O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA POLÍCIA MIL ITAR DO PARANÁ – RELAÇÃO COM A ATIVIDADE FIM – O CASO DO 11º

BATALHÃO DA POLÍCIA MILITAR EM CAMPO MOURÃO.

Marco Aurélio Fahur Orientador: Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires

RESUMO

O presente trabalho desenvolve uma exposição geral sobre a gestão orçamentária e financeira da Polícia Militar do Paraná - PMPR, demonstrando os meios como se executa o orçamento neste órgão da administração pública direta estadual. Tem por objetivo contribuir com o processo de gestão orçamentária e financeira dos recursos colocados à disposição do 11º Batalhão da Polícia Militar em Campo Mourão, apresentando avanços na utilização desses recursos para melhor assegurar sua eficácia social. A pesquisa apresenta caráter descritivo e se caracteriza como um estudo de caso. Esclarece aspectos conceituais referentes à gestão orçamentária e financeira, quais os fins a que se destina a Polícia Militar e qual é a importância de se obter excelência na gestão dos recursos disponíveis, cada vez mais escassos. Apresenta a relação existente entre a administração de recursos hoje desenvolvida e a atividade fim do Décimo Primeiro Batalhão de Polícia Militar – 11º BPM, de forma a ser elencadas eventuais situações-problema. Ao final concluiu-se que a administração orçamentária na PMPR pode ser incrementada e utilizar-se de novos recursos da tecnologia para facilitação do processo de gestão financeira, bem como a necessidade de se flexibilizar a utilização de recursos financeiros tornando-a mais descentralizada.

Palavras chaves: Administração Pública. Gestão Orçamentária. Gestão Financeira. Polícia

Militar.

1. INTRODUÇÃO

A sociedade tem exigido das organizações governamentais uma maior agilidade na

aplicação dos recursos orçamentários e financeiros, visando ganhar tempo para prestar

serviços de melhor qualidade, no momento que a situação exige maior eficiência na utilização

do dinheiro público.

O excesso dos dispositivos legais a que essas instituições estão submetidas tem feito

com que as mesmas busquem melhorias no processo de gestão dos seus recursos como forma

de também colaborar na solução do problema. A segurança pública, como uma das ações da

Polícia Militar, não tem ficado imune a essas questões.

Defronta-se assim com a seguinte indagação: a atual forma de execução orçamentária

dos investimentos e custeios realizados pela Polícia Militar do Paraná atende as necessidades

da administração do batalhão de polícia militar de Campo Mourão?

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A importância do assunto se dá em razão de que a Segurança Pública é uma das áreas de

aplicação das políticas públicas que mais apresentam demanda de recursos e necessidade de

otimização na sua utilização.

Neste trabalho, além da abordagem sintética que demonstrará efetivamente as

aplicações de recursos do Governo do Paraná na Polícia Militar, trata-se também da forma

como é executado o orçamento da Polícia Militar, sua divisão e aspectos importantes para

entender o funcionamento da gestão orçamentária e financeira neste importante órgão público.

Assim, busca-se contribuir com o processo de gestão do orçamento da Polícia Militar do

Estado do Paraná, em especial, do 11º Batalhão de Polícia Militar sediado em Campo Mourão

- PR.

Realizou-se uma pesquisa de caráter descritivo, com tratamento dos dados de forma

qualitativa, que se caracteriza como um estudo de caso em relação aos batalhões de polícia

militar situados fora da capital do Estado.

Ao final o trabalho sugere melhorias na execução orçamentária dos batalhões do interior

do estado, respeitando sempre a característica de cada um deles, vez que, apesar de seguirem

ao mesmo regramento, cada qual sofre as influências culturais advindas de seus quadros de

recursos humanos e assim podem adaptar-se a situações diferenciadas.

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Como se vê adiante, vários autores estabeleceram conceitos sobre administração

pública. A rigor o termo “administração pública” significa gerir bens e interesses coletivos, de

acordo com a lei, a moral e a finalidade destes que foram entregues à guarda e conservação

alheias. Neste sentido, se os bens e interesses são individuais, realiza-se sobre eles a

administração particular. Se por sua vez os bens e os interesses são da coletividade, a

administração é pública.

É útil conhecer o conceito formal e material de administração pública, na lição do

mestre de Direito Administrativo Professor Meirelles:

Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. [...] (MEIRELLES, 1997, p. 60-61)

E também o conceito objetivo e subjetivo de administração pública na lição do

Professor Alexandre de Moraes:

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A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. [...] (MORAES, 2001, p. 299)

A administração pública, na sua natureza, revela-se como um encargo de defesa,

conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. Todo agente

investido em função ou cargo público, assume o compromisso de bem servir à coletividade,

como é o interesse do povo. Para atingir os fins e objetivos pretendidos, a administração

pública serve-se dos mais diversos órgãos públicos.

Para Meirelles (1997) órgãos públicos são centros de competência instituídos para o

desempenho de funções estatais através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa

jurídica a que pertencem. Assim, os órgãos possuem competência governamental ou

administrativa, têm cargos, agentes e funções, mas se distinguem destes elementos menos

abrangentes. Os cargos, agentes e funções podem ser substituídos, retirados, alterados, sem

alterar a unidade orgânica. A vacância dos cargos ou a mudança dos titulares, não determina a

extinção do órgão. As pessoas lotadas nos órgãos, nas atribuições de seus cargos, são

investidas de responsabilidade pela programação e execução do dinheiro público, através do

instrumento denominado orçamento.

O dinheiro manuseado via orçamento denomina-se recurso financeiro. A ciência das

finanças pode ser entendida como um processo, instituições, mercados e instrumentos

envolvidos na transferência de fundos entre pessoas, empresas e governos. Praticamente todos

os indivíduos e organizações obtêm receitas ou levantam fundos, gastam ou investem.

Finanças é a ciência de administrar fundos, a profissão do manejo do dinheiro. Na

administração pública não é diferente, e particularmente no tocante ao dinheiro do Estado,

para Baleeiro (2003) a Ciência das Finanças compreende:

A disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental. (BALEEIRO, 2003, p. 8)

Parece algo abstrato, mas diariamente as pessoas envolvem-se com as finanças e tomam

decisões financeiras a todo o momento. Na escolha pelo produto mais caro ou mais barato, na

matrícula em um curso, no parcelamento de alguma dívida, negociação salarial, escolha de

um fundo de aposentadoria mais adequado e assim por diante. Assim, faz-se necessário

entender de assuntos financeiros para se tomar as decisões financeiras corretas, o que urge

para a administração pública com parcos recursos e demandas crescentes.

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3. ORÇAMENTO PÚBLICO

Tradicionalmente o orçamento é compreendido como uma peça que contém apenas a

previsão das receitas e a fixação das despesas para determinado período, sem preocupação

com planos governamentais de desenvolvimento, tratando-se assim de mera peça contábil -

financeira. Tal conceito não pode mais ser admitido já que a intervenção estatal na vida da

sociedade aumentou de forma acentuada e com isso o planejamento das ações do Estado é

imprescindível. O próprio site do Tesouro Nacional apresenta em seu glossário um conceito

básico, que se pode considerar ultrapassado em relação à funcionalidade exigida hoje do

documento orçamentário, ao afirmar que o orçamento público é:

Lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da administração pública. É elaborada em um exercício para depois de aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no exercício seguinte. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br> Acesso em: 07 nov. 2007.

