o Estado a Educação e a Regulação Das Políticas Públicas

725Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005Disponvel em

Joo Barroso

O ESTADO, A EDUCAO E A REGULAODAS POLTICAS PBLICAS

JOO BARROSO*

RESUMO: O presente artigo tem como principal finalidade analisar edebater a evoluo da interveno do Estado na educao no quadrodas transformaes que ocorrem, em diferentes pases, na regulao daspolticas e da aco pblicas. Partindo da elucidao do conceito deregulao, apresento um modelo interpretativo para anlise dos proces-sos de regulao em educao, identificando, em seguida, as principaisconvergncias e divergncias que se verificam, em alguns pases euro-peus, neste domnio, nomeadamente no que se refere emergncia demodelos de regulao ps-burocrticos. A parte final do artigo con-sagrada discusso do papel do Estado na defesa e promoo da esco-la pblica, tendo em conta as evolues que foram detectadas nos mo-dos de governao e coordenao das polticas e da aco pblicas emeducao.

Palavras-chave: Regulao. Estado e mercado. Regulao ps-burocr-tica. Escola pblica.

STATE, EDUCATION AND REGULATION OF PUBLIC POLICIES

ABSTRACT: This paper mainly aims at analyzing and discussing theevolution of State interventions in Education within the framework ofthe on-going changes taking place in public action and policies in dif-ferent countries. After clarifying the concept of regulation, it presentsan interpretative model to analyze the regulation processes in Educa-tion. The main similarities and differences among some Europeancountries are identified, namely the development of post-bureaucraticregulation models. The last section is devoted to discussing the Statesrole of protecting and promoting public education, considering the

* Professor catedrtico da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universida-de de Lisboa. E-mail: [email protected]

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O estado, a educao e a regulao das polticas pblicas

Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 725-751, Especial - Out. 2005

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identified trends in the evolution of governance modes and in the co-ordination of public action and policies in Education.

Key words: Regulation. State and market. Post-bureaucratic regulation.Public education.

problemtica da reforma e reestruturao do Estado constitui,principalmente a partir dos anos 80 do sculo XX, um tema cen-tral do debate poltico, num conjunto alargado de pases, em to-

dos os continentes, e est na origem de medidas polticas e legislativas,muito diversas, que afectaram a administrao pblica em geral e, con-sequentemente, a educao. o caso, por exemplo: da descentralizao;da autonomia das escolas; da livre escolha da escola pelos pais; do reforode procedimentos de avaliao e prestao de contas; da diversificao daoferta escolar (cada pblico sua escola); da contratualizao da gestoescolar e da prestao de determinados servios; etc.

no contexto deste debate que, na educao, se promovem, se dis-cutem e se aplicam medidas polticas e administrativas que vo, em ge-ral, no sentido de alterar os modos de regulao dos poderes pblicos nosistema escolar (muitas vezes com recurso a dispositivos de mercado), oude substituir esses poderes pblicos por entidades privadas, em muitosdos domnios que constituam, at a, um campo privilegiado da inter-veno do Estado. Estas medidas tanto podem obedecer (e serem justi-ficadas), de um ponto de vista mais tcnico, em funo de critrios demodernizao, desburocratizao e combate ineficincia do Estado(new public management), como serem justificadas por imperativos denatureza poltica, de acordo com projectos neoliberais e neoconser-vadores, com o fim de libertar a sociedade civil do controlo do Estado(privatizao), ou mesmo de natureza filosfica e cultural (promover aparticipao comunitria, adaptar ao local) e de natureza pedaggica(centrar o ensino nos alunos e suas caractersticas especficas).

No presente artigo, irei analisar o sentido que estas e outras medi-das tomaram luz do conceito de regulao.

Numa primeira parte, irei explicitar o conceito de regulao e iden-tificar os sentidos com que ele usado, habitualmente, nos estudos in-ternacionais sobre as polticas educativas.

Numa segunda parte, tomando como referncia os resultados de umprojecto de investigao sobre a emergncia de novos modos de regulao


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das polticas educativas em cinco pases europeus, irei apresentar umabreve sntese das principais transformaes que ocorrem em Portugal ena Europa, bem como das principais convergncias e divergncias exis-tentes neste domnio.

Numa terceira parte, procurarei retirar algumas ilaes sobre o sen-tido destas transformaes, questionando qual deve ser o papel do Esta-do na regulao da educao, nomeadamente no que se refere manuten-o do ideal da escola pblica e ao seu compromisso com a distribuioequitativa do bem comum educativo.

O conceito de regulao aplicado educao

A actual difuso, no domnio educativo, do termo regulaoest associada, em geral, ao objectivo de consagrar, simbolicamente, umoutro estatuto interveno do Estado na conduo das polticas p-blicas. Muitas das referncias que so feitas ao novo papel reguladordo Estado servem para demarcar as propostas de modernizao da ad-ministrao pblica das prticas tradicionais de controlo burocrticopelas normas e regulamentos que foram (e so ainda) apangio da in-terveno estatal. Neste sentido, a regulao (mais flexvel na defini-o dos processos e rgida na avaliao da eficincia e eficcia dos resul-tados) seria o oposto da regulamentao (centrada na definio econtrolo a priori dos procedimentos e relativamente indiferente s ques-tes da qualidade e eficcia dos resultados).

Apesar de amplamente divulgada, esta distino no rigorosa eno traduz quer o significado original do termo regulao, quer o sen-tido com que utilizado na linguagem cientfica.

A polissemia de um conceito

Conforme definio consagrada nos dicionrios, a regulao en-quanto acto de regular significa o modo como se ajusta a aco (mecni-ca, biolgica ou social) a determinadas finalidades, traduzidas sob a for-ma de regras e normas previamente definidas. Neste sentido, a diferenaentre regulao e regulamentao no tem que ver com a sua finalidade(uma e outra visam a definio e cumprimento das regras que operacio-nalizam objectivos), mas com o facto de a regulamentao ser um caso

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particular de regulao, uma vez que as regras esto, neste caso, codifica-das (fixadas) sob a forma de regulamentos, acabando, muitas vezes, porterem um valor em si mesmas, independente do seu uso.

