroll etter dagens lov § 6første ledd nr. 2. I følge Postens egne nettsider,skal verdien på innholdet begrenses oppad til40 000 kroner. Dette innebærer selvfølgelig ikkeat verdibrev ikke kan inneholde mer verdifulle for-sendelser, men Postens tilbud om forsikring er be-grenset til dekning av 40 000 kroner. At de ansatteskal være pålagt å gjennomføre kundekontroll et-ter dagens lov § 6 første ledd nr. 3 på grunn av«mistanke» om at verdisendingen har tilknytningtil hvitvasking eller terrorfinansiering, er hellerikke særlig aktuelt. Den som sender en lukketverdisending vil neppe opplyse om sendingensvirkelige innhold dersom innholdet har tilknyt-

5 Direktiv 2007/64/EC.6 Nasjonal risikovurdering (2014) side 33.


ning til en straffbar handling. Det er ikke misten-kelig i seg selv å sende en lukket verdisending.Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil fore-komme tilfeller der personen som ønsker å sendeet verdibrev fremstår som mistenkelig, eller avslø-rer noe om hvilket innhold verdibrevet skal ha.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert omkostnadene det medfører å være underlagthvitvaskingsreglene ved formidling av verdisen-dinger, står i rimelig forhold til risikoen forhvitvasking. Her har det også betydning at lovfor-slaget tar sikte på å innføre et effektivt tilsyns- ogsanksjonsregime. For å sikre en viss likebehand-ling av de ulike aktørene bør man unngå at en-kelte aktører pålegges en rapporteringsplikt «forsikkerhets skyld», uten at det i praksis vil være ak-tuelt å føre et effektivt tilsyn. Per i dag føres detikke tilsyn med at tilbydere av posttjenester over-holder hvitvaskingsreglene. Det er vanskelig åforsvare at begrensede tilsynsressurser settes avtil dette, sett i lys av den begrensede hvitvaskings-risikoen. Etter utvalgets oppfatning kan ikke risi-koen for hvitvasking og terrorfinansiering gjen-nom formidling av verdisendinger forsvare at til-bydere av posttjenester fortsatt skal være rappor-teringspliktige. Utvalget nevner også at PostenNorge AS i sitt høringssvar 28. april 2016 tilNOU 2015: 12 har kommet med innspill til arbei-det med andre delutredning. Utvalgets vurderin-ger bekreftes i stor grad av Posten Norge AS’egne vurderinger av risiko. Utvalget foreslår pådenne bakgrunn at «tilbyder av posttjenester vedformidling av verdisendinger» ikke lenger skalvære rapporteringspliktige.

Et spørsmål som har nær forbindelse meddette, er om hvitvaskingsloven bør gjelde for aktø-rer som driver fysisk pengetransport, se punkt3.1.16.

3.1.5 Verdipapirregistre – («centralised securities depository» – CSD)

Utvalget har i sitt arbeid fått innspill fra Verdipa-pirsentralen ASA (VPS). VPS har reist spørsmålom fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at verdi-papirregistre underlegges hvitvaskingsregelver-ket. Det ble i den forbindelse påpekt at det i Dan-mark er uklart om verdipapirregistre er underlagthvitvaskingsloven.

Hvitvaskingsdirektivet definerer «financial in-stitution» som bl.a. foretak som utfører en av akti-vitetene listet opp i direktiv 2013/36/EU AnneksI, punkt 2–12, 14 og 15. Punkt 12 nevner «[s]afe-keeping and administration of securities». Et ver-dipapirregister inneholder registre over finansi-

elle instrumenter. I praksis finnes det i dag sværtfå fysiske finansielle instrumenter. Finansielle in-strumenter og rettigheter knyttet til instrumen-tene er derfor knyttet til registreringen av disse iet verdipapirregister. I forarbeidene til gjeldendehvitvaskingslov ble det lagt til grunn at verdipapir-registre etter direktivet skal være underlagthvitvaskingsreglene.7

Direktivet ble ikke tolket på denne måten iDanmark. I bemerkningene til forslaget til gjel-dende hvitvaskingslov ble det eksplisitt sagt atbl.a. Københavns Fondsbørs og Værdipapircentra-len ikke var underlagt loven.8 Begrunnelsen er atdisse ikke har «direkte kundekontakt men optræ-der som formidlere for finansielle virksomhederog andre virksomheder, der er involveret i finansi-elle transaktioner». Videre ble det derfor påpektat dersom «disse forudsætninger ændres, såledesat virksomhederne får direkte kundekontakt, vilder skulle foretages en vurdering af, om virksom-hederne er omfattet af lovforslaget». Det synessom om Sverige ikke har underlagt verdipapirre-gistre hvitvaskingsregelverket, men utvalget erkjent med at det svenske verdipapirregisteret Eu-roclear Sweden (ES), stiller som vilkår for utste-dere at de besvarer spørsmål knyttet til hvitvas-kingsloven for å kunne slutte seg til ES.9

Etter utvalgets oppfatning er det uklart ut frahvitvaskingsdirektivet alene om verdipapirregis-tervirksomhet er underlagt direktivet. Det er daspørsmål om andre kilder kan gi veiledning. Utval-get har funnet det relevant å se hen til direktiv2014/65/EU om markedet for finansielle instru-menter («MiFID II»). Hvitvaskingsdirektivet visertil direktiv 2013/36/EU anneks I punkt 12. Dettepunktet omfatter «[s]afekeeping and administra-tion of securities». Uttrykket gjenfinnes i beskri-velsen av en av de tilknyttede tjenestene som ver-dipapirforetak kan få tillatelse til å drive etterMiFID II, slik denne er endret etter forordning(EU) 909/2014 om forbedring av verdipapiropp-gjør i EU og om verdipapirregistre (heretter«CSDR»):

7 NOU 2007: 10 punkt 3.3.3.8 Folketinget i Danmark: «Forslag til lov om forebyggende

foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansiering afterrorisme. (Hvidvaskloven), L 47, fremlagt 9. november2005 av økonomi og erhvervsministeren (Bendt Bendt-sen)», merknader til § 1: http://www.ft.dk/samling/20051/lovforslag/l47/html_som_fremsat.htm (sist besøkt 19.11.2016).

9 Brosjyre fra Euroclear Sweden: «Information om anslut-ning av avstämningsbolag till Euroclear Sweden», på s. 4:https://www.euroclear.com/dam/ESw/Brochures/Documents_in_Swedish/Anslutning_av_svenska_aktier_till_Euroclear_Sweden.pdf (sist besøkt 19.11.2016).


«Safekeeping and administration of financialinstruments for the account of clients, inclu-ding custodianship and related services suchas cash/collateral management and excludingproviding and maintaining securities accountsat the top tier level (‘central maintenance ser-vice’) referred to in point (2) of Section A of theAnnex to the Regulation (EU) No 909/2014.»

I CSDR ekskluderes en av kjernetjenestene forverdipapirregistre, nemlig det å tilby og forvalteverdipapirkonti på høyeste nivå (central main-tenance service). Lovutvalget mener dette talerfor at «safekeeping and administration», som erformuleringen fjerde hvitvaskingsdirektiv benyt-ter gjennom henvisningen til direktiv 2013/36/EUanneks I, i utgangspunktet også omfatter virksom-het som drives av verdipapirregister. Dette kantale for at verdipapirregistre omfattes av hvitvas-kingsdirektivets anvendelsesområde, men det girikke grunnlag for en sikker konklusjon.

Utvalget har vurdert om risiko for hvitvaskingog terrorfinansiering tilsier at verdipapirregistrefortsatt skal underlegges hvitvaskingsloven. Ut-valget viser til at det dreier seg om likvide formu-esgjenstander av stor økonomisk verdi og med tildels stor omsetningshastighet. Med andre ord erdet lett å flytte høye beløp gjennom lange transak-sjonskjeder svært raskt. Dette taler for at verdipa-pirregistre underlegges hvitvaskingsregelverket.

CSDR åpner for at medlemslandene kan tillateandre enn verdipapirregistrene, det vil si kontofø-rere, å tilby kjernetjenesten «safekeeping and ad-ministration of securities», jf. CSRD artikkel 31.Det er da kontoførerne som vil foreta selve regis-treringen («recording book entries into securitiesaccounts maintained by CSDs»). Ut fra dette me-ner utvalget det er forsvarlig å begrense hvitvas-kingslovens anvendelsesområde for verdipapirre-gistre til å gjelde for verdipapirregister når detikke benyttes ekstern kontofører som er rapporte-ringspliktig, jf. lovforslaget § 4 første leddbokstav l.

I Norge i dag er det kun VPS som har tillatelsetil å føre verdipapirregister. Det er bare kontofø-rere som kan åpne konto og registrere rettighetertil finansielle instrumenter i VPS. VPS har dermedi praksis ingen kundekontakt: Kontohaverne, ret-tighetshaverne og utstederne forholder seg til sinkontofører. Avtaleforholdet mellom kontoha-verne og utstederne er også med kontofører. SlikVPS opererer i dag vil VPS ikke være underlagtutvalgets forslag til hvitvaskingslov som rapporte-ringspliktig.

Verdipapirregisterloven10 krever imidlertidikke at registerføringen skjer ved bruk av kon-toførere. Bruken av kontofører skal godkjennesav Finanstilsynet. Dersom det skjer en endring avpraksis, slik at VPS selv fører konti i fremtiden, vilVPS være underlagt hvitvaskingsloven etter utval-gets forslag til anvendelsesområde. VPS vil daikke nødvendigvis benytte ekstern kontoførersom er rapporteringspliktig.

CSDR er ikke til hinder for at medlemsstateneoverlater til verdipapirregistrene å benytte kon-toførere som ikke selv er underlagt hvitvaskings-regelverket. VPS har eksempelvis tidligere hattsentrale motparter, jf. verdipapirhandelloven11

§ 13-1, som kontofører. Disse er ikke underlagthvitvaskingsloven. Utvalget anser det som hen-siktsmessig ut fra en risikovurdering at verdi-papirregister som benytter kontofører som ikke errapporteringspliktig, underlegges hvitvaskingslo-ven.

3.1.6 Advokater

Dagens hvitvaskingslov gjelder for advokater ogandre som ervervsmessig eller stadig yter selv-stendig juridisk bistand når de bistår eller opptrerpå vegne av klienter ved planlegging eller utføringav finansielle transaksjoner eller transaksjonersom gjelder fast eiendom eller gjenstander medverdi over 40 000 kroner, jf. § 4 annet ledd nr. 3.Advokater ble første gang gjort til rapporterings-pliktige i hvitvaskingsloven av 2003. Dette blegjort som følge av at andre hvitvaskingsdirektivutvidet kretsen av rapporteringspliktige til å om-fatte bl.a. advokater.

I Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5 gis deten redegjørelse for forslaget til innføring av rap-porteringsplikt for advokater. Det fremgår her atangivelsen av hvitvaskingsregelverkets sakligevirkeområde ble holdt adskilt fra spørsmålet omhvilke rapporteringsplikter som skal pålegges deulike grupper rapporteringspliktige. Departemen-tet vurderte om advokatene bare skulle omfattesav regelverket i enkelte situasjoner eller om an-vendelsesområdet skulle gjøres generelt. Etter enhelhetsvurdering kom departementet frem til atdet ikke burde innføres et generelt anvendelses-område for advokater, men at loven burde av-grense virkeområdet for advokater. Bestemmel-sen som ble foreslått, og som ble videreført i

10 Lov 5. juli 2002 nr. 64 om registrering av finansielle instru-menter (verdipapirregisterloven).

11 Lov 29. juni 2007 nr. 75 om verdipapirhandel (verdipapir-handelloven).


hvitvaskingsloven fra 2009, var basert på direktiv-bestemmelsen i annet hvitvaskingsdirektiv.

Utvalget har vurdert nærmere angivelsen avlovens anvendelsesområde for advokater. Ut frade ulike hensyn som må avveies når det gjelderanvendelse av loven for advokater og eventuelleunntak fra advokaters rapporteringsplikt, er detetter utvalgets oppfatning naturlig å foreta en nygjennomgang av lovens anvendelse for advokater.

Direktivet gir loven anvendelse for advokater ivisse situasjoner. I henhold til direktivet artikkel 2nr. 1 punkt (3) bokstav b gjelder direktivet for:

«notaries and other independent legal professi-onals, where they participate, whether byacting on behalf of and for their client in any fi-nancial or real estate transaction, or by assis-ting in the planning or carrying out of transacti-ons for their client concerning the:(i) buying and selling of real property or busi-

ness entities;(ii) managing of client money, securities or ot-

her assets;(iii) opening or management of bank, savings

or securities accounts;(iv) organisation of contributions necessary for

the creation, operation or management ofcompanies;

(v) creation, operation or management oftrusts, companies, foundations, or similarstructures»

I direktivet er hensynet til personvern, rettssik-kerhetshensyn og hensynet til det særlige tillits-forhold mellom advokater og deres klienter av-veid gjennom et spesifikt angitt virkeområde,kombinert med unntak fra plikten til å avvise kun-der og unntak fra plikten til å rapportere tilFIU-en. Etter utvalgets oppfatning er det hensikts-messig at lovens anvendelse for advokater angisgjennom en bestemmelse som ligger tett opp motdirektivet. Utvalget har foreslått en endring i for-hold til gjeldende rett på dette punktet, se lovfor-slaget § 4 annet ledd bokstav c.

Forslaget omfatter «advokater og andre somdriver selvstendig rettshjelpsvirksomhet». Hvemdette er reguleres nærmere i bl.a. domstolloven.12

I Norge i dag har vi et såkalt «rettshjelpsmono-pol». Det skilles mellom adgang til å yte rettslig bi-stand under rettergang og adgang til å yte rettsligbistand utenfor rettergang. Utgangspunktet er atdet i første rekke er advokater med norsk bevil-ling som har adgang til å utøve rettshjelpsvirk-

somhet både i og utenfor rettergang. Etter pro-sesslovgivningen er det advokater som har ad-gang til å utøve ervervsmessig rettshjelpsvirk-somhet, som prosessfullmektig under rettergang.Etter domstolloven § 218 er adgangen til å utøverettshjelpsvirksomhet utenfor rettergang i ut-gangspunktet forbeholdt advokater. Advokatlovut-valget foreslo i NOU 2015: 3 «Advokaten i samfun-net» å åpne for at alle får adgang til å yte rettsligbistand utenfor rettergang. For så vidt gjelder ad-gangen til å møte som prosessfullmektig for dom-stolene, foreslo utvalget enkelte justeringer. Hvor-vidt rettshjelpsmonopolet bør oppheves liggerutenfor denne utredningens mandat. Avhengig avresultatet av det videre arbeidet med NOU 2015: 3,vil lovteksten i hvitvaskingsloven måtte justeresfor eventuelt å ta hensyn til at andre enn de somomfattes av domstolloven § 218, eventuelt får retttil å utøve rettshjelpsvirksomhet.

Domstolloven § 218 åpner også for at enkelteandre enn advokater kan utøve rettshjelpsvirk-somhet. Det gjelder for det første den som har ju-ridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvi-tenskap. Videre kan statsautoriserte og regis-trerte revisorer utøve rettshjelpsvirksomhetinnenfor enkelte spesifiserte områder. Den somhar tilfredsstillende utdannelse innen spesiellerettsområder kan gis tillatelse av Tilsynsrådet til åyte rettshjelp på det området. Når særlige grun-ner foreligger, kan Tilsynsrådet også gi tillatelsetil spesielle rettshjelptiltak. Det omfatter tiltaksom Juss-Buss, Jussformidlingen og Jusshjelpa.Kongen kan i forskrift fastsette regler om i hvil-ken utstrekning og på hvilke vilkår utenlandskeadvokater skal ha adgang til å yte rettshjelp.

Gjeldende hvitvaskingslov omfatter kun desom yter «selvstendig» juridisk bistand. Kvalifika-sjonen tar sikte på å klargjøre at «husadvokater»,«bedriftsadvokater», «internadvokater» mv. ikkeomfattes.13 Utvalget foreslår at kvalifikasjonen vi-dereføres. Når advokater driver eiendomsmeglingi medhold av norsk advokatbevilling, jf. eien-domsmeglingsloven14 § 2-1 første ledd nr. 2, føl-ger de regelverket for eiendomsmeglere.

3.1.7 Forhandlere av varer

3.1.7.1 Norsk rett

Etter hvitvaskingsloven § 4 andre ledd nr. 7 gjel-der loven for forhandlere av gjenstander «vedtransaksjoner i kontanter på 40 000 norske kroner

12 Lov 15. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven).

13 Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5.5.14 Lov 29. juni 2007 nr. 73 om eiendomsmegling.


eller mer eller et tilsvarende beløp i utenlandsk va-luta». Beløpsgrensen beregnes samlet for transak-sjoner som gjennomføres i flere operasjoner somser ut til å ha sammenheng med hverandre, jf.hvitvaskingsforskriften § 3 annet ledd. Grensenmå ses i sammenheng med plikten til å foreta kun-dekontroll, jf. hvitvaskingsloven § 6 og hvitvas-kingsforskriften § 3. Plikten til å foreta kundekon-troll inntrer når minst 40 000 kroner betales i kon-tanter, når enten den totale kjøpesummen er100 000 kroner eller det foreligger mistanke omhvitvasking eller terrorfinansiering.

Den nåværende beløpsgrensen på 40 000 nor-ske kroner eller et tilsvarende beløp i utenlandskvaluta ble videreført ved forrige lovrevisjon. Denhar dermed siden 2003 vært vesentlig lavere enngrensen på 15 000 euro i tredje hvitvaskingsdirek-tiv.15 Dette ble begrunnet med at departementetmente hvitvaskingsfaren var særlig stor ved kon-tanttransaksjoner, samtidig som beløpsgrensenikke ble ansett å stride mot personvernhensyneller være uforholdsmessig byrdefull for aktø-rene.16

Etter hvitvaskingsloven § 4 femte ledd andrepunktum kan departementet ved forskrift la en-kelte eller flere av bestemmelsene i loven få an-vendelse for forhandlere av gjenstander ved trans-aksjoner over bestemte beløpsgrenser ved brukav nærmere angitte typer betalingsmiddel. For-skriftshjemmelen har ikke vært benyttet.

3.1.7.2 EØS-rett

Etter artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e gjelderfjerde hvitvaskingsdirektiv fysiske eller juridiskepersoner som er forhandlere av varer («goods»)dersom det betales kontant for et beløp på 10 000euro eller mer, uansett om betalingen skjer på engang eller ved flere betalinger som synes å hasammenheng med hverandre. Bestemmelsen erutvidet i forhold til tredje hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e, hvor beløpsgren-sen var 15 000 euro.

3.1.7.3 Utvalgets vurderinger

3.1.7.3.1 Terminologi

Dagens hvitvaskingslov omtaler «forhandlere avgjenstander» som rapporteringspliktig gruppe. Et-

ter utvalgets oppfatning er «forhandlere av varer»en mer korrekt oversettelse av direktivets termi-nologi «persons trading in goods». Utvalget fore-slår derfor at betegnelsen på denne gruppen avrapporteringspliktige endres til «forhandlere avvarer».

3.1.7.3.2 Beløpsgrense

Etter utvalgets oppfatning gjennomfører hvitvas-kingsloven § 4 annet ledd nr. 7 fjerde hvitvaskings-direktiv artikkel 2 nr. 1 bokstav e.

I utvalgets første delutredning, NOU 2015: 12kapittel 2, vurderte utvalget hvorvidt det bør inn-føres en beløpsgrense for kontantvederlag som etalternativ til rapporteringsplikt, og hvordan enslik eventuell begrensning burde håndheves. Ut-valget delte seg i tre fraksjoner. Utvalgets med-lemmer Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy,Rui, Sigurdsen og Stokmo anbefalte ikke å innføreen slik beløpsgrense. Medlemmene Munch Thore,Sigurdsen og Stokmo foreslo at forhandlere gis retttil konsekvent å betinge seg betaling på annenmåte enn med kontanter over beløpsgrensen, slikat forhandleren kan velge seg bort fra hvitvas-kingslovens forpliktelser, se medlemmenes for-slag til endring av finansavtaleloven17 § 38 i punkt15.2.2. Utvalgets medlemmer Holberg, Lund ogUtne foreslo å innføre en beløpsgrense for kon-tantvederlag på 40 000 kroner, som bør suppleresmed en rapporteringsplikt for nærmere angitteforhandlere av varer, uavhengig av oppgjørsform,se lovforslag inntatt i punkt 15.2.1.

For det tilfelle at det ikke innføres en absoluttbeløpsgrense for kontantvederlag, har utvalgetvurdert om den nåværende beløpsgrensen på40 000 kroner bør endres, om loven bør utvides tilå omfatte andre betalingsformer enn kontant beta-ling, og om selgere av tjenester bør være under-lagt hvitvaskingsregelverket.

Det forhold at fjerde hvitvaskingsdirektiv sen-ket beløpsgrensen fra 15 000 euro til 10 000 eurofor å øke årvåkenheten knyttet til store kontantbe-talinger, kan tilsi at også beløpsgrensen i hvitvas-kingsloven nedjusteres noe. På den annen sidehar det gått seks år siden grensen på 40 000 kro-ner ble stadfestet. Det taler isolert sett for en vissoppjustering, for å motvirke effekten av den almin-nelige prisstigningen i perioden.

Utvalget foreslår at beløpsgrensen på 40 000kroner videreføres. Grensen bør også gjelde til-svarende for beløp betalt kontant i utenlandsk va-15 Se den nå opphevede lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot

hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv.(hvitvaskingsloven) § 4 andre ledd nr. 8.

16 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.7.5.17 Lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag

(finansavtaleloven).


luta. Utvalget viser til at det har en viss verdi å vi-dereføre en innarbeidet beløpsgrense.

3.1.7.3.3 Andre betalingsmidler enn kontanter

Departementet har adgang til i forskrift å utvidevirkeområdet til å omfatte forhandlere av gjen-stander også når det benyttes andre betalingsmid-ler enn kontanter. Spørsmålet er om forskrifts-hjemmelen bør videreføres, oppheves eller om lo-ven bør utvides til å omfatte andre betalingsfor-mer enn kontantbetaling. En eventuell utvidelsemå begrunnes i at betaling med andre betalings-midler representerer en særlig hvitvaskingsrisikopå linje med kontantbetaling.

Verdifulle varer vil kunne være et egnet objekttil å plassere utbytte av straffbare handlinger, uav-hengig av betalingsformen. Det gjelder særlig va-rer som er forholdsvis enkle å transportere, ogdessuten beholder sin verdi over tid. Kjøp av slikevarer kan innebære en hvitvaskingsrisiko ogsåved bruk av andre betalingsmidler enn kontanter,f.eks. ved bruk av bankkort eller betaling medmobiltelefon.

Hvitvaskingsrisikoen antas å være størst nårverdifulle varer kjøpes ved bruk av betalingskorttilknyttet kontoer utenfor Norge. Her kan detvære vanskelig å spore kortinnehaverens identi-tet. Ved bruk av utenlandske betalingskort og vedbetaling over landegrensene på andre måter erdet enklere for de kriminelle å skjule sin inntektog formue for skattemyndighetene. Ifølge Skatte-direktoratet er det ikke uvanlig at utbytte fra kri-minell virksomhet i Norge sendes til banker i ut-landet for å tilsløre opprinnelsen, for deretter å blibenyttet til varekjøp i Norge med utenlandske be-talingskort. Det kan i den forbindelse nevnes atantall transaksjoner med utenlandske betalings-kort i Norge har økt langt mer enn antall betalin-ger med norske betalingskort.18

Trolig er det mindre risiko for hvitvaskingknyttet til kjøp av varer med norske betalingskort,fordi det er vanskeligere og mer risikabelt å plas-sere utbytte av straffbare handlinger på konto i ennorsk bank. Mulighetene til å unndra skatt erdessuten mer begrenset. Det kan likevel ikke ute-lukkes at det også er en hvitvaskingsrisiko knyttettil varekjøp med norske betalingskort.

Hensynet til å begrense den samlede overvåk-ningen av privatpersoner og til at næringslivetikke bør påføres et kostnadskrevende rapporte-

ringsregime, tilsier at lovens virkeområde ikkebør utvides med mindre det kan påvises et klartbehov. På bakgrunn av økningen i bruken av uten-landske betalingskort har utvalget vurdert om lo-vens anvendelsesområde skal utvides til å gjeldenår forhandlere av varer mottar betaling medutenlandske betalingskort over beløpsgrensen.

Utvalget antar at det kan by på praktiske utfor-dringer for forhandlere av varer å skulle under-søke opphavslandet til betalingskort. InnenforEØS-området vil en forskjellsbehandling av ulikebetalingskort antakeligvis rammes av forbudet iEØS-avtalens artikkel 4 mot forskjellsbehandlingmed grunnlag i nasjonalitet. Dersom det skulleinnføres en rapporteringsplikt for utenlandskekort, ville plikten måtte begrenses til kort utstedtutenfor EØS. Det kan by på problemer å kartleggehvor et kort er utstedt. Kort kan være utstedt i ettland for en bank etablert i et annet land, noe somkan gjøre det svært vanskelig å praktisere regel-verket. Utvalget viser også til at det er noe usik-kert om Norge har adgang til å forskjellsbehandleutenlandske betalingskort på denne måten ut fraandre avtaler og samarbeid Norge deltar i, f.eks.ulike frihandelsavtaler eller OECD-samarbeidet.Ut fra dette foreslås det ikke at rapporteringsplik-ten for forhandlere av varer utvides til også å om-fatte transaksjoner over beløpsgrensen på 40 000kroner, foretatt med betalingskort utstedt i utlan-det.

3.1.7.3.4 Rapporteringsplikt uavhengig av oppgjørsform for enkelte grupper forhandlere

Utvalget har også vurdert om lovens anvendelses-område skal utvides for enkelte grupper av for-handlere av varer, uavhengig av oppgjørsform.Dette må ses i sammenheng med forslagene frade ulike fraksjonene i NOU 2015: 12 kapittel 2. Enav fraksjonene i NOU 2015: 12 foreslo at det innfø-res en beløpsgrense for kontantvederlag som børsuppleres med rapporteringsplikt for nærmere an-gitte forhandlere av varer uansett oppgjørsform.Innføring av en rapporteringsplikt for enkeltegrupper av forhandlere uavhengig av oppgjørs-form kan tenkes gjennomført på ulike måter, ogkan også kombineres med forslagene fra de to an-dre fraksjonene i NOU 2015: 12.

Dersom forslaget fra den fraksjonen som øn-sket å opprettholde en generell rapporteringspliktfor kontanttransaksjoner over 40 000 kroner leg-ges til grunn, er det et alternativ at alle forhand-lere av varer har en rapporteringsplikt ved kon-tanttransaksjoner over beløpsgrensen og at en-

18 Presentasjon på Hvitvaskingskonferansen 2015, «Prosjektinternasjonale pengetransaksjoner» ved Jørgen Steen, pro-sjektleder, Skattedirektoratet.


kelte grupper forhandlere i tillegg har rapporte-ringsplikt for transaksjoner over beløpsgrensenuavhengig av oppgjørsform. Man kan, om man ba-serer seg på forslaget fra den tredje fraksjonen,tenke seg en løsning der forhandlere generelt gisrett til å betinge seg betaling på annen måte ennkontanter, men at visse grupper av forhandlereikke på denne måten vil kunne velge seg bort frahvitvaskingsregelverket fordi rapporteringsplik-ten gjelder for transaksjoner over beløpsgrensenuansett oppgjørsform.

Bakgrunnen for at utvalget har vurdert en rap-porteringsplikt uavhengig av oppgjørsform, er atomsetning av enkelte typer varer kan innebære ensærlig risiko for hvitvasking uavhengig av om be-talingen skjer med kontanter eller med andre be-talingsmidler. Det er særlig forhandlere av varermed høy verdi det er aktuelt å underlegge hvitvas-kingsregelverket. Typen varer kan være f.eks.klokker, kunst, biler eller edelstener. Belgia ogSpania har denne type regler. I Spania er forhand-lere av smykker, edelstener og dyre metaller om-fattet av lovgivningen om tiltak mot hvitvasking ogterrorfinansiering, uavhengig av oppgjørsform.Belgia har utvidet regelverket til å omfatte for-handlere av diamanter.

En utvelgelse av forhandlere som eventueltskulle underlegges rapporteringsplikt uansett omdet settes en beløpsgrense eller ikke, vil krevenærmere risikovurderinger. På det nåværendetidspunkt er ikke forhandlere underlagt tilsyn.Ved tilsyn kan det gi bedre grunnlag for å vurdererisiko og eventuelt beløpsgrenser. Utvalget fore-slår derfor ikke en rapporteringsplikt for utvalgteforhandlere av varer uavhengig av oppgjørsform.

Dagens hvitvaskingslov gir forskriftshjemmelfor å utvide lovens anvendelsesområde for for-handlere av gjenstander til å gjelde andre beta-lingsformer. Utvalgets flertall, medlemmeneDamslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui,Sigurdsen og Stokmo foreslår at denne forskrifts-hjemmelen ikke videreføres. Utvalgets flertall an-tar at en slik endring av regelverket eventuelt børvurderes av Stortinget. Det er tale om en utvidelseav lovens anvendelsesområde som har person-vernmessige implikasjoner, som vil kunne krevevurderinger av internasjonale forpliktelser, ogsom vil medføre økt ressursbruk og økte kostna-der for de som underlegges loven samt for myn-digheten som skal føre tilsyn med at loven over-holdes.

Utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utneforeslår at forskriftshjemmelen i dagens hvitvas-kingslov § 4 femte ledd, som gir departementetanledning til å i forskrift la enkelte eller flere av

bestemmelsene i loven få anvendelse for forhand-lere av gjenstander ved transaksjoner over be-stemte beløpsgrenser ved bruk av nærmere an-gitte typer betalingsmiddel, videreføres med en-kelte endringer. Spørsmålet om å utvide hvitvas-kingslovens anvendelsesområde til nærmere an-gitte forhandlere av varer uavhengig avbetalingsform må baseres på en vurdering av ri-siko. En risikoanalyse som kunne indikere hvilkegrupper av forhandlere som kunne være omfattetav en slik bestemmelse, er ikke gjennomført pådet nåværende tidspunkt. Disse medlemmer fore-slår derfor at det inntas en forskriftshjemmel somgir departementet adgang til å pålegge rapporte-ringsplikt for enkelte grupper av forhandlere avvarer uavhengig av betalingsform. Medlemmeneviser til sitt forslag til § 4 sjette ledd tredje punk-tum, inntatt i punkt 15.2.1.

3.1.7.3.5 Nærmere om kontrollen med eventuelt kontantforbud

Medlemmene Holberg, Lund og Utne anbefaler atkontrollen med overholdelse av et eventuelt kon-tantforbud, legges til Skatteetaten. Av praktiskehensyn kan det være naturlig at en slik kontroll-oppgave eksempelvis gjennomføres i forbindelsemed etatens alminnelige bokettersyn.

Det vises til disse medlemmers forslag til § 45annet ledd bokstav c inntatt i punkt 15.2.1.

3.1.8 Bostyrere

Gjeldende hvitvaskingslov § 4 fjerde ledd gir en-kelte av hvitvaskingslovens bestemmelser anven-delse for advokater når de opptrer som bostyrere.Bestemmelsen kom inn samtidig som advokaterble gjort rapporteringspliktige i hvitvaskingslovenfra 2003. Det ble gjort som følge av at et endrings-direktiv til EUs første hvitvaskingsdirektiv utvidetkretsen av rapporteringspliktige. Endringsdirekti-vet omfattet ikke situasjonen der advokater erbostyrere, men dette ble tatt opp av Konkursrådeti høringsrunden. Konkursrådet fremmet i hø-ringsrunden forslag om at enkelte av bestemmel-sene knyttet til undersøkelse og rapporteringskulle gjelde for advokater som opptrådte sombostyrere.

Det følger av konkursloven19 § 122a at bosty-rer skal gi opplysninger til påtalemyndighetendersom det antas å foreligge opplysning om for-hold som kan gi grunn til straffeforfølgning mot

19 Lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs(konkursloven).


skyldneren eller noen som har handlet på skyld-nerens vegne. Konkursrådet mente det ville værehensiktsmessig at advokater som opptrådte sombostyrere, i tillegg ble underlagt hvitvaskingsre-gelverkets rapporteringsplikter.

Departementet foretok en konkret vurderingav hvilke plikter advokater som bostyrere skullevære underlagt, og avgrenset anvendelsen motkundekontroll og registrering av opplysninger, sehvitvaskingsloven § 4 fjerde ledd og Ot.prp. nr. 72(2002–2003) punkt 5.5.5. Dette synes å ha sam-menheng med at reglene om kundekontroll og re-gistrering av opplysninger ikke ville være aktuellefor bostyrere, fordi de ikke etablerer kunde-forhold.

Utvalget antar at advokater som opptrer sombostyrere kan få innsikt i opplysninger om trans-aksjoner med tilknytning til hvitvasking og terror-finansiering. Det er generelt registrert få rappor-ter fra advokater til Økokrim.

Utvalget har vurdert om gjeldende regel børvidereføres og om det er grunn til å se på om ogsåandre yrkesgrupper som oppnevnes som bosty-rere bør omfattes av tilsvarende regler. Revisorervil kunne oppnevnes som bostyrere på sammemåte som advokater, selv om konkursloven § 77bestemmer at bostyrer som regel vil være en ad-vokat. I motsetning til advokater vil imidlertid re-visorer være underlagt hvitvaskingslovens regleruansett hva slags oppdrag eller rolle de utfører.

Etter utvalgets oppfatning har offentlig opp-nevnte bostyrere en noe annen rolle enn det advo-kater eller revisorer ellers har i sin virksomhet.Bostyreroppgaven er en oppgave på vegne av detoffentlige. Som nevnt følger det av konkursloven§ 122a at bostyrer skal gi opplysninger til påtale-myndigheten dersom det antas å foreligge opplys-ning om det i forbindelse med skyldnerens økono-miske virksomhet antas å foreligge forhold somkan gi grunn til straffeforfølgning mot skyldnereneller noen som har handlet på skyldnerens vegne.Konkursboet er ikke en «kunde» i hvitvaskingslo-vens forstand. Det er derfor ikke naturlig athvitvaskingsloven gis anvendelse på bostyreresvirksomhet som sådan. En undersøkelses- og rap-porteringsplikt uten en forutgående plikt til kun-detiltak gir begrenset verdi, slik hvitvaskingslo-vens system er utformet. Grunntanken er at rap-porteringspliktige skal kjenne sine kunder og utfra dette være i stand til å avdekke forhold med til-knytning til hvitvasking og terrorfinansiering.

Direktivet inneholder en egen bestemmelseom offentlige myndigheters rapporteringsplikt iartikkel 36, som er uavhengig av plikt til forutgå-ende kundetiltak. Denne bestemmelsen er nær-

mere omtalt i punkt 6.5.8. I forbindelse med gjen-nomføring av denne bestemmelsen har utvalgetvurdert en rapporteringsplikt for bostyrere, menkommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Utval-get foreslår at advokater som opptrer som bosty-rere ikke lenger skal være rapporteringspliktige,og viser til vurderingen av bostyreres rolle i punkt6.5.8.

3.1.9 Inkassovirksomhet

Inkassovirksomhet er ikke omfattet av FATFs an-befalinger, hvitvaskingsdirektivet eller det norskehvitvaskingsregelverket. Inkassovirksomhet er iliten utstrekning regulert i andre land. Etterhvitvaskingsloven § 4 sjette ledd kan departemen-tet gi loven anvendelse for inkassoforetak. I forar-beidene til hvitvaskingsloven fra 2003 ble det be-sluttet å unnlate å underlegge inkassoforetakhvitvaskingsregelverket, men heller legge opp tilat dette kunne utredes senere. Det ble derfor ved-tatt en forskriftshjemmel om adgang til å gihvitvaskingsloven anvendelse for inkassofore-tak.20 I NOU 2007: 10, som ligger til grunn forgjeldende hvitvaskingslov, unnlot utvalget å foretaen nærmere vurdering av om inkassoforetakskulle underlegges loven.21 Departementetgjorde heller ingen vurdering av inkassovirksom-het før gjeldende hvitvaskingslov ble foreslått,men forskriftshjemmel om adgang til å gi hvitvas-kingsloven anvendelse på inkassoforetak ble vide-reført.22 Hjemmelen er ikke brukt.

Inkassovirksomhet består i ervervsmessig el-ler stadig inndriving av forfalte pengekrav påvegne av andre (fremmedinkasso), jf. inkassolo-ven § 2. Også oppkjøp av forfalte pengekrav medetterfølgende inndriving av disse er omfattet (opp-kjøpsinkasso). Inkassoforetak er underlagt tilsynav Finanstilsynet. Inkassovirksomhet som gjelderervervsmessig og stadig inndriving av forfaltepengekrav for andre kan også drives i medhold avnorsk advokatbevilling.

Utvalget har vurdert om inkassovirksomhet eren virksomhet som særlig kan tenkes å bli brukttil hvitvasking og terrorfinansiering, slik athvitvaskingsreglene bør gjelde. Det vises til athvitvaskingsdirektivet artikkel 4 åpner for stren-gere regler enn direktivet selv krever i tilfeller derrisikoen for hvitvasking og terrorfinansiering til-sier det, se punkt 3.1.1.

20 Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.9.21 NOU 2007: 10 punkt 3.10.22 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.9.


Inkassoforetak er i en lignende posisjon somandre rapporteringspliktige, slik som revisorer ogregnskapsførere, ved at de har innsikt i transak-sjoner. At de i likhet med andre rapporteringsplik-tige har en slik innsikt, kan tilsi at de bør omfattes.Siden forsøk på hvitvasking lett vil bli rettet motaktører som ikke er underlagt hvitvaskingsregler,bør man også unngå at større kontantstrømmer eruten kontroll av rapporteringspliktige.

For at hvitvaskingsrisikoen ved inkasso skalkunne vurderes, må det undersøkes hvilket om-fang virksomheten har og hvordan hvitvaskings-operasjonen knyttet til inkasso kan foregå.

I 2015 gikk det ca. 23 milliarder kroner gjen-nom klientkonti i norske inkassoforetak. Beløpetrefererer til det som faktisk er innbetalt.

Utvalget viser til at det i flere situasjoner kanoppstå mistanke om hvitvasking i forbindelse medinkassovirksomhet. Dersom det foretas hyppigedelbetalinger fra ulike konti, disponert av debitor,i ulike finansforetak, vil det kunne være mistenke-lig. Det samme kan overføring fra en virksomhettil dekning av en personlig debitors gjeld være. Desamme transaksjonene vil ikke nødvendigvisfremstå som mistenkelige for finansforetakene.

Forretningsvirksomheten til inkassoforeta-kene innebærer at betaling fra debitor fremtvin-ges. Selve forretningsvirksomheten kan dermedtilskynde innbetalinger med midler debitor ikkehar fremskaffet på lovlig vis, og dermed også økerisikoen for at illegale midler innbetales til in-kassoforetakenes klientkontoer. Økokrim har setteksempler på at debitor innbetaler fra konto i ut-landet, og da ikke bare fra «skatteparadis». Mid-lene på utenlandsk konto kan være utbytte fra kri-minalitet, og kontoen er sjelden innrapportert tilnorske myndigheter. Dette er informasjon somikke er kjent for andre enn inkassoforetaket.

Inkassoforetak kan også benyttes til å inndrivefiktive fordringer mellom kreditor og debitor.Dette kan belyses ved et eksempel: Person A ogperson B samarbeider om hvitvasking. Person Aoppretter et fiktivt krav mot person B (gjernestråperson/-foretak), og benytter et inkassofore-tak for å inndrive kravet. Person B betaler kravetmed midler som stammer fra straffbare forhold tilinkassoselskapets klientkonto. Ved inkassoforeta-kets utbetaling av midlene til person A, tilsløresmidlenes opprinnelse og det skapes et inntrykk avlegitimitet. Ytterligere en fremgangsmåte vil væreat en annen enn debitor betaler kravet (interven-sjonsbetaling). Intervensjonsbetalerens midlerkan være utbytte fra straffbare handlinger. Vedinnbetalingen til inkassoforetaket kan midlenesopprinnelse tilsløres. Dette kan være mistenkelig

dersom innbetalingen av store beløp skjer rasktog på én gang.

Når det gjelder risikoen for terrorfinansiering,står inkassoforetak i en særstilling fordi inkasso-foretakene kan ha et større bilde av en skyldnersgjeldsforhold. Dette gjelder særlig de største in-kassoforetakene. Et inkassoforetak kan ha infor-masjon om at samme skyldner har tatt opp lån hosulike låneaktører, eksempelvis til finansiering avformuesgjenstander, uten hensikt å betjene lå-nene. I noen bedrageritilfeller kan disse midlenebli brukt til å finansiere terror («fremmedkri-gere»). Inkassoforetak er profesjonelle aktørersom allerede er underlagt omfattende offentli-grettslig regulering og krav om konsesjon. Utval-get må likevel vurdere om risikoen for hvitvaskinger så stor at den tilsier at inkassoforetak underleg-ges ytterligere regulering med de kostnadenedette medfører. Inkassoforetak er i mange tilfellerde eneste som ser selve oppgjøret og har kunn-skap om hvordan det er avtalt gjennomført oghvordan det faktisk gjennomføres. Dette er trans-aksjoner som i dag ikke er dekket opp av rappor-teringsplikt og som heller ikke er tilgjengelig forfinansforetakene.

Verken Danmark eller Sverige har underlagtforetak som driver inkassovirksomhet hvitvas-kingsregelverket. Dette er heller ikke drøftet iden svenske utredningen. FATF har, etter det ut-valget er kjent med, ikke omtalt hvitvaskings- ellerterrorfinansieringsmulighetene ved bruk av in-kassoforetak i sine studier.

Inkassovirksomheter ser i flere tilfeller et merhelhetlig bilde enn finansforetakene. Inkassovirk-somheten vil se transaksjoner fra bankkontoer tilinkassoforetak og fra inkassoforetak til banker, oghar av den grunn oversikt over langt flere aktøreri kjeden enn finansforetakene, både nasjonale oginternasjonale aktører. Informasjon fra inkasso-virksomheter vil, etter utvalgets oppfatning, avdenne grunn bidra til et mer presist og oversiktligbilde av hvitvaskingsprosessen og være en viktigleverandør i bekjempelsen av hvitvasking og ter-rorfinansiering.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at in-kassovirksomhet nå tas inn som rapporterings-pliktig virksomhet. «Foretak som driver inkasso-virksomhet» er ment å også omfatte advokatersom i kraft av norsk advokatbevilling driver in-kassovirksomhet.

Kundetiltakene skal gjennomføres overforinkassoforetakenes kunder, dvs. oppdragsgiver/kreditor. Ved kundetiltak kan det være hensikts-messig at inkassoforetaket gjør visse undersøkel-ser overfor debitor. Utfordringen er at inkasso-


foretaket ikke har et kundeforhold til debitor. Deter ofte slik at inkassoforetaket ikke har eller ikkefår kontakt med skyldnere, og derved ikke kanføre kontroll med hvem som innbetaler utestå-ende beløp. Debitor vil heller ikke ha noe insentivtil å samarbeide med inkassoforetaket om kunde-tiltakene. Dersom det ikke er mulig å klarleggehvem som er skyldner, vil ikke dette medføre atden rapporteringspliktige må avvise transaksjo-nen eller avslutte et kundeforhold. Det er kreditorsom er inkassoforetakets kunde. Dersom skyld-ner ikke samarbeider kan dette imidlertid utløseen undersøkelsesplikt.

Utvalget påpeker at det vil være viktig at kun-detiltakene og undersøkelsesplikten sees i sam-menheng med inkassators oversikt og innsikt iskyldners økonomiske forhold og tilpasses dette.Det vil derfor være viktig med god veiledning fratilsynsmyndighetene blant annet hva gjelderundersøkelsesplikten og rapporteringsplikten.Eksempelvis vil oppgjør kunne fremstå som «mis-tenkelige» i forhold til økonomisk evne på grunnav mislighold og lav betjeningsevne hos debitor.Som regel skyldes imidlertid innbetalinger trossliten økonomisk evne, arv, refinansiering, gaverfra familie/venner etc.

3.1.10 Pensjonskasser

Etter hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd kan depar-tementet i forskrift gi loven anvendelse for pen-sjonskasser. Hjemmelen har hittil ikke værtbrukt. Spørsmålet er om forskriftshjemmelen børoppheves eller om pensjonskasser bør være rap-porteringspliktige.

Risikoen for hvitvasking gjennom pensjons-kasser ble ikke omtalt i den nasjonale risikovurde-ringen fra 2014.

Pensjonskasser er ikke omfattet av hvitvas-kingsreglene i Sverige, mens det danske regelver-ket gjelder for «tværgående pensionskasser».Danske myndigheter har imidlertid vurdert risi-koen for hvitvasking ved pensjonskasser somlav.23 Hvitvaskingsloven av 2003 gjaldt for pen-sjonskasser, jf. lovens § 4 første ledd nr. 8. Ved for-rige lovrevisjon drøftet departementet om det varbehov for lovendringer på dette punktet. Departe-mentet mente risikoen for hvitvasking gjennompensjonskasser var begrenset, men valgte likevel

å vedta forskriftshjemmelen i § 4 med følgendebegrunnelse:

«Hensynet til tilliten til pensjonskassene kanlikevel vise seg å medføre et behov for at pen-sjonskasser skal omfattes av hvitvaskingslo-ven. Departementet foreslår på denne bak-grunn å utvide forskriftshjemmelen i § 4 sjetteledd slik at departementet i forskrift kan giloven anvendelse for pensjonskasser.»24

I samsvar med den risikobaserte tilnærmingensom FATF-anbefalingene og hvitvaskingsdirekti-vet forutsetter, bør risikoen for hvitvasking væreden avgjørende retningslinjen når virkeområdetfor hvitvaskingsloven skal fastsettes, ikke tillits-hensyn. En side av dette er at det bør være en kri-tisk holdning til å underlegge næringsdrivende lo-ven der risikoen er liten. Ikke bare av hensyn tilpliktsubjektet selv, men også for å sikre en målret-tet prioritering av ressurser.

Det er mye som taler for at risiko for hvitvas-king gjennom pensjonskasser er begrenset. Detvises til Pensjonskasseforeningenes høringsut-talelse i Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.11.4:

«Pensjonskassene skal på vegne av et foretakoppfylle en forpliktelse til å yte pensjon til med-lemmene. Sistnevntes rett til pensjon er igjenregulert i lovgivningen og ved avtaler mellomarbeidsgiver og pensjonskassen. Aktiviteten ikassen er underlagt Kredittilsynets tilsyn ogekstern revisjon. Overføringen av midler tilkassen er igjen basert på lovgivningen og tek-niske beregninger fra aktuar. Dette forholdet, ikombinasjon med at Kredittilsynet fører tilsyn,underbygger ytterligere pensjonskassens ueg-nethet i forhold til hvitvasking og terrorfinansi-ering.

Om fokuset rettes mot pensjonskassenesmedlemmer, herunder pensjonister, så er storedeler av landets befolkning omfattet. Dette erproblematisk i flere henseender. Medlemmenehar marginale muligheter til selv å påvirke pen-sjonsforholdene og foretakets innbetalinger, iform av premie, til pensjonskassen.»

Utvalget mener på denne bakgrunn at hvitvas-kingsloven ikke bør gjelde pensjonskasser, ogforeslår ikke å videreføre forskriftshjemmelen.

23 Hvidvask i Danmark: Den nationale risikovurdering 2015side 30. 24 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.11.5.


3.1.11 Formidlere av andeler i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper («prosjektmeglere»)

Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd atdepartementet kan gi loven anvendelse for for-midlere av andeler i ansvarlige selskaper og kom-mandittselskaper, også kalt prosjektmeglere.

Prosjektmeglere yter investeringsrådgivningtilknyttet andeler i ansvarlige selskaper og kom-mandittselskaper, mottar og formidler ordre knyt-tet til slike andeler på vegne av kunder, utfører or-dre for egen regning osv. Andelene kan til en vissgrad sammenlignes med aksjer. De representereren eierandel i et selskap. Andelene gir rett til an-del av overskuddet i selskapet, men medførerogså ubegrenset ansvar for selskapets forpliktel-ser (med unntak for kommandittister i komman-dittselskap). Ansvarlige selskaper, kommanditt-selskaper og indre selskap har tradisjonelt værtbenyttet ved prosjektfinansiering innen shippingog eiendom.25 Dette innebærer at det opprettes etansvarlig selskap eller kommandittselskap knyttettil f.eks. utviklingen og driften av én konkret eien-dom.

Prosjektmeglerne kan gi råd til potensielle in-vestorer om å investere i ansvarlige selskaper el-ler kommandittselskaper. Mellommannen kanogså fungere som en ren megler, som tar imot or-dre om kjøp og salg av slike andeler.

Utbytte av straffbare handlinger kan hvitvas-kes ved at utbyttet brukes til å kjøpe slike andelersom deretter selges. Prosjektmeglere er i posisjontil å oppdage mistenkelige forhold ved slike trans-aksjoner, og dermed avdekke hvitvasking.

Finanstilsynet har i dag ingen informasjon omverken antallet aktører eller tall for omsetningenav slike andeler. Denne typen virksomhet er noeverdipapirforetak kan drive med på lik linje medomsetning og tilrettelegging av aksjer og obliga-sjoner. Spesialisering i andeler i ansvarlige, indreeller kommandittselskaper synes å være lite ut-bredt.

Etter lovendringer vedtatt i 2012, som trådte ikraft 1. januar 2013, er formidlere av andeler i an-svarlige selskap, indre selskap og kommanditts-elskap som hovedregel underlagt krav om tilla-telse fra Finanstilsynet, se verdipapirhandelloven§ 9-1 tredje ledd jf. § 2-1 første ledd nr. 1 til 6. Defi-nisjonen av «verdipapirforetak», jf. verdipapirhan-delloven § 2-3 første ledd, omfatter alle foretakmed rett til å yte en eller flere av investeringstje-nestene nevnt i § 2-1. Konsekvensen av lov-

endringene er at «verdipapirforetak» i stor grad26

også omfatter såkalte prosjektmeglere, se omta-len i Prop. 107 L (2011–2012) punkt 3.3.1:

«Foretak som har tillatelse etter vphl. § 9-1 før-ste ledd, vil i kraft av sin eksisterende tillatelseha rett til å yte tilsvarende tjenester i forbin-delse med andeler i ansvarlige selskaper ettervphl. § 9-1 tredje ledd. Et foretak som skal ytetjenester etter vphl. § 9-1 tredje ledd, må ha til-latelse til å drive investeringstjenester ettervphl. § 9-1 første ledd, og vil derved alltid væreet verdipapirforetak, jf. vphl. § 2-3.»

Prosjektmeglere som driver virksomhet som ver-dipapirforetak er etter dette allerede underlagthvitvaskingsloven i medhold av § 4 første leddnr. 6.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessigå unnta verdipapirforetak som utelukkende yterinvesteringstjenester i tilknytning til andeler i an-svarlige selskaper, indre selskaper og komman-dittselskaper fra lovens virkeområde. Grunnen erat det ikke er et krav at denne gruppen underleg-ges rapporteringsplikt etter direktivet. Den nasjo-nale risikovurderingen fra 2014 omtaler ikke pro-sjektmeglere.

Foretakene ble ikke underlagt hvitvaskingslo-ven av 2009 fordi det på dette tidspunktet ikke varen klart definert yrkesgruppe.27 I dag er situasjo-nen annerledes fordi prosjektmeglere, som nevnt,i stor grad er å regne som verdipapirforetak, ogdermed underlagt hvitvaskingsloven. Spørsmåleter dermed om denne spesielle gruppen verdi-papirforetak skal fritas fra hvitvaskingslovens for-pliktelser. Skulle gruppen nå unntas ville manåpne et hull i regelverket som ble tettet 1. januar2013.

Utvalget har derfor konkludert med at detikke er ønskelig å gjøre unntak for prosjektme-glere til tross for at denne gruppen ikke er omfat-tet av direktivet eller FATFs anbefalinger.

3.1.12 Agenter av utenlandske betalings-foretak

3.1.12.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven gjelder for betalingsforetak ogandre som har rett til å yte betalingstjenester, jf.

25 Prop. 107 L (2011–2012) punkt 3.3.1.

26 Enkelte aktører er etter verdipapirhandelloven § 92 annetledd nr. 10 unntatt krav om tillatelse for å yte investerings-tjenester som nevnt i § 91 tredje ledd.

27 NOU 2007: 10 punkt 3.7.1.


hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 5. Loven gjel-der også for personer med begrenset tillatelse til åyte betalingstjenester, jf. hvitvaskingsloven § 4 an-net ledd nr. 8.

I hvitvaskingsloven § 3 er det presisert at lo-ven gjelder for rapporteringspliktige som er eta-blert i Norge, herunder filialer av utenlandskeforetak.

3.1.12.2 EØS-rett

Hvitvaskingsdirektivet gjelder for betalingsfore-tak slik disse er definert i Europaparlaments- ogrådsdirektiv 2007/64/EF av 13. november 2007om betalingstjenester i det indre marked (det før-ste betalingstjenestedirektivet). Europaparla-ments og rådsdirektiv (EU) 2015/2366 (andre be-talingstjenestedirektiv) ble vedtatt i EU 25. no-vember 2015, og erstatter det første betalingstje-nestedirektivet. Det andre betalingstjenestedirek-tivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, mener EØS-relevant. I det følgende refereres det tildet andre betalingstjenestedirektivet om ikke noeannet er sagt.

Gjennom vedtakelsen av det første betalings-tjenestedirektivet ble en ny type foretak, beta-lingsforetak, med filialer og agenter, introdusert iEØS-området. Betalingstjenestedirektivene er ba-sert på et hjemstatsprinsipp: Når et betalingsfore-tak er godkjent i en medlemsstat, kan betalings-foretaket drive virksomhet i alle andre medlems-stater gjennom etableringsretten og retten til frittå kunne tilby tjenester. Hjemstatsmyndigheten måsende melding til vertsstaten før oppstart. Det erikke nødvendig med godkjenning fra vertsstaten.

Foretak som driver med pengeoverføringer eren type betalingsforetak. Med pengeoverføringermenes en betalingstjeneste der det mottas midlerfra en betaler uten at det opprettes en betalings-konto i betalerens eller betalingsmottakerensnavn, utelukkende med sikte på å overføre et til-svarende beløp til en betalingsmottaker eller enannen betalingstjenesteyter som opptrer på beta-lingsmottakerens vegne, og/eller der midlene tasimot på betalingsmottakerens vegne og stilles tilrådighet for denne. Enkelte slike foretak opererergjennom store globale nettverk som ofte tilbyrsine tjenester i EØS-området gjennom agenter. Ihenhold til betalingstjenestedirektivet artikkel 20nr. 2 er betalingsforetak fullt ut ansvarlige for allehandlinger som foretas av deres ansatte eller avagenter, filialer eller enheter som det er satt utvirksomhet til.

Reglene i hvitvaskingsdirektivet følger et terri-torialprinsipp. En filial av et betalingsforetak anses

som en «finansinstitusjon» i henhold til hvitvas-kingsdirektivet. Filialen må derfor følge hvitvas-kingsregelverk i vertsstaten. En agent eller etnettverk av agenter etablert i en vertsstat ansesikke som en «finansinstitusjon» etter direktivet,og er dermed ikke direkte underlagt direktivre-glene i vertsstaten. Ut fra territorialprinsippet somhvitvaskingsdirektivet er basert på, må agentersom utfører tjenester på vegne av et betalingsfore-tak, likevel følge hvitvaskingsregelverket i verts-staten. Denne forpliktelsen for agentene følgerikke direkte av hvitvaskingsdirektivet, men gjen-nom den kontrakten de har med betalingsforeta-ket som er ansvarlig for etterlevelsen av regelver-ket. Dette bekreftes i fortalen til hvitvaskingsdi-rektivet avsnitt 36. Det er likevel ikke til hinder forat agenter av betalingsforetak direkte underleg-ges hvitvaskingsregler i vertsstaten dersom verts-staten ønsker det. Europakommisjonens sekreta-riat har i et notat 16. februar 2011 uttrykkelig be-kreftet at det er en slik adgang etter tredje hvitvas-kingsdirektiv.

Hvitvaskingsdirektivet gir medlemslandeneanledning til å underlegge utenlandske betalings-foretak som anses å ha en etablering i en verts-stat, en form for tilsyn. Hvitvaskingsdirektivet for-utsetter tett samarbeid mellom hjem- og vertsstatfor tilsynet med agenter av betalingsforetak. Ar-tikkel 48 nr. 5 pålegger statene å sikre at tilsyns-myndighetene samarbeider på tvers av landegren-sene i tilfeller der foretak har filialer eller agenter iandre stater. Utvalget forstår direktivet slik athjemstaten har ansvaret for at foretak som har eta-blert seg i en annen EØS-stat overholder vertssta-tens regler. Hovedansvar for gruppetilsyn ligger ihjemstaten, mens tilsyn med enkeltagenter liggerhos vertsstatsmyndighetene. Vertsstaten kan rea-gere overfor «serious failings that require immidi-ate remedies» hos agentene. Det fremgår av artik-kel 48 nr. 4 og underbygges av fortalens avsnitt53. Artikkel 48 nr. 4 gir grunnlag for «appropriateand proportionate measures to adress serious fail-ings that require immediate remedies» overforutenlandske betalingsforetak som er etablert ivertsstaten. Tiltakene skal være midlertidige, ogskal avsluttes når manglene er adressert. Også ifortalen avsnitt 53 er forholdet mellom hjemstaterog vertsstater kommentert. Tiltakene som skalkunne anvendes inkluderer blant annet mulighetfor stedlig tilsyn og kompetanse til å ilegge reak-sjoner ved alvorlige brudd på regelverket.

Artikkel 45 nr. 9 gjelder vertsstatens rett til åkreve at betalingstjenestetilbyderen har en sentralkontaktperson i vertsstaten. Artikkelen omtalerbetalingstjenestetilbydere etablert i vertsstatens


territorium på andre måter enn som filial. Dette vilomfatte agentforhold. En slik kontaktperson kanvære ansvarlig for etterlevelse av hvitvaskingsre-gelverk, se fortalen avsnitt 50, og for f.eks. å gi til-synsmyndigheter og FIU-en informasjon som et-terspørres, på vegne av hovedforetaket i en annenmedlemsstat. Det følger av direktivet artikkel 45nr. 10 at de europeiske tilsynsmyndighetene skalgi tekniske standarder om når det er forholdsmes-sig å kreve en slik sentral kontaktperson og funk-sjonene denne bør ha.

3.1.12.3 Utvalgets vurderinger

Agenter av utenlandske betalingsforetak er i na-sjonal risikovurdering fremhevet som en risiko-gruppe. Dette gjelder både i hvitvaskings- og ter-rorfinansieringssammenheng.28 Økokrim anslårat det overføres ca. tre milliarder kroner gjennomde internasjonale betalingsforetakene. Videre ut-tales det i den nasjonale risikovurderingen:

«Kriminelle misbruker pengeoverføring tilhvitvasking og terrorfinansiering fordi dette eren rask og enkel måte å flytte utbytte over lan-degrenser, noe som gjenspeiles i at betalings-tjenesteaktører i antall er nest største kategorirapporteringspliktig. Når pengene er flyttet tilet annet land er det svært vanskelig å sporedem tilbake til primærlovbruddet. Pengeover-føring (og veksling av valuta) er særlig en van-lig modus i hvitvaskingssaker som kan antas åha forbindelse til narkotikaomsetning og pro-stitusjon, men det brukes også i forlengelsenav annen profittmotivert kriminalitet. Forutenhvitvasking sees det også at slike tjenester oftemisbrukes i forlengelsen av ulike internettba-serte bedragerier og phishing av nettbanker.

Brorparten av det norske pengeoverfø-ringsmarkedet betjenes av agenter for de storebetalingsnettverkene Western Union, Money-gram og Ria. De har per november 2013 ca. 400agenter i Norge.

Agentene er som regel dagligvarebutikkereller små tjenesteytere som reisebyråer ellerinternettkafeer. De gjennomgår korte e-læ-ringsprogrammer i anti-hvitvasking som de erpålagt av nettverkene og får for øvrig utdelt enantihvitvaskingsmanual de oppfordres til ålese.»

Etter utvalgets oppfatning viser dette at agenter avutenlandske betalingsforetak i dag kan fungere

som et «smutthull». Regeletterlevelsen hos mangeav disse agentene har betydelige svakheter. Det eret problem for hele det finansielle systemet nårdet finnes denne typen smutthull. Dette har ogsåen side til de omfattende forpliktelser som forven-tes etterlevd av banker og andre rapporterings-pliktige. Det nedlegges betydelige ressurser hosmange rapporteringspliktige for å forebygge ogavdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Det eruheldig dersom disse opplever at transaksjonerkanaliseres gjennom utenlandske agenter for åunngå hvitvaskingsregelverket, og at agenteneheller ikke følges opp fra myndighetshold.

Økt fokus på agenters etterlevelse av hvitvas-kingsregelverket er i hovedsak en tilsynsoppgave.Som redegjørelsen av EØS-rett viser, skal agenteretterleve norsk hvitvaskingsregelverk. Tilsyns-myndigheten har kompetanse til å føre tilsyn medetterlevelsen og reagere mot brudd. Tidligere hardet vært oppfattet som uklart i hvilken gradFinanstilsynet kan føre tilsyn med disse foreta-kene, selv om det ikke er gjort endringer på detteområdet fra tredje til fjerde hvitvaskingsdirektiv.Som redegjørelsen over viser, legger hvitvas-kingsdirektivet opp til at utenlandske betalings-foretak som anses å ha en etablering i Norge, un-derlegges en form for tilsyn her.

Et alternativ for bedre å fange opp denne grup-pen er at agenter direkte underlegges norskhvitvaskingslov som rapporteringspliktige. Ver-ken hvitvaskingsdirektivet eller betalingstjeneste-direktivet er til hinder for en slik løsning. Denneløsningen er valgt i bl.a. Tyskland og Danmark.

Agentene ble omfattet av dansk hvitvaskings-lov ved en lovendring i 2012. Bakgrunnen for for-slaget var at Europakommisjonens sekretariat i etnotat fra 16. februar 2011 slo fast at agenter avutenlandske foretak kunne anses omfattet avtredje hvitvaskingsdirektiv, og dermed gjorde detklart at agentene skal følge lokale regler. Lovfor-slaget innebar at agentene ble underlagt tilsyn avdanske myndigheter, men under forutsetning avat tilsynsarbeidet ble gjennomført i «tæt samar-bejde» med hjemstatens tilsynmyndighet. Lovfor-slaget inneholder ingen nærmere vurdering avkonsekvensene for agentene eller tilsynsvirksom-heten.

Et annet alternativ er at agenter, som i dag, erforpliktet til å etterleve norske hvitvaskingsregler,og at kompetansen til å føre tilsyn og ilegge sank-sjoner tydeliggjøres i loven. Tilsyn med agenteneer delt mellom tilsynsmyndigheten i hjemlandetog i Norge, og dette forutsetter tett samarbeidmellom tilsynsmyndighetene. Slik utvalget forstår

28 Nasjonal risikovurdering (2014) side 30.


det, er denne løsningen blant annet foreslått i Sve-rige.29

Ut fra risikoen som er identifisert hos dennegruppen, mener utvalget at det er ønskelig atagenter av utenlandske betalingsforetak underleg-ges loven som rapporteringspliktige, se lovforsla-get § 4 første ledd bokstav g. Utvalget nevner at e-pengeforetak som driver betalingstjenester viaagenter, er omfattet av samme regelverk somagenter av betalingsforetak. E-pengeforetak kanikke utstede e-penger gjennom agenter.30

Utvalget har også vurdert hvorvidt Finanstil-synet har adgang til å ilegge reaksjoner og sank-sjoner overfor agenter. Utvalget forstår direktivetslik at det kun er aktuelt for Finanstilsynet å rea-gere med pålegg og tvangsmulkt overfor agenterav utenlandske betalingsforetak. Det foreslås enegen lovbestemmelse som hensyntar direktivetsbegrensning i lovens kapittel om sanksjoner ogandre forvaltningstiltak, se lovforslaget § 59.

Sanksjonskompetanse, kompetanse til å fratakonsesjon samt avregistrering av agenter m.v. lig-ger hos hjemstatsmyndighetene. Det illustrereretter utvalgets syn at hjemstatsmyndigheten haret hovedansvar for tilsyn med agentene. Detteunderbygges også av at vertsstaten bare kan rea-gere overfor agenten med midlertidige tiltak.Utvalget presiserer at det fortsatt vil være hjem-statens tilsynsmyndigheter som har hovedansva-ret for tilsyn med agenter av betalingsforetak eta-blert i andre stater i EØS-området.

Utvalget har også vurdert om det bør stilleskrav om at betalingstilbydere, som har hovedkon-tor utenfor Norge og som driver virksomhet iNorge på en annen måte enn gjennom filial, har ensentral kontaktperson i Norge slik artikkel 45 nr. 9åpner for. I direktivet er denne bestemmelsenplassert i kapittelet om interne retningslinjer ogrutiner. Etter utvalgets oppfatning er det hensikts-messig at krav om nasjonalt kontaktpunkt i dennorske loven plasseres i kapittelet om øvrige til-tak. Det vises til omtalen i punkt 8.5.7. Her fore-slås det at det tas inn en forskriftshjemmel, slik atdet i forskrift kan kreves en nasjonal kontaktper-son for utenlandske betalingstilbydere og e-pen-geforetak som er etablert i Norge på annen måteenn ved filial.

3.1.13 Offentlige myndigheter

Det kan reises spørsmål om enkelte offentlige or-ganer bør pålegges rapporteringsplikt, selv omverken direktivet eller FATFs anbefalinger kreverdet. Det kan blant annet være aktuelt for forvalt-ningsorganer som mottar store kontantbeløp ellermyndigheter som administrerer realregistre, hvortransaksjoner av stor verdi registreres. Særligsistnevnte myndigheter vil kunne bidra med ver-difull informasjon om rettighetsstiftelser og rettig-hetsoverganger som avviker fra normalen.

Det forrige hvitvaskingslovutvalget antydet aten rapporteringsplikt for enkelte forvaltningsor-ganer kunne være hensiktsmessig, uten å utredeproblemstillingen nærmere.31 Departementetvalgte ikke å foreslå rapporteringsplikt for offent-lige etater, med den begrunnelse at spørsmål omutveksling av informasjon om kriminelle forholdmellom etater og politi som utgangspunkt burdehåndteres på annet grunnlag enn hvitvaskingslo-ven.32 Utvalget deler departementets oppfatning,og fraråder en slik utvidelse av loven.

Spørsmålet om offentlige myndigheter skal tasinn i opplistingen av rapporteringspliktige i lovenmå skilles fra spørsmålet om offentlige myndig-heter skal pålegges en særskilt rapporteringsplikti de tilfellene der tilsynsmyndigheter «discoverfacts that could be related» til hvitvasking eller ter-rorfinansiering. En slik særskilt rapporterings-plikt følger av direktivet artikkel 48. Se også punkt6.5.8.

3.1.14 Forhandlere av tjenester

Det kan videre reises spørsmål ved om selgere avtjenester bør omfattes av hvitvaskingslovgivnin-gen ved kontanttransaksjoner. Problemstillingenble drøftet ved forrige lovrevisjon. Den gang fore-slo departementet, i samsvar med utvalgets anbe-faling, at selgere av tjenester ikke burde være un-derlagt hvitvaskingsregelverket.33

Dette utvalget antar at det er en risiko forhvitvasking knyttet til salg av tjenester mot kon-tant betaling. Det vises blant annet til at tjenesterofte kan ha stor økonomisk verdi, samtidig somytelsen har en uklar substans. Disse forhold kantilsi at tjenester er egnet til hvitvasking. Det kanfor eksempel skje gjennom oppussing av eien-dom.34 Videre er det risiko for hvitvasking gjen-

29 SOU 2016:8, Del 2, Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster, 8. kap.

30 Forskrift 21. desember 2011 nr. 1444 om e-pengeforetak§ 11.

31 NOU 2007: 10 punkt 3.11.32 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.10.33 NOU 2007: 10 punkt 3.8.3.2 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009)

punkt 3.5.7.5.


nom fiktiv fakturering, noe som særlig har vært etproblem i bygge- og renholdsbransjen.35 Det er li-kevel vanskelig å se for seg at rapporteringspliktfor tjenesteyter vil redusere hvitvaskingsrisikoen,fordi det typisk vil være tjenesteyteren selv somstår bak hvitvaskingsoperasjonen.

Dersom hvitvaskingsloven utvides til å gjeldeselgere av tjenester, vil omfanget av transaksjonerog aktører underlagt hvitvaskingsregelverket økemarkant. Det medfører både økte kostnader fornæringslivet og for myndighetene som må gjen-nomføre tilsyn. En slik betydelig utvidelse er ogsåuheldig ut fra hensynet til å begrense den sam-lede overvåkningen av privatpersoner.

Det er for øvrig regler som til en viss grad kanbidra til å motvirke hvitvasking gjennom kontan-tomsetning av tjenester. Skatteloven36 § 6-51 ogmerverdiavgiftsloven37 § 8-8 bestemmer at beta-ling via bank er et vilkår for fradragsrett for beta-linger på 10 000 kroner eller mer. Etter regleneom kunde- og leverandørspesifikasjon i bokfø-ringsforskriften38 § 3-1 andre ledd første punktumvil dessuten tjenesteyter være forpliktet til ånavngi kjøper av en tjeneste når det betales kon-tant og vederlaget utgjør 40 000 kroner eller mer.Dette regelverket svekker hensynet til å begrenseden samlede overvåkningen av privatpersonernoe, fordi det allerede er regler som pålegger re-gistrering av opplysninger om privatpersoner. Påden annen side omfatter plikten til registrering avopplysninger i hvitvaskingsregelverket flere ogmer sensitive opplysninger enn bare navnet tilkunden.

Utvalget har ikke funnet at det er tilstrekkeliggrunnlag for å foreslå at forhandlere av tjenesterbør underlegges hvitvaskingsregelverket.

I utvalgets første delutredning, NOU 2015: 12,gikk tre av utvalgsmedlemmene, Holberg, Lund ogUtne, inn for å innføre en beløpsmessig grense påadgangen for forhandlere av varer til å motta kon-tanter. Grensen ble foreslått satt til 40 000 kroner,som er dagens innslagspunkt for når forhandlereav varer underlegges rapporteringsplikt etterhvitvaskingsregelverket. Videre uttalte disse med-lemmene at et slikt generelt forbud bør suppleresmed en rapporteringsplikt for nærmere angitteforhandlere av varer uavhengig av betalingsform.

Disse medlemmer mener at et kontantforbudsom nevnt, også bør gjelde for tilbydere av tjenes-ter. Forslaget er basert på følgende momenter:– Bruk av større kontantbeløp kan være et egnet

virkemiddel til hvitvasking og terrorfinansier-ing. Det fjerde hvitvaskingsdirektivet byggerpå en forutsetning om at det er høy risiko forhvitvasking og terrorfinansiering knyttet tilstore kontanttransaksjoner (direktivets fortalepunkt 6, se også NOU 2015: 12 punkt 2.1)

– Akkurat som for vareomsetning kan hvitvas-king og terrorfinansiering skje ved omsetningav tjenester.

– Det kan virke upraktisk og lite hensiktsmessigom et kontantforbud avgrenses til vareomset-ning og ikke til tjenesteomsetning. Dersom enbedrift leverer både varer og tjenester, for ek-sempel til oppussing av bolig, synes det litehensiktsmessig at kontantforbudet skal gjeldefor vareleveransene, men ikke for de tilhø-rende tjenesteytelsene.

– Land som Danmark, Frankrike, Hellas, Italia,Portugal og Spania har alle innført kontantfor-bud av ulike størrelsesordener. I alle disse lan-dene gjelder forbudene både for vareomset-ning og tjenesteomsetning.

Det vises til disse medlemmers forslag til § 5 omkontantforbud, inntatt i punkt 15.2.1.

For kontrollen med at kontantforbudet over-holdes, vises det til punkt 3.1.7.3.5.

3.1.15 Valutamegling av spotkontrakter i valuta

I FATF-rapporten sies det at «FX spot trading [va-lutahandel i spotmarkedet] is not covered by theMLA [hvitvaskingsloven]».39 Det er ikke gitt noennærmere begrunnelse for hvorfor dette er kom-mentert. Samme sted påpeker rapporten at all ak-tivitet som er knyttet til FATFs definisjon av «fi-nansinstitusjon» er dekket av hvitvaskingsloven.

En spotkontrakt i valuta innebærer kjøp ogsalg av valuta med samtidig oppgjør. Det dreierseg derfor ikke om noen form for opsjon e.l., derdet skal skje et fremtidig oppgjør. Norske kronerselges f.eks. mot amerikanske dollar. Dette inne-bærer at de norske kronene selges for en gitt sumi amerikanske dollar. Samtidig kjøpes de ameri-kanske dollarene for en gitt sum i norske kroner.

Valutavirksomhet er i finansforetaksloven§ 2-5(2) definert som «omsetning av valuta». Spot-kontrakter i valuta faller klart innenfor denne defi-

34 Meld. St. 7 (2010–2011) «Kampen mot organisert krimina-litet – en felles innsats» punkt 4.6.

35 Prop. 1 LS (2012–2013) punkt 14.4.1.36 Lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt

(skatteloven).37 Lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdi-

avgiftsloven).38 Forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring. 39 FATF-rapporten side 157.


nisjonen. I finansforetaksloven er det bestemt at«bare (…) banker og (…) betalingsforetak, e-pen-geforetak og finansieringsforetak» kan gis konse-sjon til å drive valutavirksomhet, jf. § 2-5(1). Det erdermed konsesjonskrav for å drive med valu-tavirksomhet, og valutavirksomhet er eksplisittunderlagt hvitvaskingsloven. Foretak som drivervalutavirksomhet er uttrykkelig nevnt i hvitvas-kingsloven § 4 første ledd nr. 4.

Det følger av forarbeidene til hvitvaskings-loven at valutavirksomhet antas også å omfattevalutameglervirksomhet.40 Valutameglingsvirk-somhet innebærer mottak og formidling av ordreknyttet til spotkontrakter i valuta. I forarbeidenetil det nå opphevede kapittel 4a i finansieringsvirk-somhetsloven, som ble avløst av finansforetaks-loven 1. januar 2016, er valutamegling drøftet.41

Det poengteres at valutamegling av spotkontrak-ter, definert som kontrakter med samtidig oppgjørav valuta, ikke har vært regulert i Norge sidenopphevelsen av en særskilt forskrift om valuta-meglere i 1998. Departementet så ikke behov forfortsatt krav om konsesjon for valutameglere.Hvitvaskingsrisikoen ved valutamegling ble ikkeomtalt.

Derivater kan være kontrakter der det finansi-elle underliggende er valuta, jf. verdipapirhandel-loven § 2-2(5) nr. 1. Spotkontrakter i valuta fallerimidlertid ikke inn under verdipapirregelverketsdefinisjon av derivater, fordi spotkontrakten kjen-netegnes ved samtidig oppgjør. Derivater nevnt iverdipapirhandelloven § 2-2(5) nr. 1 er knyttet tilfremtidige ytelser. Investeringstjenester knyttet tilderivater er underlagt konsesjonsplikt i verdipa-pirhandelloven § 9-1.

I FATF-rapporten er det forhold at tilbydere avinvesteringstjenester knyttet til spotkontrakterikke er underlagt hvitvaskingsregelverket, beteg-net som «such a narrow issue» at det ikke har fåttbetydning for karaktersettingen i rapporten. Etspørsmål er om utvalget på denne bakgrunn børvurdere å underlegge en ellers uregulert grupperapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket,med de administrative kostnader dette vil med-føre. Dette bør ses i sammenheng med antatt til-knyttet risiko for hvitvaskingog terrorfinansier-ing til denne tjenesten.

Det er mulig tanken har vært at siden valu-taomsetningen er underlagt konsesjonskrav, erdet ikke behov for at også meglingen av slikehandler skal være underlagt krav om tillatelse. Va-lutavirksomhet er som nevnt omfattet av hvitvas-

kingsloven § 4 første ledd nr. 4. Dermed vil detvære krav om kundetiltak osv. overfor dem somutfører handler i valuta, også ved spotkontrakter.

Det vil være uheldig å underlegge en aktørhvitvaskingsregelverket uten at aktøren samtidiger underlagt konsesjonsplikt og tilsyn for densamme virksomheten. Mangel på konsesjonskravog tilsyn er også av betydning for hvilke sanksjo-ner som kan iverksettes overfor aktøren. Utvalgetmå derfor ta disse forholdene i betraktning vedspørsmålet om denne typen tjenester skal under-legges hvitvaskingsregimet.

Hvitvaskingsoperasjonen i tilknytning til valu-tamegling kan bestå i at den kriminelle overførerpenger til en konto hos valutamegleren, og deret-ter utfører handler i valuta. Dermed vil opprinnel-sen til midlene gradvis bli tilslørt, fordi midlene ivarierende grad vil bestå i profitt fra valutahand-lene. Uten krav om kundetiltak utført av den rap-porteringspliktige vil dette innebære et mulig«hull» i lovgivningen som kan gjøre bruk av disseaktørene for hvitvaskingsformål mer attraktivtenn ellers.

Ut fra at valutavirksomhet er underlagthvitvaskingsloven, og at det derfor vil være kravom kundetiltak osv. overfor dem som utførerhandler i valuta, også ved spotkontrakter, menerutvalget at det ikke er tilstrekkelig grunn til å un-derlegge foretak som driver med valutameglingav spotkontrakter hvitvaskingsloven. Det leggesogså vekt på at dette er en gruppe som i dag ikkeer underlagt konsesjonskrav og regulering.

3.1.16 Foretak som driver fysisk pengetransport

3.1.16.1 Generelt

Ervervsmessig utføring av verditransporter kre-ver tillatelse etter vaktvirksomhetsloven42 § 3første ledd, jf. § 2 første ledd bokstav c. Direktivetkrever ikke at fysisk pengetransport er underlagthvitvaskingsregelverket. Spørsmålet er om kon-tanttransportvirksomhet er særlig utsatt for å blimisbrukt til hvitvasking eller terrorfinansiering,slik at aktørene som tilbyr slike tjenester bør væreomfattet av loven, jf. hvitvaskingsdirektivet artik-kel 4 og omtalen av denne i punkt 3.1.1.

De som driver kontanttransportvirksomhet ertett på store pengestrømmer. Kontanter er i direk-tivet forutsatt å utgjøre en særlig risiko forhvitvasking og terrorfinansiering, se fortalen

40 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.6.2.41 Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) punkt 6.5.

42 Lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet (vaktvirksom-hetsloven).


avsnitt 6. Det kan tale for at gruppen skal væreomfattet av hvitvaskingsloven. Fysisk pengetrans-port er for øvrig også en bransje som har forutset-ninger for å håndtere hvitvaskingsregelverket,fordi de allerede er underlagt omfattende offent-lige krav. I tillegg har utvalget fått opplyst fraFinanstilsynet at de største aktørene i bransjenselv ønsker å bli underlagt hvitvaskingsloven.

Ved vurderingen av om disse foretakene skalunderlegges hvitvaskingsloven, må det skillesmellom ulike former for pengetransport. Noe avvirksomheten er flytting av kontanter fra ett stedtil et annet innad i Norge. Pengetransporten kanogså skje over landegrensene. De største aktø-rene i bransjen tilbyr også en telletjeneste. Tje-nesten innebærer at foretaket samler inn kontan-ter fra kunden, teller pengene og setter summeninn på kundens konto.

3.1.16.2 Fysisk pengetransport uten telletjeneste

Kontanttransport kan bidra til å skape avstandmellom den kriminelle aktiviteten og kontantene.En slik avstand er særlig relevant når kontanterflyttes over landegrensene. Flyttingen får blant an-net betydning for muligheten til å sette kontan-tene i sammenheng med lovbrudd som avdekkes.

Når pengene fraktes innenlands oppstår ikkeden samme tilslørende effekten som veksling tilandre valutaer i utlandet gir. Etterforskning av lov-brudd blir heller ikke vanskeliggjort i samme ut-strekning. Likevel anser utvalget at risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering er tilstrekkeligtil at foretak som kun driver innenlands penge-transport bør omfattes av hvitvaskingsloven. Fore-takene håndterer store kontantstrømmer. Foretaksom driver fysisk pengetransport har også fått enannen rolle enn tidligere fordi de nettopp harovertatt mye av kontanthåndteringen fra f.eks.banker.

Risikoen for hvitvasking og terrorfinansieringved pengetransport til og fra utlandet er størreenn ved innenlands transport. Den forhøyede risi-koen illustreres også ved at Europakommisjonen2. februar 2016 varslet endringer i regimet for«cash shipped by freight», i sammenheng med enplan for endringer av hvitvaskingsdirektivet. Dettevil i alle fall omfatte godstransport av penger. Påmøte i Det europeiske råd mellom finansminis-trene i EU-landene (ECOFIN) 12. februar 2016fikk forslagene fra Kommisjonen tilslutning. PåKommisjonens hjemmesider («Q&A»)43 synesdet som om det er flyttingen av penger over lande-grensene som er i fokus. Det påpekes blant annetat gjeldende regler om tolldeklarering ikke er til-

strekkelig, fordi kontantenes opprinnelse og tilsik-tede bruk ikke klarlegges. Dette ble ikke fulgt oppsom del av forslaget til endringsdirektiv fra Kom-misjonen av 5. juli 2016.

For fysisk verditransport over landegrenseneinneholder valutaregisterloven44 regler om regis-trering av opplysninger ved inn- og utførsel avpenger. Foretak med tillatelse til å drive valu-tavirksomhet har rapporteringsplikt til registeret,jf. valutaregisterloven § 4 første ledd. I tillegg skaltoll- og avgiftsetaten rapportere til registeret omdeklareringspliktig inn- og utførsel av betalings-midler, se § 4 annet ledd. To vaktselskaper somdriver med verditransport er per i dag gitt tilla-telse til å rapportere direkte til registeret ettertollforskriften45 § 3-1-11(3).

Valutaregisterforskriften46 inneholder reglerom hvilke opplysninger som skal fremgå av rap-portene til registeret. Ved tillatelse som nevnt iforrige avsnitt, kan tollmyndighetene påleggevaktselskap å rapportere til registeret i samsvarmed valutaregisterforskriften §§ 5, 6, 8 og 13.Vaktselskapene er ansvarlige for at opplysningenede rapporterer inn er korrekte, jf. § 5. Etter § 13første ledd skal vaktselskapene rapportere kun-dens («deklarantens») fødselsnummer eller orga-nisasjonsummer, D-nummer, eventuelt passnum-mer eller annen entydig identifikasjonskode. Vi-dere skal kundens navn og statsborgerskap rap-porteres. Dersom kunden opptrer på vegne av enannen, skal oppdragsgiveren identifiseres ved fød-selsnummer, D-nummer eller organisasjonsnum-mer, se annet ledd. Dette innebærer dermed enform for identifisering av reell rettighetshaver,men bestemmelsen inneholder ingen minstekravsom ligner på dem som gjelder etter hvitvaskings-loven.

Vaktselskapene som har fått tillatelse til å rap-portere direkte til registeret, har plikt til å regis-trere opplysninger om kunden. Disse opplysnin-gene dekker imidlertid bare en del av det kunde-tiltak etter hvitvaskingsregelverket skal bestå i.Valutaregisterforskriften gir ingen klar plikt til åidentifisere reelle rettighetshavere, bekrefte kun-

43 Europakommisjonen. Questions and Answers: Action Planto strengthen the fight against terrorist financing: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-209_en.htm (sist besøkt 19.11.2016).

44 Lov 28. mai 2004 nr. 29 om registrer over opplysninger omvalutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og utav Norge (valutaregisterloven).

45 Forskrift 17. desember 2008 nr. 1502 om toll (tollforskrif-ten).

46 Forskrift 6. desember 2004 nr. 1573 om register over opp-lysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmid-ler inn og ut av Norge (valutaregisterforskriften).


dens identitet på bakgrunn av gyldig legitimasjoneller vurdere kundeforholdets formål og tilsiktedeart.

I en FATF-studie publisert 30. november 2015påpekes det at kriminelle grupper forsøker åbruke tolldeklarering av kontanter ved innførselsom en legitimering av store kontantbeløp, forderetter å flytte pengene over på bankkonti.47 Ut-valget legger til grunn at slik legitimering av kon-tantbeløp også kan skje overfor norske banker.Det kan tale for å underlegge fysisk pengetrans-portører krav om kundetiltak. Ved å underleggekontanttransport hvitvaskingsreglene, vil mangjøre det vanskeligere for kriminelle å flytte pen-ger når de har behov for det. Å flytte midler rundti et kriminelt nettverk kan være nødvendig forf.eks. å betale leverandører, gjennomføre bestik-kelser, for å hvitvaske pengene osv. Ved å stillekrav om kundetiltak etc. for transportørene avkontanter, vil det bli vanskeligere og mindre at-traktivt for kriminelle å bruke denne måten åflytte penger på.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at foretaksom driver fysisk pengetransport underleggeshvitvaskingsloven, se lovforslaget § 4 første leddbokstav q. Det er særlig grunn til å påpeke at valu-taregisterforskriften ikke stiller krav om identifi-sering av reelle rettighetshavere og kundeforhol-dets formål og tilsiktede art. Dessuten bør detunngås at fysisk pengetransport med tilhørendetolldeklarasjon anses som en legitimering av pen-genes opprinnelse.

3.1.16.3 Fysisk pengetransport med telletjeneste

De største vaktselskapene tilbyr også ulike formerfor telletjenester. Tjenestene innebærer at kontan-ter fra kunden telles opp, og kunden får pengeroverført på konto fra vaktselskapet. I praksis inne-bærer det at kunden deponerer kontanter i ennattsafe, en «sentersafe» eller en safe utplassert ikundens lokaler. Vaktselskapet overtar ansvaretfor kontantene så snart de er lagt i safen. Safen tasså med til en tellesentral der pengene telles auto-matisk av tellemaskiner, før pengene overføres tilkundens konto gjennom vaktselskapet. Kontan-tene inngår etter dette i vaktselskapets kontant-håndtering, med fordeling videre til andre virk-somheter som har behov for kontanter. I følge enav aktørene som tilbyr denne typen tjenester sineinternettsider, tar de også imot sjekker, giroblan-ketter og utenlandsk valuta.

Denne typen telletjenester representerer etterutvalgets syn åpenbart en hvitvaskingsrisiko. Forbanken som mottar pengene på konto, vil det barevære synlig at pengene er overført fra et vakts-elskap. Dermed fungerer vaktselskapet som en«gatekeeper» inn i det finansielle systemet, sepunkt 3.1.1. Vaktselskapets tellefunksjon gir ensæregen mulighet til å følge med på kundens ut-vikling og bruk av kontanter. At det foreligger enhvitvaskingsrisiko ved bruk av slike telletjenester,gjenspeiles også i regelverket i Danmark og Sve-rige.

I Danmark har «[e]rvhervsmæssig fysisk pen-getransport» vært underlagt hvidvaskingsloven ialle fall siden 2005.48 Lovhistorien er imidlertidnoe uklar. I forarbeidene til 2005-loven er det pre-sisert at fysisk pengetransport er omfattet i dengrad den omfatter en overføring av penger ellerandre verdier. Dette ble forklart som en inn-skrenkning i forhold til den tidligere loven. Den«rene pengetransport», hvor penger transporte-res fra en virksomhet sitt varehus til varehusetsbankforbindelse, skulle ikke være omfattet. Deret-ter, i 2012, ble loven endret som følge av en ny lovom betalingstjenester og elektroniske penger.Fordi denne loven eksplisitt ikke omfattet fysiskpengetransport, ble det lagt til et punkt om det ihvitvaskingsloven. Ordlyden presiserer ikke hvaslags fysisk pengetransport det må være tale om,men forarbeidene uttaler at det ikke er meningenå endre lovens virkeområde. Etter utvalgets opp-fatning omfattes derfor fysisk pengetransport iDanmark bare i den grad dette innebærer en over-føring av penger.

I Sverige er det foreslått at såkalte «värdebo-lag» skal underlegges hvitvaskingsregelverket.49

Disse selskapene transporterer kontanter til ogfra banker, tømmer og fyller minibanker og ytertjenester overfor butikker.

I både Sverige og Norge domineres markedetav to store aktører. I Sverige er selskapene alle-rede underlagt hvitvaskingsregelverket når deopptrer som valutavekslere. I Norge er det bare fi-nansforetak som nevnt i finansforetaksloven § 2-5som kan få tillatelse til å drive valutavirksomhet.Én av aktørene har registrert foretak med konse-sjon som finansieringsforetak, og har rett til ådrive valutavirksomhet. Den andre aktøren harfått dispensasjon fra kravet om konsesjon for ådrive valutavirksomhet. I den svenske utrednin-

47 FATF Report – Money laundering through the physicaltransportation of cash, side 16.

48 Bekendtgørelse nr. 1022 af 13/08/2013 af lov om forebyg-gende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansi-ering af terrorisme, § 1 stk. 1 nr. 12), jf. bilag 1 pkt. 4.

49 SOU 2016:8, Del 1, punkt 10.4.4.


gen fremheves særlig den såkalte «uppräknings-verksamheten» som problematisk. Den tilsvarerdet som over er beskrevet som telletjenester.

I den svenske utredningen fremheves videreto momenter for å underlegge disse selskapenehvitvaskingsregelverket. For det første er det in-ternasjonalt kjent at legale virksomheter brukestil å hvitvaske penger, ved at kontanter fra krimi-nell virksomhet blandes med virksomhetens lov-lige omsetning. For det andre er det i dag ikke len-ger praktisk å vise til at banker er rapporterings-pliktige, fordi de nærmest ikke håndterer kontan-tene fra kundene. Dette er i stor grad satt ut tilnettopp denne typen selskaper. Dermed får i prak-sis ikke rapporteringspliktige innsyn i kontant-strømmene i samfunnet. Sistnevnte poeng er ogsårelevant i Norge, der bankene i stor grad har sattbort kontanthåndteringen til vaktselskaper somde nevnte aktørene.

Argumentene mot å underlegge aktørene lo-ven i den svenske utredningen er at det er flereandre rapporteringspliktige inne i kontantbehand-lingskjeden. Det tillegges imidlertid ikke avgjø-rende vekt. I stedet fremheves det at avdekkingenav hvitvasking og terrorfinansiering bør skje såtidlig som mulig. Videre peker utredningen på atbankene har så mange kunder å forholde seg til atdet ikke bør overlates til dem alene å følge med.Kontanthåndteringsselskapene vil dessuten væretettere på kontantstrømmen enn det bankene er.De får innsyn i typen kontanter som leveres inn.Dette er relevant informasjon i hvitvaskingssam-menheng, bl.a. fordi sedler med høy valør favori-seres av kriminelle. Bankene vil ikke vite hvordande midlene som overføres fra kontanthåndterings-selskapene inn på kundens konto fordeler seg påulike seddelstørrelser.

Det er også viktig å presisere at dersom kon-tanthåndteringsforetak gjøres til rapporterings-pliktige, medfører ikke dette at bankene kan førelempeligere kontroll med aktiviteten til sine kun-der når pengene kommer inn på konto gjennomtelletjenester utført av vaktselskapene. Bankenemå fortsatt føre løpende oppfølging med kunde-forholdet for å overvåke aktiviteten på kundenskonti, men det vil være vanskelig for bankene å av-dekke hvitvasking i disse tilfellene. Det er et vek-tig argument for at foretak med telletjeneste om-fattes.

På bakgrunn av den åpenbare hvitvaskingsrisi-koen ved telletjenester i kombinasjon med fysiskpengetransport, og dessuten det faktum at bran-sjen selv ønsker å underlegges hvitvaskingsregel-verket, foreslår utvalget at foretak som driver fy-sisk pengetransport med telletjeneste underleg-

ges hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 4 førsteledd bokstav q.

3.1.17 Låneformidlere (lånemeglere)

Gjennom utvalgets arbeid har det blitt reist spørs-mål om låneformidlere skal underlegges hvitvas-kingsregelverket. Etter utvalgets oppfatning gjørikke fjerde hvitvaskingsdirektiv låneformidlere tilen «obliged entity», fordi virksomheten ikke inne-bærer «money broking», jf. direktivet artikkel 2nr. 1(2), jf. artikkel 3(2) jf. direktiv 2013/36/EUanneks I punkt 10. Låneformidlere var underlagthvitvaskingsloven i medhold av finansieringsvirk-somhetsloven ved at de ble regnet som finansinsti-tusjoner, jf. § 1-3, jf. § 1-5 nr. 2. I finansforetakslo-ven faller låneformidlere utenfor begrepet «finans-foretak».

Låneformidlingsforetak er ikke underlagt kravom konsesjon, men har meldeplikt til Finanstilsy-net før virksomhet settes i gang, jf. finansfore-taksloven § 2-18. De er dessuten underlagt tilsynav Finanstilsynet i medhold av finanstilsynslo-ven50 § 1 første ledd nr. 13. Låneformidlere vil ty-pisk ha en aktiv formidlingsfunksjon mellom aktu-elle lånesøkere og potensielle långivere. Inntek-tene fra virksomheten vil normalt være oppebåretav provisjoner. Låneformidling er derfor en typemellommannsvirksomhet der låneformidler skalivareta interessene til både låntaker og långiver.Selve låneavtalen skal være et rettsforhold direktemellom långiver og låntaker. Et konsept som in-ternasjonalt har bredt om seg de siste årene erpeer-to-peer ledning (P2P). Dette går ofte ut på atdet etableres portaler der långivere og låntakerekommer i kontakt med hverandre. Det som er ty-pisk ved flere av disse konseptene er at risikoenspres ved at långivers beløp spres på mange lånta-kere og låntakerne har mange långivere. Det eraltså tale om en type låneformidlingsvirksomhetsom ofte er omfattet av begrepet «crowdfunding».Forretningsmodellen i den enkelte sak vil væreavgjørende for hvorvidt virksomheten er å ansesom låneformidling eller om virksomheten er kon-sesjonspliktig. Historisk sett har få norske finans-foretak benyttet låneformidlere. Internasjonalt erlåneformidlere i stor grad en kanal for lån mellomprivate. Dette må også forventes kan skje i Norgehvis det blir etablert flere låneformidlere her.

Forskrift 14. september 1990 nr. 764 om sik-kerhetsstillelse for låneformidlere § 2 stiller kravom at låneformidlere har minst 25 millioner kro-

50 Lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansforetakmv. (finanstilsynsloven).


ner i sikkerhet for ansvar låneformidleren kan på-dra seg ved utøvelsen av virksomheten. I henholdtil finansforetaksloven § 23-2 annet ledd gjelderforskrifter gitt med hjemmel i sparebankloven,51

forretningsbankloven52 og finansieringsvirksom-hetsloven53 også etter at finansforetaksloven hartrådt i kraft.

Kravet om sikkerhetsstillelse har sannsynlig-vis vært en medvirkende årsak til at det i dag ikkeer noen rene låneformidlere i Norge (det finneslåneformidlere som også har tillatelse som verdi-papirforetak). I høringsnotat om nye forskrifter tilfinansforetaksloven er forskriften om sikkerhets-stillelse for låneformidlere foreslått opphevet.Finanstilsynets begrunnelse er at finansforetaks-loven ikke stiller krav om sikkerhetsstillelse forlåneformidlere. Finanstilsynet mener derfor at for-skriften ikke lenger har hjemmel i lov. Antalletlåneformidlere antas å kunne øke dersom kravetom sikkerhetsstillelse fjernes.

Hvitvaskingsrisikoen ved låneformidling kanbestå i at låneformidleren setter låntaker i stand tilå få kreditt som nedbetales ved bruk av svartepenger eller at utbytte av kriminelle handlinger lå-nes ut via en låneformidler. Terrorfinansieringsri-sikoen ved låneformidling kan bestå i at låntakerfinansierer terrorisme ved å ta opp kreditt hos lån-giver. Låneformidleren formidler kontakt mellompartene, og får dermed mulighet til å vurdere lån-takers og långivers formål med kreditten. Lånefor-midlere kan også sies å ha en «gate-keeper»-posi-sjon, noe som anses viktig selv om det må antas atbåde långiver og låntaker allerede har et kunde-forhold i en bank.

Dersom långiver er bank eller annen rapporte-ringspliktig, vil denne uansett måtte gjennomførekundetiltak overfor låntaker. Det er imidlertid enviss risiko for at låneformidlere formidler kontaktmed långivere som ikke er finansforetak under-lagt hvitvaskingsloven.

Utvalget antar at både låntaker og långiver vilanses som låneformidlerens «kunde», og kundetil-tak må derfor gjennomføres overfor dem begge.

Utvalget har, på bakgrunn av de opplysningersom fremkommer over, vurdert om låneformid-lere bør underlegges hvitvaskingsregelverket. Ut-valget mener det er en risiko både for hvitvaskingog terrorfinansiering gjennom bruk av lånefor-midlere. Utvalget påpeker også at disse foreta-kene allerede er underlagt tilsyn av Finanstilsy-

net. Det vil dermed ikke oppstå spørsmål om å un-derlegge en helt ny gruppe tilsyn. Dette er ikke iseg selv et argument for å underlegge gruppenhvitvaskingsregelverket, men det kan ha en vissbetydning. Dessuten er det ingen rene lånefor-midlere i markedet i dag. Å underlegge aktørenehvitvaskingsregelverket vil dermed bare medføreendringer for fremtidige, potensielle lånetilbyderesom vurderer å starte opp virksomhet i Norge. Ut-valget foreslår at låneformidlere skal være rappor-teringspliktige, og viser til lovforslaget § 4 førsteledd bokstav p.

3.1.18 Crowdfunding («folkefinansiering»)

Crowdfunding, også kalt «folkefinansiering», eren ny type finansieringsvirksomhet i Norge. Be-grepet omfatter flere ulike typer finansiering, noesom gjør crowdfunding vanskelig å definere. Detsom kjennetegner crowdfunding, er at man oftegjennom ulike internettbaserte plattformer hen-vender seg til et bredt publikum for å innhente fi-nansiering. Crowdfunding retter seg ofte mot pri-vatpersoner, men også foretak kan delta på bådebidragssiden og blant dem som mottar bidrag.Crowdfunding er ofte en alternativ finansierings-kilde for nyetablerte foretak. Finansiering som iulike former blir kalt crowdfunding, er investe-ringsbasert finansiering (aksjer, obligasjoner, ser-tifikater) der investorer velger å bidra ved å gå innpå eiersiden, enkelte former for låneformidling, seogså punkt 3.1.17, og donasjonsbasert finansier-ing. Den siste kategorien omfatter også finansier-ing der bidragsyter kan motta en motytelse hvisprosjektet blir en realitet, så lenge det ikke er kravom tilbakebetaling av bidraget. I Norge er det do-nasjonsbasert crowdfunding som er mest utbredt.Omfanget av investeringsbasert crowdfunding erbegrenset og det samme gjelder låneformidling.Investeringsbasert crowdfunding er særlig stort iStorbritannia der man i stor grad retter seg motprofesjonelle aktører.

Når det gjelder donasjonsbasert crowdfundingi Norge, er den mest typiske formen finansieringav ulike prosjekter. Hovedtyngden av prosjekterer knyttet til innsamling av nødhjelp, kulturspon-sing og idealistiske virksomheter. Personer(«gründere») og foretak («gründerbedrifter»)med ulike ideer for virksomhet reklamerer for sittprosjekt på internett. Privatpersoner og foretakkan bidra økonomisk til finansiere realiseringenav prosjektet. Prosjektene kan gjelde f.eks. utgi-velse av en CD, en teknisk innretning, et teater-stykke eller innsamling til flyktninger. Gründerenkan sette et konkret mål for hvor mye penger som

51 Lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker.52 Lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker.53 Lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og

finansieringsinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven).


skal innhentes til prosjektet. Oppnås ikke den øn-skede finansieringen, vil bidragsyterne normalt fåtilbakebetalt midlene de har bidratt med. Dettekan imidlertid variere mellom de ulike crowdfun-dingtjenestene. Dessuten vil den praktiske mulig-heten til å få stoppet pengene på denne måtenvariere.

Dersom pengene som fortløpende hentes innsettes på en sperret konto inntil finansieringsmå-let er nådd, vil det kunne gi en viss sikkerhet for atpengene går til legitime formål. Best sikkerhetville det gitt om gründeren måtte vise frem enform for resultat av sitt prosjekt før vedkommendefikk pengene utbetalt. Dette vil imidlertid inne-bære en vesentlig hindring for gründeren i perio-den arbeidet pågår. Noe av poenget med denne ty-pen finansiering er nettopp finansiering i en prøve-periode, der det ikke er noen garantier for at grün-deren vil levere et ferdig produkt overhodet.

Det er de ulike formidlingsplattformene (virk-somhetene) som etableres som må vurderes medhensyn til hvilket regelverk som gjelder. Formid-ling av investeringsbasert crowdfunding omfattesi dag av verdipapirhandelloven, enten ved at detdreier seg om formidling av finansielle instrumen-ter, jf. verdipapirhandelloven § 2-2 første ledd jf.annet ledd, jf. § 2-1 første ledd nr. 1, eller ved atdet dreier seg om formidling av andeler i ansvar-lige selskaper o.l., jf. verdipapirhandelloven § 9-1tredje ledd jf. § 2-1 første ledd nr. 1. Plattformersom tilbyr investeringsbasert crowdfunding vildermed være underlagt hvitvaskingsloven somverdipapirforetak.

Formidling av lån er omfattet av regelverketsom er beskrevet ovenfor under punkt 3.1.17 omlåneformidlere.

Plattformer som formidler finansiering ved do-nasjon er derimot ikke underlagt regulering i dag.Spørsmålet er derfor hvilken hvitvaskings- og ter-rorfinansieringsrisiko donasjonsbasert crowdfun-ding representerer.

Terrorfinansieringsrisikoen ved crowdfundingkan variere med hva crowdfundingen oppgis åskulle bidra til. Dersom det dreier seg om såkalt«giverglede», vil forventningen om å produserenoe kunne være lavere enn der prosjektet gir segut for å produsere et produkt. Muligheten for fik-tive prosjekter der f.eks. pengene sies å gå til flyk-ninger, men i realiteten er ment å sendes til terror-organisasjoner gjør at det etter utvalgets oppfat-ning klart er en terrorfinansieringsrisiko ved do-nasjonsbasert crowdfunding.

Hvitvasking gjennom donasjonsbasert crowd-funding kan skje ved at det opprettes et prosjektpå internettsiden til crowdfundingtjenesten, som

deretter finansieres ved bidrag fra stråmenn somer tilknyttet gründeren. Det kan også opprettes etfiktivt prosjekt, der den som oppretter prosjektetog bidragsytere samarbeider. Crowdfundingtje-nestene gjennomfører en viss kontroll av prosjek-tene, men det er noe uklart hvor grundig prosjek-tet sjekkes før det legges ut på internettsidene.

Et element som både kan være en fordel og enulempe ved hvitvaskingsoperasjonen, sett frahvitvaskerens ståsted, er at prosjektet kan lokketil seg bidrag fra intetanende privatpersoner. For-delen med dette er at svarte og hvite penger blirsammenblandet. En ulempe er imidlertid at grün-deren blir nødt til å overbevise bidragsyterne omat pengene brukes som planlagt. Uten å kunnevise til en plan for arbeidet og konkret hva pen-gene har gått til, vil oppmerksomme privatperso-ner kunne stille spørsmål og eventuelt anklagevedkommende for bedrageri.

Denne ulempen vil muligens være mest aktu-ell der crowdfundingen skal finansiere konkreteprosjekter eller produkter. Annerledes blir det dercrowdfundingen skjer til veldedige formål. Dennorske crowdfundingtjenestene www.bidra.no til-byr såkalt «giverglede», som innebærer at detsamles inn penger til et veldedig formål, der pen-gene utbetales til gründeren uavhengig av om fi-nansieringsmålet nås. Også DNB tilbyr lignendetjeneste gjennom «vipps starter». Privatpersonenesom bidrar vil også ved bruk av slike tjenester hainteresse av at pengene blir brukt på riktig måte,men vil ikke ha krav på en motytelse e.l.

Utvalget har vurdert om crowdfunding bør un-derlegges hvitvaskingsregelverket. Den delen avcrowdfundingbransjen som ikke er underlagt re-gulering i dag vil dermed også måtte underleggestilsyn. Foreløpig synes markedet å være over-siktlig. Samtidig synes tjenestene som tilbys åinnebære en klar risiko både for hvitvasking ogterrorfinansiering. Bransjen er foreløpig så umo-den at det er vanskelig å få oversikt over hvordanden fungerer. Utvalget tar derfor ikke endelig stil-ling til om folkefinansiering skal underleggeshvitvaskingsloven, men foreslår en forskriftshjem-mel slik at hvitvaskingslovens anvendelsesom-råde kan utvides på et senere tidspunkt, se lovfor-slaget § 4 femte ledd.

3.1.19 Virtuell valuta

Utvalget har også vurdert om det bør innføres enrapporteringsplikt for foretak som veksler virtuellvaluta. Virtuell valuta er en type uregulerte, digi-tale penger som ikke er utstedt eller garantert aven nasjonal sentralbank, og som kan fungere som


betalingsmiddel. Det er digitale penger. Digital va-luta begynner å bli populært på enkelte spillsider,og det er mulig å «day trade» denne typen valuta. Itillegg er det et økende antall aktører som har be-gynt å åpne opp for denne valutaen, siden de daikke trenger å betale vekslingsgebyrer og handelikke involverer noen form for bank. Eksempler errestauranter og underholdningssteder.

Virtuell valuta kan kjøpes på en vekslingsplatt-form ved hjelp av vanlig valuta (penger), hvor deså blir overført til forbrukerens digitale lomme-bok. Derfra kan virtuell valuta sendes digitalt tilenhver som er villig til å akseptere det, eller kon-verteres tilbake til vanlig valuta. En type digital va-luta er Bitcoin. Nye Bitcoins opprettes over heleinternett ved hjelp av et gratis program kjent somen «Bitcoin miner». Ved å løse komplekse algorit-mer kan programmene «finne» små beløp av valu-taen. Imidlertid er økningen i pengemengden fast,slik at kun små beløp frigjøres over tid. Selv omdet i dag ikke finnes noen form for regulert digitalvaluta, kan det skje en utvikling her.

Den manglende reguleringen skaper mulighe-ter for utnyttelse til kriminelle formål. AlleBitcoin-transaksjoner er offentlige, men eierneog/eller mottakerne av disse transaksjonene erikke det. Transaksjonene kan ikke spores, noesom gir brukerne en høy grad av anonymitet. Deter derfor mulig at Bitcoin-nettverket blir brukt tiltransaksjoner forbundet med kriminell aktivitetog/eller hvitvasking av penger. Misbruket kanramme uskyldige ettersom påtalemyndighetenkan beslutte å stenge utvekslingsplattformer ogdermed frata personer tilgang til pengene sine.Dette kan etter utvalgets oppfatning tilsi at slikeutvekslingsplatformer underlegges hvitvaskings-regelverket. Ut fra at det i dag ikke finnes noenform for regulering av utvekslingsplatformer, ogat det fortsatt er en forholdsvis ny type virksom-het, er det etter utvalgets oppfatning problematiskå underlegge denne typen virksomhet hvitvas-kingsregelverket på det nåværende tidspunkt. Si-tuasjonen kan imidlertid endre seg raskt. Dersomden risiko for hvitvasking og terrorfinansieringsom er pekt på her viser seg å være reell og pro-blematisk, antar utvalget at det vil være grunn til åforeta en fornyet vurdering av rapporteringsplik-ten.

Utvalget foreslår forskriftshjemmel slik athvitvaskingslovens anvendelsesområde kan utvi-des på et senere tidspunkt til å inkludere veks-lingsplattformer for virtuell valuta, se lovforslaget§ 4 femte ledd.

3.1.20 Andre aktører

Som nevnt i punkt 3.1.1, krever direktivet at regel-verket utvides til helt eller delvis å gjelde andre yr-kesgrupper og kategorier av foretak enn de somomfattes av artikkel 2 nr. 1, dersom de utøver virk-somhet som særlig kan tenkes å bli brukt tilhvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget harvurdert om en slik utvidelse er aktuell for andreaktører enn dem som er gjennomgått ovenfor,men har ikke funnet grunn til å foreslå at hvitvas-kingsregelverkets anvendelsesområde utvides yt-terligere.

3.1.21 Adgang til å gjøre unntak fra direktivet for visse rapporteringspliktige

Etter artikkel 2 nr. 3 kan medlemsstatene be-stemme at direktivet ikke skal gjelde for personersom engasjerer seg i finansiell aktivitet på spora-disk eller begrenset basis, der det er liten risikofor hvitvasking eller terrorfinansiering. Forutset-ningen er at kriteriene i bokstav a til e er oppfylte.Kriteriene er utdypet i artikkel 2 nr. 4, 5 og 6.Dette underavsnittet skal ikke gjelde for personersom er engasjert i «money remittance» som defi-nert i artikkel 4 punkt 13 i direktiv 2007/64/EC.Uttrykket omfatter betalingstjeneste der beta-lingsmiddel leveres av betaleren, uten at det opp-rettes en konto i betalerens eller betalingsmotta-kerens navn, og det eneste formålet er å overføreen tilsvarende sum til betalingsmottakeren.

Etter hvitvaskingsloven § 4 femte ledd kan de-partementet i forskrift gjøre unntak fra enkelte el-ler flere av bestemmelsene i loven for visse rap-porteringspliktige.

Adgangen til å gjøre unntak fra direktivet ersnever. Utvalget anser det derfor som lite sann-synlig at unntaksadgangen vil benyttes i norskrett. På grunn av den begrensede tiden til rådig-het har utvalget ikke vurdert om enkelte grupperbør unntas. Det foreslås at hvitvaskingsloven § 4femte ledd videreføres, slik at det er adgang til ågjøre unntak dersom det på et senere tidspunkt vi-ser seg at det er hensiktsmessig. Utvalget foreslårat hjemmelen avgrenses til å gjøre unntak for spo-radisk eller svært begrenset finansiell aktivitet.Utvalget foreslår også å ta inn forskriftshjemme-len for å gjøre unntak for tilbydere av spilltjenes-ter, som ble foreslått i første delutredning, i lovfor-slaget § 4 sjette ledd.


3.2 Lovens anvendelse overfor ansatte og ledelsen

3.2.1 Norsk rett

Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 tredje leddat loven også gjelder for foretak og personer som«utfører tjenester på vegne av eller for» personersom nevnt i første og andre ledd. Ordlyden forståsslik at loven er gitt generell anvendelse for fysiskepersoner som arbeider for rapporteringspliktigeaktører. Lovens forhistorie kan kaste lys overhvorfor ansatte er gjort til pliktsubjekter i størreutstrekning enn EØS-forpliktelsene krever.

I hvitvaskingsloven 2003 var det eksplisittnevnt at plikten til å foreta kundekontroll, under-søkelsesplikten og plikten til å rapportere om mis-tenkelige transaksjoner også gjaldt rapporterings-pliktiges «ansatte», se § 5 første ledd annet punk-tum, § 7 første ledd annet punktum og § 7 annetledd annet punktum. Dette ble gjort fordi departe-mentet ønsket å videreføre «gjeldende avgrens-ninger mht. hvilke plikter som skal gjelde direktefor ansatte», og fordi en slik regulering var i sam-svar med daværende direktivforpliktelser.54

Det forrige hvitvaskingslovutvalget mente der-imot at det var «overflødig» å nevne ansatte somdirekte pliktsubjekter ved enkelte lovbestemmel-ser.55 Departementet sluttet seg til utvalgets syn,og påpekte at i den grad det er aktuelt å ileggestraff for ansatte, ville det kunne gjøres på grunn-lag av et medvirkningsansvar.56

Bakgrunnen for at den nåværende loven gjel-der for ansatte i større utstrekning enn direktivetkrever, synes å være hensynet til å unngå overflø-dig lovtekst. Konsekvensen er at ansatte kan hol-des ansvarlig for medvirkning til blant annetbrudd på reglene om kundekontroll (§§ 5 til 8),forsterkede kontrolltiltak (§ 15) og oppbevarings-plikt (§ 22).

3.2.2 EØS-rett

Direktivets primære pliktsubjekter er de juridiskeog fysiske personene som omtales som «obligedentities» etter artikkel 2. Samtidig er det enkeltebestemmelser som pålegger ansatte plikter. Artik-kel 33 nr. 1 krever at både «obliged entities» ogderes «employees» skal være underlagt rapporte-ringsplikt. Videre gjelder avsløringsforbudet i ar-tikkel 39 nr. 1 både «obliged entities» og «employ-

ees». Sondringen mellom forpliktede enheter ogderes ansatte gjennomføres også konsekvent i an-dre sammenhenger, se artikkel 37 og artikkel 38.Artiklene viser at direktivet kun krever at ansatteskal være pliktsubjekter der dette er særskiltnevnt.

For de fysiske personer som er gjort til «obli-ged entity» i kraft av sin yrkesutøvelse, jf.artikkel 2 nr. 1 punkt 3, som er ansatt i en juridiskperson, er det gjort unntak fra plikten til å hainterne opplæringsprogrammer for ansatte, jf.artikkel 46 nr. 1 tredje ledd. Plikten hviler i stedetkun på den juridiske personen.

I fortalen til direktivet, avsnitt 47, er det dessu-ten presisert at personer som utelukkende gjør så-kalt «punching-arbeid», dvs. å taste inn informa-sjon fra papirer til et elektronisk medium, ikke fal-ler inn under direktivets anvendelsesområde. Detsamme gjelder de som utelukkende tilbyr støtte-systemer for overføring av midler eller oppgjør forfinansinstitusjoner.

Hvitvaskingsdirektivet krever at «members ofthe management body and other natural personswho under national law are responsible for thebreach» skal kunne holdes ansvarlige når juri-diske personer bryter sine forpliktelser, seartikkel 58 nr. 3. Flere steder i direktivet er detvist til ulike plikter og ansvar for personer i ledel-sen. Rutiner godkjennes av «senior management»,jf. artikkel 8 nr. 5. Etablering av ny korrespondent-bankforbindelse og etablering av kundeforholdmed politisk eksponert person (PEP) godkjennesav «senior management», jf. artikkel 19 bokstav cog artikkel 20 bokstav b punkt i. Før utbetaling et-ter livsforsikringsavtale, i tilfeller der høyere ri-siko er identifisert, skal «senior management» in-formeres, jf. artikkel 21 bokstav a.

Direktivet inneholder også enkelte andre for-muleringer som refererer til posisjoner på ledelse-snivå. I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bok-stav a skal det utnevnes en etterlevelsesansvarligpå «management level» dersom virksomhetensart og omfang tilsier det. Etter artikkel 46 nr. 4skal det utpekes et «member of the managementboard» som er ansvarlig for gjennomføring av na-sjonale regler som gjennomfører direktivet.


FATFs anbefalinger skiller mellom finansinstitu-sjonenes plikter og ansvar og «their directors, of-ficers and employees» plikter og ansvar når detgjelder forbudet mot å avsløre rapportering tilFIU-en og beskyttelsen mot strafferettslig og an-net ansvar for å ha sendt en slik rapport i god tro,

54 Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.12.4.55 NOU 2007: 10 punkt 8.2.3.56 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 8.2.5.


se FATF anbefaling 21. I henhold til anbefaling 35skal «[s]anctions […] be applicable not only to fi-nancial institutions and DNFBPs, but also to theirdirectors and senior management».

FATFs anbefalinger inneholder også flere ste-der forpliktelser for ledelsen. Etter anbefaling 12skal det innhentes godkjenning fra «senior mana-gement» før det inngås kundeforhold med politiskeksponert person (PEP) eller for opprettholdel-sen av kundeforhold med PEP. Det samme gjeldernår det inngås avtale om ny korrespondentbank-forbindelse i henhold til anbefaling 13.


3.2.4.1 Bør loven gjelde for ansatte i større utstrekning enn direktivet krever?

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig åvidereføre den nåværende rettstilstanden, der lo-ven er gitt generell anvendelse for personer somarbeider for rapporteringspliktige juridiske perso-ner. Siden direktivet kun krever at avsløringsfor-budet og rapporteringsplikten skal gjelde ansatte,bør det særskilt begrunnes hvorfor loven eventu-elt likevel gis generell anvendelse.

Det er etter utvalgets syn vanskelig å se nor-ske forhold eller norske rettstradisjoner som til-sier avvik fra direktivforpliktelsene på dette punk-tet. Videre er det ønskelig å skape større klarhetmed hensyn til hvilke plikter hvitvaskingslovenpålegger de ansatte, og hvilke sanksjoner de an-satte risikerer ved brudd på pliktene. Dessuten til-sier direktivets fortale at regelverkets anvendel-sesområde ikke omfatter alle ansatte. Utvalgetforeslår innføring av omfattende forvaltningstil-tak og sanksjoner, noe som tilsier at gruppen avmulige ansatte defineres klart og målrettet ogikke går lengre enn direktivet krever.

På denne bakgrunn mener utvalget at lovenbør endres slik at det særskilt angis hvilke pliktersom gjelder for ansatte. Dette kan gjøres ved atgjeldende § 4 tredje ledd innsnevres, slik at detfremgår at lovens §§ 21 (rapporteringsplikten) og25 (avsløringsforbudet) gjelder for ansatte i juri-diske personer som nevnt i første og annet ledd.Se lovforslaget § 4 fjerde ledd.

3.2.4.2 Personer underlagt loven på grunnlag av både yrke og ansettelsesforhold

Fysiske personer som etter direktivet er underlagtregelverket på grunnlag av yrkesutøvelse vil sam-tidig kunne være ansatt i en rapporteringspliktigjuridisk person, jf. artikkel 2 nr. 3 som bruker be-

tegnelsen «natural or legal persons». Spørsmåleter om forpliktelsene i slike tilfeller primært pålig-ger den fysiske personen eller foretaket.

Utgangspunktet i direktivet er at begge kanholdes ansvarlig. Direktivet gjør imidlertid unntakfra dette når det gjelder reglene om interne ruti-ner mv. Disse forpliktelsene skal kun gjelde denjuridiske personen, jf. direktivet artikkel 46 nr. 1tredje avsnitt.

Etter utvalgets oppfatning åpner ikke direkti-vet for at det i andre tilfeller kan skilles mellompersoner som er «obliged entity» i kraft av sittyrke, og den juridiske person de eventuelt er an-satt i. Ut fra dette bør gjeldende lov videreføresmed hensyn til hvem som er rapporteringsplik-tige, se lovforslaget § 4 annet ledd. Lovforslaget§ 4 annet ledd retter seg likevel i hovedsak mot ju-ridiske personer. Virksomhet som utøves av advo-kater, revisorer, regnskapsførere og eiendomsme-glere kan organiseres på mange ulike måter, f.eks.aksjeselskap, ansvarlig selskap eller enkeltperson-foretak.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødven-dig å ta inn i loven at forpliktelsen til å ha internerutiner kun gjelder den juridiske personen, f.eks.kun advokatfirmaet og ikke advokaten.


Hvitvaskingsdirektivet krever at «members of themanagement body and other natural persons whounder national law are responsible for the breach»skal kunne ilegges sanksjoner når juridiske perso-ner overtrer sine plikter, se artikkel 58 nr. 3. Deter også presisert i artikkel 59 nr. 1 hvilke forplik-telser det skal knyttes ansvar og reaksjoner ellersanksjoner til.

Når det gjelder forslaget til hvilke forpliktelserdet skal knyttes ansvar til for ledelsen, har utval-get tatt utgangspunkt i direktivets avgrensning, jf.artikkel 59 nr. 1. For å oppfylle direktivet menerutvalget det er nødvendig at overtredelse av be-stemmelsene om utarbeidelse av risikovurdering,rutiner og øverste ledelses ansvar i lovforslaget§§ 6 til 8, bestemmelsene om kundetiltak og lø-pende oppfølging i lovforslaget kapittel 3, bestem-melsene i lovforslaget §§ 20 til 23 om undersø-kelse og rapportering, opplysningsplikt til Øko-krim og gjennomføring av mistenkelige transak-sjoner, bestemmelsene om registrering og lagringav personopplysninger og andre opplysninger ilovforslaget §§ 29 til 31 og bestemmelsene i §§ 36,37 og 40 i kapittelet om øvrige tiltak, kan føre tilansvar for øverste ledelse når juridiske personerovertrer sine plikter. Begrunnelsene for denne av-


grensningen er gitt i punkt 10.5.4.2.2. Utvalgetforeslår dermed at disse bestemmelsene skalgjelde for øverste ledelse. I tillegg mener utvalgetat avsløringsforbudet i lovforslaget § 25 bør gjeldefor øverste ledelse. Det vises til at FATFs anbe-faling 21 gjør avsløringsforbudet gjeldende for«directors» og «officers».

Utvalget har vurdert hvordan kretsen av fy-siske personer i øverste ledelse som skal kunneilegges sanksjoner, skal angis i hvitvaskingsloven.Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana,Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui,Stokmo og Utne, foreslår at det tas inn en defini-sjon av «øverste ledelse» i lovforslaget § 2bokstav l, se punkt 2.3.4.7. Videre foreslår utval-gets flertall at lovteksten benytter «øverste le-delse» for å avgrense hvem i ledelsen som kanholdes ansvarlig. Det vil si at styret og dagligleder, eller foretaksorgan med tilsvarende kompe-tanse og ansvar, kan holdes ansvarlig.

Utvalgsmedlem Sigurdsen har et annet syn påhvilke fysiske personer som skal kunne ileggessanksjoner ved overtredelser av loven. Dette med-lem viser til sine bemerkninger inntatt i punkt2.3.4.7 og 10.5.2.3.

Utvalget som helhet påpeker at det må vurdereshvilke vilkår som skal stilles for å kunne sanksjo-nere personer i øverste ledelse, herunder spørs-målet om skyldkrav. Dette er spørsmål utvalgethar vurdert i kapittelet om sanksjoner, se punkt10.5.

Det vises til lovforslaget § 4 tredje ledd om lo-vens anvendelse for øverste ledelse.

3.3 Geografisk virkeområde

3.3.1 Norsk rett

Utgangspunktet er at hvitvaskingsloven gjelderfor rapporteringspliktige som er etablert i Norge,jf. hvitvaskingsloven § 3. Loven gjelder også forSvalbard og Jan Mayen. Loven er dermed anven-delig for alle rapporteringspliktige som anses å ha

en etablering i Norge. Dette er av betydning forhvilket tilsyn som kan føres med de rapporte-ringspliktige, og hvilke reaksjoner og sanksjonernorske myndigheter har hjemmel til å ilegge. Deter presisert i § 3 at loven også gjelder for filialer avutenlandske foretak.

3.3.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv regulerer ikke direktedet geografiske anvendelsesområdet, men defini-sjonen av «finansinstitusjoner» i direktivet omfat-ter også «branches», jf. artikkel 3 nr. 2 bokstav f.Direktivet bestemmer altså eksplisitt at også filia-ler av utenlandske foretak er å regne som «obli-ged entity» etter direktivet, og dermed underlagtregelverket i den staten der de opererer.


Utvalget ser ikke grunn til å endre på lovens vir-keområde for Svalbard og Jan Mayen. Det er sær-lig hensynet til å unngå at Svalbard blir en formfor «fristed» i hvitvaskingssammenheng, som til-sier at Svalbard skal være omfattet av loven. I for-arbeidene til hvitvaskingsloven av 2009 ble detfremhevet at det på Svalbard er særlig viktig at re-glene er enkle å formidle og håndheve.57 Det blespesifikt pekt på forhandlere av gjenstander. De-partementet foreslo derfor en hjemmel for å gjøreunntak for deler av loven på Svalbard og JanMayen. Utvalget anser dette hensynet for fortsattå gjøre seg gjeldende, og foreslår at unntakshjem-melen videreføres.

Gjennom utvalgets arbeid har bransjeorganisa-sjoner og offentlige etater utvalget har hatt kon-takt med, pekt ut agenter av utenlandske beta-lingsforetak som et tema utvalget bør drøfte sær-skilt. Det er derfor gitt en noe grundigere gjen-nomgang av anvendelsesområdet for denne typenforetak i punkt 3.1.12.

57 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.2.5.


Kapittel 4

Risikobasert tilnærming

4.1 Innledning

Utvalget foreslår et kapittel om risikobasert til-nærming innledningsvis i loven. Lovbestemmel-sene som foreslås her retter seg i all hovedsakmot rapporteringspliktige, men også i visse hen-seender mot tilsynsmyndigheter og Økokrim. Ka-pittelet gir bestemmelser om grunnleggendekomponenter i arbeidet med å forebygge og av-dekke hvitvasking og terrorfinansiering: risikoba-serte tiltak, gjennomføring av risikovurdering ivirksomheten, etablering av rutiner og øverste le-delses ansvar. Tiltakene er grunnleggende forut-setninger for at rapporteringspliktige effektivtskal kunne overholde lovens øvrige forpliktelser.Når lovens forpliktelser skal implementeres i virk-somheten, er lovens kapittel 2 om risikobasert til-nærming startpunktet.

Kapittelet bygger i hovedsak på systematikkeni fjerde hvitvaskingsdirektiv. Her er grunnleg-gende forpliktelser for myndigheter og rapporte-ringspliktige plassert innledningsvis i direktivet,herunder en risikobasert tilnærming på allenivåer. Det er også i samsvar med FATFs anbefa-linger å fremheve betydningen av en risikobaserttilnærming. I FATF-rapporten fikk Norge kritikkfor gjennomføringen av anbefalingene om risiko-basert tilnærming. Lovbestemmelsenes overord-nede karakter tilsier også at de plasseres tidlig iloven. Utvalget mener at det kan ha en pedago-gisk effekt for rapporteringspliktige at disse re-glene inntas før de mer spesifikke og detaljerteforpliktelsene.

Fokuset på risikobasert tilnærming er ikkenytt. Det var en sentral del av FATFs anbefalingerfør revisjonen i 2012 og også en sentral del avtredje hvitvaskingsdirektiv. Likevel er viktighetenav risikovurderinger og en risikobasert tilnær-ming gitt et betydelig større fokus i FATFs revi-derte anbefalinger og i fjerde hvitvaskingsdirektivenn det som tidligere var tilfellet.

Først i kapittelet foreslår utvalget en generellbestemmelse om risikobasert tilnærming for gjen-nomføring av lovens tiltak. Bestemmelsen danner

utgangspunktet for gjennomføringen av alle andretiltak etter loven, både for rapporteringspliktigeog relevante myndigheter. Det innebærer at detiverksettes mer omfattende tiltak og føres tetteretilsyn med produkter, situasjoner og kunder somanses å innebære en høy risiko, mens omfanget avslike tiltak kan reduseres dersom risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering anses å værelav. Videre foreslås et uttrykkelig krav om at rap-porteringspliktige utarbeider risikovurderingerfor virksomheten. Risikovurderingen dannergrunnlaget for etablering av rutiner i virksomhe-ten. Ansvaret for etablering og gjennomføring avrutiner reguleres avslutningsvis i kapittelet.

4.2 Risikobaserte tiltak

4.2.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 5 inneholder en egen bestem-melse om risikobasert kundekontroll og løpendeoppfølging. Bestemmelsen var ny ved vedtakelsenav loven. Bestemmelsen i hvitvaskingsloven § 5bygger på «kjenn-din-kunde»-prinsippet, som in-ternasjonalt anses for å være et av de viktigste vir-kemidlene for å hindre at det finansielle systemetmisbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering.

Et krav om at de rapporteringspliktige skal ut-føre kundekontroll som står i forhold til risikoenfor hvitvasking og terrorfinansiering, er ment ålegge til rette for at rapporteringspliktige benytterressursene der behovet for tiltak er størst. Detinnebærer samtidig at rapporteringspliktige på-legges omfattende plikter med hensyn til å gjen-nomføre risikobaserte og skjønnsmessige vurde-ringer. I forarbeidene er det understreket at en ri-sikobasert tilnærming ikke innebærer at rappor-teringspliktige kan unnlate å utføre kundekon-trolltiltak.1 Det sentrale med tilnærmingen er atomfanget på tiltakene kan tilpasses den konkreterisiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Vi-dere vil prinsippet om risikobasert kundekontroll

1 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.2.5.


innebære varierende grad av fleksibilitet avhengigav hvilken type kundekontrolltiltak det dreier segom. Rapporteringspliktige skal også kunne påviseat omfanget av utførte tiltak er tilpasset den aktu-elle risiko.

I juni 2013 besluttet regjeringen at det skulleutarbeides en nasjonal risikovurdering, og en ar-beidsgruppe ble nedsatt. Arbeidsgruppen levertesin endelige rapport 14. februar 2014. Den nasjo-nale risikovurderingen som gruppen utarbeidet erden første samlede risikovurdering av trusler, sår-barheter og risiko for hvitvasking og terrorfinan-siering.

Regjeringen opprettet i slutten av 2014 et na-sjonalt kontaktforum for bekjempelse av hvitvas-king og terrorfinansiering. Hensikten er å eta-blere en sektorovergripende strategi for å fore-bygge og avdekke terrorfinansiering og hvitvas-king av utbytte fra profittmotivert kriminalitet.Kontaktforumet skal blant annet sørge for atNorge har en oppdatert risikovurdering når detgjelder hvitvasking og terrorfinansiering.

4.2.2 EØS-rett

Hvitvaskingsdirektivets fortale fremhever at en ri-sikobasert tilnærming er en sentral del avsystemet for bekjempelse av hvitvasking og ter-rorfinansiering. Her konstateres det at risikoenfor hvitvasking og terrorfinansiering vil variere,og at en risikobasert tilnærming må anvendes, sefortalen avsnitt 22 til 34.

En risikobasert tilnærming innebærer at res-surser kan brukes mer effektivt for å rettes innmot områder der risikoen for hvitvasking og ter-rorfinansiering er større enn ellers, se fortalen av-snitt 22. En forutsetning for en risikobasert tilnær-ming er gjennomføring av risikovurderinger. Di-rektivets krav til gjennomføring av risikovurderin-ger omtales nærmere under punkt 4.3.2.

Kundetiltak kan anvendes etter en risikoba-sert tilnærming for å justere omfanget av tiltakenesom iverksettes, se artikkel 13 nr. 2. Rapporte-ringspliktige må dokumentere at omfanget av til-tak er tillpasset den identifiserte risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering, se nr. 4.

I henhold til direktivet artikkel 48 nr. 10 skalde europeiske tilsynsbyråene gi veiledning til na-sjonale tilsynsmyndigheter når det gjelder risiko-basert tilsyn. Utkast til slike retningslinjer blesendt på høring 21. oktober 2015. I høringsforsla-get skisseres risikobasert tilsyn som en prosess ifire steg, og det gis anbefalinger knyttet til hvertav de fire stegene. Et første steg er å identifisererisikofaktorer, deretter må risiko vurderes og til-

synsressurser tilføres ut fra denne risikovurderin-gen. Dette betyr at fokus for tilsyn, hvor grundigtilsynsmyndighetens kontroller er og hyppighetenav tilsyn tilpasses risikoen. Som et siste steg måprosessen vurderes for å sikre at den tilføringenog bruken av ressurser som gjøres er adekvat ogoppdatert.


Økt vektlegging av en risikobasert tilnærming påalle nivåer var helt sentralt ved revisjonen avFATFs anbefalinger. Det gjenspeiles i at anbefalin-gen om å vurdere risiko og anvende en risikoba-sert tilnærming er tatt inn som anbefaling 1. En ri-sikobasert tilnærming løftes frem som det all-menne og fundamentale utgangspunktet i et effek-tivt system for bekjempelse av hvitvasking og ter-rorfinansiering, og som den primære metoden forå fordele ressurser på en hensiktsmessig måte idette arbeidet. I «interpretive note» til anbefaling1 er det nærmere konkretisert hva som ligger i«risk assessing and applying a risk-based appro-ach».

FATF utarbeider og publiserer jevnlig veiled-ninger og typologirapporter som er ment å utdypehvordan den risikobaserte tilnærmingen bør til-passes eller hva slags risiko som finnes i ulike sek-torer. Et omfattende materiale er tilgjengelig påFATFs nettsider.2

I FATF har også utfordringer knyttet til «de-risking» vært et tema. «De-risking» vil si at rap-porteringspliktige avviser en kunde eller avslutterkundeforhold for å unngå en potensiell risiko, istedet for å håndtere risikoen gjennom risikoba-serte kundetiltak. En slik praksis fra rapporte-

2 FATFs hjemmeside er www.fatf-gafi.org. FATF har blantannet utgitt følgende veiledningsdokumenter: «Guidancefor a risk-based approach: effective supervision and enfor-cement by AML/CFT supervisors of the financial sectorand law enforcement», «Guidance for a Risk-Based Appro-ach to Virtual Currencies» , «Risk-Based Approach for theBanking Sector», «Guidance for a Risk-Based Approach toPrepaid Cards, Mobile Payments and Internet-Based Pay-ment Services», «FATF Guidance on the Risk-Based Appro-ach for the Life Insurance Sector», «FATF Guidance on theRisk-Based Approach for Money Services Businesses»,«Risk Based Approach Guidance for legal Professionals»,«FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Casinos»,«FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Dealersin Precious Metals and Stones», «FATF Guidance on theRisk-Based Approach for Real Estate Agents», «FATFGuidance on the Risk-Based Approach for Accountants»,«FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Trustand Company Service Providers (TCSPs)», «FATFGuidance on the Risk-Based Approach to CombatingMoney Laundering and Terrorist Financing – High LevelPrinciples and Procedures».


ringspliktige vil i de aller fleste tilfeller være i stridmed FATFs anbefalinger.

Norge fikk omfattende kritikk på flere punkterknyttet til FATF anbefaling 1 da FATF evaluerteNorge i 2014. Den nasjonale risikovurderingen fra2014 ble kritisert fordi analysen og vurderingenav hvitvaskingsrisiko i Norge var ufullstendig oghadde flere mangler. FATF skriver i rapporten atmyndighetene ikke har en tilstrekkelig forståelseav hvitvaskingsrisiko. Videre ble Norge kritisertfor at myndigheter og rapporteringspliktiges til-tak mot hvitvasking og terrorfinansiering ikke itilstrekkelig grad var basert på en vurdering av ri-siko. Finanstilsynet fikk sterk kritikk for man-glende tilsyn, og for at tilsynsvirksomheten ikke itilstrekkelig grad er tilpasset risikoen for hvitvas-king og terrorfinansiering. FATF påpekte at detikke stilles klare nok krav til at rapporteringsplik-tige har en forståelse av risiko. I tilknytning tildette ble det blant annet pekt på at hvitvaskingslo-vens regler for forenklet kundekontroll gir auto-matiske unntak fra kundekontrolltiltak uten atdette er basert på en risikovurdering.


