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CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINANueva Época

ISSN 0326-7806 (edición impresa)ISSN 1852-7213 (edición en línea)

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Colaboración en traducciones: Laura MarsolEdición: Lidia Gatti

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EDITORIAL

Presentamos una nueva entrega de nuestros Cuadernos de Política Exterior Argentina(CUPEA) Nueva época, los cuales tienen una periodicidad semestral y se integran con aportesde varios autores por número, garantizando pluralismo teórico, variedad temática ymultidisciplinariedad. Mayormente los trabajos son el resultado de proyectos de investigación y,aunque corresponden a cuestiones de Relaciones Internacionales, también se incorporancolaboraciones que enfatizan aspectos de la organización interna estatal que enriquecen eldesarrollo de la disciplina.

Los CUPEA están abiertos a la colaboración de autores extranjeros y también se cuentacon académicos del exterior que contribuyen desinteresadamente para que podamos garantizarel referato doble ciego.

Este número 125 contiene artículos que recorren desarrollos teóricos de gran actualidad,como los referidos a las acciones internacionales de los gobiernos no centrales y a lecturasrenovadas sobre la seguridad internacional. En el análisis de cuestiones fácticas, los trabajosponen foco en la Política Exterior Argentina y también en materia de Defensa y Seguridad.Asimismo las cuestiones domésticas que tienen que ver con los procesos tendientes a ladescentralización en Chile, se presentan como un aporte más en la comprensión de variablesinternas que impactan en el desempeño externo de los estados.

El trabajo de María Noel Dussort apela al uso del género “historia conceptual” paraabordar cuestiones relativas a la “seguridad energética” y desarrolla su recorrido sobre la basede una pregunta crucial ¿cuál es la naturaleza de la relación temporal entre conceptos ycircunstancias? En función de ello, propone examinar, por un lado, su evolución a la luz de losacontecimientos a nivel internacional que provocaron su surgimiento y su modificación y, porotro lado, dilucidar si dicho concepto apareció ligado a la planificación de las políticas públicas(política energética), o por el contrario, si fueron las políticas públicas las que derivaron deaquel significante.

El artículo de Emilse Calderón, toma en consideración las modificaciones en el perfilexterior de la Política de Defensa de Argentina con la asunción de Mauricio Macri comoPresidente y releva las premisas centrales de la dimensión interna de tal política. Proponeanalizar las continuidades y cambios con respecto a la gestión kirchnerista y señalar aspectospuntuales que pueden tener un potencial impacto en términos de inserción internacional de laArgentina.

La contribución de Daniel Ippolito, aborda un tema que crecientemente está ocupandolos debates en la disciplina de las Relaciones Internacionales y la Política Exterior como es eldesempeño externo de los Gobiernos No centrales (provincias, gobiernos locales) revisitandoalgunas de las principales conceptualizaciones aportadas desde diversas lecturas. El autorsostiene que la Paradiplomacia ha logrado comprehender teóricamente el fenómeno, aunque almismo tiempo debe introducir nuevas técnicas de investigación para subsanar algunas de susprincipales debilidades metodológicas. A ese respecto, ofrece algunas orientaciones en lasconclusiones del trabajo.

Por su parte, Esteban Actis, Anabella Busso, Emilse Calderón y Julieta Zelicovichdesarrollan de modo colectivo una investigación, cuyos principales resultados han quedadoplasmados en este artículo. Sostienen la hipótesis de que “Argentina –debido a sus crisispolítico-económicas periódicas– enfrenta un ‘exceso de condicionantes domésticos de caráctercoyuntural’ que genera inconsistencias en la política exterior” y que, específicamente, dichascrisis “se relacionan con las tensiones entre los distintos ‘modelos de desarrollo y susrespectivas estrategias de inserción internacional’ implementados por los gobiernosdemocráticos”. Consideran que es necesario tomar en consideración los condicionantessistémicos, los cuales no fueron constantes en los doce años de gestión kirchnerista, sino quemudaron desde un perfil permisivo a uno más restrictivo en el segundo mandato de Cristina

Fernández. Esta dinámica tuvo impacto sobre múltiples dimensiones de la Política Exterior,pero fue más evidente en el ámbito económico.

Finalmente, la serie de trabajos académicos la cierra el trabajo de Esteban ValenzuelaVan Treek, analiza en profundidad y con tono ciertamente crítico, los diferentes momentos ylas alternativas de descentralización que se han dado en Chile. Ese proceso de regionalizaciónha sido declarativo, formal y burocrático. Las políticas de descentralización, adornadas con unfalso discurso regionalista, han constituido en esencia un reforzamiento del centralismo por lavía de la desconcentración administrativa, pero no se han traducido ni en un reconocimiento nien una transferencia de poder real a las regiones. Concluye que la prevalencia del EstadoUnitario es un rasgo fundamental de la historia chilena y ha bloqueado persistentemente – y através de diferentes modos de cooptación de las élites- toda posibilidad efectiva deregionalización.

También se ofrecen en esta nueva entrega CUPEA, una interesante nota de actualidad yuna reseña a un libro recientemente aparecido en la Editorial de la Universidad Nacional deRosario.

En el primer caso, la nota escrita por Carla Oliva sobre Argentina y China. Unarelación basada en la continuidad y la profundización de los vínculos, observa las continuidadesde esta relación bilateral y el proceso en que, durante los últimos años, la Argentina ha dadoprioridad a la vinculación con Chile, a la espera de inversiones y divisas.

Por su parte, Maximiliano Barreto presenta la reseña al libro coordinado por AnabellaBusso (2016) Modelos de desarrollo e inserción internacional. Aportes para el análisis de lapolítica exterior argentina desde la redemocratización 1983-2011. Allí deja en claro que losautores asumen que estudiar el vínculo entre modelos de desarrollo y estrategias de insercióninternacional y su articulación con la política exterior, resulta importante para abonar el caminohacia un diagnóstico sobre las deficiencias en el accionar externo argentino.

Con esta nueva entrega CUPEA, se muestra el constante compromiso del CERIR porprofundizar la producción y el debate académico, ofreciendo oportunidades de publicación y dedifusión a los investigadores y docentes de nuestra Universidad y de todos aquellos centrosnacionales y del exterior que deseen hacer conocer sus producciones por este medio.

Miryam Colacrai Gladys Lechini

Directoras

Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 125, enero-junio 2017ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)

ÍNDICE

ARTÍCULOS

Un abordaje del concepto ‘seguridad energética’ a la luz de losdesarrollos del género historia conceptualMaría Noel Dussort 3-17

El perfil doméstico de la política de Defensa macrista: más continuidadesque cambios. Algunas notas sobre su impacto en términos de inserciónEmilse Calderón 18-28

Relaciones internacionales de gobiernos no-centrales: un análisis teórico-conceptual de la Paradiplomacia y de sus variables explicativasDaniel Ippolito 29-47

De la permisibilidad a la restricción. Un análisis de la incidencia de loscondicionantes sistémicos sobre la política exterior del kirchnerismo(2003-2015)Esteban Actis, Anabella Busso, Emilse Calderón, Julieta Zelicovich

48-70

La esquiva y nunca implementada democratización regional en ChileEsteban Valenzuela Van Treek 71-82

ARTÍCULO DE OPINIÓNArgentina y China. Una relación basada en la continuidad y laprofundización de los vínculosCarla V. Oliva

83-87

RESEÑABUSSO, Anabella (coordinadora) (2016) Modelos de desarrollo einserción internacional. Aportes para el análisis de la política exteriorargentina desde la redemocratización 1983-2011, UNR Editora, Rosario,243 páginas, por Luis Maximiliano Barreto

88-90

Cómo citar

Autor (2017). Título del artículo, Cuadernos de Política Exterior Argentina, 125, enero-junio, disponibleen www.cerir.com.ar

www.cerir.com.ar

Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), 125, enero-junio 2017, pp. 3-17ISSN 0326-7806 (edición impresa) - ISSN 1852-7213 (edición en línea)

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Un abordaje del concepto ‘seguridad energética’ a la luz de losdesarrollos del género historia conceptual

María Noel Dussort

Resumen:

Cada concepto tiene una historia. Precisamente, el género historia conceptual permite reconstruir aquellosmomentos de crisis en donde el vocabulario que dotaba de sentido al mundo pierde vigencia y esreformateado por las transformaciones del contexto histórico. En este sentido cabe preguntarse conReinhart Koselleck, uno de los exponentes más importantes de este género, ¿cuál es la naturaleza de larelación temporal entre conceptos y circunstancias?

En nuestros días, el concepto ‘seguridad energética’ ha derivado en múltiples significados, muchas vecesde carácter determinista, dando a conocer que no hay consenso sobre una sola definición. Enconsecuencia, el objetivo de este trabajo es analizar el concepto de seguridad energética a partir de losdesarrollos del género historia conceptual con el fin de examinar, por un lado, su evolución a la luz de losacontecimientos a nivel internacional que provocaron su surgimiento y su modificación y, por otro lado,dilucidar si dicho concepto apareció ligado a la planificación de las políticas públicas (políticaenergética), o por el contrario, si fueron las políticas públicas las que derivaron de aquel significante. Endefinitiva, se intenta desandar la constitución de esta noción desde la disciplina de las RelacionesInternacionales.

Palabras claves: seguridad energética – historia conceptual

An approach of the energy security concept under conceptual history studies

Abstract:

Each concept has a history. Conceptual history studies allow for rebuilding those moments of crisis wherevocabulary which used to make sense to the world, becomes outdate. Therefore such vocabulary has to beupdated regarding the transformations within the historical context. In this sense Reinhart Koselleck, oneof the main exponents of conceptual history studies, asks about what is the nature of the time relationshipbetween concepts and circumstances. Now at day ‘energy security’ as a concept has many meanings,most of them are deterministic ones, showing that there is no consensus about one single definition ofenergy security. Consequently, the aim of this article is to analyze the concept of energy security underthe conceptual history approach to study its evolution regarding the changes at the international systemlevel which caused the appearance of the concept itself and its modifications. Apart from that, this articlecould help to explain if the concept of energy security appeared bound to the public politics (energypolicy) or there were the public politics which came from energy security. We try to go back along theconstitution of the energy security notion since the International Relations discipline.

Key words: energy security – conceptual history

Trabajo enviado: 19/03/2017 Trabajo aceptado: 31/05/2017

∗ Licenciada en Relaciones Internacionales y estudiante del Doctorado en Relaciones Internacionales de laFacultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR).Becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Instituto deInvestigaciones de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR. Docente de laFacultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR y Coordinadora del Grupo deEstudios sobre India de Rosario (GEIR), Programa de Estudios sobre Relaciones y Cooperación Sur-Sur(PRECSUR) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR. Correoelectrónico: [email protected]


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Cada concepto tiene una historia. “Precisamente porque cada palabra puede tener unamultiplicidad de significados que se van adecuando a la realidad mudable (…)” (KOSELLECK,2004: 30). A partir de esta afirmación, nos interesa realizar un ejercicio de aplicación del génerohistoria conceptual [Begriffsgeschichte] a un concepto tratado por las RelacionesInternacionales, es decir, la seguridad energética. En especial porque en nuestros días dichoconcepto ha derivado en múltiples significados, muchas veces de carácter determinista, dando aconocer que no hay consenso en la academia sobre una sola definición.

Siguiendo esta idea, Reinhart Koselleck (2004: 35) entiende al concepto históricofundamental como aquel que “(…) en combinación con varias docenas de otros conceptos desimilar importancia, dirige e informa por entero el contenido político y social de una lengua”.Entonces, de la misma manera que el autor distingue las distintas variantes en las que derivó yse combinó el concepto de Estado (en Estado monárquico, Estado republicano, etc.), nosotrospretendemos demostrar que el concepto histórico fundamental de seguridad se ha amalgamadocon otros, adjetivando al sujeto y dando aparición a unidades conceptuales como seguridadalimentaria, seguridad ambiental, seguridad humana o el término al que nos dedicaremos:seguridad energética.

Antes de adentrarnos en la explicación que nos atañe, es importante aclarar la naturalezadel análisis utilizado. “La historia conceptual es un género desarrollado desde mediados delsiglo XX en Alemania que en su momento quiso diferenciarse de otras formas de trabajar conlos conceptos del mundo alemán. Especialmente de aquellos que separaban ideas y conceptos desus contextos de producción” (LESGART, 2011: 3). Tal es así que la Begriffsgeschichte no tratael lenguaje político como un discurso autónomo, ni como un producto de la ideología, de laestructura social o de la manipulación de la elite. Muy por el contrario, el campo de la acción esdefinido por el lenguaje. En este sentido, historiadores conceptuales como Koselleck, Gadamero Richter sitúan la formación de un concepto y su uso en los contextos históricos.

En consecuencia, el objetivo de este trabajo es realizar un análisis histórico conceptualde la seguridad energética a partir de los desarrollos epistemológicos de Reinhart Koselleck,con el fin de, por un lado, examinar su evolución a la luz de los acontecimientos a nivelinternacional que provocaron su surgimiento y su modificación y, por el otro, dilucidar si dichoconcepto apareció ligado a la planificación de las políticas públicas (política energética), o sifueron las políticas públicas las que derivaron de aquel significante

Debemos partir de la consideración que en la actualidad “seguridad energética” esadmitida por la comunidad académica como una unidad conceptual, ya que parte de la unión dedos términos diferentes. Por esta razón, el presente trabajo conllevará el análisis de la historiaconceptual de los dos significantes que hacen al concepto, a saber seguridad y energía y comoconfluyeron.

Desde la lógica lingüística Koselleck, retomando a Heiner Schultz, mostró que existen:

cuatro posibilidades para analizar el cambio recíproco de los conceptos y lascircunstancias. [Primero], el significado de la palabra, así como el de las circunstancias

aprehendidas en ella permanecen sincrónica y diacrónicamente constantes. [Segundo], elsignificado de la palabra permanece constante, pero las circunstancias cambian, distanciándose

del antiguo significado. La realidad así transformada debe ser nuevamente conceptualizada.[Tercero], el significado de la palabra cambia, pero la realidad previamente aprehendida por ellapermanece constante. Por tanto, la semántica debe encontrar una nueva forma de expresión con

el fin de ajustarse de nuevo fielmente a esa realidad. [Cuarto], las circunstancias y el significadode las palabras se desarrollan separadamente, de manera que la correspondencia inicial no puede

mantenerse por más tiempo (KOSELLECK, 2004: 31).

Tomando las anteriores consideraciones, se intentará identificar en cuáles de estasposibilidades de análisis entre conceptos y circunstancias se puede incluir la historia del



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concepto de seguridad energética. Al respecto, según Lesgart (2001: 4) la combinación entre ladiacronía y la sincronía realizado por Koselleck “permite identificar con mayor eficacia lapermanencia de experiencias anteriores; las continuidades; las innovaciones y alteraciones en eluso (…)”.

Entonces, “¿cuál es la naturaleza de la relación temporal entre conceptos y situaciones ocircunstancias? Sin duda, aquí está la clave para la historia de los conceptos, porque cualquiercosa que pueda y deba ser conceptualizada se encuentra fuera de los conceptos” (KOSELLECK,2004: 30). Al amparo de esta motivación del autor, en los párrafos siguientes indagaremos enlas “situaciones o circunstancias” que llevaron a la mutación del concepto elegido.

El trabajo comienza con el abordaje del concepto de seguridad energética desde laseguridad nacional. A continuación se analizan las mutaciones que sufrió a consecuencia delescenario económico cambiante de los años 70’. Luego, se hace referencia a la forma en quecomenzó a ser considerado como un concepto multidimensional en el orden internacional dePosguerra Fría. Finalmente, se analizan los atentados del 11 de septiembre de 2001 en EstadosUnidos como un punto de ruptura a nivel internacional que tuvo sus repercusiones en elconcepto aquí estudiado y, a partir de entonces, la forma en que ha evolucionado hasta el tiempopresente.

1. Seguridad energética. El abordaje desde la seguridad nacional

Según Lesgart (2001:4), “la historia conceptual es especialmente útil para reconstruiraquellos momentos de crisis (…) en donde el vocabulario que dotaba de sentido al mundo sedesvanece, o entra en discrepancia con nuevos términos”. Tal es así que justamente son losmomentos de cambios rotundos en el sistema internacional que van a llevar a ilustrar estaafirmación.

Partimos del hecho puntual que la unidad conceptual seguridad energética provienedel concepto de seguridad nacional, asociado a la noción de protección y a la supervivenciafísica del Estado-nación. Su acercamiento cognoscitivo, desde el área de las RelacionesInternacionales comenzó durante el período entre guerras y se afianzó en el contextointernacional de Guerra Fría.

Una de las circunstancias clave, que posteriormente fue reconocida por los académicoscomo punto de inicio de la construcción del concepto de seguridad energética, se produjo alaproximarse la Primera Guerra Mundial. Con el inicio del siglo XX, se promovieron una seriede cambios técnicos en el sector armamentístico que repercutieron en la política estatal de laépoca, con implicancias contundentes en la estrategia de abastecimiento energético soberano.

Un acontecimiento que rompió con la regularidad establecida en el sector militar seoriginó en 1912 cuando el Primer Lord del Almirantazgo británico, Winston Churchill, decidióque sus barcos de guerra usarían como combustible el petróleo en vez del vapor. Esta medida sedebió a la aplicación del motor de combustión interna a las flotas de guerra. En consecuencia, elpetróleo pasó a ser uno de los elementos taxativos para el éxito militar británico en la PrimeraGuerra Mundial (KLARE, 2001: 50).

No obstante, el paso de la hulla al petróleo le planteó a Londres un dilema importante.Gran Bretaña poseía ricos yacimientos de hulla en la zona correspondiente a Gales del Sur, perodependía de la importación de petróleo extranjero ya que los recursos propios eraninsignificantes. Ante la inminencia de la guerra y la eventualidad de ver comprometido elaprovisionamiento del vital suministro, el gobierno se asignó la responsabilidad directa sobreéste, justificando tal decisión bajo criterios de seguridad nacional. De esta manera, el 17 dejunio de 1914 el Parlamento aprobó la adquisición pública de la participación mayoritaria en la


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Anglo Persian Oil Company1. Es dable afirmar que “(…) por primera vez la seguridad de lasimportaciones de petróleo se configuraba como una de las responsabilidades principales delEstado” (KLARE, 2001: 51).

Según Yergin2 (2006: 69), desde aquella decisión de Churchill “energy security thusbecame a question of national strategy”. En definitiva, al principio la noción de seguridad(energética) que tenían los estados se relacionaba estrictamente con la fuerza militar. Sinembargo, advertimos que en este momento histórico la unidad conceptual aún no existía comotal.

Para el realismo clásico (CARR, 1939; MORGENTHAU, 1963)3 el concepto deseguridad adquiere sentido en tanto el Estado, como actor principal en el sistema internacional,debe resguardar su supremacía militar en relación a los demás estados. Es decir, las amenazas ala seguridad se conciben exclusivamente de acuerdo a la habilidad de un Estado para usar lafuerza militar contra otro Estado. Por tanto, la seguridad está determinada por la capacidadmilitar y es concebida en términos relacionales. En definitiva, las amenazas a la seguridad de unEstado son externas al mismo.

Este modo de definir la seguridad (que ya había comenzado a tomar forma durante elperíodo entre guerras y la Segunda Guerra Mundial) ganó significado en un contextointernacional de Guerra Fría, donde la posibilidad de guerra nuclear y destrucción masivaestaban siempre latentes. Las bases del concepto y la definición de seguridad fueron mantenidospor los exponentes del realismo estructural4 (WALTZ, 1979) hasta la caída de la cortina dehierro. Desde entonces, comenzaron a emerger en la disciplina nuevos abordajes sobre laseguridad en relación al nuevo contexto mundial imperante, que retomaremos a continuación.

Ahora bien, fueron los eventos ocurridos en Medio Oriente, en particular el primershock petrolero en 1973, que impactarán en la conceptualización de la seguridad energética. La“securitización” del comercio de energía comenzó a partir de aquellos sucesos (BELYI, 2014:10).

2. Seguridad energética. El abordaje económico

El 6 octubre de 1973 estalló la IV guerra árabe-israelí, también conocida como guerradel Yom Kipur o guerra del Ramadán. El hecho de importancia fundamental en este conflictofue la apertura de un nuevo frente de batalla, muy lejos de la contienda armada: la llamada“guerra del petróleo”. Los países árabes se dispusieron a “castigar” a todos aquellos estados queayudaran a Israel, con un arma que resultó de una efectividad tal que tuvo como consecuencia laprimera crisis energética mundial, cuyos efectos desestabilizaron toda la economíainternacional5.

Las medidas tomadas por la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) yla Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPAEP) provocaron carestías enmuchas regiones llevando a una reducción de la producción industrial y conduciendo a una larga

1 La compañía británica de capitales privados Anglo-Persian Oil Company (APOC) se instaló en OrienteMedio desde 1901 y pasó a control del gobierno británico a partir de 1914. A partir de 1954, se constituyóen British Petroleum.2 Reconocido investigador de la temática energética, asesor político y presidente de Cambridge EnergyResearch Associates.3 Principales exponentes de la teoría realista clásica de las Relaciones Internacionales.4 El realismo estructural o neorrealismo es la segunda innovación en la interpretación de los postuladosdel realismo clásico de las Relaciones Internacionales.5 De esta manera, los países de la OPEP reunidos en Viena, decidieron implementar un aumento del 70%al precio del petróleo. Por su parte, la OPAEP (Organización de Países Árabes Productores de Petróleo)reunida en Kuwait, decidió disminuir la producción de petróleo en un 5% mensual acumulativo hasta queIsrael se retirara de los territorios ocupados desde 1967. Seguidamente, declararon un embargo petrolerode seis meses a Estados Unidos y Holanda -que se amplió a Portugal, Rhodesia (hoy, Zambia yZimbabue) y Sudáfrica (GATTI, 1992: 46).


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recesión económica. Fue a partir de este momento cuando el petróleo, que ya era un factoresencial desde el punto de vista militar, alcanzó la consideración de requisito indispensable parala estabilidad económica mundial (KLARE, 2001:54).

A partir del primer shock petrolero, los temas energéticos pasaron a ser prioritarios en elcontexto internacional. Tal es así que la reacción inmediata de los países industrializados fue lacreación en 1974 de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), organismo vinculado a laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). La primera decisióntomada por la AIE fue la de mantener existencias de petróleo (conocidas como reservasestratégicas de petróleo) y promover consultas regulares en vistas a garantizar una reaccióncoordinada ante la eventualidad de nuevas crisis energéticas (PAIVA BENEVIDES, 2011: 46).

De la coyuntura de crisis analizada se pueden esgrimir tres conclusiones parciales.Primero, surgió la unidad conceptual seguridad energética. Segundo, al inicio, la concepción dela seguridad energética estuvo vinculada exclusivamente al petróleo crudo como recurso naturalno renovable. Tercero, al tratamiento geopolítico imperante se le suma un abordaje económicodel concepto6, es decir, la relación entre la disponibilidad del suministro y el precio del petróleo.

Huelga decir que durante esos años se crearon las primeras agencias gubernamentales alinterior de los estados más dependientes del hidrocarburo, con una dedicación exclusiva a latemática energética7. Dichos organismos tuvieron como preocupación central asegurar elsuministro petrolero, y en menor medida, desarrollar energías alternativas para disminuir ladependencia de sus economías del petróleo. Más aún, la primera acta de política energética fuesancionada después del shock petrolero de 1973 en los Estados Unidos8. Si bien el término“energético” estaba relacionado con las preocupaciones relativas al petróleo, el conceptotímidamente comenzó a englobar otras sub-áreas, como las energías renovables.

En Estados Unidas, dichas primeras decisiones públicas en lo que concierne a lacuestión energética coincidió temporalmente con el cenit de la producción de petróleo en esepaís. En 1956, el geofísico Marion King Hubbert había profetizando el momento en que seacabaría el petróleo en suelo norteamericano basándose en una teoría que ilustra el ritmo dedescubrimiento y producción del crudo. De acuerdo a sus investigaciones, el peak oil es el puntoen el tiempo en el que la producción de petróleo alcanza su pico máximo, después del cualdeclina hasta una eventual interrupción; lo cual permitió predecir correctamente el puntoculminante del recurso en Estados Unidos en 1971 (ALEKLETT ET AL., 2010: 20). Paraautores como García Reyes y Lozada García (2015) este factor sumado al shock petrolero dionacimiento al término seguridad energética en Estados Unidos.

6 El caso de Alemania ayuda a ilustrar dicha afirmación ya que en ese momento las temáticas energéticaseran abordadas por el Ministerio de Economía. Recién en el año 2005, el Ministerio fue renombradoMinisterio Federal de Asuntos Económicos y Energía (Federal Minister of Economic Affairs andEnergy).7 En este sentido, y a modo de ejemplo, vale mencionar que la Oficina de la Energía Fósil (Office ofFossil Energy), que data de 1909 era el organismo encargado de la regulación interna de la producción depetróleo en Estados Unidos. Con el primer shock petrolero, se reorganizó la estructura gubernamentalinterna, creándose en 1977 el Departamento de Energía (DOE, por sus siglas en inglés) con diferentessubsecretarías, incluyendo la anteriormente mencionada. Es importante dar a conocer que desde 1942 elDOE había tenido dedicación exclusiva al desarrollo de la tecnología nuclear. Finalmente, importaresaltar que en 1974 se creó la Administración de Información de la Energía de Estados Unidos (UnitedStates Energy Information Administration), en respuesta a la necesidad del gobierno federal de recolectarinformación relativa a la energía.Por su parte, en Gran Bretaña se estableció en 1974 el primer departamento de energía y en Japón seinstituyó la Agencia para Recursos Naturales y Energía (Agency for Natural Resources and Energy) en1973.8 En 1975, el entonces Presidente Ford firmó la primera legislación sobre política energética yconservación (Energy Policy and Conservation Act) no solamente abocada a crear una reserva deemergencia en caso de escasez mundial de petróleo sino con el fin de lograr una mayor inversión eninvestigación y desarrollo de energías alternativas.


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Podemos observar una tendencia a unificar los temas relativos al aprovisionamientoenergético en la diagramación de las políticas públicas. En otras palabras, el término “energía”pasó entonces a nuclear el tratamiento de todas las fuentes de recursos energéticos (petróleo ygas, atómica, biocombustibles, de recursos renovables, etc.).

Es interesante observar que ante las problemáticas consecuencias que trajo consigo elshock petrolero de 1973, los mayores importadores de petróleo a nivel mundial aglutinados en laAIE comenzaron a considerar a la seguridad energética desde una visión economicista,definiéndola como “suministro confiable a precios razonables”9. No obstante, para los paísesexportadores de petróleo reunidos en la OPEP, el concepto supuso otro significado: mantener la“seguridad de la demanda” para conservar ingresos altos en las arcas gubernamentales(YERGIN, 2006: 70-71).

Estudios posteriores, como los de Susan Strange, realizaron un acercamiento alconcepto aquí analizado justamente desde la Economía Política Internacional. La autora afirmóen su libro States and Markets (1980) que el shock petrolero de 1973 fue provocadoparcialmente por la guerra árabe-israelí, por tanto no puede ser analizado solamente en términoscuantitativos (considerando la ecuación escasez de suministro/precios altos). Como exponentedel realismo estructural, argumentó que las cuatro estructuras primarias, a saber, seguridad,finanzas, producción y conocimiento, constituyen las causas del poder estructural de los actoresinternacionales. Entonces, la energía juega un rol vital para la producción (especialmente, parala industria, el transporte y el sector urbano-residencial), para las finanzas (en cuanto a losbeneficios que provee el mercado del petróleo), para el conocimiento (en lo referente aldesarrollo tecnológico, incluido también el sector medioambiental) y para la seguridad (en loque hace al establecimiento de instituciones que se ocupen del suministro energético o laintervención militar en regiones productoras de petróleo) (STRANGE, 1980).

Por tanto, después del segundo shock petrolero de 1979, el tratamiento del conceptoempieza a beneficiarse de otros exámenes multidisciplinares, que se sumaron a los primigeniosestudios relativos a la seguridad considerada como seguridad nacional primero y comocomportamiento del mercado después.

3. Seguridad energética. Hacia un concepto multidimensional

El fin de la Guerra Fría trajo consigo un nuevo contexto internacional que pasó a tenerincidencia directa sobre los estudios de seguridad y de seguridad energética. El afianzamientode un sistema unipolar bajo el liderazgo de Estados Unidos durante los años 90’ abriódeterminados espacios que antes se encontraban dominados bajo la lógica Este-Oeste. Enconsecuencia, la agenda internacional comenzó a ser definida por “nuevos temas”, tales como ladefensa de los Derechos Humanos, la lucha contra la pobreza mundial, el narcotráfico o laspreocupaciones medioambientales.

Estas nuevas amenazas ya no podían ser tratadas solamente por las políticas de defensatradicionales, es decir, a través de la utilización de los recursos de poder duro10, en términos deJoseph Nye (1990). Por el contrario, se debieron buscar nuevas formas de contrarrestarlas, puesen la mayoría de los casos la utilización de la fuerza no se consideraba la herramienta más útil oeficaz (CUJABANTE, 2009: 101).

Bajo tal contexto histórico, surgieron los estudios críticos sobre la temática deseguridad. El mayor exponente de tal corriente fue Barry Buzan quien se unió a la Escuela deCopenhague a principios de 1990, redefiniendo tal concepto. Cabe dar a conocer que aquellaEscuela heredó la perspectiva realista de las Relaciones Internacionales, por tanto su produccióntuvo una impronta muy importante de aquella teoría. Lo anterior se vuelve tangible ya que se

9 Datos extraídos de la página web de la AIE http://www.iea.org/topics/energysecurity/ Consulta: 24 denoviembre de 2016.10 Según Joseph Nye, el poder duro (hard power) es el poder militar y el poder blando (soft power) es lahabilidad de un Estado para persuadir otros estados sin el uso de medios coercitivos.

http://www.iea.org/topics/energysecurity/


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siguió considerando a la anarquía como la característica que define la estructura internacional, lacual también explica las actuaciones del Estado de acuerdo a su percepción de (in)seguridad.

De modo que en aquellos desarrollos teóricos11, el término seguridad incluía cincovariables o sectores con centro en el Estado: el político -que abarca la estabilidad interna yexterna del Estado-; el militar -que cubre las capacidades defensivas y ofensivas-; el social -quesignifica la estabilidad de la identidad cultural, por ejemplo nacional o religiosa-; el económico-relacionado al acceso de recursos y mercados- y el medioambiental -definido como laprotección de la biósfera (BUZAN, 1991: 19).

A pesar que la Escuela de Copenhague no distinguió a la seguridad energética, ésta seevidencia en las variables anteriormente consideradas. En primer lugar, la seguridad política enlas Relaciones Internacionales se refiere a las relaciones de seguridad que se establecen conotros estados y que son determinadas por un sistema internacional anárquico. En este sentido,los estados buscan asegurar su autosuficiencia energética para dejar de depender del suministroexterno. Si un país es importador neto de recursos naturales estratégicos (petróleo, gas, carbón,etc.), la interrupción del suministro es una amenaza siempre latente. Por ello, establecenalianzas políticas como la que Estados Unidos mantiene con Arabia Saudita.

En segundo lugar, la disponibilidad de energía tiene influencia directa sobre lascapacidades militares, las cuales para su despliegue dependen en gran medida de recursosnaturales estratégicos.

En tercer lugar, la seguridad económica adquiere sentido frente a la dificultad depredecir el comportamiento de los actores económicos de una economía capitalistadescentralizada (BUZAN, 1991: 235-237). Entonces, la securitización de la energía estárelacionada al accionar político de los estados con el objetivo de menguar la imprevisibilidaddel mercado energético.

Finalmente, en cuarto lugar, la seguridad medioambiental supone la incompatibilidadentre el desarrollo económico acelerado y la protección de los recursos naturales. En 1970, estaproblemática estaba centrada en la preocupación por el agotamiento de los combustibles fósiles,especialmente el petróleo. Mientras que en la década del 90’ la seguridad ambiental se tradujoen la concepción del cambio climático como una amenaza con efectos globales debido a lasemisiones de carbono que genera el uso creciente de los combustibles fósiles.

Al respecto, las variables social y ambiental deben ser reflexionadas a la luz de losacontecimientos de la época. Los años 90’ vieron surgir las preocupaciones vinculadas al medioambiente que se plasmaron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambientey el Desarrollo, en Rio de Janeiro en 1992. Una de las razones que hizo de esta conferencia elencuentro más importante de todos los tiempos en la materia fue, no sólo la gran asistencia dejefes de Estado (cerca de 120) y de medios de comunicación sino, la participación deorganizaciones de la sociedad civil, que ya desde el período de preparación aportaron ideas paraque sus preocupaciones fueran atendidas en esta reunión (BUENO, 2009).

De la declaración homóloga surgió el concepto de desarrollo sostenible y también elprincipio de ‘las responsabilidades comunes pero diferenciadas’, que resumía el reconocimientode los países industrializados de su mayor responsabilidad en la degradación ambiental, lo cual

11 Particularmente, hay dos obras que plasmaron las nuevas preocupaciones en torno al concepto deseguridad durante la década de 1990, a saber: People, States and Fear: an agenda for internationalsecurity studies in the post-cold war era de BUZAN, B. (1991) y Security: A New Framework forAnalysis de BUZAN, B.; WÆVER, O., DE WILDE, J. (1998).


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habilitó el compromiso asumido en el Protocolo de Kyoto12 firmado cinco años después(BUENO, 2009).

En otras palabras, la reconceptualización de la seguridad planteada por la Escuela deCopenhague sintetizó lo que transcurrió durante aquellos momentos, sumando las variablessocial y ambiental al concepto, además de las variables político-militar y económica que yaposeía. De este modo, junto a aquellos desarrollos teóricos emergió una aproximación holísticadel concepto.

También se puede encontrar un cierto sesgo constructivista en los abordajes de laseguridad de Barry Buzan. Esto se hace evidente al considerar junto con el autor que “ladefinición de securitización está constituida por el establecimiento intersubjetivo de unaamenaza existencial, con una importancia suficiente para tener efectos políticos” (BUZAN ETAL., 1998: 25). Por tanto, no solamente el Estado es central en su forma de analizar laseguridad, sino también la sociedad y el individuo y cómo la misma sociedad construye osecuritiza las amenazas.

En el apartado siguiente se expondrá la manera en que los acontecimientos del 11 deseptiembre de 2001 marcaron un retroceso en la forma de concebir la seguridad en las políticasinternas y externas de los estados. Sin embargo, el mayor protagonismo internacional depotencias emergentes como India, China y Brasil terminó afianzando el concepto de seguridadenergética a finales de la primera década del nuevo milenio.

4. La seguridad energética desde 2001 al presente

Los atentados al World Trade Center y al Pentágono el 11 de septiembre de 2001significaron un punto de ruptura para los Estados Unidos y para las Relaciones Internacionales.La inmediata reacción de la mayor potencia mundial no tardó en llegar, materializándose en lasintervenciones en Afganistán primero y en Irak después, que marcaron el inicio de la guerracontra el terrorismo y securitización de la agenda internacional.

La seguridad, entonces, volvió a estar vinculada directamente con la seguridad nacionaltal como era concebida desde el realismo. El poder, traducido en capacidad militar, pasónuevamente al centro de la escena en las relaciones entre los estados. No obstante, la percepciónde la amenaza dejó de ser concebida exclusivamente por fuera del Estado. Los atentados del 11-S fueron la piedra de toque para que se concibiera al terrorismo como un fenómenotransnacionalizado, que permea las fronteras estatales como consecuencia directa de laglobalización.

En definitiva, las amenazas comenzaron a contemplarse como cada vez más numerosase interrelacionadas, con un doble anclaje tanto doméstico como internacional, esferas que a suvez se retroalimentan. El terrorismo internacional, entonces, sería producto de la vulnerabilidadque generan los altos índices de pobreza, el deterioro de las instituciones gubernamentales y lafalta de desarrollo económico en determinados países. Bajo dicha interpretación, estas causaspasaron a conformar el ambiente en el que se constituirían las células terroristas y tambiénformaron parte de las justificaciones de Washington para encabezar la defensa de la democraciay los Derechos Humanos en Medio Oriente.

Este nuevo contexto internacional fue teorizado por la tercera innovación de lospostulados realistas. Mientras los teóricos del realismo clásico y los neorrealistas continuabanhaciendo foco en que las amenazas emanaban desde fuera de las fronteras del Estado soberano,

12 Tratado internacional de limitación de emisiones de dióxido de carbono (CO2) firmado en 1997. Dichoprotocolo entró en vigor diez años después, fijando límites para las emisiones de Gases de EfectoInvernadero (GEI) de los países industrializados. Estados Unidos, en ese momento el primer emisor deGEIs del mundo, no sólo no ratificó el documento sino que bajo la administración de George W. Bushretiró la firma.


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el realismo neoclásico13 comenzó a enfatizar tanto en las fuentes internas como externas de lasamenazas (SCHMIDT, 2008: 157). En este sentido, desde el realismo neoclásico se puedevislumbrar que, en palabras de Melvyn Leffler, la seguridad se define como la protección devalores centrales domésticos de las amenazas externas, en tanto sólo emergen en relación acómo un Estado define sus ejes conductores internos. Así, es posible ofrecer un enfoque de laseguridad que incorpore tanto la política doméstica como el sistema internacional (SCHMIDT,2008: 158).

Para poder explicar este nuevo enfoque interméstico de la seguridad, el realismoneoclásico tomó distancia del realismo estructural al afirmar que no existe necesariamente unacorrea de transmisión perfecta entre los incentivos del sistema y las políticas llevadas a cabo porlos gobiernos. Si bien afirma que la posición en el sistema internacional y las capacidadesmateriales relativas de un Estado siguen siendo determinantes para comprender su políticaexterior, reconoce un conjunto de variables intervinientes que ejercen singular influencia en elproceso de toma de decisiones, como la percepción de los líderes y la estructura doméstica. Deeste modo, la innovación del realismo neoclásico se centró en articular variables del nivelinternacional con variables del nivel doméstico para explicar las razones por las cuales estadoscon capacidades materiales relativas similares actúan diferente ante iguales circunstancias(ROSE, 1998).

Ahora bien, a pesar del giro en la política exterior norteamericana a partir del 11-S y loscambios que condujo en la forma de percibir y construir la seguridad a nivel mundial, cabeconsiderar que durante los primeros meses de la administración de George W. Bush, elvicepresidente Dick Cheney presentó una propuesta referida a la seguridad energética del paísdada la intensa dependencia del suministro petrolero externo. Si bien el informe fue preparadopor el Grupo de Desarrollo de Política Energética Nacional (National Energy PolicyDeveloment Group), se lo denominó ‘informe Cheney’ y fue motivo de numerosas polémicas.En cuanto a las implicaciones internacionales de la política energética, se consideraba que elcreciente nivel de consumo de petróleo en Estados Unidos sólo podía mantenerse si losproveedores extranjeros incrementaban su producción y vendían más cantidad de crudo al país.Tal es así que para poder satisfacer dichas necesidades energéticas recomendó a la Casa Blancaasegurar las importaciones petroleras y considerarlas como prioridad de la política comercial yexterior, basándose en dos objetivos. El primero consistía en aumentar las importacionesprocedentes de los países del Golfo Pérsico y el segundo buscaba aumentar la diversidadgeográfica de las importaciones del país del Norte, a fin de reducir las consecuenciaseconómicas de futuros conflictos en una región permanentemente inestable (RUIZ CARO,2007: 47-48).

No obstante, en 2005 se firmó un Acta de Política Energética que constituyó un cambioen la prioridad del enfoque para lograr la seguridad energética en Washington, debido a que elgobierno le otorgó un mayor énfasis a la reducción de la dependencia de recursos energéticos deorigen fósil. En la Iniciativa Energética Avanzada presentada al Consejo Económico Nacionalen 2006, la administración republicana consideró un incremento de 22% en fondos para lainvestigación de tecnologías limpias (RUIZ CARO, 2007: 48).

En consecuencia de lo anterior, importa remarcar dos cuestiones de importancia. Por unlado, que a pesar del mencionado rechazo al Protocolo de Kyoto por la administración deGeorge W. Bush, al interior de Estados Unidos se vislumbró cierto sesgo de cambio en cuanto ala forma de concebir la seguridad energética de acuerdo al patrón de consumo basado enhidrocarburos, dadas las consecuencias medioambientales que ello conlleva. Por otro lado, ya secomenzaban a escuchar críticas al gobierno respecto de las ‘verdaderas intenciones’ de lainvasión a Irak, al haber fracasado la operación que justificaba dicho accionar en las supuestasarmas de destrucción masiva que no fueron halladas. Desde distintos rincones del mundo serelacionaba la capacidad de asegurar su suministro petrolero al uso del poder duronorteamericano, ideas que ya habían sido anticipadas en el Proyecto para el Nuevo Siglo

13 El realismo neoclásico fue definido por primera vez por Gideon Rose en 1998 en el artículo “RealismoNeoclásico y teorías de política exterior”.


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Americano de 1998, emitido por un grupo de ultraconservadores que ahora formaban parte delstaff político en el poder (BUSSO, 2003).

Avanzada la primera década del nuevo milenio, una secuencia de hechos relevantesvolvió a traer a escena el concepto de seguridad fuertemente atado a la energía: el denominadotercer shock petrolero como un nuevo factor disruptivo; el cambio de administración en la CasaBlanca y la aplicación de su ‘poder energético’ como herramienta de política exterior y elcreciente protagonismo de países definidos como potencias emergentes (principalmente China,Brasil e India) y el altísimo consumo energético que mostraban.

Por una parte, entre los años 2003 y 2008, se registró un nuevo ciclo de elevación deprecios del barril de crudo, motivado por una serie de factores: la declinación de la producciónen regiones no controladas por la OPEP (como el Golfo de México y el Mar del Norte), elcrecimiento de la economía mundial que impulsó hacia arriba la demanda de petróleo, larecuperación del poder de mercado de la OPEP (debido al aumento del precio del commodity) yla inestabilidad política en Medio Oriente, zona que guarda más del 60% de las reservasmundiales del hidrocarburo. En base a dichos factores, hay cierto consenso en afirmar que elsistema internacional pasó por un tercer shock petrolero en la primera década del siglo XXI.