Algumas acepes particulares ajudam a clarificar o uso correntedeste conceito. Por exemplo, na doutrina militar a regulao traduz asoperaes que permitem, na utilizao de material ou numa operaocom tropa, o melhor resultado a melhor utilizao e combinao dos es-foros conjuntos, perante um objectivo, para o atingir nas melhores con-dies e com o menor esforo (Enciclopdia Portuguesa e Brasileira).

O conceito de regulao est igualmente associado ao controlo deelementos autnomos mas interdependentes e, neste sentido, usado, porexemplo, em economia, para identificar a interveno de instncias comautoridade legtima (normalmente estatais) para orientarem e coordenarema aco dos agentes econmicos (a regulao dos preos, a regulao do co-mrcio, da energia etc.).

Para l destas acepes mais correntes, a elucidao do significadode regulao conheceu um notvel incremento com o desenvolvimentoda teoria dos sistemas. De um modo geral, a regulao vista como umafuno essencial para a manuteno do equilbrio de qualquer sistema(fsico ou social) e est associada aos processos de retroaco (positiva ounegativa). ela que permite ao sistema, atravs dos seus rgos regula-dores, identificar as perturbaes, analisar e tratar as informaes relati-vas a um estado de desequilbrio e transmitir um conjunto de ordens co-erentes a um ou vrios dos seus rgos executores.

Se a regulao ciberntica vista como um conjunto de reacesde reajustamento do equilbrio do sistema (Rosnay, 1975, p. 30), elapode ser alargada, segundo alguns autores, ao prprio processo de trans-formao do sistema. o que defende, por exemplo, Diebolt (2001) que,baseado na classificao hierrquica de nveis de regulao estabelecida porPiaget (1977, p. I-XIII), estabelece a distino entre dois tipos deregulao complementares: as regulaes conservadoras e as regulaestransformadoras. No primeiro caso, elas tm por nica funo assegurara coerncia, o equilbrio e a reproduo idntica do sistema (p. 9). Nosegundo caso, elas desempenham uma tripla funo: compreender comoum sistema d lugar a novas formas de organizao; de que modo umprocesso de regulao d origem ao seu sucessor; que interdependnciase estabelece entre diferentes modos de regulao. Para Diebolt (2001,


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p. 10), que trabalha na rea da economia da educao, a regulao defi-ne-se assim como: (...) o conjunto de mecanismos que asseguram o de-senvolvimento dum determinado sistema, atravs de um processo com-plexo de reproduo e transformao. Neste sentido, a regulao postulaque a transformao de um sistema a condio indispensvel manu-teno da sua existncia e coerncia.

O reconhecimento da existncia, no interior do mesmo sistema,de vrios dispositivos de regulao, com finalidades distintas, igualmen-te proposta por Mehel (1974) que aplica a teoria dos sistemas anlisecientfica dos fenmenos administrativo e educativo. Para este autor, nossistemas complexos finalizados verifica-se uma tripla regulao: umapr-regulao e uma ps-regulao centralizadas e uma multi-regulaodescentralizada que se pode chamar de co-regulao:

Nos regimes polticos centralizados, a pr-regulao estatal privilegiada.Os regimes burocrticos correspondem a uma hipertrofia da pr-regu-lao. A desconcentrao (desenvolvimento dos sub-transductores) e adescentralizao (desenvolvimento dos sub-selectores) tendem a desenvol-ver a co-regulao. Por fim, os mecanismos de ps-regulao so ilustradospor medidas conjunturais, como a adaptao do plano em curso de execu-o, a funo jurisdicional etc. (Mehel, 1974, p. 36).

A regulao dos sistemas sociais

Importa ter em ateno que, apesar do enorme potencial descriti-vo e explicativo que a abordagem sistmica trouxe compreenso dos sis-temas sociais, preciso evitar uma transposio automtica das leis daciberntica construdas sobre sistemas fsicos e biolgicos para os siste-mas sociais. Crozier & Friedberg (1977) que utilizam este tipo de abor-dagem para descrever a aco colectiva nas organizaes (sistemas concre-tos de aco) advertem que o modelo subjacente analogia ciberntica um modelo que ignora a dimenso estratgica, portanto, irredutivelmenteimprevisvel, do comportamento humano. Segundo estes autores, um sis-tema humano no obedece a regras precisas sadas de mecanismos auto-mticos de reajustamento, como acontece com os outros sistemas:

(...) nos sistemas humanos que chamamos de sistemas concretos de aco, aregulao no se opera, de facto, nem por sujeio a um rgo regulador,

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nem pelo exerccio dum constrangimento mesmo que inconsciente, e mui-to menos por mecanismos automticos de ajustamento mtuo, ela opera-se por mecanismo de jogos atravs dos quais os clculos racionais estrat-gicos dos actores se encontram integrados em funo de um modeloestruturado. No so os homens que so regulados e estruturados, mas osjogos que lhes so oferecidos. (Crozier & Friedberg, 1977, p. 244)

este, igualmente, o sentido dado por Bauby (2002, p. 15) que,reportando-se aos sistemas sociais, define regulao como:

Modos de ajustamento permanentes de uma pluralidade de aces e seusefeitos que permitem assegurar o equilbrio dinmico de sistemas instveis(...). A regulao resulta do facto de que as regras no podem prever tudoe por isso devem ser interpretadas, postas em causa (numa adaptao per-ptua em funo das situaes e dos objectivos). A regulao de um gru-po social corresponde, assim, s interaces entre os interesses particularesde cada componente do grupo e o interesse comum ou geral do mesmo.

Posio semelhante defendida por Maroy & Dupriez (2000) apropsito da regulao dos sistemas escolares. Estes autores consideramque, quando aplicada s organizaes ou sistemas de aco organizada

a regulao a resultante da articulao (ou da transaco) entre uma ouvrias regulaes de controlo e processos horizontais de produo de nor-mas na organizao. A regulao entendida no sentido activo de proces-so social de produo de regras de jogo permitindo resolver problemas deinterdependncia e de coordenao. (Maroy & Dupriez, op. cit., p. 76)

Se tomarmos em considerao os trabalhos de Reynaud (1997 e2003) possvel identificar trs dimenses complementares do proces-so de regulao dos sistemas sociais: a regulao institucional, normativae de controlo; a regulao situacional, activa e autnoma; e a regulaoconjunta.

