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O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA PÚBLICA NO

BRASIL: 500 ANOS DE HISTÓRIA1

Janaina S. S. Menezes2

janainamenezes@hotmail.com

Este capítulo tem por objetivo delinear, de forma panorâmica, o perfil histórico

do financiamento da educação básica pública do País. Enfoca desde o modo como a

educação estava inserida no sistema de tributação da Coroa até as determinações

constantes nas diferentes Cartas Constitucionais promulgadas (ou decretadas) no

decorrer dos dois últimos séculos.

O texto, a exemplo dos estudos de Rezende Pinto (2000), dividiu a história

daquele financiamento nos três períodos a seguir especificados. Esta segmentação, de

objetivo didático, busca, ao realçar as grandes linhas que nortearam o financiamento da

educação escolar no Brasil, apresentar um continuum relativo à sua evolução histórica

capaz de fornecer as bases para o entendimento da sua atual configuração.

Antes de esboçar a periodização, ressalta-se que este delineamento temporal

desconsidera os cinqüenta anos compreendidos entre o descobrimento do Brasil e a

construção, em Salvador, do primeiro estabelecimento de ensino público, época em que

a escola era dispensável aos brancos que aqui residiam (em sua maioria, solteiros,

missionários e degredados) e negada aos índios e negros, inexistindo, naquele contexto,

qualquer forma de financiamento à educação pública formal (MONLEVADE, 2001).

Partindo dessa observação, apresentam-se, a seguir, os contornos gerais de tal

periodização:

• O 1º período decorreu do ano em que os jesuítas chegaram ao País (1549) até

sua expulsão (1759); nessa época foi delegada aos membros daquela ordem

religiosa a concessão das escolas públicas no País, assinalando o afastamento da

Coroa em relação ao financiamento da educação nacional.

• O 2º período, compreendido da expulsão dos jesuítas até o fim da República

Velha (1930), foi caracterizado: (1) pela busca de fontes autônomas de

1 Este texto integra a tese de doutorado da autora intitulada “O Financiamento da Educação no Brasil: O Fundef a partir do relato de seus idealizadores”, defendida em fevereiro de 2005, junto ao Programa de Pós-Graduação da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). 2 Professora da Universidade Federal do Pará (UFPA), atualmente, exercendo suas atividades junto à Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO).

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financiamento para a educação e, (2) por deixar a educação por conta das

dotações orçamentárias dos governos dos estados e das câmaras municipais.

• Já o 3º período, que se estende da homologação da Constituição Federal de 1934

até os dias de hoje, tem sido marcado pela busca da vinculação constitucional de

um percentual mínimo de recursos tributários para a educação.

A discussão referente ao terceiro período será conduzida até a legislação

que antecede a Carta Constitucional vigente e da qual decorre o ordenamento jurídico-

normativo que orienta o financiamento da educação escolar no contexto atual.

1º Período: os jesuítas e o financiamento da educação no Brasil-Colônia

A fim de evidenciar que o período compreendido de 1549 a 1759 foi marcado pelo

distanciamento do Estado no que tange ao financiamento da educação pública no País,

este estudo mostrará que a educação no Brasil-Colônia não foi beneficiada pela

estruturação do sistema de receitas públicas, tendo permanecido, naquela época,

prioritariamente, sob a tutela dos jesuítas e, secundariamente, em caráter suplementar,

sob a responsabilidade da esfera particular. A organização do sistema de finanças da

Colônia estava voltada, essencialmente, para o atendimento das necessidades da Corte,

sendo marcada por um grande número de impostos que, segundo Rezende Pinto (2000),

ultrapassavam 150.

Tendo em vista o número excessivo e o pequeno retorno financeiro da maioria

desses tributos, este estudo abordará, de forma resumida, apenas os, à época,

considerados de maior importância para a Corte, a saber: o dízimo, os direitos de

entrada e o quinto.

O dízimo, com sustentação na Bíblia, “Todos os dízimos do campo, seja produto

da terra, seja fruto das árvores, pertencem ao Senhor” (Levítico 27,30), em sua origem

constituía-se num tributo eclesiástico. No entanto, o rei de Portugal, como grão-mestre

da Ordem de Cristo e do Padroado de Tomar, arrogou-se o direito de cobrá-lo. Em

contrapartida, a Coroa comprometeu-se a conceder uma espécie de pensão aos ministros

do culto, denominada côngrua, teoricamente suficiente para a manutenção da Igreja em

Portugal e no Reino. O dízimo, do latim decimu, destinado ao erário real, correspondia a

dez por cento de qualquer produção, com exceção dos minérios.

Os direitos de entrada eram tributos associados à circulação de mercadorias entre

as diferentes províncias e incidiam basicamente sobre os animais de carga que vinham

do Sul para trabalhar nas minas de ouro e sobre o gado que vinha da Bahia (região do

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rio São Francisco), destinado também basicamente aos mineiros (Vasconcelos e Prado

Jr. apud Rezende Pinto, 2000).

Já o quinto, considerado o imposto real de maior importância, teve sua cobrança

instituída em Portugal, antes mesmo da descoberta do Brasil e de suas riquezas. Sua

arrecadação baseava-se no princípio de que os direitos reais se estendiam aos veeiros e

às minas de ouro e prata e qualquer outro metal descobertos em Portugal ou no Reino. A

administração portuguesa, por não ter condições de levar a efeito tarefa de tal dimensão,

viu-se na contingência de abrir a exploração de “seus” minérios à iniciativa privada,

passando o quinto a corresponder a 20% de todos os metais já fundidos e livres de todos

os custos. Mais especificamente, no caso do ouro, o mesmo só poderia ser

comercializado depois de fundido, quintado e apresentar certificado das Casas de

Fundição pertencentes à Coroa.

É interessante salientar que, antes da descoberta das riquezas minerais de nosso

País, aqueles que deixassem de pagar o quinto em Portugal, como pena, “perderiam sua

fazenda e seriam degredados, por dez anos, para o Brasil” (Antonil apud Rezende Pinto,

2000, p. 09), demonstrando o tipo de relação que, na época, Portugal mantinha com este

País.

Afora os múltiplos tributos destinados ao erário real, o mesmo fazia jus a um terço

das rendas auferidas pelas câmaras municipais, incluindo-se aí os impostos de natureza

local, a citar, as taxas sobre as balanças em que se pesavam os gêneros de primeira

necessidade, taxas do celeiro público (mercado) e de aferição de pesos e medidas,

tributos que incidiam sobre as reses entradas nos açougues e carne abatida, sobre a

fabricação e venda de aguardente, entre muitos outros (REZENDE PINTO, 2000).

Embora os tributos de natureza local fossem em grande número, o seu retorno

financeiro era muito pequeno, sujeitando as câmaras a uma situação de pobreza que as

obrigava a lançar mão das fintas, uma espécie de coleta especial destinada ao

pagamento de algumas despesas específicas, a citar: construção de pontes, fontes e

prédios públicos, entre outras.

Vale ressaltar que, à exceção do quinto, a cobrança dos tributos, tanto de caráter

geral quanto local, era feita de maneira terceirizada, a qual, devido a vícios estruturais e

abusos dos contratantes, segundo Caio Prado Jr., citado por Rezende Pinto (2000),

constituiu-se numa “das mais maléficas práticas do governo colonial” (p.10), resultando

sérios prejuízos tanto para os agricultores (que muitas vezes acabavam por ter suas

terras confiscadas), quanto para as câmaras e províncias que não usufruíam um fluxo

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estável e seguro de recursos. A cobrança do dízimo, por exemplo, apresentava dois

grandes problemas: (1°) era cobrado em espécie, sendo que os agricultores tinham

grande dificuldade de vender seus produtos e (2°) os dizimeiros calculavam o

rendimento da terra muito acima do valor real (Saint Hilaire apud Rezende Pinto, 2000),

fazendo com que os agricultores, acuados em seu isolamento e pobreza, mesmo com o

prazo de três anos para pagá-lo, tivessem grande dificuldade de honrar aquela dívida.

