Observatoire des communes de Polynésie française 2014

Observatoire des communes d e P o l y n é s i e f r a n ç a i s e

Camille Chaigneau et Mathieu Thenaisie, sous la direction de Frédéric Audras, directeur de l’agence AFD de Papeete

RemerciementsNous adressons nos remerciements à tous les acteurs locaux pour leur aide et

leur collaboration dans ce travail et en particulier,à Carmen Bonnet, Agathe Cunin, Yann Jacquemin et Mimosa Leou de l’agence

AFD de Papeete à la Direction de l’ingénierie publique et des affaires communales du Haut-

commissariat de la République en Polynésie française, et plus particulièrement à François Bozzi, Michel Hamel et Randy Tepava,

au Syndicat de Promotion des communes de Polynésie française et plus particulièrement à son directeur Jean Silvestro,

à l’ensemble des maires polynésiens, et de leurs services,au Directeur du Centre de Gestion et de Formation de la Polynésie française,

Bertrand Raveneau,aux services du Trésor Public, et notamment à Jean-Yves Ascoet inspecteur des

finances publiques à la Direction des finances publiques de Polynésie française, et Éric Augereau, responsable de la Trésorerie des Iles sous le vent (TISLV),

à Gilles Masson, Directeur du Syndicat intercommunal à vocation multiple des Tuamotu-Gambier.

Nous remercions également pour leur aide depuis le siège de l’AFD : Vincent Joguet et Florence Llorens-Conesa du département Outre-mer, Jérémie Daussin-Charpentier et Bruno Anantharaman de la division Collectivités Locales et Développement urbain, ainsi que Françoise Rivière du département Recherche.

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Tab le des mat ières

Introduction générale 5

Des spécificités locales justifiant la mise en place d’un observatoire propre aux communes polynésiennes 7

Une géographie atypique et un contexte économique fragile 7

Des spécificités notables chez les communes polynésiennes 9

Des réalités extrêmement disparates 9

Des communes ne bénéficiant pas de la clause générale de compétences 14

Une compétence de droit commun revenant au Pays 15

Les compétences de l’État recentrées sur ses missions régaliennes 16

Des compétences communales encadrées dans le statut de 2004 16

Des évolutions institutionnelles récentes affectant le fonctionnement des communes polynésiennes 19

L’adaptation du CGCT aux communes polynésiennes 19

La réforme de la fonction publique communale 20

Des communes à l’autonomie financière et technique limitée par rapport aux communes de métropole 22

Des communes dépendantes du soutien financier et technique de l’État et du Pays 22

Une fiscalité locale peu développée 23

La situation financière des communes polynésiennes 27

Remarques préliminaires 27

Des règles budgétaires s’appliquant à toutes les communes de la République française 27

Des partis pris pour l’analyse des finances communales polynésiennes 28

Le périmètre d’analyse retenu pour l’observatoire 28

Une vision consolidée des budgets 28

Une prise en compte des travaux en régie en recettes de fonctionnement 29

Des recettes et dépenses de fonctionnement révélatrices des spécificités des communes polynésiennes 30

Des ressources de fonctionnement affectées par le contexte local 30

La crise économique polynésienne a des répercussions sur les ressources des communes depuis 2011 30

Une structure des recettes distincte des autres communes françaises, traduisant une autonomie financière limitée 32

O b s e r v a t O i r e des communes de Po lynés ie f rança ise

4

Des dépenses de fonctionnement rendant compte de la diversité des communes et des enjeux de gestion 46

D’importants efforts de gestion fournis par les communes polynésiennes 46

Une structure de dépenses marquée par l’importance des dépenses de personnel 49

Une grande rigidité des budgets avec de lourdes charges de personnel permanent 50

Des charges courantes plus élevées pour les communes des archipels éloignés 53

Section d’investissement : une mutation de collectivités de gestion à des collectivités de projets ? 62

Un effort d’équipement comparativement moindre 62

Un financement de l’investissement centré sur les subventions 65

Une capacité d’autofinancement limitée 66

Un important taux de subventionnement 67

Un faible endettement 69

Un fonds de roulement élevé mais des tensions de trésorerie récurrentes 71

Conclusions 73

Annexe 1 Liste des communes polynésiennes (source : ISPF) 75

Annexe 2 Fiche financière synthétique par archipel 77

Annexe 3 Détails des principaux impôts et taxes 82

Annexe 4 Article L. 2224-2 du CGCT 83

Annexe 5 Équilibres financiers 2012 84

Annexe 6 Ventilation par strate de population des communes françaises hors COM et des communes des DOM 84

Glossaire 85

Bibliographie et sources 86

Liste des graphiques 86

Liste des tableaux 88

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Introduction générale

La création d’un observatoire des finances des communes de Polynésie fran-çaise répond en premier lieu à l’absence de données agrégées disponibles par les acteurs concernés (institutionnels, bailleurs de fonds). En effet, les documents relatifs à ce sujet, produits notamment par la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), n’intègrent pas les communes des Collectivités d’Outre-mer.

Cette démarche, originale par son champ d’études, a donc vocation à répondre à ce besoin initial et fondamental de pouvoir disposer d’une base de données fiable permettant de rendre compte de la constitution des grands équilibres bud-gétaires des communes de ce territoire.

Outre cette dimension généraliste, l’élaboration d’un observatoire des finances des communes polynésiennes, par son sujet même, nous amène à aborder un champ d’analyse particulièrement singulier dans le champ des finances locales françaises.

Ces collectivités présentent en effet un certain nombre de particularismes les distinguant du reste des communes françaises :

– des caractéristiques démographiques et géophysiques intrinsèques et hétérogènes : le territoire polynésien s’étend sur près de 5,5 millions de km² constitué à 95 % d’eau ;– un contexte institutionnel particulier (la Collectivité de Polynésie française dispose depuis 2004 d’un large statut d’autonomie ;–une population relativement faible et très éparpillée (48 communes comprenant parfois plusieurs communes associées pour une population moyenne inférieure à 6 000 habitants par île habitée) ;– un territoire historiquement stratégique : la Polynésie française a accueilli pendant 40 ans le Centre d’Expérimentation Atomique ; le Pacifique sud constitue aujourd’hui un espace-clé dans le rapport de force sino-américain ; la Polynésie française représente en surface près de la moitié des 11 millions de km² de ZEE permettant à la France d’être la 2e puissance maritime mondiale et un acteur politique incontournable dans le Pacifique Sud.

L’AFD, à travers le Pôle Collectivités de l’agence de Papeete, a élaboré cet observatoire afin d’étudier la situation financière des communes sur une période rétrospective de 4 ans pour dégager des tendances significatives.


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La période d’analyse, couvrant les exercices 2008 à 2012, correspond à des années de récession économique1, ce qui permet d’en observer les impacts sur les finances communales. L’analyse réalisée prend appui sur les comptes administratifs votés par les communes, recueillis directement auprès d’elles ou transmis officiel-lement par la Direction de l’Ingénierie Publique des Affaires Communales (DIPAC), service déconcentré de l’État en Polynésie française. Cette période d’analyse, qui démarre avec la mandature municipale 2008/2014 correspond également à la montée en puissance des compétences transférées à ces communes, notamment :

– l’obligation d’assurer progressivement les services d’adduction d’eau potable, de collecte et traitement des déchets et des eaux usées,– la mise en place de la fonction publique communale,– la mise en œuvre progressive, en concertation avec la Collectivité de Polynésie française, d’outils d’aménagement de l’espace afin de dynamiser les territoires sur le plan économique et social.

Dans ce contexte particulier, cet observatoire a donc vocation à traduire, par l’évolution des grands équilibres budgétaires, les spécificités des communes polyné-siennes au regard des autres communes ultramarines et métropolitaines, mais aussi des particularismes intra-polynésiens (d’un archipel à l’autre, voire au sein d’un même archipel), pouvant tenir à des causes endogènes (géophysique, dispersion, création récente, éloignement du centre que constitue l’île de Tahiti) et exogènes (pression démographique, critères de péréquation, intégration intercommunale…).

Sur le plan budgétaire, les finances communales polynésiennes se traduisent globalement par une autonomie financière limitée, nécessitant un soutien finan-cier important de la part de ses principaux partenaires institutionnels, l’État et la Collectivité de Polynésie française. N’ayant pas de véritable marge de manœuvre sur les recettes qu’elles perçoivent (dotations de l’État, fiscalité reversée par le Pays) et enregistrant une augmentation de leurs charges structurelles, les com-munes polynésiennes dégagent des niveaux d’autofinancement structurellement faibles. En conséquence, l’effort d’équipement soutenu par les communes reste limité et historiquement subventionné par l’État et la Collectivité de Polynésie française dans des proportions très importantes.

À travers une démarche comparative avec les autres communes ultramarines et métropolitaines d’une part, mais aussi entre communes polynésiennes, cet obser-vatoire devra permettre de traduire par des tendances chiffrées, les caractéris-tiques fondamentales de ces collectivités, ainsi que leurs contraintes intrinsèques.

1 Malgré l’absence de données officielles du PIB depuis 2009, l’évolution d’indices comme l’emploi salarié, la consommation ou le climat des affaires amènent les spécialistes à considérer que la Polynésie française est vraisemblablement rentrée en récession depuis la fin des années 2000 : depuis 2008, la contraction annuelle du PIB polynésien est estimée entre 2 et 3 % par les économistes de l’Université de Polynésie française et les services de la Collectivité de Polynésie française.

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2 La position de la France comme 2 e puissance maritime mondiale dépend significativement de l’appartenance de la Polynésie française à la République.

Des spécificités locales justifiant la mise en place d’un observatoire propre

aux communes polynésiennes

Une géographie atypique et un contexte économique fragile

La Polynésie française est un territoire français du Pacifique Sud composé de 118 îles, regroupées en cinq archipels : l’archipel de la Société rassemblant les îles du Vent (dont Tahiti) et les îles sous le Vent, l’archipel des Tuamotu, l’archipel des Gambier, l’archipel des Marquises et l’archipel des Australes. Le territoire poly-nésien s’étend sur plus de 5,5 millions de km² soit une superficie aussi impor-tante que celle de l’Europe continentale mais constituée à 95 % de surface en eau. À l’insul arité du territoire, s’ajoutent l’isolement et la dispersion des îles entre elles. Le tableau suivant met en évidence la distance des communes principales des archipels par rapport à Tahiti. Le diagramme ci-après permet de comparer la dispersion géographique du territoire polynésien par rapport à celui de l’Europe continentale.

Si ce profil géographique offre à la Polynésie française, et par extension à la France, un potentiel formidable dans les secteurs de la biodiversité et des éner-gies renouvelables marines2, il constitue également des contraintes évidentes sur l’administration et le développement du territoire.

Raiatea (ISV)

Rangiroa (Tuamotu

Ouest)

Rurutu (Australes)

Hiva Oa (Marquises)

Gambier

Tahiti (IDV) 230 km 368 km 584 km 1 373 km 1 571 km

Tableau 1 : Illustration de l’éloignement par rapport à l’île de Tahiti

Source : DGCL et DIPAC


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Au territoire polynésien correspond, au niveau institutionnel, la Collectivité Outre-mer (COM) de Polynésie française, qui bénéficie d’un statut d’autonomie particulier dans la République française, encadré par la loi organique de 27 février 2004.

Outre l’existence de 48 communes, le découpage administratif se distingue des autres géographies outre-mer par l’absence de département et par l’importance marginale de l’intercommunalité (11 intercommunalités multiformes : 7 syndicats intercommunaux3, 2 communautés de communes4 et 2 syndicats mixtes5)

La dispersion des îles et la faible superficie habitable limitent naturellement le nombre d’habitants. En 2012, la Polynésie française comptait 268 270 habitants, très inégalement répartis sur le territoire (les trois quarts de la population vivant dans les îles du Vent et 68 % sur la seule île de Tahiti). La population polynésienne

3 Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPC PF), Syndicat intercommunal à vocation multiple des Tuamotu-Gambier (SIVMTG), Syndicat intercommunal à vocation multiple des Australes (SIVMA), Syndicat intercommunal à vocation unique d’études de l’assainissement des eaux usées d’Arue et de Pirae, Syndicat intercommunal TE OROOPA, Syndicat intercommunal pour l’électrification des communes du sud de Tahiti (SECOSUD), Syndicat intercommunal chargé du ramassage des chiens errants (Punaauia, Paea et Papara)4 Communauté de communes des îles marquises (CODIM), communauté de communes Hava’i (Tumaraa et Taputapuatea)5 Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des déchets en Polynésie française et le Syndicat mixte pour la gestion du CUCS de l’agglomération de Papeete

Source : Institut de la Statistique de Polynésie française.

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représente ainsi 0,4 % environ de la population française et 10 % de celle des Outre-mer français.

Sur le plan économique, les caractéristiques géographiques et démographiques de la Polynésie française créent des handicaps importants : faible compétitivité, marché intérieur limité, forte dépendance aux importations, distance avec les marchés extérieurs6, coût significatif pour l’accès aux soins (l’hôpital du Taaone est basé à Tahiti) via des évacuations sanitaires par avion. Par ailleurs, le modèle économique polynésien, basé sur une hypertrophie du secteur public, notamment dans les secteurs stratégiques pour le développement économique du territoire, montre aujourd’hui sa fragilité structurelle. Malgré l’absence de publication offi-cielle du PIB après 2009, une série d’indicateurs (-11 % de variation des effectifs salariés de 2009 à fin 2013, -1,5 % d’évolution moyenne sur 2008-2011 pour les crédits aux entreprises, indicateur de climat des affaires inférieur à sa moyenne de longue période depuis 2008, hausse de 5 % en 2010 et 2011 du nombre de personnes bénéficiant du régime de solidarité de la Polynésie française…) conduit plusieurs experts locaux (IEOM, Université, syndicats patronaux) à soutenir que l’économie polynésienne est en récession chronique depuis la fin des années 2000. Les difficultés économiques se ressentent d’ailleurs à tous les niveaux : contraction des recettes fiscales, baisse des investissements publics, tensions de trésorerie pour les entreprises, crise de l’emploi et atonie de la consommation des ménages.

Le territoire de la Polynésie française, dans lequel s’inscrivent les communes polynésiennes, présente des caractéristiques géographiques, démographiques et économiques bien distinctes des autres territoires français.

Des spécificités notables chez les communes polynésiennes

Des réalités extrêmement disparates

Sur le plan géophysiqueAu niveau géographique, une majorité des communes se trouve isolée du

fait de leur distance par rapport à l’île de Tahiti. À cet isolement géographique s’ajoute, dans certains cas, la dispersion physique de la commune. Le découpage

6 « Interventionnisme public et handicaps de compétitivité », Florent Venayre, collections Documents de Travail de l’AFD (n°121, mars 2012)

Des spéc i f ic i tés loca les just i f iant la mise en p lace d ’un observato i re


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administratif communal des 118 îles a en effet conduit à des situations commu-nales très hétérogènes :

– les îles de Tahiti et de Raiatea sont divisées en plusieurs communes ; – certaines communes correspondent à une seule île ;– d’autres communes regroupent plusieurs îles ou atolls : dans la plupart de ces cas, la commune est alors divisée en communes associées.

Les conditions géophysiques sont également très différentes d’une commune à l’autre : l’étendue du territoire polynésien et la dispersion des îles rendent compte des différents âges géologiques constitutifs de la Polynésie française actuelle et qui peuvent expliquer les variations d’un archipel à l’autre.

Ainsi, les 118 îles revêtent des formes multiples : îles hautes d’origine volca-nique (les plus récentes, caractéristiques de l’archipel des Marquises), îles hautes avec lagon (que l’on retrouve dans les archipels de la Société et des Australes), atolls (essentiellement situées dans l’archipel des Tuamotu), ce qui rend les réalités de terrain extrêmement différentes d’une île à l’autre.

Tuamotu Gambier

Îles du Vent Marquises © Ph. Bacchet

© Ph. Bacchet

© Ph. Bacchet

© Ph. Bacchet

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La variété des situations communales peut d’ailleurs être illustrée à travers les trois exemples ci-dessous, qui traduisent les grandes disparités existantes entre les communes et, en conséquence, les différents enjeux auxquels celles-ci sont confrontées.

À titre de comparaison, les superficies et densités observées dans les DOM sont les suivantes :

La variété des réalités de terrain en Polynésie française a des conséquences directes en termes de gestion des services publics locaux : de fait, la plupart des services publics communaux sont affectés par les réalités géophysiques et démo-graphiques, qu’il s’agisse de la mise en place ou de la rénovation de réseaux d’eau, de voirie, de la collecte des déchets ou encore des services scolaires.

Source : Institut de la Statistique de Polynésie française et AFD

Papeete Makemo Hiva Oa

Archipel Société (îles du Vent) Tuamotu Marquises

Distance à Tahiti - 625 km 1 373 km

Nombre d’habitants (recensement 2012)

25 769 1 558 2 190

Nombre de km² 19 100 319

Densité (hab/km²) 1 356 16 7

Spécificités principales

Une des communes de l’île de Tahiti. Zone urbaine dense

11 atolls. 4 communes associées. Population dispersée sur plusieurs atolls.

Iles hautes d’Hiva Oa et des îles de Moho Tani, Terihi, et Fatu Huku (inhabitées). 2 communes associées.Très faible densité.

Tableau 2 : Une diversité de situations communales

Source : Insee.