Hoje, na interpretação mais moderna, o orçamento representa sem qualquer dúvida, a

mais importante fonte de informação e de controle democrático do Estado, constituindo-se de

elemento hoje indispensável para a governabilidade. Assim, para o Professor Matias-Pereira

da Universidade de Brasília – UnB encontra-se o orçamento com a seguinte dimensão

finalística:

O orçamento público, aceito como instrumento de planejamento e de controle da administração pública, apresenta-se como uma técnica capaz de permitir que periodicamente sejam reavaliados os objetivos e fins do governo. Visa permitir também a avaliação comparativa das diversas funções e programas entre si e o relacionamento de seus custos, bem como facilitar o exame da função total do governo e de seu custo em relação ao setor privado da economia. (MATIAS-PEREIRA, 2006, p. 246)

Pela sua aplicabilidade atual, os conceitos de orçamento e, por conseguinte de

orçamento público, sofreram e vêm sofrendo severas alterações nos últimos tempos, passando

a lei orçamentária de simples peça de previsão de receitas e despesas para instrumento de

aplicação de análise aprofundada da repartição do bolo público e da implantação das políticas

públicas e sociais direcionadas, delineando-se na sua concepção moderna como de primordial

importância para a administração pública.

3.1. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

Apesar de todas as divergências existentes na doutrina, hoje a posição dominante é

considerar o orçamento como uma lei formal, que apenas prevê as Receitas Públicas e

autoriza os gastos, não criando direitos subjetivos nem modificando as leis tributárias e

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financeiras. Sendo uma lei formal, a simples previsão de despesa na lei orçamentária anual

não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, por via judicial, que uma despesa

específica prevista no orçamento seja realizada.

Pode-se então dar as seguintes características para a lei orçamentária:

• É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas em vários casos ela não obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo, não estando assim necessariamente revestida de coercibilidade.

• É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano). • É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias, a exemplo do Plano Plurianual -

PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a própria Lei Orçamentária Anual – LOA são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias.

• É uma lei especial – possui processo legislativo diferenciado e trata de matéria específica.

Assim Becker (1998) na Teoria Geral do Direito Tributário, considera:

A regra jurídica que aprova o Orçamento Público é a regra de Direito Positivo na qual se concentra o mais intenso grau de positividade; ela é, a priori, a mais constitucional das regras jurídicas. Reconheceu Gustavo Ingrosso que a lei orçamentária (regra jurídica que aprova o Orçamento Público) é a mais importante dentre todas as leis de organização, e concluiu que ela (a lei orçamentária): "contempla toda a inteira administração do Estado, e também a função legislativa e a função jurisdicional; de todas é um instrumento jurídico indispensável: com efeito, ela a todas põe em movimento. [...] é o maior produto da função legislativa para fins do ordenamento jurídico e da atividade funcional do Estado.” (BECKER, 1998, p. 230)

Portanto, analisando-se os aspectos do orçamento, fica bastante claro que se trata de Lei

ordinária, formal, temporária e especial, denotando-se, porém, que sua abrangência como

instrumento de controle é hoje tão amplo que poderia ser considerado o maior produto

legislativo para o perfeito funcionamento do Estado.

3.2. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Existem várias metodologias de gestão orçamentária, construídas ao longo dos séculos

de existência do orçamento público. As de maior repercussão moderna são as metodologias de

orçamentação por desempenho, por programa e base-zero. A mais recente é a orçamentação

participativa. Todas elas vão além do orçamento tradicional, marcadamente jurídico e

contábil, focado apenas no controle político do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Por

outro lado, preservam esse controle político original do orçamento tradicional, como um dos

ingredientes qualificadores do gasto público. O orçamento sempre foi, na verdade, um dos

mais importantes mecanismos de controle da administração. Adiante se vê como cada uma

das modalidades é reconhecida.

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3.2.1. Orçamento clássico ou tradicional

O orçamento tradicional ou clássico era aquele onde constavam apenas a fixação da

despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo.

Era peça meramente contábil–financeira, um documento de previsão de receita e de

autorização de despesas.

Na concepção do Professor João Angélico o orçamento tradicional encerra a seguinte

idéia:

Denominamos orçamento tradicional aquele que se elaborava antes do advento do orçamento-programa. Tratava-se de um simples relacionamento das receitas a arrecadar e das despesas de custeio. Era a reunião, num só documento, das duas demonstrações analíticas que descrevemos nos títulos anteriores. [...] não tinha cunho de planejamento. Os melhoramentos dos serviços públicos ocorriam somente em razão do superávit, e os graus de prioridade eram sujeitos à injunções políticas e ao interesse dos governantes. (ANGÉLICO, 1995, p. 22)

Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos programas de

trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para

realização das suas tarefas, sem se questionar sobre objetivos e metas. A ampliação e

aprimoramento dos serviços públicos já existentes e em funcionamento dependiam da

existência de saldo positivo entre receita e despesa.

3.2.2. Orçamento de desempenho ou por realizações

Uma evolução do orçamento clássico foi o chamado orçamento de desempenho ou por

realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos

gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber “as coisas que o

governo faz e não as coisas que o governo compra”. Apesar de ser um passo importante, o

orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das

ações do governo.

Sua inovação consiste em ressaltar produtos finais, ao invés de insumos, ou seja, em

perseguir resultados. Por isso inevitavelmente cruzou com o orçamento por programas, pois

tais resultados precisavam se referenciar em objetivos.

3.2.3. Orçamento-Programa (OP)

De acordo com Giacomoni (2001), o planejamento foi o instrumento administrativo que

ganhou mais notoriedade nos últimos 30 anos. A tendência de aproximação entre

planejamento e orçamento se iniciou nos anos 60 com o Sistema de Planejamento,

Programação e Orçamento (Plannig, Programming and Budgeting System - PPBS). O PPBS é

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um sistema capaz de definir objetivos, tempo de duração, indicadores de desempenho e outras

características dos programas ou projetos de acordo com a meta prevista e orçamento

disponível. Os principais problemas enfrentados pelo PPBS foram a crise econômica, a falta

de pessoal especializado para fazer as análises e previsões e dificuldades políticas nas relações

entre Legislativo e Executivo, devido ao fato de o Congresso aprovar a proposta de orçamento

elaborada pelo Executivo. Na América Latina, em geral, se utiliza o modelo de Orçamento–

Programa, modelo recomendado pela Organização das Nações Unidas na década de 60.

De forma semelhante ao PPBS, o Orçamento-Programa é um modelo de orçamento de

desempenho que apresenta para cada orçamento os propósitos, objetivos, custos dos meios e

insumos e medidas de desempenho por programa (GIACOMONI, 2001), mas se diferencia do

PPBS por articular a estrutura do orçamento mais próximo ao conceito de orçamento

moderno.