Cabe reflexionar que los efectos negativos del tercer shock petrolero se combinaron conla crisis financiera internacional de 2008, acentuando la recesión económica principalmente enEstados Unidos y la Unión Europea. Dicho impacto se pudo observar en las oscilaciones en elprecio del barril de petróleo, el cual en julio de 2008 alcanzó los 140 dólares en la bolsa deNueva York, para luego decaer en el segundo semestre de ese año y volver a subir en el primersemestre de 2009, dados los primeros signos de recuperación económica de los paísesoccidentales (PAIVA BENEVIDES, 2011: 48).

Por otra parte, la elección de Barack Obama como presidente de Estados Unidos y suinmediato anuncio de retirar las tropas de Afganistán modificó la agenda internacional. Si bienlas temáticas de seguridad siguieron vigentes, hubo una disminución en la intensidad encomparación con la anterior administración republicana. Sin embargo, autores como Klare(2015) advirtieron que en la consecución de sus objetivos de política exterior, la administracióndemócrata en vez de optar por hacer uso de su poder duro o su poder blando, usufructuó su‘poder energético’, definido como “the exploitation of a nation’s advantages in energy outputand technology to promote its global interests and undermine those of its rivals”. Comoconsecuencia del desgaste de Estados Unidos en su despliegue militar en Medio Oriente asícomo los reclamos al nuevo gobierno por un cambio respecto de dicha política exterior, elescenario que se presentaba daba la oportunidad para poner a prueba el poder energético comouna alternativa viable al poder duro, en un momento en que el uso de la fuerza militar aparecíacomo poco deseable (KLARE, 2015).

La pregunta que cabe hacerse aquí es como pudo llevarse a cabo tal despliegue de poderenergético. La respuesta debe encontrarse en el boom del fracking14 que tuvo lugar en EstadosUnidos a partir de 2010 y que fue analizado como una forma de reducir la dependencia delpetróleo y del gas de Medio Oriente, otorgándole un mayor margen de maniobra en dicharegión. El país del Norte pasó de producir 5,6 millones de barriles diarios de petróleo en 2010 a9,3 millones a fines de 2014, el mayor nivel en 30 años (BELLATO, 2015). Un ejemplo quepuede ilustrar el uso de tal herramienta de política exterior lo expusieron públicamente dossenadores republicanos, John McCain y John Hoeven en un artículo publicado en 2014 en elWall Street Journal demostrando que la venta de gas natural producido en Estados Unidosdebería convertirse en una forma de afianzar lazos con los aliados europeos y, a su vez, debilitarel régimen de Vladimir Putin (KLARE, 2015).

Frente al reciente cambio de gobierno en Estados Unidos, será interesante ponderar lamencionada postura republicana bajo la política energética de la era Trump, quien ha afirmadoque su objetivo será independizar al país por completo del suministro exterior.

14 El fracking, o la fractura hidráulica, es una técnica utilizada en la industria petrolera para extraerpetróleo y gas no convencionales.


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En último lugar, desde que en 2001 salió a la luz el acrónimo BRIC acuñado por laentidad financiera Goldman Sachs, Brasil, India y China principalmente pasaron a estar en elcentro de la escena mundial. Los altos niveles de crecimiento económico sostenido y elreconocimiento internacional a su desempeño económico positivo, derivaron en un mayorsentimiento de confianza de las elites de gobierno de estos tres países teniendo comoconsecuencia un mayor activismo internacional.

Sin embargo, en un mundo regido por un patrón de crecimiento basado en el consumode hidrocarburos, el aumento exponencial de la demanda de petróleo de China y de India supusouna preocupación cada vez mayor para los países industrializados importadores netos de crudo.Particularmente, el peso específico de China en el mercado energético es enorme ya que elnuevo siglo la vio convertirse en el mayor consumidor y productor de energía del mundo.Actualmente es el mayor consumidor de petróleo, considerando que en 2014 pasó a ser elprimer importador de este recurso a nivel mundial. De acuerdo a la base ‘business-as-usual’(según los parámetros de consumo actuales, sin aplicársele cambio alguno) se pronostica queBeijing se convertirá en el principal consumidor de petróleo en 2030 superando así a EstadosUnidos. India, por su parte, contribuye con la mayor proporción de crecimiento de la demandaenergética mundial, siendo el tercer mayor consumidor de energía, detrás de China y EstadosUnidos. Además, es el cuarto mayor consumidor de petróleo a nivel mundial, dependiendo enun 80% del aprovisionamiento externo y se proyecta que será el principal importador de carbónpara el 2020 (DUSSORT, 2016).

En este contexto, la posibilidad de rivalidades geopolíticas por los recursos energéticos–tanto dentro de Asia como entre Asia y Occidente– así como el diseño de estrategias paraasegurar el suministro es una realidad que está sustentada fundamentalmente en dos hechos. Enprimer lugar, las intensas negociaciones por los gasoductos y oleoductos procedentes de OrienteMedio, Asia Central y Rusia entre asiáticos, por un lado, y europeos y norteamericanos por elotro. En segundo lugar, el reciente aumento de las inversiones de empresas públicas gasíferas ypetroleras de Asia en regiones productoras de todo el mundo, a menudo en cooperación con lasempresas estatales de esos mismos países productores, creando competencia no sólo entre lasempresas asiáticas sino también entre las empresas estatales en general (las empresas petrolerasnacionales) y las empresas privadas de los países consumidores de Occidente (las empresaspetroleras internacionales) (RUIZ CARO, 2007: 59-60).

Ante los factores mencionados en los párrafos anteriores, el concepto de seguridadvolvió a estar muy vinculado al acceso al petróleo como recurso estratégico, aunque cabeconsiderar que las cuestiones medioambientales ya habían ganado su lugar en la agenda y, portanto, no debe entenderse la seguridad energética sin esta variable. Es decir, que se puedepresumir que no hubo retroceso desde que el concepto ha tenido un abordaje multidimensional,lo cual está presente en los esfuerzos de los países industrializados como en las potenciasemergentes por modificar la matriz energética mundial y hacerla más sustentable. Al respecto esnecesario mencionar el acuerdo histórico alcanzado en el año 2015 en la Conferencia deNaciones Unidas sobre Cambio Climático reunida en París (conocida como COP21), en dondelos compromisos asumidos por Brasil, India, China y Sudáfrica (BASIC) tuvieron un rolprotagónico para alcanzar dicho acuerdo con el fin de aminorar las emisiones de gases tóxicos ala atmósfera que provocan el cambio climático15.

Resta decir que este estado de evolución del concepto de seguridad energética se puedever claramente en las últimas publicaciones de la Agencia Internacional de la Energía, comoorganismo internacional más representativo en materia energética. Allí se reconoce que, desdesus inicios, la organización se había propuesto garantizar la seguridad energética entendidacomo la seguridad en el aprovisionamiento de petróleo, tal como se mencionó en los anteriorespárrafos. Empero, mientras afirma que asegurar el suministro de petróleo continúa siendo

15 “La Cumbre de París logró cerrar un acuerdo histórico por el cual todos los países firmantes secomprometieron a limitar sus emisiones. De este modo, se dejó de lado la disputa sobre la diferenciaciónabarcando a todos los signatarios. El texto estableció, empero, mayores exigencias para los paísesdesarrollados quienes deberán ‘seguir encabezando los esfuerzos’” (GIACCAGLIA, 2017: 449).


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crucial, las políticas de seguridad energética contemporáneas necesariamente tienen que abordartodas las fuentes de recursos así como cubrir un rango de riesgos políticos, económicos ynaturales que afectan a la infraestructura y los servicios. Por ello, se requiere de análisiscomprensivos de la seguridad energética nacional para poder esbozar la política energéticaadecuada (AIE, 2011: 6).

De esta forma, la AIE ha desarrollado un Modelo de Seguridad Energética de CortoPlazo (MOSES, por sus siglas en inglés). Éste ha sido utilizado para analizar siete fuentesprimarias del suministro de energía (petróleo crudo, gas natural, carbón, bioenergía, energíahidroeléctrica, energía geotermal y energía nuclear) y dos grupos de fuentes secundarias(derivados de petróleo y biocombustibles). Además, aborda dos dimensiones de la seguridadenergética: la externa, que incluye la importación de energía, y la doméstica, que abarca factoresrelacionados a la producción, la distribución y la transformación de la energía. Las dimensionesdoméstica y externa reflejan los riesgos y la adaptación ante una interrupción en el suministro(AIE, 2011: 9-10).

Lo novedoso de esta nueva forma de aproximarse al concepto de seguridad energéticase debe a que se agregó la variable tecnológica a cada una de las concepciones ya desarrolladas.La producción y la transformación de la energía tienen que ver básicamente con los avancestecnológicos y técnicos que vuelven ciertos recursos económicamente explotables. A pesar queel presente modelo es de corto plazo, los análisis de la seguridad energética de largo plazotambién observan indicadores relativos al impacto ambiental, el crecimiento de la demandaenergética, el agotamiento de los recursos naturales y la volatilidad de los precios de la energía.Con estas mejoras teóricas, la AIE ha reconocido que la dependencia en la importación depetróleo de un determinado país, los stocks de emergencia y la diversificación de proveedoresno son suficientes para entender la seguridad energética.

Finalmente, es preciso señalar que las instituciones nacionales e internacionales quefueron creadas para promover la seguridad energética desde el primer shock petrolero hasta laactualidad están luchando por permanecer en escena. Como se dijo, la AIE es el organismointernacional más importante en cuestiones relativas a energía pero ha hecho pocos esfuerzospara involucrar a los ‘nuevos gigantes’ consumidores de energía en su proceso de toma dedecisiones. Es decir, cuando la AIE coordina respuestas frente a una crisis energética, losjugadores más importantes en cuanto a consumo (a saber, India y China) y producción depetróleo no tienen voz. Y por el momento los miembros actuales no tienen intenciones de hacerde la organización un foro menos restringido ya que pondría en jaque sus propias posiciones depoder (VICTOR; YUEH, 2010).

En tanto, la gobernanza mundial de la política energética presenta un panoramafracturado que puede resumirse en dos bandos contrapuestos: por un lado, los países de laOCDE reunidos en la AIE como grandes consumidores y por otro lado, la OPEP que reúne a losmayores productores de petróleo. Si bien en el transcurso de los años han surgido otrasorganizaciones como el Consejo Mundial de la Energía, que nuclea a gran parte de los paísesque no conforman a aquellas dos organizaciones internacionales, no posee un gran poder deinfluencia en el contexto energético mundial sino más bien funciones consultivas.

De acuerdo a autores como Victor y Yueh (2010) cualquier esfuerzo por coordinar unapolítica energética global debe incluir a los ‘jugadores más importantes’, aunque ellopresuponga establecer consensos comunes sobre una única concepción de seguridad energética,que englobaría intereses dispares. Tal y como se ha reparado, la seguridad energética de EstadosUnidos está fuertemente definida por su dependencia/no dependencia del petróleo extranjero. Encuanto a la Unión Europea, la propia Comisión Europea ha declarado que la energía debeconvertirse en un elemento clave de todas las relaciones exteriores y que se trata de un factorcrucial para la seguridad geopolítica, la estabilidad económica, el desarrollo social y losesfuerzos internacionales en la lucha contra el cambio climático (RUIZ CARO, 2007: 56).

Para el caso de las potencias emergentes como China e India, sus concepciones de laseguridad energética estaban centradas en la adquisición de los hidrocarburos necesarios paramantener sus niveles de crecimiento económico, que desde la COP 2015 se han comprometido


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en que ese crecimiento sea ‘sustentable’. En lo que respecta a la región latinoamericana, laseguridad energética es un concepto foráneo por la abundancia de recursos naturalesestratégicos, aunque viene siendo relacionada a la mitigación del cambio climático y a lanecesidad de integración energética; cuestiones que han sido discutidas en organizaciones talescomo la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) y la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (RUIZ CARO, 2007).

A pesar de la evolución que ha tenido el concepto aquí analizado, la falta de consensointernacional nos conduce a la imagen de que la creación de un régimen internacional enmateria energética se ve aún como un horizonte lejano.

Reflexiones finales

El presente trabajo ha intentado ser un ejercicio de aplicación del género historiaconceptual desarrollado por Reinhart Koselleck al concepto de seguridad energética. En losanteriores apartados se analizaron las modificaciones que fue sufriendo la definición delconcepto a la luz de los acontecimientos del escenario internacional.

En este ejercicio de aplicación han quedado claras dos cuestiones respecto de laconformación del concepto de seguridad energética. En primer lugar, que la unidad conceptualsurge producto de una situación de crisis a nivel internacional que deriva en la unión de dosconceptos anteriormente constituidos: seguridad, hasta ese momento relacionado a la capacidadmilitar y energía, concebida exclusivamente como petróleo.

En segundo lugar, a partir de la conformación de la unidad conceptual, el significanteque le dio contenido al concepto de seguridad energética fue mutando hasta alcanzar unadefinición que reflejó la evolución de la agenda internacional. En consecuencia, el shockpetrolero de 1973, le dio su impronta económica; las conferencias sobre el medioambiente, leconcedieron su veta ambiental y social y el tercer shock petrolero, le sumó el desarrollotecnológico así como amplió las fuentes de abastecimiento de energía.

Retomando, se puede ver entonces que en la actualidad la seguridad energética hapasado a tener un abordaje multidimensional. El concepto surgió relacionado exclusivamente alpetróleo. Después fue transformándose hasta convertirse en un concepto más holístico, queincluyó de forma agregada las diferentes dimensiones por las que ha atravesado: seguridadnacional (político-militar), económica, ambiental, social y tecnológica.

De esta manera, se puede concluir que de las cuatro posibilidades que existen paraanalizar el cambio recíproco de los conceptos y las circunstancias que Koselleck atribuye, la quemejor se adapta es aquella que esboza que el significado de la palabra, así como el de lascircunstancias aprehendidas en ella permanecen sincrónica y diacrónicamente constantes. Enotras palabras, hubo continuidades en el concepto primigenio de seguridad, que se atribuía a lopolítico-militar, hubo modificaciones, como se explicó en el párrafo anterior y también huboalteraciones en el uso.

Se puede deducir del estudio anterior que el surgimiento del concepto de seguridadenergética como una unidad conceptual fue contemporáneo al advenimiento de la sanción de lasprimeras políticas energéticas al interior de los estados. Aquellas políticas públicas recogieron elconcepto de seguridad energética con la impronta de cada época histórica. En tanto, sufrieronlas mismas transformaciones o adaptaciones.

En resumidas cuentas, se puede concluir que hubo un suceder de circunstancias quefueron objetivadas en el significante del concepto de seguridad energética a lo largo del tiempo,dando como resultado un concepto multidimensional.


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El perfil doméstico de la política de Defensa macrista: máscontinuidades que cambios. Algunas notas sobre su impacto en

términos de inserción

Emilse Calderón∗

Resumen

Partiendo de las modificaciones en el perfil exterior de la Política de Defensa de Argentina acaecidas conla asunción de Mauricio Macri, este artículo releva las premisas centrales de la dimensión interna de talpolítica, vislumbrando las continuidades y cambios que se han efectuado con respecto a la gestiónkirchnerista, con miras a proponer algunas breves reflexiones iniciales sobre su impacto potencial entérminos de inserción internacional.

Palabras clave: defensa, Macri, dimensión interna, inserción internacional

The domestic profile of macrista Defense policy: more continuities thanchanges. Some notes on its impact in terms of insertion

Abstract

Based on the modifications in the external profile of the Defense Policy of Argentina that occurred withthe assumption of Mauricio Macri, this article highlights the central premises of the internal dimension ofsuch policy, looking at the continuities and changes that have been made with respect to Kirchner'sadministration, with a view to proposing some brief initial reflections on their potential impact in terms ofinternational insertion.

Key words: defense, Macri, internal dimension, international insertion


∗ Doctora en Relaciones Internacionales (UNR). Investigadora Asistente del Consejo Nacional deInvestigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Docente de la cátedra de Política Internacional y delSeminario I de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política yRelaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en asuntos de seguridad internacional de la regiónlatinoamericana. Correo electrónico: [email protected]


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Introducción

Durante el último tiempo los cambios acontecidos en América del Sur dan cuenta delocaso progresivo, aunque veloz, del giro a la izquierda y las ideas que le daban sustento. EnArgentina, el ascenso al poder de Mauricio Macri es una muestra contundente de ello,particularmente en lo que respecta a la dimensión estratégico-militar de la RelacionesInternacionales a través de las modificaciones en los lineamientos del perfil exterior de laPolítica de Defensa.

Argentina ha vuelto a mirar hacia Washington para desarrollar dicho perfil externo,dejando atrás los discursos autonómicos que propugnaban la unidad Sudamericana en losasuntos de seguridad internacional mediante el diálogo político como herramienta fundamental.La disolución del otrora eje geopolítico subregional es funcional a la recomposición del vínculocon Estados Unidos, fortaleciendo la arquitectura hemisférica de seguridad y defensa, y alrelanzamiento de las relaciones con los estados europeos e Israel.

No obstante, para sopesar el impacto que en términos de inserción internacional puedeconllevar tal viraje estratégico en el perfil exterior de la política de Defensa, es necesario revisarsu dimensión interna vinculada a la gestión del sector. Esto partiendo de una mirada teórica delrealismo neoclásico acerca del condicionamiento que ejerce la política doméstica de un Estadoen el diseño y ejecución de su política exterior (ROSE, 1998). Asimismo, es pertinente retomarlos aportes de Putnam (1988) y su modelo interactivo como recordar que la Política de Defensase concreta en la interfaz entre la dimensión nacional e internacional (DILLON, 1988, enDIAMINT, 2014: 31).

Por tanto, las posibilidades de que se produzca un impacto en la inserción estratégico-militar del país quedan enlazadas a la circunstancia de que el viraje estratégico esté anclado enuna conducción política sólida de los asuntos de Defensa. La misma se entiende como la“…gestión integral del Estado sobre esa área para elaborar y supervisar la implementación de laPolítica de Defensa como política pública” (CALDERÓN, 2016) e implica, en el caso deArgentina, responder a la problemática crónica de las capacidades de las Fuerzas Armadas y lanecesidad de que sean planificadas en función de una determinación certera de su rol. Ambascuestiones no han sido resueltas hasta el momento, incluso, pese al aparente relanzamiento de laindustria de defensa nacional durante los gobiernos kirchneristas y a su discurso oficial sobre laimportancia de que el Estado vuelva a involucrarse en el área de la Defensa Nacional.

Consecuentemente, este artículo propone relevar los lineamientos centrales de ladimensión interna de la política de Defensa del macrismo durante sus primeros quince meses degobierno, con miras a esbozar algunas reflexiones primigenias acerca de la insercióninternacional del país en el corto plazo. Tal análisis, que articula algunas reflexiones sobre lagestión kirchnerista en Defensa indicando continuidades, ajustes y cambios entre ambasadministraciones, se desarrolla mediante una metodología cualitativa sustentada a través delrelevamiento de fuentes primarias y secundarias.

1. Las Fuerzas Armadas en el centro de la escena

La configuración del perfil doméstico de la política de Defensa es indicada por laspautas que guían a la gestión del sector en general y, al respecto, el lineamiento más claro de laadministración macrista es el reconocimiento explícito y público de la importancia de lainstitución militar y de su rol así como el deseo por parte del gobierno de entablar un vínculoprovechoso.

En este sentido la retórica política es contundente y tanto Macri como el Ministro deDefensa Julio Martínez destacan la necesidad de contar con las Fuerzas Armadas cuidando lasfronteras, el espacio aéreo y la plataforma continental para poder desarrollar los ejes de trabajo



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propuestos por el gobierno1. Y además, aseguran que van a volver a ser consideradas comoparte constitutiva del Estado y respetadas por el gobierno porque su rol en la democracia es muyimportante, no solamente en lo estratégico sino desde lo operativo2.

Asimismo, esta retórica política tiene su contraparte en el plano de las acciones con uncontenido simbólico que repercute positivamente en una parte de la opinión pública y da cuentade tal reconocimiento. Así, se puede apuntar la realización del desfile militar el 9 de julioincluyendo, al igual que en otros eventos conmemorativos, a los veteranos de Malvinas; laasistencia del presidente al aniversario de su regimiento escolta; el aumento de hasta un 40%para el personal de las tres Armas en el marco de un proceso de jerarquización y recuperaciónsalarial y la creación de una línea de créditos hipotecarios para la primera vivienda destinado alos miembros de la Fuerzas.

Por lo tanto, hay un ajuste de la política kirchnerista con respecto al sector consistenteen la apertura de una nueva etapa en el vínculo con las Fuerzas Armadas que, desde lainstitución castrense, es percibida como una oportunidad para expresar sus necesidades y, enconsecuencia, es bien recepcionada3. Esta observación, cabe aclarar, se realiza considerando quela administración kirchnerista intentó generar interés en la ciudadanía sobre las cuestiones deDefensa y dinamizar los vínculos con la comunidad académica especializada (CALDERÓN,2016). Dicha política, definida por el Ejecutivo y articulada desde el Ministerio de Defensa,marcó un cambio en el abordaje del sector desde la vuelta a la democracia al otorgársele mayorvisibilidad y confiriéndole un tratamiento más integral y específico, propio al de una políticapública. Y esto tuvo lugar, en el marco de la retórica oficial sobre el retorno del Estado y suinjerencia en las cuestiones de la Defensa Nacional. No obstante, la gestión kirchnerista no leotorgó un rol destacado a las Fuerzas Armadas como institución.

Como se advirtió, entonces, el gobierno de Macri continúa con esta línea de acciónaunque ajustándola en el sentido de buscar darle un lugar de importancia directamente a lainstitución militar en tanto instrumento operativo de la Defensa, en cuestiones de forma y conun significado simbólico pero también de fondo y con implicancias para la gestión del sector.Por ello, en este caso, se puede señalar la existencia de continuidad con ajuste y no de cambio.

Por otra parte, se debe notar que este punto en particular genera dudas en algunossectores de la sociedad con respecto al devenir de la supremacía civil sobre las Fuerzas Armadasy de la conducción política de la Defensa (VERBITSKY, 2016). Las mismas se originan yacentúan con algunas designaciones que generaron cuestionamientos y con la expedición deldecreto 721. Sin embargo, también es cierto que tales dudas deberían ser analizadas sopesandotodos los factores intervinientes en la configuración del escenario actual de las Fuerzas Armadascomo institución parte de un Estado democrático.

Por lo tanto, y para cerrar este primer punto, el desafío del gobierno de Macri parecieratransitar por asegurar los logros vinculados a la supremacía civil sobre las Fuerzas y, al mismotiempo, generar una conducción política de la Defensa. La misma debiese tener como objetivo amediano y largo plazo la formación de cuadros civiles especializados, cuestión que es señaladadesde hace tiempo como una de las grandes deudas de la gestión del sector (DIAMINT, 2012),sin por ello menospreciar el expertise de las Fuerzas Armadas y el trabajo articulado con elEstado Mayor Conjunto y los altos mandos de las distintas Armas.

1 Info de Prensa Nº 217/16. El presidente Macri encabezó la cena de camaradería de las FuerzasArmadas (02/08/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=237 Consulta: 8 de setiembre de 2016.2 Info de Prensa Nº 184/16. El ministro de Defensa y el jefe de Gabinete anunciaron aumentos en laescala salarial de las Fuerzas Armadas (09/06/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires.Disponible en http://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=204 Consulta: 8 de setiembre de2016.3 Info de Prensa Nº 165/16. Martínez, Marcos Peña y Srur participaron del acto por el Día de la ArmadaArgentina (17/05/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=184 Consulta: 8 de setiembre de 2016.

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2. La recuperación de la capacidad operativa de las Fuerzas como horizonte

Continuando con la configuración del perfil doméstico de la política de Defensa delmacrismo, una segunda línea de la política de Defensa transita por la intención de recomponerlas capacidades de las Fuerzas Armadas para devolverles operatividad a través de lasadquisiciones y de la producción de la industria de Defensa Nacional. En virtud de ello, sonasiduas las declaraciones sobre el estado paupérrimo de las capacidades de las Fuerzas a lascuales se califican como precarizadas, desarmadas y con un atraso tecnológico más queconsiderable en los equipos4. Y frente a este escenario el gobierno asegura el inicio de uncamino de respuestas y que ya se están evaluando propuestas para efectuar compras en distintospaíses pero que hay que considerar que una inversión inmediata de envergadura es imposibledebido a las dificultades presupuestarias y las urgencias sociales (DE VEDIA, 2016).

Más allá del compromiso político y de la retórica oficial, en los quince meses que llevael gobierno macrista se pueden observar algunos indicios sobre la voluntad de concreción de tallínea de política. Entre ellos se pueden mencionar: la asistencia a la Feria Internacional deDefensa Aeroespacial; la evaluación de la incorporación de aeronaves de mediano porte para laFuerza Aérea y las Líneas Aéreas del Estado y también de vehículos blindados utilizados por loscascos azules; y las declaraciones relativas al aprovechamiento en un futuro de la condición quetiene Argentina como aliado extra OTAN para un reequipamiento de las Fuerzas (DE VEDIA,2016).

Asimismo, en lo que hace a las negociaciones en curso para la compra de materiales y alas adquisiciones ya materializadas se observan novedades como: la compra de 20 helicópterositalianos AB 206 para la Aviación del Ejército, 10 ametralladoras GAU-17 para artillar y 5camillas5; la comunicación del Departamento de Defensa norteamericano aprobando la venta de24 aviones de entrenamiento T-6 Texan II (SZKLARZ, 2016)6; la negociación para la comprade globos de vigilancia aérea israelíes Skystar (SZKLARZ, 2016); la firma de un convenio porel cual Fabricaciones Militares fabricará pistolas Beretta 9 mm para Gendarmería y Prefectura;y, además, el Ejército a través de la Agregaduría Militar en Washington pidió cotización paraefectuar una compra directa de 27 cañones Carl Gustaf, 2 radares de vigilancia terrestre,diversos repuestos y partes para la flota de aeronaves y otros equipos militares, 61 botesinflables tipo Zodiac y 2 lanchas de reconocimiento multipropósito (PORFILIO, 31/08/2016;19/08/2016). Por último, cabe mencionar que se compraron a Israel 4 lanchas rápidas artilladasy sistemas para el control de fronteras7.

En líneas generales, la mayoría de estos materiales son susceptibles de ser orientados alrefuerzo de las capacidades de vigilancia y control del territorio nacional en consonancia con laprioridad que tiene el combate contra el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado,consideradas amenazas transnacionales que afectan a la soberanía de los estados. No obstante, siatendemos a las compras proyectadas en el marco del plan plurianual de recuperación de lacapacidad militar que tiene el gobierno para 2017 (OBARRIO, 2016), se puede apreciar unesquema variopinto de adquisiciones que, a simple vista, no responden a un criterio unívoco deplanificación de las Fuerzas.

4 Info de Prensa Nº 9/16. El Ministro Martínez se reunió con el embajador argentino en China(14/01/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=22 Consulta: 8 de setiembre de 2016.5 Info de Prensa Nº 170/16. El Ministerio de Defensa compró veinte helicópteros italianos (20/05/2016),en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=190 Consulta: 8 de setiembre de 2016.6 El narcotráfico encuentra nuevas rutas de paso a través de Argentina, La Nación, 7 de septiembre de2016, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.lanacion.com.ar/1935330elnarcotraficoencuentranuevasrutasdepasoatravesdeargentina.Consulta: 20 de octubre de 2016.7 El gobierno le compró a Israel cuatro lanchas y sistemas para el control de fronteras por US$ 84 millones, LaNación, 2 de enero de 2017, Buenos Aires. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1972296-el-gobierno-le-compro-a-israel-cuatro-lanchas-y-sistemas-para-el-control-de-fronteras-por-us-84-millones.Consulta: 2 de enero de 2017.




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Por otro lado, y como parte de este lineamiento de política de Defensa, además de lasadquisiciones, el gobierno de Macri hace foco en la producción de la industria de DefensaNacional como canal de insumo para el aprovisionamiento y la mejora de las capacidades de lasFuerzas. En este sentido se puede indicar un punto de contacto con respecto al gobiernokirchnerista y notar la continuidad de la puesta en valor de la industria de Defensa. El mismoimplica un camino distinto al pautado en la Ley de Restructuración de las Fuerzas Armadas de1998 sobre el estímulo del interés y la intervención privada, y da cuenta del relanzamiento delrol del Estado y la concepción de la Defensa ligada al desarrollo nacional. Y esto, a pesar delefecto distorsivo de los hechos de corrupción que, específicamente en el área de la Defensa,tuvieron su manifestación más preocupante en torno a la situación de Fabricaciones Militares yla denuncia penal por el faltante de municiones en Fray Luis Beltrán, que confirma la existenciade un canal paralelo de fabricación y venta8.

En consonancia con lo indicado, en líneas generales, se puede observar que en losúltimos años se han llevado adelante en el país algunos progresos estratégicos puntuales,vinculando la Defensa al desarrollo tecnológico. Así, INVAP (Investigaciones AplicadasSociedad del Estado) diseñó y produjo los radares tridimensionales de largo alcance y radaressecundarios monopulso; el CINAR (Complejo Industrial Naval Argentino) y FAdA (FábricaArgentina de Aviones Brigadier San Martín) se constituyeron como polos productivos y AR-SAT (Empresa Argentina de Soluciones Satelitales) concretó el lanzamiento de SAC-D“Aquarius” y AR-SAT y el Proyecto del Inyector Satelital Tronador II. Incluso, se puede haceralusión a las distintas presentaciones realizadas por el gobierno de Macri referidas a logrosalcanzados por la industria de Defensa, en virtud de proyectos gestados y desarrollados por elgobierno anterior. Esta circunstancia es reconocida explícitamente desde el Ministerio deDefensa indicándose, además, las deficiencias y problemas heredados en el sentido de que, sibien hay mucho hecho, queda aún más por hacer, que se encontraron con muchos proyectosiniciados pero que no tenían avances y otros que sí, en alguna medida, pero con muchasdificultades.

De esta manera, si bien el gobierno busca bajarle el tono grandilocuente a lo que desdeel kirchnerismo se había presentado como la recuperación del complejo industrial de Defensa,también es cierto que no le resta importancia al proceso iniciado más allá de su insipiencia ycomplicaciones. Asimismo, es relevante destacar que se mantiene como premisa válida lavinculación entre la industria de Defensa y el desarrollo nacional, destacándose el papel socialque cumplen las bases en los pueblos en que se insertan, en el movimiento económico de laregión y en la generación de mano de obra genuina. Y también las declaraciones sobre elimpacto positivo que esto puede tener de cara a la vinculación comercial de Argentina con elmundo, reflejadas por ejemplo en las manifestaciones que tuvieron las autoridades de España yChina al visitar el CINAR con respecto a su interés en trabajar de manera conjunta en esteespacio en particular9. Frente a este panorama, para la promoción de este segundo lineamientode la política de Defensa como parte de una política que pueda ser sostenida en el tiempo,resulta importante contar con un análisis equilibrado del escenario actual. En tal sentido hay queconsiderar el punto de partida de destrucción casi total de la industria nacional y los logros ypropuestas de la gestión anterior con sus falencias y puntos débiles. También, el hecho de que labrecha a cubrir con respecto a las capacidades es extremadamente amplia para las FuerzasArmadas, incluso si tomamos como referencia a los estados de la subregión y, más aún, con eldevenir de la industria de Defensa y de los desarrollos tecnológicos a nivel de las potenciasmedianas y grandes. Y a razón de este último aspecto, hay que tener en cuenta, además, lanecesidad de involucrar un nivel de gasto público muy superior al existente.

8 Info de Prensa Nº 71/16. El ministro Martínez denunció penalmente el faltante de municiones en laFábrica Militar Fray Luis Beltrán (14/03/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=98 Consulta: 8 de setiembre de 2016.9 Info de Prensa Nº 177/16. Ministro Martínez entregó a la Armada Argentina una lancha reparada ymodernizada en el astillero Tandanor (01/06/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponibleen http://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=197 Consulta: 8 de setiembre de 2016.



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Con respecto al presupuesto militar en particular, cabe recordar la crítica propinada a losgobiernos kirchneristas que contraponía la proactividad político-institucional formal quecaracterizó a su gestión del sector y la falta de adecuación del gasto para la Defensa(BATTALEME, 2014; CORBACHO, 2009; ESCUDE, 2014; UGARTE, 2012). Tal adecuaciónes imprescindible considerando que las capacidades de las Fuerzas Armadas atraviesan unasituación de extrema fragilidad que, desde hace ya unos años, compromete seriamente sudesempeño como un instrumento de fuerza susceptible de ser utilizado. De este modo, talproactividad político-institucional formal combinada con un presupuesto ampliamentedeficitario, incluso para únicamente mantener las capacidades y recursos mínimos de lainstitución castrense, resulta en una gestión del sector carente de contenido tangible. En estesentido, demás está decir que muy atrás quedan las intenciones de modernizar las Fuerzas tal ycomo se viene planteando desde finales de los años noventa. En línea con esto, si el gobierno deMacri pretende gestionar el área como una política pública y reconocerles a las FuerzasArmadas su rol estratégico y operativo, debe encontrar la forma de materializar tal voluntadpolítica en un contexto económico complejo. Y éste parece ser un horizonte difícil de alcanzar,especialmente desde inicios de 2017, considerando las noticias que dejan entrever un ajustenotorio en el presupuesto de Defensa (TOKATLIAN, 2017).

Por último, con respecto tanto a las adquisiciones como a la producción de la industrianacional resulta imprescindible direccionarlas en función de una planificación concreta de lascapacidades que se requieren. Y sobre este punto, habrá que observar si el gobierno retoma elPlan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) de 2011, confecciona otro plan distinto o deciderealizar adquisiciones sueltas para emparchar las necesidades de las Fuerzas que se presentancomo estructurales y reclaman un plan sistemático ajustado a transformar a la institución en uninstrumento susceptible de ser operado para las tareas que se le encomendó. Con respecto a estoúltimo, no hay que perder de vista que la misión principal de las Fuerzas Armadas, es decir, laDefensa Nacional, ha quedado desdibujada en primer lugar porque el deterioro de lascapacidades transformó a las Fuerzas en un instrumento prácticamente imposible de serempleado. El ejemplo más que ilustrativo de esta situación lo constituyó el retiro de los MirageIII C y V sin tener un reemplazo efectivo. En segundo lugar, la preponderancia que han idodesarrollando las tareas secundarias de la institución castrense, situación que se reforzó durantelos gobiernos kirchneristas y que durante el primer año del gobierno macrista parece continuarsin mayores alteraciones, también coadyuvó a que tal tarea primaria se difumine. Esto acontece,incluso, en simultáneo con una retórica política del Ejecutivo que se aleja de subvalorar lanecesidad de contar con unas Fuerzas Armadas preparadas para la Defensa cuyo rol endemocracia es central desde una perspectiva estratégica y operativa10.

3. El fortalecimiento de las tareas secundarias de la institución castrense

Retomando lo dicho en el apartado anterior, se puede señalar como tercera línea depolítica de Defensa de la gestión macrista, la priorización del desarrollo efectivo de las tareassecundarias de las Fuerzas Armadas. En este sentido, desde el gobierno de Macri se haseñalado contundentemente que el accionar militar es central para el combate del narcotráfico através de la protección de las fronteras, la asistencia en situaciones de emergencia y catástrofenacionales e internacionales y para mantener la presencia del país en las misiones de paz deNaciones Unidas. Es decir tres de las cuatro tareas complementarias que al día de hoy rigen porley para las Fuerzas Armadas.

En sintonía con esto, en este primer año de gestión se han emprendido múltiplesacciones ligadas a la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de apoyo a lacomunidad nacional o de países amigos. De este modo, se realizaron tareas vinculadas a la

10 Info de Prensa Nº 176/16. El presidente Macri, junto al ministro Martínez y el general de divisiónSuñer, encabezó el acto por el Día del Ejército (30/05/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires.Disponible en http://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=196 Consulta: 8 de setiembre de2016.




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ayuda en situaciones de emergencia relacionadas al apoyo logístico, el traslado de personas,víveres y vehículos, de soporte alimentario y medicinal y tareas informativas, en el ámbitonacional (campaña contra el dengue, zika y chikungunya en Buenos Aires, Misiones yCorrientes, y contra hepatitis B en Comodoro Rivadavia; operativos frente a las inundaciones enSanta Fe, Corrientes y Entre Ríos, aludes en Mendoza e incendios en Chubut; y la reparación deuna escuela a 3000 metros de altura en Jujuy) como internacional (terremoto en Ecuador).

También se destaca la promoción de la participación de las Fuerzas en el marco de lasoperaciones multilaterales de Naciones Unidas. En este sentido, se ha reconocido la relevanciade las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz en Haití y Chipre como instrumentos quecolaboran con la política exterior del país11, mientras que frente al proceso de paz en Colombiase han concretado distintos encuentros y realizado declaraciones que discurren en el sentidoindicado por el gobierno nacional de incrementar la participación de Argentina a través de susFuerzas Armadas12. Y aquí hay que tener en cuenta también que este es un proceso ampliamenteapoyado por la comunidad internacional y por Estados Unidos en particular y que unaparticipación eficaz de Argentina en un escenario tan complejo como el colombiano puede serbeneficiosa y coadyuvar a posicionarnos mejor desde la subregión en estos asuntos.

No obstante, en lo referido al tema de las Operaciones para el Mantenimiento de la Pazno hay que perder de vista que actualmente se encuentran modificando su naturaleza al perder elprincipio de neutralidad para convertirse en misiones de estabilización en entornos urbanos,interviniendo a favor de cierto sector nacional. Y en este contexto habrá que observar hasta quépunto el gobierno de Macri se compromete a incrementar la participación de las FuerzasArmadas en misiones donde dejan de ser neutrales. De ocurrir un incremento de la participaciónen dichas condiciones se podría hablar entonces de una continuidad con ajuste en relación a lagestión anterior.

Siguiendo con el desarrollo de las tareas complementarias de las Fuerzas, se puedeobservar también la continuidad del involucramiento en la lucha contra el narcotráfico en elmarco de la participación de las Fuerzas en operaciones de seguridad interior prevista por la Leyde Seguridad Interior. Sin embargo, tal continuidad se produce con algunos ajustes que cierranuna especie de compás de espera abierto en 2011 con la implementación del decreto 1091 quecreó el Plan Escudo Norte y Fortín II y que se profundizó con los cambios implementados apartir de 2013. Y esto porque si bien, tal despliegue legalmente no implicó la anulación de ladiferencia entre seguridad y Defensa, inició el mencionado compás de espera en función dedistintas dudas generadas por la configuración de escenarios delicados con un alto potencialpara desdibujar tal diferenciación. Y esto potenciado por el hecho de que no se tenía comocontraparte un esquema de uso razonable de la infraestructura de radarización disponible13.

Ahora bien, la llegada del nuevo gobierno y la expedición del Decreto 228 que declaróla Emergencia de Seguridad Pública enfatizando el cuidado de la frontera mediante un trabajoconjunto y articulado de los ministerios de Defensa y Seguridad14, estaría cerrando ese compásde espera con respecto a la participación de las Fuerzas en el combate del narcotráfico,confirmándolo de modo contundente. En este sentido, el Operativo Fronteras propone completar

11 Info de Prensa Nº 176/16. El presidente Macri, junto al ministro Martínez y el general de divisiónSuñer, encabezó el acto por el Día del Ejército (30/05/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires.Disponible en http://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=196 Consulta: 8 de setiembre de2016.12 Info de Prensa Nº 217/16. El presidente Macri encabezó la cena de camaradería de las FuerzasArmadas (02/08/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=237 Consulta: 8 de setiembre de 2016.13 Seguridad y lucha contra el narcotráfico: la agenda pendiente de Mauricio Macri, INFOBAE, 18 dejulio de 2016, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.infobae.com/politica/2016/07/18/seguridadyluchacontraelnarcotraficolaagendapendientedemauriciomacri/ Consulta: 15 de octubre de 2016.14 Info de Prensa Nº 148/16. Los ministros Martínez y Bullrich coordinan acciones conjuntas paracombatir el narcotráfico (06/05/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=167 Consulta: 8 de setiembre de 2016.



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la radarización para el 100% del espacio aéreo y durante las 24 horas del día y se complementacon el uso de las Reglas de Protección Aeroespacial. Esto además de la inauguración de obrasde modernización en el Centro de Control de Área en Resistencia, el despliegue de avionesTucano de la Fuerza Aérea y la inversión para modernizar e instalar nuevos radares y laadquisición de mayor equipamiento15.

No obstante, se puede divisar un intento por preservar la diferencia entre seguridad yDefensa desactivando los patrullajes conjuntos de las Fuerzas junto con Gendarmería yPrefectura y el despliegue de grandes cantidades de efectivos militares en el terreno. Asítambién realizando operativos conjuntos amparados en el artículo 30 de la ley de Defensa quepermite declarar como zona militar a los ámbitos que deben ser sometidos a la custodia yprotección militar, y al artículo 27 de la ley de Seguridad Interior que le concede al Ministerio elapoyo de las Fuerzas Armadas en las operaciones de seguridad mediante la afectación de susservicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte.

Por otra parte, el fundamento de la priorización de esta tarea secundaria en particularpareciera hallarse no solo en las necesidades provenientes de la realidad nacional, sino tambiénen los requerimientos norteamericanos así como en la decisión del gobierno de atenderlos. Yello estaría indicando un ajuste con relación a la gestión kirchnerista si recordamos que Néstormoderó y Cristina congeló, aunque sin cortar, la colaboración con Estados Unidos en torno alcombate contra el narcotráfico. De este modo, con Macri este tema volvió al primer lugar de laagenda y se restablecieron los programas de cooperación e intercambio de información, inclusocomo parte de los acuerdos firmados durante la visita de Obama.