Nb de communes

Superficie km²

Population en 2012

Densité/moyenne

totale moyenne

DOM 129 89 199 691 2 051 426 23

Guadeloupe 32 1 703 53 401 544 236

Guyane 22 83 534 3 797 224 469 3

Martinique 34 1 128 33 396 404 351

La Réunion 24 2 504 104 816 364 326

Mayotte 17 376 22 212 645 566

Polynésie 48 3 521 73 268 270 76

Tableau 3 : Densité des communes ultramarines



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ServiceS publicS environnementaux : deS SolutionS techniqueS adaptéeS aux profilS deS archipelS

La production et distribution d’eau potableLe service public de l’eau potable est étroitement lié à la question des ressources en eau douce, qui sont très hétérogènes sur le territoire polynésien, d’où de fortes disparités entre les communes. Les îles hautes, à forte pluviométrie, bénéficient de ressources en eau douce abondantes alors qu’à l’inverse, dans les atolls des Tuamotu, à faible pluviométrie, la principale ressource disponible provient de la nappe phréatique sous les motus7, constituée de lentilles d’eau douce.Les solutions techniques retenues jusqu’ici pour la production d’eau potable dans les îles hautes sont généralement celles du captage des eaux de surface et des eaux souterraines. Le captage des eaux de surface est facilité par un relief souvent adéquat (sources, chutes d’eau, rivières). Dans les atolls à très faible altitude, des dispositifs de dessalement d’eau de mer ou de récupération et chlorification d’eau de pluie sont privilégiés.Le rapport du CHSP (Centre d’hygiène et de salubrité publique en Polynésie française) de février 2013 sur la qualité des eaux destinées à la consommation humaine souligne les efforts faits ces dernières années par les communes et en particulier le nombre croissant de communes distribuant de l’eau d’excellente qualité. En 2012, 13 communes ont un taux de conformité supérieur à 90 % (dont 5 à 100 %). Le CHSP déplore néanmoins une qualité de l’eau encore médiocre globalement, avec plusieurs communes desservant toujours de l’eau impropre à la consommation.

La collecte et le traitement des déchetsL’inégale répartition du gisement en Polynésie française a conduit à des dispositifs de gestion adaptés selon les archipels : les Îles du Vent générant environ 80 % des déchets, elles disposent d’un système de gestion plus développé que celui en vigueur dans les autres archipels, avec notamment l’existence de filières de traitement.Concernant la gestion des ordures ménagères, la collecte sélective a été mise en place sur Tahiti en 2001 et s’est accompagnée de la distribution de bacs gris et verts destinés à la collecte des déchets non recyclables et recyclables. L’organisation de la filière de traitement a par ailleurs conduit à la fin des années 1990 à l’ouverture du Centre d’Enfouissement Technique (CET) de Paihoro à Taravao (presqu’île de Tahiti) et du Centre de Recyclage et de Transfert (CRT) de Motu Uta à Papeete. Une fois collectés, les déchets recyclables sont transportés vers le CRT, triés puis exportés vers l’Asie pour y être traités selon des filières appropriées. Sur Tahiti, toutes les communes ont intégré ce système, sauf la commune de Faa’a (agglomération de Papeete), qui continue de stocker les déchets ménagers collectés dans sa décharge municipale. Dans les archipels autres que les Îles du Vent, la gestion des déchets ménagers se fait par enfouissement dans des décharges communales (voire des dépotoirs sauvages dans certains cas) ou par brûlage par les administrés eux-mêmes. Pour le verre et les déchets spéciaux (batteries, piles, huiles usagées…), ils sont collectés grâce à des points d’apport volontaire (PAV) mis à la disposition du public. Certaines îles éloignées disposent également de PAV d’où elles stockent leurs déchets ménagers spéciaux qui sont ensuite rapatriés sur Tahiti pour y être traités.

7 Motu = Îlot corallien

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Sur le plan démographiqueDans l’ensemble des diagrammes suivants, les archipels des Tuamotu et des

Gambier sont regroupés au sein de l’archipel des Tuamotu Gambier (TG)8. De plus, compte tenu de leur importance en termes de population et de budget, les Îles Sous-le-Vent (ISV) et les Îles du Vent (IDV) sont étudiées de façon distincte.

Les 48 communes polynésiennes se répartissent par archipel de la façon suivante :

Cette répartition des communes par archipel n’est toutefois pas représentative de la ventilation de la population sur le territoire car celle-ci est très inégalement répartie avec une forte concentration des habitants sur Tahiti : les ¾ de la popu-lation vivent donc sur ¼ du territoire polynésien.

TG : 17[35 %]

Australes : 5[10 %]

Marquises : 6[13 %] ISV : 7

[15 %]

IDV : 13[27 %]

IDV75 % Marquises

3 %Australes

3 %

TG6 %

ISV13 %

Graphique 1 : Répartition des communes par archipel

Graphique 2 : Répartition de la population par archipel

8 Cette assimilation renvoie à la fois à une cohérence géographique (l’archipel de Gambier, d’une superficie totale de seulement 31 km², se situe dans le prolongement sud-est de l’archipel des Tuamotu) et administrative (un même administrateur du Haut-commissariat est compétent sur les deux archipels).

Source : recensement ISPF 2012



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La concentration de la population sur l’île de Tahiti conduit logiquement à de fortes disparités démographiques entre les communes. Près des deux tiers comprennent moins de 5 000 habitants et se situent principalement aux Tuamo-tu-Gambier, aux Australes et aux Marquises.

Remarque : La ventilation par strate de population du nombre de communes pour la métropole et les DOM est disponible en annexe 7.

Les disparités physiques et démographiques du territoire polynésien structurent le découpage administratif des communes, conduisant à des situations très disparates, avec des réalités de terrain et des enjeux de gestion très différents d’une commune à l’autre.

Des communes ne bénéficiant pas de la clause générale de compétences

La systématisation de l’institution communale en Polynésie française est rela-tivement récente puisqu’elle date de 1971 (loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l’organisation des communes sur le territoire de la Poly-nésie française). Cette loi a conduit à la création de 44 communes, qui se sont ajoutées aux 4 communes préexistantes : Papeete (Tahiti), créée en 1890, Utu-roa (Ile de Raiatea, archipel des Îles Sous-le-Vent), créée en 1945, Faa’a et Pirae (Tahiti), créées en 1965. Auparavant, ces territoires existaient déjà sous la forme administrative de districts.

Depuis la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004, les 48 communes poly-nésiennes sont reconnues en tant que collectivités territoriales de la République (article 6 de la loi organique). Cette qualification implique que les communes polynésiennes répondent au principe de libre administration des collectivités ter-ritoriales tel que défini dans l’article 72 de la Constitution de la République, qui exclut toute hiérarchisation entre collectivités. Les communes polynésiennes sont

Strate de population

(nb d’habitants)

Répartition des

communes

Nb de communes

IDV ISV Marquises Tuamotu Gambier

Australes

0 à 1 000 31 % 15 - - 3 9 3

1 001 à 5 000 35 % 17 - 4 3 8 2

5 000 à 10 000 15 % 7 4 3 - - -

10 000 à 20 000 13 % 6 6 - - - -

20 000 et plus 6 % 3 3 - - - -

TOTAL 100 % 48 13 7 6 17 5

Tableau 4 : Répartition des communes par strate

Source : recensement ISPF 2012

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ainsi autonomes vis à vis de la Collectivité de Polynésie française (« Pays » d’outre-mer) dans la mise en œuvre de leurs compétences propres.

Le statut particulier de la Collectivité de Polynésie française a toutefois condi-tionné la répartition des compétences entre elle, l’État et les communes.

Une compétence de droit commun revenant au Pays

Pour rappel, les communes de métropole et des départements d’outre-mer bénéficient de la « clause de compétence générale »9 qui leur permet d’agir dans tous les domaines de l’action publique dans la mesure où est en jeu un inté-rêt public local. Les communes polynésiennes ne sont pas soumises à cette dispo-sition, la clause générale de compétence revenant à la Collectivité de Polynésie française (loi organique du 27 février 2004).

Il est nécessaire de rappeler que la Polynésie française est un territoire d’Outre-mer depuis la constitution du 27 octobre 1946, qui confiait à l’Assemblée repré-sentative territoriale les intérêts propres du territoire, à une époque où les com-munes n’existaient donc pas à l’exception de deux (Papeete et Uturoa). Depuis lors, l’autonomie du territoire a été renforcée à plusieurs reprises : par la loi du 6 septembre 1984, qui a instauré un véritable statut d’autonomie puis par la loi organique du 12 avril 1996, qui a transféré des compétences supplémentaires à la Polynésie française et enfin par la loi organique du 27 février 2004.

Le statut de 2004 a permis de franchir une étape importante dans le processus d’autonomie en reconnaissant une compétence de principe à la Polynésie fran-çaise et une compétence d’attribution à l’État et aux communes : l’article 13 sti-pule en effet que « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l’État par l’article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française.

La Polynésie française et les communes de Polynésie française ont vocation, pour la répartition de leurs compétences respectives et sous réserve des dispo-sitions de la présente loi organique, à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Les autorités de la Polynésie française ne peuvent, par les décisions prises dans l’exercice de leurs compétences, exercer une tutelle sur les communes de Polynésie française.

La Polynésie française et les communes exercent leurs compétences respec-tives jusqu’à la limite extérieure des eaux territoriales. »

9 Cette disposition a été étendue récemment dans le cadre du réexamen de la loi de décentralisation de 2010 (vote du Sénat en mai 2013).



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Bien que le statut de 2004 soit toujours en vigueur, d’importantes modifica-tions ont été apportées en 2007 puis en 2011, afin d’enrayer la forte instabilité politique connue par le Pays à partir de 2004. Ces modifications visaient notam-ment à renforcer l’encadrement des procédures de renversement du gouverne-ment par l’assemblée.

Les compétences de l’État recentrées sur ses missions régaliennes

Les compétences de l’État en Polynésie française étant des compétences d’at-tribution, celles-ci sont fixées par la loi organique de 2004 qui recentre son rôle sur les missions régaliennes :

– la nationalité, les droits civiques, le droit électoral,– l’état et la capacité des personnes, la garantie des libertés publiques,– la justice, la sécurité et l’ordre publics,– la politique étrangère, l’entrée et le séjour des étrangers,– l’autorisation d’exploitation des liaisons aériennes– la communication audiovisuelle,– l’administration, l’organisation et les compétences des communes,– l’enseignement universitaire et la recherche.

L’État assure également le contrôle de légalité des actes des collectivités locales ou encore des missions d’expertise et d’assistance auprès des communes

L’État exerce ses compétences en Polynésie française au travers de ses diffé-rentes entités :

– les services civils : haut-commissariat, trésorerie générale, vice-rectorat, douanes, aviation civile, affaires maritimes… ;– les juridictions : tribunal de première instance, cour d’appel, tribunal administratif et chambre territoriale des comptes ;– les services judiciaires : direction de la protection judiciaire de la jeunesse, administration pénitentiaire ;– les forces de sécurité intérieure : gendarmerie, police nationale, etc. ;– les forces armées (terre, air, mer).

Des compétences communales encadrées dans le statut de 2004

La loi organique de 2004 pose les compétences d’attribution des communes (article 43), comme suit :

– police municipale ;– voirie communale ;– cimetières ;– transports communaux ;

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– construction, entretien et fonctionnement des écoles du premier degré ;– distribution d’eau potable ;– collecte et traitement des ordures ménagères, collecte et traitement des déchets végétaux ;– collecte et traitement des eaux usées.

Si certaines de ces attributions sont nouvelles (cimetières, traitement des ordures ménagères, collecte et traitement des déchets verts, collecte et traitement des eaux usées et transports en commun), les autres existaient déjà et ont ainsi été confirmées par la loi statutaire.

Dans la mesure où c’est le Pays qui bénéficie de la clause générale de compé-tences, il peut être considéré que ces compétences ont été transférées du Pays aux communes. Ce transfert de nouvelles compétences aux communes n’a toutefois donné lieu à aucun transfert financier permettant d’assumer les charges induites par ces nouvelles compétences.

Il faut remarquer que la loi organique de 2004 ne crée pas de compétence communale en matière de distribution ou de production d’électricité. Au contraire, elle prévoit désormais qu’en matière d’électrification, les communes doivent obte-nir l’autorisation de la Polynésie française avant de se lancer dans la production ou la distribution de l’électricité sous leur responsabilité. Cette obligation ne s’im-pose toutefois pas aux communes qui produiraient et distribueraient déjà leur électricité avant entrée en vigueur du nouveau statut d’autonomie.

La loi organique de 2004 offre par ailleurs la possibilité de délégation de compétences de la Polynésie française vers les communes. À la différence des compétences propres aux communes, celles-ci ne sont pas des compétences exclu-sives. Elles sont partagées avec la Polynésie française dans les domaines suivants :

– les aides et interventions économiques,– l’aide sociale,– l’urbanisme,– la culture et le patrimoine local.

Il est également précisé que les communes peuvent se grouper en établisse-ment public de coopération intercommunale.

Le statut de 2004 prévoit par ailleurs que l’État et les autorités de la Polynésie française peuvent apporter leur concours financier et technique aux communes ou à leurs groupements. Il permet également un élargissement des compétences des communes et la possibilité de créer une fiscalité communale.



18

répartition deS compétenceS entre payS et communeS : le caS particulier du Service de l’électricité

et l’aSSainiSSement deS eaux uSéeS

Il est nécessaire de souligner que la répartition des compétences entre les communes et le Pays, bien que définie dans les textes, ne s’est pas toujours traduite de manière aussi stricte dans leur application. Cela conduit aujourd’hui à des situations parfois floues dans le partage des compétences, créant des conséquences financières directes pour l’une ou l’autre des parties.Le cas de la compétence énergie électrique constitue une parfaite illustration. Le service de distribution de l’énergie met en évidence des situations très différenciées selon les communes : ainsi, au sein de 29 communes, la prise en charge de ce service est assurée par la Collectivité de Polynésie française (via une concession à la société Électricité de Tahiti, filiale du groupe GDF-Suez) mais, dans les 19 autres communes, principalement des communes des Tuamotu, ce service est géré en régie communale.Comme rappelé dans un récent avis10 du Tribunal administratif, la compétence en matière d’organisation et de réglementation des activités de production, de transport et de distribution de l’énergie électrique appartient exclusivement à la Polynésie française. Le service de production et de distribution de l’énergie électrique constitue également un service public obligatoire de la Polynésie française mais peut être délégué aux communes ou à leur groupement. Pour autant, le tribunal administratif estime que les communes qui exploitaient un service de production et de distribution de l’énergie électrique avant la date de promulgation de la loi organique du 27 févier 2004 et qui continuent à l’exploiter ne peuvent ni abandonner l’exploitation de ce service public obligatoire ni le « rétrocéder » à la Collectivité de Polynésie française, ni prétendre aux concours financiers de celle-ci en application de l’article 55 de la loi organique, ni exiger une prise en charge automatique du déficit d’exploitation du service par la Collectivité.

Autre illustration, celle de la collecte et du traitement des eaux usées. Définie dans la loi statutaire comme une nouvelle compétence communale, l’article 44 de la loi organique prévoit toutefois des dispositions particulières afin de préserver les compétences de la Collectivité de Polynésie française. En effet, la compétence d’assainissement et de traitement des eaux usées avant l’entrée en vigueur du statut de 2004 était une compétence communale « optionnelle » dans la mesure où le code des communes indiquait que « les communes qui assurent le service de l’assainissement peuvent instituer une redevance calculée en fonction de l’importance du service rendu » (article L233-80). Ainsi, des installations de traitement des eaux usées ont été mises en place par les communes et d’autres par la Collectivité de Polynésie française.

10 Avis n°06-2012 du Tribunal administratif de la Polynésie française

Cette répartition des compétences au niveau local induit des effets directs sur la capacité des communes à exercer et/ou financer un certain nombre de services de proximité essentiels à la cohésion sociale des territoires (fourniture d’énergie, action sociale…) et conditionnent indirectement les équilibres budgétaires des communes.

19

Des évolutions institutionnelles récentes affectant le fonctionnement des communes polynésiennes

L’adaptation du CGCT aux communes polynésiennes

Les compétences des communes ont été affectées par l’adaptation du code général des collectivités territoriales (CGCT) aux communes polynésiennes. Par l’ordonnance du 5 octobre 2007, certaines dispositions du CGCT (parties I, II et V) ont ainsi été rendues applicables en Polynésie française. Jusque-là, les com-munes de Polynésie françaises étaient régies par des dispositions issues du Code des communes précédemment applicable en métropole.

L’ordonnance de 2007 prévoyait une mise en application du CGCT échelonnée dans le temps, avec les conséquences suivantes :

– Les communes avaient jusqu’au 1er janvier 2012 pour passer au régime de droit commun des actes avec un contrôle a posteriori exercé par les services de l’État sur la légalité et la validité des actes juridiques et budgétaires de la commune. Ce délai d’application laissé aux communes leur a permis de rester de façon transitoire sous le régime de tutelle de l’État, c’est à dire avec un contrôle a priori de leurs actes par le Haut commissaire de la République, afin de préparer leur passage au nouveau régime. Désormais, l’ensemble des communes polynésiennes est soumis au contrôle de légalité a posteriori.– Un échéancier obligatoire avait été fixé pour la mise en application des services publics environnementaux : – au plus tard le 31/12/2011 pour la collecte et le traitement des déchets, – au plus tard le 31/12/2015 pour la distribution d’eau potable, – au plus tard le 31/12/2020 pour l’assainissement.