Prinsippet om risikobasert tilnærming er ikkenytt, men har fått vesentlig større plass både i EUog FATF. Fjerde hvitvaskingsdirektiv og de revi-derte FATF-anbefalingene innebærer et skifte,selv om prinsippet gjenfinnes også i tredje hvitvas-kingsdirektiv og de tidligere anbefalingene. Ut fradette, og ut fra den kritikken FATF kom med, harutvalget vurdert om det bør gjøres endringer i detnorske regelverket for å få tydeligere frem viktig-heten av en risikobasert tilnærming. Slik utvalgetser det, er det hensiktsmessig at gjeldende § 5 ut-vides og løftes frem i loven i en egen bestemmelseom «risikobaserte tiltak». Utvalget foreslår derforen grunnleggende bestemmelse som innlederlovens kapittel 2 og gjenspeiler det internasjonaleskiftet i EU og FATF. Lovforslaget § 5 innebærerat lovens materielle forpliktelser innledes med enoverordnet bestemmelse om at lovens tiltak skalgjennomføres risikobasert. Lovbestemmelsen ret-ter seg i utgangspunktet mot både offentligemyndigheter og rapporteringspliktige. Utvalgetforeslår derfor at det i lovforslaget § 5 første ledduttrykkelig nevnes at loven skal «håndheves»med grunnlag i en risikovurdering, se nærmereomtale under punkt 4.3.4.

At tiltak skal gjennomføres risikobasert inne-bærer at innretningen og omfanget av tiltakenesom utføres, skal tilpasses den identifiserte risi-koen for hvitvasking og terrorfinansiering. En ri-

sikobasert tilnærming ved etterlevelsen av lovenforutsetter derfor utarbeidelse av risikovurderin-ger hos den enkelte rapporteringspliktige, se lov-forslaget § 6 med nærmere omtale under punkt4.3.4.

En risikobasert tilnærming er grunnleggendesett en motsetning til en regelbasert tilnærming. Istedet for at omfanget av tiltak, ressurser og opp-merksomhet fra rapporteringspliktiges side sty-res av fastsatte rammer og klare regler, skal denidentifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfi-nansiering være bestemmende for hva rapporte-ringspliktige gjør. Omfanget av tiltak rapporte-ringspliktige pålegges etter hvitvaskingslovenskal tilpasses den identifiserte risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering. Nærmere be-stemt skal rapporteringspliktige sette inn flereressurser og vie større oppmerksomhet til delerav virksomheten der det er identifisert en høyererisiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Derdet er identifisert en lavere risiko for hvitvaskingog terrorfinansiering, kan rapporteringspliktigederimot bruke færre ressurser og vie mindre opp-merksomhet. For eksempel vil rapporteringsplik-tiges rutiner kunne tilpasses den identifiserte risi-koen for hvitvasking og terrorfinansiering. Derdet er identifisert en høyere risiko bør rutinenevære mer omfattende. Dersom det er identifiserten lavere risiko, kan rutinene være mer kortfat-tede. Dermed brukes ressursene til forebyggingog avdekking av hvitvasking og terrorfinansieringpå en mest mulig effektiv måte.

Den risikobaserte tilnærmingen vil gi ulike ut-slag hos ulike rapporteringspliktige. Det er en na-turlig konsekvens av at hvilket omfang ulike tiltakskal få, må bero på den enkelte virksomhets vur-dering av risiko for hvitvasking og terrorfinansier-ing. Dessuten vil en risikobasert tilnærming ogsåinnebære at det må tas hensyn til omfanget og ar-ten av rapporteringspliktiges virksomhet. Det eret gjennomgående trekk i både fjerde hvitvas-kingsdirektiv og FATFs anbefalinger at kravene tilrapporteringspliktige varierer med virksomhe-tens art og størrelse. Den risikobaserte tilnær-mingen blir nødvendigvis konkret i sin natur.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldendehvitvaskingslov § 5 annet ledd om rapporterings-pliktiges plikt til å dokumentere at utførte tiltak ertilpasset den aktuelle risiko, se lovforslaget § 5 an-net ledd. Bestemmelsen gjennomfører fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 4.

Kravet om rapporteringspliktiges gjennomfø-ring av tiltak etter loven på bakgrunn av en ri-sikovurdering innebærer at lovforslaget § 5 får be-tydning for fastleggingen av alle lovens forpliktel-


ser. Utvalget bemerker følgende om forholdetmellom lovforslaget § 5 og de øvrige bestemmel-sene i kapittel 2: Utvalget foreslår en uttrykkeligbestemmelse om plikt til å utarbeide risikovurde-ringer i hver enkelt virksomhet i § 6. Dette kallerutvalget en virksomhetsinnrettet risikovurdering.Risikovurderingen som pålegges utarbeidet i § 6,er den som forutsettes i § 5 om risikobaserte til-tak. I første omgang vil risikovurderingen få be-tydning for utformingen av virksomhetens ruti-ner, se lovforslaget § 7 og omtalen underpunkt 4.4. Rutinene skal igjen beskrive etterle-velse av lovens øvrige forpliktelser, se omtalen un-der punkt 4.4.4. Dermed er den risikobaserte til-nærmingen et prinsipp som har betydning forhele den rapporteringspliktiges virksomhet. Dess-uten vil rapporteringspliktiges etterlevelse av lo-vens tiltak kunne påvirke risikovurderingen. An-vendelsen av rutinene kan avdekke nye risikoom-råder. Det kan også føre til at områder som harvært ansett for å representere en høyere risiko forhvitvasking og terrorfinansiering, kan omklassifi-seres til normal- eller lavrisikoområder. Den risi-kobaserte tilnærmingen innebærer at risikovurde-ringen i så fall må oppdateres. Det kan igjen med-føre at innretningen av rapporteringspliktiges et-terlevelse av lovens forpliktelser må oppdateres.

4.3 Virksomhetsinnrettet risiko-vurdering

4.3.1 Norsk rett

Rapporteringspliktige har i gjeldende hvitvas-kingslov en implisitt plikt til å utarbeide risikovur-deringer, se § 5 om risikobasert kundekontroll ogløpende oppfølging. Bestemmelsen viser til, ogforutsetter, vurderinger av risikoen for hvitvas-king og terrorfinansiering. Det gis ikke nærmereregler om hvor ofte risikovurderingen skal gjen-nomføres eller hva risikovurderingen skal ta i be-traktning.

Hvitvaskingsloven gir ikke regler om nasjo-nale myndigheters plikt til å utarbeide risikovur-deringer.

4.3.2 EØS-rett

Direktivet artikkel 6 til 8 omhandler utarbeidelseav risikovurderinger. Risikovurderinger skal utar-beides på EU-nivå, nasjonalt nivå og hos rapporte-ringspliktige.

Etter artikkel 6 er Kommisjonen forpliktet til ågjøre en vurdering av risiko for hvitvasking og ter-rorfinansiering på EU-nivå, se artikkelens nr. 1.

Risikovurderingen skal gjøres tilgjengelig formedlemsstatene og rapporteringspliktige for åhjelpe dem med å identifisere og vurdere risikofor hvitvasking og terrorfinansiering, se nr. 3.Kommisjonen skal videre utarbeide anbefalingertil medlemsstatene om tiltak for å håndtere deidentifiserte risiki for hvitvasking og terrorfinansi-ering. Medlemsstater som velger ikke å følge an-befalingene skal gi en begrunnelse, jf. nr. 4.

De europeiske tilsynsbyråene på finansmar-kedsområdet (Det europeiske banktilsynet(EBA), Det europeiske tilsynet for forsikring ogtjenestepensjon (EIOPA) og Det europeiske tilsy-net for verdipapirer og markeder (ESMA) – sam-let benevnt som ESA-ene) skal også utarbeide enfelles vurdering av hvordan risiko for hvitvaskingog terrorfinansiering påvirker den finansielle sek-toren i EU, se artikkel 6 nr. 5.

Artikkel 7 stadfester medlemsstatenes plikt tilå utarbeide en nasjonal risikovurdering, og til åopprette et eget organ eller utarbeide mekanis-mer for å koordinere nasjonale tiltak for å hånd-tere identifisert risiko. Den nasjonale risikovurde-ringen skal benyttes i arbeidet med å utvikle ogforbedre regelverket for bekjempelse av hvitvas-king og terrorfinansiering, for å kunne tilføre ogprioritere ressurser for bekjempelse av hvitvas-king og terrorfinansiering, for å sikre at regelverker tilpasset hver enkelt sektor og dennes risiko ogfor å være til hjelp ved rapporteringspliktiges vur-dering av risiko.

Også nasjonale tilsynsmyndigheter skalkjenne risikoen for hvitvasking og terrorfinansier-ing i staten, som ledd i en risikobasert tilnærmingtil gjennomføring av tilsyn. Etter artikkel 48 nr. 6bokstav a skal tilsynsmyndigheten derfor ha en«clear understanding of the risks of money laun-dering and terrorist financing present in theirMember State».

Rapporteringspliktige skal identifisere oghåndtere risiko for hvitvasking og terrorfinansier-ing, se artikkel 8 nr. 1. Risikoen skal vurderes utfra hva slags kunder virksomheten har, geo-grafiske faktorer, typen produkter og tjenester oghva slags transaksjoner det er tale om. Rapporte-ringspliktiges risikovurdering skal være propor-sjonal med virksomhetens art og størrelse. I til-legg skal rapporteringspliktige ha rutiner og ret-ningslinjer for effektivt å håndtere risiko identifi-sert både på EU-nivå, nasjonalt og i den enkelte in-stitusjon, se nærmere omtale under punkt 4.4.

I fjerde hvitvaskingsdirektivs annekser er detgitt momenter til risikovurderingen de rapporte-ringspliktige skal foreta. Når rapporteringsplik-tige skal ta stilling til omfanget av kundetiltak,


skal formålet med kundeforholdet, transaksjo-nens størrelse og regelmessigheten og varighetenav kundeforholdet blant annet tas i betraktning, jf.anneks I. Faktorer som kan være en indikasjon pånår et kundeforhold eller en transaksjon inne-bærer lav risiko, er angitt i anneks II. Rapporte-ringspliktige skal vurdere risikofaktorer knyttet tilkunden, produktet og geografiske faktorer. Mo-menter som kan tilsi en høyere risiko for hvitvas-king og terrorfinansiering, er angitt i anneks III.Også her er faktorene inndelt etter kunderisiko,produktrisiko og geografisk risiko.

Rapporteringspliktiges risikovurderinger skaldokumenteres, holdes oppdatert og være tilgjen-gelig for relevante myndigheter, se artikkel 8nr. 2. Relevante myndigheter kan likevel gjøreunntak fra kravet om individuelle, dokumenterterisikovurderinger når risikoene for hvitvasking ogterrorfinansiering i bransjen er «clear and under-stood», se annet punktum.

Når det gjelder forholdet mellom risikovurde-ringene, er det bestemt i artikkel 6 nr. 6 at Kom-misjonen i sitt arbeid med den overnasjonale ri-sikovurderingen skal ta i betraktning ESA-enes ri-sikovurdering. Den skal også involvere eksperterfra medlemsstatene, FIU-er og relevante EU-orga-ner. Nasjonale risikovurderinger skal ta i betrakt-ning den overnasjonale risikovurderingen på EU-nivå, se artikkel 7 nr. 3. Det er ikke gitt nærmereregler om rapporteringspliktiges bruk av nasjo-nale og overnasjonale risikovurderinger.


FATF-anbefaling 1 gjelder risikobasert tilnær-ming. Statene skal identifisere, vurdere og forstårisikoen for hvitvasking og terrorfinansiering sta-ten er utsatt for, se anbefalingens første ledd. Ri-sikovurderingen skal ligge til grunn for statensprioritering av ressurser knyttet til forebyggingog avdekking av hvitvasking og terrorfinansier-ing.

Nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha en risi-kobasert tilnærming til gjennomføring av tilsyn,se «interpretive note» til anbefaling 26. I «interpre-tive note» punkt 2 er det presisert at et nødvendigledd i risikobasert gjennomføring av tilsyn er at til-synsmyndigheten har «a clear understanding ofthe money laundering and terrorist financingrisks present in a country».

Anbefalingen 1 annet ledd krever at statene på-legger rapporteringspliktige å gjennomføre ri-sikovurderinger. «Interpretive note» til anbefaling1 punkt 8 konkretiserer anbefalingen. Rapporte-

ringspliktige skal gjennomføre hensiktsmessigetiltak for å identifisere og vurdere risikoen for atvirksomheten misbrukes til hvitvasking og terror-finansiering. Vurderingen av risiko skal knyttes tilkunder, land eller geografiske områder og pro-dukter, tjenester og transaksjoner. Vurderingeneskal dokumenteres og holdes oppdatert. Doku-mentasjonen skal være tilstrekkelig til å visegrunnlaget for vurderingene. Arten og omfangetav risikovurderingene kan tilpasses virksomhe-tens art og størrelse. Rapporteringspliktige måalltid ha en forståelse av hvitvaskings- og terrorfi-nansieringsrisikoen ved virksomheten. Tilsyns-myndigheten kan gjøre unntak fra kravet om indi-viduelle, dokumenterte risikovurderinger hvisbransjens iboende risiko for hvitvasking og terror-finansiering er «clearly identified and under-stood».

FATF-anbefaling 15 krever at statene og rap-porteringspliktige skal vurdere risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering i forbindelsemed utviklingen av nye produkter og bruk av nyteknologi. Blant annet skal rapporteringspliktigevurdere risikoen og treffe eventuelle tiltak før nyeprodukter eller ny teknologi tas i bruk.

Samlet fikk Norge karakteren «PartiallyCompliant» for gjennomføringen av anbefaling 1om risikobasert tilnærming. Karaktersettingenomfattet imidlertid også annen kritikk enn densom omtales her. Det meste av kritikken gjaldtnorske myndigheters tilsynspraksis og utarbeidel-sen av nasjonal risikovurdering, se ovenfor underpunkt 4.2.3. Et punkt dreide seg om norske kravtil rapporteringspliktiges rutiner. Det er nærmereomtalt under punkt 4.4.3.

Når det gjelder rapporteringspliktiges ri-sikovurderinger, kritiserte FATF Norge for man-glende uttrykkelig krav om dokumenterte ri-sikovurderinger. Rapporten påpekte at kravet ihvitvaskingsloven § 5 annet ledd om at rapporte-ringspliktig må påvise at omfanget av utførte tiltaker tilpasset den aktuelle risiko, til en viss grad opp-fyller kravet om dokumenterte risikovurderinger.FATF syntes likevel å mene at det bør stilles kla-rere krav om dokumenterte risikovurderinger. Vi-dere ble Norge kritisert for at risikovurderingerikke skal stilles til rådighet for tilsynsmyndighe-ten.

Norge fikk karakteren «Partially Compliant»for overholdelsen av FATF-anbefaling 15. Det blepåpekt at det ikke er uttrykkelig krav om at nyeprodukter og ny teknologi tas i betraktning i rap-porteringspliktiges risikovurderinger.



Utvalget har vurdert hvordan fjerde hvitvaskings-direktiv artikkel 6 til 8 og FATF-anbefaling 1 sinekrav til gjennomføring av risikovurderinger skalgjennomføres i norsk rett.

Etter både direktivet og FATF-anbefalingeneskal risikovurderinger foretas på flere nivåer. Di-rektivet omtaler både overnasjonalt og nasjonaltnivå, i tillegg til risikovurderinger utarbeidet avden enkelte rapporteringspliktige. Siden både di-rektivet og FATF-anbefalingene krever at tilsyns-myndigheter skal ha «a clear understanding» avrisikoen for hvitvasking og terrorfinansiering, an-tar utvalget at det kan være hensiktsmessig at til-synsmyndigheter utarbeider risikovurderingerknyttet til sin sektor.

Direktivet forutsetter at nasjonal risikovurde-ring bygger på den overnasjonale risikovurderin-gen som er utført på EU-nivå. Europakommisjo-nens risikovurdering skal igjen bygge på innspillfra blant andre nasjonale eksperter og de euro-peiske tilsynsbyråenes risikovurdering. Det frem-går dermed at utarbeidelsen av risikovurderingerskal være en dynamisk prosess, der risikovurde-ringer fra ulike nivåer skal påvirke utarbeidelsenav risikovurderinger på andre nivåer.

Risikovurderingene skal så påvirke nasjonalemyndigheters arbeid med tiltak mot hvitvaskingog terrorfinansiering, blant annet med utarbei-delse av regelverk for å forebygge og avdekkehvitvasking og terrorfinansiering. For tilsyns-myndigheter innebærer det at risikovurderingerskal være utgangspunktet for tilsynsmyndighete-nes risikobaserte håndhevelse av reglene somgjennomfører direktivet. Det er naturlig at denpraktiske håndhevelsen og gjennomføringen avloven igjen skal kunne påvirke nasjonale ri-sikovurderinger, slik at det skjer en veksel-virkning mellom utarbeidelsen av risikovurderin-ger og risikobasert gjennomføring av lovens til-tak.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødven-dig, og heller ikke i tråd med norsk lovgiv-ningstradisjon, å lovfeste plikten til å utarbeide na-sjonal risikovurdering. Utvalget knytter likevel en-kelte bemerkninger til direktivets og anbefalige-nes krav om utarbeidelse av nasjonale risikovur-deringer.

Utvalget understreker viktigheten av at detgjennomføres nasjonale risikovurderinger i sam-svar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs an-befalinger. Etter fjerde hvitvaskingsdirektiv artik-kel 7 nr. 4 skal nasjonal risikovurdering være etverktøy for nasjonale myndigheter. Risikovurde-

ringen skal brukes til å forbedre det nasjonaleanti-hvitvaskings- og terrorfinansieringsregimet,utpeke særskilte sektorer med høyere eller lavererisiko for hvitvasking og terrorfinansiering, bidratil prioritering av ressurser, utarbeide nærmeresektorbaserte regler tilpasset risiki for hvitvas-king og terrorfinansiering og gjøre tilgjengelig in-formasjon for rapporteringspliktige for å legge tilrette for rapporteringspliktiges risikovurderin-ger. Den nasjonale risikovurderingen må derforutformes og oppdateres på en måte som gir godveiledning til rapporteringspliktige. En nasjonal ri-sikovurdering er et nødvendig grunnlag for derapporteringspliktiges gjennomføring av tiltak et-ter loven her. Den nasjonale risikovurderingensomfang, utforming og kvalitet kan få betydning forrapporteringspliktiges muligheter til å etterleveloven.

Når det derimot gjelder tilsynsmyndighetenesansvar for å gjennomføre risikovurderinger, fore-slår utvalget å tydeliggjøre dette i lovteksten.Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 48 nr. 6 gjel-der tilsynsmyndighetenes utføring av tilsyn etteren risikobasert tilnærming. Bokstav a forutsetterat tilsynsmyndighetene har en «clear understan-ding of the risks of money laundering and terro-rist financing present in their Member State». Ibokstav c er det presisert at frekvensen og intensi-teten i tilsynsmyndighetens både stedlige og do-kumentbaserte tilsyn skal baseres på de rapporte-ringspliktiges risikoprofiler, og på risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering i staten. For å ty-deliggjøre at også tilsynsmyndigheten skal føre til-syn etter loven med basis i en risikobasert tilnær-ming, foreslår utvalget at lovutkastet § 5 førsteledd presiserer at loven skal «håndheves» pågrunnlag av en vurdering av risiko for hvitvaskingog terrorfinansiering.

Både fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8nr. 1 og 2 og FATF-anbefaling 1 stiller krav om atrapporteringspliktige skal gjennomføre risikovur-deringer. FATF-rapporten rettet kritikk mot norskrett på dette punktet. Utvalget foreslår derfor enuttrykkelig bestemmelse om rapporteringsplikti-ges plikt til å utarbeide risikovurderinger, se lov-forslaget § 6. Forslagets ordlyd går ut på at rap-porteringspliktige skal identifisere og vurdere ri-sikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i virk-somheten. For å reflektere at risikovurderingen erknyttet til rapporteringspliktiges virksomhet, fore-slås overskriften «virksomhetsinnrettet risikovur-dering» til bestemmelsen.

Utvalget bemerker at direktivets første materi-elle bestemmelse om rapporteringspliktiges for-pliktelser etter direktivet er artikkel 8. Utvalget


har derfor valgt å foreslå at rapporteringspliktigesplikt til å utarbeide risikovurderinger plasserestidlig i hvitvaskingsloven.

Rapporteringspliktiges risikovurderinger skalligge til grunn for rapporteringspliktiges risikoba-serte tilnærming ved gjennomføringen av lovenstiltak, se lovforslaget § 5 og omtalen under punkt4.2.4. Sammenhengen mellom §§ 5 og 6 er føl-gende: § 5 gjelder plikten til å ha en risikobaserttilnærming til gjennomføringen av samtlige tiltaketter loven. I § 6 foreslår utvalget en uttrykkeligplikt for rapporteringspliktige til å utarbeide ri-sikovurderinger. I § 6 annet ledd foreslås en angi-velse av momenter som er av betydning ved utar-beidelsen av risikovurderingen. Det er altså ri-sikovurderingen som reguleres i § 6 som skalvære utgangspunktet for rapporteringspliktiges ri-sikobaserte gjennomføring av tiltak etter loven, isamsvar med § 5. Siden risikovurderingen er ut-gangspunktet for implementeringen av risikoba-serte tiltak for etterlevelse av lovens forpliktelser,er det også en nær sammenheng mellom ri-sikovurderingen og utarbeidelsen av rutiner, selovforslaget § 7 og omtalen under punkt 4.4.4.

Siden virksomhetsinnrettede risikovurderin-ger skal danne utgangspunktet for rapporterings-pliktiges utarbeidelse av rutiner for etterlevelse avlovens forpliktelser, må risikovurderingen utarbei-des individuelt og konkret. Maler for risikovurde-ringen, utarbeidet av f.eks. bransjeorganisasjon,kan være nyttig, men må ikke anvendes ukritisk.Utvalget presiserer at hvilke forventninger somkan stilles til omfanget og detaljeringsgraden i ri-sikovurderingen vil variere mellom rapporterings-pliktige. For små virksomheter kan veiledning fratilsynsmyndigheter og bransjeorgan være viktig.

Det følger av risikovurderingens gjennomgri-pende betydning for rapporteringspliktiges over-holdelse av loven at risikovurderingen må væreoverordnet. Risikovurderinger skal identifisere ogvurdere risikoen for hvitvasking og terrorfinansi-ering i den rapporteringspliktiges virksomhet,herunder identifisere deler av virksomheten medhøyere eller lavere risiko.

Gjennomføringen av risikovurderinger bestårav tre komponenter. Rapporteringspliktig må fordet første ha kunnskap om hva hvitvasking og ter-rorfinansiering er. Uten kunnskap om hvitvaskingog terrorfinansiering vil det ikke være mulig forrapporteringspliktige å vurdere risikoen for at de-res egen virksomhet kan misbrukes av kriminelletil disse formålene. Definisjonene av hvitvaskingog terrorfinansiering er beskrevet under punkt2.3.4.2 og 2.3.4.3. Kort sagt er hvitvasking all be-fatning med utbytte fra straffbare handlinger,

mens terrorfinansiering er finansiering av terror-virksomhet. Midlenes opprinnelse er mindre rele-vant ved terrorfinansiering, mens dette er et sen-tralt moment ved spørsmål om det kan foreliggeindikasjoner på hvitvasking. Kunnskap om hvahvitvasking og terrorfinansiering er, er en nød-vendig underliggende forutsetning for gjennomfø-ringen av risikovurderingen. Utvalget foreslårimidlertid ikke at denne delen av risikovurderin-gene nevnes uttrykkelig i lovforslaget § 6.

For det annet må rapporteringspliktige kjennesin egen virksomhet. Rapporteringspliktiges virk-somhet omfatter produkter, tjenester, leverings-måte og transaksjoner som rapporteringspliktigtilbyr. Utvalget viser til lovforslaget § 6 bokstav a,b og c. Rapporteringspliktig må bruke kunn-skapen om hvitvasking og terrorfinansiering til åidentifisere hvordan virksomheten kan misbrukestil slike formål. Slik kan rapporteringspliktigeidentifisere de produktene og tjenestene i virk-somheten som kan innebære en henholdsvis høy-ere eller lavere risiko for hvitvasking og terrorfi-nansiering.

Den virksomhetsinnrettede risikovurderin-gen må ta høyde for at risikoen for hvitvasking ogterrorfinansiering vil kunne variere mellom ulikeprodukter, tjenester og transaksjoner. F.eks. er detrelevant om enkelte transaksjoner innebærerstørre muligheter for anonymitet enn andre.

Ved vurdering av virksomhetens produkter vi-ser utvalget til at et viktig risikomoment er nyeprodukter og ny teknologi, jf. FATF-anbefaling 15,se punkt 4.3.3.

Siden risikovurderingen er knyttet til rappor-teringspliktiges virksomhet, vil den gi ulike utslaghos ulike rapporteringspliktige. Eksempelvis vildet for en forhandler av varer ha betydning for ri-sikovurderingen om vedkommende selger pro-dukter med høy verdi, f.eks. smykker eller kunst.Generelt vil produkter med høy verdi, som samti-dig er enkle å flytte, være bedre egnet til hvitvas-king enn produkter med lavere verdi. Et annetmoment kan være måten betalingen utføres på.Større kontantbeløp er alltid regnet som en risiko-faktor for hvitvasking. Måten kjøp struktureres påkan også ha betydning, f.eks. ved at det kjøpes etuvanlig stort antall eksemplarer av samme vare,eller at beløp synes å deles opp på en måte somfremstår som en tilpasning til hvitvaskingslovensbeløpsgrenser.

For en bank vil risikovurderingen på sammemåte måtte fokusere på bl.a. typen produkter. Enalminnelig brukskonto eller lønnskonto der pen-gestrømmen følger nokså faste mønstre vil nor-malt innebære lav risiko for hvitvasking. Konti


som opprettes og raskt stenges igjen, eller kontider det kommer større overføringer inn, vil væreet produkt som kan innebære høyere risiko. «Pri-vate banking» blir ofte utpekt som en produkttypemed høyere risiko for hvitvasking, se f.eks. fjerdehvitvaskingsdirektiv anneks III avsnitt 2bokstav a.

For det tredje må rapporteringspliktige kjennehvem de forholder seg til og handler med. Detteomfatter kunder, reelle rettighetshavere og andre.Herunder er geografiske forhold av betydning.Utvalget viser til lovforslaget § 6 annet leddbokstav d og e.

Det vil kunne være relevant for rapporterings-pliktig å kartlegge vedkommendes kundegrupper.Dreier det seg om kunder som er privatpersoneruten noen form for tilknytning til utlandet? Ellerdreier det seg i stedet om bedriftskunder som erdel av større selskapsstrukturer med forbindelsertil ulike jurisdiksjoner både innenfor og utenforEØS-området? Dette kan ha betydning for vurde-ringen av risiko for hvitvasking eller terrorfinansi-ering, herunder når det sees i sammenheng medandre momenter. Om en rapporteringspliktig i ho-vedsak har langvarige kundeforhold der vedkom-mende kjenner sine kunder godt, vil dette med-virke til at risikoen for hvitvasking og terrorfinan-siering kan anses lavere enn hos en rapporte-ringspliktig som har mange kunder som ikke haret etablert kundeforhold, eller kundeforholdeneer svært kortvarige.

Om en rapporteringspliktig har en stor kunde-masse som driver virksomhet i et av landeneFATF har pekt ut som land uten tilfredsstillendetiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, tilsierdet at kundemassen innebærer en høyere risiko.Det samme gjelder om reelle rettighetshavere vi-ser seg å være etablert i slike høyrisikoland. Rap-porteringspliktiges egen lokalisering i landet kanogså være relevant, f.eks. ved kjente konsentrasjo-ner av ulike kriminelle miljøer. Også rapporte-ringspliktige som ikke etablerer kundeforhold,men i stedet bare gjennomfører enkeltståendetransaksjoner, må ta hensyn til dette i den virk-somhetsinnrettede risikovurderingen.

Samlet gjennomfører lovforslaget § 6 annetledd fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks I.

Når rapporteringspliktige skal kartlegge mo-mentene gjennomgått ovenfor, og som fremgår avlovforslaget § 6 annet ledd, bør rapporteringsplik-tige, som ledd i å innhente kunnskap, vurdere åkonsultere eksterne kilder. Hvilke forventningersom kan stilles til ulike rapporteringspliktiges inn-henting av informasjon, vil avhenge av virksomhe-tens art og størrelse.

Rapporteringspliktige bør, avhengig av sinvirksomhet, vurdere å se hen til overnasjonale ri-sikovurderinger på EU-nivå, nasjonale risikovur-deringer og sektorbaserte risikovurderinger utar-beidet av tilsynsmyndighetene eller, eventuelt,bransjeorgan. Videre kan det være hensiktsmes-sig for rapporteringspliktig å vurdere å konsultereveiledninger og typologirapporter som er ment åkartlegge hvilken risiko som finnes for hvitvas-king og terrorfinansiering i ulike sektorer, utar-beidet og publisert av FATF. Dessuten rangererFATF stater etter hvilket arbeid de gjennomførerfor å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering.

Foruten eventuelt å konsultere eksterne kildertil informasjon om risiko for hvitvasking og terror-finansiering, må rapporteringspliktige vurdererisikoen for hvitvasking og terrorfinansiering iegen virksomhet. Ved utarbeidelsen av risikovur-deringen må rapporteringspliktige tenke gjennomhvilke egenskaper ved virksomheten som er eg-net til å misbrukes av kriminelle til hvitvaskingeller terrorfinansiering. Rapporteringspliktige måstille seg spørsmål som: Hvordan kan min virk-somhet misbrukes til hvitvasking og terrorfinan-siering? Hva slags produkter tilbyr jeg som kanbenyttes til hvitvasking eller terrorfinansiering?Hvilke kundegrupper innebærer risiko for hvit-vasking og terrorfinansiering? Svarene på dissespørsmålene kan ikke gis av andre enn rapporte-ringspliktige selv, som kjenner egen virksomhetbest.

Risikovurderingen må holdes oppdatert for åkunne fungere som utgangspunkt for rapporte-ringspliktiges risikobaserte tiltak i samsvar medlovforslaget § 5 første ledd. Fjerde hvitvaskingsdi-rektiv nevner dette i artikkel 8 nr. 2. Utvalget fore-slår at dette fremgår uttrykkelig av lovforslaget§ 6 tredje ledd.

Risikovurderingen må oppdateres jevnlig for åkunne være et praktisk verktøy for rapporterings-pliktige. Utvalget foreslår ikke uttrykkelige kravom hvor ofte den virksomhetsinnrettede ri-sikovurderingen skal oppdateres eller revideres.Hva som er passende tidsintervaller vil variere.Relevante momenter vil være ny kunnskap ommetoder og trender for hvitvasking og terrorfinan-siering som tas i bruk av kriminelle, eventuellenye produkter og tjenester rapporteringspliktigtilbyr, rapporteringspliktiges egne erfaringergjennom arbeidet med å avdekke og forebyggehvitvasking og terrorfinansiering osv. Nye ri-sikovurderinger utarbeidet av myndigheter, til-synsmyndigheten eller bransjeorgan, bør gi rap-porteringspliktig oppfordring til å revidere sinvirksomhetsinnrettede risikovurdering.


Det fremgår av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 8 nr. 2 at risikovurderingen som hovedregelskal dokumenteres. Utvalget foreslår en bestem-melse om at den virksomhetsinnrettede risikovur-deringen skal dokumenteres, se lovforslaget § 6tredje ledd. Dette er dels av tilsynsmessige årsa-ker, og dels fordi utvalget antar at et uttrykkeligkrav om dokumenterte risikovurderinger vil gjøredet mer sannsynlig at risikovurderinger faktiskgjennomføres.

Risikovurderingen skal være bestemmendefor utarbeidelsen av virksomhetens rutiner i sam-svar med kravet om implementering av risikoba-serte tiltak etter lovforslaget § 5 første ledd. Ruti-nene skal så dekke etterlevelsen av lovens samt-lige tiltak, se nærmere omtale under punkt 4.4.4.Dersom risikovurderingen idenfiserer hvilke ri-siki for hvitvasking og terrorfinansiering somforeligger ved virksomheten, gjør det forutset-ningsvis rapporteringspliktig i stand til å finne eg-nede tiltak til å håndtere og motvirke den identifi-serte risikoen.

4.4 Rutiner

4.4.1 Norsk rett

Gjeldende hvitvaskingslov § 23 første ledd be-stemmer at rapporteringspliktige skal ha «forsvar-lige interne kontroll- og kommunikasjonsrutiner»for å sikre oppfyllelse av pliktene etter loven. Lo-ven utdyper ikke hva rutinene skal inneholde.

4.4.2 EØS-rett

Etter fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 3skal statene kreve at rapporteringspliktige etable-rer interne strategier, kontrollmekanismer og pro-sedyrer («internal policies, controls and procedu-res» – heretter kalt «rutiner») for å håndtere risi-koen for hvitvasking og terrorfinansiering. Utar-beidelsen av rutiner er knyttet til plikten for rap-porteringspliktige til å utarbeide risikovurderingeretter artikkel 8 nr. 1 og 2, se punkt 4.3.2. Kravenetil rutinene skal være tilpasset arten og størrelsenpå rapporteringspliktiges virksomhet, og utdypes inr. 4 bokstav a. Rutinene skal omfatte retningslin-jer for risikohåndtering, kundetiltak og løpendeoppfølging, rapportering, registrering og lagringav opplysninger og dokumenter.


Rapporteringspliktige må ha strategier, prosedy-rer og kontrollmekanismer («policy, controls and

procedures», heretter kalt «rutiner») som er til-passet den identifiserte risikoen for hvitvaskingog terrorfinansiering i virksomheten, se «in-terpretive note» til anbefaling 1 punkt 9. Risikoenkan være identifisert på statlig nivå, og av den en-kelte rapporteringspliktige.

Rutinene for å håndtere og motvirke risiko forhvitvasking og terrorfinansiering, skal være i sam-svar med nasjonale krav og retningslinjer fra kom-petente myndigheter, herunder selvregulerendebransjeorganer.

Anbefaling 18 gjelder «internal controls andforeign branches and subsidiaries», og stiller kravom utarbeidelse av programmer («programmes»)for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.Arten og omfanget av tiltakene som iverksettesgjennom de interne rutinene, kan tilpasses virk-somhetens risiko for hvitvasking og terrorfinansi-ering og størrelsen på rapporteringspliktiges virk-somhet, se «interpretive note» til anbefaling 18punkt 2.

FATF hadde ikke merknader til norsk gjen-nomføring av regler om rutiner.


Fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATF-anbefalin-gene krever at rapporteringspliktige skal utar-beide rutiner ut fra en risikovurdering. Rutineneer et eget, overordnet tiltak i fjerde hvitvaskingsdi-rektiv artikkel 8. Utvalget foreslår derfor en be-stemmelse om rapporteringspliktiges utarbei-delse av rutiner innledningsvis i hvitvaskingslo-ven, se lovforslaget § 7. Dette er en sentral oggrunnleggende forpliktelse for de rapporterings-pliktige. Rutinenes formål er å integrere arbeidetmed å forebygge og avdekke hvitvasking og ter-rorfinansiering i den daglige driften hos rapporte-ringspliktige.

Rutinene skal beskrive hvordan rapporterings-pliktige skal implementere samtlige av hvitvas-kingslovens tiltak. Rutinene skal være rapporte-ringspliktiges plan eller «oppskrift» for hvordanhvitvaskingsregelverket skal etterleves. Forplik-telsene omfatter kundetiltak og løpende oppføl-ging, undersøkelse og rapportering, behandlingav personopplysninger og andre opplysninger, ogøvrige tiltak. Hvitvaskingslovens øvrige bestem-melser blir dermed både presiseringer av hva ruti-nene skal omhandle, gå ut på og sikre etterlevelseav, og samtidig selvstendige forpliktelser for rap-porteringspliktige. Utvalgets forslag til regler omkundetiltak, undersøkelse, rapportering osv. be-skrives i utredningens påfølgende kapitler. Gode


rutiner er en forutsetning for effektiv etterlevelseog gjennomføring av lovens forpliktelser.

Rutinenes omfang skal være tilpasset arten ogstørrelsen på rapporteringspliktiges virksomhet,og sees i lys av risikoen for at virksomheten mis-brukes til hvitvasking eller terrorfinansiering.Alle rapporteringspliktige må utarbeide rutiner.Omfanget og detaljeringsgraden kan variere mel-lom ulike typer rapporteringspliktige og mellomrapporteringspliktige av ulik størrelse. Dersomdet er identifisert en høyere risiko for hvitvaskingeller terrorfinansiering i virksomheten eller bran-sjen, må det reflekteres i rutinenes omfang og de-taljeringsgrad.

Som det fremgår av omtalen av risikobasertetiltak under punkt 4.2.4 og omtalen av rapporte-ringspliktiges risikovurderinger under punkt4.3.4, vil den virksomhetsinnrettede risikovurde-ringen være bestemmende for utarbeidelsen avrutinene. Risikovurderingen er bestemmendebåde for hvilke kunder eller produkter som måvies særlig oppmerksomhet, og for rutinenes be-skrivelse av hvordan den identifiserte risikoenkan håndteres og motvirkes.

Siden risikovurderingen skal være virksom-hetsinnrettet, se punkt 4.3.4, vil også rutinenemåtte utarbeides konkret og individuelt i den en-kelte rapporteringspliktige virksomhet.

For rapporteringspliktige som etablerer kun-deforhold, f.eks. banker, bør rutinene beskrive«livslinjen» i forholdet mellom rapporteringsplik-tig og kunde. Det vil si hvordan forholdet mellomkunde og rapporteringspliktig normalt vil fortoneseg. Rutinene bør beskrive prosedyrene for inn-henting av informasjon ved den første kontaktenmed kunden, herunder gjennomføring av kunde-tiltak, eventuelt gjennomføring av forenklede ellerforsterkede kundetiltak. Rutinene bør også inne-holde prosedyrer for avvisning av kunder, eventu-elt avslutning av allerede opprettede kunde-forhold. Videre bør rutinene beskrive hvilken lø-pende oppfølging kundeforholdet skal underleg-ges, avhengig av hvilken risikoklassifisering kun-den er gitt. Her bør rutinene dekke f.eks. hvilkehendelser som skal utløse ny gjennomføring avkundetiltak, eller på hvilke faste tidspunkter detskal gjennomføres nye kundetiltak overfor kun-den. Rutinene bør også beskrive hvilke undersø-kelser som normalt skal gjennomføres dersom detutløses undersøkelsesplikt.

Rapporteringspliktiges rutiner må holdes opp-datert, se lovforslaget § 7 annet ledd. Fjerdehvitvaskingsdirektiv forutsetter løpende oppdate-ring av virksomhetens rutiner i artikkel 8 nr. 5.Plikt til å oppdatere rutinene er en naturlig konse-

kvens av at rutinene må sees i sammenheng medden identifiserte risikoen for hvitvasking og ter-rorfinansiering. Dersom den virksomhetsinnret-tede risikovurderingen oppdateres, vil dettekunne få konsekvenser for rutinenes utforming.Det ligger i rutinenes natur at de fortløpende måtilpasses virkeligheten rapporteringspliktige vir-ker i for å etterleve hvitvaskingsloven. Utvalgetforeslår ikke uttrykkelige bestemmelser om nårrutinene må oppdateres. Relevante momenter vilf.eks. være at det utarbeides en ny virksomhets-innrettet risikovurdering, rapporteringspliktig til-byr nye produkter eller tjenester, ny type kunde-gruppe tar i bruk rapporteringspliktiges tjenestereller det skjer endringer i lov eller forskrift.

Utvalget foreslår at rutinene, på samme måtesom den virksomhetsinnrettede risikovurderin-gen, må dokumenteres og stilles til rådighet fortilsynsmyndigheten, se lovforslaget § 7 annetledd.

Ved spørsmål om å ilegge sanksjoner forbrudd på hvitvaskingsloven, vil et sentralt mo-ment være om virksomheten har utarbeidet ruti-ner til overholdelse av hvitvaskingslovens forplik-telser. Dersom virksomheten har utarbeidet ruti-ner på bakgrunn av en hensiktsmessig virksom-hetsinnrettet risikovurdering og rutinene etterle-ves, vil det normalt ikke være aktuelt medsanksjoner mot virksomheten. Utvalget viser tilnærmere omtale av sanksjonsspørsmålene underpunkt 10.5.

4.5 Øverste ledelses ansvar

4.5.1 Norsk rett

Rapporteringspliktiges kontroll- og kommunika-sjonsrutiner skal være fastsatt på øverste nivå hosden rapporteringspliktige, se hvitvaskingsloven§ 23 annet ledd. I tillegg skal det utpekes en per-son i ledelsen med ansvar for å følge opp rutinene.

4.5.2 EØS-rett

Rutinene skal godkjennes av øverste ledelse («se-nior management») hos rapporteringspliktige, seartikkel 8 nr. 5. Øverste ledelse skal overvåke og,om nødvendig, oppdatere og forbedre rutinene.«Senior management» er definert i artikkel 3 nr.12, og omfatter ledere («officers») eller ansattemed tilstrekkelig kunnskap om virksomhetens ek-sponering mot risiko for hvitvasking og terrorfi-nansiering. Vedkommende må i tillegg ha tilstrek-kelig erfaring og intern kompetanse («seniority»)til å fatte avgjørelser om virksomhetens ekspone-


ring mot risiko for hvitvasking og terrorfinansier-ing. Vedkommende må ikke nødvendigvis i alle til-feller være et medlem av styret.

Rapporteringspliktige skal, når det er anven-delig («where applicable»), utpeke et medlem avstyret («management board») til å ha særskilt an-svar for gjennomføring av tiltak for å overholde re-gelverk som gjennomfører direktivet, se artikkel46 nr. 4.


Anbefaling 1 gjelder blant annet etablering av ruti-ner. Rutinene skal godkjennes av øverste ledelse(«senior mangement»), se «interpretive note» tilanbefaling 1 punkt 9. Implementeringen av ruti-nene skal følges opp, og om nødvendig skal ruti-nene skjerpes. «Senior management» er ikke defi-nert i FATFs anbefalinger.

I FATF-rapporten fikk Norge karakteren «Par-tially Compliant» for gjennomføringen av anbefa-ling 1 om risikobasert tilnærming. Deler av kritik-ken er omtalt under punkt 4.2.3. Norge ble ogsåkritisert for at hvitvaskingsloven ikke uttrykkeligstiller krav om oppfølging av implementeringen avvirksomhetens rutiner, se «interpretive note» tilanbefaling 1 punkt 9, omtalt ovenfor.


Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana,Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui,Stokmo og Utne, foreslår en samlet bestemmelseom øverste ledelses ansvar, se lovforslaget § 8. Be-stemmelsen omfatter ansvar for å godkjenne denvirksomhetsinnrettede risikovurderingen etter § 6og rutiner etter § 7, og å sørge for at forpliktelseneetter §§ 6 og 7 gjennomføres. Bestemmelsen fore-skriver også at det utnevnes en person i virksom-hetens ledelse med særskilt ansvar for at forplik-telsene etter § 7 gjennomføres. Utvalgets forslagbygger i det vesentlige på fjerde hvitvaskingsdi-rektiv artikkel 8 nr. 5 og artikkel 46 nr. 4.

Utvalgsmedlem Sigurdsen har et annet syn påspørsmålet om regulering av ansvaret for å utar-beide, godkjenne og følge opp rutinene, se neden-for.

Utvalgets flertall foreslår at rapporteringsplikti-ges øverste ledelse har ansvar for å godkjennevirksomhetens risikovurdering og rutiner etter§§ 6 og 7, se lovforslaget § 8 bokstav a. Forslagetbygger på direktivet artikkel 8 nr. 5, som brukeruttrykket «senior management». Utvalgets flertallhar foreslått å definere «øverste ledelse» i § 2bokstav l. Begrepet og begrepets forhold til direk-

tivets uttrykk «senior management» er genereltomtalt i punkt 2.3.4.7.

Utvalgets flertall finner at «senior manage-ment» i denne sammenheng skal forstås som sty-ret og daglig leder. I foretak uten styre eller dagligleder vil det være selskapsorgan med tilsvarendeansvar og kompetanse som har ansvaret for utar-beidelse av risikovurdering og rutiner. Godkjen-ning av risikovurdering og rutiner er en sentralbeslutning i rapporteringspliktige. Det har storbetydning for rapporteringspliktiges etterlevelseav hvitvaskingsregelverket. Uten en gjennomar-beidet risikovurdering og helhetlige og virksom-hetstilpassede rutiner, øker sannsynligheten for atdet kan forekommme brudd på sanksjonsbelagteplikter. Som det redegjøres for i punkt 10.5, risike-rer rapporteringspliktige og øverste ledelse for-valtningssanksjoner.

Øverste ledelse har også ansvar for at forplik-telsene i §§ 6 og 7 etterleves, se lovforslaget § 8bokstav b. Forpliktelsene det dreier seg om frem-går av §§ 6 tredje ledd og 7 annet ledd. Risikovur-deringen og rutinene skal etter disse bestemmel-sene dokumenteres, holdes oppdatert og stilles tilrådighet for tilsynsmyndigheten.

Øverste ledelse har etter flertallets forslag detoverordnede ansvaret for utarbeidelse av den virk-somhetsinnrettede risikovurderingen. Utarbei-delse av risikovurderingen er en grunnleggendeforpliktelse for rapporteringspliktige, og er kjer-nen og utgangspunktet for arbeid knyttet til de ri-sikobaserte pliktene i loven. Uten en gjennomar-beidet og oppdatert risikovurdering er det ikkemulig å utarbeide risikobaserte rutiner slik lovenkrever.

Videre har øverste ledelse etter flertallets for-slag det overordnede ansvaret for at rutinene ivirksomheten følges. Dette er i samsvar med al-minnelig norsk selskapsrett. Øverste ledelse harogså det overordnede ansvaret for at rutineneoppdateres i samsvar med kravene i hvitvaskings-loven. Det betyr ikke at øverste ledelse selv skalutarbeide nye rutiner. Det betyr imidlertid at øver-ste ledelse må sørge for at virksomheten innrettesslik at behov for endringer i rutinene oppdages.Videre må øverste ledelse sørge for at det i sliketilfeller gjøres endringer i rutinene. Øverste le-delse må godkjenne rutinene, herunder endringeri rutinene, jf. bokstav a.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 46 nr. 4slår fast at rapporteringspliktige, «where applica-ble», skal «identify the member of the manage-ment board» som er ansvarlig for «implementa-tion» av lover, forskrifter og regler som er nødven-dige for å overholde direktivet.


Utvalget har vurdert hvordan artikkelen skalgjennomføres i norsk rett. Utvalget påpeker fordet første at denne personen må skilles fra den så-kalte etterlevelsesansvarlige («compliance of-ficer») etter direktivet artikkel 8 nr. 4 bokstav a.

For det annet bemerker utvalget at det forstårbestemmelsen slik at den gjelder det overordnedeansvaret for at direktivets regler overholdes.

For det tredje har utvalget vurdert i hvilke til-feller det skal utpekes en særskilt person. Dettehar en forbindelse til hva som ligger i direktivetsuttrykk «management board», og hva som menesmed «where applicable».

Når det gjelder forståelsen av «member of themanagement board», er dette i den danske versjo-nen av direktivet betegnet medlem av «bestyrel-sen» og i den svenske versjonen betegnet «styrel-sesledamot». Direktivets ulike versjoner trekkermed andre ord i retning av at det må utpekes etmedlem av styret med ansvar for overholdelse avregler som gjennomfører fjerde hvitvaskingsdi-rektiv.

I Danmark ble det i høringsnotatet foreslått atdet skal utpekes et medlem av «direktionen» til åha ansvar for overholdelse av reglene i hvitvas-kingsloven. Erhvervs- og vækstministeriet la tilgrunn at dette gjennomfører fjerde hvitvaskings-direktiv artikkel 46 nr. 4, men det ble ikke begrun-net hvorfor man her valgte et annet selskapsorganenn det direktivets ordlyd nevner.3 «Direktionen»tilsvarer daglig leder i norsk rett, og ikke styret. Ikommentarene til forslaget ble det presisert at detikke var meningen å endre hvem som er ansvarligved overtredelser av loven. I lovforslaget som blefremlagt for Folketinget 13. oktober 2016, var ord-lyden blitt endret til å kreve utpeking av en sær-skilt person i «bestyrelsen», samtidig som detteikke lenger skal gjøres uansett, men «hvor detvurderes relevant».4 I kommentaren til bestem-melsen understrekes det at utpeking av ett sær-skilt styremedlem ikke fritar resten av styret foransvaret for å følge opp også denne delen av virk-somheten.

I Sverige er artikkel 46 nr. 4 i utredningen tol-ket slik at utpeking av styremedlem i «tillämpligafall» bare skal skje der virksomhetens art og om-fang tilsier det.5 Utredningen påpeker at det kansynes som om et særskilt styremedlem skal utpe-

kes såfremt den rapporteringspliktige har styre.Utredningens forfattere mener imidlertid detteikke vil være i samsvar med en risikobasert til-nærming. I stedet trekker utredningen en parallelltil spørsmålet om å utpeke «compliance officer».

På bakgrunn av forholdene det er redegjortfor ovenfor, foreslår utvalgets flertall at øverste le-delse skal utnevne en person i virksomhetens le-delse som skal ha særskilt ansvar for at forpliktel-sene i § 7 gjennomføres. Med gjennomføring avforpliktelsene i § 7 menes her at virksomhetensrutiner implementeres i virksomheten. Med le-delse menes ikke nødvendigvis at det skal utpe-kes et medlem av styret, se annerledes flertalletsdefinisjon av «øverste ledelse» i § 2 bokstav l. Defi-nisjonen omfatter styret og daglig leder eller fore-taksorgan med tilsvarende ansvar og komptanse.Flertallet viser også til omtalen under punkt2.3.4.7.

Avgrensningen av øverste ledelse i lovforsla-get § 8 første ledd samsvarer med avgrensningenav øverste ledelse i lovforslaget § 4 tredje ledd.Lovforslaget § 4 tredje ledd er ment å gi hjemmelfor ileggelse av forvaltningssanksjoner overfornevnte fysiske personer. Det vil dermed væresammenheng mellom avgrensningen av hvemsom kan ilegges forvaltningssanksjoner etterhvitvaskingsloven, og hvem som har ansvaret forutarbeidelse av rutiner i virksomheten. Om det erutarbeidet rutiner i virksomheten vil være et sen-tralt moment ved spørsmålet om ileggelse av for-valtningssanksjoner, se omtalen under punkt 4.4.4og 10.5.7.

Om forholdet mellom øverste ledelses ansvarog kravet til internkontroll, se utvalgets forslag til§ 36 og omtalen under punkt 8.5.2, bemerker fler-tallet følgende: Der virksomhetens omfang tilsierdet, må det etableres tydelige retningslinjer forfordeling av ansvar mellom «førstelinjeforsvaret»som består i gjennomføring av den daglige etterle-velsen av loven, eventuell etterlevelsesansvarligsitt ansvar, og øverste ledelses overordnede an-svar. For de foretak som også må etablere en uav-hengig kontrollfunksjon fordi virksomhetens om-fang og art tilsier det, bør kontrollfunksjonen rap-portere til øverste ledelse.

Utvalgsmedlem Sigurdsen viser til at direktivetartikkel 8 nr. 5 krever at rutiner mv. skal væregodkjent av «senior management», som er legal-definert i artikkel 3 (12) og nevnt i fortalen avsnitt34. Det er ikke et krav at personen(e) er medlemav et formelt ledelsesorgan i det foretaket som dri-ver virksomheten, for eksempel styre eller dagligleder i et aksjeselskap. På den annen side må ved-kommende ha både relevant kunnskap om hvit-

3 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger modhvidvask og finansiering af terrorisme (høringsutkast),Bemærkninger til lovforslaget, punkt 3.4.4.

4 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger modhvidvask og finansiering af terrorisme, som fremsatt forFolketinget, § 8 stk. 5.

5 SOU 2016:8, Del 1, punkt 16.3.


vasking etc. og beslutningsmyndighet når det gjel-der eksponering for risiko.

Dette medlem mener at det er ledelsen i virk-somheten som må bestemme hvem som skal hasom oppgave å godkjenne virksomhetens rutinermv. Det er ikke nødvendig at det er styret ellerdaglig leder i foretaket som står for utpekingen.Daglig leder i et foretak står ofte for den dagligeledelse av virksomheten. I mange tilfeller vil detderfor være daglig leder selv som godkjenner ru-tiner mv.

Dette medlem viser til sitt forslag til § 8 inntatt ipunkt 15.2.4.

Dette medlem har en annen oppfatning av di-rektivet artikkel 46 nr. 4. Dette medlem forstår ar-tikkelen slik at de rapporteringspliktige må sørge

for at én person i den relevante delen av ledelsen iforetaket («management board») har ansvar forgjennomføring av regler, rutiner mv. som gjelderhvitvasking. Kompetanseforedelingen mellomstyre og daglig leder i juridiske personer etternorsk rett, særlig aksjeloven, innebærer etter dettemedlems vurdering at det er daglig leder som reg-nes som «management board». For andre juri-diske personer vil organ som har tilsvarende kom-petanse være den ansvarlige.

Det følger altså allerede av norsk rett hvilkenperson som har det aktuelle ansvaret. Dette med-lem mener derfor at reservasjonen «where appli-cable» i direktivet gjør at det ikke er nødvendig ålovfeste ansvaret for å oppfylle artikkel 46 nr. 4.


Kapittel 5

Kundetiltak og løpende oppfølging

5.1 Innledning

5.1.1 Termen «kundetiltak»

Gjeldende hvitvaskingslov har bestemmelser omkundekontroll og løpende oppfølging i kapittel 2.Utvalget foreslår at uttrykket «kundekontroll»byttes ut med «kundetiltak».

Formålet med å gjennomføre kundetiltak er atde rapporteringspliktige skal kjenne sine kunder.Direktivet bruker formuleringen «customer duediligence measures», som i tillegg til kundetiltakomfatter løpende oppfølging. Dette omtales også ienkelte land som «kjenn-din-kunde»-prinsippet(«know your customer» – KYC). Ved at de rappor-teringspliktige kjenner identiteten til kunden ogreelle rettighetshavere og kundeforholdets formålog tilsiktede art, kan de iverksette risikobasertetiltak for avdekke og hindre hvitvasking og terror-finansiering.

Etter utvalgets oppfatning er termen «kunde-kontroll» uheldig fordi det leder tanken hen tilinnhenting og kontroll av identifikasjon. «Kunde-kontroll» kan altså oppfattes som en ren legitima-sjonskontroll. Dette er åpenbart ikke hensikten,og heller ikke noe gjeldende regelverk legger opptil. Legitimasjonskontroll er bare en del av de tilta-kene «kundekontrollen» skal omfatte. Slik utval-get ser det, vil termen «kundetiltak» bedre be-skrive de tiltak som kreves. Selv om ikke direktiv-bestemmelsene er vesentlig endret på dette punk-tet, mener utvalget at den terminologiske end-ringen som foreslås i loven vil gi bedre forståelseav de samlede forpliktelsene som påhviler de rap-porteringspliktige. Kundetiltak vil bestå av to ho-vedkomponenter: Klarlegging av kundens og reellrettighetshavers identitet og klarlegging av kunde-forholdets eller transaksjonens formål og tilsiktedeart. Under hver av disse aspektene må de rappor-teringspliktige for det første innhente opplysnin-ger, og for det andre bekrefte opplysningene. Fordet tredje kreves det at de rapporteringspliktigegjør en vurdering av opplysningene.

Utvalget har vurdert ulike forslag til termino-logi som kan benyttes i det norske regelverket forbedre å få frem at tiltakene omfatter mer enn enkontroll av legitimasjonsdokumenter. I den sven-ske direktivteksten benyttes termen «åtgärder förkundekännedom». I den danske versjonen benyt-tes termen «kundekendskabsprocedurer». En mu-lighet i norsk rett er å benytte terminologien «til-tak for å oppnå kundekjennskap». Et annet alter-nativ er termen «kundekjennskapstiltak». Slik ut-valget ser det, er ingen av disse løsningene hen-siktsmessige fordi det vil innebære at lovtekstenblir vanskelig tilgjengelig og ordbruken virkerfremmed i norsk språk. Termen utvalget harvalgt, «kundetiltak», gjør lovteksten klarere.«Kundetiltak» er ment å tilsvare «customer duediligence measures» etter direktivet og FATFsanbefalinger. Etter systematikken i gjeldendehvitvaskingslov omfatter imidlertid ikke «kunde-kontroll» løpende oppfølging, se nærmere omdette i punkt 5.9. Uttrykket «kundetiltak» er ogsåmer generelt enn «kundekontroll» og vil, slik ut-valget ser det, i mindre grad lede oppmerksomhe-ten til den første kontakten mellom rapporterings-pliktig og kunden.

For å være i stand til å gjennomføre løpendeoppfølging av kundeforhold, vil det være sentraltat rapporteringspliktig klarlegger både kundensog reell rettighetshavers identitet og kundeforhol-dets formål og tilsiktede art. Denne informasjo-nen er avgjørende for å kunne oppdage aktivitetsom avviker fra normalen og, dersom avvikene ermistenkelige, gjøre nærmere undersøkelser avom avvikene kan ha tilknytning til hvitvasking el-ler terrorfinansiering.

I det følgende vil termen «kundetiltak» benyt-tes, med unntak av beskrivelsen av gjeldende rettder termen «kundekontroll» benyttes. I punkt5.2.4 er innholdet i kundetiltaksbestemmelsen ilovforslaget § 9 nærmere beskrevet. Punkt 5.2.4.2til 5.2.4.5 inneholder en nærmere beskrivelse avkravene til klarlegging av kundens og reell rettig-hetshavers identitet, dvs. både kravene til innhen-ting av opplysninger og kravene til bekreftelse og


vurdering av disse opplysningene. I punkt 5.2.4.9omtales kravet til klarlegging av kundeforholdetsog transaksjonens formål og tilsiktede art nærmere.

5.1.2 Begrepet «kunde»

Utvalget har i punkt 2.3.4.8 vurdert om begrepet«kunde» skal defineres i loven. Fordi det er van-skelig med tilstrekkelig presisjon å gi en defini-sjon av begrepet i alle relasjoner der det kan by påtvil, har utvalget valgt ikke å foreslå en definisjon.Utvalget velger likevel å knytte noen kommenta-rer til kundebegrepet her.

Kunden vil være personen eller foretaket denrapporteringspliktige har inngått avtale med om åyte sine tjenester til, eller handler med. Ofte vilkunden være den som betaler for oppdraget. Inoen situasjoner kan også den som forsøker åhandle måtte karakteriseres som en kunde. Detvil f.eks. gjelde en rapporteringsplikt dersom enkunde forsøker å opprette en bankkonto, men av-vises som kunde fordi kundetiltak ikke kan gjen-nomføres og rapporteringspliktig har mistankeom hvitvasking eller terrorfinansiering. Det erikke alltid kun én person som er den rapporte-ringspliktiges kunde. Dette beror på hvem det erinngått avtale med. En rapporteringspliktig kaninngå avtale med flere om å yte en tjeneste. Detkan også tilkomme flere kunder underveis. I en-kelte tilfeller kan det også være kunder på beggesider av en transaksjon. Et eksempel er lånefor-midlingsoppdrag der både långiver og låntaker girformidleren et oppdrag. I alle disse tilfellene skalkundetiltak gjennomføres overfor alle kunder.

Kundetiltakene loven beskriver skal gjøresoverfor kunden. Rapporteringspliktige skal ogsåklarlegge kundeforholdets formål og tilsiktedeart. I denne forbindelse kan det også være andreinvolverte parter det er nødvendig at den rappor-teringspliktige skaffer seg kunnskap om, selv omdisse ikke er kunder. Hvem dette er og omfangetav informasjonsinnhentingen vil avhenge av en ri-sikovurdering. Et eksempel er mellommannsfor-hold (megleroppdrag). Kunden er den som girmellommannen oppdraget, men ofte vil det værenødvendig å gjøre tiltak for å klarlegge f.eks.hvem motparten i transaksjonen er. Dette inne-bærer ikke at motparten anses som en kunde.

Et utslag av dette finnes i dag i hvitvaskings-forskriften § 2 fjerde ledd, om at eiendomsme-glere ved salgsoppdrag også skal bekrefte identi-teten til kjøper av eiendommen ved gyldig legiti-masjon. I et eiendomsmeglingsoppdrag vil kun-

den være selger av eiendommen, fordi det er ved-kommende som gir megler oppdraget og betalerfor dette. Samtidig vil det være nødvendig for me-gleren også å gjøre visse tiltak overfor kjøper aveiendommen for å ha en tilfredsstillende forstå-else av kundeforholdets formål og tilsiktede art.Andre rapporteringspliktige som opptrer sommellommenn kan, ut fra en risikovurdering, væreforpliktet til å gjennomføre tiltak overfor andreenn sine kunder for å klarlegge kundeforholdetsformål og tilsiktede art.

5.1.3 Omstrukturering

Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger på FATFs revi-derte anbefalinger fra 2012. Direktivet videreførerskillet mellom alminnelige kundetiltak («custo-mer due diligence» – CDD), forenklede kundetil-tak («simplified customer due diligence») og for-sterkede kundetiltak («enhanced customer duediligence»). Dessuten gis det regler om løpendeoppfølging («ongoing monitoring») av kunde-forhold. I hovedsak er dette en videreføring av tid-ligere regulering i både FATFs anbefalinger ogtredje hvitvaskingsdirektiv. Generelt innebærer li-kevel både FATFs reviderte anbefalinger ogfjerde hvitvaskingsdirektiv en tydeligere vektleg-ging av en risikobasert tilnærming til gjennomfø-ringen av alle kundetiltakene.

Utvalget foreslår at kapittelet om kundetiltakomstruktureres sammenlignet med gjeldende lov,selv om innholdet i forpliktelsene for de rapporte-ringspliktige i stor grad er det samme. Omstruk-tureringen er gjort fordi utvalget mener en om-strukturering som foreslått, gir bedre systematikki loven og således gjør forpliktelsene mer tilgjen-gelige. Det foreslås at kapittelet om kundetiltakinnledes med bestemmelser som nærmere forkla-rer hva kundetiltak består i, herunder forenkledeog forsterkede kundetiltak. Utvalget mener det erhensiktsmessig at bestemmelsene som beskriverhva som skal gjøres, kommer før bestemmelsenom i hvilke tilfelle tiltakene skal anvendes. Etterbeskrivelsen av kundetiltak kommer bestemmel-sen om når det er plikt til å gjennomføre kundetil-tak. Deretter følger bestemmelsen om tidspunktetfor kundetiltak. Bestemmelsen om følgen av atkundetiltak ikke er mulig å gjennomføre foreslåsplassert etter dette. Så foreslås bestemmelser omkundetiltak utført av tredjeparter. Kapittelet av-sluttes med bestemmelsen om løpende oppføl-ging.


5.2 Kundetiltak

5.2.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 7 gir regler om hva kunde-kontrollen skal bestå i. Kundekontrollen skal gjen-nomføres basert på en risikovurdering, se § 5.Kundens identitet bekreftes på grunnlag av gyldiglegitimasjon. I hvitvaskingsforskriften §§ 5 til 8 erdet gitt nærmere regler om hva som anses somgyldig legitimasjon for fysiske og juridiske perso-ner. Identiteten til reell rettighetshaver skal be-kreftes på bakgrunn av egnede tiltak. Rapporte-ringspliktig må også innhente opplysninger omkundeforholdets formål og tilsiktede art. Hvitvas-kingsloven § 7 annet til femte ledd gir særreglerog unntak for visse situasjoner.

Opplysninger nevnt i § 8 skal registreres.Dette er opplysninger om kundens navn/foretaks-navn, fødselsnummer/organisasjonsnummer/D-nummer eller annen entydig identitetskode, fastadresse og referanse til legitimasjonen som erbrukt for å bekrefte kundens identitet. Opplysnin-ger som entydig identifiserer reell rettighetshaverskal også registreres, se § 8 siste ledd. Det er en-kelte unntak i bestemmelsen der det ikke er muligeller ønskelig å registrere nevnte opplysninger.

Løpende oppfølging av kundeforhold er ihvitvaskingsloven skilt ut i en egen bestemmelse,se § 14 og punkt 5.9.1.

5.2.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 1 førsteledd bestemmer hva alminnelige kundetiltak(«customer due diligence») omfatter. Tiltakenesom kreves er identifisering og verifisering avidentiteten til kunden og reelle rettighetshavere.Den rapporteringspliktige skal også ha en forstå-else av juridiske personers eierskaps- og kontroll-struktur. Videre omfatter kundetiltakene å vur-dere og, eventuelt, innhente informasjon om kun-deforholdets formål og tilsiktede art.

Etter direktivet omfatter «customer due dili-gence measures» også løpende oppfølging av kun-deforhold. Dette innebærer å overvåke kundenstransaksjoner for å påse at disse er i samsvar medden rapporteringspliktiges kunnskap om kunden.

Annet ledd bestemmer at der en person pre-tenderer å opptre på vegne av kunden, skal rap-porteringspliktige verifisere at personen har retttil det og identifisere og bekrefte identiteten tildenne personen.

Etter artikkel 13 nr. 2 åpnes det for risikoba-sert tilnærming til bruken av kundetiltak. Alle

kundetiltakene nevnt ovenfor må gjennomføres.De rapporteringspliktige kan selv avgjøre omfan-get av dem. Momentene til risikovurderingen ergitt i anneks I, se artikkel 13 nr. 3. Dette er et mi-nimumskrav, slik at rapporteringspliktige kanlegge vekt på også andre momenter. Anneks I vi-ser til formålet med kontoen eller kundeforholdet,størrelsen på kundens innskudd eller transaksjo-ner og regelmessigheten eller lengden på kunde-forholdet.

Rapporteringspliktige må dokumentere atkundetiltakene som er gjennomført, er tilpasset ri-sikoen for hvitvasking og terrorfinansiering somer identifisert, se artikkel 13 nr. 4. Regelen må sesi lys av artikkel 8, som krever at medlemsstatenepålegger rapporteringspliktige å utarbeide ri-sikovurderinger.

Etter artikkel 20 bokstav a skal rapporterings-pliktige ha risikobaserte systemer for å avgjøreom kunden eller reell rettighetshaver er politiskeksponert person.

I artikkel 13 nr. 5 stilles det utvidede krav tilkundetiltak overfor begunstigede etter livs- og an-nen investeringsforbundet forsikring, sammenlig-net med tredje hvitvaskingsdirektiv. Disse kra-vene gjelder ved siden av kravene om identifika-sjon og bekreftelse av identiteten til kunden og re-ell rettighetshaver.

Når det gjelder begunstigede i truster og til-svarende juridiske arrangementer, skal rapporte-ringspliktige innhente informasjon for å kunneidentifisere den begunstigede enten ved utbeta-ling fra trusten eller når den begunstigede kangjøre gjeldende sine rettigheter, se artikkel 13nr. 6.


Anbefaling 10 stiller krav til innholdet av kundetil-takene. Direktivet bygger på anbefalingene, oginnholdet er derfor i all hovedsak sammenfal-lende. Det kreves identifisering av kunden ogreelle rettighetshavere, forståelse av kundeforhol-dets formål og tilsiktede art og løpende oppføl-ging for å avdekke mistenkelig aktivitet. De rap-porteringspliktige kan benytte en risikobaserttilnærming for å avgjøre hvilket omfang kundetil-takene skal ha, men alle tiltakene skal gjennom-føres.

I «interpretive note» til anbefaling 10 presise-res kravene til gjennomføring av kundetiltak. Bl.a.utdyper punkt 5 kravene til kundetiltak overfor ju-ridiske personer og arrangementer. «Interpretivenote» til anbefaling 10 punkt 6 og 7 gjelder livs- og


investeringsforsikringspoliser. Her kreves det atnavnet på begunstigede blir registrert så raskt deter mulig å identifisere hvem som er begunstiget.Er det en gruppe som er begunstiget, skal det inn-hentes tilstrekkelig informasjon til at den rappor-teringspliktige vet hvem som er begunstiget veden senere utbetaling. Punkt 8 anbefaler rapporte-ringspliktige å inkludere begunstigede etter livs-forsikringspoliser som en risikofaktor ved vurde-ringen av om forsterkede kundetiltak skal brukes.

FATF kritiserte Norge for kravet til dokumen-tasjon for å bekrefte identiteten til kunden nårkundeforhold etableres uten personlig oppmøte.Konkret gjelder kritikken at det i Norge, gjennomFinanstilsynets rundskriv fra 2009 om hvitvas-kingsloven, er åpnet for at kopier av identitets-dokumenter kan bekreftes av to myndige perso-ner. Disse må signere, og dessuten notere navn iblokkbokstaver, dato og sted for bekreftelsen, fød-selsnummer og kontaktinformasjon (herundertelefon, e-postadresse og gateadresse). FATF me-ner dette ikke gir betryggende foranstaltningermot misbruk.

Videre påpeker FATF-rapporten at de rappor-teringspliktige gjennom reglene om kundetiltakikke er eksplisitt pålagt å ha en overordnet forstå-else av kundens virksomhet og dens eierskaps- ogkontrollstruktur.

FATF kritiserte også mangelen på uttrykkeligkrav om gjennomføring av kundetiltak overfor be-gunstigede og reelle rettighetshavere bak den be-gunstigede ved livs- og investeringsforsikringer.


5.2.4.1 Generelt om oppbyggingen av bestem-melsen om kundetiltak

Gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift gjennom-fører på mange punkter de forpliktelsene som føl-ger av fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATF-anbe-falingene. Dette gjenspeiles også i FATF-rappor-ten. Utvalget foreslår imidlertid, som omtalt underpunkt 5.1.3, en omstrukturering av hvitvaskingslo-vens regler om kundetiltak.

I lovforslaget § 9 er det tatt inn en bestem-melse om «kundetiltak». Bestemmelsen vil påmange punkter innebære en videreføring av gjel-dende §§ 7 og 8, men oppbyggingen i bestemmel-sen er endret. Norsk rett må også endres på en-kelte punkter for å være i samsvar med direktivet,og for å følge opp FATFs merknader. Utvalgetforeslår derfor enkelte endringer i reglene om hvakundetiltakene skal gå ut på.

Utvalgets flertall, medlemmene Damslora,Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui,Stokmo og Utne, foreslår at kundetiltak skal beståi klarlegging av kundens og reell rettighetshaversidentitet og kundeforholdets eller transaksjonensformål og tilsiktede art, se lovforslaget § 9 førsteledd. Utvalgsmedlem Sigurdsen er ikke enig i atkundetiltak omfatter klarlegging av transaksjo-ners formål og tilsiktede art, se medlemmetsmerknad inntatt i punkt 5.2.4.9.

Når det gjelder klarleggingen av identitet,foreslås dette nærmere regulert i § 9 annet til åt-tende ledd. Klarlegging av identitet innebærer fordet første innhenting av opplysninger om identitetog for det annet bekreftelse av innhentede opplys-ninger. Bestemmelsen er inndelt slik at den førstangir hvilke opplysninger som skal innhentes, også hvilke krav som stilles til å bekrefte riktighetenav de opplysninger som er innhentet. For fysiskepersoner reguleres innhenting av opplysninger i§ 9 annet ledd. Bekreftelse av innhentede opplys-ninger reguleres i § 9 tredje ledd. For kunder somer juridiske personer, reguleres innhenting avopplysninger i § 9 fjerde ledd. Bekreftelse av inn-hentede opplysninger reguleres i § 9 femte ledd.Sjette ledd inneholder krav om systemer for åidentifisere politisk eksponerte personer. Syvendeledd inneholder en særbestemmelse om for-sikringsavtaler. I åttende ledd gis det en særbe-stemmelse for eiendomsmeglere.

Bestemmelsen i lovforslaget § 9 inneholderikke detaljerte regler om klarlegging av kunde-forholdets eller transaksjonens formål og tilsik-tede art, som er den andre komponenten av kun-detiltakene. Etter utvalgets oppfatning er detteikke egnet for lovregulering. Direktivet har ikkenærmere regler om innholdet i dette kravet.Denne delen av kundetiltakene er mer preget aven risikobasert tilnærming enn hva klarlegging avkundens identitet er. For en nærmere beskrivelseav hva det innebærer å klarlegge kundeforholdetseller transaksjonens formål og tilsiktede art, visesdet til omtalen i punkt 5.2.4.9.

Utvalget påpeker at kundetiltakene skal utfø-res på bakgrunn av en risikovurdering, jf. forsla-get til § 5. Dette er helt avgjørende for hvilke tiltakrapporteringspliktige iverksetter overfor kunden.En risikovurdering med påfølgende kundetiltakdanner også grunnlag for en løpende oppfølgingtilpasset den aktuelle kunden i samsvar med«kjenn-din-kunde»-prinsippet. Risikovurderingenvil dessuten kunne gi effektivitetsgevinster forrapporteringspliktige, fordi den gir grunnlag formålretting av ressurser og tiltak.


5.2.4.2 Innhenting av opplysninger om fysiske personer

For å gjennomføre kundetiltak må rapporterings-pliktig innhente opplysninger om kunden og reellrettighetshaver. Hvilke opplysninger som skal inn-hentes der kunden er en fysisk person er foreslåttregulert i § 9 annet ledd. Opplysningene i annetledd bokstav a og b er opplysninger om identitet. Itillegg skal opplysninger om adresse innhentes,se bokstav c.

Direktivet artikkel 13 nr. 1 annet ledd kreveruttrykkelig at når noen pretenderer å opptre påvegne av kunden, skal det bekreftes at vedkom-mende har rett til det. I tillegg skal vedkommendeidentifiseres og identiteten bekreftes. Utvalget an-ser dette å gå noe lenger enn gjeldende hvitvas-kingslov § 7 annet ledd, som bare gjelder den somhandler på vegne av juridiske personer. Direktivethar ikke en tilsvarende avgrensning. Det kan anfø-res at det er en forutsetning bak reglene om kun-detiltak at slike fullmaktsforhold må kontrolleres.Antagelig fanges også dette til dels opp av krav igjeldende § 7 tredje ledd om disposisjonsrett overen konto. Det er imidlertid uheldig at § 7 annetledd eksplisitt regulerer én situasjon, nemlig derfysiske personer representerer juridiske personer,uten at fullmaktsforhold for fysiske personer om-tales. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at detpresiseres at det er et krav om at opplysninger omidentiteten til fullmektigen og fullmaktsforholdetinnhentes.

Det skal også innhentes opplysninger om re-elle rettighetshavere. I samsvar med direktivetforeslår utvalget at det skal innhentes opplysnin-ger som er tilstrekkelige for at rapporteringsplik-tig vet hvem vedkommende er. Et eksempel på enreell rettighetshaver av en fysisk person, kanvære den en transaksjon utføres på vegne av. Der-som en person ønsker å åpne en konto i en bank ieget navn skal banken klarlegge om denne perso-nen handler på vegne av seg selv, eller om kon-toen i realiteten er ment å skulle brukes av andre.Dette skiller seg fra fullmaktsforhold der den somhenvender seg til banken vil opprette konto i enannens navn på dennes vegne.

5.2.4.3 Bekreftelse av opplysninger om fysiske personer

I lovforslaget § 9 tredje ledd er det foreslått en be-stemmelse om hva slags dokumentasjon som kre-ves for å bekrefte opplysningene som innhentesom kundens og reell rettighetshavers identitet.Lovens utgangspunkt er at opplysninger om kun-

dens identitet bekreftes ved personlig oppmøteved gyldig legitimasjon, fordi manglende person-lig oppmøte er angitt som en sentral risikofaktor.Hva som er gyldig legitimasjon foreslås regulert iforskrift, se forskriftsforslaget § 1. Loven åpner forunntak såfremt det gjøres tiltak som begrenser ri-sikoen. Rapporteringspliktige kan i prinsippet hasom normalordning å opprette kundeforhold utenpersonlig oppmøte såfremt hensiktsmessige tiltaker implementert.

Når kundeforhold etableres uten personligoppmøte, følger det av hvitvaskingsloven § 7fjerde ledd at det skal fremlegges ytterligere doku-mentasjon som bekrefter kundens identitet.Denne bestemmelsen foreslås videreført i lovfor-slaget § 9 tredje ledd. Slik utvalget ser det, er detikke hensiktsmessig med en nærmere lovregule-ring av hva som ligger i «ytterligere dokumenta-sjon».

Forskriftsbestemmelsen i gjeldende § 5 tredjeledd om krav til «bekreftet kopi» foreslås ikke vi-dereført, blant annet fordi ingen offentligemyndigheter i dag har uttrykkelig plikt til å be-krefte kopier. En kopi, enten elektronisk eller påpapir, av legitimasjonsdokumentet som gir til-strekkelig sikkerhet for at kopien er reell vil, slikutvalget ser det, være ett tiltak som i de aller flestetilfeller er nødvendig. Den rapporteringspliktigemå vurdere riktigheten av kopien i hvert enkelt til-felle, og hva som kreves for å bekrefte riktigheten.Det vil ut fra risikovurderinger i mange tilfellervære grunn til å gjøre mer enn å innhente kopi avgyldig legitimasjon. I Finanstilsynets gjeldenderundskriv er flere eksempler på «ytterligere doku-mentasjon» nevnt, bl.a. krav om fremleggelse avselvangivelse, lønnsslipp eller bekreftelse på utbe-taling av trygd.1 Utvalget mener dette er relevanteeksempler på «ytterligere dokumentasjon». Andreeksempler er kopi av regninger for f.eks. strøm,kommunale avgifter eller TV-lisens personen harmottatt, som opplyser om personens navn ogadresse. Utvalget er kjent med at denne type do-kumentasjon ofte benyttes som tilleggsinforma-sjon av banker i England. Den elektroniske utvik-lingen kan også medføre at tiltak der kunden «mø-ter» via videolink kan være aktuelt. Utvalget anserat et slikt tiltak kan gi en tilleggssikkerhet. Etterdet utvalget er kjent med, er denne formen forgjennomføring av kundetiltak tatt i bruk i Tysk-land. Det sentrale er at det innhentes dokumenta-sjon som gir en sikkerhet for at kunden er denvedkommende gir seg ut for å være. Nærmere omhva som ligger i «ytterligere dokumentasjon» i

1 Rundskriv 8/2009 punkt 2.9.2.


ulike situasjoner vil bero bl.a. på en risikovurde-ring. Utvalget antar at det kan være aktuelt å giflere eksempler på tiltak i rundskriv eller veiled-ning til regelverket.

Fullmaktsforhold for fysiske personer bekref-tes ved fremleggelse av skriftlig dokumentasjon.Fullmakthavers identitet må bekreftes på sammemåte som for kunden. Eksempelvis vil oppnev-nelse som verge være dokumentasjon på full-maktsforhold. På samme måte som direktivetforeslår utvalget at reell rettighetshavers identitetbekreftes på grunnlag av egnede tiltak. Hva somligger i dette vil variere bl.a. ut fra risiko. Bekref-telse av identiteten på samme måte som for kun-den vil i alle tilfeller være tilstrekkelig, men vilikke alltid være nødvendig for å oppfylle forpliktel-sen til å vite hvem reell rettighetshaver er.

Utvalget foreslår at departementet i forskriftkan gi nærmere regler om gyldig legitimasjon, påsamme måte som etter gjeldende lov, jf. lovforsla-get § 9 niende ledd. Utvalget har gjennomgått kra-vene til gyldig legitimasjon, blant annet for å vur-dere om forskriften bør gå lenger enn dagens for-skrift i å spesifisere hva slags legitimasjonsdoku-menter som oppfyller kravet til «gyldig legitima-sjon». Som ledd i dette arbeidet har utvalget fåttinnspill bl.a. fra Politidirektoratet.

Hvitvaskingsregelverket regulerer uttrykke-lig hvilke krav som stilles til et dokument for atdet skal anses som gyldig legitimasjon. I praksisvises det ofte til dette regelverket også i andresammenhenger. Det er klart at kravene som stil-les i hvitvaskingsloven og -forskriften ikke kan re-gulere kravene til gyldig legitimasjon helt gene-relt. Hvitvaskingsregelverket er begrenset til å re-gulere hva som er gyldig legitimasjon for bekref-telse av en kundes, fullmakthavers eller reell ret-tighetshavers identitet for å gjennomførekundetiltak. For det første er innhenting og be-kreftelse av slike opplysninger bare ett av flere til-tak som ledd i å oppfylle «kjenn-din-kunde»-prin-sippet. For det andre har rapporteringspliktigebåde rett og plikt til å innhente informasjon omidentiteten og (i varierende grad) bekrefte opplys-ningene ut fra en risikobasert tilnærming. En de-taljert regulering av krav til gyldig legitimasjon vildermed være i strid med direktivets, FATFs og lo-vens bærende prinsipp om en risikobasert tilnær-ming. Det understrekes at prinsippet om risikoba-serte tiltak er styrket i det fjerde hvitvaskingsdi-rektivet sammenlignet med tidligere direktiv. I an-dre situasjoner, utenfor hvitvaskingsregelverketsområde, kan det være nødvendig å stille andrekrav til sikkerhet for at dokumentet som brukessom «gyldig legitimasjon» gir en bekreftelse på at

en person er den vedkommende gir seg ut for åvære.

Utvalget har vurdert om det skal spesifisereshvilke dokumenter som er gyldig legitimasjonfremfor å stille krav til dokumentenes innhold.Dette spørsmålet har en side til det som ofte kal-les «finansiell inkludering», nemlig hvilke mulig-heter særskilte grupper har til å få tilgang til finan-sielle tjenester. Dersom det stilles for strenge kravtil typen legitimasjonsdokumenter, vil enkeltegrupper ikke få tilgang til det finansielle system.Dette er ikke ønskelig ut fra formålet med hvitvas-kingsloven. Det er også andre tungtveiende sam-funnsmessige og individuelle hensyn som her gjørseg gjeldende.

Utvalget foreslår at gjeldende hvitvaskingsfor-skrift § 5 om gyldig legitimasjon for fysiske perso-ner videreføres. Det innebærer at dokumenter måvære utstedt av offentlig myndighet eller annet or-gan med betryggende kontrollrutiner for doku-mentutstedelse. Dokumentene må ha et tilfreds-stillende sikkerhetsnivå, og inneholde fullt navn,navnetrekk, fotografi og fødselsnummer eller D-nummer, eventuelt fødselsdato, fødested, kjønnog statsborgerskap.

Når det gjelder kravene til betryggende kon-trollrutiner for dokumentutstedelse og tilfredsstil-lende sikkerhetsnivå, har Politidirektoratet i sineinnspill til utvalget anført at bare norske pass ogandre offentlig utstedte legitimasjonsdokumentergir tilstrekkelig sikkerhet. Slik utvalget ser det, vildet være i strid med den risikobaserte tilnærmin-gen i direktivet å innføre krav om pass eller andreoffentlig utstedte legitimasjonsdokumenter, f.eks.nasjonalt ID-kort. Det er heller ikke praktisk åoppstille dette som et generelt krav. Etter utval-gets oppfatning er det uansett lite hensiktsmessigå innføre denne type skjerpede krav før ordningenmed nasjonale ID-kort er på plass, med klare kri-terier og rutiner for når norske og utenlandskeborgere kan få utstedt kortet og hvilke funksjoneret slikt kort skal ha.

Avgrensningen av hva som er «gyldig legitima-sjon» har også betydning for kontraheringspliktenfor finansforetak i finansavtaleloven. I praksis erdet aktører som velger bare å tillate pass som gyl-dig legitimasjon. Dette står i et spenningsforholdtil kontraheringsplikten i finansavtaleloven § 14,som krever «saklig grunn» for å avvise kunder nårdet gjelder avtaler om innskudd og betalingstje-nester. En slik «overoppfyllelse» av hvitvaskings-regelverket vil dermed kunne komme i konfliktmed andre forpliktelser rapporteringspliktige har.Utvalget påpeker at hvitvaskingsregelverket ikkeer absolutt i den forstand at alle banktjenester skal


nektes i alle tilfeller. Det er åpnet for bruk av for-enklede kundetiltak ved begrensede banktjenes-ter, se fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks IIpunkt 2 bokstav d og forslaget til hvitvaskingsfor-skrift § 2 annet ledd bokstav b nr. 4. Dersom deter ønskelig å tydeliggjøre at det er et visst spil-lerom for hva som er å anse som gyldig legitima-sjon i ulike sammenhenger, anser utvalget at deter hensiktsmessig at dette behandles i rundskriveller veiledning til regelverket.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende for-skrift § 6 som gir mulighet for bekreftelse av iden-titet ved elektronisk signatur, se forskriftsforsla-get § 1 fjerde ledd. BankID er i dag et eksempel påen type elektronisk signatur som godtas.

5.2.4.4 Innhenting av opplysninger om juridiske personer

I lovforslaget § 9 fjerde ledd er det foreslått regu-lert hva slags opplysninger som skal innhentesder kunden er en juridisk person. Det skal innhen-tes opplysninger om foretaksnavn, organisasjons-form, organisasjonsnummer og adresse. I tilleggskal det innhentes opplysninger om representa-sjonsforhold og reelle rettighetshavere. Tilsva-rende opplysninger skal så langt det passer inn-hentes for juridiske arrangementer. Dette vil ek-sempelvis omfatte opplysninger om truster.

Direktivet krever at rapporteringspliktige skalgjøre «reasonable measures to understand the ow-nership and control structure» i kunder som er ju-ridiske personer og arrangementer, jf. artikkel 13nr. 1 bokstav b. I evalueringsrapporten har FATFpåpekt at norsk rett mangler en slik eksplisittplikt.2 Dette er en del av «kjenn-din-kunde»-prin-sippet. Poenget er at den rapporteringspliktigeskal vite hvem kunden er for dermed å værebedre rustet til å oppdage mistenkelig aktivitet.Det kan argumenteres for at det er tilstrekkelig atrapporteringspliktige skal identifisere reelle ret-tighetshavere, slik at det er unødvendig å presi-sere at den rapporteringspliktige skal forstå ei-erskaps- og kontrollstrukturen i kunden. Dette ermuligens bakgrunnen for at loven ikke nevner for-pliktelsen til å kjenne eierstruktur særskilt. I for-arbeidene er det ikke gitt noen forklaring, men på-pekt at det ble gitt en forskriftshjemmel til å presi-sere innholdet i kundetiltakene.3

Det kan være tilfeller der det ikke avdekkesnoen reell rettighetshaver på bakgrunn av kriteri-ene som fremgår av definisjonen av reelle rettig-

hetshavere. Rapporteringspliktige vil likevelkunne ha nytte av å forstå eierskaps- og kontroll-strukturen i kunden.

Utvalget foreslår at det tas inn en uttrykkeligforpliktelse til å innhente opplysninger som ernødvendige for å forstå kundens eierskaps- ogkontrollstruktur, se lovforslaget § 9 fjerde ledd.

5.2.4.5 Bekreftelse av opplysninger om juridiske personer

På samme måte som for fysiske personer, foreslårutvalget at bekreftelse av innhentede opplysnin-ger om juridiske personer reguleres i et eget ledd,jf. lovforslaget § 9 femte ledd. Utvalgets flertall,medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund,Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, fore-slår at opplysninger om juridisk person som ho-vedregel skal bekreftes ved utskrift fra offentligregister. Kravet til utskrift er teknologinøytralt,slik at f.eks. såkalt «skjermdump» tilfredsstillerlovforslagets krav til bekreftelse av opplysninger.Det skilles ikke mellom utskrift fra norsk registerog utskrift fra utenlandsk register. UtvalgsmedlemSigurdsen har et annet syn på kravet til bekreftelseav opplysninger om juridiske personer. Forslagetomtales nedenfor.

I dagens hvitvaskingsforskrift § 7 er det gitt re-gler om gyldig legitimasjon for juridisk personsom ikke er registrert i et offentlig register.Dagens regelverk innebærer ingen registrerings-plikt for juridiske personer. Dette ble drøftet iOt.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.4.5.3 og iNOU 2007: 10 punkt 4.4.3.3.

Utvalget som skrev NOU 2007: 10 skulle ettermandatet særskilt vurdere om det burde kreves atjuridiske personer som ønsket å etablere kunde-forhold med en finansinstitusjon, skulle være re-gistrert i Foretaksregisteret, Enhetsregisteret el-ler tilsvarende. Dette hadde sammenheng med re-gjeringens handlingsplan mot økonomisk krimina-litet for 2004–2007, hvor det i punkt 10.3 fremgårat regjeringen skulle vurdere registreringspliktfor juridiske personer som vil etablere forretnings-forhold med en finansinstitusjon. Etter en avvei-ning gikk departementet inn for at det ble oppstilten utvidet plikt til registrering av opplysninger omjuridiske personer som ikke er registrert i offent-lig register, fremfor å etablere en generell regis-treringsplikt i et offentlig register for juridiskepersoner som skal etablere kundeforhold med fi-nansinstitusjoner. Opplysningene som skal re-gistreres er organisasjonsform, stiftelsestidspunktsamt daglig leder, forretningsfører, innehaver el-ler tilsvarende kontaktperson.

2 FATF-rapporten side 21.3 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.4.3.5.


Slik utvalget ser det, er det naturlig på nytt åvurdere om det skal stilles krav om registreringfor juridiske personer for etablering av kunde-forhold. Etter det utvalget er kjent med stillermange banker krav om slik registrering i dag, selvom det ikke er et krav etter hvitvaskingsregelver-ket.

De aller fleste norske foretak og selskaper haren registreringsplikt i Foretaksregisteret.4 Uten-landske foretak som driver næringsvirksomhether i landet eller på norsk kontinentalsokkel skalogså registreres her, se foretaksregisterloven § 2-1 annet ledd. Dersom en virksomhet er registre-ringspliktig i ett av de store statlige registrene(eksempelvis Foretaksregisteret, Merverdiav-giftsregisteret eller Aa-registeret), må virksomhe-ten også registreres i Enhetsregisteret.

Alle juridiske personer vil dessuten ha mulig-het til registrering i Enhetsregisteret. For å kunneregistreres i Enhetsregisteret må enheten være åanse som en registreringsenhet etter enhetsregis-terloven5 § 4. Bestemmelsen innebærer en regis-treringsplikt i Enhetsregisteret når enheten re-gistreres i et av de tilknyttede registrene. Enhets-typer som nevnt i enhetsregisterloven § 4 førsteledd som ikke har registreringsplikt, har rett til re-gistrering i Enhetsregisteret. Dette følger av en-hetsregisterloven § 12 annet ledd og enhetsregis-terforskriften6 § 8 første ledd. Reglene innebærerat alle juridiske personer har en rett til å re-gistreres i Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterfor-skriften § 8 første ledd og enhetsregisterloven § 4første ledd bokstav b. Registrering i Enhetsregis-teret er kostnadsfritt.

Enkelte foreninger, lag eller sammenslutnin-ger vil ikke ha registreringsplikt, men vil likevelha mulighet til å registrere seg i Enhetsregisteret.Det er et vilkår at de er en juridisk person. Et ek-sempel på en sammenslutning som i praksis kanha et ønske om f.eks. å opprette en bankkonto er«Foreldrenes arbeidsutvalg» (FAU). FAU er et ut-

øvende organ for foreldrerådet ved en skole og erderfor i utgangspunktet ikke en selvstendigforening. FAU har rett til å registrere seg som enforening i Enhetsregisteret hvis de formelt stifteren forening og ikke andre forhold bryter medforeningsprinsippene. Det må gå klart frem av stif-telsesdokumentet at det er stiftet en forening. Vedregistrering må det vedlegges stiftelsesdokumentog vedtekter som viser at FAU er organisert somforening.

Registrering gir objektivt konstaterbare opp-lysninger om juridiske personer. Det er kostnads-fritt å registreres og være registrert. Alle juridiskepersoner kan registreres i Enhetsregisteret. Ut fradette mener utvalget at det er naturlig at innhen-tede opplysninger om juridisk person bekreftesved utskrift fra offentlig register, og at det ikke åp-nes for unntak fra et slikt minstekrav. Utvalgetforeslår dermed registreringsplikt for juridiskepersoner for å kunne opprette kundeforhold med,og få transaksjoner utført av, rapporteringsplik-tige.

Der det er gitt registreringsfrister i lovgivnin-gen foreslår utvalget å videreføre hvitvaskingsfor-skriften § 8 om etterfølgende innhenting av be-kreftelse av identitet for juridisk person, med en-kelte tilpasninger. Se forslaget til hvitvaskingsfor-skrift § 5 og forslaget til forskriftshjemmel i § 9 ni-ende ledd.

Det foreslås også at opplysninger om fysiskperson som handler på vegne av juridisk person,skal bekreftes på samme måte som opplysningerom kunder. Det skal videre bekreftes at vedkom-mende kan representere den juridiske personenutad. I mange tilfeller vil dette bekreftes gjennomstillingsfullmakt eller opplysninger om represen-tasjonsforhold registrert i offentlig register. Detskal gjennomføres egnede tiltak for å bekrefte re-elle rettighetshaveres identitet og forstå ei-erskaps- og kontrollstrukturen. Hva som ligger iegnede tiltak vil bl.a. avhenge av en risikovurde-ring.

Som nevnt i punkt 2.3.4.4, inneholder direkti-vet et unntak fra definisjonen av reell rettighetsha-ver der det ikke er mulig å klarlegge vedkommen-des identitet, se artikkel 3 nr. 6 bokstav a punkt ii.I slike tilfeller åpner direktivet for at opplysningerom «senior managing officials» innhentes. Det måsamtidig dokumenteres hva som er gjort for åidentifisere reell rettighetshaver. Utvalget foreslårat denne unntaksregelen tas inn i § 9 femte ledd.Utvalget foreslår at «senior managing officials» iloven omtales som styret og daglig leder. Dette vilogså omfatte personer med tilsvarende posisjon ijuridiske personer som ikke benytter disse benev-

4 I henhold til lov 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av fore-tak (foretaksregisterloven) § 2-1 har følgende foretak regis-treringsplikt: aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper, euro-peiske selskaper, andre næringsdrivende selskaper, samvir-keforetak, europeiske samvirkeforetak, næringsdrivendestiftelser, foreninger og andre innretninger som drivernæringsvirksomhet eller har til formål å drive slik virksom-het, enkeltpersonforetak som driver handel med dertil inn-kjøpte varer eller som sysselsetter mer enn fem fast ansattei hovedstilling, statsforetak, interkommunale selskaper,kommunale og fylkeskommunale foretak, regionalt helse-foretak og helseforetak og andre foretak som i særlovgiv-ningen er pålagt registreringsplikt.

5 Lov 3. juni 1994 nr. 15 om Enhetsregisteret.6 Forskrift 9. februar 1995 nr. 114 om registrering av juri-

diske personer m.m. i Enhetsregisteret.


ningene, eller der det ikke er krav om disse orga-nene. Det vil dreie seg om personer i selskapsor-ganer eller posisjoner med tilsvarende kompe-tanse som styret og daglig leder har i et aksjesel-skap. Rapporteringspliktig må ha «exhausted allpossible means» før denne unntaksadgangen kanbenyttes. Dette er altså en snever unntaksregel.Rapporteringspliktig kan ikke nøye seg med å un-dersøke registeret over reelle rettighetshavere, sefjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 8 ognærmere omtale i kapittel 12.

Mindretallsforslag fra utvalgsmedlem Sigurdsen

Utvalgsmedlem Sigurdsen viser til at norske fore-tak gjennomgående er registrert i Foretaksregis-teret. Gjennom enkle søk i nettbaserte tjenester,for eksempel Brønnøysundregistrenes hjemme-side, vil rapporteringspliktige bekrefte de opplys-ningene man henter inn om kunden etter forsla-get til § 9 fjerde ledd bokstav a til d. For rapporte-ringspliktige kan innhenting av opplysninger ogbekreftelse av opplysninger i praksis derfor enkeltkunne være én og samme operasjon.

Dette medlem viser videre til at enhver juridiskperson som er kunde hos en rapporteringspliktigetter utvalgets forslag i praksis vil være registe-ringspliktig.

Tilsvarende ordninger som i Norge vil manfinne i andre EØS-land, jf. første selskapsdirektiv,som nå er kodifisert i direktiv 2009/101/EF. Dettemedlem viser i denne sammenheng også til direk-tiv 2012/17/EU om sammenkobling av foretaksre-gistre. Formålet med direktivet er å bedre tilgan-gen til ajourførte og pålitelige foretaksopplysnin-ger, og direktivet er bindende for Norge.

Når man har oppdaterte opplysninger tilgjen-gelig på internett, er det et skritt i feil retning åkreve at rapporteringspliktige må bekrefte opplys-ninger gjennom «utskrift … som ikke er eldre enntre måneder» fra offentlig register.

Dette medlem mener at rapporteringspliktigeog kunder skal kunne basere seg på elektroniskregistrerte opplysninger i Foretaksregisteret ellertilsvarende utenlandske registre. Slike registre vilvise også historiske opplysninger. Finnes det ikketilsvarende utenlandsk register, må opplysnin-gene bekreftes gjennom en attest som tilsvarer fir-maattest, jf. forskrift til foretaksregisterloven § 13.Slik attest kan ikke være eldre enn én måned.

Dette medlem viser til sitt forslag til § 9 femteledd første punktum inntatt i punkt 15.2.4.

5.2.4.6 Systemer for å identifisere politisk eksponerte personer (PEP-er)

Det fremgår av fjerde hvitvaskingsdirektiv artik-kel 20 bokstav a at rapporteringspliktige skal eta-blere passende risikohåndteringssystemer, her-under risikobaserte prosedyrer, for å avgjøre omkunde eller reell rettighetshaver er politisk ekspo-nert person (PEP).

Utvalget foreslår at gjeldende hvitvaskingslov§ 15 annet ledd første punktum videreføres mednoe endret ordlyd, se lovforslaget § 9 sjette ledd.På bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv artik-kel 20 bokstav a og merknader i FATF-rapporten,utvides bestemmelsens virkeområde slik at sys-temer også skal avgjøre om reell rettighetshaverer PEP. Utvalgets forslag innebærer at bestemmel-sen flyttes fra bestemmelsen om forsterket kunde-kontroll overfor PEP-er til bestemmelsen omalminnelige kundetiltak. Formålet er å tydelig-gjøre at det er en generell forpliktelse ved gjen-nomføring av kundetiltak å avklare om kundeneller reell rettighetshaver er PEP.

Et minstekrav til systemer for å identifiserePEP-er er at rapporteringspliktig rutinemessigspør kunden om vedkommende innehar eller harinnehatt en posisjon som omfattes av PEP-defini-sjonen. Ofte bør rapporteringspliktig etablere yt-terligere tiltak for å identifisere PEP-er.

Utvalget bemerker at det per i dag ikke finneslister over PEP-er utarbeidet av offentlige myndig-heter. Det er mulig å kjøpe lister på det kommersi-elle markedet. All den tid myndighetene ikke utar-beider autoritative lister over PEP-er, bør det ikkeoppstilles krav om at rapporteringspliktige abon-nerer på lister utarbeidet av kommersielle aktører.Tatt i betraktning det store antallet PEP-er verdenover, stadige justeringer av hvem som er å regnesom PEP samt mulige ulikheter mellom stater omhvem som er PEP, vil listene ha meget begrensetpositiv og negativ troverdighet.

5.2.4.7 Særlige krav til kundetiltak ved forsikringsavtaler

For å oppfylle direktivet artikkel 13 nr. 5 og imøte-komme FATFs kritikk, foreslår utvalget at det inn-føres særskilte krav til kundetiltak overfor opp-nevnt begunstiget i forsikringsavtale.

Begrepet «kunde» omfatter ikke begunstigedeetter forsikringsavtaler. Kunden er forsikrings-takeren. Den begunstigede er derimot ikkekunde, men en så viktig del av kundeforholdet atrapporteringspliktige bør klarlegge hvem dette er.


Ut fra utvalgets forståelse av kundebegrepetog på bakgrunn av kritikken i FATF-rapporten,anser utvalget det for ønskelig å presisere i lovtek-sten at det skal gjennomføres kundetiltak ogsåoverfor oppnevnt begunstiget i forsikringsavtale.Det vises til forsikringsavtaleloven7 § 15-2 for re-gulering av oppnevnelse av begunstiget, herunderidentifisering av reelle rettighetshavere. Se forsla-get til § 9 syvende ledd.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 5annet ledd annet punktum omtaler identifiseringav reelle rettighetshavere ved «assignment» av av-talen til en tredjepart. Utvalget forstår dette som ågjelde overdragelse av rettighetene knyttet til for-sikringsavtalen som skjer etter inngåelse av avta-len. Utvalget foreslår derfor at dette reguleressom en del av plikten til løpende oppfølging, sepunkt 5.9.4.4 og lovforslaget § 19 fjerde ledd.

5.2.4.8 Særlig om eiendomsmeglers kundetiltak overfor oppdragsgivers medkontrahent

Gjeldende hvitvaskingsforskrift § 2 fjerde ledd på-legger i dag eiendomsmeglere ved salgsoppdrag,å kreve at kjøper av eiendom fremlegger gyldig le-gitimasjon forut for oppgjør. Forskriften synes åbygge på «interpretive note» til FATF-anbefaling22 punkt 1. Etter anbefalingen skal eiendomsme-glere foreta alle kundetiltak etter anbefaling 10overfor både kjøper og selger av eiendom. I sam-svar med anbefalingen foreslår utvalget at eien-domsmeglere skal gjennomføre kundetiltak over-for oppdragsgivers medkontrahent, i tillegg tiloppdragsgiver (kunden). Fjerde hvitvaskingsdi-rektiv er ment å kunne omfatte både eiendomsme-glere og såkalte leiemeglere («letting agents»), sefortalen avsnitt 8. Utvalgets forslag til gjennomfø-ring av kundetiltak overfor oppdragsgivers med-kontrahent vil derfor gjelde eiendomsmeglere,uavhengig om oppdragsgiver er kjøper, selger,leier eller utleier av eiendom. Kundetiltakene skalgjennomføres før oppgjør.

Ut fra prinsippet om at forpliktelsene som på-legges om kundetiltak i så stor grad som muligbør samles ett sted, foreslås bestemmelsen flyttetfra forskrift til lov, se lovforslaget § 9 åttende ledd.

5.2.4.9 Klarlegging av kundeforholdets eller transaksjonens formål og tilsiktede art

Utvalget har delt seg i to når det gjelder klarleg-ging av kundeforholdets eller transaksjones for-

mål og tilsiktede art. Utvalgets flertall, medlem-mene Damslora, Hana, Holberg, Lund, MunchThore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, redegjørførst for sitt syn. Avslutningsvis gjør utvalgsmed-lem Sigurdsen rede for sitt syn.

Klarlegging av «kundeforholdets eller transak-sjonens formål og tilsiktede art» er en del av kun-detiltakene etter flertallets lovforslag § 9 førsteledd. Direktivet artikkel 13 nr. 1 bokstav c kreverat rapporteringspliktig innhenter og vurderer in-formasjon om kundeforholdets formål og tilsik-tede art. Etter ordlyden i tredje hvitvaskingsdirek-tiv var det kun en plikt til å innhente denne typeninformasjon. Utvalgets flertall er av den oppfatningat fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 1 herpresiserer og tydeliggjør plikten til å gjøre seg oppen mening om formålet og arten av kundeforhol-det. Rapporteringspliktige må ta stilling til den in-formasjonen kunden oppgir, og ikke nøye segmed å innhente informasjonen. Den rapporte-ringspliktige må innhente, bekrefte og vurdereopplysningene.

Også «transaksjonens» formål og tilsiktede artskal etter flertallets oppfatning klarlegges. Ordly-den i lovforslaget § 9 markerer at rapporterings-pliktige som ikke etablerer kundeforhold, fordi dekun utfører enkelttransaksjoner, skal gjennomførekundetiltak. Dette vil f.eks. gjelde for forhandlereav varer og betalingsforetak. Det fremgår ikke ut-trykkelig av ordlyden i direktivet at rapporterings-pliktig skal klarlegge transaksjonens formål og til-siktede art, men etter flertallets oppfatning følgerdette av direktivets formål og system. Direktivetartikkel 18 nr. 2 om undersøkelse av kompleksetransaksjoner og artikkel 33 om rapporterings-plikt forutsetter at alle rapporteringspliktige klar-legger transaksjoners formål. Et eksempel på atdet vil være nødvendig å klarlegge en transak-sjons formål og tilsiktede art er ved betalingsover-føring til visse land.

Det vil være forskjellig i hvilken grad det ernødvendig å klarlegge transaksjonens formål ogtilsiktede art. Dette avhenger av en risikobaserttilnærming. Ved kjøp av varer vil formålet ofte giseg selv på bakgrunn av varen som handles. Vedbetalingsformidling er det essensielt som ledd i ågjennomføre kundetiltak at rapporteringspliktigklarlegger transaksjonens formål og tilsiktede art.

Flertallet foreslår ikke at loven nærmere regu-lerer hva som kreves for å klarlegge kundeforhol-dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art.På samme måte som for klarlegging av identitet,innebærer klarlegging av kundeforholdets ellertransaksjonens formål og tilsiktede art en innhen-ting av opplysninger og bekreftelse av disse opp-

7 Lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler (forsikrings-avtaleloven).


lysningene. Hva som kreves avhenger av en risi-kobasert tilnærming, jf. lovforslaget § 5.

Eksempler på opplysninger rapporteringsplik-tig kan innhente for å klarlegge kundeforholdetseller transaksjonens formål og tilsiktede art eropplysninger om hensikten eller bakgrunnen forkundeforholdet eller transaksjonen, midlenes opp-rinnelse, hvem kunden skal handle med og for-ventet transaksjonsmønster, herunder typer trans-aksjoner, transaksjonshyppighet og -størrelse.

Som nevnt må rapporteringspliktig vurdere in-formasjonen om kundeforholdet eller transaksjo-nens formål og tilsiktede art. Det vil avhenge aven risikobasert tilnærming i hvilken grad opplys-ninger innhentet fra kunden bør bekreftes.

Utvalget som helhet understreker at klarleg-ging av kundeforholdets formål og tilsiktede artvil være helt avgjørende og utgangspunktet forden rapporteringspliktiges løpende oppfølging.Løpende oppfølging er nærmere omtalt i punkt5.9.

Utvalgsmedlem Sigurdsen forstår direktivetartikkel 13 nr. 1 første ledd slik at kundetiltak(«customer due diligence») skal omfatte vurde-ring av kundeforholdets formål og tilsiktede art,jf. bokstav c, og løpende oppfølging av kunde-forholdet, jf. bokstav d.

Dette medlem forstår ikke artikkel 13 nr. 1bokstav c slik at den omfatter transaksjoner, i mot-setning til artikkel 13 nr. 1 annet ledd. Det er na-turlig at de faller utenfor, siden rapporteringsplik-tige normalt vil ha dårligere forutsetninger for åvurdere formål og tilsiktet art ved transaksjoner,som er sporadiske, enn ved kundeforhold, som erløpende.

Transaksjoner vil uansett være omfattet av denundersøkelsesplikten som er foreslått i § 20, medtilhørende rapporteringsplikt, se nærmere dettemedlems merknad i punkt 6.5.2.2.1.

Dette medlem viser til sitt forslag til § 9 førsteledd inntatt i punkt 15.2.4.

5.3 Forenklede kundetiltak

5.3.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 13 og hvitvaskingsforskrif-ten § 10 gir regler om forenklet kundekontroll.

Hvitvaskingsloven § 13 første ledd første punk-tum inneholder en forskriftshjemmel. Hjemmelenåpner for unntak fra plikten til å foreta kundekon-troll etter hvitvaskingsloven § 6 første ledd nr. 1,2, 4 og annet ledd. Dermed er det kun ved mis-tanke om hvitvasking eller terrorfinansiering detskal gjennomføres ordinær kundekontroll, der-

som forholdet ellers faller inn under en unntaks-bestemmelse. Hvitvaskingsloven § 13 første leddannet punktum bestemmer at rapporteringsplik-tige må innhente tilstrekkelige opplysninger til åfastslå at forholdet omfattes av unntakene i for-skriften, før de gjør unntak fra reglene. Annet leddavgrenser unntaksbestemmelsen. Her er det be-stemt at ved opprettelse av konto skal opplysnin-ger nevnt i § 8 første til tredje ledd likevel re-gistreres. Begrunnelsen er at anonyme konti skalvære forbudt.

Hvitvaskingsforskriften § 10 angir unntak frareglene om kundekontroll. Første ledd inneholderen angivelse av unntak knyttet til hvem kunden el-ler reell rettighetshaver er. Dette omfatter grovtsett kunder som er spesifikke typer rapporterings-pliktige, selskaper med finansielle instrumenternotert på regulert marked, statlige eller kommu-nale forvaltningsorgan og advokater som forvaltermidler for andre. Annet ledd inneholder unntakknyttet til spesifikke produkter. Denne gruppenomfatter særskilte livsforsikringsavtaler, skade-forsikring, pensjonsordninger for ansatte og utste-delse av elektroniske penger på visse vilkår.

5.3.2 EØS-rett

5.3.2.1 Innledning

Reguleringen av forenklede kundetiltak er gitt iartiklene 15 til 17. Artikkel 15 gir generelle reglerom forenklede kundetiltak. Artikkel 16 er en hen-visning til anneks II, som gir generelle momentersom skal tas i betraktning ved vurderingen av omdet kan brukes forenklede kundetiltak. Artikkel17 er en fullmaktshjemmel for EUs nye tilsynsby-råer på finansmarkedsområdet.

5.3.2.2 Generelle regler om forenklede kundetiltak

Artikkel 15 nr. 1 bestemmer at statene kan tillaterapporteringspliktige å anvende forenklede kun-detiltak i tilfeller der medlemsstaten eller en rap-porteringspliktig finner at det er liten risiko forhvitvasking eller terrorfinansiering. Det er der-med overlatt til statene å gi regler om forenkledekundetiltak. Alle kundetiltakene nevnt i artikkel13 nr. 1 skal utføres, men omfanget kan tilpassesden aktuelle situasjonen. I alle tilfeller skal denrapporteringspliktige fastslå at kundeforholdet el-ler transaksjonen innebærer en lavere risiko forhvitvasking eller terrorfinansiering før forenkledekundetiltak kan brukes, se artikkel 15 nr. 2.


Direktivet sier lite om innholdet de forenkledekundetiltakene kan ha, og begrenser seg til åkreve at den løpende oppfølgingen skal være «suf-ficient (…) to enable the detection of unusual orsuspicious transactions», se artikkel 15 nr. 3.Dette er mindre detaljert løpende oppfølging ennden som er beskrevet i artikkel 13 nr. 1 bokstav d.

5.3.2.3 Generelle momenter som tilsier lavere risiko

Ved vurderingen av om det foreligger lavere risikofor hvitvasking og terrorfinansiering, bestemmerartikkel 16 at medlemsstatene og rapporterings-pliktige «at least» skal ta i betraktning de momen-tene som er listet opp i anneks II til direktivet. An-neks II inneholder en spesifisering av momentersom kan tilsi lavere risiko for hvitvasking og ter-rorfinansiering. Disse er delt opp i momenterknyttet til kunden, type produkt, tjeneste, transak-sjon eller leveringskanal og geografiske faktorer.Annekset presiserer at listen ikke er uttømmende.

En sentral forskjell fra tredje hvitvaskingsdi-rektiv er at forenklede kundetiltak ikke medførerunntak fra kravet om kundetiltak i sin helhet. Detvar situasjonen etter tredje hvitvaskingsdirektiv.Situasjonene som ble listet opp i tredje hvitvas-kingsdirektiv artikkel 11, som i utgangspunktetble unntatt fra kravet om kundetiltak i sin helhet,er i stor grad videreført som momenter som tilsierlavere risiko for hvitvasking og terrorfinansiering,jf. anneks II.

Artikkel 17 gir de nye europeiske tilsynsmyn-dighetene på finansmarkedsområdet (ESA-ene)kompetanse til å vedta retningslinjer om foren-klede kundetiltak. Tilsynsmyndighetene omfatterDet europeiske banktilsynet («European BankingAuthority» – EBA), Det europeiske forsikrings- ogpensjonstilsynet («Insurance and OccupationalPensions Authority» – EIOPA) og Det europeiskeverdipapir- og børstilsynet («Securities andMarkets Authority» – ESMA). Disse pålegges å giretningslinjer om risikofaktorer som tilsier at for-enklede kundetiltak kan brukes, og hva foren-klede kundetiltak kan innebære. Tilsynsmyndig-hetene skal ta særlig hensyn til karakteren ogstørrelsen på foretaket, og kan gi retningslinjerom spesifikke tiltak der dette er rimelig og propor-sjonalt. Forslag til retningslinjer ble sendt på hø-ring fra ESA-ene 21. oktober 2015, men retnings-linjer er foreløpig ikke vedtatt. Disse omfatter kunfinansinstitusjoner underlagt tilsynsbyråenesmyndighet.


Anbefaling 10 om kundetiltak sier ikke selv noeom forenklede kundetiltak. Det er åpnet for foren-klede kundetiltak i «interpretive note» til anbefa-ling 10, punkt 16 til 18 og 21.

Statene kan tillate rapporteringspliktige å gjen-nomføre forenklede kundetiltak etter at den rap-porteringspliktige eller staten har gjennomført enrisikovurdering. I punkt 17 listes en rekke fakto-rer opp. Dette omfatter kundefaktorer, produkt-,tjeneste- og transaksjonsfaktorer eller faktorerknyttet til leveringskanaler og geografiske fakto-rer.

«Interpretive note» punkt 21 gir eksempler påhva forenklede kundetiltak kan være. Tiltakeneskal være tilpasset den lavere risikoen. Forutset-ningen for å benytte seg av de forenklede tilta-kene er at det er fastslått en lavere risiko forhvitvasking eller terrorfinansiering. Det skal ikkevære tillatt å bruke disse når det foreligger mis-tanke om hvitvasking og terrorfinansiering, ellerder det foreligger spesifikke situasjoner med høy-ere risiko.

Eksempler på forenklede tiltak i «interpretivenote» punkt 21 er:– Bekreftelse av identiteten til kunden gjennom-

føres etter etablering av kundeforhold, f.eks.når transaksjonene på kontoen når en viss ter-skelverdi.

– Reduksjon av frekvensen i den løpende identi-fiseringen av kunden.

– Reduksjon i graden av løpende overvåkning ogundersøkelse av transaksjoner, basert på en ri-melig beløpsgrense.

– Ikke innhente spesifikk informasjon eller gjen-nomføre særskilte tiltak for å vurdere formåletog den tilsiktede arten av kundeforholdet, meni stedet vurdere dette basert på typen transak-sjoner som gjennomføres eller kundeforholdsom etableres.

Norge fikk kritikk for reguleringen av forenkledekundetiltak på to punkter.

For det første kritiserte FATF at selskapermed finansielle instrumenter tatt opp til noteringpå regulert marked i EØS-stat eller annen statmed tilsvarende regler om informasjonsplikt, eromfattet av reglene om forenklet kundekontroll,jf. hvitvaskingsforskriften § 10 første ledd nr. 3.Disse selskapene blir dermed unntatt reglene omkundekontroll uten at den rapporteringspliktigemå forsikre seg om at det er tilstrekkelig åpenhetom reelle rettighetshavere i selskapet.


For det annet kritiserte FATF Norge for at re-glene om forenklet kundekontroll innebærer unn-tak fra reglene om kundekontroll i sin helhet, medunntak av reglene om løpende oppfølging. Rege-len er dermed ikke en regel om forenklede tiltak,men en regel om unntak fra krav om kundekon-troll.


Direktivet krever en endring i reguleringen av for-enklede kundetiltak i norsk rett. Forenklede kun-detiltak kan ikke innebære at det gjøres et gene-relt unntak fra reglene om kundetiltak. I dag erdet et krav om at rapporteringspliktige må inn-hente tilstrekkelige opplysninger til å fastslå atforholdet omfattes av forskriftens bestemmelserom forenklet kundekontroll før de gjør unntak frareglene. Selv om det kan anføres at dette inne-bærer et krav til en viss vurdering før forenkledetiltak kan anvendes også etter gjeldende rett, erdet etter utvalgets oppfatning nødvendig å endrereglene om forenklet kundekontroll for å få fremat anvendelsen skal baseres på en risikovurde-ring.

Forenklede kundetiltak skal kunne gjennomfø-res der det er identifisert en lavere risiko forhvitvasking enten av myndighetene eller av denrapporteringspliktige. Direktivet sier at myndig-hetene «may allow» rapporteringspliktige å brukeforenklede kundetiltak. Det er derfor opp til myn-dighetene å åpne for forenklede kundetiltak. Di-rektivet krever ikke at dette gjøres. Det må væreidentifisert en lavere risiko for hvitvasking entenav myndighetene eller av den rapporteringsplik-tige.

Utvalget foreslår en bestemmelse som gene-relt åpner for anvendelse av forenklede kundetil-tak der det er lavere risiko for hvitvasking og ter-rorfinansiering, se forslaget til § 10. Momentenenevnt i direktivet anneks II foreslås inntatt i for-skrift, se forskriftsforslaget § 2.

Det foreslås at det i § 10 også sies noe om hvaforenklede kundetiltak innebærer. Det foreslås atdet kan stilles lempeligere krav til bekreftelse avkundens, reell rettighetshavers og fullmakthaversidentitet og til klarleggingen av kundeforholdetsformål og tilsiktede art. Etter forslaget kan detikke stilles lempeligere krav til innhentingen avopplysninger om kundens identitet. Dette inne-bærer at opplysningene alltid skal innhentes, menved bekreftelsen kan det altså stilles lempeligerekrav enn de som følger av lovforslaget § 9. Dettefølger, slik utvalget ser det, av direktivet lest i sam-menheng.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv regulerer ikke hvaforenklede kundetiltak skal bestå i, men inne-holder en hjemmel for fastsettelse av retningslin-jer fra ESA-ene. På det nåværende tidspunktet erdet uklart hvordan tilpasningen til EØS-avtalen vilskje. Utvalget har vurdert ulike løsninger, f.eks.ved at norsk lovgivning knyttes til de retningslin-jene som fastsettes på europeisk nivå, angivelse avulike tiltak i forskrift, eller angivelse av forslag tiltiltak i forarbeidene. Utvalget foreslår at det gisforskriftshjemmel til å fastsette spesifikke, foren-klede kundetiltak, se forslaget til § 10 fjerde ledd,men foreslår ikke at det gis konkrete forskriftsbe-stemmelser på det nåværende tidspunkt. Som ek-sempler på hva forenklede kundetiltak kan bestå i,viser utvalget til listen med forenklede kundetiltaki punkt 5.3.3 om FATFs anbefalinger. Utvalget pre-siserer at dette kun er eksempler på forenkledekundetiltak. Kundetiltak må gjennomføres etteren risikobasert tilnærming, der de lempeligerekundetiltakene er tilpasset den lavere risikoen forhvitvasking og terrorfinansiering.

På bakgrunn av endringen av kravet om gjen-nomføring av forenklede kundetiltak som her erforeslått, er det ikke grunn til å gå inn på kritikkenfra FATF når det gjelder forenklede kundetiltakfor selskaper tatt opp til notering på regulert imarked i andre EØS-stater, se punkt 5.3.3.

5.4 Forsterkede kundetiltak

5.4.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 15 gjelder forsterkede kon-trolltiltak. Loven gir enkelte regler om når forster-ket kundekontroll skal brukes, og hva dette om-fatter.

Første ledd er utgangspunktet for anvendelsenav forsterket kundekontroll. I «situasjoner som et-ter sin art innebærer høy risiko» for hvitvaskingeller terrorfinansiering, skal rapporteringspliktigeut fra en risikovurdering anvende «andre kontroll-tiltak» i tillegg til det som følger av loven ellers.Det er ikke sagt generelt hva disse tiltakene kanvære. I fjerde ledd er det så bestemt at de rappor-teringspliktige skal vie «særlig oppmerksomhet»til produkter og transaksjoner som fremmer ano-nymitet, herunder iverksette tiltak for å forebyggehvitvasking og terrorfinansiering.

Annet ledd gjelder politisk eksponerte perso-ner. Politisk eksponerte personer er definert itredje ledd. De rapporteringspliktige skal ha «eg-nede kontrolltiltak» for å avgjøre om kunden er enpolitisk eksponert person. Loven lister så opp tresærlige tiltak som går lenger enn det som kreves


av kundekontroll ellers i loven. For det første skalrapporteringspliktige påse at beslutningstakerinnhenter samtykke fra overordnet før etableringav kundeforholdet. For det annet skal rapporte-ringspliktig «treffe egnede tiltak» for å fastslå opp-rinnelsen til kundens formue og kapital som inn-går i kundeforholdet eller transaksjonen. For dettredje skal det føres forsterket løpende oppfølgingmed kundeforholdet.

Forskriftshjemmelen i § 15 siste ledd er blittbrukt for å presisere definisjonen av politisk ek-sponert person. Det er ikke gitt nærmere reglerom andre situasjoner med forhøyet risiko, og hel-ler ikke om hvilke tiltak som i så fall skal anven-des.

Hvitvaskingsloven § 16 gir særlige regler forkorrespondentbankforbindelser med institusjoneretablert utenfor EØS. I slike tilfeller skal rapporte-ringspliktige kredittinstitusjoner gjøre særskiltetiltak overfor respondentinstitusjonen. Den skalinnhente opplysninger om respondentbanken ogvurdere dens tiltak mot hvitvasking og terrorfi-nansiering. Beslutningstakere skal innhente sam-tykke fra overordnet før etablering av slik korre-spondentbankforbindelse. Rapporteringspliktigeskal dokumentere institusjonenes ansvar, og, nårdet gjelder oppgjørskonti, forsikre seg om at re-spondentinstitusjonenen har bekreftet identitetentil og fører løpende oppfølging av kunder og kanfremlegge informasjon fra kundekontrollen.

§ 16 inneholder i annet ledd et generelt forbudmot korrespondentbankforbindelser med «tommebankselskaper». Kredittinstitusjoner skal dessu-ten treffe «egnede tiltak» for å sikre at de ikke inn-går eller opprettholder korrespondentbankforbin-delser med kredittinstitusjoner som lar sine kontibli brukt av tomme bankselskaper. «Tomme bank-selskaper» er definert i tredje ledd som kredittin-stitusjoner etablert i stater der institusjonen ikkeer fysisk til stede med reell ledelse og administra-sjon.

5.4.2 EØS-rett

5.4.2.1 Generelt

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 18 angir ihvilke tilfeller det skal gjennomføres forsterkedekundetiltak. Direktivet pålegger bruk av forster-kede kundetiltak i tre situasjoner, se artikkel 18nr. 1.

For det første skal forsterkede kundetiltak all-tid brukes overfor kunder etablert i høyrisikolandetter listeføring av Europakommisjonen, jf. artik-kel 9. Det er gjort unntak for filialer og majoritets-

eide datterselskaper av rapporteringspliktige somer etablert i EU. Forutsetningen er at disse fullt utoverholder konsernets interne rutiner og ret-ningslinjer for hvitvasking og terrorfinansiering.Liste over høyrisikoland ble fastsatt av Europa-kommisjonen 7. juli 2016.

For det annet skal det brukes forsterkede til-tak der statene eller rapporteringspliktige haridentifisert en høyere risiko for hvitvasking og ter-rorfinansiering. Ved vurderingen av om det fore-ligger forhøyet risiko for hvitvasking og terror-finansiering, skal både statene og rapporterings-pliktige legge til grunn risikofaktorene som erlistet opp i anneks III, jf. artikkel 18 nr. 3.

Anneks III angir en ikke-uttømmende listeover momenter som tilsier forhøyet risiko forhvitvasking og terrorfinansiering. Også her ermomentene gruppert etter momenter knyttet tilkunden, momenter knyttet til produkter, tjenesterosv. og momenter knyttet til land eller områder.

For det tredje skal forsterkede kundetiltakbrukes i spesifikke situasjoner som direktivetlister opp i artikkel 18 nr. 2 og artikkel 19 til 24.

5.4.2.2 Spesifikke krav om forsterkede kundetiltak

Etter artikkel 18 nr. 2 skal statene pålegge rappor-teringspliktige å undersøke, så langt det er rime-lig, bakgrunnen for og formålet med alle kom-plekse og uvanlig store transaksjoner, og alleuvanlige mønstre av transaksjoner, som ikke haret tydelig økonomisk eller lovlig formål. Annetpunktum utdyper dette. Den rapporteringsplik-tige skal utvide den løpende oppfølgingen av kun-deforholdet med formål om å avgjøre om transak-sjonene eller aktiviteten er mistenkelig. Her skalrapporteringspliktige pålegges en særlig undersø-kelsesplikt.

Artikkel 19 og 24 gjelder grensekryssendekorrespondentforbindelser. Korrespondentforbin-delser er definert i artikkel 3 nr. 8. Det vises tilomtalen av dette i punkt 2.3.2.4 og 2.3.4.5. Virke-området for disse bestemmelsene er noe utvidetsammenlignet med tredje hvitvaskingsdirektiv,som kun gjaldt korrespondentforbindelser medbanker («credit institutions»). I fjerde direktiv om-fattes også korrespondentforbindelser med andrefinansinstitusjoner.

Artikkel 19 gjelder kun ved rapporteringsplik-tiges forbindelser til respondentinstitusjoner eta-blert i tredjeland, dvs. utenfor EU/EØS-området. Itillegg til alminnelige kundetiltak i samsvar medartikkel 13, skal rapporteringspliktige gjennom-føre fem forsterkede kundetiltak. De skal inn-


hente informasjon om respondentinstitusjonen ogvurdere institusjonens tiltak mot hvitvasking ogterrorfinansiering. Rapporteringspliktige skalpåse at beslutningstakere innhenter godkjenningfra overordnet før inngåelse av korrespondentfor-hold. Institusjonenes ansvar skal dokumenteres.Når det gjelder såkalte oppgjørskonti («payable-through accounts»), skal rapporteringspliktige in-stitusjoner forsikre seg om at respondentinsitusjo-nen har bekreftet identiteten til kundene og fore-tar løpende oppfølging av disse. Respondentinsti-tusjonen må også kunne fremlegge informasjonsom er innhentet ved gjennomføring av kundetil-takene. I artikkel 24 forbys korrespondentforbin-delser med tomme bankselskaper.

Artikkel 20 til 22 gjelder forsterkede kundetil-tak overfor politisk eksponert person (PEP). PEPer nærmere definert i artikkel 3 nr. 9. Artikkel 23gir disse reglene tilsvarende anvendelse overforPEP-ers familiemedlemmer og nære samarbeids-partnere. Disse gruppene er definert i artikkel 3nr. 10 og 11.

I tillegg til vanlige kundetiltak etter artikkel13, kreves det at rapporteringspliktige har pas-sende risikohåndteringssystemer, inkludert risi-kobaserte prosedyrer, for å avgjøre om kunden el-ler reell rettighetshaver er en PEP. Når det gjelderkonkrete tiltak i forbindelse med kundeforhold,skal det for det første kreves godkjenning av over-ordnet for å etablere eller opprettholde kunde-forhold med slike personer. For det annet skalrapporteringspliktige gjennomføre passende tiltakfor å fastslå kilden til formuen og midlene som erinvolvert i kundeforhold eller transaksjoner medslike personer. For det tredje skal rapporterings-pliktige gjennomføre forsterket, løpende oppføl-ging av slike kundeforhold.

Det er gitt egne bestemmelser om begunsti-gede etter livs- eller investeringsforsikringspoliseri artikkel 21. Statene skal kreve at rapporterings-pliktige gjør rimelige tiltak for å fastslå om den be-gunstigede eller reell rettighetshaver til den be-gunstigede er en PEP. Dette skal gjennomføres se-nest ved utbetalingen, eventuelt ved overdragelseav polisen. Rapporteringspliktige skal påse atoverordnet blir informert før utbetaling etter poli-sen, og dessuten foreta en særskilt forsterket kon-troll («enhanced scrutiny») av hele kundeforhol-det med forsikringstakeren. Etter ordlyden mådet identifiseres en høyere risiko for hvitvaskingeller terrorfinansiering for at disse tiltakene skalanvendes.

Definisjonen av PEP er ikke tidsbegrenset. Ar-tikkel 22 inneholder et element av tidsbegrens-ning, ved at rapporteringspliktige skal ta i betrakt-

ning den forhøyede risikoen for hvitvasking ogterrorfinansiering PEP-en representerer i minstett år etter at vedkommende trådte ut av stillingeneller vervet. Rapporteringpliktige skal videre an-vende passende, risikobaserte tiltak inntil perso-nen ikke lenger anses å representere en risiko forhvitvasking og terrorfinansiering som PEP. Det ergrunn til å understreke at vedkommende ikkeopphører å være PEP etter ett år, slik regulerin-gen i tredje hvitvaskingsdirektiv innebar.

5.4.2.3 Hva innebærer forsterkede kundetiltak?

Fjerde hvitvaskingsdirektiv sier lite om hva for-sterkede kundetiltak skal omfatte, annet enn i despesifikke tilfellene som er nevnt ovenfor omuvanlig store eller komplekse transaksjoner, kor-respondentbankforbindelser og kundeforholdmed politisk eksponerte personer. I artikkel 18 nr.1 første ledd er det generelt bestemt at medlems-statene skal kreve at rapporteringspliktige brukerforsterkede kundetiltak for å «manage and miti-gate those risks appropriately». Tiltakene skalmed andre ord være tilpasset den situasjonen somtilsier høyere risiko for hvitvasking og terrorfinan-siering. På samme måte som med de forenkledekundetiltakene, er de nye europeiske tilsynsmyn-dighetene (ESA-ene) pålagt å gi retningslinjer omfaktorer som tilsier forhøyet risiko, og hva forster-kede tiltak skal innebære, se artikkel 18 nr. 4.Også her skal det tas særlig hensyn til typen ogstørrelsen på foretaket. Der det er rimelig og pro-porsjonalt, skal ESA-ene fastsette spesifikke tiltak.Forslag til retningslinjer ble i EU sendt på høring21. oktober 2015. Retningslinjer er foreløpig ikkevedtatt. Forslaget omfatter kun finansinstitusjonerunderlagt tilsynsbyråenes myndighet.


5.4.3.1 FATF-anbefalingene

5.4.3.1.1 Generelt

Forsterkede kundetiltak er fragmentarisk regu-lert i FATF-anbefalingene, og er dels dekket av an-befaling 10, 12, 13, 15 og 19.

Anbefaling 19 gjelder forholdet til land som eridentifisert av FATF som land med høyere risikofor hvitvasking og terrorfinansiering. Anbefalin-gen krever at rapporteringspliktige pålegges å an-vende forsterkede kundetiltak ved kundeforholdog transaksjoner med fysiske og juridiske perso-ner fra slike land. «Interpretive note» til anbefaling19 viser videre til «interpretive note» til anbefaling


10 punkt 20 når det gjelder hvilke tiltak dette kanomfatte. Disse tiltakene omtales nedenfor.

«Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 20gjelder også når det ellers skal foretas forsterkedekundetiltak. Forsterkede tiltak skal anvendes derdet er identifisert en høyere risiko for hvitvaskingog terrorfinansiering. Samme «interpretive note»punkt 15 inneholder en liste med momenter somgenerelt tilsier en høyere risiko for hvitvasking.Listen er delt inn i momenter knyttet til kunden,produkter og tjenester, og land eller områder.

5.4.3.1.2 Spesifikke krav om forsterkede kundetiltak

«Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 20 an-befaler at rapporteringspliktige undersøker bak-grunnen og formålet med alle komplekse, uvanligstore transaksjoner, og uvanlige mønstre av trans-aksjoner, som ikke har et tilsynelatende økono-misk eller lovlig formål.

Anbefaling 13 gjelder korrespondentinstitu-sjonforbindelser. Første ledd gir særlige reglerom kundetiltak rapporteringspliktige finansinsti-tusjoner skal gjennomføre i tillegg til de alminne-lige kundetiltakene. Den rapporteringspliktigeskal for det første innhente informasjon om re-spondentinstitusjonen. Videre skal rapporterings-pliktige vurdere respondentinstitusjonens tiltakmot hvitvasking og terrorfinansiering, og påse atbeslutningstakere innhenter godkjenning fraoverordnet før institusjonen inngår i nye korre-spondentforhold. Rapporteringspliktige skal ogsåha en klar forståelse av de respektive institusjone-nes ansvar. Når det gjelder oppgjørskonti («paya-ble-through accounts»), skal rapporteringsplik-tige forsikre seg om at respondentinstitusjonenhar gjennomført kundetiltak overfor sine kunder,og at den vil utlevere informasjon fra kundetilta-kene ved forespørsel fra den rapporteringsplik-tige. «Interpretive note» til anbefaling 13 annetledd definerer uttrykket «payable-through acco-unts». Dette gjelder korrespondentkonti hos denrapporteringspliktige som blir brukt direkte avtredjeparter, som kunder av respondentinstitusjo-nen, for å gjennomføre forretningstransaksjonerpå egne vegne.

Anbefaling 13 annet ledd anbefaler at rapporte-ringspliktig forbys å inngå eller opprettholde kor-respondentforbindelser til tomme bankselskap.Videre skal rapporteringspliktig forsikre seg omat respondentinstitusjoner ikke tillater at dereskonti brukes av tomme bankselskap.

Når det gjelder politisk eksponert person(PEP), skiller anbefaling 12 mellom utenlandske,

internasjonale og innenlandske PEP-er, se hen-holdsvis første og annet ledd. Når det gjelderutenlandske PEP-er, skal rapporteringspliktige hapassende systemer for risikohåndtering for å av-gjøre om kunder eller reelle rettighetshavere eren PEP. Rapporteringspliktige skal påse at beslut-ningstakere innhenter godkjenning fra overord-net før kundeforhold inngås eller opprettholdes. Itillegg skal de gjennomføre rimelige undersøkel-ser for å avgjøre hva som er kilden til formuen ogmidlene som inngår i kundeforholdet. Det skal fø-res forsterket, løpende oppfølging av kundeforhol-det. Innenlandske og internasjonale PEP-er skalidentifiseres, men de forsterkede kundetiltakenenevnt ovenfor skal bare brukes når personen re-presenterer en høyere risiko for hvitvasking ogterrorfinansiering.