No primeiro caso, a regulao pode ser definida como o conjuntode aces decididas e executadas por uma instncia (governo, hierarquiade uma organizao) para orientar as aces e as interaces dos actoressobre os quais detm uma certa autoridade (Maroy e Dupriez, 2000).Esta definio pe em evidncia, no conceito de regulao, as dimensesde coordenao, controlo e influncia exercidas pelos detentores de umaautoridade legtima, sendo por isso prxima da acepo que prevalece naliteratura americana (no domnio da economia, mas tambm da educa-


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o) enquanto interveno das autoridades pblicas para introduzir re-gras e constrangimentos no mercado ou na aco social.

No segundo caso, a regulao vista, sobretudo, como um pro-cesso activo de produo de regras de jogo (Reynaud, 1997) que com-preende no s a definio de regras (normas, injunes, constrangimen-tos etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas tambm o seu(re)ajustamento provocado pela diversidade de estratgias e aces dos v-rios actores, em funo dessas mesmas regras. De acordo com esta abor-dagem, num sistema social complexo (como o sistema educativo) existeuma pluralidade de fontes, de finalidades e modalidades de regulao,em funo da diversidade dos actores envolvidos, das suas posies, dosseus interesses e estratgias (Barroso, 2000).

No terceiro caso, a regulao conjunta significa a interaco en-tre a regulao de controlo e a regulao autnoma, tendo em vista a pro-duo de regras comuns (Reynaud, 2003).

Idntica distino feita por Dubet, que fala de regulaonormativa (produo de normas pelo Estado, tendo em vista mudanasvoluntrias atravs da interiorizao e socializao dessas mesmas normaspelos indivduos) e regulao sistmica (processo pelo qual o sistemasocial se reproduz e transforma, atravs de efeitos no necessariamente in-tencionais, como por exemplo efeitos de composio).1 De referir, final-mente, que, como afirma Bettencourt (2004, p. 53):

Nas cincias sociais, as teorias no conflituais, vem no ajustamento [entreos diferentes actores envolvidos no processo de regulao] a procura de umequilbrio social ptimo. Elas reforam a ideia corrente de regulao comoa obteno de um funcionamento correcto. Pelo contrrio, segundo asabordagens polticas, a regulao no assegura nem a harmonia, nem a es-tabilizao rigorosa, nem a optimizao, porque a elaborao e a aplicaodas regras uma disputa social e d lugar a conflitos, quer abertos e vio-lentos, quer institudos quer escondidos.

Contextos lingusticos

Alm desta diversidade de acepes, aqui brevemente sumariada, importante ter em conta que a utilizao do termo regulao nos es-tudos internacionais sobre polticas educativas varia muito conforme oscontextos lingustico e administrativo dominantes.

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Num primeiro contexto, a ocorrncia do termo regulao apareceprincipalmente associada ao debate sobre a reforma da administrao doEstado na educao e sua modernizao. Isto acontece, sobretudo, numcontexto lingustico francfono e em pases onde ainda predomina umaadministrao muito centralizada e burocratizada. A referncia regu-lao aparece como resultado de um certo efeito de moda (ou aggiorna-mento lingustico), com o fim de reforar a imagem de um Estado me-nos prescritivo e regulamentador e de uma nova administrao pblicaque substitui um controlo directo e a priori sobre os processos, por umcontrolo remoto, e a posteriori baseado nos resultados. A referncia a umEstado regulador pressupe, nesta perspectiva, o reconhecimento e aexistncia de unidades autnomas no sistema e utilizada como expres-so de uma certa modernizao da administrao da educao pblicaque evolui, como sublinha Demailly (2001) falando do caso francs, deum quadro normativo baseado na obrigao de meios para um outro,baseado na obrigao de resultados. Um exemplo tpico desta utiliza-o do conceito de regulao encontra-se na citao seguinte retiradadas concluses de um estudo sobre as tendncias evolutivas das polticaseducativas no Canad, Estados Unidos, Frana e Reino Unido (Lessard,Brassard & Lusignan, 2002, p. 35):

O Estado no se retira da educao. Ele adopta um novo papel, o do Es-tado regulador e avaliador que define as grandes orientaes e os alvos aatingir, ao mesmo tempo que monta um sistema de monitorizao e deavaliao para saber se os resultados desejados foram, ou no, alcanados.Se, por um lado, ele continua a investir uma parte considervel do seu or-amento em educao, por outro, ele abandona parcialmente a organiza-o e a gesto quotidiana, funes que transfere para os nveis intermedi-rios e locais, em parceria e concorrncia com actores privados desejosos deassumirem uma parte significativa do mercado educativo.

Num segundo contexto, a ocorrncia do termo regulao aparecepredominantemente associada, por oposio, ao conceito de desregu-lao. Neste caso, a oposio regulao/desregulao, pretende sublinharuma ruptura com os modelos tradicionais de interveno do Estado nacoordenao e pilotagem do sistema pblico de educao. Isto ocorre so-bretudo num contexto lingustico anglo-saxnico e, principalmente, empases, onde se verificaram mudanas polticas de cariz conservador eneoliberal. Nestes pases o que est em causa no uma simples altera-o dos modos de regulao pelo Estado, mas a substituio parcial da


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regulao estatal por uma regulao de iniciativa privada atravs da cria-o de quase-mercados educacionais. Trata-se, como escreve Gintis(1995), de substituir um governo apostado na produo directa de bense servios, por um governo que visa, preferencialmente, a regulao daproduo e da distribuio desses bens e servios, que so fornecidos, noquadro de um sistema competitivo, por outras entidades. Como afirmao mesmo autor, o uso do mercado tem, neste contexto, um sentido maisinstrumental, do que alternativo a um processo de deciso democrtica(p. 19). Neste sentido, a regulao (entendida como a interveno dasautoridades governamentais na prestao de um servio pblico) vistacomo um movimento oposto privatizao (entendida como a trans-ferncia para autoridades no-governamentais, com fins ou sem fins lu-crativos, do controlo e prestao desses mesmos servios).