La mise en œuvre des compétences environnementales s’accompagne de la nécessité de mettre en place des budgets annexes propres à l’exploitation de ces services (il s’agit de services publics industriels et commerciaux), afin d’en isoler le coût véritable et ainsi établir un juste niveau de redevance à payer par l’usager. Cela est d’autant plus nécessaire que la mise en œuvre de ces services publics requiert de lourds efforts d’investissement de la part des communes, dont la prise en charge (amortissement et endettement éventuel) devrait être incluse dans le calcul de la redevance ou du tarif.

L’application du CGCT a des conséquences en outre sur le jeu et sur les actions des acteurs existants, comme l’illustre les deux exemples suivants :

– Depuis l’obligation d’assurer la collecte et le traitement des déchets verts et ménagers à compter du 1er janvier 2012, les communes



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assurent le service pour ce qui relève de la collecte. La situation est plus complexe pour les opérations de traitement : celles-ci sont en effet assurées depuis la fin des années 90 par la société d’économie mixte SEP (Société Environnement Polynésien) créée en 1997 avec pour principal actionnaire le Pays (79,5 %). La SEP a en charge, pour l’ensemble des archipels de Polynésie française, l’étude et la réalisation d’opérations et d’actions de traitement des ordures ménagères ou industrielles et d’autres déchets, la protection et la réhabilitation des sites et la sauvegarde des espaces naturels. Depuis le 1er janvier 2012, la situation juridique de la SEP s’est complexifiée et c’est pour répondre à cette insécurité juridique qu’un syndicat mixte ouvert de gestion des déchets a été créé le 1er novembre 2012, avec pour missions d’assurer le traitement des déchets de l’archipel des Îles du Vent en mutualisant les moyens mis à disposition par 12 communes des Îles du Vent et par le Pays. – Concernant la distribution d’eau potable, l’obligation pour les communes d’assurer le service d’ici 2016 a conduit sept communes [Tubuai, Rimatara, Rurutu, Huahine, Tahaa, Tumaraa et Taputapuatea] à adhérer au projet PAPE (partenariat pour la potabilité de l’eau) porté par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPCPF) et initié en 201011. Le projet PAPE leur a permis d’améliorer significativement la qualité de l’eau qu’elles distribuent. Il est à noter en outre, que trois communes de Tahiti (Faa’a, Punaauia et Paea) ont créée un syndicat intercommunal TE OROPAA pour la production et la chloration de l’eau, la distribution de l’eau restant assurée par chaque commune sur son territoire.

La réforme de la fonction publique communale

L’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 avait doté d’un statut général les agents des 48 communes, des groupements de communes de Polynésie française et de leurs établissements publics administratifs.

Jusqu’à présent, les agents communaux étaient régis par différents cadres ou régimes : code du travail polynésien, convention collective des agents non fonc-tionnaires de l’administration (ANFA), statuts communaux individuels.

La réforme de la fonction publique communale doit permettre aux agents communaux d’être régis par un seul et même statut de droit publics, incluant les

11 En 2013, 4 autres communes (Rurutu, Teva I Uta, Ua Huka, Ua Pou) ont rejoint ce programme.

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mêmes droits et obligations que ceux de la fonction publique du Pays ou de l’État. Les principaux éléments de la réforme sont les suivants :

– création d’organes communs, consultatifs et paritaires : le conseil supérieur de la fonction publique communale (CSFPC) chargé notamment d’émettre des avis sur les projets de statuts particuliers, et le Centre de gestion et de formation (CGF), organisme composé d’élus chargé de la gestion et de la formation des agents ;– création de 4 catégories d’agents, qui implique une réflexion des élus sur l’organisation des services de la collectivité : – Conception et encadrement (catégorie A : Bac + 3 minimum), – Maîtrise (catégorie B : Bac à Bac + 2), – Application (catégorie C : BEP/CAP), – Exécution (catégorie D : sans condition de diplôme).– affirmation du principe du concours et de la formation continue pour renforcer les compétences professionnelles et l’égalité de traitement des agents.

L’article 75 de l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 précise les modali-tés de passage à la fonction publique communale de la façon suivante : «Dans un délai de trois ans au plus à compter de la publication de chaque statut particulier, les organes délibérants des collectivités et des établissements mentionnés à l’article 1er ouvrent, par délibération, les emplois correspondants. Chaque agent dispose d’un droit d’option qu’il exerce dans un délai d’un an à compter de l’ouverture par la col-lectivité ou l’établissement employeur de l’emploi ou des emplois correspondant au cadre d’emplois dans lequel l’agent a vocation à être intégré. Jusqu’à l’expiration du délai d’option, les agents ne peuvent être licenciés que pour insuffisance profession-nelle ou pour motif disciplinaire. À l’expiration du délai, les agents qui n’ont pas été intégrés continuent à être employés dans les conditions prévues par le contrat de droit public dont ils bénéficient. »

Selon les évaluations des services de l’État et du CGF, la réforme de la fonction publique communale pourrait entraîner, dans un premier temps, un alourdisse-ment des charges de personnel des communes. Néanmoins elle devrait constituer pour l’avenir un outil de meilleure gestion, de prévisibilité et à terme d’attractivité des métiers (au regard des possibilités de mobilité offertes).

Les communes polynésiennes enregistrent ainsi, depuis plusieurs années, une véritable transformation dans leurs champs d’intervention et leurs modes de gestion, dans un contexte économique et financier peu favorable.



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Des communes à l’autonomie financière et technique limitée par rapport aux communes de métropole

Des communes dépendantes du soutien financier et technique de l’État et du Pays

La création récente de l’échelon communal mais aussi le nombre important de petites communes (le constat est ainsi différent pour les communes les plus peu-plées) limitent structurellement leurs capacités techniques propres de pilotage de l’action et de la commande publique.

À cet écueil intrinsèque, les communes ont favorisé l’émergence des structures intercommunales spécialisées sur les sujets d’assistance technique (de manière non exhaustive, on relèvera par exemple le rôle du SPC PF sur la question de l’eau potable ; du SIVMTG sur la gestion budgétaire et financière).

Sur le plan financier, le soutien de l’État et du Pays aux communes peut être analysé à travers les taux très élevés de subventionnement des investissements.

Le soutien du Pays et de l’État sur les projets d’investissement des communes intervient aujourd’hui principalement dans le cadre du contrat de Projets 2008-2013 (prolongé à fin 2014). Ce partenariat pluriannuel a été signé le 27 mai 2008 entre l’État et le Pays avec pour objectif d’accompagner le développement éco-nomique et social de la Polynésie française. Il représentait à l’origine un montant total d’investissements de 52 milliards de francs pacifiques, avec une contribution à parité de l’État et du Pays à hauteur de 21 milliards de francs pacifiques chacun environ. Le solde est pris en charge par différents tiers : Office Polynésien de l’Habi-

35 %

57 %

85 %

42 %

68 %86 %

35 %50 %

92 %

32 %51 %

60 %

2008 2009 2010 2011

Communes françaises hors COM et hors MayotteCommunes des DOM hors MayotteCommunes polynésiennes

Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement

Source : DGCL et AFD

NB : Le calcul est le suivant : subventions d’investissement et autres dotations / dépenses d’équipe-ment y compris travaux en régie

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tat pour les projets liés au logement social, communes et Fonds Intercommunal de Péréquation pour les projets d’investissement dans le secteur de l’environnement (eau et déchets), les abris de survie et les constructions scolaires.

Les cinq volets initiaux du contrat de projets 2008-201312 sont : – le logement social ;– la santé avec un effort particulier sur l’offre de soins de proximité dans les archipels, sur l’urgence, la santé mentale et la sécurité sanitaire ;– l’environnement avec la réalisation de grands équipements structurants dans les domaines de l’assainissement, de l’adduction d’eau potable et du traitement des déchets ;– les abris de survie pour renforcer la protection des populations face aux catastrophes naturelles ;– l’enseignement supérieur et la recherche avec d’une part l’extension de l’Université de Polynésie française et d’autre part des actions visant à la structuration de la recherche ainsi qu’à la mise en place de thématiques liées au développement.

Des subventions sont également accordées par l’État et le Pays dans le cadre d’autres dispositifs : coté État, des subventions sont attribuées aux communes par le Fonds exceptionnel d’investissement (FEI), par la dotation d’équipement des ter-ritoires ruraux (DETR) ou encore par les subventions pour travaux divers d’intérêt local (TDIL) et coté Pays, par la délégation pour le développement des communes notamment (DDC).

Une fiscalité locale peu développée

Plusieurs facteurs peuvent expliquer, du moins en partie, le faible développe-ment de la fiscalité locale en Polynésie française.

Il faut tout d’abord souligner une réelle différence entre la Polynésie française et l’Hexagone en termes de culture fiscale, en lien avec le rapport de la population à la propriété. En métropole (et dans les départements d’outre-mer), la fiscalité locale appliquée aux ménages s’articule essentiellement autour du concept de taxation de la propriété. Or, ce système a semblé jusqu’ici peu compatible avec le rapport de la population polynésienne au foncier (faible inclinaison à une logique redistributive, généralisation de l’indivision…).

12 Depuis, l’État et la CPF ont conjointement acté la création de quatre nouveaux volets (constructions scolaires du 1er degré, tourisme nautique, réalisation d’une enquête sur le budget des familles polynésiennes, réalisation d’un colloque international sur les énergies renouvelables) et la prorogation du Contrat jusqu’à fin 2014.



24

Par ailleurs, les données sur le tissu socio-économique ailleurs qu’à Tahiti sont rares voire inexistantes, ce qui empêche les communes d’avoir une connaissance précise d’éventuelles assiettes d’imposition.

Enfin, l’émergence récente des communes polynésiennes et leur taille relative-ment faible pour la majorité limitent structurellement leur capacité théorique à mobiliser des impôts et taxes.

De ce fait, les recettes de la fiscalité locale directe sont faibles en Polynésie française et sont d’ailleurs nettement inférieures à celles perçues par les autres communes métropolitaines et ultramarines.

Il est, de plus, important de noter que les ressources fiscales des communes polynésiennes sont très inégales d’une commune à l’autre (six communes seule-ment sur les 48 ont des ressources fiscales supérieures à 20 % de leurs recettes de fonctionnement).

La faiblesse de la fiscalité locale limite les marges de manœuvre financières des communes. De fait, les principales recettes de fonctionnement ne dépendent pas de décisions souveraines des conseils municipaux :

– en tant que communes de la République française, les communes polynésiennes perçoivent une dotation globale de fonctionnement (DGF) versée et fixée par l’État. Celle-ci est composée d’une part forfaitaire, fonction du nombre d’habitants et de la superficie, et d’une dotation d’aménagement, fonction de la population, de l’éloignement de Tahiti et de la capacité financière.– depuis 2012, les communes polynésiennes perçoivent le Fonds de péréquation intercommunal (FPIC). Sont bénéficiaires du FPIC les

56,9

39,7

26,4

Communesmétropolitaines

Communes des DOM[hors Mayotte]

Communespolynésiennes

Graphique 4 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp)


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ensembles intercommunaux ou les communes isolées dont l’indicateur de ressources par habitant est inférieur à l’indicateur de ressources par habitant moyen de la collectivité concernée.– le Fonds intercommunal de péréquation (FIP), principale ressource des communes polynésiennes, dépend avant tout des décisions fiscales de la Polynésie française, puisque principalement alimenté par une quote-part prélevée sur les recettes fiscales douanières perçues par la Collectivité de Polynésie française sur l’exercice (quote-part de 15 % minimum, fixée à 17 % depuis 2006). Le reste des ressources du FIP provient de dotations de l’État. Les ressources du FIP sont ensuite versées en deux sections. Une première, constituée de la quote-part du Pays et d’une dotation de l’État, est versée aux communes en fonctionnement et en investissement et est libre d’emploi. La seconde section est constituée de la dotation territoriale pour l’investissement des communes et affectée au financement de projets d’investissement. La crise économique qui frappe la Polynésie française depuis plusieurs années a entrainé des diminutions successives des ressources du FIP (baisse des dotations non affectées de 9,5 % en 2011, de 8,32 % en 2012 et maintien en 2013). Les élus locaux polynésiens ont souhaité ouvrir une réflexion sur les critères de répartition du FIP dans le but d’en définir de nouveaux. Une étude sur le sujet, financée par l’AFD et pilotée par le SPC PF, a ainsi été réalisée par le cabinet de conseil FCL (Financière Collectivités Locales), avec pour objectifs de remettre à plat les calculs utilisés ces dernières années et de proposer des pistes pour le choix de nouveaux critères. – les principales recettes fiscales, bien qu’issues de décisions municipales, sont soumises à des aléas et décisions externes : – le niveau des centimes additionnels, qui correspondent à des majorations d’impôts territoriaux, est fortement lié aux décisions fiscales de la Polynésie française ; – la taxe sur l’électricité est liée à la consommation des acteurs économiques et encadrée pour la plupart des communes par la convention avec Électricité de Tahiti. Les communes exerçant la compétence en régie doivent quant à elles accorder leurs tarifs sur ceux en vigueur dans le cadre de la concession EDT pour bénéficier d’un prix du carburant subventionné par le Pays.

Aujourd’hui, les seules véritables marges de manœuvre des communes sont constituées des produits d’exploitation et de services tels que les redevances et certaines taxes (taxe de séjour, taxe sur la publicité…) à l’assiette généralement contrainte.



26

Cette situation est pénalisante dans le contexte actuel de crise économique dans la mesure où les communes ont eu à faire face à des diminutions marquées du FIP, qui constitue leur principale recette.

Face à ce constat, des réflexions ont été menées pour que soient développées les ressources propres des communes, avec la tenue notamment d’un séminaire sur la fiscalité communale en janvier 2011. Si aucune réforme n’a pu voir le jour jusqu’ici, il est clair que la réforme de la fiscalité communale, tenant compte de la spécificité de ces territoires, constitue l’un des enjeux essentiels de ces collectivi-tés sur les années à venir.

S’il ne saurait constituer une source de réflexion exhaustive, l’observatoire des finances communales polynésiennes pourra ainsi servir d’outil permettant aux différents partenaires institutionnels d’alimenter leur réflexion par des données budgétaires exhaustives, notamment en termes d’évaluation des charges et de financement des politiques publiques.

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La situation financière des communes polynésiennes

Remarques préliminaires

Des règles budgétaires s’appliquant à toutes les communes de la République française

Les communes polynésiennes sont soumises au même dispositif règlementaire que les communes de métropole :

Elles sont tenues de voter leur budget en équilibre, avec les conditions suivantes :– l’équilibre doit être réalisé section par section (fonctionnement et investissement) ;– les dépenses et recettes doivent être évaluées de manière sincère, sans omission, majoration ni minoration ;– lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est réputé assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour résorber ce déficit ;– toutes les dépenses obligatoires correctement évaluées doivent figurer au budget. Il s’agit du paiement des charges de personnel et du remboursement des annuités d’emprunts contractés auprès d’établissements bancaires. Le paiement de ces dépenses dites « dépenses obligatoires » est anticipé mensuellement par le trésorier-payeur de chaque commune.– Le remboursement du capital de dette doit s’effectuer par des ressources propres : ainsi, le remboursement des emprunts par de nouveaux emprunts est formellement interdit,– Les communes n’ont pas le droit de générer un déficit supérieur à 5 % (10 % pour les communes dont la population est inférieure ou égale à 20 000 habitants) des recettes de fonctionnement.


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Des partis pris pour l’analyse des finances communales polynésiennes

Le périmètre d’analyse retenu pour l’observatoire

Les données présentées dans l’observatoire se basent sur les comptes adminis-tratifs des 48 communes de Polynésie française et des deux principaux syndicats intercommunaux chargés de services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), à savoir TE OROPAA13 et SECOSUD14. Ces documents budgétaires ont donc fait l’objet d’une validation des assemblées compétentes et d’un contrôle a poste-riori des services de l’État. Pour pallier des problèmes de rattachements d’écritures aux exercices concernés, des retraitements marginaux ont été effectués dans la saisie des comptes.

De création récente, les communautés de communes existantes en Polynésie ne disposent pas de comptes administratifs sur la période étudiée.

Les données sur les communes métropolitaines et des DOM présentées plus loin à titre de comparaison ne portent que sur les comptes des communes hors intercommunalités. Les champs de comparaison ne sont cependant pas totale-ment homogènes puisque, dans les DOM et dans l’Hexagone, l’intercommunalité est beaucoup plus développée qu’en Polynésie française (notamment sur l’eau, les déchets, l’assainissement) : les valeurs de comparaison sont donc à prendre avec prudence. Si les données présentées pour les communes polynésiennes couvrent la période 2008/2012, la comparaison avec les communes DOM et métropolitaines se focaliseront sur l’exercice 2011, en l’absence de données comparatives plus récentes. Par ailleurs, les comptes de gestion de délégataires, dans le cas des com-munes ayant externalisé certains services environnementaux, ne sont pas pris en compte dans le périmètre de l’analyse.

Une vision consolidée des budgets

L’observatoire des finances communales polynésiennes repose sur une vision consolidée des budgets communaux, c’est-à-dire une prise en compte à la fois du budget général mais aussi des budgets annexes existants.

Cette approche permet d’intégrer les équilibres financiers des services publics à caractère industriel et commerciaux suivis sur les budgets annexes, suivant les dis-positions du CGCT, voire de les isoler dans le cadre d’analyse de politique sectorielle (financement du service de l’eau, de l’électricité, de la collecte et du traitement des déchets…).