O orçamento-programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4.320/64 e do Decreto –

Lei 200/67 e o pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de

planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho,

projetos e atividades. A Constituição Federal de 1988 – CF/88 implantou definitivamente o

orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através

do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o

planejamento das ações do governo. Assim reza o artigo 165 da CF/88 sobre as peças

orçamentárias:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. [...] § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Conforme preleciona Giacomoni, o conceito de orçamento foi visto inicialmente em

1959, em documento originado na Organização das Nações Unidas – ONU, que o conceituava

como:

...um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire. As coisas que um governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões, equipamentos, meios de transporte etc., não são, naturalmente, senão meios que emprega para o cumprimento de suas funções. As

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coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas, terras distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas, estudos elaborados ou qualquer das inúmeras coisas que podem ser apontadas. (GIACOMONI, 2001, p. 152-53)

Neste sentido conclui-se que o orçamento-programa está inserido em nosso país por

força constitucional, sendo de caráter obrigatório para os entes da federação, União, Estados e

Municípios e que no entendimento já assentado é ele direcionado mais para a análise efetiva

da execução do que simples rol de receitas e despesas como já foi considerado.

3.2.4. Orçamento de base zero ou por estratégia.

O orçamento de base zero, como o próprio nome já identifica, não parte de uma peça

anterior. Ela se funda em reais necessidades do executor que deverá realizar anualmente uma

nova análise buscando identificar os programas a serem atendidos no ano vindouro, na

vigência da respectiva Lei Orçamentária.

A técnica utilizada para a confecção do orçamento de base zero consiste basicamente

em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste

tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um

questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com

qualquer montante inicial de dotação.

Para Kohama (1992) o Orçamento de Base Zero possui as seguintes definições:

Orçamento de Base Zero é um processo operacional de planejamento e orçamento que exige de cada administrador a fundamentação da necessidade dos recursos totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o ônus da prova, a fim de que ele justifique a despesa. [...] O Orçamento Base Zero é basicamente um Orçamento por Programas, utiliza-se de todo o processo operacional de planejamento e orçamento, fundamentado na preparação de pacotes de decisão, para a escolha do nível de objetivo ditado pela ponderação da equação de custos e benefícios. (KOHAMA, 1992, p. 75-77)

Nessa modalidade, o administrador não se fundamenta no orçamento anterior para a

elaboração da nova proposta. Ele inova a cada ano, podendo para tanto, obedecidos os

critérios estabelecidos no Plano Plurianual – PPA, conduzir-se por novos Programas de

Governo.

3.2.5. Orçamento participativo

O Orçamento Participativo pode ser compreendido como uma oportunidade, instituída

por algumas prefeituras brasileiras, com o propósito de permitir a interferência direta da

comunidade na definição de certas ações públicas. Durante a fase de preparação da proposta

orçamentária, normalmente no primeiro semestre do ano, a prefeitura promove consultas

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públicas que permitem a representantes de bairros, associações de moradores, lideranças

comunitárias e a qualquer cidadão opinar sobre prioridades a serem implementadas no

próximo ano. Decide-se, nessa ocasião, por exemplo, se a prefeitura deve construir uma nova

praça, pavimentar uma rua, reformar o hospital ou construir uma pequena represa e quais os

valores que deverão ser destinados a essas prioridades. Sendo os recursos públicos geralmente

escassos, a decisão em favor de uma obra terá como reflexo o adiamento de outras

prioridades. Assim, o Orçamento Participativo pode representar um compartilhamento de

responsabilidades entre Governo e Comunidade.

Para Ana Cláudia Chaves Teixeira et al (2003), citada por Platero (2006), o Orçamento

Participativo pode ser um instrumento eficaz para importantes conquistas políticas,

econômicas e sociais, citando-as da seguinte forma:

“- Maior transparência na elaboração e execução do orçamento; - Maior controle social do orçamento e das finanças públicas; - A criação de um novo padrão para a distribuição dos recursos que possibilite atender aos mais pobres; - Mudanças no sistema de arrecadação que permitam o aumento dos recursos municipais - O enfrentamento da corrupção e do clientelismo; - O aumento da legitimidade da Administração Municipal; - A partilha do poder entre poder público e sociedade; - O fortalecimento da cooperação e da solidariedade; - Afirmação da cultura do diálogo e do compromisso mútuo entre governantes e população para com os recursos públicos; - Mobilização de setores sociais organizados e não organizados; - A educação para a cidadania; - A ampliação da esfera pública.” (PLATERO. Disponível em: <http://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/1294/1/>. Acesso em 20 nov. 2007).

Para o saudoso Prefeito do Município de Maringá, José Cláudio Pereira Neto, em discurso durante o I Seminário Paranaense do orçamento Participativo, ocorrido nessa mesma cidade no ano de 2002, cujas falas foram organizadas por Brandão, o orçamento participativo apresenta as seguintes características:

O Orçamento Participativo, como sabemos, não é simplesmente uma técnica de canalizar a participação popular na administração pública. Sua implantação não se sujeita à aplicação do receituário de um manual. Muito pelo contrário. O sucesso do processo depende da criatividade e da capacidade de cada administração traduzir seus princípios à luz da realidade em que está inserida, dialogando com as forças populares e respeitando sua autonomia. (José Cláudio Pereira Neto in BRANDÃO, 2003, p.13-14)

Dividimos a interpretação do Orçamento Participativo em três visões centrais:

No terreno da gestão, existe a visão de que o Orçamento Participativo é:

a) gestão urbana com os pobres;

b) mecanismo de gestão conjunta dos recursos públicos através de decisões

compartilhadas sobre a alocação dos recursos orçamentários;

c) modelo de gestão urbana mais do que uma política pública; e

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d) processo de gestão fiscal social.

No terreno da educação, o Orçamento Participativo é um processo educativo que

envolve todos os atores locais importantes: prefeito, vereadores, movimentos sociais, assim

como as instituições nas quais esses atores operam.

Já no campo político considera-se o Orçamento Participativo:

a) uma política pública em que os que têm poder o cede para os grupos em

desvantagem;

b) uma forma de radicalizar a democracia e o resultado de uma grande vontade política,

capaz de permitir a construção de uma cultura política, que aumente a conscientização sobre a

cidadania, e de melhorar as condições de vida da população;

c) uma forma de combinar democracia representativa com participação; e

d) um instrumento para superar os limites da democracia representativa através de

mecanismos que ampliem a mobilização da sociedade civil para além do corporativismo e da

simples consulta.

No dicionário de Orçamento de Sanches (2004), encontramos a definição de Orçamento

Participativo:

Orçamento Participativo – instrumento auxiliar de planejamento do setor público, aplicável sobretudo no âmbito dos municípios, que viabiliza, por métodos típicos de democracia direta, a participação da população no diagnóstico dos problemas de maior gravidade, na seleção das obras e serviços que serão priorizados num determinado exercício, na decisão sobre a forma de execução e da celeridade com que serão executados e ocasionalmente, no acompanhamento e fiscalização da implementação das decisões. Este instrumental é aplicado na etapa preliminar de formulação da proposta orçamentária pelo poder executivo. (SANCHES, 2004, p. 240)

Assim é que se tem a idéia de Orçamento Participativo como o processo de elaboração

orçamentária que atende às reivindicações do público envolvido, assegurando-se percentual

na Lei Orçamentária Anual, destinado a satisfazer as prioridades elencadas, constituindo

assim subespécie do orçamento-programa – OP.