Muitos deles, após terem suas terras confiscadas, com a intenção de se isentar do

pagamento do dízimo, passavam a residir em locais distantes, ou acabavam por produzir

somente o necessário para a subsistência de sua família, ou que possuísse demanda certa

de mercado.

Também a cobrança do quinto, grande mantenedor da abastança portuguesa,

encontrava sérias dificuldades: primeiro, porque os grandes proprietários de minas não

demonstravam o menor interesse em colaborar com o erário real; segundo, porque os

administradores locais, responsáveis pela cobrança e fiscalização dos tributos, eram

selecionados pela própria elite local e, por último, porque a Coroa, devido,

principalmente, ao escasso número de soldados da Cia. dos Dragões disponibilizados na

Província, não possuía condições de impor sua vontade (REZENDE PINTO, 2000).

Os obstáculos que se apresentavam à cobrança do quinto fizeram com que, em

acordo firmado em 1750, a Coroa acolhesse uma proposta formulada pelos proprietários

de minas, garantindo-lhe, por meio da cotização entre câmaras municipais, uma

quantidade mínima de 100 arrobas (1.465 kg) de ouro ao ano. No entanto, “em não

sendo atingida tal quantia, estas mesmas câmaras se compromissavam a lançar um

tributo, de natureza local, e que incidiria sobre todos os habitantes (per capita),

mineradores ou não, até suprir a quantia faltante” (Ibidem, p.14).

Essa forma de socialização do pagamento de uma tributação que deveria incidir

exclusivamente sobre os proprietários de minas configurou-se na célebre “derrama” que

causou muita aflição àqueles que deveriam pagar por uma conta que não era sua,

tornando-se o motivo de diversos motins populares.

Com a descoberta de minas no Brasil, o quinto ampliou sua importância para a

Coroa, que viu neste tributo uma forma de dar continuidade à sua abundância: “Durante

um século quase, não haverá outra preocupação séria e de conseqüência que a cobrança

dos direitos régios, o quinto; a história administrativa do Brasil se contará em função

dela” (Prado Jr. apud Rezende Pinto, 2000, p. 09).

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O ouro e os diamantes enviados do Brasil para Portugal criaram a sensação de que

a crise que o Reino vivera anteriormente estava superada.

Mas e a educação, como se encontrava frente à política tributária do Brasil-

Colônia?

Pode-se perceber que a educação não encontrava sustentação financeira junto

àquela administração, que não lhe destinava nenhum de seus tributos (mesmo os menos

significantes).

Em termos educacionais, esse período teve início com a concessão de escolas,

pelo Rei de Portugal, aos padres jesuítas, os quais, por mais de 200 anos, praticamente

monopolizaram a educação no País. O primeiro período foi marcado pela chegada do

Pe. Manoel da Nóbrega que, junto com mais cinco membros da Companhia de Jesus,

logo depois de instalados, inauguraram, já em 1551, o primeiro colégio público3, em

Salvador.

O esquema de financiamento daquela ordem religiosa, encarregada de fornecer

uma educação católica, pública e gratuita, previa a dotação de duas fontes de recursos

por parte da Coroa: uma para instalação e outra para custeio. Para a instalação dos

Colégios, o Rei forneceria à Companhia uma quantia suficiente para sua construção e

aquisição de equipamento inicial. Já para o custeio da subsistência dos religiosos e de

seus alunos, comprometeu-se com uma pequena dotação mensal em espécie. Com o

tempo, além de revelarem-se insuficientes, estas fontes de recursos mostraram-se

inconstantes (MONLEVADE, 2001).

Sobrepondo-se às dificuldades financeiras que inicialmente afetavam a sua ordem

religiosa, os jesuítas, partindo das pequenas dotações iniciais recebidas da Coroa - mas

contando com uma significativa capacidade administrativa que incluía dentre suas

estratégias reinvestir os lucros nas suas próprias atividades econômicas e educacionais e

desenvolver seus negócios a partir de terras que lhe eram doadas - multiplicaram seu

capital e, por ocasião da sua expulsão do Reino e de suas colônias, a mando do Marquês

de Pombal, quase todas as vilas dispunham de escolas de primeiras letras e o País

contava com cerca de 17 colégios jesuítas que “forneciam ensino de nível médio,

preparando a elite local para o ensino superior em Portugal e formando quadros, em

3 Colégio dos Meninos de Jesus.

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nível superior, para a própria Companhia de Jesus” (Romanelli apud Rezende Pinto,

2000, p.46).

A aliança entre a Coroa e os jesuítas foi rompida quando da ascensão do Marquês

de Pombal ao cargo de primeiro-ministro, o qual, na tentativa de enfrentar as

dificuldades que novamente assombravam o Reino (incluindo aí o esgotamento do ouro

das Minas Gerais), “voltou seus olhos para o Brasil, procurando reformar as relações

entre a Metrópole e a Colônia, de modo a propiciar o reerguimento do Reino” (A

Administração..., 2002, p.2). Dentre os motivos oficiais para a expulsão dos jesuítas,

conforme consta no Alvará Régio de 1759, citado por Rezende Pinto (2000), alegam-se

causas de natureza pedagógica, enfatizando que o ensino das “letras humanas”, base de

todas as ciências, havia decaído no período em que fora confiado àqueles religiosos. E

mais, afirmava que os alunos, após terem sido conduzidos por oito ou mais anos sob a

responsabilidade daqueles religiosos, achavam-se:

[...] tão ilaqueados nas miudezas da Gramática como destituídos das verdadeiras noções das línguas latina e grega para nelas falarem sem um tão extraordinário desperdício de tempo, com a mesma facilidade e pureza que se têm feito familiares a todas as outras nações da Europa que aboliram aquele pernicioso método [...] [Assim] Sou servido privar inteira e absolutamente os mesmos religiosos em todos os meus domínios, dos estudos que os tinha mandado suspender, para que do dia da publicação deste em diante se hajam, como efetivamente Lei, por extintas todas as classes e escolas, como se nunca houvessem existido em meus Reinos e domínios, onde têm causado tão enormes lesões e tão graves escândalos (p. 47).

Longe dos alegados motivos pedagógicos, os sustentáculos de tal decisão

imbricavam-se nos terrenos econômico, político e ideológico .

Vale lembrar o acordo firmado entre a Coroa e os jesuítas, definindo que, em troca

da transferência do recebimento do dízimo para a Coroa, os jesuítas receberiam

côngruas. Na prática o que ocorreu - e que se tornou uma das principais causas da

expulsão daqueles religiosos, concepção esta fortalecida por alguns autores

(MONLEVADE, 2001; REZENDE PINTO, 2000) - foi que, longe de ficarem à mercê

das inconstantes transferências da Coroa, necessárias à manutenção da sua Igreja em

Portugal e no Reino, os jesuítas buscaram, com sucesso, além de obter concessões de

terras e privilégios no comércio, desenvolver um sistema de auto-sustentação da sua

categoria religiosa e autofinanciamento das suas escolas e colégios baseado,

prioritariamente, na ampliação e melhoramento das suas fazendas e pecuária. Os

jesuítas tinham por princípio reinvestir o que obtinham da venda do gado na qualidade e

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quantidade dos rebanhos e na tecnologia dos colégios e de suas oficinas, resultando daí

um significativo avanço dos seus domínios econômicos.