I «interpretive note» til anbefaling 12 er det gittsærlige anbefalinger om livs- og annen investe-ringsforsikring. Finansinstitusjoner skal treffe ri-melige tiltak for å avgjøre om begunstigede, even-tuelt reelle rettighetshavere til begunstigede, eren PEP. Dette skal senest gjøres ved utbetalingen.Dersom det påvises en høyere risiko for hvitvas-king eller terrorfinansiering, skal finansinstitusjo-nen påse at beslutningstakere informerer over-ordnede om dette før utbetaling gjennomføres, ogden skal foreta en særskilt forsterket kontroll(«enhanced scrutiny») av hele kundeforholdetmed forsikringstakeren.

Anbefaling 15 retter seg mot risikoen ny tek-nologi medfører for hvitvasking og terrorfinansi-ering. Anbefalingen retter seg både mot statenesog rapporteringspliktiges risikovurderinger. Nårdet gjelder rapporteringspliktige, skal denne ri-sikovurderingen skje før lanseringen av nye pro-dukter, praksis og teknologi. Risikoen disse repre-senterer skal håndteres og motvirkes.

5.4.3.1.3 Hva innebærer forsterkede kundetiltak?

Anbefalingene gir en del eksempler på hva forster-kede kundetiltak kan omfatte. Noen av eksem-plene er omtalt ovenfor om PEP-er og korrespon-dentinstitusjoner. Generelle eksempler er gitt i«interpretive note» til anbefaling 10 punkt 20. Inn-ledningsvis fremheves særlig å øke graden og ar-ten av overvåkningen av kundeforholdet, for åkunne oppdage transaksjoner og aktiviteter somsynes uvanlige eller mistenkelige. Eksemplenesom så listes opp omfatter å– innhente ytterligere informasjon om kunden

(f.eks. yrke, formuesforhold, informasjon til-gjengelig i offentlige databaser, internett, osv.),


og oppdatere informasjonen om kunden og re-elle rettighetshavere oftere enn ellers,

– innhente ytterligere informasjon om den tilsik-tede arten av kundeforholdet,

– innhente informasjon om opphavet til midleneog formuen til kunden,

– innhente informasjon om årsakene til planlagteeller gjennomførte transaksjoner,

– påse at beslutningstakere innhenter godkjen-ning fra overordnet nivå for å påbegynne ellerfortsette kundeforholdet,

– gjennomføre forsterket overvåking av kunde-forholdet, ved å øke antallet og hyppigheten avkontroller, og å velge ut mønstre av transaksjo-ner som krever nærmere undersøkelser, og

– kreve at den første betalingen som gjennomfø-res, blir gjort via en konto i kundens navn meden bank underlagt tilsvarende krav om gjen-nomføring av kundetiltak (som finansinstitusjo-nen selv).

5.4.3.2 FATF-rapporten

FATF kom med merknader til ulike deler av dennorske gjennomføringen av anbefalingene om for-sterket kundekontroll.

Norge fikk kritikk for gjennomføringen av an-befaling 12 når det gjelder reelle rettighetshaveresom er PEP-er. Definisjonen i gjeldende hvitvas-kingslov knytter definisjonen av politisk ekspo-nert person til uttrykket «kunden», jf. § 15. EtterFATFs oppfatning faller dermed tilfeller der denreelle rettighetshaveren er en politisk eksponertperson, utenfor definisjonen av PEP.

FATF kritiserte videre Norge for at regleneom korrespondentbankforbindelser ikke er an-vendelige overfor korrespondentbanker etablert iEØS-området.

Norge ble også kritisert for at ny teknologiikke eksplisitt er nevnt i hvitvaskingsloven § 5 omhva de rapporteringspliktiges risikovurderingerskal omfatte.

Avslutningsvis fikk Norge kritikk for ikke åautomatisk kreve at rapporteringspliktige brukerforsterket kundekontroll overfor kunder fra landFATF har identifisert som høyrisikoland forhvitvasking og terrorfinansiering.


5.4.4.1 Generelt

Fjerde hvitvaskingsdirektiv er i stor grad gjen-nomført ved gjeldende hvitvaskingslov og -for-

skrift. Det er imidlertid enkelte endringer som ernødvendige som følge av direktivet.

Både FATF og direktivet krever at medlems-statene pålegger rapporteringspliktige å under-søke alle komplekse og uvanlig store transaksjo-ner. I Norge er dette regulert ved undersøkelses-plikten, se hvitvaskingsloven § 17 og hvitvaskings-forskriften § 12, og omtalen nedenfor under punkt6.5. Utvalget foreslår at denne undersøkelses-plikten fortsatt reguleres i sammenheng med rap-porteringsplikten, se lovforslaget §§ 20 og 21 ogutredningen kapittel 6.

Utvalget har vurdert hvordan reglene om for-sterkede kundetiltak overfor kunder og reelle ret-tighetshavere etablert i høyrisikoland skal gjen-nomføres. Utvalget foreslår ikke at Norge kreverforsterkede kundetiltak ved kundeforhold ogtransaksjoner med fysiske og juridiske personerfra alle land FATF har identifisert som høyrisko-land. Etter utvalgets oppfatning er det mer natur-lig at tiltak knyttet til særskilte land knyttes oppmot EUs regulering av dette. Blant annet i påventeav at direktivet tas inn i EØS-avtalen, med dennødvendige tilpasning av bestemmelsen om Euro-pakommisjones kompetanse til å fastsette listeover høyrisikoland, jf. artikkel 9, foreslår utvalgetat departementet gis adgang til å fastsette reglerom forsterkede kundetiltak i forskrift, se lovforsla-get § 11 tredje ledd. Dette vil åpne for at departe-mentet gjennom forskrift viser til Kommisjonensliste dersom det er ønskelig, eller begrunner påannen måte at forsterkede kundetiltak skal gjen-nomføres.

Utvalget foreslår en bestemmelse som gene-relt pålegger anvendelse av forsterkede kundetil-tak der det er høy risiko for hvitvasking og terror-finansiering, se forslaget til § 11. Momentenenevnt i direktivet anneks III foreslås, på tilsva-rende måte som momentene i anneks II om foren-klede kundetiltak, inntatt i forskrift, se forskrifts-forslaget § 3. Utvalget påpeker at det at et land eridentifisert av FATF som et høyrisikoland, vilvære et moment ved risikovurderingen som oftekan tilsi at kundeforholdet eller transaksjonenknyttet til landet innebærer høy risiko. Rapporte-ringspliktige skal følgelig ta høyrisikoland i be-traktning selv om utvalget ikke foreslår en be-stemmelse som uttrykkelig krever forsterkedekundetiltak ved kundeforhold og transaksjonermed fysiske og juridiske personer fra alle landFATF har identifisert som høyriskoland.


5.4.4.2 Spesifikke krav om forsterkede kundetiltak overfor politisk eksponerte personer

Direktivet krever enkelte endringer av regleneom forsterkede kundetiltak overfor politisk ekspo-nerte personer (PEP-er). Det samme gjør FATF-rapporten. Nødvendige endringer i definisjonener behandlet i punkt 2.3.4.6, se forslaget til § 2.

Rapporteringspliktig skal gjennomføre forster-kede kundetiltak når kunden eller reell rettighets-haver er politisk eksponert person. Dette foreslåsregulert i § 12 første ledd. Utvalget foreslår at kra-vet om egnede tiltak for å avgjøre om kunden ellerreell rettighetshaver er PEP, se gjeldende hvitvas-kingslov § 15 annet ledd første punktum, flyttes til§ 9 sjette ledd med noe endret ordlyd, se punkt5.2.4.6.

Utvalget foreslår å videreføre de konkrete, for-sterkede kundetiltakene overfor PEP-er, se lovfor-slaget § 12 annet ledd. Dette omfatter å gjennom-føre tilstrekkelige tiltak for å fastslå formuens ogmidlenes opprinnelse, og å påse at det innhentesgodkjenning fra overordnet før etablering elleropprettholdelse av kundeforhold. For nærmereomtale av forholdet mellom overordnet og «øver-ste ledelse» viser utvalget til punkt 2.3.4.7. Kravetom forsterket løpende oppfølging av kunde-forhold der kunden eller reell rettighetshaver erPEP, foreslås imidlertid flyttet til bestemmelsenom løpende oppfølging slik at forpliktelsene knyt-tet til løpende oppfølging samles på ett sted, selovforslaget § 19 tredje ledd.

I samsvar med direktivet foreslås et eget leddom forsterkede kundetiltak i forbindelse med for-sikringsavtaler, se lovforslaget § 12 tredje ledd. Et-ter utvalgets oppfatning er det kun praktisk forlivsforsikringsforetak. Utvalget har vurdert om til-takene i artikkel 21 bokstav a og b alltid skal gjen-nomføres når begunstiget etter forsikringsavtalerer en PEP. Direktivets ordlyd sier at tiltakene skalgjennomføres når det er identifisert «higher risk».Dette synes å være hentet direkte fra «interpretivenote» til FATF-anbefaling 12. I anbefaling 12 er detskilt mellom innenlandske og utenlandske PEP-er,og det er bare der det er «higher risk» at man skalunderlegge innenlandske PEP-er de kundetilta-kene som ellers gjelder for utenlandske PEP-er. Ettilsvarende skille finnes ikke i direktivet. I direkti-vet er altså utgangspunktet at alle PEP-er, bådeinnenlandske og utenlandske og de i internasjo-nale organisasjoner, representerer høy risiko. Atdet oppstilles et slags indre skille innad i høyrisi-kogruppen i artikkel 21, er ikke i samsvar medsystematikken direktivet ellers følger for PEP-er.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at tiltakene iartikkel 21 gjennomføres ved alle livsforsikrings-forhold der den begunstigede, eller reell rettig-hetshaver til begunstiget, er en PEP.

Artikkel 21 bokstav a om forsterkede tiltak iforbindelse med forsikring krever at overordnetinformeres om utbetalingen. Det er ikke krav omgodkjenning fra overordnet nivå, slik det er i artik-kel 20 bokstav b punkt i om de generelle forster-kede kundetiltakene overfor PEP-er, se også lov-forslaget § 12 annet ledd. Utvalget antar at for-skjellen er begrunnet i at forsikringsforetaketikke har noe kundeforhold til den begunstigede.Det er således ikke spørsmål om etablering elleropprettholdelse av et kundeforhold. Artikkel 21bokstav b innebærer heller ikke et krav om for-sterket løpende oppfølging av kundeforholdet. Di-rektivet bruker uttrykket «enhanced scrutiny»(engelsk) / «nærmere undersøgelse» (dansk). Ut-valget foreslår at det skal gjennomføres en særligforsterket kontroll med hele kundeforholdet, selovforslaget § 12 tredje ledd bokstav b. Utvalgetforeslår ikke å bruke uttrykket «undersøkelse»,fordi det kan gi assosiasjoner til undersøkelses-plikten. Poenget er at den rapporteringspliktigeskal gjennomgå hele sitt kundeforhold med forsi-kringstageren. Dette vil omfatte også undersø-kelse av andre forsikringsavtaler.

Direktivet innfører et element av tidsbegrens-ning overfor PEP-er i artikkel 22. Artikkelen be-stemmer at det faktum at en PEP har hatt en stil-ling som ga vedkommende status som PEP, skaltas i betraktning som en risikofaktor i minst 12måneder etter at vedkommende trådte ut av stil-lingen eller vervet. Utvalget har vurdert hvordandette skal forstås og implementeres i norsk rett.Ordlyden i direktivteksten trekker i retning av atdet faktum at kunden har vært i vervet eller stillin-gen som ga vedkommende status som PEP, skalvære en faktor ved vurderingen av om det er høy-ere risiko for hvitvasking og terrorfinansiering iminst ett år etter at vedkommende trådte ut av stil-lingen eller vervet.

En annen mulig forståelse av artikkelen, er attiltakene som artikkel 20 og 21 nevner skal gjen-nomføres overfor alle PEP-er i minst ett år etter atde trer ut av vervet eller stillingen.

Direktivet krever i alle fall at det gjennomføres«appropriate and risk-sensitive measures untilsuch time as that person is deemed to pose nofurther risk specific to politically exposed per-sons». De forsterkede kundetiltakene skal medandre ord avpasses til den risikoen personen tilenhver tid anses for å representere som PEP.


Utvalget mener sistnevnte løsning er ønskelig.Rapporteringspliktige skal derfor, i minst ett år et-ter at PEP-er har avsluttet relevante stillinger ogverv, gjennomføre de forsterkede tiltakene om-handlet i artikkel 20 og 21, se lovforslaget § 12fjerde ledd. Dersom en risikovurdering tilsier det,skal forsterkede tiltak også anvendes også etterdenne perioden. Tiltakene skal avpasses den risi-koen PEP-en anses for å representere.

Siden definisjonen av PEP ikke lenger omfat-ter familiemedlemmer og nære samarbeidspart-nere til personer som innehar gitte stillinger ogverv, er det behov for en bestemmelse om disse.Direktivet artikkel 23 bestemmer at reglene i ar-tikkel 20 og 21 får tilsvarende anvendelse for fami-liemedlemmer og nære samarbeidspartnere tilPEP-er. Utvalget foreslår at tilsvarende regel inn-tas i norsk rett for å oppfylle direktivforpliktelsen,se lovforslaget § 12 femte ledd.

5.4.4.3 Spesifikke krav om forsterkede kundetiltak ved korrespondentforbin-delser

Når det gjelder korrespondentforbindelser, omfat-ter gjeldende hvitvaskingslov § 16 bare korre-spondentbankforbindelser. Hvitvaskingsdirekti-vets regler om forsterkede kundetiltak omfatterogså korrespondentforhold mellom andre finan-sinstitusjoner, herunder korrespondentforbindel-ser knyttet til verdipapirhandel. Utvalget foreslårendringer i samsvar med dette, se lovforslaget§ 13.

Utvalgets forslag innebærer bl.a. å videreførekravet om godkjenning fra overordnet før inngå-else av nye korrespondentforbindelser. For nær-mere omtale av forholdet mellom overordnet og«øverste ledelse» viser utvalget til punkt 2.3.4.7.

Forbudet mot å bruke tomme bankselskaperforeslås videreført, i tillegg til plikten til å forsikreseg om at rapporteringspliktige ikke inngår i kor-respondentforbindelser med finansinstitusjonersom er kjent for å tillate at deres konti brukes avtomme bankselskaper. Forbudet skilles ut i enegen bestemmelse, se forslaget til § 14. Definisjo-nen av tomt bankselskap utvides i samsvar meddirektivet.

I FATF-rapporten ble det, som nevnt i punkt5.4.3.2, kritisert at det ikke stilles krav om forster-kede kundetiltak overfor respondentinstitusjoneri EØS-land. Bestemmelsen som foreslås, viderefø-rer gjeldende bestemmelse og gjennomfører di-

rektivet artikkel 19 som uttrykkelig stiller kravom forsterkede tiltak ved bruk av respondentinsti-tusjon i tredjeland. Tredjeland vil si stat utenforEØS. Etter utvalgets oppfatning vil krav om for-sterkede kundetiltak overfor respondentinstitusjo-ner i EØS-land stride mot diskrimineringsforbu-det i EØS-avtalen artikkel 4, fordi det eksplisittskiller mellom respondentinstitusjoner etablert iNorge og andre EØS-stater. Slik utvalget ser det,er det derfor ikke adgang til å følge opp FATFskritikk på dette punktet.

Utvalget har vurdert om begrepet «oppgjørs-konto» bør presiseres i lovteksten, og mener atdette er hensiktsmessig. I NOU 2007: 10punkt 4.11.3.3 brukes termen «gjennomstrøm-ningskonti». Begrepet er samme sted forklartsom «konti i en kredittinstitusjon som en korre-spondentinstitusjons [skal antakeligvis være «re-spondentinstitusjonens»] kunder har direkte ad-gang til». I den engelske direktivteksten brukesuttrykket «payable-through account». Dette erikke nærmere definert i direktivet. FATF har defi-nert begrepet i «interpretive note» til anbefaling13 om korrespondentinstitusjoner. Her skal «paya-ble-through accounts» bety «correspondent acco-unts that are used directly by third parties totransact business on their own behalf». Utvalgetforeslår at en definisjon basert på FATFs defini-sjon inntas i bestemmelsen om korrespondentfor-bindelser.

5.4.4.4 Hva innebærer forsterkede kundetiltak?

Direktivet inneholder bestemmelser om hva for-sterkede kundetiltak skal bestå i for korrespon-dentforbindelser, PEP-er og ved komplekse oguvanlig store transaksjoner. Direktivet har ingengenerell regel om hva forsterkede kundetiltakskal innebære. På samme måte som for foren-klede kundetiltak foreslår utvalget at departemen-tet i forskrift gis hjemmel til å fastsette spesifikke,forsterkede kundetiltak, se lovforslaget § 11 tredjeledd, men foreslår ikke at det gis konkrete for-skriftsbestemmelser på det nåværende tidspunkt.

Som eksempler på hva forsterkede kundetiltakkan bestå, i viser utvalget til listen med eksemplerpå forsterkede kundetiltak i punkt 5.4.3.1 omFATFs anbefalinger. Utvalget presiserer at dettekun er eksempler på forsterkede kundetiltak.Kundetiltak må gjennomføres etter en risikoba-sert tilnærming, jf. § 5.


5.5 Når er det plikt til å gjennomføre kundetiltak?

5.5.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 6 gir regler om når de rappor-teringspliktige skal gjennomføre kundekontroll.Den generelle regelen om risikobasert kundekon-troll gjelder også her, se § 5. Etter bestemmelsener det plikt til gjennomføring av kundekontroll vedetablering av kundeforhold, transaksjoner på100 000 kroner eller mer for kunder som den rap-porteringspliktige ikke har et kundeforhold til,ved mistanke om hvitvasking eller terrorfinansier-ing og der det er tvil om den informasjonen somallerede er innhentet er korrekt eller tilstrekkelig.Beløpsgrensen på 100 000 kroner gjelder også ide tilfellene der transaksjonen gjennomføres iflere operasjoner som synes å ha sammenhengmed hverandre.

Hvitvaskingsforskriften §§ 2 til 4 utfyller lo-vens § 6. Forskriften § 2 bestemmer når et kunde-forhold skal anses etablert. Generelt anses et kun-deforhold for etablert når kunden kan bruke denrapporteringspliktiges tjenester, se § 2 første ledd.

Hvitvaskingsforskriften §§ 3 og 4 presiserer ihvilke tilfeller enkelte rapporteringspliktige skalgjennomføre kundekontroll. Bestemmelsen i § 3gjelder forhandlere av gjenstander. Her er anven-delsesområdet presisert til to tilfeller; transaksjo-ner der minst 40 000 kroner betales i kontanter ogdet foreligger mistanke om hvitvasking eller ter-rorfinansiering, og situasjoner der den totaletransaksjonen er på 100 000 kroner og minst40 000 kroner betales i kontanter. Bestemmelsen i§ 4 gjelder kundekontroll for advokater og andresom ervervsmessig eller stadig yter selvstendigjuridisk bistand. For disse rapporteringspliktigegjelder reglene i hvitvaskingsloven ved planleg-ging eller utføring av finansielle transaksjoner,transaksjoner som gjelder fast eiendom, og trans-aksjoner som gjelder gjenstander der betalingenbestår i kontanter på minst 40 000 kroner.

5.5.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 11 regulerernår det skal gjennomføres alminnelige kundetil-tak. Artikkel 11 lister i bokstavene a til f opp totaltåtte ulike situasjoner der rapporteringspliktigeskal utføre kundetiltak. Reguleringen av plikten tilå gjennomføre kundetiltak er endret noe i forholdtil tredje hvitvaskingsdirektiv.

Alminnelige kundetiltak kreves ved etableringav kundeforhold, se bokstav a. Videre kreves kun-

detiltak ved utføring av transaksjon på minst15 000 euro for kunde den rapporteringspliktigeikke har et etablert kundeforhold til, jf. bokstav bpunkt i. Forhandlere av varer skal gjennomførekundetiltak når det betales med 10 000 euro i kon-tanter, se artikkel 11 bokstav c. Beløpsgrensen ersenket med 5 000 euro sammenlignet med tredjehvitvaskingsdirektiv. Kundetiltak skal også gjen-nomføres ved mistanke om hvitvasking eller ter-rorfinansiering, og når det er tvil om riktigheteneller tilstrekkeligheten av opplysninger den rap-porteringspliktige allerede har innhentet om kun-den, se henholdsvis bokstav e og f. Så langt inne-bærer bestemmelsen en videreføring av tredje di-rektiv, med unntak av den nevnte endringen av be-løpsgrensen for forhandlere av varer. I tillegg erdet inntatt en plikt til å gjennomføre kundetiltakved transaksjon på minst 1 000 euro som inne-bærer «transfer of funds», som definert i forord-ning (EU) 2015/847 artikkel 3(9), se bokstav bpunkt ii. Dette omfatter helt eller delvis elektro-nisk overføring av penger, utført av nærmere be-stemte foretak og institusjoner. Videre er det ogsåinntatt en plikt for når tilbydere av spilltjenesterskal gjennomføre kundetiltak i artikkel 11 bokstavd. Det skal gjennomføres kundetiltak ved utbeta-ling av gevinst og plassering av veddemål sominnebærer en transaksjon på 2 000 euro eller mer.

Artikkel 12 gir medlemsstatene mulighet til ågjøre unntak fra enkelte deler av kundetiltakenefor elektroniske penger. Forutsetningen er atmedlemsstatene har gjennomført en «appropriaterisk assessment which demonstrates a low risk».Adgangen gjelder kun elektroniske penger derdet er lagt omfattende begrensninger på hvordanpengene kan brukes, og i hvilket omfang. Be-grensningene som må være på plass gjelder hvapengene kan brukes til, i hvilket land pengene kanbrukes, hvor mye penger som kan være lagret oghvor mye som kan brukes over et gitt tidsrom.Dessuten må det fortsatt gjennomføres løpendeoppfølging av kundeforholdet.


FATF anbefaling 10 pålegger gjennomføring avkundetiltak i fem ulike situasjoner.

Dette omfatter etablering av kundeforhold,mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering,tvil om tidligere innhentet informasjon er korrekteller tilstrekkelig og transaksjoner over visse be-løpsgrenser med kunder den rapporteringsplik-tige ikke har et etablert kundeforhold til. Beløps-grensen er satt til 15 000 euro/dollar, men for


transaksjoner som er «wire transfers» omfattet av«interpretive note» til anbefaling 16, er grensensatt til maksimum 1 000 euro/dollar.

I «interpretive note» til anbefaling 10 punkt 2og 3 gjøres det unntak fra kravet om gjennomfø-ring av kundetiltak. Dersom den rapporterings-pliktige får mistanke om at det foreligger hvitvas-king eller terrorfinansiering, skal den sende enrapport til den finansielle etterretningsenheten(«financial intelligence unit» – FIU), se anbefaling20. Det skal være forbudt å avsløre at det sendesen slik melding, se anbefaling 21. «Interpretivenote» til anbefaling 10 påpeker at det også er ri-siko for at kundetiltakene avslører for kunden atdet vil bli sendt en rapport. Ut fra dette åpnes detfor at den rapporteringspliktige kan unnlate ågjennomføre kundetiltak, og i stedet sende en rap-port. Etter utvalgets oppfatning innebærer dette atetablering av kundeforhold eller utføring av trans-aksjon likevel kan skje, til tross for at det ikke ergjennomført kundetiltak.

Norge fikk kritikk for avgrensningen av virke-området for reglene om kundekontroll. For elek-troniske transaksjoner på mellom 1 000 og 15 000euro for kunder som den rapporteringspliktigeikke har et kundeforhold til, er det ikke krav omkundetiltak i gjeldende hvitvaskingslov.

Videre ble Norge kritisert for manglende opp-følging av anbefaling 10 når det gjelder risikoenfor å avsløre at det sendes en rapport til Økokrimved at det gjennomføres kundetiltak. I så fall me-ner FATF at kundetiltak skal kunne unnlates.


Som det fremgår ovenfor, gjennomfører gjeldendenorsk hvitvaskingslov og -forskrift i stor grad di-rektivforpliktelsene som gjelder kravet om nårkundetiltak skal gjennomføres. Det er imidlertidenkelte punkter der norsk rett ikke er i samsvarmed direktivet. FATF har, som det fremgår ipunkt 5.5.3, enkelte mindre merknader til dagensnorske regelverk. Omtalen i det følgende kon-sentreres om punktene der det er nødvendig medendringer av gjeldende regelverk

Direktivet krever at det skal gjennomføreskundetiltak ved elektronisk overføring av midlerpå 1 000 euro eller mer, jf. artikkel 11 bokstav bpunkt ii. En slik plikt finnes ikke i dagens regel-verk. Direktivets anvendelsesområde er begren-set til «transfer of funds», slik det er definert i for-ordning (EU) 2015/847 artikkel 3 nr. 9. Definisjo-nen er avgrenset til å gjelde visse typer overføringav midler, utført av visse typer finansforetak. Defi-nisjonen viser videre til en rekke andre EU-retts-

akter, noe som gjør rettskildebildet uoversiktlig.Dessuten innebærer definisjonshenvisningene ensirkulær definisjon fordi flere av tjenestene som erdefinert i forordning (EU) 260/2012, bruker ut-trykket «transferring funds», uten at dette er nær-mere definert. Innholdsmessig anser utvalget atdenne rekken av henvisninger innebærer at«transfer of funds» er en henvisning til betalings-tjenester som definert i finansavtaleloven § 11, ut-ført av finansforetak som nevnt i finansforetakslo-ven § 2-3. Det vil si at betalingstjenester som nevnti finansavtaleloven § 11, skal underlegges krav omkundetiltak når beløpet overstiger 1 000 euro ogbetalingstjenesten gjennomføres av banker, kre-dittforetak, betalingsforetak, e-pengeforetak og avfinansieringsforetak som har tillatelse til å drivemed betalingstjenester i Norge. Det er kun dennetypen foretak som har tillatelse til å yte betalings-tjenester i Norge, se finansforetaksloven § 2-3 før-ste ledd.

Lovteknisk foreslår utvalget å vise til finansav-taleloven § 11, se lovforslaget § 15 første leddbokstav b nr. 2. Dette vil også innebære at kretsenav finansforetak som gjennomfører betalingene,avgrenses til de foretakene som er omfattet av for-ordningens henvisninger. Utvalget legger tilgrunn at dette vil lette gjennomføringen av lovenfor rapporteringspliktige foretak, sammenlignetmed å vise til forordningen i lovteksten.

Ved fastsettelsen av beløpsgrensen i norskekroner må det tas hensyn til fremtidige kurssving-ninger. Dette tilsier at beløpsgrensen settes ut fraen lav eurokurs i forhold til norske kroner, slik atnorsk rett kan forventes å være i samsvar med di-rektivets krav. På den annen side vil det innebæreat flere transaksjoner omfattes av reglene enn detdirektivet krever, med de belastninger det får forkundene og næringslivet.

Alternativt kan beløpsgrensen i norsk lov værefastsatt i euro. Dette vil imidlertid skape tungvintesituasjoner ved både tilsyn med de rapporterings-pliktige og for den rapporteringspliktige selv. Ut-valget foreslår derfor at beløpsgrensen fastsettes inorske kroner, og at den settes til 8 000 kroner forå ta høyde for fremtidige kurssvingninger, se for-slaget til § 15 første ledd bokstav b nr. 2.

Direktivet senket beløpsgrensen for når for-handlere av varer skal gjennomføre kundetiltakfra 15 000 euro til 10 000 euro, se artikkel 11bokstav c. I Norge er grensen satt til 100 000 kro-ner når det betales med minst 40 000 kroner i kon-tanter. Foreligger det mistanke om hvitvasking el-ler terrorfinansiering er det tilstrekkelig at det be-tales minst 40 000 kroner i kontanter, se hvitvas-kingsforskriften § 3. På bakgrunn av tilsvarende


betraktninger som gjengitt ovenfor, foreslår utval-get at grensen for når plikten til å gjennomførekundetiltak for forhandlere av varer senkes til80 000 kroner, se forslaget til § 15 første leddbokstav b nr. 3.

I første delutredning delte utvalget seg i trefraksjoner når det gjaldt reguleringen av forhand-lere av varer. Én av fraksjonene (medlemmeneHolberg, Lund og Utne) foreslo kontantforbud på40 000 kroner, som burde suppleres med en spesi-fisering av grupper av forhandlere av varer somskulle underlegges loven. Dersom dette legges tilgrunn, bemerker utvalget at det ikke er nødven-dig å vurdere justeringer i beløpsgrensen for nårdet er plikt til å gjennomføre kundetiltak. Da vilikke forhandlere av varer være rapporteringsplik-tige etter hvitvaskingsloven. Den andre fraksjo-nen (medlemmene Munch Thore, Sigurdsen ogStokmo) foreslo at forhandlere av varer gis rett tilkonsekvent å betinge seg annen betaling enn be-taling i kontanter på 40 000 kroner eller mer, fordermed å velge seg bort fra hvitvaskingsloven.For forhandlere av varer som velger å fortsette åmotta kontantbeløp på 40 000 kroner eller mer, vilden overordnede grensen for når vedkommendeer underlagt hvitvaskingsloven være relevant. Detvises for øvrig til fraksjonenes alternative lovfor-slag i punkt 15.2.1 og 15.2.2.

Den tredje fraksjonen (medlemmene Dam-slora, Hana, Roaldsøy og Rui) anbefalte viderefø-ring av gjeldende rett.

Videre krever direktivet at tilbydere av spilltje-nester underlegges krav om kundetiltak. Beløps-grensen er satt til 2 000 euro, og gjelder transak-sjoner som innebærer utbetaling av gevinst, plas-sering av veddemål, eller begge. På bakgrunn avde samme betraktningene som er redegjort for iavsnittet over, foreslår utvalget at beløpsgrensensettes til 16 000 kroner, se lovforslaget § 15 førsteledd bokstav b nr. 4.

Som det fremgår ovenfor og av lovforslaget,innebærer dette at beløpsgrensene vil varieremed hvem som er rapporteringspliktig. Rapporte-ringspliktige forhandlere av varer skal kun for-holde seg til beløpsgrensen i lovforslaget § 15 før-ste ledd bokstav b nr. 3, mens tilbydere av spilltje-nester bare er underlagt grensen i nr. 4. Det erbare beløpsgrensen i nr. 1 som gjelder for alle an-dre rapporteringspliktige.

På samme måte som etter gjeldende rett skaldet uansett gjennomføres kundetiltak når det eta-bleres et kundeforhold, se lovforslaget § 15 førsteledd bokstav a, og ved mistanke om hvitvaskingeller terrorfinansiering, se lovforslaget § 15 førsteledd bokstav c.

Direktivet åpner for at det kan gjøres unntakfra reglene om kundetiltak for elektroniske pen-ger underlagt bruks- og beløpsbegrensninger, seartikkel 12. Det skal fortsatt gjennomføres lø-pende oppfølging. Forutsetningen er at myndig-hetene har vurdert risikoen for hvitvasking og ter-rorfinansiering i tilknytning til slike produkter. Ut-valget mener departementet bør gis hjemmel til åfastsette unntak fra loven i forskrifts form, menforeslår ingen forskriftsbestemmelse. Europa-kommisjonen har foreslått endringer i direktivet.Endringene er foreløpig ikke vedtatt. En generellforskriftshjemmel for å gjøre unntak for utste-delse av elektroniske penger gir mulighet til å vur-dere bruken av unntaket i lys av utviklingeninnenfor EU. En forskriftsbestemmelse vil måtteknyttes nært opp til direktivets bestemmelse.

Utvalget har videre vurdert FATFs merknadknyttet til risikoen for å avsløre at det sendes enrapport til Økokrim ved gjennomføring av kunde-tiltak. Nærmere bestemt er spørsmålet om det islike tilfeller skal være tillatt å unnlate å gjøre kun-detiltak, men likevel etablere kundeforhold ellerutføre transaksjon. Utvalget mener at direktivetikke åpner for dette. Tvert imot bestemmer artik-kel 14 at rapporteringspliktige ikke skal utføretransaksjon eller etablere kundeforhold når detikke er mulig å gjennomføre kundetiltak. Dessu-ten vil en regel som denne kunne bidra til at denrapporteringspliktige medvirker til hvitvasking el-ler terrorfinansiering, snarere enn å forhindrehvitvasking og terrorfinansiering. Derfor foreslåsdet ikke en regel som gir anledning til å unnlate ågjennomføre kundetiltak der dette vil innebærerisiko for å avsløre at det sendes rapport til Øko-krim.

5.6 Tidspunktet for kundetiltak

5.6.1 Norsk rett

Tidspunktet for kundekontroll er nærmere regu-lert i hvitvaskingsloven § 9. Hovedregelen er atkundekontroll skal gjennomføres før etablering avkundeforhold eller utføring av transaksjon, se § 9første ledd. Hvitvaskingsforskriften § 2 presiserernår et kundeforhold anses etablert.

I hvitvaskingsloven § 9 annet ledd er det gjortunntak i tre tilfeller. For det første kan bekreftelseav identitet gjennomføres under etablering avkundeforholdet. Forutsetningen er at dette ernødvendig for ikke å hindre den alminnelige for-retningsdriften og det samtidig er liten risiko forhvitvasking og terrorfinansiering, se § 9 annetledd nr. 1. For det annet kan bekreftelse av identi-


teten til begunstigede etter livsforsikringspoliserutsettes til etter polisen er tegnet. Dette må likevelskje før utbetalingstidspunktet eller tidspunktetden begunstigede utøver sine rettigheter etter po-lisen, se § 9 annet ledd nr. 2. For det tredje kan be-kreftelse av identiteten til kunder og reelle rettig-hetshavere foretas etter åpning av bankkonto, for-utsatt at det finnes foranstaltninger som sikrer attransaksjoner knyttet til kontoen ikke kan utføresav kunden eller på dennes vegne før bekreftelseav identiteten er foretatt, se § 9 annet ledd nr. 3.

5.6.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 14 gir reglerom blant annet tidspunktet for kundetiltak. Ho-vedregelen er at bekreftelse av identiteten til kun-den og reelle rettighetshavere skal skje før etable-ring av kundeforhold eller utføring av transaksjon,se artikkel 14 nr. 1. Direktivet sier ikke noe ekspli-sitt om tidspunktet for vurdering av kundeforhol-dets formål og tilsiktede art.

Direktivet gir tre unntak fra denne hovedrege-len. For det første gir artikkel 14 nr. 2 adgang til åbekrefte kundens og reell rettighetshavers identi-tet under etablering av kundeforhold, dersomdette er nødvendig for ikke å forstyrre den almin-nelige forretningsdriften. Det må samtidig være li-ten risiko for hvitvasking og terrorfinansiering.Direktivet presiserer at bekreftelsen av identitenskal fullføres så snart som mulig etter første kon-takt med kunden.

For det annet er det bestemt at det kan åpneskonti hos kreditt- eller finansinstitusjoner, her-under konti for transaksjoner av overførbare ver-dipapirer, jf. artikkel 14 nr. 3. Forutsetningen er atdet er foranstaltninger på plass for å sikre at kon-toen ikke kan brukes før identiteten til kunden ogreelle rettighetshavere er bekreftet, jf. artikkel 13nr. 1 bokstav a og b. Til sammenligning åpnettredje hvitvaskingsdirektiv bare for åpning avbankkonti på denne måten.

For det tredje er det i artikkel 13 nr. 5 annetledd bestemt at bekreftelse av den begunstigedesidentitet skal gjøres først ved utbetalingen. Der-som forsikringen helt eller delvis overdras til entredjeperson, skal rapporteringspliktige, dersomde blir klar over overdragelsen, identifisere nyereelle rettighetshavere til forsikringsutbetalingen.


Anbefaling 10 bestemmer at bekreftelse av kun-den og reelle rettighetshaveres identitet skal skjefør eller under etablering av kundeforhold, eller

utføring av transaksjon for kunder den rapporte-ringspliktige ikke har et etablert kundeforhold til.Dette er hovedregelen. Det er åpnet for unntakder bekreftelse av identitetene gjøres så snartsom mulig etter etablering av kundeforhold, der-som hvitvaskings- og terrorfinansieringsrisikoener effektivt håndtert og dette er nødvendig forikke å hindre den alminnelige forretningsdriften.

Når det gjelder livsforsikringspoliser, anbefa-ler FATF i «interpretive note» til anbefaling 10punkt 7 at identiteten til begunstigede etter poli-sen bekreftes ved utbetaling av forsikringssum-men.

FATF-rapporten hadde ingen bemerkninger tilnorsk regelverk på dette punktet.


Direktivet artikkel 14 er i all hovedsak gjennom-ført ved gjeldende hvitvaskingslov § 9 første ogannet ledd. Dette gjelder både hovedregelen fornår kundetiltak skal være utført, og unntakenesom knytter seg til at kundetiltak kan forstyrre al-minnelig forretningsdrift og kundetiltak utførtoverfor begunstigede etter forsikringspoliser. Ut-valget foreslår ut fra dette i hovedsak at gjeldenderegler videreføres i lovforslaget § 16.

Utvalget har vurdert om unntaket for bank-konti, der det er etablert begrensninger for å for-hindre bruk av kontoen før identiteten til kundenog reelle rettighetshavere er bekreftet, skal utvi-des til å gjelde andre typer konti i finansforetak.Direktivet åpner for unntak for alle typer konti ikreditt- og finansinstitusjoner. Av hensyn til nor-ske finansforetaks konkurransesituasjon, medmulighet til å tilby produkter til kundene på liklinje med finansinstitusjoner i andre EØS-land,foreslår utvalget at det åpnes for et slikt unntak inorsk rett, se forslaget til § 16 annet leddbokstav c. Utvalget understreker samtidig betyd-ningen av at foretakene har tilstrekkelige sikker-hetsmekanismer for å hindre bruk av kontoen føridentiteten til kunden og reelle rettighetshaver erbekreftet. Den foreslåtte avgrensningen av hvilkeforetak dette gjelder er valgt på bakgrunn av ihvilke foretak det er naturlig å opprette «konto».

Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor,er det en forskjell mellom norsk rett på den ene si-den og FATFs anbefalinger og EU-direktivet påden andre siden når det gjelder tidspunktet for nårkundeforholdets formål og tilsiktede art skal vur-deres. I norsk rett har regelen vært at alle kunde-tiltakene skal gjennomføres før etablering av kun-deforhold eller utføring av transaksjon, se punkt5.6.1. Direktivet og anbefalingene krever at be-


kreftelse av identiteten til kunden og reelle rettig-hetshavere er gjennomført før kundeforholdetetableres eller transaksjonen utføres, se punkt5.6.2 og 5.6.3. Verken anbefalingene eller direkti-vet sier noe om tidspunktet for vurderingen avkundeforholdets formål og tilsiktede art. I forar-beidene til hvitvaskingsloven ble avgjørelsen om åla alle kundetiltakene omfattes av regelen forklartmed at opplysninger om kundeforholdets formålog tilsiktede art har betydning for risikovurderin-gen den rapporteringpsliktige må gjøre.8 Utvalgetslutter seg til dette og foreslår at gjeldende regelvidereføres. Det vises til lovforslaget § 16.

5.7 Følger av at kundetiltak ikke kan gjennomføres

5.7.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 10 gir regler om konsekven-sen av at det ikke er gjennomført kundekontroll.Hovedregelen er at rapporteringspliktige ikkeskal etablere kundeforhold eller utføre transaksjo-nen dersom kundekontroll ikke er gjennomført, jf.§ 10 første ledd første punktum. Etablerte kunde-forhold skal avsluttes, men her er det et vilkår atdet foreligger «risiko» for hvitvasking eller terror-finansiering, jf. § 10 første ledd annet punktum. Iforarbeidene til dagens lov ble det ansett uklarthvordan tredje hvitvaskingsdirektiv skulle tolkespå dette punktet. Dessuten ble det påpekt i forar-beidene at en absolutt plikt til å avvikle kunde-forhold ville kunne misbrukes og føre til unødven-dige tvister. Det ble pekt på at gjennomføringen avkundekontrollen skulle være risikobasert, og der-med i stor grad overlatt til rapporteringspliktigesskjønn.9

I § 10 annet ledd er det gjort unntak for advo-kater og andre som ervervsmessig eller stadigyter selvstendig juridisk bistand, som er i ferdmed å fastslå en klients rettsstilling eller bistår kli-enten i forbindelse med rettergang.

Plikten til å avvikle kundeforhold etter § 10gjelder kun for kundeforhold etablert etter lovensikrafttredelse, jf. hvitvaskingsloven § 34. I forar-beidene ble det påpekt at uegentlig tilbake-virkning i form av plikt til å avvikle også kunde-forhold etablert før lovens ikrafttredelse ville væreuheldig.10

5.7.2 EØS-rett

Artikkel 14 nr. 4 første ledd gjelder konsekvensenav at det ikke er mulig å gjennomføre kundetiltaksom nevnt i artikkel 13 nr. 1 bokstav a, b eller c,altså bekreftelse av identiteten til kunden og re-elle rettighetshavere, og en vurdering av formåletog den tilsiktede arten av kundeforholdet. Hoved-regelen er at den rapporteringspliktige skal avståfra å gjennomføre transaksjonen eller etablerekundeforholdet, eventuelt avslutte eksisterendekundeforhold. Den rapporteringspliktige skal vi-dere vurdere å sende rapport til den finansielle et-terretningsenheten.

Artikkel 14 nr. 4 annet ledd gir ett unntak fraførste ledd. Dette er avgrenset til å gjelde «not-aries, other independent legal professionals, audi-tors, external accountants and tax advisors», nårde fastslår kundens rettslige posisjon eller ved re-presentasjon i rettergang, herunder spørsmåletom rettergang skal initieres eller unngås.

På dette punktet er det kun terminologiskeendringer fra tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel9 nr. 5.


Når kundetiltak, hensyntatt adgangen til en risiko-basert tilnærming, ikke kan gjennomføres, sieranbefaling 10 syvende ledd at rapporteringsplik-tige skal være forpliktet til ikke å åpne konti, eta-blere kundeforhold eller gjennomføre transaksjo-nen. Er det allerede etablert kundeforhold, skalrapporteringspliktige være forpliktet til å avsluttekundeforholdet. Anbefalingene viser, i motsetningtil direktivet, også til situasjoner der løpende opp-følging av kundeforholdet ikke kan gjennomføres.

I rapporten kritiserte FATF Norge for mulig-heten i norsk rett til å opprettholde eksisterendekundeforhold selv om det ikke er mulig å gjen-nomføre kundetiltak.


Direktivet er i all hovedsak gjennomført ved gjel-dende hvitvaskingslov § 10. Utvalget foreslår atdette videreføres i forslaget til § 17, herunder unn-taket for advokater og andre som ervervsmessigog stadig yter rettshjelp.

Utvalget foreslår at reglene om avvikling aveksisterende kundeforhold plasseres i bestem-melsen om løpende oppfølging, se forslaget til8 NOU 2007: 10 punkt 4.5.3 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009)

punkt 4.5.5.9 NOU 2007: 10 punkt 4.6.3 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009)

punkt 4.6.5.10 NOU 2007: 10 punkt 4.6.3 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009)

punkt 4.6.5.


§ 19 femte ledd. Se nærmere omtale av dette ipunkt 5.9.4.5.

Bestemmelsen om følger av at kundetiltakikke kan gjennomføres i lovforslaget § 17, begren-ses dermed til å gjelde der kundetiltak ikke kangjennomføres ved den innledende kontakten mel-lom kunde og rapporteringspliktig. Konsekven-sen av at kundetiltak ikke kan gjennomføres er daat den rapporteringspliktige skal avstå fra å utføretransaksjon eller etablere kundeforhold. Utvalgetpresiserer at undersøkelses- og rapporteringsplik-ten også gjelder ved forsøk på å etablere kunde-forhold, dvs. der kunden avvises som følge av atkundetiltakene ikke kan gjennomføres. Se nær-mere omtale av dette i punkt 6.5.

5.8 Kundetiltak utført av tredjeparter og utkontraktering av kundetiltak

5.8.1 Norsk rett

5.8.1.1 Innledning

Rapporteringspliktige kan i visse tilfeller legge tilgrunn kundekontroll utført av andre. Hvitvas-kingsloven §§ 11 og 12 regulerer dette, og om-handler to ulike situasjoner. Hvitvaskingsloven§ 11 gjelder tilfeller der kundekontroll allerede erutført av andre, og den rapporteringspliktige øn-sker å legge denne til grunn. § 12 gjelder rappor-teringspliktiges adgang til å inngå kontrakt medtredjepart om gjennomføring av kundekontroll påden rapporteringspliktiges vegne. Den rapporte-ringspliktige vil i alle tilfelle ha ansvar for at kun-dekontrollen er gjennomført i samsvar medhvitvaskingsloven og -forskriftens bestemmelser.

5.8.1.2 Kundekontroll utført av tredjepart

Hvitvaskingsloven § 11 første ledd gir rapporte-ringspliktige mulighet til å legge til grunn kunde-tiltak nevnt i § 7 nr. 2 til 4 utført av tredjeparter.Kretsen av tredjeparter tar utgangspunkt i av-grensningen av rapporteringspliktige, men avvi-ker noe. Tredjepart kan være finansinstitusjon,verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipa-pirfond, forsikringsselskap, foretak som driverforsikringsformidling som ikke er gjenforsikrings-megling, verdipapirregistre, statsautoriserte ogregistrerte revisorer, autoriserte regnskapsførere,advokater og andre rettshjelpere i situasjonerhvor de er underlagt loven og dermed også tilsyn,eiendomsmeglere og boligbyggelag når det driveseiendomsmegling.

Tredjeparten kan være fra en annen stat, forut-satt at vedkommende er underlagt lovpålagt regis-treringsplikt og regler om kundekontroll, oppbe-varing og tilsyn som tilsvarer hvitvaskingslovensregler. Det er imidlertid gjort unntak for for-sikringsformidlingsforetak.

Den rapporteringspliktige beholder ansvaretfor registrering av opplysninger som nevnt i § 8, jf.§ 7 første ledd nr. 1. Vedkommende beholder ogsåansvaret for å oppbevare dokumenter og opplys-ninger i samsvar med hvitvaskingsloven § 22.

Ved bruk av kundekontroll utført av tredjepartetablert i utlandet, er det ikke krav om bekreftelseav identitet på grunnlag av gyldig legitimasjon, jf.§ 11 tredje ledd. Identiteten må bekreftes på annetgrunnlag. Den som opptrer som tredjepart er plik-tig å gi opplysninger til den rapporteringspliktigesom kunden henvises til. Tredjepart skal, etter an-modning, omgående oversende kopier av identifi-kasjons- og kontrollopplysninger og annen rele-vant dokumentasjon om kundens eller den reellerettighetshavers identitet til den rapporterings-pliktige. Dette medfører ikke brudd på taushets-plikt, se § 11 fjerde ledd.

Forskriftshjemmelen i § 11 femte ledd, omunntak fra adgangen til å legge til grunn kunde-kontroll utført av tredjeparter, er ikke benyttet.

5.8.1.3 Utkontraktering av kundekontroll

Hvitvaskingsloven § 12 gjelder utkontraktering avkundekontroll. Bestemmelsen setter rammer forhvilke juridiske og fysiske personer rapporte-ringspliktige kan inngå avtale med, og på hvilkenmåte. Avtalen må være skriftlig, jf. § 12 førsteledd.

Kretsen av juridiske og fysiske personer tilsva-rer i all hovedsak definisjonen av rapporterings-pliktige, se § 12 annet ledd. Det er to unntak og totillegg. Tilbydere av virksomhetstjenester, jf. § 4annet ledd nr. 6, og forhandlere av gjenstander, jf.§ 4 annet ledd nr. 7, kan ikke gjennomføre kunde-kontroll etter avtale med andre rapporteringsplik-tige. I tillegg til rapporteringspliktige, kan avtaleom gjennomføring av kundekontroll inngås medleveringspliktig tilbyder av posttjenester. Hvemdette er, beror på offentlig vedtak i samsvar medpostloven11 § 6. Forskriftshjemmelen i § 12 femteledd er benyttet til å utvide kretsen av personerrapporteringspliktige kan inngå avtale med.Hvitvaskingsforskriften § 9 første ledd utviderkretsen til foretak og personer som «utfører tje-nester på vegne av eller for rapporteringspliktig

11 Lov 4. september 2015 nr. 91 om posttjenester (postloven).


når disse inngår som ledd i den rapporteringsplik-tiges distribusjonsapparat».

Utlevering av opplysninger og dokumenter erregulert i § 12 fjerde ledd. Utlevering av dissemedfører ikke brudd på taushetsplikt. Forutset-ningen er at opplysningene og dokumentene ernødvendige for at den rapporteringspliktige skaloppfylle sine plikter etter §§ 5 annet ledd (påviseat omfanget av utførte tiltak er tilpasset risiko), 8(registrering av opplysninger om kunde og reellrettighetshaver) og 22 (generell plikt til oppbeva-ring).

5.8.2 EØS-rett

5.8.2.1 Kundetiltak utført av tredjepart

Etter hovedregelen i artikkel 25 kan statene larapporteringspliktige legge til grunn kundetiltaketter artikkel 13 nr. 1 bokstav a, b og c utført avtredjeparter. Dette omfatter identifisering og be-kreftelse av identiteten til kunden og reell rettig-hetshaver, og vurdering av kundeforholdets for-mål og tilsiktede art. Rapporteringspliktige kanikke la tredjepart utføre løpende oppfølging avkundeforholdet. Ansvaret for at kundetiltakene erutført i samsvar med regelverket påhviler i sisteinstans den rapporteringspliktige selv.

Kretsen av tredjeparter er definert i artikkel26. Artikkel 26 nr. 2 forbyr rapporteringspliktige ålegge til grunn kundetiltak utført av tredjeparteretablert i høyrisikoland («high-risk third co-untries»), jf. artikkel 9. Medlemsstatene kan imid-lertid gjøre unntak for filialer og majoritetseidedatterselskap av rapporteringspliktige etablert iEU. Forutsetningen er at filialene og datterselska-pene fullt ut overholder interne retningslinjer ogrutiner fastsatt på konsernnivå i samsvar med ar-tikkel 45.

Artikkel 26 nr. 1 stiller visse krav som tredje-parter må oppfylle for at kundetiltak utført av demkan legges til grunn av rapporteringspliktige. Di-rektivet omtaler rapporteringspliktige, med-lemsorganisasjoner, føderasjoner av rapporte-ringspliktige, andre institusjoner og personer.Disse må fylle vilkårene i bokstav a og b. Bokstava krever at tredjeparten gjennomfører kundetilta-kene og overholder reglene om oppbevaring avopplysninger i samsvar med direktivet. Bokstav bbestemmer at tredjeparten må være underlagt til-syn med overholdelsen av regelverket i samsvarmed direktivets regler om tilsyn i kapittel IV del 2.

Medlemsstatene skal sikre at de rapporte-ringspliktige innhenter nødvendig informasjon fratredjepartene om kundetiltakene, se artikkel 27

nr. 1. Artikkel 27 nr. 2 bestemmer at rapporte-ringspliktige som kunden henvises til, skal ta ri-melige steg for å sikre at tredjeparten, umiddel-bart etter begjæring, oversender kopier av identi-fikasjons- og verifikasjonsopplysninger og annenrelevant dokumentasjon av kundens eller reell ret-tighetshavers identitet.

Artikkel 28 åpner for at kompetente myndig-heter i henholdsvis hjemstaten, når det gjelderkonsernets retningslinjer og rutiner, og vertssta-ten, for filialer og datterselskaper, kan anse en rap-porteringspliktig for å overholde reglene i artik-kel 26 og 27 gjennom konsernregelverk. I så fallmå tre vilkår være oppfylt. For det første må tred-jeparten som utfører kundetiltakene være del avsamme konsern som den rapporteringspliktige.For det annet må konsernet utføre kundetiltak,overholde regler om oppbevaring av opplysningerog konsernregelverk mot hvitvasking og terrorfi-nansiering i samsvar med direktivet eller tilsva-rende regler. For det tredje skal implementerin-gen av tiltakene nevnt foran (kundetiltak, oppbe-varing av opplysninger, overholdelse av konsern-regelverk) være underlagt tilsyn på konsernnivå,enten i hjemstaten eller et tredjeland.

5.8.2.2 Utkontraktering av kundetiltak

Direktivet gir ingen regler om utkontraktering avkundetiltak, annet enn at reglene som er beskre-vet ovenfor ikke skal komme til anvendelse, jf. ar-tikkel 29. I fortalen avsnitt 36 er det presisert atved utkontraktering til personer eller foretak somikke er underlagt direktivet, beholdes det fulle an-svaret for å overholde direktivet hos den rapporte-ringspliktige. Det er kun kontrakten om utkon-traktering som skal avgjøre hvilke forpliktelserden det utkontrakteres til skal være underlagt.Den det utkontrakteres til, blir med andre ordikke underlagt direktivet gjennom avtalen. Forta-len presiserer ikke hva som skal til for at det skalforeligge et utkontrakteringsforhold som inne-bærer at den det utkontrakteres til, er å anse somen del av den rapporteringspliktige.


5.8.3.1 FATF-anbefalingene

5.8.3.1.1 Kundetiltak utført av tredjepart

Anbefaling 17 åpner for at rapporteringspliktigekan legge til grunn kundetiltak utført av tredjepar-ter til å oppfylle egne plikter etter hvitvaskingsre-gelverket. Dette omfatter bekreftelse av kundensog reelle rettighetshaveres identitet og vurdering


av formålet og den tilsiktede arten av kunde-forholdet, men ikke løpende oppfølging.

Det er noen forutsetninger som må være tilstede for at rapporteringspliktige skal kunnelegge til grunn kundetiltak utført av andre, se an-befalingen annet ledd. Den rapporteringspliktigemå uten opphold («immediately») få informasjo-nen fra kundetiltakene fra tredjeparten, jf.bokstav a. Dessuten må den rapporteringspliktigeforsikre seg om at kopier av dokumenter og opp-lysninger brukt ved kundetiltakene vil bli utlevertfra tredjeparten uten opphold etter anmodning, sebokstav b.

Bokstav c bestemmer at rapporteringspliktigeskal forsikre seg om at tredjeparten er underlagtkrav om gjennomføring av kundetiltak i samsvarmed anbefalingene, og at overholdelsen av gjen-nomføringen er underlagt tilsyn. Ansvaret for attredjeparten kan brukes til å gjennomføre kunde-tiltak legges dermed på den rapporteringspliktige.

Bokstav d gjelder hvilke land tredjeparten kanvære etablert i. Her skal rapporteringspliktige tahensyn til informasjon på landnivå når det gjelderrisikoen for hvitvasking og terrorfinansiering.

Tredje ledd i anbefaling 17 gjelder bruk avtredjepart som er del av samme konsern som denrapporteringspliktige. Forutsetningen for at detteskal være tillatt er at tredjeparten overholder kravtil kundetiltak og oppbevaring av dokumenter isamsvar med anbefalingene og konsernregelverkom hvitvasking og terrorfinansiering. I tillegg måoverholdelsen av disse kravene være underlagt til-syn på konsernnivå. I så fall kan relevante myndig-heter anse vilkårene i bokstav b og c for oppfyltgjennom konsernets regelverk mot hvitvaskingog terrorfinansiering og dessuten unnta rapporte-ringspliktige fra kravet i bokstav d.

5.8.3.1.2 Utkontraktering av kundetiltak

I «interpretive note» til anbefaling 17 er det presi-sert at anbefalingens virkeområde er avgrensetmot agentforhold og utkontraktering («outsour-cing»). Skillet mellom dette og det å legge tilgrunn tredjeparters kundetiltak, ser ut til å byggepå om kundetiltakene utføres på vegne av («on be-half of») den utkontrakterende rapporteringsplik-tige, i samsvar med sistnevntes rutiner og undersistnevntes kontroll med implementeringen av ru-tinene. I tredjepartstilfellene vil derimot tredjepar-ten normalt ha et etablert kundeforhold til kun-den, uavhengig av om kunden skal inngå i et kun-deforhold med den rapporteringspliktige.

5.8.3.2 FATF-rapporten

FATF kritiserer Norge for ikke å forplikte de rap-porteringspliktige til å sikre seg at tredjepartenoversender informasjon, kopier og annen doku-mentasjon fra kundekontrollen. Gjeldendehvitvaskingslov pålegger tredjeparten plikt til åoversende dokumentasjon i § 11. Kritikken rettesmot Norge fordi loven ikke vil være anvendeligoverfor tredjeparter som ikke er underlagt norsklov.

Norge kritiseres videre for at de rapporte-ringspliktige ikke må forsikre seg om at tredjepar-ten overholder regelverket knyttet til kundekon-troll og oppbevaring av opplysninger.


5.8.4.1 Kundetiltak utført av tredjeparter

5.8.4.1.1 Generelt

Norsk rett gjennomfører i all hovedsak fjerdehvitvaskingsdirektivs regler om kundetiltak gjen-nomført av tredjeparter.

Reglene om adgang til å legge til grunn kunde-tiltak utført av tredjeparter bygger på at rapporte-ringspliktige i praksis henviser kunder til hver-andre, f.eks. der et advokatfirma henviser en kli-ent til et advokatfirma i et annet land. Normalt vilden henvisende tredjeparten ha et kundeforholdmed kunden. Kundetiltakene vil derfor alleredevære utført når kunden henvises til den rapporte-ringspliktige. Reglene legger til rette for at rappor-teringspliktig kan spare ressurser på å unnlate ågjennomføre kundetiltak selv under visse forutset-ninger. Det er bare alminnelige kundetiltak utførtav tredjepart som kan legges til grunn av rappor-teringspliktig, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artik-kel 25. Forslaget til § 18 bygger på dette, og viserderfor til kundetiltak etter § 9.

Utvalgets forslag til bestemmelse bygger pågjeldende lov, med enkelte tilpasninger. Som detfremgår av utredningen punkt 7.6.3.5, foreslår ut-valget ikke at det gjøres unntak fra taushetspliktved utlevering av opplysninger fra tredjepart tilrapporteringspliktig. Som det bemerkes der, vilforholdet mellom tredjepart, kunden og rapporte-ringspliktig normalt innebære at kunden gir sam-tykke til slik utlevering.

5.8.4.1.2 Avgrensningen av tredjepart

De norske kravene til hvem som kan utføre kunde-tiltak, er strengere enn reglene i fjerde hvitvas-kingsdirektiv. Utvalget har vurdert om det er øn-


skelig å åpne opp for at flere aktører kan gjennom-føre kundetiltak som så kan legges til grunn av an-dre rapporteringspliktige. Av dagens rapporterings-pliktige kan ikke Norges Bank, e-pengeforetak,foretak som driver valutavirksomhet, betalingsfore-tak og andre som har rett til å yte betalingstjenester,tilbyder av posttjenester ved formidling av verdisen-dinger, foretak som driver depotvirksomhet, forval-tere av alternative investeringsfond, tilbydere avvirksomhetstjenester, forhandlere av gjenstandereller personer med begrenset tillatelse til å yte beta-lingstjenester opptre som tredjepart. Etter utvalgetsoppfatning er avgrensningen hovedsakelig begrun-net med mangel på tilsyn med enkelte aktører ogpraktiske hensyn.

Spørsmålet er aktuelt for tilbydere av virksom-hetstjenester som etter lovforslaget skal underleg-ges krav om tillatelse og tilsyn. I dag finnes det liteinformasjon om denne gruppen næringsdrivende.Dessuten er det naturligvis ikke gjort noen erfa-ringer med tilsynet av disse. På denne bakgrunnforeslår ikke utvalget at det åpnes for at kundetil-tak gjennomført av tilbydere av virksomhetstje-nester kan legges til grunn av andre rapporte-ringspliktige.

Spørsmålet er også aktuelt for forhandlere avvarer som foreslås underlagt tilsyn, gitt at det ikkeinnføres et kontantforbud som foreslått av en avfraksjonene i første delutredning. Her er det imid-lertid en innvending at forhandlere av varer sjel-den vil gjennomføre kundetiltak. Det er derfor litepraktisk at andre rapporteringspliktige vil legge tilgrunn tiltak utført av forhandlere av varer. Somfor tilbydere av virksomhetstjenester er det åpen-bart ikke gjort noen erfaringer med tilsynet av for-handlerne. Utvalget foreslår derfor ikke at kunde-tiltak utført av forhandlere av varer kan legges tilgrunn av andre rapporteringspliktige.

Tilbydere av spilltjenester er foreslått under-lagt hvitvaskingsloven, se NOU 2015: 12 punkt3.2.3 og forslaget til § 4 annet ledd bokstav i. Detteer en ny gruppe som underlegges hvitvaskingslo-ven, herunder tilsyn med etterlevelsen av regel-verket. Det oppstår derfor spørsmål om tilbydereav spilltjenester skal kunne opptre som tredjepartfor rapporteringspliktige ved gjennomføring avkundetiltak. I denne gruppen rapporteringsplik-tige er det stor variasjon hva gjelder erfaring medå gjennomføre kundetiltak. Norsk Tipping harlang erfaring med kundekontroll (gjennom Buy-pass), noe private lotterier ikke har. På bakgrunnav samme betraktninger som ovenfor, og det somer nevnt her, foreslår ikke utvalget at det åpnes forat kundetiltak gjennomført av tilbydere av spilltje-

nester kan legges til grunn av andre rapporte-ringspliktige.

Utvalget bemerker imidlertid at dersom det erbehov for at norske tilbydere av spilltjenester skalkunne tilby tjenester til spillere i utlandet, børdette reguleres i forskrift. Ved forskriftsreguleringkan adgangen til å legge til grunn kundetiltak av-grenses både på mottakersiden og tredjepartsiden– f.eks. slik at bare Norsk Rikstoto eller NorskTipping kan legge til grunn kundetiltak utført avutenlandske tilbydere av spilltjenester, mensdenne adgangen er avskåret for andre rapporte-ringspliktige.

En annen type rapporteringspliktig som ikkeer omfattet av gjeldende hvitvaskingslov § 11, erforvaltere av alternative investeringsfond. Disseble tatt inn som rapporteringspliktige ved vedta-kelsen av AIF-loven.12 I forarbeidene er det ikkevurdert om kundetiltak utført av forvaltere av al-ternative investeringsfond skal kunne legges tilgrunn av andre rapporteringspliktige. Forvaltereav alternative investeringsfond er underlagt kravom tillatelse av Finanstilsynet og er dessuten un-derlagt tilsyn. Direktivets vilkår er dermed opp-fylt. Utvalget ser ingen vesentlige innvendingermot å la rapporteringspliktige legge til grunn re-sultatene fra forvalternes kundetiltak, og foreslårderfor at kretsen av tredjeparter utvides, se forsla-get til § 18 første ledd bokstav i.

Utvalget har foreslått at tilbydere av posttje-nester ikke lenger skal være underlagt loven, sepunkt 3.1.4. Det er derfor ikke lenger aktuelt åvurdere om disse kan opptre som tredjepart.

Etter utvalgets oppfatning driver personermed begrenset rett til å yte betalingstjenester entype virksomhet som innebærer at kundetiltakgjennomført av disse ikke er egnet til å kunne leg-ges til grunn av andre rapporteringspliktige. Detforeslås derfor ikke endringer på dette punktet.

Utvalget har i punkt 3.1.17 foreslått at lånefor-midlere skal underlegges loven. Disse er imidler-tid ikke underlagt krav om konsesjon, men i ste-det en meldeplikt. Utvalget foreslår derfor ikke atkundetiltak utført av låneformidlere kan legges tilgrunn av andre rapporteringspliktige.

Når det gjelder foretak som driver fysisk pen-getransport og inkassovirksomhet, er disse un-derlagt tilsyn. Her gjør imidlertid samme mothen-syn som for tilbydere av virksomhetstjenester ogforhandlere av varer seg gjeldende. Man har fore-løpig ingen erfaring med hvordan disse gjennom-fører kundetiltak, eller erfaringer fra tilsynsvirk-somheten om hvordan etterlevelsen av hvitvas-

12 Lov 20. juni 2014 nr. 28 om alternative investeringsfond.


kingsloven er. Utvalget foreslår derfor ikke atkundetiltak utført av disse foretakene kan leggestil grunn av andre rapporteringspliktige.

Utvalget foreslår imidlertid en forskriftshjem-mel slik at departementet senere kan utvide kret-sen av tredjeparter til å inkludere rapporterings-pliktige som i dag ikke foreslås omfattet av re-glene som tredjepart, se forslaget til § 18 sjetteledd.

Utvalget foreslår ellers at den avgrensningensom ble gjort i hvitvaskingsloven § 11 videreføres,se forslaget til § 18 første ledd. Angivelsen av rap-porteringspliktige i bokstav a til m gjelder norskeforetak. Bestemmelsen omfatter også adgang til ålegge til grunn kundetiltak utført av utenlandskeforetak som tredjepart, se bokstav n. Som etterdagens regel kan det ikke legges til grunn kunde-tiltak utført av utenlandske forsikringsformid-lingsforetak. For utenlandske tredjeparter er detikke lenger krav om at disse er underlagt lovbe-stemt registreringsplikt. Dette er i samsvar medfjerde hvitvaskingsdirektiv. Listen over tredjepar-ter er tilpasset ny finansforetakslov.

Et særlig spørsmål gjelder forholdet til tredje-parter etablert i høyrisikoland. Direktivet forbyrrapporteringspliktige å legge til grunn kundetiltakutført av tredjeparter etablert i land som er opp-ført på Europakommisjonens liste over «high-riskthird countries», se artikkel 26 nr. 2, jf. artikkel 9.Blant annet i påvente av at direktivet tas inn i EØS-avtalen, med den nødvendige tilpasning av be-stemmelsen om Europakommisjones kompe-tanse til å fastsette liste over høyrisikoland, jf. ar-tikkel 9, foreslår utvalget at departementet gis ad-gang til å fastsette unntak fra adgangen til å leggetil grunn kundetiltak utført av utenlandske tredje-parter i forskrift, se lovforslaget § 18 sjette ledd.Dette vil åpne for at departementet gjennom for-skrift viser til Kommisjonens liste dersom det erønskelig, eller begrunner på annen måte at detikke er ønskelig å tillate at rapporteringspliktigelegger til grunn kundetiltak utført av tredjeparteri visse stater.

Lovteknisk er forskriftshjemmelen utformetslik at det kan gjøres unntak fra adgangen til ålegge til grunn kundetiltak utført av visse rappor-teringspliktige i utlandet. Konsekvensen av en slikforskriftsregulering er at rapporteringspliktigeforbys å legge til grunn kundetiltak utført av tred-jeparter fra land som omfattes av unntaket i for-skriften. Direktivet åpner for unntak fra forbudetmot å legge til grunn kundetiltak utført av tredje-parter i høyrisikoland ved konsernforhold når detgjelder filialer og majoritetseide datterselskaperav rapporteringspliktige etablert i EU. Forutset-

ningen er at filialene og datterselskapene overhol-der konsernets regelverk mot hvitvasking og ter-rorfinansiering fastsatt i medhold av artikkel 45.Utvalget mener det er hensiktsmessig å overlatetil departementet å vurdere om et slikt unntak erønskelig. Utvalget foreslår derfor at åpnes for unn-tak i forskrift. Forskriftshjemmelen nevnt ovenforomfatter også denne typen regler om konsern, seforslaget til § 18 sjette ledd. Adgangen til å gjøreunntak for konsern kan dermed ses i sammen-heng med listeføringen av land.

5.8.4.1.3 Rapporteringspliktiges og tredjeparts ansvar

Utvalget foreslår at rapporteringspliktig beholderansvaret for å registrere opplysninger som nevnt i§ 29 og lagre opplysninger og dokumenter somnevnt i §§ 30 og 31. Dette er en videreføring avgjeldende rett. Rapporteringspliktige vil videre be-holde det overordnede ansvaret for at kundetilta-kene er gjennomført i samsvar med lovens krav.Er den rapporteringspliktige i tvil om tredjepartenhar gjennomført kundetiltakene i tilstrekkelig om-fang, må rapporteringspliktig selv gjennomførekundetiltakene.

På bakgrunn av FATF sin kritikk, se punkt5.8.3.2, har utvalget vurdert spørsmålet om denrapporteringspliktiges ansvar for å forsikre segom at tredjeparten gjennomfører tilfredsstillendekundekontroll og oppbevaring av opplysninger.Direktivet omtaler ikke dette, men det følger avFATF-metodologien punkt 17.1 bokstav c at rap-porteringspliktige skal «satisfy itself» om at tredje-part gjennomfører tilfredsstillende kundetiltak ogoppbevaring av opplysninger. Etter utvalgets opp-fatning er det hensiktsmessig å presisere rappor-teringspliktiges ansvar for å innhente opplysnin-ger om dette i lovteksten, se forslag til § 18 tredjeledd.

På bakgrunn av FATFs kritikk har utvalgetogså vurdert om det skal foretas justeringer i hvil-ket ansvar som pålegges rapporteringspliktige ogtredjeparter når det gjelder oversendelse av infor-masjon og kopier som er brukt i forbindelse medkundetiltak. Hvitvaskingsloven § 11 fjerde leddlegger ansvaret på tredjeparten. Samtidig er detbestemt at det endelige ansvaret for at kundetilta-kene gjennomføres i samsvar med regelverket på-hviler den rapporteringspliktige, jf. annet leddnr. 2. I direktivet skal myndighetene «ensure» atrapporteringspliktige «obtain from the third partyrelied upon the necessary information concerningcustomer due diligence requirements», og at denrapporteringspliktige tar «adequate steps to en-


sure that the third party provides, immediatelyupon request» kopier av relevant dokumentasjonbrukt ved gjennomføringen av kundetiltak, jf. ar-tikkel 27 nr. 1 og 2. FATF påpekte at den norskeregelen ikke er anvendelig overfor rapporterings-pliktige fra utlandet fordi de ikke er underlagtnorsk lov.

Ut fra dette foreslår utvalget at ansvaret flyttesfra tredjepart til rapporteringspliktig. Utvalgetforeslår at rapporteringspliktige skal sikre seg attredjeparten utleverer nødvendig informasjon ogkopier av dokumentasjon som er brukt ved gjen-nomføring av kundetiltakene, se forslag til § 18fjerde ledd. Det vil være naturlig at dette gjøresved avtale, som uansett må inngås i forbindelsemed at rapporteringspliktig legger til grunn tred-jepart sine kundetiltak. Dermed flyttes ansvaretfor at informasjonen og dokumentasjonen bliroversendt, i samsvar med direktivet, fra tredjepar-ten til den rapporteringspliktige.

5.8.4.1.4 Forhåndsgodkjenning av konsern

Utvalget forstår artikkel 28 slik at den gir stateneen viss valgfrihet mht. om det skal gis forhånds-godkjenning for å kunne legge til grunn kundetil-tak utført av rapporteringspliktig i samme kon-sern. Bestemmelsen sier at statene «shall ensure»at kompetente myndigheter «may consider» etkonsern for å overholde kravene i artikkel 26 og27 om kundetiltak utført av rapporteringspliktige.Det er ikke krav om at statene skal anse et kon-sern for å oppfylle kravene dersom de har fastsattet konsernreglement som tilfredsstiller artikkel28.

Etter dette foreslår utvalget at rapporterings-pliktige som er del av konsern, kan legge til grunnkundetiltak utført av rapporteringspliktige isamme konsern, forutsatt at relevante tilsyns-myndigheter har gitt en forhåndsgodkjenning.Vilkårene for å få en slik godkjenning utformes påbakgrunn av direktivets ordlyd. Spørsmålet omkompetansen til å gi forhåndsgodkjenning skal be-nyttes er underlagt forvaltningens frie skjønn,innenfor de alminnelige rammene for dette i for-valtningsretten, se forslaget til § 18 femte ledd.

5.8.4.2 Utkontraktering av kundetiltak

I fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 29 er det be-stemt at reglene om bruk av kundetiltak utført avtredjeparter ikke skal anvendes på utkontrakte-ring eller agentforhold der oppdragstakeren ansessom en del av den rapporteringspliktige. Utvalgetforstår dette slik at det fastslår at rapporterings-

pliktige ikke kan utkontraktere seg bort fra ansva-ret de pålegges etter direktivet. Utvalget forstårikke dette slik at det stilles særskilte krav til ut-kontrakteringsforholdet i form av at foretaket detutkontrakteres til må anses som en del av den rap-porteringspliktiges virksomhet. Direktivet tar, et-ter utvalgets oppfatning, ikke sikte på å gripe inn irapporteringspliktiges adgang til å utkontraktereutføringen av de oppgaver vedkommende til en-hver tid har. Det finnes foretak som spesialisererseg på å utføre kundetiltak for andre i markedet idag. Utvalget antar at dette er en bransje som kanbli mer utbredt i takt med at kompleksiteten i re-gelverket øker.

Utvalget påpeker at det er den rapporterings-pliktiges ansvar å overholde gjeldende regelverk.Det er ikke mulig å delegere seg bort fra dette an-svaret. Lovgiver bør ikke legge begrensninger pårapporteringspliktiges muligheter til å organiseregjennomføringen av kundetiltakene på en hen-siktsmessig måte. Dersom den rapporteringsplik-tige som ledd i dette ønsker å utkontraktere gjen-nomføringen av kundetiltakene, bør ikke loven ståi veien for en slik løsning.

Utvalget mener det er unødvendig med enegen bestemmelse om adgangen til utkontrakte-ring.

5.9 Løpende oppfølging

5.9.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 14 pålegger rapporterings-pliktige å følge opp eksisterende kundeforhold.Den løpende oppfølgingen skal omfatte overvå-king av transaksjonene kunden utfører for å sikreat disse er i samsvar med den rapporteringsplikti-ges kunnskap om kunden og dennes virksomhet.De rapporteringspliktige plikter også å oppdateredokumentasjon og opplysninger om kunder, se§ 14 annet punktum.

Bestemmelsen må leses på bakgrunn av § 5,som gjelder risikobasert kundekontroll og lø-pende oppfølging. Løpende oppfølging skal fore-tas på «grunnlag av en vurdering av risiko» forhvitvasking og terrorfinansiering.

5.9.2 EØS-rett

Kravet om løpende oppfølging av kundeforhold eret «due diligence measure» i fjerde hvitvaskings-direktiv, jf. artikkel 13 nr. 1 bokstav d om «ongo-ing monitoring». Dette skal inkludere undersø-kelse av transaksjoner for å sikre at disse er i sam-svar med den rapporteringspliktiges kunnskap


om kunden og kundens forretnings- og risikopro-fil. Dette inkluderer undersøkelse av kilden tilmidlene som inngår i kundeforholdet eller trans-aksjonen, og å sørge for at dokumenter, opplysnin-ger og informasjon holdes oppdatert.

Dessuten vil løpende oppfølging omfatte ågjennomføre kundetiltak overfor eksisterendekunder. Artikkel 14 nr. 5 pålegger statene å sikreat rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltakoverfor eksisterende kunder. Dette skal skje «atappropriate times» på en «risk-sensitive basis»,herunder når «relevant circumstances of a custo-mer change». Med unntak av den sistnevnte situa-sjonen tilsvarer denne regelen tredje hvitvas-kingsdirektiv artikkel 9 nr. 5.

Direktivet gir egne regler for både forenkledeog forsterkede kundetiltak, herunder for den lø-pende oppfølgingen.

I artikkel 15 nr. 3 om forenklede kundetiltakfremgår det at rapporteringspliktige skal gjen-nomføre «sufficient monitoring» av transaksjonerog kundeforhold til å kunne oppdage uvanlige el-ler mistenkelige transaksjoner.

Artikkel 20 gjelder forsterkede kundetiltakoverfor politisk eksponerte personer. I artikkel 20bokstav b punkt iii er det eksplisitt krav om «en-hanced, ongoing monitoring of those business re-lationships». Det er ikke presisert nærmere hvadette skal eller kan innebære. Siden overvåkingenav kundeforholdet skal være «enhanced», vil det ialle fall omfatte de tiltakene som omfattes av denalminnelige regelen om løpende oppfølging i ar-tikkel 13 nr. 1 bokstav d.

En særskilt løpende oppfølging skal også gjen-nomføres i tilfeller som faller inn under artikkel 18nr. 2, dvs. ved transaksjoner som er komplekse el-ler uvanlig store, uten å ha et tilsynelatende lovligeller økonomisk formål. Rapporteringspliktigeskal undersøke, så langt det er mulig, bakgrunnenfor og formålet med disse transaksjonene, her-under «increase the degree and nature of monitor-ing of the business relationship».


Anbefaling 10 fjerde ledd bokstav d gjelder lø-pende oppfølging. Oppfølgingen er å regne somen del av kundetiltakene. Den løpende oppfølgin-gen skal omfatte undersøkelse av transaksjonersom gjennomføres i tilknytning til kundeforhol-det, slik at rapporteringspliktige kan forsikre segom at transaksjonene er i samsvar med det denrapporteringspliktige vet om sin kunde, dennes

forretninger og risikoprofil, herunder, om nødven-dig, kilden til midlene.

«Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 13pålegger gjennomføring av kundetiltak også over-for eksisterende kunder. Denne typen oppfølgingeller kontroll med kunden skal foretas på pas-sende tidspunkter på bakgrunn av risiko og «ma-teriality». Det skal tas hensyn til om og når det tid-ligere er gjennomført kundetiltak og om informa-sjonen fra disse er tilstrekkelig.

«Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 10presiserer anbefalingen når det gjelder løpendeoppfølging. Denne bestemmer at de rapporte-ringspliktige ikke må gjennomføre kundetiltakved hver eneste transaksjon kunden gjennomfø-rer. Den rapporteringspliktige kan legge til grunnde tiltakene den har gjennomført tidligere, forut-satt at det ikke er i tvil om den informasjonen somer innhentet, er riktig. Eksempler på tilfeller derdet kan være tvil, er der det er mistanke omhvitvasking eller terrorfinansiering, eller der deter en vesentlig endring i bruken av kundenskonto som ikke er i samsvar med kundeprofilen.

FATF-rapporten kritiserer Norge på to punk-ter når det gjelder løpende oppfølging i form avfornyet kundekontroll. For det første inneholderFinanstilsynets rundskriv unntak fra kravet omfornyet kundekontroll for alle kunder som er blittkontrollert etter tidligere hvitvaskingslov av 2003,fordi risikoen da generelt antas å være lav.13

For det annet mente FATF at gjeldendehvitvaskingslov ikke krever at kundekontrolltil-tak skal være basert på risiko. § 6 første ledd nr. 4pålegger derimot fornyet kundekontroll av eksis-terende kunder der det er tvil om riktigheten ellertilstrekkeligheten av allerede innhentet informa-sjon.


5.9.4.1 Generelt

Gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift gjennom-fører i all hovedsak fjerde hvitvaskingsdirektivsregler om løpende oppfølging. Utvalget foreslåren samlet bestemmelse om løpende oppfølging i§ 19. Denne omfatter også regler om politisk ek-sponerte personer, forsikringsavtaler og følgen avat kundetiltak overfor eksisterende kunder ikkekan gjennomføres.

Alle rapporteringspliktige skal følge opp sinekundeforhold. Dette innebærer at rapporterings-pliktige må følge med på kundens aktivitet. For-

13 Rundskriv 8/2009 punkt 1.5.


målet med oppfølgingen er særlig å oppdage avvi-kende atferd fra kunden. Avvik fra forventet atferdfra kunden kan vekke mistanke om hvitvasking el-ler terrorfinansiering, noe som utløser undersø-kelsesplikt, jf. forslaget til § 20. Det er derfor avavgjørende betydning at den løpende oppfølgin-gen gjennomføres på en adekvat måte.

Hva som innebærer et avvik, må vurderes oppmot kunnskapen rapporteringspliktige alleredehar om kunden. Informasjon om kunden vil somoftest stamme fra gjennomførte kundetiltak, her-under informasjon om kundens virksomhet og ri-sikoprofil og kundeforholdets formål og tilsiktedeart. Dette illustrerer betydningen av at rapporte-ringspliktige gjennomfører risikobaserte kundetil-tak. Det gjør den rapporteringspliktige i stand til åtilpasse den løpende oppfølgingen til kundens risi-koprofil. Dette kan være kostnadseffektivt for denrapporteringspliktige, som dermed ikke må brukeressurser på å følge opp alle kunder like intensivt.

5.9.4.2 Gjennomføring av kundetiltak overfor eksisterende kundeforhold

Utvalget har vurdert om plikten til å gjennomførekundetiltak overfor eksisterende kunder skal pre-siseres i lovteksten. Det er krav i direktivet omgjennomføring av kundetiltak overfor eksiste-rende kunder. Dessuten hadde FATF merknadertil norsk rett på dette punktet, både når det gjelderFinanstilsynets rundskriv og valget av gjennom-føringsmåte i hvitvaskingsloven.

I gjeldende hvitvaskingslov skal det bl.a. gjen-nomføres kundekontroll når det er tvil om riktig-heten eller tilstrekkeligheten av allerede innhen-tet informasjon, jf. § 6 første ledd nr. 4, og pliktentil å gjennomføre løpende oppfølging skal være ri-sikobasert, se § 5. I forarbeidene ble det ansettunødvendig å presisere at kundetiltak skulle gjen-nomføres også overfor eksisterende kunder, ba-sert på en risikovurdering.14

Direktivet krever at rapporteringspliktigegjennomfører kundetiltak overfor eksisterendekundeforhold «at appropriate times (…) on a risk-sensitive basis». Dette inkluderer situasjonen når«relevant circumstances of a customer change».Utvalget anser dette for langt på vei å sammenfallemed tilfellene der rapporteringspliktig tviler på til-strekkeligheten eller riktigheten av allerede inn-hentet informasjon, noe som også i dag utløserplikt til gjennomføring av kundetiltak. Direktivetinnebærer imidlertid, etter utvalgets oppfatning,at det overfor alle kunder skal gjennomføres for-

nyede kundetiltak med jevne mellomrom. Hvorofte dette skal gjennomføres, må vurderes på bak-grunn av en risikobasert tilnærming i samsvarmed § 5. Dette vil variere med typen kunde, kun-deforhold, produkt og opptreden fra kundensside. Det er også relevant å ta i betraktning hvilkekundetiltak som tidligere er gjennomført overforkunden.

Ut fra dette er det ønskelig å gjøre det tydelig ilovteksten at også eksisterende kundeforhold skalunderlegges kundetiltak, se lovforslaget § 19 an-net ledd. Dette er også av hensyn til forutsigbar-heten for rapporteringspliktige. Utvalget presise-rer at plikten til å gjennomføre kundetiltak overforeksisterende kunder omfatter alle kunder, uav-hengig av når de ble kunder av den rapporterings-pliktige. Det er etter utvalgets oppfatning ikkegrunnlag for å gjøre unntak for f.eks. kunder somdet ble gjennomført kundetiltak overfor i medholdav hvitvaskingsloven av 2003.

5.9.4.3 Politisk eksponerte personer

Når kunden eller reell rettighetshaver er politiskeksponert person (PEP), nært familiemedlem el-ler kjent medarbeider av PEP, skal det føres for-sterket løpende oppfølging av kundeforholdet, jf.direktivet artikkel 20 bokstav b punkt iii. Kundetil-tak overfor politisk eksponerte personer er nær-mere omtalt i utredningen punkt 5.4.4.2.

Utvalget foreslår at en bestemmelse om plik-ten til forsterket løpende oppfølging plasseres i pa-ragrafen om løpende oppfølging. Dermed samlesforpliktelsene knyttet til løpende oppfølging i énbestemmelse, slik at denne knyttes til den krono-logiske oppbygningen av kapittelet om kundetil-tak, se lovforslaget § 19 tredje ledd.

5.9.4.4 Overdragelse av forsikringspoliser

Utvalget har vurdert bestemmelsen om identifika-sjon av nye reelle rettighetshavere ved overdra-gelse av forsikringspoliser nærmere, se også om-talen under punkt 5.2.4.7. Etter utvalgets meninger det hensiktsmessig å presisere i lovteksten atreelle rettighetshavere skal identifiseres så snarten overdragelse er blitt kjent for forsikringsforeta-ket, se forslaget til § 19 fjerde ledd.

5.9.4.5 Plikt til å avslutte eksisterende kundeforhold

Dersom fornyede kundetiltak etter denne bestem-melsen ikke er mulig å gjennomføre, har rappor-

14 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.10.3 og 4.10.5.


teringspliktige plikt til å avslutte kundeforholdet,se forslaget til § 19 femte ledd.

På bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 14 nr. 4 sin ordlyd og FATFs kritikk avnorsk regulering av dette, jf. punkt 5.7.3, har utval-get vurdert plikten til å avslutte etablerte kunde-forhold nærmere. Slik utvalget ser det, krever di-rektivet at etablerte kundeforhold avsluttes derdet ikke er mulig å gjennomføre kundetiltak, utenat det i tillegg stilles et krav om at fortsettelse avkundeforholdet innebærer en risiko for hvitvas-king og terrorfinansiering. Tilleggsvilkåret knyt-tet til risiko i gjeldende lov § 10 kan gå lengre enndirektivet ved at rapporteringspliktig, i tilfeller derdet er risiko, avvikler kundeforhold uten å i til-strekkelig grad ha forsøkt å gjennomføre kundetil-tak. På den annen side kan tilleggsvilkåret ogsåmedføre at rapporteringspliktige opprettholderkundeforhold til tross for at kundetiltak ikke kangjennomføres, fordi rapporteringspliktig menerdet ikke er risiko for hvitvasking og terrorfinansi-ering. Utvalget foreslår derfor at begrensningen iplikten til å avslutte eksisterende kundeforholdikke videreføres. Det må kreves at det er forholdpå kundens side som medfører at kundetiltakeneikke gjennomføres, f.eks. at kunden ikke kan pre-sentere gyldig legitimasjon eller nekter å bidramed opplysninger som kan belyse et selskap sineierskapsstruktur og reelle rettighetshavere. For-utsetningen er at den rapporteringspliktige bru-ker de nødvendige ressurser for å bekrefte reellerettighetshaveres identitet og klarlegge formåletog den tilsiktede arten av kundeforholdet.

Bestemmelsen er foreslått inntatt i bestemmel-sen om løpende oppfølging fremfor bestemmelsenom følger av at kundetiltak ikke kan gjennomfø-res, se forslaget til § 19 femte ledd. Dette gir, slikutvalget ser det, en mer logisk og brukervennligoppbygning av loven. Utvalget presiserer at un-dersøkelses- og rapporteringsplikten er aktuellom de manglende kundetiltakene innebærer for-hold som kan indikere at midler har tilknytning tilhvitvasking eller terrorfinansiering. Se nærmereomtale av dette i punkt 6.5. Utvalget foreslår at detinnføres plikt til å avvikle etablerte kundeforholduavhengig av når kundeforholdet er etablert. Pro-blemstillingen om uegentlig tilbakevirkning somble tatt opp i NOU 2007: 10 punkt 4.6.3 og Ot.prp.nr. 3 (2008–2009) punkt 4.6.5, som dannet grunn-laget for overgangsbestemmelsen i gjeldende lov§ 34, gjør seg gjeldende også nå, se punkt 5.7.1.

Et spørsmål som reiser seg, er om lovforslagetsom pålegger rapporteringspliktige å avvikle eta-blerte kundeforhold uavhengig av når disse erinngått, er forenlig med Grunnloven § 97.

Grunnlovens utgangspunkt er at ingen lov skalgis tilbakevirkende kraft. Innholdet i normen erpresisert gjennom Høyesteretts praksis. I Rt. 2016side 389 oppsummeres dette i avsnitt 76 og 77:

«Fra denne gjennomgåelsen [av rettspraksis]slutter jeg at kjernespørsmålet er hvor sterkttilbakevirkningselementet er. Hvis loven di-rekte knytter tyngende rettsvirkninger til tidli-gere hendelser, er loven som hovedregelgrunnlovsstridig. Gir loven derimot bare reglerom hvordan en allerede etablert posisjon skalutøves, er hovedregelen den motsatte. I de sist-nevnte tilfellene har lovgiveren et betydeligspillerom, se avsnitt 94 i strukturkvotedommen[Rt. 2013 side 1345]. Det er en glidende over-gang mellom disse ytterpunktene. I rederiskat-tedommen [Rt. 2010 side 143] omtales dettesom «overgangsformer», mens det i struktur-kvotedommen fremheves at «Borthen-nor-men» er relativ, fleksibel og skjønnsmessig.

Jeg konstaterer videre at det uavhengig avnormvalg må skje en avveining mellom de ver-nede interesser på den ene siden, og de sam-funnsmessige hensynene på den annen. Vurde-ringen må skje konkret for dem som er parter isaken, men det må kunne tas hensyn til helhe-ten ved lovreguleringen, se avsnitt 155 i rede-riskattedommen. Ved vurderingen har det be-tydning hvilke rettigheter eller posisjoner inn-grepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte el-ler en gruppe har for sine forventninger, ominngrepet er plutselig og betydelig, og om for-delingen av byrdene rammer den enkelte elleren gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen[Rt. 1996 side 1415] og strukturkvotedommen.De samfunnsmessige hensynene må holdesopp mot dette. Jeg vil utdype dette når jeg kom-mer tilbake til den konkrete avveiningen.»

Utvalget har vurdert hvilket element av tilbake-virkning forslaget til § 19 femte ledd innebærer.Utvalget påpeker at forslaget ikke pålegger rap-porteringspliktige å avvikle kundeforhold uten vi-dere. Plikten til å avvikle kundeforholdet beror påen løpende oppfølging av kundeforholdet der detetter risikovurderinger skal gjennomføres kunde-tiltak overfor eksisterende kunder. Det skal beropå kundens forhold, som omtalt ovenfor, at kunde-tiltak ikke kan gjennomføres før kundeforholdetkan avvikles. Lovbestemmelsen regulerer dermedfremtidig avslutning av inngåtte kontrakter. Detteinnebærer ikke å knytte direkte tyngende retts-virkninger til tidligere hendelser, såkalt egentligtilbakevirkning.


Siden loven regulerer utøvelsen av etablerterettsposisjoner, skal lovgiver ha et «betydelig spil-lerom», jf. sitatet ovenfor. Utgangspunktet er atdenne formen for lovgivning ikke reiser proble-mer opp mot Grunnloven § 97.

Utvalget har vurdert lovens konsekvenser forvernede interesser. Lovforslaget innebærer regu-lering av økonomiske rettigheter knyttet til alle-rede inngåtte kontrakter. Dette gjelder kontrakterinngått før ikrafttredelsen av hvitvaskingsloven av2009. Utvalget understreker imidlertid at det forde fleste rapporteringspliktige har vært krav omgjennomføring av kundetiltak siden 1. januar2004, dvs. ved ikrafttredelsen av hvitvaskings-loven av 2003. Kundene kan i dag vanskelig for-vente ikke å måtte oppgi informasjon som ledd iarbeidet med å motvirke hvitvasking og terrorfi-nansiering. Inngrepet i disse avtalene vil dessutenbero på risikovurderinger foretatt av de rapporte-ringspliktige. Det dreier seg ikke om et direkteinngrep fra lovgiver i fordelingen av pliktene ikontraktene.

Hensynet til personer med allerede inngåttekontrakter må, etter Høyesteretts praksis, veiesmot de samfunnsmessige hensyn. Det er sterkesamfunnsmessige hensyn som tilsier at lovens re-gel skal anvendes på allerede inngåtte avtaler. Ut-valget viser til forslaget til formålsbestemmelse,§ 1. Loven skal motvirke hvitvasking og terrorfi-nansiering, herunder at det finansielle systemmisbrukes eller forsøkes misbrukt som ledd i

hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget viservidere til at dette er en viktig internasjonal forplik-telse. Det gjenspeiles i fjerde hvitvaskingsdirektivog FATFs anbefalinger. En regel som ikke gjørdet mulig å avvikle kundeforhold der kundetiltakikke kan gjennomføres, medfører risiko for at rap-porteringspliktige misbrukes til hvitvasking ogterrorfinansiering. Etter utvalgets oppfatning erdette uakseptabelt. Her pekes det på at en del kun-deforhold kan være inngått fra tiden før det bleinnført krav om kundetiltak overhodet. Det er der-for behov for at disse kundeforholdene kan under-legges kundetiltak som ledd i løpende oppfølging.Utvalget understreker betydningen kundetilta-kene og den løpende oppfølgingen har for å mot-virke at rapporteringspliktige misbrukes tilhvitvasking og terrorfinansiering. Dette har ogsåbetydning for samfunnets tillit til den virksomhetsom drives av rapporteringspliktige.

Hensyntatt de samfunnsmessige hensyn og devernede interesser og hensyntatt at lovgiver har etbetydelig spillerom for lovgivning av denne karak-ter, har utvalget kommet til at lovforslaget ikkereiser problemer opp mot Grunnloven § 97. Utval-get foreslår derfor ikke en overgangsregel.

I forslaget til § 19 sjette ledd er det foreslått åvidereføre unntaket fra plikten til å avslutte kunde-forhold for advokater og andre som erversmessigeller stadig yter rettshjelp når dette er dekket avtaushetsplikten. Dette er i samsvar med fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 14 nr. 4 annet ledd.


Kapittel 6

Undersøkelse og rapportering

6.1 Innledning

Direktivets bestemmelser om rapporteringspliktog avsløringsforbud i artikkel 32 til 39 er i hoved-sak en videreføring av tredje hvitvaskingsdirektivartikkel 20 til 29. I FATFs evaluering ble det nor-ske systemet i hovedsak ansett å være i samsvarmed de relevante anbefalingene (anbefaling 20,21, 23 og 29). Bestemmelsene omtalt i dette kapit-telet er derfor i hovedsak en videreføring av gjel-dende rett.

Utvalget har likevel foreslått noen endringernår det gjelder forholdet mellom undersøkelses-plikten og rapporteringsplikten. Det er også fore-slått å gi en forskriftshjemmel som åpner for at ad-vokater ikke rapporterer direkte til Økokrim. Ut-valget er av den oppfatning at det er behov for enutvidelse av plikten til å gi opplysninger til Øko-krim på forespørsel for å gjennomføre direktivet,og det foreslås en egen bestemmelse som om-handler dette. Hovedregelen om forbud mot å av-sløre at det foretas undersøkelser eller er rappor-tert til Økokrim foreslås videreført. Det sammegjelder unntakene fra avsløringsforbudet, menher er det foreslått enkelte innstramminger. Utval-get foreslår også en ny bestemmelse om rapporte-ringsplikt for visse offentlige myndigheter for ågjennomføre direktivet.

6.2 Norsk rett

Hvitvaskingsloven kapittel 3 inneholder regleneom undersøkelse og rapportering. Regelen omundersøkelsesplikt finnes i § 17, og § 18 inne-holder regelen om rapporteringsplikt.

Undersøkelsesplikten utløses når den rappor-teringspliktige har en «mistanke om at en transak-sjon har tilknytning til utbytte av en straffbarhandling eller forhold som rammes av straffelo-ven §§ 131 til 136 a». I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009)punkt 5.2.3.7 sies det noe mer om hva som ligger i«mistanke». Det skal legges til grunn en lav ter-skel, enhver mistanke vil i utgangspunktet kunne

oppfylle kriteriet, også «diffus» mistanke. Ihvitvaskingsforskriften § 12 er det gitt noe merveiledning med hensyn til hva som kan utløse un-dersøkelsesplikt. Dette kan være at «transaksjo-nen synes å mangle et legitimt formål, er usedvan-lig stor eller kompleks, er uvanlig i forhold til kun-dens kjente forretningsmessige eller personligetransaksjoner, foretas til eller fra en kunde i etland eller område som ikke har tilfredsstillende til-tak mot handlinger som beskrevet i straffeloven§ 317 og § 147b eller på annen måte har en uvanligkarakter». Henvisningene til straffeloven i hvitvas-kingsforskriften er ikke oppdatert etter at straffe-loven 2005 trådte i kraft.

Dersom undersøkelser ikke avkrefter mistan-ken, utløses rapporteringsplikten, jf. hvitvaskings-loven § 18. De rapporteringspliktige skal over-sende opplysninger til Økokrim om den aktuelletransaksjonen og om de forhold som har medførtmistanke. I hvitvaskingsforskriften § 13 er detnærmere regulert hva rapporten til Økokrim skalinneholde. Det finnes et unntak fra rapporterings-plikten for advokater og andre som ervervsmes-sig eller stadig yter rettshjelpvirksomhet. Dennegruppen har ikke plikt til å rapportere om forholdsom de har fått kjennskap til gjennom arbeidetmed å fastslå klientens rettsstilling, eller om for-hold som de har fått kjennskap til før, under elleretter en rettssak, når de forhold opplysningeneomhandler har direkte tilknytning til rettstvisten.Tilsvarende gjelder for revisorer og andre rappor-teringspliktige når de bistår advokater eller andresom ervervsmessig eller stadig yter rettshjelps-virksomhet i denne typen arbeid.

Hvitvaskingsloven kapittel 3 om undersøkelseog rapportering inneholder også en egen bestem-melse om gjennomføring av mistenkelige transak-sjoner i § 19. Hovedregelen er at mistenkeligetransaksjoner ikke skal gjennomføres før Øko-krim er underrettet. Økokrim kan gi pålegg omikke å gjennomføre transaksjonen. Selv om detteer utgangspunktet, er det en åpning for at Øko-krim varsles i etterkant. Hvitvaskingsloven § 19annet ledd bestemmer at transaksjonen kan gjen-


nomføres før det sendes rapport til Økokrim derunnlatelse av å gjennomføre transaksjonen kanvanskeliggjøre Økokrims undersøkelser ellereventuell etterforskning. Det samme gjelder derdet ikke er mulig å la være å gjennomføre transak-sjonen.

Rapportering av opplysninger til Økokrimmedfører ikke brudd på taushetsplikt så lengerapporteringen er gjort i god tro, jf. hvitvaskings-loven § 20. Det er også i denne bestemmelsen åp-net for at finansinstitusjoner og forsikringsselska-per kan utveksle nødvendige kundeopplysningerseg i mellom uten hinder av taushetsplikt, nårdette er nødvendig som ledd i undersøkelser avmistenkelige transaksjoner.

Kunder eller tredjepersoner skal ikke gjøreskjent med at det foretas undersøkelser, at det ergitt opplysninger som nevnt i § 18 eller at det eriverksatt etterforskning, jf. hvitvaskingsloven§ 21. I § 21 annet ledd er det uttrykkelig bestemtat utveksling som nevnt i § 20 annet ledd mellomfinansinstitusjoner og forsikringsselskaper ikkeinnebærer brudd på avsløringsforbudet. Hvitvas-kingsforskriften § 14 inneholder ytterligere reglerom når utveksling av opplysninger fra rapporte-ringspliktig ikke innebærer brudd på avslørings-forbudet. Bestemmelsen åpner for å dele informa-sjon om undersøkelser, rapportering eller etter-forskning i gitte tilfeller.

Hvitvaskingsloven § 33 inneholder en bestem-melse som gir hjemmel til å fastsette særskilte re-gler om rapportering med eller for personer ellerforetak som har tilknytning til land eller områdersom ikke har gjennomført tilfredsstillende tiltakmot hvitvasking og terrorfinansiering. En slik for-skriftsbestemmelse er gitt i hvitvaskingsforskrif-ten § 15, ved at Finansdepartementet etter vedtakfra FATF kan fastsette en særskilt og systematiskrapporteringsplikt til Økokrim for transaksjonermed eller for personer eller foretak som har til-knytning til land eller områder som ikke har gjen-nomført tilfredsstillende tiltak mot hvitvasking avutbytte fra handlinger som beskrevet i straffelo-ven § 317 og § 147b. Forskriftshjemmelen er aldriblitt brukt.

6.3 EØS-rett

Direktivet kapittel 4 del I inneholder bestemmel-sene knyttet til rapporteringsplikt. En undersøkel-sesplikt kan ikke direkte utledes av direktivets be-stemmelser. Kapittel 4 del II inneholder forbudetmot å avsløre for kunden eller tredjeparter at deter rapportert om mistanke eller at det gjennomfø-

res nærmere analyser og unntak fra avsløringsfor-budet. Bestemmelsene i kapittel 4 er i hovedsaken videreføring av tredje hvitvaskingsdirektiv ka-pittel 3.

Artikkel 32 oppstiller plikten til å ha en «Finan-cial Intelligence Unit» (FIU) og organiseringen avdenne.

I artikkel 33 er rapporteringsplikten regulert.Det er her fastsatt at rapporteringspliktige skalsende en rapport til FIU-en der det er mistankeom at «funds […] are the proceeds of criminalactivity or are related to terrorrist finacing». Rap-porteringsplikten er altså ikke knyttet til en «mis-tenkelig transaksjon» eller til mistanke om «mo-ney laundering». Dersom det er mistanke om atmidler er utbytte av straffbar handling eller er til-knyttet terrorfinansiering, utløses rapporterings-plikten. Senere i samme artikkel benyttes likevelbegrepet «suspicious transactions», og det presi-seres at også forsøk på transaksjoner skal rappor-teres der dette er mistenkelig. Når en rapport ersendt inn, skal rapporteringspliktige også gi ytter-ligere informasjon til FIU-en når dette etterspør-res. I henhold til artikkel 33 nr. 1 bokstav b har derapporteringspliktige i tillegg en plikt til å giFIU-en all nødvendig informasjon som etterspør-res, i samsvar med nasjonale regler.

Direktivet artikkel 34 åpner for at enkelte rap-porteringspliktige ikke sender sine rapporter di-rekte til FIU-en. Dette unntaket gjelder for reviso-rer, regnskapsførere, advokater og andre som er-vervsmessig eller stadig yter selvstendig juridiskbistand og eiendomsmeglere. Disse kan rappor-tere via en «appropriate self-regulatory body ofthe profession». Dersom denne løsningen velges,skal det «selvregulerende organet» sende infor-masjonen videre til FIU-en «promptly and unfilte-red». Det er presisert i artikkel 34 nr. 2 at rappor-teringsplikten ikke gjelder for advokater og andresom ervervsmessig eller stadig yter rettshjelps-virksomhet for opplysninger som disse mottar fraeller innhenter om sine klienter når de vurdererklientens rettsstilling, eller om forhold som de harfått kjennskap til før, under eller etter en rettssak.Tilsvarende gjelder for revisorer, regnskapsførereog skatterådgivere i samme posisjon.

Direktivets utgangspunkt er at transaksjonerikke skal gjennomføres før det er sendt rapport tilFIU-en hvis det er mistanke eller kunnskap om attransaksjoner har tilknytning til utbytte av straff-bar handling eller terrorfinansiering, jf. artikkel35 nr. 1. Dersom det ikke er mulig å vente med ågjennomføre transaksjonen, eller der dette vilvanskeliggjøre rettsforfølgning av den tilgode-sette ved transaksjonen, skal opplysninger sendes


FIU-en umiddelbart etter at transaksjonen er gjen-nomført.

I artikkel 36 er det en bestemmelse om at«competent authorities» og tilsynsmyndighetersom overvåker aksje-, valuta og finansderivatmar-kedet skal rapportere til FIU-en dersom de gjen-nom tilsyn eller på annen måte oppdager opplys-ninger som kan være knyttet til hvitvasking ellerterrorfinansiering.

Rapportering til FIU-en eller «self-regulatorybody» innebærer ikke brudd på taushetsplikt-bestemmelser og kan ikke utløse ansvar for denrapporteringspliktige på noen måte så lenge rap-porteringen er gjort i god tro, jf. artikkel 37. Med-lemsstatene skal også sikre at ansatte og den per-sonen som sender rapport til FIU-en, beskyttes fratrusler eller diskriminering på arbeidsplassen, jf.artikkel 38.

Direktivet kapittel 4 del II inneholder, somnevnt, bestemmelsen om avsløringsforbud. Derapporteringspliktige skal ikke avsløre til kundeneller tredjepersoner at informasjon blir sendtFIU-en eller at det foretas en vurdering av hvitvas-king eller terrorfinansiering knyttet til kunden, jf.artikkel 39. Forbudet omfatter også informasjonom at en hvitvaskings- eller terrorfinansierings-analyse gjennomføres eller kan komme til å gjen-nomføres. Det er likevel adgang til å dele dennetypen informasjon med «competent authorities»eller til etterforskningsformål. Det er videre gitten rekke unntak som åpner for utveksling av opp-lysninger blant annet i konserner. Det er ogsåeksplisitt sagt at avsløringsforbudet ikke er til hin-der for at revisorer, regnskapsførere eller advoka-ter forsøker å få sine klienter til å avstå fra å begåen ulovlig handling.

6.4 FATFs anbefalinger og rapport

FATFs anbefaling 20 inneholder hovedregelen omrapporteringsplikt og anbefaling 21 inneholder be-stemmelsen om forholdet til taushetsplikt og av-sløringsforbudet.

Anbefaling 20 krever at finansinstitusjonersom mistenker at «funds are the proceeds of a cri-minal activity or are related to terrorist financing»,rapporterer til FIU-en. Det følger av anbefaling 23at rapporteringsplikten også gjelder andre enn fi-nansinstitusjoner som omfattes av FATFs anbefa-linger («Designated non-financial businesses andprofessions» – DNFBPs). For advokater er det tattinn en begrensning i rapporteringsplikten her, ogdet er denne begrensningen unntaket i direktiveter basert på.

I «interpretive note» til anbefaling 20 er detsagt noe mer om hva som utløser en rapporte-ringsplikt. Referansen til «criminal activity» skalomfatte alle handlinger som kan anses som pri-mærlovbrudd for hvitvasking. Mistanke om ter-rorfinansiering omfatter mistanke om finansieringav terrorhandlinger, terrororganisasjoner og indi-viduelle terrorister, og det er uttrykkelig sagt atdette gjelder uavhengig av om det kan konstate-res sammenheng med en konkret terrorhandling.

De rapporteringspliktige, deres ledelse og an-satte skal være beskyttet mot strafferettslig ellersivilrettslig ansvar dersom rapportering til FIU-envil innebære brudd på bestemmelser om taushets-plikt så lenge det er rapportert i god tro, jf. anbefa-ling 21. FATF-anbefaling 21 anbefaler også at rap-porteringspliktige, ledelsen og ansatte skal væreunderlagt forbud mot å gi opplysninger om at enrapport eller annen informasjon sendes til FIU-en.

FATF-anbefalingene inneholder ett uttrykke-lig unntak fra avsløringsforbudet i anbefaling 21.Dette gjelder når rapporteringspliktig tror at gjen-nomføring av kundetiltak vil få kunden til å forståat det vil bli sendt en rapport, se «interpretivenote» til anbefaling 10 punkt 3. Anbefalingen eromtalt under punkt 5.5.4.

Plikten til å ha en FIU er inntatt i anbefaling29. FIU-en skal ha mulighet til å få tilleggsinforma-sjon fra de rapporteringspliktige og skal ha til-gang til nødvendig «financial, administrative andlaw enforcement information». Hva som ligger i atFIU-en skal kunne få tilleggsinformasjon fra derapporteringspliktige, er konkretisert i metodolo-gien til anbefaling 29 punkt 29.3. I en fotnote tildette punktet sies følgende:

«In the context of its analysis function, an FIUshould be able to obtain from any reportingentity additional information relating to a suspi-cion of ML/TF. This does not include indiscri-minate requests for information to reportingentities in the context of the FIU’s analysis(e.g., «fishing expeditions»).»

I FATFs evaluering ble det norske systemet i ho-vedsak ansett å være i samsvar med de relevanteanbefalingene. Norge fikk likevel kritikk for at detikke er konkrete sanksjoner knyttet til avslørings-forbudet i anbefaling 21. FATF mente også at detvar uklart om avsløringsforbudet gjaldt for allesom kunne komme til å avsløre denne typen infor-masjon, herunder styremedlemmer i finansinstitu-sjoner.

Når det gjelder FIU-en, anses også Norge i ho-vedsak å etterleve anbefaling 29. FATF stiller


spørsmål ved FIU-ens uavhengighet ut fra atFIU-en er underlagt tilsyn fra Kontrollutvalget.FATF stiler også spørsmål ved FIU-ens uavhen-gighet ut fra at de er en del av Økokrim, og erusikre på hvordan tilsyn fra Datatilsynet vil kunnepåvirke uavhengigheten. Videre får FIU-en kritikkfor ikke å ha produsert strategiske analyser siden2011. Den kritikken Norge får på disse punkteneer likevel av mindre betydning, og Norge har fåttkarakteren «Compliant» på anbefaling 20 og «Lar-gely Compliant» på anbefaling 21 og 29.

6.5 Utvalgets vurderinger

6.5.1 Innledning

Utvalget har gjennomgått eksisterende regler ihvitvaskingsloven kapittel 3. I hovedsak ansesdagens bestemmelser å gjennomføre direktivetsbestemmelser og FATFs anbefalinger. Som detfremgår i punkt 6.1, er bestemmelsene omtalt idette kapittelet i hovedsak en videreføring av gjel-dende rett, men det foreslås også enkelteendringer som kommenteres i det følgende.

6.5.2 Undersøkelsesplikten

6.5.2.1 Videreføring av undersøkelsesplikten

Undersøkelsesplikten ble innført i norsk rett i1992 ved den nå opphevde finansieringsvirksom-hetsloven § 2-17 tredje ledd. Begrunnelsen forinnføringen var gjennomføring av første hvitvas-kingsdirektiv artikkel 5.1 Etter artikkel 5 skulle in-stitusjoner og personer omfattet av direktivetforeta særlige undersøkelser av («examine withspecial attention») de typer transaksjoner som detanses særlig sannsynlig at har tilknytning tilhvitvasking. Ved tredje hvitvaskingsdirektiv artik-kel 20 ble regelen endret til en plikt til å vie særligoppmerksomhet til («pay special attention to») en-hver virksomhet som innebærer særlig hvitvas-kings- eller terrorfinansieringsrisiko. I fjerdehvitvaskingsdirektiv er denne undersøkelsesplik-ten inntatt som en del av bestemmelsen om for-sterkede kundetiltak i artikkel 18 nr. 2.

FATFs tidligere anbefaling 11 inneholdt en un-dersøkelsesplikt ved transaksjoner som var kom-plekse, usedvanlig store eller ikke hadde noe opp-lagt økonomisk eller synlig legitimt formål. Dentidligere anbefalingen er ikke videreført som så-dan, og plikten til å undersøke usedvanlig store el-ler komplekse transaksjoner kan nå gjenfinnes i

«interpretive note» til anbefaling 10 punkt 12. Detat en transaksjon foretas til eller fra en kunde i etland eller område som ikke har tilfredsstillende til-tak mot hvitvasking og terrorfinansiering, er dess-uten både i anneks III til direktivet og «interpre-tive note» til anbefaling 10 punkt 15 ansett som etmoment som kan tilsi høyere risiko.

Utvalget er, på bakgrunn av den redegjørelsensom her er gitt av historien bak undersøkelses-plikten og regelverket i EØS og FATF, av den opp-fatning at undersøkelsesplikten, slik den er be-skrevet i hvitvaskingsloven § 17, ikke gjenfinnes idirektivet eller FATFs anbefalinger. Spørsmålet erda om det norske systemet, med egne bestemmel-ser om henholdsvis undersøkelsesplikt og rappor-teringsplikt, skal videreføres. FATF har ikke hattkommentarer til måten Norge har lagt oppsystemet. Ut fra dette legger utvalget til grunn atverken FATFs anbefalinger eller direktivet er tilhinder for en videreføring av skillet mellom un-dersøkelsesplikt og rapporteringsplikt.

Kravet etter direktivet og FATFs anbefalingerer at mistanke om at midler har tilknytning til ut-bytte av en straffbar handling eller terrorfinansi-ering skal rapporteres. Dette innebærer, slik ut-valget ser det, ikke en plikt til å rapportere straksmistanken oppstår. I praksis vil trolig en rapporte-ringspliktig alltid foreta et minimum av undersø-kelser for å avkrefte eller bekrefte mistanken uav-hengig av om dette er en eksplisitt plikt etter lo-ven. Et eksempel kan illustrere dette: En bankoppdager gjennom sin løpende oppfølging etuvanlig stort beløp som kommer inn på en kundeskonto. Kontoen er etter kundetiltakene registrertsom en alminnelig lønnskonto, og transaksjons-historikken viser at kontoen kun har vært brukt tildagligdagse transaksjoner. I et slik tilfelle fore-ligger det avvik fra kundens vanlige mønster, ogdermed forhold som kan indikere hvitvasking el-ler terrorfinansiering. Banken skal gjøre nær-mere undersøkelser. Det kan f.eks. vise seg atmidlene stammer fra et eiendomssalg, og eien-dommen har vært kundens faste bolig i flere år.Banken har avklart at det ikke er noe mistenkeligmed denne transaksjonen, og det inntrer ingenrapporteringsplikt. Etter utvalgets oppfatning kre-ver ikke direktivet eller FATFs anbefalinger atden rapporteringspliktige sender en rapport tilØkokrim i det den oppdager at beløpet kommerinn på kundens konto, selv om banken fatter mis-tanke fordi dette ikke er i samsvar med kundensvanlige mønster. Systemet forutsetter at bankenmå gjøre noe mer før rapporteringsplikten utlø-ses. Dette vil dessuten føre til bedre bruk av Øko-krims ressurser. Dersom banken ikke finner en1 Ot.prp. nr. 85 (1991–92) punkt 4 i merknadene til § 2-17.


tilfredsstillende forklaring på overføringen somavkrefter mistanken, vil banken ha rapporterings-plikt.

Etter utvalgets oppfatning er det også ut fra pe-dagogiske hensyn ønskelig å skille ut undersøkel-sesplikten i en egen bestemmelse. De ulike ste-gene i prosessen tydeliggjøres på denne måten.Det nevnes også at det svenske lovforslaget skillermellom «granskning» og «rapportering».2 Utval-get foreslår derfor at loven fortsatt skal ha enegen bestemmelse om undersøkelsesplikt, se lov-forslaget § 20.

6.5.2.2 Hva skal til for at undersøkelsesplikten utløses?

6.5.2.2.1 Terskelen for undersøkelsesplikt

I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 5.2.3.7 er det,som nevnt i punkt 6.2, sagt noe mer om hva somligger i «mistanke». Det skal etter gjeldende lov§ 17 legges til grunn en lav terskel. Enhver mis-tanke vil i utgangspunktet kunne oppfylle krite-riet, også «diffus» mistanke.

Direktivet beskriver «mistanketerskelen» forrapporteringsplikt slik: «knows, suspects or has re-asonable grounds to suspect». I norsk versjon avtredje hvitvaskingsdirektiv er dette oversatt til«vet, har mistanke om eller har rimelig grunn til åanta».

Som nevnt ovenfor bygger det norskesystemet på at rapporteringspliktige skal foretavisse undersøkelser før det rapporteres til Øko-krim. Det skal etter hvitvaskingsloven § 17 leggestil grunn en lav terskel for «mistanke» for at un-dersøkelsesplikten utløses.

Etter utvalgets oppfatning er det språklig uhel-dig at bestemmelsen om undersøkelsesplikt be-nytter begrepet «mistanke». Ut fra en naturligspråklig forståelse av ordet «mistanke» mener ut-valget at rapporteringspliktige kan legge en forhøy terskel til grunn for når undersøkelsesplikteninntrer. I dag er dette forsøkt unngått gjennom be-skrivelser i forarbeider av at terskelen er lav.

Utvalget mener at undersøkelsesplikten børinntre når den rapporteringspliktige avdekker for-hold som kan indikere at midler har tilknytning tilhvitvasking eller terrorfinansiering. Dette inne-bærer at avvik fra normal kundeadferd i praksisvil utløse undersøkelsesplikt. Det er, slik utvalgetser det, naturlig at terskelen for rapportering ernoe høyere enn terskelen for når det skal gjøres

undersøkelser. Den rapporteringspliktige skal idag først sende rapport til Økokrim når de under-søkelser som er gjort ikke avkrefter mistanken.Dersom undersøkelser ikke avkrefter mistanken,vil det, slik utvalget ser det, nødvendigvis inne-bære at mistanken er noe sterkere sammenlignetmed da den rapporteringspliktige innledet under-søkelser. Utvalget mener det er hensiktsmessig atterskelen for rapportering knyttes til «mistanke»på samme måte som i direktivet, og at undersøkel-sesplikten utløses ved «forhold som kan indi-kere». Dette er ikke ment å endre dagens terskelfor når undersøkelsesplikt utløses, men å klar-gjøre forholdet mellom undersøkelsesplikt og rap-porteringsplikt. Utvalget presiserer at terskelenfor når undersøkelsesplikten utløses er lav, og fo-kuset for de rapporteringspliktige må være at av-vik fra normal kundeadferd utløser undersøkel-sesplikt. Dette foreslås også presisert i sær-merknad til bestemmelsen.

Utvalgsmedlem Sigurdsen mener det bør gåklart frem av loven hva som utløser undersøkel-sesplikt.

Det går frem av systemet i direktivet, og dess-uten av for eksempel artikkel 33 nr. 1 og 46 nr. 1,at rapporteringspliktige har en plikt til å avdekkeforhold som kan utløse undersøkelsesplikt.

Dette medlem mener at loven bør inneholde enuttrykkelig, og ikke bare en implisitt, avdeknings-plikt for rapporteringspliktige. En slik presiseringvil bl.a. være til hjelp når rapporteringspliktigeskal utarbeide interne rutiner. Presiseringen vilogså gjøre skillet mellom kundetiltak og undersø-kelsestiltak klarere.

Avdekningsplikten kan for eksempel utformesi tråd med formuleringen i i tredje hvitvaskingsdi-rektiv artikkel 20, om at rapporteringspliktigeskal være «særlig oppmerksomme på» visse trans-aksjoner. Slik særlig oppmerksomhet kan i sin turgi grunnlag for undersøkelsesplikt, som igjen kanføre til at rapport må sendes til Økokrim.

Dette medlem viser til sitt utkast til § 20 førsteledd inntatt i punkt 15.2.4.

6.5.2.2.2 Begrepsbruk

Gjeldende lov angir at undersøkelsesplikten inn-trer ved mistanke om «transaksjon som har til-knytning til straffbar handling», se § 20. Utvalgethar ovenfor lagt til grunn at «hvitvasking» gjen-nomgående skal benyttes som rettslig koblingsbe-grep i loven, og ikke gjeldende formulering, senærmere punkt 2.3.4.2. Hva gjelder bruken av«hvitvasking» som utløsende for undersøkelses-plikten, bemerker utvalget følgende: Ved tolkin-

2 SOU 2016:8, Del 2, Förslag til lag (2017:000) om åtgärdermot penningtvätt och finansiering av terrorism 4 kap.


gen av hvitvaskingsbegrepet i hvitvaskingslovenkan det for alle praktiske tilfeller legges til grunnat all befatning med midler fra straffbar handlingomfattes. Ved vurderingen av om rapporterings-pliktig har undersøkelsesplikt kan følgende spørs-mål stilles: Er det forhold som kan indikere atvirksomheten blir forsøkt brukt, brukes, eller erblitt brukt som ledd i hvitvasking?

Terskelen for at undersøkelsesplikten utløseser lav. Den inntrer dersom rapporteringspliktigavdekker forhold som «kan indikere» at midlerhar tilknytning til hvitvasking. Når terskelen for åreagere på mulig hvitvasking er så lav, medførerdet i praksis at det ofte er allerede avvik fra nor-mal kundeadferd som utløser undersøkelsesplikt.Nærmere bestemt vil avvik fra normal kundead-ferd indikere at det kan være tale om at utbytte avstraffbar handling er i spill. Forhold som kan indi-kere det, er eksempelvis at en transaksjon synes åmangle et legitimt formål, er usedvanlig stor ogkompleks osv., se forslaget til § 20 annet ledd.

6.5.2.3 Situasjoner som utløser undersøkelsesplikt

Utvalget har også vurdert om gjeldende forskrift§ 12, som gir eksempler på når undersøkelsesplik-ten utløses, bør videreføres. Etter utvalgets opp-fatning gir bestemmelsen praktiske eksempler påtilfeller som kan utløse undersøkelsesplikt, mendet er uheldig at bestemmelsen kun fokuserer påtransaksjoner. I fjerde hvitvaskingsdirektiv er lig-nende situasjoner inntatt som en del av artikkelenom forsterkede kundetiltak i artikkel 18 nr. 2. Herer undersøkelsesplikten beskrevet som en plikt tilå undersøke uvanlig store og komplekse transak-sjoner eller mønstre av transaksjoner så sant deikke synes å ha et legitimt formål. Som nevnt ipunkt 5.4.4.1, mener utvalget at den undersøkel-sesplikten direktivet beskriver som ledd i forster-kede kundetiltak, bør reguleres i sammenhengmed undersøkelses- og rapporteringsplikten i ka-pittel 4 i loven.

Etter utvalgets oppfatning er forhold som kanutløse undersøkelsesplikt etter gjeldende forskrift§ 12 i stor grad sammenfallende med de situasjo-nene som skal utløse undersøkelsesplikt etter di-rektivet artikkel 18 nr. 2. Hvorvidt undersøkelserskal gjøres, vil måtte bero på en skjønnsmessigvurdering uansett hvordan dette reguleres, dvs.både om det reguleres som en plikt som utløses ivisse nærmere angitte situasjoner eller dersomman angir situasjoner som kan utløse undersøkel-sesplikt. Slik systemet i den norske loven er lagtopp i dag og foreslås lagt opp videre, er det etter

utvalgets oppfatning naturlig at situasjonene sombeskrives i direktivet artikkel 18 nr. 2, er forholdsom utløser undersøkelsesplikt. Disse situasjo-nene vil kunne gi en indikasjon på at midler har til-knytning til hvitvasking eller terrorfinansiering.

Av pedagogiske hensyn mener utvalget det erhensiktsmessig å si noe mer om hva som utløserundersøkelsesplikt i loven. Utvalget foreslår der-for at det i lovforslaget § 20 annet ledd gis eksem-pler på forhold som utløser undersøkelsesplikt.Bestemmelsen som foreslås er til dels en viderefø-ring av hvitvaskingsforskriften § 12, men det erogså gitt eksempler som ikke er knyttet til kon-krete transaksjoner.

I gjeldende lov § 17 er det en egen bestem-melse om plikt til skriftlig eller elektronisk å regis-trere resultatene av undersøkelsene. Etter utval-gets oppfatning bør en slik plikt eventuelt regule-res sammen med øvrige registreringsplikter, ogdet vises til omtalen i punkt 7.6.3.2 og lovforslaget§ 29.

6.5.3 Rapporteringsplikten

6.5.3.1 Den generelle rapporteringsplikten

Etter gjeldende lov utløses rapporteringsplikt et-ter § 18 dersom det er gjennomført undersøkel-ser, jf. § 17, og undersøkelsene ikke har avkreftetmistanken. Som nevnt i punkt 6.5.2.2, foreslår ut-valget at undersøkelsesplikten ikke skal knyttestil mistankebegrepet. Bestemmende for om detforeligger undersøkelsesplikt skal være om det eravdekket forhold som «kan indikere at midler hartilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering».Derimot foreslår utvalget at mistankebegrepetskal være bestemmende for om rapporterings-plikt utløses, se lovforslaget § 21. En slik løsninger mest i samsvar med direktivet artikkel 33 nr. 1bokstav a. Det fremgår her at det skal rapporteresdersom rapporteringspliktig «knows, suspects orhas reasonable grounds to suspect» at midler hartilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering.

Mistanketerskelen etter lovforslaget er lav.Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt. På denannen side er verken en generell risiko, vage hol-depunkter eller en «magefølelse» tilstrekkelig.For at det skal foreligge «mistanke», må det kre-ves visse objektivt konstaterbare holdepunkter.Dette er i samsvar med direktivets ordlyd. En sliktolking av mistankekravet er også i samsvar medlovens formål.

Hva gjelder hvitvaskingskriteriet i § 21, visesdet til punkt 2.3.4.2 og 6.5.2.2. Rapporteringsplik-tige kan for alle praktiske formål legge til grunn at


all befatning med utbytte av straffbar handlingkvalifiserer som «hvitvasking» i lovens forstand.Den rapporteringspliktige skal stille seg spørsmå-let: Er det forhold som gir grunnlag for mistankeom at virksomheten blir forsøkt brukt, brukeseller er blitt brukt som ledd i hvitvasking? Somnevnt er det tilstrekkelig at det foreligger visseobjektive holdepunkter for at mistankekravet eroppfylt. I praksis vil ofte avvik fra normal kunde-adferd, som etter undersøkelser ikke kan forkla-res på noen god måte, medføre at det oppstår mis-tanke.

En variant av eksempelet gitt under omtalen avundersøkelsesplikten i punkt 6.5.2.1, kan illus-trere skillet mellom undersøkelsesplikten og rap-porteringsplikten: En bank oppdager gjennom sinløpende oppfølging et uvanlig stort beløp somkommer inn på en kundes konto. Kontoen er etterkundetiltakene registrert som en alminneliglønnskonto, og transaksjonshistorikken viser atkontoen kun har vært brukt til dagligdagse trans-aksjoner. I et slikt tilfelle foreligger det avvik frakundens vanlige mønster, og dermed forhold somkan indikere hvitvasking eller terrorfinansiering.Bare det at transaksjonen avviker fra kundensvanlige mønster er nok til å utløse en undersøkel-sesplikt. Banken finner, på tross av undersøkelser,ingen forklaring på hvor midlene kommer fra.Dette vil i de aller fleste tilfeller innebære at detforeligger et forhold som gir grunnlag for mis-tanke om hvitvasking. Banken skal da rapporteretil Økokrim. Det at banken har gjort undersøkel-ser før det rapporteres, gjør at det ikke sendes enrapport kun basert på løse antagelser. Det forhol-det som utløste undersøkelsesplikt, er styrket vedat banken ikke finner en forklaring på midlenesopprinnelse, og dette er nok til at rapporterings-plikten utløses.

Utvalget foreslår at bestemmelsen om rappor-teringsplikt endres slik at det fremgår at terskelenfor rapportering er at det etter undersøkelser er«forhold som gir grunnlag for mistanke omhvitvasking eller terrorfinansiering». Rapporte-ringsplikten knyttes da ikke til en konkret trans-aksjon, og dette er, slik utvalget ser det, en fordel.Terskelen for rapportering ligger høyere enn ter-skelen for undersøkelsesplikt, men vurderingste-maet er det samme: Har den rapporteringspliktigeved gjennomføringen av en transaksjon eller påannen måte befattet seg med midler som har til-knytning til terrorfinansiering eller verdier somkan være utbytte av en straffbar handling, og harden rapporteringspliktige på denne måten blittbrukt som ledd i terrorfinansiering eller hvitvas-king. Se lovforslaget § 21 første ledd.

6.5.3.2 Hva skal rapporten inneholde?

Rapporten som sendes Økokrim, skal inneholdeopplysninger «om de forhold som har medførtmistanke». Dette omfatter både opplysninger ombakgrunnen for mistanken, herunder hvilke un-dersøkelser som er gjort, opplysninger om kun-den, eventuelle tredjepersoner, eventuelle kon-toopplysninger og opplysninger om bevegelser påkonto, opplysninger om transaksjonens størrelseog art, opplysninger om hvorvidt transaksjonen ergjennomført, hvor midlene skal overføres og ommidlenes opprinnelse. Som supplement til opplys-ningene bør relevante dokumenter, f.eks. kontout-skrifter, vedlegges. I dag sendes nesten uten unn-tak rapportene inn via et eget skjema i Altinn. Iskjemaet er det lagt opp til utfyllingsfelter for allinformasjon de rapporteringspliktige skal over-sende til Økokrim.3

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødven-dig å videreføre hvitvaskingsforskriften § 13 annetledd om hva en rapport skal inneholde. Utgangs-punktet er at alle forhold som medfører mistankeskal rapporteres. Det vil fremgå av skjemaet sombenyttes hva slags informasjon som skal sendesinn.

Bestemmelsen i gjeldende lov om at departe-mentet kan pålegge rapporteringspliktige å over-føre opplysninger til Økokrim elektronisk foreslåsvidereført. Det samme gjelder forskriftsbestem-melsen i dagens hvitvaskingsforskrift § 13 tredjeledd som gir et slikt pålegg om innsending via Al-tinn. Utvalget foreslår også at muligheten for åsende opplysninger til Økokrim uten å benytte Al-tinn beholdes. Det antas at det er et behov for å haen slik adgang, selv om den i praksis sjelden be-nyttes. Se lovforslaget § 21 tredje ledd og for-skriftsforslaget § 6.

6.5.3.3 Særlig om advokater og andre som driver rettshjelpsvirksomhet

6.5.3.3.1 Utgangspunkter

Advokater og andre som utøver selvstendig retts-hjelpsvirksomhet er underlagt hvitvaskingsloven ide tilfellene som er angitt i lovforslaget § 4 annetledd bokstav c. Etter utvalgets forslag til endringav denne bestemmelsen er advokater omfattet nårde på klientens vegne deltar i en finansiell transak-sjon eller en transaksjon som gjelder fast eiendomeller når de bistår eller opptrer på vegne av klien-ter ved planlegging eller utføring av finansielle

3 Skjema: MT-0002 Rapport om mistenkelig transaksjon.


transaksjoner for klienter i nærmere angitte situa-sjoner. Den foreslåtte bestemmelsen ligger tettopp til direktivets bestemmelse om når advokaterer omfattet av regelverket. En nærmere redegjø-relse for hvem som omfattes av denne gruppenrapporteringspliktige, er gitt i punkt 3.1.6. Bak-grunnen for endringen som er foreslått i § 4 annetledd bokstav c, om når advokater er rapporte-ringspliktige, er et ønske om klarere å angi lovensanvendelsesområde for advokater, og å knytte an-vendelsesområdet tettere opp til direktivets be-stemmelse.

Bakgrunnen for at advokater er underlagthvitvaskingsregelverket i de tilfellene som lovenangir, er at det for denne delen av advokaters virk-somhet ble ansett å være særlig risiko for at advo-katers tjenester misbrukes til å hvitvaske utbytteav straffbare handlinger.4 At advokater har en vik-tig rolle ved forebygging og avdekking av hvitvas-king bekreftes også av den nasjonale risikovurde-ringen fra 2014 sin beskrivelse av særlige truslerknyttet til profesjonelle medhjelpere.5 Når mansamtidig ser at dette er de områdene hvor det erfå rapporter til Økokrim, uttales det i den nasjo-nale risikovurderingen at det kan synes som omdette er områder med både høy risiko og relativtliten informasjonstilgang i anti-hvitvaskings- ogterrorfinansieringsregimet.6

FATF utga i 2013 en omfattende rapport om«Money Laundering and terrorist Financing Vul-nerabilities of Legal Professionals». I innlednin-gen til rapporten uttales følgende:

«The report concludes that criminals seek outthe involvement of legal professionals in theirML/TF [Money Laundering/Terrorist Finan-cing] activities, sometimes because a legalprofessional is required to complete certaintransactions, and sometimes to access speciali-sed legal and notarial skills and services whichcould assist the laundering of the proceeds ofcrime and the funding of terrorism.

The report identifies a number of ML/TFmethods that commonly employ or, in some co-untries, require the services of a legal professi-onal. Inherently these activities pose ML/TFrisk and when clients seek to misuse the legalprofessional’s services in these areas, even lawabiding legal professionals may be vulnerable.»

Det er følgelig en klar risiko for at advokater mis-brukes for hvitvasking eller terrorfinansiering, ogut fra dette er advokaters rapporteringsplikt enviktig del av hvitvaskingsregelverket.

6.5.3.3.2 Unntak fra rapporteringsplikten for advokater

Generelt om unntak fra rapporteringsplikten

Som nevnt i punkt 6.3, følger det av direktivet ar-tikkel 34 nr. 2 at rapporteringsplikten ikke skalgjelde («shall not apply») for advokater og andresom utøver selvstendig rettshjelpsvirksomhet, re-visorer, eksterne regnskapsførere og skatterådgi-vere for opplysninger som disse mottar fra ellerinnhenter om en av sine klienter når de vurdereren klientens rettsstilling, eller om forhold som dehar fått kjennskap til før, under eller etter en retts-sak. En tilsvarende regel har vi i dag i hvitvas-kingsloven § 18 annet ledd. Bakgrunnen for rege-len er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 6.3. De hensyn som begrunner at ad-vokater har en rapporteringsplikt må veies oppmot hensynet til retten til konfidensiell rettsligrådgivning etter EMK artikkel 8. Utvalget viserogså til direktivets fortale, avsnittene 39 og 40.

Utvalget foreslår å videreføre unntaket fra rap-porteringsplikt for advokater med enkelte språk-lige endringer, se lovforslaget § 21 annet ledd.Endringen er ikke ment å innebære noen realitet-sendring. Gjeldende bestemmelse om at unntaketgis anvendelse også for revisorer og andre rappor-teringspliktige når de bistår advokater eller andresom ervervsmessig eller stadig yter rettshjelp-svirksomhet i de angitte situasjoner, foreslås ogsåvidereført.

I NOU 2015: 3 «Advokaten i samfunnet» er detforeslått å utvide unntaket fra rapporteringsplikttil å omfatte «advokater, andre uavhengige juris-ter, revisorer, eksterne regnskapsførere og skatte-rådgivere».7 Dette forslaget må ses i lys av at Ad-vokatlovutvalget foreslår å oppheve det såkalterettshjelpsmonopolet.8 Ut fra dette kom Advokat-lovutvalget til at det er hensiktsmessig å benytteunntaksadgangen direktivet legger opp til, og vi-ser også til at det har vært formålet med dagensordlyd.9 Hvorvidt rettshjelpsmonopolet bør opp-heves, ligger utenfor denne utredningens mandat.Avhengig av resultatet i det videre arbeidet medNOU 2015: 3 vil lovteksten i hvitvaskingsloven

4 Se Direktiv 2001/97/EF (andre hvitvaskingsdirektiv), somer det direktivet som innlemmet advokater i regelverketsanvendelsesområde, fortalen avsnitt 16.