3.3. RECEITA PÚBLICA

O conceito de receita pública advém do conceito geral de receita. No Manual de

Procedimentos do Ministério da Fazenda (2004) receita pública é uma derivação do conceito

contábil de Receita, agregando outros conceitos utilizados pela administração pública em

virtude de suas peculiaridades.

Receita Pública é então o ingresso orçamentário ou valor recebido pelo Estado através

de seus órgãos, os quais serão utilizados para fazerem frente às despesas desse mesmo Estado

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na execução orçamentária. É o recebimento efetuado pelo órgão ou instituição pública, com a

finalidade de ser aplicado em gastos operativos e de administração, de investimento ou

custeio.

Na análise de Kohama (1992), Receita Pública pode ser entendida como:

...todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de numerário ou outros bens representativos de valores – que o Governo tem o direito de arrecadar em virtude de lei, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado –, quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe pertençam. (KOHAMA, 1992, p. 78)

A receita pública efetiva advém da obrigação do governo de prestação de serviços,

direta ou indiretamente, à coletividade, por meio da cobrança de tributos. A receita pública

compreende, portanto, os recursos auferidos na gestão e computados na apuração do resultado

do exercício, que consta do Balanço Patrimonial.

Pelo que se percebe, receita pública é de fácil interpretação. Ainda o Professor Celso

Bastos (2002, p. 77) doutrina que as receitas “caracterizam-se por serem ingressos definitivos

de dinheiro nos cofres públicos”.

Bastante simples ainda o entendimento dispensado por Baleeiro (2003, p.126) de que

“Receita Pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer

reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento

novo e positivo”.

As receitas mais importantes das organizações governamentais são obtidas através de

impostos, taxas, contribuição de melhoria e contribuições parafiscais.

Segundo a Lei 4.320/64, as Receitas Públicas são classificadas em Receitas Correntes e

Receitas de Capital, adotando a dicotomia operações correntes/operações de capital. Assim, o

art. 11 da citada Lei estabelece que "a receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: receitas correntes e receitas de capital".

Segundo ensina Kohama (1992) a divisão entre Receitas Correntes e de Capital encerra

a seguinte idéia:

Consoante o disposto na Lei Federal nº 4.320/64, “a receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital”. Através desse texto, inicia os dispositivos sobre a classificação das transações governamentais, adotando a dicotomia básica: operações correntes e operações de capital. As operações correntes dizem respeito a todas as transações que o governo realiza diretamente ou através de suas ramificações, como sejam os órgãos da administração indireta ou descentralizada (autarquias) e de cujo esforço não resultam constituição ou criação de bens de capital, ou seja, acréscimos no seu patrimônio. [...] Já as operações de capital são as que resultam na constituição ou criação de bens de capital e, consequentemente, acréscimos de patrimônio. Em termos de receita, são as

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que provêm da alienação de um bem de capital, as que estejam na lei, definidas como operações de capital - obtenção de empréstimos -, recebimento das amortizações de empréstimos concedidos e as que estejam, por ato do poder público, vinculadas a uma operação de capital. (KOHAMA, 1992, p. 80)

A classificação das receitas compreende o conjunto de receitas previstas na Lei nº

4.320/64, composta de contas que melhor as expressem. Cada conta é composta de um código

de (8) algarismos e um título. O código (0.0.0.0.00.00) estabelece a hierarquia da

classificação, a partir da categoria econômica até o menor nível do detalhe da receita, que é o

subitem. Na classificação do Imposto de Renda das Pessoas Físicas, por exemplo, teríamos a

seguinte codificação: código 1.1.1.2.04.01 - 1º Dígito - Categoria econômica - receita

corrente; 2º Dígito - Subcategoria econômica - receita tributária; 3º Dígito - Fonte - receita de

impostos; 4º Dígito - Rubrica - imposto sobre o patrimônio e a renda; 5º Dígito - Alínea -

imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza; e, 6º Dígito - Subalínea - imposto

sobre a renda de pessoas físicas. Então a conta 1.1.1.2.04.01, significa: Imposto sobre a renda

de Pessoas Físicas.

No site da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio de Janeiro se encontram a seguinte

classificação das Receitas Públicas:

As Receitas Públicas podem ser: Orçamentárias: são aquelas que podem ser previstas no orçamento e constituem fontes para o pagamento das despesas autorizadas; e Extra-orçamentárias: as que não podem ser previstas no orçamento e têm caráter transitório. A Lei n.º 4.320/64 classificou a receita orçamentária em duas categorias econômicas: Receitas Correntes, que compreendem as tributárias, patrimoniais, de contribuições, agropecuária, industriais, de serviços e outras de natureza semelhante, bem como as provenientes de transferências correntes, observados os dispositivos legais e normas pertinentes em vigor; Receitas de Capital, que compreendem a constituição de dívidas, conversão em espécie de bens e direitos, utilização de saldos de exercícios anteriores ou de reservas e outras de natureza semelhante, bem como as provenientes de transferência de capital, observadas os conceitos legais e normas pertinentes em vigor. Disponível em: <http://www.sefaz.rj.gov.br> Acesso em: 26 out. 2007.

Além desse critério, a classificação da receita obedece simultaneamente a outro,

baseado na necessidade de melhor identificar os recursos e evitar a dupla contagem na

consolidação do orçamento. Adota-se um esquema de classificação de receita por fontes,

composto de (3) algarismos, (0.00) que identifica a natureza dos recursos, sendo dividida em:

1 - Recursos do Tesouro (Ordinários, Vinculados); 2 - Recursos de Outras Fontes; 3 -

Recursos Transferidos do Tesouro; 4 - Recursos Transferidos de Outras Fontes.

3.4. DESPESA PÚBLICA

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Constituem despesa pública os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e

destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos

compromissos da divida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias

recebidas a títulos de cauções, depósitos, consignações etc.

Na concepção do Professor Baleeiro (2003) a locução despesa pública possui dois

conceitos:

Em primeiro lugar designa o conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Assim, nesse sentido, a despesa é parte do orçamento, ou seja, aquela em que se encontram classificadas todas as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais. [...] Uma despesa pública é também, noutro conceito, a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo. [...] (BALEEIRO, 2003, p. 73)

A Secretaria da Fazenda do Estado do Rio de Janeiro traz também em seu site a seguinte

divisão sintética da despesa pública entre despesa corrente e despesa de capital:

Despesas Correntes, que compreendem as de pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos existentes nos dispositivos legais e normas pertinentes em vigor. Essas se subdividem em Despesas de Custeio e Transferências Correntes. Despesas de Capital, que correspondem as de investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos legais e normas pertinentes em vigor. Essas se subdividem em Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital. Disponível em: <http://www.sefaz.rj.gov.br/> Acesso em: 26 out. 2007.

A despesa pública divide-se ainda em outros dois grandes grupos: a despesa

orçamentária e despesa extra-orçamentária.

Despesa orçamentária é aquela cuja realização depende de autorização legislativa e que

não pode efetivar-se sem crédito orçamentário correspondente. Em outras palavras, é a que

integra o orçamento, despesa discriminada e fixada no orçamento público.