Somente na Ilha de Marajó os Colégios de Belém e Vigia contabilizavam, em 1750, mais de cem mil cabeças de gado marcadas a ferro com o “IHS” da Companhia de Jesus. [...] Por volta de 1750, tinham observatórios astronômicos, bibliotecas e mapotecas, laboratório de química, física e biologia, touros e vacas da melhor linhagem e navios com a mais moderna aparelhagem inclusive de defesa contra piratas (MONLEVADE, 2001, p.67-68).

Na contraposição ao avanço do poderio econômico da Companhia de Jesus - que,

na época da sua expulsão contabilizavam, segundo Celso Furtado, citado por

Monlevade (2001), quase 25% do Produto Interno Bruto do País-, encontrava-se a séria

crise financeira vivenciada por Portugal. A expulsão daquela ordem religiosa (que teve

adicionada ao seu cenário a insatisfação dos comerciantes portugueses que viam nos

privilégios conquistados pela Companhia de Jesus uma ameaça aos seus negócios) e o

conseqüente confisco de seus bens, em sua maior parte propriedades rurais e urbanas,

arrematadas em leilões por comerciantes e fazendeiros, possibilitou à Corte uma

desopressão temporária das suas dívidas (MONLEVADE, 2001; A administração...,

2002).

Outro fato que influenciou na expulsão dos jesuítas de Portugal e de todas as suas

colônias foi que o projeto sistemático de fortalecimento e modernização da Coroa,

desenvolvido por Pombal, não encontrou sustentação entre aqueles religiosos que,

contando com significativa influência política nas Cortes, proferiam, nos seus sermões,

opiniões nem sempre favoráveis aos ideais reformadores. Acusados de conspiração

política, os jesuítas foram considerados, no Brasil, os principais incentivadores da

resistência dos nativos àquele projeto4.

O crescimento econômico da empresa jesuítica lhe conferia crescente poder, nem sempre alinhado aos valores da dominação colonial mercantil, base do império lusitano. [...] Na Amazônia, a atividade extrativista metropolitana era dificultada pela ação dos jesuítas, que não permitiam a exploração desumana dos índios, denunciada pelos sermões do Padre Antônio Vieira (MONLEVADE, 2001, p. 68).

Pombal justificou a expulsão, dizendo que a Igreja era um “Estado dentro do

Estado” e que os jesuítas tinham muito poder de influência e de manipulação,

atrapalhando o Estado. Vale ressaltar que, na época, a Coroa Portuguesa sofria grande

4 Dentre outras denúncias, os padres jesuítas foram acusados de estimular a resistência dos nativos aldeados nos Sete Povos das Missões à Demarcação dos limites do Tratado de Madri.

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influência de alguns aspectos das concepções iluministas5, que propunham pensar o

mundo:

A partir de um centro que não é Deus, bem como defendiam a laicização do saber, da moral e da política. [...] Sendo assim, rompendo com o jesuitismo e defendendo a concepção iluminista, o governo português, tomando como referencial as idéias dos reformadores setecentistas (nome dado aos pombalistas) afirmavam ser os jesuítas responsáveis pelo atraso cultural e pelo empobrecimento econômico...(FERREIRA, 2002, p. 02).

Pombal, conhecido no Brasil como um dos “déspotas esclarecidos”, de formação

francesa, era um grande defensor dessas concepções.

Vale aqui evidenciar que, decorridos alguns anos da instalação da Companhia de

Jesus no Brasil, estabeleceram-se aqui outras ordens religiosas que também fundaram

seus colégios. No entanto, seus impactos na educação colonial, pelo menos em número

de escolas, quantidade de alunos atendidos e poderio econômico, não podem ser

equiparados aos provocados pelos jesuítas. Paralelamente, mas em quantidade muito

menor e em locais onde as ordens religiosas não haviam fundado suas escolas,

difundiram-se o que hoje denominamos de escolas particulares, na sua grande maioria

de primeiras letras, patrocinadas por senhores de engenhos e comerciantes, também

gratuitas, mas que, por não constarem da rede de concessão real, não apresentavam

caráter oficial. Essas escolas de cunho “particular”, na verdade apresentavam caráter

suplementar às que os jesuítas não tinham condições de abarcar (MONLEVADE, 2001).

Ao final do estudo do primeiro período do financiamento da educação do Brasil,

percebe-se que, à exceção de uma pequena dotação inicial concedida aos jesuítas - que

mantinham em suas classes alunos brancos e, em menor quantidade, indígenas -, a

Coroa, por meio da “concessão” à Companhia de Jesus da responsabilidade pela

implantação da educação formal pública no País, se fez dispensar de investir seus

tributos no financiamento da educação da Colônia. A Coroa não impôs obstáculos a

que, também, outras ordens religiosas, senhores de engenhos e comerciantes

financiassem a educação pública no País.

As concepções iluministas que permeavam o pensamento do grande reformador

nacional, Marquês de Pombal - cuja administração foi execrada por uns, exaltada por

outros - e que “traduzia o espírito crítico das Luzes e dos princípios do despotismo

5 Segundo Ferreira, a concepção iluminista “não era uniforme, nem homogênea e sofria alterações conforme as condições culturais dos países, sendo que alguns se caracterizavam por ser anticristãos e anti-religioso e, em outros, por ser católico. Em Portugal o catolicismo estava muito enraizado e, embora reformado, limitava o poder jurisdicional da Igreja” (2002, p.2).

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iluminado, defendia a renovação da atividade científica e a propagação da instrução

pública para os seus cidadãos” (FERREIRA, 2002, p.02), certamente não estavam

orientadas para os índios e escravos que constituíam a grande maioria dos habitantes

deste País e que, na época, sequer eram considerados cidadãos.

Após a expulsão dos jesuítas, novos rumos vieram a nortear o financiamento da

educação pública no País, no entanto, conforme se poderá perceber pelo estudo do 2º

período, a seguir detalhado, o governo central, por meio da transferência a outras

esferas, continuaria a buscar o afastamento para com tal responsabilidade.

2º Período: a gênese da descentralização

Este período estende-se desde a expulsão dos jesuítas de Portugal e de suas

colônias até o final da República Velha6 e tem na Independência do País (1822) um

marco de uma pequena reorientação da trajetória educacional que vinha se delineando.

No que tange ao financiamento da educação, a proposição a ser defendida é que foi

caracterizado ora pela busca de fontes autônomas de financiamento, ora por deixar a

educação por conta das dotações orçamentárias dos governos estaduais e das câmaras

municipais. Ao mesmo tempo em que o governo central procurou definir e designar

fontes de financiamento para a educação, afastou-se de tal responsabilidade.

A expulsão dos jesuítas do Brasil - que, por meio de seus colégios e das “aulas de

ler, escrever e contar”, por mais de 200 anos praticamente monopolizaram o sistema de

ensino do país, deixando profundas marcas na cultura e na sua civilização - abriu uma

enorme lacuna no sistema de ensino público da Colônia que não seria preenchida nas

décadas subseqüentes.

Para substituir o ensino ministrado pelos religiosos foram instituídas, já em 1759,

as “Aulas Régias”7, um sistema de ensino não-seriado, constituído de unidades isoladas,

em que os professores eram nomeados diretamente pelo rei, em cargo vitalício

(REZENDE PINTO, 2000). Este sistema de aulas, que perdurou até 1834, correspondia

ao ensino primário e secundário, e tinha como características o caráter centralizador, a

6 A Primeira República ou República Velha teve início com a Proclamação da República (1889) e encerrou-se ao final do governo de Washington Luís (1926-1930), deposto pela Revolução de 1930 (Costa, 2002). 7 Segundo Ferreira (2002) as aulas régias foram assim denominadas por significarem aulas que pertenciam ao Estado; “A denominação ‘Aulas Régias’ perdurou de 1759 a 1822, quando passaram a ser chamadas de Aulas Públicas, passando a chamarem-se Escolas Nacionais, em 1827” (p.03).

