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PAÍS VASCO, ESPAÑA

Estudios de la OCDE sobre innovación regional

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS

La OCDE constituye un foro único en su género, donde los gobiernos trabajan conjun-tamente para afrontar los retos económicos, sociales y medioambientales que plantea la globalización. La OCDE está a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del mundo actual, como el gobierno corporativo, la economía de la información y los retos que genera el envejeci-miento de la población. La Organización ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar sus experiencias políticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prácticas y trabajar en la coordinación de políticas nacionales e internacionales.

Los países miembros de la OCDE son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos de América, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Norue-ga, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía. La Comisión Europea participa en el trabajo de la OCDE.

Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusión de los trabajos de la Or-ganización. Estos incluyen los resultados de la compilación de estadísticas, los trabajos de investigación sobre temas económicos, sociales y medioambientales, así como las conven-ciones, directrices y los modelos desarrollados por los países miembros.

Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e interpretaciones

que figuran en esta publicación no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobier-

nos de sus países miembros.

InnobasqueAgencia Vasca de la Innovación, Parque Tecnológico de Bizkaia, Laida Bidea 203, 48170 Zamudio

Depósito Legal: BI-770-2011

Maqueta: Doble Sentido, Impresión: Tecnigraf

El Gobierno Vasco a través del Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo ha acordado la puesta en marcha, desarrollo y financiación de este estudio.

Editado originalmente por la OECD en inglés con el título:“OECD Reviews of Regional Innovation: Basque Country, Spain 2011”© 2011 OCDETodos los derechos reservados.

© 2011 Innobasque para esta edición en españolPublicado en acuerdo con la OECD, Paris.La calidad de la traducción al español y su coherencia con el texto original es responsabilidad de Innobasque.

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ESTUDIOS DE LA OCDE SOBRE INNOVACIÓN REGIONAL: PAÍS VASCO, ESPAÑA © INNOBASQUE 2011

Prólogo

La existencia de unas dinámicas fuertes de innovación regional es clave para poder alcanzar los objetivos definidos en las políticas de innovación de los países. A su vez, el desempeño innovador puede contribuir a la mejora de la competitividad económica general de las propias regiones. De ahí que tanto los agentes involucrados en las políticas científica, tecnológica y regional a nivel nacional, como las propias regiones, tengan interés en disponer de recomendaciones para la elaboración de sus políticas.

Sin embargo, los países miembros de la OCDE y sus regiones están esforzándose por encontrar las mejores formas de promover la innovación regional. ¿De qué manera deberían las políticas nacionales de innovación tener en cuenta esta dimensión regional (es decir, la importancia del “lugar”)?. ¿Cómo pueden los agentes regionales promover una innovación que sea relevante para su contexto regional específico? Este reparto de papeles en un contexto de gobernanza multinivel de la innovación constituye una nueva área para los países miembros de la OCDE.

En 2007, la OCDE lanzó la serie Estudios de la OCDE sobre Innovación Regional con el fin de responder a esta demanda de los gobiernos nacionales y regionales de una mayor claridad sobre cómo reforzar la capacidad innovadora de las regiones. Estos estudios forman parte de un proyecto más amplio sobre regiones competitivas e innovadoras a través del Comité de Política de Desarrollo Territorial de la OCDE. Este trabajo también respalda la Estrategia de Innovación de la OCDE. La serie incluye tanto informes temáticos como estudios de regiones específicas.