Despesa extra-orçamentária é a despesa que não consta da Lei do orçamento,

compreendendo as diversas saídas de numerário decorrentes do levantamento de depósitos,

cauções, pagamentos de restos a pagar, resgate de operações de créditos por antecipação da

receita, bem como de quaisquer valores que se revistam de características de simples

transitoriedade, recebidos anteriormente e que, na oportunidade, constituíram receitas extra-

orçamentárias.

3.4.1. Fases da despesa orçamentária

14

A despesa pública percorre as fases de fixação, programação, licitação, empenho,

liquidação e pagamento, todas exigidas por dispositivos legais.

A fixação compreende todo o ciclo orçamentário desde elaboração do orçamento até a

sua aprovação pelo Legislativo.

Logo em seguida nota-se a figura da Programação Financeira e do Cronograma de

Execução Mensal de Desembolso, especificando o montante em cotas que cada unidade

orçamentária fica autorizada a utilizar, conforme dispõe o art. 8º da Lei de Responsabilidade

Fiscal – LRF:

Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea “c” do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Programação Financeira é a determinação dos gastos mensais que cada órgão vinculado

ao órgão gerenciador da despesa poderá dispor. Esta programação está intimamente

relacionada com as flutuações da arrecadação durante o exercício financeiro e está também

ligada ao Cronograma Mensal de Desembolso.

Licitação é o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, entre vários

fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas para a aquisição de bem ou

serviço pela Administração. Na fase da Licitação encontra-se o delineamento de todo o

arcabouço traçado pelas Leis 8.666/93, com suas diversas alterações, e 10.520/02 (Pregão

Eletrônico). Desdobra-se assim nas seguintes modalidades: Convite, Tomada de Preços,

Pregão - Presencial ou Eletrônico, Concorrência, Leilão e Concurso.

Depois de vencida esta fase, a administração contrata com o licitante vencedor, do que

se passa para a fase do empenho.

O Empenho, segundo estabelece o artigo 58 da Lei 4.320/64 e “o ato emanado de

autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de

implemento de condição”. Existem três modalidades de empenho: empenho ordinário ou

normal, quando destinado a atender despesa cujo pagamento se processe de uma só vez;

empenho estimativo, quando destinado a atender despesas para as quais não se possa

previamente determinar o montante exato e, empenho global, quando destinado a atender

despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento, cujo montante exato possa ser

determinado. Para cada empenho da despesa deverá ser emitido um documento denominado

"Nota de Empenho”, que deve conter nome do credor, especificação da despesa, importância

da despesa, declaração de ter sido o valor deduzido do saldo da dotação própria, firmada pelo

servidor encarregado e visada por autoridade competente.

15

Segundo os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64, “as despesas somente serão pagas quando

ordenadas após sua regular liquidação”, consistindo a liquidação em “verificação do direito do

credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”.

O pagamento é finalmente o ato pelo qual a Fazenda Pública satisfaz o credor e

extingue a obrigação.

3.4.2. Despesas pelo regime de adiantamento

Regime de Adiantamento é um processamento especial da despesa pública

orçamentária, através do qual se coloca o numerário à disposição de um funcionário ou

servidor, a fim de dar-lhe condições de realizar gastos que, por sua natureza, não possam

obedecer ou depender de trâmites normais.

A Lei 4.320/64, em seu artigo 68, estabelece as seguintes condições para o regime de

adiantamento deve realizar-se em casos excepcionais e sempre precedidos de empenho na

dotação própria, é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei, deve ser

utilizado em despesa que não possa subordinar-se ao processo normal de aplicação e não pode

ser feito a servidor em alcance, nem responsável por dois adiantamentos.

As condutas acima são condições sine-qua-non para a concessão de despesas pelo

regime de adiantamento a servidores públicos.

3.4.3. A execução da despesa pública

A execução da despesa pública é determinada com base em requisitos objetivos que a

sustentem. Para que sejam legitimas as despesas deverão atender ao seguinte:

a) necessidade de aquisição ou contratação;

b) verificação da previsão orçamentária, ou seja, se consta do orçamento;

c) verificação do enquadramento no Artigo 16 da LRF, ou seja: criação, expansão ou

aperfeiçoamento da ação governamental. Neste caso deverá estar acompanhado de estimativa

do impacto orçamentário–financeiro em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes e

da declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e

financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei

de diretrizes orçamentárias;

d) verificação do enquadramento no Artigo 17 da LRF, ou seja: criação de despesa

obrigatória de caráter continuado e neste caso deverá estar acompanhado de estimativa do

impacto orçamentário–financeiro em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes e

demonstração da origem dos recursos para seu custeio;

16

e) classificação da despesa em: institucional, funcional programática, econômica e fonte

de recursos;

f) verificação de necessidade de Processo Licitatório;

g) emissão da ordem de compra / fornecimento;

h) elaboração / Emissão do Empenho;

i) recebimento do material ou serviço - liquidação da despesa, com a entrega do

documento fiscal (verificação de documento legítimo, sem rasuras e certificação do servidor

que efetuou o recebimento); e,

j) encaminhamento para a Tesouraria proceder à verificação quanto à ordem

cronológica de pagamento e conseqüentemente pagamento.

Adotados estes passos, a contratação com a administração pública não oferece riscos

para os fornecedores. Aliás, é uma das áreas mais procuradas por comerciantes desejosos de

contratações vultosas, causando não raras vezes grandes embates jurídicos.

3.4.4. Classificação econômica da despesa

A classificação econômica da despesa, conforme determina a Portaria Interministerial nº

163, de 04/05/2001, é composta pela categoria econômica, pelo grupo a que pertence a

despesa, pela modalidade de sua aplicação e pelo objeto final de gasto. Possibilita tanto

informação macroeconômica sobre o efeito do gasto do setor público na economia, através

das primeiras três divisões, quanto para controle gerencial do gasto, através do elemento de

despesa.

Para Kohama (1992) a classificação econômica da despesa se dá da seguinte maneira:

Os artigos 12 e 13, bem como o Anexo 4, da Lei Federal n.º 4.320/64, apresentam a descriminação da despesa orçamentária, onde se identificam duas categorias econômicas, que são as bases: Despesas Correntes e Despesas de Capital. Despesas correntes são os gastos de natureza operacional, realizadas pela administração pública, para a manutenção e o funcionamento dos seus órgãos. Despesas de capital são os gastos realizados pela administração pública, cujo propósito é o de criar novos bens de capital ou mesmo de adquirir bens de capital já em uso, como é o caso dos investimentos e inversões financeiras, respectivamente, e que constituirão, em última análise, incorporações ao patrimônio público de forma efetiva ou através de mutação patrimonial. (KOHAMA, 1992, p. 103)

A Lei de Responsabilidade Fiscal, LC 101/2000, de 04 de maio de 2000, em seu artigo

44 estabelece que as Receitas de Capital, entendidas aquelas provenientes de alienação

onerosa de bens de capital que integram o patrimônio público, não podem ser utilizadas para a

realização de Despesas Correntes, conforme adiante:

Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa

17

corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

Atendendo a legislação federal, o código da classificação orçamentária da despesa no

Estado do Paraná é constituído com base na Resolução Conjunta 003/05, de 30/12/2005,

exarada pelas Secretarias de Estado do Planejamento e Coordenação Geral e Secretaria de

Estado da Fazenda, composta por seis algarismos na Execução Orçamentária da Despesa e

oito algarismos na Execução Financeira da Despesa, distribuídos, segundo o quadro abaixo:

1º DÍGITO 2º DÍGITO 3º e 4º DÍGITOS 5º e 6º DÍGITOS 7º e 8º DÍGITOS

CATEGORIA ECONÔMICA DA DESPESA

GRUPO DE NATUREZA DESPESA

MODALIDADE DE

APLICAÇÃO

ELEMENTO DE

DESPESA

SUBELEMENTO DE

DESPESA

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA

EXECUÇÃO FINANCEIRA DA DESPESA

Quadro 2: Quadro da Classificação Orçamentária da Despesa. Fonte: Resolução Conjunta 003/05 – SEPL / SEFA.