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falta de autonomia pedagógica e o acesso à educação de uma parcela reduzida da

população (FERREIRA, 2002, p.02).

Com a intenção de buscar financiar as aulas régias e sem poder contar com o

auxílio dos jesuítas, algumas câmaras municipais, órgãos sobre os quais efetivamente

recaiu a responsabilidade para com tal financiamento, viram-se obrigadas a lançar mão

de taxas sobre produtos que não apresentassem isenção especial (carne, sal, aguardente,

entre outros) (REZENDE PINTO, 2000). Essas taxas, em função de a economia estar

centrada basicamente na auto-suficiência da propriedade rural, resultaram numa

baixíssima arrecadação, contribuindo para que, num contexto permeado pela escassez

de respaldo financeiro e pela falta de professores (cuja remuneração resultava muito

baixa), poucas fossem as aulas instaladas.

Em 1772 - pressionada pelo aumento demográfico, pelo baixo índice de

escolarização da população residente e pela crescente necessidade de mão-de-obra

escolarizada -, surgiu um indício de que a Coroa passaria a se preocupar um pouco mais

com a educação pública: com a intenção de criar um aporte financeiro específico capaz

de sustentar as aulas régias foi instituído o Subsídio Literário. Este tributo, com

características diferenciadas para os diferentes reinos, foi assim definido pela Carta

Régia de 10 de novembro de 1772, para a América e África:

Mando que para a útil aplicação, do mesmo ensino público, em lugar das sobreditas coletas até agora lançadas a cargo dos povos, se estabeleça, como estabeleço o único imposto, a saber: [...] na América e na África: de um real em cada arratel [arratel = 429 g] de carne que se cortar no açougue; e nelas e na Ásia, de dez réis em cada canada [2.622 litros] de aguardente das que se fazem nas terras, debaixo de qualquer que se lhe dê ou venha a dar (Almeida apud Rezende Pinto, 2000, p.8).

Era de se esperar que o Subsídio Literário, imposto criado para financiar o ensino

primário, que incidia sobre a carne cortada em açougue e sobre a aguardente, não

fornecesse um aporte financeiro capaz de surtir efeitos positivos sobre a educação da

Colônia. Afora a questão do pequeno montante de recursos, segundo dados levantados

por Almeida e apresentados por Rezende Pinto (2000), o Subsídio Literário, que

perdurou até 1816, sofreu os reveses de constantes fraudes e malversações, de tal forma

que, nos últimos anos de sua existência, no Rio de Janeiro, capital da Colônia, seu

numerário mal cobria o salário de trinta professores.

A vinda da família real para o Brasil, em 1808, de certa forma impulsionou a

cultura e a educação nacional, propiciando, por exemplo, o surgimento dos primeiros

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cursos superiores oficiais8 (como os de Medicina nos Estados da Bahia e do Rio de

Janeiro). No entanto, a obra de D. João VI, meritória em alguns aspectos, estava

voltada, principalmente, para o atendimento das demandas da Corte, dando

continuidade, de certa forma, à marginalização do ensino primário (BRASIL..., 2002).

O movimento de Independência do País, que consistiu na substituição do grupo de

portugueses nascidos em Portugal pelo grupo de portugueses nascidos no Brasil e que

por isso “conservou a monarquia, o rei, a aristocracia e a escravidão, o sistema

administrativo e fiscal e a mesma estrutura de poder e de educação de elite”9, manteve

limitadas as oportunidades educativas da população da nação independente. Mudanças

um pouco mais significativas no cenário da política educacional advieram do

movimento de idéias ligadas à Constituinte de 1823, mas que, em função do projeto de

criação das universidades, teve o “projeto de um plano geral ou de um tratado de

educação relegado a um segundo nível, sem qualquer diretriz oficial da Constituinte”

(CHIZZOTTI, 2001, p. 43). O único dispositivo legal direcionado à instrução primária

foi a Lei de 20 de setembro de 1823, que “permitia a qualquer cidadão abrir uma escola

elementar, sem os trâmites legais de autorização prévia e sem licença e exame do

requerente” (Ibidem, p.43-4) vindo a contribuir para que a educação básica ficasse

relegada à iniciativa privada até o Ato Adicional de 1834. Esta alternativa para o

financiamento da educação nacional encontrava-se, mais uma vez, fora dos cofres do

Império, os quais devido: (1) ao vultoso saque promovido por D. João VI ao recém

criado Banco do Brasil e (2) ao dispêndio com as guerras de Independência,

encontravam-se na penúria. Os constituintes ligados ao partido liberal acreditavam que a

liberdade de abrir escolas associada à divulgação, no País, do novo sistema de instrução

difundido na Inglaterra, o método de “ensino mútuo”10, auxiliaria a disseminar a

instrução primária no Império (Ibidem). Sob a égide da nova lei, fundaram-se escolas

particulares. No entanto, a educação pública continuou relegada aos tristes reveses das

aulas régias.

Com a Constituição de 1824, pós-Independência do País, o Império se

comprometeu em assegurar a “instrução primária e gratuita a todos os cidadãos”

8 Monlevade (2001) ressalta que, antes da vinda da família real para o Brasil, os jesuítas já mantinham classes de filosofia e teologia em alguns de seus colégios, preparando padres para a própria Ordem (2001, p.28). 9 http://www.prossiga.cnpq.br/anisioteixeira/livros/capitulo4.html 10 Concebido por Bell e Lancaster, o método de “ensino mútuo” ou “monitoral” pretendia atingir grandes massas da população. Consistia, basicamente, em utilizar, sob a supervisão de um professor, os alunos mais adiantados como monitores para a instrução dos menos adiantados.

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(art.179, inciso XXXII). Esta determinação constitucional foi reforçada pela lei de 15 de

outubro de 1827 que estabeleceu a “criação de escolas de primeiras letras em todas as

cidades, vilas e vilarejos, envolvendo as três instâncias do poder público” (BRASIL...,

2002, p.01). Segundo o texto anteriormente citado, caso tivesse sido implementada, esta

se teria tornado a “Lei Áurea” da educação básica.

Vale ressaltar que a instrução primária gratuita a todos os cidadãos, presente no

texto constitucional, teve sua determinação alicerçada principalmente na baixíssima taxa

de escolarização que, em 1886, correspondia a apenas 1,8% da população (incluindo

negros e índios) e que contribuía para o aumento das dificuldades de contratação de

funcionários escolarizados. Esse fato era agravado pelo grande número de negociantes

ricos que necessitavam “contratar jovens capazes de servir de caixeiro e guarda-livros”

(Almeida apud Rezende Pinto, 2000, p.49).

A combinação entre a determinação da gratuidade da instrução primária (posta na

Constituição do Império) e a criação de escolas de primeiras letras nos locais mais

populosos do Brasil (regulada pela Lei de 1827), subsidiaram a pressão dos liberais que

reclamavam maior responsabilização do erário imperial para com a educação no País.

Neste sentido, o Ato Adicional de 1834, lei que reformou a Constituição de 1824,

constituiu-se numa das primeiras tentativas legais de descentralizar a instrução pública

no Brasil. O Ato transferiu grande parte da pressão pela expansão do número de

escolas11, anteriormente exercida à administração imperial, para as províncias,

delegando a essas a prerrogativa de legislar e, por conseguinte, “a obrigação de manter o

ensino primário e secundário, ficando o governo central com a competência normativa

apenas nas escolas da capital do Império e sobre o ensino superior” (REZENDE

PINTO, 2000, p.50).