5 Nasjonal risikovurdering 2014 side 35.6 Nasjonal risikovurdering 2014 side 56.

7 NOU 2015: 3 punkt 32.11.1.8 NOU 2015: 3 punkt 8.9 NOU 2015: 3 punkt 32.11.2 og Ot.prp. nr. 72 (2002–2003)

punkt 6.3.4.


måtte justeres for eventuelt å ta hensyn til at an-dre enn de som i dag er omfattet av domstolloven§ 218, får rett til å utøve rettshjelpsvirksomhet.

Utvalget vil i det følgende knytte enkelte kom-mentarer til rekkevidden av unntaket fra advoka-ters rapporteringsplikt. Unntaket må ses i lys avanvendelsesområdet for advokater, som er angitt ilovforslaget § 4 annet ledd bokstav c og omtalen ipunkt 3.1.6. Unntaksbestemmelsen vil bare ha be-tydning i de tilfellene advokater er omfattet avhvitvaskingsloven, og advokater er ikke omfattetfor all sin virksomhet. Helt overordnet kan detsies at det må trekkes et skille mellom advokatersrettslige rådgivning, som ikke er underlagt noenrapporteringsplikt, og på den andre siden de situa-sjonene der en advokat opptrer som en gjennom-fører av en transaksjon, og er underlagt hvitvas-kingslovens ordinære regler om rapporterings-plikt.

I dom fra Den europeiske menneskerettsdom-stol (EMD) 6. desember 2012 Michaud motFrankrike (saksnummer 12323/11) var et sentraltspørsmål om advokaters rapporteringsplikt etterfransk hvitvaskingslovgivning var i samsvar medEMK artikkel 8. Etter å ha vist til tidligere praksisom borgernes rett til konfidensielt rettsråd, uttaltedomstolen følgende:

«The result is that while Article 8 protects theconfidentiality of all ‘correspondence’ betweenindividuals, it affords strengthened protectionto exchanges between lawyers and their cli-ents. This is justified by the fact that lawyersare assigned a fundamental role in a democra-tic society, that of defending litigants. Yet lawy-ers cannot carry out this essential task if theyare unable to guarantee to those they are defen-ding that their exchanges will remain confiden-tial. It is the relationship of trust between them,essential to the accomplishment of that mis-sion, that is at stake. Indirectly but necessarilydependent thereupon is the right of everyoneto a fair trial, including the right of accused per-sons not to incriminate themselves.

This additional protection conferred by Ar-ticle 8 on the confidentiality of lawyer-client re-lations, and the grounds on which it is based,lead the Court to find that, from this perspe-ctive, legal professional privilege, while prima-rily imposing certain obligations on lawyers, isspecifically protected by that Article.»10

Uttalelsen viser at retten til konfidensiell korre-spondanse med advokat nyter et sterkt vern etterEMK artikkel 8. Advokater kan ikke vareta klien-tens interesser hvis de ikke kan garantere at kor-respondansen mellom advokat og klient er konfi-densiell.

I Michaud mot Frankrike var hovedtemaet for-holdet mellom EMK artikkel 8 og rapporterings-plikten etter den franske hvitvaskingslovgivnin-gen. EMD kom til at rapporteringsplikten for ad-vokater ivaretok legitime formål, og at inngrepethadde et tilstrekkelig klart og forutberegneligrettsgrunnlag. Ved vurderingen av om advokatersrapporteringsplikt etter fransk lovgivning var isamsvar med EMK artikkel 8, fremholdt EMD føl-gende:

«(…) two factors are decisive in the eyes of theCourt in assessing the proportionality of the in-terference.

Firstly, as stated above and as the Conseild’Etat noted, the fact that lawyers are subject tothe obligation to report suspicions only in twocases: where, in the context of their businessactivity, they take part for and on behalf of theirclients in financial or real-estate transactions oract as trustees; and where they assist their cli-ents in preparing or carrying out transactionsconcerning certain defined operations (thebuying and selling of real estate or businesses;the management of funds, securities or otherassets belonging to the client; the opening ofcurrent accounts, savings accounts, securitiesaccounts or insurance policies; the organisa-tion of the contributions required to createcompanies; the formation, administration ormanagement of companies; the formation, ad-ministration or management of trusts or any ot-her similar structure; and the setting-up or ma-nagement of endowment funds). The obliga-tion to report suspicions therefore only con-cerns tasks performed by lawyers, which aresimilar to those performed by the other profes-sions subjected to the same obligation, and notthe role they play in defending their clients.

Furthermore, the Monetary and FinancialCode specifies that lawyers are not subjected tothe obligation where the activity in question«relates to judicial proceedings, whether the in-formation they have was received or obtainedbefore, during or after said proceedings, inclu-ding any advice given with regard to the man-ner of initiating or avoiding such proceedings,nor where they give legal advice, unless said in-formation was provided for the purpose of mo-10 Michaud mot Frankrike, avsnitt 118–119.


ney-laundering or terrorist financing or withthe knowledge that the client requested it forthe purpose of money-laundering or terrorist fi-nancing» (Article L. 561-3 II of the Monetaryand Financial Code, see paragraph 32 above).

The obligation to report suspicions doesnot therefore go to the very essence of the la-wyer’s defence role which, as stated earlier,forms the very basis of legal professional privi-lege.

The second factor is that the legislation hasintroduced a filter which protects professionalprivilege: lawyers do not transmit reports dire-ctly to the FIU but, as appropriate, to the Presi-dent of the Bar Council of the Conseil d’Etatand the Court of Cassation or to the Chairmanof the Bar of which the lawyer is a member. Itcan be considered that at this stage, when a la-wyer shares information with a fellow professi-onal who is not only subject to the same rulesof conduct but also elected by his or her peersto uphold them, professional privilege has notbeen breached. The fellow professional concer-ned, who is better placed than anybody to de-termine which information is covered by la-wyer-client privilege and which is not, trans-mits the report of suspicions to the FIU only af-ter having ascertained that the conditions laiddown by Article L. 561-3 of the Monetary andFinancial Code have been met (Article L. 561-17 of the same Code, see paragraph 38 above).The Government pointed out in this regardthat the information is not forwarded if theChairman of the Bar considers that there is nosuspicion of money-laundering or it appearsthat the information reported was received inthe course of activities excluded from thescope of the obligation to report suspicions.»11

EMD slår altså fast at det i denne konkrete sakenvar to forhold som var avgjørende for at advoka-ters rapporteringsplikt var i samsvar med EMKartikkel 8. Det første forholdet var at rapporte-ringsplikten var klart begrenset. Det andre var atrapporteringen foregikk gjennom en «filtrerings-mekanisme».

Når det gjelder det første forholdet, la altsåEMD vekt på at rapporteringsplikten kun gjaldtnår advokater utførte nærmere bestemte arbeids-oppgaver, som var klart angitt i loven. Dette er ar-beidsoppgaver som også andre rapporteringsplik-tige profesjoner utfører. Med andre ord skal brukav advokat til tjenester som også utføres av andre

rapporteringspliktige, ikke medføre at rapporte-ringsplikten suspenderes. Derimot skal det gjøresunntak fra rapporteringsplikten når advokaten iva-retar klientens interesser ved rettslig rådgivning.

Ved tolkingen av «fastslår klients rettsstilling»i lovforslaget § 21 annet ledd må det samme skilletlegges til grunn. Sondringen bygger på en for-målsbestemt tilnærming, hvor det er advokatensrolle som juridisk rådgiver og forsvarer av klien-tens interesser som er beskyttelsesverdig og kre-ver konfidensialitet. Bistand som ytes av en advo-kat, hvor advokaten gir rettslig rådgivning og iva-retar klientens interesser basert på rådgivningen,er unntatt rapporteringsplikt. Derimot er advoka-tens arbeid som omfattes av oppregningen i § 4annet ledd bokstav c, og som gjennomføres etterinstruks fra klienten, ikke rådgivningsarbeid. Dehensyn som taler for konfidensialitet mellom ad-vokat og klient slår ikke til. Da er det ikke noe iveien for at advokaten, i likhet med andre «gjen-nomførere», pålegges rapporteringsplikt. Tvertom taler omgåelsesbetraktninger for at advokateri slike tilfeller ikke skal behandles annerledes ennandre som utfører samme type arbeid.

Vurderingen av om advokaten er «gjennomfø-rer» på lik linje med andre rapporteringspliktigeeller gir rettslig rådgivning og ivaretar/forsvarerklientens interesser basert på rådgivningen, mågjøres konkret. Det vil blant annet være av betyd-ning hvordan klienten presenterer oppdraget foradvokaten. Jo større grad klienten legger føringerpå oppdraget, jo mindre får oppdraget preg av åvære rådgivningsarbeid. Det vil være relevant om,og eventuelt i hvilken grad, oppdraget reiser retts-lige problemstillinger. Hvis oppdraget reiser slikeproblemstillinger, må advokaten være oppmerk-som på om, og eventuelt hvordan, klienten av-grenser oppdraget, og om klienten har en mer el-ler mindre bestemt oppfatning av hvordan pro-blemstillingene skal løses. Særlig i relasjon tileventuelle transaksjoner som omfattes av oppdra-get må advokaten være oppmerksom på om, ogeventuelt i hvilken utstrekning, klienten har be-stemte oppfatninger eller gir instruksjoner omhvordan transaksjonen skal gjennomføres. Hvisadvokaten etter en helhetsvurdering av klientfor-hold og oppdrag har inntrykk av i hovedsak åvære «gjennomfører» av klientens ønsker og in-struksjoner i stedet for en rettslig rådgiver, talerdet for at grensene for unntaket fra rapporterings-plikten ligger nær. Hvis derimot advokaten drivermed klassisk rettslig rådgivningsvirksomhet ogadvokaten gjennom denne får mistanke omhvitvasking eller terrorfinansiering, skal det ikkerapporteres. Dersom oppdraget anses som retts-11 Michaud mot Frankrike, avsnitt 126–129.


lig rådgivning, medfører den formålsbestemte tol-kingen og hensynet til ikke å uthule konfidensiali-teten at all bistand som gjennomføres som ledd ioppdraget, herunder eksempelvis transaksjoner,omfattes av unntaket fra rapporteringsplikt.12

Utvalget bemerker at den formålsbestemte tol-kingen som skal anvendes ved tolkingen av lovfor-slaget § 21, i stor grad er sammenfallende medden tilsvarende formålsbestemte tolkingen avstraffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5 omhva som omfattes av bevisforbudet i forbindelsemed en rettssak. Her omfatter retten til konfiden-siell rettslig bistand «den egentlige advokatvirk-somhet – juridisk bistand og rådgivning i og uten-for rettergang», se bl.a. Rt. 2008 side 645, Rt. 2010side 1638, Rt. 2012 side 868, Rt. 2012 side 1601, Rt.2012 side 1639, Rt. 2014 side 297 og Rt. 2014 side773.

I tillegg til de begrensninger EMK og hvitvas-kingsdirektivet oppstiller for advokaters rapporte-ringsplikt, setter intern norsk rett klare skrankerfor inngrep i advokaters taushetsplikt. At vernetom retten til konfidensialitet om kontakten mel-lom advokat og klient går langt følger blant annetav Rt. 2015 side 81. Avgjørelsen er fulgt opp i se-nere avgjørelser.13 Høyesterett går i denne avgjø-relsen langt i å antyde at innsyn i opplysninger frakommunikasjonskontroll som omfatter samtalermellom advokat og klient vil krenke en grunnlovs-festet rett til konfidensiell kommunikasjon medadvokat etter Grunnloven § 102, se særlig avsnit-tene 23 til 27. Det synes som om Høyesterett langtpå vei gir informasjon som er omfattet av bevisfor-budet i straffeprosessloven § 119 et grunnlovs-messig vern etter Grunnloven § 102.

Bevisforbudet i straffeprosessloven § 119 re-gulerer advokaters taushetsplikt i forbindelsemed en straffesak. Straffeprosessloven avveierher hensynet til et riktig resultat i en straffesakmot hensynet til vern av kommunikasjon mellomblant annet advokater og klienter. Ut fra sammen-hengen i rettssystemet er det ikke naturlig at rap-porteringsplikten etter hvitvaskingsloven gjørstørre inngrep i vernet av kommunikasjon mellomadvokat og klient, enn det som kan gjøres i straffe-prosessen.

Unntaket fra advokaters rapporteringspliktgjelder både opplysninger advokater mottar nårde «vurderer en klients rettsstilling» og opplysnin-ger om forhold de har fått kjennskap til «før, un-

der eller etter en rettssak». Uttalelsen fra EMD iMichaud mot Frankrike som er sitert over, viserfor det første at retten til konfidensiell korrespon-danse med advokat nyter et særlig sterkt vern et-ter EMK artikkel 8. Advokater kan ikke ivaretaklientens interesser hvis de ikke kan garantere atkorrespondansen mellom advokat og klient erkonfidensiell. For det annet sier uttalelsen noe omforholdet mellom retten til konfidensiell korre-spondanse mellom advokat og klient etter EMKartikkel 8 og retten til rettferdig rettergang etterEMK artikkel 6. Nærmere bestemt er retten tilkonfidensiell rettslig rådgivning også indirektevernet etter EMK artikkel 6. Vernet etter artikkel6 følger av, og bygger på, vernet etter artikkel 8.Når vernet etter artikkel 6 bygger på vernet etterartikkel 8, har førstnevnte liten praktisk betyd-ning. Retten til konfidensialitet under prosessetter EMK artikkel 6 går neppe lengre enn detsom følger av EMK artikkel 8. Dette innebærer atdet som er sagt over om rekkevidden av unntaketfra rapporteringsplikt for advokater når de «vurde-rer en klients rettsstilling», får tilsvarende anven-delse for vurderingen av hvor grensen går forunntak fra advokaters rapporteringsplikt om opp-lysninger de får kjennskap til «før, under eller et-ter en rettssak».

Oppsummeringsvis kan det slås fast at i de si-tuasjonene advokater er underlagt hvitvaskingslo-ven, har advokater også rapporteringsplikt tilØkokrim om det er mistanke om hvitvasking ellerterrorfinansiering. For å ivareta retten til konfi-densiell rettslig rådgivning vil advokater ikke harapporteringsplikt om opplysninger som de mot-tar fra eller innhenter om klienter når de vurdererklientens rettsstilling, eller om forhold de har fåttkjennskap til før, under eller etter en rettssak. Detkan være vanskelig å angi klart hvor grensen går,men utvalget har i beskrivelsen over gitt noe vei-ledning for den formålsbestemte tolkningen sommå foretas. Unntaket fra advokaters rapporte-ringsplikt er en videreføring av gjeldende rett.

Hvordan skal rapportering skje?

I direktivet artikkel 34 er det åpnet for at reviso-rer, eksterne regnskapsførere, skatterådgivere,advokater og andre som driver rettshjelpsvirk-somhet og eiendomsmeglere rapporterer til FIU-en via et selvregulerende organ for yrket («self-re-gulatory body of the profession»). Også andre ogtredje hvitvaskingsdirektiv ga en slik adgang, menadgangen er ikke benyttet etter norsk rett i dag. IOt.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 6.4.4 drøftet de-partementet muligheten for en rapportering via

12 Se på samme måte ved tolkingen av straffeprosessloven§ 119 bl.a. Rt. 2010 side 1638 avsnitt 34, Rt. 2008 side 645avsnitt 47, og Rt. 2012 side 1633 avsnitt 12-13.

13 Se Rt. 2015 side 1435 og Rt. 2015 side 1456.


Advokatforeningen, men gikk inn for at rappor-tene sendes direkte til Økokrim bl.a. ut fra person-vernhensyn.

I Michaud mot Frankrike vurderte EMD omadvokaters rapporteringsplikt etter tredje hvitvas-kingsdirektiv var i strid med EMK artikkel 8.EMD kom til at rapporteringsplikten var et inn-grep både i retten til korrespondanse og retten tilprivatliv etter artikkel 8, som også verner advoka-ters taushetsplikt, men at inngrepet hadde et legi-timt formål og «var nødvendig i et demokratisksamfunn», jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Det var to av-gjørende forhold som gjorde at EMD kom til atrapporteringsplikten ikke var i strid med EMK ar-tikkel 8. EMD viser, som det fremgår i sitatet inn-tatt over, for det første til at advokaters rapporte-ringsplikt kun kommer til anvendelse i klart defi-nerte tilfeller. For det annet viser EMD til at detrapporteres via en filtreringsmekanisme, og ikkedirekte til Tracfin (som tilsvarer Økokrim). Denfranske Advokatforeningen ble benyttet som «bin-deledd» mellom advokatene som rapporterer ogTracfin. Filtreringsmekanismen var altså ett av toavgjørende momenter for at rapporteringsplikt foradvokater i den konkrete saken ble ansett å væreet proporsjonalt tiltak, og således i samsvar medEMK artikkel 8, se dommen avsnitt 126, jf. avsnitt129 flg.

I NOU 2015: 3 «Advokaten i samfunnet» er detlagt frem forslag til ny lov om advokater. Utrednin-gen har vært på høring og er nå til behandling iJustisdepartementet. Taushetsplikten for advoka-ter er omtalt i utredningen kapittel 15. Advokatlov-utvalget foretar bl.a. en gjennomgang av Michaudmot Frankrike, og kommer på bakgrunn av denneavgjørelsen med følgende resonnement:

«Utvalget mener på denne bakgrunn at hvitvas-kingsloven bør endres for å sikre at den ikkekommer i strid med EMK. I stedet for å rappor-tere direkte til Økokrim, bør advokater rappor-tere til et organ som oppfyller kravene i direkti-vets artikkel 23 nr. 1. I henhold til direktivetskal det være et «selvregulerende organ».Utvalget mener at Advokatsamfunnet som fore-slås opprettet i kapittel 23 og 24, faller innunder begrepet. Selv om lovgiver fastsetterregler for Advokatsamfunnets virksomhet ogoppgaver, er Advokatsamfunnet en medlemsor-ganisasjon der styret består av representantervalgt av advokatene selv. Etter utvalgets syn mådet sentrale være at oppgaven legges til etorgan som springer ut av advokatstanden, ogsom er uavhengig av det offentlige.»

På bakgrunn av dette resonnementet foreslår Ad-vokatlovutvalget en egen bestemmelse i forslagettil «Lov om advokater og andre som yter rettsligbistand» § 63 om håndtering av opplysninger somskal oversendes Økokrim etter hvitvaskingsloven.

Direktivet åpner for en valgfrihet med hensyntil om advokater skal rapportere via et selvregule-rende organ eller direkte til Økokrim. Utvalgethar, ut fra EMDs uttalelser og Advokatlovutvalgsvurderinger, drøftet om det bør åpnes for at advo-kater rapporterer via et selvregulerende organ.Det er en forutsetning etter hvitvaskingsdirektivetartikkel 34 nr. 1 annet avsnitt at det organet det itilfelle rapporteres gjennom, videresender infor-masjon til Økokrim «promptly and unfiltered». Ispørsmålet om rapportering via et selvregule-rende organ eller direkte til Økokrim har utvalgetdelt seg i et flertall og et mindretall. Mindretalletsbemerkninger fremgår avslutningsvis i dettepunktet.

Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hol-berg, Lund, Roaldsøy, Sigurdsen og Utne, påpekerpå den ene side at de rettssikkerhetshensyn somtrekkes frem i Michaud mot Frankrike, kan væreet argument for et slikt mellomledd i rapporte-ringsregimet. Selv om EMDs uttalelser kan åpnefor tolkningstvil, kan det ikke utelukkes at «filtre-ringsmekanismen» var avgjørende for at systemetsto seg. Hensyn til effektivitet kan også begrunneen endring av rapporteringsordningen for advoka-ter. Ved at en person eller et organ utpekes til åvære mellomledd mellom advokater og Økokrim,slik Advokatlovutvalget foreslår, vil forutsetningenvære at denne personen eller dette organet har enadekvat ekspertise. Dersom en advokat er i tvilom rapportering vil komme i konflikt med taus-hetsplikten, kan det også være betryggende åkunne sende rapporten via den utpekte personeneller organet, som forutsettes å ha kompetanse tilå foreta vurderinger av om rapporten vil krenkeadvokatens taushetsplikt og klientens rett til kon-fidensialitet. Det vil antagelig være relativt sjeldenat den enkelte advokat kommer i en situasjon dervedkommende må sende rapport etter hvitvas-kingsloven. En feiltolking av rapporteringspliktenvil, hvis den er grovt uaktsom, kunne bringe advo-katen i straffansvar for brudd på taushetsplikt, jf.punkt 6.5.6. Videre vil advokaten selv ikke væreobjektiv og således ha den nødvendige distansefra vurderingen, noe som er en forutsetning for enkorrekt rettslig vurdering av et vanskelig grense-spørsmål.

På den annen side vil rapportering via et mel-lomledd kunne gjøre rapporteringssystemet min-dre effektivt ved at flyten i systemet forsinkes. En


filtreringsmekanisme vil også medføre økte kost-nader. Dersom en løsning med filtreringsmeka-nisme velges, er det også praktiske sider rundt et-terfølgende kommunikasjon med Økokrim sommå håndteres.

Det kan stilles spørsmål ved om innføring aven filtreringsmekanisme vil svekke den uformellekontakten og veiledningen mellom Økokrim ogadvokatene. Etter utvalgets oppfatning vil ikkeinnføringen av en filtreringsmekanisme være tilhinder for denne type kontakt.

Advokatlovutvalgets forslag til lovtekst lydersom følger:

«Advokater som har rapporteringsplikt, skaloversende opplysningene til Advokatsamfun-nets utpekte advokat, jf. lov om advokater ogandre som yter selvstendig juridisk bistand§ 63, som vurderer om det er grunnlag for åoversende opplysningene til Økokrim.»14

Det er angivelsen av hvitvaskingslovens anvendel-sesområde i lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c ikombinasjon med unntaket fra rapporteringsplikti lovforslaget § 21 annet ledd, som er bestem-mende for hva som kan og skal sendes Økokrim.Nærmere bestemt er det den informasjon som erfremkommet som ledd i virksomhet som omfattesav lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c, og somikke kan unntas etter lovforslaget § 21 annet ledd,som oversendes. Og denne informasjonen skal,dersom en filtreringsmekanisme innføres, over-sendes «promptly and unfiltered». Filtreringsme-kanismen er en prosessuell rettssikkerhetsgarantisom skal sikre at det ikke gis opplysninger somomfattes av advokatens taushetsplikt. I henhold tildirektivets fortale 40 kan medlemsstatene «allowor require» at filtreringsinstansen ikke skal sendeopplysninger som omfattes av unntaket fra rappor-teringsplikten. Det er klart at dersom en rapportfra en advokat omfatter deler av virksomhetensom faller inn under anvendelsesområdet og ikkeomfattes av unntaket fra rapporteringsplikt, så erdet ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt rappor-ten sendes Økokrim. Utvalgets flertall påpekerogså at det er en forutsetning for at et system meden slik «filtreringsmekanisme» fungerer effektivtat det organet som utpekes som bindeledd mel-lom advokatene og Økokrim, ikke medfører for-sinkelser i særlig grad sammenlignet med dagenssystem, der rapportene sendes direkte til Øko-krim.

Advokatlovutvalgets utredning følges opp pa-rallelt med arbeidet med denne utredningen, ogdet er ikke avklart hvilket organ som eventueltkan være aktuelt å utpeke som «mellomledd» mel-lom advokatene og Økokrim. Dersom det er aktu-elt å innføre en ordning med rapportering via etselvregulerende organ, er det også nødvendig åvurdere hvordan øvrige bestemmelser i kapitteletom undersøkelse og rapportering skal tilpasses.For eksempel kan det være behov for tilpasningeri bestemmelsen om opplysningsplikt til Økokrim ilovforslaget § 22. Det er trolig også behov for pre-siseringer i bestemmelsen om ansvarsfrihet vedoversendelse av opplysninger, inntatt i lovforsla-get § 24, om at en slik ansvarsfrihet i så fall ogsågjelder ved oversendelse av opplysninger til det«selvregulerende organet» som fungerer sommellomledd mellom advokatene og Økokrim. I be-stemmelsen om forbud mot å avsløre undersøkel-ser og unntak fra dette i lovforslaget § 25 kan detogså være behov for tilpasninger. Dette er opera-sjonelle sider av endringer i rapporteringsregimetsom ikke drøftes av Advokatlovutvalget.

På bakgrunn av ovenstående foreslår utvalgetsflertall en forskriftshjemmel som gir adgang til åbestemme at advokater skal rapportere via et selv-regulerende organ. Adgangen til å rapportere viaet selvregulerende organ vil etter flertallets forslagikke kunne gjelde for andre enn advokater. Utval-gets flertall er av den oppfatning at dersom en fil-treringsmekanisme innføres, skal kommunika-sjon mellom Økokrim gjøres gjennom filtrerings-mekanismen. Advokatene bør da ikke kunnevelge å rapportere direkte til Økokrim. Se lovfor-slaget § 21 annet ledd.

Utvalgets mindretall medlemmene Hana,Munch Thore, Rui og Stokmo, foreslår at rapporte-ring fra advokater og andre som ervervsmessigeller stadig yter rettshjelp skal skje via et selvre-gulerende organ. En slik form for rapporteringanser disse medlemmer nødvendig for å gi den be-skyttelse av borgeres rett til konfidensiell rettsligrådgivning (advokaters taushetsplikt) som krevesetter EMK artikkel 8. Det fremgår av sitatet fraMichaud mot Frankrike at en filtreringsmeka-nisme var en av to faktorer som ble ansett som«decisive» av EMD ved vurderingen av proporsjo-naliteten av å pålegge advokater en rapporterings-plikt til myndighetene ved mistanke om hvitvas-king.

Formålet med filtreringsmekanismen er å eta-blere en prosessuell rettssikkerhetsgaranti for åsikre at borgernes rett til konfidensiell rettsligrådgivning respekteres. Slike prosessuelle retts-sikkerhetsgarantier er etablert på andre områder14 NOU 2015: 3 punkt 32.11.1.


hvor denne rettigheten kan bli utsatt for inngrepfra myndighetene. I Rt. 2015 side 81 la Høyesteretttil grunn at dersom det er usikkert om en samtalemed advokat som er tatt opp ved kommunika-sjonskontroll omfattes av bevisforbudet i straffe-prosessloven § 119, må samtalene slettes medmindre det etableres en ordning som er i samsvarmed EMK artikkel 8, for eksempel ved at samta-lene sendes tingretten for gjennomgang uten atpolitiet har gjennomgått dem på forhånd. I Rt.2013 side 968 ble det lagt til grunn at beslag i formav speilkopiering av harddisk ved advokatkontorikke kan gjennomgås av politiet. Materialet mågjennom en filtreringsmekanisme (gjennomgang itingretten) for å sikre at politiet ikke får tilgang tilmateriale som omfattes av advokaters taushets-plikt. Når slike prosessuelle rettssikkerhetsgaran-tier er etablert ved strafforfølgning, bør detsamme ut fra rettssikkerhetshensyn – også uav-hengig av EMK – gjøres for å sikre at den materi-elle beskyttelsen av borgernes rett til konfidensi-ell rettslig rådgivning respekteres.

Også andre rettssikkerhetshensyn taler for atadvokaters rapportering og kommunikasjon forøvrig med Økokrim skal skje via et selvregule-rende organ. Personer som arbeider for det selv-regulerende organet vil få god kompetanse pågrensedragningen mellom rapporterings- og taus-hetsplikt. Ordningen sikrer lik praktisering av re-glene. Ordningen vil bidra til kvalitativt bedre rap-porter fra advokater. Organet vil være godt egnettil å gi advokater opplæring i og gi generell rådgiv-ning om praktiseringen av regelverket.

All rapportering fra advokater skal skje via detselvregulerende organet. Rettssikkerhetsmessigkan det ikke overlates til hver enkelt advokat omborgeren skal gis den prosessuelle garanti detinnebærer at rapportering skjer via det selvregule-rende organet. Videre har valgfrihet den ulempeat det selvregulerende organet ikke vil kunnesikre en fullt ut ensartet praksis ved grensedrag-ningen mellom rapporterings- og taushetplikt. Et-ter disse medlemmers alternative forslag til § 21tredje ledd siste punktum skal eventuelle spørs-mål fra Økokrim til advokaten også gå via det selv-regulerende organet. Også forespørsler fra Øko-krim til advokater skal gå gjennom det selvregule-rende organet, se disse medlemmers forslag til § 22tredje ledd. I henhold til mindretallets forslag skaldet således aldri være direkte kontakt mellom ad-vokater og Økokrim etter loven her.

Utvalgets mindretall viser til forslaget til lov-tekst inntatt i punkt 15.2.3.

6.5.3.4 Særskilt rapporteringsplikt

Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen til å i for-skrift fastsette særskilte regler om rapporteringav transaksjoner med eller for personer eller fore-tak som har tilknytning til land eller områder somikke har gjennomført tilfredsstillende tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering, se lovforslaget§ 21 tredje ledd. Utvalget antar at det er et behovfor å ha en slik regel, selv om gjeldende regel, et-ter det utvalget er kjent med, ikke har vært benyt-tet.

6.5.4 Plikt til å gi opplysninger til Økokrim

Direktivet artikkel 33 har to ulike bestemmelserom plikt til å gi opplysninger til Økokrim på fore-spørsel. I artikkel 33 nr. 1 bokstav a reguleresplikten for en rapporteringspliktig til å gi tilleggs-opplysninger etter at en rapport er sendt inn. Selvom den rapporteringspliktige sender inn opplys-ninger om «forhold som har medført mistanke»,jf. lovforslaget § 21 første ledd, kan Økokrim, somsitter på mer informasjon, finne behov for å etter-spørre mer enn det som er innsendt. En slik plikttil å sende inn tilleggsinformasjon følger etter ut-valgets oppfatning av gjeldende lov § 18 førsteledd annet punktum, og plikten foreslås videreførtmed visse språklige endringer i en egen bestem-melse. Se lovforslaget § 22 første ledd.

I artikkel 33 nr. 1 bokstav b er det inntatt enplikt til på forespørsel å gi Økokrim nødvendig in-formasjon. Etter utvalgets oppfatning gjelderdenne plikten for alle rapporteringspliktige, uav-hengig av om det er innsendt en rapport. Pliktengår, slik utvalget ser det, lengre enn gjeldende lov§ 18 første ledd. I gjeldende bestemmelse visesdet til «den rapporteringspliktige». Dette tyder påat det kun er den rapporteringspliktige som harinnsendt en rapport som har plikt til å gi tilleggs-informasjon. Til støtte for at artikkel 33 nr. 1bokstav b går lengre viser utvalget til FATF-anbe-faling 29, og den veiledningen FATF har gitt i me-todologien til denne anbefalingen, se omtalen un-der punkt 6.4.

For at norsk rett skal være i samsvar med di-rektivet og FATFs anbefalinger, foreslår utvalgetat det inntas en egen bestemmelse om at alle rap-porteringspliktige på forespørsel skal gi nødven-dige opplysninger til Økokrim, se lovforslaget§ 22 annet ledd. Utvalget presiserer at denne be-stemmelsen vil gjelde for informasjon Økokrim et-terspør i etterretningssporet. Det må være etgrunnlag for å rette forespørsel til en rapporte-ringspliktig, jf. «nødvendige opplysninger», men


når en rapporteringspliktig får en forespørsel kanikke vedkommende la være å svare. Det er altsåØkokrim som vurderer hva som er «nødvendig»,men Økokrim kan ikke vilkårlig be om informa-sjon («fishing expeditions», se punkt 6.4). DersomØkokrim har rimelig grunn til å undersøke om detforeligger straffbart forhold som forfølges av detoffentlige, må det åpnes etterforskning, jf. straffe-prosessloven § 224. Saken behandles da i straffe-prosessporet. En konsekvens av dette er at mis-tenkte har rett til å forholde seg taus, jf. straffepro-sessloven § 230, jf. § 232.

6.5.5 Gjennomføring av mistenkelig transaksjon

Hvitvaskingsloven § 19 og direktivet artikkel 35nr. 1 krever, som nevnt under punkt 6.2 og 6.3, atmistenkelige transaksjoner stoppes inntil Øko-krim er varslet. Det er unntak der det ikke er mu-lig («impossible») å stoppe transaksjonen, ellerder dette er «likely to frustrate efforts to pursuethe beneficiaries of a suspected operation». I dissetilfellene skal Økokrim informeres umiddelbartetter at transaksjonen er utført.

Direktivet krever at bestemmelsen om at mis-tenkelige transaksjoner som hovedregel stansesopprettholdes, og utvalget finner ikke grunn til åforeslå en regel som avviker fra direktivet. Det vi-ses til lovforslaget § 23.

Utvalget har i sitt arbeid fått informasjon somtyder på at denne regelen i liten grad følges i prak-sis blant enkelte grupper av rapporteringspliktige.Den praktiske hovedregelen er at Økokrim infor-meres etter at transaksjoner er utført. I en del til-feller er det naturlig, f.eks. der mistanken om atmidlene stammer fra straffbare forhold eller skalfinansiere terrorisme oppstår etter at transaksjo-nen er utført. Dette vil også oppfylle direktivetsvilkår om at det er umulig å informere Økokrimfør transaksjonen utføres. Annerledes er det dermistanken knytter seg til transaksjoner som for-ventes å skje raskt. Det er ikke nødvendigvis umu-lig («impossible») å stoppe en slik transaksjon inn-til Økokrim er informert. De rapporteringsplikti-ges rutiner må innrettes slik at reglene følges. Ut-valget nevner også at finansavtaleloven § 26c girregler om overføringstid for betalingstransaksjo-ner, men fristene her innebærer ikke at det erumulig å varsle Økokrim før en transaksjon gjen-nomføres.

6.5.6 Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger

Gjeldende hvitvaskingslov § 20 første ledd inne-holder en ansvarsfrihetsregel. Meddelelse av opp-lysninger til Økokrim i god tro medfører ikkebrudd på taushetsplikt og gir ikke grunnlag for er-statningsansvar eller straffansvar. Bestemmelsengjennomfører tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel26. Tredje hvitvaskingsdirektivs bestemmelse ervidereført i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 37.Utvalget foreslår å videreføre hvitvaskingsloven§ 20 første ledd i lovforslaget § 24.

Formålet med bestemmelsen er at frykt for åkomme i erstatnings- eller straffansvar ikke skalmedføre at rapporteringspliktige avstår fra å rap-portere. Ansvarsfrihetsregelen gjelder også derdet er rapportert om forhold som det kan være tvilom er omfattet av rapporteringsplikten slik den erutformet i lovforslaget § 21.

Forutsetningen for ansvarsfrihet er at rappor-teringen til Økokrim har skjedd i «god tro». Detteinnebærer at dersom den rapporteringspliktigevet at rapporteringen til Økokrim er uriktig, kanvedkommende stilles til ansvar. Etter utvalgetsoppfatning må det samme gjelde dersom den rap-porteringspliktige opptrer grovt uaktsomt. Det erikke klart hvordan dagens bestemmelse er tolketnår det gjelder innholdet i «god tro»-kravet. Der-som den rapporteringspliktige anses å ha opptrådtkvalifisert klanderverdig og på en måte som for-anlediger sterk bebreidelse, bør vedkommendeetter utvalgets oppfatning kunne holdes ansvarligfor feilaktig rapportering til Økokrim. Dette er enhøy terskel, og innebærer dermed at ansvarsfri-hetsregelen rekker langt.

Det kan også stilles spørsmål ved hvilke typeruriktige opplysninger ansvarsfrihetsregelen gjel-der for. Direktivet gir etter utvalgets oppfatningnoe veiledning. Artikkel 37 viser til opplysningerinnsendt etter artikkel 33 og 34. Det vil si at rap-porter om mistenkelige transaksjoner sendt inn isamsvar med lovforslaget § 21 omfattes. I tilleggomfattes eventuelle opplysninger rapporterings-pliktige gir Økokrim etter forespørsel etter lovfor-slaget § 22.

6.5.7 Avsløringsforbudet og unntak

6.5.7.1 Hovedregelen – forbud mot å avsløre undersøkelser og rapportering

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende hvitvas-kingslov § 21 første ledd med enkelte terminolo-giske endringer, se lovforslaget § 25 første ledd.


Avsløringsforbudet skal ikke lenger vise til etter-forskning. Dette har sammenheng med hvilkenrolle Enheten for finansiell etterretning (EFE) iØkokrim har, og dermed også hvilken rolle rap-porteringspliktige skal ha i forbindelse med opp-følging av rapporter om mistenkelige transaksjo-ner. Etter bestemmelsen er det forbudt å avslørefor en kunde at det er iverksatt undersøkelser et-ter lovforslaget § 20 eller oversendt opplysningeretter lovforslaget §§ 21 eller 22. Dette har en sidetil de ordinære kundetiltakene og løpende oppføl-ging. Det er ikke forbudt å stille en kunde spørs-mål for å klarlegge kundeforholdet eller transak-sjonens formål eller tilsiktede art, jf. lovforslaget§ 9, eller som ledd i den løpende oppfølgingen avkunden, jf. lovforslaget § 19.

Spørsmålet om å sanksjonere brudd på avslø-ringsforbudet, der Norge fikk kritikk av FATF formanglende sanksjonshjemmel, omtales i punkt10.5.4.

Utvalget presiserer også at avsløringsforbudetoverfor tredjepart ikke er ment å være til hinderfor utkontraktering eller bruk av innleid arbeids-kraft. Som nevnt i punkt 5.8.4.2, er det uansett derapporteringspliktiges ansvar å overholde gjel-dende regelverk, og det er ikke mulig å avtaleeller delegere seg bort fra dette ansvaret.

6.5.7.2 Unntak fra avsløringsforbudet

6.5.7.2.1 Videreføring av visse unntak fra avsløringsforbudet

I gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift er det gittregler om unntak fra avsløringsforbudet som lig-ger tett opptil fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel39. Etter utvalgets oppfatning er det uheldig atunntakene fra avsløringsforbudet er spredt ihvitvaskingsloven § 20 og § 21 og hvitvaskingsfor-skriften § 14. Utvalget foreslår derfor en samletlovbestemmelse om avsløringsforbud og unntakfra forbudet.

Utvalget foreslår at bestemmelsen i hvitvas-kingsforskriften § 14 første ledd nr. 1 om utleve-ring av opplysninger til påtalemyndigheten videre-føres, se lovforslaget § 25 annet ledd. Det sammegjelder bestemmelsen i hvitvaskingsforskriften§ 14 første ledd nr. 3 om utlevering mellom regn-skapsførere, revisorer, advokater og andre somyter selvstendig juridisk bistand, som utøver yr-kesvirksomhet i samme juridiske person ellernettverk, se lovforslaget § 25 fjerde ledd.

Bestemmelsen om utlevering av opplysningerom felles kunde i en transaksjon der aktuelle rap-porteringspliktige var involvert, jf. hvitvaskings-

forskriften § 14 første ledd nr. 4, foreslås også vi-dereført med enkelte endringer. Det fremgår ut-trykkelig i forslaget til bestemmelse at de aktuellerapporteringspliktige må tilhøre samme profe-sjonskategori, se lovforslaget § 25 femte ledd.Dette kravet følger av fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 39 nr. 5. Det er ikke lenger et krav om atde rapporteringspliktige det deles opplysningermed er underlagt «tilsvarende» forpliktelser knyt-tet til taushetsplikt og vern av personopplysnin-ger. Etter direktivet er det tilstrekkelig at de er un-derlagt slike regler. Termen «profesjonskategori»er hentet fra direktivet artikkel 39 nr. 4. Det nær-mere innholdet i begrepet må klarlegges ved entolkning av direktivet artikkel 39 nr. 4 opp mot ar-tikkel 2, som angir hvem som er underlagt direk-tivet.

Unntaket fra avsløringsforbudet der regn-skapsførere, revisorer, advokater og andre somyter selvstendig juridisk bistand forsøker å få enklient til å avstå fra begå en ulovlig handling, som idag finnes i hvitvaskingsloven § 21 tredje ledd,foreslås også videreført, se lovforslaget § 25 sjetteledd. Unntakene som er inntatt i lovforslaget § 25annet og fjerde til sjette ledd, ligger tett opp tilunntakene i direktivet artikkel 39 nr. 2, 4, 5 og 6.

6.5.7.2.2 Særlig om unntak fra avslørings-forbudet ved utlevering av opplysninger i konsern

Utgangspunktet i fjerde hvitvaskingsdirektiv er atalle opplysninger om undersøkelse og rapporte-ring er underlagt avsløringsforbudet i artikkel 39.Direktivet artikkel 39 nr. 3 inneholder unntak fraavsløringsforbudet for visse rapporteringspliktigeog deres filialer og majoritetseide datterselskaper.Unntaket må ses i lys av det klare utgangspunktetom at det er forbudt å avsløre undersøkelser ograpportering.

Forståelsen av bestemmelsen i artikkel 39 nr.3 har parallelt med arbeidet med denne utrednin-gen vært drøftet på «transposition workshop» iregi av Europakommisjonen. Formålet med be-stemmelsen er å åpne for deling av informasjon ikreditt- og finansinstitusjoner i EØS som er del avsamme konsern og deling fra disse til deres filia-ler og majoritetseide datterselskaper i tredjeland.Bestemmelsen må ses i lys av direktivet artikkel39 nr. 5 som regulerer deling av opplysninger mel-lom rapporteringspliktige som ikke er en del av etkonsern. I slike tilfeller kan informasjon kun delesom den gjelder samme kunde og samme transak-sjon som involverer to eller flere rapporterings-pliktige som er del av samme profesjonskategori.


Etter utvalgets oppfatning åpner ikke direkti-vet for en så vid deling av opplysninger som gjel-dende hvitvaskingslov § 20 gjør. Det er kun i av-grensede tilfeller at opplysninger om blant annetundersøkelser kan deles. Begrunnelsen er at risi-koen for å avsløre undersøkelser og rapporteringtil kunden skal minimeres.

Bestemmelsen om unntak fra avsløringsforbu-det i artikkel 39 nr. 3 må også ses i sammenhengmed bestemmelsen i artikkel 45 nr. 8 om deling avinformasjon i konsern. Delingen av informasjonsom er tillatt etter artikkel 45 nr. 8, kan ikke gålenger enn det unntaket fra avsløringsforbudetåpner for. Informasjon om mistanke om at midlerhar tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansi-ering skal deles innad i en «group». «Group» erdefinert i artikkel 3 nr. 15. Definisjonen er sværtvid, og omfatter blant annet alle foretak hvor etmor- eller datterselskap «holds a participation».Etter utvalgets oppfatning er det flere holdepunk-ter for at «group» ikke skal forstås så vidt som de-finisjonen i direktivet tilsynelatende legger opp til,når bestemmelsen ses i sammenheng med unntakfra avsløringsforbudet. Det overordnede hensynetbak avsløringsforbudet er at kunden ikke skalvarsles om at det foretas undersøkelser eller errapportert til Økokrim, slik at vedkommende der-med kan skjule sine spor og vanskeliggjøre avdek-king og eventuell forfølgning. Dette tilsier at ad-gangen til utlevering av opplysninger må værestrengt avgrenset. Også innad i artikkel 45 er detuklart hva som ligger i «group». Artikkel 45 nr. 1om rutiner på konsernnivå omtaler i første punk-tum «group», mens i neste punktum er plikten til åimplementere rutinene avgrenset til å skulle skje ifilialer og majoritetseide datterselskaper. Dettetyder på at definisjonen av «group» ikke kan for-stås så vidt som direktivet artikkel 3 nr. 15 leggeropp til.

Utvalget har ut fra den forståelsen av artikkel39 nr. 3 og sammenhengen i direktivet som er re-degjort for her, vurdert hvilken adgang det skalvære til å utlevere opplysninger om undersøkelserog rapportering innad i konsern.

På bakgrunn av det overordnede hensynet til åunngå spredning av opplysninger om at det er rap-portert eller foretas undersøkelser til uvedkom-mende, anser utvalget at unntaket fra avslørings-forbudet bør avgrenses til å gjelde deling av opp-lysninger innad i kreditt- og finansinstitusjonersom er del av konsern slik dette er definert i regn-skapsloven15 § 1-3. Regnskapsloven § 1-3 gjen-

nomfører direktiv 2013/34/EU artikkel 22, som«group»-definisjonen i fjerde hvitvaskingsdirektivviser til. Utleveringsadgangen etter fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 39 nr. 3 skal imidlertid væresnevrere når det gjelder tredjeland. Her er det enforutsetning for utlevering av opplysninger at mot-taker er filial eller majoritetseid datterselskap.

Finansforetaksloven § 16-2 tredje ledd inne-holder regler om adgang for et finansforetak til ågi opplysninger til et annet finansforetak når for-målet er å avdekke eller motvirke økonomisk kri-minalitet eller annen alvorlig kriminalitet. Slik ut-valget tolker hvitvaskingsdirektivets bestemmel-ser om når det kan gjøres unntak fra avslørings-forbudet, går trolig finansforetaksloven § 16-2tredje ledd lengre enn det hvitvaskingsdirektivetåpner for når det gjelder adgangen til å dele infor-masjon mellom finansforetak.

Etter utvalgets oppfatning vil systemet somhelhet på en bedre måte ivareta hensynet til effek-tiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansier-ing på den ene siden, og hensynet til å begrenseadgangen til å dele personopplysninger på den an-dre. Utvalget viser til at unntakene fra avslørings-forbudet strammes noe inn ved den tolkningen avdirektivet utvalget legger til grunn, samtidig somØkokrims adgang til å etterspørre informasjonhos samtlige rapporteringspliktige utvides, se lov-forslaget § 22 annet ledd og omtalen i punkt 6.5.4.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en be-stemmelse om unntak fra avsløringsforbudet somgjelder visse konsern etablert i EØS, og for deresfilialer og majoritetseide datterselskaper i tredje-land, se lovforslaget § 25 tredje ledd. Filialene ogdatterselskapene må overholde rutiner fastsatt ihenhold til lovforslaget § 40 jf. § 7. Etter utvalgetsoppfatning gjennomfører lovforslaget § 25 tredjeledd direktivet artikkel 39 nr. 3.

6.5.8 Offentlige myndigheters rapporteringsplikt

6.5.8.1 Tilsynsmyndighetens og markeds-overvåkers rapporteringsplikt

Direktivet artikkel 36 krever at tilsynsmyndig-heter skal ha en særskilt rapporteringsplikt. Detsamme gjelder for organer som skal føre tilsynmed aksjemarkedet, valutamarkedet eller derivat-markedet. Utvalget foreslår at en slik bestem-melse tas inn i kapittelet om undersøkelses- ograpporteringsplikt, se forslaget til § 26. Utvalgetforeslår at termen «markedsovervåker» benyttesom organer som skal føre tilsyn med aksjemarke-det, valutamarkedet eller derivatmarkedet. Et ek-

15 Lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskaps-loven).


sempel på en markedsovervåker vil være OsloBørs.

Rapporteringsplikten for offentlige myndig-heter er annerledes utformet enn rapporterings-plikten for de rapporteringspliktige nevnt i lovfor-slaget § 4. Det er krav om at tilsynsmyndighet el-ler markedsovervåker «discover facts» som kanha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansier-ing, jf. artikkel 36 nr. 1 og 2, før rapporteringsplik-ten inntrer. Mistanke er ikke tilstrekkelig. Utval-get oppfatter dette slik at det skal være en høyereterskel for når tilsynsmyndigheter og markedso-vervåker skal rapportere til Økokrim, enn terske-len som gjelder for andre rapporteringspliktige.Rapporteringsplikten gjelder uavhengig av hvor-dan offentlige myndigheter får opplysninger somtyder på hvitvasking eller terrorfinansiering, seartikkel 36 nr. 1 og 2. Artikkel 36 nr. 1, som gjel-der tilsynsmyndigheter, omtaler spesifikt at myn-dighetene oppdager hvitvasking eller terrorfinan-siering i forbindelse med tilsyn, men rapporte-ringsplikten gjelder også når opplysningene opp-dages «in any other way». Artikkel 36 nr. 2, somgjelder markedsovervåker, er taus når det gjelderspørsmålet om hvordan organet får informasjon.

6.5.8.2 Advokater som opptrer som bostyrere

Gjeldende hvitvaskingslov § 4 fjerde ledd gir en-kelte av hvitvaskingslovens bestemmelser anven-delse for advokater når de opptrer som bostyrere.Bestemmelsen og bakgrunnen for denne er nær-mere omtalt i punkt 3.1.8. Bostyrere er etter gjel-dende lov underlagt en undersøkelses- og rappor-teringsplikt til Økokrim på samme vilkår som an-dre rapporteringspliktige, men har ikke plikt til ågjennomføre kundekontroll eller plikt til registre-ring av opplysninger. I og med at rollen sombostyrer er en oppgave for det offentlige, har ut-valget vurdert bostyreres rapporteringsplikt isammenheng med rapporteringsplikten for til-synsmyndigheter og markedsovervåker.

Det følger av konkursloven § 122a at bostyrerskal gi opplysninger til påtalemyndigheten der-som det antas å foreligge opplysning om forholdsom kan gi grunn til straffeforfølgning mot skyld-neren eller noen som har handlet på skyldnerensvegne. Bostyrere har således en rapporterings-plikt til påtalemyndigheten i nærmere angitte til-feller. I tillegg har bostyrere plikt til å melde fra tilFinanstilsynet dersom det antas å foreligge for-hold som kan gi grunnlag for sanksjoner fra Fi-nanstilsynet overfor skyldnerens revisor etter re-visorloven16 §§ 9-1 og 9-2. Spørsmålet er om advo-kater som bostyrere i tillegg skal underlegges enegen rapporteringsplikt til Økokrim.

Etter direktivet er det ikke et krav at bostyrerehar en rapporteringsplikt. Norsk rett går følgeligpå dette punktet lenger enn direktivet krever. Et-ter utvalgets oppfatning passer det dårlig medhvitvaskingslovens system at en aktør påleggesundersøkelses- og rapporteringsplikt til Økokrimpå samme terskel som andre rapporteringsplik-tige, uten samtidig å være underlagt plikt til ågjennomføre kundetiltak. Slik systemet er byggetopp, må de rapporteringspliktige kjenne sine kun-der for å kunne fange opp tilfeller som utløser un-dersøkelsesplikt. En plikt til å «kjenne sine kun-der» passer ikke for advokater som oppnevnes avtingretten for å være bostyrere for et konkursbo.

Et alternativ kunne være å pålegge advokatersom opptrer som bostyrere samme rapporterings-plikt som tilsynsmyndigheter og markedsovervå-ker. Det vil si at plikten utløses dersom bostyrer«discover facts» som kan ha tilknytning til hvitvas-king eller terrorfinansiering. Rapporteringsplik-ten er da uavhengig av en forutgående undersø-kelsesplikt. Utvalget mener imidlertid at en slikrapporteringsplikt er overflødig ved siden av de«rapporteringsplikter» bostyrere allerede har et-ter konkursloven. Den særskilte rapporterings-plikten for advokater som opptrer som bostyrereforeslås derfor ikke videreført.

16 Lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer (revisor-loven).


Kapittel 7

Behandling av personopplysninger og andre opplysninger

7.1 Innledning

Regler om behandling av personopplysninger ogandre opplysninger er nødvendig for at rapporte-ringspliktige skal kunne oppfylle sine plikter etterhvitvaskingsregelverket. Det fremgår også avfjerde hvitvaskingsdirektiv at slike regler er nød-vendige.

Når det gjelder personopplysninger, må rap-porteringspliktige, i tillegg til å forholde seg tilhvitvaskingsregelverket, også overholde person-opplysningsloven.1 Utgangspunktet er at person-opplysningsloven gjelder for behandling av per-sonopplysninger, forutsatt at behandlingen skjerved elektroniske midler eller opplysningene skalinngå i et personregister, jf. personopplysningslo-ven §§ 1 og 5.

Personopplysninger og behandling av person-opplysninger er definert i personopplysningsloven§ 2. Personopplysninger er alle opplysninger ogvurderinger som kan knyttes til en enkeltperson,jf. personopplysningsloven § 2 nr. 1. Dette gjelderopplysninger og vurderinger som både direkte ogindirekte kan identifisere en fysisk person. Opp-lysninger om juridiske personer er ikke person-opplysninger. Behandling av personopplysningeromfatter enhver bruk av personopplysninger, sepersonopplysningsloven § 2 nr. 2. Definisjonennevner som eksempler innsamling, registrering,sammenstilling, lagring og utlevering, eller enkombinasjon av ulike bruksmåter. Én behandlingkan dermed bestå av flere av de nevnte eksem-plene på bruksmåter, f.eks. både innsamling, re-gistrering, lagring og utlevering.

Personopplysningsloven gjennomfører per-sonverndirektivet2 og bygger på grunnleggendeprinsipper om vern av personopplysninger. Per-sonopplysningsloven stiller visse alminnelige krav

til behandling av personopplysninger, se person-opplysningsloven § 11. Det stilles krav om at be-handlingen har rettslig grunnlag, er formålsbe-stemt og at personopplysninger som behandles erkorrekte og oppdaterte. Eksempler på rettsliggrunnlag er samtykke, lovhjemmel eller at be-handling er nødvendig for å utføre en oppgave avallmenn interesse. For sensitive personopplysnin-ger stilles det særlig krav til det rettslige grunnla-get. Formålsbegrensningen innebærer at det bareer personopplysninger som er relevante for formå-let som kan behandles. Det kan behandles opplys-ninger som er nødvendige og tilstrekkelige forformålet, men ikke mer. Personopplysningenekan bare lagres så lenge det er nødvendig ut fraformålet med behandlingen. Personopplysnin-gene kan ikke brukes til andre formål enn detopprinnelige uten rettsgrunnlag (samtykke ellerlov). Personopplysningsloven inneholder også re-gler om rettigheter for den personopplysningenegjelder («den registrerte»), f.eks. rett til innsyn iregistrerte opplysninger og informasjon om be-handlingen. Loven stiller krav til internkontroll oginformasjonssikkerhet hos den som behandlerpersonopplysninger. Personopplysningsloven girregler om offentlig kontroll ved Datatilsynet, medkrav om melde- og konsesjonsplikt i ulike tilfeller.

Hvitvaskingsdirektivet bestemmer at person-verndirektivet skal gjelde for behandling av per-sonopplysninger etter direktivet, se artikkel 41nr. 1. Hvitvaskingsdirektivet gir i tillegg særskilteregler om behandling av personopplysninger i ar-tikkel 41 nr. 2 til 4. Hvitvaskingsdirektivet bådepresiserer og utvider rapporteringspliktiges retttil å behandle personopplysninger. Direktivets re-gler innebærer samtidig plikt til å behandle per-sonopplysninger. Hvitvaskingsloven må derforbåde vise til personopplysningsloven, og samtidiginneholde regler som gjør unntak fra personopp-lysningslovens alminnelige regler i samsvar medfjerde hvitvaskingsdirektiv. Rapporteringspliktigemå forholde seg til både de generelle reglene ipersonopplysningsloven og de unntak og presise-

1 Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysnin-ger (personopplysningsloven).

2 Europaparlamentets og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. okto-ber 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelsemed behandling av personopplysninger og om fri utveks-ling av slike opplysninger.


ringer som fremkommer av forslaget til nyhvitvaskingslov.

Hvitvaskingsdirektivet stiller også krav om atrapporteringspliktige behandler andre typer opp-lysninger enn personopplysninger. Eksempler påslike opplysninger er opplysninger om juridiskepersoner og opplysninger om kundeforholds ogtransaksjoners formål og tilsiktede art.

I tillegg til de rapporteringspliktige må ogsåØkokrim behandle personopplysninger og andreopplysninger som ledd i sin virksomhet. Dette eren forutsetning for at Økokrim skal kunne utføresine oppgaver knyttet til å bekjempe hvitvaskingog terrorfinansiering. Politiregisterloven3 medforskrifter gjelder for politiet og påtalemyndighe-tens, herunder Økokrims, behandling av person-opplysninger, se politiregisterloven § 3. I forarbei-dene til politiregisterloven ble det påpekt at sidenpersonopplysningsloven gjelder generelt, vil poli-tiregisterloven i prinsippet suppleres av person-opplysningsloven der politiregisterloven er taus.Politiregisterloven er imidlertid ment å være enutfyllende og komplett lov, slik at personopplys-ningslovens regler i praksis ikke kommer til an-vendelse på politiet og påtalemyndighetens be-handling av personopplysninger.4 Det er gitt en-kelte bestemmelser i gjeldende hvitvaskingslovom behandling av personopplysninger i Økokrim,og politiregisterforskriften5 viser på enkelte punk-ter til hvitvaskingsloven. I ny hvitvaskingslov måforholdet til politiregisterforskriften avklares, ogdet må tas stilling til hvilke regler som ønskesplassert i hvitvaskingsloven, ved siden av reglenei politiregisterloven. Fjerde hvitvaskingsdirektivstiller ikke uttrykkelige krav til regler om behand-ling av personopplysninger i Økokrim.

Behandling av personopplysninger har en sidetil retten til privatliv, som er vernet ved Grunnlo-ven § 102 og Den europeiske menneskerettighets-konvensjon (EMK) artikkel 8. Behandling av per-sonopplysninger vil gjennomgående være et «inn-grep» i retten til privatliv etter EMK artikkel 8, sebl.a. EMDs avgjørelse 7. juli 2015 M.N. og andremot San Marino (saksnummer 28005/12) avsnitt53 med videre henvisninger. For at behandlingenav personopplysninger skal være i samsvar medEMK artikkel 8, må inngrepet forfølge et legitimtformål, ha et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag

og være nødvendig i et demokratisk samfunn.Grunnloven § 102 skal tolkes med en tilsvarendeunntaksadgang, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 60.

Når det gjelder terminologi, bruker utvalget ilovforslaget og forarbeidene termen «lagring» istedet for «oppbevaring» som er brukt i dagenslov. Dette er i tråd med terminologien som ellersbrukes når det gjelder behandlingen av person-opplysninger. I omtalen av gjeldende norsk rett vilimidlertid uttrykket «oppbevaring» brukes. Fordeling eller utveksling av opplysninger vil uttryk-ket «utlevere» brukes.

7.2 Norsk rett

7.2.1 Rapporteringspliktiges behandling av opplysninger og dokumenter

7.2.1.1 Registrering, oppbevaring og sletting

Hvitvaskingsloven § 8 første ledd inneholder re-gler om registrering av opplysninger om kunden.Registreringsplikten omfatter opplysninger somskal identifisere kunden, herunder referanse til le-gitimasjonen som er brukt for å bekrefte kundensidentitet. Opplysningene omfatter navn, fødsels-nummer eller organisasjonsnummer, eller annenentydig identitetskode, og adresse.

Det er gjort visse unntak i § 8 annet til fjerdeledd. Dette omfatter unntak der kunden har for-trolig eller strengt fortrolig adresse. Det er ogsågjort unntak for kunder som er fysisk eller juri-disk person uten henholdsvis fødsels- eller organi-sasjonsnummer. Da skal visse andre opplysningerregistreres. Etter § 8 femte ledd skal det re-gistreres opplysninger som entydig identifisererreelle rettighetshavere. Det er ikke uttrykkeligkrav om registrering av opplysninger om kunde-forholdets eller transaksjonens formål og tilsik-tede art.

Resultater av undersøkelser skal registreresskriftlig eller elektronisk, jf. hvitvaskingsloven§ 17 annet ledd.

Bestemmelser om oppbevaring av opplysnin-ger og dokumenter er gitt i hvitvaskingsloven§ 22. Det er krav om oppbevaring av kopier av do-kumenter benyttet i forbindelse med kundekon-troll og registrerte opplysninger som beskrevetovenfor, i fem år etter at kundeforholdet er avslut-tet eller transaksjonen er utført. Det er unntak derlov eller forskrift ellers pålegger lengre frister.

Ved mistenkelige transaksjoner som nevnt i§ 17 om undersøkelsesplikt, er det krav om at do-kumenter med tilknytning til slike transaksjoner

3 Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger ipolitiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven).

4 Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opp-lysninger i politiet og påtalemyndigheten, punkt 8.4.1.

5 Forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling avopplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregis-terforskriften).


oppbevares i minst fem år etter at transaksjonener gjennomført, jf. § 22 annet ledd.

Ved bruk av kontonummer eller på annenmåte skal det registreres en entydig forbindelsemellom kundeforhold og registrerte opplysningersom nevnt i § 8.

Regler om oppbevaringsmåten av opplysnin-ger og dokumenter er gitt dels i hvitvaskingsloven§ 22 og dels i hvitvaskingsforskriften § 17. Det føl-ger av hvitvaskingsloven § 22 tredje ledd at doku-menter og opplysninger skal oppbevares på en be-tryggende måte og beskyttes mot uautorisert til-gang. Opplysningene og dokumentene skal slet-tes senest ett år etter at oppbevaringsplikten opp-hører. Hvitvaskingsforskriften § 17 første leddkrever at kopier av dokumenter skal ha påskriftom «rett kopi bekreftes» med signatur av perso-nen som har gjennomført kundekontroll. Videreskal dokumenter og opplysninger oppbevares pået medium som sikrer lesekvaliteten i hele oppbe-varingsperioden. For elektronisk materiale skaldet foreligge sikkerhetskopi, og denne skal opp-bevares atskilt fra originalen.

Hvitvaskingsloven § 25 krever at rapporte-ringspliktige som nevnt i § 4 første ledd harsystemer som muliggjør raske og fullstendigesvar på forespørsler fra myndighetene om denrapporteringspliktige har hatt kundeforhold medkonkrete personer. Systemet må også kunne giopplysninger om kundeforholdets art. Rapporte-ringspliktige i § 4 første ledd omfatter aktører i fi-nansmarkedet.

Bokføringsloven6 med forskrift7 inneholdergenerelle regler om oppbevaring av bokførings-materiale. Alle som er regnskapspliktige etterregnskapsloven, har også bokføringsplikt, jf. bok-føringsloven § 2. Bokføring skal skje i samsvarmed grunnleggende prinsipper nevnt i § 4, bl.a.prinsippet om fullstendighet: Alle transaksjonerog andre regnskapsmessige disposisjoner skalbokføres på en fullstendig måte i regnskapssys-temet. Det er plikt til å oppbevare bl.a. spesifika-sjoner av pliktig regnskapsrapportering somnevnt i § 5, jf. § 13 første ledd nr. 2. Oppbevarings-tiden er fem år etter regnskapsårets slutt, jf. § 13annet ledd. Pliktig regnskapsrapportering omfat-ter blant annet kundespesifikasjon, jf. § 5 førsteledd nr. 3. I bokføringsforskriften § 3-1 første leddnr. 3 er kravet til innholdet i spesifikasjonen presi-

sert. Kravene innebærer at alle transaksjoner medkunder skal fremgå av kundespesifikasjonen.

7.2.1.2 Utlevering av opplysninger og dokumenter og forholdet til taushetsplikt

De fleste grupper rapporteringspliktige er under-lagt taushetsplikt i ulike deler av lovgivningen.8 Ihvilken grad det kan gjøres unntak fra taushets-plikten, varierer med de ulike bestemmelsene omtaushetsplikt. En forutsetning for at rapporte-ringspliktige skal kunne utlevere opplysninger erat de ikke er underlagt taushetsplikt. Gjeldendehvitvaskingslov inneholder tre unntak fra taus-hetsplikten.

I hvitvaskingsloven § 20 første ledd er det ut-trykkelig bestemt at meddelelse av opplysningertil Økokrim i god tro i samsvar med § 18 ikkemedfører brudd på taushetsplikt. Utlevering etterdenne bestemmelsen skal ikke medføre verkenerstatnings- eller straffansvar.

Hvitvaskingsloven § 20 annet ledd åpner for atfinansinstitusjoner og forsikringsselskaper utenhinder av taushetsplikt kan utlevere nødvendigekundeopplysninger seg imellom når det ansesnødvendig som ledd i undersøkelser av mistenke-lige transaksjoner.

Ved tredjeparts kundekontroll og utkontrakte-ring av kundekontroll er det bestemt, i henholds-vis § 11 fjerde ledd siste punktum og § 12 fjerdeledd, at utlevering av opplysninger fra tredjeparttil rapporteringspliktig, som er nødvendige for atrapporteringspliktig skal overholde sine plikter et-ter loven, kan skje uten hinder av taushetsplikt.

Forbudet mot å avsløre undersøkelser og rap-portering innebærer også en begrensning av rap-porteringspliktiges adgang til å utlevere opplys-ninger. Avsløringsforbudet er nærmere omtalt ipunkt 6.5.7. Avsløringsforbudet har som hoved-formål å sikre at uvedkommende ikke blir kjentmed at tiltak er iverksatt, f.eks. rapportering, ogdermed ivareta tiltakenes effektivitet. Forbudetgjelder derfor, i motsetning til taushetsplikten,også overfor kunden – det er nettopp overfor kun-den det er sentralt at undersøkelser og rapporte-ring ikke røpes. Avsløring av forhold som nevnt igjeldende hvitvaskingslov § 21 til tredjepersonerkan også etter omstendighetene innebære bruddpå rapporteringspliktiges eventuelle taushetsplikt.

6 Lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringslo-ven).

7 Forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring.

8 Finansforetaksloven §§ 96 og 162, verdipapirhandelloven§ 109, verdipapirfondloven § 27, verdipapirregisterloven§ 81, lov om alternative investeringsfond § 32(5), revisor-loven § 61, regnskapsførerloven § 10, domstolloven § 218,eiendomsmeglingsloven § 36.


7.2.1.3 Forholdet til personopplysningsloven

Hvitvaskingsloven § 22 tredje ledd siste punktumslår fast at personopplysningsloven gjelder for rap-porteringspliktiges oppbevaring av personopplys-ninger.

De sentrale sidene av personopplysningslovener omtalt under punkt 7.1, og det vises i all hoved-sak til omtalen der. Personopplysningsloven § 11stiller som nevnt grunnleggende krav til behand-lingen av personopplysninger. For behandling avpersonopplysninger kreves bl.a. rettslig grunnlagog behandlingen må være formålsbestemt.

For sensitive personopplysninger, jf. person-opplysningsloven § 2 nr. 8, stilles det særskiltekrav til det rettslige grunnlaget. Sensitive person-opplysninger omfatter blant annet opplysningerom at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt el-ler dømt for en straffbar handling. For å behandlesensitive personopplysninger er det i utgangs-punktet konsesjonsplikt, jf. personopplysningslo-ven § 33. Datatilsynet er konsesjonsmyndighet.

Personopplysningsloven §§ 13 og 14 stillerkrav til den behandlingsansvarliges og databe-handlerens informasjonssikkerhet og internkon-troll. Informasjonssikkerheten skal sikre hensy-net til konfidensialitet, integritet og tilgjengelig-het. Den behandlingsansvarlige skal gjennomføresystematiske og planlagte tiltak for å sikre dissehensynene. Tiltakene skal dokumenteres. Kra-vene til informasjonssikerhet er utdypet i person-opplysningsforskriften9 kapittel 2.

Den registrerte er gitt rett til innsyn, informa-sjon og krav om retting og sletting, se personopp-lysningsloven kapittel III og IV.

7.2.2 Økokrims behandling av opplysninger og dokumenter

7.2.2.1 Registrering, lagring og sletting

Politiregisterloven med forskrifter gjelder forØkokrim (EFE) sin behandling av opplysninger. Idet følgende vises det til EFE der det uttrykkeligmå skilles mellom Økokrim og EFE. Loven inne-holder krav til behandling av personopplysninger ipolitiet og påtalemyndigheten. Loven bygger påsamme grunnleggende prinsipper for behandlingav personopplysninger som personopplysningslo-ven. Som nevnt i punkt 7.1, gjelder i prinsippetpersonopplysningsloven der politiregisterloven ertaus. Politiregisterloven er imidlertid ment å være

utfyllende og komplett. I praksis vil derfor person-opplysningsloven ikke være anvendelig. Hvitvas-kingsloven og -forskriften inneholder to særligebestemmelser om behandlingen av opplysninger.Hvitvaskingsloven supplerer reglene som fremgårav politiregisterloven og -forskriften.

Hvitvaskingsloven § 29 bestemmer at Øko-krim skal slette opplysninger de mottar i forbin-delse med rapportering av mistenkelige transak-sjoner senest fem år etter at opplysningene ble re-gistrert. Det er unntak der det i løpet av disse femårene er registrert nye opplysninger eller foretattetterforsknings- eller rettergangsskritt overforden registrerte.

Hvis Økokrims undersøkelser viser at det ikkeforeligger en straffbar handling, skal opplysnin-gene slettes snarest mulig.

Hvitvaskingsforskriften § 19 bestemmer atØkokrim skal utarbeide retningslinjer for sin in-terne saksbehandling for å sikre betryggendesystemer for mottak av opplysninger fra rapporte-ringspliktige, og hindre uvedkommendes innsyn islike opplysninger.

Politiregisterforskriften presiserer i utgangs-punktet reglene i politiregisterloven, og har der-for hjemmel i politiregisterloven. Siden hvitvas-kingsloven inneholder visse bestemmelser omØkokrims behandling av personopplysninger, erpolitiregisterforskriftens regler om Økokrims be-handling av opplysninger etter hvitvaskingsregel-verket også dels hjemlet i hvitvaskingsloven, sepolitiregisterforskriften § 52-2. Politiregisterfor-skriften kapittel 52 gir nærmere regler omhvitvaskingsregisteret (ASK), som er systemetØkokrim benytter for mottak av rapporter og utar-beidelse av analyser. I kapittelet er det gitt reglerom bl.a. hvilke opplysninger som kan lagres, in-formasjonsplikt og innsyn, retting, sperring ogsletting, informasjonssikkerhet og internkontroll,klageadgang og tilsyn. § 52-4 bestemmer hvilkeopplysninger som kan lagres i registeret. Detteomfatter blant annet alle opplysninger som innrap-porteres til Økokrim ved «mistenkelig transak-sjon»-rapporter («MT-rapporter») i samsvar medhvitvaskingsloven § 18.

7.2.2.2 Utlevering av opplysninger og forholdet til taushetsplikt

Utgangspunktet er at utlevering av opplysningerforutsetter at opplysningene ikke er underlagttaushetsplikt. Politiets, herunder Økokrims, taus-hetsplikt omfatter bl.a. opplysninger ansatte i poli-tiet får adgang eller kjennskap til i forbindelsemed tjenesten om noens personlige forhold eller

9 Forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 om behandling av per-sonopplysninger (personopplysningsforskriften).


forretningshemmeligheter, jf. politiregisterloven§ 23.

Økokrims ledelse og ansatte i EFE har tilgangtil registeret, dvs. rett til å foreta direkte søk, jf.§ 52-5 første ledd. Andre ansatte i Økokrim med ettjenestemessig behov kan gis tilgang til registeret.

Politiregisterforskriften § 52-6 gir regler omutlevering av opplysninger fra ASK. Reglene om-fatter utlevering innad i politiet og påtalemyndig-heten, til andre norske offentlige organer og tilutenlandske myndigheter. Politiregisterloven ka-pittel 5 og 6 gjelder med de særreglene som erfastsatt i § 52-6.

Til andre deler av politiet enn Økokrim kandet bare utleveres opplysninger for å bekjempehvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet krimi-nalitet, jf. § 52-6. Til andre offentlige myndigheterkan opplysninger for det første utleveres i sam-svar med politiregisterloven §§ 26 og 27, se politi-registerforskriften § 52-6 første ledd nr. 2 bokstava punkt i. Dette omfatter utveksling i forbindelsemed henholdsvis den enkelte straffesak og ved av-vergende og forebyggende virksomhet. Ved av-vergende og forebyggende virksomhet må utleve-ringen være forholdsmessig i den enkelte situa-sjon, jf. politiregisterloven § 27 tredje ledd. Utleve-ring av opplysninger til offentlige myndigheterkan videre skje når det er nødvendig for å inn-hente opplysninger til EFEs analysearbeid, se po-litiregisterforskriften § 52-6 første ledd nr. 2bokstav a punkt ii. Utlevering kan også skje nårEFE etter en nærmere analyse har kommet til atdet bør undersøkes nærmere om det har forekom-met straffbare forhold innenfor det respektive or-ganets ansvarsområde, se punkt iii.

Hvitvaskingsloven § 30 gir også hjemmel til åutlevere opplysninger. Politiregisterforskriften§ 52-6 første ledd nr. 2 bokstav b viser til denne.Etter hvitvaskingsloven § 30 første ledd kan opp-lysninger utleveres til andre organer enn politietsom har oppgaver knyttet til forebyggingen av ter-rorhandlinger («forhold som rammes av straffelo-ven §§ 131 til 136 a»). Opplysningene kan også ut-leveres til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten tilbruk i deres arbeid med skatt, avgift og toll, sehvitvaskingsloven § 30 annet ledd.

Utlevering av opplysninger fra ASK til utlandetkan bare skje til samarbeidende utenlandske FIU-er, jf. politiregisterforskriften § 52-6 første leddnr. 3.

Uavhengig av reglene som er beskrevet oven-for, kan opplysninger fra ASK som kan få betyd-ning for relevante tilsynsmyndigheters tilsyn medrapporteringspliktiges overholdelse av hvitvas-kingslovens forpliktelser, utleveres til relevante til-

synsmyndigheter når disse kan få betydning forderes tilsynsvirksomhet, jf. politiregisterforskrif-ten § 52-6 fjerde ledd.

Opplysninger fra ASK kan utleveres til rappor-teringspliktige i medhold av politiregisterloven§ 20 annet ledd. Adgangen omfatter utlevering avikke-verifiserte opplysninger når det er nødvendigfor å verifisere opplysningene.

7.2.2.3 Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking. Tilsyn

Tilsynet med Økokrims håndtering av opplysnin-ger er delt mellom Datatilsynet og Kontrollutval-get for tiltak mot hvitvasking («Kontrollutvalget»).Disse har ansvar for å føre tilsyn med ulike delerav Økokrims arbeid.

Kontrollutvalget er et særskilt organ etablertfor å føre kontroll med Økokrims behandling avrapporter om mistenkelige transaksjoner mottattetter hvitvaskingsloven § 18, Økokrims pålegg oggodkjenninger i tråd med § 19 om gjennomførin-gen av mistenkelige transaksjoner og Økokrimshåndtering av opplysninger etter § 29, se § 31.Hvitvaskingsloven § 29 gjelder Økokrims plikt tilå slette opplysninger, se punkt 7.2.2.1. Kontrollut-valget har i forbindelse med sitt arbeid krav på alleopplysninger, dokumenter osv. som Kontrollutval-get finner nødvendig for sin kontroll, se § 31tredje ledd. Økokrims tjenestemenn har plikt til åforklare seg overfor Kontrollutvalget uten hensyntil taushetsplikt.

Datatilsynet fører tilsyn med Økokrims forvalt-ning av ASK, se politiregisterforskriften § 52-14annet ledd. Tilsynet omfatter politiregisterloven§ 17 om kravet til sporbarhet og § 15 og politiregis-terforskriften kapittel 40 om informasjonssikker-het. Videre fører Datatilsynet tilsyn med at Øko-krims internkontroll for å oppfylle kravene i politi-registerloven §§ 15 og 17, og forskriften kapittel40, er i samsvar med politiregisterloven § 16 og po-litiregisterforskriften kapittel 39.

7.3 EØS-rett



Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 gjelderlagring av opplysninger og dokumenter. Overtre-delser av denne artikkelen skal kunne sanksjone-res, jf. artikkel 59 nr. 1 bokstav c.


Etter artikkel 40 nr. 1 bokstav a skal rapporte-ringspliktige pålegges å lagre kopier av dokumen-ter og opplysninger som er innhentet i forbindelsemed gjennomføring av kundetiltak. Bokstav b gjel-der alle transaksjoner. Rapporteringspliktige skallagre original eller kopi som kan være bevis vedrettergang, av dokumenter og arkiv som er nød-vendig for å identifisere transaksjoner. Opplysnin-gene og dokumentasjonen skal lagres i fem år et-ter at kundeforholdet ble avsluttet eller transak-sjonen ble utført for kunde rapporteringspliktigeikke har et kundeforhold til.

Om ikke annet er bestemt i nasjonal rett, skalpersonopplysninger slettes ved utløpet av lag-ringsperioden, se artikkel 40 nr. 1 annet ledd.Medlemsstatene kan utvide lagringsperioden medmaksimalt ytterligere fem år. Myndighetene mågjennomføre en grundig vurdering av nødvendig-heten og proporsjonaliteten ved ytterligere lag-ring av personopplysninger. Vurderingen skal gjø-res opp mot hensynet til å forebygge, avdekke ogetterforske hvitvasking og terrorfinansiering.Den totale lagringstiden kan ikke overstige ti år.

Artikkel 42 pålegger statene å kreve at rappor-teringspliktige har systemer for å kunne svare påspørsmål fra FIU-en eller andre myndigheter omden rapporteringspliktige har hatt kundeforholdmed konkrete personer i løpet av de siste femårene. Rapporteringspliktig må også kunne giopplysninger om arten av kundeforholdet. Svar påforespørslene må gis gjennom sikre kanaler medfull konfidensialitet.


Artikkel 45 nr. 8 bestemmer generelt at utleveringav opplysninger innad i konsern skal være tillatt.Mistanke om at midler er utbytte fra straffbarehandlinger eller er knyttet til terrorfinansieringsom er rapportert til FIU-en, skal utleveres innad ikonsernet. Det er unntak om FIU-en har gitt an-dre instrukser om utlevering av opplysninger.

Direktivet pålegger avsløringsforbud etter ar-tikkel 39 nr. 1, og angir unntak fra avsløringsfor-budet i nr. 2 til 6. Når det gjelder forholdet til taus-hetsplikt ellers, bestemmer artikkel 37 at rappor-tering til FIU-en i god tro ikke skal anses sombrudd på taushetsplikt. Disse artiklene er nær-mere omtalt i punkt 6.5.6 og 6.5.7. Direktivet harellers ingen uttrykkelige regler om taushetsplikt.

7.3.1.3 Forholdet til personverndirektivet

Hvitvaskingsdirektivet artikkel 41 nr. 1 bestem-mer at behandling av personopplysninger etter di-rektivet skal skje i samsvar med personverndirek-tivet. I hvitvaskingsdirektivet artikkel 43 er det be-stemt at behandling av personopplysninger etterhvitvaskingsdirektivet for å motvirke hvitvaskingog terrorfinansiering, er å regne som en offentliginteresse («a matter of public interest») i person-verndirektivet.

Personverndirektivet stiller opp særskilte kri-terier for at behandling av personopplysningerskal være legitimt, jf. artikkel 7. Ett av grunnla-gene er at behandlingen av personopplysninger ernødvendig for å utføre en oppgave «carried out inthe public interest». Artikkel 8 stiller strengerekrav til behandlingen av opplysninger om rase el-ler etnisk opprinnelse, politisk, religiøs eller filo-sofisk oppfatning, medlem i fagforening, helsefor-hold og seksuelle forhold. Artikkel 8 nr. 4 åpnerfor at «substantial public interest» kan gi grunnlagfor behandling av slike særskilte opplysningerdersom det er etablert «suitable safeguards».Opplysninger om lovbrudd, straffedommer ellerlignende kan i utgangspunktet bare behandles avoffentlige myndigheter, men kan behandles avandre dersom det er fastsatt «suitable specificsafeguards» i nasjonal rett.

Personverndirektivet artikkel 6 stiller gene-relle krav til behandlingen av personopplysninger.Opplysningene må behandles rimelig og lovlig,bare innsamles for spesifiserte, uttrykkelige og le-gitime formål, og ikke brukes til andre formålsom er uforenlige med formålene opplysningeneer innhentet for. Personopplysningene som be-handles, må videre være adekvate og relevante.Behandlingen av personopplysninger må ikkevære uforholdsmessig i lys av formålet. Person-opplysningene må være korrekte og, om nødven-dig, oppdaterte. Personopplysningene skal ikkekunne brukes til å identifisere enkeltpersoner len-ger enn det som er nødvendig for formålet medbehandlingen.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 2 til4 utdyper forholdet mellom direktivene.

Det fremgår av hvitvaskingsdirektivet artikkel41 nr. 2 at behandling av personopplysninger påbasis av hvitvaskingsdirektivet bare kan skje medformål om å motvirke hvitvasking og terrorfinan-siering. Behandling av personopplysninger inn-hentet etter direktivet til noe annet formål, f.eks.kommersielle formål, skal være forbudt.

Hvitvaskingsdirektivet artikkel 41 nr. 3 utdy-per kravet om å gi informasjon til personen det


samles inn personopplysninger om (den regis-trerte) i personverndirektivet artikkel 10. Sist-nevnte bestemmelse krever at den behandlingsan-svarlige eller vedkommendes representant må giden registrerte spesifikk informasjon før opplys-ninger innhentes om den registrerte. Hvitvas-kingsdirektivet artikkel 41 nr. 3 krever uttrykke-lig at rapporteringspliktig skal gi nye kunder ge-nerell informasjon om de rettslige forpliktelsenefor rapporteringspliktig om å behandle person-opplysninger med formål om å motvirke hvitvas-king og terrorfinansiering. Informasjonen skal gisfør kundeforhold etableres eller transaksjon utfø-res for en kunde rapporteringspliktig ikke har etetablert kundeforhold til.

Forholdet mellom retten til innsyn i registrerteopplysninger etter personverndirektivet artikkel12 og avsløringsforbudet i hvitvaskingsdirektivetartikkel 39 nr. 1 er regulert i hvitvaskingsdirekti-vet artikkel 41 nr. 4. Statene pålegges å innføre re-gler som helt eller delvis begrenser den registrer-tes innsynsrett i registrerte personopplysningerom vedkommende. Begrensningen skal gjelde sålangt det er et nødvendig og forholdsmessig tiltaki et demokratisk samfunn, sett i lys av formåletmed begrensningen. Formålet med begrensnin-gen skal være å enten gjøre den rapporteringsplik-tige eller kompetent myndighet i stand til å utføresine oppgaver etter direktivet, eller for å forhindreat offentlige eller rettslige undersøkelser, analy-ser, etterforskning eller prosedyrer i tilknytning tildirektivet blir vanskeliggjort, og for å sikre at mot-virkning, etterforskning eller avdekking av hvit-vasking og terrorfinansiering ikke settes i fare.

Statene kan gjøre unntak fra en del av bestem-melsene i personverndirektivet, se personverndi-rektivet artikkel 13. Unntaksadgangen gjelder degrunnleggende kravene til behandling av person-opplysninger i artikkel 6, krav om å gi informasjontil den registrerte etter artikkel 10, krav om infor-masjon til den registrerte når informasjonen ikkeer gitt av den registrerte selv i artikkel 11 nr. 1,retten til innsyn i artikkel 12 og plikten til å publi-sere behandlingsoperasjoner etter artikkel 21.Statene har adgang til å gjøre unntak når dette re-presenterer et nødvendig sikkerhetstiltak av hen-syn til bl.a. forebyggingen, etterforskningen, av-dekkingen og forfølgningen av straffbare forhold,herunder tilsynsfunksjon i tilknytning til dette, seartikkel 13 nr. 1 bokstav d og f.

7.3.2 FIU-ens behandling av opplysninger og dokumenter


Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 1 be-stemmer generelt at personverndirektivet gjelderfor behandlingen av personopplysninger etterhvitvaskingsdirektivet. Direktivet inneholder ikkenærmere regler om FIU-ens behandling av per-sonopplysninger. Presiseringene av anvendelsenav personverndirektivet i artikkel 41 nr. 2 til 4 gjel-der bare rapporteringspliktige. Dette omtales ipunkt 7.3.1.3.


Fjerde hvitvaskingsdirektiv inneholder regler omutlevering av opplysninger fra FIU-en til innen-landske myndigheter og utenlandske FIU-er.

Artikkel 32 gjelder FIU-er og deres oppgaver,herunder utlevering av opplysninger til nasjonalemyndigheter. Artikkel 32 nr. 3 første ledd bestem-mer blant annet at FIU-en skal være ansvarlig for åspre resultatene av sine analyser og alle tilleggs-opplysninger til kompetente myndigheter når deter grunn til mistanke om hvitvasking, underlig-gende primærlovbrudd eller terrorfinansiering.Videre skal FIU-en kunne svare på anmodningerom utlevering av opplysninger fra disse myndig-hetene, jf. artikkel 32 nr. 4. Avgjørelsen om å gjen-nomføre en analyse eller utlevere opplysningerskal ligge hos FIU-en.

FIU-en kan nekte å utlevere opplysninger nårdet kan skade pågående etterforskning eller ana-lyser, jf. artikkel 32 nr. 5. Det samme gjelder i spe-sielle («exceptional») tilfeller, når utlevering vilvære klart uforholdsmessig av hensyn til en fysiskeller juridisk person eller være irrelevant sett oppmot formålet bak anmodningen om opplysninger.

Samarbeid mellom FIU-er på tvers av lande-grensene er regulert i artikkel 52 til 57. FIU-eneskal utlevere alle opplysninger, spontant eller etteranmodning, som kan være relevant for behandlin-gen eller analysen av opplysninger knyttet tilhvitvasking eller terrorfinansiering og de fysiskeeller juridiske personene som er involvert, se ar-tikkel 53 nr. 1 første ledd. Utlevering skal skje uav-hengig av om primærlovbruddet er identifisertved utleveringen av opplysningene. Anmodningerom opplysninger skal inneholde relevante fakta,bakgrunnsinformasjon, begrunnelsen for anmod-ningen og en beskrivelse av hvordan opplysnin-gene skal brukes, se annet ledd.


Når FIU-er mottar «mistenkelig transaksjon»-rapporter som gjelder en annen medlemsstat ennFIU-ens hjemstat, skal FIU-en uten opphold vide-resende rapporten til denne staten, se artikkel 53nr. 1 tredje ledd.

FIU-er kan bare nekte å utlevere opplysningermed andre FIU-er i spesielle («exceptional») tilfel-ler der utlevering vil være i strid med grunnleg-gende prinsipper i nasjonal rett, se artikkel 53nr. 3. Slike unntak skal være spesifisert slik at deikke innebærer en urimelig begrensning av denfrie utleveringen av opplysninger for analytiskeformål, eller unntak som innebærer en mulighettil å misbruke utleveringen av opplysninger.

Opplysningene og dokumentene som utleve-res i samsvar med artikkel 52 og 53, skal brukestil å fremme FIU-ens formål etter direktivet. Av-senderen kan pålegge begrensninger og vilkår forbruken av opplysningene som mottakeren måoverholde, jf. artikkel 54.

Formålet med anmodningen om å få utlevertopplysninger er bestemmende for hva de utle-verte opplysningene kan brukes til, se artikkel 55nr. 1. Dersom opplysningene skal sendes viderefra mottakeren, skal FIU-en som utleverte opplys-ningene samtykke. Medlemsstatene skal sikre atFIU-er gir samtykke i så stor grad som mulig, jf.nr. 2. Nektelse av samtykke skal bare skje hvisspredning av opplysninger faller utenfor anvendel-sen av hvitvaskingsregelverket, kan skade en på-gående etterforskning, er klart uforholdsmessigoverfor en fysisk eller juridisk person, eller på an-nen måte vil være i strid med grunnleggende prin-sipper i nasjonal rett. Nektelsen skal begrunnes.

Utlevering av opplysninger skal skje gjennombeskyttede kommunikasjonskanaler, jf. artikkel56 nr. 1. Medlemsstatene oppfordres til å brukeFIU.net eller dets etterfølger. FIU-ene skal samar-beide om utvikling av ny teknologi, se nr. 2. Tek-nologien skal gjøre det mulig for FIU-er å sam-menstille opplysninger mellom FIU-ene på en ano-nym måte som sikrer vern av personopplysninger.Målet er å avdekke om personer i FIU-ens regis-ter har interesse i andre medlemsstater. FIU-er fraEUs medlemsstater bruker i dag et system somheter «Ma3tch».

Generelt er det bestemt at FIU-en skal væreoperasjonelt uavhengig, og herunder kunne ut-føre sine oppgaver fritt. Dette skal omfatte å treffeegne avgjørelser om å analysere, anmode om ogutlevere opplysninger, jf. artikkel 32 nr. 3. Direkti-vet inneholder ikke regler om tilsyn med FIU-ensbehandling av opplysninger.




FATF-anbefalingene inneholder ikke uttrykke-lige anbefalinger om registrering av opplysninger.FATF-anbefaling 11 gjelder lagring («record-ke-eping») av opplysninger og dokumenter. Førsteledd anbefaler at registre over transaksjoner la-gres i minst fem år for å kunne etterkomme an-modninger fra kompetente myndigheter om infor-masjon. Registrene må gi nødvendige opplysnin-ger til å identifisere enkelttransaksjoner og væreav en slik karakter at de kan brukes som bevis vedeventuell straffeforfølgning.

Anbefaling 11 annet ledd anbefaler at alle opp-lysninger som er innhentet gjennom kundetiltak,kontooversikter og korrespondanse i forbindelsemed kundeforhold, blir lagret i minst fem år etterat et kundeforhold ble avsluttet eller en transak-sjon ble utført for kunde rapporteringspliktig ikkehar etablert kundeforhold med. Her nevnes ut-trykkelig at resultater av analyser, f.eks. analyserav komplekse eller uvanlig store transaksjoner,skal lagres.

Krav om at opplysninger fra kundetiltakeneskal oppbevares må gjennomføres ved lov. Opplys-ninger fra kundetiltakene og transaksjonsoversik-ter skal være tilgjengelig for relevante nasjonalemyndigheter.

FATF-anbefalingene påbyr ikke sletting.I FATF-rapporten fikk Norge karakteren «Lar-

gely Compliant» for overholdelsen av anbefaling11. Kritikken gjaldt hvitvaskingsloven § 22 annetledd, som påbyr oppbevaring av dokumenter i til-knytning til mistenkelige transaksjoner i minstfem år etter at transaksjonen er gjennomført. Et-ter ordlyden løper oppbevaringsfristen fra trans-aksjonen er gjennomført, selv om et eventueltkundeforhold fortsatt består. Anbefalingene kre-ver at dokumentene oppbevares i minst fem år et-ter at kundeforholdet ble avsluttet, dersom detforelå et kundeforhold.


Anbefaling 9 anbefaler at regler om taushetsplikt(«financial institution secrecy laws») ikke skal hin-dre gjennomføringen av anbefalingene. Anbefa-ling 11 fjerde ledd bestemmer at opplysninger frakundetiltak og transaksjonsoversikter skal være


tilgjengelige for relevante myndigheter («upon ap-propriate authority»).

I fotnote 29 til FATF-metodologien punkt 9.1er det vist til muligheten for kompetente nasjonalemyndigheter til å få tilgang på opplysninger, utle-vering av opplysninger mellom kompetentemyndigheter, herunder internasjonalt, og utleve-ring av opplysninger mellom rapporteringsplik-tige. Fotnoten viser til anbefalingene 13, 16 og 17når det gjelder tilfeller der det må være åpnet forutlevering av opplysninger mellom rapporterings-pliktige for effektivt å gjennomføre anbefalingene.Anbefalingene gjelder henholdsvis korrespon-dentforbindelser, elektroniske betalingsoverførin-ger («wire transfers») og adgangen til å legge tilgrunn kundetiltak utført av tredjepart.

Ansatte som rapporterer til FIU-en i god tro,skal ikke ilegges verken straffansvar eller sivil-rettslig ansvar for brudd på taushetsplikt, jf. anbe-faling 21 bokstav a. Dette er uavhengig av omtaushetsplikten følger av kontrakt, lov eller for-skrift («contract […] legislative, regulatory or ad-ministrative provision»).

Norge fikk karakteren «Largely Compliant» iFATF-rapporten for gjennomføringen av anbefa-ling 9. Det ble imidlertid påpekt at det i norsk rettvar uklart i hvilke situasjoner opplysninger kunneutleveres mellom rapporteringspliktige utenfor til-fellene som dekkes av hvitvaskingsloven § 20,som beskrevet under punkt 7.2.1.2.

7.4.2 FIU-ens behandling av opplysninger og dokumenter


FATFs anbefalinger inneholder visse krav til FIU-ens behandling av opplysninger, se «interpretivenote» til anbefaling 29 punkt 7. Det stilles krav ombeskyttelse av opplysningene, og at opplysningerbare utveksles og brukes i samsvar med vedtattelover, regler og rutiner. FIU-en må derfor vedta in-terne regler som dekker behandlingen av opplys-ninger, herunder krav om taushetsplikt, sikker-hetsklarering, videreformidling og tilgang til opp-lysningene.

I FATF-rapporten uttrykkes det bekymring forat Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking inne-bærer en begrensning av Økokrims operasjonelleuavhengighet. Denne kritikken ble også fremmetved forrige evaluering av Norge i 2005 og evalue-ringens oppfølgingsrapport i 2009. Rapportenfremhever særlig at det er en representant for pri-vat sektor i utvalget, og at arbeidsmetodene til ut-

valget ikke er regulert, men i stedet bestemmesav medlemmene selv.


«Interpretive note» til FATF-anbefaling 29 punkt 4gjelder utlevering av opplysninger fra FIU-en tilkompetente myndigheter. FIU-en skal ha mulig-het til, både på eget initiativ og etter anmodning, åvidereformidle opplysninger og resultater av sineanalyser til relevante myndigheter. Det skal væreadgang til å videreformidle opplysninger på egetinitiativ til relevante myndigheter ved mistankeom hvitvasking, terrorfinansiering eller et under-liggende primærlovbrudd. Ved anmodning omopplysninger eller gjennomføring av analyse, skaldet være opp til FIU-en om anmodningen skaletterkommes eller ikke.

Internasjonalt samarbeid er omhandlet i anbe-faling 40 med «interpretive notes».

«Interpretive note» til anbefaling 40 punkt 2gjelder forbud eller urimelige begrensninger påsamarbeidsmulighetene til offentlige organer. Detskal ikke være forbudt å utlevere opplysninger el-ler gi annen assistanse. Enkelte situasjoner kanikke begrunne nektelse av å utlevere opplysnin-ger, f.eks. at en anmodning gjelder skattespørsmåleller organet som anmoder om opplysninger haren annen status, f.eks. som påtalemyndighet ellerforvaltningsorgan, enn organet anmodningen ret-ter seg til.

«Interpretive note» til anbefaling 40 punkt 3 og4 gir generelle retningslinjer for utlevering av opp-lysninger. Opplysninger som utveksles skal barebrukes til det formålet de ble innhentet til eller an-modet for. Dersom den anmodende parten ønskerå videreformidle opplysningene til andre ellerbruke informasjonen på annen måte enn det somopprinnelig ble godkjent, skal myndigheten somutleverte opplysningene på forhånd gi samtykke,se «interpretive note» til anbefaling 40 punkt 3. Ut-leveringen skal skje gjennom trygge og påliteligekanaler.

FIU-en skal ha rett til å utlevere alle opplysnin-ger FIU-en selv skal ha rett til å få tilgang til etterFATFs anbefalinger og nasjonal rett, se «interpre-tive note» til anbefaling 40 punkt 9 bokstav a. Etter«interpretive note» til anbefaling 29 punkt 2, 5 og 6skal FIU-en ha tilgang til opplysninger som mottasi rapporter fra rapporteringspliktige, tilleggsopp-lysninger som innhentes fra rapporteringsplik-tige, og i så stor grad som mulig opplysninger fraandre offentlige myndigheter, herunder påtale-myndigheten.


FIU-en skal være medlem av «The EgmontGroup of Financial Intelligence Units», se «in-terpretive note» til anbefaling 29 punkt 13. FIU-enskal herunder ta hensyn til dokumenter utarbei-det og vedtatt i Egmont Group om FIU-ens rolleog funksjonsmåte, og om utlevering av opplysnin-ger mellom FIU-er. Egmont Group er nærmereomtalt i punkt 7.5 under.

7.5 Særlig om The Egmont Group of Financial Intelligence Units

The Egmont Group of Financial Intelligence Units(Egmont Group) er en samarbeidsgruppe på ope-rativt nivå mellom FIU-er. Navnet på organisasjo-nen kommer fra det første møtet mellom FIU-ene i1995, som ble avholdt i Egmont-Arenberg-palasseti Brussel. «Interpretive note» til FATF-anbefaling29 punkt 13 sier at FIU-er skal søke om medlem-skap i Egmont Group. Per 2015 var det 151 FIU-ertilknyttet Egmont Group.

De sentrale dokumentene i Egmont-samarbei-det er Egmont-gruppens «Charter» og «Principleson Information Exchange between Financial Intel-ligence Units» (Prinsippene). Begge dokumen-tene ble revidert i 2013. Dokumentene gir ikkerettslig grunnlag for utlevering av opplysninger iseg selv, men gir uttrykk for enighet mellom FIU-ene om hvordan og i hvilken grad det skal skjesamarbeid og utlevering av opplysninger mellomdem, innenfor respektiv nasjonal rett.

Innholdet i Prinsippene er i stor grad innført ifjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 52 til 57.

Utlevering av opplysninger mellom FIU-er skalskje med formål om å føre til bredest mulig samar-beid mellom FIU-ene. FIU-er skal utlevere opplys-ninger uavhengig av hva slags status den motta-kende FIU-en har. Samarbeid, herunder utleve-ring av opplysninger, skal skje i så stor grad sommulig. Hvis det er nødvendig med bi- eller multila-terale avtaler, skal FIU-ene forsøke å inngå såmange som mulig av disse. Samarbeidet over lan-degrensene bør omfatte at FIU-en formidler an-modninger på vegne av utenlandske FIU-er tilkompetente nasjonale myndigheter.

Anmodninger skal være begrunnet og formå-let med anmodningen om opplysninger skal såvidt mulig beskrives. Det bør gis tilstrekkelig in-formasjon til at den anmodede FIU-en lovlig kanutlevere opplysninger.

Dersom anmodningen sendes på vegne av an-dre kompetente myndigheter, skal den anmo-dende FIU-en sørge for at det er klart hvem opp-

lysningene anmodes på vegne av, og til hvilket for-mål.

FIU-er skal gi tilbakemelding om hvordan utle-verte opplysninger er blitt brukt.

Anmodninger skal ikke nektes på grunn avurimelige begrensninger eller vilkår for utleveringav opplysninger eller annen assistanse. Nektelserskal ikke gis med grunnlag i at en anmodningogså omfatter skattespørsmål, utleveringen hin-dres av taushetsplikt for private aktører, det pågåretterforskning, granskning eller rettsprosess i lan-det som mottar anmodningen, eller at statusen tilden anmodende FIU-en er en annen enn den FIU-en som mottar anmodningen.

FIU-en kan imidlertid nekte å utlevere opplys-ninger der anmodningen kommer fra en FIU somikke i tilstrekkelig grad kan beskytte opplysnin-gene. Prinsippene stiller krav om konfidensialitetog databeskyttelse, herunder interne rutiner foropplæring og tilgang til opplysninger. Samarbeidkan også nektes med henvisning til manglendegjensidighet eller gjentakende mangel på samar-beid.

Opplysninger som mottas, behandles, oppbe-vares eller videreformidles av den anmodendeFIU-en, må beskyttes. Som et minimum må opp-lysningene underlegges krav om konfidensialitettilsvarende det som gjelder lignende opplysningerinnhentet fra nasjonale kilder. Dessuten kan opp-lysningene bare brukes til formålet de er anmodetfor, og ikke videreformidles uten samtykke fraFIU-en som utleverte dem.


7.6.1 Innledning

Utvalget foreslår et samlet kapittel om behandlingav opplysninger, herunder personopplysninger.Nærmere bestemt foreslås bestemmelser om re-gistrering, lagring, utlevering og sletting av opp-lysninger og dokumenter, og enkelte bestemmel-ser om forholdet til personopplysningsloven.

Utvalgets forslag bygger på fjerde hvitvas-kingsdirektiv og de regler om behandling av per-sonopplysninger og andre opplysninger somfremgår der. Forslaget begrenses i all hovedsak tilå gjennomføre de materielle bestemmelser somdirektivet krever.

Lovteknisk er lovforslaget utformet slik at re-glene om rapporteringspliktiges behandling avpersonopplysninger må sees i sammenheng medpersonopplysningslovens alminnelige regler ombehandling av personopplysninger.


Utvalget foreslår en innledende bestemmelseom forholdet til personopplysningsloven. Bestem-melsen er ment å avklare at personopplysningslo-vens regler danner utgangspunktet for behand-ling av personopplysninger, og at bestemmelsenei hvitvaskingsloven dels presiserer, dels gjør unn-tak fra personopplysningslovens regler om be-handling av personopplysninger. Det gis dessutenuttrykkelig hjemmel for rapporteringspliktige til åbehandle personopplysninger, herunder sensitivepersonopplysninger.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv presiserer kravettil formålsbestemthet for rapporteringspliktigesbehandling av personopplysninger. Økokrims be-handling av personopplysninger må også væreformålsbestemt, i samsvar med alminnelige prin-sipper for behandling av personopplysninger, jf.omtalen av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8under punkt 7.1. Utvalget foreslår derfor en be-stemmelse om formålsbestemt behandling av per-sonopplysninger innledningsvis i kapittelet. Be-stemmelsen setter rammen for rapporteringsplik-tiges og Økokrims behandling av personopplys-ninger.

Registrering og lagring av opplysninger er ennødvendig forutsetning for at rapporteringsplik-tige kan gjennomføre tilfredsstillende kundetiltakog løpende oppfølging. Lagring av opplysningeretter at kundeforhold er avsluttet er et ytterligeretiltak for å motvirke hvitvasking og terrorfinansi-ering. Overtredelse av bestemmelsene kan med-føre sanksjoner.

Direktivet skiller mellom personopplysningerog andre opplysninger og dokumenter når detgjelder sletteplikten. Det er kun personopplysnin-ger som er omfattet av sletteplikten. Hva som erpersonopplysninger, fremgår av personopplys-ningsloven § 2 bokstav a. Personopplysninger eralle opplysninger og vurderinger knyttet til enkelt-personer. Hvitvaskingsregelverket forutsetter atogså opplysninger som ikke er personopplysnin-ger, må registreres og lagres. Eksempelvis er ikkeopplysninger om juridiske personer personopplys-ninger. Opplysninger som dreier seg om kundersom er juridiske personer, må derfor kreves regis-trert og lagret. Reglene som foreslås om registre-ring og lagring, gjelder dermed både personopp-lysninger og andre opplysninger. Opplysningersom ikke er personopplysninger, omfattes ikke avsletteplikten.

Lovteknisk foreslår utvalget at registrerings-plikten knyttes til opplysninger innhentet gjen-nom kundetiltakene og undersøkelser av forholdsom kan indikere at midler har tilknytning tilhvitvasking eller terrorfinansiering. Det skal også

registreres opplysninger om at det er rapporterttil Økokrim (EFE). Forslaget til registreringspliktomfatter alle opplysninger det er krav om å regis-trere i gjeldende lov, men registreringen skal ikkei seg selv være et kundetiltak.

Lagringsplikten innebærer at rapporterings-pliktige må ta vare på opplysninger og dokumen-ter om kunder, kundeforhold, undersøkelser ograpportering i en periode etter at kundeforhold eravsluttet eller transaksjon er gjennomført. Lag-ringsplikten er, på samme måte som plikten til åregistrere opplysninger, nødvendig for å sette rap-porteringspliktig i stand til å føre løpende oppføl-ging og gjennomføre undersøkelser. Det er dessu-ten av betydning for påtalemyndigheten ved etter-forskning og tilsynsmyndigheter ved gjennom-føring av tilsyn. Lagringsplikten omfatter alle re-gistrerte opplysninger, og i tillegg dokumenter ogkopier av dokumenter innhentet og utarbeidet iforbindelse med kundetiltakene og undersøkelserav forhold som kan indikere at midler har tilknyt-ning til hvitvasking eller terrorfinansiering.

Utvalget foreslår at Økokrims behandling avopplysninger behandles i en særskilt bestem-melse. Bestemmelsen utfylles av reglene i politire-gisterloven og -forskriften.

Hva gjelder den redaksjonelle utformingen avreglene om behandling av personopplysninger ogandre opplysninger, foreslår utvalget at bestem-melsen om forholdet til personopplysningslovenplasseres først i kapittelet. Deretter følger bestem-melsene om rapporteringspliktiges behandling avpersonopplysninger, bygget opp rundt kronolo-gien i rapporteringspliktiges møte med kunder ogtilhørende behandling av personopplysninger.Derfor kommer reglene om registrering av opp-lysninger først. Så følger regler om lagring og slet-ting av opplysninger og dokumentasjon. Enkeltebestemmelser regulerer særlige spørsmål medhensyn til personopplysningsloven. Regler omØkokrims behandling av personopplysninger erskilt ut i en egen bestemmelse.

7.6.2 Formålsbestemt behandling av personopplysninger

Det er et generelt prinsipp at behandling av per-sonopplysninger skal være formålsbestemt, sepunkt 7.1. For rapporteringspliktige er det be-stemt i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 2at behandling av personopplysninger med grunn-lag i direktivet bare skal kunne skje for å fore-bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier-ing. I tillegg presiserer artikkelen at behandlingav personopplysninger etter direktivet for andre


formål skal være forbudt, og kommersielle formålnevnes som et eksempel. For Økokrims behand-ling av personopplysninger følger det av EMK ar-tikkel 8 at behandlingen kun skal skje for å for-følge et legitimt formål. Formålet med hvitvas-kingsregelverket er å avdekke og forebyggehvitvasking og terrorfinansiering, se nærmereomtale under punkt 2.2.4. Dette avgrenser Øko-krims adgang til å behandle personopplysninger.

Utvalget foreslår derfor en bestemmelse i ka-pittelet om formålsbestemt behandling av person-opplysninger, se lovforslaget § 28. Utvalget anserdet ikke nødvendig at bestemmelsen uttrykkeligforbyr behandling av personopplysninger for an-dre formål. Det fremgår av bestemmelsen når den«bare» tillater behandling av personopplysningerfor det angitte formålet.

Forslaget innebærer en endring av rettstilstan-den, og presiserer og avgrenser hvilket formålsom kan begrunne behandling av personopplys-ninger med hjemmel i hvitvaskingsloven.

Den foreslåtte bestemmelsen har én side tilrapporteringspliktiges behandling av personopp-lysninger, og én side til Økokrims behandling avpersonopplysninger.

For rapporteringspliktige innebærer kravetom formålsbestemt behandling av personopplys-ninger at opplysningene som innhentes som ledd ikundetiltak, ikke kan brukes ved f.eks. markeds-føring overfor kundene. Det samme gjelder der-som rapporteringspliktig ønsker å utlevere opp-lysninger til andre. Personopplysningene kanbare behandles med formål om å forebygge og av-dekke hvitvasking og terrorfinansiering.

Kravet til formålsbestemt behandling av per-sonopplysninger i Økokrim setter rammen forhvilken adgang Økokrim har til å utlevere opplys-ninger til andre. Utleveringsadgangen er ikkestyrt av hvilket organ det utleveres til, men til hvil-ket formål utleveringen skjer. En avgrensning avutleveringsadgangen etter typen organ eller myn-dighet kunne bli både for vid og for snever sett ilys av formålet med hvitvaskingsregelverket. Per-sonopplysningene kan altså bare utleveres for åforebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinan-siering. Utvalget anser på denne bakgrunn gjel-dende hvitvaskingslov § 30 første ledd for å ha enuheldig utforming og foreslår at bestemmelsenikke videreføres.

Det er på det rene at opplysningene etter lov-forslaget § 28 om formålsbestemthet kan utleve-res fra Økokrim til andre deler av politiet for å et-terforske hvitvasking. Hvitvasking går ut på å be-fatte seg med utbytte fra enhver straffbar hand-ling, se lovforslaget § 2 bokstav a med henvisning

til straffeloven §§ 332 og 337. Et sentralt formålmed å bekjempe hvitvasking er å avdekke og fore-bygge profittmotivert kriminalitet ved å gjøre detvanskeligere for kriminelle å nyte godt av utbytteav straffbare handlinger. Det vil derfor også værei samsvar med formålsangivelsen å utlevere opp-lysninger til politiets etterforskning av profittmoti-vert kriminalitet. Utvalget viser til omtalen av for-målet med loven, punkt 2.2.4, og til fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 32 nr. 3 som forutsetter atFIU-en kan utlevere etterretningsrapporter til et-terforskningen av profittmotivert kriminalitet.

Når formålet med hvitvaskingsloven er å fore-bygge og avdekke hvitvasking, vil opplysningenefra Økokrim kunne brukes også av andre offent-lige myndigheter på samme måte som politiet kanbruke opplysningene. Opplysningene kan altsåbrukes til å forebygge og avdekke hvitvasking,herunder tilknyttet profittmotivert kriminalitet, ogterrorfinansiering. Denne adgangen fremgår for-utsetningsvis av fjerde hvitvaskingsdirektiv artik-kel 32 nr. 3, som omtaler FIU-ens ansvar for å utle-vere sine analyser og andre opplysninger til rele-vante myndigheter når det er «grounds to suspectmoney laundering, associated predicate offencesor terrorist financing». Personopplysningene somutleveres fra Økokrim, kan derfor brukes i tilsyns-virksomhet eller til å ilegge forvaltningssanksjo-ner, som f.eks. tilleggsskatt eller tilleggsavgift.Derimot kan ikke opplysningene brukes ved al-minnelig forvaltningsvirksomhet som ikke har tilformål å avdekke og forebygge profittmotivert kri-minalitet, eksempelvis ordinære vedtak om lig-ning, avgift eller øvrig forvaltningsmyndighet. Nårdirektivet opererer med en uttrykkelig og klar for-målsbegrensning, er det ikke lenger grunnlag forå opprettholde gjeldende hvitvaskingslov § 30 an-net ledd.

Når det gjelder terrorfinansiering, omfatterdette handlinger som beskrevet i straffeloven§ 135 og finansiering som beskrevet i straffeloven§ 136 a, se lovforslaget § 2 bokstav b. Opplysnin-ger kan utleveres fra Økokrim til alle relevantemyndigheter som har oppgaver knyttet til å fore-bygge og avdekke terrorfinansiering. Formåletmed å avdekke og forebygge terrorfinansiering erå hindre terrorlovbrudd. Det vil derfor være isamsvar med formålet med regelverket at Øko-krim utleverer opplysninger til myndigheter somhar oppgaver knyttet til bekjempelse av terrorlov-brudd i alminnelighet. Utvalget foreslår etterdette ikke å videreføre den særlige bestemmelseni hvitvaskingsloven § 30 om utlevering av opplys-ninger til andre offentlige myndigheter enn poli-tiet som har oppgaver knyttet til forebygging av


terrorlovbrudd. Med den foreslåtte bestemmel-sen om formålsbestemt behandling av personopp-lysninger er det unødvendig å presisere at utleve-ring også kan skje til andre offentlige myndig-heter enn politiet med oppgaver knyttet til be-kjempelse av terrorlovbrudd.

Når det gjelder utlevering av opplysninger tilutlandet, skal dette bare kunne skje til finansielleetterretningsenheter. Også her er formålet av-grenset til å gjelde hvitvasking og terrorfinansier-ing, i samsvar med det som er sagt ovenfor.

Forslaget til ny hvitvaskingslov § 28 vil derforsette en ramme for Økokrims utlevering av opp-lysninger fra ASK. Utvalget anser gjeldende politi-registerforskrift § 52-6 første ledd for å være endekkende presisering av de rammene som forsla-get til ny hvitvaskingslov § 28 skal sette.


7.6.3.1 Forholdet til personopplysningsloven og hjemmel for behandling av person-opplysninger

Utvalget foreslår en uttrykkelig bestemmelse omforholdet til personopplysningsloven av pedago-giske formål, se lovforslaget § 27 første ledd. Ut-gangspunktet vil være det samme som ellers,nemlig at personopplysningslovens regler gjelderfor behandlingen av personopplysninger hos rap-porteringspliktige. Presiseringer og unntak kanfølge av hvitvaskingsloven eller bestemmelser gitti medhold av hvitvaskingsloven. Bestemmelsen erikke ment å gripe inn i personopplysningsloven§ 5 om personopplysningslovens virkeområde.Bestemmelsen gjelder bare rapporteringsplikti-ges behandling av personopplysninger etterhvitvaskingsloven og er således ikke ment å gripeinn i politiregisterlovens anvendelsesområde. Ut-valget foreslår ikke en tilsvarende bestemmelsefor Økokrims behandling av personopplysninger,fordi pedagogiske hensyn her ikke gjør seg gjel-dende på samme måte.

Gjennomføringen av kundetiltak, løpende opp-følging og undersøkelser vil omfatte behandlingav personopplysninger, jf. personopplysningslo-ven § 2 nr. 1. I praksis vil det også kunne være be-hov for å behandle sensitive personopplysninger,jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8. Lovhjemmeler i alle fall tilstrekkelig rettslig grunnlag for rap-porteringspliktige til å behandle personopplysnin-ger og sensitive personopplysninger, jf. person-opplysningsloven §§ 8 første ledd og 9 første leddbokstav b. Utvalget foreslår en uttrykkelig hjem-

mel for rapporteringspliktige til å behandle per-sonopplysninger, herunder sensitive personopp-lysninger, se lovforslaget § 27 annet ledd.

Lovforslaget griper ikke inn i reglene ommelde- og konsesjonsplikt etter personopplys-ningsloven kapittel VI.

7.6.3.2 Registrering

Hvitvaskingsdirektivet krever at alle opplysningerfra kundetiltakene lagres, jf. artikkel 40 nr. 1. Der-med forutsettes det at opplysningene skal re-gistreres. Uten registrering av opplysningene vildet ikke være mulig å lagre dem.

I gjeldende hvitvaskingslov er det bare opplys-ninger om identitet og bekreftelse av identitetsom uttrykkelig skal registreres av opplysningerinnhentet ved kundekontrollen, jf. § 8. Oppbeva-ringsplikten i gjeldende hvitvaskingslov § 22 erknyttet til registreringen i § 8, men omfatter ogsåkopier av dokumenter benyttet i forbindelse medkundekontroll. Dette medfører at informasjon omkundeforholdets eller transaksjonens formål ogtilsiktede art ikke uttrykkelig kreves registrert el-ler oppbevart. Det samme gjelder andre opplys-ninger som er innhentet som ledd i f.eks. løpendeoppfølging av kundeforhold.

Etter utvalgets oppfatning må det klarere fremi lovteksten at plikten til å registrere opplysningerogså gjelder alle andre opplysninger som innhen-tes som del av gjennomføringen av kundetiltak.Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 bok-stav a viser til kapittel II om kundetiltak i sin hel-het.

Plikten til å registrere resultatet av eventuelleundersøkelser foreslås videreført. Utvalget fore-slår videre en uttrykkelig bestemmelse om at opp-lysninger om at det er rapportert til Økokrim skalregistreres. Dette følger implisitt av at kravet omen risikobasert tilnærming til gjennomføringen avløpende oppfølging. Utvalget anser det ønskelig ågjøre plikten tydelig for de rapporteringspliktige.

På denne bakgrunn foreslår utvalget en samletbestemmelse om registrering av opplysninger inn-hentet ved kundetiltak og løpende oppfølging,gjennomføring av undersøkelser og rapportering,se lovforslaget § 29. Som det fremgår nedenfor un-der punkt 7.6.3.3, skal brudd på reglene om lag-ring kunne sanksjoneres. Siden lagringspliktenforutsetter registrering, må brudd på registre-ringsreglene kunne sanksjoneres.

Unntaket i gjeldende hvitvaskingslov § 8 omregistrering av adresse der denne er vedtatt åskulle være fortrolig eller strengt fortrolig fore-slås videreført, se forslaget til § 29 annet punk-


tum. Gjeldende hvitvaskingslov § 8 gjør ellersunntak fra plikten til registrering for visse opplys-ninger når det ikke er mulig å registrere opplys-ningene, f.eks. der kunden ikke har fødselsnum-mer eller organisasjonsnummer. Innholdsmessigvidereføres unntakene, men unntakene fremgårnå av bestemmelsene om kundetiltak, se lovforsla-get § 9. Siden registreringsplikten er knyttet til in-formasjonen som innhentes ved kundetiltakene,vil resultatet etter utvalgets lovforslag bli detsamme som unntakene som i dag fremgår avhvitvaskingsloven § 8.

7.6.3.3 Lagring

Gjeldende hvitvaskingslov § 22 gir regler om opp-bevaring av opplysninger og dokumenter for rap-porteringspliktige. Disse reglene foreslås i all ho-vedsak videreført, med enkelte strukturelleendringer.

Utvalget understreker at fjerde hvitvaskingsdi-rektiv artikkel 40 pålegger lagringsplikt, og bruddpå denne plikten skal sanksjoneres, jf. artikkel 59nr. 1 bokstav c.

Utvalget foreslår en samlet bestemmelse sompålegger lagring av registrerte opplysninger ogdokumenter innhentet og utarbeidet i forbindelsemed kundetiltak, undersøkelser og rapportering,se forslaget til § 30 første ledd. Hva som skal væreregistrert, fremgår av forslaget til § 29. Når detgjelder dokumenter, anser utvalget det ikke nød-vendig å skille mellom dokumenter benyttet i for-bindelse med kundetiltak, og dokumenter med til-knytning til undersøkelser av forhold som kan in-dikere at midler har tilknytning til hvitvasking el-ler terrorfinansiering.

Utvalget har vurdert enkelte problemstillingerknyttet til lagring av opplysninger og dokumentersom følge av fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATF-rapporten.

Transaksjonsoversikter

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 bok-stav b krever at rapporteringspliktige lagrer«supporting evidence and records of transactions(…) which are necessary to identify transactions»i fem år etter at kundeforholdet ble avsluttet ellertransaksjonen ble gjennomført. Direktivet synes åbygge på FATF-anbefaling 11 første ledd, som sierat rapporteringspliktige

«should be required to maintain, for at least fiveyears, all necessary records on transactions,both domestic and international, to enable

them to comply swiftly with information requ-ests from the competent authorities. Such reco-rds must be sufficient to permit reconstructionof individual transactions (including the amo-unts and types of currency involved, if any) soas to provide, if necessary, evidence for prose-cution of criminal activity.»

Kontoutskrift for kunde vil være et eksempel påtransaksjonsoversikt som må lagres hos rapporte-ringspliktig. Det sentrale er at oversiktene gir til-strekkelig informasjon til å kunne identifisere en-kelttransaksjoner, herunder transaksjonens stør-relse og typen valuta.

I FATF-metodologien kriterium 11.1 er tids-punktet de fem årene lagringstiden skal regnesfra, knyttet til «completion of the transaction». IFATF-rapporten var det ikke innvendinger tilnorsk rett på dette punktet, og rapporten viste tilat bokføringsloven med forskrifter tilfredsstiltekravene til spesifikasjon og lagring av transak-sjonsoversikter. Loven og forskriften stiller krav tilfullstendighet, nøyaktighet og sporbarhet. Spesifi-kasjoner skal blant annet gi opplysninger om par-ter ved transaksjoner og ytelsens art og omfang.

Den svenske utredningen av ny hvitvaskings-lov synes å ha tolket direktivet slik at det kun gjel-der lagring av dokumenter og opplysninger i til-knytning til undersøkelse av mistenkelige trans-aksjoner.10 Slike regler ble først innført i Sverigefra 1. august 2015.11

Direktivets ordlyd synes å gå noe lenger ennFATF-anbefaling 11, der grensen for oppbevaringav transaksjonsoversikter er fem år uansett omdet foreligger et kundeforhold eller ikke. Konse-kvensen av direktivet, dersom det tas på ordet, erat det innføres strengere regler om lagring av in-formasjon om kunders transaksjoner enn det somfølger av FATFs anbefalinger. Direktivet byggerellers på anbefalingene, og det synes ikke begrun-net at det her er valgt en avvikende løsning. I densammenheng er det grunn til å påpeke at direkti-vet ikke synes å være tolket slik i Sverige.

På denne bakgrunn er utvalget av den oppfat-ning at fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1bokstav b ikke krever mer enn det som følger avFATF-anbefaling 11 og metodologien kriterium11.1. Reglene om bokføring i norsk rett er derfortilstrekkelige til å oppfylle kravet om lagring avtransaksjonsoversikter som gjør det mulig å iden-

10 SOU 2016:8, Del 1, punkt 14.3.11 Lag 2015:274, se Prop 2014/15:80 «Införande av visse inter-

nationella standarder i penningtvättlagen».


tifisere enkelttransaksjoner. Utvalget foreslår in-gen endringer på dette punktet.

Lagringsmåte

Når det gjelder lagringsmåten for opplysninger ogdokumenter, bestemmer gjeldende hvitvaskings-lov § 22 tredje ledd at disse skal oppbevares på en«betryggende måte» og «beskyttes mot uautori-sert tilgang fra uvedkommende». Hvitvaskingsfor-skriften § 17 gir enkelte presiseringer av kravet tiloppbevaring av opplysninger, dokumenter og ko-pier av dokumenter. Det er uttrykkelig krav om atkopier av legitimasjonsdokumenter skal påføres«rett kopi bekreftes» med signatur. Dette forutset-ter at det produseres fysiske kopier på papir. Vi-dere må alle opplysninger og dokumenter oppbe-vares på medium som opprettholder lesekvalite-ten i hele oppbevaringsperioden, se forskriften§ 17 annet ledd. For elektronisk materiale må detforeligge sikkerhetskopi som lagres atskilt fra ori-ginalen, se forskriften § 17 tredje ledd. Er det be-nyttet elektronisk signatur som gyldig legitima-sjon, se forslaget til hvitvaskingsforskrift § 1 fjerdeledd, skal rapporteringspliktig lagre sertifikatetsidentifikasjonskode og opplysninger om sertifikat-utstederens identitet, se gjeldende hvitvaskings-lov § 22 første ledd annet punktum. Ved bruk avkontonummer eller lignende skal det registreresen entydig forbindelse mellom kundeforhold ogregistrerte opplysninger, se hvitvaskingsloven§ 22 første ledd siste punktum.

Etter utvalgets oppfatning er disse bestemmel-sene presiseringer av den grunnleggende pliktentil betryggende lagring. Kravet til betryggendelagring innebærer at de samme kravene til lagringvidereføres. Det vil f.eks. være åpenbart at rappor-teringspliktige må sikre at det finnes en entydigforbindelse mellom alle de opplysningene de harregistrert om et kundeforhold i forbindelse medkundetiltak og løpende oppfølging, eventuelle un-dersøkelser og rapportering, og selve kunde-forholdet. Det er ikke nødvendig at dette fremgårav lovteksten. Betryggende lagring vil også kunneomfatte mer enn det som er nedfelt i gjeldendehvitvaskingsforskrift. Ved at lov- og forskrifttekstbare nevner enkelte deler av kravene til betryg-gende lagring, medfører det en mulighet for atrapporteringspliktige ikke gjør mer enn det somer uttrykkelig bestemt for å oppfylle kravet til be-tryggende lagring.

Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre deuttrykkelige reglene om lagringsmåte.

Lovforslagets krav om betryggende lagringsom hindrer uautorisert tilgang fra uvedkom-

mende, suppleres av personopplysningsloven § 13om informasjonssikkerhet. Den behandlingsan-svarlige skal sikre tilfredsstillende informasjons-sikkerhet med hensyn til konfidensialitet, integri-tet og tilgjengelighet ved behandling av person-opplysninger. Personopplysningsforskriften kapit-tel 2 gir utfyllende bestemmelser om informa-sjonssikkerhet, blant annet om organisering,taushetsplikt, fysisk sikring og sikring av konfi-densialitet, integritet og tilgjengelighet.

Systemer for oversikt over kundeforhold

I gjeldende hvitvaskingslov § 25 er særskilte rap-porteringspliktige pålagt å ha «systemer som mu-liggjør raske og fullstendige svar på forespørslerfra Økokrim eller tilsynsmyndighet om hvorvidtde har eller i løpet av de siste fem år har hatt kun-deforhold til konkrete personer og om kunde-forholdets art». Utvalget oppfatter dette som sær-lige krav til lagringsmåten for opplysninger og do-kumenter. Fjerde hvitvaskingsdirektiv har en til-svarende bestemmelse i artikkel 42. Artikkelengjelder imidlertid alle rapporteringspliktige.Systemet trenger ikke gi alle opplysninger omkundeforholdet. Det er tilstrekkelig at systemetgjør det mulig å finne raskt frem til opplysningerom kundens identitet og type kundeforhold.

Utvekslingen skal etter artikkel 42 skje gjen-nom «secure channels» og på en måte som sikrer«full confidentiality of the enquiries». Utvalgetforeslår ingen uttrykkelig regel om dette, da detligger i sakens natur at slike forespørsler og svarpå forespørsler må sendes på betryggende måte.Utvalget antar at Økokrim vil stille tilstrekkeligekrav til kommunikasjonen med rapporteringsplik-tige til å overholde direktivets regel.

Utvalget foreslår at gjeldende regel viderefø-res, men at den i samsvar med direktivet skalgjelde alle rapporteringspliktige. Utvalget foreslårvidere at bestemmelsen plasseres i kapittelet omlagring av opplysninger og dokumenter, slik at be-stemmelser om lagring samles, se forslaget til§ 30 annet ledd.

7.6.3.4 Lagringstid og sletting av person-opplysninger og dokumenter

Gjeldende hvitvaskingslov påbyr oppbevaring avopplysninger og dokumenter innhentet i forbin-delse med kundekontroll i fem år etter at kunde-forhold ble avsluttet eller transaksjon ble gjen-nomført, se hvitvaskingsloven § 22 første ledd.For dokumenter som er benyttet ved gjennom-føring av undersøkelser etter hvitvaskingsloven


§ 17, er oppbevaringsperioden utelukkende knyt-tet til transaksjonstidspunktet. Ved utløpet av opp-bevaringsperioden skal opplysninger og doku-menter slettes innen ett år, se tredje ledd. I praksisinnebærer det at opplysninger og dokumenterkan oppbevares i nesten seks år.

Utvalget har vurdert enkelte problemstillingerknyttet til lagringstid og sletting av opplysningerog dokumenter i lys av fjerde hvitvaskingsdirektivog FATF-rapporten.

Opplysninger og dokumenter fra undersøkelser

Norge ble i FATF-rapporten kritisert for å ikkekreve at dokumenter i tilknytning til undersøkel-ser av mistenkelige transaksjoner skal lagres iminst fem år etter at kundeforholdet ble avsluttet.Fristen i gjeldende hvitvaskingslov § 22 annetledd er, som nevnt ovenfor, knyttet til begrepettransaksjon, også i tilfeller der det foreligger etkundeforhold. Som omtalt under punkt 6.5.2, fore-slår utvalget at undersøkelsesplikten ikke lengerer knyttet til mistanke om hvitvasking eller terror-finansiering. Undersøkelsesplikten skal utløsesder det foreligger forhold som kan indikere atmidler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfi-nansiering.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv har regulert kra-vet til undersøkelse i artikkel 18 nr. 2 om forster-kede kundetiltak. Det er plikt til å lagre opplysnin-ger og dokumenter innhentet i forbindelse medalle kundetiltak i fem år etter at kundeforhold bleavsluttet eller transaksjon ble gjennomført, jf. ar-tikkel 40 nr. 1 bokstav a.

På bakgrunn av både fjerde hvitvaskingsdirek-tiv og FATF-rapporten foreslår utvalget etter detteå utvide plikten til å lagre opplysninger og doku-menter med tilknytning til undersøkelse av for-hold som kan indikere at midler har tilknytning tilhvitvasking eller terrorfinansiering. Opplysnin-gene og dokumentene skal lagres i minst fem åretter at kundeforholdet ble avsluttet, se forslagettil § 31 første ledd. Ved transaksjoner som gjen-nomføres for kunde rapporteringspliktig ikke haret etablert kundeforhold til, regnes lagringstiden,som i dag, fra transaksjonstidspunktet.

Lagringstid

Som det fremgår av omtalen av fjerde hvitvas-kingsdirektiv under punkt 7.3.1.1, skal lagringsti-den for registrerte opplysninger, dokumenter ogkopier av dokumenter i utgangspunktet være femår. Perioden kan utvides til inntil ti år, forutsatt atdet anses som et nødvendig og forholdsmessig

inngrep i et demokratisk samfunn med formål omå forebygge, avdekke og etterforske hvitvaskingog terrorfinansiering. Direktivets ordlyd tilsvarerdermed vilkårene for å gripe inn i retten til privat-liv i EMK artikkel 8 nr. 2 og Den europeiske uni-ons charter om grunnleggende rettigheter artik-kel 52 jf. artikkel 7 og 8. Grunnloven § 102 er tol-ket med tilsvarende begrensning, se Rt. 2015 side93 avsnitt 60.

Utvalget har vurdert om det skal innføres enslik adgang til utvidet lagring i norsk rett. Utvalgetunderstreker at reglene i hvitvaskingsloven omlagring av dokumenter og opplysninger ikke be-grenser adgangen til å lagre opplysninger etterannet regelverk, som f.eks. straffeprosessloven ogpolitiregisterloven.

I Sverige er det foreslått en generell adgang tilå lagre opplysninger i inntil ti år, forutsatt at det ernødvendig for å forebygge, oppdage eller etterfor-ske hvitvasking eller terrorfinansiering. Pågåenderettsprosess nevnes som eksempel på tilfelle derdet vil være nødvendig å lagre opplysningene ogdokumentene lenger enn fem år etter kunde-forholdet ble avsluttet eller transaksjonen gjen-nomført. Forslaget overlater til forvaltningen å ginærmere regler i forskrift om når dette vil væretillatt.12

I norsk sammenheng setter Grunnloven § 102en grense for hvor lenge og på hvilke måter per-sonopplysninger kan behandles. Videre stillerEMK artikkel 8 om retten til privatliv, familieliv,hjem og korrespondanse krav til nasjonal rett. Detkan gjøres inngrep i retten til privatliv etter EMKartikkel 8 nr. 2. Inngrep må ha hjemmel i «law»,og være «necessary in a democratic society» for åsikre visse legitime interesser, bl.a. «prevention ofdisorder or crime». Inngrepet må derfor svare pået «pressing social need and, in particular, that itis proportionate to the legitimate aim pursued».Staten har en viss skjønnsmargin for å vurderehva som er «necessary in a democratic society».13

Retten til privatliv er med andre ord ikke absolutt.Det kan være tilfeller der det er et sterkt be-

hov, ut fra formålet om å avdekke og forebyggehvitvasking og terrorfinansiering, for å lagre per-sonopplysninger og dokumenter lenger enn femår. Ved avdekking og forebygging av hvitvaskingog terrorfinansiering vil det i mange tilfeller værerelevant å se flere, i utgangspunktet frittstående,kunder, kundeforhold eller transaksjoner samleteller i sammenheng. I slike tilfeller vil det kunne

12 SOU 2016:8, Del 1, punkt 14.3.2.13 Campbell mot Storbritannia, dom 25. mars 1992 (saksnum-

mer 13590/88), avsnitt 44.


virke mot lovens formål dersom det gjaldt en unn-taksfri sletteplikt fem år etter kundeforholdet bleavsluttet eller transaksjonen gjennomført. Dettebehovet må avstemmes mot retten til privatliv, jf.Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Utvalget finner på denne bakgrunnn at det måvære strengt nødvendig for at lagring utover femår skal være akseptabelt. Utvidet lagring forutset-ter en konkret og individuell vurdering av nødven-digheten, der et sterkt behov må identifiseres ogbegrunnes. Dette skal være en sikkerhetsventil ienkelttilfeller. Opplysningene må slettes så snartbehovet ikke lenger er til stede. Det gjelder en ab-solutt yttergrense på ti år, i samsvar med direkti-vet artikkel 40. Utvalget understreker at den klarehovedregelen er at personopplysninger ikke skallagres lenger enn fem år.

Sletting

Plikten til å slette personopplysninger fremgår avfjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 annetledd. Statene skal sikre at rapporteringspliktigesletter personopplysninger når lagringstiden er ut-løpt. I gjeldende hvitvaskingslov er rapporterings-pliktige gitt en frist på ett år før opplysninger ogdokumenter som er oppbevart må slettes etter atfemårsperioden er utløpt, se hvitvaskingsloven§ 22 tredje ledd.

Etter utvalgets oppfatning må norsk regelverkstrammes inn på dette punktet. Utvalget foreslåren plikt til å slette personopplysninger etter femår. Plikten til sletting har sammenheng med detgrunnleggende hensynet til vern av personopplys-ninger, herunder at personopplysninger ikke skalbehandles lenger enn nødvendig, jf. personopplys-ningsloven § 11 første ledd bokstav e og person-verndirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Direk-tivet kan imidlertid etter utvalgets oppfatning van-skelig forstås absolutt, i den forstand at rapporte-ringspliktige er nødt til å oppdatere arkivet sittkontinuerlig, f.eks. daglig, for å fjerne opplysnin-ger og dokumenter som er lagret i mer enn femår. Et visst slingringsmonn må tillates.

Plikten til å slette personopplysninger foreslåsregulert på samme sted som kravet til lagringstid,se forslaget til § 31 annet ledd.

Sletting av opplysninger som ikke er person-opplysninger, foreslås ikke regulert i loven. Detvil ikke være plikt til å oppbevare disse opplysnin-gene utover fem år, men heller ingen plikt til åslette dem.

7.6.3.5 Utlevering av opplysninger og dokumenter. Forholdet til taushetsplikt

Utvalget har gjennomgått reglene i hvitvaskings-loven som hjemler utlevering av opplysninger frarapporteringspliktige med bakgrunn i fjerdehvitvaskingsdirektiv og FATF-rapporten.

Utlevering av opplysninger fra rapporterings-pliktige forutsetter for det første at opplysningeneikke er underlagt taushetsplikt. For det annet måpersonopplysningsretten ikke være til hinder forutlevering av opplysningene. Begge disse vilkå-rene må være oppfylt – dersom opplysningene erunderlagt taushetsplikt, er det ikke tilstrekkeligfor utlevering at personopplysningsretten åpnerfor utlevering. Omvendt er det ikke tilstrekkelig atopplysningene er fritatt for taushetsplikt, dersompersonopplysningsretten er til hinder for utleve-ring av opplysningene.

Et grunnleggende prinsipp i personopplys-ningsretten er at behandling av personopplysnin-ger krever rettslig grunnlag, se punkt 7.1. Utleve-ring er en type behandling av personopplysninger.Etter personopplysningsloven §§ 8 og 9, om hen-holdsvis alminnelige og sensitive personopplys-ninger, er lovhjemmel tilstrekkelig grunnlag for åbehandle personopplysninger.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv gir én regel om ut-levering av opplysninger fra rapporteringsplik-tige, se artikkel 45 nr. 8 jf. artikkel 39 nr. 3. Artik-kelen gjelder utlevering av opplysninger om at deter rapportert til FIU-en innad i konsern i EØS ogtil filialer og majoritetseide datterselskaper. Dissereglene er gjennomgått under punkt 6.5.7.