Um modelo interpretativo

Tendo em conta a reviso que fiz sobre a pluralidade de significa-dos que o conceito de regulao adquire conforme os contextos discipli-nares e lingusticos, importa, agora, sistematizar de um ponto de vistamais interpretativo em que consiste a regulao enquanto modo de coor-denao dos sistemas educativos (ver, a este propsito, Barroso, 2005):

- A regulao um processo constitutivo de qualquer sistema etem por principal funo assegurar o equilbrio, a coerncia,mas tambm a transformao desse mesmo sistema.

- O processo de regulao compreende, no s, a produo deregras (normas, injunes, constrangimentos etc.) que orien-tam o funcionamento do sistema, mas tambm o (re) ajusta-mento da diversidade de aces dos actores em funo dessasmesmas regras.

- Num sistema social complexo (como o sistema educativo)existe uma pluralidade de fontes (centro/periferia, interno/ex-terno, actor A/actor B etc.), de finalidades e modalidades deregulao, em funo da diversidade dos actores envolvidos, dassuas posies, dos seus interesses e estratgias.

- A regulao do sistema educativo no um processo nico,automtico e previsvel, mas sim um processo compsito que

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resulta mais da regulao das regulaes, do que do controlodirecto da aplicao de uma regra sobre aco dos regulados.

- Embora no quadro do sistema pblico de ensino o Estadoconstitua uma fonte essencial de regulao, ele no a nica,nem por vezes a mais decisiva nos resultados finais obtidos.Nesse sentido, no parecem inteiramente adequados os co-mentrios produzidos por muitos autores, oriundos da socio-logia crtica, quando afirmam que vivemos um perodo dedes-regulao do sistema educativo, ou como defende Ball(2001), de simples re-regulao. Na verdade, essa uma vi-so parcial do processo que ignora as mltiplas regulaes(por vezes contraditrias) a que o sistema est sujeito (por par-te dos professores, dos pais, da comunicao social, e de ou-tros agentes sociais) e que torna imprevisvel o efeito dasregulaes institucionais desencadeadas pelo Estado e sua ad-ministrao.

- A diversidade de fontes e modos de regulao faz com que acoordenao, equilbrio ou transformao do funcionamento dosistema educativo resultem mais da interaco dos vrios dis-positivos reguladores do que da aplicao linear de normas, re-gras e orientaes oriundas do poder poltico. Por isso, mais doque falar de regulao seria melhor falar de multi-regulao,j que as aces que garantem o funcionamento do sistemaeducativo so determinadas por um feixe de dispositivos regu-ladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos,relativizam a relao causal entre princpios, objectivos, proces-sos e resultados. Os ajustamentos e reajustamentos a que estesprocessos de regulao do lugar no resultam de um qualquerimperativo (poltico, ideolgico, tico) definido a priori, massim dos interesses, estratgias e lgicas de aco de diferentesgrupos de actores, por meio de processos de confrontao, ne-gociao e recomposio de objectivos e poderes.

- Se entendermos a regulao do sistema educativo como umsistema de regulaes torna-se necessrio valorizar, no funcio-namento desse sistema, o papel fundamental das instncias (in-divduos, estruturas formais ou informais) de mediao, tradu-o, passagem dos vrios fluxos reguladores, uma vez que a


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que se faz a sntese ou se superam os conflitos entre as vriasregulaes existentes. Estas instncias funcionam como uma es-pcie de ns da rede de diferentes reguladores e a sua inter-veno decisiva para a configurao da estrutura e dinmicado sistema de regulao e seus resultados.

- Esta verificao da complexidade dos processos de regulao dofuncionamento do sistema educativo, bem como da dificulda-de de prever (e orientar) com um mnimo de segurana e decerteza a direco que ele vai tomar, tornam bastante improv-vel o sucesso de qualquer estratgia de transformao baseadanum processo normativo de mudana, como so as reformas.De registar ainda que essa improbabilidade tanto maior quan-to no existe hoje qualquer consenso quanto aos princpios enormas (no sentido lato) que devem orientar o funcionamentodo sistema, nem a sua transformao.

- Como evidente, a multiplicidade de processos de regulao ea sua difcil compatibilizao tornam no s problemticas asprprias noes de equilbrio e coerncia, intrnsecas a qual-quer sistema, como pem em causa a prpria possibilidade deexistncia de um sistema nacional de ensino. A tentativa desuperar esta situao est na origem de diferentes propostas oumedidas de poltica educativa, que se podem consubstanciarnas seguintes modalidades (de natureza e propsitos polticosdiferentes): segmentao do sistema nacional de ensino emsubsistemas locais relativamente independentes; substituio daregulao das estruturas e dos processos pela auto-regulao daspessoas; construo de acordos ou compromissos sobre a natu-reza e finalidades do bem comum educativo, que permitam aconvergncia dos diversos processos de regulao.

Os novos modos de regulao das polticas educativas

Como j foi referido, assistimos hoje a uma transformao pro-funda no modo como entendida e posta em prtica a regulao daspolticas educativas, no contexto de uma alterao mais ampla relacio-nada com a prpria concepo, reforma e reestruturao do Estado eda sua administrao (Barroso, 2003a, 2004b e 2005).

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Nesta seco irei apresentar, de modo muito sumrio, as princi-pais concluses de um projecto europeu de investigao (cuja equipa por-tuguesa coordenei) e que teve como principal objectivo realizar um estu-do comparado sobre a emergncia de novos modos de regulao daspolticas educativas e a sua relao com os processos de produo localde desigualdades e de segregao escolares.

Este projecto, intitulado Changes in regulation modes and socialproduction of inequalities in educational systems: a European comparison edesignado pelo acrnimo Reguleducnetwork, decorreu entre Outubro de2001 e Outubro de 2004 e abrangeu cinco pases europeus: Blgica(francfona), Frana, Hungria, Portugal e Reino Unido (s a Inglaterra ePas de Gales).2

Os trabalhos de investigao incidiram, progressivamente, na des-crio e anlise dos diferentes modos de regulao dos sistemaseducativos dos pases envolvidos, em trs nveis: nvel nacional, centrandoo estudo na regulao de carcter institucional; nvel intermdio, inci-dindo sobre as instncias de regulao que operam em territrios inter-mdios do sistema educativo (entre o nacional e o local); e, finalmente, onvel local, que se refere ao estudo dos modos de regulao interna dasescolas.