Sin embargo, esta voluntad por estrechar los vínculos con Estados Unidos para abordarel problema del narcotráfico debe ser puesta en perspectiva. Por un lado, porque el gobierno hademostrado su interés por cooperar también con otros países y en este sentido, por ejemplo,hubo un acuerdo para intercambio de información sensible con Israel, se está negociando conEspaña la compra de material tecnológico y acuerdos de cooperación para la asistencia defuerzas de seguridad en sistemas de informática y algo similar se está desarrollando con Brasil.Incluso, la faceta internacional del Plan Argentina sin Narcotráfico también evidencia lavocación por concretar acuerdos de cooperación técnica y operativa con otros estados(DINATALE, 2016). Por el otro, tal voluntad de diversificar la cooperación puede versefavorecida si se concretan los cambios en política exterior que prevé realizar la nuevaadministración del país del norte. No obstante, aún es muy pronto para evaluar el impacto quepuede tener la llegada al gobierno de Donald Trump en los planes del gobierno macrista sobre larenovación específica de los vínculos de cooperación en el ámbito estratégico-militar.

Finalmente, hay una cuarta y última tarea secundaria que se instaura en 2006 y queconsigna la participación de las Fuerzas en la construcción de un Sistema de DefensaSubregional. Con respecto a este punto, el gobierno de Macri ha dado señales contundentes deun cambio de política con respecto al gobierno anterior cuyo modelo de Política Internacionalde Defensa tenía una dimensión cooperativa a concretar mediante una lógica de círculosconcéntricos que indicaba la prioridad de Sudamérica como área de acción externa. Si bien,desde una perspectiva de formulación formal de políticas todavía no se cuenta con ningúndocumento público que marque un rumbo preciso respecto de las definiciones centrales de lapolítica internacional del sector de Defensa, la retórica oficial y algunos gestos y accionespuntuales nos permiten suponer que una de las premisas fundamentales es el privilegio de laesfera global por sobre la regional y subregional. En este sentido, Martínez afirmó que se están

15 Info de Prensa Nº 161/16. Ministro Martínez inauguró el Centro de Control de Área Resistencia tras sumodernización para cooperar en la lucha contra el narcotráfico (12/05/2016), en Ministerio de Defensa,Buenos Aires. Disponible en http://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=180 Consulta: 8 desetiembre de 2016.




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viviendo tiempos nuevos que requieren que nos abramos al mundo y tener relaciones concretascon hechos reales que nos permitan avanzar en relaciones adultas con todos los países16.

Reflexiones preliminares sobre los primeros quince meses de gestión macrista

A partir del relevamiento realizado sobre tres de los lineamientos centrales de ladimensión interna de la política de Defensa articulados durante los primeros quince meses delgobierno de Macri, se pudo observar que, con respecto a la gestión del kirchnerismo,prepondera la continuidad aunque con distintos ajustes. En este sentido, circunscribiendo elanálisis al segundo y tercer lineamiento de gestión, aún no queda claro el direccionamiento quese le dará a las adquisiciones militares y a la producción de la industria de Defensa nacional locual, a su vez, está enlazado a la preponderancia o no de las tareas secundarias por sobre lamisión de defensa nacional. Y esta situación de indefinición se agudiza con el rumbo de ajustepara con el sector que tomó la administración durante los primeros meses del 2017 así como conla ausencia de un documento oficial que dé cuenta de una planificación política a seguir en elámbito de Defensa.

Consecuentemente, recuperando la premisa de que un impacto en la inserción se logracon una conducción política de la Defensa que responda a las deudas crónicas del sector, es muypronto aún para sopesar si el giro estratégico que aconteció en la faceta externa de la política deDefensa con la llegada del macrismo puede repercutir sustantivamente en el “modo de estar enel mundo” que tiene Argentina (PARADISO, 2007).

En este contexto deviene clave para el análisis seguir atentamente el modo en que segestiona la recomposición de las capacidades de las Fuerzas Armadas, y esto por dos razones.En primer lugar, porque en tanto no se produzca tal recomposición, los virajes internacionalesque puedan acontecer difícilmente produzcan un impacto significativo. En línea con esto, ydesde una perspectiva realista, difícilmente otros estados se interesen por la insercióninternacional de Argentina si la misma no puede generar consecuencias concretas para ellos,independientemente del tenor de las mismas. Y esto aplica tanto a los posibles socios extra-regionales como a los subregionales porque no se puede desconocer que la brecha a cubrir encuanto a capacidades es extremadamente amplia, incluso con relación a los estados de Américadel Sur.

En segundo lugar, la recomposición de las capacidades de las Fuerzas es un indicadorcentral porque en función de las decisiones que se tomen sobre las adquisiciones militares y eldireccionamiento de la producción industrial nacional se puede estimar, más allá de la retóricapolítica, si la voluntad del Ejecutivo pasa por priorizar la misión principal de las FuerzasArmadas en detrimento de las tareas secundarias, si se hace lo contrario, o si se exploranalternativas que le permitan a la institución ir recobrando capacidades en ambos sentido demodo razonable.

Al respecto de esto y considerando lo gestionado hasta el momento por el gobiernomacrista, particularmente en lo relativo a las adquisiciones perfiladas para efectivizarse en elcorto plazo y a las que están siendo analizadas, como ya se anticipó, pareciera estar dándoseleprioridad al refuerzo de las capacidades de vigilancia y control del territorio nacional enconsonancia con la relevancia del combate contra el narcotráfico. Una decisión en este sentidobien podría ser acompañada y contenida por una planificación militar más amplia y conproyección de futuro que ponga tales recursos en sintonía con las necesidades de la DefensaNacional atendiendo, además, a la complejidad de la situación económica del país. Tal decisión,consecuentemente, redundaría en el recupero de las capacidades militares materiales para

16 Info de Prensa Nº 41/16. El ministro Martínez recibió a su par de Bulgaria con quien potenció lasrelaciones bilaterales (04/02/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=64 Consulta: 8 de setiembre de 2016.Info de Prensa Nº 120/16. El ministro Martínez se reunió con la subsecretaria de los Estados UnidosRose Gottemoeller (15/04/2016), en Ministerio de Defensa, Buenos Aires. Disponible enhttp://www.mindef.gov.ar/plantillaNoticia.php?notId=139 Consulta: 8 de setiembre de 2016.



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implementar una estrategia operacional centrada en negar el acceso al territorio y al espacioaéreo nacional, como proponen algunos especialistas (BATTALEME, 2016). Asimismo, unplanteo como este sería congruente tanto con la premisa del gobierno sobre que las amenazastransnacionales afectan a la soberanía nacional y que por ello es necesario que las FuerzasArmadas se involucren en su combate en las zonas de frontera, como con el modelo de Defensadefensivo instaurado por el kirchnerismo. Además, implicaría estrechar lazos de cooperacióncon los países vecinos para el control y vigilancia de las fronteras comunes, generándosemecanismos que optimicen el uso de recursos y mejoren la concreción de esas tareas. Y esto,finalmente, devengaría en una mejora concreta en términos de inserción internacional paraArgentina en lo que respecta al ámbito subregional, pero también con el resto del mundo através de la proyección de una imagen positiva ligada al compromiso del Estado en el combatecontra las amenazas no tradicionales y a la seriedad conferida al resguardo de la soberaníanacional.

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Relaciones internacionales de gobiernos no-centrales: un análisisteórico-conceptual de la Paradiplomacia y de sus variables

explicativas

Daniel Ippolito∗∗

Resumen:

El artículo se propone sistematizar desde una perspectiva teórica los factores externos y domésticos queimpulsan las relaciones internacionales de los gobiernos no-centrales. Para ello se centra en laParadiplomacia como concepto, teoría de alcance medio y campo de estudio de las RelacionesInternacionales; se señalan sus debilidades metodológicas y revisitan algunas de las principalesconceptualizaciones que desde una literatura multidisciplinaria han aportado a su objeto de estudio. Seargumenta que a pesar de ser blanco de críticas y de una marginalidad relativa dentro de las RelacionesInternacionales, la Paradiplomacia ha logrado comprehender teóricamente el fenómeno, aunque al mismotiempo debe introducir nuevas técnicas de investigación para subsanar algunas de sus principalesdebilidades metodológicas. Al respecto, se ofrecen orientaciones en las conclusiones del trabajo.

Palabras claves: Paradiplomacia – Relaciones Internacionales - Gobiernos no-centrales

International relations of non-central governments: a theoretical andconceptual analysis of Paradiplomacy and its explanatory variables

Abstract:

This article aims to systematize the external and domestic factors that trigger international relations ofnon-central governments. In order to do so, it focuses on Paradiplomacy as a concept, middle-rangetheory and field of study within International Relations; identifies its methodological weaknesses andrevisits several conceptualizations that have contributed to its object of study. It argues that despite itscritics and marginality within IR, Paradiplomacy has tackled the phenomenon from a satisfactorytheoretical perspective; yet it should introduce new research techniques in order to overcome some of itsmain methodological weaknesses. In that regard, the article concludes with some basic ideas andsuggestions.

Key words: Paradiplomacy – International Relations – Non-central governments

Trabajo enviado: 22/03/2017 Trabajo aceptado: 04 /06/2017

∗ El artículo es resultado de los estudios doctorales del autor realizados en el marco del SeminarioAvanzado de Relaciones Internacionales del Instituto de Relações Internacionais (IREL/UnB),Universidade de Brasilia, dictado por el Dr. Eduardo Viola. Programa de Asociación de los Doctoradosen Relaciones Internacionales UNR y Universidad de Brasilia CAPG BA/064, SPU/PIESC, bajodirección de la Dra. Gladys Lechini.∗∗ Doctorando en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, Master of Public andInternational Affairs, University of Pittsburgh. Docente e investigador en Universidad Católica ArgentinaSede Paraná, Universidad Nacional de Entre Ríos, Universidad Autónoma de Entre Ríos. Becariodoctoral tipo II CONICET convocatoria 2013, dirección Dra. Miryam Colacrai. Correo electrónico:[email protected]


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Introducción

Las Relaciones Internacionales nacen como disciplina científica al culminar la PrimeraGuerra Mundial bajo una cosmovisión estato-céntrica de la sociedad internacional. Con elavance del siglo XX proliferaron nuevas teorías y paradigmas pretendiendo abordar losacelerados cambios de la política mundial, especialmente las fuerzas económicas que generabansituaciones de interdependencia en el funcionamiento del sistema inter-Estatal. El campo deestudio se fue así ampliando para abordar otras unidades de análisis, tales como el sistemacapitalista, las empresas multinacionales y a la gran diversidad de “nuevos actores”internacionales, en el marco de una nueva agenda de políticas y procesos de negociación quetranscendían la seguridad y el interés nacional del Estado.

Uno de esos actores fueron los gobiernos no-centrales (GNC) – también denominados,subnacionales- los cuales comenzaron a proyectarse cada vez con mayor frecuencia e intensidad(DUCHACEK, 1984; SOLDATOS, 1990; BUENO, 2012), reemplazando la competencia inter-Estatal para la adquisición de nuevos territorios por la competencia subnacional para atraernuevas inversiones y lograr un mejor posicionamiento en los mercados mundiales (PAQUIN YLACHAPELLE, 2005). Este fenómeno fue conceptualizado como paradiplomacia e inauguró unnuevo campo de estudio en las Relaciones Internacionales, pero ¿qué tan novedoso es realmenteeste fenómeno y cuáles son sus principales variables explicativas?

El presente trabajo se propone sistematizar desde una perspectiva teórica los diferentesfactores que impulsan las relaciones internacionales de los GNC. El análisis se centra en elconcepto de paradiplomacia, entendida como “la implicación de los GNC en las relacionesinternacionales a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes oad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de promover asuntos decarácter socioeconómicos, políticos o culturales, así como cualquier otra dimensión externa desus competencias constitucionales”1 (CORNAGO, 1999:40).

En la siguiente sección se analiza la paradiplomacia en tanto concepto, así como susprincipales problemas teóricos y metodológicos para su abordaje como campo de estudio. En latercera sección se examinan los factores sistémicos o internacionales de la paradiplomacia,tomando como punto de partida la crisis del Estado, la globalización y los procesos deregionalización. En la cuarta sección, se examina el conjunto de factores domésticos que incidensobre el dinamismo externo de los GNC; y para ello se revisitan los conceptos de segmentacióny domesticación de la política exterior, así como de descentralización y democratización.Finalmente se ofrecen algunas conclusiones con orientaciones sobre cómo abordar algunos desus principales debilidades metodológicas.

1. Paradiplomacia: concepto, origen y teorías

Paradiplomacia es una dimensión de las Relaciones Internacionales contemporáneas quetiene por grandes protagonistas a los GNC. Se ha convertido en una práctica recurrente desde ladécada de 1970 y ha alcanzado mayor vigencia e intensidad con el fin de la Guerra Fría, tantoen sistemas políticos de tipo federal como unitarios, en regímenes democráticos y autoritarios,incluyendo países en vías de desarrollo. El concepto de paradiplomacia fue acuñadooriginalmente por SOLDATOS Y DUCHACEK (1990), quienes analizaron el fenómeno comoexpresión de la crisis del Estado y de la segmentación de la política exterior en paísesindustrializados con sistemas federales, destacando la interrelación entre el sistema políticodoméstico e internacional. Asimismo elaboraron tipologías para denotar las múltiplesmanifestaciones de fenómeno, pretendiendo esbozar un marco teórico-analítico que permitiesecomprender de mejor manera los intereses subnacionales en la formulación e implementación dela política exterior.

Sin embargo, el concepto de paradiplomacia fue fuertemente cuestionado por su sentidopolisémico (AGUIRRE ZABALA, 2001) y como resultado se han propuesto otras

1 Traducción libre del inglés.



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conceptualizaciones, tales como gestión, proyección y participación internacional; también seutiliza recurrentemente la expresión vinculación externa y acción exterior, entre otras tantas, quesin embargo tampoco logran mayores niveles de precisión y rigurosidad. La terminología paradenotar y connotar el fenómeno, ha sido un permanente motivo de discrepancia, o al menos defalta de consenso entre los estudiosos de la temática, quizás como expresión de la propiafragmentación de la disciplina de las Relaciones Internacionales.

Entre las demás denominaciones que se destacan en la literatura sobresalen: diplomaciaconstitutiva o co-diplomacia (KINCAID, 1990), diplomacia multinivel (HOCKING, 1999;LECOURS, 2008), diplomacia descentralizada (AGUIRRE ZABALA, 2001), diplomacia localo federativa (SCHIAVON, 2010), diplomacia sub-estatal (CRIEKEMANS, 2010), ydiplomacity (KHANNA, 2016), entre las más destacadas. Calvento (2015) por ejemplo, prefierereferirse al fenómeno como política internacional subnacional, y al conjunto de acciones que enella se enmarcan, como gestión internacional, de manera similar a Colacrai y Zubelzú (1994) yMilani y Ribero (2010).

Según la intencionalidad que persiga la paradiplomacia y el tipo de relación desarrolladaentre un gobierno nacional y sus unidades constitutivas, el concepto permite distinguir dosinterpretaciones: 1) aquellas que sostienen conlleva un sentido instrumental para promover losintereses locales en términos de desarrollo, funcionando de manera complementaria ocolaborativa con el Estado nacional; 2) aquellas que sugieren la existencia de un sentidosimbólico, de autoafirmación política y en ciertos casos de construcción de una naciónminoritaria, tornándose en “protodiplomacia”. Siguiendo a Colacrai (2013) se trata de unadinámica que en algunos casos puede acompañar la política exterior del Estado y en otrascompetir con él, pudiendo llegar incluso a adquirir una connotación rupturista o separatista.

Pero… ¿qué tan novedoso es realmente este fenómeno? En la comunidad científica noexiste consenso sobre sus primeros antecedentes, se trata de un “mito fundacional” como señalaMatsumoto (2011). En lo que sí coincide la mayoría es que la acción exterior de los GNC noresulta una novedad para la historia de la política mundial y que su peculiaridad actual se hallaen la mayor intensidad, frecuencia y visibilidad de su manifestación. Duchacek (1990), porejemplo, menciona que los GNC se han vuelto más susceptibles y reactivos a las presiones yoportunidades generadas por los efectos de la interdependencia; y que ello ha derivado en unamayor influencia sobre la formulación de la política exterior. También hace alusión a losimpactos políticos y a la complejidad de las interacciones transfronterizas, reconociendo que sibien este tipo de relaciones datan de la Paz de Westfalia de 1648 en el caso europeo, en añosrecientes el volumen y velocidad de movimientos transfronterizos de productos, personas eimpactos medioambientales se ha incrementado rotundamente.

Remontándose también al inicio de la Modernidad, Cornago (2010: 128) menciona queel largo proceso requerido para la centralización e institucionalización de la diplomacia en elmoderno sistema de Estados, fue logrado al precio de “silenciar la diversidad de voces” y granvariedad de prácticas desarrolladas por “entidades políticas de alcance y naturaleza muy dispar”.Se trata, por ejemplo, de las ciudades italianas del Renacimiento y de las ciudades de la LigaHanseática. Argumenta que este proceso de centralización se volvió más evidente con lapaulatina codificación del derecho diplomático, entre el Congreso de Viena de 1815 y laConvención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961.

Otros van incluso más hacia atrás en el tiempo, hasta la Antigüedad, cuando semenciona que las ciudades ya contaban con actuación internacional: las polis griegas, porejemplo, mantenían relaciones entre sí de manera regular, e incluso llegaron a conformar las dosgrandes Ligas (Ateniense y del Peloponeso) para luego verse involucradas en la famosa Guerradel Peloponeso relatada por Tucídides. Por tanto, más que un fenómeno novedoso, se trataría deuna versión actualizada de la antigua diplomacia entre ciudades. Sin embargo, se precisa cautelafrente a esta aseveración, pues como alega Matsumoto (2011), las ciudades de la Grecia Antiguay de la Italia renacentista eran ciudades-Estado cuasi-soberanas y no gobiernos sub-nacionales.Ellas mantenían relaciones internacionales al estilo como hoy acontece entre países o Estados,


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es decir que poco se asemejarían estas prácticas antiguas a la paradiplomacia de las últimasdécadas.

Soldatos (1990: 34) por su parte, menciona que “el rol de los Estados federados y otrasunidades subnacionales en las relaciones exteriores no es nuevo y que tampoco sus razones soncompletamente contemporáneas”2. Sostiene su argumento citando el caso de Quebec, Canadá, aligual que Paquin y Lachapelle (2005), cuyas autoridades designaron un representante en Parísen 1882 con el fin de desarrollar negocios financieros y comerciales con Francia. Señala que, enrealidad, la diferencia se debería a que la formulación de la política externa de tiempos másrecientes (1960-70) se encuentra afectada por un proceso de erosión de las prerrogativas de losEstados soberanos en materia de política exterior. Y que en ese sentido, la reciente actividadinternacional de los GNC no cuenta con precedentes en términos cuantitativos, tanto por elvolumen como por la velocidad de interacciones, número de socios y diversidad de temas deagenda implicados.

Otro aporte interesante es de Bueno (2012), quien realiza un análisis comparado de laparadiplomacia de GNC (gobiernos sub-regionales en su trabajo) en Brasil y Estados Unidosdesde una perspectiva histórica. Para ello se remonta a la primera república (1889-1930) en elprimer caso y al periodo pre-guerra civil (1865-67) en el segundo. El autor coincide en que lanovedad del fenómeno, que llama “paradiplomacia contemporánea”, es relativa y que sus rasgossobresalientes radican en su mayor frecuencia, velocidad, intensidad e impactos de los vínculosexternos, todos ellos resultantes de tendencias sistémicas de largo proceso, ligadas a lainterdependencia compleja y a la globalización, que se acentúan desde el final de la Guerra Fría.

1.1 La Paradiplomacia en la Teoría de Relaciones Internacionales

La paradiplomacia no ha recibido la suficiente atención por parte de las principalesTeorías de las Relaciones Internacionales, más allá de su reconocimiento formal comofenómeno contemporáneo. Si bien ningún teórico puede negar hoy su existencia, como objetode estudio ha tendido a ocupar un lugar marginal dentro de la disciplina. Ante esta situación,cabe preguntarse qué lugar cabe para la paradiplomacia en los principales enfoques de lasrelaciones internacionales: neorrealismo, neoliberalismo y constructivismo.

En cuanto al primero, la corriente (neo) realista siempre ha tenido por unidades deanálisis a los Estados, quienes definen la configuración de poder a partir de las relaciones defuerza mediante un cálculo racional. Incrementar sus capacidades materiales resulta vital paraasegurar su supervivencia y ello define el interés nacional y el objetivo principal de la políticaexterior. Como afirma Morgenthau (1986), en un sistema anárquico, donde priman leyesobjetivas de naturaleza egoísta, la política internacional se define como una lucha por el poder.La manera en que este poder se distribuye será una buena guía para comprender cómo seestructura el sistema internacional y alcanzar un equilibrio entre las respectivas potencias(WALTZ, 1988). En ese juego, la diplomacia del Estado se constituye en una herramienta clavede la política exterior para combinar inteligentemente los distintos elementos del podernacional.

¿Qué lugar ocupa la paradiplomacia bajo esta corriente? El (neo) realismo considera alEstado como entidad monolítica y constitutiva del sistema inter-Estatal. Bajo esta concepción,la paradiplomacia no integra el análisis del cálculo de poder, al menos explícitamente, si bienlos GNC con sus distintos recursos forman parte de los elementos del poder nacional. Elproblema es que su contribución se pierde en el abordaje del Estado como actor unitario, aún ensistemas domésticos con distintos tipos de organización política. Al mismo tiempo, la seguridaddel Estado y la conducción de la política exterior son campos de acción que pertenecen aldominio del poder central. Esta teoría pierde de vista que ante las grandes transformacionesgeneradas por la interdependencia, la globalización y la regionalización, los GNC no solo



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influyen crecientemente sobre la definición y operacionalización de la agenda internacional,sino también sobre el proceso de toma de decisiones en materia de política exterior.

Así planteado, la paradiplomacia posee una relevancia intrínseca no reconocida, pueslos GNC son unidades constitutivas del Estado que responden y trabajan en pos del interésnacional, a menos que su fin sea el de la autoafirmación política con fines separatistas. En esteúltimo caso, la paradiplomacia deviene en protodiplomacia y pone en riesgo la propia seguridade integridad del Estado. En cambio, si persigue fines instrumentales de “baja política” o sidesempeña un papel de estrecha colaboración con el gobierno nacional en su “alta política”, laparadiplomacia sirve a la construcción y acumulación del poder e interés nacional.

En segundo lugar, la corriente transnacionalista inaugurada por Keohane y Nye (1988),quienes luego reformulan su teoría como neo-liberalismo institucional, considera que lassituaciones de interdependencia compleja han posibilitado la participación de actores no-convencionales en las relaciones internacionales gracias a la proliferación de múltiples canalesde contacto. Entre los principales, cabe citar a las empresas multinacionales, las organizacionesno-gubernamentales y los GNC. Las relaciones de poder se verán condicionadas por laparticipación de estos nuevos actores, los cuales incidirán sobre la capacidad de respuesta ynegociación ante los efectos de costo impuestos por las distintas unidades del sistema.

En el juego de interdependencia compleja, donde tienen lugar relaciones transnacionalesy transgubernamentales, cabe preguntarse qué incidencia tiene la acción paradiplomática de losGNC. Bajo este modelo teórico, aún cuando no sea explícito, la paradiplomacia puede respondertanto a los intereses públicos nacionales y subnacionales como a intereses de actores no-estatales, privados y del tercer sector. Por lo tanto, será importante analizar en profundidad losprocesos de negociación política comandados por los Estados en el marco de los regímenesinternacionales y el grado de influencia que los GNC puedan ejercer sobre la definición deposiciones frente a los demás jugadores. Pues entre otras cuestiones, se verán implicados almomento de tener que implementar tales decisiones en sus respectivas jurisdiccionesterritoriales, situación que también aplica a los procesos de negociación en bloques regionales.

En cuanto al enfoque constructivista, representado por autores como Wendt (1992) yWalt (1998), sirve principalmente como marco analítico para comprender que en las relacionesinternacionales, tanto las ideas, como las imágenes, percepciones e intersubjetividades sonelementos a ser incorporados en la determinación de la estructura de poder. Esta corrienteteórica permite comprender más fehacientemente que no solo las fuerzas materiales subyacencomo fuente el poder, sino que la política internacional se construye socialmente a partir de laspercepciones de los distintos actores. Es decir, a partir de los significados intersubjetivos que lospropios Estados asignan a conceptos (o instituciones) como la “anarquía” o el “interésnacional”.

Como marco analítico, si bien el constructivismo se asemeja al neo-realismo porconsiderar a los Estados los principales actores del sistema, permite comprender que en laparadiplomacia de los GNC también pueden incidir sus respectivas ideas y percepciones. Ello setorna más evidente aún en los procesos de cooperación fronteriza, donde las identidades, lahistoria y la cultura fortalecen lazos entre ciudades, regiones y territorios. Sin embargo, comocuando se trata de una paradiplomacia identitaria que busca la autoafirmación política, comohan sido los casos de Cataluña, País Vasco, Quebec y hasta cierto punto Flandes, laspercepciones pueden ser contrarias a la idea de unidad e integración nacional. En estos casos, lapercepción de pertenecer a una cultura e identidad diferenciada, puede perjudicar o socavar lapolítica exterior nacional mediante la llamada “protodiplomacia”.

1.2 La Paradiplomacia como campo de estudio

Como campo de estudio, la paradiplomacia continúa sufriendo de importantesdebilidades teóricas y metodológicas. Siguiendo a Lecours (2002: 92) estamos ante la ausenciade una “perspectiva teórica general que pueda explicar cómo los GNC han adquirido agenciainternacional y que moldea su política exterior, relaciones internacionales y comportamiento


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negociador”3. Otra debilidad se relaciona con la falta de precisión en la construcción de marcosanalíticos y metodológicos que guíen el estudio de la paradiplomacia. En ese sentido, SánchezCano (2015: 24-31) menciona que a partir de mediados de la década de 1990 se produce unareorientación que implica un cambio rotundo respecto a los anteriores estudios. Se transita deinvestigaciones aplicadas hacia una aproximación de tipo generalista, “a intentar abordar elfenómeno en sí mismo y en su conjunto, y a construir un objeto de estudio unificado ycoherente”. Es decir, se pretende alcanzar un mayor grado de generalización a partir de unateoría omnicomprensiva de la paradiplomacia.

Este autor asume una marcada mirada crítica hacia este tipo de posibilidades, alegandouna importante carga ideológica inherente al propio concepto, especialmente cuando laparadiplomacia se desliza hacia la protodiplomacia. Aduce que la gran proliferación de textossobre el tema “no ha llegado a enriquecer significativamente la disciplina”, y que ello en granparte se debe a “una realidad prácticamente ilimitada” de actores de distinta naturaleza eintereses que dificulta su abordaje como objeto de estudio. Tras analizar diferentes marcosconceptuales y propuestas teórico-metodológicas4, concluye que éstos no resultan satisfactoriospara derivar hipótesis “correlacionando aspectos específicos de la actividad exterior sub-nacional con variables de los sistemas domésticos e internacional”.

Menciona, por último, que la falta de progreso científico se debe a tres razonesadicionales: a) una cierta exageración respecto de la decadencia del Estado y las implicacionespara los GNC en su actuación externa (conexión directa entre lo local-global); b) Se tiende apresuponer una coherencia interna y madurez que en realidad la paradiplomacia no posee, puesen la práctica las acciones se presentan como discontinuas y en ciertos casos de manera errática,no planificada, etc.; c) persiste la tendencia a analizar el fenómeno sin referencia a susresultados o impactos, con lo cual se vuelve “autorreferencial”, inclusive cuando se utilizanmodelos cuantitativos que no terminan por demostrar la eficacia de la acción. Como resultadode estas debilidades, sostiene que como campo de estudio, la paradiplomacia debe servirse deotros enfoques, disciplinas y metodologías con el fin de alcanzar una mayor capacidadexplicativa.

A pesar de las críticas mencionadas, en este trabajo se sostiene que el concepto deparadiplomacia es el más comprehensivo respecto del fenómeno y que como campo de estudioha marcado una importante tendencia dentro de la disciplina. Por otra parte, tampoco se hadesarrollado una teoría superadora ni acuñado otro concepto de mayor precisión y rigurosidadque permita alcanzar las exigencias científicas necesarias, por ejemplo las que señala Sartori enLa Política: lógica y método en las Ciencias Sociales (1995). En todo caso, la paradiplomaciadebería superar algunas de sus anomalías mediante la introducción de técnicas de investigaciónprovenientes de otras disciplinas afín, que al mismo tiempo la complementan.

La paradiplomacia se configura como un “constructo” necesario y fascinante, no sóloporque es una variable fundamental para comprender las relaciones internacionalescontemporáneas, sino porque también resulta “un factor crucial para comprender aquellosproblemas relacionados con la interpretación de la soberanía y los procesos decentralización/descentralización que ocurren actualmente al interior de los Estados modernos”5

(KUZNETSOV, 2014: 4). Al respecto los estudios paradiplomáticos en general aún adeudanverificar y estimar los niveles de coordinación intra-Estatal, al mismo tiempo que determinaraquellos factores que dificultan el proceso y marginalizan a ciertos GNC ante sus pares internosen los procesos de internacionalización.

3 Traducción libre del inglés.4 Especialmente se refiere a los trabajos de Paquin S. y .Lachapelle G. (2005), Why do sub-states andregions practice international relations? En PAQUIN y LACHAPELLE (editores) MasteringGlobalization New sub-states' governance and strategies, Routledge, New York; y KUZNETSOV A.(2014), Theory and Practice of Paradiplomacy: subnational governments in international affairs,Routledge, Londres.5 Traducción libre del inglés.


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En tanto campo de estudio, se halla aún en proceso de consolidación como teoría derango medio. Si se buscan parámetros con grandes aspiraciones de generalización, se presentaun universo demasiado vasto y heterogéneo, pues deberían considerarse simultáneamente todaslas unidades constitutivas de los Estados del sistema internacional en sus distintos nivelesjurisdiccionales. Y como variable, la paradiplomacia se manifiesta empíricamente de múltiplesmaneras de acuerdo al contexto espacio-temporal, lo que demanda sistemas de clasificación ytaxonomías de difícil universalización, pues sobre ello inciden tanto los marcos institucionales yprocesos políticos internos de un Estado, como los criterios del investigador. Como argumentaColacrai (2005:4), “es imposible identificar todos los modelos y variedades de comportamientoque asumen las acciones transgubernamentales (…)”6. Por tanto, su factibilidad dependerá delestudio pormenorizado de las variables internas del sistema político que inciden sobre elfenómeno, para posteriormente identificar denominadores comunes a una escala geográfica másamplia que posibiliten comparaciones entre Estados y Regiones.

Los estudios paradiplomáticos precisan al mismo tiempo de un mayor número deestudios de casos que trasciendan el enfoque institucionalista hacia la estimación o medición delfenómeno, pues mediante ello se podrían reconocer las especificidades de la actividadparadiplomática según tipo de unidad de análisis en cada país, e incorporando variablescontextuales (espacio-temporales) significativas. Y para ello sería relevante introducir criteriosmetodológicos más homogéneos que guíen las investigaciones con el fin de posibilitarcomparaciones dentro de un mismo sistema político, como fue mencionado anteriormente, paraluego avanzar hacia una teoría más general de la paradiplomacia.

El punto de partida es, por el momento, considerar el estudio de la paradiplomacia desdeuna doble perspectiva, como sostiene Zeraoui (2013): la Política Comparada y las RelacionesInternacionales. La primera indaga sobre las estructuras, factores y procesos internos quecondicionan o impulsan la actividad internacional de los GNC, mientras la segunda en lasestructuras, factores y procesos provenientes del sistema internacional. Esta identificación defactores internos e internacionales es muy abrazada dentro de la literatura por diferentes autores(SOLDATOS, 1990; DUCHACEK, 1990; GARCÍA SEGURA, 1996; LECOURS, 2008;SCHIAVON, 2010; ZUBELZÚ, 2008; CORNAGO, 2010; COLACRAI, 2013).

2. Explicaciones de orden internacional

Este primer conjunto de causas se origina en los grandes cambios acontecidos a nivelglobal a partir de los años 70, lo cual generó una complejización del sistema internacional entanto proliferaron nuevas temáticas que condicionarían al tradicional equilibrio de poder comoprincipio rector y, asimismo, de nuevos actores de relevancia más allá de la figura del Estado-nación. A continuación se presenta una breve reseña histórica para comprender tales procesos decambio en la política mundial.

2.1 Breve marco histórico

A partir de la década de 1970, la estructura bipolar de la Guerra Fría comenzó adeteriorarse. Se produjo, en primer lugar, un ciclo de distensión inter-hegemónica entre EE.UU.y la U.R.S.S. al finalizar la Guerra de Vietnam y al suscribir el Acuerdo de Limitación deArmas Estratégicas SALT II. En segundo lugar, se produjo el ascenso de nuevas potenciascomo Japón y Alemania que conjuntamente competían vis-a-vis con EE.UU. desde el punto devista económico, a lo cual más tardíamente se sumaría la República Popular China. En tercerlugar, los grandes cambios científicos y tecnológicos generaron una revolución en el modo ysistema de producción capitalista, acortando las distancias y reduciendo los costos deproducción. Las mejoras en los medios de transporte derivaron en mayores flujos de comerciointernacional y de renovado movimiento migratorio internacional.



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En cuarto lugar, una mayor interdependencia mundial generó que situaciones de crisiscomo la devaluación del dólar en 1971 y los shocks petroleros de 1973-74 y 1979-80incentivaran a los nuevos actores a una mayor vinculación internacional (DUCHACEK, 1990).Estos hechos contribuyeron asimismo a la crisis del Estado de bienestar y de las políticas neo-keynesianas, dando lugar a una reconversión del liberalismo económico que desde allí enadelante apostó por un retorno a los principios de la ortodoxia (neo-liberalismo), principalmenteen los países en vías de desarrollo. Al mismo tiempo la agenda de la política internacional seamplió para abarcar a las cuestiones ambientales, sociales, culturales y especialmente de sub-desarrollo y urbanización.

En quinto lugar, la Comunidad Europea se convirtió en el “modelo de integración” perola supranacionalidad concedida a muchas de sus instituciones minaría la soberanía de losEstados en un amplio abanico de cuestiones, favoreciendo el localismo/regionalismo a nivelsubestatal junto a un mayor dinamismo externo de las regiones europeas. En el caso de AméricaLatina, la integración regional será también considerada como oportunidad para alcanzarmayores márgenes de autonomía y será recién a partir de fines de la década de 1980 que losGNC tendrán injerencia en dichos procesos gracias a la cooperación transfronteriza.

Este conjunto de factores sistémicos produjeron que el Estado, como actor privilegiadode las relaciones internacionales desde la Paz de Westfalia comenzara a perder sus tradicionalescapacidades, tanto para representar a la ciudadanía como para administrar el territorio, controlarlas fronteras y los flujos de capital internacional. Si bien el Estado continuó siendo un actorpolítico preponderante, las fuerzas transnacionales comenzaron a condicionar severamente sucapacidad de controlar los resultados.

2.2 Reacciones teóricas ante a la crisis del Estado

En el caso del transnacionalismo, Keohane y Nye (1988) comprendieron que la políticamundial en la década de 1970 precisaba de un nuevo modelo para comprender las situaciones deinterdependencia, que ahora se caracterizaba por: a) una proliferación de múltiples canales decontacto entre las sociedades, b) una disminución del papel de la fuerza militar y c) una agendainternacional más diversificada y des-jerarquizada. Otro actor de esta corriente, como Rosenau(1973) desarrolló el concepto de linkage para explicar que ya no era posible separar la políticainterna de la internacional. Manning (1977), por su parte, se refirió a esta fusión entre domésticoe internacional bajo el concepto de intermestic, término que fue puesto en evidencia porRosenau para aludir a la dimensión subnacional de las transformaciones generadas por unincremento en la porosidad de las fronteras (BUENO, 2012).

Tuvieron importante repercusión los conceptos de “perforación de soberanía”(DUCHACEK, 1984), “crisis del Estado-nación” (SOLDATOS, 1990) y en una posición másradical del “fin del Estado-nación” (OHMAE, 1993). Hacia fines de la década Strange (1996)acuñaba el concepto de “Estado vacío” o de “retirada del Estado” (The Retreat of the State), yRosenau en 1997 describiría esta situación como de “turbulencia en la política mundial”. En esemarco, el estudio de la acción exterior de los GNC se enfocó desde una perspectivafuncionalista a partir de la concepción de “actor internacional” (GARCÍA SEGURA, 1996).

Estos nuevos actores subnacionales con capacidad internacional se proyectaban en unescenario donde conjugan fuerzas tendientes hacia la fragmentación y a la integración,generando en términos del propio Rosenau (1997) un proceso de “fragmegración”. Estaconfluencia de tendencias contradictorias se acentuó en el contexto de post-Guerra Fríaderivando en algunos casos en el surgimiento de renovados nacionalismos, como en los citadoscasos de Quebec, Flandes, Cataluña, y País Vasco. Las nuevas condiciones indicaban unaaparente transición hacia un sistema post-Westfaliano con profundas perforaciones de lasfronteras nacionales nacidas con la modernidad.

En el caso de América Latina las discusiones teóricas han tendido a contestar la idea defragmentación. Russell (2010: 99) ha sido un claro exponente al argumentar sobre la existenciade una relación complementaria entre GNC y el Estado nacional, aduciendo que “en los


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próximos años, se acentuará aún más el proceso de ‘retorno’ del Estado nación en clarocontraste con la tendencia opuesta iniciada en los años 1980 y que alcanzó su punto culminantedurante la primera mitad de la década de 1990.”

Es una situación que Soldatos (1990) ya anticipaba en relación al problema desegmentación de la política exterior: para lidiar con la proliferación de actores que pretendenactuar a nivel internacional, el Estado podría optar por un proceso de re-centralización, aunquecasi seguramente con la consecuente contra-reacción de los GNC. Llamó racionalización almecanismo para dar solución a este problema.

Ante la complejidad e incertidumbre respecto a la administración de los asuntosmundiales, el concepto de gobernanza global resulta esclarecedor y complementario al derégimen internacional7. En tanto concepto, incorpora aquellos mecanismos informales y nogubernamentales mediante los cuales personas y organizaciones, en el marco de suscompetencias, buscan satisfacer sus intereses y necesidades (ROSENAU & CZEMPIEL, 1992).La gobernanza global se caracteriza por ser multinivel, en una primera capa se hallan lasestructuras supraestatales (entidades globales y regionales), en una segunda el nivel nacional, demanera transversal existen fuerzas transnacionales y finalmente encontramos el nivel sub-estatal. En relación este último McGrew (2004) argumenta que en años recientes se ha dado unagran expansión de su actividad en la arena global, como resultado de la búsqueda y promociónde nuevas inversiones a sus territorios.

2.3 Globalización y GNC

El denominador común de las causas sistémicas de la paradiplomacia es laglobalización. Los análisis sobre el funcionamiento del sistema internacional no pueden serreducidos a su dimensión inter-Estatal, como tampoco a la idea de una aldea global libre detensiones o conflictos político-militares. Como sostiene Khanna (2016: 14), “hoy no podemoselegir entre un mundo de competencia entre grandes potencias, interdependencia globalizada yredes privadas con importante poder; tenemos las tres al mismo tiempo”8. Así, desde lasRelaciones Internacionales, es importante conservar una mirada abierta a la posibilidad decoexistencia entre distintos paradigmas (SODUPE, 2003), especialmente cuando el poderexplicativo de las teorías se ve ceñido por las cambiantes condiciones del contexto espacio-temporal.

En un mundo multicéntrico se diluye la posición exclusiva del Estado y se abre paso aotros actores que buscan influir y satisfacer sus expectativas; ya sea que cuenten con mayores omenores recursos de poder. Gran parte de ello ocurre gracias a las posibilidades que ofrece unmundo cada vez más tecnologizado que pone a disposición este tipo de instrumentos. Comoargumenta Sassen (2004:649), “la globalización y las nuevas Tecnologías de la Información y laComunicación (TICS) han favorecido que una variedad de actores políticos locales ingresen enla arena internacional antes exclusiva para los Estados nacionales”9.

Globalización es un concepto muy discutido. En este trabajo es entendido como elproceso mediante el cual las fuerzas del mercado, particularmente la producción, el comercio, ylas inversiones, asistidas por la revolución tecnológica y de la información, afectan las pautas deconsumo, las identidades y prácticas sociales, incluyendo la capacidad del Estado para suregulación. La globalización no solo acarrea efectos económicos para todos estos actores, sinoque también induce a cambios en la dimensión política, pues se vale de las redes deinterdependencia para ejercer influencia sobre los sistemas de gobierno en general alrededor delmundo.

7 Definido por Krasner (1989) como “un conjunto de principios implícitos o explícitos, normas, reglas yprocedimientos de decisiones alrededor del cual las expectativas de los actores convergen en unadeterminada área de las relaciones internacionales.”8 Traducción libre del inglés.9 Traducción libre del inglés.


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La autoridad pública está sufriendo un proceso de transformación que conlleva a unaplena vigencia del concepto de gobernanza global: resulta imposible pensar un mundo signadopor las fuerzas económicas de la globalización sin su correlato en el campo de la política, en lacual la autoridad pública se ve influida por un sinnúmero de intereses de múltiples actores.Como explican Viola y Leis (2002: 5):

las transformaciones globales de la política son más difíciles de observar que en el casode la economía. Sin embargo (…), en el mundo actual, la política está casi tanglobalizada como la economía, poseyendo todo tipo de ramificaciones, en el interior yexterior de las fronteras nacionales. (…) Este fenómeno de “mezcla” entre actores devarias dimensiones no debe ser entendido como un efecto de la globalización en elcampo de la política, sino más bien como una de las características principales de laglobalización10.

Las fuerzas de la globalización inciden sobre la construcción de agendas que requierencada vez más de la participación de entidades locales y actores no-estatales para atender uncreciente número de demandas. La globalización representa un incentivo para que los GNCcompitan recíprocamente generando las innovaciones necesarias para afrontar las complejidadesy turbulencias de la política internacional. La paradiplomacia representa, en esa dialéctica, unaoportunidad para traer lo internacional a lo local o regional (LECOURS, 2008). Los territoriossubnacionales y sus gobiernos, particularmente las ciudades, cumplen un papel esencial paradesarrollar la infraestructura necesaria de manera de poder conectarse con los flujos comercialesy de capital, incluyendo los procesos de innovación tecnológica.