I FATF-rapporten ble det, som nevnt underpunkt 7.4.1.2, påpekt at det var noe uklart i hvilkesituasjoner det var adgang til å utlevere opplysnin-ger mellom finansielle foretak i konsern.14

Det kan reises spørsmål ved om lovforslaget§ 25 tredje ledd gir tilstrekkelig hjemmel etterpersonopplysningsloven til å utlevere opplysnin-ger i tilfellene dekket av fjerde hvitvaskingsdirek-tiv artikkel 45 nr. 8. For å unngå tvil, og dessutenavklare forholdet til taushetsplikt, foreslår utval-get en uttrykkelig bestemmelse som åpner for ut-levering av opplysninger i den grad fjerde hvitvas-kingsdirektiv krever det, se lovforslaget § 32.

Gjeldende hvitvaskingslov gir enkelte reglersom uttrykkelig regulerer forholdet til eventuelltaushetsplikt. Reglene er gitt ved lov, og gir derfortilstrekkelig grunnlag til å utlevere opplysningenei samsvar med personopplysningsloven §§ 8 og 9.Tilfellene gjeldende hvitvaskingslov regulerer,

14 FATF-rapporten side 157.


omfatter utlevering av opplysninger i forbindelsemed rapportering til Økokrim, jf. § 20, og bruk avkundekontroll utført av tredjepart eller oppdrags-taker, se henholdsvis §§ 11 fjerde ledd og 12fjerde ledd. Utvalget har vurdert om disse regleneskal videreføres.

Utvalget foreslår ikke ytterligere regler om ut-levering av personopplysninger i hvitvaskingslo-ven. Fjerde hvitvaskingsdirektiv gir kun regler omden ovennevnte situasjon. Ellers er hvitvaskings-direktivets klare utgangspunkt at personverndi-rektivet skal være bestemmende for behandlin-gen av personopplysninger med basis i hvitvas-kingsdirektivet. Utvalget legger derfor til grunn atde alminnelige reglene i personopplysningslovenog relevant regelverk om taushetsplikt i stedetkommer til anvendelse, herunder eventuelle kon-sesjoner fra Datatilsynet. Utvalget knytter likevelenkelte kommentarer til hvilken adgang det vilvære til å utlevere opplysninger i de situasjonersom er uttrykkelig regulert i hvitvaskingsloven idag.

Ved rapportering og oversendelse av opplys-ninger til Økokrim i god tro, i samsvar med lovfor-slaget §§ 21 og 22, skal rapporteringspliktig ikkekunne holdes verken straffe- eller erstatnings-rettslig ansvarlig. Det innebærer samtidig at ver-ken taushetsplikt eller reglene i personopplys-ningsloven vil hindre slik rapportering eller over-sendelse.

Ved utkontraktering og når rapporteringsplik-tig legger til grunn kundetiltak utført av tredje-part, vil samtykke fra kunden være aktuelt somrettslig grunnlag for behandling av personopplys-ninger, herunder utlevering. Samtykke fra kun-den vil også oppheve eventuell taushetsplikt. For-utsetningen når det er spørsmål om utlevering avopplysninger fra oppdragstaker, er at oppdragsta-ker opptrer på vegne av rapporteringspliktig. Detligger i dette at kunden dermed må gjøres inne-forstått med at opplysninger vil bli utlevert videretil rapporteringspliktig. Forutsetningen når det erspørsmål om opplysninger fra tredjepart, er atkunden allerede har henvendt seg til tredjeparten,før kunden har henvendt seg til rapporteringsplik-tig. Kunden vil med andre ord ha en egeninte-resse i å gi samtykke til tredjepart for utleveringav opplysningene. Dersom samtykke ikke gis, blirkonsekvensen at rapporteringspliktig må gjen-nomføre kundetiltak på vanlig måte.

7.6.3.6 Informasjon til kunder. Unntak fra retten til innsyn etter personopplysningsloven

Som redegjort for ovenfor under punkt 7.2.1.3 og7.3.1.3, gjelder personopplysningsloven og per-sonverndirektivet generelt. Gjeldende hvitvas-kingslov gir enkelte regler som avviker fra person-opplysningsloven, men bestemmer ellers at be-handlingen av personopplysninger skal skje etterpersonopplysningsloven, jf. § 22. Fjerde hvitvas-kingsdirektiv bestemmer at personverndirektivetgjelder for behandlingen av personopplysningeretter direktivet, se artikkel 41 nr. 1. Artikkel 41nr. 2 til 4 presiserer forholdet mellom direktivene.

Direktivet gir presiserende regler om formåls-bestemt behandling av personopplysninger, rettentil innsyn og plikten til å gi informasjon.

Det strengere kravet til formålsbestemthet erbehandlet ovenfor under punkt 7.6.2.

Direktivet krever at rapporteringspliktige skalpålegges å gi informasjon til nye kunder om for-pliktelsene etter hvitvaskingsregelverket. Utval-get foreslår at det gis en bestemmelse om infor-masjon til kunder i hvitvaskingsloven, se forslagettil § 34. Denne vil supplere personopplysningslo-ven § 19 som gir generelle regler om informasjonfra den behandlingsansvarlige til den registrerte.

Personopplysningslovens utgangspunkt er atenkeltpersoner har rett til innsyn i opplysningerbehandlingsansvarlig behandler om vedkom-mende, se personopplysningsloven § 18. Fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 4 begrenserdenne rettigheten. Vilkårene for å begrense inn-synsretten er bygget opp om vilkårene for å gripeinn i retten til privatliv i EMK artikkel 8 nr. 2 ogEUs Charter om fundamentale rettigheter artik-kel 7 og 8. Innsyn kan begrenses dersom dettekan vanskeliggjøre rapporteringspliktiges ellerkompetente nasjonale myndigheters utførelse avoppgaver etter loven, eller i den grad innsynet vilvanskeliggjøre etterforskning og lignende under-søkelser. Retten til innsyn kan etter direktivet be-grenses helt eller delvis når dette anses som etnødvendig og proporsjonalt inngrep i et demokra-tisk samfunn når det tas rimelig hensyn til den en-keltes interesser.

Etter utvalgets oppfatning må det gjøres enkonkret og individuell vurdering ved innsynsbe-gjæringen. Begrensningen i innsyn må være etnødvendig og proporsjonalt inngrep overfor denenkelte. Rapporteringspliktig må veie hensynet tilden enkelte mot hensynet til ikke å vanskeliggjøreverken gjennomføringen av egne plikter etter lo-ven, kompetente myndigheters plikter eller etter-forskning eller lignende undersøkelser. «Lig-


nende undersøkelser» må ses i sammenheng meddirektivteksten, som viser til «official or legal in-quiries, analyses, investigations or procedures forthe purposes of this Directive». Dette omfattermed andre ord også bl.a. Økokrims anmodningom informasjon fra rapporteringspliktige.

Utvalget foreslår en bestemmelse som avgren-ser innsynsretten i opplysninger i situasjoner somligger tett opptil direktivteksten, se forslaget til§ 33. Adgangen til å gi innsyn må særlig sees isammenheng med forbudet mot å avsløre under-søkelser, rapportering eller oversendelse av ytter-ligere opplysninger til Økokrim i samsvar medforslaget til § 25 første ledd. Som ledd i vurderin-gen av om innsynsbegrensning er et nødvendigog proporsjonalt inngrep overfor den enkelte, vildet særlig være relevant å vurdere om innsyn kanavgrenses til visse opplysninger. Det vil etter ut-valgets oppfatning alltid være proporsjonalt ognødvendig å begrense innsyn i opplysninger omundersøkelse, rapportering og at det er oversendtytterligere opplysninger til Økokrim.

7.6.4 Økokrims behandling av opplysninger og dokumenter

7.6.4.1 Registrering, lagring, sletting og utlevering

Regler om Økokrims (EFEs) behandling av opp-lysninger etter hvitvaskingsregelverket er regu-lert dels i hvitvaskingsloven og dels i politiregis-terloven med forskrift. Politiregisterforskriften ka-pittel 52 gjelder hvitvaskingsregisteret ASK.

ASK er et register som sammenstiller informa-sjon om enkeltpersoner, foretak og transaksjoner.Registeret knytter sammen informasjon fra rap-porter og andre offentlige registre – politiets data-baser, skatteetatens registre og Brønnøysundre-gistrene. Informasjon fra registrene hentes ikkeautomatisk inn i ASK. Ansatte i EFE må hente utinformasjonen i det enkelte tilfellet. ASK gir i ut-gangspunktet bare opplysninger om at det finnesinformasjon om f.eks. en fysisk person i et gitt re-gister.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv forutsetter reglerom registrering, lagring og utlevering av opplys-ninger, men gir ikke selv regler om dette. FATF-rapporten inneholder ikke kritikk av norsk rett pådette punktet. Utvalget har valgt å gjennomgåreglene om Økokrims (EFEs) behandling av per-sonopplysninger.

Utvalget foreslår at hovedregelen om maksi-malt fem års lagringstid videreføres, se forslagettil ny hvitvaskingslov § 35 første ledd. På samme

måte som for rapporteringspliktige, se punkt7.6.3.4, er ikke fristen absolutt i den forstand atØkokrim er nødt til å oppdatere arkivet sitt konti-nuerlig, f.eks. daglig, for å fjerne opplysninger ogdokumenter som er lagret i mer enn fem år. Etvisst slingringsmonn må tillates.

Den særlige sletteplikten der Økokrims under-søkelser viser at det ikke har skjedd noe straff-bart, nedfelt i gjeldende hvitvaskingslov § 29 an-net ledd, foreslås ikke videreført. Bestemmelsenpasser ikke godt med hvilken rolle EFE har i Øko-krim i arbeidet med å motta rapporter fra rappor-teringspliktige. Dette dreier seg om etterretnings-virksomhet. EFE driver ikke med etterforskning,og undersøker derfor ikke nærmere det faktiskeog rettslige grunnlaget for alle rapportene rappor-teringspliktige oversender. Utvalget legger tilgrunn at opplysninger som er unødvendige forformålet med behandlingen vil slettes i tråd medalminnelige regler om dette i politiregisterloven§ 50. Etterretningsfaglige vurderinger vil ogsåkunne tilsi at opplysninger slettes for å unngå atunødvendig informasjon forstyrrer analysene somgjøres i ASK.

Det kan imidlertid være et sterkt behov for ålagre opplysninger i ASK i lengre tid enn fem år.Opplysningene kan inngå i en større undersø-kelse. Det vil ikke være i samsvar med formåletom å avdekke og forebygge hvitvasking og terror-finansiering å ha en absolutt plikt til sletting etterfem år. Utvalget foreslår derfor en bestemmelseom at sletteplikten ved utløpet av femårsfristenikke gjelder der det er «strengt nødvendig» atopplysningene lagres lenger, se forslaget til nyhvitvaskingslov § 35 annet ledd. Om det er strengtnødvendig å lagre opplysninger utover fem år måvurderes og begrunnes konkret i det enkelte tilfel-let. Momenter i vurderingen vil være om opplys-ningene er relevante, om de er brukt, brukes ellerkan bli brukt i EFEs arbeid, og måten de eventuelter blitt brukt. Eksempler på når det er «strengtnødvendig» å lagre opplysningene utover fem år,er der det er foretatt etterforsknings- eller retter-gangsskritt mot den registrerte, eller der EFE harbenyttet opplysninger i operative analyser.

I dag er det kun politiregisterloven § 50, omsletting når lagring er unødvendig for formåletmed behandlingen, som setter en øvre tidsgrensefor lagringen av personopplysninger i ASK. Etterutvalgets oppfatning er det uheldig at det ikke ergitt en uttrykkelig maksimal lagringstid i ASK. Avhensyn til vernet av personopplysninger foreslårutvalget at det fastsettes en maksimal lagringstid.Lengstefristen må være av en slik lengde at dentar tilstrekkelig hensyn til særlig forebygging og


avdekking av terrorfinansiering. Utvalget foreslårderfor en lengstefrist for lagring av opplysninger iASK på 15 år, se forslaget til § 35 annet ledd annetpunktum. Den foreslåtte lengstefristen berørerikke f.eks. regler om oppbevaring av dokumenteri forbindelse med straffesaker, jf. politiregisterfor-skriften § 25-3. Utvalget bemerker videre at arkiv-lova15 begrenser Økokrims adgang til å kasseredokumenter som har vært gjenstand for saksbe-handling, eller som har verdi som dokumentasjon.I forarbeidene til politiregisterloven16 ble det vars-let om oppstart av arbeid mellom Justisdeparte-mentet og Riksarkivaren om å vedta særskilteregler om kassering av opplysninger fra politietsetterretningsregistre. Slike regler er foreløpigikke gitt.

Når det gjelder utlevering av opplysninger fraASK, viser utvalget til det som er sagt ovenfor un-der punkt 7.6.2 om formålsbestemt behandling avpersonopplysninger og forholdet til politiregister-forskriften. Utvalget bemerker at fjerde hvitvas-kingsdirektiv sine krav til utlevering av opplysnin-ger fra FIU-er til andre FIU-er fremstår som ret-ningslinjer til FIU-ene om at utlevering skal skje iså stor grad som mulig. Dette er ikke egnet forlovregulering.

7.6.4.2 Forskriftshjemmel

Det fremgår av politiregisterforskriften § 52-2 athjemmelsgrunnlaget for ASK er både politiregis-terloven § 4 jf. § 6, og hvitvaskingsloven §§ 18 og29. Utvalget finner det derfor hensiktsmessig åforeslå en uttrykkelig forskriftshjemmel i hvitvas-kingsloven for Økokrims behandling av person-opplysninger, se lovforslaget § 35 tredje ledd.

7.6.4.3 Særlig om Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 32 nr. 3 be-stemmer at FIU-er skal være uavhengige og opp-tre selvstendig. Dette innebærer at de skal hamyndighet og ressurser til å utføre sine oppgaverfritt. Det samme er sagt i «interpretive note» tilFATF-anbefaling 29 punkt 8. I FATF-rapporten ble

det, som nevnt under punkt 7.4.2.1, reist kritikkmot at Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvaskinghar myndighet til å føre tilsyn med EFE i Øko-krim. Samme kritikk ble reist mot Kontrollutval-get ved forrige evaluering av Norge. Begrunnel-sen var at dette kan påvirke EFEs muligheter til åopptre selvstendig. Det ble særlig fremhevet atdet var problematisk at Kontrollutvalget har en re-presentant fra privat sektor. Utvalget er ikke kjentmed at de innvendingene FATF har til eksistensenav Kontrollutvalget har gjort seg gjeldende i prak-sis. Utvalget mener likevel det er grunnlag for åvurdere eksistensen av Kontrollutvalget. Ingenandre land har, etter det utvalget er kjent med, eta-blert et lignende kontrollutvalg. Det vises også tilat Datatilsynet fører tilsyn med EFEs overhol-delse av regelverket knyttet til behandling av per-sonopplysninger.

Kontrollutvalget skal føre kontroll med Øko-krims (EFEs) behandling av opplysninger mottattetter hvitvaskingsloven § 18, pålegg og godkjen-ninger etter § 19 første ledd og håndtering av opp-lysninger etter § 29. Utvalget anser det særlig be-tenkelig at Kontrollutvalget skal føre kontroll medØkokrims pålegg om å stanse eller godkjennemistenkelige transaksjoner. Dette skiller seg fraren kontroll av behandlingen av opplysninger.Denne kontrollen griper inn i de vurderingeneØkokrim gjør i sitt operative arbeid.

Etter politiregisterloven er det i alminnelighetDatatilsynet som fører tilsyn med politiets over-holdelse av regelverket knyttet til behandling avpersonopplysninger. Når det gjelder ASK, er an-svaret som nevnt delt mellom Kontrollutvalget ogDatatilsynet.

Utvalget foreslår at Kontrollutvalget avviklesog at Datatilsynet alene skal ha ansvaret for å føretilsyn med EFEs behandling av personopplysnin-ger gjennom ASK. Dette er i samsvar med de al-minnelige reglene for tilsyn som er gitt i politi-registerloven § 58. Utvalget anser det hensiktsme-sig at tilsyn kun utøves av ett organ som har sær-lig kompetanse på dette feltet. Hvitvaskingsloven§ 31 foreslås derfor ikke videreført. Det sammegjelder forskrift 13. mars 2009 nr. 303 om kontroll-utvalget for tiltak mot hvitvasking. Dessuten fore-slår utvalget, som en konsekvens av dette, at poli-tiregisterforskriften §§ 52-14 og 52-15 oppheves.15 Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv.

16 Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 14.5.2.


Kapittel 8

Øvrige tiltak

8.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever gjennomfø-ring av ytterligere tiltak fra rapporteringspliktigesside i arbeidet med å avdekke og motvirkehvitvasking og terrorfinansiering, ved siden avdem som for øvrig er gjort rede for i utredningen.Rapporteringspliktige må implementere intern-kontroll, gjennomføre opplæring av ansatte ogverne ansatte mot negative reaksjoner ved rappor-tering. Om virksomhetens art og størrelse tilsierdet, må rapporteringspliktige etablere særskiltevarslingskanaler. Visse rapporteringspliktige måogså etablere elektroniske overvåkingssystemerfor å bidra til avdekking av mistenkelige transak-sjoner. Det stilles i direktivet krav om gjennomfø-ring av rutiner på konsernnivå. Siden disse tilta-kene ikke passer inn i lovens øvrige kapitler, fin-ner utvalget det hensiktsmessig å foreslå et sam-let kapittel i loven om øvrige tiltak.

Utvalget understreker at verken kapitteletsoverskrift eller plassering er av betydning for vik-tigheten av at forpliktelsene etterleves av rappor-teringspliktige.

Direktivet gir hjemmel for å kreve at visseutenlandske rapporteringspliktige har et sentraltkontaktpunkt for sine agenter etablert i medlems-staten. Selv om dette ikke er et eget tiltak, har ut-valget valgt å plassere også denne bestemmelsen idette kapittelet.

8.2 Norsk rett

Etter hvitvaskingsloven § 23 skal rapporterings-pliktige ha forsvarlige interne kontroll- og kom-munikasjonsrutiner som sikrer oppfyllelse av lo-vens plikter.

Opplæring av ansatte og andre personer somutfører oppgaver på vegne av rapporteringspliktiger regulert i hvitvaskingsloven § 23 tredje ledd.Personene skal bli kjent med pliktene som er på-lagt rapporteringspliktige i loven, lære å kjenneigjen mistenkelige transaksjoner, jf. § 17, og bli

kjent med den rapporteringspliktiges interne ruti-ner for håndtering av mistenkelige transaksjoner.

Finansinstitusjoner er pålagt å ha elektroniskeovervåkingssystemer, jf. hvitvaskingsloven § 24første ledd. Forskriftshjemmelen i § 24 annet ledder benyttet til å gi hvitvaskingsforskriften § 18.Her er det presisert at overvåkingssystemet skalha til formål å identifisere transaksjoner som kanha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansier-ing, se hvitvaskingsforskriften § 18 første ledd. Fi-nanstilsynet kan ved enkeltvedtak gjøre unntakfra kravet om overvåkingssystemer, se hvitvas-kingsforskriften § 18 annet ledd.

Hvitvaskingsloven § 26 gir enkelte regler omfilialer og datterselskap etablert i stater utenforEØS. Rapporteringspliktige skal påse at filialer ogdatterselskaper er kjent med rutinene fastsatt imedhold av § 23, og at de anvender tilsvarende til-tak for kundekontroll, løpende oppfølging og opp-bevaring som beskrevet i hvitvaskingsloven kapit-tel 2 og 4. Hvis lovgivningen i en stat der rapporte-ringspliktiges filialer eller datterselskap operererikke tillater anvendelse av de nevnte tiltakene,skal den rapporteringspliktige informere tilsyns-myndigheten om dette, se § 26 annet ledd. Rap-porteringspliktige må også iverksette andre tiltaksom er egnet til å motvirke risikoen for hvitvas-king og terrorfinansiering.

8.3 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 4 bok-stav a og b stiller krav om internkontroll hos rap-porteringspliktige. Dette er regulert samme stedsom de alminnelige forpliktelsene om å etablererutiner for overholdelse av direktivets forpliktel-ser.

Dersom virksomhetens art og størrelse tilsierdet, skal det utpekes en etterlevelsesansvarlig påledelsesnivå («compliance officer»), og ansatteskal kontrolleres («employee screening»), se ar-tikkel 8 nr. 4 bokstav a. Etter bokstav b kan virk-somhetens art og størrelse tilsi at det etableres en


uavhengig kontrollfunksjon for å overvåke ogkontrollere rutinene.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om lø-pende opplæring av ansatte, se artikkel 46. Opp-læringstiltakene skal være proporsjonale med risi-koen for hvitvasking og terrorfinansiering og virk-somhetens art og størrelse. Opplæringen skalgjøre de ansatte kjent med regelverket som imple-menteres for å gjennomføre direktivet, herunderrelevant regelverk knyttet til vern av opplysnin-ger, se artikkel 46 nr. 1 første ledd. Ansatte skalgjennom opplæringsprogram settes i stand til ågjenkjenne aktivitet som kan være relatert tilhvitvasking eller terrorfinansiering, se nr. 1 annetledd. Ansatte skal dessuten lære hva de skal gjørehvis de oppdager aktivitet som kan være relaterttil hvitvasking eller terrorfinansiering («instructthem as to how to proceed in such cases»).

Medlemsstatene skal treffe tiltak slik at an-satte som rapporterer mistanke om hvitvasking el-ler terrorfinansiering internt eller til FIU-en, skalvernes mot trusler, fiendtlige handlinger og nega-tive eller diskriminerende handlinger i arbeidsfor-holdet, se artikkel 38 .

Rapporteringspliktige skal etablere rutiner forvarsling om brudd på regler som gjennomførerfjerde hvitvaskingsdirektiv gjennom en særlig in-tern, uavhengig og anonym varslingskanal, se ar-tikkel 61 nr. 3. Rutinene («appropriate procedu-res») skal være proporsjonale med virksomhetensart og omfang («proportionate to the nature and(…) size»). Også forordningen om opplysningersom skal følge pengeoverføringer1 stiller krav ometablering av varslingsrutiner for foretakene somunderlegges forordningen, se forordningen artik-kel 21 nr. 2. Etter forordningen skal varslingsruti-nene utarbeides i samarbeid med relevante myn-digheter.

For rapporteringspliktige som er del av kon-sern, stiller direktivet særskilte krav i artikkel 45.Rapporteringspliktige som er del av konsern skalutarbeide rutiner på konsernnivå, se artikkel 45nr. 1. Rutinene skal implementeres i konsernfore-tak etablert i EØS og i filialer og majoritetseidedatterselskaper etablert utenfor EØS (tredjeland),se artikkel 45 nr. 1.

Dersom rapporteringspliktige er etablert i an-dre medlemsstater, skal rapporteringspliktig sikreat lokale regler som gjennomfører hvitvaskingsdi-rektivet blir fulgt. I tredjeland der regelverket fortiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering erlempeligere enn reglene nedfelt i fjerde hvitvas-kingsdirektiv, skal rapporteringspliktig sikre at fi-

lialer og majoritetseide datterselskaper overhol-der fjerde hvitvaskingsdirektiv så langt lokal retttillater. Dersom tredjelandets rett ikke tillateroverholdelse av konsernets rutiner fastsatt for ågjennomføre fjerde hvitvaskingsdirektiv, må rap-porteringspliktig varsle tilsynsmyndigheten ihjemstaten. Rapporteringspliktig må videre iverk-sette ytterligere tiltak for å håndtere risikoen forhvitvasking og terrorfinansering ved filialen ellerdatterselskapet i tredjelandet. Dersom de ytterli-gere tiltakene ikke er tilstrekkelige, skal tilsyns-myndigheten kunne anvende ytterligere tilsynstil-tak, herunder kreve at konsernet avslutter kunde-forhold, ikke etablerer kundeforhold, ikke utførertransaksjoner og, om nødvendig, anmode konser-net om å opphøre virksomheten i tredjelandet, seartikkel 45 nr. 5.

De europeiske tilsynsmyndighetene (ESA-ene) skal utarbeide forslag til tekniske standarderfor hvilke ytterligere tiltak kreditt- og finansinsti-tusjoner må gjennomføre etter artikkel 45 nr. 5, seartikkel 45 nr. 6. Frist for fremleggelse av forslagtil tekniske standarder er 26. desember 2016. Eu-ropakommisjonen er delegert kompetanse til åvedta de tekniske standardene, jf. artikkel 45 nr. 7.

Statene kan stille krav om sentralt kontakt-punkt for agenter av utenlandske e-pengeforetakog betalingsforetak med hovedsete i annen EØS-stat, se artikkel 45 nr. 9. Det sentrale kontakt-punktet skal sikre etterlevelse av hvitvaskingsre-gelverket på vegne av foretaket og legge til rettefor tilsyn, herunder ved å utlevere dokumenter ogopplysninger etter anmodning fra relevantemyndigheter. ESA-ene skal utarbeide forslag tiltekniske standarder for når det kan kreves sen-trale kontaktpunkt. Fristen for å fremlegge forslager 26. juni 2017, se artikkel 45 nr. 10. Europakom-misjonen er delegert kompetanse til å vedta detekniske standardene, jf. artikkel 45 nr. 11.


FATF-anbefaling 18 gjelder utarbeidelse av ruti-ner («programmes») hos rapporteringspliktige.Rapporteringspliktige må blant annet etablere in-ternkontroll, se «interpretive note» til anbefaling18 punkt 1 bokstav a. Internkontrollen skal inklu-dere passende ordninger for etterlevelsesfunksjon(«compliance management arrangements») og til-strekkelige prosedyrer for bakgrunnskontroll avansatte («adequate screening procedures») for åsikre høy standard ved ansettelser. Etterlevelses-funksjonen bør innebære ansettelse av en etterle-velsesansvarlig («compliance officer»), se punkt1 Forordning (EU) 2015/847.


3. Rapporteringspliktig skal etablere en uavhen-gig kontrollfunksjon til å kontrollere virksomhe-tens rutiner («test the system») for overholdelseav hvitvaskingsregelverket, se punkt 1 bokstav c.Omfanget og typen av tiltak skal tilpasses virk-somhetens størrelse og risikoen for hvitvaskingog terrorfinansiering, se punkt 2.

FATF-anbefaling 18 inneholder også anbefalin-ger knyttet til øvrige tiltak. Ansatte skal delta i lø-pende opplæringsprogrammer, se «interpretivenote» til anbefaling 18 punkt 1 bokstav b. Omfan-get og typen av opplæringen skal tilpasses virk-somhetens størrelse og risikoen for hvitvaskingog terrorfinansiering, se punkt 2.

Rapporteringspliktige i konsern skal imple-mentere rutiner på konsernnivå, herunder rutinerog prosedyrer for utlevering av informasjon innadi konsernet for arbeid mot hvitvasking og terrorfi-nansiering, se anbefaling 18 første ledd. Dersomrapporteringspliktige har filialer eller majoritets-eide datterselskaper i utlandet, skal rapporterings-pliktige gjennom konsernets rutiner sikre at filia-lene og datterselskapene anvender tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering i samsvar medhjemstatens regelverk som gjennomfører FATFsanbefalinger.

Konsernets etterlevelsesfunksjon, kontroll-funksjon og/eller funksjon for tiltak mot hvitvas-king og terrorfinansiering bør få tilgang til kunde-,konto- og transaksjonsinformasjon fra filialer ogdatterselskap når det er nødvendig for å motvirkehvitvasking og terrorfinansiering, se «interpretivenote» til anbefaling 18 punkt 4. Tilfredsstillendeforanstaltninger bør være på plass med hensyn tilkonfidensialitet og bruk av informasjonen.

Etter «interpretive note» til anbefaling 18punkt 5 skal rapporteringspliktig sikre at filialerog majoritetseide datterselskaper i utlandet over-holder hjemstatens hvitvaskingsregelverk nårvertsstatens rett stiller lempeligere krav til tiltakmot hvitvasking og terrorfinansiering. Dersom lo-kal rett ikke tillater effektiv implementering avkonsernets rutiner, skal konsernet iverksette yt-terligere tiltak for å håndtere risikoen for hvitvas-king og terrorfinansiering. Dessuten må tilsyns-myndigheten i hjemstaten varsles. Dersom de yt-terligere tiltakene ikke er tilstrekkelige, kan kom-petente myndigheter i hjemstaten vurdere ytterli-gere tilsynstiltak, herunder underlegge konsernetforsterket kontroll. Dette skal inkludere, «as ap-propriate», å be om at konsernet avslutter sin virk-somhet i vertsstaten.

Norge fikk i FATFs evalueringsrapport kritikkpå enkelte punkter for gjennomføringen av anbe-falingene knyttet til øvrige tiltak.

For gjennomføringen av anbefaling 18 fikkNorge karakteren «Partially Compliant». FATF-rapporten påpekte at det ikke er krav i hvitvas-kingsloven om kontroll av ansatte for å sikre høystandard, med unntak av enkelte sentrale perso-ner i visse rapporteringspliktige, se f.eks. finans-foretaksloven § 3-5 første og tredje ledd. Det erheller ikke krav om en uavhengig kontrollfunk-sjon som skal kontrollere rapporteringspliktigesrutiner for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansi-ering.

Norge ble dessuten kritisert for at hvitvas-kingslovens regler om filialer og datterselskaperetablert utenfor EØS, se § 26, ikke også gjelderfor filialer og datterselskaper innenfor EØS-områ-det.


8.5.1 Innledning

Utvalget har gjennomgått og foreslått regler omutarbeidelse av risikovurderinger og rutiner hosrapporteringspliktige, se punkt 4.3 og 4.4. Fjerdehvitvaskingsdirektiv stiller også krav om at rap-porteringspliktige gjennomfører andre, spesifikketiltak. Tiltakene er nødvendige elementer i fore-byggingen og avdekkingen av hvitvasking og ter-rorfinansiering. Som nevnt i punkt 8.1, anser ut-valget det hensiktsmessig å foreslå et samlet ka-pittel om rapporteringspliktiges forpliktelser knyt-tet til øvrige tiltak.

8.5.2 Internkontroll

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om at rap-porteringspliktige etablerer internkontroll medegen etterlevelse av hvitvaskingsregelverket, seartikkel 8 nr. 4 bokstav a og b. Utvalget foreslår enegen bestemmelse om internkontroll for å gjen-nomføre direktivbestemmelsene, se lovforslaget§ 36. Utvalgets flertall, med unntak av utvalgsmed-lem Sigurdsen, presiserer at kravet om internkon-troll supplerer kravet om å utnevne et særskiltmedlem av virksomhetens ledelse med ansvar foretterlevelse av hvitvaskingsregelverket, se lovfor-slaget § 8 bokstav c og omtalen under punkt 4.4.

Internkontroll skal gjøre rapporteringspliktigei stand til å avdekke svakheter og identifisere for-bedringspotensial ved eget arbeid med tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering. Formålet med åidentifisere eventuelle svakheter er at rapporte-ringspliktige kan gjøre nødvendige endringer ivirksomhetens rutiner for overholdelse av hvitvas-kingsloven. Internkontroll med etterlevelsen av


regelverket er en forutsetning for at rutinene ef-fektivt skal kunne oppdateres av øverste ledelse,se lovforslaget §§ 7 og 8 og omtalen under punkt4.5.4.

Alle rapporteringspliktige skal sørge for enviss form for internkontroll med overholdelsen avhvitvaskingsregelverket. Fjerde hvitvaskingsdi-rektiv skiller ut enkelte interne kontrolltiltak sombare er nødvendig å implementere dersom en ri-sikovurdering tilsier det. Risikovurderingen skalta hensyn til virksomhetens art og omfang. Tilta-kene omfatter utnevnelse av en etterlevelsesan-svarlig («compliance officer»), skikkethetsvurde-ringer av ansatte («employee screening») og opp-rettelse av en intern uavhengig kontrollfunksjon(«independent audit function»). Utvalget foreslåren tilsvarende regel, se lovforslaget § 36 annetledd bokstav a til c. Risikovurderingen kan tilsi atrapporteringspliktig må implementere enkelte avtiltakene, men ikke alle. Kravene vil variere medvirksomhetens art og omfang.

Når det gjelder forholdet mellom øverste ledel-ses ansvar og internkontroll, viser utvalget til om-talen under punkt 4.5.4.

8.5.3 Opplæring

Utvalget foreslår en særskilt bestemmelse omopplæring av ansatte, se lovforslaget § 37. Forsla-get bygger på fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel46 nr. 1.

Plikten til å gjennomføre opplæring av ansatteer en sentral forpliktelse for rapporteringspliktige.Det er i stor grad fysiske personer, ansatte ogeventuelle oppdragstakere, som i praksis skalsørge for at rapporteringspliktige overhoder hvit-vaskingslovens forpliktelser. Ansatte skal f.eks.gjennomføre kundetiltak overfor kunder, gjen-nomføre undersøkelser og rapportere til Øko-krim. Opplæring av ansatte er derfor en nødven-dig forutsetning for at rapporteringspliktige skalkunne overholde hvitvaskingslovens regler. Utenopplæring av ansatte er det vanskelig å tenke segat rapporteringspliktige kan etterleve hvitvas-kingsregelverket, herunder den risikobaserte til-nærmingen ved gjennomføring av lovens tiltak.

Alle rapporteringspliktige må sørge for opplæ-ring av ansatte, se lovforslaget § 37. Ansatte må hakunnskap om rapporteringspliktiges forpliktelseretter hvitvaskingsloven, herunder rutinene rap-porteringspliktige har etablert i samsvar med lo-ven, se første ledd bokstav a. I direktivet artikkel46 er det særlig fremhevet at ansatte skal være istand til å gjenkjenne aktivitet som kan være knyt-tet til hvitvasking og terrorfinansiering. Lovforsla-

get § 37 første ledd bokstav b peker derfor henmot forhold som utløser undersøkelsesplikt, jf.lovforslaget § 20. Samlet sett må ansatte ha kunn-skap om hva hvitvasking og terrorfinansiering er,hvilken risiko for hvitvasking og terrorfinansier-ing som er identifisert ved virksomheten gjennomvirksomhetsinnrettede risikovurderinger, hvilkemåter virksomheten kan bli misbrukt av krimi-nelle, og hvilke forpliktelser rapporteringspliktigehar etter hvitvaskingsregelverket.

Utvalget foreslår at ansatte også skal få jevnligopplæring slik at deres kunnskap vedlikeholdesog oppdateres, se annet ledd. Jevnlig opplæring ernødvendig bl.a. fordi kriminelle tar i bruk nye me-toder for hvitvasking og terrorfinansiering. Ansat-tes kunnskap må dessuten nødvendigvis oppdate-res i takt med den virksomhetsinnrettede ri-sikovurderingen, jf. lovforslaget § 6.

Lovforslaget § 37 må, i likhet med alle lovensbestemmelser om tiltak, ses i sammenheng medbestemmelsen om risikobaserte tiltak i lovforsla-get § 5. Omfanget av opplæringen kan derfor jus-teres i samsvar med en risikobasert tilnærming.Noe opplæring må alle rapporteringspliktige gjen-nomføre, men hvor mye opplæring som gis oghvor ofte kunnskapen skal oppdateres, vil variere.

8.5.4 Vern mot negative reaksjoner ved rapportering. Varsling

8.5.4.1 Vern mot negative reaksjoner ved rapportering

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at medlemssta-tene skal sikre at fysiske personer som rapporte-rer om mistanke om hvitvasking og terrorfinansi-ering, enten internt eller til FIU-en, vernes mottrusler, fiendtlige handlinger («hostile action») ogdiskriminerende eller negative arbeidsrelatertereaksjoner, se artikkel 38.

Utvalget har vurdert nærmere hvordan for-pliktelsen skal gjennomføres i norsk rett. Utvalgetpåpeker innledningsvis at forpliktelsen etter artik-kel 38 skal påhvile medlemsstatene. Det er derforopp til medlemsstaten å vurdere hvordan fysiskepersoner som rapporterer skal sikres vern.

Arbeidsmiljøloven2 gir i dag regler om vars-ling om kritikkverdige forhold i virksomheten ogvern mot gjengjeldelse overfor varslere. Virksom-heten skal legge til rette for varsling, se § 3-6. Re-glene gjelder både varsling internt i virksomhetenog varsling til tilsynsmyndigheter eller andre of-

2 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stil-lingsvern mv. (arbeidsmiljøloven).


fentlige myndigheter, se arbeidsmiljøloven §§ 2-4annet ledd og 3-6. Arbeidstaker som er blitt utsattfor ulovlig gjengjeldelse har krav på oppreisning, itillegg til eventuelt erstatningskrav etter alminne-lige regler, se § 2-5 tredje ledd. Utvalget legger tilgrunn at arbeidsmiljøloven er tilstrekkelig for åsikre etterlevelse den delen av artikkel 38 somgjelder vern av fysiske personer mot negative ar-beidsrelaterte reaksjoner som følge av rapporte-ring internt av mistanker om hvitvasking og ter-rorfinansiering.

Når det gjelder medlemsstatenes plikt til åverne fysiske personer som varsler enten internteller eksternt mot trusler eller andre represalier,jf. artikkel 38, påpeker utvalget at vernet i førsterekke er etablert ved straffebudene for trusler,vold og annen alvorlig kriminalitet rettet mot fy-siske personer. Spørsmålet er så hvor mye lengerartikkel 38 går.

I Sverige er det foreslått en bestemmelse ombeskyttelse av ansatte m.fl. delt opp i to ledd.3 Et-ter første ledd skal rapporteringspliktige etablererutiner for å verne ansatte og andre representan-ter for virksomheten mot trusler og represalier(«hot eller fientliga åtgärder») som følge av at deundersøker eller varsler om mistanker omhvitvasking eller terrorfinansiering. I omtalen avforslaget presiseres det at kravene til rutiner vilvariere med virksomhetens art og omfang.4 Etterannet ledd skal ansatte som har informert om mis-tanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, en-ten internt eller til Polismyndigheten, ikke utset-tes for uheldige («ogynnsamma») eller diskrimi-nerende ansattelsestiltak («anställningsåtgärder»)om den ansatte hadde grunn til å regne med at in-formasjonen burde sendes. Utredningen foreslårå gi Regjeringen kompetanse til å fylle ut bestem-melsen om vern av ansatte i forskrift.

I Danmark foreslås det at rapporteringsplik-tige forbys å utsette ansatte for «ufordelagtig be-handling eller ufordelagtige følger» som følge avat den ansatte har rapportert enten internt eller tilFIU-en om mistanke om hvitvasking eller terrorfi-nansiering.5 Bestemmelsen gjelder dermed bådeintern og ekstern rapportering, men lovforslagetgir ikke rapporteringspliktige ansvar for å verneansatte mot trusler og andre negative reaksjoner ialminnelighet. I stedet innebærer lovforslaget et

forbud mot at rapporteringspliktige selv utsetteransatte for negative reaksjoner.

Utvalget foreslår etter dette en bestemmelseom at rapporteringspliktige skal sørge for at densom rapporterer om mistanke om hvitvasking el-ler terrorfinansiering, enten internt eller til Øko-krim, ikke utsettes for negative reaksjoner, se for-slaget til § 38 første ledd. Ansvaret går f.eks. ut påå etablere rutiner for å sikre anonymitet for denenkelte ansatte som har gjennomført undersøkel-ser, slik at vedkommende ikke utsettes for repre-salier. Ansvaret omfatter også naturligvis et for-bud mot at den rapporteringspliktige selv utsetterden ansatte for negative reaksjoner, f.eks. ved å siopp eller avskjedige vedkommende for varsling avmulig misbruk av virksomheten til hvitvaskingeller terrorfinansiering.

8.5.4.2 Varsling

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om etable-ring av interne varslingsrutiner når ansatte mis-tenker brudd på reglene som gjennomfører direk-tivet, se artikkel 61 nr. 3. De interne varslingsruti-nene skal etablere en særlig, uavhengig og ano-nym varslingskanal i virksomheten. Kravene tilvarslingsrutiner skal stå i et rimelig forhold tilvirksomhetens art og størrelse.

Arbeidsmiljølovens regler om varsling gir ikkeuttrykkelige regler om anonym varsling. Direkti-vet krever dessuten etablering av en «specific»varslingskanal i virksomheten for brudd på reglersom gjennomfører direktivet. Utvalget foreslårderfor at det skal etableres et uavhengig og ano-nymt internt varslingssystem dersom en ri-sikovurdering av virksomhetens art og omfang til-sier det, se lovforslaget § 38 annet ledd. Utvalgetbemerker at et anonymt varslingssystem kanvære vanskelig å implementere i praksis i mangerapporteringspliktige virksomheter, f.eks. fordidet er få ansatte. Anonym varsling har en side tilpersonopplysningsretten. Disse reglene bør manvære oppmerksom på. «Working Group» oppret-tet etter personverndirektivet artikkel 29, som etrådgivende organ om vern av personopplysningerog privatliv, utarbeidet i 2006 en rådgivende ut-talelse (Opinion 1/2006) om anvendelsen av re-gler om vern av personopplysninger i varslersa-ker. I den forbindelse ble det blant annet uttalt:

«Under no circumstances can the person accu-sed in a whistleblower’s report obtain informa-tion about the identity of the whistleblowerfrom the scheme on the basis of the accusedperson’s right of access, except where the

3 SOU 2016: 8, Del 2, Förslag til lag (2017: 000) om ätgärdermot penningtvätt och finansiering av terrorism, 2. kap. 7 §.

4 SOU 2016: 8, Del 1, punkt 11.5.2.5 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger mod

hvidvask og finansiering af terrorisme § 36.


whistleblower maliciously makes a false state-ment. Otherwise, the whistleblower’s confiden-tiality should always be guaranteed.»

Det er vist til uttalelsen i Det europeiske datatilsy-nets retningslinjer for varslingssystemet internt iEU utgitt i juli 2016.

Varslingssystemet skal gjelde brudd påhvitvaskingsloven og forskrift i medhold av loven.Forordning (EU) 2015/847 foreslås gjennomført iforskrift, se kapittel 11, lovforslaget § 60 og for-skriftsforslaget § 7. Lovforslaget dekker derforogså kravene til etablering av varslingssystemer iforordningen for de rapporteringspliktige som erunderlagt forordningen.

Utvalget påpeker at lovforslaget § 38 førsteledd om vern mot negative reaksjoner, jf. punkt8.5.4.1, også vil gjelde for varsling gjennom detuavhengige og anonyme varslingssystemet etterannet ledd.

8.5.5 Elektroniske overvåkingssystemer

Gjeldende hvitvaskingslov krever at finansinstitu-sjoner etablerer elektroniske overvåknings-systemer, jf. § 24. I hvitvaskingsforskriften § 18 erdet presisert at systemet skal ha som formål åidentifisere transaksjoner som kan ha tilknytningtil utbytte av straffbare handlinger eller terrorfi-nansiering. Verken fjerde hvitvaskingsdirektiv el-ler FATF-anbefalingene sier noe uttrykkelig ometablering av overvåkingssystemer.

Utvalget foreslår at bestemmelsene om elek-troniske overvåkingssystemer videreføres, menunntaksadgangen er flyttet fra forskrift til lov, selovforslaget § 39. Lovforslaget er oppdatert i sam-svar med ikrafttredelse av ny finansforetakslov.Bestemmelsen omfatter samme krets rapporte-ringspliktige som tidligere.

8.5.6 Gjennomføring av rutiner på konsernnivå, rapporteringspliktiges virksomhet i utlandet mv.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 45 gjelderetablering og implementering av rutiner på kon-sernnivå. Utvalget foreslår en bestemmelse omkonsernrutiner som gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv, se lovforslaget § 40.

Når det gjelder avgrensningen av hva som erkonsernnivå i direktivets forstand, viser utvalgettil redegjørelsen under punkt 6.5.7.2. Med kon-sernnivå menes derfor i det følgende foretak ikonsern slik dette er definert i regnskapsloven§ 1-3.

På samme måte som direktivet artikkel 45,omfatter lovforslaget § 40 alle rapporteringsplik-tige som er del av konsern. Videre skiller forsla-get mellom foretak i konsernet etablert i EØS ogfilialer og majoritetseide datterselskaper i konser-net etablert i stat utenfor EØS (tredjeland).

Overordnet skal rapporteringspliktige sikre atrutinene fastsatt etter lovforslaget § 7 implemente-res på konsernnivå og i filialer og majoritetseidedatterselskaper, se lovforslaget § 40 første ledd.Første ledd gjelder også i Norge.

I motsetning til gjeldende hvitvaskingslov § 26retter lovforslaget § 40 seg også mot rapporte-ringspliktiges datterselskaper og filialer innenforEØS. Rapporteringspliktige må derfor sikre seg atvirksomheter som drives i andre EØS-stater over-holder lokal rett som gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv, se lovforslaget § 40 annet ledd.

Dersom rapporteringspliktig driver virksom-het gjennom filialer eller majoritetseide dattersel-skaper i tredjeland, gjelder tredje til sjette ledd.Ordlyden i lovforslaget ligger tett opptil ordlyden ifjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 45 nr. 3 til 5.Dersom lokal rett har lempeligere regler om tiltakmot hvitvasking og terrorfinansiering enn norskrett, skal rapporteringpsliktig sikre at filialen ellerdatterselskapet overholder hvitvaskingslovenmed forskrifter. Bestemmelsen må ses i sammen-heng med første ledd om implementering av ruti-ner på konsernnivå – rutinene skal være utarbei-det i samsvar med lovforslaget § 7. Dersom filialeneller datterselskapet overholder rutinene, vil dettemedføre at hvitvaskingsloven etterleves.

Lokal rett kan hindre etterlevelse av norskhvitvaskingslov, f.eks. ved at regler om taushets-plikt forhindrer rapportering eller utlevering avopplysninger i den grad hvitvaskingsloven forut-setter. I slike tilfeller skal tilsynsmyndigheten iNorge varsles, og rapporteringspliktig skal iverk-sette ytterligere tiltak for å avdekke og forebyggehvitvasking og terrorfinansering, se lovforslaget§ 40 fjerde ledd. Europakommisjonen er gitt kom-petanse til å vedta tekniske standarder for hvilketiltak rapporteringspliktige skal iverksette, se di-rektivet artikkel 45 nr. 7. ESA-ene skal utarbeideutkast til tekniske standarder. For å gi departe-mentet mulighet til å endre regelverket i takt medEuropakommisjonens tekniske standarder, fore-slår utvalget en forskriftshjemmel for å kunnnespesifisere hvilke ytterligere tiltak rapporterings-pliktige skal iverksette, se lovforslaget § 40 sjetteledd. Det foreligger foreløpig ikke forslag fra ESA-ene til tekniske standarder. Utvalget foreslår der-for ingen forskriftsbestemmelse.


Hvis de ytterligere tiltakene rapporteringsplik-tig iverksetter ikke er tilstrekkelige, foreslår utval-get at tilsynsmyndigheten kan beslutte at rappor-teringspliktig ikke etablerer kundeforhold, at kun-deforhold avsluttes eller at transaksjoner ikkegjennomføres, se lovforslaget § 40 femte ledd. Be-stemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdi-rektiv artikkel 45 nr. 5. Etter direktivet skal til-synsmyndigheten, om nødvendig, også anmoderapporteringspliktig om å avslutte virksomheten itredjeland. Når direktivet ikke krever at tilsyns-myndigheten skal ha hjemmel til å pålegge at virk-somheten i tredjeland opphører, finner ikke utval-get det nødvendig å uttrykkelig regulere tilsyns-myndighetens adgang til å anmode rapporterings-pliktige om opphør av virksomheten.

8.5.7 Nasjonalt kontaktpunkt

Fjerde hvitvaskingsdirektiv åpner for at medlems-statene kan kreve at utenlandske betalingsforetakog e-pengeforetak som er etablert i staten på an-dre måter enn gjennom filialer, etablerer nasjonalekontaktpunkter, se artikkel 45 nr. 9. ESA-ene skalutarbeide utkast til tekniske standarder for når detkan kreves nasjonale kontaktpunkt, se nr. 10. Ved-tak om slike standarder er delegert til Europa-kommisjonen, se artikkel 45 nr. 11.

Etter direktivet artikkel 45 nr. 9 skal det sen-trale kontaktpunktet, på vegne av det utenlandskebetalings- eller e-pengeforetaket, sikre at foreta-kets agenter etterlever lokalt hvitvaskingsregel-verk. Kontaktpunktet skal også legge til rette fortilsyn med agentene, herunder ved å bidra medopplysninger og dokumenter etter anmodning fratilsynsmyndigheten.

Utvalget anser det ønskelig å innføre en mulig-het til å kreve at utenlandske betalingsforetak oge-pengeforetak har et nasjonalt kontaktpunkt forsine agenter. Vedkommende vil kunne ha en koor-dinerende rolle overfor tilsynsmyndigheter, ogdermed lette tilsynsvirksomheten.

Foreløpig har ikke ESA-ene utarbeidet forslagtil standarder. I påvente av at det utarbeides ogvedtas tekniske standarder i EU, foreslår utvalgeten hjemmel for departementet til å fastsette nær-mere regler om nasjonale kontaktpunkt i forskrift,se lovforslaget § 41. Utvalget foreslår ikke for-skriftsbestemmelser i medhold av hjemmelen.

Utvalget bemerker at eventuelt krav om kon-taktpunkt ikke får betydning for spørsmålet omagenter er underlagt loven, jf. § 4 første ledd bok-stav g, men eventuelt kontaktpunkt kan få betyd-ning for den praktiske gjennomføringen av tilsyn.


Kapittel 9

Tilsyn

9.1 Generelt

Mandatets punkt 4 om tilsyn ble utredet av utval-get i første delutredning, NOU 2015: 12.

I denne utredningen har utvalget i forbindelsemed mandatets punkt 6 vurdert og kommet til atnye aktører skal underlegges lovens anvendelses-område. Utvalget viser til punkt 3.1.16 og 3.1.9,der det foreslås at foretak som driver fysisk pen-getransport og foretak som driver inkassovirk-somhet skal underlegges loven. Utvalget foreslårogså at låneformidlere skal være rapporterings-pliktig, se punkt 3.1.17. I dette kapittelet vurdererutvalget hvilke organer som skal føre tilsyn medde nye rapporteringspliktige.

9.2 Foretak som driver fysisk pengetransport

Foretak som driver fysisk pengetransport er i dagunderlagt krav om tillatelse fra politiet, sevaktvirksomhetsloven1 § 3. Politiet er kontroll-myndighet og skal gjennomføre en årlig kontrollmed vaktforetakene på bakgrunn av vaktselskape-nes rapporteringsplikt etter § 16, se § 4. Ettervaktvirksomhetsforskriften2 § 42 gjennomføreskontrollen som en kombinasjon av dokumentkon-troll, vandelskontroll og besøkskontroll. Kontroll-myndigheten er begrenset til å gjelde overhol-delse av vaktvirksomhetsloven, se § 7 jf. § 16 ogOt.prp. nr. 49 (2008–2009) punkt 6.1.3. Utvalgetforeslår å underlegge foretak som driver fysiskpengetransport tilsyn med overholdelsen avhvitvaskingsloven. Utvalget har delt seg i et fler-tall og mindretall i spørsmålet om hvem som skalvære tilsynsmyndighet for foretak som driver fy-sisk pengetransport.

Utvalgets flertall, medlemmene Damslora,Hana, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurd-sen og Stokmo, foreslår at foretak som driver fy-sisk pengetransport underlegges tilsyn av Finans-tilsynet, se forslag til § 45 annet ledd bokstav a. Ut-valgets flertall erkjenner at dette ligger noe utenforFinanstilsynets kjerneoppgaver. Finanstilsynethar ansvar for tilsyn med hvitvaskingsregelverketfor en lang rekke rapporteringspliktige, og harderfor forutsetninger for å føre tilsyn også medforetak som driver fysisk pengetransport. Utval-gets flertall påpeker videre at de største aktøreneinnen fysisk pengetransport i Norge enten har til-latelse fra Finanstilsynet for deler av virksomhe-ten, eller opererer under dispensasjon fra tilsynet.Som nevnt i NOU 2015: 12 punkt 4.5, er det etterutvalgets oppfatning et hensyn i seg selv å be-grense antallet tilsynsmyndigheter. Dermed kre-ves det mindre ressurser enn om det skal byggesopp nye tilsynsstrukturer. Videre er det positivt atfagkunnskapen om hvitvasking og terrorfinasi-ering samles. Ved en samlet tilsynsmyndighet hosFinanstilsynet blir det forutsetningsvis lavere ri-siko for forskjellsbehandling ved eventuell sank-sjonering av brudd på hvitvaskingsloven. Flertal-let viser også til Justiskomiteens uttalelser i Innst.243 L (2015–2016) side 5. Komiteen fremheverher «viktigheten av at forvaltningsorganet har rettkompetanse og de riktige systemer for å gjennom-føre en korrekt saksbehandling» av saker om ad-ministrative sanksjoner. Etter flertallets oppfatningfremgår det av det overstående at Finanstilsyneter bedre egnet til å håndtere tilsynsoppgaven ennf.eks. politiet.

Utvalgets flertall viser videre til at Finanstilsy-net i Danmark synes å være tilsynsmyndighet forforetak som driver ervervsmessig fysisk penge-transport. I Sverige foreslås Finansinspektionensom tilsynsmyndighet for foretak som driver fy-sisk pengetransport med telletjeneste, se nær-mere punkt 3.1.16.31 Lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet (vaktvirksom-

hetsloven).2 Forskrift 28. mars 2011 nr. 337 om vaktvirksomhet

(vaktvirksomhetsforskriften). 3 SOU 2016: 8, Del 1, punkt 17.4.4.


Flertallet påpeker at politiets tilsynsmyndighetoverfor vaktvirksomheter omfatter et stort antallvirksomheter som ikke driver med fysisk penge-transport. Dermed vil det være et mindre antallvirksomheter som må forholde seg til Finanstilsy-net som tilsynsmyndighet etter hvitvaskingsloven,i tillegg til politiet som kontrollmyndighet ettervaktvirksomhetsloven. Politiet godkjenner ogsåbrukthandler og kan føre kontroll med at kravenetil vandel overholdes. Justisdepartementet harimidlertid i Prop. 61 LS (2014–2015) punkt 7.4.4.4signalisert at i alle fall godkjenningsoppgaven skaloverføres til kommunene.

Utvalgets mindretall, medlemmene Holberg ogUtne, har et annet syn på hvilken myndighet sombør føre tilsyn med foretak som driver fysisk pen-getransport. Disse medlemmer mener det er natur-lig og mest hensiktsmessig at det er politiet, somtillatelses- og kontrollmyndighet for denne typentjenester, som også tillegges tilsynet med overhol-delsen av hvitvaskingsregelverket. Politiet harsom kontrollmyndighet med øvrig virksomhetdisse selskapene driver, bedre forutsetninger til åvurdere risikofaktorer til denne type transport. Et-ter mindretallets vurdering harmonerer dette ogsåbest med standpunktet som ble tatt i første delu-tredning, om at tilsynsoppgaver bør tillegges alle-rede etablerte organer med tilknytning til den ak-tuelle bransjen.

Disse medlemmer viser til sitt forslag til § 45 an-net ledd bokstav e i punkt 15.2.5.

9.3 Foretak som driver inkasso-virksomhet

Foretak som driver inkassovirksomhet er i dagunderlagt krav om konsesjon fra Finanstilsynet, seinkassoloven4 § 4 første ledd jf. § 30. Tilsynet fø-res etter finanstilsynsloven. Tilsynsvirksomheten

etter finanstilsynsloven § 3 er ikke begrenset til ågjelde tilsyn med særskilte lover, men skal bl.a.omfatte at foretaket «virker på hensiktsmessig ogbetryggende måte i samsvar med lov og bestem-melser gitt i medhold av lov».

Utvalget foreslår at tilsynet med inkassofore-taks overholdelse av hvitvaskingsregelverket leg-ges til Finanstilsynet. Utvalget viser til at Finanstil-synet allerede fører tilsyn med bransjen, slik atdette er en bransje Finanstilsynet kjenner. Utval-get viser også til NOU 2015: 12 punkt 4.5.2.1 medvidere henvisning til Innst. S. nr. 222 (2002–2003)side 7, der det er en uttalt målsetning at nærings-drivende ikke skal måtte forholde seg til flere til-synsmyndigheter enn nødvendig. Videre vil detvære potensiale for synergieffekter ved at tilsynetmed overholdelse av hvitvaskingsregelverket kankombineres med det øvrige tilsynet inkassofore-tak er underlagt. Dessuten har Finanstilsynet erfa-ring med tilsyn av etterlevelse av hvitvaskingsre-gelverket overfor en lang rekke andre rapporte-ringspliktige. Det vises til lovforslaget § 45 annetledd bokstav a.

9.4 Låneformidlere

Låneformidlere har vært underlagt hvitvaskings-loven frem til ikrafttredelsen av finansforetakslo-ven, se punkt 3.1.17. Låneformidlere har vært un-derlagt tilsyn av Finanstilsynet for etterlevelsen avhvitvaskingsloven. Utvalget ser ikke grunn til åforeslå annen tilsynsmyndighet enn Finanstilsy-net, og viser til tilsvarende betraktninger som forinkassoforetak, se punkt 9.3. Det vises til lovfor-slaget § 45 annet ledd bokstav a.

4 Lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkassovirksomhet og anneninndriving av forfalte pengekrav (inkassoloven).


Kapittel 10

Forvaltningstiltak og sanksjoner

10.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller mer omfattendeog detaljerte krav til medlemsstatenes sanksjons-system enn de foregående direktivene. Direktivetkrever at det er tilgjengelig et bredt spekter av ad-ministrative tiltak og sanksjoner ved alvorlige,gjentatte eller systematiske brudd på sentrale be-stemmelser. Etter mandatet skal utvalget fremmeforslag til gjennomføring av direktivets bestem-melser samt til regulering av «sanksjonskompe-tanse» for nye og eksisterende grupper rapporte-ringspliktige som i dag ikke er underlagt hvitvas-kingstilsyn.

Utvalget har for sitt arbeid definert begrepet«sanksjon» som en negativ reaksjon som retterseg mot en begått overtredelse som ikke er straffetter norsk rett, men som utgjør straff etter EMK.Med denne karakteristikken kjennetegnes sank-sjoner ved at de er «tilbakeskuende». Formålet erå påføre et onde som følge av et lovbrudd somallerede er begått. Tiltak som er «fremadrettet» vilikke omfattes av sanksjonsdefinisjonen. Dettegjelder blant annet tvangsmulkt, der hovedformå-let er å fremtvinge oppfyllelse. Utvalget benytterbegrepet «forvaltningstiltak» eller «reaksjon» omtvangsmulkt og andre typer tiltak som ikke ersanksjoner.

Begrepsbruken bygger på terminologien somforeslås av Justisdepartementet i Prop. 62 L(2015–2016) «Endringer i forvaltningsloven mv.(administrative sanksjoner mv.)».1 Proposisjonenligger til grunn for endringene i forvaltningslovensom ble vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 15. Lov-endringene har ikke trådt i kraft. Proposisjonen ervidere en oppfølging av blant annet sanksjonsut-valgets utredning, NOU 2003: 15 «Fra bot til be-dring — Et mer nyansert og effektivt sanksjons-system med mindre bruk av straff». Justisdeparte-mentet har foreslått en snevrere definisjon av «ad-ministrativ sanksjon» enn det sanksjonsutvalget laopp til. Å skille tydelig mellom sanksjoner og an-

dre forvaltningstiltak er etter utvalgets oppfatninghensiktsmessig, blant annet av hensyn til forbudetmot gjentatt straffeforfølgning etter EMK proto-koll nr. 7 artikkel 4. Dessuten sondrer ogsåhvitvaskingsdirektivet mellom «administrativemeasures» og «administrative sanctions».

10.2 Norsk rett

10.2.1 Straff

Hvitvaskingsloven § 28 første ledd gir adgang til åstraffe den som overtrer eller medvirker til over-tredelse av lovens §§ 5, 6, 7, 8, 15, 18 eller 22 ellerforskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene.Skyldkravet er grov uaktsomhet eller fortsett.Straffereaksjonen er i utgangspunktet bøter, menved særlig skjerpende omstendigheter kan feng-sel inntil ett år anvendes, jf. hvitvaskingsloven § 28annet ledd.

Bakgrunnen for at straffansvaret er avgrensettil §§ 5, 6, 7, 8, 15, 18 og 22, er at bestemmelseneble ansett som de mest sentrale da loven ble utar-beidet.2 Avgrensningen innebærer blant annet atdet ikke er straffbart å bryte avsløringsforbudet i§ 21, å gjennomføre mistenkelige transaksjoner istrid med § 19 eller å unnlate løpende å følge oppkundeforhold i normaltilfellene, jf. § 14.

Hvitvaskingslovens primære pliktsubjekter erde rapporteringspliktige. Bestemmelsen i § 28gjelder for «den som» overtrer nærmere angittebestemmelser. Etter hvitvaskingsloven § 4 tredjeledd gjelder loven for personer som «utfører tje-nester på vegne av eller for personer som nevnt iførste og annet ledd». Fysiske personer som arbei-der for rapporteringspliktige som nevnt i § 4 vilaltså kunne straffes hvis vilkårene i hvitvaskings-loven § 28 er oppfylt. Juridiske personer som erpålagt rapporteringsplikt, vil også kunne straffesetter reglene om foretaksstraff i straffeloven § 27første ledd. Det er ikke et krav at enkeltpersonerhar utvist skyld.

1 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 3.2. 2 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 8.2.5.


Praksis viser at straff i svært liten utstrekninghar vært benyttet som sanksjon mot overtredelserav hvitvaskingsreglene. Utvalget er bare kjentmed ett tilfelle hvor en rapporteringspliktig erstraffet for brudd på hvitvaskingsloven. Brudd påhvitvaskingsloven av 2003 ble straffet i en upubli-sert dom fra Asker og Bærum tingrett 22. desem-ber 2009. Avgjørelsen er omtalt i LB-2012-113518.Saken gjaldt flere straffbare forhold, herundergrovt heleri og hvitvasking. Retten understreketimidlertid at domfeltes brudd på rapporterings-plikten og legitimasjonskontrollen i seg selv var såalvorlige at det tilsa fengselsstraff.

10.2.2 Forvaltningstiltak og sanksjoner

10.2.2.1 Pålegg og tvangsmulkt

Etter hvitvaskingsloven § 27 kan tilsynsorganenegi pålegg og tvangsmulkt. Det fremgår av førsteledd at den rapporteringspliktige kan gis påleggom at forhold i strid med loven eller bestemmel-ser gitt i medhold av loven, skal opphøre. Etter an-net ledd kan tilsynsorganet ilegge tvangsmulktdersom pålegget ikke etterkommes. Tvangsmulk-ten kan ilegges i form av engangsmulkt eller lø-pende mulkt. Ilagt mulkt er tvangsgrunnlag for ut-legg. Det er dermed ikke nødvendig med dom forå inndrive mulkten gjennom namsmannen.3

Tredje ledd gir hjemmel til å gi regler om fastset-telse av mulktens størrelse. Hjemmelen er ikkebenyttet.

Formålet med tvangsmulkt er primært åfremtvinge oppfyllelse. Vedtak om tvangsmulktsom treffes etter at det ulovlige forholdet har opp-hørt, representerer ikke noe oppfyllelsespress oghar dermed karakter av straff etter Grunnloven§ 96, se Rt. 2002 side 1298. På bakgrunn av dettevil hvitvaskingsloven § 27 ikke gi hjemmel for å il-egge tvangsmulkt etter at det ulovlige forholdethar opphørt. Tvangsmulkt vil derfor ikke kunneanvendes ved enkeltstående overtredelser avhvitvaskingslovverket, eksempelvis ved brudd påavsløringsforbudet i § 21 eller brudd på forbudetmot å gjennomføre mistenkelige transaksjoner et-ter § 19.

Pålegg og tvangsmulkt etter hvitvaskingsloven§ 27 gis til «rapporteringspliktige». Personer somer ansatt eller sitter i ledelsen hos juridiske perso-ner med rapporteringsplikt, kan derfor ikke ileg-ges tvangsmulkt.

10.2.2.2 Tilbakekall av tillatelser mv.

Overfor rapporteringspliktige som er underlagtautoriseringsordninger, gir særlovgivningen somklar hovedregel adgang til å kalle tilbake autorisa-sjonen eller tillatelsen.

De juridiske personene som er pålagt rappor-teringsplikt etter gjeldende hvitvaskingslov § 4første ledd er, med unntak av Norges Bank, un-derlagt autorisasjonsordninger. Det er adgang tiltilbakekall dersom det foreligger grov eller vedva-rende overtredelse av lovbestemte plikter.

For foretak som omfattes av finansforetakslo-ven, fremgår hjemmelen for tilbakekall av konse-sjon av § 3-7. Tilbakekallshjemmelen for verdipa-pirforetak er verdipapirhandelloven § 9-4. For for-valtningsselskaper for verdipapirfond er hjemme-len verdipapirfondloven § 11-5. For foretak somdriver forsikringsformidling, er hjemmelen for-sikringsformidlingsloven4 § 9-4. Verdipapirregis-terloven § 3-3 gir tilbakekallshjemmel overfor ver-dipapirregistre. Tillatelsen til forvaltere av alter-native investeringsfond kan tilbakekalles etterAIF-loven § 9-4. Tillatelse til å drive depotvirksom-het gis i praksis kun til banker og verdipapirfore-tak og et fåtall øvrige foretak, slik at det er adgangtil tilbakekall etter hjemlene nevnt ovenfor.

Flere av de fysiske og juridiske personene somer rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven§ 4 annet ledd, er også underlagt autorisasjons-ordninger. Dette gjelder ikke forhandlere av varerog tilbydere av virksomhetstjenester. Utvalget harforeslått en autorisasjonsordning for den sist-nevnte gruppen i første delutredning.5

Det er gjennomgående adgang til å kalle til-bake den aktuelle autorisasjonen for de fysiske ogjuridiske personene som er rapporteringspliktigei henhold til hvitvaskingsloven § 4 annet ledd. Imedhold av regnskapsførerloven6 § 7 nr. 2 kan Fi-nanstilsynet kalle tilbake en regnskapsførerautori-sasjon dersom regnskapsføreren anses uskikketfordi vedkommende grovt eller gjentatt har kren-ket sine plikter etter lov eller forskrift. På tilsva-rende vilkår kan Finanstilsynet kalle tilbake god-kjenning som registrert eller statsautorisert revi-sor eller som revisjonsselskap etter revisorloven§ 9-1. Etter eiendomsmeglingsloven § 8-4 kan Fi-nanstilsynet kalle tilbake eiendomsmeglerbrevdersom innehaveren anses uegnet fordi vedkom-mende grovt eller gjentatt har overtrådt sine plik-

3 Se lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfull-byrdelsesloven) § 7-2 bokstav e.

4 Lov 10. juni 2005 nr. 41 om forsikringsformidling.5 Se NOU 2015: 12 punkt 6.4.6 Lov 18. juni 1993 nr. 109 om autorisasjon av regnskapsfø-

rere.


ter etter lov eller forskrift. Eiendomsmeglingslo-ven § 8-2 gir hjemmel for å kalle tilbake et foretakstillatelse til å drive eiendomsmegling. Tilsyns-rådet for advokatvirksomhet kan overfor Advokat-bevillingsnemnden fremme forslag om tilbakekallav bevilling som advokat. Etter domstolloven§ 230 kan nemden kalle tilbake en advokatbevil-ling dersom advokaten gjør seg skyldig i forholdsom gjør vedkommende uskikket til å drive advo-katvirksomhet.

I FATF-rapporten fremgår det at fem regn-skapsførere og revisorer har mistet autorisasjo-nen for forhold som inkluderer brudd på hvitvas-kingsregelverket.7 Ifølge Nasjonal risikovurde-ring er det ingen eksempler på at rapporterings-pliktige har mistet sin tillatelse alene på grunn avovertredelser av hvitvaskingsregelverket.8

I NOU 2015: 12 foreslo utvalget at tillatelse til åtilby virksomhetstjenester kan kalles tilbake der-som vilkårene for å inneha tillatelsen ikke lengerer oppfylt. Utvalget foreslo også at tilbydere avspilltjenester underlegges hvitvaskingsloven.9 Fordenne gruppen er hjemlene for tilbakekall regu-lert på ulike måter. Godkjenning, autorisasjon oglotteritillatelse etter lotterilovgivningen kan kallestilbake ved gjentatte eller alvorlige brudd på be-stemmelser «i loven her eller vilkår i medhold avdenne loven», jf. lotteriloven10 § 14 første ledd. Be-stemmelsen er etter sin ordlyd avgrenset til ågjelde brudd på lotteriloven slik at den ikke vil gigrunnlag for tilbakekall som følge av brudd påhvitvaskingsloven. Det fremgår av konsesjonenNorsk Rikstoto er tildelt at Landbruks- og matde-partementet kan trekke tilbake bevilling til å ar-rangere totalisatorveddemål hvis vilkårene forkonsesjonen brytes. For Norsk Tipping er det in-gen regler om tilbakekall, fordi virksomheten ikkeer avhengig av autorisasjon.

10.2.2.3 Skriftlig advarsel

Hvitvaskingsloven har ingen bestemmelser omskriftlig advarsel. For advokater kan Tilsynsrådetmeddele en «irettesettelse». I alvorlige tilfellerkan advokaten meddeles en «advarsel» dersomadvokaten har opptrådt i strid med regler gitt i el-ler i medhold av domstolloven eller annen lov, jf.domstolloven § 225 tredje ledd. Dette omfatter si-tuasjonen der en advokat har opptrådt i strid medhvitvaskingsloven.

10.2.3 Forvaltningsloven – prinsipper for regulering av administrative sanksjoner

Overtredelse av en lov kan gjøres straffbart ellersanksjoneres administrativt. De senere årene harprinsippene for kriminalisering og prinsippene forbruk av forvaltningssanksjoner vært drøftet iulike sammenhenger.

I forarbeidene til den nye straffeloven blespørsmålet om hvilke handlinger som bør gjøresstraffbare drøftet. Justisdepartementet slutter segher i det vesentlige til vurderingene i Straffelov-kommisjonens delutredning VII, NOU 2002: 4, ogSanksjonsutvalgets utredning, NOU 2003: 15.11

Den tradisjonelle straffens begrunnelse er nær-mere behandlet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt6. I punkt 7.5 drøfter Justisdepartementet nær-mere hvilke handlinger som bør være straffbare.Departementet fremhever der særlig tre momen-ter som bør tas i betraktning ved denne vurderin-gen:1. Bare handlinger som fører til skade eller fare

for skade, bør kriminaliseres (skadefølgeprin-sippet).

2. Straff bør bare brukes dersom andre reaksjo-ner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbartikke vil være tilstrekkelige (subsidiaritetsprin-sippet).

3. Straff bør bare benyttes dersom nyttevirknin-gene er klart større enn skadevirkningene.

Forslag til endringer i forvaltningsloven, som bl.a.gir nye bestemmelser om administrative sanksjo-ner og tvangsmulkt, ble vedtatt ved lov 27. mai2016 nr. 15. Loven trer i kraft fra den tid Kongenbestemmer. Forarbeidene til lovendringen erblant annet Prop. 62 L (2015–2016) «Endringer iforvaltningsloven mv. (administrative sanksjonermv.)», som ble lagt frem for Stortinget 19. februar2016. Justiskomiteen sluttet seg i Innst. 243 L(2015–2016) til hovedtrekkene i Justisdeparte-mentets vurderinger. Lovendringene følger oppSanksjonsutvalgets utredning, NOU 2003: 15,men i proposisjonen er også utviklingen i tiden et-ter utredningen tatt i betraktning.

Hovedsiktemålet med endringene er å legge tilrette for mer enhetlig behandling av saker om ad-ministrative sanksjoner innenfor betryggenderettslige rammer, og med oppfyllelse av krav tilrettssikkerhet som følger av Grunnloven og inter-nasjonale konvensjoner, i første rekke EMK. Jus-tisdepartementet drøfter, med utgangspunkt i at

7 FATF-rapporten side 109.8 Nasjonal risikovurdering 2014 punkt 7.3.9 Se NOU 2015: 12 punkt 3.2.10 Lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotteriloven). 11 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.1.


det ofte er behov for sanksjoner mot lovbrudd,hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres ad-ministrativt som et alternativ til tradisjonell straf-ferettslig forfølgning. Sentralt ved vurderingenstår avveiningen mellom effektiv håndheving avlovverket og kravet om rettssikkerhet for denenkelte. Proposisjonen bygger på at hjemmel foradministrative sanksjoner må gis i særlovgivnin-gen. Hjemmel for administrative sanksjoner børbare innføres etter en grundig vurdering av beho-vet veid opp mot betenkelighetene, og med ut-gangspunkt i de anbefalingene om bruk av admi-nistrative sanksjoner som gis i proposisjonen.

De nye reglene som nå er vedtatt i forvalt-ningsloven, samt enkelte vedtatte endringer istraffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven,gir rettslige rammer for bruken av administrativesanksjoner, saksbehandlingsgarantier ved forvalt-ningens behandling av saken og utvidet domstols-prøving sammenlignet med det som følger av tra-disjonell norsk rett.

I Prop. 62 L (2015–2016) drøftes også muligeadministrative sanksjoner, herunder overtredel-sesgebyr, administrativt rettighetstap, tilleggsbe-taling, tap av offentlig ytelse, forbud mot virksom-het som ikke krever tillatelse, formell advarsel ogoffentliggjøring av navn på foretak. Det gis anbefa-linger om bruk av de ulike typene administrativesanksjoner. Justisdepartementets anbefalinger fornår henholdsvis straff og administrative sanksjo-ner bør kunne brukes, oppsummeres på følgendemåte:

«Visse anbefalinger er felles både for bruk avstraff og administrative sanksjoner:– Et mer inngripende virkemiddel bør ikke

brukes hvis det samme målet kan nås medmindre inngripende tilgjengelige virkemid-ler. Dette gjelder både ved valget mellombruk av sanksjoner og andre tiltak, og vedvalget mellom straff og administrative sank-sjoner.

– Om en lovovertredelse skal sanksjoneres,bør som utgangspunkt vurderes ut fra hverenkelt handlingsnorm.

– Det bør være en forutsetning for å gi hjem-mel for å sanksjonere et lovbrudd at lov-bruddene i praksis blir søkt avdekket oghåndhevet.

Særlig med sikte på straff gjelder følgende:– De interesser straffesanksjonen skal be-

skytte, bør i et samfunnsperspektiv være såviktige at de forsvarer bruk av straff.

– Normalt bør straff bare brukes ved alvor-lige overtredelser.

Særlig med sikte på administrative sanksjonergjelder følgende:– Bruk av administrative sanksjoner må være

rettssikkerhetsmessig forsvarlig.»12

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3 redegjør Jus-tisdepartementet nærmere for forhold som børtas i betraktning ved utformingen av bestemmel-ser om administrative sanksjoner. Departementetslutter seg i det vesentlige til Sanksjonsutvalgetsvurderinger av legalitetsprinsippets krav til hjem-melens klarhet ved ileggelse av administrativsanksjon og hvilke konsekvenser det må få for ut-forming av sanksjonshjemlene.13 Videre kommerJustisdepartementet med en del presiseringersom gjengis i korte trekk i det følgende.

Departementet understreker behovet for athandlingsnormen, som er en del av grunnlaget forå kunne sanksjonere overtredelser av loven, utfor-mes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med siktepå hvilke plikter som gjelder og hvem som har plik-ter etter loven. I mange tilfeller vil handlingsnor-men avgjøre hvem som kan ilegges sanksjoner,idet sanksjonshjemmelen ofte nøyer seg med åvise tilbake til den som har plikter, eventuelt er«ansvarlig», etter handlingsnormen. Tilstrekkeligbevissthet om hvem som er adressat for hand-lingsnormene, kan bidra til mer effektiv håndhe-ving av lovgivningen. Spørsmålet om en overtre-delse skal sanksjoneres, bør som utgangspunktvurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Brukav sanksjonshjemler som generelt rammer over-tredelser av bestemmelser i loven eller forskriftgitt i medhold av loven, anses uheldig. Hensynenebak legalitetsprinsippet tilsier også at det bør klar-gjøres at foretak kan holdes ansvarlig, der sliksanksjonering er ønskelig.

Det må videre fremgå hvilket krav til subjektivskyld som skal gjelde for å kunne ilegge den admi-nistrative sanksjonen, og det bør fremgå klart avloven selv hvilken type administrativ sanksjonsom kan ilegges. Dersom også overtredelser avbestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres,må loven gi hjemmel for det. Det kan også væreaktuelt å henvise uttrykkelig til de alminnelige be-stemmelsene i forvaltningsloven som regulererden administrative sanksjonen, men Justisdepar-tementet gir ingen absolutt anbefaling om det.

En bør så langt som mulig unngå at en isamme paragraf regulerer både administrativesanksjoner og andre reaksjoner mot lovbrudd.Hvilke forvaltningsorganer som kan ilegge den

12 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.6.13 NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 og 13.3.1.


administrative sanksjonen, kan fremgå av lovenselv eller av annet grunnlag, typisk delegerings-vedtak. Det må også fremgå hvorvidt forvaltnings-organet skal, eller bare kan, ilegge administrativsanksjon dersom vilkårene er oppfylt. Departe-mentet anbefaler at det normalt ikke innføres enplikt for sanksjonsmyndigheten til å ilegge admi-nistrativ sanksjon selv om vilkårene er oppfylt. Vi-dere bør det vurderes om det er hensiktsmessig ågi regler om foreldelse av adgangen til å ilegge ad-ministrativ sanksjon. Det må vurderes hvorvidtdet skal fastsettes hjemmel for å gi utfyllende re-gler i forskrift. Departementet antar for eksempelat det kan være aktuelt å gi nærmere regler omfastsettelse og gjennomføringen av den adminis-trative sanksjonen, slik som bestemmelser om ut-måling. Dersom man ønsker å fravike forvalt-ningslovens alminnelige regler helt eller delvis,må det fremgå tilstrekkelig klart enten av særlo-ven selv eller av forskrift som har tilstrekkelig klarhjemmel i særloven.

10.2.4 Publisering av sanksjonsvedtak eller andre forvaltningsvedtak

10.2.4.1 Innledning

Hvitvaskingsloven har i dag ingen egne regler ompublisering av vedtak. Ellers i lovverket finnes detimidlertid generelle regler om innsyn i saksdoku-menter og om offentlighet i strafferettspleien somkan ha relevans ved vurderingen av direktivetskrav om at vedtak skal publiseres.

10.2.4.2 Innsynsrett og taushetsplikt

I medhold av offentleglova14 § 3 er saksdokumen-ter i forvaltningen som hovedregel åpne for inn-syn. Etter offentleglova § 24 annet ledd kan detgjøres unntak for dokument om lovbrudd. Meldin-ger, tips eller liknende dokument fra private omlovbrudd kan det gjøres unntak for etter offentleg-lova § 24 annet ledd første punktum uten tidsav-grensning. Andre dokument om lovbrudd kan detetter § 24 annet ledd andre punktum gjøres unn-tak for «inntil saka er avgjord». Forvaltningen harderfor som utgangspunkt rett til å gi innsyn i opp-lysninger om at en administrativ sanksjon er ilagt,med mindre opplysningene er underlagt lovbe-stemt taushetsplikt, jf. offentleglova § 13 førsteledd.

For fysiske personer er taushetsplikten regulerti forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Her frem-går det at opplysninger om «noens personlige for-hold» er underlagt taushetsplikt. Hvorvidt opplys-ninger om at en person er ilagt en administrativsanksjon etter hvitvaskingsloven og grunnlagetfor dette er underlagt taushetsplikt som «noenspersonlige forhold», kan neppe besvares generelt.I Justisdepartementets «Rettleiar til offenleglova»er rettstilstanden med sikte på opplysninger omlovbrudd mv. beskrevet slik:

«Tradisjonelt har ein lagt til grunn at opplysnin-gar om at ein person eller ei verksemd har gjortseg skuldig i straffbare handlingar eller andrelovbrot, er underlagde teieplikt. Dette synetkan i mange tilfelle ikkje lenger stå ved lag. Forlovbrot som er skjedd i næringsverksemd hardet vorte stadig meir vanleg at brot på lover ogforskrifter som blir oppdaga av offentlege kon-trollinstansar, blir offentleggjorde. Dette gjeldtil dømes Mattilsynet sine kontrollar av at re-staurantar og serveringsstader følgjer næ-ringsmiddelforskriftene. Opplysningar om atpersonar er mistenkte for økonomisk krimina-litet i næringsverksemd blir òg ofte offentlegkjende.

Det er vanskeleg å seie eksakt kva opplys-ningar om straffbare handlingar eller andrelovbrot som er underlagde teieplikt. Ein må taomsyn både til karakteren av lovbrotet og denoffentlege interessa i at opplysningane blirkjende. Opplysningar om lovbrot som er gjordei næringsverksemd eller i samband med ut-øving av eit yrke som det er knytt ei særleg tillittil, som til dømes helsepersonell, vil som ut-gangspunkt ikkje vere underlagde teieplikt.Det må likevel leggjast vekt på om opplysnin-gane berre gjeld mistanke om lovbrot. I mangetilfelle kan det vere teieplikt på mistankesta-diet, men ikkje når lovbrotet er konstatert, tildømes gjennom at nokon er domfelt eller harvedteke eit førelegg.»15

Taushetsplikten for «noens personlige forhold» et-ter forvaltningsloven § 13 nr. 1, gjelder ikke opp-lysninger om foretak og andre juridiske personer.Taushetsplikten må her vurderes etter forvalt-ningsloven § 13 første ledd nr. 2, som påleggertaushetsplikt om «drifts- eller forretningsforholdsom det vil være av konkurransemessig betyd-ning å hemmeligholde». Opplysninger om ileg-

14 Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument ioffentleg verksemd (offentleglova).

15 Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova, publikasjonG-0419 N, 2009 punkt 6.2.3.1.


gelse av en administrativ sanksjon og grunnlagetfor dette, vil ikke være en slik opplysning om for-retningsforhold som er underlagt taushetsplikt.Det må her tas forbehold for opplysninger i be-grunnelsen for vedtaket, som kan gjelde fortroligedrifts- eller forretningsforhold.

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 25.4 drøftes detom det er behov for endringer i gjeldende lovreglerom dokumentoffentlighet eller taushetsplikt, ogdet konkluderes med at dette ikke er tilfellet.

Hovedregelen etter domstolloven § 124 førsteledd er at straffesaker og straffedommer er offent-lige. Domstolloven inneholder flere unntak fradette utgangspunktet. Det kan særlig nevnes atretten etter domstolloven § 130 første ledd kanforby at hele eller deler av en rettsavgjørelse gjen-gis offentlig hvis hensynet til privatlivets fred ellerfornærmedes ettermæle krever det, eller etter-forskningshensyn krever at en kjennelse eller be-slutning avsagt i en straffesak utenfor hovedfor-handling ikke blir offentlig gjengitt. Det vil sværtsjelden være grunnlag for å forby at en rettsavgjø-relse gjengis offentlig av hensyn til domfelte selv.

10.2.4.3 Personopplysningsloven

Etter personopplysningsloven § 2 nr. 8 bokstav bskal det regnes som sensitive personopplysninger«at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt ellerdømt for en straffbar handling». Det er forbudt ågjøre slike opplysninger tilgjengelige på internett,jf. offentlegforskrifta § 7 andre ledd bokstav c.

10.3 EØS-rett

10.3.1 Innledning

Det fjerde hvitvaskingsdirektivet stiller mer om-fattende og detaljerte krav til medlemsstatenessanksjonssystem enn de foregående direktivene.Direktivet krever blant annet at det er tilgjengeliget bredt spekter av administrative tiltak og sank-sjoner ved alvorlige, gjentatte eller systematiskebrudd på sentrale bestemmelser. Hensikten er,ifølge fortalen avsnitt 59, å skape et mer fleksibelthåndhevelsessystem der myndighetene kan tahensyn til forskjeller mellom de ulike rapporte-ringspliktige.

10.3.2 Generelle krav

Medlemsstatene skal etter artikkel 58 nr. 1 sørgefor at rapporteringspliktige kan holdes ansvarligefor brudd på nasjonale regler som gjennomfører

direktivet i samsvar med artikkel 58 til 61. Sank-sjoner og tiltak skal være effektive, forholdsmes-sige og avskrekkende.

Artikkel 58 nr. 2 pålegger medlemsstatene å giregler om administrative sanksjoner og tiltak.Medlemsstatene skal sørge for at kompetentemyndigheter kan vedta slike sanksjoner og tiltakved overtredelse av nasjonale regler som gjen-nomfører direktivet, samt påse at reglene anven-des.

Medlemsstatene kan beslutte at det ikke skalgis regler om administrative sanksjoner eller for-valtningstiltak for overtredelser som kan straffesetter nasjonal rett, jf. artikkel 58 nr. 2 andre ledd. Islike tilfeller skal Europakommisjonen underret-tes om de relevante straffebestemmelsene.

Etter artikkel 58 nr. 4 skal medlemsstatenesørge for at kompetente myndigheter har tilsyns-og etterforskningsfullmakter som er nødvendigefor å utøve sine funksjoner. Artikkel 58 nr. 5 be-stemmer at kompetente myndigheter skal kunnebenytte sin sanksjons- og tiltaksfullmakt i samsvarmed direktivet og nasjonal rett enten direkte, isamarbeid med andre myndigheter, gjennom de-legasjon til andre myndigheter eller ved bruk avkompetente domstolsmyndigheter. Ved utøvelseav sanksjons- og tiltaksfullmakt skal kompetentemyndigheter samarbeide nært for å sørge for atadministrative tiltak eller sanksjoner fører til øn-skede resultater, jf. artikkel 58 nr. 5 siste ledd. Igrenseoverskridende saker skal myndighetenekoordinere sitt arbeid.

10.3.3 Administrative tiltak og sanksjoner ved kvalifiserte overtredelser

Artikkel 59 stiller spesifikke krav til administra-tive tiltak og sanksjoner mot kvalifiserte overtre-delser av visse direktivforpliktelser. Dette gjelderved alvorlige, gjentatte eller systematiske bruddpå forpliktelsene etter artikkel 10 til 24 (kundetil-tak), artikkel 33, 34 og 35 (rapportering av misten-kelige transaksjoner), artikkel 40 (oppbevaring avopplysninger og dokumenter) og artikkel 45 og 46(internkontroll), jf. artikkel 59 nr. 1.

Det følger av artikkel 59 nr. 2 at medlemssta-tene i slike saker som minimum skal sørge for atfølgende administrative tiltak og sanksjoner kananvendes:

«(a) a public statement which identifies the na-tural or legal person and the nature of thebreach;

(b) an order requiring the natural or legal per-son to cease the conduct and to desist fromrepetition of that conduct;


(c) where an obliged entity is subject to an aut-horisation, withdrawal or suspension of theauthorisation;

(d) a temporary ban against any persondischarging managerial responsibilities inan obliged entity, or any other natural per-son, held responsible for the breach, fromexercising managerial functions in obligedentities;

(e) maximum administrative pecuniary sancti-ons of at least twice the amount of the bene-fit derived from the breach where that be-nefit can be determined, or at least EUR1 000 000.»

Medlemsstatene skal angi høyere maksimalgren-ser for økonomiske sanksjoner når sanksjonenrettes mot kreditt- eller finansinstitusjon, eller fy-sisk person i tilknytning til slik institusjon, se ar-tikkel 59 nr. 3. Overfor juridiske personer skal denmaksimale økonomiske administrative sanksjo-nen være minst 5 000 000 euro eller 10 prosent avden samlede årlige omsetningen i henhold til detsenest tilgjengelige regnskapet som ledelsen hargodtatt. Der den rapporteringspliktige er et mor-selskap eller et datterselskap som må forberedekonsolidert regnskap som definert i artikkel 22 idirektiv 2013/34/EU, skal det relevante bereg-ningsgrunnlaget være samlet årlig omsetning el-ler tilsvarende type inntekt i samsvar med rele-vante regnskapsdirektiver, i henhold til det senesttilgjengelige konsoliderte regnskapet som er god-kjent av ledelsen i det øverste morselskapet. Over-for fysiske personer skal den maksimale adminis-trative økonomiske sanksjonen være minst5 000 000 euro, eller i medlemsstater hvor valu-taen ikke er euro, tilsvarende beløp i nasjonal va-luta 25. juni 2015 (dagen direktivet trådte i kraft).

Det fremgår av artikkel 59 nr. 4 at medlemssta-tene kan gi kompetente myndigheter fullmakt til åilegge andre typer administrative sanksjoner i til-legg til de som er nevnt, eller ilegge administra-tive økonomiske sanksjoner som overstiger belø-pene som er omtalt.

10.3.4 Ansvarliggjøring av ledelsen og andre fysiske personer

Når juridiske personer overtrer nasjonale bestem-melser som gjennomfører direktivet, skal sanksjo-ner og tiltak kunne anvendes overfor medlemmerav ledelsen («the management body») og overforandre fysiske personer som etter nasjonal rett eransvarlige for lovbruddet, jf. artikkel 58 nr. 3.

10.3.5 Ansvarliggjøring av juridiske personer

Etter artikkel 60 nr. 5 skal medlemsstatene sørgefor at juridiske personer kan holdes ansvarlige forovertredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1 som ergjort til deres fordel av enhver som har en le-dende posisjon i den juridiske personen, entenvedkommende handler individuelt eller som endel av et organ for den juridiske personen. Artik-kel 60 nr. 5 bokstav a til c angir alternative krite-rier for at en person skal anses å ha en ledende po-sisjon. Vedkommende må enten ha fullmakt til årepresentere den juridiske personen, myndighettil å ta avgjørelser på vegne av den juridiske perso-nen eller myndighet til å utøve kontroll innad iden juridiske personen.

Medlemsstatene skal også sørge for at juri-diske personer kan holdes ansvarlige dersommanglende tilsyn eller kontroll av personer somnevnt i nr. 5 har gjort det mulig å begå en av over-tredelsene som nevnt i artikkel 59 nr. 1 til fordelfor den juridiske personen, av noen under densmyndighet. Dette fremgår av artikkel 59 nr. 6.

10.3.6 Valg av reaksjonsform

Artikkel 60 nr. 4 pålegger medlemsstatene å sørgefor at kompetente myndigheter tar i betraktningalle relevante omstendigheter når de skal fastsettetypen og nivået av administrative sanksjoner ellertiltak. Dette inkluderer:

«(a) the gravity and the duration of the breach;(b) the degree of responsibility of the natural or

legal person held responsible;(c) the financial strength of the natural or legal

person held responsible, as indicated forexample by the total turnover of the legalperson held responsible or the annualincome of the natural person held responsi-ble;

(d) the benefit derived from the breach by thenatural or legal person held responsible, in-sofar as it can be determined;

(e) the losses to third parties caused by thebreach, insofar as they can be determined;

(f) the level of cooperation of the natural or le-gal person held responsible with thecompetent authority;

(g) previous breaches by the natural or legalperson held responsible.»


10.3.7 Publisering av forvaltningstiltak og ilagte administrative sanksjoner

I direktivet artikkel 60 nr. 1 til 3 oppstilles det kravom publisering av vedtak om administrative for-valtningstiltak og sanksjoner. Medlemsstateneskal sikre at en avgjørelse om å ilegge administra-tive forvaltningstiltak og sanksjoner som ikke ergjenstand for klage, publiseres på tilsynsmyndig-hetens nettside umiddelbart etter at foretaket el-ler personen sanksjonen gjelder er informert omavgjørelsen. Det oppstilles unntak fra kravet til pu-blisering dersom det vil være uforholdsmessig el-ler publisering kan utgjøre en fare for en pågå-ende etterforskning eller finansiell stabilitet. Hvisdette er tilfellet, kan publisering utsettes, publise-ring kan skje anonymt eller publisering kan unnla-tes dersom utsettelse eller anonymisering ikke vilavverge fare for finansiell stabilitet. Publiseringkan også unnlates der anonym eller utsatt publise-ring er uforholdsmessig ut fra overtredelsens ba-gatellmessige karakter.

Medlemsstatene kan tillate publisering av ved-tak om administrative forvaltningstiltak og sank-sjoner som er gjenstand for klage eller anke. Der-som dette tillates, må også etterfølgende informa-sjon om resultatet etter klage eller anke publise-res.

Informasjonen som publiseres skal være til-gjengelig på tilsynsmyndighetens nettside i femår. Dersom informasjonen inneholder personopp-lysninger, skal disse opplysningene kun være til-gjengelige i en periode som er nødvendig i sam-svar med gjeldende personopplysningsregelverk.


Etter FATF-anbefaling 35 skal statene sørge for atdet er et spekter av effektive, forholdsmessige ogavskrekkende sanksjoner tilgjengelige mot fy-siske eller juridiske personer som omfattes av an-befaling 6 og 8 til 23, dersom disse ikke oppfylleranti-hvitvaskings- og terrorfinansieringsforpliktel-sene. Sanksjonene kan være av strafferettslig, si-vilrettslig eller forvaltningsrettslig karakter. Detfremgår av siste punktum at sanksjoner ikke bareskal kunne brukes mot finansinstitusjoner og ut-pekte ikke-finansielle aktører, men også mot de-res direktører og øverste ledelse («senior mana-gement»).

I FATFs evalueringsrapport er Norge klassifi-sert som «Partially Compliant» med anbefaling 35.Det norske sanksjonssystemet beskrives slik:

«There is not a wide enough range of powers tosanction, nor are they sufficiently dissuasive,and even the sanctions that are available to aut-horities, such as coercive fines and prosecuti-ons, have not been imposed. No sanctionsother than written warnings have been appliedto financial institutions.»16

En del at kritikken retter seg mot Finanstilsynetssanksjonskompetanse etter hvitvaskingsloven.17 Irapporten fremgår det at dagens tvangsmulkts-ordning ikke anses som et forholdsmessig og av-skrekkende sanksjonssystem. Blant annet bidraruklarheter rundt mulktens størrelse til å reduseredens avskrekkende effekt. Det er også en svakhetat tvangsmulkt bare kan ilegges den rapporte-ringspliktige selv, ikke direktører og den øversteledelse i rapporteringspliktige enheter.

Videre gis det uttrykk for at straffansvaret et-ter hvitvaskingsloven § 28 er for snevert avgren-set fordi bestemmelsen ikke rammer overtredel-ser av enkelte av de fundamentale reglene i detnorske hvitvaskingsregimet. Rapporten fremhe-ver overtredelse av plikten til å foreta løpendeoppfølging (§ 14), korrespondentbankforbindel-sesreglene (§ 16), internkontrollreglene (§§ 23 til26) og avsløringsforbudet (§ 21). Ifølge rapportenhar myndighetene dessuten ikke et tilstrekkeligbredt spekter av sanksjonsmidler tilgjengelig. Deter særlig adgangen til å ilegge administrative bø-ter som etterlyses.


10.5.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å fremme forslagtil sanksjonskompetanse. Ved utvalgets vurderin-ger er det et grunnkrav at forslagene skal oppfylleforpliktelsene etter fjerde hvitvaskingsdirektiv ogFATFs anbefalinger. Særlig direktivet stiller påflere punkter detaljerte krav. Det er likevel et na-sjonalt handlingsrom innenfor rammene av direk-tivet og FATFs anbefalinger. Utvalget har ved ut-formingen av sanksjonsreglene hensyntatt at re-glene skal sikre effektiv etterlevelse samtidig somhensynet til de rapporteringspliktiges rettssikker-het skal ivaretas. Videre har utvalget lagt vekt påat sanksjonssystemet bør tilpasses norske rettstra-disjoner for øvrig, og da særlig retningslinjene forbruk av straff og administrative sanksjoner gitt iProp. 62 L (2015–2016) «Endringer i forvaltnings-

16 FATF-rapporten side 99.17 FATF-rapporten side 180.


loven mv. (administrative sanksjoner mv.)» og kri-minaliseringsprinsippene som ligger til grunn forstraffeloven.18

10.5.2 Overordnede endringer av sanksjons-systemet

10.5.2.1 Innføring av forvaltningssanksjoner

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever i utgangspunk-tet at medlemsstatene gir regler om administra-tive sanksjoner og andre forvaltningstiltak somnevnt i artikkel 59 nr. 2. I artikkel 58 nr. 2 åpnesdet likevel for at statene kan velge ikke å innføreadministrative sanksjoner for lovbrudd som ram-mes av straffelovgivningen, forutsatt at det gismelding til Europakommisjonen. Siden brudd påhvitvaskingsloven i vid utstrekning kan straffes et-ter hvitvaskingsloven § 28, kan lovgiver i prinsip-pet unnlate å innføre forvaltningssanksjoner.

Utvalget foreslår ikke å benytte denne valgfri-heten. Det foreslås innført et spekter av adminis-trative sanksjoner i hvitvaskingsloven. For det før-ste undergraves formålet om å skape et mer flek-sibelt sanksjonssystem dersom straff er deneneste sanksjonsformen, se fortalen til direktivetpunkt 59. For det annet etterlyser FATF-rapportenen videre adgang til å ilegge administrative sank-sjoner. For det tredje gir Justisdepartementet iProp. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.6 uttrykk for atbruken av straff bør begrenses, og at mer inngri-pende virkemidler ikke bør brukes om det sammemålet kan nås med mindre inngripende tilgjenge-lige virkemidler.

10.5.2.2 Er det behov for et parallelt strafferegime?

Etter hvitvaskingsdirektivet artikkel 58 nr. 2 stårstatene fritt til å avgjøre om overtredelser skalvære straffbare eller ikke. Siden utvalget menerdet bør innføres forvaltningssanksjoner, herunderovertredelsesgebyr, er spørsmålet om det er be-hov for å opprettholde et parallelt strafferettsligsanksjonsspor.

Kriminaliseringsprinsippene som er beskreveti forarbeidene til straffeloven og uttalelsene iProp. 62 L (2015–2016), gir på dette punktet en-kelte føringer. Det vises også til omtalen i punkt10.2.3 foran om prinsippene for regulering av ad-ministrative sanksjoner. I Prop. 62 L (2015–2016)legges det til grunn at brudd på offentligrettsligreguleringslovgivning bare bør belegges med

straff dersom lovbruddet er tilstrekkelig alvorligog tilfredsstillende regeletterlevelse ikke kan opp-nås ved bruk av andre sanksjoner.19 På bakgrunnav de retningslinjene som gis i proposisjonen, harutvalget vurdert om visse brudd på hvitvaskings-loven er tilstrekkelig alvorlige til å begrunne brukav straff, og om straff på dette området er nødven-dig for å sikre at regelverket følges.

Straff bør bare benyttes dersom andre reaksjo-ner og sanksjoner ikke vil være tilstrekkelige. Idag kan overtredelser av hvitvaskingsloven somhovedregel straffes med bøter. Etter utvalgetsoppfatning er det ikke holdepunkter for at bruk avovertredelsesgebyr ikke vil være tilstrekkelig forde overtredelser det i dag er aktuelt å straffe medbøter. Både bøter og overtredelsesgebyr vil gå utpå betaling av penger. For å oppfylle direktivetskrav legger utvalget opp til at gebyret kan kommeopp i store beløp, se punkt 10.5.4.2. Dermed vilneppe bøtenivået alene innebære at en straffe-rettslig bot vil oppfattes som en strengere reak-sjon. Bøtestraff kan ha en særlig avskrekkende ef-fekt fordi det er knyttet et særlig «innfordrings-middel» til sanksjonen i form av den subsidiærefengselsstraffen. Utvalget er imidlertid av denoppfatning at dette ikke er et tilstrekkeligtungtveiende argument for at bøtestraff bør opp-rettholdes for brudd på hvitvaskingsloven ved si-den av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr.

Det kan kanskje hevdes at bøtestraff må ansessom en strengere reaksjon fordi det å bli ilagtstraff i seg selv vil være mer stigmatiserende ennen forvaltningssanksjon. Hvorvidt bøter gir ensærlig avskrekkende effekt sammenlignet medovertredelsesgebyr, er etter utvalgets oppfatningusikkert. Utvalget viser til at det i forarbeidene tilkonkurranseloven20 er lagt til grunn at et eventu-elt omdømmetap ville være relativt likt uavhengigav om reaksjonen var bøtestraff eller overtredel-sesgebyr.21 Den stigmatiserende effekten vil ogsåvære avhengig av om sanksjonsileggelsen blir of-fentlig kjent. Bøter kan avgjøres ved forelegg utenoffentlig rettergang. Det vil da være større opp-merksomhet knyttet til ileggelse av overtredelsge-byr, fordi slike sanksjoner i henhold til direktivetsom utgangspunkt skal publiseres.

Slik utvalget ser det, er det ikke nødvendig el-ler hensiktsmessig å opprettholde muligheten for

18 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5 og Innst. O. nr. 72(2004–2005) punkt 6.2.

19 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2 og Prop. 62 L(2015–2016) punkt 7.1.12.

20 Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak ogkontroll med foretakssammenslutninger (konkurranse-loven).

21 Prop. 75 L (2012–2013) punkt 4.4.4.


straffereaksjon i form av bøter for brudd påhvitvaskingsloven.

Utvalget har videre vurdert om mulighet forfengselsstraff bør opprettholdes ved siden av deforvaltningssanksjonene som foreslås innført. Deter ikke tvilsomt at fengselsstraff for fysiske perso-ner anses som en strengere sanksjon enn f.eks.overtredelsesgebyr eller administrativt rettighets-tap. Det er følgelig et spørsmål om det er nødven-dig med en så vidt streng reaksjonsform for åsikre tilfredsstillende regeletterlevelse.

Som nevnt er premissene for hva slags over-tredelser som bør straffes, endret siden gjeldendehvitvaskingslov ble vedtatt. Utvalget viser igjen tildet som er sagt i punkt 10.2.3. Hvitvaskingslovenskal bidra til å forebygge og avdekke hvitvasking ogterrorfinansiering. Etter utvalgets oppfatning kandet vanskelig tenkes overtredelser av hvitvas-kingsloven, som ikke vil kunne straffes etter straf-feloven, men som bør kunne straffes med fengselmed hjemmel i hvitvaskingsloven. De handlingersom i dag er straffesanksjonerte etter hvitvas-kingsloven § 28, er blant annet brudd på regleneom kundekontroll (§§ 5 til 7), registreringsplikten(§ 8), plikten til å anvende forsterkede kontrolltil-tak (§ 15) og oppbevaringsplikten (§ 22). Etter ut-valgets oppfatning er det uforholdsmessig strengtå reagere med fengselsstraff mot slike lovbrudd.

Brudd på undersøkelsesplikten (§ 17) og rap-porteringsplikten (§ 18), som i dag kan straffes et-ter hvitvaskingsloven § 28, kan stille seg noe an-nerledes. Disse overtredelsene ligger noe tettereopp til deltakelse i hvitvasking eller terrorfinansi-ering enn f.eks. brudd på oppbevaringsplikten.Her er samtidig behovet for en egen straffehjem-mel mer begrenset, fordi straffeansvaret etterstraffeloven er svært vidtrekkende. Overtredelserav undersøkelsesplikten og rapporteringspliktenvil kunne være straffbare etter straffeloven. Straf-feloven § 332 rammer heleri og § 337 rammerbåde kjede- og surrogatshvitvasking, og etter hen-holdsvis §§ 335 og 340 straffes også uaktsom over-tredelse. Når det gjelder terrorfinansiering, er detingen tilsvarende vidtrekkende straffehjemmelsom rammer uaktsom overtredelse eller uaktsommedvirkning. Straffebestemmelsene er likevelvidtrekkende. Etter straffeloven § 135 vil den somrettsstridig yter, mottar, sender, fremskaffer ellersamler inn penger eller andre formuesgoder medhensikt eller viten om at midlene helt eller delvisskal brukes til å finansiere noen form for terror-virksomhet, straffes med fengsel inntil 10 år. Deter uttrykkelig bestemt i straffeloven § 135 annet

ledd at den som stiller banktjenester eller andre fi-nansielle tjenester til rådighet for personer ellerforetak som har til formål å begå terrorhandlingereller noen som handler på vegne av slike foretak,straffes på samme måte. Etter straffeloven § 136astraffes den som yter økonomisk eller annen ma-teriell støtte til en terrororganisasjon med fengselinntil 6 år.

Selv om visse brudd på hvitvaskingsloven kansies å være tilstrekkelig alvorlige til å begrunnefengselsstraff, er det etter utvalgets oppfatningikke hensiktsmessig å opprettholde en slik straffe-trussel. Utvalget viser først og fremst til at alvor-lige overtredelser av hvitvaskingsloven vil kunnerammes av straffeloven. Ved vurderingen har detogså betydning at straffebudet i hvitvaskingsloven§ 28 ikke har blitt håndhevet i praksis. At alvorligeregelbrudd har blitt avdekket uten å få straffe-rettslige konsekvenser, tyder på at straff er et liteegnet virkemiddel for å sikre at hvitvaskingslov-givningen etterleves.22 Hensynet til å opprett-holde respekten for straff taler dessuten mot å vi-dereføre en straffetrussel som ikke håndheves.Det sistnevnte hensynet fremheves både i Ot.prp.nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.3 og i Prop 62 L.(2015–2016) punkt 7.1.2. Ytterligere et momentfor å oppheve straffansvaret er at man unngår rett-stekniske utfordringer med å utforme regler omvalg av sanksjonsspor som er forenlig med forbu-det mot gjentatt straffeforfølgning etter EMK pro-tokoll 7 artikkel 4.

Ved spørsmålet om straffeansvaret bør opphe-ves, må også hensynet til de rapporteringsplikti-ges rettssikkerhet tas i betraktning. Straffepro-sessloven setter klare rammer for etterforskning,påtale og domstolsbehandling i tillegg til at straf-feforfølgningen foretas av et objektivt organ medsærskilt etterforskningskunnskap (påtalemyndig-heten). Etter utvalgets oppfatning vil hensynet tilrettsikkerheten til de som kan sanksjoneres ivare-tas på en betryggende måte gjennom de saksbe-handlingsreglene som gjelder for ileggelse av ad-ministrative sanksjoner, slik at heller ikke rettssik-kerhetshensyn taler for å opprettholde straffean-svar. Det vises til omtalen under punkt 10.5.11.

Utvalget foreslår ut fra dette at et straffere-gime ikke skal opprettholdes ved siden av de om-fattende administrative sanksjonene som foreslåsinnført.

22 FATF-rapporten side 6: «Serious breaches of basic compli-ance have been identified.»


10.5.2.3 Pliktsubjekter – Anvendelse av sanksjoner overfor ledelse og ansatte i rapporterings-pliktig foretak

Direktivet artikkel 58 nr. 3 krever at der juridiskepersoner kan sanksjoneres for brudd på bestem-melser som gjennomfører direktivet, skal «sancti-ons and measures» kunne anvendes også overfor«members of the management body and to othernatural persons responsible for the breach». Deter ikke spesifisert hvilke typer sanksjoner og til-tak som skal kunne anvendes. Utvalget har vur-dert om dette innebærer at samtlige sanksjonerog tiltak som nevnt i artikkel 59 nr. 2 skal kunneanvendes, eller om statene her har frihet til åvelge, så lenge det er tiltak og sanksjoner tilgjen-gelige. I de bestemmelsene som gjelder sanksjo-ner der det er aktuelt å ilegge fysiske personer ensanksjon, har utvalget valgt en nøytral formuleringav bestemmelsen – «den som overtrer» el. Detteinnebærer at både foretak og fysiske personer kansanksjoneres. Hvilke fysiske personer som kansanksjoneres følger av utvalgets flertall, medlem-mene Damslora, Hana, Holberg, Lund, MunchThore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, sitt forslagtil § 4 tredje og fjerde ledd. Flertallets forslag inne-bærer at bestemmelsene i lovforslaget §§ 6 til 8,kapittel 3, §§ 20 til 23, § 25, §§ 29 til 31 og §§ 36, 37og 40 gjelder for øverste ledelse.

Utvalgets mindretall, medlemmet Sigurdsen,har et annet syn på spørsmålet om hvilke fysiskepersoner i ledelsen som skal kunne sanksjoneres.Dette medlem mener at pliktene, og dermed sank-sjonene, i hvitvaskingsreglene primært bør retteseg mot de rapporteringspliktige som sådanne,slik direktivet også bestemmer i artikkel 58 nr. 1når det gjelder sanksjoner. Det er virksomheteneselv som har den primære interessen i hvordan deetterlever reglene, og som dermed er nærmest tilå forebygge brudd på reglene. Denne interessenvil i de fleste tilfeller skape et tilstrekkelig insentivtil etterlevelse av pliktnormene. En del av de nyepliktene som blir innført i hvitvaskingsreglene vedgjennomføringen av direktivet, har et til dels vagtinnhold. Den øvre rammen for overtredelses-gebyr er svært høy.

Dette medlem mener derfor at det ikke bør inn-føres sanksjoner mot fysiske personer som ikkeer rapporteringspliktige – som styremedlemmer,daglig leder og ansatte – utover det som er nød-vendig for å oppfylle forpliktelsene i direktivet.

Sanksjon i form av overtredelsesgebyr børderfor gjelde generelt for virksomheters overtre-delser og spesielt for daglig leders overtredelsernår det gjelder ansvaret for å gjennomføre regler,

rutiner mv. som gjelder hvitvasking, se merkna-der i punkt 4.5.4. Ansatte må etter direktivetkunne sanksjoneres for nærmere bestemte plik-ter.

Sanksjon i form av administrativt rettighetstapbør kunne rettes mot rapporteringspliktige.

Sanksjon i form av ledelseskarantene børkunne rettes mot «ledelsen» i rapporteringsplik-tige som overtrer loven grovt eller gjentatte gan-ger. «Ledelsen» vil omfatte styremedlemmer ogledende ansatte (herunder daglig leder) i virk-somheten. «Ledende ansatte» er brukt som av-grensning flere andre steder i lovverket og er til-strekkelig klar.

Se dette medlems forslag til § 53 inntatt i punkt15.2.4.

Utvalget som helhet sitt forslag til §§ 21 og 25gjelder for alle ansatte i rapporteringspliktige fore-tak.

I punkt 3.2 er det nærmere redegjort for utval-gets forslag til regulering av hvilke av lovens be-stemmelser som gjelder for ansatte og ledelsen.

Når det gjelder skyldkrav, foreslår utvalget atdet skilles mellom foretak og fysiske personer.Dette omtales nærmere i punkt 10.5.5.

10.5.3 Forvaltningstiltak

10.5.3.1 Pålegg

Ved overtredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1,skal medlemsstatene kunne anvende «an order re-quiring the natural og legal person to cease theconduct and to desist for a repetition of that con-duct», jf. artikkel 59 nr. 2 bokstav b. Et slikt pålegger ikke en sanksjon slik utvalget har definert dettebegrepet, se punkt 10.1.

Etter utvalgets oppfatning er bestemmelsen ihvitvaskingsloven § 27 første ledd om pålegg isamsvar med direktivets krav. Bestemmelsenforeslås videreført, se lovforslaget § 49.

10.5.3.2 Tvangsmulkt

Hvitvaskingsloven § 27 annet ledd gir tilsynsmyn-digheten adgang til å ilegge tvangsmulkt dersompålegg etter § 27 første ledd ikke etterkommes.Direktivet har ikke krav om en reaksjon ellersanksjon som svarer til tvangsmulkt.

Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtakmed trussel om plikt til å betale penger til det of-fentlige for å sikre at plikter som følger av lov, for-skrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd.Formålet med pålegg og tvangsmulkt er å skapeet oppfyllelsespress, og ikke å reagere mot et be-


gått lovbrudd. Vedtak om tvangsmulkt, særlig en-gangsmulkt, har enkelte fellestrekk med vedtakom overtredelsesgebyr, men også noen avgjø-rende forskjeller. Formålet er helt sentralt for åskille tvangsmulkt fra administrative sanksjoner,herunder overtredelsesgebyr. Tvangsmulkten er iutpreget grad et «fremoverrettet» tiltak som skalfremtvinge oppfyllelse. Det følger av formålet medtvangsmulkten at det må være mulig å oppfylle el-ler etterleve det pålegget som trusselen omtvangsmulkt er knyttet til på en slik måte at trus-selen om å betale kan unngås. Dette må det tashensyn til allerede ved utformingen av et vedtakom tvangsmulkt, se også punkt 10.2.2.1.

Etter utvalgets oppfatning bør muligheten til åilegge tvangsmulkt videreføres selv om direktivetikke krever dette. Etter FATF-anbefaling 35 skalstatene sørge for at det er et spekter av effektive,forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner til-gjengelige mot fysiske eller juridiske personer.Selv om tvangsmulkt ikke anses som en sanksjonslik utvalget har definert dette, vil tvangsmulkt et-ter utvalgets oppfatning være et hensiktsmessigforvaltningstiltak for å sikre at «et spekter» av re-aksjoner og sanksjoner er tilgjengelig.

Utvalget anser det ikke nødvendig å begrensetvangsmulktshjemmelen til nærmere oppregnedeplikter. Det vises også til at Justisdepartementet iProp. 62 L (2015–2016) punkt 31.4.5 legger tilgrunn at en generell angivelse vil kunne være for-svarlig. Utvalget foreslår ut fra dette en viderefø-ring av hvitvaskingsloven § 27 annet ledd med en-kelte språklige endringer, se lovforslaget § 50. Be-stemmelsen vil utfylles av den generelle bestem-melsen om tvangsmulkt i forvaltningsloven § 51(når sistnevnte bestemmelse settes i kraft). Utval-get foreslår også en videreføring av hjemmelenfor departementet til i forskrift å gi nærmere re-gler om fastsettelse av tvangsmulkt, herundermulktens størrelse.

10.5.4 Sanksjoner

10.5.4.1 Offentlig kunngjøring

Direktivet artikkel 59 nr. 2 bokstav a krever at «apublic statement which identifies the natural or le-gal person and the nature of the breach» skalvære en tilgjengelig sanksjon ved overtredelsersom nevnt i artikkel 59 nr. 1. Offentlig kunngjør-ing som sanksjon innebærer at tilsynsorganetmed hjemmel i lov beslutter å gjøre det kjent forallmenheten at en identifisert person har begått etlovbrudd. Offentliggjøringen kan altså være enselvstendig sanksjon.

Justisdepartementet drøftet om offentliggjø-ring av navn på foretak og eventuelle sanksjonersom følge av lovbrudd, i seg selv bør være en ad-ministrativ sanksjon som gjøres til en del av detgenerelle administrative sanksjonssystemet iProp. 62 L (2015–2016) punkt 15.6.4. Justisdepar-tementets anså det ikke som aktuelt å foreslånoen alminnelig bestemmelse om offentliggjøringav navn på foretak som en administrativ sanksjon.Som begrunnelse ble det det særlig pekt på at for-valtningen, innenfor rammene av reglene om taus-hetsplikt, har adgang til å offentligjøre informa-sjon om lovbrudd. Justisdepartementet mente detheller ikke ville være hensiktsmessig å gjøre de-partementets forslag til alminnelige bestemmel-ser om administrative sanksjoner i forvaltnings-loven gjeldende for offentliggjøring av navn påforetak. Det ble likevel presisert at dette ikke er tilhinder for at særlovgivningen lovregulerer spørs-mål knyttet til offentliggjøring av navn på foretakdersom det anses hensiktsmessig, for eksempelfordi en ønsker å pålegge foretakene visse plikteri den forbindelse.

FATFs anbefaling 35 om sanksjoner inne-holder ingen konkrete anbefalinger om hva slagssanksjoner som bør være tilgjengelige. Ut fra di-rektivet artikkel 59 nr. 2 bokstav a sett i sammen-heng med artikkel 60 nr. 1, som regulerer publise-ring av rettskraftige sanksjonsvedtak, er det etterutvalgets oppfatning uklart om direktivet kreverat offentlig kunngjøring som identifiserer lovbry-teren og lovbruddets karakter skal være en selv-stendig administrativ sanksjon ved overtredelsersom nevnt i artikkel 59 nr. 1.

Utvalget har vurdert hvordan direktivforplik-telsen i artikkel 59 nr. 2 bokstav a bør implemente-res. Det kan, slik utvalget ser det, rettes flere inn-vendinger mot å benytte denne sanksjonsformensom en selvstendig sanksjon. For det første er detpersonvernmessige betenkeligheter knyttet til of-fentliggjøring, i hvert fall når det gjelder offentlig-gjøring av privatpersoners identitet. For det annetvil de allmennpreventive virkningene av offentlig-gjøring langt på vei oppnås gjennom reglene ompublisering av ilagte forvaltningstiltak og sanksjo-ner, se omtalen under punkt 10.5.12. Behovet for åbenytte offentlig kunngjøring som selvstendigsanksjon må derfor antas å være svært begrenset.Det er ingen bestemmelser om offentliggjøring idagens lovverk. Som nevnt konkluderte Justisde-partementet med at det ikke var aktuelt å innførenoen alminnelig bestemmelse om offentliggjøringav navn på foretak som en administrativ sanksjon.At offentlig kunngjøring som sanksjon er et frem-med element i norsk rettstradisjon, som ikke an-


befales av Justisdepartementet, taler mot å innføreoffentlig kunngjøring som selvstendig sanksjonnår det er usikkert om direktivet krever det.

Direktivet er ikke helt presist med hensyn tilnår offentlig kunngjøring skal kunne skje, f.eks.om klagemuligheter etter vedtaket må være ut-tømt, evt. om vedtaket skal kunne prøves av dom-stolene før selve kunngjøringen skjer. Samtidigkrever direktivet publisering av sanksjoner og for-valtningstiltak som ilegges. Utgangspunktet er atpublisering skal skje når vedtaket ikke er gjen-stand for klage.

Utvalget mener at direktivet artikkel 59 nr. 2bokstav b gjennomføres på en hensiktsmessigmåte ved at det stilles krav om at pålegg etter lov-forslaget § 49 publiseres når vedtaket om pålegger endelig, se lovforslaget § 57. Pålegg kan anven-des ved enhver overtredelse av hvitvaskingslo-vens bestemmelser, også overtredelse av bestem-melser som ikke foreslås sanksjonert. Dermed vilpålegg kombinert med publisering etter utvalgetsoppfatning ivareta direktivets krav i artikkel 59nr. 2 bokstav b til å identifisere og varsle allmenn-heten om overtredelser og gi overtrederen til-strekkelig insentiv til å rette opp i mangler somidentifiseres.

10.5.4.2 Overtredelsesgebyr

10.5.4.2.1 Innledning

Sanksjonsutvalget gir uttrykk for at straff i mangetilfeller bør erstattes av overtredelsesgebyr, sær-lig når det gjelder lovbrudd som i dag straffesmed bøter.23 Også Justisdepartementet mener atovertredelsesgebyr kan være et alternativ til straffinnenfor særlovgivningen, i første rekke innenden offentligrettslige reguleringslovgivningen.Departementet mener videre at det innenfor denoffentligrettslige reguleringslovgivningen børskilles mellom alvorlige og mindre alvorlige over-tredelser.24

Overtredelsesgebyr karakteriseres ved at for-valtningen pålegger en person eller et foretak åbetale et pengebeløp til det offentlige som reak-sjon på overtredelse av en handlingsnorm. Gebyr-ileggelsen har et pønalt formål og anses som straffetter EMK artikkel 6. Konvensjonen krever ikkeat sanksjonen ilegges av en domstol. Etter utval-gets oppfatning er heller ikke Grunnloven til hin-der for at overtredelsesgebyr ilegges administra-tivt. Høyesterett har vurdert overtredelsesgebyr

opp mot kravene i Grunnloven § 96 i Rt. 2014 side620. Generelt viser Høyesterett til at lovgivningeninneholder hjemmel for administrative sanksjonerpå en rekke områder, og at den tradisjonelle opp-fatningen er at lovgivers karakteristikk av slikesanksjoner normalt er avgjørende for forholdet tilGrunnloven, selv om reaksjonen har et klart pø-nalt formål. Andre momenter Høyesterett la vektpå var formålet med overtredelsesgebyr, hvemsom ble ilagt overtredelsesgebyr og om adgangentil å klage og til å reise sak om gyldigheten av ved-taket ga tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier tilå ivareta hensynet bak domskravet. I den kon-krete saken ble overtredelsesgebyr etter akvakul-turloven25 ikke ansett å være straff i henhold tilGrunnloven § 96.

10.5.4.2.2 For hvilke lovbrudd bør overtredelses-gebyr være en tilgjengelig sanksjon?

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever i utgangspunk-tet at medlemsstatene gir regler om administra-tive sanksjoner av økonomisk art ved nærmereangitte, alvorlige, gjentatte eller systematiskeovertredelser, jf. artikkel 59 nr. 2 bokstav e, se om-talen under punkt 10.3.3. Dette betegnes etternorsk rettstradisjon som overtredelsesgebyr.

Direktivet krever at forpliktelsene etter artik-kel 10 til 24 (kundetiltak), artikkel 33, 34 og 35(rapportering av mistenkelige transaksjoner), ar-tikkel 40 (oppbevaring av opplysninger og doku-menter) og artikkel 45 og 46 (internkontroll) skalkunne sanksjoneres. Utover dette står statene fritttil å velge om regelbrudd skal kunne sanksjone-res med overtredelsesgebyr.

For å oppfylle direktivet mener utvalget det ernødvendig at overtredelse av alle bestemmelseneom kundetiltak og løpende oppfølging i lovforsla-get kapittel 3, bestemmelsene i lovforslaget §§ 20til 23 om undersøkelse og rapportering, opplys-ningsplikt til Økokrim og gjennomføring av mis-tenkelige transaksjoner, bestemmelsene om regis-trering og lagring av personopplysninger og an-dre opplysninger i lovforslaget §§ 29 til 31 og be-stemmelsene i §§ 37 og 40 i kapittelet om øvrigetiltak kan sanksjoneres. Ut fra direktivets kravforeslår utvalget at overtredelsesgebyr kan benyt-tes for overtredelse av disse bestemmelsene.

Utvalget har vurdert om overtredelsesgebyrskal kunne anvendes i større utstrekning enn di-rektivet krever. Justisdepartementet gir i Prop. 62L (2015–2016) på generelt grunnlag uttrykk for atdet i utgangspunktet bør vurderes konkret for

23 NOU 2013: 15 punkt 11.3.2.1.24 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4. 25 Lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven).


hver enkelt handlingsnorm om en overtredelseskal sanksjoneres.26

Etter utvalgets oppfatning er det mye som ta-ler for at overtredelsesgebyr bør kunne benyttesved brudd på avsløringsforbudet i lovforslaget§ 25, selv om direktivet ikke krever det. Begrun-nelsen er at slike overtredelser normalt skjer i en-kelttilfeller, slik at det i praksis ikke vil være ad-gang til å ilegge tvangsmulkt for forholdet. For åsikre at det reageres mot slike lovbrudd bør over-tredelsesgebyr kunne anvendes. Muligheten til åsanksjonere overtredelser av avsløringsforbudeter også etterlyst i FATF-rapporten.27

Utvalget har også vurdert om enkelte av be-stemmelsene i lovforslaget kapittel 2 om risikoba-sert tilnærming bør kunne sanksjoneres medovertredelsesgebyr. Bestemmelsene som er fore-slått i dette kapittelet, implementerer direktivet ar-tikkel 8, som direktivet ikke krever at kan sanksjo-neres. Direktivet krever at bestemmelsene om«internal controls» sanksjoneres, og dette er av-grenset til bestemmelsene om opplæring og etter-utdanning (artikkel 46) og gjennomføring av ruti-ner på konsernnivå (artikkel 45). Etter utvalgetsoppfatning er det nødvendig at også de overord-nede og grunnleggende kravene til virksomhets-innrettet risikovurdering (lovforslaget § 6), ruti-ner (lovforslaget § 7) og øverste ledelses ansvar(lovforslaget § 8) kan sanksjoneres med overtre-delsesgebyr. Det samme gjelder, slik utvalget serdet, kravet til internkontroll (lovforslaget § 36).Etter utvalgets oppfatning er det aktuelt å sanksjo-nere disse bestemmelsene i de tilfellene der f.eks.risikovurderinger eller rutiner er fraværende ellersvært mangelfulle. Dersom rapporteringspliktigepå en samvittighetsfull måte har identifisert ogvurdert risikoen for hvitvasking og terrorfinansi-ering («virksomhetsinnrettet risikovurdering») ogetablert og implementert rutiner basert på vurde-ringen, vil det ikke være aktuelt å sanksjonereovertredelse av disse bestemmelsene.

Utvalget foreslår etter dette at overtredelses-gebyr kan benyttes ved overtredelse av §§ 6, 7, 8,kapittel 3, §§ 20, 21, 22, 23, 25, 29, 30, 31, 36, 37 og40, se lovforslaget § 51.

Utvalget har videre vurdert om overtredelses-gebyr bør være forbeholdt vesentlige regelbrudd,slik direktivforpliktelsen er avgrenset. Etter utval-gets oppfatning er det hensiktsmessig med enklassifisering av overtredelser som skal kunne gigrunnlag for overtredelsesgebyr. Det er særlig etmoment at overtredelsesgebyrer kan ilegges en-

keltpersoner. Utvalget foreslår at overtredelsesge-byr kan ilegges ved «grovt eller gjentatte» bruddpå de nærmere angitte bestemmelsene. Etter ut-valgets oppfatning vil også reaksjons- og sank-sjonssystemet ha en bedre sammenheng når over-tredelsesgebyr forbeholdes grove eller gjentatteovertredelser. Et naturlig startpunkt for tilsyns-myndigheter vil være kritikk, f.eks. i form avmerknader i en tilsynsrapport. Dersom kritikkenikke følges opp eller dersom bruddene som er av-dekket tilsier det, vil det være naturlig å reageremed pålegg, eventuelt etterfulgt av tvangsmulkt.Når en overtredelse som avdekkes er grov ellerrapporteringspliktig har unnlatt å rette opp for-hold vedkommende har fått kritikk eller påleggom å rette, vil det være aktuelt å sanksjonere medovertredelsesgebyr.

Som nevnt under punkt 10.3.4, krever direkti-vet at også ledende personer og ansatte i foretaksom er underlagt loven i visse tilfeller kan ileggessanksjoner. Dette omtales på generelt grunnlag ipunkt 10.5.2.3 over.

Medlemmene Holberg, Lund og Utnes bemerkninger – kontantforbud og sanksjoner

Medlemmene Holberg, Lund og Utne bemerker at ien situasjon med kontantforbud vil forhandlere avvarer ikke være rapporteringspliktige. Det er såle-des ingen plikt til å innføre sanksjoner overfordisse på bakgrunn av bestemmelsene i hvitvas-kingsdirektivet. Imidlertid bør det kunne ileggesovertredelsesgebyr ved overtredelse av et kon-tantforbud. Det foreslås at et slikt gebyr vil kunneilegges foretak, og at størrelsen på gebyret fast-settes på linje med hva som foreslås for rapporte-ringspliktige som ikke er kreditt- eller finansinsti-tusjoner. Til forskjell fra mange av pliktene sompålegges rapporteringspliktige, er et kontantfor-bud lett å forstå og følge. Det foreslås derfor at enovertredelse vil kunne sanksjoneres uten videre,dvs. uten en eksplisitt henvisning til at overtredel-sen er grov eller gjentatt.

Andre sanksjoner eller publisering av at over-tredelsesgebyr er ilagt, foreslås ikke.

Disse medlemmer viser til forslag til §§ 51tredje ledd og 57 første ledd første punktum ipunkt 15.2.1.

10.5.4.2.3 Regulering av overtredelsesgebyrets størrelse

Direktivet stiller, som omtalt i punkt 10.3.3, min-stekrav til gebyrnivået for overtredelser somnevnt i artikkel 59 nr. 1 i form av nedre maksi-

26 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3.27 FATF-rapporten side 180.


mumsgrenser. Medlemsstatene står fritt til å gistrengere sanksjoner, jf. artikkel 59 nr. 4. Etter ar-tikkel 59 nr. 3 skal særlige forhøyede nedre be-løpsgrenser gjelde hvis den rapporteringspliktigeer en kreditt- eller finansinstitusjon. Direktivetkrever at de maksimale overtredelsesgebyreneskal være svært høye. Etter utvalgets oppfatninger det ikke behov for å gå lenger enn direktivfor-pliktelsene krever på dette punktet.

Utvalget har vurdert om maksimumsgrensefor overtredelsesgebyr bør reguleres i lov ellerforskrift. I mange lover er det øvre taket fastsatt iforskrift, se blant annet konkurranseloven § 29femte ledd, akvakulturloven § 30 syvende ledd før-ste punktum, luftfartsloven28 § 13a-5 siste ledd ogdeltakerloven29 § 28 fjerde ledd. Samtidig er detflere eksempler på at maksimalsatsene angis i lo-ven, se arbeidsmiljøloven § 18-10 første leddtredje punktum og personopplysningsloven § 46første ledd første punktum. Justisdepartementethar i Prop. 62 L (2015–2016) ikke gitt uttrykk fornoen preferanse på dette punktet. Utvalget menermaksimumsgrensen for overtredelsesgebyr etterhvitvaskingsloven bør gis i loven, ikke ved for-skrift, se lovforslaget § 51. Dermed vil det det ty-delig kommuniseres hvor omfattende sanksjonsom risikeres, noe som bidrar til å skape forutsig-barhet. Dessuten er det tale om svært høye maksi-mumsbeløp. Etter utvalgets oppfatning er detogså et poeng at reglene på dette punktet har klardemokratisk forankring.

10.5.4.2.4 Oppfyllelsesfrist og tvangsfullbyrdelse

Den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42er at verken klage eller søksmål fører til utsattiverksetting av vedtak med mindre forvaltningenselv beslutter det. I forvaltningsloven § 44 er detinntatt en normalregel om at oppfyllelsesfristenfor overtredelsesgebyr skal være fire uker fra ved-taket ble truffet.30 At overtredelsesgebyrene po-tensielt kan bli meget store tilsier, slik utvalget serdet, at det bør gis en lengre frist. Utvalget foreslårderfor en betalingsfrist på to måneder. Dette er forøvrig i samsvar med betalingsfristen etter konkur-ranseloven § 29 tredje ledd andre punktum, hvordet fremgår at overtredelsesgebyr etter denne be-stemmelsen forfaller til betaling to måneder etterat vedtaket er mottatt.

Et annet spørsmål er om overtredelsesgebyrskal kunne tvangsfullbyrdes. Hensynet til et effek-tivt sanksjonssystem tilsier etter utvalgets oppfat-ning at det bør være effektiv adgang til tvangsfull-byrdelse av overtredelsesgebyr. Justisdepartemen-tet har i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 26.4 tatt tilorde for at sanksjonsvedtak som går ut på plikt til åbetale penger bør danne tvangsgrunnlag for ut-legg. På denne bakgrunn er det vedtatt endringer itvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.31 Samti-dig peker Justisdepartementet på at det offentlige,før vedtaket er endelig, bare har behov for sikker-het for kravet på penger som følger av vedtaket.Det offentlige bør ut fra dette ikke kunne begjæreutleggstrekk og tvangsdekning av utleggspant førvedtaket er endelig. At tvangsdekning og utlegg-strekk bare kan begjæres når vedtaket er endelig,er på denne bakgrunn lovfestet i tvangsfullbyrdel-sesloven § 4-18 femte ledd. Bestemmelsen gjelderfor vedtak om administrativ sanksjon på betaling avpenger. Den vil derfor gjelde for overtredelsesge-byr etter hvitvaskingsloven med mindre det gjøreseksplisitt unntak i hvitvaskingsloven.

I konkurranseloven § 29 er det valgt en løsningder tvangskraften av et vedtak om overtredelsesge-byr suspenderes dersom det reises søksmål omgyldigheten av vedtaket. Utvalget har vurdert omen tilsvarende begrensning bør inntas i hvitvas-kingsloven ut fra at overtredelsesgebyrene potensi-elt kan bli svært store. Etter utvalgets oppfatning vilimidlertid endringene som er vedtatt i tvangsfull-byrdelsesloven § 4-18 femte ledd, ivareta både detoffentliges behov for sikkerhet og den som ileggesovertredelsesgebyr på en hensiktsmessig måte. Pådenne bakgrunn foreslår utvalget ikke at tvangs-kraften av vedtak om overtredelsesgebyr suspen-deres dersom det reises søksmål mot vedtaket.

At ilagt overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlagfor utlegg følger av de vedtatte endringene itvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Etter ut-valgets oppfatning er det ikke nødvendig at detteogså sies i hvitvaskingsloven.

10.5.4.3 Administrativt rettighetstap

10.5.4.3.1 Bør det innføres generelle regler om administrativt rettighetstap i hvitvaskingsloven?

Hvis rapporteringspliktige er underlagt autorisa-sjon, krever direktivet at det skal være adgang til åkalle tilbake eller suspendere autorisasjonen ved28 Lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven).

29 Lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske ogfangst (deltakerloven).

30 Se også omtalen i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.5.31 Jf. lov om endringer i forvaltningsloven mv. 27. mai 2016 nr.

15.


overtredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1, jf. ar-tikkel 59 nr. 2 bokstav c. Direktivet gir handlings-rom til å velge om en slik regel skal utformes somen sanksjon eller som et forvaltningstiltak.

Overfor rapporteringspliktige som er under-lagt autorisasjonsordninger, gir særlovgivningengjennomgående adgang til å kalle tilbake tillatel-sen. Det vises til omtalen under punkt 10.2.2.2. Påenkelte punkter er det likevel behov for lov-endringer for å oppfylle direktivets krav.

Utvalget har vurdert om det bør innføres enhjemmel for tilbakekall i hvitvaskingsloven ellerom det bør gjøres justeringer i sektorlovgivnin-gens regler om tilbakekall for å oppfylle direkti-vets krav. Reglene om tilbakekall i sektorlovgiv-ningen er utformet på ulike måter. I enkelte loverer tilbakekall et fremadrettet tiltak. Et eksempel ertilbakekall av revisorgodkjenning etter revisor-loven § 9-1 tredje ledd nr. 2. Her kreves det at revi-soren grovt eller gjentatt har overtrådt sine plikterpå en måte som viser at vedkommende «ansesuskikket». I andre lover synes pønale formål åvære mer fremtredende, slik at tiltaket ligner ensanksjon. Hensynet til klare og ensartede reglerkan tilsi at det bør innføres en generell tilbake-kallsbestemmelse i hvitvaskingsloven. I førstedelutredning la utvalget opp til at det skulle gis fel-lesregler om blant annet tilsyn, saksbehandling ogklageordning i hvitvaskingsloven, fremfor en frag-mentert regulering i de ulike sektorlovene. Densystematikken utvalget her la opp til, trekker ogsåi retning av ha en regel om tilbakekall i hvitvas-kingsloven.