Convergncias e divergncias

Os estudos realizados, primeiro em cada pas e depois numa pers-pectiva comparada, permitiram identificar um conjunto de convergnci-as significativas na emergncia de novos modos de regulao das polticaseducativas, ainda que essas convergncias se traduzissem, por vezes, empolticas no totalmente coincidentes ou at, mesmo, divergentes.3 Deum modo esquemtico, podemos resumir as principais concluses sobreesta matria nos seguintes pontos:

- Apesar de diferenas importantes nas caractersticas dos seussistemas escolares e modos de coordenao, os cinco pasesestudados tiveram, at dcada de 80 do sculo passado,um modelo de regulao das polticas educativas comum.Esse modelo, designado por burocrtico-profissional, basea-va-se numa aliana entre o Estado e os professores, combi-nado uma regulao estatal, burocrtica e administrativa


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com uma regulao profissional, corporativa e pedaggica(ver, a este propsito, Barroso, 2000 e 2002).

- As polticas actuais caracterizam-se por uma oposio a estemodelo burocrtico-profissional e convergem parcialmenteem trajectrias que tendem a impulsionar modelos degovernana e de regulao que se podem designar por ps-burocrticos. Estes modelos organizam-se em torno de doisreferenciais principais: o do Estado avaliador e o do qua-se-mercado.

- Contudo, estas convergncias parciais nos modelos de refe-rncia no implicam, necessariamente, polticas totalmenteidnticas. Por um lado, porque as polticas se referem a es-tes modelos em propores diferentes; por outro, porque es-tas polticas se desenvolvem a partir de contextos de partidadiferentes.

A figura 1 apresenta uma sntese das principais convergncias de-tectadas e que vo no sentido da construo de um modelo ps-burocr-tico de regulao.

Estas convergncias resultam de diversos factores, em particular: odesenvolvimento da globalizao econmica e do ps-fordismo; crise da

Figura 1

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legitimidade e da racionalidade do Estado Providncia e emergncia dereferenciais polticos neoliberais; procura crescente por parte de diferen-tes grupos sociais de percursos educativos individualizados e de possibi-lidade de escolha para a escolarizao dos seus filhos; contaminao eexternalizao das polticas nacionais (Afonso, 2003; Barroso, 2003c).

Apesar desta convergncia em direco a um modelo de regulaops-burocrtica, verifica-se que na realidade dos sistemas escolares dos pa-ses estudados se encontram diferentes cambiantes deste processo (vis-veis sobretudo na investigao realizada em unidades especficas ao nvelintermdio ou local), conforme se sintetiza na figura 2.

Estas divergncias resultam, sobretudo, dos diferentes contextos departida em cada pas (poltico, econmico, histrico etc.); da hibridaodos novos modos de regulao com a situao existente; dos processos desedimentao legislativa e das lgicas polticas aditivas.

Algumas especificidades nacionais

As tendncias assinaladas na figura 1 (convergncias) abrangem,como vimos, o conjunto dos cinco pases em estudo, embora comespecificidades que decorrem dos diferentes contextos nacionais. Assim,por exemplo, em Portugal e na Frana as transformaes processam-semais lentamente e de maneira menos radical. Em contrapartida, na In-glaterra e na Blgica (francfona) a evoluo para modelos de regulao

Figura 2


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ps-burocrticos mais acentuada, encontrando-se a Hungria numa po-sio intermdia. De registar ainda que a situao especfica de Portugale da Frana se fica a dever, em certa medida, importncia que continuaa ter, nestes pases, o referencial tradicional da escola pblica e ao pesoque a administrao central preserva na estrutura do poder do Estado.

Do mesmo modo, no que se refere tentativa de equilbrio cen-tralizao/descentralizao, verifica-se que nos pases de tradio centra-lista (Frana, Hungria, Portugal) a evoluo faz-se no sentido de aumen-tar o poder de deciso ao nvel intermdio ou local, ao passo que naInglaterra e Blgica francfona (pases tradicionalmente descentraliza-dos) se assiste, principalmente no primeiro caso, a um reforo dos meca-nismos de controlo centrais (sobretudo ao nvel do currculo e da avalia-o) e perda de influncia das autoridades municipais.

A Frana e a Inglaterra so os pases onde os processos de avaliaoexterna das escolas e do sistema esto mais desenvolvidos e so mais so-fisticados. Contudo, no primeiro caso, isso feito por meio de um de-partamento central do Ministrio da Educao (DEP) e, no caso ingls,por meio de uma agncia nacional independente (OFSTED). E tambmna Inglaterra, onde os efeitos da avaliao tm mais incidncia no funci-onamento das escolas (que podem encerrar ou serem sujeitas a progra-mas especiais de reconverso). Ao passo que nos outros pases, incluindoa Frana, a incidncia da avaliao como mecanismo de correco mui-to menor e, por vezes, tem um efeito meramente simblico.

Quanto livre escolha da escola pelos pais, ela praticada desdeh muito na Blgica francfona (originariamente por motivos religiosos)e tem vindo a aumentar grandemente na Inglaterra por meio de umapoltica estatal voluntarista de criao de um quase-mercado escolar. EmFrana e em Portugal ainda subsiste a carta escolar (com obrigao defrequncia da escola em funo do local de residncia), mas ela atenua-da na prtica, devido presso de pais oriundos da classe mdia, queaproveitam a baixa demogrfica e a maior disponibilidade da oferta paradesenvolverem estratgias de individualizao dos percursos escolares dosseus filhos (ver, a este propsito, Barroso & Viseu, 2003). De registar,contudo, que nestes dois pases o abrandamento dos critrios de secto-rizao escolar parece no pr em causa uma vontade poltica de preser-var a natureza igualitria da oferta educativa. Na Hungria coexistem osdois sistemas com uma clara elitizao do sistema de escolha, que privi-legia grupos sociais mais favorecidos.

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Em sntese

Como assinalado no Relatrio Final do Projecto Reguleducnetwork(Maroy, 2004), as polticas educativas dos cinco pases estudados inspi-ram-se de um modo geral nos modelos ps-burocrticos, em particulardo Estado avaliador. Contudo, o grau de intensidade das polticas pos-tas em prtica e a dosagem entre os diversos modelos so muito variados.