A política imperial de educação, delineada a partir do Ato Adicional de 1834,

revelou-se descomprometida com um centro de unidade e ação que tivesse por objetivo

criar uma educação mais homogênea e uniforme no País. No afã de transferir para as

províncias principalmente o ônus financeiro por tal gestão, o Ato contribuiu para que a

“descentralização da educação básica, instituída em 1834, mantida pela República,

impedisse o governo central de assumir uma posição estratégica de formulação e

coordenação da política de universalização do ensino fundamental, a exemplo do que

11 Esta pressão decorria, principalmente: (1) da baixíssima taxa de escolarização da população; (2) da determinação constitucional e (3) da Lei de 15 de outubro de 1827.

13

então se passava nas nações européias, nos Estados Unidos e no Japão” (BRASIL...,

2002, p.01).

A falta de ingerência das autoridades centrais sobre a educação do País,

legalmente abandonada pelo Estado à ação e aos cuidados das autoridades locais,

contribuiu para que, em meados da década de 1870, começassem a se elevar algumas

vozes reivindicando a co-participação do governo central na promoção da educação do

Império, a qual, segundo o ministro do Império, Conselheiro Paulino de Souza, citado

por Sucupira (2001), mostrava grande atraso em algumas províncias e, em outras, ao

invés de progredir, havia retrocedido.

As conseqüências do Ato Adicional de 1834 no financiamento da educação

revelaram-se na contraposição entre os investimentos das províncias e o investimento

do governo central:

Enquanto as províncias, em 1874, aplicavam em instrução pública quase 20% de suas parcas receitas, o governo central não gastava, com educação, mais de 1% da renda total do Império. No que dizia respeito à instrução primária e secundária, o governo não dava um ceitil às províncias para ajudá-las a cumprir a obrigação constitucional de oferecer educação básica gratuita a toda a população (Ibidem, p.66).

Ainda, segundo Sucupira (2001), durante os anos que se sucederam à promulgação

do Ato e à Proclamação da República, nada foi feito de concreto (mesmo que a título de

ação supletiva) no sentido de promover uma maior participação do governo central no

esforço de universalização da educação primária em todo o País. Para o autor, esse

descaso adveio do desinteresse das classes dirigentes em relação à educação popular,

para as quais o Estado deveria cuidar do ensino superior e cuja ação já estava

determinada no Ato de 1834.

Nesse contexto, com o objetivo de difundir a instrução primária no País, ao final

do período imperial, e mesmo durante a República, os governos estaduais passaram a

conceder subvenções aos municípios, tendo, em geral, como critério de distribuição

destes recursos “a população local, o número de escolas públicas providas e vagas”

(WERLE, 1993, p. 102). As subvenções12, extintas em 1935, consistiam na

transferência de recursos do nível estadual para as escolas municipais particulares,

12 Conforme Werle (1997), no Rio Grande do Sul, as subvenções institucionalizaram o atendimento à instrução pública no meio rural. Segundo a autora, o relatório do presidente do Estado, Dr. Antonio Augusto Borges de Medeiros, datado de 1913, registra que o regime de subvenções, produziu ótimos resultados que se efetivaram, tanto pela ampliação do ensino rural, quanto pelo ensino da língua portuguesa nas escolas particulares, especialmente na região colonial.

14

sendo o seu valor administrado pelo município que, além de decidir sobre a localização

das aulas subvencionadas, “operativamente, tinha amplo campo de ação, se comparada

com a estadual” (Ibidem, p. 103).

A autora evidencia ainda que, à época, uma outra alternativa de financiamento da

instrução primária consistia nas subscrições públicas que dependiam e “apelavam para a

boa vontade e magnanimidade do povo” (Idem, 1997, p. 22) para a obtenção de recursos

com vistas a, dentre outros aspectos, auxiliar na construção de casas para escolas, já que

o discurso oficial continuava a ressaltar a “dificuldade de obter recursos regulares para a

manutenção da instrução pública” (Ibidem).

Seguindo na linha do Ato Adicional de 1834, a Constituição da República,

promulgada em 1891, ao omitir-se sobre a instrução pública primária, tornou natural

que a sua manutenção e desenvolvimento continuasse a recair sobre os estados e

municípios CURY, 2001a). Naquela Carta a educação foi apresentada muito mais de

forma indireta do que direta. A exigência do saber ler e escrever como condição para se

tornar eleitor constituiu-se num exemplo dessa forma indireta de apresentar a educação

naquela legislação que, depois de promulgada, apresentou o perfil do liberalismo e do

“Estado mínimo” (Ibidem).

A Constituição da República omitiu-se, ainda, em relação à obrigatoriedade e à

gratuidade da instrução pública primária. Segundo Cury (2001a), a lacuna inerente à

gratuidade adveio do princípio federativo e da subentendida autonomia dos Estados daí

decorrente. Já o mutismo em relação à obrigatoriedade daquela instrução, além do

federalismo, teve como base o seu embate ao princípio do liberalismo oligárquico que

percebia a oportunidade educacional como uma demanda individual inerente à

virtuosidade do indivíduo.

Se, por um lado, a Carta de 1891 omitiu-se em relação à obrigatoriedade e a

gratuidade, por outro esboçou uma distribuição de competências entre as instâncias

públicas de administração e, mais, evidenciou a “figura de um ensino oficial,

normatizado e regulamentado, a partir do Distrito Federal ou do Congresso Nacional”

(CURY, 2001a). Nesse sentido, as discussões travadas no âmbito da Constituinte de

1890-1891 marcaram alguns contornos incipientes da necessidade de uma política de

maior responsabilização do governo central para com o financiamento da educação.

Essas discussões também estiveram presentes nos debates que envolveram a Revisão

Constitucional de 1926.

15

Segundo o mesmo autor, a Revisão de 1926 pouco alterou a situação da educação

nacional. No entanto, “embora não incorporadas as emendas relativas ao ensino, houve

muita discussão em torno delas, o que nos auxilia a compreender melhor não só os

movimentos e iniciativas posteriores, como também o próprio sentido desejado desta

intervenção do Estado na área educacional” (Idem, 2001b, p.84).

Foi durante as discussões da Revisão Constitucional de 1926 que o deputado

Afrânio Peixoto, por meio da emenda de nº 5, de sua autoria, propôs a vinculação

constitucional de um fundo para a educação com a seguinte redação:

3º: Prover à orientação nacional do ensino primário e regular e democratizar o ensino secundário, dirigidos e custeados pelos Estados, mediante o fundo de educação creado por leis especiaes, ajudando o desenvolvimento delles em todo o território do paiz onde se mostrem deficientes (Grifo meu, Revisão, II, p.422 apud Cury, 2001b, p.90).

Afrânio Peixoto13, ao finalizar o discurso que defendia a sua emenda, chamou o

Estado a sua responsabilidade, ressaltando que o “direito” do povo à educação faz-se

associar a um “dever” do poder público (Ibidem). Este dever só poderá ser levado a

cabo quando da clara definição de fontes de recursos que darão sustentação àquele

direito. Embora não tenha sido votada, esta emenda trouxe à tona discussões pertinentes

à necessidade de um fundo, constitucionalmente determinado, para a manutenção e

desenvolvimento da educação pública.

Percebe-se pelo estudo do 2º período relativo ao financiamento da educação no

País que, se foi lento, mas progressivo o avanço da concepção inerente à importância da

educação no contexto nacional, foi mais lenta ainda a conscientização da necessidade de

se fazer associar a este direito, fontes de recursos que lhe dessem sustentação. As

legislações que nortearam a educação corresponderam a tentativas de resposta à

contundente necessidade de ampliação do seu atendimento. No entanto, as leis que

buscavam um aporte financeiro capaz de lhe fornecer suporte alicerçavam-se em

tributos, a cargo dos estados e municípios, de baixíssima arrecadação.