De allí que autores como Khanna (2016) se refieran a la necesidad de priorizar unageografía funcional como valor agregado para las cadenas de suministro (supply chains) en lanueva conectividad global:

La globalización ha comprometido la soberanía nacional desde arriba, ya que losgobiernos viran desde la creación de regulaciones nacionales hacia el establecimiento denormas globales, y asimismo la socava desde abajo ya que la devolución, el capitalismoy la conectividad fortalecen la autonomía e influencia de ciudades clave que –como lascorporaciones- persiguen sus propios intereses crecientemente a través de fronterasestatales permeables11.

Para este autor la conectografía (connectography) ha reemplazado a la divisióninternacional del trabajo como nuevo paradigma de la organización global. Así, másconectividad genera una civilización caracterizada por redes globales que van más allá de losEstados soberanos. En este mapa de la conectividad global destaca que el término devolutionexpresa la mayor fuerza política de nuestra era: “en todas partes los imperios están colapsando yla autoridad se está disipando desde las capitales centrales hacia las provincias y ciudades quebuscan mayor autonomía en sus asuntos diplomáticos y financieros”12. Como las ciudades sedefinen por su capacidad de conectividad antes que por su soberanía, sostiene que “uno podríaimaginar un sociedad global emergiendo más rápidamente de relaciones entre-ciudades que derelaciones inter-nacionales”; esta diplomacia de ciudades la denomina diplomacity.

2.4 GNC en los procesos de integración regional

Los procesos de integración regional son un potencial catalizador de la actividadinternacional de los GNC. Una gran mayoría de autores coincide en que estos bloques seconfiguran como espacios propicios para que los GNC busquen relacionarseinternacionalmente, más aún cuando se trata de interacciones entre unidades que comparten unamisma frontera o cuyas distancias geográficas son relativamente cortas. García Segura (1996:244), por ejemplo, cita como una causa externa a la realidad regional en el cual se halla inserta

10 Traducción libre del portugués.11 Traducción libre del inglés.12 Traducción libre del inglés.


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la unidad sub-estatal; se trata así de un factor sobre el cual “reposa parte de su necesidad deproyección exterior (…) La interdependencia afectará doblemente a través del sistemainternacional y de las relaciones particulares que se dan en el seno del sistema regional.”

Duchacek (1984) analizó estos mecanismos de internacionalización a partir delconcepto de regionalismo transfronterizo fundándose en la proximidad física. Soldatos (1990),por su parte, se refirió a la paradiplomacia macro-regional (territorios no-contiguos) yparadiplomacia micro-regional para comprender el alcance de la actividad internacional deGNC en el marco de relaciones bilaterales o regionales. Ambos autores se refirieronconjuntamente a la interdependencia regional como factor sistémico determinante, el cual sehallaba en plena conexión con la interdependencia mundial.

Hocking (1999), por su parte, hizo alusión a que la cambiante agenda comercial y laprofundización de la integración económica regional y global generan cada vez más reacción departe de los GNC. Bueno (2012: 64) argumenta que más aún notorio se ha tornado el fenómenoen el marco de la posguerra fría mediante los procesos de integración y fragmentación: “elpresente involucramiento de los actores subnacionales está íntimamente asociado al fin delorden bipolar y al avance de los proyectos de integración regional”13.

La integración genera una dinámica de interacción a nivel subnacional que demanda unarevalorización de los territorios y en ello las autoridades locales pasan, al menos teóricamente, aconvertirse en protagonistas. Ello es mucho más evidente en el caso europeo, en el cual lasdistintas nacionalidades han estado en permanente interacción bajo la idea de la Cristiandaddesde el Medioevo. Se trata de una tendencia histórica que, sin embargo, llega a su puntomáximo con el proceso de construcción de la Comunidad Europea – denominada UE tras elTratado de Maastricht de 1992. Mientras los Estados profundizaron la integración coniniciativas de traspaso de soberanía hacia instituciones comunitarias, los gobiernos regionales oGNC (regiones, Länders, Comunidades Autónomas, etc.) demandaron cada vez mayorparticipación, configurando una gobernanza multinivel con un proceso colaborativo para latoma de decisiones.

Como argumentan Aldecoa y Keating (1999: vii) “la integración europea erosiona ladistensión entre políticas internas y externas y crea un nuevo set de instituciones y áreas depolíticas a nivel continental que captura masivamente la atención de gobiernos subnacionales detodos los tipos”. La acción exterior de los GNC se ha tornado en un instrumento para lapromoción de la concertación regional comenzando primeramente con las prácticas dehermanamiento, lo cual ocurrió desde fin de la Segunda Guerra Mundial para la reconciliaciónde pueblos, con una importante continuación durante la Guerra Fría también con el fin dereducir tensiones (CORNAGO, 1999). Otros ejemplos son la creación de redes, de Euro-regiones e iniciativas de cooperación descentralizada y transfronteriza, junto a lainstitucionalización de instancias de concertación más amplias tales como el Comité de lasRegiones.

En el caso de América Latina, la participación de los GNC en las iniciativas deintegración regional, se hace presente recién en la década de 1980. Respecto al Cono Sur, lasrelaciones bilaterales entre Argentina y Brasil a partir del retorno a la democracia mejoraronprofundamente y como mencionan Colacrai y Zubelzú (1994), en el caso argentino lasprovincias fronterizas incrementaron su accionar externo como resultado de la integraciónregional desde la administración Alfonsín. El Acuerdo de este presidente con el brasileñoSarney en 1985 permitió profundizar la integración bilateral y los gobiernos provinciales deArgentina que componen CRECENEA (Comisión Regional del Nordeste Litoral) junto a losEstados del Sur de Brasil reunidos en el CODESUL (Conselho para o Desenvolvimento do Suldo Brasil), fueron incorporados oficialmente al Programa de Integración y ComplementaciónEconómica (PICE) a partir del Protocolo Regional Fronterizo n° 23.

En este caso particularmente, siguiendo el razonamiento de Bernal Meza (2015: 611),las regiones limítrofes aprovecharon las condiciones de lejanía de los centros políticos para



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vincularse internacionalmente. A medida que la integración bilateral se fundió en el bloqueregional MERCOSUR a partir de 1991, los GNC aportaron a las agencias nacionales mediante“un conocimiento más profundo de las realidades y potencialidades de las áreas limítrofes”. Sepretendía desde un federalismo de concertación buscar un mayor equilibrio regional y territorialy si bien la geografía resultó una condición clave, también incidieron las percepciones, lacultura y las identidades. Sin embargo, esta integración no devendría en una mayorformalización de las relaciones internacionales de los GNC hasta la creación de Mercociudades(1995), el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos delMercosur (FCCR) en funcionamiento desde 2007 y posteriormente el Grupo de IntegraciónFronteriza (GIT).

3. Explicaciones de orden doméstico

Las causas de orden doméstico que inciden sobre la paradiplomacia se centran encaracterísticas del régimen de gobierno, del sistema político y de las unidades constitutivas deun Estado, junto a su dinámica de interacción, en razón de sus necesidades o demandas. Se tratade un nivel de análisis destacado por autores como Zeraoui (2013) para aplicar la políticacomparada con el fin de dilucidar el peso de las variables domésticas.

Dos autores pioneros en sintetizar el conjunto de determinantes internas fueronDuchacek (1984; 1990) y Soldatos (1990). Actualmente, debido a las condiciones ineludibles deinterdependencia, es posible extender sus caracterizaciones hacia países en vías de desarrollo,hacia gobiernos unitarios, autoritarios, con distintos niveles de centralización/descentralizacióny con distinto nivel de reconocimiento sobre competencias internacionales en sus respectivosordenamientos jurídicos internos.

3.1 Segmentación y domesticación de las relaciones internacionales

Una de las principales causas se explica por el problema de segmentación en lasrelaciones internacionales de un Estado y de sus unidades constitutivas, denominado tambiénfenómeno de las “múltiples voces”. Al respecto, Duchacek (1984) menciona que el mismo seproduce como resultado de la búsqueda de conservación del estándar de vida de la población,que ya no es solo un objetivo del gobierno nacional sino también de los GNC, constituyendo unimportante motivo para proyectarse más allá de las fronteras. En tales ocasiones los procesosconducen tanto a la segmentación como a la domesticación de la política exterior.

Las principales razones que potencialmente producen tal segmentación son: 1) accionesdesarrolladas por GNC como oposición “a lo grande y distante”, desatacando que antesituaciones donde el gobierno nacional se encuentra burocratizado, deshumanizado y resultapoco familiar, lo local se convierte así en atractivo (“local is beautiful”); 2) cuando existencuestionamientos hacia el control monopólico de la diplomacia por parte del Estado central, delcomercio exterior y la regulación de otros asuntos de interés primordial para los GNC; 3)cuando existen intenciones separatistas, alentadas por sentimientos nacionalistas que puedenderivar en protodiplomacia; 4) “Me-tooism” o imitación, para indicar que no solo los Estadossino también los GNC buscan emular el éxito de sus pares con el fin de atraer flujos deinversión extranjera a sus territorios.

En el modelo explicativo de Soldatos (1990), se menciona claramente que el fenómenode las múltiples voces en política exterior aparece como consecuencia de la crisis del Estado.Para analizar las determinantes a nivel doméstico, hace particular referencia a la segmentaciónterritorial14, que está comprendida por cuatro niveles:

14 El autor explicita que existen 2 tipos de segmentaciones, además de la territorial existe la horizontal.Esta última, si bien no es objetivo de su análisis es importante para comprender que dentro un mismonivel de gobierno (Estadual o Federal) hay diferentes departamentos y agencias que están implicados en


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TABLA 1: Segmentación de las relaciones internacionales en el modelo de Soldatos

Segmentación objetiva o situacional

Se refiere a características que distinguen a las unidades territoriales, es decir existendiferencias relacionadas con las estructuras económicas, con situaciones geográficas, políticas,lingüísticas, culturales y religiosas.

Segmentación perceptiva (o de imagen)

En casos cuando existen distintas actitudes, percepciones, lealtades, concepciones de interés,etc. de las elites y poblaciones, que conllevan al fenómeno de “muchas voces” en la políticaexterna de un país. Es decir que además de la objetividad o realidad en las diferencias lasegmentación podría ser potenciada por un cierto grado de subjetividad o percepciones de partede las unidades constitutivas.

Segmentación de políticas:

Resultado de las dos anteriores, implica una variedad de posiciones en la política externainclusive con factores incidentes tales como nacionalismo y regionalismo

Segmentación de actores:

Cuando se produce un efecto en cascada, los niveles previos de segmentación pueden inducir avarios GNC a desarrollar su actividad exterior utilizar mediante su propia maquinaria; situaciónque puede inducir a una segmentación de políticas, que puede ser reducida a un mínimo si haycooperación entre los GNC y el Estado central.

Fuente: Soldatos (1990).

Muchas de las motivaciones se hallan en el “desencanto” con el diseño de la políticaexterior del gobierno central, debido a errores, inhabilidad y/o ineficiencia en la promoción delos intereses subnacionales. Una de sus consecuencias es por tanto la segmentación, lo cualademás la necesidad de un mayor control por parte de los GNC en este modelo teórico. Otraimportante razón mencionada se origina en las brechas institucionales, cuando por ejemplo unGNC no cuenta con representación en instituciones del poder central (ya sea en el Ejecutivo oLegislativo) que inciden sobre el diseño y ejecución de la política exterior del país15.

No de menor importancia resulta la domesticación de la política exterior. Cuando lascompetencias constitucionales de los GNC son explícitas respecto de la acción exterior, unmarcado énfasis en el trabajo sobre asuntos de “baja política” motiva a que GNC se involucrencon socios externos, tanto para proteger sus derechos como para responder a los desafíos de lainterdependencia global. Duchacek (1984) por ejemplo, hace alusión a que determinadosasuntos de política doméstica que requieren de la actuación de los GNC contienen unadimensión internacional.

Aunque sin explicitarlo, en la domesticación de la política exterior interviene elprincipio de subsidiariedad: la responsabilidad del buen gobierno les exige en numerosasocasiones desarrollar vínculos internacionales, especialmente ante situaciones de crisis; oinclusive cuando se produce un desarrollo asimétrico con otras regiones o gobiernossubnacionales. Por otra parte, cuando existen diferencias en términos de capacidadesinstitucionales, presupuesto y funciones, determinadas elites buscan el desarrollo de nuevosroles y entre ellos sobresale el relacionamiento externo.

las relaciones internacionales y que ello se debe al proceso de domesticación de la política externa; porejemplo en actividades de baja política.15 Por ejemplo en Canadá, donde al no haber Cámara de Senadores (con un sistema unicameral en elCongreso), las Provincias no cuentan con representación. El autor menciona que también la falta decertezas o de mayor explicitación en la Constitución de un país puede ocasionar este tipo desegmentación.


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3.2 Descentralización y racionalización de la política exterior

La descentralización ha sido recurrentemente señalada como uno de las grandesvectores de la actividad internacional de los GNC. La descentralización implica un proceso, yasea de iure o de facto, mediante el cual el Gobierno central comparte, delega y/o transfiere tantofunciones y competencias como recursos necesarios para la implementación de políticas hacialos inferiores niveles de gobierno (subnacional), o incluso hacia actores no-estatales o privadospara la provisión de bienes públicos. En palabras de Boisier (1984: 67), la descentralización“consiste en el reconocimiento de competencias propias a organismos que no estánjerárquicamente subordinados al Estado”. Se trata de un concepto ampliamente discutido dentrode la Academia, con interpretaciones diversas, que se distingue de otros términos tales comodesconcentración y deslocalización16.

La descentralización es un importante punto de partida para analizar tanto la autonomíade los GNC o flexibilidad del Estado (BERNAL MEZA, 2015) para desarrollar sus propiasacciones, como para comprender el grado de coordinación entre ellos y con el gobierno central.De allí que Soldatos (1990) mencionara que la descentralización, al permitir una reducción decostos y un mejor aprovechamiento de los recursos, favorezca la racionalización de la políticaexterior, especialmente cuando las elites logran adaptarse a la segmentación mediante una buenacapacidad de respuesta. En tal situación, no se produce una segmentación de políticas y laparadiplomacia contribuye de hecho a racionalizar el proceso de formulación e implementaciónde la política exterior.

En general, la literatura sobre relaciones internacionales de GNC se centra en losprocesos de descentralización administrativa. Interesa conocer de qué modo ella actúa sobre lagestión paradiplomática, sobre su regulación, coordinación y planificación; y de qué manera ellose vincula con la política exterior llevada adelante por el Estado central. Un enfoque relevanteque ha tenido importante desarrollo teórico es aquel centrado en el tratamiento institucional,constitucional y legal de la descentralización y relación con la paradiplomacia. Sin embargo,estos aportes “institucionalistas” han tenido un excesivo rasgo descriptivo y normativo, frente alo cual se precisan estudios empíricos que den cuenta de las razones en la variabilidad de laacción paradiplomática entre distintas unidades de análisis, así como de sus efectos o impactosreales.

3.3 Democratización

El análisis de este factor está ligado al hecho que determinados países –mayormente envías de desarrollo y de tradición Católica- asistieron a una tercera ola re-democratizadora entre1970 y 1980 (HUNTINGTON, 1991). Suele argumentarse que este proceso incentivó laproliferación de relaciones internacionales por parte de actores locales y no estatales, pues comoforma de gobierno la democracia permite teóricamente un mayor pluralismo para elestablecimiento de las reglas de juego en un sistema político. Dos argumentos deben serdiferenciados en relación a este factor: a) aquel que sostiene la re-democratización favorece laacción paradiplomática de los GNC y, b) aquel que sostiene que la acción paradiplomáticademocratiza el sistema político interno (LECOURS, 2008; CORNAGO, 2010). Esta secciónsolo se ocupa brevemente del primer argumento y para ello se citan los casos de México, Brasily Argentina.

En primer lugar, Bueno (2012: 86) señala que es importante diferenciar entredescentralización y democratización en el caso de países emergentes: “el argumento de que elproceso de democratización desempeñó un papel central en el impulso a la paradiplomacia enpaíses emergentes es considerablemente razonable. Casos concretos como el de Brasil,Argentina y Sudáfrica son innegablemente corroborantes (…)”17. Sin embargo el caso de China

16 Para un análisis sobre este asunto véase BOISIER S. (1984). Un difícil equilibrio: centralización ydescentralización en la planificación regional, en Estudos de Economia, v (1), Out.-Dez., 1984.17 Traducción libre.


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–que no solo es el país más dinámico entre los emergentes sino que cuenta también los GNCmás activos entre este grupo de países – no permite realizar una generalización sobre este factor.Por tanto, sostiene que la variable más significativa es, para este conjunto de países, ladescentralización política y fiscal, independientemente de si es un sistema federal o unitario,democrático o autoritario. De esta manera, la democratización parece actuar como variableinterviniente en el impulso a la descentralización.

De los tres casos latinoamericanos aquí esbozados (México, Brasil y Argentina), seobserva que la literatura subraya la transición hacia la democracia y su consolidación, como unode los factores que internamente impulsan un mayor dinamismo externo de los GNC. Zeraoui(2016: 24) refiriéndose al caso mexicano sostiene que “con la continua apertura democrática yel crecimiento de las comunicaciones, cada vez es más común que las administraciones locales,e incluso empresas e instituciones, tomen iniciativas propias al relacionarse con el exterior.” Elautor señala los efectos de la democratización sobre la política exterior, en razón de una mayorpermeabilidad tanto del Estado nacional como de los GNC a las demandas ciudadanas y dediferentes grupos. También para el caso mexicano Schiavon (2010: 4) argumenta que:

el retorno a la democracia en el mundo en desarrollo y el aumento en ladescentralización de facultades ha abierto espacios de participación a las entidadesfederativas que anteriormente estaban monopolizados por los gobiernos centrales, loscuales, en ocasiones, eran poco representativos de los intereses locales (…) Aún cuandoel ejecutivo sigue controlando la conducción de la política exterior, la transicióndemocrática ha implicado una multiplicación de los actores que buscan participar en lamisma en diferentes instancias.

En el caso brasileño, Vigevani (2006) y Milani y Ribeiro (2010) hacen referencia a queeste país no fue una excepción al argumento de que un factor relevante para su desarrollo de laparadiplomacia era la existencia de gobiernos democráticos. La línea de razonamiento es que lademocratización a partir de 1985, al favorecer el proceso descentralizador, indujo a que tantogobiernos municipales como Estaduales desarrollen activos vínculos internacionales. Sostienenque si bien el régimen constitucional de Brasil no hace referencia explícita a las actividadesinternacionales emprendidas por los GNC, la paradiplomacia se desarrolló de formaconsiderable desde fines de 1980 gracias a los mecanismos de descentralización aprobados porla reforma constitucional de 1988.

En cuanto a Argentina, Zubelzú (2008:42) comenta que “la actividad internacional anivel subnacional se origina en gran medida en cambios en el Estado-Nación, tales como losprocesos de democratización, de descentralización, y repercute consecuentemente en sus partes”y que ello ha impulsado no solo la acción exterior de GNC sino también de actores no-gubernamentales. “Este tipo de acciones era impensable durante los regímenes autocráticos”sostiene Colacrai (2005: 7); por tanto la actividad de las Provincias en el ámbito internacionalcomenzó a perfilarse con la recuperación de la democracia y el ascenso del gobierno deAlfonsín (1983-89), cobrando mayor ímpetu con el proceso aperturista y comercialista delgobierno de Menem a partir de 1989. El cambio en la concepción de la “frontera” hacia la ideade cooperación e integración con países vecinos influyó de manera notable para que,especialmente las provincias, se vinculen con socios internacionales. Este proceso se acentuó apartir de 1994, cuando la reforma Constitucional de 1994 introdujo el artículo 124 que reconocea los gobiernos provinciales facultades para celebrar convenios internacionales.

Conclusiones

El dinamismo internacional que adquirieron los GNC a partir de la década de 1970 fueanalizado primeramente en Europa y Estados Unidos, especialmente en sistemas federales degobierno, a partir del concepto de paradiplomacia. Desde los años 80, los estudios enfocados enunidades de análisis de otras regiones del mundo - especialmente en países en vías de desarrollo,en sistemas unitarios y regímenes autoritarios – comenzaron a proliferar configurando un nuevocampo de estudio dentro de las Relaciones Internacionales. Como concepto y como teoría, la


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paradiplomacia fue seriamente cuestionada por su sentido polisémico, por su falta de precisiónmetodológica y escasas posibilidades de generalización.

Sin embargo, como teoría de alcance medio ha realizado importantes contribucionessirviéndose de otras disciplinas y conceptualizaciones, no habiendo sido reemplazada osuperada por otra corriente teórica dentro de las Relaciones Internacionales. En todo caso, laparadiplomacia ha abierto un nuevo campo de estudio que ha permitido un trabajointerdisciplinario del cual servirse para analizar el fenómeno en todas sus manifestaciones. Encuanto tal, ha permitido reconocer la existencia de distintos factores que impulsan la actividadinternacional de los GNC, tanto de orden interno como internacional como grandes variablesexplicativas. En cuanto a las primeras, se analizaron los procesos de globalización yregionalización como principales variables sistémicas o estructurales, las cuales representanvariables constantes para los GNC, pues se tratan de grandes tendencias que comprehenden einciden sobre la mayoría de los Estados de la sociedad internacional.

La crisis del Estado-nación, como respuesta a tales procesos, se refleja en una mayorporosidad de las fronteras, en una nueva geografía funcional definida por la conectividad global,el desarrollo de las cadenas de suministro (supply chains) y el fenómeno denominadodevolution, indicativo que las autoridades locales (regiones, provincias, ciudades) adquierennuevas funciones y protagonismo en el escenario internacional. La complejidad de la políticamundial, especialmente desde la Posguerra Fría, pone en clara vigencia el concepto degobernanza global para alcanzar a diferentes niveles de participación (supranacional, regional,nacional, sub-nacional) en los procesos de toma de decisiones y en la definición de agendas, aúnen los procesos de integración regional, que se configuran como importantes catalizadores de laparadiplomacia, especialmente a partir de la cooperación transfronteriza entre GNC.

La Política Comparada ha servido como enfoque metodológico para identificar ysistematizar los distintos factores de orden interno, tanto en el plano nacional como local. Unade sus ventajas es que permite reconocer la existencia de variables independientes partiendo delas reglas de funcionamiento y dinámica de comportamiento dentro de un sistema político. Porejemplo, la segmentación territorial puede conllevar al fenómeno de las múltiples voces enmateria de relaciones internacionales, conduciendo a situaciones de conflicto o cooperaciónentre las unidades constitutivas y el poder central. De allí que se plantee la necesidad de avanzaren un proceso de racionalización, para que la paradiplomacia contribuya a los objetivos de lapolítica exterior del Estado en lugar de socavarla. En ello, la descentralización administrativarepresenta una opción viable, a condición de que se implementen aceitados mecanismosinstitucionales y de una legislación pertinente, siendo una variable o aspecto relevante a serprofundizado, especialmente en el análisis comparado de la coordinación llevada adelante por elpoder central con sus respectivas unidades constitutivas. En cuanto a la democratización, setrata de la variable de menor poder explicativo, pues no constituye un prerrequisito para laparadiplomacia contemporánea, que también se manifiesta en regímenes no-democráticos, comoes el caso de China.

Finalmente, destacar que la paradiplomacia adeuda algunas asignaturas pendientescomo campo de estudio y como aspirante a una teoría de alcance medio. En primer lugar,desarrollar una metodología precisa que permita estimar los resultados e impactos reales de losobjetivos que la actividad paradiplomática se propone. De allí que se plantee la necesidad deoperacionalizar el concepto de paradiplomacia y de su construcción como variable, de maneraque permita comprender su real magnitud. Una aproximación posible es mediante sucuantificación y posterior construcción de escalas o índices que reflejen más fehacientemente elnivel de actividad internacional de un GNC, en lugar de ofrecer análisis descriptivos centradossolo en su institucionalidad. Sería asimismo pertinente examinar los factores incidentes queprovienen del propio entorno o contexto local de manera que completen y complementen losdemás conjuntos de causas o variables.

Se trata de un problema compartido en realidad con otras disciplinas: si su objetivo espromover el desarrollo socioeconómico, cultural y político, tampoco las ciencias sociales hanlogrado desarrollar métodos y técnicas precisas para su medición, particularmente las


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estadísticas, cuando se trata del nivel subnacional. Como campo de estudio, la paradiplomaciahereda este inconveniente metodológico que dificulta la posibilidad de correlacionarla, en tantovariable explicativa, con otros procesos o fenómenos sociales. Una posible alternativa desolución sería mediante el enfoque de políticas públicas y particularmente de su evaluación, acondición de que la paradiplomacia de un GNC esté claramente explicitada en una política,estrategia, o programa de gobierno con objetivos y recursos bien definidos.

En segundo lugar, la existencia de universo demasiado vasto y heterogéneo requiereordenar el estudio del fenómeno desde una perspectiva que asuma criterios geográficos. Esdecir, mediante un proceso inductivo que comience por las particularidades de un sistemapolítico y de sus unidades constitutivas, centrándose en las variables explicativas domésticas,para seguidamente detectar patrones o denominadores comunes en una escala más amplia. Alrealizar esta operación se resolvería, al menos parcialmente, el problema identificado porSánchez Cano (2015), cuando subraya la dificultad para derivar hipótesis que correlacionen lasparticularidades de la paradiplomacia de los GNC con variables del orden doméstico einternacional.

En tercer lugar, la alegada discontinuidad del fenómeno cuando se examinandeterminadas unidades de análisis, más que representar una razón que explica la falta deprogreso científico, demanda la realización de estudios más exhaustivos sobre estaproblemática. En otros términos, cabe preguntarse por qué se produce dicha discontinuidad en elmarco de una creciente cooperación e intensa competencia en el marco de la interdependenciamundial que demanda vincular lo local con lo global. Posiblemente sean variables de ordenlocal, propias del GNC y de su contexto, las que puedan ofrecer explicaciones más satisfactoriassobre tales dificultades.

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De la permisibilidad a la restricción. Un análisis de la incidencia de loscondicionantes sistémicos sobre la política exterior del kirchnerismo

(2003-2015)∗

Actis, Esteban∗∗

Busso, Anabella***

Calderón, Emilse****

Zelicovich, Julieta*****

Resumen:

Existe un consenso amplio sobre la importancia que los condicionantes domésticos tuvieron en el diseñode la política exterior durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner. En consonancia con esediagnóstico los condicionantes sistémicos han tendido a ser dejados de lado en los estudios referidos a lapolítica exterior argentina durante esa etapa. Por ello, en este trabajo, pretendemos cubrir parte de esalaguna. Consecuentemente argumentamos, a modo de hipótesis, que los condicionantes sistémicos nofueron constantes en los doce años de gestión kirchnerista, sino que mudaron desde un perfil permisivo auno más restrictivo en el segundo mandato de Cristina Fernández. Esta dinámica tuvo impacto sobremúltiples dimensiones de la Política Exterior, pero fue más evidente en el ámbito económico.

Palabras claves: política exterior; condicionantes sistémicos; Kirchnerismo; permisibilidad; restricción

From permissibility to restriction. An analysis of the incidence of systemicconstraints on Kirchner's foreign policy (2003-2015)

Abstract:

There is a broad consensus on the importance that the domestic constraints have had on the design offoreign policy during the governments of Néstor and Cristina Kirchner. In line with this diagnosis,systemic constraints have tended to be neglected in the studies related to the argentinean foreign policyduring this period. Therefore, in this work, we intend to fill part of that gap. For this reason, by way ofhypothesis, we argue that the systemic factors were not constant in the twelve years of Kirchner'sadministration, but that they changed from a permissive profile to a more restrictive one in the secondterm of Cristina Fernández. This dynamic had an impact on multiple dimensions of foreign policy, butwas more evident in the economic sphere.

Key words: foreign policy; systemic constraints; Kirchnerism; permissibility; restriction


∗ Este trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de Investigación Plurianual: “La Política ExteriorArgentina inmersa en la crisis económica internacional” (CONICET). El trabajo es en co-autoría y elorden en el que se mencionan los autores es estrictamente alfabético.∗∗ Esteban Actis, Doctor en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, ConsejoNacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico: [email protected]*** Anabella Busso, Master en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Rosario, Consejo Nacional deInvestigaciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico: [email protected]**** Emilse Calderón, Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, ConsejoNacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico: [email protected]***** Julieta Zelicovich, Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, ConsejoNacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico:[email protected]





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Introducción

En su carácter de paradigma teórico predominante la Escuela Realista clásica(MORGENTHAU, 1948) logró imponer, durante décadas, el supuesto de que los factoresexplicativos de las políticas exteriores de los estados se encontraban únicamente en el contextointernacional, concibiendo al diseño de esta política pública como una respuesta a las amenazasy oportunidades del escenario externo.

En esta visión, el Estado “es un actor racional y unificado que adopta una políticaexterior (PE) como reflejo de los riesgos y ocasiones que le presenta el sistema internacional -global o regional- con el fin de maximizar sus intereses” (LASAGNA, 1996: 45).Consecuentemente, estos enfoques asumen que la PE se configura en un proceso relativamenteaislado de la sociedad en la que ocurre donde los debates internos no juegan un rol central.Posteriormente, según Soares de Lima (1994), los enfoques del modelo político-social sedistanciaron del anterior en tanto entendieron que las preferencias externas son siempreendógenamente determinadas y no son fijas. Estos hacen énfasis en el proceso de formación depolíticas y no en los atributos del Estado o su ubicación relativa. En el ámbito disciplinar de lasRelaciones Internacionales estas visiones se vinculan con el modelo de política burocrática deGraham Allison (1975), pero poseen antecedentes en la sociología política clásica sobre elanálisis de políticas gubernamentales. Esta línea conceptual, que incluye tanto a visionespluralistas como marxistas, considera que la policy es consecuencia de las actividades de losgrupos de interés y de las fuerzas sociales y, aplicado al estudio de la PE, entiende al contextoexterno como fijo (SOARES DE LIMA, 1994). Finalmente, los trabajos de Rosenau (1967) ymás específicamente los de Putnam (1988) dan lugar al modelo interactivo el cual se presentacomo superador de los dos anteriores. Esta postura teórica reserva, al igual que lo hace elmodelo realista clásico, el ámbito de la PE a la acción de los representantes del Estado, peroincluye el análisis de los determinantes domésticos de la acción externa. Al privilegiar lainteracción entre el contexto externo y los determinantes internos en este enfoque no sólo laspreferencias externas dejan de ser fijas, sino también el contexto internacional (SOARES DELIMA, 1994).

Desde nuestra perspectiva adherimos a los supuestos del modelo interactivo y, además,acordamos con Russell (1991), que el debate sobre la prevalencia de un tipo u otro decondicionantes sobre la PE no es de orden filosófico, sino empírico. Consecuentemente, sucapacidad explicativa sobre la PE depende de los distintos momentos históricos y de lascuestiones analizadas.

En el caso específico de los gobiernos kirchneristas existe un consenso amplio referidoa que los condicionantes domésticos fueron los que primaron en la definición del diseño de laPE. Tal realidad ha sido puesta en evidencia en numerosos estudios tales como Busso (2010 y2016); Miguez (2016) y Russell y Tokatlian (2015). En consonancia con esos diagnósticos loscondicionantes sistémicos han tendido a ser dejados de lado en los estudios referidos a la PEdurante esa etapa. Por ello en este trabajo buscamos poner el foco en dicha laguna.

Es sabido que los condicionantes sistémicos son de origen externo y pueden ser deorden político, económico, estratégico, cultural, social, entre otros. Si bien el concepto“condicionante” suele tener una connotación negativa (sus equivalentes son supeditar,subordinar, limitar, restringir, coartar), consideramos necesario destacar que en caso de serutilizado como sinónimo de influencia o, desde una perspectiva metodológica, como unavariable, dicho concepto debe ser entendido en un sentido más amplio en tanto lacondicionalidad generada puede ser permisiva o restrictiva y variar en su intensidad.

Las nociones de permisibilidad y restricción hacen alusión a las característicasparticulares que adquiere el orden internacional en sus diversas dimensiones en un contextodeterminado. Dichas características pueden mostrar la existencia o ausencia de condicionantesexternos que limiten o potencien las opciones nacionales en la arena internacional. Retomandola tradicional conceptualización de Helio Jaguaribe (1969), la permisibilidad/restriccióninternacional alude a las condiciones de posibilidad para un Estado o un conjunto de Estados deemprender una estrategia autonomizante tomando en cuenta el estado de situación –



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flexibilidad/rigidez– o el grado de condicionamientos específicos del sistema internacional enun momento histórico determinado.

En relación con estas referencias, e independientemente de la valoración ideológica quese realice, a lo largo de este trabajo entendemos que tanto el discurso como las principalesacciones de PE a lo largo de los gobiernos kirchneristas se diseñaron en función de lograr unaacción externa autonómica y ligada a un modelo económico neo-desarrollista. Es, entonces,desde esta afirmación que analizaremos el rol de los impactos externos sobre la búsqueda yconcreción de dicho modelo de PE.

A partir de estas consideraciones sostenemos a modo de hipótesis que loscondicionantes externos (variables sistémicas) no fueron constantes en los doce años de gestiónkirchnerista, sino que mudaron desde un perfil permisivo durante los primeros años, a uno másrestrictivo en el segundo mandato de Cristina Fernández. Esta dinámica tuvo impacto sobremúltiples dimensiones de la PE, pero fue más evidente en el ámbito económico.

Por una cuestión de espacio no podemos desarrollar taxativamente el conjunto decondicionantes externos, pero a los efectos de sustentar empíricamente nuestra afirmaciónpresentamos en primer lugar un breve recorrido general sobre el cambio en el perfil y laintensidad de los condicionantes externos y su impacto sobre distintos aspectos de la PE; ensegundo lugar nos concentraremos de manera más específica en la dimensión económicaabordando la globalización financiera y las variaciones en el comercio internacional; en tercerlugar echamos una mirada a la dimensión estratégico-militar para cerrar con algunasconclusiones.

1. Una mirada general sobre la incidencia de los condicionantes sistémicos

Pensar la interacción entre la Política Exterior Argentina (PEA) y los condicionantesexternos en el escenario de 2003 -cuando Néstor Kirchner llegó a la Casa Rosada- nos trae a lamemoria la persistencia de numerosos problemas generados a partir de la crisis desatada en2001, cuya nota distintiva en términos internacionales era el default a lo que se sumaba uncontexto global interpelado por la guerra contra el terrorismo internacional. Por ello es tentadorpensar que esa fue, entonces, la etapa donde la condicionalidad externa generó las mayoresrestricciones para la gestión externa de nuestro país. Sin embargo, como sostuvimos en nuestrahipótesis, una revisión más detallada de los hechos nos permite afirmar que ese camino fue a lainversa transitando de una mayor permisividad externa a un escenario más restrictivo. Dicho enotras palabras, una mirada a los aspectos sustantivos nos permite argumentar que losconstreñimientos internacionales fueron más severos en épocas de Cristina que durante lagestión de Néstor Kirchner y, de esta forma, limitaron las opciones de la política externa yeconómica internacional a medida que transcurrían la gestión kirchnerista.

Si reorientamos la mirada hacia la dimensión política, el gobierno de Néstor Kirchnerse superpuso con las discusiones preliminares sobre la conformación del orden internacional enel siglo XXI y las respectivas consecuencias en la distribución del poder mundial. Para 2003 elorden internacional estaba enmarcado por la guerra contra el terrorismo internacional lideradapor Estados Unidos con posterioridad a los ataques de septiembre de 2001. Esto implicó unproceso de militarización de la acción externa de Washington; la implementación de la doctrinaBush (acción preventiva); un predominio de las visiones políticas neoconservadoras yeconomías liberales y una abundante literatura que señala la llegada de una nueva pax-americana basada en el establecimiento de la primacía a través del uso de la fuerza. Si bien estastendencias se tradujeron en una cierta desatención de Washington hacia Sudamérica, Argentinarecibió el apoyo de la administración de George W. Bush en el proceso de renegociación dedeuda soberana que llevó adelante Kirchner junto al ministro de economía, Roberto Lavagna.1

1 Las diferencias que la administración de George W. Bush y su primer Secretario del Tesoro, PaulO´Neill, mantuvieron con Wall Street generaron un ámbito favorable para que el gobierno de EstadosUnidos apoye a la Argentina en su proceso de renegociación de deuda (BUSSO y PIGNATTA, 2006).


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Las tensiones expresas con el gobierno estadounidense se presentaron a partir de 2005 debido alrechazo al ALCA que Argentina compartió junto a los otros miembros del Mercosur en laCumbre de las Américas en Mar del Plata.

La situación a lo largo de los gobiernos de Cristina fue diferente porque lastransformaciones internacionales se dieron de manera más acelerada y generaron mayorincertidumbre. En estos años Estados Unidos y Europa transitaron por la crisis económicainiciada en 2008; se discutió con mayor contundencia el rol de las potencias emergentes –especialmente los BRIC en forma conjunta y China como actor individual– y se consolidaronlas tendencias que indicaban el traslado del eje económico mundial a la región del Asia Pacífico.Posteriormente, la situación internacional sumó nuevos matices caracterizados por disputas conreminiscencia de Guerra Fría donde Estados Unidos y Europa sancionaron a la FederaciónRusia por la crisis en Ucrania y se incrementó la preocupación de los poderes occidentales anteel aumento de los atributos económicos, políticos y militares de China. Por otra parte, comosostiene Busso (2014) las relaciones con Washington durante las gestiones de Cristina Kirchnerestuvieron caracterizadas por una dinámica permanente de crisis-intento de recomposición2

hasta llegar a un estado de parálisis a partir del momento en que el gobierno de Obama dejó deapoyar a la Argentina ante la decisión de la Corte Suprema de Estados Unidos de no tomar elcaso argentino para analizar la decisión del juez Griesa.

En estrecha vinculación con este último tema también sobrevino una situacióninternacional sustancialmente diferente entre un gobierno y otro. Entre 2003 y marzo de 2005 laPE de Néstor Kirchner estuvo claramente formateada por el proceso de renegociación de deudasoberana para salir del default. Si bien esta etapa fue muy intensa y compleja finalizóexitosamente. En el marco de una agenda externa más diversificada la cuestión de la deudaocupó nuevamente un lugar relevante en 2010, cuando en el gobierno de Cristina se concretó lasegunda renegociación de deuda. Sin embargo, en su último mandato otra vez el panoramavolvió a ser más complejo para ella que para su antecesor. La decisión del juez Griesa de darlugar a las demandas de los llamados fondos buitres no sólo puso en tensión los vínculos conEstados Unidos y parte del sector financiero internacional, sino que obligó a la Argentina adesarrollar una gran actividad internacional en búsqueda de apoyos y afectó fuertemente laactividad política al interior de las fronteras desatando nuevamente fuertes críticas al gobiernodesde los medios hegemónicos y los partidos de oposición. Si bien el gobierno impuso su lógicade negociación y no concretó los pagos establecidos por Griesa, la situación generó distintasinstancias de turbulencia política cuando en febrero de 2012 se conoció la decisión del juez

Entendía que los inversionistas ya habían sido muy protegidos por las políticas de salvataje y ahoradebían someterse a los riesgos de perder en un proceso de renegociación. Roberto Lavagna (2005) afirmaque tanto en la crisis del Tequila como en las sucedidas en el Sudeste Asiático, Rusia y Brasil, el FMI y elTesoro norteamericano impulsaron un rol considerablemente activo del organismo como prestamista deúltima instancia. Sin embargo, a partir de 2000 se comenzó a considerar que esta estrategia deminimización de riesgos había acarreado un problema: la disminución de los incentivos de los inversorespara evaluar cuidadosamente los riesgos a asumir (que se evidenciaban en el alto nivel de las tasas deinterés a la cual se invertían los fondos). La garantía implícita de un rescate impedía, por un lado, que losinversores sufrieran las consecuencias de una mala evaluación y, por otro lado, resultaba en una“incorrecta” asignación de los recursos a nivel internacional. La posición asumida por parte del gobiernode Estados Unidos a partir de 2000 se basó en estas consideraciones. Para Washington el esquema desalvatajes había generado incentivos perversos y era necesaria una vuelta a las leyes de mercado.2 Cuando hacemos referencia al patrón crisis-intento de recomposición sin llegar a una rupturapretendemos señalar que, “en el marco de las diferencias existentes entre Argentina y EE.UU bajo losgobiernos de Cristina Fernández, los vínculos bilaterales tuvieron la siguiente dinámica: a- se producíansituaciones de tensión (crisis) ligadas a diferencias de índole política, económica y estratégico militar; b-cada una de ellas fue seguida por contactos y/o negociaciones a nivel ministerial o presidencial quepretendían acercar a las partes (intento de recomposición), sin que ello implicase por parte de Argentinaoptar nuevamente por políticas de alineamiento; c- esta dinámica no conducía a la ruptura porque ambaspartes siempre eligieron restablecer, al menos, un nivel de cordialidad mínima y, además, porque en elámbito multilateral nuestro país no optó por un perfil de voto anti-estadounidense.” (BUSSO, 2014: 51).


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Griesa; en octubre del mismo año cuando la Corte del distrito de Nueva York confirmó el falloy en 2014 cuando la Corte Suprema de Estados Unidos no tomó el caso.

Otra diferencia que aportan los condicionantes externos, en este caso de intensidad,entre los períodos de gobierno se vincula con el rol de China en el mundo y sus relaciones conla región y Argentina. En primer lugar hay que subrayar que a partir de 2001 con el ingreso deChina a la OMC este país comenzó un tránsito ascendente a nivel global, superando lainfluencia regional que había alcanzado. Si bien Néstor Kirchner le dio una gran prioridad a ladimensión comercial en el marco de la PEA, organizó una misión oficial acompañado porempresarios a China y le otorgó en 2004 el reconocimiento de economía de mercado tal como losolicitaba Beijín; desde mediados de la primera década del siglo XXI hasta el presente lasinversiones y el comercio tanto con la región3 en su conjunto como con Argentina4 en particular,han aumentado de manera muy significativa. Consecuentemente, la relación con China seconvirtió en un vínculo de mayor peso en épocas de Cristina que en épocas de Néstor Kirchner.