A situao mais radical encontra-se na Inglaterra, onde se verificauma poltica voluntarista de criao de um quase-mercado educativo.O controlo central e a lgica mercantil reforaram-se em detrimento dacapacidade de interveno das autoridades locais. Neste pas, a partir doincio dos anos 80 do sculo passado, por iniciativa dos governos conser-vadores, retomada pelos governos trabalhistas, o poder central desenvol-veu uma poltica substancial de intervencionismo incitando a competioentre as escolas e favorecendo a livre escolha pelos pais, nomeadamentepor meio do alargamento dos dispositivos de avaliao externa e maiorinformao dos resultados s famlias.

Os outros pases conhecem evolues menos radicais e menos de-pendentes de polticas voluntaristas. Eles so tambm menos influencia-dos pelo modelo do quase-mercado. A avaliao externa embrionriaou sem consequncias e a escolha da escola mais tolerada do que pro-movida. Apesar de prevalecer uma poltica oficial que privilegia a mo-dernizao da administrao escolar sem pr em causa os valores daigualdade de oportunidades, o certo que muitas das medidas tomadasfavorecem a introduo de uma lgica de mercado na prestao do servi-o educativo, cujos efeitos contrariam claramente esses princpios. Almdisso, a crtica ao centralismo, burocracia e ao dfice de qualidade dosservios pblicos aproveitada pelos defensores das polticas neoliberaispara reclamarem a diminuio da interveno do Estado e a privatizaoda prestao do servio educativo, como nica soluo para os problemascom que se debate actualmente a escola pblica.

Da crise do estado defesa da escola pblica

O sculo XX foi dominado, como refere Fukuyama (2004), poruma controvrsia poltica permanente em torno das questes da nature-za, poder, dimenso e campo de aco do Estado. Iniciou-se sob osauspcios do liberalismo britnico (com a ausncia quase total da inter-


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veno do Estado). Em seguida, principalmente aps a Segunda GuerraMundial, assistiu-se a um crescente aumento do poder e interveno doEstado (quer sob a forma perversa dos totalitarismos, quer sob a formaprotectora e desenvolvimentista do Estado Providncia). Finalmente, apartir dos anos de 1980, atravs do tatcherismo e do regganismo, assis-tiu-se ao surgimento das chamadas polticas neoliberais (com a redu-o do papel do Estado e a criao de mercados, ou quase-mercados, nossectores tradicionalmente pblicos sade, educao, transportes etc.).Estas polticas neoliberais afectaram directamente muitos outros pasese foram adoptadas como referenciais para os programas de desenvolvi-mento conduzidos pelas grandes organizaes internacionais (FMI, BancoMundial, OCDE etc.) no que foi designado por consenso de Washington,cujas principais receitas passavam por: disciplina oramental, reformafiscal, eliminao das barreiras s trocas internacionais, privatizao edesregulamentao, com o consequente apagamento da interveno doEstado. Com o virar do milnio, assiste-se a um recuo das teorias maisradicais do neoliberalismo e emergncia de propostas alternativas quevo no sentido de procurar um equilbrio entre o Estado e o merca-do, ou mesmo no sentido de superar esta dicotomia pela reactivao deformas de interveno scio-comunitria na gesto da coisa pblica.

O neoliberalismo educativo

No domnio da educao, a influncia das ideias neoliberais fez-sesentir quer por meio de mltiplas reformas estruturais, de dimenso eamplitude diferentes, destinadas a reduzir a interveno do Estado na pro-viso e administrao do servio educativo, quer por meio de retricasdiscursivas (dos polticos, dos peritos, dos meios de informao) de crti-ca ao servio pblico estatal e de encorajamento do mercado.

Este encorajamento do mercado traduz-se, sobretudo, na subor-dinao das polticas de educao a uma lgica estritamente econmica(globalizao); na importao de valores (competio, concorrncia, ex-celncia etc.) e modelos de gesto empresarial, como referentes para amodernizao do servio pblico de educao; na promoo de medi-das tendentes sua privatizao.

Como afirma Nvoa (1998, p. 108), falando das racionalidadesdo discurso educativo da Comisso Europeia, na dcada de 1990:

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A racionalidade econmica acompanha-se duma orientao neoliberal que ser-ve de enquadramento ao discurso da privatizao, da liberdade de escolha emesmo da participao. No livro branco Crescimento, competitividade e em-prego defende-se a necessidade duma maior implicao do sector privado nossistemas de educao e/ou formao profissional e na formulao das polticasde educao para ter em conta as necessidades do mercado de trabalho e as cir-cunstncias locais.

Assiste-se, por isso, tentativa de criar mercados (ou quase-mer-cados) educativos transformando a ideia de servio pblico em servi-os para clientes, onde o bem comum educativo para todos substi-tudo por bens diversos, desigualmente acessveis. Sob a aparncia deum mercado nico, funcionam diferentes submercados onde os consu-midores de educao e formao, socialmente diferenciados, vm-lhesserem propostos produtos de natureza e qualidade desiguais. Para esti-mular a criao destes mercados, o financiamento da educao (mesmose custa do errio pblico) dirigido s famlias pelo sistema devouchers, ou equivalente, e procede-se privatizao parcial ou totalda propriedade ou da gesto das escolas (ver, a este propsito, Barroso,2003b). O objectivo central j no adequar a educao e o emprego,mas articular o mercado da educao com o mercado de emprego,nem que para isso seja necessrio criar um mercado dos excludos(para utilizar a expresso de Dominique Glassman).

Neste contexto de incertezas, os critrios e opes de financia-mento deixam de ser objecto de uma planificao que traduza escolhaspolticas definidas pelo Estado e passam a ser confiados mo invis-vel do mercado em funo de objectivos de eficcia, qualidade e exce-lncia definidos de maneira unvoca pelas regras da concorrncia. De-pois do tudo Estado passou-se para o tudo mercado! Como dizemTyack & Cuban (1995, p. 142) a propsito da situao existente nosEstados Unidos:

Nesta ltima gerao, o discurso sobre a escola pblica tornou-se extrema-mente limitado. Passou a estar centrado na competio econmica interna-cional, nos resultados dos testes, e na escolha individual da escola. Mas,em contrapartida, negligenciou por completo o tipo de escolhas que so es-senciais para o bem-estar cvico: escolhas colectivas sobre um futuro co-mum, escolhas feitas, atravs de processos democrticos, sobre os valores eos conhecimentos que os cidados querem passar para a prxima gerao.