Ifølge Nasjonal risikovurdering er det ingeneksempler på at rapporteringspliktige har mistetsin tillatelse alene på grunn av overtredelser avhvitvaskingsregelverket.32 Det er usikkert omtrusselen om tilbakekall i sektorlovgivningen haren avskrekkende effekt når det gjelder å over-holde pliktene etter hvitvaskingsloven. En egentilbakekallshjemmel i hvitvaskingsloven vil tyde-liggjøre at brudd på hvitvaskingsloven kan få kon-sekvenser for retten til drive den aktuelle virksom-heten. Dette vil kunne ha bedre preventive virk-ninger enn gjeldende tilbakekallsbestemmelser isektorlovgivningen.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at detinnføres en generell bestemmelse i hvitvaskings-loven om administrativt tilbakekall og at denne ut-formes som en administrativ sanksjon, se lovfor-slaget § 52.

10.5.4.3.2 Utforming av bestemmelsen

Utvalget har vurdert for hvilke overtredelser ad-ministrativt rettighetstap bør innføres som sank-sjon. Direktivet krever at administrativt rettighets-tap er tilgjengelig ved alvorlige, gjentatte eller sys-tematiske overtredelser av forpliktelsene etter ar-tikkel 10 til 24 (kundetiltak), artikkel 33, 34 og 35(rapportering av mistenkelige transaksjoner), ar-tikkel 40 (oppbevaring av opplysninger og doku-menter) og artikkel 45 og 46 (internkontroll). Ut-over dette står statene fritt til å velge om regel-brudd skal kunne sanksjoneres. Utvalget har vur-dert om virkeområdet for administrativt rettig-hetstap bør være videre enn direktivet krever.

Utvalget viser til drøftelsen under punkt10.5.4.2.2 om overtredelsesgebyr og begrunnel-sen for å utvide adgangen til å benytte overtredel-sesgebyr som sanksjon i forhold til direktivetskrav. Slik utvalget ser det, bør overtredelse av desamme bestemmelsene som kan sanksjoneresmed overtredelsesgebyr, også kunne sanksjone-res med administrativt rettighetstap. Utvalget me-ner at de grunnleggende og overordnede tilta-kene som er regulert i lovforslaget §§ 6 til 8 er aven slik karakter at overtredelser bør kunne sank-sjoneres med administrativt rettighetstap. Detsamme gjelder forpliktelsen til internkontroll i lov-forslaget § 36. Utvalget mener også administrativtrettighetstap bør kunne benyttes ved brudd på av-sløringsforbudet i lovforslaget § 25.

Tap av tillatelse kan medføre at fysiske perso-ner mister sitt levebrød eller at en virksomhet måopphøre. Hvis et foretak mister sin tillatelse til ådrive virksomhet vil det dessuten kunne få omfat-tende og uoversiktlige konsekvenser for tredje-parter. Disse forhold tilsier, slik utvalget ser det,at det bør oppstilles som vilkår at det foreliggergrove eller gjentatte lovbrudd, slik direktivet gjør.

Utvalget foreslår etter dette at administrativtrettighetstap kan benyttes ved grov eller gjentattovertredelse av §§ 6, 7, 8, kapittel 3, §§ 20, 21, 22,23, 25, 29, 30, 31, 36, 37 og 40, se lovforslaget § 52.

I den generelle bestemmelsen om administra-tivt rettighetstap i forvaltningsloven § 45 er dettatt inn et vilkår om at administrativt rettighetstapbare kan ilegges så langt det etter overtredelsensart, alvor og forholdene for øvrig fremstår somforholdsmessig. Utvalget peker på at tilsvarendemomenter vil måtte tas hensyn til ved ileggelse avadministrativt rettighetstap etter hvitvaskingslo-ven, jf. utvalgets forslag til generell bestemmelseom momenter ved avgjørelsen av om en sanksjonskal ilegges i lovforslaget § 54 og omtalen i punkt10.5.7.32 Nasjonal risikovurdering (2014) side 45.


Utvalget mener videre at det er grunn til ågjøre rettighetstapet tidsbegrenset. Direktivet eretter utvalgets oppfatning ikke til hinder for enslik tidsbegrensning. I forvaltningsloven § 45 omadministrativt rettighetstap er det lovfestet at ret-tighetstapet må gjelde for et bestemt tidsrom,uten at det konkrete tidsrommet er lovbestemt.Dette må avgjøres i vedtaket om administrativtrettighetstap. Ut fra sammenhengen med denforeslåtte bestemmelsen om ledelseskaranteneforeslår utvalget å lovfeste at administrativt rettig-hetstap skal gjelde for et tidsrom på inntil 2 år, selovforslaget § 52 annet ledd.

10.5.4.3.3 Utsatt iverksettelse av administrativt rettighetstap

Den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42er at verken klage eller søksmål fører til utsattiverksetting av vedtak med mindre forvaltningenselv beslutter det. Utvalget har vurdert om det ergrunn til å gjøre unntak for vedtak om administra-tivt rettighetstap. Justisdepartementet foreslår iProp. 62 L (2015–2016) ingen særskilt bestem-melse om oppsettende virkning ved klage ellersøksmål i saker om administrative sanksjoner.33

Det presiseres imidlertid at forvaltningsloven § 42må anvendes i samsvar med de begrensningerEMK artikkel 6 nr. 2 legger på adgangen til åiverksette vedtak om administrativ sanksjon somer straff i EMKs forstand. I proposisjonen uttalesdet følgende om forholdet til EMK:

«Etter departementets syn kan de nevnte kra-vene etter EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 2 ivaretasinnenfor rammene av forvaltningsloven § 42,reglene om midlertidig forføyning i tvistelovenkapittel 34 og adgangen til å fremme innsigel-ser under tvangsfullbyrdelse. Det vil ikke værenoen heldig løsning å ha en alminnelig regelom at plikten til å etterleve et forvaltningsved-tak om ileggelse av en administrativ sanksjon,blir utsatt ved saksanlegg. Spørsmålet bør i ste-det vurderes konkret med utgangspunkt i degjeldende lovbestemmelsene i forvaltningslo-ven § 42, tvisteloven kapittel 34 og tvangsfull-byrdelseslovens regler om tvangsinndrivelse,samt de krav EMK artikkel 6 stiller. Departe-mentet foreslår etter dette ingen særskilt regelom når det bør gis oppsettende virkning i sakerom administrative sanksjoner.»34

Utvalget slutter seg til Justisdepartementets gene-relle vurderinger av spørsmålet om oppsettendevirkning og foreslår ikke at det innføres unntak frautgangspunktet i forvaltningsloven § 42 for admi-nistrativt rettighetstap.

10.5.4.4 Ledelseskarantene

10.5.4.4.1 Ledelseskarantene som sanksjon og karantenens varighet

Artikkel 59 nr. 2 bokstav d krever at det ved over-tredelser som nevnt i artikkelens nr. 1, skal væreadgang til å ilegge midlertidig forbud mot å utøvelederfunksjoner i rapporteringspliktige foretak.Dette vil heretter omtales som ledelseskarantene.

Utvalget har vurdert om ledelseskaranteneskal anses som en sanksjon. Dette vil blant annetha betydning for hvordan vilkårene for å ilegge le-delseskarantene bør utformes og hvilke rettssik-kerhetsgarantier EMK artikkel 6 krever. I innled-ningen til artikkel 59 nr. 2 stilles det krav om atnærmere angitte «administrative measures andsanctions» er tilgjengelige, herunder ledelses-karantene. Siden ordlyden ikke avgjør hvordan le-delseskarantene skal klassifiseres, er det naturligå forstå direktivet slik at det er overlatt til nasjonalrett å bestemme om et slikt forbud skal utformessom en sanksjon eller et fremoverrettet tiltak(«measure»). Samtidig krever direktivet at ledel-seskarantene skal være tilgjengelig ved overtre-delse av handleplikter, slik at det etter utvalgetsdefinisjon av sanksjon er naturlig at ledelseskaran-tene utformes som en sanksjon.

Alternativet er å utforme ledelseskarantenesom et tiltak med forebyggende formål. Det vil foreksempel kunne gjøres ved at det settes som til-leggsvilkår for å ilegge ledelseskarantene at ved-kommende anses uskikket til å utøve ledelses-funksjoner. I den forbindelse kan det nevnes atHøyesterett har uttalt at konkurskarantene pågrunnlag av skikkethetsvurderingen i konkurslo-ven § 142 nr. 2, ikke anses som straff etter EMKartikkel 6, jf. Rt. 2003 side 1221 avsnitt 36. I Rt.2003 side 1221 var spørsmålet om konkurskaran-tene var å anse som straff etter EMK protokoll 7artikkel 4, slik at forbudet mot gjentatt straffefor-følgning kom til anvendelse. EMD har også kom-met til at konkurskarantene ikke er å anse somstraff etter EMK protokoll 7 artikkel 4 i avvis-ningsavgjørelse 1. februar 2007, Storbråten motNorge. Høyesterett har for øvrig presisert at straf-febegrepene i EMK artikkel 6 og EMK protokoll 7artikkel 4 er identiske, se Rt. 2010 side 1121 av-snitt 41.

33 Se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.6 der dette drøftes.34 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.5.


Utvalget mener ledelseskarantene skal ansessom en sanksjon etter hvitvaskingsloven. Det ervanskelig å utforme et dekkende egnethetskrite-rium. Egnethet er dessuten et vagt og skjønns-messig vurderingstema som er krevende å an-vende i praksis. Ut fra hensynet til forutsigbare ogpraktikable regler foreslår utvalget at ledelses-karantene utformes som en sanksjon, der vilkå-rene er knyttet til at bestemte handlingsnormer erovertrådt og at det er utvist skyld, se lovforslaget§ 53.

Direktivet inneholder ingen regulering avhvor lang karantenetiden skal være utover at detskal være midlertidig («temporary»). En sammen-lignbar sanksjon er konkurskarantene, som vareri to år, jf. konkursloven § 142 tredje ledd førstepunktum. Det er vanskelig å se at det er behov forat ledelseskarantene skal ha lengre varighet. Si-den ledelseskarantene vil være en pønal reaksjonbør det likevel være rom for variasjoner, slik at for-budets varighet kan tilpasses både objektive ogsubjektive forhold. Utvalget foreslår at ledelses-karantene kan ilegges for et tidsrom på inntil to år,se lovforslaget § 53 annet ledd.

10.5.4.4.2 For hvilke overtredelser bør ledelses-karantene være en tilgjengelig sanksjon?

For å gjennomføre direktivforpliktelsen etter ar-tikkel 59 nr. 2 bokstav d må ledelseskarantenevære en tilgjengelig sanksjon for alvorlige, gjen-tatte eller systematiske overtredelser av forpliktel-sene etter artikkel 10 til 24 (kundetiltak), artikkel33, 34 og 35 (rapportering av mistenkelige trans-aksjoner), artikkel 40 (oppbevaring av opplysnin-ger og dokumenter) og artikkel 45 og 46 (intern-kontroll). Utover dette står statene fritt til å velgeom regelbrudd skal kunne sanksjoneres med le-delseskarantene. Utvalget har vurdert om virke-området for ledelseskarantene bør være videreenn direktivet krever.

Utvalget viser til drøftelsen under punkt10.5.4.2.2 om overtredelsesgebyr og begrunnel-sen for å utvide adgangen til å benytte overtredel-sesgebyr som sanksjon i forhold til direktivetskrav. Slik utvalget ser det, bør overtredelse av desamme bestemmelsene som kan sanksjoneresmed overtredelsesgebyr, kunne sanksjoneresmed ledelseskarantene. Et forbud mot å utøve le-delsesfunksjoner i rapporteringspliktige enheterinnebærer nokså betydelige begrensninger i ad-gangen til å velge yrke. Dette tilsier varsomhetmed å benytte sanksjonsformen i større utstrek-ning enn det er behov for. Utvalget mener at de

grunnleggende og overordnede tiltakene som erregulert i lovforslaget §§ 6 til 8, er av en slik karak-ter at overtredelser bør kunne sanksjoneres medledelseskarantene. Det samme gjelder bestem-melsen om internkontroll i lovforslaget § 36. Etterutvalgets oppfatning bør også ledelseskarantenekunne benyttes ved brudd på avsløringsforbudet ilovforslaget § 25. Utvalget viser til at avsløringsfor-budet gjelder både overfor kunden selv og overforutenforstående. Ved å bryte avsløringsforbudetbryter den rapporteringspliktige den grunnleg-gende tillit vedkommende er gitt gjennomsystemet hvitvaskingsloven etablerer, og utvalgetmener grove eller gjentatte brudd på avslørings-forbudet er tilstrekkelig alvorlig til at overtredelsebør kunne sanksjoneres med ledelseskarantene.

Direktivforpliktelsen er avgrenset til kvalifi-serte overtredelser. Utvalget foreslår på dennebakgrunn at ledelseskarantene forutsetter at per-sonen «grovt eller gjentatte ganger» har tilsidesattnærmere angitte plikter.

Utvalget foreslår etter dette at ledelseskaran-tene kan ilegges ved grov eller gjentatt overtre-delse av §§ 6, 7, 8, kapittel 3, §§ 20, 21, 22, 23, 25,29, 30, 31, 36, 37 og 40, se lovforslaget § 53.

10.5.4.4.3 Hvilke personer kan ilegges ledelses-karantene?

Ifølge artikkel 59 nr. 2 bokstav d skal ledelses-karantene kunne ilegges «any person dischargingmanagerial responsibilities» i rapporteringspliktigforetak og enhver annen fysisk person som holdesansvarlig for bruddet.

På bakgrunn av dette foreslår utvalgets flertall,medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund,Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne at le-delseskarantene kan ilegges personer som nevnt ilovforslaget § 4 tredje og fjerde ledd, der det av-klares hvilke fysiske personer som er omfattet avde ulike bestemmelsene i hvitvaskingsloven, ogdermed kan sanksjoneres for brudd på bestem-melsene. Disse bestemmelsene er nærmere om-talt i punkt 2.3.4.7, 3.2.4 og 10.5.2.3.

Utvalgets mindretall, medlemmet Sigurdsen, vi-ser til sine merknader i punkt 10.5.2.3 og forslagtil § 53, inntatt i punkt 15.2.4.

10.5.4.4.4 Utsatt iverksetting av ledelseskarantene

Når det gjelder regulering av eventuell utsattiverksettelse, viser utvalget til drøftelsen underpunkt 10.5.4.3.3. Utvalget mener at det ikke ergrunn til å gjøre unntak fra det generelle utgangs-punktet i forvaltningsloven § 42.


10.5.4.5 Formell advarsel

Selv om direktivet ikke krever det, har utvalgetvurdert om det er grunn til å innføre formell ad-varsel som sanksjon ved overtredelse av hvitvas-kingsloven. Formell advarsel innebærer at tilsyns-myndighetene med hjemmel i lov treffer vedtakom å gi den rapporteringspliktige en advarsel somfølge av et regelbrudd. Ved å betegne advarselensom «formell» skilles den fra kritikk, inspeksjons-merknader og andre utsagn forvaltningen girskriftlig og muntlig.

Justisdepartementet uttaler i Prop. 62 L(2015–2016) punkt 15.5.4 at formelle advarslerkan være et hensiktsmessig alternativ til andre ad-ministrative sanksjoner, tilpasset lovbruddets al-vor. Det kan i en del tilfeller være for inngripendeå ilegge for eksempel overtredelsesgebyr ellerrettighetstap. Samtidig kan det i disse tilfellenevære viktig med en formell konstatering av at dethar skjedd en overtredelse og at forvaltningen ad-varer om at det kan bli ilagt andre administrativesanksjoner eller straff ved nye overtredelser. Jus-tisdepartementet drøfter også om det i forvalt-ningsloven bør tas inn en generell regel om retts-virkningene av en formell advarsel, men går ikkeinn for dette. Bakgrunnen for det er at det ikke bleansett ønskelig å formalisere et system der gjenta-gelse innen et bestemt tidsrom settes som vilkårfor straff.35

Formell advarsel som en sanksjon kan ha enstørre preventiv effekt enn ren kritikk, særlig der-som det knyttes bestemte rettsvirkninger til enslik advarsel. Innføring av formell advarsel vil forøvrig ikke hindre forvaltningen å gi uttrykk forkritikk uten at dette regnes som en formell sank-sjon.

Utvalget har foreslått at pålegg om at forhold istrid med loven skal opphøre skal kunngjøres, jf.lovforslaget § 57 jf. § 49 og omtalen under punkt10.5.4.1. Dette vil, slik utvalget ser det, ivaretamange av de samme hensynene som det innføringav formell advarsel som egen sanksjon vil. Etterutvalgets oppfatning er det ikke behov for at for-mell advarsel inntas som en egen sanksjon ved si-den av kravet til publisering av pålegg.

10.5.4.6 Sanksjonering av forordning (EU) 2015/847

Forordning (EU) 2015/847 gir regler om informa-sjon som skal følge betalinger i betalingskjeden.Den avløser forordning (EF) nr. 1781/2006. For-

ordningen er nærmere omtalt i kapittel 11. For-ordninger inntatt i EØS-avtalen skal gjennomføresi norsk rett «som sådan», se EØS-avtalen artikkel7 bokstav a. Forordningen må dermed inntas inorsk rett ved inkorporasjon. Ved gjennomførin-gen i norsk rett kan det ikke foretas tilpasningereller omformuleringer av teksten, utover det for-ordningen selv gir hjemmel til.

Medlemsstatene skal i henhold til forordnin-gen artikkel 17 nr. 1 gi regler for administrativesanksjoner eller andre forvaltningsmessige tiltakfor brudd på reglene i forordningen. Medlemssta-ten kan i stedet velge å belegge brudd på reglenemed straff. Medlemsstaten skal sikre at der sank-sjoner kan ilegges betalingstjenesteyteren, skalogså medlemmer av det styrende organet («themanagement body») i foretaket og andre fysiskepersoner som etter nasjonal rett kan holdes an-svarlig, kunne ilegges sanksjoner eller andre for-valtningstiltak, se artikkel 17 nr. 2. I artikkel 17nr. 5 er det gitt regler om når betalingstjenestey-tere, som er juridiske personer, skal kunne holdesansvarlige for brudd på reglene som fysiske per-soner har gjort til fordel for den juridiske perso-nen. Artikkel 17 nr. 6 bestemmer at juridiske per-soner også skal kunne holdes ansvarlig for bruddder det er manglende tilsyn eller kontroll fra per-soner nevnt i nr. 5 som har gjort regelbruddet mu-lig for personer under den juridiske personensmyndighet.

Artikkel 18 gir regler om hvilke sanksjoner ogandre forvaltningstiltak som skal være tilgjenge-lige for tilsynsmyndigheten, og for hvilke overtre-delser disse kan ilegges. Sanksjonsmuligheteneskal i alle fall omfatte dem som nevnes i hvitvas-kingsdirektivet artikkel 59 nr. 2 og 3. Bruddenesom skal kunne sanksjoneres omfatter– betalingstjenesteyter unnlater gjentatt eller

systematisk å sende nødvendige opplysninger isamsvar med artikkel 4 til 6,

– betalingstjenesteyter unnlater grovt, gjentatteller systematisk å oppbevare registre i stridmed artikkel 16,

– manglende implementering av effektive, risi-kobaserte rutiner i tråd med artikkel 8 eller 12og

– yter av mellomliggende betalingstjenestersgrove overtredelse av artikkel 11 eller 12.

Sanksjoner og andre forvaltningstiltak skal publi-seres i samsvar med hvitvaskingsdirektivet artik-kel 60 nr. 1, 2 og 3, se forordningen artikkel 19.

Forordningen krever altså at visse overtredel-ser skal sanksjoneres. Det kreves også at et mini-mum av sanksjonsformer skal være tilgjengelige.35 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 15.5.4.


Forordningen viser til direktivets minimumskravfor tilgjengelige sanksjoner i artikkel 59 nr. 2 og 3,se omtalen i punkt 10.3.3.

For å kunne sanksjonere forordningen, somutvalget foreslår å inkorporere gjennom forskrifttil hvitvaskingsloven, må sanksjonsbestemmel-sene gi tilstrekkelig grunnlag for sanksjonering.Utvalget foreslår en egen lovbestemmelse som girhjemmel for inkorporering av forordningen i for-skrift i lovforslaget § 60, se omtalen av forslaget ikapittel 11. For å kunne sanksjonere brudd på for-ordningen, slik forordningen krever, er det etterutvalgets oppfatning nødvendig at det tas inn enreferanse til at «bestemmelser gitt i medhold av§ 60» kan sanksjoneres i bestemmelsen om over-tredelsesgebyr, se lovforslaget § 51, administrativtrettighetstap, se lovforslaget § 52, og ledelses-karantene, se lovforslaget § 53. På denne måtenkan de reaksjoner og sanksjoner som er tilgjenge-lige etter lovforslaget, benyttes også ved overtre-delse av forordningen. Utvalgets forslag er ikkement å gi adgang til å sanksjonere overtredelserav forordningen i større grad enn forordningenselv krever, se ovenfor. Utvalget foreslår derfor atdet inntas en særlig bestemmelse om avgrensnin-gen av sanksjonsmulighetene i inkorporasjonsbe-stemmelsen i forslaget til forskrift, se forskriftsfor-slaget § 7 annet ledd.

Reaksjoner og sanksjoner for overtredelse avforordningen skal også publiseres i henhold tillovforslaget § 57.

10.5.5 Skyldkrav

Utvalget har vurdert hva skyldkravet for ileggelseav administrative sanksjoner bør være. Utvalgetmener det er grunn til å skille mellom enkeltper-soner og foretak.

Når det gjelder foretak, er det spørsmål omileggelse av sanksjoner skal være betinget av ut-vist skyld hos en eller flere enkeltpersoner somhar opptrådt på vegne av foretaket. Etter straffelo-ven § 27 første ledd andre punktum kan foretakstraffes «selv om ingen enkeltperson har utvistskyld». Den samme løsningen er valgt i forvalt-ningsloven § 46. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt10.3.2 anbefaler Justisdepartementet at det i ut-gangspunktet ikke bør innføres skyldkrav i sank-sjonshjemler i særlov rettet mot foretak. System-betraktninger taler mot å oppstille et skyldkrav foradministrative sanksjoner når den alminneligestraffelovgivningen og den generelle regelen i for-valtningsloven åpner for å ilegge straff på objek-tivt grunnlag.

Utvalget foreslår at det ikke stilles krav omskyld for at foretak skal kunne ilegges sanksjoner.Sanksjoner overfor foretak etter hvitvaskingslo-ven vil da bygge på et objektivt ansvar på sammemåte som straffelovens bestemmelser om fore-taksstraff. Graden av skyld vil likevel ha betyd-ning for spørsmålet om det bør ilegges sanksjon iden enkelte sak og for utmålingen. Utvalget fore-slår å utforme hvitvaskingslovens bestemmelseom skyldkrav for foretak på tilsvarende måte somstraffeloven § 27 og forvaltningsloven § 46. Meddette skyldkravet vil direktivforpliktelsene etterartikkel 60 nr. 5 og nr. 6 om ansvarliggjøring av ju-ridiske personer være oppfylt. Se lovforslaget § 55annet ledd.

Overfor fysiske personer mener utvalget at detskal stilles krav om subjektiv skyld for å kunneilegge sanksjoner. Utvalget har vurdert om sank-sjoner skal kunne ilegges der det er utvist uakt-somhet, eller om det bør kreves grov uaktsomhet.I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6 uttaler Justis-departementet seg om valg av skyldkrav ved ileg-gelse av administrative sanksjoner. Det slås fast atdet i saker om administrative sanksjoner overforfysiske personer bør gjelde et krav om forsett elleruaktsomhet. Når det gjelder overtredelsesgebyruttales følgende:

«Departementet antar at alminnelig uaktsom-het er tilstrekkelig ved ileggelse av overtredel-sesgebyr mot mindre alvorlige overtredelser.Ved mindre alvorlige overtredelser hvor detilegges lave overtredelsesgebyrer mener de-partementet at det også overfor fysiske perso-ner som opptrer utenfor næringsvirksomhet,bør kunne anvendes rent eller tilnærmet rentobjektive vilkår. En annen mulig løsning er atbevisbyrden snus slik at overtrederen påleg-ges å bevise at det ikke foreligger uaktsomhet,jf. punkt 11.6 (skyldkrav). Reglene om sanksjo-ner som ilegges på objektivt grunnlag, må ut-formes og praktiseres i samsvar med uskylds-presumsjonen etter EMK artikkel 6 nr. 2.

Dersom fysiske personer unntaksvis skalkunne ilegges større overtredelsesgebyrer foralvorlige overtredelser begått utenfor nærings-virksomhet, bør det vurderes å skjerpe kra-vene til skyld.»36

I forarbeidene til straffeloven gis det rettspolitiskeretningslinjer ved valg av skyldkrav i strafferet-ten.37 Disse retningslinjene gir en viss veiledning.

36 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4.37 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 10.


Her legges det til grunn at lovgiver i utgangspunk-tet bør begrense seg til å straffe grov uaktsom-het.38 Det er et utslag av at straff krever en mo-ralsk begrunnelse, og at straff ikke bør brukes istørre utstrekning enn det som er nødvendig oghensiktsmessig. Justisdepartementet understre-ker samtidig at det kan være aktuelt å oppstille etsimpelt uaktsomhetsansvar dersom dette er nød-vendig av hensyn til straffebudets effektivitet.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke tungtvei-ende behov som tilsier at også simpel uaktsomhetbør rammes av hensyn til effektiv rettshåndhe-velse av hvitvaskingsregelverket. At det er snakkom omfattende sanksjoner tilsier også at sanksjo-nen forbeholdes grovt uaktsomme overtredelser.

Utvalget foreslår at det bør kreves forsett ellergrov uaktsomhet for å kunne ilegge enkeltperso-ner sanksjoner etter hvitvaskingsloven.

10.5.6 Beviskrav

Spørsmålet om hvilket beviskrav som bør gjeldefor ileggelse av sanksjoner, må vurderes i lys avnorske prinsipper for bevisbedømmelse og desærlige beviskrav som følger av EMK artikkel 6nr. 2.

Beviskravene er forskjellig i sivil- og straffe-prosessretten. Hovedregelen i sivilprosessen eralminnelig sannsynlighetsovervekt (overvekts-prinsippet). Bakgrunnen er at partenes interesseri sivilprosessen normalt betraktes som likever-dige, og det har vært antatt at et krav om sannsyn-lighetsovervekt over tid sikrer flest riktige avgjø-relser. I straffesaker stilles krav om tilnærmet sik-kerhet, ved at enhver rimelig og fornuftig tvil skalkomme tiltalte til gode. Prøving av forvaltnings-vedtak avgjøres i utgangspunktet etter sivilproses-sens bevisregler. Anvendelse av straffeprosessu-elle beviskrav ved rettslig prøving av forvaltnings-vedtak krever særlig forankring for eksempel i lo-ven eller dens forarbeider, jf. Rt. 1999 side 14 (påside 25).

Det finnes unntak fra utgangspunktet omsannsynlighetsovervekt også i sivilprosessen. Irettspraksis er det blant annet slått fast at bevis-kravet etter en nærmere vurdering kan skjerpestil klar sannsynlighetsovervekt for faktum som ersærlig belastende for en part. Se her blant annetRt. 2007 side 1851 avsnitt 32, Rt. 2014 side 1161 av-snitt 20 til 24 og Rt. 2015 side 921 avsnitt 77 til 79.Overvektprinsippet kan dessuten fravikes der enuriktig dom i én retning vil føre til vesentlig størrepersonlige konsekvenser for en part enn en urik-

tig dom i den andre retningen, se Rt. 2006 s. 1657avsnitt 32–34.

Ved ileggelse av sanksjoner etter hvitvaskings-loven er partenes interesser av vesentlig forskjel-lig karakter. Her står de rapporteringspliktiges be-hov for å bli beskyttet mot sanksjoner på uriktiggrunnlag mot det offentliges interesse i effektivhåndhevelse av hvitvaskingslovgivningen. Borger-nes beskyttelsesbehov tilsier at det bør krevesmer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt. Sam-tidig bør det ikke stilles et så strengt beviskrav atdet går ut over det offentliges behov for en effek-tiv rettshåndhevelse.

Lovgiver står ikke fritt til å avgjøre hvordandisse motstridende hensynene skal avveies. Sank-sjonene som foreslås innført, vil være straff etterEMK artikkel 6. Dermed gjelder uskyldspresum-sjonen i EMK artikkel 6 nr. 2. Det er noe usikkerthvor langt EMK artikkel 6 nr. 2 stiller krav til tvils-risiko og bevisenes styrke ved ileggelse av admi-nistrative sanksjoner. Utgangspunktet etter EMKartikkel 6 nr. 2 er at bevisbyrden og tvilsrisikoen isaker om straff etter bestemmelsen må påliggedet offentlige.

I Rt. 2007 side 1217 la Høyesterett til grunn atklar sannsynlighetsovervekt er et minstekrav foralle forvaltningssanksjoner som etter EMK ansessom straff. Dommen ble avsagt under dissens. Todommere kom til at konvensjonen ikke oppstilteet «operasjonelt beviskrav». I storkammeravgjø-relsen i Rt. 2008 side 1409 mente et flertall på syvdommere at det er krav om klar sannsynlighets-overvekt for ileggelse av tilleggsskatt. Et flertallpå seks dommere kom til at EMK artikkel 6 nr. 2inneholder et skjerpet krav til bevisets styrke i sa-ker som er straff etter konvensjonens artikkel 6.Høyesterett har senere tolket storkammeravgjø-relsen slik at det helt generelt følger av EMK ar-tikkel 6 at det for forvaltningssanksjoner som harkarakter av straff, må oppstilles et beviskrav somikke kan være lavere enn klar sannsynlighetsover-vekt, jf. Rt. 2012 s. 1556 avsnitt 50. I denne avgjø-relsen hadde to av dommerne avvikende syn påom storkammeravgjørelsen hadde en så generellrekkevidde. Justisdepartementet gir i Prop. 62 L(2015–2016) uttrykk for at det, ut fra rettspraksis,må legges til grunn at EMK stiller krav til bevise-nes styrke ved ileggelse av administrative sanksjo-ner. Så langt en bygger på Høyesteretts avgjørelsei Rt. 2012 side 1556, må det, slik Justisdeparte-mentet vurderer det, også legges til grunn at detgenerelt gjelder et minstekrav om «klar sannsyn-lighetsovervekt» ved vilkår for ileggelse av admi-nistrative sanksjoner som har karakter av straff et-ter EMK artikkel 6. Samtidig uttales det at det er38 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 10.3.4.


usikkert hvor absolutt et slikt standpunkt gjel-der.39

Det foreligger ikke avgjørelser fra EMD somentydig avgjør at EMK artikkel 6 nr. 2 inneholderet beviskrav og om det, i så fall, er klar sannsynlig-hetsovervekt. I dom fra EMD 27. november 2014Lucky Dev mot Sverige (nr. 7356/10) legges det tilgrunn at det, innenfor rammene av kravene til«fair trial» og uskyldspresumsjonen, etter en nær-mere vurdering kan være adgang til å legge sann-synlighetsovervekt til grunn som beviskrav for ihvert fall enkelte av vilkårene for å ilegge reak-sjon som er straff, jf. dommens avsnitt 66 til 68med henvisninger. For fakta av betydning forsanksjonsfastsettelsen (utmåling) kan en i alle fallikke bygge på noe generelt utgangspunkt om klarsannsynlighetsovervekt.

Rettstilstanden er noe uklar. Det følger i allefall av Rt. 2008 side 1409 avsnitt 104 og Rt. 2012side 1556 avsnitt 50 at hvor strengt beviskravet er,må vurderes konkret for hvert enkelt rettsomårdeog hver enkelt sanksjon.

For utvalget er det av betydning at Høyesteretti Rt. 2011 side 1251 og Rt. 2012 side 1556 har uttaltat det kreves klar sannsynlighetsovervekt for å il-egge overtredelsesgebyr etter konkurranseloven§ 29. Overtredelsesgebyr etter hvitvaskingslovenhar fellestrekk med konkurranselovens overtre-delsesgebyr. Utvalget mener at beviskravet ikkekan være lavere for ileggelse av overtredelsesge-byr etter hvitvaskingsloven. Hensynet til et enhet-lig regelverk tilsier at samme beviskrav anvendesogså ved ileggelse av andre sanksjoner etterhvitvaskingsloven.

Utvalget har vurdert om beviskravet bør værestrengere enn klar sannsynlighetsovervekt, selvom EMK utvilsomt ikke krever dette. En slik løs-ning har lovgiver valgt for skjerpet tilleggsskatt et-ter ligningsloven § 10-5.40 Beviskravet for skjerpettilleggsskatt tilsvarer det straffeprosessuelle be-viskravet, det vil si bevist utover enhver rimeligtvil. Dette gjelder for både de objektive vilkår ogskyldvilkåret. Grunnlaget for å reise spørsmåletom strengere beviskrav enn klar sannsynlighets-overvekt er at sanksjonene etter hvitvaskingslo-ven foreslås å erstatte dagens straffansvar og atsanksjonene potensielt kan bli meget omfattende.Likhetstrekk med strafferettslige sanksjoner kantilsi at det strafferettslige beviskravet bør gjeldetilsvarende. På den annen side kan et så strengtbeviskrav gå ut over det offentliges behov for ef-

fektiv håndhevelse. Videre antyder FATF-rappor-ten at det er ønskelig med et lavere beviskrav.41

Spørsmålet om det bør gjelde strafferettsligbeviskrav for overtredelsesgebyr har vært vur-dert flere ganger i tilknytning til andre lovbestem-melser.42 Hensynet til sammenheng i lovverkettrekker i retning av å velge samme løsning for be-viskrav etter hvitvaskingsloven som det som erlagt til grunn ellers i lovverket, altså klar sannsyn-lighetsovervekt. Også i Rt. 2011 side 1251 og Rt.2012 side 1556 legges det til grunn at det krevesklar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtre-delsesgebyr etter konkurranseloven. Slik utval-get ser det, er det ikke grunn til å legge et høyerebeviskrav til grunn for sanksjoner etter hvitvas-kingsloven.

Utvalget foreslår etter dette at beviskravet børvære klar sannsynlighetsovervekt for ileggelse avsanksjonene etter hvitvaskingsloven. Det anbefa-les ikke at beviskravet lovfestes, fordi det ikke ertradisjon for slik lovregulering. Det vises også tilJustisdepartementets begrunnelse i Prop. 62 L(2015–2016) punkt 19.4 for ikke å lovfeste en ge-nerell regel om beviskrav i forvaltningsloven.

10.5.7 Momenter ved avgjørelsen av om sanksjon skal ilegges

Det følger av direktivets artikkel 60 nr. 4 at vissemomenter skal tas i betrakting ved valg og utmå-ling av sanksjon. Utvalget har vurdert om dissemomentene bør lovfestes.

I straffelovens bestemmelse om foretaksstraffer en slik løsning valgt, se straffeloven § 28. Etterutvalgets oppfatning er en tilsvarende bestem-melse i hvitvaskingsloven hensiktsmessig. Be-stemmelsen vil gi veiledning til tilsynsmyndig-heter og forutsigbarhet for de rapporteringsplik-tige og fysiske personer.

Justisdepartementet vurderte i Prop. 62 L(2015–2016) om momenter ved utmåling av over-tredelsesgebyr skulle angis som pliktige momen-ter i loven, men anbefalte ikke dette.43 Begrunnel-sen var at saker om overtredelsesgebyr variererfra saker som i stor grad er kurante og lite inngri-pende, til de alvorlige og inngripende. Ved mindre

39 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 19.1.40 Ot.prp. nr. 82 (2008–2009) punkt 9.3.

41 FATF-rapporten s. 102: «Moreover the need to prove thefailings to the criminal standard of proof would be more dif-ficult than the civil standard for administrative fines.»

42 Se blant annet Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) punkt 9.7.4(havressursloven), Prop. 83 L (2011–2012) punkt 3.5.2.14(luftfartsloven), Prop. 75 L (2012–2013) punkt 4.6 (konkur-ranseloven) og Prop. 103 L (2012–2013) punkt 5.3.2.8(akvakulturloven).

43 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.3.4.


overtredelsesgebyrer bør det, etter Justisdeparte-mentets oppfatning, ofte være adgang til å la væreå vurdere noen momenter, slik som for eksempelovertrederens økonomiske evne. Gitt den storevariasjonen i saker om overtredelsesgebyr menteJustisdepartementet at lovens ordlyd ikke børgjøre hele listen av momenter obligatorisk. Pådenne bakgrunn ble forvaltningslovens bestem-melse om overtredelsesgebyr utformet slik at for-valtningsloven § 44 gir uttrykk for generelle mo-menter som det kan legges vekt på. Listen kansuppleres i særlovgivningen. Etter utvalgets opp-fatning krever ikke direktivet at det i enhver sakskal legges vekt på alle momentene som er opplis-tet i artikkel 60 nr. 4. Direktivet bruker begrens-ningen «when applicable».

Utvalget mener det er hensiktsmessig å lov-feste generelle momenter som utfyller forvalt-ningslovens regel. Lovforslaget er utformet ettermønster av straffeloven § 28. Bestemmelsen angirmomentene direktivet nevner i artikkel 60 nr. 4.Når ordlyden «skal det blant annet tas hensyn til»er valgt, er det ikke ment å være obligatorisk å taalle momentene i betraktning i alle saker.

Som nevnt i punkt 4.4 og 4.5, er utvalget avden oppfatning at det skal det mye til for å sanksjo-nere et foretak for brudd på enkelte av lovens be-stemmelser dersom foretaket har gjennomført enrisikovurdering, utformet rutiner på bakgrunn avvurderingen og implementert rutinene på en sam-vittighetsfull måte. Straffeloven § 28 inneholdersom moment «om foretaket ved retningslinjer, in-struksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltakkunne ha forebygget lovbruddet». Utvalget anserdet som hensiktsmessig at et lignende momentinntas i hvitvaskingslovens bestemmelse om mo-menter ved avgjørelsen av om sanksjon skal ileg-ges, selv om dette momentet ikke er nevnt i direk-tivet, se lovforslaget § 54 bokstav d.

10.5.8 Forvaltningsklage

Etter hovedregelen i forvaltningsloven § 28 vil etvedtak om å ilegge en sanksjon kunne påklages. Iførste delutredning har utvalget drøftet hvordanklageordningen for vedtak etter hvitvaskingslovenbør utformes, herunder om det bør opprettes enuavhengig klagenemnd. Utvalget har foreslått atFinansdepartementet utpekes som klageinstansnår tilsynsorganene treffer vedtak etter hvitvas-kingsloven.44 Utvalget foreslo videre å avskjæreadvokaters klageadgang av hensyn til advokaterstaushetsplikt.45

Ut over dette mener utvalget at det ikke ergrunn til å begrense adgangen til forvalt-ningsklage. Utvalget viser til at dette er nor-malordningen i forvaltningsloven. Forvaltnings-klage innebærer dessuten normalt en raskere ogmindre ressurskrevende overprøving enn dom-stolsbehandling. Hensynet til de rapporterings-pliktige selv tilsier derfor at klageadgangen ikkebør avskjæres.

10.5.9 Adgang til å reise søksmål

Utvalget har vurdert om det bør være et vilkår forå reise sak for domstolene at adgangen til forvalt-ningsklage er benyttet.

Forvaltningsloven § 27 b inneholder en gene-rell regel om at det organet som har truffet ved-tak, kan bestemme at søksmål ikke kan reises førparten har benyttet sin klageadgang. Begrunnel-sen er at Justisdepartementet anså det ønskelig atklageretten er uttømt før søksmål reises.46 Samti-dig ble en alminnelig og absolutt regel om detteansett for rigid. Hensynet til enhetlig regelverk ta-ler mot å gjøre unntak fra en slik alminnelig regel.

Klagebehandling kan bidra til at tvisten blirbedre opplyst og avklart før et eventuelt søksmål.Administrativ overprøving vil normalt også væreraskere og mindre kostnadskrevende enn dom-stolsbehandling. Disse forhold kan tale for at ut-tømte klagemuligheter skal være en prosessforut-setning. På den annen side tilsier hensynet til denprivate part at vedkommende selv bør kunnevelge om det er ønskelig å benytte seg av klagead-gangen eller reise søksmål.

Enkelte lover fraviker forvaltningslovens ut-gangspunkt. Uttømt klagemulighet er blant annetet vilkår for å reise søksmål etter naturskadelo-ven47 § 19 annet ledd og trygderettsloven48 § 12første ledd. I NOU 2014: 11 «Konkurranseklage-nemnda» punkt 8.5.3.2 foreslår halvparten av ut-valget at en tilsvarende regel inntas i konkurran-seloven. Nærings- og fiskeridepartementet sluttetseg til dette i Prop. 37 L (2015–2016) punkt 6.11.3.I lov 15. april 2016 nr. 2 er det på denne bakgrunnvedtatt en ny bestemmelse i konkurranseloven§ 39 annet ledd om at søksmål om Konkurransetil-synets vedtak ikke kan reises med mindre adgan-gen til å klage til Konkurranseklagenemnda er be-

44 NOU 2015: 12 punkt 7.3.1.

45 NOU 2015: 12 punkt 7.3.2.46 Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) punkt 26.3.4.47 Lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for

naturskader (naturskadeloven).48 Lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten

(trygderettsloven).


nyttet. Søksmål kan likevel reises når det er gåttseks måneder fra klage første gang ble fremsattog det ikke skyldes forsømmelse fra klagerensside at klageinstansens vedtak eller avgjørelseikke foreligger.

Det som synes å være felles for de lovene somgjør unntak fra forvaltningslovens hovedregel, erat klageorganet er en uavhengig nemnd med sær-lig fagkunnskap. Da er det en fordel at den aktu-elle nemnden behandler en klage før saken prø-ves for domstolene. Slike hensyn gjør seg ikkegjeldende for Finansdepartementet, som utvalgethar foreslått som klageinstans. Utvalget menerderfor det ikke foreligger særlige hensyn som til-sier at det gjøres unntak fra den løsningen lovgi-ver har valgt i forvaltningsloven § 27 b.

10.5.10 Omfanget av domstolsprøvingen

10.5.10.1 Innledning

I saker om gyldighet av forvaltningsvedtak kandomstolene alltid prøve om det faktiske grunnla-get for vedtaket er riktig og om forvaltningensrettsanvendelse er korrekt. I den utstrekning ved-taket beror på et såkalt forvaltningsskjønn erprøvingen som hovedregel begrenset. Da kandomstolene bare prøve om det foreligger usakligforskjellsbehandling, vilkårlighet, om forvaltnin-gens skjønn er basert på utenforliggende hensyneller om vedtaket er grovt urimelig.

Tradisjonell norsk rett må på noen punktersuppleres med kravene som følger av EMK artik-kel 6 nr. 1. Saker om administrative sanksjoner viletter utvalgets forslag innebære avgjørelse av enstraffesiktelse etter EMK artikkel 6 nr. 1. EMDhar da oppstilt et krav om at domstolene har fullkompetanse («full jurisdiction»).49

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.1 oppsum-meres Justisdepartementets forståelse av EMDskrav om «full jurisdiction» på følgende måte:

«Kravet om «full jurisdiction» innebærer atdomstolen, som uavhengig instans, ved sinetterfølgende kontroll, må kunne prøve hvor-vidt forvaltningen har utøvd «un usage appro-prié de ses pouvoirs» eller «an appropriate useof its powers». Det er uklart om dette stillerkrav til domstolenes prøving av forvaltningens«kan»-skjønn ut over det som ville følge av entradisjonell tilnærming, herunder prøving utfra myndighetsmisbrukslæren. Når det gjelder

utmålingen, synes kravet om «full jurisdiction»å innebære at domstolene iallfall i en vissutstrekning må kunne prøve premissene forreaksjonen og reaksjonens omfang, typisk omreaksjonen er forholdsmessig. Dette gjelderselv om en skulle anta at utmålingen etter tradi-sjonell norsk rett innebærer elementer av frittskjønn. Kravene etter EMK innebærer trolignoe mer enn den relativt snevre prøvingenmyndighetsmisbrukslæren tradisjonelt åpnerfor. Hvor mye lenger domstolene må gå, er detimidlertid vanskelig å si noe konkret om, ikkeminst fordi myndighetsmisbrukslæren, ogsåetter en tradisjonell tilnærming, er noe fleksi-bel. Kravene etter EMK artikkel 6 antas å vari-ere ut fra hvor inngripende reaksjon det er taleom.»

Utgangspunktet etter forvaltningsloven §50 er atdomstolene kan prøve alle sider av saken vedprøving av vedtak om administrative sanksjoner.Det gjelder også for forvaltningens «kan-skjønn»,selv om det i mange tilfeller bør vises tilbakehol-denhet i prøvingen.50 Tvistelovens regler om for-holdet til partenes prosesshandlinger etter tviste-loven §§ 11-2 og 11-4 vil gjelde i denne typen sa-ker. Disse reglene vil dermed også sette enramme for rettens kompetanse.

Utvalget har vurdert i hvilken grad sanksjons-vedtak etter hvitvaskingsloven bør være underlagtforvaltningens frie skjønn. Ved denne vurderingenmå det tas hensyn til at kravene etter EMK artik-kel 6 nr. 1 etter utvalgets oppfatning innebærer atdet stilles noe strengere krav til prøvingsintensitetenn det den tradisjonelle myndighetsmis-bruksæren åpner for.

Det er klart at domstolene alltid må kunneprøve om vilkårene for å ilegge en sanksjon eroppfylt. Utvalget har vurdert om retten i tilleggskal kunne overprøve forvaltningens utmåling ogvalg av sanksjonsform, samt om retten skal kunneavsi realitetsavgjørelse. I tillegg har utvalget vur-dert om domstolene skal kunne overprøve forvalt-ningens vurdering av om det skal ilegges en sank-sjon eller ikke, når vilkårene ellers er oppfylt. Ut-valget har sett hen til drøftelsen og de generelleutgangspunktene Justisdepartementet har gitt iProp. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4.

Når det gjelder pålegg og tvangsmulkt, er ikkedette sanksjoner. Domstolsprøving av slike vedtakbør derfor følge de alminnelige reglene for kon-troll av forvaltningsvedtak.

49 Se eksempelvis Segame mot Frankrike, 7. juni 2012 (nr.4837/06) avsnitt 55. 50 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4.


10.5.10.2 Realitetsavgjørelse

Den klare hovedregel ved overprøving av forvalt-ningsvedtak er at domstolene skal nøye seg med åkonstatere om vedtaket er gyldig eller ikke. Dettegjelder selv ved lovbundne vedtak. Bakgrunnener at domstolenes oppgave bør være å foreta en et-terfølgende kontroll med hvorvidt vedtaket for-melt og materielt er korrekt, ikke sette seg i for-valtningens sted for å finne det materielt beste re-sultat, se Rt. 2001 side 995 (på side 1002).

Lovgiver kan gjøre unntak. Høyesterett hardessuten antydet at det kan tenkes avvik der noeannet enn realitetsdom ville være unødig forma-lisme og der et forvaltningsorgan ikke innretterseg lojalt etter en dom, se Rt. 2009 side 560 avsnitt33.

I straffesaker er ordningen annerledes. Herstår domstolene fritt til partenes påstander omstraffereaksjoner. Domstolene kan for eksempelendre størrelsen på en bot eller idømme andrestraffarter enn det aktor har nedlagt påstand om,jf. straffeprosessloven § 38 andre ledd.

I lovgivningen er det flere eksempler på atdomstolene kan avsi realitetsavgjørelse i sakersom gjelder overtredelsesgebyr. I akvakulturlo-ven § 30 femte ledd andre punktum fremgår detdirekte av lovteksten. Det er også eksempler på atden aktuelle loven angir at «retten kan prøve allesider av saken» ved ileggelse av f.eks. overtredel-sesgebyr, mens det i forarbeidene er presisert atdette også omfatter adgangen til å treffe realitets-avgjørelse. Illustrerende er overtredelsesgebyr et-ter konkurranseloven, se konkurranseloven § 29tredje ledd, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) Til § 29.Tilsvarende gjelder overtredelsesgebyr etter ar-beidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd, jf. Prop. 83 L(2012–2013) Til ny § 18-10 og ekomloven51 § 10-13 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) Til§ 10-13.

Utvalget foreslår at domstolene skal ha ad-gang til å avsi dom for realiteten, se lovforslaget§ 56.

10.5.10.3 Sanksjonsutmåling

Utvalget har vurdert om retten skal kunne over-prøve forvaltningens utmåling av sanksjon, for ek-sempel størrelsen på et overtredelsesgebyr ellervarigheten av en ledelseskarantene.

Lovforslaget legger opp til at det kan ileggesstrenge sanksjoner med vide rammer for utmålin-

gen, se blant annet punkt 10.5.4.2 om overtredel-sesgebyr. Rettssikkerhetshensyn trekker i retningav at domstolene bør kunne overprøve forvaltnin-gens utmåling. På den måten vil domstolene ha enrolle i å fastsette eller bekrefte nivået for de ulikesanksjonene, som i straffesaker. Ved at domsto-lene gis myndighet til å ta stilling til utmålingen avsanksjonen i saker som bringes inn for prøving,kan det over tid utvikles retningslinjer for utmålin-gen. Vurderingstemaet for utmålingen av sanksjo-ner er for øvrig ikke av utpreget faglig karakter.Det er snarere vurderinger som domstolene måantas å være nokså fortrolige med. Blant annethar utmålingen av overtredelsesgebyr og ledelse-skarantene fellestrekk med utmåling av henholds-vis bøter og administrative rettighetstap etterstraffeloven kapittel 10. En hjemmel for en admi-nistrativ sanksjon kan angi vide rammer for utmå-ling og dessuten åpne for omfattende og til delsinngripende reaksjoner. Begge deler taler for atdomstolen bør kunne etterprøve utmålingen fulltut.

Det generelle utgangspunktet etter forvalt-ningsloven § 50 er at domstolene kan prøve utmå-lingen av en sanksjon fullt ut.52 Det er også andreeksempler på at domstolene skal kunne prøve for-valtningens utmåling av sanksjoner, se blant annetkonkurranseloven § 29 tredje ledd, luftfartsloven§ 13 a-5 femte ledd, akvakulturloven § 30 femteledd, arbeidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd og per-sonopplysningsloven 46 tredje ledd.

Hensynet til enhetlig og konsekvent regelverktaler for å velge den løsningen som lovgiver noksåkonsekvent har valgt ved sammenlignbare typersanksjoner, dvs. at domstolene kan prøve forvalt-ningens utmåling av sanksjoner. Det at domsto-lene får enkeltstående tilfeller til behandling kanlikevel tilsi at retten viser noe tilbakeholdenhetmed å tilsidesette forvaltningens vurderinger. Til-synsmyndigheter og Finansdepartementet viltreffe et større antall avgjørelser og dermed harbedre kunnskap om saksfeltet og et bredere sam-menligningsgrunnlag.

Utvalget foreslår at domstolene kan prøve ut-målingen av sanksjoner fullt ut.

10.5.10.4 Endring av sanksjonsform

Når det foreslås at domstolene kan avsi realitets-dom, må det også avklares om domstolene skalkunne fastsette en annen sanksjon enn forvaltnin-gen har ilagt, for eksempel overtredelsesgebyristedenfor ledelseskarantene.

51 Lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon(ekomloven). 52 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4.


Som nevnt vil domstolene i straffesaker ståfritt til å idømme andre straffarter enn det aktorhar nedlagt påstand om. I et forvaltningsrettsligperspektiv er det derimot uvanlig at domstoleneavsier dom for andre rettsfølger enn det somfremgår av forvaltningens vedtak. Dette har sam-menheng med at domstolene som klar hovedregelforetar en gyldighetsprøving, uten å avsi realitets-avgjørelse.

Etter forvaltningsloven §50 kan domstolenbare idømme en annen sanksjon der det fortsatter innenfor «saken» i forvaltningsloven § 34 annetledd første punktum sin forstand og i samsvarmed reglene om rettens forhold til partenes pro-sesshandlinger etter tvisteloven §§ 11-2 og 11-4.Uavhengig av om partene har fri rådighet over sa-ken eller ikke, kan en annen sanksjon bare idøm-mes hvis en slik alternativ sanksjon ligger innen-for de krav som er reist i saken, jf. tvisteloven§ 11-2 første ledd første punktum, jf. § 11-4 annetpunktum.53

Selv om forvaltningssanksjonene etter hvitvas-kingsloven har fellestrekk med straff, hvor dom-stolene står fritt til å idømme andre straffarter, harikke hvitvaskingsloven en tilsvarende «gradering»og klarhet med hensyn til virkeområde for deulike sanksjonene.

Etter utvalgets oppfatning er det hensiktsmes-sig at domstolenes prøving av vedtak etter hvitvas-kingsloven følger den generelle regelen i forvalt-ningsloven § 50 når det gjelder spørsmålet omdomstolene kan idømme en annen reaksjonsform.Det vil si at det kun skal være adgang til å idømmeen annen sanksjon der det ligger innenfor det kravsom er reist i saken.

10.5.10.5 Prøving av hensiktsmessighetsskjønnet

Utvalget har vurdert om domstolene skal kunneetterprøve forvaltningens vurdering av om sank-sjon skal ilegges eller ikke, det såkalte «kan»-skjønnet. De foreslåtte sanksjonsbestemmelsene ihvitvaskingsloven har flere likhetstrekk med re-glene om foretaksstraff. Som ved foretaksstraff erreglene formulert slik at sanksjoner «kan» ileg-ges. I tillegg foreslår utvalget en egen bestem-melse om momenter ved avgjørelsen av om ensanksjon skal ilegges, se lovforslaget § 54, sml.straffeloven § 28. Disse likhetene taler for å velgetilsvarende ordning som ved foretaksstraff.

Sanksjonsutvalget gikk inn for at domstoleneikke skal kunne overprøve kan-skjønnet i størreutstrekning enn det som følger av den såkalte

myndighetsmisbrukslæren.54 Justisdepartemen-tet kom imidlertid til at domstolene også i prinsip-pet bør kunne prøve «kan-skjønnet», selv om ret-ten i mange tilfeller bør vise tilbakeholdenhet iprøvingen. Følgende uttales om bakgrunnen fordette:

«Det kan hevdes at domstolene, dersom de utø-ver en slik kompetanse, dermed setter seg formye i forvaltningens sted. Spørsmålet må imid-lertid ses på bakgrunn av at det her dreier segom reaksjoner som har likhet med tradisjonellstraff, hvor domstolene i utgangspunktet villehatt primærkompetansen. Det må også tas hen-syn til at domstolene fullt ut skal prøve om vil-kårene for om en sanksjon kan ilegges, fore-ligger, og hvor omfattende reaksjonen skalvære. Med en slik omfattende prøvingskompe-tanse som utgangspunkt kan det være mindreheldig om domstolene helt skulle være unn-dratt fra å prøve «kan»-skjønnet, ut over detsom følger av læren om myndighetsmisbruk.Det er ikke tilfredsstillende at domstolen helt,fremfor å kunne frifinne, tvinges til å legge segpå et minimumsnivå i utmålingen i saker hvorden finner at sanksjon ikke burde vært ilagt.Departementet finner etter dette at også vurde-ringen av om sanksjon bør ilegges hvis vilkå-rene er oppfylt, i prinsippet bør være underlagtmulighet for full domstolskontroll.»55

Når domstolene gis anledning til å prøve «kan-skjønnet», kommer heller ikke forhodet til EMKskrav om «full jurisdiction» på spissen, jf. omtalenunder punkt 10.5.10.1. Det er da ikke nødvendig åta stilling til i hvilken grad EMK stiller krav utoverhva som følger av den tradisjonelle norske myn-dighetsmisbrukslæren.

Utvalget slutter seg til Justisdepartementetsuttalelse og konklusjon, og mener at domstolenebør kunne overprøve «kan-skjønnet» ved domstols-prøving av forvaltningens sanksjonsvedtak etterhvitvaskingsloven.

10.5.11 Saksbehandlingsregler i saker om ileggelse av forvaltningssanksjon


Når tilsynsorganene skal ilegge sanksjoner, gjel-der i utgangspunktet samme krav til saksbehand-lingen som ved avgjørelsen av andre typer enkelt-

53 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4.

54 NOU 2003: 15 punkt 12.8.6.55 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4.


vedtak, dvs. reglene i forvaltningsloven kapittel IIItil V. Flere av sanksjonene som foreslås liggerimidlertid nært opptil straff. De vil kunne værelangt mer tyngende enn andre typer forvaltnings-vedtak. Forvaltningssanksjonene vil dessuten an-ses som «straff» etter EMK, slik at sanksjonspro-sessen må være i samsvar med kravene i EMK ar-tikkel 6. På bakgrunn av dette har utvalget vur-dert om det er behov for særlige saksbehandlings-regler.

I Prop. 62 L (2015–2016) drøftes det om det ergenerelt behov for særlige saksbehandlingsregleri saker om administrative sanksjoner. I punkt 21.2uttales følgende:

«Forvaltningslovens regler gir et godt utgangs-punkt for å behandle saker om administrativesanksjoner. Forvaltningsloven bygger på engrunnleggende avveining mellom hensynet tilrettssikkerhet og effektivitet. Mange av re-glene, inkludert de fleste reglene om enkelt-vedtak, er fleksible, slik at det vil gjelde mer el-ler mindre strenge krav til forvaltningens saks-behandling avhengig av blant annet hvor inn-gripende den administrative sanksjonen er ogbehovet for effektiv sanksjonsileggelse på om-rådet.

Særregler om saksbehandlingen kan even-tuelt fastsettes i særlovgivningen, for eksempelfordi visse særlige spørsmål oppstår på feltet,fordi visse spørsmål har særlig praktisk betyd-ning på feltet eller fordi sanksjonene er særliginngripende.»

I tillegg til de momentene Justisdepartementet vi-ser til ved vurderingen av hvor strenge krav somgjelder for saksbehandlingen i konkrete saker, vi-ser utvalget til at kravene til saksbehandling ogsåvil kunne variere ut fra om det er enkeltpersonereller foretak som ilegges sanksjoner.

I forvaltningsloven er det tatt inn enkelte sær-lige saksbehandlingsregler. Dette er § 47 om sam-ordning av sanksjonssaker, § 48 om orienteringom taushetsrett mv. (vern mot selvinkriminering)og § 49 om underretting om sakens utfall. Dissereglene vil gjelde også ved ileggelse av adminis-trative sanksjoner etter hvitvaskingsloven. Utval-get har vurdert om det er behov for ytterligeresaksbehandlingsregler i hvitvaskingsloven.

10.5.11.2 Muntlig fremleggelse

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.3 drøftes beho-vet for egne regler om muntlig fremleggelse. Jus-

tisdepartementet understreker at det i saker omadministrative sanksjoner kan være behov for å hamuntlig kontakt med parter og andre berørte for åfå saken tilstrekkelig opplyst etter forvaltningslo-ven § 17. Forvaltningsloven § 11 d gir en viss rettfor parter til å tale muntlig med en tjenestemannved forvaltningsorganet som behandler saken.

Sanksjonene som foreslås i hvitvaskingslovenkan være svært inngripende. I saker om mer inn-gripende administrative sanksjoner kan det væregrunn til å gi parter og andre berørte anledning tilmuntlig kontakt med noen i forvaltningsorganetsom behandler saken. Etter utvalgets oppfatningvil dette behovet dekkes av de generelle saksbe-handlingsreglene i forvaltningsloven. Det foreslåsikke egne regler om rett til muntlig fremleggelse.

10.5.11.3 Saksbehandlingstid

Forvaltningsloven § 11 a slår fast at saker skal be-handles og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Et-ter forvaltningsloven § 11 b kan det i forskrift gisregler om maksimalt tidsforløp for kategorier avsaker. På generell basis presiserer imidlertid ikkelovgivningen hva som er akseptabel behandlings-tid.

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.4 drøftesbehovet for en generell regel om maksimaltid forbehandling av saker om administrative sanksjo-ner. Justisdepartementet foreslår ingen slik gene-rell regel, men understreker samtidig viktighetenav rimelig fremdrift i saker om administrativesanksjoner.

Utvalget har vurdert om det bør innføres enregel om maksimaltid for behandling av saker omadministrative sanksjoner etter hvitvaskingsloven.Administrative sanksjoner kan for det første væreinngripende og saksbehandlingstiden som sådankan være en belastning for de berørte. For detannet er det viktig å overholde kravet om avgjø-relse innen rimelig tid etter EMK artikkel 6 nr. 1.Den største fordelen med en bestemt maksimaltider at den gir parter forutsigbarhet med hensyn tilnår saken kan ventes avgjort. En ulempe vil væreat fristen kan virke styrende for forvaltningens pri-oriteringer. Det kan også være stor variasjon iulike saker der det er aktuelt å ilegge administra-tive sanksjoner. Utvalget mener kravet i forvalt-ningsloven § 11 a om behandling av saker «utenugrunnet opphold» oppfyller kravet etter EMK ar-tikkel 6 på en hensiktsmessig måte. Det foreslåsikke egne regler om maksimaltid for behandlingav saker om administrative sanksjoner.


10.5.12 Publisering av forvaltningstiltak og sanksjoner


Fjerde hvitvaskingsdirektiv innfører et krav om atsanksjoner og andre forvaltningstiltak som ut-gangspunkt skal publiseres på tilsynsorganetsnettsider. Slike regler om offentliggjøring er bådepraktiske og prinsipielt viktige. For tilsynsorga-nene vil publisering kunne bidra til at de forvalt-ningssanksjoner og tiltak som vedtas får bedrepreventiv effekt. Publisering kan også bidra til åspre kunnskap om hvitvaskingsregelverket ogpraktiseringen av dette.

For den parten som er ilagt en administrativsanksjon, vil imidlertid offentliggjøring kunneinnebære en tilleggsbelastning. Dels vil offentlig-het rundt egne lovbrudd kunne oppleves infame-rende. Videre vil det kunne få negative konse-kvenser for næringsvirksomheten til den det gjel-der. Etter omstendighetene vil publisering avsanksjoner dessuten kunne skape uheldig og sam-funnsskadelig mistillit til berørte institusjoner.

10.5.12.2 Nasjonale og internasjonale rammer for bruk av personopplysninger

EMK artikkel 8 nr. 1 gir enhver rett til respekt forsitt privatliv. Inngrep i denne rettigheten tillatesbare dersom inngrepet har hjemmel i lov, forføl-ger et legitimt formål og er nødvendig og for-holdsmessig, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Grunnloven§ 102 første ledd første punktum gir «rett til re-spekt for privatlivet». Offentliggjøring av privateopplysninger vil etter EMDs praksis være et inn-grep i retten til «privatliv», se også omtalen underpunkt 7.1.

Det er klart at det er et inngrep i en personsprivatliv å offentliggjøre opplysninger om at ved-kommende er ilagt en administrativ sanksjon forbrudd på hvitvaskingsloven. Som følge av at of-fentliggjøring utgjør et inngrep i Grunnloven§ 102 og EMK artikkel 8 nr. 1, stilles det krav tilhvordan reglene om dette skal utformes.

Publisering er et større inngrep enn registre-ring og lagring av opplysninger. Offentliggjørin-gen skal dessuten skje på internett, slik at opplys-ningene spres til et potensielt stort og ubestemtantall personer. I tillegg vil innholdet i opplysnin-gene som skal publiseres, gjøre at det for de invol-verte kan oppleves belastende med publisering.Reglene om publisering må forfølge et legitimtformål, ha et tilstrekkelig klart rettslig grunnlagog være nødvendige og proporsjonale. Dette gjel-

der både med hensyn til hvilke opplysninger somskal offentligjøres, og vilkårene for dette.

10.5.12.3 Opplysninger som skal publiseres

Ifølge direktivets artikkel 60 nr. 1 skal det offent-liggjøres «at least information on the type and na-ture of the breach» og den ansvarliges identitet.Utvalget har vurdert hvordan direktivforpliktelsenkan oppfylles. En mulighet er at selve vedtaket omforvaltningstiltak eller sanksjon offentliggjøres.Den løsningen er foreslått i Sverige.56 Etter utval-gets oppfatning er dette en hensiktsmessig løs-ning for på en tilfredsstillende måte å gi opplysnin-ger om den aktuelle overtredelsen.

10.5.12.4 Vilkårene for publisering

Direktivet inneholder nokså detaljerte regler ompublisering og i hvilke situasjoner publisering kananonymiseres eller unnlates. Som nevnt kreverGrunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2 at of-fentliggjøring av personopplysninger må værenødvendig og proporsjonalt. Dette innebærer atavveiningen mellom de hensyn som begrunner of-fentliggjøring og hensynet til den personopplys-ningene gjelder, må vurderes konkret i hver en-kelt sak av det aktuelle tilsynsorganet. I direktiveter det et stykke på vei foretatt en slik avveining.

I det svenske lovforslaget er det foreslått enoverordnet bestemmelse som kun sier at tilsyns-myndigheten kan publisere et sanksjonsvedtak påsin nettside.57 Bakgrunnen for at en slik bestem-melse ble valgt fremfor å ta inn de ulike unntaks-mulighetene direktivet gir, var at det ble ansettunødvendig. Bestemmelsen er ment å gi tilsyns-myndigheten mulighet til i hver enkelt sak å prøveom publisering er forholdsmessig og forenlig medbestemmelser om taushetsplikt og behandling avpersonopplysninger.58

Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å ut-forme publiseringsbestemmelsen tettere opp motdirektivets bestemmelse enn det som er foreslått iSverige. Direktivet er nokså detaljert når det gjel-der i hvilke tilfeller det er adgang til å gjøre unn-tak fra publisering. Utvalget foreslår derfor en be-stemmelse som ligger tettere opp mot direktivet

56 SOU 2016:8, Del 2, Förslag till lag (2017:000) om åtgärdermot penningtvätt och finansiering av terrorism, 9 Kap. Till-syn 14 §.

57 SOU 2016:8, Del 2, Förslag till lag (2017:000) om åtgärdermot penningtvätt och finansiering av terrorism, 9 Kap. Till-syn 14 §.

58 SOU 2016:8, Del 1, punkt 17.5.3 på side 400.


artikkel 60 nr. 1 til 3, se lovforslaget § 57 første ogannet ledd.

10.5.12.5 Tidspunkt for publisering

Etter direktivet artikkel 60 nr. 1 skal publiseringskje umiddelbart etter at den som sanksjoneres erinformert om sanksjonsavgjørelsen. Det som skalpubliseres er sanksjonsvedtak «against which th-ere is no appeal».

Utvalget har vurdert når sanksjonsvedtak skalpubliseres. Direktivet legger opp til at endeligevedtak skal kunne publiseres, men spesifisererikke om dette er når vedtak er rettskraftig etterprøving i domstolene eller om dette er når et for-valtningsvedtak er endelig.

Utvalgets flertall, medlemmene Damslora,Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui,Stokmo og Utne, mener at sanksjonsvedtak somhovedregel skal kunne publiseres når vedtaketikke kan påklages i forvaltningssporet og den ved-taket retter seg mot er varslet, se lovforslaget § 57første ledd. Selve publiseringen vil ikke være etenkeltvedtak som kan påklages, men en faktiskhandling fra forvaltningsorganets side. Forvalt-ningsorganet har som utgangspunkt en plikt til åpublisere endelige vedtak. Rettsikkerheten til densom sanksjoneres vil ivaretas gjennom adgangentil å påklage selve sanksjonsvedtaket. Publiserin-gen kan eventuelt angripes ved erstatningssøks-mål i etterkant.

Utvalgsmedlem Sigurdsen mener at publiseringav sanksjonsvedtak vil kunne ha negative konse-kvenser for den som har overtrådt reglene. Dettetilsier at publiseringsplikten ikke bør inntre førvedtaket er endelig i den forstand at det ikke len-ger kan påklages eller bringes inn for domstolen.

Utvalget som helhet påpeker at det i enkelte til-feller vil fremstå som uforholdsmessig å publisereendelig vedtak så snart den vedtaket retter segmot er varslet. Et eksempel kan være der det raskter klart at det vil bli tatt ut søksmål om vedtaket.Det vil da være en viss fleksibilitet for forvalt-ningsorganet til å utsette publisering, jf. lovforsla-get § 57 annet ledd.

10.5.12.6 Publiseringens varighet

Direktivet regulerer hvor lenge opplysninger sompubliseres skal være tilgjengelige på tilsynsmyn-dighetens nettside, jf. artikkel 60 nr. 3. Utgangs-punktet er at informasjonen som publiseres skalvære tilgjengelig på tilsynsmyndighetens nettsidei fem år etter publisering. Personopplysningerskal imidlertid ikke være tilgjengelig på nettsiden

lengre enn det som er nødvendig i tråd med gjel-dende regler om behandling av personopplysnin-ger. Utvalget foreslår også her en bestemmelsesom ligger tett opp mot direktives bestemmelse,se lovforslaget § 57 tredje ledd.

10.5.13 Foreldelse

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 29 har Justisde-partementet under noe tvil kommet til at det ikkebør innføres generelle regler om foreldelse av ad-gangen til å ilegge administrative sanksjoner i for-valtningsloven. Departementet uttaler at spørsmå-let om regulering heller bør vurderes i særlovgiv-ningen. I Innst. 243 L (2015–2016) side 5 under-streker justiskomiteens medlemmer at «det vedforberedelse av nye særlover eller endring av disse,bør inngå bestemmelser om foreldelse». Det utta-les videre at «[f]oreldelse er en viktig rettssikker-hetsgaranti som gir enkeltpersoner og virksomhe-ter nødvendig forutberegnelighet. I tillegg spillereffektivitetshensyn inn, og at det alltid vil være be-hov for å sette punktum for sanksjonsadgang.»

Utvalget foreslår en egen foreldelsesregel ihvitvaskingsloven. Bestemmelsen som foreslås erinspirert av foreldelsesbestemmelser i annen sær-lovgivning, se konkurranseloven § 29 fjerde leddog § 34 og akvakulturloven § 30 sjette ledd. Det vi-ses også til at det danske lovforslaget inneholderen egen bestemmelse om foreldelse.59 Utvalgetforeslår at adgangen til å ilegge sanksjon foreldesfem år etter at overtredelsen har opphørt. Forel-delsesfristen avbrytes ved at tilsynsmyndighetensender forhåndsvarsel eller fatter vedtak om sank-sjon. Det vises til lovforslaget § 58.

10.5.14 Særlig om agenter av utenlandsk betalingsforetak

For agenter av utenlandske betalingsforetak girfjerde hvitvaskingsdirektiv særskilte regler om na-sjonale tilsynsmyndigheters adgang til å ileggesanksjoner. Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel48 nr. 4 bestemmer at for utenlandske betalings-foretak som er etablert på annen måte enn ved fi-lial, omfatter tilsynskompetansen «the taking ofappropriate and proportionate measures to ad-dress serious failings that require immediate re-medies». Tilsynstiltakene «shall be temporary andbe terminated when the failings identified are ad-dressed». Bestemmelsen forutsetter dessuten at

59 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger modhvidvask og finansiering af terrorisme (Hvidvaskloven)§ 71 stk. 4.


iverksettelsen av tiltak fra vertsstatens tilsyns-myndighet skjer i samarbeid med hjemstatens til-synsmyndighet. På denne bakgrunn forstår utval-get direktivet slik at det ikke vil være adgang til åilegge agenter av utenlandsk betalingsforetaksanksjoner, men kun midlertidige forvaltningstil-

tak med henblikk på å sikre etterlevelse av regel-verket. Utvalget foreslår derfor en særskilt be-stemmelse som gjør unntak fra adgangen til å il-egge sanksjoner overfor agenter av utenlandskebetalingsforetak, se lovforslaget § 59.


Kapittel 11

Forordning (EU) 2015/847 om opplysninger som skal følge en betaling i betalingskjeden

11.1 Gjennomføring av forordning (EU) 2015/847

Gjeldende hvitvaskingslov § 32 gir departementethjemmel til å fastsette regler om hvilke opplysnin-ger om avsender som skal følge en transaksjon i be-talingskjeden, samt regler om betalingsformidleresopplysnings- og kontrollplikter i forbindelse medslike transaksjoner. Hvitvaskingsforskriften § 20 erfastsatt med hjemmel i hvitvaskingsloven § 32, ogbestemmer at forordning (EF) nr. 1781/2006 gjel-der som forskrift.

Europaparlaments- og rådsforordning (EU)2015/847 ble vedtatt samtidig som fjerde hvitvas-kingsdirektiv, 20. mai 2015. Forordningen gir re-gler om informasjon som skal følge betalinger ibetalingskjeden. Den avløser forordning (EF) nr.1781/2006. Forordningen er ikke inntatt i EØS-av-talen enda, men er EØS-relevant. Forordningerinntatt i EØS-avtalen skal gjennomføres i norskrett «som sådan», se EØS-avtalen artikkel 7bokstav a. Forordningen må dermed inntas inorsk rett ved inkorporasjon. Ved gjennomførin-gen i norsk rett kan det ikke foretas tilpasningereller omformuleringer av teksten utover det for-ordningen selv gir hjemmel til.

Formålet med forordningen er å forhindre atfinanssektoren misbrukes av kriminelle til åhvitvaske penger og finansiere terrorisme. For-ordningen gir derfor regler om hvilken informa-sjon om betaler og betalingsmottaker som skalfølge pengeoverføringer gjennom betalingskje-den. Dette gjør det mulig å spore betalinger istørre grad enn i dag, siden forordning (EF) nr.1781/2006 ikke stiller krav om at informasjon ombetalingsmottaker skal følge betalinger. Forord-ning (EU) 2015/847 innebærer at FATFs anbefa-ling 16 om «wire transfers» gjennomføres felles påEU-nivå. I forordningens fortale fremheves betyd-ningen av den frie kapitalflyten innenfor EU sombegrunnelse for forordningens felles regler om in-formasjon som skal følge betalinger, se avsnitt 2.

Forordningen gir regler om hvilken informa-sjon om betaler og betalingsmottaker som skalfølge elektroniske betalinger i betalingskjeden.Forordningen fastsetter kriterier for når det skalkreves at informasjonen innhentes og følger beta-lingen, herunder en terskelverdi. Videre fastset-tes krav til betalingstjenestetilbyderes opptredender det mangler informasjon. Reglene er ulike forbetalinger som utelukkende involverer betalings-tjenestetilbydere fra land innenfor EU (EØS), ogbetalinger som også involverer tjenestetilbyderefra tredjeland.

Utvalget foreslår at departementet gis en for-skriftshjemmel for å gjennomføre forordningen iforskrift, se lovforslaget § 60. Hjemmelen byggerpå gjeldende hvitvaskingslov § 32, men er noe om-formulert for å reflektere forordningens nye reglersammenlignet med forordning (EF) nr. 1781/2006.Utvalget har i tillegg foreslått enkelte regler somforutsettes i forordningen, se punkt 8.4.5.2 og10.5.4.6 om henholdsvis varsling og sanksjoneringav brudd på forordningens regler.

11.2 Nærmere om forordningens innhold

11.2.1 Anvendelsesområde

Forordningen gjelder alle pengeoverføringer(«transfer of funds») som sendes eller mottas aven betalingstjenesteyter eller yter av mellomlig-gende betalingstjenester, som er etablert i EU(EØS), se artikkel 1.

Forordningen skal ikke gjelde for tjenestersom nevnt i første betalingstjenestedirektiv (di-rektiv 2007/64/EF) artikkel 3 bokstav a til m og o.

Forordningen gjelder heller ikke ved pengeo-verføringer som skjer ved bruk av et betalings-kort, et e-pengeinstrument, en mobiltelefon ellerannet forhånds- eller etterhåndsbetalt digitalt ut-styr eller it-utstyr, forutsatt at visse vilkår er opp-fylt for å sikre sporbarhet. Forordningen gjør også


unntak for tilfeller der betaleren gjør uttak fraegen konto i kontanter, pengeoverføringen er be-taling til offentlig myndighet for skatt, avgift ellerlignende innad i en medlemsstat, og der både be-taler og betalingsmottaker er betalingstjenestey-tere som opptrer på egne vegne.

Medlemsstatene kan velge ikke å gi forordnin-gen anvendelse på pengeoverføringer innad påeget territorium til en betalingsmottakers kontonår kontoen kun kan brukes til betaling for leve-ring av varer eller tjenester, forutsatt at tre vilkårer oppfylt: Betalingsmottakerens betalingstje-nesteyter er underlagt fjerde hvitvaskingsdirektiv(direktiv (EU) 2015/849), betalingstjenesteyterenkan spore overføringen ved hjelp av en unik trans-aksjonsidentifikator, gjennom betalingsmottake-ren, til personen som inngikk avtale med beta-lingsmottakeren om levering av varer eller tjenes-ter, og overføringen ikke overstiger 1 000 euro.

11.2.2 Enkelte definisjoner

Betalingstjenesteyter («payment service provi-der») er definert ved henvisning til direktiv 2007/64/EF artikkel 1 nr. 1 og artikkel 26, og direktiv2009/110/EF artikkel 9, se forordningen artikkel3 nr. 5. Utvalget legger til grunn at avgrensningenav betalingstjenesteyter er sammenfallende medhvem som kan tilby betalingstjenester etter fi-nansforetaksloven § 2-3. Finansforetaksloven § 2-3gjennomfører den offentligrettslige delen av di-rektiv 2007/64/EF og direktiv 2009/110/EF.

En yter av mellomliggende betalingstjenester(«intermediary payment service provider») er enbetalingstjenesteyter som verken er betalers ellerbetalingsmottakers betalingstjenesteyter. Ved-kommende mottar og formidler en pengeoverfø-ring på vegne av betalers eller betalingsmottakersbetalingstjenesteyter, eller på vegne av en annenyter av mellomliggende betalingstjenester, se ar-tikkel 3 nr. 6.

Pengeoverføring («transfer of funds») er en-hver transaksjon som i alle fall delvis er utførtelektronisk på vegne av en betaler gjennom en be-talingstjenesteyter, med hensikt å stille midler til-gjengelig for en betalingsmottaker gjennom en be-talingstjenesteyter, uavhengig av om betaler ogbetalingsmottaker er samme person, og uavhen-gig av om betalingstjenesteyteren til betaler og be-talingsmottaker er den samme, se artikkel 3 nr. 9.

11.2.3 Forpliktelser som påligger betalers betalingstjenesteyter

Forordningen angir regler om hvilken informa-sjon som skal følge pengeoverføringer i betalings-kjeden, se artikkel 4 til 6. Plikten påhviler betale-rens betalingstjenesteyter. Forordningen skillermellom overføringer der alle involverte betalings-tjenesteytere er etablert i EU (EØS) og andreoverføringer.

Hovedregelen etter artikkel 4 nr. 1 er at betale-rens betalingstjenesteyter skal sikre at følgendeopplysninger om betaleren sendes med pengeo-verføringen: navn, kontonummer og adresse, offi-sielle personlige dokumentnummer, kundenum-mer eller fødselsdato og -sted. Betalingstjeneste-yteren skal også sikre at opplysninger om beta-lingsmottakerens navn og kontonummer følgerpengeoverføringen, se nr. 2.

I tilfeller der overføringen ikke er gjort entenfra eller til en konto, skal betalerens betalingstje-nesteyter i stedet sikre at det følger en unik trans-aksjonsidentifikator med pengeoverføringen.

Opplysningene nevnt i artikkel 4 nr. 1 skalkontrolleres av betalingstjenesteyteren på grunn-lag av dokumenter, informasjon eller opplysningerinnhentet fra en uavhengig og pålitelig kilde førmidlene overføres. Kontroll etter regler som gjen-nomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13er tilstrekkelig, forutsatt at de kontrollerte opplys-ningene er lagret i samsvar med hvitvaskingsdi-rektivet.

Dersom alle involverte betalingstjenesteytereer etablert i EU (EØS), skal opplysningene somsendes med pengeoverføringen minst omfatte be-talers og betalingsmottakers kontonumre, eventu-elt en unik transaksjonsidentifikator, se artikkel 5nr. 1. Uavhengig av nr. 1, skal betalingstjenestey-teren etter artikkel 5 nr. 2 etter anmodning gjøretilgjengelig visse opplysninger for betalingsmotta-kerens betalingstjenesteyter eller en yter av mel-lomliggende betalingstjenester. Dersom penge-overføringen overstiger 1 000 euro, uavhengig avom det er én eller flere transaksjoner som synes åha sammenheng med hverandre, skal opplysnin-gene som fremgår av artikkel 4, jf. ovenfor, gjørestilgjengelige, se artikkel 5 nr. 2 bokstav a. Dersompengeoverføringen er under 1 000 euro, skal beta-lerens og betalingsmottakerens navn og konto-numre gjøres tilgjengelige, eventuelt den uniketransaksjonsidentifikatoren, se bokstav b. Opplys-ningene skal gjøres tilgjengelige innen tre ar-beidsdager.

Ved overføringer som faller inn under artikkel5 nr. 2 bokstav b, behøver ikke betalingstjenestey-


teren å kontrollere opplysningene om betalerenom ikke betalingstjenesteyteren enten mottokmidlene fra betaleren i kontanter eller ved ano-nyme, elektroniske penger, eller betalingstje-nesteyteren har rimelig grunn («reasonable gro-unds») til å mistenke hvitvasking eller terrorfinan-siering.

Forordningen gir egne regler om pengeover-føringer til stater utenfor EU (EØS), se artikkel 6.I artikkel 6 nr. 1 er det gitt en særregel om tilfellerder flere pengeoverføringer fra én enkelt betalersendes samlet («batch file transfer»). I slike tilfel-ler gjelder kravet om at opplysningene om betale-ren skal følge med overføringene den samledeoverføringen, ikke den enkelte pengeoverføring.

I utgangspunktet gjelder reglene i artikkel 4uavhengig av beløpsgrenser. I artikkel 6 nr. 2 erdet gitt et unntak for pengeoverføringer under1 000 euro til betalingstjenestetilbydere fra uten-for EU (EØS). I slike tilfeller er det tilstrekkelig atoverføringen inneholder opplysninger om betalerog betalingsmottakers navn og kontonummer,eventuelt unik transaksjonsidentifikator. Det gjø-res også unntak fra kravet om kontroll av opplys-ninger om betaler etter artikkel 4 nr. 4, forutsatt atmidlene som skal overføres ikke er mottatt i kon-tanter eller som anonyme elektroniske penger, el-ler at det foreligger rimelig grunn («reasonablegrounds») til mistanke om hvitvasking eller ter-rorfinansiering.

11.2.4 Forpliktelser for betalingsmottakers betalingstjenesteyter

Forordningen gir regler om hvilke plikter som på-hviler betalingstjenesteytere for mottakere av pen-geoverføringer, se artikkel 7 til 9.

Betalingstjenesteyteren skal implementere ef-fektive prosedyrer for å avdekke om feltene foropplysninger om betaler og betalingsmottaker erfylt inn på korrekt måte i henhold til overførings-eller oppgjørssystemet betalingstjenesteyterenbruker, se artikkel 7 nr. 1.

Videre skal betalingstjenesteyteren etablereeffektive prosedyrer, enten ved etterhåndskon-troll («ex-post monitoring») eller samtidsovervå-king («real-time monitoring»), for å avdekke omopplysningene knyttet til de ulike typene overfø-ringer etter artikkel 4, 5 og 6 mangler, se artikkel7 nr. 2.

Dersom pengeoverføringen overstiger 1 000euro, skal betalingstjenesteyteren kontrollereopplysningene om betalingsmottakeren. Beta-lingstjenestyterens kontroll skal basere seg på do-kumenter, opplysninger eller informasjon innhen-

tet fra en uavhengig og pålitelig kilde, se artikkel7 nr. 3. Hvilke opplysninger som skal kontrolleres,varierer med typen overføring, jf. artikkel 7 nr. 2med videre henvisninger.

Dersom overføringen ikke overstiger 1 000euro, trenger ikke opplysningene om betalings-mottakeren kontrolleres, såfremt ikke utbetalin-gen av midlene skjer i kontanter eller anonymeelektroniske penger, eller det foreligger rimeliggrunn («reasonable grounds») til mistanke omhvitvasking eller terrorfinansiering, se artikkel 7nr. 4.

Kontroll etter nr. 3 og 4 anses å foreligge vedverifikasjon i samsvar med hvitvaskingsdirektivetartikkel 13 og kontrollerte opplysninger er lagret isamsvar med hvitvaskingsdirektivet artikkel 40,se artikkel 7 nr. 5.

Forordningen gir også regler om betalingstje-nesteyterens opptreden ved avdekking av at pen-geoverføringer mangler nødvendige opplysnin-ger.

Artikkel 8 nr. 1 første og annet ledd krever atbetalingsmottakerens betalingstjenesteyter eta-blerer risikobaserte prosedyrer for å avgjøre omen pengeoverføring skal utføres, avvises eller sus-penderes når nødvendige opplysninger mangler.Betalingsmottakerens betalingstjenesteyter skaldessuten etablere rutiner for passende oppføl-gende opptreden. Betalingstjenesteyteren skalvelge mellom å avvise overføringen eller å be omytterligere opplysninger fra betalerens betalings-tjenesteyter enten før eller etter at midlene kredi-teres betalingsmottakeren. Valget skal gjøres et-ter en risikovurdering («on a risk-sensitive ba-sis»).

Dersom en betalingstjenesteyter for betalergjentatte ganger ikke overholder kravene til over-sendelse av opplysninger om betaler eller beta-lingsmottaker, skal betalingsmottakerens beta-lingstjenesteyter foreta tiltak, se artikkel 8 nr. 2.Tiltakene kan i begynnelsen gå ut på å gi advars-ler og sette tidsfrister, men kan etter hvert gå utpå å avvise alle fremtidige overføringer fra beta-lingstjenesteyteren, eller å begrense eller avslutteforretningsforholdet. I tillegg skal betalingsmotta-kerens betalingstjenesteyter varsle tilsynsmyndig-heten om den manglende overholdelsen av regel-verket og hvilke tiltak som er iverksatt.

Betalingsmottakerens betalingstjenesteyterskal ta i betraktning manglende eller ufullstendigeopplysninger om betaler eller betalingsmottakerved vurderingen av om det foreligger en misten-kelig transaksjon som skal rapporteres etterhvitvaskingsdirektivet, se artikkel 9.


11.2.5 Forpliktelser for ytere av mellom-liggende betalingstjenester

Forordningen angir plikter for ytere av mellomlig-gende betalingstjenester i artikkel 10 til 13.

For det første skal yter av mellomliggende be-talingstjenester sikre at alle opplysninger om beta-ler og betalingsmottaker som mottas med en pen-geoverføring, bevares med overføringen («is re-tained with the transfer»), se artikkel 10.

Artikkel 11 og 12 tilsvarer henholdsvis artik-kel 7 nr. 1 og 2 og artikkel 8 om avdekking avmanglende nødvendige opplysninger, og beta-lingstjenesteyterens opptreden i slike tilfeller.Ordlyden er likelydende, med unntak av at plikt-subjektet er yter av mellomliggende betalingstje-nester, i stedet for betalingsmottakers betalings-tjenesteyter. Utvalget viser til omtalen av artikkel7 og 8 under punkt 11.2.4.

På samme måte tilsvarer artikkel 13 om yterav mellomliggende betalingstjenester artikkel 9om betalingsmottakers betalingstjenesteyter. Ogsåyteren av mellomliggende betalingstjenester på-legges å ta i betraktning manglende nødvendigeopplysninger ved en pengeoverføring ved vurde-ringen av om det foreligger en mistenkelig trans-aksjon som skal rapporteres etter hvitvaskingsdi-rektivet.

11.2.6 Felles regler om behandling av person-opplysninger og andre opplysninger

Betalingstjenesteytere skal gi opplysninger om-handlet i forordningen bare til myndigheter somhar til oppgave å forebygge og avdekke hvitvas-king og terrorfinansiering, se artikkel 14. Anmod-ninger skal besvares uten opphold og fullt ut. An-modningen skal besvares i overensstemmelsemed fremgangsmåter etter nasjonal rett, eventueltgjennom et sentralt kontaktpunkt utpekt i med-hold av hvitvaskingsdirektivet.

Behandlingen av personopplysninger etter for-ordningen er underlagt reglene i personverndi-rektivet (direktiv 95/46/EF), se artikkel 15 nr. 1.Behandlingen av personopplysninger av beta-lingstjenesteytere med grunnlag i forordningenskal bare skje med formål om å avdekke og fore-bygge hvitvasking og terrorfinansiering. Opplys-ningene kan ikke bli ytterligere behandlet på enmåte som er uforenlig med dette formålet. Be-handling av personopplysninger med grunnlag iforordningen for kommersielle formål er forbudt,se artikkel 15 nr. 2.

Nye kunder skal få informasjon som regulert ipersonverndirektivet artikkel 10 før inngåelse av

kundeforhold eller utføring av en enkeltståendetransaksjon. Informasjonen skal omfatte generellomtale av betalingstjenesteyterens forpliktelseretter forordningen, se artikkel 15 nr. 3.

Betalingstjenesteyterne skal sikre at opplys-ningenes konfidensialitet respekteres, se nr. 4.

Opplysninger om betaler og betalingsmottakerskal ikke holdes lagret («retained») lenger ennstrengt nødvendig («strictly necessary»). Beta-lingstjenesteyteren for både betaler og betalings-mottaker skal lagre opplysningene omhandlet i ar-tikkel 4 til 7 i fem år, se artikkel 16 nr. 1.

Ved utløpet av lagringstiden skal betalingstje-nesteyteren sikre at personopplysninger slettesom ikke nasjonal rett bestemmer noe annet, senr. 2. Nasjonal rett må gi regler om hvilke om-stendigheter som gjør at betalingstjenesteytereskal eller kan lagre opplysningene i lengre tid.Medlemsstatene skal bare tillate eller pålegge lag-ring av opplysningene utover fem år etter en grun-dig vurdering av proporsjonaliteten og nødvendig-heten av slik lagring, og medlemsstaten anser detbegrunnet for å avdekke, forebygge eller etterfor-ske hvitvasking eller terrorfinansiering. Ytterli-gere lagring skal ikke overstige fem år.

Artikkel 16 nr. 3 gir overgangsregler om lag-ring av personopplysninger.

11.2.7 Sanksjoner og andre forvaltningstiltak

Medlemsstatene skal gi regler for administrativesanksjoner eller andre forvaltningstiltak for bruddpå reglene i forordningen. Medlemsstaten kan istedet velge å straffe overtredelser av reglene, seartikkel 17 nr. 1 første og annet ledd.

Medlemsstaten skal sikre at der sanksjonerkan ilegges betalingstjenesteyteren skal ogsåmedlemmer av det styrende organet («the mana-gement body») i foretaket, og andre fysiske perso-ner som etter nasjonal rett kan holdes ansvarlig,kunne ilegges sanksjoner eller andre forvaltnings-tiltak, se nr. 2. I nr. 5 er det gitt regler om når beta-lingstjenesteytere som er juridiske personer skalkunne holdes ansvarlig for brudd på reglene fy-siske personer har gjort til fordel for den juridiskepersonen. Nr. 6 bestemmer videre at juridiske per-soner også skal kunne holdes ansvarlig for bruddder det er manglende tilsyn eller kontroll fra per-soner nevnt i nr. 5 som har gjort regelbruddet mu-lig for personer under den juridiske personensmyndighet.

Europakommisjonen og felleskomiteen forESA-ene skal varsles om reglene medlemsstateneimplementerer. Det samme gjelder senere end-ringer, se artikkel 17 nr. 3.


Relevante myndigheter skal, i samsvar medhvitvaskingsdirektivet artikkel 58 nr. 4, ha nød-vendig tilsyns- og etterforskningskompetanse forå utføre sine oppgaver. Ved grensekryssende virk-somhet skal tilsynsmyndighetene samarbeideover landegrensene. Relevante myndigheter skalilegge sanksjonene direkte, i samarbeid med an-dre myndigheter, ved delegasjon til underlig-gende organer eller gjennom dømmende myndig-heter, se artikkel 17 nr. 7.

Artikkel 18 gir regler om hvilke sanksjoner ogandre forvaltningstiltak som skal være tilgjenge-lige for tilsynsmyndigheter, og for hvilke overtre-delser disse kan ilegges. Sanksjonsmuligheteneskal i alle fall omfatte dem som nevnes i hvitvas-kingsdirektivet artikkel 59 nr. 2 og 3. Bruddenesom skal kunne sanksjoneres omfatter:– betalingstjenesteyter unnlater gjentatt eller

systematisk å sende nødvendige opplysninger isamsvar med artikkel 4 til 6.

– betalingstjenesteyter unnlater grovt, gjentatteller systematisk å oppbevare registre i stridmed artikkel 16.

– manglende implementering av effektive, risi-kobaserte rutiner i tråd med artikkel 8 eller 12.

– yter av mellomliggende betalingstjenester singrove overtredelse av artikkel 11 eller 12.

Sanksjoner og andre forvaltningstiltak skal publi-seres i samsvar med hvitvaskingsdirektivet artik-kel 60 nr. 1, 2 og 3, se forordningen artikkel 19.Publiseringen skal skje uten ugrunnet opphold.Publiseringen skal omfatte arten og omfanget avregelbruddet og den ansvarliges identitet, omdette er nødvendig og proporsjonalt etter en vur-dering i det enkelte tilfellet.

Ved ileggelsen av sanksjoner eller andre for-valtningstiltak skal relevante myndigheter ta i be-

traktning alle relevante omstendigheter, inkludertomstendighetene nevnt i hvitvaskingsdirektivetartikkel 60 nr. 4, se forordningen artikkel 20 nr. 1.Etter nr. 2 gjelder plikten til å informere ESA-eneom ilagte sanksjoner etter hvitvaskingsdirektivetartikkel 62 også for ilagte sanksjoner etter forord-ningen.

Medlemsstatene skal etablere mekanismer forå oppfordre til varsling av brudd på forordningentil relevante myndigheter, se artikkel 21 nr. 1. Me-kanismene skal i alle fall omfatte elementenenevnt i hvitvaskingsdirektivet artikkel 61 nr. 2.

Betalingstjenesteytere skal på sin side etablereinterne rutiner for ansattes interne varsling ombrudd på forordningens regler. Varslingen skalkunne skje på en sikker, uavhengig og anonymmåte. Kravet til etablering av varslingsrutiner skalvære proporsjonalt med arten og størrelsen på be-talingstjenesteyterens virksomhet.

Forordningen stiller generelle krav til rele-vante myndigheters tilsyn i artikkel 22.

11.2.8 Avsluttende bestemmelser

Forordningen inneholder regler som gir Europa-kommisjonen adgang til å gi medlemsstater tilla-telse til å inngå avtaler med stater utenfor EU(EØS) som innebærer unntak fra forordningensregler, se artikkel 24. Det gis også saksbehand-lingsregler for anmodninger fra medlemsstateneom slik tillatelse.

ESA-ene skal gi retningslinjer rettet mot rele-vante myndigheter og betalingstjenestetilbydereinnen 26. juni 2017 om gjennomføring av forord-ningen, særlig artikkel 7, 8, 11 og 12, se artikkel25.

Forordningen skal anvendes fra 26. juni 2017.


Kapittel 12

Register over reelle rettighetshavere

12.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv gir regler om innhen-ting og registrering av opplysninger om reelle ret-tighetshavere i juridiske personer og trusts og til-svarende juridiske arrangementer. Direktivetinneholder to sentrale forpliktelser: For det førsteskal juridiske personer og forvaltere av trusts ogtilsvarende juridiske arrangementer innhente, re-gistrere og lagre opplysninger om reelle rettig-hetshavere. For det annet skal myndighetene opp-rette et sentralt register over reelle rettighetsha-vere. I tilknytning til disse to forpliktelsene stillerdirektivet også krav om myndigheters, rapporte-ringspliktiges og andres tilgang til opplysningene,både hos juridiske personer og forvalter, og i re-gisteret.

Direktivet bygger på FATFs anbefalinger. Et-ter FATFs anbefalinger er etablering av nasjonaleregistre ett av flere alternativer for å sikre tilgjen-gelig informasjon om reelle rettighetshavere.

Krav om opprettelse av et sentralt registerover reelle rettighetshavere er nytt i fjerdehvitvaskingsdirektiv. Direktivet inneholder mini-mumsregler som må gjennomføres, men flerespørsmål knyttet til utformingen av registerløsnin-gen er overlatt til medlemsstatene.

12.2 Norsk rett

Hvitvaskingsloven § 6 krever at rapporteringsplik-tige «bekrefter identiteten til reelle rettighetsha-vere på grunnlag av egnede tiltak». Det er opp tilden rapporteringspliktige selv hvordan det gjøres,og et naturlig utgangspunkt er å spørre kunden.1

En del relevant informasjon vil også være tilgjen-gelig i offentlige registre.

Reell rettighetshaver er definert i hvitvas-kingsloven § 2 nr. 3 og omfatter fysiske personersom i siste instans eier eller kontrollerer en kundeeller som en transaksjon gjennomføres på vegne

av. Definisjonen bygger på tredje hvitvaskingsdi-rektiv. Loven angir enkelte situasjoner der fysiskperson skal anses å være reell rettighetshaver, se§ 2 nr. 3 bokstav a til e.

Det finnes en rekke regler om innhenting ogregistrering av ulik type informasjon om juridiskepersoner. Opplysningene er i alle registrene knyt-tet til de formelle forholdene i juridiske personer,f.eks. hvem som er eier av aksjene i et aksjesel-skap. I mange tilfeller kan det være mulig å finnefrem til fysiske personer som oppfyller de kriteri-ene som normalt oppstilles for å identifisere reellrettighetshaver ut fra registrene. Et eksempelgjelder innehav av eierandeler. Direkte eller indi-rekte eierskap eller kontroll over mer enn 25 pro-sent av eierandelene i en juridisk person inne-bærer etter hvitvaskingsloven § 2 nr. 3 bokstav aat en fysisk person anses som reell rettighetsha-ver. Opplysninger om eierskap er tilgjengelig i ek-sisterende registre. Registrene og informasjons-kildene som gjennomgås nedenfor inneholderimidlertid ikke opplysninger om reell rettighets-haver i den grad dette ikke kan fastslås på bak-grunn av opplysninger om eierne. Det vil derforf.eks. ikke fremgå hvilke(n) fysisk(e) person(er)som står bak en juridisk person som eier en aksje,eller en juridisk person som er deltaker i et an-svarlig selskap.

Hvilken informasjon som skal innhentes og re-gistreres, og hvordan informasjonen er gjort til-gjengelig, varierer mellom de forskjellige typenejuridiske personer.

Aksjeselskaper skal føre eget register over ak-sjonærer, og denne såkalte aksjonærboken har en-hver rett til innsyn i, se aksjeloven2 § 4-6. All-mennaksjeselskaper skal føre oversikt over eier-skapet til aksjene i et aksjeeierregister i et verdi-papirregister, se allmennaksjeloven3 § 4-4. Forutenlandske aksjonærer er det adgang til forval-terregistrering etter allmennaksjeloven § 4-10 der-

1 Se Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.4.5.5.

2 Lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper (aksjeloven).3 Lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper (all-

mennaksjeloven).


som aksjene er opptatt til handel på regulert mar-ked, og Kongen kan gi samtykke til forvalterregis-trering også ellers. Forvalterregistrering inne-bærer at aksjene registreres i forvalterens navn istedet for i aksjonærens. Forvalter må være god-kjent av Finanstilsynet. Enhver har rett til innsyn iopplysninger om finansielle instrument (herunderaksjer) registrert i verdipapirregistre, se verdipa-pirregisterloven § 8-2 nr. 4. Samvirkeforetak skalføre et register over eierne av andelene i foreta-ket, og enhver har rett til innsyn i registeret, jf.samvirkelova4 § 18.

Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper skalgi opplysninger til Skatteetaten om sine aksjonæ-rer, se ligningsloven5 § 5-7. Skatteetaten utarbei-der på grunnlag av disse opplysningene et ak-sjonærregister. Regnskapsregisteret inneholdergjennom selskapenes årsregnskap opplysningerom de største aksjonærene i aksjeselskaper og all-mennaksjeselskaper, med noe ulike terskelverdierknyttet til hvilke aksjonærer det må opplyses om,se regnskapsloven §§ 7-26 og 7-42. I utgangspunk-tet skal det opplyses om de 20 største ak-sjonærene, men opplysning om aksjeeiere medmindre enn 1 prosent av aksjene kan utelates, se§ 7-26 annet ledd. I små foretak6 skal det opplysesom de ti største aksjonærene, men opplysningerom aksjeeiere med mindre enn 5 prosent av ak-sjene kan utelates, se § 7-42 annet ledd. Opplys-ningene oppdateres én gang i året.

Ansvarlige selskaper, kommandittselskap, in-dre selskap og partrederi må gi opplysninger tilSkatteetaten om sine deltakere, herunder stilledeltakere. Både fysiske og juridiske personer kanvære deltakere, se selskapsloven7 § 2-2. Opplys-ningene oppdateres én gang i året, se ligningslo-ven § 4-9.

Ansvarlige selskaper skal i tillegg registrereopplysninger om hvem som er selskapets delta-kere i Foretaksregisteret, se foretaksregisterlo-ven § 3-4. Kommandittselskaper skal registrere in-formasjon om både kommandittister og komple-mentarer, jf. foretaksregisterloven § 3-3. Reglenehar sammenheng med at for disse foretakstypeneer det valgfritt å ha styre og daglig leder.

Endringer i registrerte opplysninger i Fore-taksregisteret skal meldes til registeret utenugrunnet opphold, se foretaksregisterloven § 4-1annet ledd.

Stiftelser skal registreres i Stiftelsesregisteret,se stiftelsesloven8 § 8. Her skal det registreresopplysninger om oppretter, styremedlemmer og,eventuelt, daglig leder. Vedtektene skal regi-streres. Av dem vil det fremgå til hvilket formåldet kan deles ut penger fra stiftelsen, med andreord hvem som kan være begunstiget. Næringsdri-vende stiftelser skal også registreres i Foretaksre-gisteret, se foretaksregisterloven § 3-6 jf. § 2-1.

Forvaltningsselskap for verdipapirfond skalføre et register over andelseierne, se verdipapir-fondloven9 § 4-10. Det er åpnet for at forvalterekan registreres på vegne av andelseiere, se fjerdeledd. Andelseieren selv vil i så fall ikke fremgå avregisteret.

Enhver har rett til innsyn i både Foretaksregis-teret og Stiftelsesregisteret, se foretaksregisterlo-ven § 8-1 og stiftelsesloven § 8 femte ledd medhenvisning til foretaksregisterloven.

12.3 EØS-rett

12.3.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31 girregler om juridiske personer og forvaltere avtrusts og tilsvarende juridiske arrangementersplikt til å innhente og registrere opplysninger omreelle rettighetshavere. Det skal opprettes et re-gister over reelle rettighetshavere i både juridiskepersoner og trusts og juridiske arrangementermed tilsvarende struktur.

12.3.2 Innhenting og lagring av opplysninger

Juridiske personer og forvaltere av trusts og til-svarende juridiske arrangementer underlagt sta-tens lovgivning skal innhente og lagre («obtainand hold») opplysninger om reelle rettighetsha-vere, se artikkel 30 nr. 1 og artikkel 31 nr. 1. Opp-lysningene skal være tilstrekkelige, korrekte ogoppdaterte («adequate, accurate and current/up-to-date»). Direktivet presiserer verken hvordanopplysningene skal bekreftes, hvilke opplysningersom skal innhentes eller hvor ofte opplysningeneskal oppdateres.

4 Lov 29. juni 2007 nr. 81 om samvirkeforetak (samvirkel-ova).

5 Lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning.6 Regnskapsloven § 16: Regnskapspliktige som ikke er all-

mennaksjeselskaper eller har visse finansielle instrumen-ter opptatt til handel på børs, som ikke overskrider minst toav tre følgende grenser: Salgsinntekt på 70 millioner kro-ner, balansesum på 35 millioner kroner, gjennomsnittligantall ansatte i regnskapsåret på 50 årsverk.

7 Lov 21. juni 1985 nr. 83 om ansvarlige selskaper og kom-mandittselskaper (selskapsloven).

8 Lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftelsesloven).9 Lov 25. november 2011 nr. 44 om verdipapirfond (verdipa-

pirfondloven).


For juridiske personer er det ikke presisert iartikkel 30 hvem som skal anses som reell rettig-hetshaver, altså hvem det skal innhentes opplys-ninger om. Reell rettighetshaver er definert i di-rektivet artikkel 3 nr. 6. I trusts og tilsvarende juri-diske arrangementer skal det innhentes opplys-ninger om i alle fall oppretter, forvalter(e), eventu-ell(e) beskytter(e), tilgodesette og enhver annenfysisk person som utøver effektiv kontroll overtrusten eller arrangementet, se artikkel 31 nr. 1.Angivelsen i artikkel 31 nr. 1 er i all hovedsaksammenfallende med definisjonen i artikkel 3nr. 6 bokstav b om minstekravene til hvem som erreell rettighetshaver i trusts og tilsvarende juri-diske arrangementer.

12.3.3 Utlevering av opplysninger fra juridiske personer og forvaltere av trusts og tilsvarende juridiske arrange-menter

Opplysninger om reelle rettighetshavere som erinnhentet av juridiske personer og forvaltere avtrusts og tilsvarende juridiske arrangementer,skal være tilgjengelig innen rimelig tid («can beaccessed in a timely manner») for FIU-en og rele-vante myndigheter, se artikkel 30 nr. 2 og artikkel31 nr. 3.

Opplysningene skal også utleveres til rappor-teringspliktige ved rapporteringspliktiges gjen-nomføring av kundetiltak overfor den juridiskepersonen eller forvalteren av trust eller tilsva-rende juridisk arrangement, se henholdsvis artik-kel 30 nr. 1 annet ledd og artikkel 31 nr. 2. Forval-ter av utenlandsk trust eller tilsvarende juridiskarrangement har dessuten plikt til å opplyse omsin status som forvalter.

12.3.4 Register over reelle rettighetshavere

Direktivet krever at det opprettes et register overreelle rettighetshavere i juridiske personer, se ar-tikkel 30 nr. 3. Registeret skal også omfatte trustsog tilsvarende juridiske arrangementer som gene-rerer skattekonsekvenser i staten, se artikkel 31nr. 4.

Registeret over reelle rettighetshavere kanvære et kommersielt register, offentlig register el-ler et foretaksregister opprettet i samsvar med di-rektiv 2009/101/EF. Det er ikke presisert hvaslags type register som skal opprettes for trusterog tilsvarende juridiske arrangementer. Direktivetgir ikke nærmere regler om organiseringen av re-gisteret, herunder regler om eventuelle reaksjo-ner eller sanksjoner for å sikre overholdelse av re-

gelverket. Europakommisjonen skal utarbeide enrapport om mulighetene for å sammenkoble regis-trene på EU-nivå, se artikkel 30 nr. 10 og artikkel31 nr. 9. I praksis vil dette innebære at det stillestekniske krav til registrene.

Opplysningene om reelle rettighetshavere i re-gistrene skal være tilstrekkelige, korrekte og opp-daterte («adequate, accurate and current/up-to-date»), se artikkel 30 nr. 4 og artikkel 31 nr. 5. Deter ikke presisert hva opplysningene skal omfatte.I artikkel 30 nr. 5 om innsyn i registeret over re-elle rettighetshavere i juridiske personer er detimidlertid bestemt at innsyn for andre personerog organisasjoner i alle fall skal omfatte visse opp-lysninger. Opplysningene som nevnes er reell ret-tighetshavers navn, fødselsmåned og -år, statsbor-gerskap («nationality»), bostedsland og grunnla-get for å anse vedkommende som reell rettighets-haver («the nature and extent of the beneficial in-terest held»).

FIU-en og relevante myndigheter skal ha ube-grenset tilgang til registeret innen rimelig tid («ti-mely and unrestricted access»), se artikkel 30nr. 5 bokstav a og nr. 6 og artikkel 31 nr. 4. Nårmyndighetene skaffer seg tilgang til opplysnin-gene skal den juridiske personen, eventuelt par-tene i trusten, ikke varsles om tilgangen. Myndig-hetenes tilgang til registeret kommer i tillegg tiltilgangen myndighetene skal gis til opplysningenehos registreringspliktige, se punkt 12.3.3.

Rapporteringspliktige skal ha tilgang til regis-teret over reelle rettighetshavere i juridiske perso-ner som ledd i gjennomføringen av kundetiltak, seartikkel 30 nr. 5 bokstav b og nr. 6. For registeretover reelle rettighetshavere i truster og tilsva-rende juridiske arrangementer er det valgfritt omstatene vil gi rapporteringspliktige tilgang, se ar-tikkel 31 nr. 4. Tilgangen til registeret kommer itillegg til plikten til å gi opplysninger om reelle ret-tighetshavere til rapporteringspliktige når rappor-teringspliktige gjennomfører kundetiltak, sepunkt 12.3.3. Rapporteringspliktige kan uansettikke alene bygge på registeret over reelle rettig-hetshavere ved gjennomføring av kundetiltak,herunder innhenting og bekreftelse av opplysnin-ger om reelle rettighetshavere, se artikkel 30 nr. 8og artikkel 31 nr. 6.

Personer og organisasjoner med et legitimt be-hov («legitimate interest») skal gis innsyn i regis-teret over reelle rettighetshavere i juridiske perso-ner, se artikkel 30 nr. 5 bokstav c. Direktivet stillerikke krav om innsyn for andre personer og organi-sasjoner i registeret over truster og tilsvarende ju-ridiske arrangementer.


Myndighetenes, rapporteringspliktiges og an-dres tilgang og innsyn etter artikkel 30 nr. 5 skalskje i samsvar med regler om vern av personopp-lysninger, se nr. 5 tredje ledd. Innsyn kan gjøresbetinget av registrering på internett og betaling avet gebyr. Gebyrets størrelse skal ikke overstige deadministrative utgiftene forbundet med innsyn, senr. 5 tredje ledd.

Det kan gjøres unntak for innsyn for andrepersoner, organisasjoner og særskilte rapporte-ringspliktige, helt eller delvis. Det er opp til sta-tene å velge om de vil gjøre unntak fra innsyn(«may provide for an exemption»). Unntak kangjøres i enkelttilfeller under ekstraordinære om-stendigheter, der innsyn ville utsette reell rettig-hetshaver for risiko for bedrageri («fraud»), fri-hetsberøvelse («kidnapping»), utpressing («black-mail»), vold («violence») eller trusler («intimida-tion»). Det samme gjelder dersom reell rettighets-haver er mindreårig eller på annen måte umyndig(«otherwise incapable»). For finansforetak og ad-vokater og andre selvstendige ytere av juridisk bi-stand som er offentlige tjenestemenn («public offi-cials»), skal det ikke gjøres unntak fra innsyn,uansett grunnlag.

12.3.5 Særlig om Europakommisjonens forslag til endringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv

Europakommisjonen fremsatte 5. juli 2016 en-dringsforslag til fjerde hvitvaskingsdirektiv. For-slagene ligger foreløpig til vurdering i Det euro-peiske råd og Europaparlamentet.

Som nevnt under punkt 1.5, er det usikkert nårendelig endringsdirektiv vil foreligge og innholdeti dette. Utvalget velger likevel å gi en oversiktover forslaget til endringer knyttet til register overreelle rettighetshavere.

Det er blant annet foreslått endringer i artikkel30 og 31 om opplysninger om reelle rettighetsha-vere og i artikkel 3 nr. 6 bokstav a om avgrensnin-gen av reell rettighetshaver. Det er foreslått fireendringer:

For det første er det foreslått endringer knyttettil identifisering av reelle rettighetshavere. Ter-skelverdien for innehav av eierandeler eller stem-merettigheter som indikasjon på «beneficial ow-nership», senkes fra 25 prosent til 10 prosent ivisse foretak. Foretakene det gjelder, er såkalte«Passive Non-Financial Entities» som definert i di-rektiv 2011/16/EU. Sistnevnte direktiv gjennom-fører OECDs «Common Reporting Standard»(CRS) om utveksling av skatteopplysninger. CRSer gjennomført i norsk rett ved samleforskrift til

ligningsloven av 17. september 2013 nr. 1092 omtredjeparters opplysningsplikt.

For det annet foreslås endringer i regulerin-gen av når forvaltere av trusts skal pålegges å rap-portere inn opplysninger om trust eller tilsva-rende juridisk arrangement. I gjeldende hvitvas-kingsdirektiv er det avgjørende kriteriet om trus-ten genererer skattekonsekvenser. I endringsdi-rektivet er det i stedet staten der trusten forvaltesfra som skal være avgjørende for hvor det skal re-gistreres opplysninger.

For det tredje foreslår Europakommisjonenendringer i kravene til innsyn i registeret over re-elle rettighetshavere i henholdsvis juridiske per-soner, og trusts og tilsvarende juridiske arrange-menter. Det foreslås at registeret over reelle ret-tighetshavere i juridiske personer skal være of-fentlig tilgjengelig i samsvar med reglene i direk-tiv 2009/101/EF. Informasjonen som skalpålegges innhentet av juridiske personer og of-fentliggjort i registre, er reell rettighetshaversnavn, fødselsmåned og -år, statsborgerskap, bo-stedsland og arten og omfanget av grunnlaget forstatus som reell rettighetshaver. Unntaksadgan-gen i fjerde hvitvaskingsdirektiv videreføres i en-dringsdirektivet. Det vil si at det er valgfritt formedlemsstatene å gi unntaksregler for enkelttil-feller der innsyn vil utsette reell rettighetshaverfor risiko for bedrageri, frihetsberøvelse, utpres-sing, vold eller trusler, eller reell rettighetshaverer mindreårig eller på annen måte umyndig. Per-sonopplysningene om reelle rettighetshavere skalikke være tilgjengelige i nasjonale registre lengerenn 10 år etter at den juridiske personen tas ut avregisteret.

Gjeldende innsynsregler for trusts og tilsva-rende juridiske arrangementer gjør det valgfrittfor statene å gi regler om rapporteringspliktigestilgang til registeret. Direktivet stiller ikke kravom innsyn for andre, herunder personer og orga-nisasjoner med et legitimt behov. I endringsforsla-get skilles det mellom to ulike typer trusts og til-svarende juridiske arrangementer når det gjelderreglene om innsyn.

For trusts som kan sammenstilles med andrenæringsdrivende juridiske personer, foreslår Eu-ropakommisjonen at samme regler for innsyn skalgjelde. Forslagene er gjennomgått i avsnittet rettover. Avgjørende for om truster kan sammenstil-les med andre næringsdrivende juridiske perso-ner, er at de er

«trusts which comprise any property held by,or on behalf of, a person carrying on a businesswhich consists of or includes the management


of trusts, and acting as trustee of a trust in thecourse of that business with a view to gain pro-fit, and other types of legal arrangementshaving a structure or functions similar to suchtrusts.»

Truster som derimot ikke er næringsdrivende,skal underlegges andre innsynsregler. Forslagetinnebærer at rapporteringspliktige skal få tilgangtil opplysningene i registeret som ledd i gjennom-føring av kundetiltak. Andre personer og organi-sasjoner med et legitimt behov skal gis innsyn i re-gisteret. Medlemsstatene kan på samme måtesom ved innsyn i opplysninger om reell rettighets-haver i juridiske personer, gi regler om unntak frainnsyn ved risiko for at reell rettighetshaver utset-tes for bedrageri, frihetsberøvelse, utpressing,vold eller trusler, eller dersom reell rettighetsha-ver er mindreårig eller på annen måte umyndig.

For det fjerde foreslår Europakommisjonen atsammenkobling av registre på EU-nivå skal skje. Igjeldende fjerde hvitvaskingsdirektiv er det fore-løpig bestemt at dette skal utredes av Europakom-misjonen innen juni 2019.



FATFs anbefalinger omhandler tilgjengelighet foropplysninger om reelle rettighetshavere i juri-diske personer og trusts og tilsvarende juridiskearrangementer i henholdsvis anbefaling 24 og 25med «interpretive notes». Gjennomgående girFATFs anbefalinger frihet for statene til å velgehvilke mekanismer som skal benyttes for å sikretilstrekkelig tilgjengelighet for opplysninger omreelle rettighetshavere.

Anbefaling 24 med «interpretive notes» skillermellom tre ulike kategorier juridiske personermed hensyn til hvilke krav som stilles til tilgjenge-lighet av opplysninger om reelle rettighetshavere.Den første kategorien er foretak («companies»).Den andre kategorien omfatter «foundations, An-stalt and limited liability partnerships», heretterbetegnet foretakslignene juridiske personer, se«interpretive note» til anbefaling 24 punkt 16. Dentredje kategorien omfatter alle andre typer juri-diske personer.

For foretak har statene valgfrihet når det gjel-der hvordan opplysninger om reelle rettighetsha-vere innhentes og lagres. Anbefalingene oppstilleri «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 8 trevalgmuligheter. Valgmulighetene kan kombine-res. For det første kan foretakene eller foretaksre-

gistre pålegges å innhente og oppbevare oppda-terte opplysninger om foretakenes reelle rettig-hetshavere. For det annet kan foretakene påleg-ges å gjennomføre rimelige tiltak for å innhenteopplysninger om reelle rettighetshavere. I en fot-note er det presisert at hva som ligger i rimeligetiltak («reasonable measures»), vil variere ogvære proporsjonalt med risikoen eller kompleksi-teten som eierskapsstrukturen i foretaket repre-senterer og med arten av de kontrollerende ak-sjonærene. For det tredje kan allerede innhentedeopplysninger brukes. «Interpretive note» til anbe-faling 24 punkt 8 bokstav c nevner fire mulige kil-der til opplysninger – opplysninger innhentet avrapporteringspliktige ved kundetiltak, opplysnin-ger innhentet av relevante myndigheter, opplys-ninger om juridiske eiere og opplysninger omforetak som er notert på markedsplasser der deter tilstrekkelig opplysningsplikt om reelle rettig-hetshavere.

Statene må videre stille krav om lagring avopplysningene, se «interpretive note» til anbefa-ling 24 punkt 10. Avhengig av hvilke metoder somvelges av staten for å sikre tilstrekkelig tilgjenge-lighet for opplysningene om reelle rettighetsha-vere, skal aktørene omtalt ovenfor pålegges å la-gre opplysninger om reelle rettighetshavere. Opp-lysningene om reelle rettighetshavere skal lagresi minst fem år etter at foretaket opphørte, eller et-ter at foretaket opphørte å være kunde hos denrapporteringspliktige.

Opplysningene skal være korrekte («ac-curate»), oppdateres innen rimelig tid etter det erskjedd endringer («within a reasonable period fol-lowing any change»), og holdes så oppdatert sommulig («kept as current and up-to-date as possi-ble»), se punkt 11.

Når det gjelder den andre kategorien, det vil siforetakslignende juridiske personer, skal statene iutgangspunktet stille samme krav som overforforetak, se «interpretive note» til anbefaling 24punkt 16. Statene skal ta i betraktning de juridiskepersonenes ulike organisasjonsformer og struktu-rer.

For tredje kategori, det vil si andre juridiskepersoner enn foretak og foretakslignende juri-diske personer, overlater anbefalingene i utgangs-punktet fullt ut til statene å velge hvilke krav somskal stilles til innhenting av opplysninger om reellerettighetshavere. Målet skal være å oppnå et rime-lig nivå av åpenhet («appropriate level of transpa-rency»). Myndighetene skal vurdere endringer itråd med en risikobasert tilnærming.

Relevante myndigheter, særlig rettshåndhe-vende myndigheter («law enforcement authori-


ties»), skal ha tilgang til opplysninger om reellerettighetshavere innen rimelig tid, se «interpre-tive note» til anbefaling 24 punkt 12.

Anbefalingene gir ikke regler om tilgang tilopplysninger om reelle rettighetshavere for rap-porteringspliktige eller andre.

Anbefalingene krever at ansvaret for å over-holde reglene uttrykkes klart, og at det gis hjem-mel for effektive, proporsjonale og avskrekkendesanksjoner for brudd på reglene, se «interpretivenote» til anbefaling 24 punkt 18.

Punktene i anbefaling 25 om åpenhet om re-elle rettighetshavere i trusts og tilsvarende juri-diske arrangementer, omtales i utgangspunktetikke nærmere fordi anbefalingen retter seg motstater som tillater opprettelse av truster og tilsva-rende juridiske arrangementer etter nasjonal rett.Et unntak gjelder for «interpretive note» til anbefa-ling 25 punkt 2. Forvalter av trust eller tilsvarendejuridisk arrangement skal være forpliktet til å åopplyse om sin status som forvalter til rapporte-ringspliktig som gjennomfører kundetiltak, nårforvalteren inngår kundeforhold eller utfører entransaksjon over beløpsgrensene i kraft av å væreforvalter av trusten.

12.4.2 FATF-rapporten

Norge ble gitt karakteren «Partially Compliant»for overholdelsen av FATF-anbefaling 24 om opp-lysninger om reelle rettighetshavere i juridiskepersoner. Enkelte deler av kritikken faller utenforutvalgets mandat, og omtales derfor ikke nær-mere.

FATF-rapporten påpeker at det i norsk rett ho-vedsakelig er gitt regler om åpenhet knyttet til ju-ridisk eierskap, det vil si den personen som di-rekte eier aksjer eller andre eierandeler i foretak.Norge har ikke et oppdatert register over aksjeei-ere eller reelle rettighetshavere. Den informasjo-nen som er tilgjengelig i dag gjennom Skatteeta-tens aksjeeierregister og Regnskapsregisteretsopplysninger innhentet ved årsregnskapene, opp-dateres én gang i året. Rapporten viser til at detkan være mulig å følge eierskapskjeder og der-med sikre åpenhet om reelle rettighetshavere,men at dette ikke er tilstrekkelig dersom aksjonæ-rer eller andre eiere er utenlandske. Dersom nor-ske myndigheter ønsker å identifisere reell rettig-hetshaver i slike tilfeller, må de rette anmodningerom informasjon til utenlandske juridiske personereller eierskapsregistre. Etter rapportens syn vil in-formasjon om reelle rettighetshavere i norske juri-diske personer i slike tilfeller ikke være tilgjenge-lig for offentlige myndigheter innen rimelig tid.

Når det gjelder rapporteringspliktiges opplys-ninger om reelle rettighetshavere, påpeker rappor-ten at opplysningene rapporteringspliktige oppbe-varer vil være tilgjengelige for relevante myndig-heter. FATF uttaler imidlertid at det fra norsk holdikke er gitt informasjon som viser at opplysnin-gene vil være tilstrekkelige for relevante myndig-heter innen rimelig tid, eller at opplysningene erkorrekte og oppdaterte.

Norge fikk karakteren «Partially Compliant»for overholdelsen av anbefaling 25 om opplysnin-ger om reelle rettighetshavere i truster og tilsva-rende juridiske arrangementer. Rapporten påpe-ker at hovedvekten av anbefalingen ikke retterseg mot Norge. Mangelen på uttrykkelig plikt forforvalter av trust eller tilsvarende juridisk arran-gement til å opplyse om sin status til rapporte-ringspliktig blir beskrevet som «an important defi-ciency». Dette fremstår som avgjørende for karak-tersettingen.


12.5.1 Innledning

Utvalget foreslår lovbestemmelser som legger tilrette for etablering av register over reelle rettig-hetshavere i juridiske personer, utenlandsketrusts og tilsvarende juridiske arrangementer forgjennomføring av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 30 og 31. Lovforslaget forutsetter ytterli-gere forskriftsregulering. Utvalget foreslår ikkeutfyllende forskrifter da disse er av registertek-nisk karakter.

Utvalgets forslag til regler om reelle rettig-hetshavere gjennomfører forpliktelser som er nyei fjerde hvitvaskingsdirektiv. Forpliktelsene er aven annen art og karakter enn de øvrige reglene idirektivet som skal gjennomføres i nasjonal rett.Direktivet gir i nokså begrenset grad veiledningmed hensyn til utformingen av nasjonale register-løsninger. Utvalget foreslår derfor i utgangspunk-tet regler som ikke går lengre enn direktivet kre-ver. Enkelte av utvalgets forslag bygger imidlertidpå eksisterende norsk regelverk og inspirasjon franaboland. Utvalget presiserer at regler om inn-henting og registrering av opplysninger om reellerettighetshavere er et område som er i stadig ogrask endring, noe Europakommisjonens forslag tilendringsdirektiv viser. Bl.a. vil sammenkobling avregistre på europeisk nivå medføre endringerogså i utvalgets forslag til regler om register overreelle rettighetshavere, dersom de foreslåtteendringene vedtas av Europaparlamentet og Deteuropeiske råd.


Utvalget understreker den grunnleggende for-skjellen på reelle rettighetshavere og personersom juridisk innehar rettigheter. Reelle rettighets-havere er fysiske personer som i siste instans eiereller kontrollerer en juridisk person, trust eller til-svarende juridisk arrangement, jf. hvitvaskingslo-ven § 2 bokstav e. Dersom en aksjonær eller an-nen type rettighetshaver i en juridisk person selver en juridisk person, innebærer dette nødvendig-vis at det ikke er samsvar mellom hvem som er ak-sjonær eller rettighetshaver, og hvem som er reellrettighetshaver.

Den 22. desember 2015 sendte Nærings- ogfiskeridepartementet i samarbeid med Finansde-partementet ut et høringsnotat om økt åpenhetom registrerte aksjeeiere. Høringsnotatet rede-gjør for sentrale hensyn ved utforming av en re-gisterløsning, gjeldende rett og muligheter for å fåinnsyn i opplysninger om aksjonærer, utenlandskeløsninger for åpenhet om aksjonærer og fem ulikeregisterløsninger. De fem ulike registerløsnin-gene omfatter– tilrettelegging for søk i uttrekk av opplysninger

om aksjonærer fra Skatteetatens aksjeeierre-gister,

– plikt for det enkelte aksjeselskapet til å gjøreopplysninger om aksjonærer offentlig tilgjen-gelig,

– etablering av elektronisk aksjeeierbok gjen-nom tjenesten «Altinn»,

– aksjeeieropplysningsregister hos Brønnøysund-registrene, og

– aksjeeieropplysningsregister i privat regi.

Hvilken løsning som foreslås av Nærings- og fis-keridepartementet er ikke avklart. Uansett hvil-ken løsning som velges, påpeker utvalget at det ersentrale forskjeller mellom et eventuelt registerover aksjeeiere, og et register over reelle rettig-hetshavere.

For det første vil et register over aksjeeiereutelukkende inneholde opplysninger om aksjonæ-rer, uten hensyn til om disse er juridiske eller fy-siske personer. Aksjeeierregisteret vil ikke nød-vendigvis inneholde opplysninger om reelle rettig-hetshavere. Registeret vil kunne inneholde bådemer og mindre informasjon enn et register overreelle rettighetshavere. Mer, fordi aksjeeierregis-teret skal inneholde opplysninger om alle aksjo-nærer, uavhengig av størrelsen på aksjeinnehavet.Mindre, fordi registeret over reelle rettighetsha-vere skal omfatte opplysninger om fysiske perso-ner som i siste instans eier eller kontrollerer ak-sjeselskapet. Kontrollen kan f.eks. bygge på ak-sjonæravtaler om utøvelse av stemmerettigheter

som aksjeeierregisteret ikke vil gi opplysningerom.

For det annet gjelder forslagene om aksjeeier-register kun aksjeselskaper, ikke andre juridiskepersoner, utenlandske trusts eller tilsvarende juri-diske arrangementer. Aksjeeierregisteret vil der-for uansett måtte suppleres av andre regler for åtilfredsstille hvitvaskingsdirektivets minstekrav tilhvilke typer juridiske personer og arrangementersom underlegges regler om innhenting og regis-trering av opplysninger om reelle rettighetsha-vere.

For det tredje har forslagene om åpenhetrundt registrerte aksjonærer og registeret overreelle rettighetshavere noe avvikende formål. For-slagene knyttet til åpenhet om registrerte aksjo-nærer har sin bakgrunn i anmodningsvedtak fraStortinget. Formålet er å sikre større åpenhet ogtilgjengelighet til opplysninger om aksjonærer inorske aksjeselskaper. Fjerde hvitvaskingsdirek-tiv har til formål å forebygge og avdekke hvitvas-king og terrorfinansiering. Registeret over reellerettighetshavere, etablert etter hvitvaskingsdirek-tivet, vil derfor ha samme formål som direktivet.Forebygging og avdekking av hvitvasking og ter-rorfinansiering er et snevrere formål enn generellåpenhet om aksjonærer.

Eventuell tilpasning mellom utvalgets forslagtil register over reelle rettighetshavere og aksjeei-erregisteret må vurderes på et senere tidspunkt.

12.5.2 Lovstruktur

Utvalget foreslår lovteknisk at reglene om innhen-ting og registrering av opplysninger om reelle ret-tighetshavere inntas i en særskilt lov.

Reglene om register over reelle rettighetsha-vere retter seg mot en generell krets av juridiskepersoner og forvaltere av trusts og tilsvarende ju-ridiske arrangementer. Hvitvaskingsloven gjelderderimot for rapporteringspliktige. Reglene om re-gisteret over reelle rettighetshavere har derfor etvidere anvendelsesområde enn hvitvaskingsloven.Også saklig sett dreier reglene seg om noe annetenn reglene i hvitvaskingsloven. Hvitvaskingslo-ven gir regler om rapporteringspliktiges plikter itilknytning til opprettelse av kundeforhold, gjen-nomføring av transaksjoner og løpende oppføl-ging. Dessuten gir hvitvaskingsloven enkelte re-gler om myndigheters opptreden i tilknytning tilrapporteringspliktiges plikter. Opprettelse av etregister over reelle rettighetshavere for en rekkeulike juridiske personer av ulik størrelse og karak-ter er saklig sett noe annet. Også dette tilsier atreglene samles i en særskilt lov, atskilt fra hvitvas-


kingsloven. Til dette kommer den økte vektenopplysninger om reelle rettighetshavere har fåttinternasjonalt, herunder opprettelse av registreover reelle rettighetshavere. En egen lov om re-gister over reelle rettighetshavere vil reflekterebetydningen av den internasjonale bevegelsen iarbeidet med tilgangen på opplysninger om reellerettighetshavere.

I Sverige er det også foreslått å samle regleneom innhenting og registrering av opplysningerom reelle rettighetshavere i en særskilt lov.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessigå utvide reglene om opplysningsplikt i gjeldenderegisterlover, f.eks. foretaksregisterloven. Denneløsningen er valgt i et foreløpig forslag i Finland.Forslaget går ut på at det i angivelsen av opplys-ninger som skal registreres i handelsregisteretom registreringspliktige juridiske personer, erlagt til et punkt om opplysninger om reelle rettig-hetshavere. Reglene skal imidlertid omfatte flerejuridiske personer enn dem som etter gjeldenderett skal registreres i det norske Foretaksregiste-ret. Utvalget anser en tilsvarende løsning for åvære upraktisk i norsk rett. Direktivet gir også re-gler om andre plikter i tillegg til registrering somskal oppfylles av de juridiske personene og forval-tere av trusts og tilsvarende juridiske arrange-menter. Dessuten har reglene om innhenting ogregistrering av opplysninger om reelle rettighets-havere et annet formål enn registrering av opplys-ninger om foretak i Foretaksregisteret. Registeretover reelle rettighetshavere skal sikre tilgjengelig-het for opplysninger om reelle rettighetshavere iforbindelse med forebygging og avdekking avhvitvasking og terrorfinansiering, mens Foretaks-registeret skal sikre opplysninger om foretak avhensyn til myndigheter, eventuelle kontraktspar-ter og andre tredjepersoner. Også mulighetene foreventuell sammenkobling av registre på euro-peisk nivå på et senere tidspunkt tilsier at regleneholdes atskilt både fra de øvrige registerreglene iforetaksregisterloven og hvitvaskingsloven.

12.5.3 Formål

Utvalget foreslår at det i loven inntas en formåls-bestemmelse. Formålet med loven om registerskal være å legge til rette for rapporteringsplikti-ges, myndighetenes og andres tilgang til opplys-ninger om reelle rettighetshavere for å forebyggeog avdekke hvitvasking og terrorfinansiering, selovforslaget § 1.

Utvalgets forslag bygger på avgrensningen avhvitvaskingsdirektivets formål i artikkel 1 nr. 1.Direktivets formål er nærmere omtalt i punkt

2.2.2 og 2.2.4. Direktivets fortale avsnitt 14 presi-serer at formålet med regler om innhenting og re-gistrering av opplysninger om reelle rettighetsha-vere er å forhindre kriminelle i å misbruke juri-diske personer til å skjule sin identitet. Utvalgetbemerker at lovens formål får betydning i to hen-seende.

For det første får lovens formål betydning forhvilke myndigheter som kan få tilgang til registe-ret og opplysninger om reelle rettighetshaverehos personene underlagt loven, og til hvilke opp-gaver opplysningene kan brukes. Utvalget viser tilomtalen av hvitvaskingslovens formål, se punkt2.2.4 og 7.6.2. På samme måte vil det her være av-gjørende hvilke oppgaver forvaltningsorganet har.Det er opplagt at f.eks. Økokrim og andre deler avpolitiet, herunder Politiets sikkerhetstjeneste,skal ha tilgang til registeret og kunne kreve opp-lysninger utlevert. Det samme gjelder tilsyns-myndigheter etter hvitvaskingsloven, f.eks. Fi-nanstilsynet, ved utføring av tilsynsoppgaver etterloven. Finanstilsynet vil også ha tilgang til opplys-ningene ved konsesjonsbehandling når det er re-levant å se hen til eierforholdene, jf. f.eks. finans-foretaksloven § 6-3. På den annen side skal detikke gis tilgang til registeret dersom formålet ikkeer å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfi-nansiering. Som eksempel kan nevnes ved lig-ningsmyndighetenes fastsettelse av ligning, even-tuelt endringsligning.

For det annet får lovens formål betydning foranvendelsen av reglene om innsyn i registeret. Di-rektivet stiller krav om innsyn i registeret for per-soner og organisasjoner med en legitim interesse.I fortalen til direktivet, avsnitt 14, er det presisertat den legitime interessen skal knyttes til forebyg-ging og avdekking av hvitvasking, terrorfinansier-ing og tilknyttet kriminalitet.