El contexto regional también fue muy diferente entre la primera y la segunda década delsiglo XXI. La dinámica política y económica positiva que se dio en América del Sur en laprimera década del siglo XXI, enfrentó desde 2011 y de manera creciente una parálisis. Eldebilitamiento del llamado “giro a la izquierda” conllevó que las propuestas de concertaciónpolítica hayan sido más efectivas durante la gestión de Kirchner y el primer gobierno deCristina, que durante su segundo mandato. En este mismo contexto la voluntad de los gobiernospara aplicar modelos económicos neo-desarrollistas comenzó a ser menos preponderante en elescenario regional. Las situaciones domésticas impactaron sobre el diseño de la PE yreaparecieron con mayor regularidad las demandas por acuerdos de libre comercio y laspropuestas para reorientar los procesos de integración regional en esa dirección lo que, dehecho, significaba abandonar los conceptos de regionalismo pos-neoliberal y pos-hegemónico.

Desde una perspectiva general la economía internacional durante la gestión deKirchner coincidió con una etapa de relativa estabilidad global, mientras que a Cristina lecorrespondió atender las secuelas de la crisis económico-financiera desatada en los estadoscentrales en 2008. Esta fue sólo equiparable a la crisis del ´30 y generó consecuencias globales,entre las que se destacan: a- una contracción del comercio internacional por caída de la demandaque afectó la balanza comercial argentina situación que se complicó aún más a partir de 2011con la crisis energética y la necesidad de incrementar las importaciones; b- las discusionesmultilaterales en torno a los mecanismos para reglar las actividades financieras internacionales,marco en el que Argentina manifestó su postura favorable a la regulación; y c- el debate sobre

3 La IED de China en América Latina y el Caribe en los casi 20 años que transcurrieron entre 1990 y 2009alcanzó un total de 7.340 millones de dólares. Sin embargo estas cifras se expandieron significativamente.A modo de referencia sólo en 2010 la IED de origen chino alcanzó los 13.712 millones de dólares; en2011 llegó a los 10.175 millones; en 2012 a los 9.206 millones y en 2013 a los 9.624. CEPAL (2015). Porotra parte, durante la primera década del siglo XXI el intercambio comercial entre la región y China hasido muy dinámico. De acuerdo a la CEPAL (2012) las exportaciones en porcentajes pasaron de 26,8 enel período 2000/2005 al 31,6 en la etapa 2005/2011, mientras que las importaciones lo hicieron de 37,6 a28,2.4 La IED de origen chino en Argentina entre 1990-2009 fue de 143 millones de dólares. En el año 2010ascendió a 3.100 millones; en 2011 fue de 2.450; en 2012 de 600 y en el 2013 de 120 millones (CEPAL,2015). Por otra parte China es el segundo socio Comercial de Argentina tanto a nivel de importacionescomo exportaciones. Entre 1994 y 2014 el comercio Argentina-China medido en dólares corrientes semultiplicó por 16, lo que implicó una tasa de crecimiento promedio anual de 15,1%, muy superior a latasa evidenciada para el comercio exterior argentino en su conjunto, que fue de 6,7%. Estos resultadosderivaron en que la incidencia de China en el intercambio exterior de Argentina pasara de un 2,5% en1994 al 11,5% actual. En lo que respecta a exportaciones, la participación pasó de 1,40 a 7%, mientrasque en lo que refiere a las importaciones la incidencia se elevó de 3,40 a 16,50%. (2015). El peso deChina en la balanza comercial argentina tocó su máximo histórico en 2014, Diario Cronista.com, 1º defebrero de 2015, Buenos Aires [en línea]. Disponible en: http://www.cronista.com/economiapolitica/El-peso-de-China-en-la-balanza-comercial-argentina-toco-un-maximo-historico-en-2014-20150201-0009.html

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las políticas económicas para enfrentar la crisis enmarcado entre las opciones de ajuste o depolíticas activas/expansivas, ante el cual el gobierno de Cristina optó por la segunda alternativa.

En el ámbito económico-comercial, Néstor Kirchner transitó un período de ascensolento pero persistente de precios de los commodities, especialmente de la soja. Esto fuesumamente favorable para el país en tanto articulado con una política de tipo de cambiocompetitivo favoreció una balanza comercial positiva y, simultáneamente, el ingresos de divisasa pesar de la restricciones financieras por el default y las negociaciones para salir del mismo. Sibien, los precios de la soja alcanzaron su máximo nivel durante la primera gestión de Cristina(2008) a inicios de su segundo mandato (2012), el panorama cambió sustancialmente a partir deese momento afectando el ingreso de dólares por exportaciones5.

Esta breve descripción ejemplifica, desde una perspectiva general, cómo loscondicionantes externos fueron transitando desde la permisividad a la restricción. Acontinuación analizamos más detalladamente los condicionantes externos de orden económicolos cuales, tal cual lo adelantamos, son los que mayor impacto generaron sobre la PEAfacilitando posturas más autónomas y relaciones más diversificadas en la etapa permisivacaracterísticas que, claramente, se vieron acotadas con la consolidación de un escenariointernacional más restrictivo.

2. La globalización financiera y su condicionamiento sobre la PEA

Desde finales de los años setenta del pasado siglo hasta la actualidad, la irrupción de laglobalización financiera6 se transformó en un condicionante para el desarrollo económico y lainserción internacional de todas las naciones, principalmente aquellas periféricas7. A diferenciade otros condicionantes externos de carácter momentáneo y coyuntural, la globalizaciónfinanciera representa un constreñimiento estructural del capitalismo actual (BRESSERPEREIRA, 2010)

A partir de entonces, la PEA se vio cada vez más afectada por este condicionanteexterno. Como ejemplos podemos mencionar el intento del gobierno de Raúl Alfonsín de crearun “club de deudores” para negociar con la banca privada internacional (CAPUTO, 2015), la

5 Conforme a los datos de UNCTAD STATS, después de haber alcanzado un pico en el año 2011, elíndice de los precios de los commodities agrícolas enfrentó una tendencia a la baja, pasando de medir 289puntos en 2011 (2000=100) a 161 puntos en 2015.6 Desde la década del setenta del pasado siglo, el modelo de acumulación capitalista experimentó unanueva ola de su fase de integración, fenómeno conocido popularmente como globalización (FERRER,1996). Si hasta los años setenta existían atomizados sistemas financieros primordialmente de carácternacional cuya principal función era intermediar y canalizar recursos de ahorristas a los agenteseconómicos (estados y empresas) con necesidad de financiamiento, el fin del sistema de Bretton Woodsinició una era de relativa autonomía del sector financiero (ahora de carácter global dado el fin de lasrestricciones nacionales a la hora de invertir en cartera) desacoplado de la globalización productiva(EATWELL y TAYLOR, 2005). La globalización financiera es un proceso histórico en dos dimensiones.En una, la globalización está representada por el creciente volumen de transacciones financieras a travésde las fronteras. En la otra, por la secuencia de reformas institucionales y legales que se fueron realizandopara liberalizar y desregular los movimientos internacionales de capital y los sistemas financierosnacionales (FRENKEL, 2003). Este fenómeno distorsionó por completo el objeto de las finanzas: sumarahorros de una cantidad de agente y transformarlo en inversiones y consumo a largo plazo. En lugar deello, la financierización implicó un enorme aumento de la riqueza financiera ficticia porque no guardórelación con la producción. En Estados Unidos la riqueza financiera aumentó desde 1980 alrededor de 4veces más que el PBI (BRESSER PEREIRA, 2010).7 La principal amenaza para los países en desarrollo ha estado dada por la condición asimétrica enrelación a las reglas de juego de la globalización financiera. Mientras que unos son simplementeseguidores de reglas (rules-taker), los otros, los Estados y las empresas del denominado mundodesarrollado, son formuladores (rules-makers). Esta diferencia estructural no significa que existan actoresque no estén propensos a sufrir la vulnerabilidad propia de la globalización, tal como lo señalóoportunamente Susan Strange —y que la crisis del 2008 demostró con creces—, pero es necesario afirmarque los márgenes de maniobra no son homogéneos.


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profundización de la dependencia con los organismos multilaterales de crédito (FMI) despuésdel “efecto tequila” en 1995 (BUSSO, et al, 2016), los esfuerzos del gobierno de Fernando de laRúa para que la Argentina fuese sumada a la gobernanza global a partir de la creación del G-20en 1999 (PETRELLA, 2011) y las dificultades del gobierno interino de Eduardo Duhalde delograr el apoyo de los Estados Unidos y del FMI para salir de la crisis del default (MIRANDA,2014).

En ese marco, la PE de los gobiernos kirchneristas no han sido la excepción, por elcontrario, durante los doce años de gestión los impactos de la globalización financiera sobre laagenda externa fueron significativos. A los fines del trabajo identificamos tres etapasparticulares (2003-2005; 2008-2010 y 2014-2015) en las cuales se vislumbra con claridad cómola dinámica de la globalización financiera impactó en la agenda externa de los gobiernoskirchneristas.

Es posible identificar una primera etapa en el recorte temporal del trabajo vinculado alos dos primeros años del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2005) en donde la PEA quedóprácticamente reducida al objetivo de salir del default. En aquel momento, las principalesrelaciones bilaterales (EEUU, Europa y Brasil), las relaciones con los organismosinternacionales y el vínculo con distintos actores del mercado transnacional estuvieroncondicionados por los intentos de dejar atrás el aislamiento internacional producto de lacesación de pagos (MIRANDA, 2014; NEMIÑA, 2013, CREUS, 2015). En ese marco elpresidente Kirchner decidió mantener en funciones a Roberto Lavagna, quien ya sedesempeñaba como Ministro de Economía en el gobierno de Duhalde, y había iniciado elproceso de negociación para reestructurar la deuda soberana más importante de la historia hastaese momento. La operatoria del canje se concretó en marzo de 2005 y, como lo adelantamos enla primera parte de este trabajo, contó con el apoyo de los Estados Unidos. El nivel deaceptación final alcanzó el 76,15% del monto de deuda en situación irregular y fue consideradoun proceso de negociación exitoso (FERNÁNDEZ ALONSO, 2006). Esta tarea se enlazó con ladecisión del gobierno argentino de cancelar la totalidad de la deuda con el FMI en diciembre de2005, la cual ascendía a 9810 millones de dólares y fue cubierta con reservas del Banco Central.De esta manera Kirchner lograba uno de sus objetivos centrales consistente en limitar la tuteladel FMI, la cual era considerada un condicionante externo relevante.

Sin embargo, como evidenciaremos, durante la segunda y tercera etapa se produce unaparticularidad caracterizada por una lógica invertida en relación a la configuración del sistemafinanciero internacional. En términos operativos, en un momento sistémico altamenterestrictivo (2008-2010) la Argentina logró mantener (como en la primera etapa) una relativaautonomía que le permitió disponer de mayores márgenes de maniobra en su PE. Por su parte,en una coyuntura global permisiva de la globalización financiera para los países emergentes(2014-2015) la Argentina se vio condicionada producto del poderío de un actor específico delsistema financiero (los denominados fondos buitres) lo que condujo a una limitación yreorientación de algunas líneas de la PE.

En relación al segundo momento señalado8 cabe indicar que la crisis en los mercadosmundiales alteró la estrategia del gobierno argentino de continuar con el proceso de

8 Desde 2008 el mundo experimentó el inicio (y los posteriores coletazos) de una crisis financierainternacional con epicentro en los Estados Unidos comparable únicamente con el crack bursátil de 1929.En términos conceptuales, el estallido de la burbuja subprime de Wall Street se transformó en unelemento sistémico altamente restrictivo con afectaciones en el canal financiero y en la economía real delas distintas naciones. Sin embargo, a diferencia de otros países en desarrollo, la Argentina logró unrelativo desacople de la crisis debido a baja exposición frente a la globalización financiera luego de haberregularizado, como ya lo indicamos, en 2005 una parte significativa de la deuda en default y la quemantenía con el FMI. Compartimos la afirmación de Susana Nudelsman (2013) que países de AméricaLatina como Argentina, Brasil y Chile arribaron al episodio de crisis global en condiciones más robustasque en las anteriores. Niveles bajos de inflación, superávit en las cuentas externas y fiscales, sistemasbancarios saludables, una existencia importante de reservas internacionales y sistemas cambiarios másflexibles confirieron a la región un alto grado de fortaleza. Esta situación permitió a las economías de la


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desendeudamiento y normalización de los temas pendientes del default pero acentuó laconvicción de profundizar la prescindencia de la globalización financiera y apostar a losbeneficios de la globalización comercial9. La decisión política obedecía, dada la recienteexperiencia traumática, a reducir los efectos adversos de una inserción en el sistema financierovinculados, como sostiene French Davis (2016) a la inversión especulativa la cual por sucarácter fuertemente pro-cíclico no hace más que agudizar los desequilibrios, aumentar losniveles de incertidumbre y volatilidad del mercado.

En lo relativo con la estrategia de desendeudamiento, a inicios de septiembre de 2008 laPresidenta Cristina Kirchner había anunciado el pago a los países acreedores que conforman eldenominado Club por un monto superior de 6000 millones de dólares10. No obstante, cuando ennoviembre estalló la crisis en los Estados Unidos, la profunda inestabilidad en el sistemafinanciero postergó la decisión de cancelar aquella deuda quedando sin efecto los contactosrealizados con los gobiernos de Francia, Alemania, Japón entre otros. Lo mismo ocurrió con laplanificación de la reapertura de un canje (implicaba contactos con la burocracia de los EstadosUnidos y con los bancos internacionales) para aquellos tenedores de deuda que no ingresaron en2005, propuesta que se formalizó en 201011 cuando lo peor de la crisis había pasado. El procesode crecimiento con ahorro interno posibilitó amortiguar los impactos del contexto restrictivo endicha dimensión de la globalización y evitar así otro episodio de vulnerabilidad financiera.Asimismo, amplió los márgenes de maniobra de la Argentina en el escenario internacional paradesplegar la “lógica de la autonomía” (RUSSELL y TOKATLIAN, 2013) como fundamento dela política exterior.

Al final del segundo mandato de Cristina Kirchner la Argentina vio condicionada supolítica exterior producto de una dinámica, inesperada para las autoridades nacionales, de laglobalización financiera como fue la receptividad de los denominados “fondos buitres12” entodas las instancias de la justicia norteamericana.

Durante cierto tiempo el accionar de los “fondos buitres” se concentró en constantesintentos por embargar activos del Estado argentino, pero esta estrategia no brindó el réditoesperado. De este modo, ante el fracaso y la falta de resultados concretos, en octubre de 2010NML Capital Ltd. modificó su estrategia y reorientó el argumento de su demanda legal,planteando la violación por parte de Argentina de la cláusula pari passu la cual refiere al tratoigualitario de todos los bonistas acreedores. El 23 de febrero de 2012 el Juez Griesa emitió unaorden mediante la cual le solicitó a la Argentina pagar en su totalidad a los bonistas

región responder al efecto global con políticas anticíclicas, lo que difiere de la respuesta de estaseconomías en episodios anteriores de efectos externos.9 Entre el 2003 y 2007 la Argentina logró un crecimiento económico con “ahorro interno” es decir condólares genuinos provenientes del canal comercial. El alto precio de las materias primas (principalmentela soja) y un tipo de cambio competitivo fueron funcionales a mejorar la oferta y diversificar laexportadora.10 Los enigmas del pago al Club de París, Página 12, 5 de septiembre de 2008, Buenos Aires. Disponibleen: https://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-111035-2008-09-05.html11 El proceso de restructuración se realizó durante el período abril-agosto de 2010. El monto elegible paraeste canje fue de U$S18.300 millones (incluía intereses devengados e impagos al 31-12-01) y elporcentaje de aceptación alcanzó el 67%, involucrando el rescate de U$S12.210 millones de montoelegible. Teniendo en cuenta los montos ingresados en este canje, junto con lo ingresado en el canje 2005se llegó a regularizar más del 91% de la deuda elegible en el canje 2005.12 Luego del canje de deuda de 2010, solamente un 7% de los acreedores seguían conservando bonosargentinos en default. Entre ese pequeño grupo de acreedores se encontraban los “holdouts” o “fondosbuitres” dedicados a adquirir títulos de deuda de países con dificultades a precios sumamente bajos –producto obviamente del riesgo de impago que entrañan–, para luego una vez producido el default,judicializar la disputa y reclamar por el 100% del valor del título en cuestión. Esto último es lo que losdiferencia de otros fondos de inversión de riesgo que también se dedican a la compra de títulos de deudacon alto riesgo de default o incluso ya en cesación de pagos, pero no con el objeto de accionar legalmentesino más bien con la intención de negociar y obtener prontas ganancias en las reestructuraciones de deudaque eventualmente los emisores lleven a cabo. Estos inversores claramente se constituyen como uno delos actores más perversos de la globalización financiera.

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demandantes junto al pago a los bonistas reestructurados. Obviamente, y como era de esperarse,el gobierno argentino apeló la decisión del juez Griesa. Sin embargo, el 26 de octubre de 2012la Cámara de Apelaciones del Segundo Circuito de Nueva York confirmó la decisión de primerainstancia. Finalmente, el 16 de junio de 2014 la Corte Suprema de Estados Unidos optó porrechazar el pedido del gobierno argentino, dejando así firme el fallo de primera instancia delJuez Griesa, por medio del cual se obligaba a la Argentina a pagar una suma de alrededor de1.600 millones de dólares, resultante del reconocimiento para los demandantes del 100% delvalor de la deuda en su poder más intereses y punitorios.

A diferencia de la etapa anterior, el fenómeno externo coincidió con un momento dedebilidad económica de la Argentina (KULFAS, 2014; DAMIL y FRENKEL, 2014). Para elaño 2012 la Argentina tenía un grave problema de la restricción externa (mayor demanda queoferta de dólares) como consecuencia de desequilibrios macroeconómicos y de un menoringreso de divisas por el canal exportador. Para fines del 2013 era evidente la necesidad devolver a utilizar la herramienta del endeudamiento externo (máxime en un mundo de bajas tasasde interés13). En otras palabras, parecía ineludible dejar atrás la prescindencia de laglobalización financiera. En tal sentido, el gobierno argentino comenzó a transitar por unaestrategia denominada la “agenda del crédito”. Asumió una actitud más dialoguista y deacercamiento con el FMI, a los fines de acordar la confección de un nuevo índice de precios alconsumidor. Además, en octubre de 2013 accedió a cerrar otro frente de conflicto, al lograr unacuerdo con cuatro empresas que tenían fallos favorables con sentencia firme en el CentroInternacional para el Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI). También se acordócon una quinta empresa que había litigado en el marco de la Comisión de las Naciones Unidaspara el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI).

En el plano interno, los desequilibrios macroeconómicos condujeron al gobierno aimplementar algunas políticas de ajuste demandadas por el mercado. Tal fue el caso de ladevaluación de un 20% de la moneda en enero de 2014 y la suba de la tasa de interés dereferencia de un 15% a un 29%. En tal contexto, se agudizó aún más la necesidad de resolver elfrente externo y eventualmente recuperar el acceso al mercado internacional de capitales a tasasrazonables. En consecuencia, el 29 de mayo de 2014 Argentina llegó a un acuerdo con el Clubde París para regularizar la deuda que mantenía con los países acreedores nucleados en dichoforo, la cual se encontraba en default desde diciembre de 2001. Como se puede apreciar,Argentina aceptó hacer aquello que había resistido en años anteriores y en pocos meses avanzóde manera consistente y decidida en la resolución de las cuestiones pendientes del default. Sinembargo, la referida decisión de la Corte Suprema de Estados Unidos y la consecuenteconfirmación del fallo de Griesa, supusieron un nuevo obstáculo para regresar a la globalizaciónfinanciera que fue, sin lugar a dudas, la principal implicancia del fallo. La Argentina seguíamarginada del mercado de capitales internacional aunque ahora ya no por propia elección(ACTIS y CREUS, 2015).

El triunfo de los fondos buitres en la justicia norteamericana no solamente impactósobre la política económica y el largo proceso de reestructuración de deuda14 sino que ademásconstriñó a la PEA. Como lo señalamos en el primer apartado, el vínculo bilateral con los

13 Una vez superada la crisis financiera internacional, las principales economías desarrolladas seguían conun crecimiento económico anémico. En ese marco, tanto la Reserva Federal de los Estados Unidos comoel Banco Central Europeo mantuvieron a la baja las tasas de interés (prácticamente tasas negativas). Apartir del 2010 la liquidez internacional se trasladó a los países emergentes en búsqueda de mayorrentabilidad. En esa coyuntura, los países latinoamericanos pudieron emitir deuda en los mercadosinternacionales en torno a una tasa promedio de entre 3 y 5% anual.14 Como bien señalaron las autoridades argentinas, el cumplimiento inmediato del fallo de Griesa poníaen jaque todo el proceso de restructuración de deuda, en tanto que los bonos reestructurados conteníanuna cláusula denominada Rights Upon Future Offers (RUFO), la cual establecía que cualquier mejora querealizara la Argentina de manera voluntaria a aquellos acreedores que no habían ingresado en los canjesde 2005 y 2010, debería ser extensiva para todos los demás. La fecha de expiración de la misma era el 31de diciembre de 2014, impidiendo por tanto la posibilidad de dar una solución hasta pasada esa fecha alos fines de no alterar las condiciones de la deuda reestructurada.


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Estados Unidos volvió a resentirse producto del convencimiento de la administración argentinade que la Casa Blanca no había hecho todo lo posible para interceder por la posición argentina15.Por su parte la irrupción de este nuevo condicionante externo de la globalización financieraconllevó a que la Argentina profundizase su vínculo con la República Popular China(VADELL, et. al. 2016) ya no solamente por la vía del canal comercial sino también en el ejefinanciero. En julio de 2014, el Banco Central de la República Argentina (BCRA) firmó con elBanco Central de República Popular de China un acuerdo de swap de monedas locales por unmonto de 11 mil millones de dólares. El swap le permitió al gobierno de Cristina Kirchnerrobustecer las reservas internacionales y garantizar divisas para afrontar las necesidades de suúltimo año de gestión.

3. Las variaciones en el comercio internacional y su influencia sobre la PEA

Otro de los condicionantes externos significativos de la larga década kirchnerista hasido el de la globalización comercial. El carácter de la misma ha variado a lo largo de los añospasando de un marco de mayor permisibilidad a uno de creciente restricción para una PEautonomista, del tipo de la que buscaron plantear las gestiones del período 2003-2015.

Al asumir Néstor Kirchner la globalización estaba ingresando a una etapa de inusualdinamismo. Tras el receso económico de 2001, en el 2002 hubo una gran expansión delcomercio mundial, en la que los nuevos motores de la economía internacional comenzaban asobresalir, dando lugar a un nuevo escenario internacional. Este escenario fue permisivo para larecuperación económica del país, para la búsqueda de una diversificación de la canasta delcomercio exterior y de los socios comerciales externos y para el ejercicio de una PEmultilateralista y reformista del sistema internacional. Una serie de factores han incidido en ello:en primer lugar, destacamos el crecimiento de las importaciones de los países en desarrollo deAsia y de las economías en transición, que se sumaron a los Estados Unidos como los actoresmás dinámicos en los flujos del comercio global a principios del siglo XXI. En particular Chinase convirtió en un actor central tanto en términos de importador como de exportador, siendo queya en 2003, el ritmo de crecimiento de las exportaciones de mercancías de China duplicó al delas exportaciones mundiales. Otro factor de crecimiento del comercio internacional fue el alzade los precios de los productos básicos: tanto los precios de los productos agropecuarios comode las industrias extractivas comenzaron a aumentar con mayor rapidez que los precios de losproductos manufacturados. Por último, durante estos años comenzó a plasmarse un incrementoen el comercio exterior de los bienes intermedios, las partes y componentes, que implicaron quela producción y el comercio mundial se ordenasen en “cadenas globales de valor”.

Como resultado de estos aspectos se configuró una tendencia que fue característicafundamental del contexto en el que se desarrolló la PE del kirchnerismo: el comerciointernacional comenzó a crecer con mayor intensidad que la evolución de la producciónmundial. La globalización de acentuó y nuevos actores –fundamentalmente países en desarrollo-se incorporaron a las dinámicas del comercio internacional, ya no exclusivamente centradas enEstados Unidos y la Unión Europea. Estos cambios impactaron en la manera en la que searticuló la política comercial externa de la Argentina, generando un contexto de permisibilidadpara la dimensión comercial de la PE, la cual se plasmó formalmente en el año 2004, en undocumento del Ministerio de Economía de la Nación. El incremento de los mercados permitió algobierno de Kirchner plantear principios tales como el de la multipolaridad (entendida como

15 En un primer momento, Washington adoptó una postura de apoyo hacia el país, a través de un escritopresentado por los Departamentos del Tesoro y de Estado ante la Corte de Apelaciones de Nueva Yorkpidiendo una revisión total del fallo de octubre de 2012 y, en particular, de la interpretación de queArgentina violó la cláusula de tratamiento igualitario a los acreedores. Sin embargo, este primeracompañamiento no se ha replicado ante el recurso extraordinario presentado por el gobierno argentino ala Corte Suprema de Justicia estadounidense. En este caso Washington no lo hizo por sí mismo e impidióque lo realizara el FMI, cuya titular había expresado la voluntad del organismo para hacerlo. Finalmente,EE.UU tampoco votó la resolución presentada por Argentina ante la Asamblea de ONU para estableceralgunas normas básicas en los procesos de renegociación de deuda soberana (BUSSO, 2014).


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desconcentración geográfica); la reciprocidad (como el equilibrio entre las concesiones que laArgentina otorga y aquellas que recibe); y el pluritematismo (en términos de diversificación deproducto) (MECON, 2004).

La diversificación de las exportaciones, considerada clave para una PE autonómica(SIMONOFF, 2010) sólo resultó posible en este contexto de inédito crecimiento de laglobalización comercial. En efecto, existió una demanda externa en expansión: “la participaciónde las exportaciones de las economías en desarrollo en el comercio mundial aumentó del 26%en 1995 al 44% en 2014, mientras que la participación de las exportaciones de las economíasdesarrolladas disminuyó del 70% al 52%” (OMC, 2015).

Estos nuevos mercados contribuyeron a su vez a modificar la geografía política de lasrelaciones comerciales internacionales, siendo que algunos países en desarrollo comenzaron aocupar lugares influyentes en la regulación de los asuntos mundiales. De hecho, la emergenciade la coalición del G20 en la Conferencia Ministerial de Cancún, en el seno de la OMC, fueposible debido a la mayor importancia de los países en desarrollo en el comercio mundial. Estacoalición posibilitó luego la presencia de actores como Brasil y Sudáfrica en las reunionesinformales donde el grueso de la negociación de los temas comerciales es llevado a cabo. Parala Argentina, ello resultó favorable en orden a concretar ciertos ajustes en su posición dentro dela OMC, pasando de una postura tradicional de liberalización del comercio agrícola a una másde tipo desarrollista donde se combinó la persecución de objetivos de apertura comercial enagricultura como flexibilidades especiales y trato especial y diferenciado en bienes industriales.Las coaliciones, producto de esta nueva geografía, permitieron a su vez obtener mayorposibilidad de participación real en las negociaciones, siendo Argentina parte del G20 yamencionado, y de la coalición NAMA-11 durante el período analizado16.

En el plano latinoamericano esta diversificación de vínculos y nueva geografía delcomercio internacional posibilitó una mayor coordinación de políticas con los socios regionales,que condujo, entre otros, al fortalecimiento del MERCOSUR, o bien, a posibilitar instanciascomo las del rechazo del ALCA, en el año 2005.

Otro aspecto inicialmente permisivo para la PE del país fue el crecimiento de China. Almenos hasta el año 2007 puede considerarse que el ascenso de esta potencia asiática fue benignopara la Argentina en tanto contribuyó fuertemente a incrementar la demanda externa, directa –apartir de la compra de soja y derivados-- como indirecta –a partir del efecto que tuvo en otraseconomías de la región latinoamericana--; a la vez que explicó de forma sustancial elincremento de los precios de los commodities agrícolas. Incluso, en años críticos, como el 2007,donde el comercio mundial se desaceleró por el debilitamiento de las economías desarrolladas,Argentina pudo mantener una política autonomista en función del volumen de la demanda y ladiversificación que provocó China en la composición de los socios del comercio exterior delperíodo17. Dando cuenta de tal relevancia puede destacarse, como ya mencionamos en laprimera parte de este artículo, la visita de Kirchner a China, y de Hu Jintao a Argentina en 2004,así como el memorándum firmado por ambos países en el cual Argentina reconoció la condiciónde “Economía de Mercado” de China18.

La suba de los precios de los commodities, por su parte, fue fundamental para losniveles de crecimiento económico de la Argentina desde el comienzo de las administraciones

16 Véase Zelicovich, 2015. El G20 reúne a países en desarrollo interesados en los avances de lasnegociaciones agrícolas, tales como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Cuba, Ecuador, Egipto,Filipinas, Guatemala, India, Indonesia, México, Nigeria, Pakistán, Paraguay, Perú, Sudáfrica, Tanzania,Tailandia, Uruguay, Venezuela, Zimbabwe. Por su parte, la coalición del NAMA-11 está compuesta porpaíses en desarrollo comprometidos con el aspecto del “desarrollo” de la Agenda de Doha, especialmenteen el pilar del Acceso a Mercados para bienes No agrícolas. La integran Argentina, Brasil, Egipto, India,Indonesia, Namibia, Filipinas, Sudáfrica, Túnez y Venezuela.17 Debe señalarse además que en el año 2007 las exportaciones de productos agrícolas se incrementaron19,5% en dólares, lo que constituye la tasa de crecimiento más alta desde 2000. En ese año, América delSur y Central registraron su tasa de crecimiento más elevada desde 2000.18 Véase Paz (2013).


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kirchneristas. Si bien tal como señalan Damill y Frenkel, la contribución del alza del precio delos commodities fue posterior a la reversión del ciclo económico de la Argentina, esteincremento luego sería clave en el sostenimiento de la tendencia (DAMILL y FRENKEL,2015). Así, según la OMC, “la evolución de los precios fue con frecuencia el principal factorque contribuyó al dinamismo relativo de las corrientes comerciales en 2004”. Este contexto fueclave para impulsar una política fiscal basada en impuestos a las exportaciones agrícolas quepermitió mantener los superávits gemelos, expandiendo la demanda doméstica y posibilitandolas bases de un modelo económico de corte neodesarrollista, que se articuló con la PEmencionada supra.

Sin embargo, llegado el 2008 este círculo virtuoso externo se revirtió. La crisis de lashipotecas subprime fue el puntapié para que este contexto permisivo se transformara de maneraincremental en uno restrictivo para la PE de los Kirchner, algo que se produciría de maneragradual. Al igual que la globalización financiera, la globalización comercial ingresó en unmomento sistémico restrictivo. El comercio actuó como un multiplicador de la crisis, y si enlos años previos su crecimiento duplicó al del PBI, lo mismo sucedió durante la contraccióneconómica internacional. En 2009 el comercio se desplomó de manera sustantiva. Conforme ala OMC (2010) “El abrupto descenso del comercio se debe a una conjunción de factores, comola debilidad de la demanda, la disminución de los precios de los productos básicos, la presenciade cadenas de abastecimiento mundiales, el impacto simultáneo de la crisis económica en losdistintos países y regiones y las dificultades para acceder al crédito [privado] en general y a lafinanciación para el comercio en particular”.

En tanto los países en desarrollo –fundamentalmente los asiáticos– tuvieron una primerarecuperación más pronta que los países desarrollados occidentales, Argentina continuó con supolítica de diversificación de vínculos19, pero los resultados fueron ambiguos.

Por un lado, se mantuvieron efectos permisivos. Tal como señala Villamar (2016), lacrisis de 2008 reforzó la impresión acerca del poder global en beneficio de las potenciasemergentes. Ello dio eco al discurso argentino de reforma del sistema internacional20, el cualpudo plasmarse, entre otros, en las cumbres de Jefes de Gobierno del Grupo de los 20 (g-20).

También fue permisivo, como señalamos al comienzo del trabajo, el efecto de laprofundización del alza de los precios de los commodities. Estos se redujeron levemente en2009 pero volvieron a experimentar un nuevo nivel de ascenso a partir de 2010, con su máximohistórico en 2011. Ello permitió al gobierno argentino mantener un ingreso sustantivo de dólaresproducto de las ventas al exterior de soja y derivados, así como continuar experimentandoniveles de demanda en otros rubros. El mantenimiento sostenido de los precios permitiótambién impulsar otras acciones en la PE vinculada al comercio global. En particular, permitiófortalecer las posturas desarrollistas en la posición negociadora en la OMC, y mostrarse másconcesivo en las negociaciones de acceso a mercados agrícolas, puesto que desde el gobierno seentendía que a los efectos buscados en tal área “hay cosas que van a ocurrir con o sinnegociación”21.

Sin embargo, otros factores internacionales comenzaron a volverse restrictivos. En elcaso de la relación comercial con China, el incremento de las asimetrías llevó a plasmar unadinámica de vinculación de tipo norte-sur y comenzaron a verse rasgos de vulnerabilidad para lainserción internacional de Argentina en este vínculo. Para el año 2008 China ya habíadesplazado a otros países como principales socios comerciales de la Argentina, pero a diferencia

19 En 2009 China sobrepasó a Alemania como mayor exportador mundial de mercancías y en segundoimportador del mundo.20 En particular, en el ámbito del comercio internacional, lo que se buscaba era que la OMC se orientara a“la defensa de los derechos de los países emergentes a cuidar sus procesos de industrialización y a teneruna negociación equitativa entre países en desarrollo y países desarrollados” (Fernández de Kirchner,2010).21 Véase El gobierno privilegia la industria frente al agro en la OMC, edición impresa La Nación, BuenosAires, 13 de junio de 2007. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/916948-el-gobierno-privilegia-a-la-industria-frente-al-agro-en-la-omc

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de aquellos el intercambio con este país presentaba dos componentes adicionales: la balanzacomercial resultaba claramente deficitaria para Argentina y las exportaciones de argentinas aChina sólo se centraban en 4 productos de muy poco valor agregado. Ello conllevó a unamarcada primarización de la economía22 y a situaciones donde se plasmó una interdependenciaasimétrica desfavorable para la Argentina, como en la suspensión de importación de aceite desoja del año 2010.23

En materia de comercio internacional, desde 2008 un mayor proteccionismo mundial secombinó con una mayor vigilancia de los instrumentos aplicados, lo cual derivó en una mayorsofisticación de las barreras comerciales24. Argentina fue señalada en diversos estudios por elfuerte incremento en los instrumentos de administración del comercio y protección comercialque implementó y ello derivó en el inicio de una controversia en la OMC en el año 2012. Sibien los plazos fueron largos el contexto terminó restringiendo el margen de maniobra para lapolítica comercial externa del país25.

Del lado de las negociaciones comerciales, en simultáneo a este proceso decomplejización de las políticas comerciales, los grandes actores del sistema internacionaldejaron de lado a la OMC como foro principal para la regulación del comercio mundial y seorientaron a iniciativas preferenciales megarregionales. En 2009 se lanzaron las negociacionesdel Acuerdo Transpacífico26, en 2012 las de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP,su sigla en inglés)27 y en 2013 las del tratado transatlántico, entre Estados Unidos y Europa. Esteescenario fue desfavorable para la Argentina en tanto quitó relevancia y dinamismo a lasnegociaciones de OMC y, además, condicionó otras negociaciones que desde 2011 Argentinaquiso re-impulsar como las del tratado de libre comercio MERCOSUR-Unión Europea.

Conjuntamente, a partir de 2011, la recesión económica mundial se acentuó debido a lacrisis europea y el comercio comenzó a ralentizarse. Brasil, por su parte, otro de los socioscomerciales importantes de Argentina también empezó a exhibir un menor desempeño de laeconomía. Conforme a datos de la OMC, de 2012 a 2014 la tasa media de crecimiento del valordel comercio de mercancías fue solo del 1%, en tanto que “la tasa de crecimiento de lasexportaciones de mercancías bajó del 14,0% al 2,0% entre 2010 y 2012, mientras que la tasa decrecimiento del PIB disminuyó del 4,0% al 2,0% durante el mismo período” (OMC, 2012: 14).En consecuencia, las exportaciones argentinas se vieron afectadas más allá de los factores decompetitividad –inflación– por una restricción de la demanda externa.

Debe considerarse que en 2011, casi la mitad (el 49%) del comercio mundial demercancías y servicios se llevó a cabo a través de cadenas de valor mundiales, frente a un 36%

22 Sobre esto véase Roldan Perez, et. al., 2016.23 China aprovecha esta situación y usa su mejor condición para presionar frente a distintas políticasargentinas. Así por ejemplo en 2010 suspende la importación de aceite de soja proveniente de este país.24 Véase Baldwin y Evenett (2009).25 El proceso contra la Argentina -que agrupó cuatro reclamos, DS438, DS444, DS445 y DS446- se inicióen mayo de 2012 con el establecimiento de consultas entre las partes, luego de que Australia, la UE,Israel, Japón, Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Panamá, Suiza, Taiwán, Tailandia, Turquía yEE.UU. presentaran ante el Consejo del Comercio de Mercancías de la OMC una declaración conjuntacontra el país. El informe del Grupo Especial se distribuyó en agosto de 2014, concluyendo que tanto lasDeclaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI) como las prescripciones relacionadas con elcomercio cuestionadas por los peticionantes constituían una restricción a la importación, debiendo laArgentina desarticular estas medidas. Luego de que el Órgano de Apelaciones confirmara lo dispuesto porel Grupo Especial, se acordó como plazo para la adopción de las recomendaciones diciembre de 2015.26 Este acuerdo tiene su antecedente en el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica(P4) firmado por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur en el año 2006. En 2009 se iniciaronnegociaciones para extender ese acuerdo más allá de los cuatro miembros originales incorporando aAustralia, Estados Unidos, Malasia, Perú y Vietnam en lo que se dio en llamar el Acuerdo Transpacífico.Posteriormente se unieron a las negociaciones Canadá, Japón y México, hasta alcanzar un total de docepaíses que representan una cuarta parte del comercio mundial.27 Forman parte de este acuerdo Malasia, Indonesia, Brunei, Vietnam, Camboya, Laos, Myanmar,Singapur, Tailandia, Filipinas, Australia, China, India, Japón, Corea del Sur y Nueva Zelandia.


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en 1995. Esta tendencia a la intensificación de la especialización vertical no contribuyó en lainserción internacional de Argentina, en tanto que factores estructurales como la distanciageográfica a las tres grandes fábricas mundiales y las características del mercado doméstico hanhecho que la participación del país dentro de las cadenas globales de valor sea relativamentereducida. De tal forma, el grueso de las exportaciones argentinas con valor agregado no pudotraspasar la región latinoamericana, en tanto que se consolidó la primarización de lasexportaciones hacia el resto del mundo.

Asimismo, el elevado nivel de los precios de los commodities comenzó a tener una caranegativa. El incremento de los precios del petróleo fue mayor al del de los commoditiesagrícolas, generando un efecto negativo en la balanza de pagos de la Argentina. Por ejemplo,según datos de la UNCTAD, mientras que en el año 2012 los precios de las semillas y susderivados bajaron un 8%, el precio de barril de crudo subió 1%, en relación a 2011.

El último año del kirchnerismo experimentó un nivel de restricción mayor a todo elperíodo previo en lo que hace a la globalización comercial. El comercio internacional creciósolo 2.7%. Los precios de la soja y sus derivados experimentaron un descenso de 20%, pero a lavez, el precio del petróleo cayó un 47%, deprimiendo la demanda externa regional. China,cambió su patrón de producción y exportación, sustituyendo los insumos importados por otrosde producción nacional (ROLDAN PÉREZ, et. al, 2016). Asimismo, según datos del BancoMundial, el promedio de crecimiento anual de las economías BRICS se redujo a la mitad en2015, comparado con 201028. En este contexto, los principios de la política comercial externaplanteados 10 años antes (pluritematismo, reciprocidad y diversificación) resultaban imposiblesde ser concretados.

4. El cambio parcial en la seguridad hemisférica y su impacto sobre la PEA

El desarrollo de los gobiernos kirchneristas se desplegó en un contexto mundial dondelas cuestiones estratégico-militares estuvieron marcadas por el cambio del paradigma en laseguridad internacional a partir de los atentados del 11 de septiembre. A nivel hemisférico, laincidencia que tuvieron los condicionantes externos en la configuración de la PEA dejó traslucirese escenario de cambio aunque no de manera absoluta dada la permanencia de ciertas premisastradicionales que rigen los vínculos interestatales continentales en la dimensión estratégico-militar. De este modo, se identifica como condicionantes externos del diseño y ejecución de laPEA kirchnerista al cambio parcial en la seguridad hemisférica, siendo sus indicadores: laaceleración del proceso de erosión de la arquitectura de seguridad interamericana, el deteriorode la imagen de Estados Unidos y la consolidación de un escenario intrarregional de pazinterestatal.

Asimismo, el impacto de los condicionantes sistémicos sobre la PEA fue virando demanera progresiva a lo largo de los doce años de gobierno kirchnerista desde una mayorpermisividad hacia la preponderancia de un efecto restrictivo. Al respecto, si bien resulta difícildelimitar temporalmente estos dos períodos, la intensidad del efecto permisivo fuedisminuyendo con el paso del tiempo y, concluida la primera década del siglo XXI, comenzó aprimar un ambiente internacional con rasgos restrictivo sobre la PEA. Consecuentemente, parafinales de 2015 encontramos cursos de acción que habían perdido su impulso inicial así comoproyectos que acabaron sin presentar resultados concluyentes.

Analizando el cambio parcial de la variable seguridad hemisférica, podemos afirmar queel indicador relativo a la aceleración del proceso de erosión de la arquitectura de seguridad

28 Acorde a Villamar (2016) “A partir de 2014 los factores de la ralentización fueron cada vez másidentificados como internos: volatilidad de la moneda y de los mercados financieros locales, dificultadesen las finanzas públicas con déficit y deudas en aumento; menor margen de maniobra en la políticamonetaria debido en parte a la inflación que excedía los objetivos previstos; una reducción de laestimación de la productividad total de los factores; en suma, la caída de perspectivas positivas”.


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interamericana afectó los vínculos cooperativos interestatales, favoreciendo la sub-regionalización del diálogo y la cooperación en esos temas29.