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A crise do modelo neoliberal

Com o incio do sculo XXI, a euforia neoliberal dos anos de1980 e princpios dos anos de 1990 parece estar a empalidecer mesmoentre os seus defensores e promotores, nomeadamente no seio das gran-des organizaes internacionais (Banco Mundial, OCDE etc.). As receitasdo consenso de Washington comeam a ser postas em causa com as ex-perincias dolorosas dos pases europeus do antigo bloco de leste oudos tigres asiticos ou das economias emergentes da Amrica Latina. neste contexto que se comea a assistir a uma redefinio das relaesentre economia e poltica no quadro dos processos de desenvolvimentoem geral.

Como afirma a este propsito Boyer (2001, p. 49-50), fazendouma sntese do que considera ser um modelo emergente no incio do s-culo XXI para superar a crise do consenso de Washington e a dicotomiaEstado/mercado, de acordo com o que chama de uma concepo de de-senvolvimento fundada na inovao institucional:

Por um lado, sabemos hoje, o sucesso do desenvolvimento resulta dacomplementaridade destas duas lgicas [estado/mercado] e no, na afirma-o de uma delas. preciso lembrar que o mercado uma construo so-cial cuja emergncia e viabilidade supem um conjunto rico e complexode regras jurdicas, cdigos e autoridades encarregadas do seu bom funci-onamento. Por outro lado, as investigaes institucionalistas contempor-neas sublinham que formas institucionais intermdias entre o Estado e omercado, como as associaes, as comunidades, os partenariados, (...) po-dem desempenhar um papel determinante na conciliao dos imperativosde eficcia dinmica, isto , um crescimento da produtividade e do nvelde vida, com os imperativos de justia social, na ocorrncia uma repartiono excessivamente desigual dos dividendos do crescimento.

No mesmo sentido parece ir a Comisso Europeia quando procu-ra definir e regulamentar aquilo que designa por servios de interesse ge-ral e que visa atingir objectivos de servio pblico no seio de mercadosabertos e concorrenciais (Livro Branco). Estes servios abrangem servi-os de interesse econmico e no-econmico (energia, servios postais,transportes e telecomunicaes, sade, educao, servio sociais) e a estepropsito pode ler-se no Livro Verde sobre os Servios Gerais (Comissodas Comunidades Europeias, 2003, p. 3), que esteve recentemente emdiscusso:

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Os servios de interesse geral encontram-se no cerne do debate poltico.Com efeito, eles dizem respeito questo central do papel desempenhadopelas autoridades pblicas numa economia de mercado, a saber: por umlado, vigiar pelo bom funcionamento do mercado e pelo respeito das re-gras de jogo por todos os actores; por outro, garantir o interesse geral, es-pecialmente no que se refere satisfao das necessidades essenciais dos ci-dados e a preservao dos bens pblicos no caso em que o mercado in-capaz de o fazer.

Este movimento contra os excessos de liberalismo e a favor danecessidade de preservar a existncia de um Estado forte (ainda quecom um campo de aco mais limitado) surge igualmente entre os de-fensores das posies mais ortodoxas do consenso de Washington,como o caso de Francis Fukuyama (principalmente conhecido no in-cio dos anos de 1990 pelo seu livro O fim da histria) e que agora (em2004, p. 23) escreve num livro sugestivamente chamado State building governance and world order:

(...) se certo que era preciso reduzir o peso do Estado em certos domni-os [como propunha o consenso de Washington], era preciso, ao mesmotempo, refor-lo em outros. Os economistas que defenderam as reformasliberais compreendiam isto em teoria, mas a tnica foi posta, neste pero-do, na reduo das actividades do Estado, o que se podia confundir facil-mente (ou ser voluntariamente mal interpretado) com um esforo para re-duzir as capacidades e as competncias do Estado. Deste modo, foidescurada a reflexo e a ateno ao programa de construo do Estado(state building) que era, pelo menos, to importante como o programa quevisava a sua reduo. O resultado foi que a reforma econmica de tendn-cia liberal fracassou na concretizao das suas promessas, em inmeros pa-ses. Em alguns deles, a ausncia de um quadro institucional apropriadop-los numa situao ainda pior do que antes da liberalizao.

Importa, ainda, assinalar que, para alm deste recuo dos defenso-res do neoliberalismo (perante o insucesso das suas receitas) e da tentati-va de encontrar a justa medida entre Estado e mercado como estas ten-dncias indiciam, h os que defendem (como eu tenho feito desde hmuito, na educao) que no podemos ficar prisioneiros da falsa dico-tomia entre estes dois modelos. Por isso, preciso revitalizar outras mo-dalidades de regulao da aco pblica. Como diz Whitty (2002, p.20) a este propsito:


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(...) nem o Estado, nem a sociedade civil constituem um contexto adequa-do para o exerccio de uma cidadania activa e democrtica, atravs da qualseja alcanada a justia social. A reafirmao dos direitos dos cidados emeducao parece exigir o desenvolvimento de uma nova esfera pblica, al-gures entre o Estado e a sociedade civil mercantilizada, em que novas for-mas de associao colectiva possam ser desenvolvidas. O desafio reside emsaber como sair de um processo de deciso atomizado, para o assumir deuma responsabilidade colectiva em educao, mas sem recriar um sistemade planificao supercentralizado (...).