Dessa forma, para fins de execução orçamentária da despesa, utilizam-se seis

algarismos, desdobrando-se até “elemento da despesa” e na execução financeira da despesa,

para fins de melhor gerenciamento e conhecimento dos gastos, o desdobramento segue até

“subelemento da despesa”, totalizando oito algarismos.

4. ADMINISTRAÇÃO MILITAR ESTADUAL

Ao sublinhar o caráter nacional das Forças Armadas - FFAA (art.142), a Constituição

não estende aos Estados-membro da federação a possibilidade de possuírem Exército,

Marinha e Aeronáutica próprios, o que poderia apresentar riscos para a segurança nacional.

Admite, todavia, que os Estados constituam polícias militarizadas para sua segurança interna

e manutenção de ordem em seu território (art.144, §5º). Essas polícias, contudo, são forças

reservas das FFAA, podendo ser mobilizadas, como mais de uma vez o foram no passado,

para servir à União, em tempo de guerra externa ou comoção civil intestina.

A Polícia Militar do Paraná foi criada pela Lei nº 7, de 10 de agosto de 1854 contando

com 153 anos de existência. A história da polícia militar paranaense mostra uma participação

em episódios que marcaram a vida nacional, combatendo na Guerra do Paraguai em 1865,

Revolução Federalista em 1893 e na Guerra do Contestado em 1913, entre outras. Cresceu

junto com o Paraná, adaptou-se aos nossos dias, evoluindo com a sociedade. Hoje, está

voltada aos anseios da comunidade, integrando-se a ela através do Policiamento Comunitário,

garantindo a paz e a proteção de vidas e bens a toda comunidade paranaense, sempre presente

nos 399 municípios do nosso Estado. Subordina-se constitucionalmente ao Governador do

18

Estado do Paraná e nos termos da legislação federal pertinente, subordina-se

operacionalmente ao Secretário da Segurança Pública do Estado do Paraná.

Realizando sua missão constitucional, conforme é determinada no artigo 144 da atual

Carta Política, integram a primeira fase do denominado “Ciclo de Polícia” agindo na

dissuasão da ação criminosa (policiamento ostensivo fardado) e na repressão imediata do

crime (prisão de criminosos que acabam de cometer delitos) conforme se pode observar:

Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. [...] § 5º - Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. § 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. [...]

Compete assim à Polícia Militar executar, com exclusividade, ressalvadas as missões

peculiares às Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pelas autoridades

policiais competentes, conceituadas na legislação federal pertinente, a fim de assegurar o

cumprimento da Lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos,

atuar de maneira preventiva, como força de dissuasão, em locais ou áreas específicas, onde se

presuma ser possível a perturbação da ordem, atuar de maneira repressiva, em caso de

perturbação da ordem, precedendo o eventual emprego das Forças Armadas, atender à

convocação do Governo Federal em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave

subversão da ordem, ou ameaça de sua irrupção. Somam-se a esses os serviços prestados pelo

Corpo de Bombeiros pertencente à PMPR.

Para se entender o funcionamento orçamentário e financeiro da Polícia Militar do

Paraná, primeiramente deve se analisar a estrutura da Secretaria de Estado da Segurança

Pública – SESP, da qual é parte integrante, para daí, em seguida, se estudar a estrutura da

própria PMPR. A SESP é um dos Órgãos Orçamentários do Estado do Paraná, possuindo

diversas Unidades Orçamentárias distribuídas em seus órgãos subordinados, dentre eles a

PMPR.

Como se verifica no organograma da Secretaria de Estado da Segurança Pública (figura

1), a Polícia Militar do Paraná, destacada para fins didáticos neste organograma, encontra-se

no nível de Execução Programática ao lado de diversos outros segmentos operacionais.

19

A Polícia Militar do Paraná é organizada de acordo com a Lei Estadual 6.774/76 – Lei

de Organização Básica da Polícia Militar do Paraná – LOB/PMPR e estruturada em órgãos de

Direção, Apoio e Execução.

Os órgãos de direção realizam o comando e a administração da Corporação,

competindo-lhes o planejamento em geral, visando a organização da Corporação, às

necessidades em pessoal e em material e ao emprego da Polícia Militar para o cumprimento

de suas missões; acionar, por meio de diretrizes e ordens, os órgãos de apoio e os de

execução; coordenar, controlar e fiscalizar a atuação dos órgãos de apoio e os de execução.

Os órgãos de apoio realizam as atividades-meio da Corporação, atendendo às

necessidades de pessoal e de material de toda a Polícia Militar, atuando em cumprimento das

diretrizes e ordens.

Já os órgãos de execução são constituídos pelas Unidades Operacionais - UOp da

Corporação e realizam as atividades-fim da Polícia Militar e cumprem as missões ou a

destinação da Corporação.

DIEP Dep. de Inteligência do

Estado do Paraná

Secretário de Estado da Seg. Pública

N.I.I. Núcleo de Informática e Informações

G.S. Gabinete do Secretário

Área Júridica

Nível de GerênciaD.G.

Diretoria Geral

Área Policial Civil

DETRAN Dpto. Estadual de Trânsito

Nível de Execução Programática

PMPR (*) Polícia Militar

Nível de Atuação Descentralizada

PCPR Departamento da

Polícia Civil

PCP Polícia Científica

G.A.S. Grupo Administrativo

Setorial

SESP

COCCONES

CIOSP

CSPCETRAN

Nível de Direção Superior

CAPE Coordenadoria de Análise e Planejamento

Estratégico

Nível de Assessoramento

Área Policial CientíficaÁrea Policial Militar

Nível de Atuação Instrumental

G.R.H.S. Grupo de Recursos Humanos

Setorial

A.T. Assessoria Técnica

Ouvidoria das Polícias

G.P.S. Grupo de Planejamento

Setorial

G.F.S. Grupo Financeiro Setorial

CECONSEGCOORTERRACOORVERDE

Figura 1: Organograma da Secretaria de Estado da Segurança Pública. Fonte: Decreto Estadual nº 5887/05 com as alterações do Decreto nº 19/07.

20

O Organograma da PMPR (figura 2.) se depreende da Lei de Organização Básica –

LOB. O pessoal da PMPR é estabelecido no Quadro Organizacional – QO, de acordo com o

Decreto Estadual nº 6.936/2006, o qual apresenta a última versão desse quadro.

A Diretoria de Finanças – DF é o órgão de direção setorial do Sistema de Administração

Financeira, Contabilidade e Auditoria. Supervisiona as atividades financeiras de todos os

órgãos da Corporação e faz a distribuição de recursos aos responsáveis pelas despesas, de

acordo com o Planejamento estabelecido.