En este sentido el empleo de herramientas como la Junta Interamericana de Defensa(JID), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Pacto de Bogotá estabalimitado por sus propósitos asincrónicos, la aceptación heterogénea y dispar de los Estados y lasopiniones desfavorables sobre su vigencia30. A ello se adicionó la profundización deldesvanecimiento de América Latina como esfera de influencia homogénea de Estados Unidos.Este proceso se aceleró durante el siglo XXI particularmente en América del Sur dondeprevaleció el giro político-ideológico de la mayoría de los estados hacia gobiernos de centro-izquierda. La retórica política de estos gobiernos instaló una concepción multidimensional de laseguridad que ligó las problemáticas estructurales socio-económicas con la proliferación de losdesafíos a la seguridad de los individuos y los estados e impulsó la adopción de herramientasdistintas al uso de la fuerza militar para combatir las amenazas. Por su parte Estados Unidos, sibien compartía la nueva mirada multidimensional sobre la seguridad, incentivó a terceros paísesa aplicar mecanismos de respuesta a las amenazas anclados en el instrumento militar y entendióque el Estado es el único proveedor y recipiendario de tal seguridad, respaldando la vigencia delesquema hemisférico. Finalmente, la falta de una agenda de seguridad compartida con temasordenados jerárquicamente se plasmó en la “Declaración sobre seguridad en las Américas”(2003) ilustrando la fragmentación de la dinámica de seguridad continental, lo cual dificultó unacercamiento cooperativo interestatal a gran escala y acrecentó la capacidad de los estadoslatinoamericanos para establecer sus propias agendas con mayor autonomía.

Un segundo indicador, en articulación con el primero, es el deterioro de la imagen deEstados Unidos. A pesar de su rol tradicional como poder hegemónico continental, eldespliegue de su PE pos 11S afectó su credibilidad. Esta adquirió un carácter unilateral ymilitarista, que habilitó las acciones preventivas, privilegió el aparato de inteligencia, impulsóun aumento exponencial del presupuesto de defensa y otorgó preeminencia al interés nacionaltransformando el cumplimiento de sus compromisos multilaterales en una suerte demultilateralismo a la carta (BUSSO, 2005). Frente a esto, la mayoría de los países de la regiónrechazaron la invasión a Irak de 2003 y reprobaron el involucramiento explícito de Washingtondesde 2002 en el conflicto colombiano, permitiendo que los fondos del Plan Colombia seutilicen para combatir a los grupos armados, asistir la implementación de los planes Patriota yVictoria y, finalmente, arrendar varias bases militares. En este contexto, particularmente losestados de Sudamérica, condenaron enfáticamente el ataque de las Fuerzas Armadascolombianas en Angostura en 2008 cuyos fundamentos reproducen la doctrina preventivanorteamericana. Además, manifestaron sus resquemores frente a la clasificación de losDepartamentos de Estado y de Defensa del Cono Sur como una zona de amenaza potencial envirtud de la situación en la Triple Frontera, la debilidad estructural del Paraguay y el deteriorode las capacidades de control sobre las fuerzas de seguridad por parte de los estados (BUSSO,2005). Por último, hay que considerar la continuidad de una política contra el tráfico de drogascuyas premisas y modalidad no ha devenido en resultados positivos que equivalgan alpresupuesto invertido, pero que sí dieron lugar a dudas razonables con respecto a los

29 La sub-regionalización de la cooperación se consolida a pesar de los cambios en la Organización deEstados Americanos como la creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica en 1995 y la Secretariade Seguridad Multidimensional en 2005. Ejemplo de ello son la Conferencia de Fuerzas ArmadasCentroamericanas (1997) y la Estrategia de Seguridad Centroamericana (2007); así como eldireccionamiento de los programas de cooperación norteamericanos como la Iniciativa Mérida (2007), laIniciativa Regional de Seguridad para Centroamérica (2008) y la Iniciativa de Seguridad de la Cuenca delCaribe (2010); siendo la nota más destacada la creación del CSD en (2008).30 Considerando que la OEA cuenta con 35 estados miembros, cabe reflexionar sobre el hecho de que laJID está conformada por 27 estados de los cuales en 2013 se retiraron Venezuela, Bolivia, Nicaragua yEcuador; el TIAR cuenta con 21 integrantes y en 2001 se retiró México y, en 2012, Bolivia, Ecuador,Venezuela y Nicaragua; y de los 21 miembros del Pacto de Bogotá, solo 16 estados lo ratificaron ( 8 deellos con reservas -Argentina, Bolivia, Ecuador, Estados Unidos, Nicaragua, Paraguay, Perú y Chile-), ElSalvador (1973) y Colombia (2012) lo denunciaron mientras que Belice, Chile, Panamá y Perú dialogaronsobre la conveniencia de revisarlo, y Ecuador y Venezuela plantearon sustituirlo.


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instrumentos empleados, entre ellos la reactivación de la cuarta flota en 2008 y los objetivosestratégicos norteamericanos en la región ligados con el control y el acceso rápido al territorio(MILITARY CONSTRUCTION PROGRAM, 2009).

El tercer y último indicador es la consolidación de un escenario intrarregional de pazinterestatal ya que América Latina es reconocida internacionalmente, desde la restauracióndemocrática, como una zona de paz por el nivel bajo de conflictividad interestatal y en 2014 fueproclamada como tal por la CELAC31. Más específicamente, en América del Sur, si bien losavances más significativos se sucedieron durante los años 9032, con la llegada del nuevo siglo sefortalecieron las Medidas de Fomento de la Confianza Mutua y los lazos cooperativos aunquecon diferentes grados de intensidad y características. Esto acontece tanto en el marcoinstitucional de los procesos de integración de la CAN y el MERCOSUR como a nivel bilateraly multilateral mediante la constitución de grupos de trabajos y mecanismos de diálogo33. Portanto, las hipótesis de conflictos tradicionales se fueron suavizando con la transparencia en lainformación sobre presupuestos, efectivos, equipos y objetivos militares plasmada en los librosblancos o documentos similares, y con las prácticas de ejercicios militares combinados.

A partir de las características de los indicadores expuestos podemos argumentar que losgobiernos kirchneristas transcurrieron inicialmente dentro un marco internacional con un gradode permisibilidad considerable. El mismo les facilitó plantear una política de Defensa conlineamientos externos que, sustentados en la premisa de la derogación de las hipótesis deconflicto, se dirigieron a instaurar un modelo defensivo, autónomo y cooperativo, que tuvo aSudamérica como área prioritaria de acción externa y a Latinoamérica como segundo círculo deinterés estratégico (DECRETO 1714, 2009).

Estos lineamientos se sustentaron en la propuesta autonomista que los gobiernos deNéstor y Cristina tuvieron para la PE y, desde lo discursivo, se llevaron adelante articulando unaretórica política de defensa de los derechos humanos, no proliferación nuclear, apoyo almultilateralismo a través de la defensa del rol de Naciones Unidas en cuestiones de paz yseguridad internacional y del accionar de las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz. Eneste marco, por otra parte, el vínculo con Washington se fue resintiendo porque, si bienArgentina lo acompañó en la lucha contra el terrorismo internacional, criticó cada vez conmayor dureza las premisas basales de su comportamiento externo relativo a esa lucha y sepronunció a favor de la defensa de los principios de soberanía, no injerencia e integridadterritorial en coyunturas de crisis de distinta índole (invasión norteamericana a Irak, bombardeocolombiano en Angostura, intervención de la OTAN en Libia, entre otras).

Consecuentemente, el kirchnerismo durante la primera década del siglo XXI encontróun contexto propicio para su intención de fortalecer la UNASUR como bloque susceptible deconsensuar posiciones comunes sobre los asuntos de paz y seguridad internacional. Incluso, leadicionó a las Fuerzas Armadas una cuarta tarea subsidiaria ligada a su contribución con elproceso de construcción de un sistema de Defensa subregional (DECRETO 1691, 2006).También apoyó la creación del CDS en 2008 participando activamente para concretar sus planesde acción y propuso la creación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa en 2009. Alrespecto, el ex canciller Taiana afirmó que “Fue una clara demostración de la vocación y lavoluntad política de la región por avanzar en la integración y en la reafirmación de la autonomía

31 América Latina es la región del mundo que menos porcentaje de su PBI gasta en Defensa; los nivelesde inversión en el sector son los menos relevantes del planeta; no existe una amenaza tradicional extra-regional y, desde el retorno a la democracia, la supremacía civil sobre las Fuerzas se ha ido propagando.32 En los 90 se resolvieron los principales contenciosos fronterizos; finalizó la competencia militarestratégica entre los actores de mayor peso; tuvo lugar la Declaración de Ushuaia y el Plan General deCooperación y Coordinación Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR, Bolivia y Chile.33 En América del Sur, además de los acuerdos bilaterales y multilaterales, se destacan: el Compromiso deLima (2002); la Declaración de Guayaquil (2002); la Declaración de San Francisco de Quito (2004); losLineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina (2004); la Declaración Política delMercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz (2014).


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regional frente al avance de los poderosos”34. Por otra parte, a nivel regional, Argentina propusoestablecer la Asociación Latinoamericana de Centros para Operaciones de Paz en 2007 yparticipó en el mecanismo “2x9” para Haití.

En este marco, además, se buscó robustecer los vínculos de confianza mutua ycooperación con los estados sudamericanos en particular, y latinoamericanos en general, demanera bilateral para lo cual: se concretaron las experiencias de complementación e integracióncon Chile (2006) y Perú (2008), Cruz del Sur y la Compañía de Ingenieros General San Martínrespectivamente; se suscribieron 29 acuerdos bilaterales con estados de la región, entre ellos elTratado de Maipú con Chile (2009) y el Acuerdo Marco sobre Cooperación en Defensa conBrasil (2005), frente a 15 firmados con países del resto del mundo (MINISTERIO DEDEFENSA, 2015); se realizaron el 80% de los ejercicios militares combinados con estadossudamericanos, siendo el 30% con Brasil y el 27% con Chile y se concretó con Brasil elproyecto Gaucho, entre otros.

Este abanico de acciones de PE, que estuvieron en consonancia con la estrategia deinserción kirchnerista, mejoró el posicionamiento del país en la subregión y, en general, enAmérica Latina desde la perspectiva de la generación de confianza mutua y el fomento deldiálogo en los asuntos de defensa. No obstante, sus resultados suelen ser subvalorados a razónde argumentos que asocian una inserción internacional provechosa con el incremento de lascuotas de poder como sostiene Miranda (2012).

Además, como se adelantó a inicios del apartado, también debemos considerar que lapermanencia de algunas premisas rectoras de los vínculos interestatales hemisféricos en ladimensión estratégico-militar, mitiga y relativiza la impronta permisiva de los condicionantesexternos sobre la PEA. De este modo tanto la voluntad de liderazgo de Washington en lascuestiones de Seguridad y Defensa a nivel continental35, reafirmada particularmente a partir dela segunda administración Obama, como el hecho que el escenario de paz intrarregional noresultó totalmente provechoso para la consolidación de un “proceso de seguridad” (Fontana,1996) ni anularon de manera definitiva las diferencias y dificultades entre los estados36, son

34 El recuerdo de Taiana a la gestión de Kirchner en UNASUR, Infonews, 4 de mayo de 2015, BuenosAires. Disponible en: http://www.infonews.com/nota/198021/el-recuerdo-de-taiana-a-la-gestion-de-kirchner-en-unasur Consulta: 16 de marzo de 2017.35 La voluntad de liderazgo norteamericano se ilustra a través de su propuesta de aplicar un modelo deseguridad cooperativa; la instauración de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas; laconvocatoria en 2013 de la Primera Reunión de Organizaciones Militares Interamericanas y suspropuestas con respecto a la JID. Por otro lado, América Latina, excepto México, es recipiendaria delaccionar del Comando Sur cuyo objetivo estratégico es fortalecer las capacidades en seguridad a travésdel vínculo con los países y de posicionar a los Estados Unidos como un actor líder y aliado. Nótese quesu presencia desde 1995 implica el empleo de la Fuerza de Tarea Conjunta Interagencial Sur y desde 2008el retorno de la Cuarta flota. En igual sentido, el despliegue de distintas operaciones y ejercicios como laOperación Martillo, la Misión Promesa Continua, los ejercicios militares conjuntos Más allá delhorizonte, así como los ejercicios militares combinados Fuerzas Comandos, PANAMAX, Partnership ofthe Americas, UNITAS, Tradewinds y Southern Partnership Station, entre otros. El país del norte,además, conserva a su favor una asimetría estratégico-militar insalvable en referencia a las capacidadesmateriales y técnico-profesionales que le permite concentrar las relaciones con la mayoría de lasinstituciones castrenses de la región y proponer iniciativas y planes de acción a los distintos gobiernos. ElPlan Mérida, la Iniciativa Regional de Seguridad para Centroamérica, la Iniciativa de Seguridad Cuencadel Caribe, la Iniciativa de la Tercer Frontera y el Plan Colombia, entre los más relevantes. Finalmente,Washington mantiene y fortalece los canales de asistencia financiera directa y de venta de armas y losprogramas de entrenamiento y educación para las Fuerzas Armadas y de seguridad.36 El escenario de paz intrarregional coexiste con: diferendos limítrofes y reclamos territoriales aúnvigentes y susceptibles de generar una escalada de tensiones como ocurrió entre Perú y Ecuador en 1995;situaciones de tensión como las generadas entre Colombia y Venezuela y Ecuador entre 2008; lapermanencia de hipótesis de conflicto entre estados más allá de sus discursos políticos y de la orientaciónideológica que tengan sus gobiernos; la polaridad múltiple que conlleva disputas por el liderazgo regionalo cuanto menos rispideces (BUZAN y WEBER, 2003); los efectos desestabilizadores de las amenazastransnacionales que pueden generar situaciones de roces en las zonas de frontera y que desvían laatención de los gobiernos hacia el abordaje prioritario de las agendas de seguridad pública; un devenir

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elementos de análisis relevantes. Al respecto, es ilustrativo el hecho de que pese a la crecientetensión en el vínculo con Washington –clarificada en un discurso cada vez más crítico yconfrontativo por parte del gobierno nacional– las relaciones político-diplomáticas semantuvieron y los gobiernos kirchneristas nunca renunciaron a participar en las instancias decooperación interamericanas, la realización de ejercicios militares combinados con las Fuerzasnorteamericanas en el exterior37 o al envío de personal militar nacional en el marco de losprogramas educativos de Estados Unidos. En igual sentido, se destaca la promulgación por elgobierno de Cristina de la Ley Antiterrorista en 2011 para evitar el lavado de dinero comofuente de financiamiento del terrorismo internacional.

Ahora bien, a partir de 2011 el contexto internacional permisivo se va tornando cadavez más rígido para Argentina, por lo que la promoción del diálogo sobre Defensa en lasubregión, con identidad propia y en contraposición a los criterios de la potencia hegemónicaregional, va perdiendo impulso. Esta tendencia está delineada preponderantemente por elincremento de la tensión en el vínculo Argentina-Estados Unidos luego del incidente de 2011relativo a la requisa de un avión militar norteamericano en Ezeiza y la complejización de lasrealidades nacionales de varios de los estados de la subregión así como el corrimiento de lasfiguras centrales que promovieron el diálogo subregional como Chávez, Da Silva y Kirchner.Este conjunto de cuestiones también nos remite a una potenciación del condicionamiento queejercen las premisas antes mencionadas, vinculadas a los rasgos más estructurales de lasrelaciones intra-continente.

En este contexto, durante el segundo gobierno de Cristina se concretaron algunos otroscursos de acción en un sentido distinto al de la promoción de un sistema de defensasudamericano y del diálogo regional. Entre ellos se destacan los intentos por desarrollarvínculos más estrechos en Defensa con estados que mejoraron sustancialmente su lugar en lajerarquía internacional como Rusia y China, concentrándose acuerdos de cooperación,respectivamente, en 2014 y 2015 y en 2007 y 2012. Tales modificaciones en el discurrir de laPEA propiciaron análisis que se focalizan en señalar la pérdida del impulso que sufrieron ciertoscursos de acción ligados con el proyecto de inserción internacional con visos autonómicos, o ellogro de resultados no concluyentes al respecto.

No obstante, por esos años, el kirchnerismo no sólo mantuvo su discurso oficial sobre lanecesidad de promocionar la UNASUR y el CDS como ámbito de diálogo y cooperación, aligual que los vínculos bilaterales tradicionales, sino que continuó proyectando un accionarexterno conducente con ello38. Esto aconteció a pesar de: a- la impronta restrictiva que fue

poco promisorio de los procesos económicos-comerciales que contextualizaron los avances en losvínculos interestatales de confianza y cooperación en lo estratégico-militar; las disparidades en lascapacidades militares y el incremento de la sensación de inseguridad de aquellos países que quedan endesventaja estratégica.37 Con respecto a los ejercicios militares combinados hay que aclarar que desde 2003 Argentina no harecibido tropas norteamericanas para la realización de este tipo de actividades en función del rechazo deEstados Unidos a la Corte Penal Internacional y su exigencia de inmunidad para sus tropas.38 Entre 2011 y 2015 se realizan en Argentina los Ejercicios Conjuntos Combinado Regional deOperaciones de Mantenimiento de Paz “UNASUR”; desde 2014 FADEA participa de UNASUR AeroS.A., empresa regional a cargo de desarrollar el proyecto UNASUR I en Córdoba; y en líneas generalesArgentina continuó participando y siendo sede de distintos eventos programados en los planes de acciónanuales del CDS con igual intensidad que en los años previos a 2011. Por otra parte el vínculo con Chilese continúa fortaleciendo destacándose la creación en 2012 del Comité Ad-hoc para la coordinaciónpolítica en materias antárticas y la primera reunión del Grupo de Trabajo Bilateral correspondiente alPrograma Bilateral de Cooperación en Ciencia, Tecnología y Producción para la Defensa establecido porel acuerdo de Maipú. Mientras que con Brasil tuvo lugar la declaración conjunta de Ministros de Defensaen 2011 que pone en funcionamiento un mecanismo de diálogo político estratégico a nivelviceministerial; la firma en 2012 por parte de las Fuerzas Armadas de convenios dirigidos a incrementarla cooperación mutua a nivel logístico como de instrucción del personal militar en futuras maniobrasconjuntas; en 2013 el Memorando de Entendimiento entre la Dirección de Puertos y Costas de Brasil y laPrefectura Naval Argentina para intercambio de experiencias e información; en 2014 la DeclaraciónConjunta Ministerial sobre la alianza entre las industrias de defensa de los dos países, que culminó en la


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adquiriendo el contexto internacional la cual, como mostramos en los apartados anteriores, tuvomanifestaciones políticas y económicas que sumadas a la permanencia de las premisas rectorasen los vínculos hemisféricos abordadas en este punto, tornaban menos visible o reducían elimpacto de tales acciones; y b- el incremento de los análisis críticos que situaban la medida deléxito y fracaso de la inserción internacional del país y por ende de la PEA, únicamente entérminos del incremento de las cuotas de poder.

Conclusiones

A lo largo del trabajo hemos tratado de mostrar cómo los condicionantes sistémicosoperaron de manera permisiva para los objetivos autonomistas de la PEA en los años inicialesde la gestión kirchnerista, mientras que esa situación transitó hacia la restricción en losmandatos de Cristina Fernández, especialmente durante su segundo gobierno. La conexión queel gobierno estableció entre el perfil autonómico de la PEA y la necesidad de implementar unmodelo económico neo-desarrollista a nivel interno hizo de la dimensión económica un datocentral tanto en período permisivo como en el restrictivo y, por ello, las cuestiones de esa índoleson las que reflejaron con más claridad el cambio de una situación a otra.

Como sostuvimos en este trabajo, desde finales de los años setenta hasta la actualidad,la globalización financiera se transformó en un condicionante para el desarrollo económico y lainserción internacional de todas las naciones, especialmente las periféricas. La particularidad deeste condicionante, a diferencia de otros, es que adquirió un carácter estructural comocomponente del capitalismo actual y, por lo tanto, sus atributos para generar condicionalidadtienden a prolongarse en el tiempo. Consecuentemente, la Argentina re-democratizada sufrió eseconstreñimiento de manera constante tanto a nivel de la economía nacional, como en el ámbitode la PE y las relaciones económicas internacionales. En este marco los gobiernos kirchneristasno han sido la excepción, por el contrario, durante los doce años de gestión los impactos de laglobalización financiera se hicieron sentir de manera constante. La intensidad del impacto nospermitió distinguir tres etapas particulares (2003-2005; 2008-2010 y 2014-2015).

La nota distintiva de la primera etapa es la magnitud del impacto en tanto la PEA quedóprácticamente reducida al objetivo de salir del default, aunque finalizó exitosamente, con laprimera renegociación en 2005. Sin embargo, a pesar de la envergadura del acuerdo, elproblema no desapareció. Así, durante la segunda y tercera etapa se produce una particularidadcaracterizada por una lógica invertida en relación a la configuración del sistema financierointernacional. Dicho de otra manera, en un momento sistémico altamente restrictivo (2008-2010) la Argentina pudo mantener (al igual que en la primera etapa) una relativa autonomía quele permitió disponer de mayores márgenes de maniobra en su PE. No obstante, en unacoyuntura global permisiva de la globalización financiera para los países emergentes (2014-2015) nuestro país se vio condicionado fruto del poderío de un actor específico del sistemafinanciero (los fondos buitres) lo que condujo a una limitación y reorientación de algunas líneasde la PE, pero acentuó la convicción de profundizar la prescindencia de la globalizaciónfinanciera y apostar a los beneficios de la globalización comercial.

Por otra parte, las variaciones en el comercio internacional muestran claramente que elaumento de la demanda global entre 2003 y 2008 fue muy significativo para que Argentinapudiera iniciar un proceso de recomposición económica. Condiciones externas tales como elincremento de las importaciones por parte de los países asiáticos en desarrollo; la suba delprecio de los commodities y el nacimiento de una nueva geografía de las relaciones comercialesinternacionales tuvieron un impacto positivo sobre la PEA ya que, tal cual lo hemos explicado,le permitió al Kirchnerismo plantear los principios de la multipolaridad; la reciprocidad y elpluritematismo. Con la crisis económico-financiera de 2008 las condiciones permisivas se vantransformando en restrictivas, afectando de manera gradual pero persistente a la acción externa

producción de la aeronave KC-390 de acuerdo con los más altos estándares de calidad. Finalmente de los29 acuerdos bilaterales firmados desde 2003 con países de la región, 10 de ellos se suscribieron conposterioridad a 2011.


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del país. En ese marco, se fue generando un proceso caracterizado por: la contracción delcomercio mundial, un mayor proteccionismo, un incremento de las asimetrías con China, unaintensificación de la integración vertical de la economía mundial, el abandono delmultilateralismo comercial y el lanzamiento de esquemas megarregionales y la disminución delos precios de los productos primarios exportados por nuestro país. Consecuentemente, losprincipios de multipolaridad, reciprocidad y pluritematismo ya no podían ser alcanzados.

El impacto de los condicionantes externos sobre cuestiones estratégico-militar fueabordado a través de la variable “seguridad hemisférica”, partiendo de la base que la mismapermaneció como una influencia central, pero con variaciones en su intensidad lo que generaque la identificación de períodos o etapas sea menos evidente en términos comparativos con losotros condicionantes analizados. Para el tratamiento de este punto tomamos como indicadores:la aceleración del proceso de erosión de la arquitectura de seguridad interamericana; el deteriorode la imagen de Estados Unidos y la consolidación de un escenario intrarregional de pazinterestatal. Estos indicadores, sumados al contexto de “giro a la izquierda” en la primeradécada del siglo XXI, favorecieron la sub-regionalización del diálogo y la cooperación sobrecuestiones estratégico-militares y permitieron que los gobiernos kirchneristas plantearan unapolítica de Defensa basada en un modelo defensivo, autónomo e internacionalmentecooperativo, que tuvo como área prioritaria para su proyección externa a la región, ocupandoSudamérica el primer lugar mientras que el resto de Latinoamérica fue considerada el segundocírculo de interés estratégico. Sin embargo, algunos de los indicadores mencionados fueronincrementando su intensidad y, de esa manera, relativizaron el escenario permisivo para lapolítica de Defensa argentina y sus manifestaciones externas vía la conexión con la PEA. Así, lavoluntad de liderazgo de Washington en las cuestiones de seguridad y defensa a nivelhemisférico a partir de la segunda administración Obama, como el estancamiento de los logrosen el ámbito de la defensa regional, especialmente en el CSD, son una muestra del retorno de unescenario más restrictivo que se fue haciendo más evidente de manera paralela a las limitacioneseconómicas que, claramente, afectaron los planes en otros ámbitos de las políticas públicas.

Los hechos y su temporalidad muestran que los tres condicionantes externos analizadostransitaron desde la permisibilidad a la restricción durante las gestiones del kirchnerismo y,además, que dicha restricción fue de mayor envergadura durante el segundo mandato de CristinaFernández.

El escenario externo tuvo, entonces, un impacto significativo sobre la PEA. En primerlugar, los condicionantes internacionales vinculados al aumento y caída de los precios de loscommodities afectaron también a varios países de la región y, consecuentemente, lacomplejización de la situación económica también limitó las alternativas de crecimientosudamericano alterando el contexto privilegiado por el gobierno argentino.

Por otra parte, las limitaciones de la globalización financiera y su impacto sobre lasnegociaciones con los fondos buitres, quienes contaron con un dictamen favorable de la justiciaestadounidense, profundizaron las tensiones entre Buenos Aires y Washington y,simultáneamente, ampliaron las relaciones con China sumando la dimensión financiera a laagenda bilateral -hasta entonces había tenido prioritariamente componentes comerciales y deinversión-, en tanto también ensancharon los lazos con Rusia si comparamos su peso entre losgobiernos de Néstor y Cristina Kirchner.

Si volvemos a la conceptualización de Jaguaribe (1969) citada en la Introducción, lapermisibilidad internacional habilitó condiciones de flexibilidad para que Argentinaemprendiera una estrategia externa autonomizante durante buena parte de la gestiónkirchnerista. Sin embargo, esa situación fue virando hacia la rigidez, motivo por el cual desdeese momento histórico el grado de condicionamientos específicos del sistema internacional fuenegativo. En este marco un dato llama la atención: sin bien las posibilidades de una PEautonómica se acotaron severamente Cristina Fernández, a diferencia de otros presidenteslatinoamericanos coetáneos, no declinó ni a nivel del discurso ni al nivel de las acciones en labúsqueda de esa autonomía. La evaluación sobre la conveniencia y los logros de esa decisiónconstituyen, aún hoy, un tema de debate.


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La esquiva y nunca implementada democratización regional en Chile

Esteban Valenzuela Van Treek∗

Resumen:

El presente artículo busca explicar por qué Chile ha sido tan reticente a la elección democrática conniveles de autonomía del nivel intermedio de gobierno llamado gobierno regional, hoy a cargo de unintendente delegado del Gobierno Central aunque desde el 2014 con un consejo regional electo. Chile esel único caso en las grandes democracias de América Latina, ya que a los tradicionales países federales(México, Argentina, Brasil, Venezuela) y autonomistas (Colombia), desde el 2000 se han sumado a elegirel ejecutivo macro territorial Perú, Paraguay, Ecuador y Bolivia. La razón es la naturalización del modelo“presicrático”, de presidencialismo con centralismo, que se remonta a 1830. Finalmente se explica el augede protestas regionalistas y los proyectos emanados de la Comisión Presidencial para la Descentralizaciónque Bachelet creó el año 2014. También se grafica el modelo dual incremental que se debate en elCongreso y la tensión entre la derecha conservadora y la izquierda centralista que se enfrenta a la centroizquierda que busca profundizar la democracia aliada a la Democracia Cristiana y segmentos liberales.

Palabras claves: Chile, descentralización, gradualismo, cooptación, presidencialismo

The avoiding and never implemented regional democratization in Chile

Abstract:

The present article seeks to explain why Chile has been so reticent to the democratic election with levelsof autonomy of the intermediate level of government called regional government, today in charge of anintendente delegate of the Central Government although from the 2014 with an elected regional council.Chile is the only case in the great democracies of Latin America, in opossition a traditional democraticpower whithin traditional federal countries (Mexico, Argentina, Brazil, Venezuela), Colombia from 1992and since 2000 have joined to choose the macro territorial executive Peru, Paraguay , Ecuador andBolivia. The reason is the naturalization of the "presicratic" model of presidentialism with centralismdating back to 1830. Finally, the paper explains the rise of regionalist protests and the projects emanatingfrom the Presidential Commission for Decentralization that Bachelet created in 2014, generating anincremental dual model that is debated in Congress. Chile lives a tension between the conservative rightallied with the centralist left that resist a change of political system against the left center that seeks todeepen democracy allied to Christian Democracy and liberal segments.

Key words: Chile, decentralization, gradualism, cooptation, presidentialism


∗ Dr. en Historia (Valencia), Máster en Ciencia Política (UC) y en Desarrollo (UW-Madison). Fue alcaldey diputado por Rancagua. Asesor GIZ en desarrollo territorial para América Latina. Presidió Comisión deEstado para la Descentralización (2014). Director del Magíster en Estudios Sociales y Políticos deAmérica Latina de la Universidad Alberto Hurtado. Este trabajo es parte de del proyecto de investigaciónMovimientos Regionalistas y Ciclo de reformas FONDECYT 1150 684. Tributario de opiniones en ElMostrador, conferencia en el Simposio Chileno-Argentino en el Congreso de la Democracia en Rosario(2016), del texto introductorio del libro “Descentralización Ya”(2015) y del artículo sobre el “El modelochileno de descentralización dual incremental” publicado por la revista RIEM( Revista Iberoamericana deEstudios Municipales). Correo electrónico: [email protected]


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“En Chile el proceso de regionalización ha sido declarativo, formal yburocrático. Las políticas de descentralización, adornadas con un falso discursoregionalista, han constituido en esencia un reforzamiento del centralismo por lavía de la desconcentración administrativa, pero no se han traducido ni en unreconocimiento ni en una transferencia de poder real a las regiones. El EstadoUnitario prevaleciente en toda nuestra historia política se ha consolidado comoun estado Unitario centralizado y ha bloqueado persistentemente todaposibilidad efectiva de regionalización. Y no existe regionalización si no haypoder regional tanto político, económico como institucional. Caminar en esadirección es fundamental para el crecimiento y desarrollo del país, pero elloimplica transitar desde un Estado centralizado a un Estado UnitarioRegionalizado. La actual situación en La Araucanía ha vuelto a poner derelieve, de manera dramática, esta indispensable transformación del Estado”(Alejandro Bell, 2010: 8-9, ex diputado MAPU por Linares. Se radicó susúltimos años de vida en Iquique).

Introducción: Lucha, esperanza y avance gradualista

En el momento de recopilar textos para este trabajo sobre la esquiva descentralizaciónen Chile (marzo 2017), seguía en duda la materialización de la elección de gobernadoresregionales (los intendentes en la tradición chilena), ya que los partidos dominantes buscabanrazones para posponerlo para el año 2020. También se encuentra trabado el proceso de traspasode competencias y el Ejecutivo no cumplió la promesa de enviar una ley de rentas regionales, noobstante, el amplio consenso unánime de la Comisión Presidencial para la Descentralización delaño 2014 que nos correspondió presidir. Se buscaba el ABC básico de todo proceso que sacara aChile del último lugar en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) con Turquía como los países más centralistas, y se colocara a la par de las grandesdemocracias de América Latina que han avanzado en dichos procesos, además de responder a larabia territorial por los abandonos y despojos en materia de autonomía, programas sustancialesen políticas complejas (transporte, medio ambiente, competitividad) y coparticipación en larenta por recursos naturales. Finalmente hay un preacuerdo para elegir un gobernador regionalen fecha incierta, el Gobierno central tendrá su delegado regional (lo dual) para coordinar laspoderosas agencias centrales; el traspaso de competencias vendrá después por la vía dedemandas desde las regiones y negociación con el gobierno de turno, creándose al menosdivisiones nuevas en los gobiernos regionales (industria, social, infraestructura) y potestad decoordinar las áreas metropolitanas. La ley de rentas seguirá siendo una lucha pendiente para unpaís que cruje por la demanda social por mayor igualdad que han empujado estudiantes,regiones y los movimientos en favor de un sistema previsional solidario. Chile tiene una cargafiscal media baja de un 21% en el contexto de América Latina, muy por debajo de Brasil,Uruguay y Argentina que tienen un 30% en promedio (CEPAL, 2016: 45), lo cual se explica porla inexistencia de coparticipación regional en la renta nacional disminuido a pequeñas tasas decasinos y patentes mineras, además de alta exención del predial en lo municipal que alcanza al80% de las viviendas (Comisión para la Descentralización 2014, OCDE 2017).

El miedo a soltar poder se impone por los “brokers” que denunció Arturo Valenzuela ensu tesis doctoral de 1977: los parlamentarios que “consiguen” fondos para las regiones y nuncacrean un poder autónomo fuerte. Ellos son el poder. Particularmente duro para los gruposregionalistas ha sido la resistencia de la Unión democrática Independiente (UDI) en la derecha,la lentitud de la centro izquierda en general, con predominancia del veto del Partido por laDemocracia (PPD) del cual se esperaba que fuese el partido de la redistribución del poder. Noobstante, aunque se teme a las regiones, ellas llevan tres décadas de hacer bien lo que les toca enlo incremental del modelo (VALENZUELA, 2015).



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Evolución Articulación Nacional-regional-Municipal en Chile 1980-2020 y largo procesode Regionalización (proyectado)

Fechas e hitos Claves

1980s creación del Fondo Nacional deDesarrollo Regional (FNDR) por presión delBanco Interamericano de Desarrollo (BID) ala dictadura.

Municipios y sectores postulan proyectosmedianos de infraestructura para el desarrollo;agua potable, sanea-miento, escuelas, caminossecundarios.

1992s Inversión Regional de AsignaciónRegional, con aprobación de los ConsejosRegionales (CORE) creados en 1992.Cooperación con Universidades.

Planes Intercomunales.

Se obliga a los sectores a que el COREapruebe la Inversión Sectorial de AsignaciónRegional y a su vez a que los COREs pactencon los municipios la Inversión Regional deAsignación Local.

Se inician convenios de apoyo mutuo conuniversidades públicas regionales.

Se gesta planificación intercomunal con poderde los tres actores: Municipios, CORE yMinisterio de la Vivienda (MINVU) en buenbalance que minimiza abusos y permitecooperación.

2000s Convenios de Programación, nuevosfondos: 2% y Fondos de Innovación para laCompetitividad (FICs) con recursos deroyalties mineros.

Las regiones hacen Convenios deProgramación multianuales con los sectoresmás poderosos (salud, Vivienda, Ministerio deObras Públicas) para sus apuestas dedesarrollo. También logran gestar proyectosculturales, seguridad ciudadana y deportivosen las comunas con el llamado 2% del FNDR.

Gracias al royalty minero se crean los FICscon asignación del CORE.

2010s Planes Regionales de OrdenamientoTerritorial (PROTs) y GobernanzaMetropolitana

Se formalizan los PROTs y se proyectaGobernanza en zonas metropolitanas con rolmunicipal-regional en transporte, medioambiente y basura.

Fuente. Elaboración propia, marzo 2017.

1. Una historia de lucha desde 1830 contra la Presicracia

Tras un fecundo período de búsqueda de democracia, federalismo y Constituciónconsensuada (1823-1830) se impuso en Chile la coalición conservadora del Ministro DiegoPortales naturalizando el centralismo como forma de gobierno en Chile (VALENZUELA, 1999)con municipios básicos (12% de la recaudación fiscal) y regiones sin autonomía y con un FondoNacional de Desarrollo Regional (FNDR) acotado para inversión física que es sólo el 5% delgasto fiscal. El 84% de los recursos lo maneja el Gobierno Central y sus agencias (ROSALES,2012).

Es la historia de lucha de las regiones por la autonomía territorial versus la implacablemaquinaria represivo-cooptadora del centralismo chileno. Los conceptos en pugna son el decooptación – repartición menor de renta sin empoderar, integrando a parte de los críticos a laelite dominante – versus la autonomía que implica elección democrática de representantes,poder político, devolución de recursos económicos significativos por ley – sin discrecionalidadcentral – y potestades reales de autogobierno en competencias relevantes. Se forma el modelo


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político y la cultura elitista en la clase política de carácter presidencial-centralista que llamamos“presicracia” (VALENZUELA, 2007).

Chile como país profundamente centralista, tiende al estancamiento estructural,económico y también en términos de desarrollo territorial; este retraso tiene otra de sus facetasen el decaimiento en la superación de indicadores básicos tales como: la calidad en la educación– tema por el que el gobierno de turno y sus antecesores han tenido que lidiarirrenunciablemente desde 2006 con la llamada Revolución Pingüina en que los estudiantes desecundaria y universitarios pidieron educación de calidad, gratuita y sin lucro – la superación dela pobreza – con la escases de políticas sociales que se hagan cargo de este problema a nivelrural y regional, centrándose la mayoría de los esfuerzos en la erradicación de campamentos enla Región Metropolitana – la seguridad ciudadana – con un nivel de victimización creciente enSantiago y con muy poca información de las regiones – y la descontaminación de las ciudades– con la puesta en marcha del Transantiago (sistema integrado de transporte metropolitanometro y buses) en 2007, donde se erradican de Santiago los microbuses más contaminantes yson trasladados en su mayoría a continuar con sus labores en regiones, llevando el problema delsmog y sus consecuencias para la salud a una zona menos “preponderantes” del país –. Esteescenario, no sólo es posible de constatar a nivel social; a nivel político, se da por medio delsistema electoral, el cual garantiza la formación de dos coaliciones casi empatadas que no dancabida a la emergencia de nuevos actores, además de un presidencialismo sumamente arraigadoen el imaginario socio-identitario de la política chilena aferrada a un poder central omnipotente.

A su vez, el desconocimiento de las ideas federalistas y sus beneficios al país, han sidofrecuentes en la historia política chilena, basta sólo con recordar las propuestas de José MiguelInfante y su federalismo al estilo estadounidense, el cual no tuvo un buen recibimiento, al puntode asociar este tipo de iniciativas y a los intelectuales de la época con el anarquismo. Desdedicha época emergen opiniones políticas que con el tiempo se hacen creencias populares acercade lo prejuicioso que podría llegar a ser un modelo descentralizado; se habla además deanarquía, de poco poder estatal, de pérdida de recursos, de fragmentación territorial, secesión,entre otras; mientras que los argumentos se basan en simplismos que aluden a que un paíspequeño como Chile no requiere de reformas de este tipo, o que simplemente, la política ni laspersonas se encuentran preparadas para un cambio de esta índole.

Las razones que se pueden esbozar para defender una lógica federal se pueden dividir entres grandes temáticas:

a.- Superación del estancamiento económico estructural: La falta de proyectos enregiones y la falta de apoyo que se genera desde Santiago no permiten un buen desarrollo entérminos de capitales semilla para iniciativas en lugares más apartados, ni un soporte relevantepara el emprendimiento. La ayuda económica a regiones tiende a ser de tipo subsidiario, en elque se garantiza una ayuda parcializada que pretende sólo mejorar la situación ya existente, peroen ningún caso para el fomento de nuevos proyectos que involucren el mejoramiento de lascondiciones de vida mediante la innovación.

b.- Dinamización de políticas y programas: El poder central tiene múltiples expresionesen la política que se imparte mediante programas que llegan a todo el país, un claro ejemplo deeste tipo de práctica es el Sistema de medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), el cualpretende estandarizar la realidad de todos los estudiantes del país, sin importar las diferenciasintrínsecas en la enseñanza que pueden adquirir en las distintas latitudes del país. Asimismo, lacreación de programas de gobierno, no son aplicables a todas las regiones como tampoco a lasculturas que habitan en Chile, entre ellas cabe destacar decisiones que han tenido lugarúltimamente en cuanto a la subvención del transporte público durante todo el año para elestudiantado; pero con pleno desconocimiento de los estudiantes de regiones, quienes tambiéntienen las mismas necesidades y actividades que aquellos que se desarrollan en el ámbitosantiaguino.

c.- Superación de la crispación política: El modelo actual meramente garantiza lapersistencia de los mismos gobernantes y sus gabinetes por un tiempo extenso, con una


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oposición condenada a la crítica de gobierno de turno con muy pocos espacios para el debate yel diálogo político.

La pólvora que alimenta desde el Siglo XIX la agresión centralista a los territorios enChile, se funda tanto en el presidencialismo autoritario diseñado por Portales, como en elliberalismo del orden que introdujo la visión homogénea de país, permeando a las élites defetichismo y mentalidad controladora. Así se aplacaron a fuego a los federalistas-regionalistasen 1830, 1848, 1851 y 1859, y luego se colonizó con violencia la Araucanía (1865-1880),despojando a los mapuches de su territorio y de sus derechos políticos. La república oligárquicade derecha (1891-1925) al igual que el período desarrollista dominado por corrientes centro-izquierdistas (1938-1973), fortalecieron la concentración del poder económico en Santiago, elmunicipio mínimo, la negativa a provincias autónomas y la nacionalización homogénea, quefolklorizó la representación de lo indígena negándole derechos étnicos y territoriales(MARIMÁN, 2012). Dicho modelo, acentuado por la regionalización autocrática de ladictadura, con sus intendentes militares, y administrada por la Concertación sin reformas;convirtió a Chile en el único país de la OCDE sin democracia regional ni autonomíasterritoriales, sin devolución significativa de impuestos y recursos a los mismos – entes subnacionales administran el 14% de los recursos fiscales versus el 50% de los países desarrollados– además de ser el único país mediano-grande de América Latina sin elección de autoridadesmacro territoriales. Nada de autonomía territorial a las etnias – aymaras, rapanuis, atacameños –ni pacto político relevante con los mapuches, el pueblo-nación al cual los españoles lereconocieron su territorio al sur del Río Bío-Bío (VALENZUELA, 1999).

La maquinaria dominadora del Gobierno central ha combinado la represión directacontra los territorios rebeldes, con las prácticas cooptadoras: recursos mínimos, comisiones deestudios, prebendas a dirigentes que se cooptan, absorción de los movimientos regionalistas apartidos nacionales, leyes especiales a territorios críticos (zonas extremas), dádivas y micropolítica integrativas a mapuches y otras etnias.