13 Le syndicat intercommunal TE OROPAA regroupe les communes de Faa’a, Punaauia et Paea14 Le syndicat pour l’électrification des communes du sud de Tahiti regroupe les communes de Teva i Uta, Hitia’a O Te Ra, Taiarapu Est et Taiarapu Ouest.

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L’approche consolidée n’est toutefois pas celle retenue dans les rapports annuels sur les finances des communes françaises, ceux-ci se basant uniquement sur les comptes des budgets principaux15. Cela limite de fait les comparaisons entre les communes polynésiennes et les communes métropolitaines et des DOM : les comparaisons présentées dans ce document illustrent ainsi les tendances mais ne portent pas exactement sur le même périmètre de données.

Une prise en compte des travaux en régie en recettes de fonctionnement

L’isolement de la plupart des communes polynésiennes (hors Îles du Vent) amènent celles-ci à internaliser la quasi-totalité de leurs dépenses. En termes de dépenses d’équipement, afin de compenser l’absence d’entreprises locales, ces communes réalisent une part non négligeable de leurs travaux en régie. Cela leur permet en outre d’assurer un minimum d’emplois à leur population car les com-munes restent les principaux employeurs dans ces îles.

Le recours aux travaux en régie étant courant pour les communes polyné-siennes, notamment pour les plus éloignées de Tahiti, le choix a été fait de prendre en compte la recette d’ordre en fonctionnement pour l’analyse. Cette classification s’inscrit en cohérence avec la définition du ratio de capacité d’autofinancement établi par la DGCL, facilitant par là même les comparaisons avec les communes ultramarines et métropolitaines.

15 La généralisation des budgets annexes et l’émergence de l’intercommunalité en Polynésie française correspondant à une dynamique récente, la seule prise en compte du budget principal sur la période rétrospective 2008-2011 ramène aux mêmes limites.

Fonctionnement

Dépenses Recettes

Écritures réelles travaux en régie 100

Impact épargne -100

Écritures d’ordre 100

Impact équilibre section de fonctionnement

0

Écritures d’ordre 100

Impact équilibre section de fonctionnement

-100

Investissement

Dépenses Recettes

Écritures réelles travaux en régie

Impact besoin de financement 0

Tableau 5 : Illustration de la logique des travaux en régie


La s i tuat ion f inanc ière des communes po lynés iennes


30

Il convient de rappeler que les travaux en régie sont comptabilisés comme des flux réels en dépenses de fonctionnement et sont ensuite basculés en investis-sement via une écriture d’ordre16. En termes d’impact budgétaire, les travaux en régie n’influencent donc que la section d’investissement (cf. ci-dessus).

Les données et graphiques présentés ci-après intègrent les travaux en régie.

Des recettes et dépenses de fonctionnement révélatrices des spécificités des communes polynésiennes

Des ressources de fonctionnement affectées par le contexte local

La crise économique polynésienne a des répercussions sur les ressources des communes depuis 2011

Sur la période étudiée, les recettes de fonctionnement des communes polyné-siennes, qui représentent au total près de 31,9 milliards de francs pacifiques, ont connu une hausse tendancielle jusqu’en 2010 avant de refluer de -6 % jusqu’en 2012 :

Cette contraction des recettes s’explique avant tout par :– une baisse des dotations non affectées en fonctionnement (DNAF) versées par le FIP de plus de -9 %, qui fait suite à la diminution de 2,15 % déjà constatée en 2011,

16 Écriture comptable, effectuée par l’ordonnateur d’une collectivité, qui n’amène aucun décaissement ou encaissement.

32 519

33 30333 821

32 61531 855

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 5 : Total des recettes de fonctionnement – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD

31

– après une baisse de -3 % constatée en 2011, les redevances connaissent une nette augmentation (+6,1 %) s’expliquant notamment par les efforts effectués par les communes quant à la tarification et au recouvrement ;– la poursuite de la diminution des travaux en régie, qui passent de 1 449 MF en 2010 à 954 MF en 2011, puis à 537 MF en 2012, reflétant la diminution de l’effort d’équipement, dans un contexte de financement de l’investissement plus tendu. Ce poste trouvant son corollaire budgétaire en dépenses de fonctionnement, son évolution n’a aucun impact sur la capacité d’autofinancement.

L’évolution des recettes communales en Polynésie française enregistre depuis 2010 une tendance opposée à celle observée pour les communes françaises dans leur ensemble :

98

100

102

104

106

108

110

2008 2009 2010 2011 2012

Communes françaises (hors COM et hors Mayotte)Communes polynésiennes

Graphique 6 : Évolution des recettes de fonctionnement des communes (en base 100)




32

Une structure des recettes distincte des autres communes françaises, traduisant une autonomie financière limitée

La structure de recettes communales polynésiennes se caractérise avant tout par un faible poids des recettes fiscales et par l’importance des dotations de l’État et du FIP (fonds intercommunal de péréquation).

La différence de fonds réside dans la faiblesse de la fiscalité, qui ne représente que 21 % des ressources de fonctionnement pour les communes polynésiennes, contre 61 % pour les communes françaises et 66 % pour les communes des DOM. La DGF attribuée par l’État à toutes les communes françaises, pèse plus dans les recettes des communes polynésiennes que dans celles des autres communes fran-çaises. Il est à noter également pour les communes polynésiennes l’importance des dotations versées par le FIP, qui constituent leur principale ressource (40 %).

La moyenne polynésienne masque toutefois des situations diverses entre les différents archipels de Polynésie.

DGF24 %

FIP40 %

Impôts et taxes21 %

Autres 15 %

DGF21 %


Autres 18 %

DGF18 %


Autres15 %



Communes françaises[hors COM et hors Mayotte]

Graphique 7 : Structure des recettes de fonctionnement en 2011


33

Les montants de recettes présentés dans cette partie prennent en compte les travaux en régie. Aussi, les évolutions constatées sur la période doivent être nuancées par celle des travaux en régie, même si le poids de ces derniers dans les recettes de fonctionnement reste assez marginal (hormis pour les communes des archipels éloignés de Tahiti).

Des ressources de transfert (DGF et FIP) assurant une péréquation envers les communes des archipels éloignésLes ressources de transfert que sont les dotations de l’État et la fiscalité reversée

par le FIP constituent les principales recettes de fonctionnement des communes et sont particulièrement prépondérantes pour les communes des archipels éloignés.

23 %

34 %

14 %

29 %

22%

36 %

27 %

14 %

38%

41%

2 %

19 %

37 %

46 %

3 %14 %

35 %

33 %

3 %

29 %

ISV IDV TG Australes Marquises

AutresImpôts et taxes

FIP

DGF

Graphique 8 : Structure des recettes de fonctionnement par archipel en 2012

Source : AFD

8 %

2 %

0 %

7 %

5 %

2 %

TG ISV IDV Marquises Australes Moyenne

Graphique 9 : Poids des travaux en régie sur les recettes de fonctionnement en 2012

Source : AFD



34

Cette situation s’explique notamment par un choix historique d’orienter les efforts de péréquation en faveur des « petites » communes.

Une DGF par habitant plus élevée pour les communes des archipels éloignésSur l’ensemble des communes polynésiennes, la dotation globale de fonction-

nement (DGF) a progressivement augmenté sur la période. La DGF versée aux com-munes polynésiennes est composée d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement (DGA).

Entre 2011 et 2012, la DGF attribuée aux communes polynésiennes a augmenté de 0,78 %, tirée par une hausse de +3,29 % de la DGA. De manière générale, l’en-veloppe de DGF attribuée aux communes polynésiennes a connu une évolution plus favorable que l’enveloppe globale de DGF attribuée à la totalité des com-munes françaises (-0,75 % en 2012 pour l’enveloppe globale), montrant par là que les critères retenus assurent une péréquation au niveau national envers les petites communes polynésiennes.

79 %

57 % 58 %67 %

83 %

61 %

TuamotuGambier

ISV IDV Marquises Australes Moyenne

Graphique 10 : Poids des ressources de transfert (DGF et FIP) en 2012

Source : AFD

7 5667 615

7 694 7 744

7 863

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 11 : Évolution de la DGF – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD

35

La dotation forfaitaireLes communes polynésiennes perçoivent une dotation forfaitaire qui se

décompose en 3 parts : – une dotation de base dont le montant est fonction du nombre d’habitants de la commune ;– une part proportionnelle à la superficie dont le montant est fonction de la superficie (3,22 /ha) ;– une part correspondant à une dotation de garantie, visant à compenser les effets de la réforme de la DGF de 2004/2005.

La dotation d’aménagementUne dotation d’aménagement également allouée aux communes polynésiennes

se décompose en deux parts :– une part DSU (dotation de solidarité urbaine) /DSR (dotation de solidarité rurale)– une part DNP (dotation nationale de péréquation).

Le mode de calcul de la dotation d’aménagement ultramarine traduit la solidarité nationale en faveur des communes d’outre-mer en leur affectant une quote-part plus favorable que celle résultant de leur strict poids démographique (majoration de 33 %).

L’enveloppe allouée à la Polynésie française est répartie entre les communes sur la base des critères suivants :

– 45 % proportionnellement à la population DGF de chaque commune– 40 % proportionnellement au nombre de points attribués à chaque commune en fonction de son éloignement du chef-lieu du territoire, la commune de Papeete ;– 15 % proportionnellement à leur capacité financière17

29,5

29,2

29,9


Communes desDOM (hors Mayotte)

Communes polynésiennes

Graphique 12 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2011 (en KF cfp)


17 S’agissant de la DGF part aménagement, l’indicateur relatif à la capacité financière des communes correspond au montant des centimes additionnels émis au profit de chaque commune, arrêtés au 31



36

Le montant de DGF par habitant est plus important pour les communes peu peuplées des archipels éloignés traduisant un mécanisme de péréquation envers ces communes. Cette péréquation est assurée aussi bien par la part forfaitaire que par la dotation d’aménagement (DGA), du fait des critères de répartition retenus.

Ainsi, au regard des critères, la péréquation nationale agit en Polynésie fran-çaise au bénéfice des communes isolées et à faible population, dans l’objectif de pallier un potentiel fiscal limité.

Les dotations du FIP, ramenant à des principes de péréquation proches de ceux de ceux de la DGF, souffrent du ralentissement économique du territoire

Les dotations versées aux communes par le FIP sur leur section de fonctionne-ment sont des dotations non affectées (DNAF), c’est à dire libres d’emploi par les communes.

La répartition des DNAF entre les communes a été effectuée depuis 2006 sur la base :

– des critères définis à l’article R2573-45 du CGCT (population, effectifs scolaires, superficie communale, dispersion et éloignement par rapport à Tahiti). Toutefois, aucune définition claire de chaque critère n’a été formulée ;– des clés de pondération appliquées jusqu’en 2006 :– 40 % pour la part démographique– 30 % sur la base des effectifs scolaires dans les établissements d’enseignement primaire – 10 % sur la base de la superficie communale

décembre de l’année N-1. Cette donnée provient de l’état récapitulatif des centimes additionnels réalisé chaque année par la direction des impôts et des contributions publiques de la Polynésie française.

67,8

29,423,9

57,249,6

29,1


Graphique 13 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : Dipac et AFD

37

– 10 % sur la base de la dispersion d’une commune sur plusieurs îles ou atolls– 10 % sur la base de l’éloignement géographique de la commune par rapport à Tahiti.

Une étude récente (2013) sur les critères de répartition du FIP, financée par l’AFD et conduite par le cabinet FCL a permis d’établir les constats suivants :

– Aucune pondération des critères n’a été validée par le Comité des Finances Locales18 depuis 2006 a minima ;– Les critères existants jusqu’ici ont été partiellement neutralisés par différents mécanismes d’écrêtement ou de garantie destinés à éviter les trop fortes baisses. Aussi, les montants actuels de DNAF ne répondent à aucune logique ;– Les modalités de prise en compte de certains critères sont sujets à caution, au niveau de la fiabilité des données prises en compte (pour la superficie par exemple, il existe de fortes distorsions entre les superficies retenues dans les DNAF et celles figurant dans d’autres documents) ou de la logique de calcul (par exemple, pour le critère éloignement, des communes disposant d’un éloignement équivalent percevaient une attribution similaire quelle que soit la taille démographique de ces communes et sans lien avec le surcoût réel induit par cet éloignement).

L’enveloppe globale pour les DNAF a augmenté de 2,05 % en 2009, puis a été maintenue en 2010 pour se contracter de 2,15 % en 2011 puis de -9 % en 2012 :

12 90413 169 13 169

12 885

11 716

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 14 : Évolution des dotations non affectées (DNAF) versées par le FIP (en MF cfp)


18 Le Comité des Finances locales est présidé conjointement par le Haut-commissaire de la République et le Président de la Polynésie française et comprend des représentants des communes, du gouvernement de la Polynésie française, de l’assemblée de la Polynésie française et de l’État. Les représentants des collectivités territoriales constituent la majorité des membres du comité (loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 - Article 52)



38

L’application partielle des critères et de mécanismes d’écrêtement et garan-tie a entraîné un parallélisme des évolutions entre archipels avec néanmoins de plus fortes augmentations pour les communes des TG et Marquises en 2009. Ces évolutions ont conduit à des niveaux de dotations FIP plus élevés pour les com-munes éloignées, montrant ainsi que les choix d’évolution retenus pour les DNAF ces dernières années ont implicitement favorisé une solidarité envers ces petites communes.

Une faiblesse générale des recettes fiscales masquant toutefois de fortes disparités locales Sur l’ensemble des communes, les recettes d’impôts et taxes ont connu une

augmentation continue jusqu’en 2011 (+410 MF cfp), avant de marquer le pas en 2012 (diminution inférieure à -0,1 %).

Malgré cette progression, le niveau de recettes fiscales par habitant reste très inférieur aux niveaux observés dans les autres communes françaises et ultrama-rines :

TG

ISVIDV

Marquises

Australes80

85

90

95

100

105

110

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 15 : Évolution des DNAF par habitant (en base 100)


74,5

44,239,1

71,461,0

43,7


Graphique 16 : DNAF par habitant en 2012 (en KF cfp)


39

Les graphiques ci-dessus prennent en compte les seuls produits de la fiscalité directe. Les centimes additionnels perçus par les communes polynésiennes sont considérés comme de la fiscalité directe.

Le poids des impôts et taxes est tout autre lorsqu’on considère également la fiscalité indirecte, notamment pour les communes des DOM, qui bénéficient des régimes spéciaux tels que l’octroi de mer ou la taxe sur le carburant.

6 4546 627

6 772 6 8646 769

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 17 : Total des impôts et taxes – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)


56,9

39,7

26,4




Graphique 18 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp)


38 %

25 %21 %




Graphique 19 : Poids de la fiscalité directe dans les ressources de fonctionnement en 2011

Source : AFD



40

Les principaux impôts et taxes locaux en Polynésie française sont les sui-vants (voir détails en annexe 3) :

– les centimes additionnels, impositions communales qui figurent sur le même avis d’imposition que ceux du Pays et qui ont la même assiette de calcul. Ils sont une majoration de l’imposition territoriale : – les centimes additionnels à la contribution des patentes (impôt crée par toutes les communes) – les centimes additionnels à la contribution des licences (impôt crée par toutes les communes) – les centimes additionnels à l’impôt foncier sur les propriétés bâties (impôt crée par toutes les communes des IDV et ISV et quelques communes seulement des autres archipels)– la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels (impôt crée par la quasi-totalité des communes des IDV et quelques communes des ISV) ;– la taxe sur l’électricité, assise sur la consommation d’énergie de tous les usagers raccordés à un réseau public de distribution d’énergie. En 2011, cette taxe a été créée par 38 communes. La taxe est une composante de la redevance énergie : si la commune est sous concession EDT, c’est EDT qui perçoit les redevances et reverse la partie taxe à la commune et si la commune assure le service en régie, elle perçoit elle-même les redevances sur son budget annexe énergie et la partie des recettes liée à la taxe est ensuite reversée par le budget annexe sur le budget général ;– la taxe de séjour, soit variable sur la base du nombre de nuitées, soit forfaitaire en fonction de la capacité d’accueil et de la fréquentation touristique. En 2011, cette taxe a été créée par 14 communes.


58 %64 %

20 %

58 % 60 %

20 %

59 %65 %

20 %

61 %66 %

21 %

2008 2009 2010 2011

Graphique 20 : Poids de la fiscalité (directe et indirecte) dans les recettes de fonctionnement


41

Il existe ainsi bien une fiscalité locale en Polynésie française mais sa faible importance s’explique par plusieurs facteurs :

– Les recettes fiscales sont de fait restreintes par l’absence d’assiette dans certaines communes (hormis le foncier, il y a peu de valeur ajoutée ou d’activités dans les archipels éloignés)– La fiscalité ménage, qui constitue un des piliers du système fiscal local en France se limite ici à l’impôt foncier sur les propriétés bâties. Il n’existe pas de taxe d’habitation ni de taxe sur le foncier non bâti.– Les impôts et taxes locaux existants en Polynésie française sont essentiellement de la fiscalité reversée, ce qui contraint fortement la marge des manœuvres des communes. Pour les centimes additionnels par exemple, les assiettes imposables sont directement affectées par les décisions fiscales du Pays et la commune n’a aucune marge de manœuvre sur d’éventuels exonérations ou abattements.– Les valeurs locatives et grilles tarifaires appliquées pour les impôts et taxes locaux en Polynésie n’ont pas été récemment actualisées ;– Les capacités techniques des communes à lever et recouvrer les impôts et taxes sont limitées par la petite taille de la plupart d’entre elles ; – Les données nécessaires à la définition des assiettes restent parcellaires. Le cadastre est encore incomplet, bien que d’importants efforts aient été faits par la Direction des affaires foncières du Pays qui affirme aujourd’hui que seulement 80 % de la surface totale du Pays est couverte, avec toutefois une couverture totale de Tahiti et des archipels éloignés qui devrait être effective à court-terme.