5. INVESTIMENTOS E CUSTEIO DA ATIVIDADE POLICIAL – UMA ANÁLISE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DO 11º BATALH ÃO DA POLÍCIA MILITAR EM CAMPO MOURÃO.

Para desempenhar a contento a atividade fim, a Polícia Militar do Paraná depende de

meios oferecidos pelo Estado. Este necessita realizar o custeio e os investimentos necessários

na implantação de políticas públicas que giram em torno de: Agricultura, Amparo ao Idoso,

Assistência Social, Proteção à Criança e ao Adolescente, Educação, Trabalho e Emprego,

Esportes, Habitação, Meio Ambiente, Saúde, Transportes, Urbanização, Infra-Estrutura,

Equilíbrio Social com diminuição das desigualdades e Segurança Pública.

Neste último viés, fatos recentes têm mostrado que a Segurança Pública é também ponto

sensível para qualquer governo e dessa forma foi tomada como prioridade na atual gestão

paranaense.

Na práxis, a Polícia Militar do Paraná possui sete unidades orçamentárias típicas, as

quais também se encontram em destaque no organograma (figura 2). São aquelas que detêm

recursos financeiros para fazer frente aos programas, projetos/atividades elencadas na Lei

Orçamentária Anual do Estado do Paraná - LOA. Existem ainda mais duas unidades

operacionais que se encontram na condição de assemelhada à unidade orçamentária em razão

de disporem de recursos oriundos de outros órgãos, quais sejam Departamento de Estradas de

Rodagem – DER e Instituto Ambiental do Paraná – IAP, respectivamente Batalhão de Polícia

Rodoviária e Batalhão de Polícia Ambiental – Força Verde.

São as seguintes as unidades orçamentárias ou assemelhadas da PMPR:

� Comando Geral - CG;

� Comando do Policiamento da Capital – CPC;

� Comando do Policiamento do Interior – CPI;

� Comando do Corpo de Bombeiros – CCB;

� Academia Policial Militar do Guatupê – APMG.

21

� FUMPM - Fundo de Modernização da PMPR (Lei Est. nº 10.236/92);

� FUNCB – Fundo Estadual do Corpo de Bombeiros do Paraná (Lei Est. nº

13.976/02).

� Batalhão de Polícia Rodoviária – BPRv – ligado ao DER; e,

� Batalhão de Polícia Ambiental Força Verde – BPAmb FV- ligado ao IAP.

Os Fundos Especiais (FUMPM e FUNCB), apesar de não aparecerem no Quadro

Organizacional da PMPR, integram o Organograma da Polícia Militar do Paraná, uma vez que

são unidades orçamentárias desse órgão.

APMG CRS AUD.

BPGd

As. Aj. Ordens

CPO

CPP

CJ

DS

HPM

COPM

CVPM

CFAP

CPM

Aj. Geral de Ordens

DE DF DALDP

E.M.

CCMD

FUMPM

FUNCB

Comando Geral

R P Mont. BPTran BPRv1ºGB 1º BPM1º SGBI

3º BPM

Cia P Chq

6ºGB

Cia Ind P Gd Cia PM Fem

20º BPM

2º SGBI

CPC

2ºGB 10º BPM

9º BPM

2º BPM

CPICCB

4º BPM

5º BPM

18º BPM

16º BPM

15º BPM

14º BPM

8º BPM

4ª Cia Ind PM

6º BPM

7º BPM

2ª Cia Ind PM

11º BPM

CSM/MB

BPAmb FV

1ª Cia Ind PM

CSM/INT

CSM/O

19º BPM

12º BPM

13º BPM

17º BPM

3ª Cia Ind PM

3ºGB

4ºGB

5ºGB

Figura 2: Organograma da Polícia Militar do Paraná. Fonte: Lei Estadual nº 6.774/76 – Lei de Organização Básica da Polícia Militar do Paraná.

Na classificação funcional programática estabelecida pela Resolução Conjunta

003/2005 - SEAP/SEPL de 26 de dezembro de 2005, observa-se que as unidades

orçamentárias da PMPR, para atendimento das metas e objetivos traçados, executam as

funções orçamentárias de Segurança Pública - Função 06 - e de Saúde - Função 10. Assim

subdivididas:

Função Orçamentária 06 – Segurança Pública

Subfunção Orçamentária 128 – Formação de Recursos Humanos para a Polícia Militar

Subfunção Orçamentária 181 – Policiamento

Subfunção Orçamentária 182 – Defesa Civil

Subfunção Orçamentária 183 – Informação e Inteligência

22

Subfunção Orçamentária 541 – Preservação e Conservação Ambiental

Função Orçamentária 10 – Saúde

Subfunção Orçamentária 301 – Atenção Básica

Subfunção Orçamentária 302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial

Subfunção Orçamentária 182 – Defesa Civil

Os recursos são liberados do orçamento estatal em cotas trimestrais e distribuídos aos

órgãos orçamentários que os redistribuem entre as unidades orçamentárias, a exemplo o

Comando do Policiamento do interior – CPI. Estes recursos são executados pela Polícia

Militar nas mais diversas rubricas em suas UOp do interior do Estado (figura 2).

Somente para aplicação na segurança pública no interior do Estado, área de

responsabilidade do Comando do Policiamento do Interior, a LOA 2007 previu R$

19.365.000,00 (dezenove milhões, trezentos e sessenta e cinco mil reais), divididos entre

policiamento urbano, rodoviário e de meio ambiente.

No caso do 11º BPM sediado em Campo Mourão, os recursos chegam através de

liberações para investimentos e custeio, configurando este segundo segmento numa parcela

mais significativa. Ao lado destas liberações, investimentos mais pesados e destinados à

atividade-fim são normalmente realizados na aquisição de veículos, armamentos e

equipamentos, com recursos provenientes dos Fundos especiais FUMPM e FUNCB.

Para o custeio normal de despesas da UOp, a unidade orçamentária CPI executa a

disponibilização de recursos em regime de adiantamento para pagamento de diárias – pessoal

militar, rubrica 3390-1501, aquisição de material de consumo, rubrica 3390-3097 e para

pagamento de serviços de terceiros – pessoa jurídica, rubrica 3390-3997. Recentemente foi

regulamentado o Fundo Rotativo da Polícia Militar, que recebe recursos da unidade

orçamentária FUMPM, cujos valores são também destinados à aquisição de material de

consumo, rubrica 3390-3094 e para pagamento de serviços de terceiros – pessoa jurídica,

rubrica 3390-3994.

Ao 11º BPM, em 2007, foi destinado o montante de R$ 36.000,00 (trinta e seis mil

reais) oriundos do Fundo Rotativo da Polícia Militar, em três liberações de 12.000,00 (doze

mil reais), destinando-se R$ 3.000,00 (três mil reais) para utilização em prestação de serviços

de terceiros – pessoa jurídica e R$ 9.000,00 (nove mil reais) para utilização em material de

consumo, para cada liberação. Esses valores não estão contemplados no orçamento do CPI,

somando-se às liberações de recursos em regime de adiantamento, que se aproximaram de R$

55.000,00 (cinqüenta e cinco mil reais) destinados à diárias para o pessoal em viagem, chega-

se a R$ 91.000,00 (noventa e um mil reais) neste ano, direcionados as ações de

desenvolvimento dos serviços e atendimento ao público. Além destes valores que são

23

disponibilizados em dinheiro, o batalhão recebe ainda o combustível de veículos e recursos

destinados à manutenção de viaturas, que constituem, porém, aquisições realizadas por

processos licitatórios mais amplos e destinados a toda a frota do Estado, mesmo veículos de

outros órgãos e outras Secretarias. Essas áreas estão sendo bem atendidas no atual governo.