2. La rebeldía territorial que pervivió

Sin embargo, a los aislados fenómenos de la Atacama libre de 1859 (los cuatro mesesde emancipación constitucionalista y federal en el norte minero por parte de los liberales “rojos”que formaron el Partido Radical) y el imperio del Partido Regionalista en Magallanes entre1932-1945, la domesticación de los territorios terminó con el fenómeno de movilización yrecuperación del proyecto histórico autonómico de los mapuches. Con sus raíces en la luchacontra la dictadura –Ad Mapu y otras organizaciones –, hacia 1990 se levantan propuestas deregión autónoma mapuche, y desde 1995 comienza la toma de bosques y fundos mal habidospor parte de comunidades, lo que desata la creación del Consejo de Toda las Tierras, laCoordinadora Arauco-Malleco, Identidad Lafkenche, entre otras organizaciones que apoyan elrescate étnico, lingüístico, territorial y político. A la palabra autonomía-autodeterminación delos mapuches, hacia el año 2000 segmentos de la élite rescatan la demanda de intendenteselegidos – Los Federales –, y comienza un ciclo de movilizaciones territoriales en demanda desoluciones económicas ante la alta cesantía (Arica, Illapel, Lota-Coronel, Huasco), oposición amega proyectos eléctricos y mineros que afectan la ecología de las comunidades – desde lospehuenches del Alto Biobío a Pascua Lama –, hasta la irrupción en el bienio 2011-12 de unregionalismo politizado que demanda subsidios, fondos estructurales y poderes (Magallanes,Aysén, Calama).

Conviene remarcar que el grueso de los investigadores toma aspectos parciales y apuntaa la construcción de las regiones desde lo social y cultural después de su creación tecnocrático-autoritaria en 1974, lo que venía gestándose acorde con el desarrollismo cepaliano desde 1969(BOISIER, 1989). Entonces, se confunden los estudios con medidas puntuales dedesconcentración, sin analizar el elemento político de tipo de Estado, dominación de losterritorios y las trabas puestas a todo elemento democratizador. El sistema político chileno,marcado por su centralismo presidencial muestra una gran capacidad de permanencia desde eltriunfo conservador-portaliano (1830) sobre federalistas y “pipiolos liberales”, superando


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guerras civiles y protestas regionalistas por la vía del uso de mecanismos de cooptación dedichos disidentes con el poder central.

En Chile, es escasa tanto la historiografía sobre su centralismo como el análisis políticode las razones de la cooptación de los movimientos regionalistas, de la fragilidad de estosgrupos para crear una coalición interregional (nacional) y de las razones de fondo de la élite delpoder para rechazar esta dimensión de la democratización y desarrollo del país. Sobre esa base,nos ha parecido útil aportar algunas claves para indagar de manera novedosa dicha dimensión,combinando el método histórico con una propuesta de análisis político comparado para analizarel “modelo de cooptación”, sus fases y su resultado, que podemos definir de antemano como“coalición regionalista débil”.

3. La cooptación de la Presicracia

Teóricamente se usa el término cooptación, el cual ha ganado terreno en las cienciaspolíticas e históricas como un concepto más amplio que el mero clientelismo, ya que suponeque el Estado secuestra las demandas ciudadanas con dádivas (VON HALDENWANG, 1990),buscando mantener la alianza de grupos estratégicos con la elite dominante (GERSCHEWSKI,2010). El clientelismo es un vínculo asimétrico con grupos para el aprovechamiento electoral; lacooptación, en cambio, es para evitar transformaciones políticas en una lógica democrática dedispersión del poder, ya que busca evitar rebeliones por la vía de lograr una cooperación cínicabasada en concesiones para distribuir parte de la renta (GANDHI, 2006: 2). En el caso chileno,se contrastará la domesticación de las rebeliones regionales y sus movimientos por esta víacentrada en otorgar algunas rentas e integrar al sistema.

El “modelo de cooptación” se repite históricamente, aplaca la demanda regionalista ymantiene un caso excepcional de delegación central en los territorios. Chile, es el único país dela OCDE que no elige sus gobiernos regionales y el único país de tamaño medio-grande sinhacerlo en América: Estados Unidos, Canadá, Brasil, México, Colombia, Argentina yrecientemente Perú eligen gobiernos regionales, y tienen más de un 30% de gasto públicodescentralizado. Chile, permanece bajo el promedio de América Latina en lo relativo a gastosubnacional, asignando sólo un 14% (ROSALES, 2012). A ello habría que sumar, además, ladimensión territorial con sus problemas de equidad (MESSNER, 1996). La resistencia a esteelemento democrático moderno amerita ahondar en sus lógicas, complejidad y materializaciónhistórica, que es nuestra línea argumental central.

El modelo se reproduce históricamente en la tradición presidencialista del Continenteque proyecta elementos monárquicos y populistas, así como la construcción estatal desde arriba(VELIZ, 1984). Sin embargo, desde arreglos federales del siglo XIX como en Argentina,Colombia y Brasil, a nuevas olas democratizadoras-descentralizadoras, América Latina se hamovido hacia la descentralización, con la excepcionalidad chilena donde el autoritarismo sereforzó en la Constitución de 1980 con un presidencialismo exacerbado.

Casi todos los liberales y federalistas que protagonizaron las rebeldías contra el régimenportaliano en 1848 y 1851 tuvieron inspiración en el pensamiento francés y en las ideas deldestacado federalista José Miguel Infante. Muchos de los liberales después adhirieron alliberalismo del orden y al nacionalismo homogeneizador que despreció la autonomía provincialy arrasó con los mapuches.

Tras la estabilidad de los decenios conservadores (1830-1860), afectada por la guerracivil contra los alzados de Atacama (1859) que demandaron niveles de autonomía e inversionespor las rentas de la minería (ILLANES, 1992), se establece una suerte de modelo de cooptaciónque reviste características particulares en tres coyunturas históricas:

a.- La apertura liberal con amnistía a los federalistas y recuperación de los municipios,que inicia el Presidente Pérez tras la Guerra Civil de 1859.

Luego de la derrota federalista y de la tesis de asamblea provincial autónoma de JoséMiguel Infante (SALAZAR, 2005; VALENZUELA, 2007), se impone el gobierno centralizado


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que suprime la autonomía regional e incluso los municipios, replicando el modelo monárquico-borbónico de la delegación por sobre los espacios de libertad que había construido el Cabildo.La dureza de los decenios conservadores es resistida en el 1848 chileno por los clubes de laigualdad y la libertad, Bilbao y Arcos; para luego irrumpir con fuerza en el levantamiento de1851 que une a liberales, reformistas y federalistas; incluyendo la participación de nuevas capassociales – artesanos, pequeños agricultores y profesores- en experiencias como la de San Felipey la toma de Talca (DAITSMAN, 1995).

Los hechos se agravaron en 1859 con la declaración del Atacama autónomo yConstituyente, el ejército libre el norte, los tormentos públicos dictados por el intendente y elcansancio de los mineros de financiar incluso el tren a Caldera, ante la indolencia y centralismocapitalino (BAHAMONDE, 1977). El gobierno central los aplasta y al menos gana en la élite depoder una figura moderada como Pérez, quien realiza la apertura liberal en el decenio de 1860.Dicha apertura, no repone la Asamblea Provincial Autónoma, pero regresan al menos losmunicipios y se inician reformas políticas de mayor libertad de prensa y reunión, incluyendo laLey de Amnistía para los cabecillas Pedro León Gallo y Manual Antonio Matta, los que seintegran al sistema de la mano del Partido Radical, sin cambios de fondo al régimen oligárquico.Los sublevados abdican de la petición de autonomía y se hacen parte del nacionalismo liberalcentralista. Los conservadores promueven el municipalismo (ILLANES, 1993) como respuesta -Ley Irarrázaval de 1891 -, sin regiones fuertes; en la posterior guerra civil contra Balmaceda:municipalismo y parlamentarismo, sin gobiernos regionales, fue la respuesta hasta 1925.

b.- El desarrollismo industrial de las regiones en el Frente Popular como respuesta a lacrisis del Estado oligárquico.

La crisis del régimen oligárquico de 1924, la dictación de leyes sociales, el auge y caídadel alessandrismo y el ibañismo, la depresión mundial agravada con la sustitución del salitre,acompañado de los experimentos socialistas de 1932, concluyen con una salida democrático-centralista e industrialista: el Frente Popular. Dicho frente fue integrado por la alianza delPartido Radical, el Partido Socialista y el Partido Comunista junto con algunos de los gruposcontestatarios locales, especialmente líderes regionalistas de Magallanes. En la EnciclopediaChilena preparada por la Biblioteca Nacional (BN, 1972) se le considera “circunstancial” alPartido Regionalista de Magallanes, organizada sólo en su región y vinculada a otros pequeñospartidos que reclamaron descentralización: el federalista y el Agrario. Sus raíces provienen delas protestas de Punta Arenas contra impuestos aduaneros en 1910, que se intensifican en losaños 30’s, uniéndose al auge socialista de 1932 y los movimientos regionalistas que luegoaportan al derrocamiento del Gobierno de Dávila. Sus líderes se dividen, una parte se incorporaal Frente Popular con la fuerte presencia socialista en la zona, y otros se hacen aliados defacciones de la derecha que asumen un discurso pro descentralización, apoyando en 1952 alcandidato Arturo Matte.

En la historiografía hay quienes resaltan que el nuevo Frente Popular desde 1938respondió a la división derechista y al corrimiento a la izquierda del Partido Radical(MOULIAN, 2009), iniciando el tiempo de una república democrático-centralista con políticassociales, pero con alta centralización (SALAZAR, 2005). La visión regionalista remarca quemovimientos como el magallánico empujaron hacia una visión más integral del territorio coninversiones en zonas mineras para industrializar y por políticas hacia zonas extremas(MARTINIC, 1992). Es así como vendrá un ciclo de mayor inversión pública y polos dedesarrollo - como el acerero en Concepción -, pero sin fondos autónomos ni puesta en funcionesde la “asamblea provincial” establecida en la Constitución de 1925, pero nunca reglamentada.

El Frente Popular de 1938 a 1946 empujó la industrialización en el sur del país,especialmente el área de Concepción con siderúrgica, industria textil y metalmecánica, en líneacon el desarrollismo y la sustitución de importaciones. Luego el radical González Videla secentró exclusivamente en el Plan Serena para su región natal, siendo reemplazado por el exdictador Carlos Ibáñez del Campo (1952-58), el cual, con su visión geopolítica, invirtió en lasregiones de Aysén y Magallanes, así como en una base Antártica. Al final de su mandato (1957)por el empuje de la Confederación de Trabajadores del Cobre, Ibáñez aceptó la ley que creó un


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Fondo de Desarrollo en las Provincias Mineras1 financiado por el 5% de las ventas brutas decobre, el cual hasta 1974 fue el único caso relevante de coparticipación territorial en Chile de larenta por recursos naturales.

Bajo el período revolucionario de Frei y Allende (1964-73) se mantuvo el modelocentralizado en lo político, pero con polos industriales en el norte y sur, destacando lascorporaciones de desarrollo con puertos libres de Arica y Punta Arenas (VALENZUELA 1999).

La izquierda se hace estatista y no valora la dispersión del poder; más bien recela de ladescentralización como un instrumento oligárquico al servicio de latifundistas que conclientelismo controlan municipios. No obstante, los parlamentarios de centro (radicales ydemócratas cristianos) al igual que muchos izquierdistas, replican las prácticas liberales-conservadoras de “gestionar proyectos” para “sus comunidades”, sin visión de descentralizar ycrear fondos autónomos. Se instaura el moderno parlamentario como el “brokers” del poder quelleva las demandas de sus territorios a Santiago (VALENZUELA, 1977).

c.- Los años noventa como período de democratización con una tenue descentralizaciónque comienza a ser exigida en el año 2000

La transición chilena mantuvo el grueso de la política económica con mayor inversiónsocial y disminución de la pobreza, pero pobre en reformas estructurales y mínimo en reformapolítica, proyectando el duro sistema presidencialista centralista de la constitución pinochetista(VALENZUELA, 2007).

En 1992 con Patricio Aylwin se permitió las elecciones municipales y se crearon losconsejos regionales electos por asambleas provinciales de concejales municipales. Se dotó demayor personal técnico a los Gobiernos Regionales (GOREs) pero se mantuvo la delegacióncentral y la designación de los intendentes regionales. En el gobierno de Frei Ruiz Tagle, secrearon los convenios de programación por los cuales las regiones pactan inversionesplurianuales con los poderosos ministerios centrales sectoriales que dominan la inversión (ObrasPúblicas, Vivienda, Salud, Educación).

A comienzos del nuevo siglo se constituye el grupo Los Federales, rescatando la versiónautonomista del regionalismo, el cual politiza los movimientos regionalistas y académicosprovincianos con la demanda de elección de autoridades (MARTELLI et al., 2002). A su vez,durante toda la segunda década de gobiernos de la Concertación, y durante los dos primerosaños del Gobierno de Piñera - Alianza - se suceden protestas regionalistas demandando serregión (Arica y Valdivia), regalías por sus recursos (Antofagasta-Calama), planes ante lapobreza y cesantía (Zona del Carbón, Atacama, Illapel), subsidios a los altos costos de energía ytransporte en zonas extremas (Magallanes, Aysén).

La Concertación no logra realizar reformas electorales por el rechazo de la derecha bajoun marco constitucional de alto quórum para leyes orgánicas. Tampoco realiza reformasdescentralizadoras, en este caso porque la centro izquierda es dominada por una lógica decontrolar el aparato estatal con sello paternalista y de distribución de cuotas de poder,asumiendo el modelo presicrático del constitucionalismo pinochetista. Por su parte, en laderecha se percibe una división entre la UDI, que defiende el modelo de delegación en lasregiones y reduce la descentralización al municipalismo, y segmentos de Renovación Nacionalque propician reformas políticas y proponen con la Democracia Cristiana en el año de lasprotestas estudiantiles -2011-, la mayor reforma política en medio siglo: semipresidencialismocon poder parlamentario y elección de gobiernos regionales. Estos dos elementos -protestasregionales y propuestas descentralizadoras desde las élites- son claves a la hora de denominar aesta coyuntura como el “retorno del regionalismo”.

El cambio lo produce Michelle Bachelet al asumir el ciclo de protestas y tras laComisión para la Descentralización del 2014, propone un modelo de descentralización dualincremental enviando tras 185 años un proyecto de elección de gobernadores regionales, un

1 Chile hasta 1974 se dividía en 25 provincias, entonces la dictadura regionalizó en trece regiones que hoyllegan a 16 con las nuevas de Arica, Los Ríos (Valdivía) y la ya aprobada Ñuble (Chillán).


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sistema de traspaso de competencias que le otorga algunas atribuciones nuevas a los gobiernosregionales en asuntos metropolitanos y de fomento productivo (sin traspasar serviciosnacionales), además de prometer una ley de rentas regionales que será debatida a contar del20182.

4. Un modelo chileno de cooptación y de fragilidad de la alianzaregionalizadora-descentralizadora

La homogeneidad social y económica de la élite chilena es evidente en numerososestudios, siendo predominantemente funcionales-conservadoras hasta disfuncionales-disruptivas(ALCÁNTARA, 2003). Al mirar el fracaso de una alianza transformadora-regionalizadora en lahistoria de Chile, se observa que existe una élite centralista que ha dominado la historia del paísy debilitado los frentes regionalistas, respondiendo a las crisis con aperturas tibias, reparticiónde alguna renta y cooptación de líderes. Para analizar esta realidad, se pueden usar desde losclásicos Michels, Mosca y Pareto, pasando por Wright Mills quien remarca que la élite de poderrefiere a un grupo que se diversifica, pero mantiene su cohesión en base a sus intereses ycreencias fuertes. Dicha definición se plasmaría en el caso chileno, en la idea de que elcentralismo construyó su estabilidad y le ha “hecho bien al país”.

La elite chilena asentada en los sectores acomodados del Gran Santiago domina eintegró a la mayoría de los propios líderes regionalistas (JOIGNANT, 2011), los que generandiversas formas de disidencias, pero finalmente se integran al sistema en un clásico de modelosaltamente centralizados y presidencialistas (GAXIE, 1983).

Cabe aclarar, que el carácter homogéneo que exhiben dichas élites es el resultado tantodel origen social-escolar como de las redes de influencia, lo que hace difícil las disrupciones(ALCÁNTARA, 1997; ESPINOZA, 2010). Además, el 90% vive en barrios acomodados deSantiago y no radica en regiones, convirtiendo lo regional en una parcela electoral y no en unaopción vital (BENAVENTE, 2008) con una poderosa red clientelar al estilo priista mexicano(AI CAMP, 2000 y 2003). Así, predominan los llamados “operadores políticos” en la élitechilena quienes están más interesados en la perpetuación del modelo en el cual acumulan podery distribuyen proyectos, que en dar poder a entes subnacionales colegiados y autónomos.

De lo desarrollado previamente, estamos en condiciones de acuñar el término“convergencia programática de fondo de la élite de poder”, para entender la predominancia enChile de un orden basado en el Estado central, la supervisión, capitalismo con rentas públicasmoderadas y control de niveles de autonomía local-regional, el cual se repite en las trescoyunturas históricas. Los elementos del modelo de cooptación centralista se sintetizan en:

a.- La lógica dominadora-cooptadora-centralista se caracteriza por: la represión de lossujetos rebeldes, el llamado nacionalista a la unidad del país, los discursos sobre las ventajas delcentralismo en la creación de mínimos para todos los territorios, anuncios de reformas concomisiones de estudios y soluciones parciales de repartición de renta menor sin leyesestructurales ni autonomía política.

b.- La ausencia de una alianza inter-regionalista y macro-étnica cuyos signos distintivosson: la rebeldía de los territorios con liderazgos contenciosos, pliego de demandas parciales,actos de sabotaje y movilización, represión y tregua, negociaciones, firma de acuerdos conbeneficios parciales e integración de líderes a las estructuras de poder - alcaldías, postulacionesal parlamento -, incluyendo a veces el olvido del discurso pro autonomía territorial.

2 A junio del 2017 el congreso había aprobado la elección de gobernadores regionales, pero noconcordaba la fecha de su realización ni concordaba el mejoramiento del proceso de traspaso decompetencias.


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Reflexiones finales

Para explicar la fuerte pervivencia de la lógica centralista en Chile hay que aceptar quelos avances alcanzados en el nivel de desarrollo de Chile como su “estabilidad”, superación dela pobreza a niveles del 15%3, contribuyen a configurar la doctrina de no-reforma en las élitesdominantes, en la que conviven una amplia legitimidad de la visión centralista junto con unaconcepción homogénea del Estado en Chile. Esto lleva a diferentes gobiernos a combinarrepresión-cooptación, como modelo para evitar una transformación política mayor, de cortefederalista.

El modelo político tiene disidentes de izquierda federalista (VALENZUELA Y ORTIZ,2017) empujados por los movimientos territoriales (norte por renta minera, sur por regalías dezonas extremas y el mapuche por autonomía), los que logran en la coyuntura crítica de lasprotestas sociales 2011-2013 articular una propuesta descentralizadora única en el segundogobierno de Bachelet.

Los movimientos regionalistas se tensionan entre sus corrientes “reivindicacionistas” –mejoras, regalías, nuevas transferencias – y las “autonomistas” que demandan niveles deautogobierno, dominando a las primeras, que son cooptables con soluciones económicasparciales. Los líderes regionalistas son cooptados por partidos nacionales ante la fragmentacióndel regionalismo y la ausencia de un partido nacional explícitamente regionalista en su agenda.

El uso del nacionalismo ha servido para acusar intentos cesionistas y aislar la demandaregional, con medidas de integración cultural y homogenización. El presidencialismoexacerbado y un modelo electoral híper mayoritario - binominal - acentúa el rechazo de losparlamentarios a ceder al poder ante entes regionales autónomos (mantención del clientelismo yel brokerage).

En los momentos críticos se anuncian reformas que luego no se realizan (cinismoprogramático). Por otra parte, la ausencia de partidos regionales lleva a la localización yexplosión social y callejera de los conflictos. La escasez de alianza entre los distintosmovimientos mapuches, alimentada también por la falta de posibilidades de crear partidos y/oplataformas electorales comunales o regionales, ha restado la posibilidad de contar con mayorpoder político.

En contraposición con los tradicionales partidos de la derecha y la centro-izquierdasocialdemócrata del PPD y del Partido Socialista, han surgido dos expresiones cuestionadorasdel modelo, las cuales bregan por mayores transformaciones y autonomía regional. Estas nuevastendencias políticas están representadas por: a.- el Frente Amplio de agrupaciones de izquierdajuvenil que reclaman más educación pública y mayor democratización social y económica, y b.-grupos regionalistas de diverso cuño (Federación Regionalista Verde, Partido País enConcepción, Partido Walmapuwen de mapuches en Araucanía) quienes buscan agruparse pararecrear un actor sociopolítico por la policentralidad y el empoderamiento socio-económicoregional, con autonomía para explorar modelos neodesarrollistas en los territorios.

En ambos casos, conforman iniciativas fuertemente críticas a lo existente, cuyasposibilidades de acción concreta y obtención de resultados debe concitar la atención y elseguimiento en análisis futuros en un contexto mundial, latinoamericano y chileno dereconfiguración de fuerzas políticas.

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ARTÍCULO DE OPINIÓN

Argentina y China. Una relación basada en la continuidad y laprofundización de los vínculos

Carla V. Oliva∗

China se ha transformado en una potencia global. En los últimos años, hemos sidotestigos de su acelerado crecimiento económico interno acompañado por una ampliación de supresencia e influencia mundial en términos comerciales, financieros, políticos, militares yculturales. El gobierno ha desarrollado estrategias interdependientes para todas las dimensionesde la política internacional, las cuales se han visto reflejadas en sus vínculos bilaterales.

La expansión china ha modificado el orden mundial e impuesto nuevos esquemas deanálisis para aprehender una realidad política, filosófica y económica nueva. La rápidatransformación económica y social del país más poblado del mundo, instrumentada por elpartido comunista, ha planteado desafíos internos y externos. Las respuestas brindadas por elpartido gobernante a esos desafíos son seguidas con atención en el resto del mundo, en tantosuponen oportunidades y/o amenazas para los demás estados.

La relación de Argentina con China da cuenta de la ampliación de las capacidades einfluencia global y de las diferentes estrategias internacionales de China. Si realizamos un breverepaso histórico de los vínculos bilaterales podemos observar la evolución en paralelo de esosvínculos con el papel mundial de China.

En esa dirección, el reestablecimiento de relaciones diplomáticas entre ambos países en1972 coincidió con el logro del reconocimiento internacional de Beijing como legítimorepresentante del pueblo chino y el consiguiente desplazamiento de Taipei (capital de Taiwán)de ese lugar por parte del gobierno de Mao. En la década de los ochenta, una China plenamenteconcentrada en la reforma económica impulsada por Deng empezó a mostrar índices decrecimiento superiores al 10% anual. En esa etapa comenzaron los análisis acerca de lasignificación del mercado chino y las oportunidades abiertas por una economía entransformación. Hacia principios de la década de los noventa, Argentina planteó una relacióncon China con un claro perfil comercial, basada en la valoración del mercado potencial del paísasiático y en el incremento del comercio bilateral. En 2001, la incorporación de China a laOrganización Mundial de Comercio (OMC) fue un hito para la economía mundial, en tanto apartir de ese momento China se transformó en una de las principales economías de mundo. Enesa época, el gobierno del presidente De La Rúa continuaba enfocado en la variable comercial,con el objetivo puntual de alcanzar la duplicación del comercio bilateral. El énfasis en losintercambios comerciales estuvo apoyado institucionalmente por la apertura del ConsuladoGeneral y Centro de Promoción Comercial en Shanghai.

A partir de la asunción de Néstor Kirchner como presidente de Argentina, China fueconsiderada como “uno de los siete grandes ejes” de la política comercial de nuestro país. Elgobierno profundizó la valoración de China como socio comercial y fomentó una relación delargo alcance.

En tal sentido, entre 2003 y 2015 los lazos bilaterales se fueron profundizando enconsonancia con la ampliación de las capacidades mundiales chinas. Si bien inicialmente el ejede los vínculos estaba puesto en el comercio, con el transcurso de los años se hicieron másdensos, incluyendo acuerdos financieros, inversiones en materia de recursos, acuerdos para laconstrucción de infraestructura y convenios culturales y turísticos.

∗ Docente de Política Internacional de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de laUNR. . Coordinadora del Grupo de Estudios sobre China en dicha Unidad Académica. Magister enIntegración y Cooperación Internacional (CEI-CERIR). Correo electrónico: [email protected]


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En el plano comercial, tanto los volúmenes como la composición y los resultados de labalanza bilateral han evolucionado en sintonía con el desempeño mundial de China. Así, elcomercio mutuo se ha incrementado al punto de que China es uno de los principales socioscomerciales de Argentina; la composición de los intercambios responde a un patrón en el cualnuestro país exporta materias primas y manufacturas de origen agropecuario e importamanufacturas de origen industrial; desde 2008, la balanza comercial bilateral es superavitariapara China.

En el nivel financiero, China ha desarrollado una estrategia de internacionalización desu moneda destinada a convertir al yuan en moneda de referencia para el comercio internacionaly de reserva a nivel global. En 2009 y 2015 Argentina y China firmaron swaps -mecanismo porel cual dos agentes (gobiernos, bancos o empresas) se comprometen a intercambiar divisas odinero en ciertas fechas-. Estos acuerdos permitieron a Argentina pagar en yuanes su deudacomercial con China y evitar pagar en dólares en momentos en los cuales caían sus reservasinternacionales y pesaban restricciones para acceder a la moneda estadounidense. Para China,los acuerdos swap han integrado su estrategia de internacionalización antes mencionada, la cualobtuvo una importante victoria en octubre de 2016 cuando el FMI incluyó al yuan en la cesta dedivisas con las que tasa sus créditos.

En materia de recursos, en los últimos años la política exterior china ha orientado sumirada a los países ricos en recursos para lograr acuerdos de exploración y suministro otorgandofinanciamiento. Como en otros casos, esta política global se ha reflejado en las relacionesbilaterales con Argentina. En esta dirección, China accedió a dos grandes explotaciones ennuestro país: la mina de hierro Sierra Grande desde 2005 y el yacimiento de gas y petróleoCerro Dragón desde 2007. En ambos casos las inversiones en recursos fueron acompañadas porproyectos de infraestructura vial y ferroviaria necesaria para transportar los productos obtenidoshacia el mercado chino.

En 2004, en ocasión de la visita del presidente chino Hu Jintao a Buenos Aires, elgobierno de Néstor Kirchner firmó una serie de acuerdos bilaterales muy significativos. Entreellos destacamos convenios en materia de inversiones y el reconocimiento de China comoEconomía de Mercado. Este último generó reticencias en el sector empresarial argentino, entanto afectaba a sus productos en competencia con los chinos, dentro del mercado argentino.Especialmente, distorsionaba el cálculo del margen del dumping –venta de un producto a menorprecio en un mercado externo que en el propio- en los casos en que este fuera comprobado. Estereconocimiento como economía de mercado no fue efectivizado y su resolución vino dadavarios años más tarde, en el actual gobierno del presidente Macri.

También en 2004, Argentina recibió el status de “destino turístico autorizado”, con locual pasó a integrar el listado de estados elegibles para las vacaciones de los ciudadanos chinos.Dicho status asegura, además, la separación del flujo turístico respecto del migratorio.

En línea con lo mencionado más arriba sobre la densificación de los lazos, la relaciónbilateral recibió la denominación de “asociación estratégica integral” en 2014. El término“asociación” acompañado por los conceptos “cooperativa”, “estratégica”, “estratégica integral”y “cooperativa estratégica” establece una categorización o jerarquización de las relaciones entreChina y algunos países u organizaciones internacionales. La definición de las relaciones entreArgentina y China alcanzada en 2014 ha puesto a nuestro país al mismo nivel que la UniónEuropea, Brasil, México y Venezuela, entre otros, desde la perspectiva china. La misma supone,además, el reconocimiento de parte de Beijing de un nivel de vínculos que posiciona aArgentina en un excelente lugar al momento de evaluar los méritos para obtener beneficios yfirmar convenios bilaterales.

En los últimos años del mandato presidencial de Cristina Fernández de Kirchner ambospaíses suscribieron acuerdos que fueron cuestionados por la entonces oposición. Entre ellos, losmás discutidos fueron la construcción de la Estación Espacial de Seguimiento Satelitalcontrolada por una organización dependiente de la Comisión Militar Central China en Neuquén;los convenios para la construcción de las represas Presidente Kirchner y Gobernador Cepernic



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sobre el Río Santa Cruz con financiamiento chino; y la construcción de las Centrales NuclearesAtucha III y IV con provisión y equipamiento chino.

En 2012 Argentina y China pactaron el establecimiento de una Estación de SeguimientoSatelital del espacio profundo en Neuquén. Las instalaciones, operativas desde 2016, permitenmonitorear satélites chinos las 24 horas e implementar el programa de exploración lunar deBeijing. Nuestro país cedió 200 hectáreas por 50 años y otorgó exenciones impositivas,obteniendo un acceso a la antena y sus sistemas del 10% no acumulativo del tiempo por año.Los fundamentos científicos para su localización en el sur de Argentina han sido la ausencia deinterferencias y la ubicación en las antípodas de territorio chino, permitiendo una cobertura 180°contraglobo. Esta Estación de Seguimiento Satelital responde a la política espacial china cuyoobjetivo es terminar su propia Estación Espacial Internacional hacia 2022 como respuesta a lanegativa del Congreso estadounidense para que la NASA mantuviera cualquier contacto con elprograma espacial chino debido a “razones de seguridad”, la cual impidió el acceso chino a laEstación Espacial Internacional.

En julio de 2014 Argentina y China acordaron la construcción de la Central NuclearAtucha III. China proveería el reactor nuclear Hualong I, el equipamiento y los servicios,mientras que Nuclelectrónica de Argentina llevaría adelante el proyecto. En noviembre de 2015consensuaron la versión final de un contrato marco para otra central nuclear, Atucha IV. Estosacuerdos han respondido a la estrategia global de China en la materia vinculada con laexpansión del uso de la tecnología nuclear, la demostración de experiencia operacional yaceptación en el extranjero y la pretensión de “volverse global”. En este plano, Argentinaasumió un papel clave como vidriera de alta tecnología nuclear china en América Latina.

En 2015 los gobiernos convinieron la construcción de las represas Kirchner y Cepernicsobre el Río Santa Cruz con financiamiento chino. Ambas represas aumentarían ladisponibilidad de energía para permitir el desarrollo de industrias petrolíferas, gasíferas,pesqueras y metalúrgicas, entre otras, siendo claramente funcionales a las inversiones chinas enla región. Las principales voces contrarias a la construcción de las represas provinieron degrupos defensores del medio ambiente cuyo planteo giró en torno a los efectos negativos sobrela flora y la fauna de un proyecto de esa naturaleza.

Ante estos acuerdos bilaterales considerados “sensibles”, en la campaña electoral delaño 2015 el punto de vista del entonces principal candidato opositor, Mauricio Macri, adquirióespecial relevancia. En particular, Macri habló de la necesidad de “revisar y acotar” los pactosfirmados por el gobierno anterior, poniendo en tela de juicio su continuidad. En virtud de ello, eltriunfo del candidato de Cambiemos supuso un momento inicial de incertidumbre.Adicionalmente, en sus primeros días de gobierno el nuevo presidente planteó la necesidad dediversificar las relaciones exteriores que se encontraban ancladas en pocos socios, entre loscuales se presuponía una alusión a China. A lo anterior se sumó el hundimiento de un buquepesquero chino en aguas territoriales argentinas, generando un limitado incidente con notablerepercusión periodística. Estos antecedentes ponían en tela de juicio la continuidad de laspolíticas del gobierno de Cristina Fernández por parte de su sucesor, con lo cual todas lasmiradas estuvieron puestas en la primera reunión entre los presidentes Xi y Macri.

El primer encuentro presidencial se produjo en el marco de la Cumbre de SeguridadNuclear en Washington, en abril de 2016. En dicha oportunidad, los acuerdos relativos a lasrepresas estaban siendo revisados por el área de energía, aunque el gobierno argentino sostuvoque veía “razonablemente bien” el proyecto. Las partes acordaron la reducción de las turbinasde las represas para disminuir el impacto ambiental y la reducción del presupuesto asignadopara la construcción.

Además, Argentina aseguró la continuidad del proyecto de construcción de centralesnucleares. Como muestra del interés en la relación con China, la entonces canciller Malcorrasostuvo que Argentina pretendía “profundizar la alianza estratégica integral”. Por otra parte, losgobiernos establecieron pautas para revisar los acuerdos y mantener una hoja de ruta con vistasal encuentro bilateral programado para septiembre de ese mismo año, en el marco de la reunióndel G20 en China.


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Uno de los temas más significativos de la relación entre ambos países, por el cual hamanifestado su preocupación el actual presidente argentino, continúa siendo el déficit comercialde Argentina y la marcada concentración en un solo producto -la soja- de nuestras ventas. Unade las propuestas de Xi destinada a mitigar dicho déficit ha sido impulsar el turismo chino ennuestro país, para lo cual resultaría sumamente importante la facilitación del visado para losciudadanos chinos. Coincidentemente, el presidente Macri habló de la posibilidad de que elMERCOSUR funcionara como un espacio Shenghen -el sistema por el cual la Unión Europeafavorece la libre circulación de las personas en su interior y sólo controla las fronteras externas-para los chinos.

Asimismo, Macri ha continuado la política de atracción de inversiones chinas enArgentina. Además de las inversiones ya existentes, el actual gobierno ha participado deencuentros con la finalidad de captar capitales chinos en nuevas áreas de la economía argentina,entre ellas las vinculadas con energías limpias y construcción de viviendas.

En mayo de 2016, durante su viaje a China, Malcorra reconfirmó el “plan de trabajo deasociación estratégica integral” -reafirmando la continuidad de la asociación estratégica bilateralde 2004- y sostuvo que la visita sirvió para “reordenar la relación”. Esta última idea fuereiterada en otras oportunidades por la entonces canciller, en alusión a los ajustes realizados alos acuerdos firmados por el gobierno anterior. En cuanto a los acuerdos “sensibles” firmadospor la administración anterior, y en virtud de los temores por un posible uso militar de laEstación Espacial de Seguimiento Satelital, ambos gobiernos resolvieron incluir una cláusularelativa al “uso civil y pacífico” de la misma.

Desde la perspectiva China, el embajador en Argentina sostuvo que los lazos se“profundizaron y ampliaron” a partir de la asunción de Macri como presidente.

El segundo encuentro se concretó en septiembre de 2016 en el marco de la Cumbre delG20 organizada en China. En esa oportunidad ambos mandatarios hablaron de la intención depotenciar las relaciones comerciales y culturales. Otros temas tratados fueron la cuestión de lasvisas y las nuevas inversiones chinas en Argentina -en particular en energía eólica,hidroeléctrica y en acueductos-.

El tercer encuentro entre Xi y Macri tuvo lugar en mayo de 2017; los presidentes sereunieron en diferentes oportunidades en el marco de la reunión del foro “Una Franja y una Rutapara la Cooperación Internacional” –OBOR por sus siglas en inglés-, en el que Argentina fueinvitada. Como resultado, las partes suscribieron 21 acuerdos bilaterales sobre temas tanvariados como educación, cultura, fútbol, transporte, infraestructura, agricultura, agroindustria yenergía renovable. Entre los convenios más destacados podemos mencionar el acuerdo defacilitación de visas -coherente con lo planteado más arriba acerca de la posibilidad deincrementar el turismo chino- y el contrato general para las plantas nucleares Atucha IV y V,incorporando una nueva planta nuclear a las dos previamente pactadas con China.

Como anticipamos, el actual gobierno realizó un reconocimiento implícito de Chinacomo economía de mercado, el cual había sido otorgado formalmente en 2004 pero no habíasido puesto en práctica. Este reconocimiento fue posterior a la visita presidencial de mayo de2017 y estuvo dado por el hecho de que la Secretaría de Comercio comenzó a utilizar losprecios internos de China como referencia para corroborar los supuestos casos de dumping. Mástarde, el canciller Faurie sostuvo que “China es una economía de mercado”, confirmando laposición argentina.

En resumen, las relaciones entre Argentina y China han evolucionado en paralelo con laampliación de las capacidades chinas que posicionaron al país como potencia mundial conestrategias interdependientes y multidimensionales en materia de política internacional.Claramente, la lógica de los vínculos ha ido en sintonía con objetivos globales chinos en lasdiferentes dimensiones de su política internacional.

En relación a la sucesión presidencial en Argentina, más allá de la incertidumbre inicial,el cambio de partido gobernante no supuso ruptura en los temas de agenda bilateral,observándose una continuidad en los mismos. Incluso, el presidente Macri pudo revisar


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parcialmente los acuerdos pactados en los últimos meses del gobierno de Cristina Fernández sinerosionar los lazos bilaterales. No obstante, cabe preguntarse cuáles son los márgenes demaniobra de un país como Argentina -necesitado de inversiones y divisas- ante una potenciaglobal como China.


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RESEÑA

BUSSO, Anabella (coordinadora) (2016) Modelos de desarrollo einserción internacional. Aportes para el análisis de la política exteriorargentina desde la redemocratización 1983-2011, UNR Editora, Rosario,243 páginas.

Desde que el lector toma en sus manos el libro, entra en contacto a través del título conlas nociones que serán el hilo conductor de la obra. La estructura del rótulo, jerarquiza losconceptos y anticipa que las ideas “modelos de desarrollo” e “inserción internacional” tendránun lugar central en el análisis de la política exterior argentina del período iniciado con laredemocratización en 1983 y que se extiende hasta el año 2011.

“Modelos de desarrollo e inserción internacional” es una obra colectiva que expone partede los resultados del proyecto de investigación homónimo, financiado por la Agencia dePromoción Científica y Tecnológica, y se propone aportar al debate sobre las causas de lainestabilidad de la política exterior argentina desde la redemocratización.

La obra fue desarrollada por un equipo de investigación con una sólida formación enRelaciones Internacionales (RRII), radicados en la Facultad de Ciencia Política y RelacionesInternacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), contando además con laparticipación de un investigador de la Universidad Nacional de La Plata. Dentro de la disciplinade las RRII, la temática de la misma se asocia con los Foreign Policy Analysis y,metodológicamente, fue elaborada siguiendo una estrategia cualitativa de investigación. Alrespecto, la labor se asienta sobre el escrutinio de fuentes de primera mano, donde se destacantres entrevistas semi estructuradas realizadas a ex funcionarios de la gestión alfonsinista (RaúlAlconada Sempé, Jesús Rodríguez y Ángel Tello), y un profuso material secundario.

Frente a diferentes abordajes académicos y de prensa –a menudo coyunturales yparciales– empeñados en la identificación de las causas de la falta de continuidad en la políticaexterior nacional, los autores sostienen la hipótesis de que “Argentina –debido a sus crisispolítico-económicas periódicas– enfrenta un ‘exceso de condicionantes domésticos de caráctercoyuntural’ que genera inconsistencias en la política exterior” y que, específicamente, dichascrisis “se relacionan con las tensiones entre los distintos ‘modelos de desarrollo y susrespectivas estrategias de inserción internacional’ implementados por los gobiernosdemocráticos” (p. 10). Es interesante destacar que tal afirmación enmarca a la obra en una líneade investigación que, en el campo de los estudios de política exterior en Argentina, posiciona ala UNR como una de las principales Casas de Estudio dedicadas a la investigación sobre laincidencia de condicionantes domésticos en el diseño de la política exterior. Sin embargo, estehecho no implica que los investigadores consideren que las variables exógenas carecen derelevancia en la explicación de la política exterior tal como lo sostiene la Innenpolitik theory oteoría doméstica de la política exterior. Por el contrario, a lo largo del trabajo se reconoce elcarácter interméstico de la misma resaltando, en efecto, la necesidad de interconectar los planosnacional e internacional en su explicación.

En otras palabras, los autores asumen que estudiar el vínculo entre modelos de desarrolloy estrategias de inserción internacional y su articulación con la política exterior resulta útil paraabonar el camino hacia un diagnóstico sobre las deficiencias en el accionar externo argentino.

La obra se organiza en cinco capítulos, encabezados por una “Presentación” redactada porla coordinadora Anabella Busso, donde se mencionan los motivos que impulsaron el proyecto,los supuestos que serán trabajados de manera transversal a través de las páginas y lasconsideraciones metodológicas resguardadas. En términos generales, los dos primeros capítulosson de orden teórico-conceptual pues en ellos se hecha luz sobre los enfoques disciplinares quesustentarán la investigación y los conceptos. Las tres secciones restantes, presentan un carácterempírico y tienen correlación con tres etapas analíticas en las que pueden agruparse los


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gobiernos que gestionaron el país dentro del recorte temporal, determinadas en función de lacontinuidad en el comportamiento de las variables estudiadas.

El capítulo 1, denominado “Modelo de desarrollo y estrategia de inserción: claves para lainterpretación de su relación”, escrito por Esteban Actis, María Elena Lorenzini y JulietaZelicovich, presenta de manera precisa y sintética un análisis sobre el concepto de “modelo dedesarrollo” y reúne propuestas realizadas por los autores en pos de comprender la vinculaciónentre dicha noción y la de estrategia de inserción internacional.

El capítulo siguiente se titula “Notas sobre la estrategia de inserción internacional”, fuepreparado por Anabella Busso y delinea las diferentes formas que ha asumido el modo deentender la inserción internacional en el período bajo estudio. Tal como ocurre con los capítulosrestantes, puede observarse un trabajo transversal en términos teóricos y empíricos que se alejade la visión de compartimientos estancos que disocia la teoría y la práctica. En este sentido, loscinco capítulos abordan el objeto de estudio de una manera integral.