S’agissant de la fiscalité indirecte, les communes polynésiennes ne sont pas soumises aux régimes spécifiques dont bénéficient les communes des DOM, tels que l’octroi de mer.

La situation fiscale locale en Polynésie varie beaucoup d’une commune à l’autre, avec de fortes disparités par archipel et une très large part des recettes fiscales perçue par les IDV et les ISV. Les principales recettes fiscales se répartissent comme suit :



42

Recettes 2012 des principaux impôts

et taxes en KF cfp

Recettes 2012 des principaux impôts

et taxes en %

Centimes additionnels et TVLLP 4 250 074 100 %

dont IDV 4 013 859 94 %

dont ISV 202 726 5 %

dont TG 13 550 1 %

dont Marquises 11 641 0 %

dont Australes 8 298 0 %

Taxe de séjour 180 371 100 %

dont IDV 95 381 53 %

dont ISV 75 249 42 %

dont TG 8 519 5 %


dont Australes 85 0 %

Taxe sur l’électricité 2 082 814 100 %

dont IDV 1 709 631 82 %

dont ISV 289 617 14 %

dont TG 23 420 1 %



Taxe sur la publicité 29 151 100 %

dont IDV 24 863 85 %

dont ISV 4 288 15 %

dont TG 0 0 %

dont Marquises 0 0 %

dont Australes 0 0 %

TOTAL 6 542 410 100 %

dont IDV 5 843 734 89 %

dont ISV 571 880 9 %

dont TG 45 489 1 %



Tableau 6 : Montants des principaux impôts et taxes

Source : AFD

Remarque : Les principaux impôts et taxes mentionnés ci-dessus sont détaillés en annexe 3.

43

Des redevances et produits des services en augmentation, en lien avec la montée en charge des compétences communales sur les services publics environnementauxLes principales redevances perçues par les communes polynésiennes sont :

– la redevance pour la production et la distribution d’eau potable,– la redevance pour l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères,– la redevance pour les services scolaires et périscolaires.

Le montant de redevance par habitant a augmenté sur la période 2008-2012, en lien avec la montée en charge des compétences communales, et notamment la mise en application du service public des déchets, obligatoire à partir de début 2012. Cette évolution à la hausse découle :

– de l’impératif d’équilibrer les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux (articles L2224-1 et 2 du CGCT), même si des dérogations ont été accordées par l’ordonnance du 5 octobre 2007 pour les communes polynésiennes de moins de 10 000 habitants ;– d’une prise de conscience de la part des élus locaux de la nécessité de facturer à la population les services essentiels rendus afin d’en assurer l’équilibre financier, faisant suite à un système de gratuité quasi-généralisé des services publics.

Après une baisse de 3 % observée en 2011, en lien avec la crise qui a eu pour conséquence une croissance des impayés et de plus importants différés de paie-ment, ce poste connait une hausse nette de +6,1 % en 2012. Outre les efforts de recouvrement, un certain nombre de commune ont fait le choix, dans un contexte de tension sur les autres postes de recettes, d’augmenter la tarification des ser-vices publics (eau potable, service des déchets, cantines scolaires) afin de mieux couvrir le coût réel de ces services.

2 7063 209 3 440 3 327 3 649

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 21 : Total des redevances et produits des services – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD



44

Les difficultés de recouvrement des redevances sont importantes en Polynésie française, cette situation étant accentuée en temps de crise. Ce contexte écono-mique difficile rend en effet le coût politique des efforts de recouvrement ou de tarification à fournir par les communes (mesures coercitives par exemple) encore plus élevé.

L’analyse du niveau de redevance par archipel n’a de pertinence qu’une fois retraitée la redevance électricité car certaines communes assurent le service de production et de distribution de l’énergie en régie, d’où des niveaux de redevance nettement plus élevés dans ces communes. Hors redevance électricité, les com-munes des TG perçoivent des redevances par habitant inférieures à la moyenne des communes polynésiennes. Les écarts entre les archipels sont relativement faibles mais masquent des situations différentes avec d’un coté, beaucoup de services pour beaucoup d’habitants dans les IDV et les ISV et, de l’autre, peu de services pour peu d’habitants dans les TG, Australes et Marquises.

Suite à l’ordonnance de 2007 adaptant le CGCT aux communes polynésiennes et imposant aux communes d’assurer la distribution d’eau potable d’ici 2016, une étude avait été réalisée en 2009 par le consultant Gilles Roger sur la propension des ménages polynésiens à payer l’eau potable. Cette étude, financée par l’AFD et intitulée « L’eau potable dans 6 communes de Polynésie française, entre pertes, gaspillage et déficits », avait pour objectifs de comprendre les déterminants de la volonté des usagers à payer l’eau potable, leurs exigences en matière de qua-lité du service, et d’estimer si possible des fourchettes de prix susceptibles d’être appliquées par les communes, en tenant compte des capacités financières des ménages et des caractéristiques du réseau et des installations. Dans la perspective d’un équilibre à terme des services de l’eau, l’étude visait en outre à sensibiliser les élus communaux sur les progrès à réaliser en matière de recouvrement des coûts.

7,6

13,611,3

12,8

9,311,4


Graphique 22 : Produits des services et redevances (hors redevance électricité) par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD

45

L’étude a porté sur 6 communes représentatives (3 communes des Îles du Vent, 2 communes des Îles Sous-le-Vent, 1 commune des Tuamotu).

En se basant sur des données issues de l’étude, il est possible d’estimer en grandes masses le poids des principales redevances dans le budget des ménages polynésiens (environ 9 % en 2011). Pour la seule redevance eau, l’étude rappelle que selon les normes internationales généralement admises, l’eau ne doit pas représenter plus de 3 % du revenu d’un ménage «moyen».

Pour les six communes étudiées dans l’étude, les estimations sont les suivantes.

* Le revenu moyen pris en compte en 2008 est le revenu moyen par unité de consommation issu de l’étude de Gilles Roger. Il correspond à la moyenne des revenus moyens dans les communes étudiées. Compte-tenu du contexte actuel de crise, les hypothèses d’évolution prospective du revenu moyen, initialement établies à +2 % par an, sont ici gelées.

2008 2009 2010 2011 2012

Redevance OM/hab 467 392 607 554 744

Redevance eau/hab 903 826 1 064 561 1 058

Redevance école/hab 299 433 437 386 361

Redevance électricité/hab 1 123 1 152 1 148 1 199 1 182

Total 2 792 2 804 3 256 2 700 3 345

Revenu hors loyer* 103 682 103 682 103 682 103 682 103 682

Poids de la redevance eau dans le revenu moyen/pers

0,9 % 0,8 % 1,0 % 0,5 % 1,0 %

Poids des principales redevances dans le revenu moyen/pers

2,7 % 2,7 % 3,1 % 2,6 % 3,2 %

Tableau 7 : Estimation du poids de la redevance eau dans le revenu moyen par personne

Dans l’ensemble, les communes polynésiennes se distinguent des communes métropolitaines par la prépondérance des ressources de transfert par rapport aux ressources propres (impôts, taxes et redevances). La mutation comparativement récente des anciens districts en communes, leur faible nombre d’habitants pour la majorité et le tissu économique limité explique la dépendance marquée de ces collectivités aux ressources affectées. Il n’est donc pas étonnant que ce constat s’exacerbe au fur et à mesure qu’on s’éloigne des communes tahitiennes.

Au cœur des problématiques d’autonomie financière des collectivités françaises, la question des ressources apparaît centrale pour les communes de Polynésie française, pour lesquelles l’évolution récente du cadre législatif génère une montée en charge importante des compétences à assumer.



46

Des dépenses de fonctionnement rendant compte de la diversité des communes et des enjeux de gestion

D’importants efforts de gestion fournis par les communes polynésiennes

Les montants de dépenses présentés dans cette partie prennent en compte les dépenses liées aux travaux en régie. Les évolutions constatées sur la période doivent ainsi être nuancées par celle des travaux en régie, même si leur poids dans les charges courantes et les charges de personnel reste faible (hormis pour les communes des archipels éloignés de Tahiti).

Après une nette hausse des dépenses réelles de fonctionnement, entre 2008 et 2009, on observe à partir de 2010 une contraction (-2 % en 2011 et -6 % en 2012) grâce aux efforts de gestion entrepris par les communes en réaction à la baisse des ressources, comme par exemple la mise en place de plans de départs volon-taires par plusieurs communes.

9 %

3 %

0%

9 %

6 %

2 %


Graphique 23 : Poids des travaux en régie sur les charges courantes et de personnel en 2012

Source : AFD

30 924

31 943 31 715

31 053

29 742

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 24 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD

47

Cette évolution est, comme pour les recettes, inverse à celle constatée pour les communes françaises dans leur ensemble. Le niveau de dépenses par habitant pour les communes polynésiennes est légèrement supérieur à la moyenne fran-çaise mais reste nettement inférieur à celui observé en moyenne pour les com-munes des DOM.

Les dépenses de fonctionnement par habitant dans le graphique ci-dessus prennent en compte les subventions d’équilibre versées aux budgets annexes afin de ne pas fausser la comparaison avec la métropole et les DOM.

Les graphiques suivants présentent en revanche les montants de dépenses hors subvention.

Communes françaises (hors COM et hors Mayotte)Communes polynésiennes

95

97

99

101

103

105

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 25 : Évolution des dépenses de fonctionnement des communes (en base 100)


119,1

142,7

129,4




Graphique 26 : Dépenses de fonctionnement (dont subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp)




48

Le montant de dépenses par habitant est variable selon les archipels, avec un coût des services publics globalement plus élevé dans les communes peu peuplées. Il faut toutefois noter que les communes de plus de 20 000 habitants présentent un niveau de dépenses par habitant supérieur à la moyenne polynésienne pouvant notamment s’expliquer par les charges de centralité afférentes.

119,1

142,7

119,6

Communes métropolitaines

Communes des DOM(hors Mayotte)


Graphique 27 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp)



176,3

126,5110,0

167,0 163,7

119,6

249,5

149,5

99,2 93,6133,1 119,6

0 à 9991 000 à 4 999

5 000 à 9 999

10 000 à 19 999+ de 20 000

Moyenne

Graphiques 28 et 29 : Niveau de dépenses de fonctionnement par habitant en 2012 par archipel et par strate de population (en KF cfp)

Source : AFD

49

Une structure de dépenses marquée par l’importance des dépenses de personnel

La structure de dépenses de fonctionnement pour les communes polynésiennes se distingue avant tout par la prépondérance des dépenses de personnel, à l’image des communes des DOM, dans un contexte de faible externalisation des services publics notamment. Les charges courantes sont, à l’inverse, plus importantes dans les budgets des communes polynésiennes, en lien avec les surcoûts liés à l’éloi-gnement et la dispersion. Par ailleurs, les « autres dépenses de fonctionnement » pèsent plus dans les budgets des autres communes françaises, du fait notamment de dépenses d’intervention plus importantes.

La structure moyenne des dépenses pour les communes polynésiennes masque toutefois les disparités entre les archipels.



Communes françaises[hors COM et hors Mayotte]

Personnel 61 %

Charges courantes - 29 %

ChargesFinancières - 0,6 %

Autres - 10 %

Personnel 52 %



Autres - 19 %

Personnel62 %



Autres - 17 %

Graphique 30 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes en 2011




50

Une grande rigidité des budgets avec de lourdes charges de personnel permanent

Après une nette augmentation des charges de personnel entre 2008 et 2010, les efforts consentis par les communes pour maîtriser ces dépenses ont permis un léger recul de ce poste en 2011.

ISV IDV TG Australes Marquises

14 %

0,7 %

32 %

53 %

9 %0,6 %

27 %

64 %

10 %

37 %

51 %

9 %0,1 %

30 %

61 %

13 %

0,6 %

27 %

59 %

Autres

Charges financièresCharges courantes

Personnel

0,1 %

18 222

18 85819 096

18 952

18 326

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 31 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes polynésiennes par archipel en 2011

Graphique 32 : Total des dépenses de personnel – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD

Source : AFD

51

Malgré les efforts fournis, la part des dépenses de personnel dans les budgets communaux a augmenté depuis 2008, passant de 59 % à 61 % environ, soit un poids bien supérieur à la moyenne nationale mais en-deçà du niveau observé pour les communes d’Outre-mer. Cette situation s’explique notamment par le faible recours à l’externalisation de certains services publics de base (eau, assainissement, voire électricité dans les archipels éloignés) via un prestataire privé ou une inter-communalité. Par ailleurs, malgré le fait que beaucoup de communes soient fai-blement peuplées, leur éloignement et la nature des services obligatoires qu’elles doivent rendre les oblige à disposer d’un nombre d’agents minimum pour assurer ses missions prioritaires (police, administration générale, services techniques…). En dernier lieu, l’augmentation de la part de ces dépenses s’explique aussi mécani-quement par la diminution d’autres postes de charges sur la période.

La réforme de la publique communale achevée en 2012 pourrait avoir une incidence sur le poids des dépenses de personnel dans les budgets communaux via la mise en place de catégories d’agents et de grilles salariales. Les effets de la réforme devraient cependant être rapidement contrebalancés par les plans de départs volontaires mis en place par certaines communes.

En 2012, les communes polynésiennes enregistrent environ 4 530 agents, qui se répartiront en 4 catégories à la mise en place de la fonction publique commu-nale. Ce nombre est en diminution par rapport à 2011.

Le nombre d’agents communaux pour 1 000 habitants, ou taux d’administra-tion, est plus élevé dans les archipels éloignés, révélant l’importance de l’emploi public communal dans ces communes où l’économie locale est limitée. La réparti-tion des agents par catégorie laisse d’autre part apparaître une faiblesse des postes d’encadrement, avec 2 % seulement des agents qui sont de catégorie A. À titre de comparaison, dans les collectivités territoriales françaises (communes, EPCI, dépar-tements, régions) les agents de catégories A représentent 9 % des effectifs totaux (source : rapport 2013 de l’observatoire des finances locales).

58,9 % 59,0 %

60,2 %

60,9 %

2008 2009 2010 2011

51,2 %61,9 % 60,9 %




Graphique 33 et 34 : Poids moyen des dépenses de personnel dans le budget de fonctionnement en Polynésie uniquement et sur le territoire national

Source : AFD Source : AFD



52

Par ailleurs, le poids des dépenses de personnel permanent sur les dépenses de personnel totales souligne une grande rigidité de ce poste (près de trois quarts des charges étant liées à du personnel permanent).

Le recours fréquent aux travaux en régie dans les communes des archipels éloi-gnés expliquent les écarts observés entre les archipels, qu’il s’agisse du niveau de dépense par habitant ou de la composition de celles-ci.

2009 2010 2011 2012

Nombre d’agents communaux 4 696 4 711 4 578 4 530

Évolution 0,3 % -2,8 % -1,0 %

Tableau 8 : Nombre d’agents communaux

Tableau 9 : Répartition des agents communaux par catégorie et par archipel en 2012

Source : CGF

Source : Dipac

IDV ISV Marquises Australes Tuamotu Gambier

Total

Catégorie A 84 3 % 11 2 % - 0 % 5 3 % 2 0 % 102 2 %

Catégorie B 294 10 % 20 3 % 8 3 % 10 6 % 10 2 % 342 8 %

Catégorie C 570 19 % 56 8 % 24 10 % 32 18 % 18 4 % 700 15 %

Catégorie D/E

2 012 68 % 581 87 % 208 87 % 134 74 % 451 94 % 3 386 75 %

Nb total d’agents

2 960 100 % 668 100 % 240 100 % 181 100 % 481 100 % 4 530 100 %

Nb d’agents / 1000 hab

15 20 28 29 29 17

92,0

67,3 70,3

98,2 99,9

73,0


Graphique 35 : Niveau de dépenses de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD

53

Enfin, des écarts dans les rémunérations moyennes par archipel sont également à observer, laissant apparaitre des niveaux de salaires par ETP (équivalent temps plein) supérieurs dans les Iles du vent et dans les syndicats et intercommunalités.

Des charges courantes plus élevées pour les communes des archipels éloignés

Un coût de fonctionnement courant plus élevé pour les communes éloignéesLes charges courantes, appelées également achats et charges externes (comptes

60, 61 et 62 hors 621), constituent le second poste de dépenses après les charges de personnel : elles représentent sur la période étudiée près de 30 % des dépenses de fonctionnement, soit un poids dans les budgets plus important que les moyennes françaises ultramarines.