12.5.4 Anvendelsesområde

Utvalget foreslår at lovteksten angir de juridiskepersonene som skal underlegges loven, i tillegg tilforvaltere av utenlandske trusts eller juridisk ar-rangement med tilsvarende struktur eller funk-sjonsmåte. Lovforslaget § 2 gjennomfører direkti-vet artikkel 30 og 31.

Avgrensningen av de juridiske personene byg-ger på artikkel 30 nr. 1 og fortalen avsnitt 12. Di-rektivet krever at «corporate and other legal enti-ties» underlegges krav om innhenting og registre-ring av opplysninger om reelle rettighetshavere. Ifortalen uttales det at for å sikre transparens («ef-fective transparency»), skal så mange typer juri-


diske personer som mulig underlegges regelver-ket («the widest possible range of legal entities»).

Utvalget foreslår at aksjeselskap, allmennak-sjeselskap, europeiske selskap, ansvarlige sel-skap, kommandittselskap, partrederi, finansfore-tak som ikke er organisert som aksjeselskap ellerallmennaksjeselskap, samvirkefortak og euro-peiske samvirkeforetak, andre selskaper med be-grenset deltakeransvar, sameier som er registrerti offentlig register, borettslag, boligbyggelag,foreninger som er registrert i offentlig register,stiftelser, verdipapirfond, statsforetak, interkom-munale selskap, kommunale og fylkeskommunaleforetak, regionalt helseforetak og helseforetak un-derlegges krav om innhenting og registrering avopplysninger om reelle rettighetshavere.

Utvalget knytter i det følgende enkelte be-merkninger til særskilte typer juridiske personersom foreslås omfattet av loven.

Finansforetak som ikke er organisert som ak-sjeselskap eller allmennaksjeselskap vil være spa-rebanker og gjensidige forsikringsforetak, se fi-nansforetaksloven §§ 7-1 første ledd og 7-2 førsteledd.

Foreninger underlegges loven når de er regis-trert i offentlig register, se lovforslaget § 2 førsteledd nr. 13. F.eks. er næringsdrivende foreningerregistrert i Foretaksregisteret, se foretaksregis-terloven § 2-1 første ledd nr. 6. Utvalget har fore-slått at rapporteringspliktige ved gjennomføringav kundetiltak skal bekrefte opplysninger om juri-diske personer ved utskrift fra offentlig register,se punkt 5.2.4.5 og § 9. I praksis innebærer det re-gistreringsplikt for at rapporteringspliktige skalkunne gjennomføre kundetiltak i forbindelse medinngåelse av kundeforhold eller utføring av trans-aksjoner. Alle foreninger som har registrert seg ioffentlig register som følge av kundetiltak utførtav rapporteringspliktige, vil derfor underleggesloven. Utvalget har vurdert å gjøre unntak forforeninger med grunnlag i en risikovurdering. Etunntak kan imidlertid ikke forsvares når det gjel-der risikoen for at foreninger kan misbrukes tilterrorfinansiering. Utvalget knytter i punkt12.5.5.1 enkelte bemerkninger til innhenting avopplysninger om reell rettighetshaver i bl.a.foreninger.

Verdipapirfond er en formuesmasse som harrettssubjektivitet, men som i praksis forvaltes avforvaltningsselskap. Verdipapirfondet er delt opp iandeler. Utvalget foreslår derfor at verdipapirfon-

det som sådan underlegges loven, men at pliktenepålegges fondets forvaltningsselskap, se lovforsla-get § 2 første ledd nr. 15.

Opplysninger om reelle rettighetshavere iutenlandske trusts og tilsvarende juridiske arran-gementer, skal etter fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 31 nr. 4 inntas i et sentralt register dersomtrusten eller det juridiske arrangementet genere-rer skattekonsekvenser.

I Sverige er det foreslått at det avgjørende kri-teriet for om opplysninger om reell rettighetsha-ver i trust eller tilsvarende juridisk arrangementskal registreres i registeret, skal være om trustenforvaltes fra Sverige. Det påpekes at det i svenskrett kan være vanskelig å avgjøre om en trust ge-nererer skattekonsekvenser i Sverige. For å gjøreregelverket anvendelig, foreslår utredningen atopplysninger om trusters reelle rettighetshavereskal registreres dersom forvalteren av trusten eretablert i Sverige.10

Etter utvalgets oppfatning gjør samme hensynseg gjeldende i Norge. Utvalget foreslår derfor atforvaltere av trusts skal underlegges reglene i lo-ven så lenge de er etablert i Norge.

Forvaltere av utenlandske trusts eller tilsva-rende juridisk arrangement kan være både fy-siske og juridiske personer. Forvaltere underleg-ges loven uansett organisasjonsform. Trusts kanikke stiftes etter norsk rett, men utenlandsketrusts og tilsvarende juridiske arrangementer kanforvaltes fra Norge.

Utvalget foreslår at det gjøres unntak for juri-diske personer med eierandeler opptatt til handelpå regulert marked eller markedsplass med tilsva-rende krav til opplysningsplikt om eierforhold, selovforslaget § 2 annet ledd. Tilsvarende unntakfinnes i definisjonen av reell rettighetshaver ifjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 3 punkt 6bokstav a. Formålet med reglene om innhentingog registrering av opplysninger om reelle rettig-hetshavere slår ikke til når det foreligger tilstrek-kelig opplysningsplikt om eierforholdene i den ju-ridiske personen. Unntaket er innført i Danmark,og foreslått i Sverige.

I det følgende vil henvisning til «person» væreen henvisning til juridiske personer og forvaltereav utenlandske trusts og tilsvarende juridiske ar-rangementer som er underlagt loven.

10 SOU 2016: 8, Del 1, punkt 22.5.11.


12.5.5 Behandling av opplysninger om reell rettighetshaver

12.5.5.1 Innhenting av opplysninger om reell rettighetshaver

Utvalget foreslår en bestemmelse om innhentingav opplysninger om reell rettighetshaver i lovfor-slaget § 4. Lovforslaget gjennomfører direktivetartikkel 30 nr. 1 og 31 nr. 1 for henholdsvis juri-diske personer og forvaltere av utenlandsketrusts og tilsvarende juridiske arrangementer.Lovforslaget følger også opp FATF-anbefaling 24om reelle rettighetshavere i juridiske personer.

Innhenting av opplysninger om reelle rettig-hetshavere er en nødvendig forutsetning for se-nere registrering av opplysningene i et sentralt re-gister. Det er derfor en grunnleggende forplik-telse for juridiske personer og forvaltere av uten-landske trusts og tilsvarende juridiske arrange-menter.

Reell rettighetshaver defineres i forslaget tilhvitvaskingslov § 2 bokstav e. Utvalget mener deter uheldig å operere med ulike definisjoner av re-ell rettighetshaver i lovverket. Hvitvaskingslovensdefinisjon bør derfor legges til grunn ved defini-sjonen av reell rettighetshaver også i loven om re-gister over reelle rettighetshavere. Også rettstek-niske hensyn tilsier en felles definisjon av reell ret-tighetshaver.

Definisjonen av reell rettighetshaver er nær-mere omtalt under punkt 2.3.4.4. Det grunnleg-gende vilkåret for å anse en fysisk person som re-ell rettighetshaver, er at vedkommende i siste in-stans eier eller kontrollerer en kunde. I loven omregister over reelle rettighetshavere blir spørsmå-let hvem som i siste instans eier eller kontrollererden juridiske personen, trusten eller det juridiskearrangementet. Dette må vurderes konkret. I for-slaget til hvitvaskingslov § 2 bokstav e er det listetopp ulike situasjoner som skal være en indikasjonpå at vedkommende er reell rettighetshaver, ogenkelte tilfeller der en fysisk person skal anses forå være reell rettighetshaver. Utvalgets forslag tildefinisjon gjenspeiler skiftet i hvitvaskingsdirekti-vet fra fokus på terskelverdier til fokus på reellinnflytelse og kontroll i juridiske personer.

I praksis vil de juridiske personene som under-legges loven grovt sett stå overfor tre ulike utfallav innhentingen av opplysninger om reell rettig-hetshaver. For det første kan man finne frem til éneller flere fysiske personer basert på forslaget tildefinisjon i hvitvaskingsloven § 2 bokstav e, her-under ved hjelp av de angitte kriteriene. For detannet kan den juridiske personens eierskaps-struktur innebære spredning av eierandeler på så

mange hender at det i praksis er svært lite sann-synlig at det er mulig å utpeke én eller flere fy-siske personer som faller inn under definisjonenpå reell rettighetshaver. For det tredje kan den ju-ridiske personen få problemer med å innhenteopplysninger om eventuelle reelle rettighetsha-vere, særlig fra utlandet.

Utvalget knytter i det følgende enkelte be-merkninger til situasjoner det er grunn til å væreoppmerksom på ved identifisering av reell rettig-hetshaver.

Ansvarlige selskap og kommandittselskap kanha såkalte stille deltakere, se selskapsloven § 2første ledd bokstav d. Kjennetegnet på en stilledeltaker er at vedkommende ikke fremtrer utadsom deltaker i selskapet, og at deltakeren har be-grenset ansvar med en fastsatt sum for selskapetsforpliktelser. I utgangspunktet kreves det enstem-mighet blant deltakerne i selskapet for å fatte av-gjørelser i selskapsmøtet, og det er i utgangs-punktet bare deltakere som har stemmerett, seselskapsloven § 2-12 første ledd. Stille deltakerekan ikke være del av selskapsmøtet, jf. selskaps-loven § 2-8 annet ledd annet punktum, jf.NOU 1980: 19 «Lov om selskaper m.v.», Til utk.§ 12. Selskapsloven § 2-12 første ledd første og an-net punktum er imidlertid fravikelig, se førsteledd tredje punktum. Dette innebærer at stille del-takere kan gis stemmerett i selskapsmøtet, even-tuelt den eneste stemmen.

I NOU 1980: 19 kapittel IX punkt 2 er begrun-nelsen for å åpne for stille deltakere i ansvarligeselskaper omtalt slik:

«Selv om man vil pålegge visse selskaper å opp-tre utad, være handelsselskap i selskapslovut-kastets forstand, er det neppe grunn til å påbyat enhver deltakelse i et selskap skal tilkjenne-gis utad. Og selv om man ønsker å opptre somselskap utad, er det neppe grunn til å påby atsamtlige deltakere tilkjennegis utad. Utvalgetvil i alle fall foreslå at visse former for selskaps-deltakelse kan unndras offentligheten hvis deter ønske om dette. Dette gjelder enten virk-somheten for øvrig utøves av én enkelt fysiskeller juridisk person, eller den utøves av fleresom også utad fremtrer som deltakere. Det ersærlig behovet for å kunne skaffe virksomhe-ter nødvendig egenfinansiering som taler foren ordning med stille deltakere.»

Begrunnelsen for å gi regler om stille deltakere,sett i sammenheng med reglene om stemmerett iansvarlige selskaper, innebærer at ansvarlige sel-


skaper kan være egnet til å skjule reelle rettig-hetshavere.

En tilknyttet problemstilling gjelder indre sel-skaper. Indre selskaper er en selskapstype som idag er regulert i selskapsloven. Indre selskap opp-trer ikke som sådan overfor tredjepersoner, og erikke en juridisk person. Indre selskap er et rent in-ternt forhold mellom selskapsdeltakerne, seOt.prp.nr. 47 (1984–1985), kapittel II punkt 4. Del-takerne i selskapet opptrer i eget navn, men haren underliggende avtale om f.eks. over- og under-skuddsdeling. I praksis vil det kunne være en så-kalt hovedmann som opptrer utad i eget navn, ogsom står fullt ut ansvarlig for selskapets forpliktel-ser. Hovedmannen kan være en fysisk eller juri-disk person. Resten av deltakerne i det indre sel-skapet vil i slike tilfeller være stille deltakere. I ut-gangspunktet gjelder de samme reglene for an-svarlige selskaper som ellers, det vil si at det erkrav om enstemmighet mellom deltakerne i sel-skapsmøtet, men at det kan avtales andre ordnin-ger. Det kan f.eks. etableres indre selskap der ho-vedmannen er et aksjeselskap. Aksjeselskapet erden eneste deltakeren som opptrer utad. All drift idet indre selskapet foregår i aksjeselskapet. Over-skuddet i det indre selskapet skal imidlertid ogsåtilfalle de andre deltakerne i selskapet. Etter utval-gets oppfatning er det klart at i slike tilfeller vil ak-sjeselskapet som ledd i å innhente opplysningerom sine reelle rettighetshavere, også måtte inn-hente opplysninger om de andre deltakerne i detindre selskapet.

Utvalget understreker at vurderingen av hvemsom er reell rettighetshaver må skje konkret. Detavgjørende kriteriet er hvilke fysiske personersom i siste instans eier eller kontrollerer en juri-disk person. Reell rettighetshaver kan være én el-ler flere personer. Utgangspunktet etter direktivetog definisjonen i hvitvaskingsloven er at det kanvære tilstrekkelig med innehav av eierandeler el-ler stemmerettigheter på 25 prosent. Også færrestemmerettigheter vil kunne innebære at man erreell rettighetshaver. Faktisk innflytelse, f.eks.ved at det normalt er få aksjonærer som møter pågeneralforsamling, er også relevant. Videre vilfaktisk kontroll gjennom en annen fysisk person,eksempelvis personer under vergemål eller vedavtaler om utøvelse av stemmerett, kunne gjøreen person til reell rettighetshaver.

For stiftelser og forvaltere av utenlandsketrust eller tilsvarende juridiske arrangementer erdet forslaget til hvitvaskingslov § 2 bokstav e nr. 3til 5 som gjelder, med en angivelse av konkrete fy-siske personer det skal innhentes opplysninger

om. Nr. 5 angir de samme personene som er nevnti fjerde direktiv artikkel 31 nr. 1.

Enkelte juridiske personer vil antakeligvis sjel-den anses å ha reell rettighetshaver. Dette gjelderforeninger, borettslag, boligbyggelag og sameier.Her vil det etter omstendighetene ikke kunnevære en reell rettighetshaver, fordi det sjelden eren fysisk person som i siste instans kan anses åeie eller kontrollere f.eks. en forening. Utgangs-punktet i foreninger og borettslag er at kontrollener knyttet til medlemskap, og at hvert medlemkun har én stemme. Spørsmålet også disse juri-diske personene må stille seg, er om det finnes enfysisk person som i realiteten eier eller kontrolle-rer virksomheten. Utvalget minner imidlertid omat foreninger, borettslag, boligbyggelag og sam-eier som er registrert i offentlig register, uansettvil ha plikt til å registrere opplysninger om dagligleder eller lignende representant. Utvalget presi-serer at selv om foreninger, borettslag, boligbyg-gelag og sameier ikke har reelle rettighetshavere,vil de likevel være underlagt loven.

Utvalget har vurdert om også daglig leder ogstyremedlemmer skal regnes som reell rettighets-haver i tilfeller der det ikke er mulig å identifisereen reell rettighetshaver basert på det grunnleg-gende vilkåret om eierskap eller kontroll, se fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 3 nr. 6 bokstav apunkt ii. Som redegjort for i punkt 5.2.4.5, forstårutvalget dette som en regel som retter seg motrapporteringspliktige ved gjennomføring av kun-detiltak. Utvalget forstår regelen slik at den skalgjøre det mulig for rapporteringspliktige å inngåkundeforhold i tilfeller der det ikke er mulig åfinne reell rettighetshaver og det samtidig ikke ergrunn til mistanke om hvitvasking eller terrorfi-nansiering. Utvalget foreslår derfor ikke at detskal innhentes og registreres opplysninger omdaglig leder og styremedlemmer dersom det ikkeidentifiseres en reell rettighetshaver. I denne sam-menheng påpeker utvalget at det allerede ettergjeldende registerlovgivning skal registreres opp-lysninger om både daglig leder og styremedlem-mer i de juridiske personene som foreslås under-lagt loven, der dette er relevant.

Opplysningene som skal innhentes om reellrettighetshaver er angitt i lovforslagets § 4 annetledd. Etter direktivet skal opplysningene være«adequate», se artikkel 30 nr. 1 og 31 nr. 1. Det erikke direkte presisert hvilke opplysninger sommå innhentes, men i artikkel 30 nr. 5 annet ledd erdet bestemt at andre personer og organisasjonersinnsyn i alle fall skal omfatte reell rettighetshaversnavn, bostedsland, fødselsmåned og -år, statsbor-gerskap og grunnlaget for å anse vedkommende


som reell rettighetshaver. Utvalget foreslår at opp-lysningene som skal innhentes om reell rettig-hetshaver avgrenses til de opplysningene som ut-trykkelig nevnes i direktivet, med unntak av fød-selsmåned og -år, der utvalget foreslår at fødsels-dato skal innhentes. Utvalget viser til at det dreierseg om personopplysninger, jf. personopplys-ningsloven § 2 nr. 1. Behandling av personopplys-ninger skal ikke gå lenger enn nødvendig, menskal samtidig være tilstrekkelig til å tilfredsstilleformålet, se personopplysningsloven § 11. Ogsådirektivet stiller krav om at opplysningene er til-strekkelige («adequate»). For å sikre tilfredsstil-lende identifisering av reell rettighetshaver, her-under skille personer med samme navn og fød-selsmåned og -år fra hverandre, foreslår utvalgetderfor at fødselsdato skal innhentes. Dette erbåde i interessen til fysiske personer som eventu-elt kan sammenblandes med reell rettighetshaver,men også av betydning for å oppnå formålet medinnhentingen av opplysningene om reell rettig-hetshaver.

Når det gjelder forslaget til § 4 annet ledd nr. 5om grunnlaget for å anse vedkommende som reellrettighetshaver, må det ses i sammenheng medavgrensningen av hvem som er reell rettighetsha-ver. Opplysningene vil personen i alle tilfelle alle-rede ha, siden reell rettighetshaver må identifise-res. Er det f.eks. avklart at en fysisk person er re-ell rettighetshaver som følge av indirekte eierskapgjennom et heleid holdingselskap, skal opplysnin-ger om dette innhentes.

Utvalget foreslår en forskriftshjemmel for ut-fylling av kravene til hvilke opplysninger om reellrettighetshaver som skal innhentes, se lovforsla-get § 4 femte ledd. Dette kan f.eks. være nødven-dig som følge av senere sammenkobling av regis-tre på europeisk nivå.

Utvalget foreslår ikke uttrykkelige regler omhvordan opplysningene skal bekreftes. Direktivetbestemmer at opplysningene skal være «ac-curate», men presiserer ikke hva som kreves. Ut-valget bemerker at personene underlagt loven måvære tilstrekkelig sikre på opplysningene omhvem som er reell rettighetshaver, og opplysnin-gene om vedkommendes identitet, til å kunnelegge dem til grunn ved oppfyllelsen av lovens for-pliktelser. Personene kan ikke legge til grunn ryk-ter e.l., men må bygge oppfyllelsen av loven på til-strekkelig pålitelige og notoriske opplysninger.

Utvalget foreslår at opplysningene som inn-hentes om reell rettighetshaver kontrolleres ogoppdateres når forholdene tilsier det, se lovforsla-

get § 4 tredje ledd. Direktivet stiller krav om atopplysningene som innhentes av personene er«current». Det presiseres ikke hvor ofte opplys-ningene skal oppdateres eller hvor raskt de måoppdateres etter endringer. Utvalget foreslår der-for løpende oppdatering av opplysningene. F.eks.kan det skje en oppdatering når selskapet får mel-ding om aksjeoverdragelser. Videre kan forhol-dene tilsi at det skal skje en kontroll eller oppdate-ring når personen får indikasjoner på at opplysnin-gene er uriktige. Etter omstendighetene kan detvære nødvendig med en gjennomgang av opplys-ningene, uten at konkrete forhold har gitt grunntil å tro at de er feilaktige. Generalforsamling i ak-sjeselskaper, årsmøte i foreninger eller lignendevil kunne være et naturlig tidspunkt for kontroll avopplysningene. Spesifikke tidspunkter for kontrolleller oppdatering av opplysningene kan for noenpersoner gi unødig korte intervaller, mens for an-dre personer vil intervallene kunne bli uforsvarliglange.

Utvalget påpeker at det i en del tilfeller kanoppstå vanskeligheter knyttet til identifisering avreell rettighetshaver. Utvalget påpeker i dennesammenheng to forhold. For det første stiller di-rektivet krav om omfattende forpliktelser knyttettil identifisering av reelle rettighetshavere. Direk-tivet stiller imidlertid ikke opp motsvarende ret-tigheter for de juridiske personene til å kreve opp-lysninger utlevert fra potensielle reelle rettighets-havere som ledd i forsøk på å klarlegge hvem somer reell rettighetshaver. For det annet er direkti-vets forpliktelser noe vage og overordnede. Utval-get viser til bruken av ord som «adequate», «ac-curate» og «current». Direktivet sier heller ingen-ting om hva de juridiske personene skal foreta segfor å identifisere reell rettighetshaver.

Som utvalget har redegjort for ovenfor, vil detfor foreninger, borettslag, boligbyggelag og sam-eier sjelden være mulig å finne en reell rettighets-haver. Det medfører ikke at disse juridiske perso-nene unntas fra lovens anvendelsesområde.

På bakgrunn av de problemene som kan opp-stå ved identifisering av reell rettighetshaver, fore-slår utvalget en unntaksmulighet. Dersom detikke er mulig å klarlegge hvem som er reell rettig-hetshaver, er det ikke nødvendig å innhente opp-lysninger om reell rettighetshaver, se lovforslaget§ 4 fjerde ledd. I disse tilfellene skal opplysningerom at det ikke er identifisert en reell rettighetsha-vere opplyses i meldingen til registeret, se lovfor-slaget § 8 første ledd annet punktum og omtalenunder punkt 12.5.6.2.


12.5.5.2 Lagring og sletting av opplysninger

Utvalget foreslår at personene underlagt lovenskal lagre opplysningene om reelle rettighetsha-vere i fem år etter at vedkommende opphørte åvære reell rettighetshaver, se lovforslaget § 5. Di-rektivet stiller ikke krav til hvor lenge opplysnin-gene skal oppbevares, men krever at personeneskal «obtain and hold» opplysninger om reelle ret-tighetshavere. FATFs anbefalinger stiller krav omat opplysninger og registre om bl.a. reelle rettig-hetshavere skal lagres i minst fem år etter at denjuridiske personen oppløses, se «interpretivenote» til anbefaling 24 punkt 10.

Utvalget foreslår i stedet at femårsfristen reg-nes fra den fysiske personen opphører å være re-ell rettighetshaver. Utvalget viser for det første tilat FATFs krav til lagring av opplysninger harmo-nerer dårlig med fjerde hvitvaskingsdirektiv sinforutsetning om at personverndirektivets reglerskal overholdes, herunder krav om at opplysnin-ger ikke skal behandles lenger enn nødvendig.Lagring av opplysninger inntil det er gått fem år si-den den juridiske pesonen ble oppløst vil dessutenkunne medføre at personopplysninger lagres påubestemt tid, dersom den juridiske personen ikkeoppløses. Utvalget viser videre til at det både iDanmark er vedtatt, og i Sverige foreslått, en til-svarende maksimal lagringstid på fem år for opp-lysninger om reell rettighetshaver, regnet fra ved-kommende opphørte å være reell rettighetshaver.Fem år er i tillegg den tiden utvalget har foreslåttskal gjelde for rapporteringspliktiges lagring avopplysninger og dokumentasjon i hvitvaskingslo-ven, se forslaget til hvitvaskingslov § 31.

12.5.5.3 Utlevering av opplysninger

Utvalget foreslår at personer underlagt loven påforespørsel skal utlevere opplysninger om reellerettighetshavere til offentlige myndigheter, se for-slaget til § 6 nr. 1. Personene skal også utlevereopplysningene til rapporteringspliktige når rap-porteringspliktige gjennomfører kundetiltak ogløpende oppfølging etter hvitvaskingsloven. For-slaget gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 30 nr. 1 annet ledd og nr. 2, og artikkel 31nr. 2 og 3 om offentlige myndigheters tilgang tilopplysningene som er innhentet og lagret av juri-diske personer og forvaltere av trusts og tilsva-rende juridiske arrangementer.

Formålet med loven er avgjørende for om of-fentlig myndighet skal få utlevert opplysningene.Formålet med loven er å forebygge og avdekkehvitvasking og terrorfinansiering ved å legge til

rette for blant andre myndigheters tilgang til opp-lysninger om reelle rettighetshavere, se lovforsla-get § 1. Utvalget viser til det som er sagt ovenforom lovens formål i punkt 12.5.3, og det som ersagt om Økokrims adgang til å utlevere opplysnin-ger i medhold av forslaget til ny hvitvaskingslov ipunkt 7.6.2. Lovforslaget innebærer at utleverin-gen av opplysninger er formålsstyrt, ikke organ-styrt. Loven avgrenser ikke hvilke offentligemyndigheter som kan få opplysningene utlevert,men til hvilket formål opplysningene kan utleve-res.

Utvalget foreslår at forvalter av utenlandsktrust eller tilsvarende juridisk arrangement harplikt til å opplyse om sin status til rapporterings-pliktig, se lovforslaget § 6 annet ledd. Plikten inn-trer når rapporteringspliktig gjennomfører kunde-tiltak som følge av at forvalteren som ledd i for-valtning av trusten inngår kundeforhold med rap-porteringspliktig, eller søker å gjennomføre entransaksjon over beløpsgrensene i hvitvaskingslo-ven § 15 bokstav b. Utvalgets forslag gjennomfø-rer fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 nr. 2 og«interpretive note» til FATF-anbefaling 25 punkt 2.Norge ble kritisert i FATF-rapporten for mange-len på en slik uttrykkelig regel.


12.5.6.1 Registerets organisasjon

Utvalget foreslår en overordnet bestemmelse omorganiseringen av registeret over reelle rettig-hetshavere, se lovforslaget § 7. Direktivet stillerikke krav til organiseringen av registeret. Det gjørheller ikke FATFs anbefalinger.

Utvalgets forslag er bygget opp på tilsvarendemåte som foretaksregisterloven § 1. Kongen skalvære utnevningsmyndighet for registerføreren.Utvalget foreslår at det kan føres et separat regis-ter over reelle rettighetshavere i utenlandsketrusts og andre juridiske arrangementer med til-svarende struktur eller funksjonsmåte. Mulighe-ten til å føre separate registre gjenspeiler direkti-vets inndeling i regler om innhenting og registre-ring av opplysninger i juridiske personer i artikkel30, og trusts og tilsvarende juridiske arrangemen-ter i artikkel 31.

I samsvar med norsk lovgivningstradisjonforeslår utvalget at tekniske regler om registerfø-ringen skal gis i forskrift, se lovforslaget § 7 annetledd. Registeret kan herunder integreres i andreregistre.

Utvalget foreslår at Kongen skal utnevne re-gisterføreren. Etter utvalgets oppfatning er det na-


turlig at Brønnøysundregistrene skal ha ansvarfor registerføringen. Ved Brønnøysundregistreneer det opparbeidet kompetanse om registerføring.Brønnøysundregistrene har allerede i dag omfat-tende opplysninger om mange av de juridiske per-sonene som underlegges loven, og dette kan gimuligheter for synergieffekter og gjenbruk av in-formasjon. Videre er Brønnøysundregistrene godtkjent som registerfører både i næringslivet ogsamfunnet ellers. Utvalget mener det er ettungtveiende argument å begrense antallet regis-termyndigheter personene som er underlagt lo-ven skal forholde seg til.

12.5.6.2 Melding til registeret

Personene som er underlagt loven skal sende mel-ding til registeret med opplysninger om sine re-elle rettighetshavere, se lovforslaget § 8 førsteledd. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 30 nr. 3 og 4 og artikkel 31nr. 4 og 5.

Utvalget har vurdert om andre enn personeneselv skal ha ansvar for å gi opplysninger til registe-ret. I hvitvaskingsdirektivets fortale avsnitt 14 erdet åpnet for at rapporteringspliktige kan få ansva-ret for å gi opplysninger til registeret etter gjen-nomføring av kundetiltak. Etter utvalgets oppfat-ning vil personene selv normalt være nærmest tilå kjenne sine reelle rettighetshavere. Siden rap-porteringspliktige ikke kjenner rettighetsforhol-dene i den juridiske personen på samme måtesom den juridiske personen selv, er det en risikofor at en rapporteringspliktig kan komme til å re-gistrere manglende og uriktige opplysninger i re-gisteret. Registerets kvalitet tilsier dermed at re-gistreringen av opplysninger i registeret ikke på-legges rapporteringspliktige. Dersom rapporte-ringspliktige skal registrere opplysningene i re-gisteret, vil dessuten registeret være avhengig avat rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltakog løpende oppfølging. Hvor ofte dette skjer, vilavhenge av risikovurderinger utført av rapporte-ringspliktige, med unntak av for nye kunder.Dessuten vil flere rapporteringspliktige kunnegjøre kundetiltak samtidig, f.eks. ved et nystartetselskap som både skal inngå bankavtaler, for-sikringsavtaler, innkjøp av dyre gjenstander osv.Et problem som dessuten unngås ved at perso-nene selv har ansvar for å melde opplysninger omreell rettighetshaver til registeret, er at rapporte-ringspliktige som gjennomfører kundetiltak påsamme tid registrerer ulike resultater i registeret.Fortalen løser ikke dette problemet.

Utvalget har derfor kommet til at kun perso-nene selv, og ikke rapporteringspliktige, skal haansvar for å gi meldinger til registeret.

Opplysningene som skal registreres i registe-ret over reelle rettighetshavere, tilsvarer opplys-ningene som skal innhentes av personene om re-elle rettighetshavere, jf. § 4. Dersom det ikke harvært mulig å klarlegge hvem som er reell rettig-hetshaver, skal det inntas opplysning om det i mel-dingen til registeret, se lovforslaget § 8 første leddannet punktum.

Etter lovforslaget § 8 annet ledd skal det sen-des melding til registeret ved endringer etter kon-troll eller oppdatering i samsvar med § 4 tredjeledd. Dette er en presisering og gjennomføring avkravene om at registeret skal inneholde korrekteog oppdaterte opplysninger om reelle rettighets-havere, i samsvar med direktivet artikkel 30 nr. 4og artikkel 31 nr. 5. Bestemmelsen må dermedsees i sammenheng med kravet til å gjennomførekontroller eller oppdateringer av opplysningeneetter § 4 tredje ledd.

12.5.6.3 Kontroll av meldinger til registeret

Utvalget foreslår en bestemmelse om registerfø-rers kontroll av meldinger til registeret, se lovfor-slaget § 9. Direktivet gir ikke regler om dette. Ut-valgets forslag bygger dels på det svenske forsla-get til regler om registrering av opplysninger omreelle rettighetshavere.

Utvalgets forslag er ment å gi registerfører ad-gang til en formalkontroll av at opplysningenesom gis av personene underlagt loven, er den ty-pen opplysninger som er nevnt i lovforslaget § 4annet ledd. I praksis mener utvalget at det bør ut-formes elektroniske løsninger for meldingene tilregisteret, der det fremgår obligatoriske feltersom skal fylles ut for at meldingen godkjennes. Si-den utvalget foreslår at meldinger til registereteventuelt skal opplyse om at det ikke har vært mu-lig å klarlegge hvem som er reell rettighetshaver,vil dette også være et felt som skal kontrolleres avregisterfører. Det ligger i sakens natur at det vilvære tilstrekkelig å fylle ut dette feltet i meldingenfor at meldingen skal godkjennes.

Utvalget har vurdert om registerfører skal gisen rett eller plikt til å kontrollere om opplysnin-gene som meldes til registeret er korrekte. Utval-get ser på den ene siden at det kan være hensynsom taler for en slik kontroll. Registeret er sære-gent ved at det skal ha til formål å forebygge ogavdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Det erderfor viktig at opplysningene i registeret er kor-rekte.


På den annen side er det hensyn som taler motå pålegge registerfører kontroll av opplysninge-nes innholdsmessige riktighet.

For det første gir ikke direktivet regler om re-gisterets kontroll av registreringene i registeret.For det annet er en plikt til å kontrollere meldin-gene ikke i samsvar med rollen registerfører oftehar ellers i norsk lovgivning, med noe variasjonmellom såkalte rettighetsregistre og andre regis-tre, se f.eks. enhetsregisterloven § 17.

For det tredje vil eventuell plikt til å kontrol-lere opplysningene i registeret påvirke oppfatnin-gen av om registeret har positiv eller negativ tro-verdighet. I fjerde hvitvaskingsdirektiv er det ut-trykkelig bestemt, i artikkel 30 nr. 8 og artikkel 31nr. 6, at rapporteringspliktige ikke utelukkendekan bygge på registeret ved gjennomføring avkundetiltak. Det vil derfor ikke være i samsvarmed fjerde hvitvaskingsdirektiv å gi inntrykk av atregisteret over reelle rettighetshavere kan gi posi-tiv og negativ troverdighet ved at registerførerkontrollerer om meldingene til registeret gir ut-trykk for de faktiske forhold.

For det fjerde vil en regel om kontroll fra regis-terfører ha rettstekniske implikasjoner, f.eks. derdet innføres noe feil fra registerførers side somfølge av at registerfører er uenig med personensom har sendt inn meldingen. Det ville dessutengi opphav til problemstillinger med uklare løsnin-ger i tilfeller der registerfører og personen er ue-nige om hvilke faktiske forhold som skal legges tilgrunn. Som nevnt tidligere, anser utvalget perso-nene selv for å være nærmest å kjenne sine reellerettighetshavere.

For det femte vil etablering av et kontrollre-gime hos registerfører medføre et betydelig be-hov for ressurser for at registerordningen skullegi betryggende troverdighet.

Avslutningsvis peker utvalget på at etableringav et register over reelle rettighetshavere er nytt ifjerde hvitvaskingsdirektiv. Et register over reellerettighetshavere vil i alle tilfelle utgjøre et funda-ment som kan utvides og videreutvikles i fremti-den. Utvalget mener det bør vurderes å utvide ogvidereutvikle registerløsningen i fremtiden, nårerfaring er vunnet etter etablering og drift av re-gisteret. Utvalget peker dessuten på at Europa-kommisjonens forslag til endringsdirektiv inne-bærer at nasjonale registre over reelle rettighets-havere skal sammenkobles på EU-nivå, se omta-len under punkt 12.3.5. En slik sammenkoblig vilsannsynligvis innebære at det på EU-nivå stilleskrav til bekreftelsen av opplysningene om reell

rettighetshaver for at opplysningene skal inntas iregisteret og tilgjengeliggjøres i hele EU (EØS). Iså fall må spørsmålet om kontroll av opplysnin-gene i registeret vurderes på nytt.

12.5.6.4 Retting av feil

Utvalget foreslår en bestemmelse om registerfø-rerens retting av feil, se lovforslaget § 10. Direkti-vet har ikke regler om dette. Lovforslaget byggerpå foretaksregisterloven § 7-1 og enhetsregisterlo-ven § 25.

Forslaget omfatter formalfeil, og må sees isammenheng med at registerførerens kontroll-plikt gjelder meldingenes formelle utforming. Ipraksis kan bestemmelsen tenkes å omfatte f.eks.skrivefeil i adresse e.l. For å sikre at retting ikkeunder noen omstendighet rokker ved opplysnin-genes innhold slik de er opplyst fra personene un-derlagt loven, må personen som har sendt innmeldingen underrettes om at det vil skje en ret-ting og hva rettingen skal gå ut på. Hvis det eruklart hvordan feilen skal rettes, kan registerføre-ren pålegge personen det gjelder å gi ny meldingtil registeret innen en bestemt frist. Dersom fris-ten ikke overholdes, kan registerfører ileggetvangsmulkt etter utvalgets forslag til § 14.

12.5.6.5 Offentlig myndighets tilgang til registeret

Offentlige myndigheter skal ha tilgang til opplys-ningene i registeret over reelle rettighetshavere,se utvalgets forslag til § 11. Personen innsynetgjelder skal ikke varsles om at offentlig myndig-het er gitt tilgang, og det samme gjelder for reellrettighetshaver. Lovforslaget gjennomfører direk-tivet artikkel 30 nr. 6 og 31 nr. 4.

Formålet med loven er avgjørende for om of-fentlig myndighet skal ha tilgang til registeret.Formålet med loven er å forebygge og avdekkehvitvasking og terrorfinansiering ved å legge tilrette for blant andre myndigheters tilgang til opp-lysninger om reelle rettighetshavere, se lovforsla-get § 1. Utvalget viser til det som er sagt ovenforom lovens formål i punkt 12.5.3, og det som ersagt om Økokrims adgang til å utlevere opplysnin-ger i medhold av forslaget til ny hvitvaskingslov ipunkt 7.6.2. Lovforslaget innebærer at tilgangentil registeret er formålsstyrt, ikke organstyrt. Lo-ven avgrenser ikke hvilke offentlige myndighetersom kan få tilgang til registeret, men med hvilketformål det søkes tilgang til registeret.


12.5.6.6 Rapporteringspliktiges og andres innsyn i registeret

Rapporteringspliktige og andre personer og orga-nisasjoner med en legitim interesse skal kunne fåinnsyn i registeret, se lovforslaget § 12. Forslagetbygger på fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30nr. 5 og 9 og artikkel 31 nr. 6.

Rapporteringspliktige har rett til å få innsyn iregisteret som ledd i gjennomføring av kundetil-tak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven,se første ledd. Utvalget bemerker at rapporte-ringspliktige ikke alene kan bygge på registeretved gjennomføring av kundetiltak, se direktivet ar-tikkel 30 nr. 8 og 31 nr. 6.

Personer og organisasjoner kan gis innsyn iregisteret dersom de har et legitimt behov for det,se annet ledd. Utvalget bemerker at det ved vurde-ring av om innsyn skal gis må gjøres en toleddetvurdering. For det første må det vurderes om densom krever innsyn har et legitimt formål. Det legi-time formålet må være i samsvar med lovens for-mål, som er å forebygge og avdekke hvitvaskingog terrorfinansiering, se punkt 12.5.3. Det er ikketilstrekkelig med en generell henvisning til andreformål, herunder åpenhet som sådan, for å opp-fylle kravet om legitimt formål.

For det annet må innsyn være nødvendig ogproporsjonalt. Dette er et generelt krav ved en-hver behandling av personopplysninger, se EMKartikkel 8 og personvernforordningen ((EU)2016/679) artikkel 5. Fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 41 nr. 1 bestemmer at personverndirekti-vet (95/46/EF) gjelder for behandling av person-opplysninger i medhold av fjerde hvitvaskingsdi-rektiv. Ved ikrafttredelsen vil personvernforord-ningen avløse personverndirektivet. Ved vurderin-gen av nødvendighet og proporsjonalitet vil blantannet de forhold som etter direktivet kan åpne forunntak, være relevante.

Utvalget bemerker at direktivet artikkel 31ikke inneholder regler om innsyn i registeret overtrusts og tilsvarende juridiske arrangementer forpersoner og organisasjoner med et legitimt behov,og at direktivet overlater til medlemsstatene åvelge om det skal gis innsyn for rapporteringsplik-tige ved gjennomføring av kundetiltak og løpendeoppfølging. Utvalget ser imidlertid ikke grunn til åregulere registeret over truster annerledes ennregisteret over juridiske personer. Utvalget påpe-ker også at likebehandling mellom ulike formerfor organisasjon av økonomisk virksomhet tilsierat reglene for innsyn er de samme.

Utvalget foreslår en forskriftshjemmel for ut-fylling av bestemmelsen om innsyn. Etter direkti-

vet kan det gis regler om at innsyn forutsetter re-gistering på internett og betaling av et gebyr, seartikkel 30 nr. 5 tredje ledd. Gebyrets størrelseskal kun dekke administrative utgifter forbundetmed innsyn. Utvalget foreslår ikke forskriftsbe-stemmelser med hjemmel i bestemmelsen.

12.5.6.7 Utlevering av opplysninger til, og innhenting av opplysninger fra, utenlandske registre innenfor EØS

Lovforslaget § 13 gjelder registerets adgang til åutlevere opplysninger til, og innhente opplysnin-ger fra, tilsvarende registre i andre EØS-stater.Bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette nær-mere regler i forskrift om sammenkobling av re-gisteret på EU-nivå. Utvalget presiserer at det pådet nåværende tidspunkt ikke er fastsatt at sliksammenkobling skal skje, men det er bestemt atEuropakommisjonen skal utrede slik integrasjonpå sikt, se artikkel 30 nr. 10 og artikkel 31 nr. 9.

12.5.6.8 Pålegg om melding. Tvangsmulkt

Utvalget foreslår en bestemmelse om registerfø-rers adgang til å pålegge innsending av meldingog mulighet for å ilegge tvangsmulkt om meldingikke sendes inn, se lovforslaget § 14. Direktivetinneholder ikke regler om sanksjoner eller andreforvaltningstiltak i tilknytning til opprettelsen avregister. FATF stiller imidlertid krav om «sancti-ons, whether criminal, civil or administrative» i«interpretive note» til anbefaling 24 punkt 18 og«interpretive note» til anbefaling 25 punkt 11. Ut-valgets forslag bygger på foretaksregisterloven§ 4-5.

Utvalget har vurdert hvilket regime for sank-sjoner eller forvaltningstiltak som skal etableres itilknytning til registeret over reelle rettighetsha-vere. På den ene siden krever FATFs anbefalingerat det etableres sanksjoner, uten at det presisereshvilken art og omfang sanksjonene potensielt skalfå. På den annen side gir ikke direktivet uttrykke-lige føringer når det gjelder eventuelle sanksjonertilknytning til registeret. Etter omstendigheteneanser utvalget det mest hensiktsmessig å foreslåen ordning med pålegg og tvangsmulkt. Utvalgetpeker bl.a. på at etablering av registre over reellerettighetshavere er nytt i de fleste rettssystemer.Utvalget påpeker dessuten at sammenkobling avregistre på europeisk nivå er foreslått av Europa-kommisjonen, se punkt 12.3.5, noe som kan fåkonsekvenser for hvilket kontrollregime, her-under sanksjoner eller forvaltningstiltak, som måetableres. Utvalget bemerker ellers at manglende


registrering kan få betydning for om rapporte-ringspliktige vil inngå i kundeforhold med den ju-ridiske personen eller forvalteren av utenlandsktrust eller tilsvarende juridisk arrangement.

Utvalget foreslår etter dette at registerførerkan gi pålegg om innsendelse av melding vedmanglende overholdelse av plikten til å gi meldingtil registeret, herunder melding om endringer, ogi forbindelse med retting av feil.

Pålegget må inneholde en bestemt frist. Over-holdes ikke fristen, kan registerføreren ileggetvangsmulkt, se tredje ledd. Tvangsmulkt er etfremadrettet tiltak som skal fungere som et opp-fyllelsespress. Dersom det sendes tilstrekkeligmelding innen den fastsatte fristen, kan ikketvangsmulkt ilegges. Se nærmere om pålegg ogtvangsmulkt i punkt 10.5.3. Det er opp til register-førers skjønn å avgjøre om tvangsmulkt skal ileg-ges, slik at det kan tas hensyn til konkrete forholdved spørsmålet om det skal ilegges tvangsmulkt.Tvangsmulkt kan bare ilegges om forholdene til-sier at en overtredelse møtes med en reaksjon.

Utvalget foreslår en forskriftshjemmel for å ginærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt,f.eks. en sats for mulkt per dag eller uke.

Utvalget foreslår ikke nærmere regler omklage. Alminnelige forvaltningsrettslige regler vilderfor gjelde.

12.5.7 Forholdet til personopplysningsloven

Utvalget foreslår regler om innhenting, lagring ogregistrering av opplysninger om reelle rettighets-havere. Personopplysningslovens regler vil derfori utgangspunktet gjelde, se personopplysningslo-ven § 5 jf. § 3 første ledd bokstav a. Utvalgets for-slag til regler avviker på enkelte punkter fra per-sonpplysningsloven, f.eks. i forslaget til regler omlagringstid. Ellers vil personopplysningslovens re-gler supplere utvalgets forslag, f.eks. reglene omvarsling av personen det behandles personopplys-ninger om, se personopplysningsloven §§ 19 og20.

Utvalget foreslår en uttrykkelig bestemmelseom at personopplysningslovens regler gjelder der-som ikke annet følger av loven eller forskrift gitt imedhold av loven, se forslaget til § 3. Bestemmel-sen foreslås utelukkende av informasjonshensyn.Utvalget foreslår at bestemmelsen plasseres i ka-pittel 1 i loven, for å markere at bestemmelsengjelder for all behandling av personopplysningeretter loven.


Kapittel 13

Økonomiske og administrative konsekvenser. Personvernkonsekvenser

13.1 Innledning

Utvalget viser til punkt 1.1.3 når det gjelder ut-gangspunktene for arbeidet med å lage utkast tillov- og forskriftsbestemmelser. Som nevnt der erNorge forpliktet til å gjennomføre fjerde hvitvas-kingsdirektiv og forordningen om opplysningersom skal følge betalinger. Utvalgets mandat om-fatter dessuten å foreslå regelendringer til oppføl-ging av FATFs evalueringsrapport av desember2014. Handlingsrommet har dermed vært begren-set, men der det har vært valgmuligheter er dettegjennomgående belyst og påpekt i utredningen.Utvalgets mandat har vært konsentrert om å fore-slå nye lov- og forskriftsregler. Utvalget har derforikke hatt noen foranledning til å vurdere andre til-tak mot hvitvasking og terrorfinansiering, f.eks.holdningskampanjer e.l.

Det er bred enighet internasjonalt om at dethar store skadevirkninger dersom det finansiellesystem misbrukes til hvitvasking og terrorfinansi-ering. Utvalget har beskrevet dette i punkt 2.2.4om formålet med hvitvaskingsloven. Misbruk av fi-nansiell sektor til hvitvasking og terrorfinansieringkan ha negative økonomiske konsekvenser somfølge av forstyrrelser i internasjonale kapitalstrøm-mer, redusert investering og lavere økonomiskvekst og kan ha innvirkning på finansielle marke-ders stabilitet som følge av motvilje til å inngå i in-ternasjonale transaksjoner, tap av omdømme ogtap av tillit. I tillegg genererer hvitvasking annenkriminalitet. Bekjempelse av hvitvasking vil dessu-ten gjøre det mindre attraktivt å utføre profittmoti-vert kriminalitet, fordi de kriminelles mulighetertil å nyte godt av utbyttet reduseres. Terrorfinansi-ering finansierer terrorhandlinger. Det er opplagtat terrorhandlinger har store skadevirkninger forsamfunnet.

I Europakommisjonens «Impact Assess-ment»,1 som fulgte fjerde hvitvaskingsdirektiv, erdet enkelte anslag for hvor store verdier somhvitvaskes og midler som går til terrorfinansier-

ing. Det har internasjonalt vært gjort beregningerav hvor store verdier som hvitvaskes på global ba-sis. United Nations Office on Drugs and Crime(«UNODC») publiserte i 2011 en rapport der detanslås at kriminelt utbytte utgjør om lag 3,6 pro-sent av verdens BNP, eller rundt 2 100 milliarderdollar i 2009. Det antas at 2,7 prosent av verdensBNP er tilgjengelig for hvitvasking, altså rundt1 600 milliarder dollar i 2009.2 Tilsvarende pro-sentandeler av 2015-tallene for verdens BNP3 til-svarer henholdsvis 2 600 (kriminelt utbytte) og1 900 (utbytte som er tilgjengelig for hvitvasking)milliarder dollar. I UNODCs rapport anslås det vi-dere at under 1 prosent, antakeligvis rundt 0,2prosent, av midlene som hvitvaskes gjennom detfinansielle system i dag blir beslaglagt og «fros-set».

Når det gjelder terrorfinansiering, finnes detikke tilsvarende anslag på totale beløp. I «ImpactAssessment» refereres det til en rapport fra bri-tiske House of Lords fra 2009, der det uttales atbeløpene som benyttes til terrorfinansiering erlangt lavere enn beløpene som hvitvaskes globalt.Samtidig påpekes det at skadevirkningene på sam-funnet, økonomien og sikkerheten kan væreenorme, og alltid vil langt overstige kostnadeneved en terroroperasjon. Skadevirkningene er tildels umulig å tallfeste, f.eks. skaden på tilliten ge-nerelt i samfunnet, eller den enkeltes manglendeopplevelse av sikkerhet.

Det finnes ikke tilgjengelige tall knyttet til nor-ske forhold, og det er heller ikke enkelt å inn-hente slike tall. Enkelte tall vil likevel til en vissgrad kunne gi indikasjon på hvor store summerdet dreier seg om. I Økokrims trusselvurdering

1 SWD(2013) 21 final.2 Estimating Illicit Financial Flows resulting from drug traf-

ficking and other transnational organized crimes, UNODC,Oktober 2011.

3 Verdensbanken. Statistikkbank. BNP: data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD (sist besøkt 21.11.2016).


for 2015–2016 vises det bl.a. til at Tollvesenet an-slår at mellom åtte og tolv milliarder kroner i kon-tanter det ikke kan gjøres rede for føres inn iNorge fra utenlandske banker.4 I samme trus-selvurdering anslås det på s. 21 at ca. 150 milliar-der kroner årlig unndras beskatning, på bakgrunnav tall fra Sverige (2007). Verdien av ulovlig over-fiske anslås til ca. 2 milliarder kroner, se trus-selvurderingen side 38. Arbeids- og velferdsetatenanmeldte i 2015 trygdebedrageri for 302 millionerkroner.5 Samlet ble det i 2015 inndratt 277 millio-ner kroner.6 Tallene som presenteres her er frag-mentariske, til dels svært usikre og stammer fraulike årstall. De er likevel egnet til å gi et bilde avhvor store verdier som kan hvitvaskes gjennomdet finansielle system i Norge.

Hvitvaskingsregelverkets formål er å fore-bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier-ing. Den overordnede begrunnelsen for å be-kjempe hvitvasking er at det skader det økono-miske system og samfunnet som sådan, se oven-for og omtalen i punkt 2.2.4. En nødvendig forut-setning for hvitvasking er at det er begått etprimærlovbrudd som har generert et utbytte avøkonomisk verdi. Formålet med tiltak mothvitvasking omfatter også effektiv bekjempelse avprofittmotivert kriminalitet, med de kostnaderdette har for samfunnet. På samme måte som til-tak mot hvitvasking skal bekjempe profittmotivertkriminalitet, skal tiltak mot terrorfinansiering hin-dre terrorhandlinger ved å gjøre det vanskeligerefor terrorister å skaffe nødvendige midler.

I Norge har det vært regelverk for tiltak mothvitvasking siden det ble tatt inn bestemmelser ifinansieringsvirksomhetsloven ved lovendring 4.desember 1992 nr. 123, som ledd i EØS-tilpasnin-gen. Reglene var en oppfølging av EUs førstehvitvaskingsdirektiv. Regelverket er endret flereganger, se omtalen i punkt 1.3.1. Det regelverketsom er gjeldende i Norge i dag baserer seg påEUs tredje hvitvaskingsdirektiv. Fjerde hvitvas-kingsdirektiv dels viderefører og dels videreutvi-kler de foregående direktivene. De bestemmel-sene utvalget foreslår er i mange henseende en vi-

dereføring av allerede eksisterende forpliktelser,men det er også en rekke nye bestemmelser ogkrav. Dette har betydning for forslagets økono-miske og administrative konsekvenser. Fokuset eri det følgende rettet mot de områdene der detforeslås endrede eller nye forpliktelser.

Som nevnt ovenfor, fører regelverkstilpasnin-gen til at norske regler på området bringes på nivåmed europeiske og internasjonale regler og anbe-falinger. Et mest mulig ensartet regelverk i Nor-den og Europa er et hensyn i seg selv. Nasjonaleulikheter og rammevilkår vil kunne påvirke kon-kurransesituasjonen for ulike aktører og vil kunnepåvirke kostnadene for tilpasning. Til tross for atutvalget har lagt vekt på å foreslå et regelverk somer tilpasset norsk rettstradisjon og nasjonale ri-sikovurderinger, har utvalget derfor, der direkti-vet gir rom for nasjonal tilpasning, også vurdertsærlig dansk og svensk rett på området.

Utvalget påpeker at kostnadene forbundetmed å etterleve regelverket for de rapporterings-pliktige kan være høye og vil øke med endringer iforpliktelsene. Kostnadene ved å etablere sys-temer for kundetiltak, løpende oppfølging, mulig-heter for å identifisere politisk eksponerte perso-ner (PEP-er) og for å gjennomføre risikovurderin-ger vil kunne innebære høye engangskostnader.Også vedlikehold og oppdatering av systemene vilkreve ressurser.

Utvalget foreslår at nye foretaksgrupper un-derlegges hvitvaskingsloven. Videre foreslås detnye plikter for rapporteringspliktige, og noenendringer i eksisterende plikter. I tillegg foreslårutvalget regler som legger til rette for opprettelseav et register over reelle rettighetshavere. Forsla-gene antas å få konsekvenser for både rapporte-ringspliktige og statlige myndigheter. Forslageneantas ikke å få kosekvenser for kommunal (her-under fylkeskommunal) forvaltning, med unntakav kommunerevisjonen som rapporteringspliktig.Det store flertallet rapporteringspliktige er næ-ringsdrivende.

Utvalget understreker imidlertid at de økono-miske konsekvensene for næringslivet og samfun-net for øvrig, som konkretiseres under punkt 13.2,må sees i lys av de samfunnsskadelige konsekven-sene av hvitvasking, terrorfinansiering, tilknyt-tede profittmotiverte kriminelle handlinger og ter-rorhandlinger. I ytterste konsekvens vil videre et-terlevelse av regelverket kunne spare en rekkevirksomheter for kostnader forbundet med å bliinvolvert med kunder som representerer en risikofor virksomheten, og som vil kunne føre til at virk-somheten blir implisert i straffbare forhold.

4 Økokrim. Trusselvurdering – økonomisk kriminalitet ogmiljøkriminalitet, 2016, side 17.

5 NAV: «Aldri anmeldt mer trygdebedrageri», pressemelding25. januar 2015: https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Statistikk/Flere+statistikkomrader/Relatert+informasjon/dummy-pm-trygdemisbruk-%C3%A5ret-2015 (sist besøkt 21.11.2016).

6 Politiet: «Anmeldt kriminalitet og straffesaksbehandling –2015 – Kommenterte STRASAK-tall»: https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/politidirektoratet/Vedlegg_3501.pdf (sist besøkt 21.11.2016).


Utvalget understreker også at man ved en revi-dert lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinan-siering får et regelverk som tilfredsstiller interna-sjonale krav, ikke bare med hensyn til EU/EØS,men også i videre forstand gjennom samarbeid iFATF.

Utvalget foreslår også regler som medfører be-handling av personopplysninger. Dette medførerkonsekvenser for enkeltpersoner.

13.2 Konsekvenser for rapporterings-pliktige (næringslivet)

13.2.1 Nye og endrede plikter etter hvitvaskingsloven

Utvalgets forslag til nye regler i denne utrednin-gen innebærer både endrede og nye plikter for ek-sisterende rapporteringspliktige, selv om utkas-tet i stor grad viderefører eksisterende forpliktel-ser. Det vil være nødvendig med økt ressursbrukfra de rapporteringspliktiges side.

Eksisterende rapporteringspliktige vil måttebruke ressurser på å sette seg inn i det nye regel-verket. I enkelte tilfeller kan det være behov forekstern bistand i form av konsulenter eller juri-disk bistand. Hvilket behov den enkelte virksom-het vil ha for bistand vil variere med virksomhe-tens omfang og art. Flere virksomheter vil antake-ligvis ha intern kompetanse som har til oppgave åholde seg oppdatert på relevant regelverk, og somsamtidig innehar nødvendig kompetanse til å setteseg inn i nye og endrede forpliktelser. Det er imid-lertid en rekke virksomheter som neppe inneharsærskilt kompetanse knyttet til å sette seg inn idet til enhver tid gjeldende regelverket for virk-somheten. En del av behovet for opplæring og in-formasjon vil kunne dekkes av bransjeorganisasjo-ner og tilsynsmyndigheter. Likevel kan enkeltevirksomheter måtte innhente bistand fra eksternetjenesteytere. For eksisterende rapporteringsplik-tige dreier det seg om å sette seg inn i endrede ognye forpliktelser.

Det nye regelverket vil kreve oppdatering avopplæringen ansatte har fått. Nye rapporterings-pliktige må lære opp sine ansatte. Behovet foropplæring vil variere med virksomhetens omfangog art. Opplæringen vil også variere med hvilkefunksjoner den enkelte ansatte har. For noen vilbehovet for opplæring være beskjedent, mens be-hovet vil være større for de som i praksis skalorganisere og etterleve lovens forpliktelser. Utval-get har ikke sikre tall over hvor mange ansattehos rapporteringspliktige som må læres opp ogoppdatere sin kunnskap. I finanssektoren7 er det

eksempelvis omtrent 50 000 ansatte. Mange avdisse må tilegne seg kunnskap om hvitvaskings-reglene i større eller mindre grad.

Et grunnleggende trekk ved regelverket er atdet skal gjennomføres risikovurderinger som girgrunnlag for en risikobasert tilnærming til etterle-velsen av loven. Det vil være svært store variasjo-ner mellom de rapporteringspliktige når det gjel-der omfanget av risikovurderingene. For eksem-pel vil finansforetak med et bredt spekter av pro-dukter, der det involveres store beløp og ogsågrensekryssende virksomhet, ha langt flere mo-menter i risikovurderingene enn rapporterings-pliktige med få transaksjoner. Det er ikke tvil omat utarbeidelse og oppdatering av risikovurderin-ger vil medføre behov for betydelig ressursbrukfor mange rapporteringspliktige. Det er ikke mu-lig for utvalget å beregne disse kostnadene, ver-ken for enkelte rapporteringspliktige eller grup-per av rapporteringspliktige. Utvalget foreslår vi-dere at risikovurderingene til rapporteringsplik-tige skal dokumenteres. I realiteten innebærerdette at risikovurderingene må være skriftlige.For de aller fleste rapporterinspliktige vil ri-sikovurderingene være skriftlige uavhengig av do-kumentasjonskravet. At risikovurderingene mådokumenteres er derfor en helt minimal byrde.

Etter lovforslaget innebærer forenklede kun-detiltak ikke lenger unntak fra reglene om kunde-tiltak i sin helhet. Dette er i dag tilfellet bl.a. forskadeforsikring, eller der kunden selv er rappor-teringspliktig. Hovedregelen etter forslaget er atalle kunder skal underlegges alminnelige kunde-tiltak. I følge tall fra «finansbarometeret» til FinansNorge fra 2015 var det ca. 600 000 kunder sombyttet skadeforsikringsforetak i 2015. Overfor allekunder som bytter skadeforsikringsforetak skaldet etter ny lov gjennomføres kundetiltak. Sliketiltak kan forenkles ved å basere seg på andregjennom reglene om å legge til grunn kundetiltakutført av tredjeparter.

Utvalget foreslår at opplysninger om juridiskepersoner skal bekreftes ved utskrift fra offentligregister. Det kan være ulike kilder til slike opplys-ninger. Utvalget viser til at Enhetsregisteret ersøkbart på Brønnøysundregistrenes hjemmeside,som er enkelt og kostnadsfritt i bruk. I praksisinnebærer imidlertid forslaget at ikke-registre-ringspliktige foreninger må registreres i Frivillig-hetsregisteret før de kan inngå kundeforhold ellerfå utført transaksjoner. Mange foreninger er alle-rede registrert (ca. 90 000, se nedenfor). Det er

7 Næringskodene 64, 65 og 66 (Statistisk Sentralbyrås stan-dard for næringsgruppering, (SN2007)).


gratis både å registrere seg og være registrert,men det kan medføre administrative byrder forforeninger som per i dag ikke er registrert. Utval-get antar at lov om reelle rettighetshavere uansetti praksis vil føre til at foreninger må registrere segfor i det hele tatt kunne bli identifisert av rapporte-ringspliktige.

Plikten til å lagre opplysninger og dokumentergjelder allerede i dag. Rapporteringspliktige skalderfor ha rutiner og systemer for slik lagring. Demer omfattende kundetiltakene som er foreslått,vil føre til at det er noen flere opplysninger og do-kumenter som skal lagres. Utvalget antar at det errutiner og systemer som i seg selv i hovedsak kre-ver ressurser, og at utvidelsen derfor ikke vil på-føre kostnader av noen størrelse.

Avgrensningen av politisk eksponerte perso-ner (PEP-er) er, i samsvar med fjerde hvitvas-kingsdirektiv, foreslått utvidet til også å omfattenasjonale PEP-er. I tillegg er ikke lenger definisjo-nen av PEP tidsavgrenset. Det er de rapporte-ringspliktiges ansvar å identifisere PEP-er oggjennomføre forsterkede kundetiltak. Med et vi-dere omfang av PEP, legger utvalget til grunn atdet vil føre til økt ressursbruk i forbindelse medgjennomføring av kundetiltak. Utvalget har ikkegrunnlag for å gi anslag på økt ressursbehov.

Når det gjelder gjennomføring av kundetiltak,går utkastet bl.a. ut på at rapporteringspliktige inoen tilfeller kan legge til grunn kundetiltak ut-ført av tredjeparter som selv er rapporteringsplik-tige. Rapporteringspliktige har derfor mulighet tilå redusere kostnadsbehovet, forutsatt at det fin-nes tredjeparter som er villige til å dele opplysnin-ger om kunden som er innhentet ved kundetiltak.Særlig for rapporteringspliktige i konsern i finans-bransjen kan det etter utkastet være aktuelt ålegge til grunn kundetiltak utført av andre kon-sernselskaper. Utvalget antar at dette kan sparedisse rapporteringspliktige for ganske mye arbeidved etablering av kundeforhold.

Kravene til internkontroll er konkretisert ogutvidet sammenlignet med tidligere. Kravene somstilles er videre avhengig av virksomhetens art ogstørrelse. Utvalget antar at dette vil føre til noe øktressursbruk. Samtidig skal mange av de rapporte-ringspliktige som det stilles særskilte krav til, alle-rede være underlagt regler om internkontroll imedhold av annet regelverk, se f.eks. finansfore-taksloven § 8-16 om internrevisjon. Dette girgrunnlag for synergieffekter og utbygging av ek-sisterende strukturer.

Forordningen om opplysninger som skal følgeen betaling i betalingskjeden forventes ikke å ge-nerere kostnader i særlig grad for de foretakene

forordningen gjelder for. De fleste finansielle over-føringer inneholder allerede slik informasjon. Noeutgifter til teknisk tilpasning må likevel antas å på-løpe.

Alle rapporteringspliktige skal ha rutiner foretterlevelse av gjeldende lov. Med nye og endredeplikter vil rutinene måtte oppdateres. Utvalget an-tar at det vil være relativt store forskjeller melllomrapporteringspliktige, blant annet avhengig avstørrelse og kundekrets. For eksempel vil små be-drifter med oversiktlig virksomhet kunne greieseg med ganske enkle rutiner, mens større bedrif-ter med mer kompleks virksomhet, herunder kun-dekrets, må utarbeide rutiner som er mer omfat-tende og detaljerte. Utvalget legger til grunn atdette vil føre til økt ressursbruk i næringslivet,men først og fremst i form av éngangseffekt i for-bindelse med ikrafttredelsen av hvitvaskingslo-ven. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå time-bruk eller kostnader forbundet med utarbeidelseav rutinene. Timebruk og eventuelle kostnader eravhengig av flere faktorer. For eksempel vil om-fanget og kvaliteten på virksomhetens eksis-terende rutiner få betydning for ressursbehovetved utarbeidelse av oppdaterte rutiner. Videre vilveiledning fra bransjeorganisasjoner eller tilsyns-myndigheter kunne dempe virksomhetens res-sursbehov. Enkelte virksomheter vil muligensvurdere å innhente ekstern bistand.

Rutinene skal etter forslaget oppdateres. Hyp-pigheten av oppdateringene er ikke foreslått fast-satt i loven, men for eksempel vil endrede ri-sikovurderinger kunne medføre behov for å endrerutinene. Det er vanskelig å se for seg at vurde-ring av rutiner skjer sjeldnere enn årlig. Utvalgetantar at det ofte vil være tale om en begrenset res-sursbruk. Likevel er det klart at endrede ri-sikovurderinger og praktiske erfaringer med ruti-nene tilsier et mer omfattende revisjonsarbeid foren del rapporteringspliktige.

De årlige administrative kostnadene forbundetmed etterlevelse av hvitvaskingsloven og -forskrif-ten fra 2003 ble i en kartlegging fra 2006 antatt åvære rundt 160 millioner kroner.8 Av dette gjaldtrundt 18 millioner kroner rapportering til Øko-krim, herunder opplæring. Det er angitt at hyppig-heten av kundekontroll, særlig i finanssektoren,er hovedgrunnen til størrelsen på beløpet. Videreer det lagt til grunn at det er både kontoryrker ogakademiske yrker som utfører oppgaver knyttet til

8 Nærings- og handelsdepartementet, Rambøll ManagementAS og KPMG: «Kartlegging av administrative kostnaderved etterlevelse av finansmarkedsregelverket - Finansde-partementet», 2006.


hvitvasking. Det ble regnet med en populasjon avkunder (fysiske personer) på 3,4 millioner, og atdet i gjennomsnitt ble gjennomført kundekontrollav hver av dem hvert tredje år.

Utvalget har ikke funnet å kunne oppdaterekartleggingen for endringene i utkastet. Utvalgetantar at det fortsatt er hyppigheten av kundetiltaki finanssektoren som fører til mesteparten av kost-nadene ved kundetiltak. Endringer i lovgivningenog digitaliseringen i finanssektoren og samfunnetfor øvrig siden 2006 utgjør så store endringer nårdet gjelder innhenting, bekreftelse og lagring avopplysninger at man antakelig må gjennomføre enhelt ny kartlegging for å kunne gi noen form forrealistiske anslag på kostnadene ved kundetiltakved en ny lov. Det ligger ikke innenfor utvalgetsmandat å gjennomføre en kartlegging av denne ty-pen.

Utvalget viser til at man i Danmark og Sverigehar forsøkt å beregne kostnadene ved etterlevelseav direktivforpliktelsene. Utvalget mener imidler-tid at eksisterende regler og foreslåtte regler i deto landene er så forskjellige fra Norge, at utvalgetikke kan legge vekt på eller overføre denne typenvurderinger til norske forhold.

For forhandlere av varer vil kostnadene variereavhengig av hvilken løsning som velges for kon-tantforbud eller ikke. Det vises til NOU 2015: 12.

13.2.2 Nye rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Verdipapirregistre

Utvalget foreslår å utvide hvitvaskingslovens an-vendelsesområde til å omfatte foretak som driverinkassovirksomhet og foretak som driver fysiskpengetransport. Begrunnelsen for utvidelsene avanvendelsesområdet er gitt i henholdsvis punkt3.1.9 og punkt 3.1.16. I det følgende omtales i allhovedsak forpliktelsene i hvitvaskingsloven somikke er omtalt i punkt 13.2.1.

Det må skilles mellom foretak som driver fy-sisk pengetransport og foretak som driver in-kassovirksomhet. Foretak som driver fysisk pen-getransport er underlagt krav om tillatelse i dag,og må derfor også i dag vie ressurser til arbeidmed etterlevelse av lover og regler.

Inkassoforetak er regulert i inkassoloven ogunderlagt krav om tillatelse fra Finanstilsynet. Ut-valget antar at inkassoforetak allerede i dag haretablert interne ordninger for å sikre etterlevelseav relevante lover og regler. Videre antar utvalgetat disse foretakene har ganske høy grad av auto-matiserte og digitale saksbehandlingssystemer,som vil gjøre det mindre kostbart enn ellers ågjennomføre tiltakene etter loven. Utvalget legger

imidlertid til grunn at det vil påløpe kostnader,særlig i en oppstartsfase. Samtidig antar utvalgetat etterlevelseskostnadene vil avta med tiden, et-tersom foretakene blir kjent med regelverket.

Innledningsvis påpeker utvalget at det i dag(pr. 1. november 2016) er registrert totalt 104 fore-tak som driver inkassovirksomhet i Finanstilsy-nets konsesjonsregister – 99 fremmedinkasso-foretak, to filialer av utenlandske fremmedin-kassoforetak og tre oppkjøps-/egeninkassofore-tak. Det finnes per i dag ikke et sentralt registerover foretak som driver fysisk pengetransport. Ifølge Statistisk Sentralbyrå (SSB) var det i 2014212 foretak i kategorien private vakttjenester.9

Vaktvirksomheter har tillatelse til også å utføreverditransport. Bransjen domineres imidlertid avto store aktører, noe som innebærer at det storeflertallet av foretakene er små.

Ressursbruken vil for det første gjelde å gjøreseg kjent med regelverket. Med stor grad av sann-synlighet vil det som en del av dette være nødven-dig med ekstern bistand i noen utstrekning, sidenregelverket kan oppfattes som komplisert. Utval-get antar at veiledning fra tilsynsmyndigheter ogeventuelt bransjeorganisasjoner kan redusere be-hovet for ekstern bistand. Foretakene er alleredevant til å etterleve offentlige bransjereguleringerav ulik kompleksitet. Utvalget har ikke funnetkonkrete tall for hvilke kostnader dette vil med-føre. Kostnadene vil bl.a. være avhengig av virk-somhetenes egne ressurser avsatt til å sette seginn i relevant regelverk, eventuell veiledning frabransjeorgan og tilsynsmyndigheter og prisnivåethos tilbydere av rådgivning om hvitvaskingsregel-verket.

Videre må foretakene utarbeide rutiner, sometter utkastet skal sikre at virksomhetene gjen-nomfører tiltakene i loven. Arbeidet med å utar-beide rutiner vil kunne kreve ganske store ressur-ser hos de nye gruppene rapporteringspliktige, si-den disse ikke tidligere har hatt rutiner for etterle-velse av hvitvaskingsloven.

Implementering av rutiner vil, slik utvalgetvurderer det, i hovedsak innebære at det byggesinn nødvendige mekanismer i datasystemer somhåndterer kundetiltak og løpende oppfølging avkundeforhold. Utvalget legger til grunn at det alle-

9 Statistisk sentralbyrå. Statistikkbanken. Tabell 07370:Næringslivstjenester. Foretak. Hovedtall, etter næring(SN2007), Foretak. Foreløpige tall. Næringskode 80.1 Pri-vate vakttjenester: https://www.ssb.no/statistikkbanken/selectvarval/Define.asp?subjectcode=&ProductId=&MainTable=StrukturForeNy&nvl=&PLanguage=0&nyTmpVar=true&CMSSubjectArea=varehandel-og-tjenesteyting&KortNavnWeb=stefu&StatVariant=&checked=true (sist besøkt 01.11.2016).


rede er utstrakt bruk av automatisert kundebe-handling i de bransjene som er foreslått inntatt iregelverket. Det vil påløpe kostnader til systemut-vikling. Størrelsen er det ikke mulig å anslå. Im-plementering av rutiner i form av opplæring av an-satte er beskrevet ovenfor under punkt 13.2.1.

Rapporteringsplikten til Økokrim kan oppfyl-les ved elektronisk innsending. Utvalget har fore-slått videreføring av hjemmelen til å pålegge elek-tronisk innsendelse, se punkt 6.5.3.2. I Opp-gaveregisteret er det angitt en manuell arbeids-byrde på 20 minutter ved innsendelse av en mel-ding.

Når det gjelder kapittelet om behandling avpersonopplysninger og andre opplysninger, antarutvalget at inkassoselskaper allerede etterleverpersonopplysningsloven. Tilpasning av virksom-heten til hvitvaskingslovens regler om behandlingav personopplysninger medfører dermed ressurs-behov av mindre betydning. For foretak som dri-ver fysisk pengetransport kan dette stille seg an-nerledes, da utvalget antar at foretakene i ulikgrad har vært underlagt forpliktelser etter person-opplysningsloven, alt ettersom hvordan virksom-heten har vært innrettet.

Agenter av utenlandske betalingsforetak fore-slås underlagt loven. Foretakene er underlagthjemstatens regelverk mot hvitvasking og terror-finansiering. Det antas av den grunn at å under-legges norsk regelverk ikke medfører ekstra res-sursbruk.

Verdipapirregistre skal etter utvalgets forslagkun være rapporteringspliktig når registeret ikkebruker eksterne kontoførere som er rapporte-ringspliktige. Det er bare ett verdipapirregister iNorge. Så vidt utvalget er kjent med, bruker verdi-papirregisteret utelukkende eksterne kontofø-rere. I praksis vil utkastet, slik verdipapirregiste-ret drives i dag, medføre at verdipapirregisteretikke er underlagt hvitvaskingsloven. Utvalget leg-ger til grunn at det vil føre til redusert res-sursbruk for verdipapirregisteret å i praksis ikkelenger være underlagt hvitvaskingsloven.

13.2.3 Tilsyn og sanksjoner

Finanstilsynets utgifter utliknes på tilsynsobjek-tene, jf. finanstilsynsloven § 9 og forskrift 18. de-sember 2015 nr. 1776 om utlikning av utgifter tiltilsyn. Utvalget har ikke foreslått noen endring idette. For nye grupper rapporteringspliktige un-derlagt tilsyn fra Finanstilsynet vil det således på-løpe kostnader i form av tilsynsavgift.

Gjennomføringen av tilsyn vil også medføreressursbruk fra den rapporteringspliktiges side.

Dette gjelder både nye og eksisterende rapporte-ringspliktige. Fjerde hvitvaskingsdirektiv forutset-ter at tilsynsmyndighetene har en risikobasert til-nærming til gjennomføringen av tilsyn. I samsvarmed en risikobasert tilnærming vil tilsynsmyndig-hetene ventelig gjennomføre kontroller med vari-erende intensitet. Ved de mindre omfattende tilsy-nene vil ressursbruken hos rapporteringspliktigekunne være lav. Hvilke prioriteringer tilsynsmyn-dighetene vil gjøre, og hvilke virkninger det vil fåfor rapporteringspliktige, er per i dag usikkert.

Utvalget peker samtidig på at tilsynsaktivitetskal fremme etterlevelsen av regelverket. Bedreetterlevelse av regler om tiltak mot hvitvasking ogterrorfinansiering gir legitimitet og minsker risi-koen for at næringsdrivende misbrukes til hvitvas-king og terrorfinansiering.

Ved manglende etterlevelse av regelverket erdet, i samsvar med direktivet, foreslått regler omsanksjoner og andre forvaltningstiltak. Det erklart at dette kan få konsekvenser for rapporte-ringspliktige. Rapporteringspliktige risikerer på-legg og tvangsmulkt, tilbaketrekking av tillatelserog overtredelsesgebyr. For enkeltpersoner er dethjemmel for ileggelse av ledelseskarantene. Utval-get har ikke grunnlag for å gi anslag på antall elleromfang av sanksjoner og andre forvaltningstiltaksom vil kunne bli ilagt.

13.2.4 Register over reelle rettighetshavere og tilknyttede plikter

Utvalget har foreslått regler om innhenting og re-gistrering av opplysninger om reelle rettighetsha-vere i juridiske personer og for forvaltere av uten-landske trusts og tilsvarende juridiske arrange-menter, se kapittel 12. Utvalget antar at pliktenevil medføre kostnader for personene som under-legges loven.

Når det gjelder de juridiske personene somskal underlegges loven, er disse angitt i utkastettil lov om register over reelle rettighetshaverem.v. § 2. Loven vil gjelde for 290 814 aksjeselskap,220 allmennaksjeselskap, fire europeiske selskap,33 674 ansvarlige selskap, 473 kommanditts-elskap, 266 partrederier, 102 sparebanker (finans-foretak som ikke er aksjeselskap eller allmennak-sjeselskap), 45 gjensidige forsikringsselskap (fi-nansforetak som ikke er aksjeselskap eller all-mennaksjeselskap), 5 133 samvirkeforetak, 2017andre næringsdrivende selskap med begrensetansvar, minst 20 380 sameier, 8 521 borettslag, 52boligbyggelag, 87 872 foreninger/lag/innretnin-ger, 7 053 stiftelser, 406 verdipapirfond (Finanstil-synets konsesjonsregister), åtte statsforetak, 259


interkommunale selskap, 213 kommunale foretak,ni fylkeskommunale foretak, fire regionale helse-foretak og 30 helseforetak.10

I alt er det derfor rundt 450 000 enheter sommå undersøke sine reelle rettighetshavere, hvoravden overveiende delen er aksjeselskaper (ca.65 prosent). I praksis er plikten mer en viderefø-ring enn den er ny, siden rapporteringspliktige al-lerede etter gjeldende lov må be kundene om opp-lysninger om reelle rettighetshavere. Utvalgetvurderer likevel konsekvensene, fordi innholdet iforpliktelsen er noe endret og siden det er fore-slått å innføre et register der opplysninger skal re-gistreres.

Statistikk11 fra SSB pr. 1. januar 2013 viser atnesten seks av ti aksjeselskaper og allmennaksje-selskaper bare har én aksjeeier. Rundt 2,5 prosentav selskapene har ti eller flere aksjeeiere. Ca.0,3 prosent av alle aksjeselskaper og allmennak-sjeselskaper har 100 eller flere aksjeeiere. I grup-pen av selskaper med ti aksjeeiere eller flere erdet, slik utvalget forstår tallene, rundt 8,5 prosentav selskapene som har aksjeeiere med eierandelersom er høyere enn 25 prosent, som er en av indi-kasjonstersklene som er foreslått i loven. Mer ennhalvparten av aksjeselskapene har bare fysiskepersoner som aksjeeiere. Eierandel er likevel ikkealene avgjørende ved vurderingen av hvem somer reell rettighetshaver. Aksjeklasser, vedtekter,aksjonæravtaler o.a. kan etter forslaget spille enrolle ved vurderingen de registreringspliktige mågjøre.

Aksjeselskaper skal etter aksjeloven ha over-sikt over aksjeeierne. Når sammensetningen avaksjeeiere er slik det er beskrevet ovenfor, vil detfor det store flertall av aksjeselskapene ikke krevenoe arbeid av betydning å finne ut hvem som erreelle rettighetshavere. Mer arbeid må påregnesfor selskaper med flere aksjeeiere, aksjeklassermv., eller der selskapet inngår i konsern. Særliggjelder det der aksjeeierne har utenlandske mor-selskap.

Den største andelen av allmennaksjeselska-pene, antakelig rundt 80 prosent, er børsnoterteselskaper som er unntatt reglene i loven om reelle

rettighetshavere. Deres datterselskaper er imid-lertid ikke unntatt fra denne plikten.

For andre næringsdrivende vil situasjonen et-ter utvalgets vurdering være ganske lik som foraksjeselskapene: For svært mange vil det være en-kelt å finne ut hvem som er reell rettighetshaver,mens andre må gjøre grundigere vurderinger påbakgrunn av kompleks eiereller kontrollstruktur.Utvalget har ikke funnet statistikk over deltaker-eller eierforholdene i andre næringsdrivende fore-tak enn aksjeselskaper.

Ikke-næringsdrivende enheter vil, på den an-nen side, finne tilpasningen til regelverket kre-vende. Driver man ikke næringsdrift vil man anta-kelig ha mindre oppmerksomhet om regler somkan oppfattes som næringsregulering. Utvalgetregner med at særlig eierseksjonssameier oggrupper av foreninger/lag/innretninger vil hastort behov for veiledning og opplæring. Sidenrapporteringspliktige med eksisterende kunde-forhold, særlig banker og forsikringsforetak, måinnhente informasjon fra kundene om reelle ret-tighetshavere, antar utvalget at det i praksis vilvære mange rapporteringspliktige som vil måtteveilede enheter som skal registrere reelle rettig-hetshavere.

For noen grupper av enheter vil det ofte væreenkelt å fastslå at det ikke er noen reell rettighets-haver. For eksempel vil samvirkeforetak,foreninger og eierseksjonssameier etter sin natursom oftest ikke ha reell rettighetshaver. Utvalgethar redegjort for dette i punkt 12.5.5.1. Detsamme vil gjelde for statsforetak, interkommunaleselskap, kommunale og fylkeskommunale foretak,regionale helseforetak og helseforetak.

Stiftelser, enten de er næringsdrivende ellerikke, vil ha en eller flere opprettere etter gjel-dende stiftelseslov. Oppretter skal allerede væreregistrert i Stiftelsesregisteret og det vil være en-kelt å identifisere vedkommende. Det samme gjel-der for stiftelsens forvalter, det vil si styre og even-tuell daglig leder.

Opplysningene om reelle rettighetshavere måoppdateres. Utvalget antar at det i en stor andel avaksjeselskapene sjelden finner sted hendelser, ty-pisk aksjeoverdragelser, som gjør det nødvendig åoppdatere opplysningene. Noen tall for dette harutvalget ikke tilgang til.

Selve registreringen og oppdateringen av opp-lysninger om reelle rettighetshavere i registeretvil ventelig skje gjennom Altinn. Det vil såledesligge godt til rette for gjenbruk av opplysningersom allerede er registrert, for eksempel foretaks-navn og organisasjonsnummer. Ytterligere sam-ordning av opplysninger som kan lette rapporte-

10 Antall enheter registrert i Enhetsregisteret, mottatt på e-post fra Brønnøysundregistrene av 12.10.2016, der annetikke er opplyst.

11 Statistisk sentralbyrå: «Eigarskap og roller i næringslivet,1. januar 2013 – Seks av ti aksjeselskap med ein aksjonær»: https://www.ssb.no/virksomheter-foretak-og-regnskap/statistikker/eigarskap/aar/2014-09-12 (sist besøkt 01.11.2016). Merk at SSBs tall bygger på eldretall for antall aksjeselskaper.


ringsbyrden for aksjeselskaper, kan tenkes å finnested gjennom aksjeeierregisteret. Aksjeeierregis-teret ligger foreløpig til vurdering i Nærings- ogfiskeridepartementet. Ved nyregistrering av enhe-ter i Foretaksregisteret vil det være naturlig å vur-dere en samtidig registrering av reelle rettighets-havere. Hvis det gjennomføres, vil den ekstra byr-den ved registrering være liten for de rundt25 000 nye aksjeselskapene som de senere årenehar vært registrert årlig. Tilsvarende vil gjelde forandre typer juridiske personer ved nyregistreringi Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret.

Utvalget legger til grunn at det vil medførekostnader å innhente og registrere opplysningerom reelle rettighetshavere. Konkrete anslag erdet ikke mulig å gi.

I tillegg kommer løpende oppdatering ved en-drede forhold. Som nevnt antar utvalget at slikeendringer vil være sjeldne for det store flertalletav registreringspliktige juridiske personer. Utval-get bemerker at veiledning fra det offentlige, sær-lig i forbindelse med nyregistrering av foretak, vilkunne føre til vesentlige tids- og kostnadsbespa-relser for de registreringspliktige.

Opprettelsen av register over reelle rettighets-havere antas også å kunne føre til besparelser forrapporteringspliktige. Rapporteringspliktige vilkunne etterspørre mindre informasjon fra kun-dene enn i dag, fordi en del relevant informasjonvil finnes i registeret.

Per i dag finnes det ingen oversikt over hvormange forvaltere av utenlandske trusts og tilsva-rende juridiske arrangementer som opererer iNorge. Utvalgets flertall foreslo i NOU 2015: 12punkt 4.5.4 at tilbydere av virksomhetstjenester,bl.a. fysiske eller juridiske personer som ervervs-messig tilbyr å forvalte truster eller tilsvarende ju-ridiske arrangementer, skal underlegges krav omtillatelse fra Finanstilsynet. Utvalget forutsetter atman etter hvert vil få oversikt over bransjen, menutvalget har i dag ikke grunnlag for å anslå hvormange fysiske og juridiske personer det vil dreieseg om. Utvalget bemerker at det kun er forval-tere av utenlandske trusts eller tilsvarende juri-diske arrangementer som skal underlegges kravom innhenting og registrering av opplysningerom reelle rettighetshavere. Trusts og tilsvarendejuridiske arrangementer kan ikke opprettes etternorsk rett, se Grunnloven § 118.

For forvaltere av utenlandske trusts eller til-svarende juridiske arrangementer, vil identifise-ringen av reelle rettighetshavere ta utgangspunkti avtalen som oppretter arrangementet. Her vil det

fremgå opplysninger om oppretter, forvalter, even-tuell beskytter og tilgodesette. Forvalteren vildessuten normalt ha opplysninger om det er an-dre fysiske personer som utøver kontroll over ar-rangementet, siden forvalterens oppgave er å for-valte arrangementet.

13.2.5 Særlig om små virksomheter

Utvalget har flere steder ovenfor påpekt at betyd-ningen av forpliktelser vil variere avhengig avvirksomheters størrelse og art. Generelt antar ut-valget at hvitvaskingslovens forpliktelser vil kunneoppleves som mer byrdefulle for små virksom-heter enn for større virksomheter. På den annenside vil etterlevelsen av loven om reelle rettighets-havere normalt være enklere for små virksom-heter, fordi eierskaps- og kontrollstrukturen nor-malt vil være enkel å få oversikt over.

13.2.6 Andre konsekvenser

Om utvalgets forslag vedtas, medfører det atnorsk rett er i samsvar med fjerde hvitvaskingsdi-rektiv og FATFs reviderte anbefalinger. Utvalgetantar at det vil ha en positiv effekt på omdømmettil bl.a. norsk finansnæring at Norge på sikt ikkelenger vil være underlagt en forsterket oppføl-gingsprosess i FATF. Særlig antar utvalget det vilvære en positiv effekt for norske finansforetaksom opptrer som korrespondentinstitusjoner forutenlandske finansinstitusjoner. Dette vil kunnebåde føre til lavere transaksjonskostnader for nor-ske selskaper i møte med utlandet, og også føre tiløkt økonomisk aktivitet som følge av at finansmar-kedene har effektive systemer og rutiner for åforebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinan-siering. Konkrete anslag er det ikke mulig å gi.

Utvalget ser at de omfattende forpliktelsenesom pålegges, medfører et behov for veiledningfra myndigheter og andre relevante aktører.

Utvalget peker videre på at seriøse tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering gir virksomhe-ten legitimitet. Tiltak mot hvitvasking og terrorfi-nansiering vil gjøre det vanskeligere for krimi-nelle å misbruke den næringsdrivende til hvitvas-king og terrorfinansiering. Utvalget legger tilgrunn at det er attraktivt å gjennomføre tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering i samsvar medfjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalin-ger. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå hvorstor effekten vil kunne være på sikt.


13.3 Konsekvenser for statlige myndigheter

13.3.1 Tilsyn og sanksjoner

Tilsynsmyndigheter skal foreta tilsyn etter en risi-kobasert tilnærming. Det vil kreve ressurser åforeta slike risikovurderinger, men samtidig vildet legge til rette for mer effektiv målretting avressurser.

Som redegjort for under punkt 13.2.2, foreslårutvalget nye rapporteringspliktige. Dette vil med-føre økt ressursbehov. Finanstilsynet er alleredetilsynsmyndighet for et stort antall rapporterings-pliktige. Det medfører at det ikke er behov foroppbygging av en ny tilsynsorganisasjon. For til-synet med inkassoforetak vil det dessuten væregrunnlag for besparelser i form av synergieffek-ter.

Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet kanføre en viss kontroll med de utenlandske beta-lingsforetakenes agenter, selv om primæransvaretfor agentene påhviler hjemstatsmyndighetene. Ar-beidet vil ha preg av å kompensere for hjem-statsmyndighetens manglende prioriteringer, ogFinanstilsynets arbeidsbelastning vil kunne vari-ere over tid og etter det respektive hjemlandetsprioriteringer. Det er derfor vanskelig å angi noekonkret tall for faktisk ressursbehov. Med ca. 600agenter vil det uansett medgå ressurser for åholde tilstrekkelig oversikt, ha kommunikasjonmed hjemstatsmyndigheter (eventuelt fremtidigsentralt kontaktpunkt) og agentenes prinsipaler,samt innhente signaler fra brukere, politiet og an-dre kilder som setter Finanstilsynet i stand til åfølge opp agenter som ikke overholder norsk re-gelverk.

Finanstilsynet er i henhold til finanstilsynslo-ven i sin helhet brukerfinansiert, slik at kostnadermedgått til å drive tilsyn med én sektor skal dek-kes av denne, uten at kostnadene veltes over påandre tilsynsenheter. Utvalget har ikke foretattnoen undersøkelser av hvordan øvrige land innen-for EØS-området finansierer sin oppfølging av be-talingsforetakenes agentnettverk. Det antas like-vel ikke å være noe hinder i betalingstjenestedi-rektivet mot å innføre et registreringsgebyr og/el-ler en årlig tilsynsavgift for denne gruppen til ådekke Finanstilsynets kostnader.

Mindretallet, medlemmene Holberg og Utne,foreslår at tilsynet med foretak som driver fysiskpengetransport legges til politiet. Dette vil gjøredet nødvendig med økte ressurser til politiet fortilsynsarbeid.

Utvalget legger til grunn at tilsynet med etter-levelsen av hvitvaskingsregelverket vil øke, delspå bakgrunn av nye og mer omfattende regler, ogdels på grunnlag av kritikken rettet mot norske til-synsmyndigheter i FATF-rapporten. Etter utval-gets oppfatning er det nødvendig med en vesent-lig styrking av tilsynet med etterlevelsen avhvitvaskingsregelverket. For det første er det nød-vendig å tilføre økonomiske ressurser. For det an-net er det nødvendig med ytterligere kompetanse-oppbygging.

Utvalgets fraksjon som foreslår kontantforbud,medlemmene Holberg, Lund og Utne, påpeker attilsyn med etterlevelsen av hvitvaskingsregelver-ket for forhandlere av varer ikke blir aktuelt omdet innføres kontantforbud. Dette medfører bety-delige besparelser for det offentlige ved at detikke blir nødvendig å etablere ny tilsynsstrukturhos Skatteetaten, herunder behovet for kompe-tanseheving i etaten på dette området. En form forkontroll må likevel føres med at kontantforbudetetterleves.

Utvalget antar at det også vil være behov forflere ressurser i tilknytning til veiledning av rap-porteringspliktige for deres etterlevelse avhvitvaskingsregelverket. Særlig gjelder dette i for-bindelse med utarbeidelse av rundskriv når regel-verket settes i kraft.

Utvalget peker samtidig på at økt ressursbrukhos tilsynsmyndighetene til veiledning kan gi be-sparelser i form av bedre etterlevelse av hvitvas-kingsregelverket. Utvalget antar at bedre etterle-velse fra rapporteringspliktiges side vil medføremindre behov for bruk av ressurser ved oppføl-ging av tilsyn. Besparelsen vil kunne skje bådeved utarbeidelsen av tilsynsrapporter, og ved at il-eggelse av sanksjoner eller andre forvaltningstil-tak ikke blir aktuelt.

Utvalget forutsetter at overtredelser av rele-vante bestemmelser i hvitvaskingsloven vil møtesmed sanksjoner fra tilsynsmyndighetenes side.Saksbehandlingen i tilknytning til ileggelse avsanksjoner skal følge mer omfattende saksbe-handlingsregler enn ellers, fordi slik ileggelse er åregne som straff etter EMK. Utvalget antar atbruk av sanksjonshjemlene derfor vil medføre øktressursbruk. I tillegg vil utvalget anta at en del avsanksjonsileggelsene vil møtes med klage ogeventuelt søksmål. Dette vil også medføre økt res-sursbruk i det offentlige. Utvalget har ikke grunn-lag for å gi anslag på hvilken økt ressursbrukdette vil kunne medføre hos tilsynsmyndigheterog domstoler.



Utvalgets forslag til etablering av register over re-elle rettighetshavere vil antas å medføre behov forøkte ressurser hos registerfører, forutsetningsvisBrønnøysundregistrene. Dette er noe avhengig avhvilke tekniske muligheter Brønnøysundregis-trene har til å gjenbruke opplysninger fra eksis-terende registre, og i hvilken grad det legges tilrette for elektronisk innmelding av opplysningermed dertil hørende lavere behov for ressursbrukfor innsendinger på papir.

Opprettelsen av register over reelle rettighets-havere vil samtidig lette tilgangen til denne typeinformasjon for offentlige myndigheter. Dette kanha positiv innvirkning på arbeidet med å fore-bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier-ing. Utvalget har i punkt 13.1 nærmere beskrevetskadevirkningene av hvitvasking og terrorfinansi-ering.

13.3.3 Avvikling av Kontrollutvalget

Utvalgets forslag om å avvikle ordningen medKontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking vil med-føre besparelser for statlige myndigheter. Kontrol-lutvalgets budsjett for 2015 var 70 000 kroner.

I tillegg spares administrative ressurser hosbåde Finansdepartementet og Økokrim.

13.3.4 Andre konsekvenser

Utvalgets forslag medfører at norsk rett er i sam-svar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs re-viderte anbefalinger. Som nevnt under punkt13.2.6, antar utvalget at dette kan ha en positiv ef-fekt på omdømmet til bl.a. norsk finansnæring.

Nye regler om tiltak mot hvitvasking og terror-finansiering antar utvalget vil bidra til bedre hånd-tering av risikoen for hvitvasking og terrorfinansi-ering i norsk økonomi. Å gjøre det vanskeligere åhvitvaske penger er ment å gjøre det mindre at-traktivt å begå profittmotivert kriminalitet, fordigjerningspersonenes muligheter til å nyte godt avutbyttet minskes. Å gjøre det vanskeligere å kana-lisere penger gjennom rapporteringspliktige for åfinansiere terrorvirksomhet, er ment å føre tilfærre terrorhandlinger. Dette er åpenbart et godefor samfunnet.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at det utar-beides nasjonale risikovurderinger, og det vilkreve ressurser. Dette er et tiltak som allerede eriverksatt, uavhengig av utvalgets vurderinger ogforslag. Utvalget påpeker at nasjonal risikovurde-ring vil være et viktig bidrag til tilsynsmyndig-

heters og rapporteringspliktiges risikovurdering,og dermed kunne føre til besparelser.

13.4 Konsekvenser for andre – personvernkonsekvenser

Utvalgets forslag til regler om tiltak mot hvitvas-king og terrorfinansiering får konsekvenser forandre enn næringslivet og statlige myndigheter.Også borgere berøres av forslagene.

Gjennomføring av kundetiltak vil kunne opple-ves som en byrde for privatpersoner som ønsker åinngå kundeforhold. Utvalget anser fordelenemed å forebygge og avdekke hvitvasking og ter-rorfinansiering klart å overstige ulempene for denenkelte ved å bli underlagt kundetiltak. Det kanreises spørsmål om omfattende krav til gjennom-føring av kundetiltak vil kunne hindre såkalt «fi-nansiell inkludering», dvs. at særskilte samfunns-grupper forhindres fra deltakelse i det finansiellesystem. I norsk sammenheng kan det mest prak-tiske eksempelet være personer uten tilfredsstil-lende identifikasjon som ikke får åpne bankkonti.I denne sammenheng viser utvalget til reglene omforenklede kundetiltak, omtalt under punkt 5.3. Etmoment ved spørsmålet om det er tillatt kun ågjennomføre forenklede kundetiltak, er om kun-deforholdet gjelder begrensede finansielle tjenes-ter som tilbys for å fremme finansiell inkludering,se fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks II punkt 2bokstav d og utvalgets forslag til hvitvaskingsfor-skrift § 2 annet ledd bokstav b punkt 4.

Utvalgets forslag innebærer at flere person-opplysninger skal behandles om flere personer påflere måter enn tidligere. Det vises i denne forbin-delse til de nye rapporteringspliktige gjennomgåttunder punkt 13.2.1, de nye pliktene som påleggesrapporteringspliktige, gjennomgått under punkt13.2.2, og etablering av register over reelle rettig-hetshavere, gjennomgått under punkt 13.2.4.

Graden av frivillighet ved behandlingen av per-sonopplysninger varierer mellom de foreslåtte re-glene. Etter forslaget til hvitvaskingslov er be-handlingen av personopplysninger i all hovedsakbasert på frivillighet. Unntak gjelder tilfeller derrapporteringspliktig gjennomfører undersøkelserav forhold som kan indikere hvitvasking eller ter-rorfinansiering, og eventuelt rapporterer mis-tanke til Økokrim.

Utvalget har i forbindelse med forslagene tilregler lagt vekt på hensynet til å begrense densamlede behandlingen av personopplysninger. Ut-valget viser til omtalen av de enkelte forslagene,særlig i kapittel 7 og 12. Utvalget vil særlig frem-


heve at forslaget til ny hvitvaskingslov gir klarereregler for behandlingen av personopplysninger ogforholdet til personopplysningsloven enn tidli-gere. Dette gjelder f.eks. ved utlevering av person-opplysninger mellom rapporteringspliktige.

Når det gjelder forslaget til regler om innhen-ting og registrering av opplysninger om reelle ret-tighetshavere, bygger ikke behandlingen av opp-lysninger på frivillighet. Opplysningene skal inn-hentes og registreres uavhengig av samtykke frareell rettighetshaver. Utvalget påpeker at person-opplysningslovens alminnelige regler vil gjelde

også ved denne behandlingen, blant annet slik atpersoner det innhentes opplysninger om som ho-vedregel skal varsles. Mulige enkeltpersoner somblir berørt som følge av forslaget til regler om inn-henting og registrering av opplysninger om reellerettighetshavere, er vanskelig å fastslå siden detikke finnes samlet oversikt over dette i dag. Sværtgrovt anslår utvalget at det kan dreie seg om flerehundretusener enkeltpersoner, både i Norge og iutlandet. Utvalget påpeker at samme fysiske per-son kan være reell rettighetshaver i flere av de ju-ridiske personene som underlegges loven.


Kapittel 14

Merknader til de enkelte bestemmelser

14.1 Merknader til lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven)

Til § 1. Formål

Formuleringen av lovens formålsbestemmelse erendret. Endringen i ordlyden er ikke ment å inne-bære en materiell endring, men en presisering.

Formålsbestemmelsen er omtalt i utredningenpunkt 2.2.4.

Til § 2. Definisjoner

Bestemmelsen definerer enkelte sentrale begre-per og uttrykk som benyttes i loven.

Det er tatt inn definisjon av både begrepet«hvitvasking» og «terrorfinansiering». Begre-pene er definert gjennom henvisning til straffelo-ven. Som definisjonene viser, samsvarer ikke be-grepene med tilsvarende begreper i straffeloven.Bakgrunnen for dette er at direktivets definisjoneromfatter mer enn det straffeloven omtaler somhenholdsvis «hvitvasking» og «terrorfinansier-ing». «Hvitvasking», slik det er definert i direkti-vet, omfatter også det som etter norsk rett omta-les som «heleri». Slik hvitvasking er definert i lov-forslaget, vil for alle praktiske tilfeller all befatningmed verdier som stammer fra straffbare handlingeromfattes. Det er ikke et krav at den straffbarehandlingen verdiene stammer fra kan identifise-res. Det er heller ingen begrensning i typen straff-bare handlinger som kan generere verdier.

«Terrorfinansiering» er definert i direktivetgjennom henvisning til Rådets rammebeslutning2002/475/JHA om bekjempelse av terrorisme ar-tikkel 1 til 4. Definisjonen av terrorfinansiering i§ 2 er ment fullt ut å dekke det samme som defini-sjonen av terrorfinansiering i direktivet.

Definisjonen av «rapporteringspliktig» og«transaksjon» er en videreføring av gjeldende lov.

Definisjonen av «reell rettighetshaver» er en-dret for å være i samsvar med direktivet.

Tidligere var «politisk eksponert person»(PEP) definert i hvitvaskingsloven § 15 om for-sterket kundekontroll. Definisjonen er flyttet til lo-vens definisjonsbestemmelse. I tillegg er kretsenav personer som omfattes vesentlig utvidet, vedogså å omfatte personer som innehar eller harinnehatt høytstående offentlig verv i Norge ellerperson i ledelsen internasjonale organisasjoner.Eksempler på internasjonale organisasjoner erForente Nasjoner (FN), Europarådet, institusjo-nene i EU og EFTA, North Atlantic Treaty Organi-sation (NATO) og World Trade Organisation(WTO). Den tidligere tidsbegrensningen på ett årer tatt ut slik at personer ikke opphører å være«politisk eksponerte personer» etter ett år. De for-sterkede tiltakene som kreves overfor PEP-er,skal gjennomføres i minst ett år etter at politiskeksponert person avsluttet stillingen eller vervet,og lengre dersom risikoen tilsier det, se § 12.

Stillingene som gjør at en person anses som enPEP, er hentet fra direktivet artikkel 3 nr. 9. Ingenav de opplistede stillingene er ment å omfatte stil-linger på mellomnivå eller lavere nivå. Stillingenesom benyttes i loven, er ikke særskilt tilpassetnorske forhold fordi stillingene også skal fangeopp utenlandske personer i høytstående offentligeverv eller stillinger. Nr. 1 vil f.eks. omfatte statsse-kretærer. Nr. 4 vil omfatte høyesterettsdommereog dommere i lagmannsrettene. Militær offiser avhøyere rang i nr. 6 vil omfatte militær offiser avhøyere rang i hæren, luftforsvaret og sjøforsvaret.De gradene som må anses å være omfattet, er ge-neral, generalløytnant og generalmajor (dette til-svarer admiral, viseadmiral og kontreadmiral i sjø-forsvaret).

Definisjonen av «korrespondentforbindelser»er ny, og er basert på direktivets definisjon. Defi-nisjonen omfatter både korrespondentforbindel-ser mellom banker, og korrespondenforbindelsermellom andre finansinstitusjoner. Henvisningentil rapporteringspliktige nevnt i § 4 bygger på di-rektivets definisjon av «financial institution», se ar-tikkel 3 nr. 2 bokstav a til e. Bankytelser omfatterf.eks. opprettelse av løpende konto eller annen


passivkonto med tilknyttede ytelser som likvidi-tetsstyring, internasjonale overføringer av midler,avregning av sjekker, gjennomstrømningskonti/oppgjørskonti og valutatransaksjoner. Definisjo-nen omfatter også forbindelser mellom den typenforetak som er listet opp i bestemmelsen. Direkti-vet gir også definisjonen anvendelse på «lignendeytelser».

Når det gjelder definisjonen av «tilbydere avvirksomhetstjenester» og «tilbydere av spilltjenes-ter», vises det til NOU 2015: 12 punkt 9.1 og omta-len knyttet til § 2 der.

Definisjonen av «øverste ledelse» er ny. Defini-sjonen omfatter styre og daglig leder, eventueltforetaksorgan med tilsvarende ansvar og kompe-tanse i foretak uten styre eller daglig leder.

Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt2.3.4.

Til § 3. Geografisk virkeområde

Bestemmelsen viderefører gjeldende lov § 3 nårdet gjelder lovens virkeområde for rapporterings-pliktige, herunder filialer av utenlandske foretak,og at loven får anvendelse på Svalbard og JanMayen.

Nærmere omtale av lovens geografiske virke-område er gitt i utredningen punkt 3.3.3.

Til § 4. Anvendelsesområde

Bestemmelsen viderefører i all hovedsak gjel-dende lov § 4.

Første og annet ledd omfatter i hovedsak desamme rapporteringspliktige som gjeldende lov§ 4. Det er tatt inn fem nye grupper av rapporte-ringspliktige sammenlignet med gjeldende lov: til-bydere av spilltjenester (se NOU 2015: 12), fore-tak som driver inkassovirksomhet, agenter avutenlandske betalingsforetak, låneformidlere ogforetak som driver fysisk pengetransport.

Endringen som er gjort i bestemmelsens førsteledd bokstav a til c, er gjort for å tilpasse hvitvas-kingslovens begrepsbruk til ny finansforetakslov.«Finansinstitusjoner» er erstattet med banker,kredittforetak og finansieringsforetak. Dette erikke ment å innebære noen realitetsendring.

Agenter av utenlandske betalingsforetak ergjort rapporteringspliktig. Dette innebærer atdisse foretakene er underlagt tilsyn av Finanstilsy-net. Tilsynet skal utføres i samarbeid med hjem-statens myndigheter. Finanstilsynet vil likevel hatilsynskompetanse overfor disse rapporterings-pliktige som overfor andre rapporteringspliktigeforetak og personer, men sanksjonskompetansen

er begrenset, se § 59. Nærmere omtale av agenterav utenlandske betalingsforetak og om tilsyns-kompetansen er gitt i punkt 3.1.12.

Foretak som driver fysisk pengetransport, her-under telletjeneste, er en ny rapporteringspliktiggruppe. Med telletjeneste siktes det til tjenestersom innebærer at foretaket tar imot kontanter frasine kunder. Kontantene telles opp og beløpetoverføres til kundens konto. Se nærmere omtale ipunkt 3.1.16.

Rapporteringspliktige som omfattes av annetledd, er både fysiske personer i kraft av sitt yrkeog juridiske personer som advokatfirmaer, revi-sjonsfirmaer og eiendomsmeglingsforetak. Nårdet gjelder eiendomsmegling, omfattes både tradi-sjonelle eiendomsmeglingsoppdrag og rene opp-gjørsoppdrag. Boligbyggelag som driver eien-domsmegling er omfattet etter gjeldende lov, mener tatt ut i forslaget fordi disse foretakene nå fårkonsesjon etter eiendomsmeglingsloven.

Når det gjelder forhandlere av varer, er beløps-grensen i loven beskrevet i kroner, men gjelder til-svarende for samme beløp betalt kontant i uten-landsk valuta.

Tredje ledd presiserer hvilke bestemmelserøverste ledelse skal være underlagt, og må ses isammenheng med hvilke sanksjoner som skalkunne ilegges øverste ledelse. «Øverste ledelse»er foreslått definert i § 2 bokstav l og omfatter sty-ret og daglig leder eller foretaksorgan med tilsva-rende ansvar og kompetanse. Det typiske eksem-pelet er ansvarlige selskaper uten styre der re-glene i stedet vil gjelde tilsvarende overfor sel-skapsmøtet. I foretak som ikke har daglig leder,vil bestemmelsen omfatte personer med tilsva-rende kompetanse og ansvar, dvs. knyttet til dendaglige ledelsen av foretaket. Bestemmelsen eromtalt i punkt 3.2.4.3.

Fjerde ledd avgrenser anvendelsen av lovenoverfor ansatte til å gjelde avsløringsforbudet i§ 25 og rapporteringsplikten i § 21.

I femte ledd gis det hjemmel til å underleggeforetak som driver med såkalt «donasjonsbasertcrowdfunding» hvitvaskingsloven som rapporte-ringspliktige. Dette omfatter både foretak som dri-ver med finansiering via donasjon og finansieringder bidragsyter kan motta en motytelse hvis pro-sjektet blir en realitet, så lenge det ikke er kravom tilbakebetaling av bidraget. Det er også gitthjemmel til at vekslingsplattformer for virtuell va-luta kan underlegges hvitvaskingsloven. Dette vilf.eks. omfatte vekslingsplattformer for «bitcoin».Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt3.1.18 og 3.1.19.


I sjette ledd er departementet gitt en begrensetadgang til å fastsette unntak fra loven for visse rap-porteringspliktige.

Til § 5. Risikobaserte tiltak

Bestemmelsen er en delvis videreføring av gjel-dende hvitvaskingslov § 5.

Den risikobaserte tilnærmingen ved imple-mentering av risikobaserte tiltak gjelder for alletiltak rapporteringspliktige skal iverksette etter lo-ven.

Annet ledd stiller et generelt krav om doku-mentasjon av at utførte tiltak, herunder kundetil-tak, er tilpasset den aktuelle risiko.


Til § 6. Virksomhetsinnrettet risikovurdering

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit-vaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 1 og 2.

Listen over momenter i annet ledd bygger delspå fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks I, og dels påtidligere lov § 5.

Risikovurderingens omfang og detaljerings-grad kan tilpasses arten av og størrelsen på virk-somheten. Det er en nødvendig konsekvens av atrisikovurderingen skal utarbeides konkret og indi-viduelt i den enkelte virksomhet.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin-gen punkt 4.3.4.

Til § 7. Rutiner

Bestemmelsen er en videreføring av innholdet igjeldende hvitvaskingslov § 23 første ledd, menmå sees i sammenheng med endringen av de sam-lede forpliktelsene for rapporteringspliktige – ruti-nene skal i praksis beskrive mer enn tidligere.Ordlyden er endret. Bestemmelsen gjennomførerfjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 3 og 4.

Hva som ligger i kravet til dokumentasjon et-ter annet ledd må sees i sammenheng med kravetom at rutinene stilles til rådighet for tilsynsmyn-digheten.


Til § 8. Øverste ledelses ansvar

Bestemmelsens bokstav a er dels en videreføringav gjeldende hvitvaskingslov § 23 annet ledd før-ste punktum, men øverste ledelse skal også god-kjenne virksomhetens risikovurdering etter § 6.

Bokstav b og c er nye. Bestemmelsen gjennomfø-rer fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 5 og46 nr. 4.


Til § 9. Kundetiltak

Bestemmelsen bestemmer hva kundetiltak er.Innholdsmessig videreføres i hovedsak gjeldendehvitvaskingslov §§ 7 og 8, men det er gjort en om-strukturering av bestemmelsen. Bestemmelsensåttende ledd viderefører og utvider gjeldendehvitvaskingsforskrift § 2 fjerde ledd annet punk-tum.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 13 nr. 1, 2, 5 og 6.

«Klarlegging» av identiteten til kunden og re-ell rettighetshaver omfatter både innhenting avopplysninger som nevnt i annet og fjerde ledd, ogbekreftelse av disse opplysningene i samsvar medtredje og femte ledd.

Plikten til å klarlegge formålet og den tilsik-tede arten av kundeforholdet eller transaksjonener mer omfattende enn plikten til å innhente opp-lysninger om dette etter gjeldende hvitvaskings-lov § 7 første ledd nr. 4. Rapporteringspliktige måvurdere hva kundeforholdets eller transaksjonensformål og tilsiktede art er, og ikke bare innhenteopplysninger om dette fra kunden.

Annet ledd bokstav a til c viderefører gjeldenderett. Opplysningene i bokstav a og b er opplysnin-ger om identitet. Fødelsnummer består av 11 sif-fer. I tillegg skal det innhentes opplysninger omadresse. Klarleggingen av identiteten til reelle ret-tighetshavere skal gjøre at den rapporteringsplik-tige vet hvem den reelle rettighetshaveren er.Opplysninger som nevnt i bokstav a til c, vil i alletilfelle være tilstrekkelig.

Eksempler på «ytterligere dokumentasjon» itredje ledd annet punktum er skatteoppgjør ellerlignende dokument fra offentlig myndighet somer egnet til å bekrefte kundens identitet. Også reg-ninger for f.eks. strøm, kommunale avgifter ellerTV-lisens personen har mottatt, som opplyser ompersonens navn og adresse, kan være «ytterligeredokumentasjon» Tiltak i form av at kunden «mø-ter» via videolink fungerer også som «ytterligeredokumentasjon».

Etter tredje ledd siste punktum skal identitetentil reelle rettighetshavere bekreftes på bakgrunnav egnede tiltak. Dette må sees i sammenhengmed definisjonen av reelle rettighetshavere. Ut-gangspunktet er at den rapporteringspliktige kanspørre kunden om hvem som er reell rettighets-


haver, dvs. om f.eks. kundeforholdet etableres foren annen. Dersom kunden ikke samarbeider pådette punktet, skal den rapporteringspliktigekunne avvise kunden.

Plikten til å innhente og bekrefte opplysningerom eierskaps- og kontrollstrukturen i juridiskepersoner og arrangementer går lenger enn å iden-tifisere reelle rettighetshavere. Nærmere omtaleav kravet om å innhente opplysninger om ei-erskaps- og kontrollstrukturen i juridiske perso-ner er gitt i utredningen punkt 5.2.4.

Femte ledd første punktum medfører registre-ringsplikt for juridiske personer. Krav om firmaat-test gjelder bare for juridiske personer som skalregistreres i Foretaksregisteret. Ellers gjelder detkrav om utskrift fra registeret. Bestemmelsen erteknologinøytral, slik at også elektronisk utskrift,f.eks. ved såkalt «skjermdump», vil være tilstrek-kelig. Kravet til innholdet i utskriften må sees isammenheng med hvilke opplysninger som skalbekreftes. En risikovurdering kan tilsi at firmaat-test eller annen fysisk utskrift må være nyere enntre måneder.

Bekreftelse av at fysisk person kan represen-tere juridisk person kan blant annet skje ved stil-lingsfullmakt og ved opplysninger om representa-sjonsforhold registrert i offentlig register.

Hva som er «egnede tiltak» for å bekrefte reellrettighetshavers identitet, vil være avhengig av enrisikobasert tilnærming der det tas hensyn til bl.a.størrelsen på foretaket, organisasjonsform og ty-pen virksomhet kunden driver. Rapporteringsplik-tig kan ta utgangspunkt i svar fra kunden, menrapporteringspliktig må også bruke ressurser påselv å bekrefte reelle rettighetshavers identitet.Dessuten må de egnede tiltakene sees i sammen-heng med unntaksadgangen i femte punktum.Dette er en snever unntaksregel. Det er ikke til-strekkelig å sjekke registre over reelle rettighets-havere. Opplysninger fra kunden må etterprøves.

Har ikke den juridiske personen et styre ellerdaglig leder, skal informasjon om personer i orga-ner med tilsvarende myndighet og ansvar i den ju-ridiske personen innhentes.

Sjette ledd viderefører gjeldende hvitvaskings-lov § 15 annet ledd med ny ordlyd og ny plasse-ring.

Åttende ledd viderefører gjeldende hvitvas-kingsforskrift § 2 fjerde ledd annet punktum. Ei-endomsmegler skal ikke lenger bare kreve at opp-dragsgivers medkontrahent fremlegger gyldig le-gitimasjon, men gjennomføre alle kundetiltak påvanlig måte også overfor oppdragsgivers medkon-

trahent. Hvem som er oppdragsgivers medkontra-hent, er avhengig av hvem det er som har gitt ei-endomsmegleren oppdraget. Gjennomføring avkundetiltak overfor oppdragsgivers medkontra-hent skal skje forut for oppgjør.

Det er tatt inn en forskriftshjemmel for å ut-fylle kravet til gyldig legitimasjon for fysiske per-soner, bekreftelse av opplysninger om juridiskepersoner og kravet til ytterligere dokumentasjonved bekreftelse av identitet uten personlig opp-møte.

Kundetiltak er nærmere omtalt i utredningenpunkt 5.2.4.

Til § 10. Forenklede kundetiltak

Bestemmelsen regulerer når det kan anvendesforenklede kundetiltak overfor kunder i situasjo-ner som representerer en lavere risiko for hvitvas-king og terrorfinansiering.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 15, 16 og 17, jf. anneks II.

Første ledd må sees i sammenheng med plik-ten til å gjennomføre risikovurderinger og ha enrisikobasert tilnærming til tiltak etter loven, jf.§§ 5 og 6.

I en lavrisikosituasjon kan det etter annet leddtenkes at fullmaktsforhold kan bekreftes ved atrapporteringspliktig f.eks. ringer til fullmaktsgi-ver, i stedet for å kreve skriftlig fullmakt.

Forskriftshjemmelen i fjerde ledd omfatterbåde regler om når forenklede kundetiltak kan an-vendes og hvilke tiltak dette kan være.

Nærmere omtale av forenklede kundetiltak ergitt i utredningen punkt 5.3.4.

Til § 11. Forsterkede kundetiltak

Bestemmelsen regulerer når det er krav om ågjennomføre forsterkede kundetiltak. Bestemmel-sen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 18.

Første ledd må sees i sammenheng med plik-ten til å gjennomføre risikovurderinger og ha enrisikobasert tilnærming til anvendelsen av kunde-tiltak, jf. §§ 5 og 6. Forsterkede tiltak skal tilpassesde forhold som tilsier høyere risiko for hvitvas-king eller terrorfinansiering.

Tredje ledd gir hjemmel for departementet til ågi nærmere regler om når forsterkede kundetiltakskal anvendes, og hva slike tiltak skal innebære.

Nærmere omtale av forsterkede kundetiltak ergitt i utredningen punkt 5.4.4.


Til § 12. Forsterkede kundetiltak overfor politisk eksponert person

Bestemmelsen regulerer hvilke forsterkede kun-detiltak som skal gjennomføres overfor kunder ogreelle rettighetshavere som er politisk eksponertepersoner (PEP-er). Bestemmelsen videreførergjeldende hvitvaskingslov § 15 annet ledd annetpunktum, med enkelte tillegg og redaksjonelleendringer.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 20, 21, 22 og 23.

Annet ledd innebærer en forpliktelse for rap-porteringspliktige til løpende å oppdatere sine re-gistre og informasjon om kunder og reelle rettig-hetshavere for å avgjøre om disse personene opp-når status som PEP. Se også lovforslaget § 9 sjetteledd om systemer for å identifisere PEP-er.

«Overordnet» må ha rett til å instruere densom beslutter å inngå kundeforhold, og overprøvesistnevntes avgjørelser. Det er ikke nødvendig atstyret i alle tilfelle tar stilling til kundeforholdet.Det er nødvendig at det er en person med tilstrek-kelig kompetanse og erfaring om foretaketshvitvaskings- og terrorfinansieringsrisiko. Detteomfatter særlig at vedkommende, internt i virk-somheten, har rett til å ta avgjørelser knyttet tilforetakets eksponering mot risiko for hvitvaskingog terrorfinansiering.

Et utgangspunkt i annet ledd bokstav b vil væreå spørre kunden om hvor pengene kommer fra,og f.eks. be om kontoutskrifter, kvitteringer, ko-pier av kontrakter eller skatteoppgjør.

«Forsterket kontroll» etter tredje ledd bokstav binnebærer plikt for forsikringsforetaket til å gjen-nomgå hele kundeforholdet med forsikringstage-ren, herunder andre forsikringsavtaler vedkom-mende har tegnet. Formålet vil særlig være å av-dekke om flere av forsikringene er inngått til for-del for PEP-er eller deres familiemedlemmer ogkjente medarbeidere.

Det er ikke grunnlag for å slutte å anvende for-sterkede kundetiltak overfor politisk eksponertepersoner før det har gått ett år fra de avsluttet stil-lingen eller vervet. Basert på en risikovurderingvil det kunne være nødvendig at tiltakene anven-des lengere enn ett år fra de avsluttet stillingen el-ler vervet. Ett år er følgelig et minstekrav. § 12 måleses i sammenheng med § 5 om risikobasert til-nærming og § 11 om forsterkede kundetiltak.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin-gen punkt 5.4.4.2.

Til § 13. Forsterkede kundetiltak ved korrespondentforbindelser

Bestemmelsen regulerer hvilke forsterkede kun-detiltak som skal gjennomføres av spesifikke rap-porteringspliktige overfor tilsvarende foretak iland utenfor EØS. Bestemmelsen viderefører gjel-dende hvitvaskingslov § 16, men virkeområdet er,i samsvar med definisjonen, utvidet til å omfatteforholdet mellom visse andre typer foretak ennbanker og kredittforetak.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 19.

Offentlig tilgjengelige opplysninger er tilstrek-kelig for å gi informasjon om institusjonens «om-dømme» og «tilsynets kvalitet» i første leddbokstav a. Dette kan også omfatte opplysninger fratilsynsorganer. Relevant informasjon vil være ominstitusjonen er underlagt tilsyn og hva slags til-synsordning dette er.

Avgrensningen av «overordnet» etter bokstav cgjøres etter de samme retningslinjene som er be-skrevet i merknaden til § 12 om kundeforholdmed politisk eksponerte personer.

«Relevante opplysninger» i første ledd bokstav enr. 2 må avgjøres med utgangspunkt i nr. 1, dvs.opplysninger knyttet til bekreftelsen av identite-ten til kunden og den løpende oppfølgingen.

Annet ledd definerer «oppgjørskonto». Kjenne-tegnet på denne typen konto i korrespondentinsti-tusjonen er at den kan disponeres direkte av kun-der av respondentinstitusjonen. Dermed kan tred-jeparter disponere konti i korrespondentinstitu-sjonen uten at disse er kunde av korrespondent-institusjonen.

Kundetiltak ved korrespondentforbindelser ernærmere omtalt i punkt 5.4.4.3.

§ 14. Forbud mot korrespondentforbindelser med tomme bankselskap

Bestemmelsen forbyr korrespondentforbindelsermed tomme bankselskap. Bestemmelsen videre-fører hvitvaskingsloven § 16 annet og tredje ledd,men er, i samsvar med utvidelsen av definisjonenav korrespondentforbindelser, utvidet til å omfatteogså andre finansinstitusjoner enn banker og kre-dittforetak.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 24 og 3 nr. 17.



Til § 15. Plikt til å gjennomføre kundetiltak

Bestemmelsen regulerer plikten til å gjennomførekundetiltak og viderefører i all hovedsak gjel-dende hvitvaskingslov § 6.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 11 og 12.

For mange rapporteringspliktige vil enhverkontakt med kunden innebære «etablering avkundeforhold» etter første ledd bokstav a, f.eks.ved åpning av en konto eller utføring av et opp-drag for en klient. Dette er avhengig av hva slagstype virksomhet den rapporteringspliktige driver.Det sentrale er at kunden settes i stand til å brukeden rapporteringspliktiges tjenester. Se nærmereomtale om dette i relasjon til «kunde»-begrepet iutredningen punkt 5.1.2.

Bokstav b gjelder ulike typer transaksjoner forkunder det ikke er etablert kundeforhold med.Beløpsgrensene er i loven beskrevet i kroner,men gjelder tilsvarende om transaksjonen skjer iutenlandsk valuta. Nr. 1 gjelder for alle rapporte-ringspliktige utenom dem som er omfattet av nr. 2til 4. For foretak der det er etablert kundeforholder ikke bokstav b anvendelig. Da skal kundetiltakgjennomføres i samsvar med § 19 om løpendeoppfølging.

Det er særlig ved utbetaling av gevinst at deter viktig med kundetiltak etter bokstav b nr. 4overfor dem som bruker spilltjenestene, men re-glene gjelder også ved plassering av veddemål.

Departementet foreslås i tredje ledd gitt kom-petanse til å fastsette unntak fra kundetiltak forelektroniske penger. Løpende oppfølging må fort-satt gjennomføres. Problemstillingen er nærmereomtalt i utredningen punkt 5.5.4.

Bestemmelsen er ellers nærmere omtalt iutredningen punkt 5.5.4.

Til § 16. Tidspunkt for gjennomføring av kundetiltak

Bestemmelsen regulerer når plikten til å gjennom-føre kundetiltak inntrer. Bestemmelsen viderefø-rer i all hovedsak gjeldende hvitvaskingslov § 9.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 14 nr. 1, 2 og 3.

Ved enkeltstående transaksjon for kunde rap-porteringspliktig ikke har et etablert kunde-forhold til, må kundetiltakene utføres når det erinngått avtale, men før utføring av transaksjonen.

Eksempler på at den alminnelige forretnings-driften forstyrres, jf. annet ledd bokstav a, er derkundeforholdet etableres uten personlig oppmøte,eller i forbindelse med verdipapirhandel.

Bokstav c gjelder åpning av konti i ulike typerforetak som faller inn under direktivets definisjonav «financial institutions». Avgrensningen er valgtfor å omfatte foretakene der man normalt åpneren «konto», herunder konto for handel med verdi-papirer.

Nærmere omtale av dette er gitt i utredningenpunkt 5.6.4.

Til § 17. Følger av at kundetiltak ikke kan gjennomføres

Bestemmelsen regulerer konsekvensene av atkundetiltak ikke kan gjennomføres. Bestemmel-sen viderefører i all hovedsak gjeldende hvitvas-kingslov § 10, men begrenses til å gjelde konse-kvenser av at kundetiltak ikke kan gjennomføresved etablering av kundetiltak eller før gjennomfø-ring av transaksjon den rapporteringspliktige ikkehar et kundeforhold til.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 14 nr. 4.

Annet ledd er begrunnet i retten til juridisk bi-stand. Hvem som har rett til å yte rettshjelp, følgerav domstolloven § 218.


Til § 18. Kundetiltak utført av tredjepart

Bestemmelsen regulerer tilfeller der kundetiltakallerede er utført av en tredjepart, og tredjepartenhenviser kunden videre til rapporteringspliktig.Bestemmelsen viderefører i hovedsak gjeldendehvitvaskingslov § 11.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 25, 26, 27 og 28.

Listen over tredjeparter i første ledd er oppda-tert i samsvar med ny finansforetakslov. Forval-tere av alternative investeringsfond er lagt til ilisten. Opplistingen i bokstav a til m gjelder nor-ske foretak som kan være tredjepart. Bokstav ngjelder utenlandske foretak.

Annet ledd bokstav b og tredje ledd er presise-ringer av at ansvaret for gjennomføringen av kun-detiltakene i siste instans påhviler den rapporte-ringspliktige selv. Fjerde ledd er en presisering avrapporteringspliktiges ansvar for at kundetiltakgjennomføres i samsvar med loven, og er dessu-ten nødvendig for at den rapporteringspliktigeskal kunne oppfylle sine plikter i medhold av lo-ven, se annet ledd bokstav a.

Femte ledd er ny. Vedtak om forhåndsgodkjen-ning er overlatt til tilsynsmyndighetens skjønn. In-gen konsern har krav på forhåndsgodkjenning.


Sjette ledd gir departementet hjemmel til åforby rapporteringspliktig å legge til grunn kun-detiltak utført av tredjeparter etablert i høyrisiko-land, og til å la andre rapporteringspliktige enndem nevnt i første ledd opptre som tredjepart.


Til § 19. Løpende oppfølging

Bestemmelsen gir regler om løpende oppfølgingav kundeforhold. Bestemmelsen er dels en videre-føring av gjeldende lov § 14 og dels ny.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 13 nr. 1 bokstav d, artikkel14 nr. 4 og 5 og artikkel 20 bokstav b punkt iii.

Første ledd må sees i sammenheng med infor-masjonen som innhentes ved gjennomføring av ri-sikovurdering og kundetiltak.

Hvor ofte «jevnlig» er, jf. annet ledd, må vurde-res etter en risikobasert tilnærming, jf. § 5. Detkan ikke innebære at det aldri gjennomføres kun-detiltak overfor eksisterende kunder. Det er ikketilstrekkelig at kundetiltak bare gjennomføres nårdet er tvil om tidligere innhentede opplysninger erkorrekte eller tilstrekkelige.

«Forsterket løpende oppfølging» i tredje leddkan f.eks. være at de alminnelige kundetiltakenegjennomføres oftere. Et annet eksempel kan væreat det skal mindre til før avvik fra forventet atferdinnebærer at rapporteringspliktig må gjennom-føre kundetiltak i samsvar med annet ledd.

Femte ledd gjelder utføring av kundetiltak somledd i løpende oppfølging av kunder. Her er detplikt til å avvikle kundeforholdet.

Sjette ledd er begrunnet i retten til juridisk bi-stand. Hvem som har rett til å yte rettshjelp, følgerav domstolloven § 218.


Til § 20. Undersøkelsesplikt

Bestemmelsen viderefører i hovedsak gjeldendehvitvaskingslov § 17, men beskrivelsen av når un-dersøkelsesplikten inntrer er endret. Undersøkel-sesplikten utløses dersom rapporteringspliktig av-dekker forhold som kan indikere at midler har til-knytning til hvitvasking eller terrorfinansiering.Terskelen for når undersøkelsesplikten utløses erlav, og endringen er ikke ment å innebære en ma-teriell endring i forhold til dagens bestemmelse.De rapporteringspliktige skal ikke gjøre noen vur-dering av hvilket primærlovbrudd et mulig utbytte

stammer fra. Avvik fra normal kundeadferd vil ipraksis ofte utløse undersøkelsesplikt.

I annet ledd er det angitt eksempler på forholdsom utløser undersøkelsesplikt. Angivelsen byg-ger dels på gjeldende hvitvaskingsforskrift § 12 ogdels på direktivet artikkel 18 nr. 2.

Bestemmelsen gjenspeiler til dels direktivetartikkel 18 nr. 2.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt6.5.2.

Til § 21. Rapporteringsplikt

Bestemmelsen viderefører i hovedsak gjeldendehvitvaskingslov § 18 og direktivet artikkel 33og 34. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt6.5.3.

Første ledd inneholder den generelle rapporte-ringsplikten. Dersom det etter undersøkelser erforhold som gir grunnlag for mistanke om hvitvas-king eller terrorfinansiering, skal rapporterings-pliktig oversende opplysninger til Økokrim om deforhold som har medført mistanke. For at rappor-teringsplikten skal utløses, må det foreligge objek-tive holdepunkter for at midler har tilknytning tilutbytte av straffbare handlinger eller at dette ikkekan utelukkes. Rapporteringspliktige kan for allepraktiske formål legge til grunn at all befatningmed utbytte av straffbar handling kvalifiserer som«hvitvasking» i lovens forstand. Den rapporte-ringspliktige skal stille seg spørsmålet: Er det for-hold som gir grunnlag til mistanke om at virksom-heten blir forsøkt brukt, brukes eller er blitt bruktsom ledd i hvitvasking? Dersom det er mistankeom at midler er utbytte av en straffbar handling,skal det rapporteres. Mistanke om terrorfinansi-ering omfatter mistanke om finansiering av terror-handlinger, terrororganisasjoner og individuelleterrorister. Dette gjelder uavhengig av om det kankonstateres sammenheng med en konkret terror-handling.

Rapporten som sendes Økokrim skal inne-holde opplysninger «om de forhold som har med-ført mistanke». Dette omfatter opplysninger ombakgrunnen for mistanken, herunder hvilke un-dersøkelser som er gjort, opplysninger om kun-den, eventuelle tredjepersoner, eventuelle kon-toopplysninger og opplysninger om bevegelse påkonto, opplysninger om transaksjonens størrelseog art, opplysninger om hvorvidt transaksjonen ergjennomført, hvor midlene skal overføres og ommidlenes opprinnelse. Som supplement til opplys-ningene bør relevante dokumenter, f.eks. kontout-skrifter eller kvitteringer, vedlegges.


Annet ledd viderefører unntaket fra rapporte-ringsplikt for advokater og andre som erversvs-messig eller stadig yter rettshjelp. Unntaket ernærmere omtalt i punkt 6.5.3.3.

Til § 22. Opplysningsplikt til Økokrim

Første ledd viderefører dagens § 18 første ledd an-net punktum. Bestemmelsen gjelder for den rap-porteringspliktige som har oversendt opplysnin-ger til Økokrim. Bestemmelsen gjennomfører di-rektivet artikkel 33 nr. 1 bokstav a.

Annet ledd er ny og gjennomfører direktivet ar-tikkel 33 nr. 1 bokstav b. Bestemmelsen innføreren plikt for alle rapporteringspliktige til, på fore-spørsel, å gi Økokrim nødvendig informasjon.Plikten gjelder for alle rapporteringspliktige, uav-hengig av om vedkommende har sendt inn en rap-port. I kravet om at opplysningene må være «nød-vendige», ligger det at de må ha en tilknytning tilkonkret informasjon om hvitvasking eller terrorfi-nansiering Økokrim sitter på. Det er Økokrimsom vurderer nødvendigheten. Økokrim har ikkeanledning til å be om informasjon uten noen indi-kasjon på at den aktuelle rapporteringspliktige sit-ter på informasjon om forhold Økokrim mistenkerhar tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansi-ering. Bestemmelsen åpner altså ikke for rene«fisketurer» fra Økokrim. Et praktisk eksempel pånår bestemmelsen er anvendelig, er der en rap-porteringspliktig sender en rapport som kan tydepå at det finnes midler eller er foretatt transaksjo-ner også ved hjelp av andre rapporteringspliktige,f.eks. en annen bank. Økokrim har da mulighet tilå be den andre banken om informasjon om enkonkret kunde og dennes transaksjoner.


Til § 23. Gjennomføring av mistenkelig transaksjon

Bestemmelsen viderefører hvitvaskingsloven § 19og gjennomfører direktivet artikkel 35. Bestem-melsen er omtalt i utredningen punkt 6.5.5.

Til § 24. Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger

Bestemmelsen viderefører hvitvaskingsloven § 20første ledd og gjennomfører direktivet artikkel 37.Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt6.5.6.

Formålet med bestemmelsen er at frykt for åkomme i erstatnings- eller straffansvar ikke skal

medføre at rapporteringspliktige avstår fra å rap-portere.

Til § 25. Forbud mot å avsløre undersøkelser og rapportering

Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring avhvitvaskingsloven §§ 20 og 21 og hvitvaskingsfor-skriften § 14, med enkelte innstramminger når detgjelder unntakene fra avsløringsforbudet. Bestem-melsen gjennomfører direktivet artikkel 39 og ernærmere omtalt i utredningen punkt 6.5.7.

Første ledd inneholder hovedregelen om at deter forbudt å avsløre at det foretas undersøkelsereller er oversendt opplysninger til Økokrim etter§§ 21 eller 22. Det overordnede hensynet bak av-sløringsforbudet er at kunden ikke skal varslesom at det foretas undersøkelser eller er rappor-tert til Økokrim, slik at vedkommende dermedkan skjule sine spor og vanskeliggjøre avdekkingog eventuell forfølgning. Dette tilsier at unntak fraavsløringsforbudet må være strengt avgrenset.

Annet til sjette ledd inneholder unntak fra ho-vedregelen. Her åpnes det for utlevering av opp-lysninger om undersøkelser og rapportering ivisse nærmere angitte tilfeller. Unntakene må tol-kes i lys av at det klare utgangspunktet er at ver-ken kunde eller tredjeperson skal gjøres kjentmed at det foretas undersøkelser eller er over-sendt opplysninger til Økokrim.

Forutsetningen for at opplysninger kan utleve-res til filialer og datterselskaper etter tredje ledd,er at filialen eller datterselskapet overholder denrapporteringspliktiges rutiner. Rutinene må opp-fylle lovens krav til hvordan slike rutiner skal ut-formes og hva de skal inneholde.

Til § 26. Tilsynsmyndighetens og markedsovervåkers rapporteringsplikt

Bestemmelsen er ny og innfører en særskilt rap-porteringsplikt for tilsynsmyndigheter og mar-kedsovervåker. Bestemmelsen gjennomfører di-rektivet artikkel 36, og er nærmere omtalt i utred-ningen punkt 6.5.8.

Til § 27. Forholdet til personopplysningsloven. Behandling av personopplysninger

Bestemmelsen er delvis ny og viderefører delsgjeldende hvitvaskingslov § 22 tredje ledd annetpunktum. Første ledd gjennomfører fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 1.