Nenhuma das legislações foi determinante no aumento da responsabilização

financeira do governo central, o qual, durante todo o período, buscou desviar-se de tal

tarefa. No final do terceiro quartil do século XIX, tiveram início algumas discussões que

reivindicavam maior participação do Estado para com a formulação e fiscalização de

13 Segundo Cury (2001), o próprio Afrânio Peixoto afirmou não ter sido o primeiro a defender a vinculação constitucional de recursos para a Educação - Azevedo Sodré, já havia defendido anteriormente esta idéia.

16

diretrizes gerais que norteassem a educação nacional. A Constituinte de 1890-1891

conseguiu propiciar um início de congregação dessas vozes, fortalecidas com a Revisão

Constitucional de 1926. Se naquela Revisão o deputado Afrânio Peixoto viu malograda

sua tentativa de associar constitucionalmente um fundo à educação, tal fundo tornou-se

realidade com a Constituição de 1934, a ser discutida no 3º período referente ao

financiamento da educação no País, a seguir detalhado.

3° Período: os mo(vi)mentos da vinculação constitucional de recursos

Conforme apresentado anteriormente, buscar-se-á demonstrar nesse segmento que

a configuração do 3º período, no qual foi seqüenciado o financiamento da educação no

País - delimitado pelo continuum que se iniciou com a Carta Constitucional de 1934 e se

estende até a época atual - tem sido marcada pela busca da vinculação constitucional de

um percentual mínimo de recursos para a educação.

Tendo em vista que a vinculação se constitui na determinação constitucional de

aplicação de índices orçamentários de recursos tributários na educação

(preferencialmente pública), pelas diferentes esferas administrativas, serão aqui

apresentadas algumas das nuances que se interpuseram àquela ordenação nas diferentes

Constituições - CF/1934, CF/1937, CF/1946 e CF/1967 - que marcaram o cenário

nacional pós-Revolução de 1930 e pré-Constituinte de 1987-88.

O período que abarcou a elaboração das diferentes Cartas Constitucionais

brasileiras foi envolto por cenários políticos diferenciados em que governos ditatoriais e

militares intercalaram-se a períodos de redemocratização do país. O esquema gráfico a

seguir busca apresentar, de forma resumida, estes mo(vi)mentos.

Revol.1930 CF/34 CF/37 CF/46 Golpe/64 CF/67 Eleições diretas/85 CF/88 Ditadura Vargas Redemocratização Governo militar 14 Redemocrati- zação

Num contexto em que as determinações constitucionais referentes à educação

resultaram do “embate de diferentes correntes de posições antagônicas, de concepções

que prevaleceram, dos avanços possíveis ou dos retrocessos nas relações

14 Durante o governo militar exerceram a Presidência da República os generais Castello Branco, Costa e Silva, Garrastazu Médici, Ernesto Geisel e João Fiqueiredo.

17

Estado/Educação em diferentes períodos da nossa história” (Campos e Carvalho apud

Boaventura, 2001, p.192), percebe-se que, de acordo com os percalços dos caminhos, a

vinculação constitucional de recursos foi marcada por avanços e recuos, sendo que,

conforme detalhado a seguir, de maneira geral, os avanços sobrepuseram-se aos recuos.

Foi com a Constituição de 1934, tida como bastante avançada para a época, que se

começou a ter algo de sistemático sobre educação e os direitos sociais nas Cartas

Constitucionais.

Um olhar preliminar sobre a Carta de 1934 mostra que trouxe consigo muitas das

questões defendidas pelos então denominados renovadores15 que tinham como substrato

político da sua ação no campo educacional a busca por uma “educação universal, tanto

no acesso como na capacidade de seleção e qualificação do ensino. Portanto, na crítica à

incapacidade da República em realizar o seu fundamento jurídico-político de Estado

laico, neutro e universal aos seus cidadãos” (ROCHA, 2001, p.122).

Três temas educacionais, tratados naquela legislação, defendidos pelos

renovadores e do interesse deste estudo foram: o direito à educação, gratuidade do

ensino primário nas escolas públicas e a aplicação dos recursos públicos em educação.

A Carta mostrou-se inovadora quando, para além da enunciação do direito à educação,

indicou um fundo financeiro para efetivá-lo, uma vez que “não basta a afirmação do

direito. Requer-se o estabelecimento dos meios garantidores do direito público através

dos fundos especiais e de índices orçamentários fixos destinados à educação” (Ibidem,

p.125). A efetivação do direito público à educação - aspecto discutido e proposto pelos

renovadores e pela maioria das Constituintes que se seguiram - requer a efetivação de

mecanismos constitucionais que viabilizem os direitos pela universalização e gratuidade

do ensino público, os quais têm na vinculação constitucional de recursos um dos

alicerces de sustentação dessa política educacional.

Por outro lado, segundo o mesmo autor, o princípio do direito à educação,

apresentado na Carta de 1934, não se fez de pleno direito, pois não fez incidir

coativamente o Estado no cumprimento desta norma constitucional. Naquela legislatura,

o princípio da obrigatoriedade estava relacionado à freqüência do público matriculado e

não à oferta de vagas por parte do Estado que, como tal, correspondia ao fornecedor de

tal direito (ROCHA, 2001).

15 Para Rocha (2001), os renovadores constituíram-se nos atores político-educacionais modernos no contexto da Constituinte de 1933-1934.

18

A concepção de que o Estado não podia mais se ausentar da aplicação de recursos

públicos em educação norteou os debates e as reivindicações dos renovadores, fazendo

com que a Carta de 1934, em seu artigo 156, apresentasse, pela primeira vez, a

vinculação constitucional de recursos para a educação.

A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos16.

É importante ressaltar que, apesar de a aplicação de recursos do governo federal

no ensino elementar ter se mantido em níveis irrelevantes durante a vigência da Carta de

1934 (ROCHA, 2001), o princípio da vinculação foi suficientemente persuasivo para

voltar a vigorar na política educacional da maioria das Cartas que se seguiram, estando

presente na atual Constituição de 1988, tendo sido, inclusive, estendido para a política

pública de saúde17, a partir do ano 2000.

Outro ponto relativo ao financiamento da educação, decorrente da Constituição de

1934, que, infelizmente, merece destaque, foi a brecha deixada para a aplicação dos

recursos públicos no ensino privado. Conforme Anísio Teixeira, citado por Rocha

(2001, p.129), se no momento da Constituinte as escolas privadas “resistiam vivamente

a qualquer intromissão do Estado... [Elas] pensariam em tudo, menos em pedir recursos

para o Estado”, em momentos subseqüentes o sistema de bolsas de ensino destinado a

alunos carentes e os empréstimos subsidiados tornaram-se exemplos de atrativos que

fizeram com que as instituições particulares deixassem de se preocupar com a

interferência do Estado para, afoitamente, ir ao encalço da verba pública.