Desde aquí en adelante, de acuerdo a lo afirmado líneas arriba, los capítulos coincidenrespectivamente con tres etapas analíticas, a saber: la correspondiente al gobierno de RaúlAlfonsín; el período de Carlos Menem y Fernando De la Rúa y, en tercer lugar, la fase quecongrega las administraciones de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández, hastala finalización de su primer mandato. Al respecto, el capítulo 3 se denomina “El gobierno deRaúl Alfonsín (1983-1989): aproximaciones respecto al interjuego de la estrategia de insercióninternacional, el modelo de desarrollo y la Política Exterior”, y fue redactado por AlejandroSimonoff y José Fernández Alonso. De manera exhaustiva, tras contextualizar el incipienteproceso de redemocratización en que se inserta la administración de Alfonsín, los autores dancuenta del modelo de desarrollo y la estrategia de inserción que se estructuraron en los primerosaños de gobierno y que luego fueron sufriendo un serie de ajustes a medida que el asedio de loscondicionantes domésticos y exógenos se intensificaba.

El capítulo 4 se titula “Inserción Internacional y modelo de desarrollo en los noventa.Impactos sobre la política exterior de Menem y De la Rúa” y fue desarrollado por losinvestigadores Anabella Busso, Natalia Ceppi, Ornela Fabani, María Rocío Novello, GustavoMarini, Rubén Paredes Rodríguez y María Eva Pignatta. El escenario hiperinflacionarioheredado del gobierno anterior y los cambios en el orden internacional producidos con la caídadel Muro de Berlín serán el marco para el establecimiento de una articulación modelo dedesarrollo-estrategia de inserción internacional que se mantendrá a lo largo de toda la décadapese a la aparición de indicadores que manifestaban su desgaste. Finalmente, el capítulo 5 “LaPolítica Exterior del Kirchnerismo a la luz del modelo de desarrollo y la estrategia deinserción”, fue elaborado por Esteban Actis, Emilse Calderón, María Elena Lorenzini y JulietaZelicovich. El colapso económico y social del país post 2001 y el revolucionado contextointernacional post “11 S” serán la cocina donde se gestará la última fase analizada y que, talcomo ocurrió con la etapa alfonsinista, irá sufriendo cambios a causa de la creciente presión devariables internas y externas.

La obra culmina con una serie de consideraciones finales a cargo de la coordinadora,donde pone de relieve que los resultados de la investigación permiten visualizar, a lo largo delos años, una situación de tensión estructural entre dos modelos de país, cuya consecuencia hasido la de impactar en el diseño e implementación de la política exterior. Se divisan, en efecto,dos esquemas fruto de la articulación entre las concepciones sobre la inserción internacional ylos modelos de desarrollo que, cabe destacar, superan el recorte temporal del libro y seprolongan hasta el presente. Esto último, resulta fundamental pues le atribuye plena vigencia alos resultados investigativos. Tal como lo manifiesta Busso, “[S]imultáneamente a lafinalización de la obra el país se debate nuevamente, en este caso bajo el gobierno de MauricioMacri, sobre cuál es la estrategia de inserción internacional y el modelo de desarrollo adecuadopara Argentina y cómo ambos se reflejan en la política exterior” (p. 239). Al día de hoy, seasiste al ascenso de uno de aquellos patrones históricos mencionados, sobre la base de unapugna con el modelo opuesto e, indubitablemente, en tensión con propuestas de inserciónarticuladas con modelos de desarrollo clasificables como nuevas o mixtas.


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Por último, “Modelos de desarrollo e inserción internacional” representa, por un lado, undestacado aporte para la disciplina de las RRII y para los hacedores de políticas y, por otro,constituye un instrumento de pedagogía social. Al respecto de esto último, asumir a la políticaexterior como política pública, permite desandar algunas ideas que rondan en círculosespecíficos y que asocian al diseño de la política exterior con un proceso de endogamia social, aveces con tintes elitistas que, en última instancia, la desvinculan de la sociedad para la cualconstituye una herramienta capaz de traducir las necesidades internas en posibilidades externas,parafraseando la definición de Celso Lafer que atraviesa toda la obra.

Luis Maximiliano Barreto: Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacionalde Rosario (UNR). Adscripto a la cátedra de Política Internacional Latinoamericana, Facultadde Ciencia Política y Relaciones Internacionales, UNR. Correo electrónico:[email protected]

PUBLICACIONES DEL CERIR

I. LIBROS

* 1. CERIR, La Política Exterior del Gobierno de Menem: Seguimiento y reflexiones al promediar su mandato. Ediciones CERIR.Rosario, 1994. 396 páginas. Disponible on line en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000004

* 2. LECHINI DE ALVAREZ, Gladys, Las relaciones Argentina-Sudáfrica desde el proceso hasta Menem. Ediciones CERIR. Rosario,1995. 130 páginas. Disponible on line en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000002

* 3. COLACRAI, Miryam, El Ártico y la Antártida. Su rol en las relaciones Internacionales. Su relevancia desde la perspectivaambiental. CERIR – Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario. CECAR – Centro de Estudios Canadienses de Rosario.Rosario, 1998. 187 páginas. Disponible on line en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000008

* 4. CERIR, La Política Exterior Argentina 1994/1997. Ediciones CERIR. Rosario, 1998. 338 páginas. Disponible on line en:http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000007

* 5. ZUBELZU DE BACIGALUPO, Graciela, La Argentina y las Repúblicas Post-soviéticas. La Vinculación Bilateral con Rusia,Ucrania, Armenia y el caso de Turkmenistán. Ediciones CERIR. Rosario, 1999. 191 páginas. Disponible on line en:http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000009

* 6. BUSSO, Anabella, Las relaciones Argentina – Estados Unidos en los noventa. El caso Cóndor II. Ediciones CERIR. Rosario, 1999.168 páginas. Disponible on line en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000011

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LIBROS PUBLICADOS POR LA EDITORIAL ACADÉMICA ESPAÑOLA (EAE) *

1. CABEZA, Marta Graciela, La cooperación descentralizada de las provincias y regiones, Editorial Académica Española(EAE), 2011, 96 páginas

2. LORENZINI, María Elena, La estrategia de inserción internacional de Chile en el hemisferio, Editorial Académica Española(EAE), 2011, 148 páginas

3. WEITZ, Darío, Medio Ambiente: Acuerdos Multilaterales y Proteccionismo, Editorial Académica Española (EAE), 2011, 100páginas

4. BOLOGNA, Alfredo Bruno, Dos modelos de inserción de Argentina, Editorial Académica Española (EAE), 2011, 92 páginas

5. NETRI, Bruno, Derecho Penal Internacional, Editorial Académica Española (EAE), 2011, 496 páginas

6. BEAUGÉ, María Fabiana, Acuíferos Transfronterizos: La necesidad de Cooperación e Integración para su protección,Editorial Académica Española (EAE), 2011, 120 páginas

7. BAEZ, Nelevis, Gestión del MERCOSUR sobre las Migraciones Laborales (1991-2010), Editorial Académica Española(EAE), 2011, 188 páginas

8. MARINUCCI, Elsa, Negociaciones multilaterales sobre agricultura, Editorial Académica Española (EAE), 2012, 88 páginas

LIBROS PUBLICADOS EN EL MARCO DEL CONVENIO EDITORIAL ACADÉMICA ESPAÑOLA (EAE) – CERIR *

9. FABANI, Ornela, El Consejo de Cooperación de Estados Árabes del Golfo, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR,2012, 172 páginas

10. MARTINS MONGE, Daniele, Identidad Regional en el MERCOSUR e Industrias Culturales, Editorial AcadémicaEspañola (EAE) - CERIR, 2012, 124 páginas

11. GATTI, Lidia, Planteos de reforma de las Naciones Unidas, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 116páginas

∗ El texto completo de los libros señalados con el asterisco está disponible en la página web www.cerir.com.ar* Se pueden adquirir online en: www.morebooks.es


http://www.cerir.com.ar/libro.php












www.cerir.com.ar

12. CABALLERO SANTOS, Sergio, Integración regional y MERCOSUR, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012,108 páginas

13. CARABAJAL, Juan José, Cooperación Internacional y Sociedad Civil, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012,168 páginas

14. FALCÓN, Roberto, Integración y Derecho en la Unión Europea, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 120páginas

15. FARCUH, Diana, La Liga de los Estados Árabes y su posición durante la invasión a Irak, Editorial Académica Española(EAE) – CERIR, 2012, 136 páginas

16. MONTEQUIN, Adriana Margarita, El Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR, Editorial Académica Española(EAE) - CERIR, 2012, 168 páginas

17. OLIVA, Carla Verónica, China: reforma económica y estrategia de incorporación a la OMC, Editorial Académica Española(EAE) - CERIR, 2012, 128 páginas

18. SILVA ESPINOSA, Iván, Estado-nación y construcción de interdependencia económica, Editorial Académica Española(EAE) - CERIR, 2012, 144 páginas

19. COLACRAI, Miryam, Continuidades y cambios en la Política Antártica Argentina 1959-2001, Editorial AcadémicaEspañola (EAE) - CERIR, 2012, 268 páginas

20. SICA, Cristina, Armonización legislativa, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 148 páginas

21. MARINUCCI, Elsa, Negociaciones sobre agricultura en la Organización Mundial de Comercio, Editorial AcadémicaEspañola (EAE) - CERIR, 2012, 408 páginas

22. VELÁZQUEZ, Claudia Analía, La Tesis de los optimistas, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 168 páginas

II. PUBLICACIONES PERIÓDICAS

CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA

Serie: ESTUDIOS

1. Los principios de la política exterior india y los espacios para la posible cooperación con Argentina por Nora B. LOPEZ. Rosario,diciembre de 1985. 28 págs.

2. Argentina-Medio Oriente: posibilidades para la cooperación Sur-Sur por Silvia SUDOL. Rosario, febrero de 1986.38 págs.

3. El mundo desarrollado en la Antártida: las superpotencias y la Comunidad Económica Europea. Ejemplos de cooperación selectiva porMiryam COLACRAI de TREVISAN. Rosario, junio de 1986. 45 págs.

4. Argentina-Africa: la crisis sudafricana por Gladys LECHINI de ALVAREZ. Rosario, junio de 1988. 48 págs.

5. Actores privados y estatales en la relación Argentina-Estados Unidos por Alicia FROHMANN. Rosario, setiembre de 1989. 57 págs.

6. El Apartheid y la política exterior sudafricana. Una percepción desde argentina por Gladys LECHINI de ALVAREZ. Rosario, octubrede 1992. 54 págs.

7. La Política Exterior Argentina hacia Estados Unidos (1989-1993): Reflexiones para su análisis por Anabella BUSSO. Rosario, marzo de1993. 89 págs.

Serie: DOCUMENTOS DE TRABAJO

* 1. Teorías y propuestas de relaciones internacionales para los países del Sur por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, septiembre de 1987.42 págs.

2. Teoría, epistemología y metodología de las relaciones internacionales por Guillermo FIGARI. Rosario, diciembre de 1987. 46 págs.

3. Enfoques teóricos y doctrinarios que dominaron las relaciones entre los países del Cono Sur durante los setenta. (Su aplicación a laproblemática antártica) por Miryam COLACRAI. Rosario, marzo de 1988. 48 págs.

4. Estados Unidos y la redemocratización latinoamericana: los condicionantes externos por Anabella BUSSO. Rosario, septiembre de1990. 58 págs.

5. Japón y América Latina: un espacio de cooperación alternativo por Graciela BONOMELLI. Rosario, octubre de 1991. 82 págs.

* 6. Las provincias y sus relaciones externas. ¿Federalización de la Política Exterior o protagonismo provincial en las relacionesinternacionales? por Miryam COLACRAI y Graciela ZUBELZU de BACIGALUPO. Rosario, diciembre de 1994. 52 págs.

7. El MERCOSUR de las post-transición. Balance y perspectivas, por María Alejandra Saccone. Rosario, noviembre de 1995. 58 págs.

8. La Comunidad de Estados Independientes: avances y retrocesos en el difícil camino de la integración por Graciela ZUBELZU deBACIGALUPO. Rosario, diciembre de 1995. 37 págs.

9. El MERCOSUR de las post-transición. Balance y perspectivas. II Parte por María Alejandra SACCONE. Rosario, noviembre de 1996.

10. A ocho años del alineamiento: un análisis de la política exterior argentina hacia los Estados Unidos por Anabella BUSSO. Rosario,diciembre de 1997. 103 págs.

∗ El texto completo de los Cuadernos de Política Exterior Argentina señalados con el asterisco está disponible en la página webwww.cerir.com.ar

www.morebooks.es

www.cerir.com.ar

11. Las relaciones República Popular China – Taiwán (1989-1999) por Carla OLIVA. Rosario, marzo del 2000.

Serie: INFORMES SOBRE PROYECTOS DE INVESTIGACION

1. El análisis de la Política Exterior Argentina desde la perspectiva de las relaciones internacionales por Roberto A. MIRANDA. Rosario,diciembre de 1988. 45 págs.

* 2. Dos modelos de Inserción de la Argentina en el mundo: las presidencias de Alfonsín y Menem por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario,diciembre de 1991. 95 págs.

Serie: DOCENCIA

1. “Algunas claves teóricas para comprender el realismo y sus límites en las relaciones internacionales” por Gladys LECHINI deÁLVAREZ, Anabella BUSSO y Miryam COLACRAI. Rosario, agosto de 1988. 33 págs.

* 2. “Relaciones Internacionales Contemporáneas” por Alfredo Bruno BOLOGNA y Anabella BUSSO. Rosario, setiembre de 1988. 56págs.

3. “Tipología para el análisis de los conflictos en América Latina” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, mayo de 1990. 49 págs.

4. “La Administración republicana Nixon-Ford y sus relaciones con América Latina” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario,setiembre de 1991. 49 págs.

* 5. “Política Exterior de la República Popular China”. Primera Parte. Evolución de la revolución (1790-1949)” por Gustavo MARINI.Rosario, noviembre de 1991. 30 págs.

* 6. “Política Exterior de la República Popular China”. Segunda Parte. Alianza con la Unión Soviética (1949-1960) por GustavoMARINI. Rosario, noviembre de 1991. 59 págs.

* 7. “Política Exterior de la República Popular China”. Tercera Parte. Impugnación al esquema bipolar (1960-1971) por GustavoMARINI. Rosario, noviembre de 1991. 69 págs.

8. “El Islam. Su influencia en la idiosincrasia de los pueblos de Medio Oriente” por Magdalena CARRANCIO y Lidia GATTI.Rosario, diciembre de 1991. 42 págs.

9. “El Tratado de Asunción. MERCOSUR”. Bibliografía y Documentación. Rosario, febrero de 1992. 72 págs.

10. “La respuesta germana a los desafíos de Europa Oriental a fines de la década de los ochenta” por Mónica APARICIO. Rosario,marzo de 1992. 56 págs.

* 11. “El Sahara Occidental: ¿fin del colonialismo en África?” por Magdalena CARRANCIO. Rosario, abril de 1992. 80 págs.

12. “Poder, Estado-nación y regímenes en un orden internacional en transición” por Miryam COLACRAI, Graciela ZUBELZÚ deBACIGALUPO y Sandra BUSTAMANTE. Rosario, junio de 1992. 39 págs.

13. “Japón, un sendero hacia el crecimiento: las etapas de su desarrollo económico” por Graciela BONOMELLI. Rosario, junio de1992. 51 págs.

14. “La cuestión alemana desde la Segunda Guerra Mundial” por Mónica APARICIO. Rosario, junio de 1992. 40 págs.

* 15. “El conflicto árabe-israelí: desde sus orígenes hasta los Acuerdos de Camp David” por Lidia GATTI. Rosario, julio de 1992. 87págs.

16. “Los fundamentos económicos, políticos y sociales del actual crecimiento japonés” por Graciela BONOMELLI. Rosario,setiembre de 1992. 47 págs.

17. “La Política Exterior canadiense hacia América Latina” por Gladys LECHINI de ÁLVAREZ. Rosario, setiembre de 1992. 23págs.

18. “Las Leñas: un nuevo impulso a la Marcha del Mercado Común del Sur”. Bibliografía sobre MERCOSUR, por ElsaMARINUCCI. Rosario, octubre de 1992. 72 págs.

19. “Un ejemplo de la persistencia de fuerzas desintegrativas en el sistema internacional: el conflicto de Nagorno-Karabaj” porGraciela ZUBELZÚ de BACIGALUPO. Rosario, noviembre de 1992. 28 págs.

20. “La transición hacia el Mercado Común del Sur (MERCOSUR): Luces en la sombra” por María Alejandra SACCONE,Anabella BUSSO y Claudia GIACCONE. Rosario, diciembre de 1992. 115 págs.

21. “Yugoslavia y la ausencia de un modelo integrativo: una larga historia de desencuentros y posiciones enfrentadas” por SilvinaMICHELSON de PECHARA. Rosario, julio de 1993. 36 págs.

22. “Política Exterior de la República Popular China”. Cuarta Parte (1971-1989) por Gustavo MARINI. Rosario, julio de 1993. 105págs.

23. “Del Mercado único a la Unión Europea” por Pedro ROMERO. Rosario, agosto de 1993. 45 págs.

24. “Conceptos y técnicas básicas de Comercio Exterior” por Graciela BONOMELLI. Rosario, noviembre de 1993. 65 págs.

25. “Percepciones y propuestas: cuántos nacionalismos hay en Rusia” por Graciela ZUBELZÚ de BACIGALUPO. Rosario,diciembre de 1993. 52 págs.

26. “Los golpes de estado en América Latina en la presente década” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, abril de 1994. 65págs.

27. “El desarrollo industrial japonés y su management” por Graciela BONOMELLI. Rosario, agosto de 1994. 43 págs.

28. “Política Exterior de América Latina a través de las reuniones cumbres del Grupo de Río. Las relaciones con la Unión Europea(1986-1994)” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, diciembre de 1994. 47 págs.

29. “Diseño de proyecto aplicado a un caso práctico. Creación de una Red Informática de Proyectos Empresariales provinciales”por Graciela BONOMELLI. Rosario, marzo de 1995. 60 págs.

30. “Cooperación nuclear entre Argentina y Brasil” por Claudia A. GIACCONE. Rosario, junio de 1995. 45 págs.

31. “El medio ambiente y las Relaciones Internacionales” por Miryam COLACRAI. Rosario, octubre de 1995. 69 págs.32. “Estudio preliminar sobre el proceso de toma de decisiones en la Unión Europea” por Penélope FALCÓN NEYRA. Rosario,diciembre de 1995. 33 págs.

33. “Japón en el Nuevo Orden Mundial: Tendencias en su agenda de Política Exterior” por Graciela BONOMELLI. Rosario, marzode 1996. 41 págs.

34. “Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Melo” por Osvaldo IAZZETTA. Rosario,mayo de 1996. 48 págs.

35. “Agenda de América Latina” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, octubre de 1996. 102 págs.

36. “Yugoslavia: la desintegración de la Integración” por Mariela CEJAS. Rosario, noviembre de 1996. 34 págs.

37. “Los superbloques económicos: Área de Libre Comercio de América” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, marzo de 1997.20 págs.

38. “Los superbloques económicos: Asia Pacific Economic Cooperation” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, diciembre de1997. 68 págs.

39. “La Crisis del Golfo Pérsico”. Análisis de la Toma de Decisión para el envío de Naves por Parte del Gobierno Argentino porMagdalena CARRANCIO. Rosario, marzo de 1998. 47 págs.

40. “Material de Consulta y divulgación”. Realizado por miembros del CERIR y publicados en el diario “La Capital” de Rosario.Rosario, junio de 1998. 100 págs.

41. “El proceso de formación en la integración militar en el MERCOSUR” por Natalia BOLOGNA. Rosario, junio de 1998. 53págs.

42. “Organismos regionales y cooperación internacional en Medio Oriente” por Magdalena CARRANCIO. Rosario, julio de 1998.50 págs.

* 43. “La guerra en los Balcanes: ¿del conflicto a la paz? por María Julieta CORTÉS. Rosario, julio de 1998. 37 págs.

44. “Doctrinas de Política Internacional”. Recopilación realizada por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, agosto de 1998. 40 págs.

* 45. “El Conflicto de Chechenia: Evolución y perspectivas” por Natalia BOLOGNA. Rosario, septiembre de 1998. 46 págs.

46. “La Teoría de la Dependencia como una Teoría Latinoamericana de las Relaciones Internacionales” por María Julieta CORTÉS.Rosario, septiembre de 1998. 32 págs.

47. “Estado-nación, formulación clásica y práctica latinoamericana: notas para un contrapunto. A propósito de la supranacionalidaden el MERCOSUR” por Iván SILVA ESPINOSA. Rosario, octubre de 1998. 20 págs.48. “La Política Exterior Argentina frente a la Integración. Razones y objetivos de su participación en la ALALC, el PICE y elMERCOSUR”, por Javier E. BINAGHI. Rosario, mayo de 1999. 40 págs.49. “La trayectoria política de los servicios secretos rusos y el escenario post-soviético”, por Sebastián T. OVEJEROSAGARZAZU. Rosario, julio de 1999. 60 págs.

50. “Turquía y Medio Oriente. Entre la cooperación y la confrontación”, por Luciano ZACCARA. Rosario, agosto de 1999. 37 págs.

51. “El sistema político de la República Popular China (1949-1998)”, por Natalia BOLOGNA. Rosario, octubre de 1999. 34 págs.52. “Estudio de un caso práctico. Promoción de las Exportaciones en la Provincia de Santa Fe: las políticas públicas desarrolladaspor las agencias del estado y sus relaciones interorganizadas”, por Graciela BONOMELLI. Rosario, noviembre de 1999.30 págs.

53. “Instrumentos de Asistencia para desarrollar el perfil exportador de las PYMES”, por Graciela BONOMELLI. Rosario,diciembre de 1999. 18 págs.

54. “El mapa de la integración africana. El caso de la SADC”, por Gladys LECHINI. Rosario, diciembre de 1999. 30 págs.

55. “Caracterización de las PYMES: ventajas y desventajas en su inserción comercial internacional”, por Graciela BONOMELLI.Rosario, enero del 2000. 20 págs.

* 56. “La pequeña y media empresa y su capacidad de inserción internacional: Políticas públicas e instrumentos para desarrollar elperfil exportador”, por Graciela BONOMELLI. Rosario, febrero del 2000. 19 págs.

57. “Hipótesis de conflicto. Año 1997”, por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, marzo del 2000. 36 págs.58. “Hipótesis de conflicto. Año 1998”, por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, marzo del 2000. 70 págs.

59. “Hipótesis de conflicto. Año 1999”, por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, marzo del 2000. 65 págs.

60. “Las negociaciones MERCOSUR - Unión Europea en materia agrícola. Forma y perspectiva”, por Rubén PAREDESRODRÍGUEZ. Rosario, abril del 2000. 29 págs.

61. “Las PYMES y las normas de calidad: nuevas herramientas para la competitividad”, por Marta CABEZA. Rosario, septiembredel 2000. 22 págs.

62. “La cuestión antártica en la política exterior argentina: desarrollos recientes y proyección de tendencias. Entre el consensomultilateral y la persistencia de desacuerdos bilaterales”, por Miryam COLACRAI. Rosario, octubre del 2000.

63. “Zonas francas”, por Fernando RUILOVA, Rosario, junio del 2001. 20 págs.* 64. “Nuevas percepciones del sistema internacional en la post guerra fría”, por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, julio de 2001. 75

págs.

65. “El Conflicto de los Balcanes. La guerra de Kosovo 1999” por María Julieta CORTÉS y Vera TABAKOVIC. Rosario, marzo de2002. 33 págs.

66. “Comercio Exterior Argentino: la década del 90’ y las reformas post-devaluación” por Graciela BONOMELLI, MartaCABEZA y María Victoria BORSINI. Rosario, septiembre de 2002. 40 págs.

67. “Mercosur: las trabas al comercio” por Gisela M. CANAVESIO. Rosario, diciembre 2002. 25 págs,

68. “La Doctrina Bush”. Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de América. Rosario, marzo 2003. 37 págs,

69. “Hipótesis de conflicto. Año 2000” por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, agosto de 2003. 63 págs,70. “Hipótesis de conflicto. Año 2001” por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, septiembre de 2003. 75 págs,

71. “América Latina y Asia del Este: hacia una mayor relación birregional” por María Victoria BORSINI. Rosario, noviembre de2003. 26 págs.

72. “La Negociación Internacional. Casos prácticos y herramientas para el aprendizaje activo” por Marta CABEZA. Rosario,diciembre de 2003. 34 págs.

* 73. “Reflexiones en torno al Régimen Antártico y las relaciones argentino-chilenas” por Miryam COLACRAI. Rosario, diciembre de2003. 48 págs.

* 74. “La estrategia de inserción comercial de la República de Chile: el caso del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos” porMaría Elena LORENZINI. Rosario, marzo de 2004. 36 págs.

* 75. “Afganistán y el régimen Talibán” por Marcela Gabriela MENCIA. Rosario, octubre de 2004. 48 págs.

* 76. “La estructura del Poder Mundial en el Siglo XXI: el efecto BRIC: Brasil, Rusia, India y China. ¿Realidad o fantasía? PolíticaExterior de la India” por Gerardo Manuel BIRITOS. Rosario, noviembre de 2004. 20 págs.

* 77. “La política comercial argentina y los consorcios de exportación” por Marta CABEZA y Evangelina MARTÍNEZ. Rosario,diciembre de 2004. 22 págs.

* 78. “Secuencia operativa de Exportación e Importación en Argentina” por Mariela C. VISENTIN. Rosario, diciembre de 2004. 28págs.

* 79. “El Medio Oriente ante el terrorismo internacional: una mirada desde los tratados internacionales” por Bruno NETRI. Rosario,marzo de 2005. 37 págs.

* 80. “Las inversiones de la República Popular China en Brasil y la Argentina” por Carla OLIVA. Rosario, junio de 2005. 28 págs.

* 81. “La incidencia de las fuerzas profundas en el proceso de construcción identitaria de Irán, Irak y Afganistán” por RubénPAREDES RODRÍGUEZ. Rosario, septiembre de 2005. 65 págs.

* 82. “Los optimistas y el fin de la historia: análisis de la tesis de Francis Fukuyama, aportes posteriores y críticas” por ClaudiaVELÁZQUEZ. Rosario, diciembre de 2005. 25 págs.

* 83. “Derecho de obtentor de variedades vegetales: un instituto en retroceso” por Arturo Guillermo Rivera. Rosario, marzo de 2006.33 págs.

* 84. “Planteo de reforma de las Naciones Unidas: análisis sobre propuestas y logros en torno a una mayor participación de las ONGs”por Lidia V. GATTI. Rosario, junio de 2006. 88 págs.

* 85. “China: reforma económica y estrategia de incorporación a la Organización Mundial del Comercio. La combinación de factoresinternos y externos” por Carla OLIVA. Rosario, julio-septiembre 2006. 101 páginas.

* 86. “El Parlamento del MERCOSUR. Una comparación con la experiencia europea” por María Victoria ÁLVAREZ MACÍAS.Rosario, octubre – diciembre de 2006. 42 páginas.

* 87. “Rusia y las Repúblicas pos-soviéticas: ¿Influencia compartida, influencia debilitada, influencia acrecentada” por GracielaZUBELZÚ. Rosario, enero – marzo de 2007. 37 páginas.

* 88. “El Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR: Un análisis de su evolución, percepciones y expectativas de laSección Nacional Argentina” por Adriana MONTEQUIN. Rosario, abril – junio 2007. 148 páginas.

* 89. “Integración y Derecho en la Unión Europea” por Roberto FALCÓN. Rosario, julio-setiembre 2007. 101 páginas.

* 90. “El Poder Legislativo en la definición de la Política Exterior Argentina. El caso de los hielos continentales patagónicos” porMariel R. LUCERO. Rosario, octubre-diciembre 2007. 110 páginas.

* 91. “La Unión de los países del Sur en las propuestas de integración del primer peronismo (1946-1948)” por Carlos NahuelODDONE. Rosario, enero-marzo 2008. 114 páginas

* 92. “El Frente Amplio Uruguayo, las matrices de política exterior y los modelos de inserción internacional subyacentes en suinterior” por Matías CASTELLANO. Rosario, abril-junio 2008 Nº 92. 165 páginas.

* 93. “Camp David 1978. Análisis de una negociación” por Alejandra ALBIZU. Rosario, julio-septiembre de 2008. 46 páginas.

* 94. “El sector energético ruso: privatización, reformas y expansión externa. Su proyección en América Latina” por GracielaZUBELZÚ. Rosario, octubre-diciembre de 2008. 54 páginas.

* 95. “La cooperación internacional en la gestión del agua dulce: el caso de la Cuenca del río Pilcomayo” por Natalia CEPPI. Rosario ,enero-marzo 2009. 36 páginas.

* 96. “La alianza estratégica argentino-brasileña en la política exterior de Itamaraty” por Sandro SCHTREMEL. Rosario, abril-junio2009. 146 páginas.

* 97. “Negociaciones sobre agricultura en la Ronda Uruguay: la influencia del Grupo Cairns” por Elsa MARINUCCI. Rosario, julio-septiembre 2009. 25 páginas.

* 98. “El MERCOSUR ideacional: un enfoque complementario para la integración regional sudamericana” por Sergio CABALLEROSANTOS. Rosario, octubre-diciembre 2009. 21 páginas.

* 99. “Nuevos contornos / Renovados mapas. Actores transnacionales y unidades sub-estatales en el escenario político internacional”por Ricardo César CARBALLO. Rosario, enero-marzo 2010. 74 páginas.

* 100. “La política migratoria estadounidense post 9/11: proyecciones y el poder excedente” por Lila GARCÍA. Rosario, abril-junio2010. 33 páginas.

* 101. “La cooperación en el ámbito nuclear entre Argentina e Irán (1986-1997)” por Paulo BOTTA. Rosario, julio-septiembre 2010.34 páginas.

* 102. “La necesidad de la cooperación e integración en la protección de los Acuíferos Transfronterizos” por María Fabiana BEAUGÉ.Rosario, octubre-diciembre 2010. 68 páginas.

* 103. “La cohesión social en la cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea hacia América Latina” por Mara ALACQUA.Rosario, enero-marzo 2011. 182 páginas.

* 104. “Política exterior argentina y MERCOSUR. Etapa temprana (1983–1989). ‘Derrumbar dictaduras para edificar integración’” porRicardo César CARBALLO. Rosario, abril-junio 2011. 40 páginas

* 105. “Identidad y nación en el pensamiento político de la generación del ’37: una mirada hacia una nueva forma de democracia” porMaría Belén CAMPERO. Rosario, julio-septiembre 2011. 49 páginas

* 106. “Fuerzas Armadas en Venezuela y Honduras. ¿Autonomía o protección norteamericana?” por Elliot SUCARI. Rosario, octubre-diciembre 2011. 37 páginas

* 107. “Los profesionales de Estado en Argentina: el caso del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN)” por Natalia RIZZO.Rosario, enero-marzo 2012. 22 páginas

* 108. “FARC 2012: ¿agrupación guerrillera, narcotraficante o parte del terrorismo internacional? Desafíos de un hibrido que aglutina‘de todo un poco’” por Emilse CALDERÓN. Rosario, abril-junio 2012. 28 páginas

* 109. “El Estado en el marco de los Procesos de Integración Regional: ¿renuncia o ejercicio extendido de soberanía?” por GiovannyCARDONA MONTOYA. Rosario, julio-septiembre 2012. 20 páginas

* 110. “Cooperación en seguridad entre las monarquías del Golfo. Un análisis a tres décadas de la creación del CCG” por OrnelaFABANI. Rosario, octubre-diciembre 2012. 50 páginas

* 111. “El continente americano durante la Gran Guerra. Las miradas de Manuel Ugarte, Ernesto Quesada, Alfredo Palacios yLeopoldo Lugones” por Silvina CORMICK. Rosario, enero-marzo 2013. 23 páginas

* 112. “Universidad y política exterior. La formación de expertos y diplomáticos en la Facultad de Ciencias Económicas, Comercialesy Políticas de Rosario, 1920-1968” por Miguel Ángel DE MARCO (h), Rosario, abril-junio 2013. 32 páginas

* 113. “El referéndum de 2013 en Malvinas: una oportunidad para reforzar la posición argentina” por Luciano PEZZANO, Rosario,julio-septiembre 2013. 36 páginas

* 114. “Los partidos políticos argentinos y el MERCOSUR” por Hugo Daniel RAMOS, Rosario, octubre-diciembre 2013. 23 páginas

* 115. “La Argentina de los ’90 y el ALCA. Diferentes lecturas desde las tradiciones clásicas de las relaciones internacionales” porAlejandro M. JAQUENOD, Rosario, enero-marzo 2014. 25 páginas

* 116. “La Formación del Funcionario Diplomático Uruguayo en el Siglo XXI. Diagnóstico y Propuestas para la Gobernanza Política”por Wilson FERNÁNDEZ LUZURIAGA, Rosario, abril-junio 2014. 75 páginas

* 117. “Avances y retrocesos en las negociaciones entre palestinos e israelíes en la post guerra fría” por Ornela FABANI, Rosario,julio-septiembre 2014. 30 páginas

* 118. “Una revisión del sistema de partidos. El actual escenario europeo” por Alejandra P. DIAZ, Rosario, octubre-diciembre 2014.30 páginas

* 119. “La cooperación internacional descentralizada del Poder Ejecutivo de la Provincia de Entre Ríos: acciones y motivaciones,1994-2013” por Cynthia CABROL, Rosario, enero-marzo 2015. 94 páginas

* 120. “Las restricciones no arancelarias argentinas en el MERCOSUR: normas y política en los conflictos comerciales” por LucianaGIL, Rosario, abril-junio 2015. 36 páginas

* 121. “Argentina, Brasil y la defensa de América del Sur: las identidades estratégicas y la seguridad regional” por Marina VITELLI,Rosario, julio-septiembre 2015. 44 páginas

* 122. “Estados Unidos y el combate contra el narcoterrorismo como lineamiento de política exterior central en el vínculo con AméricaLatina: el caso del modelo de cooperación con Colombia” por Emilse CALDERON, Rosario, octubre-diciembre 2015. 47 páginas

*123. Cuaderno de Política Exterior Argentina. Nueva Época. Rosario, enero-junio 2016. 100 páginas. Sumario:

ARTÍCULOS

1. “La orientación autonomista de la política exterior argentina (2003-2015)”. Carla MORASSO

2. “La demarcación de nuestro límite más extenso: El límite exterior de la plataforma continental argentina”. Lidia GATTI

3. “Política exterior de Sudáfrica con especial referencia al gobierno de Zuma. Principios e intereses en la cooperación Sur-Sur conÁfrica”. Gladys T. LECHINI

4. “Élite socio-política y política exterior: los Cancilleres argentinos en el contexto del diferendo por el Chaco Boreal entre Bolivia yParaguay”. Maximiliano ZUCCARINO


“Ciencia, Política y Economía en la Antártida. Las claves para entender un delicado equilibrio y los desafíos para la Argentina”.Miryam COLACRAI

RESEÑAS

VARIOS AUTORES (2014). “La política exterior de Cristina Fernández al finalizar su mandato”, por Hugo Rogelio SUPPO yLeandro GAVIÃO

RAHOLA, Pilar (2015). “¡BASTA!”, por Florencia Urbano

*124. Cuaderno de Política Exterior Argentina. Nueva Época. Rosario, julio-diciembre 2016. 82 páginas. Sumario:

ARTÍCULOS

1. “El gobierno de Narendra Modi en India: distintos métodos, iguales metas”. Clarisa GIACCAGLIA

2. “Trayectorias disímiles en las relaciones vecinales Chile-Argentina y Chile-Bolivia: ¿Construcción de confianza vs desconfianza”.María Elena LORENZINI y Natalia CEPPI

3. “La logística y la integración a las cadenas globales de valor”. Elsa MARINUCCI

4. “El cuerpo diplomático argentino: una carrera con dispositivos de movilidad profesional en clave de juego a tres niveles”. FacundoSOLANAS


“Algunas pautas para interpretar el malestar europeo”. Lorenza SEBESTA

RESEÑAS

LEÓN, Pablo; FAUNDES, Cristián; GALLARDO, Marjorie (editores) (2015). “La Punta del iceberg. La aspiración marítima bolivianay sus implicancias en la seguridad y defensa de Chile”, por Miryam COLACRAI

CUADERNOS DE POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA

Política editorial

1. Sólo serán considerados para su publicación trabajos de investigación inéditos, estados del arte, artículos deopinión y reseñas, en idioma español, inglés y portugués.

2. Los trabajos con pedido de publicación deben ser enviados a la Dirección de los Cuadernos de Política ExteriorArgentina, al correo electrónico [email protected]. La presentación debe adecuarse a las siguientesespecificaciones: Papel Tamaño A4, con márgenes de 3 cm.; Párrafo con una separación de espacio y medio;Tipo de letra: Times New Roman; Tamaño: 11. La extensión máxima de los trabajos debe ser: 30 páginaspara artículos de investigación, 10 páginas para estados del arte y artículos de opinión, y 5 páginas para reseñasbibliográficas.

3. Los trabajos deberán ser acompañados de un Resumen del contenido, en español y en inglés, con una extensiónmáxima de 200 palabras. En los dos idiomas se deben incluir el título y las palabras claves para su registrobibliográfico.

4. Toda aclaración con respecto al trabajo (presentación previa, colaboradores, agradecimientos, etcétera) seindicará con un asterisco en el título remitiendo al pie de página. Asimismo, se deberán consignar los datoscompletos del autor: nombre y apellido, máximo título académico, pertenencia institucional y correoelectrónico, en nota al pie de página mediante doble asterisco.

5. Técnica de las citas y referencias: para las citas se utilizará el sistema APA (Apellido del autor enmayúsculas, año de edición: número de página si correspondiere) en el cuerpo del texto. Ejemplo: (BOLOGNA,1998:23). Las notas ampliatorias o aclaratorias, los artículos de diarios y materiales sin autor deberánenumerarse correlativamente a pie de página.

6. Cuando dentro del cuerpo del artículo se citen frases textuales, éstas irán de la siguiente manera: a) si la frasetextual ocupa menos de cinco líneas se redactará de corrido en el texto y entrecomillada; b) si la frase textualocupa más de cinco líneas se escribirá aparte, precedida de dos puntos y sangrada en el margen izquierdo (sinentrecomillar).

7. El trabajo debe incluir una sección final denominada Bibliografía, donde se enumeren todas las publicaciones ydocumentos citados en el texto. La Bibliografía deberá ser ordenada alfabéticamente por autor, al final delartículo. En el caso de libros, deberá contener los siguientes datos en este orden: a) apellido del autor (enmayúsculas) e iniciales del nombre; b) año de edición, entre paréntesis; c) título de la obra (en cursiva); d)volumen, tomo; e) casa editorial; f) lugar de edición; g) en el caso de capítulos de libros y artículos derevistas, el título del capítulo/artículo en letra normal; y, separado por comas, el título del libro/revista encursiva. Ejemplos:

- Para libros:

MORGENTHAU, H. (1986). Política entre las naciones. La lucha por el poder y la paz, GEL, Buenos Aires

- Para capítulos de libro:

BOLOGNA, A.B. (1994). El conflicto de Malvinas en la Política Exterior Argentina, en VARIOSAUTORES, La política exterior del gobierno de Menem. Reflexiones al promediar su mandato, CERIR,Rosario

- Para artículos de revistas:

GALVÁN, F.G. (2015). La observación electoral: apuntes para su discusión conceptual en América Latina, enAmérica Latina Hoy, 70, agosto

- Para la Web:

Citar los datos según se trate de un libro, capítulo de libro, artículo de revista, de diario o de periódico; incluirla fecha de publicación electrónica, la dirección electrónica o URL, y la fecha de consulta del sitio Web.

METHOL FERRÉ, A. (2007). Uruguay como problema, en Electroneurobiología, 15 (5), 3-104. Disponibleen http://electroneubio.secyt.gov.ar/Alberto_Methol_Ferre-Uruguay_como_Problema.pdf. Consulta: 8 denoviembre de 2015

8. Toda expresión en lengua extranjera se escribirá en cursiva. Las negritas se utilizarán para destacar aquellosconceptos o ideas fuerzas que el autor quiere resaltar, y se evitará el uso del subrayado.

9. En el caso de siglas, la primera vez que se empleen deberán ir entre paréntesis precedidas por el nombrecompleto al cual hacen referencia; se escribirán sin puntos.

10. Los Cuadernos de Política Exterior Argentina no se hacen responsables por originales no publicados. En esecaso puede ser solicitada la devolución.


http://electroneubio.secyt.gov.ar/Alberto_Methol_Ferre-Uruguay_como_Problema.pdf

11. Los artículos serán objeto de una evaluación preliminar por parte de los miembros del Consejo de Redacciónquienes determinaran la pertinencia para su publicación. Una vez establecido que el artículo cumple tanto conlos requisitos temáticos como los formales, será enviado a dos pares académicos externos, quienesdeterminarán, de manera anónima, 1) recomendar la publicación como artículo o comunicación sinmodificaciones, 2) publicar con sugerencias de reelaboración, o 3) no recomendar la publicación. En caso dedictámenes de pares evaluadores contrapuestos, se requerirá una tercera evaluación.

12. Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan, necesariamente, aquélla delos Cuadernos de Política Exterior Argentina.

13. El autor libera expresamente de cualquier responsabilidad ulterior al Centro de Estudios en RelacionesInternacionales de Rosario por cualquier infracción legal, reglamentaria o contractual que eventualmentecometa o hubiere cometido en relación a la obra, obligándose a repararle todo perjuicio que resultare de la in-fracción de éstos u otros derechos.

14. Los autores/as que publiquen en los Cuadernos de Política Exterior Argentina aceptan las siguientescondiciones: los autores/as conservan los derechos de autor y ceden a los Cuadernos el derecho de la primerapublicación, con el trabajo registrado bajo la Licencia Creative Commons Atribución-Compartir Igual, quepermite a terceros utilizar lo publicado siempre que mencionen la autoría del trabajo y a la primera publicaciónen esta revista (se permite el uso comercial de la obra y de las posibles obras derivadas, la distribución de lascuales se debe hacer con una licencia igual a la que regula la obra original).

15. Los autores/as pueden realizar otros acuerdos contractuales independientes y adicionales para la distribución noexclusiva de la versión del artículo publicado (p. ej., incluirlo en un repositorio institucional o publicarlo en unlibro) siempre que indiquen claramente que el trabajo se publicó por primera vez en los Cuadernos de PolíticaExterior Argentina.

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Nueva Época - Bienvenido · CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA Nueva Época ISSN 0326-7806 (e dición impresa) ... Al final de este número se detalla el listado de las publicaciones