Defender e promover a escola pblica

Como se v, estamos em pleno processo de recomposio das rela-es entre Estado e mercado, no que se refere ao fornecimento e financi-amento dos servios pblicos, incluindo, no caso vertente, a educao.Contudo, por muito estimulantes que sejam as teorias e as estratgias dacomplementaridade dos modelos e da variedade de situaes em que po-dem ser aplicados, importante no esquecer que, para l das soluestcnicas, h sempre que saber colocar as questes polticas. Isso obriga,como afirma Rui Canrio (2002, p. 150), a pensar a escola a partir deum projecto de sociedade e, para isso, precisamos aprender a pensar aocontrrio do que a vulgata economicista recomenda, ou seja, pensar apartir no dos meios disponveis, mas das finalidades a atingir (idem,ibid., p. 151), ou como recomenda Paulo Freire a problematizar o futu-ro sem o considerar como inexorvel.

por isso que, independentemente da alterao das formas deregulao e da variao do peso relativo dos vrios nveis e actores, qual-quer mudana neste domnio no pode ser vista independentemente deum projecto poltico nacional que, neste caso, tem de passar pela pro-moo e defesa dos princpios fundadores da escola pblica (enquantogarantia da aquisio e distribuio equitativa de um bem comumeducativo).

Entre esses princpios quero destacar: a universalidade do acesso, aigualdade de oportunidades e a continuidade dos percursos escolares. Es-tes princpios obrigam a que escola seja sbia para educar (permitindo aemancipao pelo saber), recta para integrar as crianas e os jovens na vidasocial (por meio da partilha de uma cultura comum) e justa (participan-do na funo social de distribuio de competncias).

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certo que, em muitos casos, estes princpios no tiveram corres-pondncia nas polticas, nas formas de organizao, no currculo e nosmtodos pedaggicos, em que assenta a escola de massas, ao longo dasua evoluo histrica e no seu processo de expanso escala planetria.Contudo, h que reconhecer, o desenvolvimento da humanidade, princi-palmente neste ltimo sculo, ficou a dever muito expanso da escolapblica, e a sua crise actual no deve servir para negar a validade dos seusprincpios e do ideal de educao que lhes esto subjacentes, nem justificao recurso ao modelo do mercado como alternativa para a regulao e pro-viso do servio pblico educativo.

Por um lado, falta ao mercado (entre outras coisas) a sensibilida-de social que permita atender aos que, pelas mais diversas razes, exi-gem mais tempo, mais dinheiro e melhores recursos para obterem osucesso educativo a que tm direito. Por outro, o Estado social no podeestar limitado (como querem os defensores de polticas neoliberais nes-te domnio) a cumprir as funes de carro-vassoura dos excludos queo mercado enjeita (por questes de rentabilidade e eficcia). E, aqui, orecurso metfora do carro-vassoura justifica-se plenamente se nos re-cordarmos que esta designao dada, nas corridas de ciclismo, ao car-ro que vai na cauda do peloto para recolher os ciclistas que so obriga-dos a desistir, por no conseguirem acompanhar o andamento dos outroscorredores.

Defendo por isso que, no contexto actual da crise do EstadoProvidncia (e do modelo social a que deu origem), se torna necessrioreforar a dimenso pblica da escola pblica, o que obriga a reafirmaros seus valores fundadores, perante a difuso transnacional de umavulgata neoliberal que v no servio pblico a origem de todos os ma-les da educao e na sua privatizao a nica alternativa (Barroso,2004a).

Mas defendo, igualmente, que a falncia actual do modelo deregulao burocrtico-profissional, que serviu de base expanso da es-cola pblica no passado, obriga a procurar novas formas organizativas(pedaggicas e educativas) e novas modalidades de regulao e de in-terveno que permitam:

- a recriao da escola como espao pblico de deciso colectiva,baseada numa nova concepo de cidadania que, como dizWhitty, vise criar a unidade sem negar a diversidade;


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- que o Estado continue a assegurar, como lhe compete, a ma-nuteno da escola num espao de justificao poltica(Derouet, 2003), sem que isso signifique ser o Estado o deten-tor nico da legitimidade dessa justificao.

este o grande desafio que se coloca a todos os que continuam aacreditar na necessidade de provermos colectivamente um servio pbli-co que garanta o pleno direito educao e o acesso a uma cultura co-mum, para todas as crianas e jovens, em condies de equidade, deigualdade de oportunidades e de justia social.

Neste sentido, a defesa da escola pblica passa, por um lado, emdesmontar o carcter pretensamente neutro da introduo de uma l-gica de mercado na educao, denunciando a sua tica perversa e a suaintencionalidade poltica e, por outro, fazer da definio e regulao daspolticas educativas um processo de construo colectiva do bem comumque educao cabe oferecer, em condies de igualdade e justia social,a todos os cidados.

Por tudo quanto foi dito, podemos concluir que a repolitizao daeducao, a multiplicao das instncias e momentos de deciso, a diver-sificao das formas de associao no interior dos espaos pblicos e oenvolvimento de um maior nmero de actores conferem ao sistema deregulao da educao uma complexidade crescente. Esta complexidadeexige um papel renovado para a aco do Estado, com o fim de compa-tibilizar o desejvel respeito pela diversidade e individualidade dos cida-dos, com a prossecuo de fins comuns necessrios sobrevivncia dasociedade de que a educao um instrumento essencial.

Essa compatibilizao s possvel com o reforo das formas de-mocrticas de participao e deciso, o que, nas sociedades contempor-neas, exige cada vez mais uma qualificada e ampla informao, a difusode instncias locais e intermdias de deciso, uma plena incluso de to-dos os cidados (particularmente dos que at aqui tm sido sistematica-mente excludos, do interior e do exterior). S assim possvel estabele-cer um acordo sobre uma base comum suficientemente generosa,atractiva e plausvel que possa unificar os cidados no apoio escola p-blica e que Tyack & Cuban (1995, p. 142) consideram ser uma neces-sidade crucial do nosso tempo.

Recebido em julho de 2005 e aprovado em agosto de 2005.

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Notas

1. Citado por Demailly (2001) que aplica esta distino anlise da avaliao como sistema deregulao.

2. O projecto Reguleducnetwork foi subsidiado pela Comisso Europeia, no mbito do progra-ma Improving the Socio-economic Knowledge Base e os seus relatrios parcelares e final po-dem ser consultados em ou em . Nos nmeros 82 e 84 da revista Educao & Sociedade, foram pu-blicados dois artigos com resultados parcelares deste projecto (Barroso, 2003b; Barroso &Viseu, 2003).

3. A apresentao destes resultados baseia-se no relatrio final do projecto coordenado por ChristianMaroy (2004) e que se encontra disponvel em

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