65 %

72 %71 %

70 %

64 %

70 %


Graphique 36 : Poids des charges de personnel permanent sur les charges de personnel totales en 2012

Source : AFD

Source : AFD

2012 Effectif déclaré Nombre d’ETP Rémunération mensuelle (salaire + prime)

moyenne par ETP en Fcfp

Îles du Vent 2 845 2 756 291 066

Îles Sous-le-Vent 708 660 201 315

Marquises 262 240 231 272

Australes 185 160 232 931

Tuamotu/Gambier 565 492 193 514

Syndicats et interco 61 59 397 248

Total 4 626 4 368 262 528

Tableau 10 : Rémunération moyenne par Équivalent Temps Plein



54

Comme pour les charges de personnel, des efforts ont été réalisés par les com-munes pour maîtriser l’évolution de leurs charges courantes, qui retrouvent en 2010 et 2011 un niveau comparable à celui de 2008.

Toutefois, on peut également établir une corrélation entre la diminution des travaux en régie (-62 %) et les dépenses afférentes (le poste « autres fournitures non stockées », répertoriant les dépenses relatives à ce type de travaux, diminue de -51 %), même si la diminution en volume sur les charges courantes est plus marquée (-461 MF cfp).

Le niveau de charges courantes par habitant pour les communes polynésiennes permet d’observer un poids de la dépense par habitant plus élevée pour les com-munes des archipels éloignés.


2008 2009 2010 2011

25 %

20 %

29 %25 %

18 %

29 %25 %

18 %

28 %25 %

18 %

29 %

Graphique 37 : Poids des charges courantes dans les dépenses de fonctionnement


8 944

9 305

8 7958 911

8 449

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 38 : Total des charges courantes – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD

55

L’analyse de certaines charges courantes spécifiques (électricité, carburant, autres fournitures non stockées, entretien/maintenance, frais de déplacement et frais de transport) permet de mieux comprendre ces écarts entre archipels, ainsi que la nature des surcoûts liés à l’éloignement et l’éparpillement de certaines communes.

Une importance de certains postes, représentative des spécificités localesLes charges de carburantAprès une contraction en 2009, les charges de carburant des communes poly-

nésiennes ont connu une nette évolution à la hausse en 2011, avant de stagner en 2012.

67,3

40,8

29,4

45,3 48,7

34,3


Graphique 39 : Charges courantes par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD

Source : AFD

1 033

982 987

1074 1 076

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 40 : Total des dépenses de carburant – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)



56

La facture de carburant est nettement plus importante pour les communes des TG, ce qui explique en grande partie le montant de charges courantes par habi-tant supérieur pour ces communes. Le surcoût pour ces communes est lié d’une part à leur éloignement de Tahiti mais aussi à leur éparpillement. En effet, étant généralement composées de plusieurs atolls, les déplacements maritimes inter et intra-atolls sont très fréquents et incontournables (transport scolaire, évacuation sanitaire vers les dispensaires notamment) sur des distances souvent importantes.

Les charges d’électricitéLes dépenses d’électricité par habitant sont de même ordre de grandeur pour

tous les archipels hormis pour les communes des TG, qui ressortent bien en dessous de la moyenne polynésienne dans la mesure où la très grande majorité d’entre elles produisent leur électricité en régie et ne se la refacturent pas dans leurs comptes.

=> L’étude des charges de carburants et d’électricité confirme l’idée commu-nément admise d’un surcoût énergétique pour les communes éloignées et disper-sées, notamment les TG. Mais ce surcoût est avant tout visible sur la facture de carburant (pour le transport) et non à celle d’électricité, du fait notamment d’une différence de modes d’utilisation.


23

10,0

1,3

6,9 7,24,1

Graphique 41 : Charges de carburant par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD


2,6

5,6 5,74,6

5,2 5,4

Graphique 42 : Charges d’électricité par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD

57

Les charges d’entretien maintenanceDu fait d’infrastructures et d’équipements plus développés et plus utilisés dans

les communes des IDV, les dépenses d’entretien et maintenance par habitant y sont plus élevées que dans les autres archipels, du fait notamment des charges de centralité structurelles des communes concernées. Pour les îles éloignées, les surcoûts observés (notamment dans les TG) pourrait s’expliquer par l’usure plus rapide en lien avec les conditions climatiques spécifiques sur les atolls.

Les fournitures non stockéesLes « autres fournitures non stockées » (compte 60628) rassemblent tradition-

nellement la plupart des imputations budgétaires liées aux travaux en régie hors personnel, comme le traduit le graphique présenté ci-dessous. Les distorsions observées relèvent généralement de rattachement de certaines écritures à d’autres exercices budgétaires, voire d’une prépondérance plus marquée des dépenses de personnel dans le coût global des travaux en régie.


2,3

1,3

2,9

0,9

1,5

2,5

Graphique 43 : Charges d’entretien-maintenance par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD

8 % 7 % 7 %

2 %0 % 0 %

11 % 10 %

20 %

9 %

3 %2 %


Travaux en régie/DRFFournitures non stockées/DRF

Graphique 44 : Poids des fournitures non stockées et des travaux en régie dans les dépenses de fonctionnement en 2012

Source : AFD



58

Les frais de transport de biens et de personnelCe type de dépenses rend compte d’un écart particulièrement visible entre les

Tuamotu-Gambier et les Australes d’une part, et les autres archipels d’autre part. Dans le cas des Australes, les surcoûts de frais de transport de biens et de person-nel sont liés au fort éloignement par rapport à Tahiti, notamment l’île de Rapa, distante de plus de 1 200 km.

Pour les Tuamotu, le surcoût traduit l’impact de l’éloignement de ces com-munes mais aussi celui de leur dispersion.

Une forte hausse des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes

L’ordonnance de 2007 adaptant le CGCT aux communes polynésiennes a eu des incidences sur les compétences des communes, notamment dans la mise en place des services publics environnementaux, avec l’obligation d’avoir un service public de collecte et traitement des déchets avant début 2012 et un service public d’eau potable avant début 2015. L’application de ces dispositions par les communes a entraîné la création en 2011 de :

– 19 nouveaux budgets annexes déchets (4 aux ISV, 12 aux IDV, 3 aux Marquises) ;–14 budgets annexes de l’eau (2 aux ISV, 10 aux IDV, 2 aux Marquises) ;

Outre les budgets annexes liés aux services publics environnementaux, ont également été ouverts en 2011 :– 3 budgets annexes école/restauration scolaire aux ISV ;– 15 budgets annexes électricité aux Tuamotu-Gambier.

Par ailleurs, si les communes exercent traditionnellement leurs services publics en régie, on peut constater une tendance à l’externalisation de certains services


3,7

0,3 0,01,0

5,0

0,5

Graphique 45 : Frais de transport de biens et de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp)

Source : AFD

59

publics environnementaux, essentiellement dans les communes représentant des bassins de population assez important pour justifier ce type de délégation.

Il convient de rappeler que le CGCT impose que les budgets des services publics industriels et commerciaux soient équilibrés et interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services publics. Le CGCT prévoit toutefois des dérogations dans des cas particuliers, comme stipulé dans l’article L2224-2 du CGCT (cf. annexe 4).

La montée en puissance des compétences communales et l’ouverture de nom-breux budgets annexes en 2011 ont entraîné une forte augmentation des subven-tions d’équilibre versées aux budgets annexes.

Dans la mesure où les SPIC ont vocation à être équilibrés par des ressources propres payées par les usagers du service, les subventions d’équilibre ne devraient a priori pas augmenter trop significativement dans les prochaines années. Ce point nécessitera toutefois une vigilance de la part des communes, afin d’appliquer un niveau de redevance en lien avec le coût du service.

1 % 1 % 2 %

8 % 8 %

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 46 : Poids des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes dans les dépenses de fonctionnement

Source : AFD

2008 2009 2010 2011 2012

0,81,7

2,4

8,79,6

Graphique 47 : Subvention d’équilibre par habitant (en KF cfp)

Source : AFD



60

Le montant de subventions d’équilibre versé par le budget principal aux bud-gets annexes est étroitement lié aux redevances perçues par les communes et, en conséquence, à la problématique de recouvrement des redevances évoquée pré-cédemment. En effet, les SPIC suivis sur les budgets annexes ont vocation à être financés par des redevances payées par l’usager : ce n’est que l’éventuel déficit de fonctionnement qui est couvert par une subvention d’équilibre versée par le bud-get général. Comme l’illustrent les graphiques ci-dessous, les subventions d’équi-libre pèsent en 2012 pour plus de 50 % des recettes de fonctionnement dans une grande partie des cas. Le poids des subventions d’équilibre devrait diminuer dans les prochaines années.

À fin 2012, il existe 23 budgets annexes déchets: 2 aux TG, 7 aux ISV, 13 aux IDV et 4 aux Marquises

À fin 2012, il existe 29 budget annexes eau: 2 aux TG, 6 aux ISV, 11 aux IDV, 5 aux Marquises et 5 aux Australes

57 % 57 % 49 %66 %

TG ISV IDV Marquises

Graphique 48 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service déchets en 2012

Source : AFD

81 %

14 %

35 %30 % 31 %

TG ISV IDV Marquises Australes

Graphique 49 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service eau en 2012

Source : AFD

61

À fin 2012, il existe 8 budgets annexes école : 2 aux TG, 7 aux ISV et 1 aux IDV

À fin 2012, il existe 18 budgets annexes électricité : 15 aux TG, 1 aux ISV, 1 aux Marquises et 1 aux Australes

TG ISV IDV

94 % 94 %

100 %

Graphique 50 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service école en 2012

Source : AFD

59 %

0 %

73 %

0 %

TG ISV Marquises Australes

Graphique 51 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service électricité en 2012

Source : AFD


62


Section d’investissement : une mutation de collectivités de gestion à des collectivités de projets ?

Un effort d’équipement comparativement moindre

Sur la période 2008-2012, les dépenses d’équipement agrégées des com-munes (y compris travaux en régie) se chiffrent à 37,1 Mds Fcfp environ, soit une moyenne de 7,4 Mds Fcfp par an, les efforts annuels variant de 6,2 Mds Fcfp en 2012 à quasiment 8 Mds Fcfp en 2010.

La fluctuation d’une année sur l’autre des dépenses d’équipement illustre l’ab-sence de véritable planification pluriannuelle des investissements. Les communes polynésiennes mettent en œuvre leurs projets d’investissement en fonction des ressources disponibles et des subventions reçues, souvent dépendantes de la vali-dation juridique et technique des partenaires financiers historiques que sont l’État et le Pays. D’une manière générale, il n’existe pas de véritables programmes d’in-vestissement pluriannuels propres qui leur permettraient de mieux planifier et anticiper les besoins, au-delà des partenariats financiers globaux sur lesquels les communes gardent peu de marges de manœuvre.

Qu’il s’agisse du montant de dépenses d’équipement par habitant ou de l’ef-fort d’équipement (dépenses d’équipement/RRF), les communes polynésiennes se situent bien en deçà de la moyenne française ou d’Outre-mer. Cette situation peut s’expliquer, d’une part, par le partage récent des compétences entre le Pays et les communes qui a conduit sur certaines compétences communales à des investisse-ments réalisés sous maîtrise d’ouvrage du Pays et, d’autre part, par le fait que les communes polynésiennes ont été jusqu’à présent des « collectivités de gestion » plutôt que des « collectivités de projets ».

7 4826 859

7 947 7 894

6 207

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 52 : Dépenses d’équipement – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

Source : AFD

63

L’effort d’équipement des communes polynésiennes renvoient par ailleurs à certains éléments de contexte bien spécifiques :

– les conditions climatiques entraînent une dégradation rapide des équipements et nécessitent de renouveler ou rénover régulièrement les infrastructures ;– certaines communes demeurent encore peu équipées en réseaux ou systèmes d’eau potable, d’assainissement et de déchets alors que le CGCT leur impose de mettre en œuvre ces compétences dans un calendrier contraint, ce qui va nécessiter de leurs parts de lourds investissements.

41,1 41,5

30,4




Graphique 53 : Dépenses d’équipement par habitant en 2011 (en KF cfp)


27,8 %

26,2 %

24,2 %




Graphique 54 : Effort d’équipement en 2011 (dépenses d’équipement / RRF)




64

La comparaison entre les archipels laisse apparaître là encore de forts écarts entre les communes, avec des dépenses d’équipement par habitant nettement plus élevées pour les archipels éloignés. Ces écarts sont pour partie liés aux surcoûts d’acheminement des matériaux en lien avec l’éloignement par rapport à Tahiti.

Le niveau des dépenses d’équipement est structurellement plus élevé dans les archipels éloignés mais il reste très erratique d’une année sur l’autre pour tous les archipels, ce qui reflète là encore une politique d’investissement au coup par coup. Le manque de programmation des investissements se lit également dans le faible taux de réalisation des dépenses d’investissement budgétées, largement inférieur à 50 %, et ce malgré le cadre du Contrat de projets.

78,1

35,5

20,0

76,6

52,3

28,4


Graphique 55 : Moyenne des dépenses d’investissement (dont travaux en régie) par habitant et par an sur la période 2008-2012 (en KF cfp)

Source : AFD

0 KF10 KF20 KF

30 KF40 KF50 KF60 KF70 KF

80 KF90 KF

100 KF

2008 2009 2010 2011 2012

TG ISVIDV MarquisesAustrales Ensemble des communes

Graphique 56 : Dépenses d’équipement par habitant (en KF cfp)

Source : AFD

65

Un financement de l’investissement centré sur les subventions

Le financement des 30 milliards de Fcfp d’investissement sur la période 2008-2011 se structure comme suit :

La principale source de financement est procurée par les subventions d’inves-tissements accordées par le Pays et l’État. Les autres recettes d’investissement sont les dotations (28 %), dont notamment les dotations FIP, et l’épargne nette (12 %). L’emprunt n’est que marginalement utilisé par les communes pour le financement de leurs investissements.

Tx de réalisation Dépenses d’épt

Tx de réalisation travaux en régie

Tx de réalisation global

Marquises 30 % 46 % 33 %

TG 46 % 58 % 47 %

Australes 21 % 27 % 22 %

ISV 19 % 61 % 21 %

IDV 24 % 61 % 25 %

Moyenne 26 % 51 % 27 %

Tableau 11 : Taux de réalisation des investissements 2012

Source : AFD

Dépenses d’équipement2008-2012

(y.c. travaux en régie)

Subventionsd’investissement

(53 %)

Fonds de roulement

Autres recettes dont dotations

(28 %)

Épargne nette(12 %)

Emprunt (7 %)

- 2 000 MF

3 000 MF

8 000 MF

13 000 MF

18 000 MF

23 000 MF

28 000 MF

33 000 MF

38 000 MF

Graphique 57 : Structure du financement des investissements pour les communes polynésiennes sur la période 2008-2012

Source : AFD



66

Une capacité d’autofinancement limitée

La notion de capacité d’autofinancement est préférée à celle d’épargne, dans la mesure où les résultats de fonctionnement présentés prennent en compte les recettes d’ordre liées aux travaux en régie.

La capacité d’autofinancement (résultat de la section de fonctionnement /recettes de fonctionnement) moyenne s’élève à 7 % en 2012 mais fluctue en moyenne autour de 5 % sur la période 2008/2012. Cette capacité d’autofinance-ment relativement faible témoigne :

– de l’absence d’autonomie financière réelle des communes et du manque de marge de manœuvre sur leurs recettes,– de spécificités contraignantes, avec un transfert de compétences croissant et un service minimum à assurer malgré le faible nombre d’habitants et l’éclatement géographique dans certains cas.

En conséquence, le niveau de CAF des communes polynésiennes est nettement inférieur à celle des autres communes françaises. Cette situation peut également s’expliquer en partie par les importantes subventions dont bénéficient les com-munes sur leurs opérations d’investissement depuis plusieurs années, limitant l’im-portance de dégager une source d’autofinancement des investissements.

La capacité d’autofinancement brute est variable selon les archipels, avec un taux plus élevé pour les communes des Marquises (9 %) et des ISV (7 %). Les com-munes des TG et des IDV disposent à l’inverse de très faibles capacités à autofinan-cer leurs dépenses d’investissement.


14 %

7 %5 %

15 %13 %

4 %

16 %

9 %6 %

17 %

9 %

5 %

2008 2009 2010 2011

Graphique 58 : Capacité d’autofinancement brute


67

Remarque : si l’on considère le taux d’épargne brute au sens strict (hors travaux en régie en recettes de fonctionnement), la capacité d’autofinancement des com-munes se trouve très réduite, voire négative pour les archipels des TG, Australes et Marquises.

Un important taux de subventionnement

Les subventions représentent la première source de financement des investis-sements : une part importante est accordée par l’État et le Pays dans le cadre du Contrat de Projets. Les subventions affectées par le FIP sur des opérations précises ainsi que les subventions accordées par la Délégation au développement des com-munes ont baissé en 2011, d’où la diminution cette année-là du taux de subven-tionnement des investissements des communes.

Les communes polynésiennes reçoivent, outre les subventions d’investissement fléchées sur des projets, des dotations et notamment celles versées par le FIP en section d’investissement. En tenant compte de ces dotations, le taux de subven-tionnement des investissements était de plus de 80 % jusqu’en 2010, avant la

7 %

5 %

6 %

12 %10 %

7 %

TuamotuGambier

ISV IDV Marquises Australes Moyenne

Graphique 59 : Capacité d’autofinancement brute par archipel en 2012

Source : AFD

2008 2009 2010 2011 2012

51 % 52 %61 %

45 %

66 %

Graphique 60 : Taux de subventionnement (subventions hors dotations) des investissements en 2012

Source : AFD



68

réduction de 50 % en 2011 des dotations non affectées versées par le FIP en inves-tissement. Ce taux de subventionnement (subventions et dotations incluses) est au global bien supérieur au taux moyen observé pour les autres communes françaises et ultramarines.