Første ledd er av pedagogisk art og uttrykkerdet som uansett fremgår av personopplysnings-


loven § 5 – personopplysningsloven gjelder forrapporteringspliktiges behandling av personopp-lysninger såfremt ikke annet følger av særskilt lov,herunder hvitvaskingsloven.

Annet ledd presiserer at rapporteringspliktige,som ledd i oppfyllelsen av sine plikter etter loven,kan behandle personopplysninger, herunder sens-itive personopplysninger.


Til § 28. Formålsbestemt behandling av personopplysninger

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskings-direktiv artikkel 41 nr. 2 når det gjelder rapporte-ringspliktige. Bestemmelsen gjelder også for Øko-krim, og må sees i sammenheng med politiregis-terforskriften kapittel 52 om hvitvaskingsregiste-ret (ASK).

Bestemmelsen setter grenser for hvilke formålsom kan begrunne behandling av personopplys-ninger. Formålsbestemtheten er knyttet tilhvitvaskingslovens formål, jf. § 1. Lovens formåler å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfi-nansiering. Et sentralt formål med å bekjempehvitvasking er å avdekke og forebygge profitt-motivert kriminalitet ved å gjøre det vanskeligerefor kriminelle å nyte godt av utbytte av straffbarehandlinger. Det vil derfor også være i samsvarmed formålsangivelsen at Økokrim utleverer opp-lysninger til politiets etterforskning av profittmoti-vert kriminalitet. Formålet med å avdekke og fore-bygge terrorfinansiering er å hindre terrorlov-brudd. Det vil derfor være i samsvar med formåletmed regelverket at Økokrim utleverer opplysnin-ger til myndigheter som har oppgaver knyttet tilbekjempelse av terrorlovbrudd i alminnelighet.


Til § 29. Registrering av personopplysninger og andre opplysninger

Bestemmelsen er en videreføring og utvidelse avgjeldende hvitvaskingslov § 8.

Alle opplysninger som innhentes ved kundetil-tak, løpende oppfølging og undersøkelser, skal re-gistreres. Det samme gjelder opplysninger om atdet er rapportert. Plikten omfatter å registrerehva rapporteringen gjaldt. Registreringspliktenomfatter både personopplysninger og andre opp-lysninger.


Til § 30. Lagring av opplysninger og dokumenter

Bestemmelsen er delvis en videreføring av gjel-dende hvitvaskingslov §§ 22 og 24. Den gjennom-fører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel40 nr. 1.

Systemer som må være på plass etter annetledd, gjelder ved siden av lagringsplikten. Dettekan f.eks. være en søkbar liste som viser en over-sikt over alle nåværende kunder og kunder desiste fem årene. Det må også fremgå hvilken artkundeforholdet har eller hadde. Dette er ikke likeomfattende som opplysninger om kundeforhol-dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art.

Tredje ledd krever at lagringen skal være be-tryggende og hindre uautorisert tilgang fra uved-kommende. Kravet om betryggende lagring skalvære risikobasert. Normalt innebærer det at elek-tronisk lagret materiale må ha sikkerhetskopier,og sikkerhetskopien lagres atskilt fra originalen.Lagringsmediet må sikre at lesekvaliteten opprett-holdes i hele lagringsperioden, dvs. minimum femår etter kundeforholdet ble avsluttet eller transak-sjonen ble gjennomført. Kopier av f.eks. legitima-sjonsdokumenter må gi informasjon om hvemsom har tatt kopien og når dette ble gjort. Betryg-gende lagring innebærer videre at det må re-gistreres entydig forbindelse mellom registrerteopplysninger og kundeforhold. Betryggende lag-ring kan også innebære andre krav enn det somer beskrevet foran.

Er identitet bekreftet ved bruk av elektronisksignatur, jf. forslaget til hvitvaskingsforskrift § 1fjerde ledd, innebærer betryggende lagring at ser-tifikatets identifikasjonskode og opplysninger omsertifikatutstederens identitet må lagres.


Til § 31. Lagringstid og sletting av opplysninger og dokumenter

Bestemmelsen er delvis en videreføring av gjel-dende hvitvaskingslov § 22 og delvis ny. Den gjen-nomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 40 nr. 1.

Lagring utover fem år må etter annet ledd værestrengt nødvendig. Dette må sees i sammenhengmed Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Utvi-det lagring må være nødvendig og forholdsmessigfor å ivareta et legitimt formål.



Til § 32. Utlevering av opplysninger i konsern, filialer og majoritetseide datterselskaper

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit-vaskingsdirektiv artikkel 45 nr. 8, jf. artikkel 39nr. 3.

Det er kun opplysninger om at det rapportertetter § 21 som kan utleveres. Det er kun i situasjo-ner som nevnt i § 25 tredje ledd opplysningenekan utleveres. Dette omfatter konsernforholdinnad i EØS og utlevering til filialer og majoritets-eiede datterselskaper i tredjeland som oppfyllervisse vilkår. Økokrim kan, som tilbakemelding påen «mistenkelig transaksjon»-rapport, bestemmenoe annet.

Utlevering av opplysninger fra rapporterings-pliktig utover dette beror på alminnelige reglerom taushetsplikt og behandling av personopplys-ninger, herunder eventuelle konsesjoner fra Data-tilsynet.


Til § 33. Unntak fra retten til innsyn etter personopplysningsloven

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit-vaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 4.

Begrensning i retten til innsyn må sees i sam-menheng med retten til innsyn i registrerte opp-lysninger etter personopplysningsloven § 18 ogavsløringsforbudet i forslaget til hvitvaskingslov§ 25. Begrensninger i retten til innsyn må vurde-res i lys av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.Det må vurderes konkret i det enkelte tilfellet omdet er nødvendig og forholdsmessig å begrenseinnsyn i registrerte personopplysninger. Det vilformodentlig alltid være nødvendig og forholds-messig å begrense innsyn i opplysninger om atdet er rapportert eller utlevert opplysninger tilØkokrim. Det vil også være gode grunner til å be-grense innsyn i opplysninger om at det er gjen-nomført undersøkelser etter § 20.

«Lignende undersøkelser» omfatter f.eks. til-synsmyndighetens undersøkelser.


Til § 34. Informasjon til kunder

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit-vaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 3.

Bestemmelsen utfyller personopplysningslo-ven § 19 om informasjon til den registrerte i for-bindelse med innsamling av personopplysninger.


Til § 35. Økokrims behandling av personopplysninger

Bestemmelsen er dels en videreføring av gjel-dende hvitvaskingslov § 29 og hvitvaskingsfor-skrift § 19, og dels ny.

Hva som er «strengt nødvendig» etter annetledd, må vurderes konkret. Der Økokrim harbrukt opplysningene fra rapporteringspliktig i enrapport, analyse eller anmeldelse, eller personenen MT-rapport gjelder har fått status som mis-tenkt eller siktet, eller det er iverksatt etterforsk-nings- eller rettergangsskritt overfor vedkom-mende, vil det normalt være strengt nødvendig atØkokrim lagrer opplysningene utover fem år.Samlet lagring kan ikke overstige femten år i med-hold av hvitvaskingsloven.


Til § 36. Internkontroll

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit-vaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 3 og 4 og artikkel46 nr. 4.


Til § 37. Opplæring

Bestemmelsen er delvis en videreføring av gjel-dende hvitvaskingslov § 23 tredje ledd, og delvisny. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 46 nr. 1.

Omfanget av opplæringen skal avpasses ettervirksomhetens art og størrelse, i samsvar med enrisikobasert tilnærming, jf. § 5 første ledd.


Til § 38. Vern mot negative reaksjoner ved rapportering. Varsling

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit-vaskingsdirektiv artikkel 38 og 61 nr. 3.

Negative reaksjoner omfatter bl.a. trusler, re-presalier eller diskriminerende eller på annenmåte negative arbeidsrelaterte handlinger.

Reglene om varsling gjelder konkret forhvitvaskingsloven og supplerer reglene i arbeids-miljøloven. Bestemmelsen omfatter også varslingfra personer som ikke er ansatte, men som inne-har sammenlignbare posisjoner.



Til § 39. Elektroniske overvåkingssystemer

Bestemmelsen viderefører gjeldende hvitvas-kingslov § 24 og hvitvaskingsforskrift § 18. Be-stemmelsen er nærmere omtalt i utredningenpunkt 8.5.5.

Til § 40. Gjennomføring av rutiner på konsernnivå, rapporteringspliktigs virksomhet i utlandet mv.

Bestemmelsen er dels en videreføring av gjel-dende hvitvaskingslov § 26, og dels ny. Bestem-melsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 45.


Til § 41. Nasjonalt kontaktpunkt

Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 45 nr. 9. Bestemmel-sen er nærmere omtalt i utredningen punkt 8.5.7.

Til § 42. Krav om tillatelse for tilbydere av virksomhetstjenester

Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12.Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 iNOU 2015: 12.

Til § 43. Tilbakekall. Straff


Annet ledd viderefører forslaget om straffe-trussel for å tilby virksomhetstjenester uten kon-sesjon, se omtale i NOU 2015: 12.

Til § 44. Behandling av personopplysninger


Til § 45. Tilsyn


Til § 46. Forholdet til forvaltningsloven


Til § 47. Tilsyn, opplysnings- og fremleggelsesplikt


Til § 48. Klage


Til § 49. Pålegg

Bestemmelsen viderefører gjeldende hvitvas-kingslov § 27 første ledd og gjennomfører direkti-vet artikkel 59 nr. 2 bokstav b. Bestemmelsen ernærmere omtalt i punkt 10.5.3.1.

Til § 50. Tvangsmulkt

Bestemmelsen viderefører gjeldende hvitvas-kingslov § 27 annet ledd med enkelte språkligeendringer. Bestemmelsen vil utfylles av den gene-relle bestemmelsen om tvangsmulkt i forvalt-ningsloven § 51 når sistnevnte bestemmelse set-tes i kraft. Bestemmelsen er nærmere omtalt ipunkt 10.5.3.2.

Til § 51. Overtredelsesgebyr

Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivetartikkel 59 nr. 2 bokstav e. Bestemmelsen er nær-mere omtalt i punkt 10.5.4.2 og 10.5.4.6.

Til § 52. Administrativt rettighetstap

Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivetartikkel 59 nr. 2 bokstav c. Bestemmelsen er nær-mere omtalt i punkt 10.5.4.3 og 10.5.4.6.

Til § 53. Ledelseskarantene

Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivetartikkel 59 nr. 2 bokstav d. Bestemmelsen er nær-mere omtalt i punkt 10.5.4.4 og 10.5.4.6.


Til § 54. Momenter ved avgjørelsen om sanksjoner skal ilegges

Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivetartikkel 60 nr. 4. Bestemmelsen er nærmere om-talt i punkt 10.5.7. Angivelsen av momenter erikke uttømmende. Det er ikke et krav at alle mo-menter vurderes i alle saker.

Til § 55. Skyldkrav

Bestemmelsen skjerper kravet til skyld for foretaksammenlignet med gjeldende hvitvaskingslov§ 28. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utred-ningen punkt 10.5.5.

Annet ledd slår fast at et foretak kan sanksjone-res selv om ingen enkeltperson har utvist skyld.Har én bestemt person handlet på vegne av foreta-ket, kreves det ikke at vedkommende har utvistskyld. Heller ikke ved anonyme eller kumulativefeil skal det gjelde noe slikt skyldkrav. Graden avskyld hos dem som har handlet på vegne av fore-taket, vil ha betydning for om foretaket bør sank-sjoneres og for utmåling av sanksjon, jf. lovforsla-get § 54.

Til § 56. Domstolsprøving

Bestemmelsen er ny og er nærmere omtalt ipunkt 10.5.10. Når domstolene kan prøve alle si-der av saken, kan retten prøve både faktum, saks-behandling, rettsanvendelse og forvaltningsskjøn-net som sanksjonsvedtaket bygger på. Bestem-melsen gjør ikke unntak fra tvisteloven kapittel 11om rettens forhold til partenes prosesshandlinger.

Til § 57. Publisering av vedtak

Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivetartikkel 60 nr. 1 til 3. Bestemmelsen er nærmereomtalt i punkt 10.5.12.

Til § 58. Foreldelse

Bestemmelsen er ny og innfører en foreldelses-frist for adgangen til å ilegge sanksjoner. Bestem-melsen er nærmere omtalt i punkt 10.5.13.

Til § 59. Særlig om agent av utenlandsk betalingsforetak

Bestemmelsen avgrenser hjemmelen for bruk avsanksjoner overfor agent av utenlandsk betalings-foretak. Bestemmelsen bygger på fjerde hvitvas-kingsdirektiv artikkel 48 nr. 4 og avgrenser til-

synsmyndighetens adgang til å reagere overforagenter av utenlandske betalingsforetak til åilegge pålegg og tvangsmulkt.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt10.5.14.

Til § 60. Opplysninger som skal følge betalinger i betalingskjeden mv.

Bestemmelsen er en utvidelse av gjeldendehvitvaskingslov § 32 og gir departementet hjem-mel til å fastsette nærmere regler i forskrift. Be-stemmelsen er ment å gi hjemmel for å inkorpo-rere forordning (EU) 2015/847 i norsk rett.

Forordningen er nærmere omtalt i kapittel 11.

Til § 61. Endringer i andre lover

Gjeldende hvitvaskingslov foreslås opphevet. Detforeslås videre en konsekvensendring i sentral-bankloven § 12 om Norges Banks taushetsplikt.

Til § 62. Ikrafttredelse

Loven foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen be-stemmer.

14.2 Merknader til lov om register over reelle rettighetshavere mv.

Til § 1. Formål

Formålet med loven er å legge til rette for at of-fentlige myndigheter, rapporteringspliktige og an-dre skal få tilgang til opplysninger om reelle ret-tighetshavere for å forebygge og avdekke hvitvas-king og terrorfinansiering. Bestemmelsen byggerpå formålsbestemmelsen i hvitvaskingsloven.

For det første får lovens formål betydning forhvilke myndigheter som kan få tilgang til registe-ret over reelle rettighetshavere og opplysningerom reelle rettighetshavere hos personene under-lagt loven, og til hvilke oppgaver opplysningenekan brukes. For det annet får lovens formål betyd-ning for anvendelsen av reglene om innsyn i regis-teret over reelle rettighetshavere.


Til § 2. Anvendelsesområde

Bestemmelsen angir de juridiske og fysiske perso-nene som er underlagt loven.

I første ledd nr. 17 er forvalter av utenlandsktrust eller tilsvarende juridisk arrangement under-


lagt loven. Forvalter kan være en fysisk eller juri-disk person.

I annet ledd er det gjort et unntak for juridiskepersoner med eierandeler opptatt til handel på re-gulert marked eller markedsplass med tilsva-rende krav til opplysningsplikt om eierforhold.Avgrensningen av lovens anvendelsesområdegjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 30 nr. 1 og artikkel 31 nr. 1.


Til § 3. Forholdet til personopplysningsloven

Personopplysningslovens regler gjelder for be-handlingen av personopplysninger etter loven,med de unntak som følger av loven eller av for-skrift gitt i medhold av loven. Bestemmelsen sierdet samme som personopplysningsloven § 5 og ergitt av informasjonshensyn.


Til § 4. Innhenting av opplysninger om reell rettighetshaver

Bestemmelsen gir regler om innhenting av opp-lysninger om reell rettighetshaver i personene un-derlagt loven. Bestemmelsen gjennomfører delerav fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 ogartikkel 31 nr. 1.

Første ledd viser til definisjonen av reell rettig-hetshaver i hvitvaskingsloven. Bestemmelsen måderfor leses i sammenheng med hvitvaskingslo-ven.

Annet ledd angir opplysningene som skal inn-hentes om reell rettighetshaver. Med «grunnlagetfor å anse vedkommende som reell rettighetsha-ver» i nr. 5 menes opplysninger om rettighetenesom gir vedkommende status som reell rettighets-haver. Dette kan være innehav av eierandeler,stemmerettigheter, aksjonæravtale, indre sel-skap, avtale om å være stille deltaker e.l.

Tredje ledd gjelder oppdatering av opplysnin-gene. Opplysningene skal kontrolleres og oppda-teres når forholdene tilsier det. Faste tidspunkterfor kontroll eller oppdatering kan gi både forkorte og for lange intervaller.

Fjerde ledd gjør unntak fra plikten til å inn-hente opplysninger om reelle rettighetshavere nårdet ikke er mulig å klarlegge hvem som er reellrettighetshaver. Bestemmelsen må sees i sam-menheng med § 8 første ledd annet punktum.

Femte ledd gir hjemmel for å gi utfyllende re-gler om hvilke opplysninger om reell rettighetsha-ver som skal innhentes.


Til § 5. Lagring og sletting av opplysninger

Bestemmelsen gjennomfører deler av fjerdehvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og artikkel31 nr. 1.

Bestemmelsen angir en maksimumstid for lag-ring av opplysninger om fysisk person som harvært reell rettighetshaver. Opplysningene skalslettes ved utløpet av fristen. Fristen begynner åløpe når den fysiske personen opphører å være re-ell rettighetshaver.


Til § 6. Utlevering av opplysninger

Bestemmelsen gir regler om utlevering av opplys-ninger til offentlige myndigheter og rapporte-ringspliktige. Bestemmelsen gjennomfører delerav fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1og 2 og artikkel 31 nr. 2 og 3.

Hvem som er offentlig myndighet i nr. 1, måsees i sammenheng med lovens formål, jf. § 1.

I annet ledd er forvalter av utenlandsk trust el-ler tilsvarende juridisk arrangement pålagt enplikt til å opplyse om sin status som forvalter tilrapporteringspliktig, når rapporteringspliktiggjennomfører kundetiltak etter hvitvaskingsloven§ 15 første ledd bokstav a eller b.


Til § 7. Registerets organisasjon

Bestemmelsen gir regler om organisering av re-gisteret over reelle rettighetshavere. Bestemmel-sen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv ar-tikkel 30 nr. 3 og artikkel 31. nr. 4.

Det kan gis forskrift til bestemmelsen mednærmere regler om organiseringen av registeret,herunder føringen av registeret.


Til § 8. Plikt til å sende melding til registeret

Bestemmelsen gir regler om meldinger til registe-ret, herunder meldinger om endringer. Bestem-


melsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 30 nr. 4 og artikkel 31 nr. 5.

Er det ikke innhentet opplysninger om reellrettighetshaver i samsvar med § 4 fjerde ledd, skaldet opplyses om det i meldingen til registeret, seførste ledd annet punktum.

Tredje ledd gir hjemmel for fastsettelse av for-skrift med nærmere regler om meldingene til re-gisteret. I praksis kan det være aktuelt med utar-beidelse av elektroniske skjema for å sikre at nød-vendige opplysninger sendes i meldingene til re-gisteret.


Til § 9. Kontroll av meldinger

Bestemmelsen gir registerføreren plikt til kontrollav meldingene. Kontrollen skal fastslå om meldin-ger til registeret inneholder opplysningene lovenkrever, herunder eventuell opplysning om at detikke er klarlagt hvem som er reell rettighetshaver,se § 8 første ledd annet punktum. Kontrollen gjel-der ikke opplysningenes riktighet.


Til § 10. Retting av feil

Bestemmelsen gir regler om registerførers ad-gang til å rette feil og tilknyttet underretning tilpersonen det gjelder. Bestemmelsen kan gigrunnlag for pålegg om melding og påfølgendetvangsmulkt etter § 14.


Til § 11. Offentlig myndighets tilgang til registrerte opplysninger

Bestemmelsen gir regler om offentlige myndig-heters tilgang til registeret. Bestemmelsen gjen-nomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30nr. 6 og deler av artikkel 31 nr. 4.

Hvilke offentlige myndigheter som skal gis til-gang til registeret, og i hvilke situasjoner, må av-gjøres på bakgrunn av lovens formål, se § 1. Ver-ken personen tilgangen gjelder eller reelle rettig-hetshavere skal varsles om at offentlig myndigheter gitt tilgang til registeret.


Til § 12. Rapporteringspliktigs og andres innsyn i registeret

Bestemmelsen gir regler om innsyn i registeretog gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artik-kel 30 nr. 5.

Legitimt behov etter annet ledd medfører fordet første at kravet om innsyn må knytte an til lo-vens formål, som er å forebygge og avdekkehvitvasking og terrorfinansiering. For det annetmå det gjøres en konkret nødvendighets- og pro-porsjonalitetsvurdering før det gis innsyn.


Til § 13. Utlevering av opplysninger mellom registeret og utenlandske registre

Bestemmelsen legger til rette for eventuell sam-menkobling av registre over reelle rettighetsha-vere på EU/EØS-nivå. Fjerde hvitvaskingsdirektivartikkel 30 nr. 10 og artikkel 31 nr. 9 omhandlereventuell sammenkobling av registre på sikt.


Til § 14. Pålegg om melding. Tvangsmulkt

Bestemmelsen gir regler om registerførerens ad-gang til å gi pålegg om melding og ileggelse avtvangsmulkt ved manglende overholdelse av på-legg.

Pålegg om melding kan gis etter første ledd vedmanglende innsendelse, jf. § 8. Pålegg kan også il-egges i tilfeller som nevnt i § 10 annet ledd, se an-net ledd. Pålegg må inneholde en bestemt frist forinnsendelse av korrekt melding. Tvangsmulkt kanilegges etter tredje ledd inntil forholdet er rettet.


Til § 15. Ikrafttredelse

Loven foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen be-stemmer.


Kapittel 15

Utkast til lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven)

15.1 Utkast til lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven)

Lov om tiltak mot hvitvasking og terror-finansiering (hvitvaskingsloven)

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

§ 1. Lovens formål(1) Lovens formål er å forebygge og avdekke

hvitvasking og terrorfinansiering.(2) Tiltakene i loven skal beskytte det finansi-

elle system ved å forebygge at rapporteringsplik-tig brukes eller forsøkes brukt som ledd i hvitvas-king eller terrorfinansiering.

§ 2. DefinisjonerI denne lov forstås med:

a) hvitvasking: handling beskrevet i straffeloven§ 332 og § 337.

b) terrorfinansiering: handling som beskrevet istraffeloven § 135 eller finansiering som be-skrevet i straffeloven § 136 a.

c) rapporteringspliktig: person som nevnt i § 4første, annet og femte ledd.

d) transaksjon: enhver overføring, formidling,ombytting eller plassering av formuesgoder.

e) reell rettighetshaver: fysisk person som i sisteinstans eier eller kontrollerer en kunde ellersom en transaksjon gjennomføres på vegne av.Når rapporteringspliktig skal klarlegge identi-teten til reell rettighetshaver gjelder følgende:1. Om fysisk person direkte eller indirekte

eier eller kontrollerer mer enn 25 prosentav eierandelene eller stemmene i et sel-skap, unntatt selskap som har finansielle in-strumenter opptatt til notering på et regu-lert marked i EØS-stat eller er underlagt in-formasjonsplikt tilsvarende det som gjelderved notering på et regulert marked i EØS-

stat, er det en indikasjon på at vedkom-mende er reell rettighetshaver.

2. Om fysisk person direkte eller indirekte ut-øver kontroll over ledelsen av en juridiskperson på annen måte enn nevnt i bokstava, er det en indikasjon på at vedkommendeer reell rettighetshaver.

3. Om fysisk person ifølge vedtekter eller påannet grunnlag har direkte eller indirektekontroll med en stiftelse, trust eller tilsva-rende juridisk arrangement, er vedkom-mende reell rettighetshaver.

4. Om fysisk person har hovedinteressen avopprettelsen eller forvaltningen av en stif-telse, trust eller tilsvarende juridisk arran-gement, er vedkommende reell rettighets-haver.

5. Om fysisk person innehar posisjon somoppretter, forvalter, begunstiget eller be-skytter i en stiftelse, trust eller tilsvarendejuridisk arrangement, er vedkommende re-ell rettighetshaver.

f) politisk eksponert person: person som innehareller har innehatt høytstående offentlig verveller stilling i stat eller internasjonal organisa-sjon. Dette inkluderer:1. statsoverhode, regjeringssjef, minister eller

assisterende minister,2. medlem av nasjonalforsamling,3. medlem av styrende organ i politisk parti,4. medlem av høyere rettsinstans som treffer

beslutning som bare unntaksvis kan ankes,5. medlem av styre i riksrevisjon, revisjons-

domstol eller sentralbank,6. ambassadør, chargé d’affaires eller militær

offiser av høyere rang,7. medlem av administrativt, ledende eller

kontrollerende organ i statseid foretak,8. direktør, styremedlem eller annen person i

øverste ledelse i internasjonal organisasjon.g) nært familiemedlem: ektefelle, samboer, barn,

ektefelle eller samboer til barn, og foreldre.


h) kjent medarbeider: fysisk person som er kjentfor å1. være reell rettighetshaver i juridisk person

eller formuesmasse i felleskap med politiskeksponert person,

2. ha nær forretningsforbindelse til politiskeksponert person, eller

3. være eneste reelle rettighetshaver i juridiskperson eller formuesmasse som i realitetener etablert for å begunstige politisk ekspo-nert person.

i) korrespondentforbindelse: forbindelse mel-lom to banker når bank («korrespondent-bank») leverer bankytelse til annen bank («re-spondentbank»). Forbindelse mellom rappor-teringspliktig som nevnt i § 4 første ledd bok-stav b, c, e, g til l, n og p om lignende ytelse erogså korrespondentforbindelse.

j) tilbyder av virksomhetstjeneste: fysisk og juri-disk person som ervervsmessig tilbyr en ellerflere av følgende tjenester til tredjeperson:1. å opprette selskap og annen juridisk per-

son,2. å utøve styre- eller ledelsesfunksjon, å være

deltaker eller ha en lignende funksjon i sel-skap eller annen juridisk person,

3. å stille til rådighet forretningsadresse, ad-ministrativ adresse eller postadresse og til-knyttet tjeneste for selskap og annen juri-disk person eller juridisk arrangement,

4. å forvalte stiftelse, trust eller tilsvarende ju-ridisk arrangement,

5. å opptre som aksjeeier for tredjeperson,med mindre denne er et selskap som har fi-nansielle instrumenter opptatt til noteringpå et regulert marked i EØS-stat eller er un-derlagt informasjonsplikt tilsvarende detsom gjelder ved notering på et regulertmarked i EØS-stat, eller

6. å sørge for at andre personer opptrer i posi-sjoner som nevnt i nr. 2, 4 og 5.

k) tilbyder av spilltjeneste: fysisk eller juridiskperson som har tillatelse etter lotteriloven,pengespilloven eller totalisatorloven. Når en-treprenør arrangerer lotteri på vegne av orga-nisasjon eller forening, anses entreprenørensom tilbyder av spilltjenesten.

l) øverste ledelse: styret og daglig leder, eventu-elt foretaksorgan med tilsvarende kompetanseog ansvar.

§ 3. Geografisk virkeområde(1) Loven gjelder for rapporteringspliktig som

er etablert i Norge, herunder filialer av utenland-ske foretak.

(2) Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen.Departementet kan i forskrift fastsette at deler avloven ikke skal gjelde på Svalbard og Jan Mayen,og fastsette særlige regler for disse områdene forfremme av lovens formål.

§ 4. Anvendelsesområde(1) Loven gjelder for følgende juridiske perso-

ner:a) bank,b) kredittforetak,c) finansieringsforetak,d) Norges Bank,e) e-pengeforetak,f) foretak som driver valutavirksomhet,g) betalingsforetak, andre som har rett til å yte

betalingstjenester og agenter,h) verdipapirforetak,i) forvaltningsselskap for verdipapirfond,j) forsikringsforetak,k) foretak som driver forsikringsformidling som

ikke er gjenforsikringsmegling,l) verdipapirregister når det ikke benyttes ek-

stern kontofører som er rapporteringspliktig,m) foretak som driver depotvirksomhet,n) forvalter av alternative investeringsfond,o) foretak som driver inkassovirksomhet,p) låneformidler, ogq) foretak som driver fysisk pengetransport, her-

under telletjeneste.(2) Loven gjelder også for følgende juridiske

og fysiske personer i utøvelsen av deres yrke:a) statsautorisert og registrert revisor, samt revi-

sor som er ansvarlig for revisjon av regnskapfor kommune eller fylkeskommune, samt forkommunalt og fylkeskommunalt foretak, isamsvar med nærmere bestemmelser fastsattav departementet, jf. lov om kommuner og fyl-keskommuner § 78 nr. 8,

b) autorisert regnskapsfører,c) advokat og annen som ervervsmessig eller

stadig yter rettshjelp, når de på klientensvegne utfører finansiell transaksjon eller entransaksjon som gjelder fast eiendom eller nårde bistår ved planlegging eller utføring avtransaksjon for klient i forbindelse med:1. kjøp og salg av fast eiendom eller virksom-

het,2. forvaltning av klients penger, verdipapir el-

ler andre aktiva,3. åpning eller forvaltning av bank- eller verdi-

papirkonto,4. fremskaffelse av nødvendig kapital til opp-

rettelse, drift eller ledelse av selskap,


5. opprettelse, drift eller ledelse av selskap,stiftelse, fond eller en lignende juridisk per-son eller formuesmasse,

d) eiendomsmegler,e) foretak som mot vederlag tilbyr tilsvarende tje-

neste som nevnt i bokstav a til d,f) tilbyder av virksomhetstjenester,g) forhandler av varer ved transaksjon på 40 000

kroner eller mer hvor det betales med kontan-ter,

h) person med begrenset tillatelse til å yte beta-lingstjenester, og

i) tilbyder av spilltjeneste.(3) Bestemmelsene i §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20

til 23, 25, 29 til 31, 36, 37 og 40 gjelder også forøverste ledelse.

(4) Bestemmelsene i §§ 21 og 25 gjelder ogsåansatte i virksomhet som nevnt i første og annetledd.

(5) Departementet kan i forskrift gi regler somgir loven anvendelse for foretak som formidler fi-nansiering ved donasjon og for vekslingsplattfor-mer for virtuell valuta.

(6) Departementet kan i forskrift gi regler omunntak fra enkelte eller flere av bestemmelsene iloven for visse rapporteringspliktige som driversporadisk eller svært begrenset finansiell aktivitet.Departementet kan i forskrift helt eller delvisgjøre unntak fra bestemmelsene i denne lov for til-bydere av spilltjenester på grunnlag av en ri-sikovurdering.

Kapittel 2. Risikobasert tilnærming

§ 5. Risikobaserte tiltak(1) Tiltak etter loven skal gjennomføres og

håndheves på grunnlag av en vurdering av risikofor hvitvasking og terrorfinansiering.

(2) Rapporteringspliktig skal kunne påvise atomfanget av utførte tiltak er tilpasset den aktuellerisiko.

§ 6. Virksomhetsinnrettet risikovurdering(1) Rapporteringspliktig skal identifisere og

vurdere risiko for hvitvasking og terrorfinansier-ing i sin virksomhet.

(2) Ved risikovurderingen etter første leddskal rapporteringspliktig blant annet ta i betrakt-ninga) egen virksomhet, herunder særlig virksomhe-

tens omfang og art,b) virksomhetens produkter,c) transaksjon, herunder transaksjonens formål,

størrelse og regelmessighet,

d) type kunde, kundeforhold, herunder kunde-forholdets formål, varighet og regelmessighet,og

e) geografiske forhold.(3) Risikovurderingen skal dokumenteres, hol-

des oppdatert og stilles til rådighet for tilsynsmyn-digheten.

§ 7. Rutiner(1) Rapporteringspliktig skal etablere rutiner

for å sikre at virksomheten håndterer risiko og im-plementerer og gjennomfører tiltak etter lovenher.

(2) Rutiner skal dokumenteres, holdes oppda-tert og stilles til rådighet for tilsynsmyndigheten.

§ 8. Øverste ledelses ansvarØverste ledelse hos rapporteringspliktig skal

a) godkjenne virksomhetens risikovurdering et-ter § 6 og rutiner etter § 7,

b) sørge for at forpliktelsene etter §§ 6 og 7 gjen-nomføres, og

c) utnevne en person i virksomhetens ledelsemed særskilt ansvar for at forpliktelsene etter§ 7 gjennomføres.

Kapittel 3. Kundetiltak og løpende oppfølg-ning

§ 9. Kundetiltak(1) Kundetiltak omfatter klarlegging av kun-

des og reell rettighetshavers identitet og kunde-forholdets eller transaksjonens formål og tilsik-tede art.

(2) Når kunde er fysisk person, skal følgendeopplysninger innhentes:a) navn,b) fødselsnummer, D-nummer eller, dersom kun-

den ikke har slikt nummer, annen entydigidentitetskode. For person som ikke har norskfødselsnummer eller D-nummer, skal det inn-hentes fødselsdato, fødested, kjønn og stats-borgerskap, herunder om personen har flerestatsborgerskap, og

c) adresse.Samme opplysninger skal innhentes for den somhandler på vegne av fysisk person, i tillegg til opp-lysninger om at vedkommende kan representereham. Det skal innhentes opplysninger om reellrettighetshaver som er tilstrekkelige for å vitehvem vedkommende er.

(3) Opplysninger om kundes identitet bekref-tes ved personlig fremmøte ved gyldig legitima-sjon. Dersom bekreftelse av identitet skal skjeuten personlig fremmøte, skal det fremlegges yt-terligere dokumentasjon eller gjennomføres ytter-


ligere tiltak. Opplysning om fullmaktshavers iden-titet bekreftes ved gyldig legitimasjon. Fullmakts-forhold bekreftes ved skriftlig dokumentasjon.Det skal gjennomføres egnede tiltak for å bekreftereell rettighetshavers identitet.

(4) Når kunde er juridisk person, skal følgendeopplysninger innhentes:a) foretaksnavn,b) organisasjonsform,c) organisasjonsnummer, ogd) adresse.Opplysninger om fysisk person som handler påvegne av juridisk person, skal innhentes i samsvarmed annet ledd. Det skal innhentes opplysningerom reell rettighetshaver som er tilstrekkelige forat rapporteringspliktig vet hvem vedkommendeer, samt opplysninger som er nødvendige for å for-stå eierskaps- og kontrollstruktur i juridiske per-soner. Tilsvarende opplysninger skal så langt detpasser innhentes når kunde er juridisk arrange-ment.

(5) Opplysninger som nevnt i fjerde leddbokstav a til d om juridisk person, skal bekreftesved utskrift fra offentlig register eller firmaattest,som ikke er eldre enn tre måneder. Opplysningerom fysisk person som handler på vegne av juri-disk person, skal bekreftes i samsvar med tredjeledd. Det skal også bekreftes at vedkommendekan representere den juridiske personen utad.Det skal gjennomføres egnede tiltak for å bekreftereell rettighetshavers identitet og forstå eierskaps-og kontrollstrukturen. Dersom det ikke er mulig åklarlegge hvem som er reell rettighetshaver ellerdet er tvil om hvorvidt personen som er identifi-sert er reell rettighetshaver, kan opplysninger omstyret og daglig leder eller tilsvarende innhentes,forutsatt at det ikke er mistanke om hvitvaskingeller terrorfinansiering. Det skal dokumentereshva som er gjort for å klarlegge reell rettighetsha-vers identitet.

(6) Rapporteringspliktig skal ha systemer for åavgjøre om kunde eller reell rettighetshaver er po-litisk eksponert person.

(7) Forsikringsforetak skal identifisere opp-nevnt begunstiget etter forsikringsavtale. Begun-stigedes identitet skal bekreftes etter tredje leddved utbetaling etter avtalen eller når begunstigetutøver sine rettigheter. Reell rettighetshaver tilbegunstiget skal identifiseres i samsvar med an-net ledd. Identiteten skal bekreftes i samsvar medtredje ledd.

(8) Eiendomsmegler skal før oppgjør ogsågjennomføre kundetiltak etter første til femte leddoverfor oppdragsgivers medkontrahent.

(9) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om gyldig legitimasjon, krav til ytterligeredokumentasjon ved bekreftelse av identitet utenpersonlig oppmøte og bekreftelse av opplysningerom juridisk person.

§ 10. Forenklede kundetiltak(1) Dersom det er lav risiko for hvitvasking el-

ler terrorfinansiering, kan det gjennomføres for-enklede kundetiltak.

(2) Ved forenklede kundetiltak kan krav til be-kreftelse av persons identitet og fullmaktsforholdetter § 9 tredje, femte og åttende ledd lempes. Detsamme gjelder kravet til å klarlegge kundeforhol-dets eller transaksjonens formål og tilsiktede artetter § 9 første ledd.

(3) Unntaket i annet ledd gjelder ikke for inn-henting av opplysninger om kundens identitet et-ter § 9 annet og fjerde ledd.

(4) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om forenklede kundetiltak.

§ 11. Forsterkede kundetiltak(1) Dersom det er høy risiko for hvitvasking

eller terrorfinansiering, skal det gjennomføres for-sterkede kundetiltak.

(2) Ved forsterkede kundetiltak skal rapporte-ringspliktig, i tillegg til å oppfylle kravene til inn-henting og bekreftelse av opplysninger etter § 9annet til åttende ledd, etter omstendigheteneiverksette ytterligere tiltak for å sikre kjennskapom kunden, reell rettighetshaver og kundeforhol-dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om forsterkede kundetiltak.

§ 12. Forsterkede kundetiltak overfor politisk ekspo-nert person

(1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre for-sterkede kundetiltak når kunde eller reell rettig-hetshaver er politisk eksponert person.

(2) Ved opprettelse av kundeforhold med poli-tisk eksponert person eller når eksisterendekunde blir politisk eksponert person, skal rappor-teringspliktig blant anneta) påse at det innhentes godkjenning fra overord-

net før etablering eller opprettholdelse av kun-deforhold, og

b) gjennomføre tilstrekkelige tiltak for å fastslåformuens og midlenes opprinnelse.(3) Ved forsikringsavtale skal forsikringsfore-

tak gjøre egnede tiltak for å avdekke om begunsti-get, eventuelt begunstigedes reelle rettighetsha-ver, er politisk eksponert person. Tiltakene gjøres


senest ved utbetaling eller overdragelse av forsik-ringen. I slike tilfeller skal forsikringsforetaka) påse at overordnet informeres før utbetaling,

ogb) gjennomføre særlig forsterket kontroll med

hele kundeforholdet.(4) Tiltak etter første til tredje ledd gjennomfø-

res i minst ett år etter at politisk eksponert personavsluttet stilling eller verv.

(5) Første til fjerde ledd gjelder tilsvarendeoverfor nære familiemedlemmer og kjente medar-beidere av politisk eksponert person.

§ 13. Forsterkede kundetiltak ved korrespondentfor-bindelse

(1) Ved bruk av institusjon fra stat utenforEØS som respondentinstitusjon, skal rapporte-ringspliktig som nevnt i § 4 første ledd bokstav atil c, e, g til l, n og pa) innhente tilstrekkelige opplysninger om re-

spondentinstitusjonen for å forstå virksomhe-tens art og omdømme og tilsynets kvalitet,

b) vurdere respondentinstitusjonens tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering,

c) påse at det innhentes godkjenning fra overord-net før etablering av ny korrespondentforbin-delse,

d) dokumentere institusjonenes ansvar, oge) ved oppgjørskonti forsikre seg om at respon-

dentinstitusjonen1. har bekreftet identiteten til og fører lø-

pende oppfølging av kunder som har di-rekte adgang til konti hos korrespondentin-stitusjonen, og

2. på anmodning kan fremlegge relevanteopplysninger fra kundetiltakene og den lø-pende oppfølgingen til korrespondentinsti-tusjonen.

(2) Med oppgjørskonto som nevnt i første leddbokstav e, menes konto hos rapporteringspliktigsom kan disponeres av tredjepart som er kunde avrespondentinstitusjon.

§ 14. Forbud mot korrespondentforbindelse medtomt bankselskap

(1) Rapporteringspliktig som nevnt i § 4 førsteledd bokstav a til c, e, g til l, n og p, skal ikke inngåeller opprettholde korrespondentforbindelse medtomt bankselskap. Rapporteringspliktig skal treffeegnede tiltak for å sikre at det ikke inngås elleropprettholdes korrespondentforbindelse med in-stitusjon som er kjent for å tillate at konti brukesav tomt bankselskap.

(2) Med tomt bankselskap menes foretak somdriver tilsvarende virksomhet som nevnt i § 4 før-

ste ledd bokstav a til c, e, g til l, n og p, som er opp-rettet i stat der foretaket ikke er fysisk til stedemed en reell ledelse og administrasjon, og somikke er tilknyttet regulert finanskonsern.

§ 15. Plikt til å gjennomføre kundetiltak(1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre

kundetiltak veda) etablering av kundeforhold,b) transaksjon for kunde som rapporteringsplik-

tig ikke har et etablert kundeforhold til, somgjelder minst1. 100 000 kroner,2. 8 000 kroner, når transaksjon omfattes av fi-

nansavtaleloven § 11,3. 80 000 kroner, når minst 40 000 kroner be-

tales med kontanter, for rapporteringsplik-tig som nevnt i § 4 annet ledd bokstav g,

4. 16 000 kroner, for rapporteringspliktig somnevnt i § 4 annet ledd bokstav i, eller

c) mistanke om hvitvasking eller terrorfinansier-ing.(2) Beløpsgrensene i første ledd bokstav b be-

regnes samlet for transaksjoner som gjennomfø-res i flere operasjoner, som ser ut til å ha sammen-heng. Dersom beløpet ikke er kjent når transak-sjon gjennomføres, skal kundetiltak foretas såsnart rapporteringspliktig blir kjent med at beløps-grensen er oversteget.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om unntak fra krav om gjennomføring avkundetiltak ved utstedelse av elektroniske penger.

§ 16. Tidspunkt for gjennomføring av kundetiltak(1) Kundetiltak skal gjennomføres før etable-

ring av kundeforhold eller utføring av transaksjon.(2) Fra første ledd gjelder følgende unntak:

a) Bekreftelse av kundes og reell rettighetsha-vers identitet kan gjennomføres under etable-ring av kundeforhold, dersom etablering ernødvendig for ikke å hindre den alminneligeforretningsdrift og det er lav risiko for hvitvas-king eller terrorfinansiering. Bekreftelse avidentitet skal skje så raskt som mulig etter eta-blering av kundeforhold.

b) Bekreftelse av identiteten til begunstiget etterforsikringsavtale kan gjennomføres etter inn-gåelse av avtale, forutsatt at bekreftelse avidentiteten gjennomføres før utbetalingstids-punktet eller det tidspunkt begunstiget utøversine rettigheter etter avtalen.

c) Bekreftelse av kundes og reell rettighetsha-vers identitet kan gjennomføres etter åpningav konto hos rapporteringspliktig som nevnt i§ 4 første ledd bokstav a, b, h, i, l og n, forut-


satt at det sikres at transaksjoner knyttet tilkontoen ikke kan utføres av kunden eller påkundens vegne før bekreftelse av identitet ergjennomført.

§ 17. Følger av at kundetiltak ikke kan gjennomføres(1) Dersom kundetiltak ikke kan gjennomfø-

res, skal rapporteringspliktig ikke etablere kunde-forhold eller utføre transaksjon.

(2) Første ledd gjelder ikke når advokat og an-dre som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelpfastslår klients rettsstilling eller bistår klient i for-bindelse med rettergang.

§ 18. Kundetiltak utført av tredjepart(1) For gjennomføring av kundetiltak som

nevnt i § 9, kan rapporteringspliktig legge tilgrunn tiltak utført av følgende tredjepart:a) bank,b) kredittforetak,c) finansieringsforetak,d) verdipapirforetak,e) forvaltningsselskap for verdipapirfond,f) forsikringsforetak,g) foretak som driver forsikringsformidling som

ikke er gjenforsikringsmegling,h) verdipapirregister når det ikke benyttes ek-

stern kontofører som er rapporteringspliktig,i) forvalter av alternative investeringsfond,j) statsautorisert og registrert revisor,k) autorisert regnskapsfører,l) advokat og annen som ervervsmessig eller

stadig yter rettshjelp,m) eiendomsmegler,n) tilsvarende juridisk og fysisk person som

nevnt i bokstav a til f og h til m fra annen stat,såfremt disse er underlagt regler om kundetil-tak, oppbevaring og tilsyn som svarer til re-glene i denne lov.(2) Adgang til å legge til grunn kundetiltak ut-

ført av tredjepart medfører ikke unntak fra rappor-teringspliktigsa) plikt til å registrere opplysninger som nevnt i

§ 29 og lagre opplysninger og dokumentersom nevnt i §§ 30 og 31, eller

b) ansvar for at kundetiltak gjennomføres i sam-svar med loven her.(3) Rapporteringspliktig skal forsikre seg om

at tredjepart overholder tilsvarende krav som føl-ger av loven her.

(4) Rapporteringspliktig skal forsikre seg omat tredjeparta) gir informasjon som er innhentet i samsvar

med § 9, og

b) utleverer kopier av dokumenter og opplysnin-ger brukt for å bekrefte kundes og reell rettig-hetshavers identitet.(5) Rapporteringspliktig som er del av kon-

sern, kan gis forhåndsgodkjenning av tilsynsmyn-digheten til å legge til grunn kundetiltak utført avannen rapporteringspliktig i konsernet dersoma) konsernet anvender regler om kundetiltak,

opplysningsoppbevaring og konsernregelverkmot hvitvasking og terrorfinansiering i sam-svar med loven her, og

b) det føres tilsyn på konsernnivå.(6) Departementet kan i forskrift gi regler om

unntak fra første ledd bokstav n. Departementetkan i forskrift gi regler om andre rapporterings-pliktige som kan opptre som tredjepart.

§ 19. Løpende oppfølging(1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre lø-

pende oppfølging av kundeforhold. Løpende opp-følging omfatter blant annet å overvåke at transak-sjoner som utføres som en del av kundeforholdet,er i samsvar med rapporteringspliktigs opplysnin-ger om kunden, kundens virksomhet og risikopro-fil og kundeforholdets formål og tilsiktede art.

(2) Rapporteringspliktig skal jevnlig gjennom-føre kundetiltak som ledd i løpende oppfølging.Kundetiltak skal gjennomføres når det er tvil omtidligere innhentede opplysninger er korrekte el-ler tilstrekkelige.

(3) Dersom kunden eller reell rettighetshaverer politisk eksponert person, skal det gjennomfø-res forsterket løpende oppfølging med kunde-forholdet.

(4) Dersom forsikringsselskap blir klar overoverdragelse av rettighetene etter forsikringsav-tale, skal reell rettighetshaver identifiseres etteroverdragelsen.

(5) Dersom kundetiltak som ledd i løpendeoppfølging ikke kan gjennomføres, skal rapporte-ringspliktig avvikle kundeforholdet.

(6) Femte ledd gjelder ikke når advokat og an-nen som ervervsmessig eller stadig yter retts-hjelp, fastslår klients rettsstilling eller bistår klienti forbindelse med rettergang.

Kapittel 4. Undersøkelse og rapportering

§ 20. Undersøkelsesplikt(1) Dersom rapporteringspliktig avdekker for-

hold som kan indikere at midler har tilknytning tilhvitvasking eller terrorfinansiering, skal det fore-tas nærmere undersøkelser.

(2) Undersøkelsesplikt utløses blant annetdersom det avdekkes forhold som avviker fra rap-porteringspliktigs kjennskap til kunden, kunde-


forholdets formål og tilsiktede art eller at en trans-aksjon:a) synes å mangle et legitimt formål,b) er usedvanlig stor eller kompleks,c) er uvanlig ut fra kundens kjente forretnings-

messige eller personlige mønster av transak-sjoner,

d) foretas til eller fra person i et land eller områdesom ikke har tilfredsstillende tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering, eller

e) på annen måte har uvanlig karakter.

§ 21. Rapporteringsplikt(1) Dersom det etter undersøkelser er forhold

som gir grunnlag for mistanke om hvitvasking el-ler terrorfinansiering, skal rapporteringspliktigoversende opplysninger til Økokrim om de for-hold som har medført mistanke.

(2) Advokat og annen som ervervsmessig ellerstadig yter rettshjelp, skal ikke rapportere omopplysninger som de mottar fra eller innhenterom klient når de fastslår klients rettsstilling ellerbistår klient i forbindelse med rettergang. Tilsva-rende gjelder for revisor og annen rapporterings-pliktig når de bistår advokat eller annen som er-versmessig eller stadig yter rettshjelp i arbeidsom nevnt i første punktum. Departementet kan iforskrift gi regler om at advokater skal rapportereforhold som gir grunnlag for mistanke om hvitvas-king eller terrorfinansiering til Økokrim via etselvregulerende organ.

(3) Departementet kan i forskrift pålegge rap-porteringspliktig å oversende opplysninger tilØkokrim elektronisk. Departementet kan i for-skrift gi nærmere regler om rapportering av trans-aksjoner med eller for personer eller foretak somhar tilknytning til land eller områder som ikke hargjennomført tilfredsstillende tiltak mot hvitvas-king og terrorfinansiering.

§ 22. Opplysningsplikt til Økokrim(1) Rapporteringspliktig som har oversendt

opplysninger, skal på forespørsel fra Økokrim ginødvendige tilleggsopplysninger.

(2) Rapporteringspliktig skal på forespørsel fraØkokrim gi nødvendige opplysninger.

§ 23. Gjennomføring av mistenkelig transaksjon(1) Rapporteringspliktig skal ikke gjennom-

føre mistenkelig transaksjon som medfører rap-porteringsplikt før Økokrim er underrettet. Øko-krim kan i særlige tilfeller gi pålegg om ikke ågjennomføre transaksjon.

(2) Dersom det er umulig å unnlate å gjennom-føre transaksjon, eller dersom gjennomføring av

transaksjon kan vanskeliggjøre undersøkelser avperson som kan dra fordel av mistenkelig transak-sjon, skal opplysninger oversendes Økokrimumiddelbart etter at transaksjon er gjennomført.

§ 24. Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysningerOversendelse av opplysninger til Økokrim i

god tro medfører ikke brudd på taushetsplikt oggir ikke grunnlag for erstatningsansvar eller straff-ansvar.

§ 25. Forbud mot å avsløre undersøkelser og rappor-tering

(1) Kunde eller tredjeperson skal ikke gjøreskjent med at det foretas undersøkelser eller at deter oversendt opplysninger til Økokrim.

(2) Første ledd er ikke til hinder for medde-lelse av opplysninger til påtalemyndigheten ellerden myndighet som fører tilsyn med den rapporte-ringspliktiges etterlevelse av hvitvaskingsregel-verket.

(3) Første ledd er ikke til hinder for utvekslingav opplysninger mellom rapporteringspliktigesom nevnt i hvitvaskingsloven § 4 første ledd bok-stav a til c, e, g med unntak av agenter, h til k og n,som er del av samme konsern og etablert i EØS.Tilsvarende gjelder for filialer og majoritetseidedatterselskaper i tredjeland, forutsatt at filialen el-ler datterselskapet overholder den rapporterings-pliktiges rutiner.

(4) Første ledd er ikke til hinder for utvekslingav opplysninger mellom rapporteringspliktigesom nevnt i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bok-stav a til c, som utøver sin virksomhet innenforsamme juridiske person eller nettverk. Detsamme gjelder for utveksling av opplysninger tila) rapporteringspliktig omfattet av direktiv (EU)

2015/849 artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav a el-ler b, og

b) rapporteringspliktig i stat utenfor EØS som på-legger tilsvarende krav som fastsatt i direktiv(EU) 2015/849.

Med nettverk menes en struktur som har felles ei-erskap, ledelse eller internkontroll med overhol-delse av relevante regelverk.

(5) Første ledd er ikke til hinder for utvekslingav opplysninger mellom rapporteringspliktige et-ter tredje og fjerde ledd om en felles kunde i entransaksjon hvor de aktuelle rapporteringspliktigeer involvert, forutsatt at de rapporteringspliktigetilhører samme profesjonskategori og er pålagtforpliktelser med hensyn til taushetsplikt og vernav personopplysninger.

(6) Første ledd er ikke til hinder for at rappor-teringspliktig som nevnt i § 4 annet ledd bokstav a


til c, forsøker å få kunde til å avstå fra å begå ulov-lig handling.

§ 26. Tilsynsmyndighetens og markedsovervåkersrapporteringsplikt

Dersom tilsynsmyndigheten eller markedso-vervåker avdekker forhold som kan være tilknyt-tet hvitvasking eller terrorfinansiering, skal detoversendes opplysninger til Økokrim om de for-hold som har medført mistanke.

Kapittel 5. Behandling av person-opplysninger og andre opplysninger

§ 27. Forholdet til personopplysningsloven. Behand-ling av personopplysninger

(1) Personopplysningsloven gjelder ved rap-porteringspliktigs behandling av personopplysnin-ger etter loven her med mindre annet fremgår avbestemmelser gitt i eller i medhold av loven.

(2) Rapporteringspliktig kan behandle person-opplysninger, herunder sensitive personopplys-ninger, for å oppfylle sine plikter etter loven her.

§ 28. Formålsbestemt behandling av personopplys-ninger

Behandling av personopplysninger etter lovenher kan bare skje for å forebygge og avdekkehvitvasking og terrorfinansiering.

§ 29. Registrering av personopplysninger og andreopplysninger

Rapporteringspliktig skal registrere opplysnin-ger innhentet i samsvar med §§ 9 til 21. Det erikke plikt til å registrere kundens adresse dersomfolkeregisteret har vedtatt at adressen skal værefortrolig eller strengt fortrolig.

§ 30. Lagring av opplysninger og dokumenter(1) Rapporteringspliktig skal lagre

a) registrerte opplysninger, ogb) dokumenter innhentet og utarbeidet i forbin-

delse med tiltak etter §§ 9 til 21.(2) Rapporteringspliktig skal ha systemer som

muliggjør raske og fullstendige svar på forespørs-ler fra Økokrim eller tilsynsmyndigheten om ved-kommende har eller i løpet av de siste fem år harhatt kundeforhold til konkrete personer og omkundeforholdets art.

(3) Lagringen skal være betryggende og hin-dre uautorisert tilgang fra uvedkommende.

§ 31. Lagringstid og sletting av opplysninger og doku-menter

(1) Opplysninger og dokumenter skal lagres ifem år etter at kundeforhold ble avsluttet ellertransaksjon ble gjennomført.

(2) Når femårsfristen er utløpt, skal person-opplysninger slettes dersom ikke fortsatt lagringer strengt nødvendig. Samlet lagringstid kan ikkeoverstige ti år.

§ 32. Utlevering av opplysninger i konsern, filialerog majoritetseide datterselskaper

Dersom ikke Økokrim bestemmer noe annet,kan rapporteringspliktig uten hinder av eventuelltaushetsplikt utlevere opplysninger om at det eroversendt opplysninger til Økokrim etter § 21 i si-tuasjoner som nevnt i § 25 tredje ledd.

§ 33. Unntak fra retten til innsyn etter personopplys-ningsloven

Rapporteringspliktig skal ikke gi innsyn i opp-lysninger som kan vanskeliggjørea) rapporteringspliktigs overholdelse av pliktene

etter loven her, ellerb) etterforskning eller lignende undersøkelser.

§ 34. Informasjon til kunderRapporteringspliktig skal før etablering av

kundeforhold eller gjennomføring av transaksjongi kunde opplysninger om pliktene til å behandlepersonopplysninger etter loven her.

§ 35. Økokrims behandling av personopplysninger(1) Personopplysninger som mottas av Øko-

krim etter §§ 21 og 22, skal slettes fem år etter atopplysningene ble registrert.

(2) Personopplysninger kan likevel lagres ut-over femårsfristen hvis det er strengt nødvendig.Samlet lagringstid må ikke overstige femten år.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om Økokrims behandling av personopplys-ninger.

Kapittel 6. Øvrige tiltak

§ 36. Internkontroll(1) Rapporteringspliktig skal sørge for intern-

kontroll i virksomheten av at tiltak etter loven heretterleves.

(2) Dersom en risikovurdering av virksomhe-tens omfang og art tilsier det, skal rapporterings-pliktiga) utnevne etterlevelsesansvarlig,b) gjennomføre skikkethetsvurderinger av an-

satte, ogc) opprette en intern uavhengig kontrollfunksjon

som skal kontrollere virksomhetens internerutiner.


§ 37. Opplæring(1) Rapporteringspliktig skal sikre at ansatte

gis opplæring slik at de era) kjent med virksomhetens forpliktelser etter lo-

ven her, ogb) skikket til å gjenkjenne forhold som kan indi-

kere hvitvasking og terrorfinansiering.(2) Rapporteringspliktig skal sørge for jevnlig

opplæring slik at ansattes kunnskap etter førsteledd vedlikeholdes og oppdateres.

§ 38. Vern mot negative reaksjoner ved rapporte-ring. Varsling

(1) Rapporteringspliktig skal sørge for at densom rapporterer om mistanke om hvitvasking el-ler terrorfinansiering internt eller til Økokrim,ikke utsettes for negative reaksjoner.

(2) Dersom en risikovurdering av virksomhe-tens art og omfang tilsier det, skal rapporterings-pliktig opprette et uavhengig og anonymt interntvarslingssystem for overtredelse av loven eller for-skrift gitt i medhold av loven.

§ 39. Elektroniske overvåkningssystemer(1) Rapporteringspliktig som nevnt i § 4 første

ledd bokstav a, b, c, og j, skal etablere elektro-niske overvåkningssystemer som skal ha til for-mål å identifisere hvitvasking og terrorfinansier-ing.

(2) Finanstilsynet kan ved enkeltvedtak gjøreunntak fra første ledd.

(3) Departementet kan i forskrift pålegge an-dre rapporteringspliktige å etablere elektroniskeovervåkningssystemer og fastsette nærmere re-gler om slike systemer.

§ 40. Gjennomføring av rutiner på konsernnivå,rapporteringspliktigs virksomhet i utlandet mv.

(1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre ruti-ner etter § 7 på konsernnivå og i filialer og majori-tetseide datterselskaper.

(2) Rapporteringspliktig som driver virksom-het i annen EØS-stat, skal sikre at virksomhetenoverholder statens lovgivning som implementererdirektiv (EU) 2015/849.

(3) Rapporteringspliktig skal sikre at filialer el-ler majoritetseide datterselskaper i stater utenforEØS (tredjeland), hvor kravene til forebygging ogavdekking av hvitvasking og terrorfinansiering erlempeligere enn etter loven her, gjennomfører be-stemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, så-fremt lovgivningen i tredjelandet tillater det.

(4) Dersom lovgivningen i tredjelandet ikke til-later gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i

medhold av denne lov, skal rapporteringspliktigiverksette ytterligere tiltak for å avdekke og fore-bygge hvitvasking og terrorfinansiering og under-rette tilsynsmyndigheten om det.

(5) Dersom tiltak etter fjerde ledd ikke er til-strekkelige, kan tilsynsmyndigheten beslutte atrapporteringspliktiga) ikke etablerer kundeforhold,b) avslutter kundeforhold, ellerc) ikke gjennomfører transaksjoner.

(6) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om tiltak etter fjerde ledd.

§ 41. Nasjonalt kontaktpunktDepartementet kan i forskrift gi nærmere re-

gler om nasjonalt kontaktpunkt for agenter avutenlandske betalingsforetak og e-pengeforetak.

Kapittel 7. Regulering av tilbydere av virksomhetstjenester

§ 42. Krav om tillatelse for tilbyder av virksomhets-tjenester

(1) Ingen kan tilby virksomhetstjenester utentillatelse fra Finanstilsynet. Tillatelse skal ikke gistil fysisk person som anses uegnet fordi vedkom-mendea) er dømt for straffbart forhold, og det straff-

bare forholdet gir grunn til å anta at vedkom-mende ikke vil kunne ivareta stillingen ellervervet på en forsvarlig måte, eller

b) i stilling eller ved utøvelsen av andre verv harutvist en slik adferd at det er grunn til å anta atvedkommende ikke vil kunne ivareta stillingeneller vervet på en forsvarlig måte.(2) For juridisk person som søker om tillatelse

til å tilby virksomhetstjenester, gjelder tilsvarendekrav til egnethet for reell rettighetshaver, styre-medlem, daglig leder og andre personer i den fak-tiske ledelse av virksomheten.

(3) Ved endring i posisjon som nevnt i annetledd, skal det gis skriftlig melding til Finanstilsy-net.

(4) Ved søknad om tillatelse eller melding omendring skal det legges frem ordinær politiattestetter politiregisterloven § 40.

§ 43. Tilbakekall. Straff(1) Dersom vilkårene for å inneha tillatelsen

ikke lenger er oppfylt, kan Finanstilsynet tilbake-kalle tillatelse etter § 42.

(2) Med bøter straffes den som forsettlig ellergrovt uaktsomt overtrer eller medvirker til over-tredelse av denne lovs § 42 første ledd førstepunktum.


§ 44. Behandling av personopplysninger(1) Finanstilsynet kan behandle personopplys-

ninger, herunder sensitive personopplysninger jf.personopplysningsloven § 9, for å sikre at perso-ner som nevnt i § 42 er egnet til å inneha posisjo-ner som angitt i bestemmelsen.

(2) Kongen kan ved forskrift gi nærmere re-gler om forholdet til personopplysningslovens re-gler.

Kapittel 8. Tilsyn

§ 45. Tilsynsmyndigheter(1) Tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn med at

rapporteringspliktige overholder bestemmelsergitt i eller i medhold av loven.

(2) Tilsynsmyndighet er:a) Finanstilsynet for rapporteringspliktige etter

§ 4 første ledd bokstav a til c, e til q, og annetledd bokstav a, b, d til f og h,

b) Tilsynsrådet for advokatvirksomhet for rap-porteringspliktige etter § 4 annet leddbokstav c,

c) Skattekontoret for rapporteringspliktige etter§ 4 annet ledd bokstav g, og

d) Lotteritilsynet for rapporteringspliktige etter§ 4 annet ledd bokstav i.

§ 46. Forholdet til forvaltningslovenForvaltningsloven gjelder ved gjennomføring

av tilsyn og utferdigelse av vedtak med mindre an-net fremgår av loven her.

§ 47. Tilsyn, opplysnings- og fremleggelsesplikt(1) Tilsynsmyndigheten kan gjennomføre til-

syn hos rapporteringspliktig og foreta de undersø-kelser som tilsynsmyndigheten finner nødvendigfor å kunne utføre gjøremål etter loven.

(2) Enhver plikter å gi opplysninger og leggefrem dokumenter som tilsynsmyndigheten kreverfor å kunne utføre gjøremål etter loven.

(3) Ved tilsyn hos advokat og annen som er-vervsmessig eller stadig yter rettshjelp, skal til-synsmyndigheten bare gis tilgang til opplysningersom er omfattet av advokatens taushetsplikt der-som det er strengt nødvendig. En representant forAdvokatforeningen skal sikre at tilsynet gjennom-føres i samsvar med forrige punktum. Den somved tilsyn hos advokat får tilgang til opplysningersom er omfattet av advokatens taushetsplikt, harsamme taushetsplikt som advokaten selv. Bruddpå taushetsplikt straffes etter straffeloven § 209.

§ 48. Klage(1) Departementet avgjør klage over vedtak et-

ter loven her.(2) Vedtak som retter seg mot advokat og an-

nen som ervervsmessig eller stadig yter retts-hjelp, kan ikke påklages.

Kapittel 9. Forvaltningstiltak og sanksjoner

§ 49. PåleggTilsynsmyndigheten kan gi rapporteringsplik-

tig pålegg om at forhold i strid med loven eller be-stemmelser gitt i medhold av loven, skal opphøre.Tilsynsmyndigheten kan sette en frist for å bringeforholdene i samsvar med pålegget.

§ 50. Tvangsmulkt(1) Dersom rapporteringspliktig ikke etter-

kommer pålegg etter § 49, kan tilsynsmyndighe-ten ilegge tvangsmulkt.

(2) Departementet kan i forskrift gi nærmereregler om fastsettelse av tvangsmulkt, herundermulktens størrelse.

§ 51. Overtredelsesgebyr(1) Den som grovt eller gjentatt overtrer §§ 6

til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29 til 31, 36, 37, 40eller bestemmelser gitt i medhold av § 60, kan il-egges overtredelsesgebyr på inntil 10 000 000 kro-ner. Dersom det kan beregnes hvilken vinningsom er oppnådd ved overtredelsen, kan det ileg-ges overtredelsesgebyr som tilsvarer inntil detdobbelte av vinningen.

(2) Dersom overtredelse som nevnt i førsteledd gjøres av rapporteringspliktig som nevnt i § 4første ledd bokstav a til c, e, g, h til k og n, kana) foretak ilegges overtredelsesgebyr på inntil

50 000 000 kroner eller 10 % av årlig omset-ning,

b) person som nevnt i § 4 tredje eller fjerde ledd,ilegges overtredelsesgebyr på inntil 50 000 000kroner.(3) Overtredelsesgebyr forfaller til betaling to

måneder etter at vedtaket er mottatt.

§ 52. Administrativt rettighetstapDen som er underlagt krav om tillatelse for å

drive virksomhet, kan ved grov eller gjentatt over-tredelse av §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29til 31, 36, 37, 40 eller bestemmelser gitt i medholdav § 60 ilegges administrativt rettighetstap for ettidsrom på inntil to år.

§ 53. Ledelseskarantene


(1) Person nevnt i § 4 tredje og fjerde ledd somgrovt eller gjentatt tilsidesetter sine plikter etter§§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29 til 31, 36, 37,40 eller bestemmelser gitt i medhold av § 60, kanilegges ledelseskarantene.

(2) Ledelseskarantene innebærer at personikke kan utøve ledende funksjon hos rapporte-ringspliktig. Ledelseskarantene kan ilegges for ettidsrom på inntil to år.

§ 54. Momenter ved avgjørelsen om sanksjon skal il-egges

Ved avgjørelsen om sanksjon skal ilegges ogved utmåling av sanksjon etter §§ 51 til 53, skaldet blant annet tas hensyn tila) overtredelsens grovhet og varighet,b) overtrederens grad av skyld,c) overtrederens økonomiske evne,d) om overtrederen har implementert hensikts-

messige tiltak etter §§ 6 og 7,e) fordeler som er oppnådd eller kunne ha vært

oppnådd ved overtredelsen,f) om tredjeparter er påført tap,g) graden av samarbeid med myndighetene, ogh) eventuelle tidligere overtredelser av hvit-

vaskingsloven.

§ 55. Skyldkrav(1) Fysisk person kan ilegges sanksjon etter

§§ 51 til 53 ved utvist forsett eller grov uaktsom-het.

(2) Juridisk person kan ilegges sanksjoner et-ter §§ 51 og 52 selv om ingen enkeltperson har ut-vist skyld.

§ 56. DomstolsprøvingVed prøving av vedtak om sanksjoner etter

§§ 51 til 53 kan retten prøve alle sider av saken.Retten kan avsi dom for realitet i saken.

§ 57. Publisering av vedtak(1) Endelig vedtak om forvaltningstiltak og

sanksjon skal publiseres på tilsynsmyndighetensinternettsider. Publisering skjer når den vedtaketretter seg mot er varslet om vedtaket.

(2) Dersom publisering fremstår som ufor-holdsmessig eller kan true finansiell stabilitet, kantilsynsmyndighetena) utsette publisering,b) publisere vedtaket i anonymisert form, ellerc) unnlate publisering.

(3) Vedtaket skal være tilgjengelig på tilsyns-myndighetens internettsider i minst fem år. Per-

sonopplysninger skal likevel slettes når det ikkelenger er nødvendig at de er publisert.

§ 58. ForeldelseAdgangen til å ilegge sanksjon foreldes fem år

etter at overtredelsen har opphørt. Foreldelses-fristen avbrytes ved at tilsynsmyndigheten senderforhåndsvarsel eller fatter vedtak om sanksjon.

§ 59. Særlig om agent av utenlandsk betalingsfore-tak

For agent av utenlandsk betalingsforetak gjel-der ikke §§ 51 til 53.

Kapittel 10. Avsluttende bestemmelser

§ 60. Opplysninger som skal følge betalinger i beta-lingskjeden mv.

Departementet kan i forskrift gi regler omhvilke opplysninger om avsender og mottakersom skal følge en betaling i betalingskjeden, samtregler om betalingstjenesteyteres opplysnings- ogkontrollplikter i forbindelse med betalinger.

§ 61. Endringer i andre loverFra den tid loven trer i kraft, gjøres følgende

endringer i andre lover:1. Lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot hvitvas-

king og terrorfinansiering mv. (hvitvaskingslo-ven) oppheves.

2. I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank ogpengevesenet mv. (sentralbankloven) skal § 12annet ledd tredje punktum lyde:Taushetsplikten etter foregående ledd gjelder

heller ikke overfor ØKOKRIM ved oversendelseav opplysninger i henhold til §§ 21 og 22 i lov omtiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering(hvitvaskingsloven).

§ 62. IkrafttredelseLoven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmel-sene i loven til forskjellig tid.

15.2 Mindretallsforslag

15.2.1 Forslag fra medlemmene Holberg, Lund og Utne – kontantforbud

Forslag til bestemmelser i hvitvaskingsloven:§ 4 annet ledd bokstav g utgår. Nåværende an-

net ledd bokstav h og i blir henholdsvis bokstav gog h.


Forslag til § 4 femte ledd (femte og sjette ledd blirhenholdsvis syvende og åttende ledd, se neden-for):

(5) § 5 gjelder for alle næringsdrivende.

Forslag til § 4 sjette ledd (femte og sjette ledd blirhenholdsvis syvende og åttende ledd, se ovenfor):

(6) Departementet kan i forskrift fastsette re-gler som gir loven anvendelse for nærmere an-gitte forhandlere av varer uavhengig av betalings-form.

Forslag til § 5 (lovens øvrige paragrafer omnum-mereres løpende):§ 5. Kontantforbud

Ved omsetning av varer og tjenester kan næ-ringsdrivende ikke motta oppgjør i kontanter på40 000 kroner eller mer. Forbudet gjelder ogsåder transaksjonen gjennomføres i flere operasjo-ner som ser ut til å ha sammenheng.

Forslag til § 45 annet ledd bokstav c:c) Skattekontoret fører kontroll med overhol-

delse av § 5, og

Forslag til § 51 tredje ledd (nåværende tredje leddblir fjerde ledd):

(3) Foretak som overtrer § 5, kan ilegges over-tredelsesgebyr. Størrelsen på gebyret fastsettes isamsvar med første ledd.

Forslag til § 57 første ledd første punktum:(1) Med unntak av overtredelsesgebyr ilagt etter

§ 51 tredje ledd skal endelig vedtak om sanksjon ogforvaltningstiltak publiseres på tilsynsmyndighe-tens internettsider.

Forslag til endring i finansavtaleloven:

Finansavtaleloven § 38 tredje ledd annet punktumskal lyde:

Ved næringsmessig omsetning av varer og tje-nester, gjelder denne retten ikke for betaling med40 000 kroner eller mer i kontanter.

15.2.2 Forslag fra medlemmene Munch Thore, Sigurdsen og Stokmo – mulighet til å fravelge underleggelse av hvitvas-kingsloven for forhandlere av varer

Finansavtaleloven § 38 tredje ledd annet punktumskal lyde:

Denne retten gjelder ikke for betaling med40 000 kroner eller mer i kontanter til forhandlerav varer.

15.2.3 Forslag fra medlemmene Hana, Munch Thore, Rui og Stokmo – filtreringsme-kanisme for advokat og annen som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelp ved rapportering

Forslag til § 21 tredje ledd (nåværende tredje leddblir fjerde ledd):

(3) Advokat og annen som ervervsmessig ellerstadig yter rettshjelp, rapporterer i samsvar medførste og annet ledd til et selvregulerende organ.Organet avgjør om unntak fra rapporteringsplik-ten etter annet ledd første punktum kommer tilanvendelse. Opplysninger som ikke omfattes avunntak fra rapporteringsplikten, oversendes Øko-krim umiddelbart og ufiltrert. Øvrig kommunika-sjon i forbindelse med rapportering foregår via etselvregulerende organ.

Forslag til § 22 tredje ledd:(3) Forespørsel etter annet ledd rettet mot ad-

vokat eller annen som ervervsmessig eller stadigyter rettshjelp, gjøres via et selvregulerende or-gan.

15.2.4 Forslag fra medlemmet Sigurdsen – diverse

Forslag til § 8:Rapporteringspliktig skal utpeke en eller flere

personer som skal ha som oppgaver å godkjennerutinene og å ha tilsyn med at rutinene følges.

Forslag til § 9 første ledd:(1) Kundetiltak omfatter klarlegging av kun-

dens og reell rettighetshavers identitet og kunde-forholdets formål og tilsiktede art.

Forslag til § 9 femte ledd første punktum:(5) Opplysninger som nevnt i fjerde ledd bok-

stav a til d om juridisk person, kan bekreftes vedoppslag i offentlig register eller ved firmaattest el-ler tilsvarende attest fra offentlig register, som ikkeer eldre enn én måned.

Forslag til tillegg i § 20 første ledd:(1) Rapporteringspliktige skal rette særlig opp-

merksomhet mot kundeforhold og transaksjonersformål og tilsiktede art. Dersom rapporteringsplik-


tige avdekker forhold som kan indikere at midlerhar tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansier-ing, skal det foretas nærmere undersøkelser.

Forslag til § 53 første ledd:(1) Dersom rapporteringspliktig grovt eller gjen-

tatte ganger overtrer §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til23, 25, 29 til 31, 36, 37, 40 eller bestemmelser gitt imedhold av § 60, kan rapporteringspliktig eller le-delsen i rapporteringspliktig foretak ilegges ledel-seskarantene

15.2.5 Forslag fra medlemmene Holberg og Utne – tilsynsmyndighet for foretak som driver fysisk pengetransport

Ny § 45 annet ledd bokstav e:e) Politiet for rapporteringspliktige etter § 4

første ledd bokstav q.


Kapittel 16

Utkast til lov om register over reelle rettighetshavere mv.

Lov om register over reelle rettighetshavere mv.

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

§ 1. FormålLovens formål er å legge til rette for rapporte-

ringspliktiges, myndigheters og andres tilgang tilopplysninger om reelle rettighetshavere for å fore-bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier-ing.

§ 2. AnvendelsesområdeLoven gjelder for følgende juridiske og fysiske

personer:1. aksjeselskap,2. allmennaksjeselskap,3. europeiske selskap,4. ansvarlige selskap,5. kommandittselskap,6. partrederi,7. finansforetak som ikke er organisert som ak-

sjeselskap eller allmennaksjeselskap,8. samvirkeforetak og europeiske samvirkefore-

tak,9. andre selskaper med begrenset deltakeran-

svar,10. sameier, når de er registrert i offentlig regis-

ter,11. borettslag,12. boligbyggelag,13. foreninger, når de er registrert i offentlig re-

gister,14. stiftelser,15. verdipapirfond. Forvaltningsselskapet utøver

pliktene etter loven her på vegne av verdipapir-fondet,

16. statsforetak, interkommunale selskap, kom-munale og fylkeskommunale foretak, regionalthelseforetak og helseforetak, og

17. forvalter av utenlandsk trust og tilsvarende ju-ridisk arrangement.

Loven gjelder ikke for juridiske personer med eie-randeler opptatt til handel på regulert marked el-

ler markedsplass med tilsvarende krav til opplys-ningsplikt om eierforhold.

§ 3. Forholdet til personopplysningslovenPersonopplysningslovens regler om behand-

ling av personopplysninger gjelder dersom ikkeannet følger av loven her eller av forskrift gitt imedhold av loven.

Kapittel 2. Behandling av opplysninger om reell rettighetshaver

§ 4. Innhenting av opplysninger om reell rettighets-haver

Person som nevnt i § 2 skal innhente opplys-ninger om reell rettighetshaver som nevnt ihvitvaskingsloven § 2 bokstav e.

Plikten til å innhente opplysninger omfatter re-ell rettighetshavers1. navn,2. bostedsland,3. fødselsdato,4. statsborgerskap, og5. grunnlaget for å anse vedkommende som reell

rettighetshaver.Opplysninger skal kontrolleres og oppdateres nårforholdene tilsier det.

Første og annet ledd gjelder ikke dersom detikke er mulig å klarlegge hvem som er reell rettig-hetshaver.

Departementet kan i forskrift gi nærmere re-gler om hvilke opplysninger om reell rettighetsha-ver som skal innhentes.

§ 5. Lagring og sletting av opplysningerPerson som nevnt i § 2 skal lagre opplysninger

som nevnt i § 4 i fem år etter at fysisk person opp-hører å være reell rettighetshaver. Ved utløpet avlagringstiden skal opplysningene slettes.

§ 6. Utlevering av opplysningerPerson som nevnt i § 2 skal på forespørsel utle-

vere opplysninger som nevnt i § 4 til1. offentlig myndighet,


2. rapporteringspliktig når rapporteringspliktiggjennomfører kundetiltak og løpende oppføl-ging etter hvitvaskingsloven kapittel 3.

Person som nevnt i § 2 nr. 17 skal opplyse om sinstatus og gi opplysninger som nevnt i § 4 første ogannet ledd til rapporteringspliktig i situasjonersom nevnt i hvitvaskingsloven § 15 første leddbokstav a eller b.

Kapittel 3. Register over reelle rettighets-havere

§ 7. Registerets organisasjonKongen utnevner en registerfører for register

over reelle rettighetshavere. Det kan føres et se-parat register over reelle rettighetshavere i uten-landsk trust eller tilsvarende juridisk arrange-ment.

Departementet gir i forskrift nærmere reglerom registerets organisasjon og administrasjon ogom føringen av registeret.

§ 8. Plikt til å sende melding til registeretPerson som nevnt i § 2 skal sende melding til

registeret over reelle rettighetshavere med opp-lysninger som nevnt i § 4. Dersom det ikke er inn-hentet opplysninger i samsvar med § 4 fjerde ledd,skal det opplyses i meldingen.

Ved endringer etter § 4 tredje ledd skal detsendes melding.

Departemenet gir i forskrift nærmere reglerom melding til registeret, herunder om eventuellplikt til elektronisk innsending.

§ 9. Kontroll av meldingerRegisterfører skal kontrollere at meldinger

som nevnt i § 8 inneholder opplysninger somnevnt i § 4.

§ 10. Retting av feilDersom registerfører oppdager at en innføring

i registeret er uriktig, skal feilen rettes. Personsom nevnt i § 2 skal underrettes om feilen, hvor-dan feilen vil bli rettet og at retting vil bli foretattom det ikke fremmes innsigelser innen en be-stemt frist.

Dersom det er uklart hvordan feilen skal retteseller feilen på annen måte ikke kan rettes uten et-

ter ny melding, kan registerfører innta en opplys-ning om feilen i registeret.

§ 11. Offentlig myndighets tilgang til registrerte opp-lysninger

Offentlig myndighet skal ha tilgang til registe-ret. Person som nevnt i § 2 og reell rettighetsha-ver skal ikke varsles om at offentlig myndighet ergitt tilgang.

§ 12. Rapporteringspliktigs og andres innsyn i regis-teret

Rapporteringspliktig har rett til innsyn i regis-teret ved gjennomføring av kundetiltak og lø-pende oppfølging etter hvitvaskingsloven kapittel3.

Andre med et legitimt behov for opplysnin-gene, jf. § 1, kan gis innsyn i registeret.

Departementet kan i forskrift gi nærmere re-gler om hvordan opplysningene skal gjøres til-gjengelig og kan bestemme at det skal betales ge-byr for tjenestene.

§ 13. Utlevering av opplysninger mellom registeretog utenlandske registre

Departementet kan i forskrift gi nærmere re-gler om registerets adgang til å utlevere opplys-ninger til og innhente opplysninger fra tilsvarenderegister etablert i annen EØS-stat.

§ 14. Pålegg om melding. TvangsmulktDersom person som nevnt i § 2 har overtrådt

§ 8, kan registerfører gi pålegg om å gi meldinginnen en bestemt frist.

I tilfeller som nevnt i § 10 annet ledd, kan re-gisterfører pålegge person som nevnt i § 2 å gimelding innen en bestemt frist.

Dersom fristen ikke overholdes, kan det ileg-ges tvangsmulkt inntil forholdet er rettet.

Departementet kan i forskrift gi nærmere re-gler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt.

Kapittel 4. Avsluttende bestemmelser

§ 15. IkrafttredelseLoven trer i kraft fra den tid Kongen bestem-

mer.


Kapittel 17

Utkast til forskrift om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften)

Forskrift om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften)

Kapittel 1. Kundetiltak og løpende oppfølging

§ 1. Gyldig legitimasjon for fysisk person(1) Gyldig legitimasjon for fysisk person ved

personlig fremmøte er original av pass eller andredokumenter soma) er utstedt av offentlig myndighet eller av annet

organ som har betryggende kontrollrutinerfor dokumentutstedelse og dokumentene haret tilfredsstillende sikkerhetsnivå,

b) inneholder fullt navn, navnetrekk, fotografi, ogc) fødselsnummer eller D-nummer.

(2) For person som ikke har norsk fødsels-nummer eller D-nummer, skal legitimasjonsdoku-ment, i tillegg til kravene som følger av førsteledd, inneholde fødselsdato, fødested, kjønn ogstatsborgerskap.

(3) Krav om at gyldig legitimasjon for fysiskperson inneholder navnetrekk gjelder ikke forpass.

(4) Elektronisk signatur er gyldig legitimasjonfor fysisk person når identiteten ikke skal bekref-tes ved personlig fremmøte. Elektronisk signaturmå tilfredsstille kravene i forskrift 21. november2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsordnin-ger for sertifikatutstedere § 3 og som er oppført påpublisert liste i henhold til § 11 første ledd i nevnteforskrift.

§ 2. Lav risiko for hvitvasking og terrorfinansiering– forenklede kundetiltak

(1) I situasjoner der rapporteringspliktig vur-derer at det er lav risiko for hvitvasking og terror-finansiering, kan omfanget av kundetiltak reduse-res.

(2) Ved vurderingen kan følgende momentergi en indikasjon på at risikoen for hvitvasking ogterrorfinansiering er lav:a) Risikomomenter knyttet til typen kunde:

1. selskaper notert på regulert marked som erunderlagt informasjonsplikt som sikrer til-strekkelig kunnskap om reelle rettighets-havere,

2. offentlige forvaltningsorganer eller selska-per, og

3. kunder som er bosatt i stater som anses åinnebære lavere risiko.

b) Risikomomenter knyttet til typen produkt,transaksjon, tjenesteytelse eller leveringska-nal:1. livsforsikring der den årlige premien er lav,2. pensjonsforsikringspoliser som ikke har en

gjenkjøpsklausul og ikke kan brukes til sik-kerhetsstillelse,

3. pensjonsordninger eller lignende ordnin-ger for ansatte, hvis bidragene innbetalessom fratrekk i lønn og reglene for ordnin-gen ikke tillater overdragelse av et med-lems rettigheter i henhold til ordningen,

4. begrensede finansielle produkter eller tje-nester som gis til visse kundegrupper meddet formål å fremme finansiell inkludering,og

5. produkter hvor risikoen for hvitvasking ogterrorfinansiering styres av andre faktorersom beløpsgrenser eller gjennomsiktighetmed hensyn til eierskap.

c) Geografiske risikomomenter:1. EØS-stater,2. tredjeland som er identifisert som land som

har gjennomført tilfredsstillende og effek-tive tiltak for å bekjempe hvitvasking og ter-rorfinansiering, og

3. tredjeland som er identifisert som land medlavt nivå av korrupsjon og annen kriminali-tet.

§ 3. Høy risiko for hvitvasking og terrorfinansiering– forsterkede kundetiltak

(1) I situasjoner der rapporteringspliktig vur-derer at det er høy risiko for hvitvasking og terror-


finansiering, skal omfanget av kundetiltak tilpas-ses risikoen.

(2) Ved vurderingen kan følgende momentergi en indikasjon på at risikoen for hvitvasking ogterrorfinansiering er høy:a) Risikomomenter knyttet til typen kunde:

1. det er uvanlige omstendigheter knyttet tilkundeforholdet,

2. kunder er bosatt i stater som anses å inne-bære høyere risiko,

3. juridiske personer eller juridiske arrange-menter som er personlige formuesforvalt-ningsselskaper,

4. selskaper som har forvalterregistrerte ak-sjonærer eller ihendehaveraksjer,

5. kontantbaserte virksomheter, og6. selskaper der eierstrukturen synes uvanlig

eller unødvendig kompleks ut fra virksom-hetens art.

b) Risikomomenter knyttet til typen produkt,transaksjon, tjenesteytelse eller leveringska-nal:1. «private banking»,2. produkter og transaksjoner som fremmer

anonymitet,3. kundeforhold eller transaksjoner som opp-

rettes og utføres uten personlig oppmøte,uten at tiltak som elektronisk signatur be-nyttes,

4. betalinger fra ukjente tredjeparter, og5. nye produkter og tjenester, inkludert nye

leveringsmekanismer og bruk av ny tekno-logi for utvikling av nye og eksisterendeprodukter.

c) Geografiske risikomomenter:1. land som er identifisert som land som har

ikke gjennomført tilfredsstillende og effek-tive tiltak for å bekjempe hvitvasking og ter-rorfinansiering,

2. land som er identifisert som land med bety-delig omfang av korrupsjon og annen kri-minalitet,

3. land som er underlagt sanksjoner, embargoeller lignende tiltak av FN eller EU, og

4. land som finansierer eller støtter terror-virksomhet eller der kjente terrororganisa-sjonen opererer i landet.

§ 4. Særlige tiltak overfor høyrisikolandDersom kunde eller reell rettighetshaver er

etablert i stat nevnt i vedlegget til forskriften, skaldet gjennomføres forsterkede kundetiltak.

Dersom tredjepart som nevnt i hvitvaskingslo-ven § 18 er etablert i stat nevnt i vedlegget til for-skriften, kan ikke rapporteringspliktig legge tilgrunn kundetiltak utført av tredjeparten.

§ 5. Etterfølgende innhenting av utskrift fra offentligregister

Ved bekreftelse av opplysninger som beskre-vet i hvitvaskingsloven § 9 femte ledd første punk-tum for juridisk person underlagt frist for registre-ring i offentlig register, skal rapporteringspliktiginnhente utskrift fra offentlig register eller fir-maattest innen fire uker etter registrering eller ut-løpet av fristen for registrering.

§ 6. Oversendelse av opplysninger til ØkokrimOversendelse av opplysninger skal skje elek-

tronisk via Altinn. Dersom dette ikke er mulig,kan oversendelse av opplysninger skje ved brukav skjema utarbeidet av Økokrim.

§ 7. Opplysninger som skal følge betalinger i beta-lingskjeden mv.

EØS-avtalen vedlegg … nr. … (forordning(EU) nr. 847/2015) om [forordningens tittel iEØS-tilpasset form] gjelder som forskrift med detilpasninger som følger av vedlegg …, protokoll 1til avtalen og avtalen for øvrig.

Ved overtredelse av artikkel 4, 5, 6, 8, 11, 12 el-ler 16 i forordningen nevnt i første ledd, kan det il-egges sanksjoner etter hvitvaskingsloven kapittel8.


Utkast til forskriftsendringer

- I -

Forskrift 13. mars 2009 nr. 302 om tiltak mothvitvasking og terrorfinansiering mv. oppheves.

- II -

Forskrift 13. mars 2009 nr. 303 om kontrollutval-get for tiltak mot hvitvasking oppheves.

- III -

I forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behand-ling av opplysninger i politiet og påtalemyndighe-ten (politiregisterforskriften) gjøres følgendeendringer:

§ 52-14 oppheves.

§ 52-15 oppheves.

NOU 2016: 27 251Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

Vedlegg 1

Regulation (EU) 2015/847 of the European Parliament and of The Council of 20 May 2015 on information

accompanying transfers of funds and repealing Regulation (EC) No 1781/2006

(Text with EEA relevance)

THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular Article 114 thereof,Having regard to the proposal from the European Commission,After transmission of the draft legislative act to the national parliaments,Having regard to the opinion of the European Central Bank,Having regard to the opinion of the European Economic and Social Committee,Acting in accordance with the ordinary legislative procedure,Whereas:(1) Flows of illicit money through transfers of

funds can damage the integrity, stability andreputation of the financial sector, and threatenthe internal market of the Union as well as in-ternational development. Money laundering,terrorist financing and organised crime re-main significant problems which should beaddressed at Union level. The soundness, in-tegrity and stability of the system of transfersof funds and confidence in the financial sys-tem as a whole could be seriously jeopardisedby the efforts of criminals and their associatesto disguise the origin of criminal proceeds orto transfer funds for criminal activities or ter-rorist purposes.

(2) In order to facilitate their criminal activities,money launderers and financers of terrorismare likely to take advantage of the freedom ofcapital movements within the Union’s integra-ted financial area unless certain coordinatingmeasures are adopted at Union level. Interna-tional cooperation within the framework ofthe Financial Action Task Force (FATF) andthe global implementation of its recommenda-

tions aim to prevent money laundering andterrorist financing while transferring funds.

(3) By reason of the scale of the action to be un-dertaken, the Union should ensure that theInternational Standards on Combating MoneyLaundering and the Financing of Terrorismand Proliferation adopted by FATF on 16 Fe-bruary 2012 (the ‘revised FATF Recommen-dations’), and, in particular, FATF Recommen-dation 16 on wire transfers (the ‘FATF Re-commendation 16’) and the revised interpreta-tive note for its implementation, are imple-mented uniformly throughout the Union andthat, in particular, there is no discriminationor discrepancy between, on the one hand, na-tional payments within a Member State and,on the other, cross-border payments betweenMember States. Uncoordinated action byMember States acting alone in the field ofcross-border transfers of funds could have asignificant impact on the smooth functioningof payment systems at Union level and couldtherefore damage the internal market in thefield of financial services.

(4) In order to foster a coherent approach in theinternational context and to increase the effe-ctiveness of the fight against money launde-ring and terrorist financing, further Unionaction should take account of developments atinternational level, namely the revised FATFRecommendations.

(5) The implementation and enforcement of thisRegulation, including FATF Recommenda-tion 16, represent relevant and effective me-ans of preventing and combating money-laun-dering and terrorist financing.

(6) This Regulation is not intended to impose un-necessary burdens or costs on payment ser-vice providers or on persons who use theirservices. In this regard, the preventive appro-

252 NOU 2016: 27Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

ach should be targeted and proportionate andshould be in full compliance with the freemovement of capital, which is guaranteedthroughout the Union.

(7) In the Union’s Revised Strategy on TerroristFinancing of 17 July 2008 (the ‘Revised Stra-tegy’), it was pointed out that efforts must bemaintained to prevent terrorist financing andto control the use by suspected terrorists oftheir own financial resources. It is recognisedthat FATF is constantly seeking to improve itsRecommendations and is working towards acommon understanding of how they shouldbe implemented. It is noted in the RevisedStrategy that implementation of the revisedFATF Recommendations by all FATF mem-bers and members of FATF-style regional bo-dies is assessed on a regular basis and that acommon approach to implementation byMember States is therefore important.

(8) In order to prevent terrorist financing, measu-res with the purpose of freezing the funds andthe economic resources of certain persons,groups and entities have been taken, inclu-ding Council Regulations (EC) No 2580/2001,(EC) No 881/2002 and (EU) No 356/2010. Tothe same end, measures with the purpose ofprotecting the financial system against thechannelling of funds and economic resourcesfor terrorist purposes have also been taken.Directive (EU) 2015/849 of the European Par-liament and of the Council contains a numberof such measures. Those measures do not,however, fully prevent terrorists or other cri-minals from accessing payment systems fortransferring their funds.

(9) The full traceability of transfers of funds canbe a particularly important and valuable toolin the prevention, detection and investigationof money laundering and terrorist financing,as well as in the implementation of restrictivemeasures, in particular those imposed by Re-gulations (EC) No 2580/2001, (EC) No 881/2002 and (EU) No 356/2010, and in full comp-liance with Union regulations implementingsuch measures. It is therefore appropriate, inorder to ensure the transmission of informa-tion throughout the payment chain, to providefor a system imposing the obligation on pay-ment service providers to accompany trans-fers of funds with information on the payerand the payee.

(10)This Regulation should apply without preju-dice to the restrictive measures imposed byregulations based on Article 215 of the Treaty

on the Functioning of the European Union(TFEU), such as Regulations (EC) No 2580/2001, (EC) No 881/2002 and (EU) No 356/2010, which may require that payment serviceproviders of payers and of payees, as well asintermediary payment service providers, takeappropriate action to freeze certain funds orthat they comply with specific restrictionsconcerning certain transfers of funds.

(11)This Regulation should also apply withoutprejudice to national legislation transposingDirective 95/46/EC of the European Parlia-ment and of the Council. For example, perso-nal data collected for the purpose of comply-ing with this Regulation should not be furtherprocessed in a way that is incompatible withDirective 95/46/EC. In particular, furtherprocessing of personal data for commercialpurposes should be strictly prohibited. Thefight against money laundering and terroristfinancing is recognised as an important publicinterest ground by all Member States. There-fore, in applying this Regulation, the transferof personal data to a third country which doesnot ensure an adequate level of protection inaccordance with Article 25 of Directive 95/46/EC should be permitted in accordancewith Article 26 thereof. It is important thatpayment service providers operating in multi-ple jurisdictions with branches or subsidiarieslocated outside the Union should not be pre-vented from transferring data about suspi-cious transactions within the same organisa-tion, provided that they apply adequate safe-guards. In addition, the payment service pro-viders of the payer and of the payee and theintermediary payment service providersshould have in place appropriate technical andorganisational measures to protect personaldata against accidental loss, alteration, orunauthorised disclosure or access.

(12)Persons that merely convert paper docu-ments into electronic data and are acting un-der a contract with a payment service provi-der and persons that provide payment serviceproviders solely with messaging or othersupport systems for transmitting funds orwith clearing and settlement systems do notfall within the scope of this Regulation.

(13)Transfers of funds corresponding to servicesreferred to in points (a) to (m) and (o) of Ar-ticle 3 of Directive 2007/64/EC of the Euro-pean Parliament and of the Council do not fallwithin the scope of this Regulation. It is alsoappropriate to exclude from the scope of this


Regulation transfers of funds that represent alow risk of money laundering or terrorist fi-nancing. Such exclusions should cover pay-ment cards, electronic money instruments,mobile phones or other digital or informationtechnology (IT) prepaid or postpaid deviceswith similar characteristics, where they areused exclusively for the purchase of goods orservices and the number of the card, instru-ment or device accompanies all transfers. Ho-wever, the use of a payment card, an electro-nic money instrument, a mobile phone, or anyother digital or IT prepaid or postpaid devicewith similar characteristics in order to effect aperson-to-person transfer of funds, falls withinthe scope of this Regulation. In addition, Auto-mated Teller Machine withdrawals, paymentsof taxes, fines or other levies, transfers offunds carried out through cheque imagesexchanges, including truncated cheques, orbills of exchange, and transfers of fundswhere both the payer and the payee are pay-ment service providers acting on their ownbehalf should be excluded from the scope ofthis Regulation.

(14)In order to reflect the special characteristicsof national payment systems, and providedthat it is always possible to trace the transferof funds back to the payer, Member Statesshould be able to exempt from the scope ofthis Regulation certain domestic low-valuetransfers of funds, including electronic giropayments, used for the purchase of goods orservices.

(15)Payment service providers should ensure thatthe information on the payer and the payee isnot missing or incomplete.

(16)In order not to impair the efficiency of pay-ment systems, and in order to balance the riskof driving transactions underground as a re-sult of overly strict identification require-ments against the potential terrorist threat po-sed by small transfers of funds, the obligationto check whether information on the payer orthe payee is accurate should, in the case oftransfers of funds where verification has notyet taken place, be imposed only in respect ofindividual transfers of funds that exceed EUR1 000, unless the transfer appears to be linkedto other transfers of funds which togetherwould exceed EUR 1 000, the funds have beenreceived or paid out in cash or in anonymouselectronic money, or where there are reasona-ble grounds for suspecting money launderingor terrorist financing.

(17)For transfers of funds where verification is de-emed to have taken place, payment serviceproviders should not be required to verify in-formation on the payer or the payee accompa-nying each transfer of funds, provided that theobligations laid down in Directive (EU) 2015/849 are met.

(18)In view of the Union legislative acts in respectof payment services, namely Regulation (EC)No 924/2009 of the European Parliament andof the Council, Regulation (EU) No 260/2012of the European Parliament and of the Counciland Directive 2007/64/EC, it should be suffi-cient to provide that only simplified informa-tion accompany transfers of funds within theUnion, such as the payment account num-ber(s) or a unique transaction identifier.

(19)In order to allow the authorities responsiblefor combating money laundering or terroristfinancing in third countries to trace thesource of funds used for those purposes,transfers of funds from the Union to outsidethe Union should carry complete informationon the payer and the payee. Those authoritiesshould be granted access to complete infor-mation on the payer and the payee only forthe purposes of preventing, detecting and in-vestigating money laundering and terrorist fi-nancing.

(20)The Member State authorities responsible forcombating money laundering and terrorist fi-nancing, and relevant judicial and law enforce-ment agencies in the Member States, shouldintensify cooperation with each other and withrelevant third country authorities, includingthose in developing countries, in order furt-her to strengthen transparency and the sha-ring of information and best practices.

(21)As regards transfers of funds from a singlepayer to several payees that are to be sent inbatch files containing individual transfersfrom the Union to outside the Union, provi-sion should be made for such individual trans-fers to carry only the payment account num-ber of the payer or the unique transactionidentifier, as well as complete information onthe payee, provided that the batch file con-tains complete information on the payer thatis verified for accuracy and complete informa-tion on the payee that is fully traceable.

(22)In order to check whether the required infor-mation on the payer and the payee accompa-nies transfers of funds, and to help identifysuspicious transactions, the payment serviceprovider of the payee and the intermediary


payment service provider should have effe-ctive procedures in place in order to detectwhether information on the payer and thepayee is missing or incomplete. Those proce-dures should include ex-post monitoring orreal-time monitoring where appropriate.Competent authorities should ensure thatpayment service providers include the requi-red transaction information with the wiretransfer or related message throughout thepayment chain.

(23)Given the potential threat of money launde-ring and terrorist financing presented by ano-nymous transfers, it is appropriate to requirepayment service providers to request infor-mation on the payer and the payee. In linewith the risk-based approach developed byFATF, it is appropriate to identify areas of hig-her and lower risk, with a view to better targe-ting the risk of money laundering and terro-rist financing. Accordingly, the payment ser-vice provider of the payee and the intermedi-ary payment service provider should have ef-fective risk-based procedures that applywhere a transfer of funds lacks the requiredinformation on the payer or the payee, in or-der to allow them to decide whether to exe-cute, reject or suspend that transfer and to de-termine the appropriate follow-up action totake.

(24)The payment service provider of the payeeand the intermediary payment service provi-der should exercise special vigilance, asses-sing the risks, when either becomes awarethat information on the payer or the payee ismissing or incomplete, and should report sus-picious transactions to the competent authori-ties in accordance with the reporting obligati-ons set out in Directive (EU) 2015/849 andwith national measures transposing that Dire-ctive.

(25)The provisions on transfers of funds in rela-tion to which information on the payer or thepayee is missing or incomplete apply withoutprejudice to any obligations on payment ser-vice providers and intermediary payment ser-vice providers to suspend and/or reject trans-fers of funds which breach a provision of civil,administrative or criminal law.

(26)With the aim of assisting payment serviceproviders to put effective procedures in placeto detect cases in which they receive transfersof funds with missing or incomplete payer orpayee information and to take follow-up acti-ons, the European Supervisory Authority (Eu-

ropean Banking Authority) (EBA), establis-hed by Regulation (EU) No 1093/2010 of theEuropean Parliament and of the Council, theEuropean Supervisory Authority (EuropeanInsurance and Occupational Pensions Autho-rity) (EIOPA), established by Regulation(EU) No 1094/2010 of the European Parlia-ment and of the Council, and the EuropeanSupervisory Authority (European Securitiesand Markets Authority) (ESMA), establishedby Regulation (EU) No 1095/2010 of the Eu-ropean Parliament and of the Council, shouldissue guidelines.

(27)To enable prompt action to be taken in thefight against money laundering and terroristfinancing, payment service providers shouldrespond promptly to requests for informationon the payer and the payee from the authori-ties responsible for combating money launde-ring or terrorist financing in the MemberState where those payment service providersare established.

(28)The number of working days in the MemberState of the payment service provider of thepayer determines the number of days to re-spond to requests for information on thepayer.

(29)As it may not be possible in criminal investiga-tions to identify the data required or the indi-viduals involved in a transaction until manymonths, or even years, after the original trans-fer of funds, and in order to be able to haveaccess to essential evidence in the context ofinvestigations, it is appropriate to require pay-ment service providers to keep records of in-formation on the payer and the payee for a pe-riod of time for the purposes of preventing,detecting and investigating money launderingand terrorist financing. That period should belimited to five years, after which all personaldata should be deleted unless national lawprovides otherwise. If necessary for the pur-poses of preventing, detecting or investigatingmoney laundering or terrorist financing, andafter carrying out an assessment of the neces-sity and proportionality of the measure, Mem-ber States should be able to allow or requireretention of records for a further period of nomore than five years, without prejudice to na-tional criminal law on evidence applicable toongoing criminal investigations and legalproceedings.

(30)In order to improve compliance with this Re-gulation, and in accordance with the Commis-sion Communication of 9 December 2010 en-


titled ‘Reinforcing sanctioning regimes in thefinancial services sector’, the power to adoptsupervisory measures and the sanctioning po-wers of competent authorities should be en-hanced. Administrative sanctions and measu-res should be provided for and, given the im-portance of the fight against money launde-ring and terrorist financing, Member Statesshould lay down sanctions and measures thatare effective, proportionate and dissuasive.Member States should notify the Commissionand the Joint Committee of EBA, EIOPA andESMA (the ‘ESAs’) thereof.

(31)In order to ensure uniform conditions for theimplementation of Chapter V of this Regula-tion, implementing powers should be confer-red on the Commission. Those powers shouldbe exercised in accordance with Regulation(EU) No 182/2011 of the European Parlia-ment and of the Council.

(32)A number of countries and territories whichdo not form part of the territory of the Unionshare a monetary union with a Member State,form part of the currency area of a MemberState or have signed a monetary conventionwith the Union represented by a MemberState, and have payment service providersthat participate directly or indirectly in thepayment and settlement systems of that Mem-ber State. In order to avoid the application ofthis Regulation to transfers of funds betweenthe Member States concerned and those co-untries or territories having a significant ne-gative effect on the economies of those co-untries or territories, it is appropriate to pro-vide for the possibility for such transfers offunds to be treated as transfers of funds wit-hin the Member States concerned.

(33)Given the number of amendments that wouldneed to be made to Regulation (EC) No 1781/2006 of the European Parliament and of theCouncil pursuant to this Regulation, that Re-gulation should be repealed for reasons of cla-rity.

(34)Since the objectives of this Regulation cannotbe sufficiently achieved by the Member Sta-tes but can rather, by reason of the scale or ef-fects of the action, be better achieved at Unionlevel, the Union may adopt measures, in acco-rdance with the principle of subsidiarity as setout in Article 5 of the Treaty on EuropeanUnion (TEU). In accordance with the princi-ple of proportionality as set out in that Article,this Regulation does not go beyond what is

necessary in order to achieve those objecti-ves.

(35)This Regulation respects the fundamentalrights and observes the principles recognisedby the Charter of Fundamental Rights of theEuropean Union, in particular the right to re-spect for private and family life (Article 7), theright to the protection of personal data (Ar-ticle 8), the right to an effective remedy and toa fair trial (Article 47) and the principle of nebis in idem.

(36)In order to ensure the smooth introduction ofthe anti-money laundering and terrorist finan-cing framework, it is appropriate that the dateof application of this Regulation be the sameas the deadline for transposition of Directive(EU) 2015/849.

(37)The European Data Protection Supervisorwas consulted in accordance with Article28(2) of Regulation (EC) No 45/2001 of theEuropean Parliament and of the Council anddelivered an opinion on 4 July 2013,

HAVE ADOPTED THIS REGULATION:

CHAPTER I

SUBJECT MATTER, SCOPE AND DEFINITIONS

Article 1

Subject matter

This Regulation lays down rules on the informa-tion on payers and payees, accompanying trans-fers of funds, in any currency, for the purposes ofpreventing, detecting and investigating moneylaundering and terrorist financing, where at leastone of the payment service providers involved inthe transfer of funds is established in the Union.

Article 2

Scope

1. This Regulation shall apply to transfers offunds, in any currency, which are sent or re-ceived by a payment service provider or an in-termediary payment service provider establis-hed in the Union.

2. This Regulation shall not apply to the serviceslisted in points (a) to (m) and (o) of Article 3of Directive 2007/64/EC.

3. This Regulation shall not apply to transfers offunds carried out using a payment card, anelectronic money instrument or a mobilephone, or any other digital or IT prepaid or


postpaid device with similar characteristics,where the following conditions are met:

(a) that card, instrument or device is usedexclusively to pay for goods or services;and

(b) the number of that card, instrument or de-vice accompanies all transfers flowing fromthe transaction.However, this Regulation shall apply when

a payment card, an electronic money instru-ment or a mobile phone, or any other digitalor IT prepaid or postpaid device with similarcharacteristics, is used in order to effect a per-son-to-person transfer of funds.

4. This Regulation shall not apply to persons thathave no activity other than to convert paperdocuments into electronic data and that do sopursuant to a contract with a payment serviceprovider, or to persons that have no activity ot-her than to provide payment service provi-ders with messaging or other support sys-tems for transmitting funds or with clearingand settlement systems.

This Regulation shall not apply to transfersof funds:

(a) that involve the payer withdrawing cashfrom the payer’s own payment account;

(b) that transfer funds to a public authority aspayment for taxes, fines or other levies wit-hin a Member State;

(c) where both the payer and the payee arepayment service providers acting on theirown behalf;

(d) that are carried out through cheque imagesexchanges, including truncated cheques.

5. A Member State may decide not to apply thisRegulation to transfers of funds within its ter-ritory to a payee’s payment account permit-ting payment exclusively for the provision ofgoods or services where all of the followingconditions are met:

(a) the payment service provider of the payeeis subject to Directive (EU) 2015/849;

(b) the payment service provider of the payeeis able to trace back, through the payee, bymeans of a unique transaction identifier, thetransfer of funds from the person who hasan agreement with the payee for the provi-sion of goods or services;

(c) the amount of the transfer of funds does notexceed EUR 1 000.

Article 3

Definitions

For the purposes of this Regulation, the followingdefinitions apply:(1) ‘terrorist financing’ means terrorist financing

as defined in Article 1(5) of Directive (EU)2015/849;

(2) ‘money laundering’ means the money launde-ring activities referred to in Article 1(3) and(4) of Directive (EU) 2015/849;

(3) ‘payer’ means a person that holds a paymentaccount and allows a transfer of funds fromthat payment account, or, where there is nopayment account, that gives a transfer offunds order;

(4) ‘payee’ means a person that is the intended re-cipient of the transfer of funds;

(5) ‘payment service provider’ means the cate-gories of payment service provider referredto in Article 1(1) of Directive 2007/64/EC, na-tural or legal persons benefiting from a waiverpursuant to Article 26 thereof and legal per-sons benefiting from a waiver pursuant to Ar-ticle 9 of Directive 2009/110/EC of the Euro-pean Parliament and of the Council, providingtransfer of funds services;

(6) ‘intermediary payment service provider’ me-ans a payment service provider that is not thepayment service provider of the payer or ofthe payee and that receives and transmits atransfer of funds on behalf of the payment ser-vice provider of the payer or of the payee or ofanother intermediary payment service provi-der;

(7) ‘payment account’ means a payment accountas defined in point (14) of Article 4 of Dire-ctive 2007/64/EC;

(8) ‘funds’ means funds as defined in point (15) ofArticle 4 of Directive 2007/64/EC;

(9) ‘transfer of funds’ means any transaction at le-ast partially carried out by electronic meanson behalf of a payer through a payment ser-vice provider, with a view to making funds av-ailable to a payee through a payment serviceprovider, irrespective of whether the payerand the payee are the same person and irre-spective of whether the payment service pro-vider of the payer and that of the payee areone and the same, including:

(a) a credit transfer as defined in point (1) ofArticle 2 of Regulation (EU) No 260/2012;

(b) a direct debit as defined in point (2) of Ar-ticle 2 of Regulation (EU) No 260/2012;


(c) a money remittance as defined in point (13)of Article 4 of Directive 2007/64/EC, whet-her national or cross border;

(d) a transfer carried out using a payment card,an electronic money instrument, or a mo-bile phone, or any other digital or IT pre-paid or postpaid device with similar charac-teristics;

(10)‘batch file transfer’ means a bundle of severalindividual transfers of funds put together fortransmission;

(11)‘unique transaction identifier’ means a combi-nation of letters, numbers or symbols deter-mined by the payment service provider, inaccordance with the protocols of the paymentand settlement systems or messaging sys-tems used for the transfer of funds, which per-mits the traceability of the transaction back tothe payer and the payee;

(12)‘person-to-person transfer of funds’ means atransaction between natural persons acting, asconsumers, for purposes other than trade, bu-siness or profession.

CHAPTER II

OBLIGATIONS ON PAYMENT SERVICE PROVIDERS

SECTION 1

Obligations on the payment service provider of the payer

Article 4

Information accompanying transfers of funds

1. The payment service provider of the payershall ensure that transfers of funds areaccompanied by the following information onthe payer:

(a) the name of the payer;(b) the payer’s payment account number; and(c) the payer’s address, official personal docu-

ment number, customer identification num-ber or date and place of birth.

2. The payment service provider of the payershall ensure that transfers of funds areaccompanied by the following information onthe payee:

(a) the name of the payee; and(b) the payee’s payment account number.

3. By way of derogation from point (b) of para-graph 1 and point (b) of paragraph 2, in thecase of a transfer not made from or to a pay-ment account, the payment service providerof the payer shall ensure that the transfer of

funds is accompanied by a unique transactionidentifier rather than the payment accountnumber(s).

4. Before transferring funds, the payment ser-vice provider of the payer shall verify the ac-curacy of the information referred to in para-graph 1 on the basis of documents, data or in-formation obtained from a reliable and inde-pendent source.

5. Verification as referred to in paragraph 4 shallbe deemed to have taken place where:

(a) a payer’s identity has been verified in acco-rdance with Article 13 of Directive (EU)2015/849 and the information obtained pur-suant to that verification has been stored inaccordance with Article 40 of that Directive;or

(b) Article 14(5) of Directive (EU) 2015/849applies to the payer.

6. Without prejudice to the derogations provi-ded for in Articles 5 and 6, the payment ser-vice provider of the payer shall not executeany transfer of funds before ensuring fullcompliance with this Article.

Article 5

Transfers of funds within the Union

1. By way of derogation from Article 4(1) and(2), where all payment service providers in-volved in the payment chain are established inthe Union, transfers of funds shall beaccompanied by at least the payment accountnumber of both the payer and the payee or,where Article 4(3) applies, the unique transa-ction identifier, without prejudice to the infor-mation requirements laid down in Regulation(EU) No 260/2012, where applicable.

2. Notwithstanding paragraph 1, the paymentservice provider of the payer shall, withinthree working days of receiving a request forinformation from the payment service provi-der of the payee or from the intermediary pay-ment service provider, make available the fol-lowing:

(a) for transfers of funds exceeding EUR 1 000,whether those transfers are carried out in asingle transaction or in several transactionswhich appear to be linked, the informationon the payer or the payee in accordancewith Article 4;

(b) for transfers of funds not exceeding EUR 1000 that do not appear to be linked to othertransfers of funds which, together with the


transfer in question, exceed EUR 1 000, atleast:(i) the names of the payer and of the payee;

and(ii) the payment account numbers of the

payer and of the payee or, where Article4(3) applies, the unique transactionidentifier.

3. By way of derogation from Article 4(4), in thecase of transfers of funds referred to in para-graph 2(b) of this Article, the payment ser-vice provider of the payer need not verify theinformation on the payer unless the paymentservice provider of the payer:

(a) has received the funds to be transferred incash or in anonymous electronic money; or

(b) has reasonable grounds for suspecting mo-ney laundering or terrorist financing.

Article 6

Transfers of funds to outside the Union

1. In the case of a batch file transfer from a sin-gle payer where the payment service provi-ders of the payees are established outside theUnion, Article 4(1) shall not apply to the indi-vidual transfers bundled together therein,provided that the batch file contains the infor-mation referred to in Article 4(1), (2) and (3),that that information has been verified inaccordance with Article 4(4) and (5), and thatthe individual transfers carry the paymentaccount number of the payer or, where Article4(3) applies, the unique transaction identifier.

2. By way of derogation from Article 4(1), and,where applicable, without prejudice to the in-formation required in accordance with Regu-lation (EU) No 260/2012, where the paymentservice provider of the payee is establishedoutside the Union, transfers of funds not exce-eding EUR 1 000 that do not appear to be lin-ked to other transfers of funds which, toget-her with the transfer in question, exceed EUR1 000, shall be accompanied by at least:

(a) the names of the payer and of the payee;and

(b) the payment account numbers of the payerand of the payee or, where Article 4(3) ap-plies, the unique transaction identifier.By way of derogation from Article 4(4), the

payment service provider of the payer neednot verify the information on the payer refer-red to in this paragraph unless the paymentservice provider of the payer:

(a) has received the funds to be transferred incash or in anonymous electronic money; or


SECTION 2

Obligations on the payment service provider of the payee

Article 7

Detection of missing information on the payer or the payee

1. The payment service provider of the payeeshall implement effective procedures to de-tect whether the fields relating to the informa-tion on the payer and the payee in the messa-ging or payment and settlement system usedto effect the transfer of funds have been filledin using characters or inputs admissible inaccordance with the conventions of that sys-tem.

2. The payment service provider of the payeeshall implement effective procedures, inclu-ding, where appropriate, ex-post monitoring orreal-time monitoring, in order to detect whet-her the following information on the payer orthe payee is missing:

(a) for transfers of funds where the paymentservice provider of the payer is establishedin the Union, the information referred to inArticle 5;

(b) for transfers of funds where the paymentservice provider of the payer is establishedoutside the Union, the information referredto in Article 4(1) and (2);

(c) for batch file transfers where the paymentservice provider of the payer is establishedoutside the Union, the information referredto in Article 4(1) and (2) in respect of thatbatch file transfer.

3. In the case of transfers of funds exceedingEUR 1 000, whether those transfers are car-ried out in a single transaction or in severaltransactions which appear to be linked, beforecrediting the payee’s payment account or ma-king the funds available to the payee, the pay-ment service provider of the payee shall verifythe accuracy of the information on the payeereferred to in paragraph 2 of this Article onthe basis of documents, data or informationobtained from a reliable and independentsource, without prejudice to the requirementslaid down in Articles 69 and 70 of Directive2007/64/EC.


4. In the case of transfers of funds not exceedingEUR 1 000 that do not appear to be linked toother transfers of funds which, together withthe transfer in question, exceed EUR 1 000,the payment service provider of the payeeneed not verify the accuracy of the informa-tion on the payee, unless the payment serviceprovider of the payee:

(a) effects the pay-out of the funds in cash or inanonymous electronic money; or


5. Verification as referred to in paragraphs 3 and4 shall be deemed to have taken place where:

(a) a payee’s identity has been verified in acco-rdance with Article 13 of Directive (EU)2015/849 and the information obtained pur-suant to that verification has been stored inaccordance with Article 40 of that Directive;or

(b) Article 14(5) of Directive (EU) 2015/849applies to the payee.

Article 8

Transfers of funds with missing or incomplete information on the payer or the payee

1. The payment service provider of the payeeshall implement effective risk-based procedu-res, including procedures based on the risk-sensitive basis referred to in Article 13 of Di-rective (EU) 2015/849, for determining whet-her to execute, reject or suspend a transfer offunds lacking the required complete payerand payee information and for taking the ap-propriate follow-up action.

Where the payment service provider of thepayee becomes aware, when receiving trans-fers of funds, that the information referred toin Article 4(1) or (2), Article 5(1) or Article 6is missing or incomplete or has not been filledin using characters or inputs admissible inaccordance with the conventions of the mes-saging or payment and settlement system asreferred to in Article 7(1), the payment ser-vice provider of the payee shall reject thetransfer or ask for the required informationon the payer and the payee before or after cre-diting the payee’s payment account or makingthe funds available to the payee, on a risk-sensitive basis.

2. Where a payment service provider repeatedlyfails to provide the required information onthe payer or the payee, the payment serviceprovider of the payee shall take steps, which

may initially include the issuing of warningsand setting of deadlines, before either reje-cting any future transfers of funds from thatpayment service provider, or restricting orterminating its business relationship with thatpayment service provider.

The payment service provider of the payeeshall report that failure, and the steps taken,to the competent authority responsible formonitoring compliance with anti-money laun-dering and counter terrorist financing provisi-ons.

Article 9

Assessment and reporting

The payment service provider of the payee shalltake into account missing or incomplete informa-tion on the payer or the payee as a factor when as-sessing whether a transfer of funds, or any relatedtransaction, is suspicious and whether it is to bereported to the Financial Intelligence Unit (FIU)in accordance with Directive (EU) 2015/849.

SECTION 3

Obligations on intermediary payment service providers

Article 10

Retention of information on the payer and the payee with the transfer

Intermediary payment service providers shall en-sure that all the information received on the payerand the payee that accompanies a transfer offunds is retained with the transfer.

Article 11

Detection of missing information on the payer or the payee

1. The intermediary payment service providershall implement effective procedures to de-tect whether the fields relating to the informa-tion on the payer and the payee in the messa-ging or payment and settlement system usedto effect the transfer of funds have been filledin using characters or inputs admissible inaccordance with the conventions of that sys-tem.

2. The intermediary payment service providershall implement effective procedures, inclu-ding, where appropriate, ex-post monitoring orreal-time monitoring, in order to detect whet-


her the following information on the payer orthe payee is missing:

(a) for transfers of funds where the paymentservice providers of the payer and thepayee are established in the Union, the in-formation referred to in Article 5;

(b) for transfers of funds where the paymentservice provider of the payer or of the payeeis established outside the Union, the infor-mation referred to in Article 4(1) and (2);

(c) for batch file transfers where the paymentservice provider of the payer or of the payeeis established outside the Union, the infor-mation referred to in Article 4(1) and (2) inrespect of that batch file transfer.

Article 12

Transfers of funds with missing information on the payer or the payee

1. The intermediary payment service providershall establish effective risk-based proceduresfor determining whether to execute, reject orsuspend a transfer of funds lacking the requi-red payer and payee information and for ta-king the appropriate follow up action.

Where the intermediary payment serviceprovider becomes aware, when receivingtransfers of funds, that the information refer-red to in Article 4(1) or (2), Article 5(1) or Ar-ticle 6 is missing or has not been filled in usingcharacters or inputs admissible in accordancewith the conventions of the messaging or pay-ment and settlement system as referred to inArticle 7(1) it shall reject the transfer or askfor the required information on the payer andthe payee before or after the transmission ofthe transfer of funds, on a risk-sensitive basis.

2. Where a payment service provider repeatedlyfails to provide the required information onthe payer or the payee, the intermediary pay-ment service provider shall take steps, whichmay initially include the issuing of warningsand setting of deadlines, before either reje-cting any future transfers of funds from thatpayment service provider, or restricting orterminating its business relationship with thatpayment service provider.

The intermediary payment service provi-der shall report that failure, and the steps ta-ken, to the competent authority responsiblefor monitoring compliance with anti-moneylaundering and counter terrorist financingprovisions.

Article 13

Assessment and reporting

The intermediary payment service provider shalltake into account missing information on thepayer or the payee as a factor when assessingwhether a transfer of funds, or any related transa-ction, is suspicious, and whether it is to be repor-ted to the FIU in accordance with Directive (EU)2015/849.

CHAPTER III

INFORMATION, DATA PROTECTION AND RECORD-RETENTION

Article 14

Provision of information

Payment service providers shall respond fully andwithout delay, including by means of a central con-tact point in accordance with Article 45(9) of Dire-ctive (EU) 2015/849, where such a contact pointhas been appointed, and in accordance with theprocedural requirements laid down in the nationallaw of the Member State in which they are esta-blished, to enquiries exclusively from the authori-ties responsible for preventing and combating mo-ney laundering or terrorist financing of that Mem-ber State concerning the information required un-der this Regulation.

Article 15

Data protection

1. The processing of personal data under thisRegulation is subject to Directive 95/46/EC,as transposed into national law. Personal datathat is processed pursuant to this Regulationby the Commission or by the ESAs is subjectto Regulation (EC) No 45/2001.

2. Personal data shall be processed by paymentservice providers on the basis of this Regula-tion only for the purposes of the prevention ofmoney laundering and terrorist financing andshall not be further processed in a way that isincompatible with those purposes. Theprocessing of personal data on the basis ofthis Regulation for commercial purposes shallbe prohibited.

3. Payment service providers shall provide newclients with the information required pursuantto Article 10 of Directive 95/46/EC beforeestablishing a business relationship or carry-ing out an occasional transaction. That infor-mation shall, in particular, include a general


notice concerning the legal obligations of pay-ment service providers under this Regulationwhen processing personal data for the purpo-ses of the prevention of money launderingand terrorist financing.

4. Payment service providers shall ensure thatthe confidentiality of the data processed is re-spected.

Article 16

Record retention

1. Information on the payer and the payee shallnot be retained for longer than strictly necess-ary. Payment service providers of the payerand of the payee shall retain records of the in-formation referred to in Articles 4 to 7 for aperiod of five years.

2. Upon expiry of the retention period referredto in paragraph 1, payment service providersshall ensure that the personal data is deleted,unless otherwise provided for by national law,which shall determine under which circum-stances payment service providers may orshall further retain the data. Member Statesmay allow or require further retention only af-ter they have carried out a thorough assess-ment of the necessity and proportionality ofsuch further retention, and where they consi-der it to be justified as necessary for the pre-vention, detection or investigation of moneylaundering or terrorist financing. That furtherretention period shall not exceed five years.

3. Where, on 25 June 2015, legal proceedingsconcerned with the prevention, detection, in-vestigation or prosecution of suspected mo-ney laundering or terrorist financing are pen-ding in a Member State, and a payment ser-vice provider holds information or documentsrelating to those pending proceedings, thepayment service provider may retain that in-formation or those documents in accordancewith national law for a period of five yearsfrom 25 June 2015. Member States may, wit-hout prejudice to national criminal law on evi-dence applicable to ongoing criminal investi-gations and legal proceedings, allow or requ-ire the retention of such information or docu-ments for a further period of five years wherethe necessity and proportionality of such furt-her retention has been established for the pre-vention, detection, investigation or prose-cution of suspected money laundering or ter-rorist financing.

CHAPTER IV

SANCTIONS AND MONITORING

Article 17

Administrative sanctions and measures

1. Without prejudice to the right to provide forand impose criminal sanctions, Member Sta-tes shall lay down the rules on administrativesanctions and measures applicable to bre-aches of the provisions of this Regulation andshall take all measures necessary to ensurethat they are implemented. The sanctions andmeasures provided for shall be effective, pro-portionate and dissuasive and shall be consis-tent with those laid down in accordance withChapter VI, Section 4, of Directive (EU) 2015/849.

Member States may decide not to lay downrules on administrative sanctions or measuresfor breach of the provisions of this Regulationwhich are subject to criminal sanctions intheir national law. In that case, Member Statesshall communicate to the Commission the re-levant criminal law provisions.

2. Member States shall ensure that where obli-gations apply to payment services providers,in the event of a breach of provisions of thisRegulation, sanctions or measures can, sub-ject to national law, be applied to the membersof the management body and to any other na-tural person who, under national law, is re-sponsible for the breach.

3. By 26 June 2017, Member States shall notifythe rules referred to in paragraph 1 to theCommission and to the Joint Committee ofthe ESAs. They shall notify the Commissionand the Joint Committee of the ESAs withoutdelay of any subsequent amendments thereto.

4. In accordance with Article 58(4) of Directive(EU) 2015/849, competent authorities shallhave all the supervisory and investigatory po-wers that are necessary for the exercise oftheir functions. In the exercise of their powersto impose administrative sanctions and mea-sures, competent authorities shall cooperateclosely to ensure that those administrativesanctions or measures produce the desiredresults and coordinate their action when dea-ling with cross-border cases.

5. Member States shall ensure that legal per-sons can be held liable for the breaches refer-red to in Article 18 committed for their benefitby any person acting individually or as part ofan organ of that legal person, and having a lea-


ding position within the legal person based onany of the following:

(a) power to represent the legal person;(b) authority to take decisions on behalf of the

legal person; or(c) authority to exercise control within the le-

gal person.6. Member States shall also ensure that legal

persons can be held liable where the lack ofsupervision or control by a person referred toin paragraph 5 of this Article has made it pos-sible to commit one of the breaches referredto in Article 18 for the benefit of that legal per-son by a person under its authority.

7. Competent authorities shall exercise their po-wers to impose administrative sanctions andmeasures in accordance with this Regulationin any of the following ways:

(a) directly;(b) in collaboration with other authorities;(c) under their responsibility by delegation to

such other authorities;(d) by application to the competent judicial aut-

horities.In the exercise of their powers to impose

administrative sanctions and measures, com-petent authorities shall cooperate closely inorder to ensure that those administrative san-ctions or measures produce the desired re-sults and coordinate their action when dealingwith cross-border cases.

Article 18

Specific provisions

Member States shall ensure that their administra-tive sanctions and measures include at least thoselaid down by Article 59(2) and (3) of Directive(EU) 2015/849 in the event of the following bre-aches of this Regulation:(a) repeated or systematic failure by a payment

service provider to include the required infor-mation on the payer or the payee, in breach ofArticle 4, 5 or 6;

(b) repeated, systematic or serious failure by apayment service provider to retain records, inbreach of Article 16;

(c) failure by a payment service provider to im-plement effective risk-based procedures, inbreach of Articles 8 or 12;

(d) serious failure by an intermediary paymentservice provider to comply with Article 11 or12.

Article 19

Publication of sanctions and measures

In accordance with Article 60(1), (2) and (3) of Di-rective (EU) 2015/849, the competent authoritiesshall publish administrative sanctions and measu-res imposed in the cases referred to in Articles 17and 18 of this Regulation without undue delay,including information on the type and nature ofthe breach and the identity of the persons respon-sible for it, if necessary and proportionate after acase-by-case evaluation.

Article 20

Application of sanctions and measures by the competent authorities

1. When determining the type of administrativesanctions or measures and the level of admi-nistrative pecuniary sanctions, the competentauthorities shall take into account all relevantcircumstances, including those listed in Ar-ticle 60(4) of Directive (EU) 2015/849.

2. As regards administrative sanctions and mea-sures imposed in accordance with this Regu-lation, Article 62 of Directive (EU) 2015/849shall apply.

Article 21

Reporting of breaches

1. Member States shall establish effective me-chanisms to encourage the reporting tocompetent authorities of breaches of this Re-gulation.

Those mechanisms shall include at leastthose referred to in Article 61(2) of Directive(EU) 2015/849.

2. Payment service providers, in cooperationwith the competent authorities, shall establishappropriate internal procedures for their em-ployees, or persons in a comparable position,to report breaches internally through a se-cure, independent, specific and anonymouschannel, proportionate to the nature and sizeof the payment service provider concerned.

Article 22

Monitoring

1. Member States shall require competent aut-horities to monitor effectively and to take themeasures necessary to ensure compliancewith this Regulation and encourage, througheffective mechanisms, the reporting of bre-


aches of the provisions of this Regulation tocompetent authorities.

2. After Member States have notified the rulesreferred to in paragraph 1 of this Article to theCommission and to the Joint Committee ofthe ESAs in accordance with Article 17(3), theCommission shall submit a report to the Eu-ropean Parliament and to the Council on theapplication of Chapter IV, with particular re-gard to cross-border cases.

CHAPTER V

IMPLEMENTING POWERS

Article 23

Committee procedure

1. The Commission shall be assisted by theCommittee on the Prevention of Money Laun-dering and Terrorist Financing (the ‘Commit-tee’). The Committee shall be a committeewithin the meaning of Regulation (EU) No182/2011.

2. Where reference is made to this paragraph,Article 5 of Regulation (EU) No 182/2011shall apply.

CHAPTER VI

DEROGATIONS

Article 24

Agreements with countries and territories which do not form part of the territory of the Union

1. The Commission may authorise any MemberState to conclude an agreement with a thirdcountry or with a territory outside the territo-rial scope of the TEU and the TFEU as refer-red to in Article 355 TFEU (the ‘country orterritory concerned’), which contains deroga-tions from this Regulation, in order to allowtransfers of funds between that country or ter-ritory and the Member State concerned to betreated as transfers of funds within that Mem-ber State.

Such agreements may be authorised onlywhere all of the following conditions are met:

(a) the country or territory concerned shares amonetary union with the Member Stateconcerned, forms part of the currency areaof that Member State or has signed a mone-tary convention with the Union representedby a Member State;

(b) payment service providers in the countryor territory concerned participate directlyor indirectly in payment and settlement sys-tems in that Member State; and

(c) the country or territory concerned requi-res payment service providers under its ju-risdiction to apply the same rules as thoseestablished under this Regulation.

2. A Member State wishing to conclude an agre-ement as referred to in paragraph 1 shall sub-mit a request to the Commission and provideit with all the information necessary for theappraisal of the request.

3. Upon receipt by the Commission of such a re-quest, transfers of funds between that Mem-ber State and the country or territory concer-ned shall be provisionally treated as transfersof funds within that Member State until a deci-sion is reached in accordance with this Ar-ticle.

4. If, within two months of receipt of the request,the Commission considers that it does nothave all the information necessary for the ap-praisal of the request, it shall contact theMember State concerned and specify the ad-ditional information required.

5. Within one month of receipt of all the informa-tion that it considers to be necessary for theappraisal of the request, the Commission shallnotify the requesting Member State accor-dingly and shall transmit copies of the requestto the other Member States.

6. Within three months of the notification refer-red to in paragraph 5 of this Article, theCommission shall decide, in accordance withArticle 23(2), whether to authorise the Mem-ber State concerned to conclude the agree-ment that is the subject of the request.

The Commission shall, in any event, adopt a deci-sion as referred to in the first subparagraph within18 months of receipt of the request.7. By 26 March 2017, Member States that have

been authorised to conclude agreements witha country or territory concerned pursuant toCommission Implementing Decision 2012/43/EU, Commission Decision 2010/259/EU,Commission Decision 2009/853/EC orCommission Decision 2008/982/EC shall pro-vide the Commission with updated informa-tion necessary for an appraisal under point (c)of the second subparagraph of paragraph 1.

Within three months of receipt of such informa-tion, the Commission shall examine the informa-tion provided to ensure that the country or terri-


tory concerned requires payment service provi-ders under its jurisdiction to apply the same rulesas those established under this Regulation. If, af-ter such examination, the Commission considersthat the condition laid down in point (c) of the se-cond subparagraph of paragraph 1 is no longermet, it shall repeal the relevant Commission Deci-sion or Commission Implementing Decision.

Article 25

Guidelines

By 26 June 2017, the ESAs shall issue guidelinesaddressed to the competent authorities and thepayment service providers in accordance with Ar-ticle 16 of Regulation (EU) No 1093/2010, of Re-gulation (EU) No 1094/2010 and of Regulation(EU) No 1095/2010, on measures to be taken inaccordance with this Regulation, in particular asregards the implementation of Articles 7, 8, 11and 12.

CHAPTER VII

FINAL PROVISIONS

Article 26

Repeal of Regulation (EC) No 1781/2006

Regulation (EC) No 1781/2006 is repealed.References to the repealed Regulation shall be

construed as references to this Regulation andshall be read in accordance with the correlationtable in the Annex.

Article 27

Entry into force

This Regulation shall enter into force on the twen-tieth day following that of its publication in the Of-ficial Journal of the European Union.

It shall apply from 26 June 2017.This Regulation shall be binding in its entirety

and directly applicable in all Member States.Done at Strasbourg, 20 May 2015.

For the European ParliamentThe PresidentM. SCHULZ

For the CouncilThe President

Z. KALNIŅA-LUKAŠEVICA

ANNEX

CORRELATION TABLE

Regulation (EC) No 1781/2006 This Regulation

Article 1 Article 1

Article 2 Article 3

Article 3 Article 2

Article 4 Article 4(1)

Article 5 Article 4

Article 6 Article 5

Article 7 Article 7

Article 8 Article 7

Article 9 Article 8

Article 10 Article 9



– Article 11

– Article 12

– Article 13

Article 13 –


Article 15 Articles 17 to 22



Article 18 –

Article 19 –

– Article 26


Norges offentlige utredninger 2016

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Arbeidstidsutvalget Arbeids- og sosialdepartementet

2. Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering

Finansdepartementet 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi Finansdepartementet

4. Ny kommunelov Kommunal- og moderniseringsdepartementet

5. Omgåelsesregel i skatteretten Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn Kunnskapsdepartementet

8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet

9. Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning Justis- og beredskapsdepartementet

10. Evaluering av garantireglene i bustadoppføringslova

Justis- og beredskapsdepartementet

11. Regnskapslovens bestemmelser om årsberetning mv.

Finansdepartementet

12. Ideell opprydding Kulturdepartementet

13. Samvittighetsfrihet i arbeidslivet Arbeids- og sosialdepartementet

14. Mer å hente Kunnskapsdepartementet

15. Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk Finansdepartementet

16. Ny barnevernslov Barne- og likestillingsdepartementet

17. På lik linje Barne- og likestillingsdepartementet

18. Hjertespråket Kommunal- og moderniseringsdepartementet

19. Samhandling for sikkerhet Forsvarsdepartementet

20. Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland Finansdepartementet

21. Stiftelsesloven Nærings- og fiskeridepartementet

22. Aksjelovgivning for økt verdiskaping Nærings- og fiskeridepartementet

23. Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Finansdepartementet

24. Ny straffeprosesslov Justis- og beredskapsdepartementet

25. Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten Helse- og omsorgsdepartementet 26. Et fremtidsrettet kvotesystem Nærings- og fiskeridepartementet

27. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2015 og 2016

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøetNOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens

pensjonsfond utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2015: 11 Med åpne kortNOU 2015: 17 Først og fremstNOU 2016: 25 Organisering og styring

av spesialisthelsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunnNOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Klima- og miljødepartementet:NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2015: 7 Assimilering og motstandNOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skoleNOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Landbruks- og matdepartementet:

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskapingNOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI


NO

U 2

01

6: 2

7

Ny lovgivning om

tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Norges offentlige utredninger 2016: 27

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016