Se a Constituição da ditadura do Estado Novo, decretada em 1937, revogou a

vinculação constitucional de recursos financeiros para a educação18, a Carta de 194619

retomou a deliberação da Constituição de 1934, mantendo os índices ali apresentados 16 A Carta de 1934 subvinculava 20% dos recursos da União ao ensino rural. 17 Até o ano 2000 a Educação era a única política pública com vinculação constitucional de recursos. A partir da Emenda Constitucional nº 29, de 2000, os serviços públicos de saúde passaram a ter, também, assegurados recursos mínimos para o financiamento de suas ações. 18 A Carta de 1937 determinou que o direito à Educação constituía-se num dever da família, para o qual o Estado concorria num papel secundário. 19 Na verdade, a vinculação já havia sido reintroduzida antes da Carta de 1946. Segundo Oliveira (2001), a vinculação retornou ao cenário educacional como uma conseqüência da Conferência Interestadual de Educação, ocorrida em 1941, que, além de propor a criação do Fundo Nacional do Ensino Primário e do Convênio Nacional de Ensino Primário - estabelecido pelo Decreto-lei n° 4.958, de 14 de novembro de 1942, e cuja fonte de recursos “proviria de um adicional de 5% sobre a taxa do imposto de consumo sobre bebidas” (p. 97) -, propôs que os Estados signatários se comprometessem, a aplicar em educação, no ano de 1944, 15% da sua receita de impostos e, os municípios, 10%. Segundo a legislação (DLs 4.958 e 5.293/1942), ambos os entes federados aumentariam aquele percentual em 1% ao ano, até atingirem, respectivamente, 20% e 15%. A Carta de 1946 interrompeu aquele processo.

19

para a União, Estados e Distrito Federal e ampliando a participação dos municípios para

“nunca menos de 20% da renda resultante dos impostos na manutenção e

desenvolvimento do ensino” (art. 169). A Carta de 1946, seguindo uma linha de

descentralização, ao ampliar o percentual de repasses da União para o Fundo de

Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), dos

quais se exigia o investimento de, no mínimo, 20% na educação, contribuiu para que o

governo central também tivesse sua participação reforçada no financiamento da

educação nacional (MONLEVADE, 2001).

Esteve presente na Constituinte de 1946 a discussão referente à necessidade de se

estipular um quantum que possibilitasse o efetivo cumprimento da vinculação por parte

dos entes federados. Inicialmente, a vinculação estipulada para as três esferas

administrativas foi de 20%; no entanto, ante a impossibilidade de a União cumprir tal

preceito, sua participação financeira para com a educação foi estipulada “em pelo

menos 10%”. Nesse sentido, Gustavo Capanema, citado por Oliveira, ressaltou:

Se estabelecermos para a União o limite ideal, isto é, o de 20%, veremos que não será executado e teremos, [...] a desmoralização do preceito [...]. Agora se, cautelosamente, para evitarmos que a Constituição se desrespeite, estabelecermos um limite pequeno, nesse caso, estaremos trabalhando contra a educação nacional. Esse limite baixo poderia ser visto sempre como uma espécie de teto obrigatório (2001, p.183).

A determinação desse quantum, por parte do governo federal, não apresentou

critérios definidos e claros e, muito menos, foi discutida com a sociedade civil.

Entretanto, apesar de esse critério ter sido mais ou menos arbitrário e não se sustentar

em análise das necessidades da educação nacional (Ibidem), constituiu-se num preceito

que obrigava os governantes a investirem um percentual mínimo na educação da

instância sob sua responsabilidade. Este pensamento pode ser estendido para a

vinculação constitucional de recursos, posta na legislação atual.

O corte temporal que vai da Carta de 1934 até fins da década de 1950, passando

pela Constituição de 1946, representou um período de qualidade do ensino público

nacional, qualidade essa circunscrita a alguns estados e a uma minoria da população,

uma vez que a escola excluía, principalmente, os segmentos mais pobres e a maioria

daqueles que se encontravam na zona rural (REZENDE PINTO, 2000). Foi durante esse

período que a classe média e a elite descobriram a escola pública - quer como alunos,

quer como profissionais -, verificou-se a expansão de imponentes prédios de grupos

20

escolares e ginásios e os professores do Estado de São Paulo, egressos da USP, lutavam

para equiparar sua remuneração aos dos magistrados (Ibidem).

Se a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de nº 4.024/61 ampliou a

vinculação de recursos da União para 12%, subvinculando esse percentual aos Fundos

Nacionais de Ensino Primário, de Ensino Médio e de Ensino Superior20 -, já no

Congresso Constituinte de 1966-67, pós-golpe de 1964, esvaziado e tolhido pelo regime

militar e autoritário, a educação e seu financiamento tiveram difícil acesso. Apesar de

ter sido nomeada uma comissão de juristas para elaborar o anteprojeto da nova

Constituição - a qual manteve praticamente inalterados os dispositivos inerentes à

educação21 presentes na Carta de 1946 -, um novo projeto originário do Executivo

abandonou totalmente o anteprojeto daquela comissão. Este último - que contemplava

as “contribuições pessoais” do ministro da Justiça, Carlos Medeiros Silva, e sugestões

do Conselho de Segurança Nacional - foi encaminhado ao Congresso (HORTA, 2001).

Tal projeto provocou a reação de alguns educadores e integrantes do próprio governo,

desencadeando propostas de emendas, tendo sido rejeitadas as que reclamavam dos

diferentes entes federados um percentual mínimo de investimento em educação.

O financiamento da educação e, mais especificamente, a vinculação constitucional

de recursos para a área educacional foi defendida por alguns congressistas com

argumentos respaldados na teoria do “capital humano”, tendo como cenário a correlação

entre educação e desenvolvimento. No entanto, mesmo com tentativas de manutenção

de uma sustentação financeira constitucional para a educação, a Carta de 1967 revogou

a vinculação de recursos sob a alegação de que a mesma era “incompatível com a

sistemática orçamentária introduzida pela nova Constituição” (HORTA, 2001, p.219)

que proibia, na parte relativa ao orçamento, qualquer vinculação entre receita de

impostos e despesa.

Paradoxalmente, a vinculação retornou com a Emenda Constitucional nº 1/1969

(também conhecida como Constituição de 1969), que “reescreveu, seguindo o estilo

autoritário, toda a Constituição de 1967” (COSTA, 2002, p.18), mas, em contraposição,

garantiu a educação como um direito de todos e dever do Estado. Em tempos de Ato 20 A este respeito consultar: TEIXEIRA, Anísio. Plano nacional de educação. Referente aos fundos nacionais de ensino primário, médio e superior. Documenta. Rio de Janeiro, n.8, out. 1962. p. 24-31. In: http://www.prossiga.br/anisioteixeira/artigos/plano1.html 21 A comissão propôs apenas três modificações: 1º) a gratuidade do ensino oficial deveria ser estendida ao ensino secundário; 2º) a gratuidade do ensino superior estaria condicionada tanto à insuficiência de recursos dos alunos, quanto ao seu “excepcional merecimento” e; 3º) os professores de religião poderiam ser remunerados pelo Estado (Horta, 2001).

21

Institucional 05, conhecido como AI-522, o governo central resguardou para si e para os

estados o direito de não vincular parte de seus recursos para a educação. No entanto, a

Emenda manteve a vinculação para os municípios em, pelo menos, 20% da sua receita

tributária para o ensino primário (art.15, §3º,f). A Lei de Diretrizes e Bases do Ensino

de 1° e 2° Graus, Lei n° 5.692/71, acrescentou àquela determinação que os municípios

aplicassem no ensino de 1º grau pelo menos 20% das transferências recebidas do Fundo

de Participação (art. 59, parágrafo único).

Esse último continuum de tempo foi marcado por grandes dificuldades no setor

educacional. A expansão das matrículas - desencadeada pela migração campo-cidade e

pela Lei nº 5.692/71, que determinava a ampliação da escolaridade obrigatória de quatro

para oito anos - relacionou-se de forma inversa aos gastos com educação, especialmente

por parte da União (Melchior apud Rezende Pinto, 2000). Nesse período, chegou-se a

ter cinco turnos escolares (alguns com jornadas inferiores a três horas) e o achatamento

salarial dos professores foi contundente, ao mesmo tempo em que “leis draconianas

proibiam greves e manifestações” (REZENDE PINTO, 2000, p.55).