De manière logique, le taux de subventionnement des investissements est d’autant plus élevé pour les communes ayant une faible capacité d’autofinance-ment, en particulier les Tuamotu-Gambier. À noter toutefois la particularité des IDV qui ont une capacité d’autofinancement inférieure à la moyenne mais un taux de subventionnement des investissements également plus faible que la moyenne.

Remarque : un taux de subventionnement supérieur à 100 % rend compte d’un décalage parfois constaté entre l’exercice concerné par la dépense d’investisse-ment et l’exercice bénéficiant de la perception effective de la subvention.

Graphique 61 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement


2008 2009 2010 2011

35 %

57 %

85 %

42 %

68 %

86 %

35 %

50 %

92 %

32 %

51 %60 %


Graphique 62 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement par archipel en 2012


55 %

89 %

58 %74 %

126 %

66 %


69

Un faible endettement

Les communes polynésiennes utilisent peu le recours à l’emprunt pour financer leurs investissements, comme en attestent les indicateurs classiques (taux d’en-dettement et capacité de désendettement). Pour mémoire, les seuils d’alerte géné-ralement pris en compte dans les analyses financières sont 100 % pour le taux d’endettement et 10 ans pour la capacité de désendettement, soit des niveaux nettement supérieurs à ceux observés pour les communes polynésiennes.

La baisse tendancielle du taux d’endettement s’inscrit en cohérence avec l’émer-gence de taux de subventionnement des investissements communaux élevés depuis plusieurs années et traduit l’extinction d’un encours ancien et non renouvelé.

Plus erratique car dépendant du niveau d’autofinancement des communes, la capacité de désendettement demeure tout de même à un niveau faible.

Le taux d’endettement moyen des communes polynésiennes est dans l’en-semble remarquablement moins élevé que pour les autres communes françaises. Le faible endettement se vérifie pour tous les archipels, avec des taux d’endettement

Graphiques 63 et 64 : Taux d’endettement et capacité de désendettement (en année d’épargne brute) des communes polynésiennes

Source : AFD

2008 2009 2010 2011 2012

16 %14 %

13 % 12 %11 %

Taux d’endettement

Capacité de désendettement

3,2 3,4

2,0 2,6

1,7

2008 2009 2010 2011 2012



70

particulièrement bas pour les communes des archipels éloignés, notamment aux Australes. Cette situation s’explique avant tout par une culture de l’autofinance-ment pour ces communes.

L’importance des subventions d’investissement limite le besoin des communes à contribuer davantage au financement propre de leurs opérations d’investissement. Le faible taux d’endettement traduit d’ailleurs cette situation : les communes ont, sur la période passée, prioriser dans leur programmation d’investissement les opérations éligibles aux subventions et pour lesquelles elles n’ont dû apporter qu’une faible part d’autofinancement ou d’emprunt.

Néanmoins la dégradation financière marquée de certaines communes due à la baisse des ressources et les transferts de compétence importants, tout comme la baisse récente des subventions allouées à leur projet tend à remettre en cause l’équilibre des sources de financement des investissements tel qu’on a pu le constater sur la période récente.

Graphiques 65 et 66 : Taux d’endettement en 2012

Source : AFD





74 %65 %

12 %


6 %

13 % 14 %

5 %

1 %

12 %

71

Un fonds de roulement élevé mais des tensions de trésorerie récurrentes

À fin 2012, le fonds de roulement global (c’est-à-dire l’excédent budgétaire dégagé par les collectivités locales) s’élève à plus de 10,8 Mds Fcfp, soit 132 jours de dépenses de fonctionnement. Ce niveau est en hausse par rapport à 2011, après une baisse tendancielle constatée depuis 2008.

Comme présenté ci-dessous, le niveau des réserves communales est assez dis-parate d’un archipel à l’autre mais reste structurellement élevé, ce qui traduit :

– d’une part le bénéfice d’un large subventionnement par le passé et en conséquence un recours limité à l’autofinancement ;– et, d’autre part, d’importantes dotations en fonctionnement perçues par les communes polynésiennes.


51

128 135

226

179

132

Graphique 67 : Fonds de roulement en jours de dépenses de fonctionnement en 2012

Source : AFD

93 %

7 %

90 %

10 %

87 %

13 %

97 %

3 %

82 %

18 %

0 KF

2 000 000 KF

4 000 000 KF

6 000 000 KF

8 000 000 KF

10 000 000 KF

12 000 000 KF

Partie du FDR issue de la section investissementPartie du FDR issue de la section fonctionnement

2008 2009 2010 2011 2012

Graphique 68 : Fonds de roulement total

Source : AFD



72

Le fonds de roulement est naturellement financé par la section de fonction-nement, les ressources d’investissement étant pour l’essentiel calquée sur les dépenses d’équipement (les subventions sont des ressources affectées).

Cette « richesse budgétaire » des communes polynésiennes masque toutefois des tensions de trésorerie récurrentes qui découlent de plusieurs facteurs :

– La crise économique a entraîné une augmentation des impayés de la part des administrés, ce phénomène pouvant également s’expliquer par les carences de la procédure de recouvrement des créances de la part des communes.– Les communes ont eu à faire face à des retards dans le versement du FIP par le Pays depuis 2011, cette ressource n’étant pas pour la CPF une dépense obligatoire comme le service de la dette ou les charges de personnel. Or, il est nécessaire de rappeler que le FIP constitue la principale ressource des communes polynésiennes.– De nouvelles règles d’octroi des subventions ont été mises en place par les partenaires institutionnels, amenant les communes à devoir assurer un portage financier sur les dépenses d’équipement souvent très importantes pour leur surface financière.

Le niveau de fonds de roulement, structurellement élevé, traduit notamment le bénéfice d’un large soutien financier par le passé. Toutefois, il convient de relativiser ce constat par les tensions de trésorerie réelles et croissantes que connaissent les communes polynésiennes et qui les impactent au quotidien.

73

Conclusions

Les communes polynésiennes apparaissent, depuis plusieurs années, comme un acteur émergent, et à plusieurs titres, en faveur du développement du territoire polynésien.

En premier lieu, le transfert progressif des compétences environnementales (eau, déchets et le traitement des eaux usées à l’horizon 2020) aux communes devrait, nécessairement, les conduire à devenir de véritables parties prenantes dans l’élaboration, la définition et la mise en œuvre d’une partie importante des politiques territoriales.

En effet, les choix et l’efficacité des politiques communales dans la gestion environnementale de leurs territoires auront une influence majeure, à moyen et long terme, sur les coûts des politiques sanitaires (à l’exemple de l’amélioration de la qualité de l’eau fournie à la population) et l’attractivité touristique des îles polynésiennes (gestion des déchets et qualité du traitement des eaux usées).

Parallèlement, les choix d’investissement de la Collectivité de Polynésie fran-çaise dans les secteurs de l’aménagement, du logement voire dans la réalisation de projets d’infrastructures auront des impacts importants dans l’organisation et la mise en œuvre des compétences environnementales des communes (densité des habitations, architecture des réseaux d’eaux…).

Cette situation d’imbrication étroite entre les politiques publiques commu-nales et territoriales semble logiquement appeler à un renforcement des formes de dialogue ou de concertation entre les communes ou leurs représentations (via des intercommunalités) et la Collectivité de Polynésie française afin de définir des objectifs communs et harmonisés de développement, comprenant une déclinai-son par archipels au regard de leurs spécificités géophysiques. Des initiatives sont en cours concernant l’élaboration de schémas directeurs de l’eau (exigence de la Commission européenne pour l’attribution des crédits du Fonds européen de développement dans ce secteur) et des déchets (avec l’appui de l’ADEME). Mais ces initiatives ne pourront, à elles seules, se substituer à la mise en place d’un dialogue institutionnel réel, dont le préalable semble être la reconnaissance de l’acteur communal comme partenaire de la Collectivité de Polynésie française dans l’atteinte de ses grands objectifs de développement durable.


74

En second lieu, la mise en place de la fonction publique communale, et les passerelles qu’elle crée avec la fonction publique territoriale, permettront d’ho-mogénéiser progressivement les profils et les compétences des professionnels de la gestion publique locale en Polynésie française. Il s’agit d’un atout majeur pour permettre le développement d’une approche de développement concertée par ter-ritoire, au sein de chaque archipel.

Enfin, les communes, au regard de leurs effectifs (près de 4 530 agents en 2012) et de leur poids dans la commande publique (près de 6,8 milliards F cfp en 2012, environ 8,1 milliards F cfp en 2011), sont devenues des acteurs économiques importants. Le poids de leurs effectifs les conduit à jouer un rôle de « redistri-bution » des revenus dans l’ensemble du territoire. De surcroît, dans un contexte de diminution significative des capacités d’investissement de la Collectivité de Polynésie française, les communes apparaissent comme un « donneur d’ordre » non négligeable. En 2011 et 2012, les dépenses d’équipement (y compris travaux en régie) réalisées par les communes s’élèvent respectivement à 8,1 et 6,8 mil-liards F cfp (voir annexe 6), contre 15,4 et 13,3 milliards F cfp pour la Collectivité : la commande publique communale est ainsi équivalente à la moitié de celle de la Collectivité en 2011 et 2012. Cela signifie que, dans un contexte de difficulté budgétaire et financière du territoire, les communes jouent un rôle important en termes de capacité de maintien de la commande publique dans les différentes îles polynésiennes. Ce rôle pourrait être accru par le renforcement de l’intercommu-nalité (sous le format de la communauté de communes bénéficiant d’une dotation annuelle pérenne de l’État) qui pourrait porter, à l’avenir, des projets d’infrastruc-tures et d’équipements importants, en mutualisant les ressources communales et en accédant directement à des financements extérieurs (État, partenaires finan-ciers voire des appuis spécifiques de l’Union européenne).

75

Population recensement 2007


Archipel

Strate 0 à 999 Pukapuka 157 166 TG

Tatakoto 227 294 TG

Fangatau 252 300 TG

Hikueru 268 240 TG

Tureia 311 300 TG

Napuka 315 359 TG

Nukutavake 319 352 TG

Rapa 482 515 Australes

Reao 567 606 TG

Ua Huka 571 621 Marquises

Fatu Hiva 587 611 Marquises

Tahuata 671 703 Marquises

Rimatara 785 879 Australes

Anaa 827 897 TG

Raivavae 905 947 Australes

Strate 1 000 à 4 999 Maupiti 1 231 1 234 ISV

Gambier 1 337 1 421 TG

Hao 1 342 1 328 TG

Manihi 1 379 1 240 TG

Makemo 1 422 1 558 TG

Takaroa 1 577 1 243 TG

Fakarava 1 578 1 579 TG

Aruata 1 759 1 500 TG

Hiva Oa 1 986 2 190 Marquises

Tubuai 2 050 2 173 Australes

Rurutu 2 088 2 325 Australes

Ua pou 2 157 2 173 Marquises

Nuku Hiva 2 660 2 966 Marquises

Rangiroa 3 210 3 281 TG

Tumaraa 3 632 3 762 ISV

Uturoa 3 778 3 697 ISV

Taputapuatea 4 614 4 786 ISV

Strate 5 000 à 9 999 Tahaa 5 003 5 220 ISV

Huahine 5 999 6 313 ISV

Taiarapu Ouest 7 002 7 639 IDV

Teva i Uta 8 589 9 398 IDV

Hitia’a o te ra 8 683 9 585 IDV

Bora Bora 8 927 9 610 ISV

Arue 9 458 9 537 IDV

Annexe 1 - Liste des communes polynésiennes (source : ISPF)

Annexes


76



Archipel

Strate 10 000 à 19 999 Papara 10 615 11 143 IDV

Taiarapu Est 11 549 12 253 IDV

Paea 12 084 12 541 IDV

Mahina 14 369 14 351 IDV

Pirae 14 475 14 129 IDV

Moorea 16 490 17 236 IDV

Strate 20 000 et plus Punaauia 25 441 27 613 IDV

Papeete 26 017 25 769 IDV

Faa’a 29 851 29 687 IDV

Total Polynésie française 259 596 268 270

77

Annexe 2 - Fiche financière synthétique par archipel

Communes des îles Sous-le-Vent

7 %

1 %

10 %8 %

5 %

2008 2009 2010 2011 2012

La capacité d’autofinancement brute des communes des ISV représente 5 % des RRF en 2012, soit un taux cohérent à la moyenne des communes polynésiennes.

Taux d’épargne - communes des ISV

74 % 73 % 87 %55 %

113 %

2008 2009 2010 2011 2012

Le taux de subventionnement des investis-sements a connu en 2012 un regain après la nette baisse pour les communes des ISV, liée notamment à la baisse de 50 % des dotations FIP en 2012.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des ISV

110 KF

120 KF

130 KF

140 KF

150 KF

2008 2009 2010 2011 2012

Recettes de fonctionnement / hab

Dépenses de fonctionnement / hab

Après un effet ciseau inquiétant en 2009 avec une baisse des recettes et une hausse des dépenses de fonctionnement, les com-munes des ISV ont réussi à redresser leur section de fonctionnement dès 2010. Les tensions sur le FIP génère toutefois en 2012 un nouvel effet de ciseau

Taux d’épargne - communes des ISV

47,335,3 36,0 33,2

21,7

2008 2009 2010 2011 2012

Le montant des investissements a stagné sur la période 2009-2011 avant de mar-quer le pas en 2012, dans contexte finan-cier également difficile pour le pays, prin-cipal source de financement.

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des ISV (en KF cfp)

13 %18 % 16 % 14 %

12 %

2008 2009 2010 2011 2012

Les communes des ISV sont plus endet-tées que la moyenne des communes poly-nésiennes mais leur taux d’endettement reste toutefois très faible.

Taux d’endettement - communes des ISV (en KF cfp)

Annexes


78

Communes des îles du Vent

2008 2009 2010 2011 2012

4 % 4 % 5 % 4 %6 %

Le taux d’épargne des communes des IDV oscille entre 4 % et 5 %, un taux structurellement faible.

Taux d’épargne - communes des IDV

2008 2009 2010 2011 2012

90 % 80 %92 %

56 %

88 %

Comme pour l’ensemble des communes, le taux de subventionnement des investis-sements a connu un regain en 2012 après une année 2011 anormalement faible.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des IDV



90 KF

100 KF

110 KF

120 KF

2008 2009 2010 2011 2012

Les recettes et les dépenses de fonction-nement des îles du vent ont connu des évolutions parallèles sur la période, illus-trant une gestion des dépenses en phase avec les ressources disponibles.

Évolution de la section de fonctionnement communes des IDV

2008 2009 2010 2011 2012

19,1 18,2 20,9 22,317,3

Les dépenses d’investissement ont tendu à la hausse sur la période 2008-2011 mais marquent le pas en 2012.

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des IDV (en KF cfp)

2008 2009 2010 2011 2012

19 %16 %

14 % 14 % 13 %

Comme pour les communes des ISV, les communes des IDV ont plus recours à l’emprunt que la moyenne des communes polynésiennes mais leur taux d’endette-ment reste très faible.

Taux d’endettement - communes des IDV (en KF cfp)


79

Communes des Marquises

2008 2009 2010 2011 2012

17 %

8 %

14 %9 %

12 %

La CAF des communes marquisiennes est très erratique sur la période, avec une ten-dance générale à la baisse, malgré la légère augmentation constatée en 2012.

Taux d’épargne - communes des Marquises

99 % 92 % 100 %

61 %

91 %

2008 2009 2010 2011 2012

Le niveau de subvention est structurelle-ment proche de celui de l’effort d’équipe-ment.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des Marquises

2008 2009 2010 2011 2012



0 KF

50 KF

100 KF

150 KF

200 KF

250 KF

Les courbes d’évolution des recettes et dépenses de fonctionnement laissent apparaitre au global un léger effet ciseau sur la période.

Évolution de la section de fonctionnement communes des Marquises

2008 2009 2010 2011 2012

73,790,2 83,5 82,8

51,4

Le niveau de dépenses d’équipement par habitant est élevé. Le détail des investis-sements réalisés montre que ces dépenses sont liées à des opérations ponctuelles (rénovation d’écoles, bétonnage, acquisi-tions de véhicules…)

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des Marquises (en KF cfp)

2008 2009 2010 2011 2012

4 % 4 %5 % 5 %

6 %

Comme pour les communes des ISV, les communes des IDV ont plus recours à l’emprunt que la moyenne des communes polynésiennes mais leur taux d’endette-ment reste très faible.

Taux d’endettement - communes des Marquises (en KF cfp)


Annexes


80

Communes des Tuamotu-Gambier

2008 2009 2010 2011 2012

5 %3 %

6 %5 %

7 %

Les communes des TG ont une CAF très faible sur l’ensemble de la période, même si 2012 laisse entrevoir une légère hausse.

Taux d’épargne communes des Tuamotu-Gambier

2008 2009 2010 2011 2012

70 %

109 %91 %

72 % 71 %

Le même constat peut être fait que pour les autres archipels, à savoir des taux de subventionnement très importants mais en baisse en 2011 (baisse des dotations FIP). Il faut cependant noter que le taux de sub-ventionnement reste supérieur à 80 % en 2011.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des Tuamotu-Gambier

2008 2009 2010 2011 2012



0 KF

50 KF

100 KF

150 KF

200KF

250 KF

Les recettes et les dépenses de fonc-tionnement des communes des TG ont suivi les mêmes tendances d’évolution sur la période, illustrant une gestion des dépenses en phase avec les ressources dis-ponibles.