Anualmente também é realizado no 11º BPM, por comissão permanente designada pelo

Secretário de Estado da Segurança Pública, o procedimento licitatório na modalidade de

Convite para a aquisição de gêneros alimentícios para os servidores militares da Unidade,

valor máximo de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), recursos oriundos tanto do orçamento do

CPI como do FUMPM. A alimentação é destinada ao pessoal de serviço que opera em turnos

de revezamento. A parte não perecível da alimentação é adquirida pelo Departamento

Estadual de Administração de Materiais – DEAM, que nem sempre realizam as compras em

consonância com a real necessidade dos órgãos abastecidos, por vezes adquirindo produtos de

qualidade abaixo da esperada. A pesquisa mostrou que o Pregão Eletrônico descentralizado

por batalhões ou ao menos por áreas de batalhões contíguos possibilitaria a melhora

significativa na qualidade dos gêneros adquiridos.

Ao lado das unidades orçamentárias típicas, os Fundos Especiais FUMPM e FUNCB

também podem ser citados na organização da PMPR. Executam igualmente parcela dos

recursos destinada à Polícia Militar, porém com aplicação específica determinada em Lei.

O FUMPM foi instituído pela Lei Estadual nº 10.236, de 28 dez. 1992, da qual se extrai:

[...] Art. 16. Fica criado o FUNDO DE MODERNIZAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR - FUMPM - com a finalidade de prover recursos para reequipamento, material permanente, equipamentos operacionais e outras despesas de capital, excluídas as obras públicas, para a Polícia Militar do Paraná. [...] Art. 18. O FUNDO DE MODERNIZAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR - FUMPM - será administrado por um Conselho Diretor composto pelo Secretário da Segurança Pública, como Presidente nato, tendo o Comandante Geral da Polícia Militar, na qualidade de Vice-Presidente nato e como membros: o Chefe do Estado-Maior da PMPR, Diretor da DAL, Chefe da 4ª Seção, Chefe da 6ª Seção do Estado Maior, Consultor Jurídico e um representante da Secretaria da Fazenda. [...]

O FUNCB, com atribuições de provimento de recursos junto ao Corpo de Bombeiros do

Paraná, foi instituído pela Lei Estadual nº 13.976, de 26 dez. 2002, da qual se extrai:

Art. 1º. Fica criado o Fundo Estadual do Corpo de Bombeiros Militar do Paraná – FUNCB, com a finalidade de prover recursos para aplicação em despesas correntes e de capital nas ações administrativas e operacionais de bombeiro, prevista na lei de diretrizes orçamentárias, lei orçamentária anual e em convênio, acordo, ajuste ou congênere. [...] Art. 17. O FUNCB será administrado por um Conselho Diretor composto pelo Secretário de Estado da Segurança, da Justiça e da Cidadania, como Presidente nato, o Comandante Geral do Corpo de Bombeiros Militar do Paraná, na qualidade de

24

Vice-Presidente nato e como membros: o Chefe do Estado Maior do Corpo de Bombeiros Militar do Paraná, o Chefe da 4ª Seção do Estado Maior do Corpo de Bombeiros Militar e um representante da Secretaria de Estado da Fazenda. [...]

A Polícia Militar do Paraná não pode atualmente prescindir desses Fundos Especiais. A

exemplo, o FUMPM é responsável pelos gastos do Fundo Rotativo da Polícia Militar,

aplicado para custeio de pequenas despesas com Material de Consumo e com Serviços de

Terceiro – Pessoa Jurídica. Nas Unidades Operacionais – Uop, a cada liberação trimestral, são

aplicados R$ 440.000,00 (quatrocentos e quarenta mil reais), alavancando a qualidade da

atividade nestes órgãos subordinados, dentre outras aquisições e investimentos.

Saliente-se que o Corpo de Bombeiros depende muito mais do fundo municipal

denominado Fundo de Reequipamento do Corpo de Bombeiros – FUNREBOM, do que dos

próprios Fundos Estaduais como o FUNCB.

6. CONCLUSÃO

De toda a análise desenvolvida durante a pesquisa e da base conceitual estabelecida pela

doutrina assentada sobre o assunto, o trabalho constata que a execução orçamentária,

considerando-se todo o processo, não ocorre de forma simplificada, mas sim, encontra-se

permeada de detalhes significativos que vão desde a composição do orçamento público, com

suas diversas espécies, até a finalização, onde para desempenhar a contento a atividade-fim a

Polícia Militar do Paraná depende de meios oferecidos pelo Estado.

Esse por sua vez precisa custear as despesas e investir na implantação de políticas

públicas também nas áreas de agricultura, amparo à criança e adolescente, mulher e ao idoso,

assistência social, educação, trabalho e emprego, esportes, habitação, meio ambiente, saúde,

transportes, urbanização, infra-estrutura, equilíbrio social com a diminuição de desigualdades

e, sobretudo, na área estudada da Segurança Pública.

Na aplicação dos recursos na atividade-fim da corporação ficou demonstrado que não

existem graves problemas, mas que os recursos, escassos em razão da demanda sempre

crescente, poderiam ser aplicados de maneira que as unidades orçamentárias da Polícia Militar

fossem mais descentralizadas, senão por pregões eletrônicos diretamente nos batalhões, ao

menos por áreas ou regiões de atuação que envolvesse três ou quatro batalhões de realidade

mais próxima. Isso resolveria o problema da alimentação adquirida pelo Departamento

Estadual de Administração de Materiais – DEAM, por vezes, de qualidade aquém daquela

necessária para a atividade policial.

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Conclui-se ainda que a atividade-fim tem recebido recursos por parte do orçamento do

Estado, tanto para custeio básico quanto para os investimentos, porém a atividade-meio tem

sido contemplada apenas com o seu custeio, ao passo que a aplicação em investimentos tem-

se mostrado bastante deficitária nos batalhões do interior. A atividade-meio do Batalhão de

Polícia em Campo Mourão necessita de urgentes investimentos, principalmente na área da

informática, extremamente importante na luta contra o crime.

Como a atividade-meio também influencia na prestação de serviços à comunidade, a

incipiência nos investimentos neste segmento também tem repercussão na atividade-fim.

Conclui-se assim, que o processo orçamentário e financeiro da Polícia Militar do

Paraná, em especial no 11º Batalhão da Polícia Militar em Campo Mourão, encontra-se

adequado aos padrões legalmente estabelecidos e em vigor. Pode-se, porém, na execução

financeira dos recursos colocados à sua disposição, ser implementada a utilização em grande

escala de ferramentas modernas como por exemplo o pregão eletrônico, tornando o processo

mais eficaz e eficiente e próximo da realidade dessa unidade.

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