O período sucedâneo, marcado pelo processo de redemocratização do País, trouxe

consigo a luta pela melhoria da escola pública. Neste sentido, a aprovação da Emenda

Constitucional nº 24, de 1983, de autoria do senador João Calmon, resgatou a

vinculação constitucional, determinando que a União aplicasse pelo menos 13% e os

estados, Distrito Federal e municípios 25%, da receita resultante de impostos, na

manutenção e desenvolvimento do ensino - MDE. Os debates que ensejaram a Emenda

Calmon encontraram na vinculação constitucional de recursos espaço propício para a

construção paradigmática da relação direta entre financiamento da educação e a

universalização e democratização do ensino no País, que viriam a se fortalecer, a partir

dos debates da Assembléia Nacional Constituinte de 1987-1988.

O quadro a seguir apresenta, de forma resumida, as determinações constitucionais

referentes aos percentuais mínimos investidos em educação pelos diferentes entes

federados.

22 O AI-5, de 13 de dezembro de 1968, foi revogado com a Emenda Constitucional 11, de 13 de outubro de 1978.

22

Quadro 1 Vinculação de recursos para a educação, ordenada nas diferentes Cartas Constitucionais, Brasil

– 1934/1988. Vinculação (%)

Entes Federados

CF 34 (Art.139)

CF 37 CF 46 (Art.169)

CF 67 EC nº 01/69

EC nº 24/83

CF 88 (Art.212)

União 10* 10 - 13 18 Estados e DF 20 20 - 25 25 Municípios 10

Revogou a

vinculação 20

Revogou a

vinculação 20 25 25

* A Constituição de 1934 subvinculava 20% da alíquota da União para o ensino rural (art. 156). Notas: (1) a Emenda Constitucional n°1, de 1969, associou a vinculação à receita tributária e não à receita de impostos, conforme fizeram as demais Cartas Constitucionais; (2) poder-se-ia acrescentar ao quadro as determinações: I) da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n° 4.024/1961), que vinculou 12% dos impostos da União e 20% dessa mesma receita dos estados, Distrito Federal e municípios à manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 92), e; II) da Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1° e 2° Graus (Lei n° 5.692/1971), que repetiu a vinculação determinada pela EC n° 1/1969 e acrescentou que os municípios aplicassem no ensino de 1º grau pelo menos 20% das transferências recebidas do Fundo de Participação (art. 59).

O delineamento temporal anterior evidencia que a vinculação se apresentou de

forma intercalada nas Cartas Constitucionais, tendo sido revogada na Constituição da

ditadura do Estado Novo (decretada em 1937) e na Carta de 1967, que sucedeu o golpe

militar de 1964. Afora os momentos de descontinuidade, a vinculação assumiu

percentuais crescentes, apresentando seu maior valor quando da promulgação da atual

Carta Constitucional, em 05 de outubro de 1988. O pensamento que perpassa a busca

contínua pelo aumento da vinculação foi explicitado por Melchior, citado por Fávero

(2001):

A política de vinculação de percentuais mínimos sempre teve um sentido discricionário-idealizante: toda vez que o investimento em educação se aproximava do quantum estabelecido, surgia a tendência de elevá-lo. Buscava-se através dessa medida, investir cada vez mais, assegurando, porém, um mínimo discricionário, mas altamente educativo, que demarcava uma meta a ser cumprida e incentivava os esforços para atingi-la ou ultrapassá-la. Por outro lado, garantia, por seu fundamento legal, uma prioridade permanente para o setor educacional, protegendo-o das mudanças de políticas adotadas, principalmente, pelos representantes do poder executivo (p. 250).

A observação dos percentuais vinculados, presentes nas diferentes Cartas

Constitucionais, mostrou ainda que, dentre os entes federados, os municípios foram os

que, no período 1934-1988, mais tiveram aumentada sua assunção financeira para com a

educação (150%), seguidos pela União (80%).

Outro ponto evidenciado no quadro anterior é que, se por um lado, no período em

questão, diminuiu a distância entre os índices investidos pela União, comparativamente

aos estados, na educação nacional, por outro lado, a responsabilidade financeira da

23

União (detentora da maior parte das receitas fiscais), comparativamente aos estados e

municípios, se manteve sempre em patamares menores.

É importante ressaltar que, nos momentos em que as Cartas Constitucionais

deixaram de determinar um percentual mínimo de investimento na educação, ocorreu

maior escassez de recursos para a área (Rezende Pinto, 2000).

Melchior, citado por Fávero (2001), evidencia que as vantagens da supressão de

tal garantia constitucional localizam-se apenas no plano técnico-administrativo:

A política de supressão da vinculação da receita tem sentido no plano administrativo puramente técnico: permite aos governantes maior liberdade na alocação dos recursos para os setores mais convenientes, tornando mais flexível a elaboração do orçamento. No entanto, quando consideramos o aspecto político da tomada de decisão, ainda que se tenha a subsidiá-la todos os dados técnicos, devemos ter em mente que, na prática, muitas distorções poderão ocorrer (p. 250-251).

A supressão da vinculação permite que a educação fique à mercê das mudanças

políticas implementadas pelos seus dirigentes que, com a intenção de direcionar o

orçamento para as rubricas que estejam em melhor acordo com suas concepções e

projetos, poderão deixar de lhe priorizar a destinação de recursos financeiros.

A concepção de que existe uma correlação direta entre o volume de recursos

destinados à educação e qualidade do ensino tem estimulado os movimentos sociais a

continuarem a lutar pela manutenção da vinculação como forma de tentar garantir que

os governantes destinem um volume mínimo de recursos para aquela área.

Considerações finais

A observação do período que incide sobre o decorrer dos quase 500 anos pós-

descobrimento do Brasil, conduziu a inegável constatação de que o Estado, em todos os

seus níveis, foi se tornando cada vez mais presente no campo educacional (CURY,

HORTA e FÁVERO, 2001) e o financiamento da educação pública não pode ser

excluído desse contexto. Todavia, ao mesmo tempo em que se evidenciou o crescente

aumento da responsabilidade dos estados e municípios para com a manutenção e

desenvolvimento do ensino, em particular, para com seu financiamento, em

contraposição perceberam-se tentativas de refreamento das determinações voltadas para

uma maior responsabilização financeira do governo central.

Durante os primeiros quase 500 anos de história brasileira, o governo central

buscou (e logrou êxito) manter-se afastado do financiamento da educação nacional. Foi

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durante os últimos setenta anos e, portanto, durante o terceiro período do estudo do

financiamento da educação nacional, que a União, por meio da vinculação

constitucional de recursos tributários para a educação, passou a ter de destinar parte das

suas receitas fiscais para a manutenção e desenvolvimento do ensino daqueles que

sustentam seus cofres.

Não se pode negar que, comparativamente a 1934 - ano em que a Constituição

passou a vincular recursos para a educação -, constataram-se avanços por parte do

governo central no que tange ao financiamento da educação pública. Todavia, quando

comparada às demais instâncias federadas, a União ainda tem muito a percorrer. Há que

acelerar os seus avanços para resgatar os 430 anos de omissão. Neste sentido, a análise

dos três períodos anteriormente apresentados aponta para o desafio da Constituinte de

1987-88, qual seja, buscar fortalecer a função financiadora do governo central como

ente federado co-partícipe do financiamento da educação pública.

Por fim, estudo do referencial histórico do financiamento da educação revela-se

entre os avanços e retrocessos nas relações Estado/Educação. Os resultados mostram

mais avanços do que retrocessos, mas “avanços lentos demais e distantes no tempo

social e no espaço regional problemático” (BOAVENTURA, 2001, p.197).

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