Évolution de la section de fonctionnement communes des Tuamotu-Gambier

2008 2009 2010 2011 2012

76,6 65,391,9

76,9 76,5

Les dépenses d’équipement par habitant des communes des TG se situent à un niveau équivalent à celui des Marquises (surcoûts liés à l’éloignement et la disper-sion). Ces dépenses sont erratiques d’une année sur l’autre.

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des Tuamotu-Gambier (en KF cfp)

3 % 3 %3 %

6 %

4 %

2008 2009 2010 2011 2012

À l’image des communes polynésiennes dans leur ensemble, le taux d’endettement des communes de TG est structurellement faible.

Taux d’endettement communes des Tuamotu-Gambier (en KF cfp)


81

Communes des Australes

2008 2009 2010 2011 2012

2 %

7 % 7 %

1 %

10 %

Après un exercice 2011 budgétairement tendu, les communes des Australes ont retrouvé un niveau d’autofinancement relativement confortable en 2012.

Taux d’épargne - communes des Australes

113 % 108 %88 %

54 %

145 %

2008 2009 2010 2011 2012

Le calendrier de versement des subventions a généré un fort décalage budgétaire sur la section d’investissement. Structurellement, le taux de subvention de l’effort d’équi-pement de ces communes est proche de 100 %.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des Australes

2008 2009 2010 2011 2012



0 KF

50 KF

100 KF

150 KF

200 KF

Recettes et dépenses suivent une même tendance à la baisse, cependant plus mar-quée du côté des charges, permettant un léger regain de l’autofinancement dégagé.

Évolution de la section de fonctionnement communes des Australes

2008 2009 2010 2011 2012

41,9 4365,1 70,8

35,4

Le niveau de dépenses par habitant reste globalement inférieur aux communes des Marquises et des TG.

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des Australes (en KF cfp)

2008 2009 2010 2011 2012

1 %

1 %

0 %

1 %

0 %

Le taux d’endettement des communes des Australes est quasiment nul.

Taux d’endettement - communes des Australes (en KF cfp)


Annexes


82

La fiscalité locale en Polynésie française se base principalement sur les impôts et taxes suivants :

Les centimes additionnels Les centimes additionnels sont des impositions communales qui figurent sur le même

avis d’imposition que les avis d’imposition du Pays et qui ont la même assiette de calcul. Ils sont une majoration de l’imposition territoriale et, par conséquent, leur produit évolue dans les mêmes proportions que le produit des impositions du Pays auxquelles ils s’ajoutent.

– Les centimes additionnels à la contribution des patentes : Le taux maximum pou-vant être votés par les conseils municipaux est fixé à 80 % pour les centimes addi-tionnels à la contribution des patentes. Sont assujetties les personnes physiques ou morales assujetties à la contribution des patentes. L’assiette de la contribution des patentes est composée d’un droit fixe (fonction de l’activité professionnelle exercée), d’un droit proportionnel (fonction de la valeur locative de l’établissement taxable) et d’une taxe variable (fonction des éléments d’exploitation)– Les centimes additionnels à la contribution des licences : Le taux maximum pou-vant être votés par les conseils municipaux est fixé à 100 % pour les centimes addi-tionnels à la contribution des licences. Sont assujetties les personnes physiques ou morales autorisées à se livrer au commerce des boissons à quelque titre que ce soit, et assujetties à la contribution des licences. – Les centimes additionnels à l’impôt foncier : Le taux maximum pouvant être votés par les conseils municipaux est fixé à 50 % pour les centimes additionnels à l’impôt foncier sur les propriétés bâties. Sont assujetties les propriétés situées en Polynésie française et assujetties à l’impôt foncier sur les propriétés bâties. L’impôt foncier sur les propriétés bâties frappe également : – les terrains non cultivés, employés à un usage commercial ou industriel tels que chantiers, lieux de dépôt de marchandises et autres emplacements de même nature, soit que le propriétaire les occupe, soit qu’il les fasse occuper par d’autres à titre gratuit ou onéreux.– Toutes installations commerciales ou industrielles assimilables à des constructionsLes bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l’habitation, le commerce ou l’industrie, même s’ils sont seulement retenus par des amarres

La taxe sur la valeur locative de locaux professionnels :Sont assujetties à la TVLLP, les personnes physiques ou morales assujetties à la contri-

bution des patentes (de nationalité française ou étrangère qui exercent à titre permanent ou temporaire une activité professionnelle non salariée). La taxe est assisse sur la valeur locative du local qui sert à l’exercice de leur activité.

Annexe 3 – Détails des principaux impôts et taxes

83

La taxe sur l’électricitéLa taxe sur l’électricité a pour objet de taxer la consommation d’énergie électrique

de tous les types d’usagers (habitants, entreprises, administrations) raccordés à un réseau public de distribution d’énergie électrique en basse et haute tension.

– Si l’énergie est produite et distribuée par une société privée sous concession (EDT), le recouvrement auprès des usagers se fait par le distributeur en même temps que les sommes qui lui sont dues, puis celui-ci reverse à la commune–Si l’énergie est autoproduite ou produite en régie par la commune, le recouvre-ment se fait par les services de la commune.

La taxe de séjourDans les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme,

le conseil municipal peut instituer, pour chaque nature d’hébergement, soit une taxe de séjour calculée sur le nombre réel de nuitées, soit une taxe de séjour forfaitaire en tenant compte des capacités d’accueil et de la fréquentation habituelle des établissements d’hé-bergement. Sont assujetties les personnes qui ne sont pas domiciliées dans la commune et n’y possèdent pas de résidence, recensées à partir des nuitées passées dans les établisse-ments d’hébergement. La taxe de séjour est perçue par les logeurs, hôteliers, propriétaires ou autres intermédiaires qui versent au receveur municipal le montant de la taxe.

« Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l’article L. 2224-1.

Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l’une des raisons suivantes :

1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être finan-cés sans augmentation excessive des tarifs ;

3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.

La décision du conseil municipal fait l’objet, à peine de nullité, d’une délibération moti-vée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d’un déficit de fonctionnement.

L’interdiction prévue au premier alinéa n’est pas applicable :1° Dans les communes de moins de 3 000 habitants et les établissements publics de

coopération intercommunale dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants, aux services de distribution d’eau et d’assainissement ; (l’ordonnance de 2007 adapte ce

Annexe 4 - Article L. 2224-2 du CGCT

Annexes


84

point aux communes polynésiennes en portant le seuil de 3 000 habitants à 10 000 habi-tants et étend la disposition, en plus des services d’eau et d’assainissement, aux services des déchets et de l’électricité)

2° Quelle que soit la population des communes et groupements de collectivités territo-riales, aux services publics d’assainissement non collectif, lors de leur création et pour une durée limitée au maximum aux cinq premiers exercices.

3° Quelle que soit la population des communes et groupements de collectivités territo-riales, aux services publics de gestion des déchets ménagers et assimilés, lors de l’institution de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et pour une durée limitée au maxi-mum aux quatre premiers exercices.

Lorsque le service a été délégué, la part prise en charge par le budget propre ne peut excéder le montant des sommes données au délégataire pour sujétions de service public et représenter une part substantielle de la rémunération de ce dernier. »

Annexe 5 – Équilibres financiers 2012

Annexe 6 – Ventilation par strate de population des communes françaises hors COM et des communes des DOM

France hors COM DOM (hors Mayotte)

Strate de population (nombre d’habitants)

Répartition des communes

Nb de communes

Répartition des communes

Nb de communes

0 à 1 000 74 % 27 008 5 % 6

1 001 à 5 000 21 % 7 624 25 % 28

5 000 à 10 000 3 % 1 102 26 % 29

10 000 à 20 000 1 % 504 18 % 20

20 000 et plus 1 % 443 26 % 29

TOTAL 100 % 36 681 100 % 112

Recettes de fonctionnement31,9 Mds F

Dépenses de fonctionnement29,7 Mds F

Remboursement emprunt : 0,54 Mds FAuto-financement : 2,1 Mds F

Fonctionnement

Investissement

Dépensesd’investissement(yc travaux en régie)

6,8 Mds FDotations et autres recettes : 1,5 Mds F (23 %)

Emprunts : 0,39 Mds F (6 %)

Variations FDR : 1,3 Mds F (-20 %)

Subventions d'investissement 6 Mds F (89 %)

Autofinancement 2,1 Mds F

85

Glossaire

AFD : Agence française de développementANFA : Agents non fonctionnaires de l’administrationBP : Budget primitifCA : Compte administratifCEP : Centre d’expérimentation du PacifiqueCET : Centre d’enfouissement techniqueCFL : Comité des finances localesCGCT : Code général des collectivités territorialesCGF : Centre de gestion et de formationCHSP : Centre d’hygiène et de la salubrité publiqueCOM : Collectivité d’outre-merCPF : Collectivité de Polynésie FrançaiseCPS : Caisse de prévoyance socialeCRT : Centre de recyclage et de transfertDDC : Délégation pour le développement des communesDETR : Dotation d’équipement des territoires rurauxDGF : Dotation globale de fonctionnementDGFiP : Direction générale des finances publiquesDIPAC : Direction de l’Ingénierie Publique et des Affaires CommunalesDNP : Dotation nationale de péréquationDOM : Départements d’Outre-merDSR : Dotation de solidarité ruraleDSU : Dotation de solidarité urbaineEDT : Électricité de Tahiti EPCI : Établissement public de coopération intercommunaleEPIC : Établissement public industriel et commercialFEI : Fonds exceptionnel d’investissementFIP : Fonds intercommunal de PéréquationFPIC : Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communalesFPC : Fonction publique communaleIDV : Iles du ventINSEE : Institut national des statistiques et des études économiquesISV : Iles Sous-le-VentMF cfp : Millions de francs pacifiques pacifiqueMds F cfp : Milliards de francs pacifiquesPAV : Points d’apport volontaireRSPF : Régime de solidarité de la Polynésie françaiseSEM : Société d’économie mixteSEP : Société environnement polynésienSIVMA : Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples des AustralesSIVMTG : Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples des Tuamotu GambierSMO : Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des déchets en Polynésie françaiseSPCPF : Syndicat pour la Promotion des Communes de Polynésie FrançaiseTG : Tuamotu - GambierTDIL : Travaux divers d’intérêt localTVLLP : Taxe sur la valeur locative des locaux professionnelsZEE : Zone économique exclusive

Annexes


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Bibliographie et sources

– Site internet du SPC PF : www.spc.pf– Site internet du Haut-commissariat de la République en Polynésie française : www.polynesie-francaise.pref.gouv.fr – Portail de l’État au service des collectivités locales : www.collectivites-locales.gouv.fr– Rapports annuels de l’observatoire des Finances locales « Les finances des collectivités locales » : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/rapports-lobservatoire-des-finances-locales-ofl– Les collectivités locales en chiffres : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres– Site internet de la Caisse de Prévoyance sociale : www.cps.pf– Site internet de l’institut de statistique de Polynésie française : www.ispf.pf– Site internet de la SEP, Société Environnement Polynésien : www.sep.pf– Circulaires annuelles sur les dotations de l’État et du FIP accordées aux communes polynésiennes– Étude de la Commission de régulation de l’énergie sur « La régulation du système électrique polynésien » d’Olivier Challan Belval et Julien Janes - 14/12/2012– Travail parlementaire « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l’illusion à la réalité » http://www.senat.fr/rap/r08-130/r08-1309.html– Étude sur la « qualité des eaux destinées à la consommation humaine à Tahiti et dans les îles » du Centre d’hygiène et de salubrité publique pour l’année 2012.– « L’eau potable dans 6 communes de Polynésie française, entre pertes, gaspillage et déficits » de Gilles Roger– « Interventionnisme public et handicaps de compétitivité », Florent Venayre, collections Documents de Travail de l’AFD (n°121, mars 2012)– « La situation financière des communes des départements d’Outre-mer » - Cour des Comptes - Juillet 2011– « Droit institutionnel de la Polynésie française » - Ouvrage d’Alain Moyrand

Liste des graphiques

Graphique 1 : répartition des communes par archipel 13Graphique 2 : répartition de la population par archipel 13Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement 22Graphique 4 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 24Graphique 5 : Total des recettes de fonctionnement ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 30Graphique 6 : Évolution des recettes de fonctionnement des communes (en base 100) 31Graphique 7 : Structure des recettes de fonctionnement en 2011 32Graphique 8 : Structure des recettes de fonctionnement par archipel en 2012 33Graphique 9 : Poids des travaux en régie sur les recettes de fonctionnement en 2012 33Graphique 10 : Poids des ressources de transfert (DGF et FIP) en 2012 34Graphique 11 : Évolution de la DGF – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 34Graphique 12 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2011(en KF cfp) 35Graphique 13 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2012 (en KF cfp) 36Graphique 14 : Évolution des dotations non affectées (DNAF) versées par le FIP (en MF cfp) 37Graphique 15 : Évolution des DNAF par habitant (en base 100) 38Graphique 16 : DNAF par habitant en 2012 (en KF cfp) 38Graphique 17 : Total des impôts et taxes ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 39

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Graphique 18 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 39Graphique 19 : Poids de la fiscalité directe dans les ressources de fonctionnement en 2011 39Graphique 20 : Poids de la fiscalité (directe et indirecte) dans les recettes de fonctionnement 40Graphique 21 : Total des redevances et produits des services ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 43Graphique 22 : Produits des services et redevances (hors redevance électricité) par habitant en 2012 (en KF cfp) 44Graphique 23 : Poids des travaux en régie sur les charges courantes et de personnel en 2012 46Graphique 24 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 46Graphique 25 : Évolution des dépenses de fonctionnement des communes (en base 100) 47Graphique 26 : Dépenses de fonctionnement (dont subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp) 47Graphique 27 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp) 48Graphiques 28 et 29 : Niveau de dépenses de fonctionnement par habitant en 2012 par archipel et par strate de population (en KF cfp) 48Graphique 30 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes en 2011 49Graphique 31 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes polynésiennes par archipel en 2011 50Graphique 32 : Total des dépenses de personnel – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 50Graphiques 33 et 34 : Poids des dépenses de personnel dans le budget de fonctionnement 51Graphique 35 : Niveau de dépenses de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 52Graphique 36 : Poids des charges de personnel permanent sur les charges de personnel totales en 2012 53Graphique 37 : Poids des charges courantes dans les dépenses de fonctionnement 54Graphique 38 : Total des charges courantes – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 54Graphique 39 : Charges courantes par habitant en 2012 (en KF cfp) 55Graphique 40 : Total des dépenses de carburant – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 55Graphique 41 : Charges de carburant par habitant en 2012 (en KF cfp) 56Graphique 42 : Charges d’électricité par habitant en 2012 (en KF cfp) 56Graphique 43 : Charges d’entretien-maintenance par habitant en 2012 (en KF cfp) 57Graphique 44 : Poids des fournitures non stockées et des travaux en régie dans les dépenses de fonctionnement en 2012 57Graphique 45 : Frais de transport de biens et de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 58Graphique 46 : Poids des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes dans les dépenses de fonctionnement 59Graphique 47 : Subvention d’équilibre par habitant (en KF cfp) 59Graphique 48 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service déchets en 2012 60Graphique 49 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service eau en 2012 60Graphique 50 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service école en 2012 61

Annexes


Graphique 51 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service électricité en 2012 61Graphique 52 : Dépenses d’équipement – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 62Graphique 53 : Dépenses d’équipement par habitant en 2011 (en KF cfp) 63Graphique 54 : Effort d’équipement en 2011 (dépenses d’équipement / RRF) 63Graphique 55 : Moyenne des dépenses d’investissement (dont travaux en régie) par habitant et par an sur la période 2008-2012 (en KF cfp) 64Graphique 56 : Dépenses d’équipement par habitant (en KF cfp) 64Graphique 57 : Structure du financement des investissements pour les communes polynésiennes sur la période 2008-2012 65Graphique 58 : Capacité d’autofinancement brute 66Graphique 59 : Capacité d’autofinancement brute par archipel en 2012 67Graphique 60 : Taux de subventionnement (subventions hors dotations) des investissements en 2012 67Graphique 61 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement 68Graphique 62 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement par archipel en 2012 68Graphiques 63 et 64 : Taux d’endettement et capacité de désendettement (en année d’épargne brute) des communes polynésiennes 69Graphiques 65 et 66 : Taux d’endettement en 2011 70Graphique 67 : Fonds de roulement en jours de dépenses de fonctionnement en 2012 71Graphique 68 : Fonds de roulement total 71

Liste des tableaux

Tableau 1 : Illustration de l’éloignement par rapport à l’île de Tahiti 7Tableau 2 : une diversité de situations communales 11Tableau 3 : densités des communes ultramarines 11Tableau 4 : Répartition des communes par strate 14Tableau 5 : Illustration de la logique des travaux en régie 29Tableau 6 : Montants des principaux impôts et taxes 42Tableau 7 : Estimation du poids de la redevance eau dans le revenu moyen par personne 45Tableau 8 : Nombre d’agents communaux 52Tableau 9 : Répartition des agents communaux par catégorie et par archipel en 2012 52Tableau 10 : Rémunération moyenne par Équivalent Temps Plein 53Tableau 11 : Taux de réalisation des investissements 2012 65

Dépôt légal : juin 2014ISBN : 978-2-9549-1280-6

Infographie : Scoop. Impression : STP-Multipress. Agence française de développement © 2014