PRÓLOGO

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Agradecimientos

Son numerosos los grupos de interés, tanto nacionales como regionales, que nos han aportado perspectivas valiosas en el transcurso de nuestras misiones de recogida de información. La OCDE desea expresar su agradecimiento en particular a los coordinadores principales así como a otros activos interlocutores locales por sus aportaciones a este estudio: en Innobasque, a Guillermo Ulacia (Presidente), José María Villate (Director General), Paul Ortega (Director de Programas, Internacionalización), y a Carlos Peña (Director de Programas, Transformación Empresarial); a Mikel Navarro, Investigador Sénior de Orkestra - Instituto Vasco de Competitividad; a Joseba Jauregizar, Director General de Tecnalia; a Guillermo Dorronsoro, Vicepresidente Ejecutivo de IK4 Research Alliance; a Juan Castro (Director de Innovación, Tecnología y Sociedad de la Información) así como a Cristina Oyón (Responsable de Iniciativas Estratégicas) de la SPRI (Sociedad para la Transformación Competitiva); a Juan Goicolea (Viceconsejero de Innovación y Tecnología) y Xabier Sabalza (Director de Innovación y Sociedad de la Información) del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco; a Manu Salinero, Secretario General de la Presidencia del Gobierno Vasco; y a Juan Tomás Hernani, Secretario General de Innovación del Gobierno de España.

La presente publicación ha sido redactada por Karen Maguire (OCDE) y Daniel Malkin (Consultor de la OCDE), y ha contado con la contribución de Annalisa Primi y de Claire Nauwelaers de la OCDE que han redactado documentos adicionales. Daniel Sánchez-Serra y Giulia Ajmone Marsan han aportado apoyo estadístico. Desde Francia y Alemania participaron en el proceso de revisión por pares Günter Clar (Director de Innovación y Estrategias Regionales, Steinbeis-Europa-Zentrum) de Baden-Württemberg, Alemania, y Mickael Vaillant (Director de Proyecto para el Marco Estratégico Nacional de Referencia y las Estrategias Regionales de Innovación de la UE, DATAR— Delegación Interministerial para la Ordenación del Territorio y la Atractividad Regional), Francia. El estudio ha sido coordinado por Karen Maguire. La supervisión del proceso de publicación ha corrido a cargo de Erin Byrne.

AGRADECIMIENTOS

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ÍndicePrólogo...........................................................................................3Agradecimientos...........................................................................................5

Acrónimos y abreviaturas ...................................................................................11

Ebaluazioa eta gomendioak...............................................................................1�Azterketaren testuingurua.................................................................................13Berrikuntza sistemaren diagnostikoa...............................................................14ZTB politikaren joerak....................................................................................21Euskadiko ZTB politika maila askotako gobernantzaren testuinguruan...........................................................................30

Evaluación y recomendaciones...........................................................................��Contexto del estudio..........................................................................................37Diagnóstico del sistema de innovación............................................................38Tendencias de la política de CTI......................................................................45La Política de CTI del País Vasco en un contexto de gobernanza multinivel..................................................................................................54

Introducción..............................................................................................61Las dinámicas de innovación están evolucionando............................................61…lo que conlleva varios desafíos para las políticas............................................63…entre los que está el contexto de la actual crisis............................................65Conclusión................................................................................................67Notas.............................................................................................................67Bibliografía..................................................................................................68

Capítulo 1 Innovación y economía vasca..............................................................69

Introducción.....................................................................................................70País Vasco: tendencias económicas y demográficas generales...........................73Estructura industrial y vínculos internacionales................................................80Sistema de innovación y desempeño...............................................................90Agentes del sistema vasco de innovación......................................................113Notas.............................................................................................................125Bibliografía..................................................................................................129

Anexo 1.A1...........................................................................................................1�2

ÍNDICE

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Capítulo 2 La política de CTI en el País Vasco..................................................1��

Introducción...................................................................................................138Primeras etapas de la política de CTI del País Vasco...................................140El PCTI 2010: hacia un enfoque integral de la política de CTI..................150Mix de políticas vascas de CTI........................................................................164Conclusión......................................................................................................204Notas.............................................................................................................207Bibliografía..................................................................................................213

Anexo 2.A1...........................................................................................................219

Capítulo 3 Gobernanza multinivel de la política de CTI del País Vasco.......2�0

Introducción...................................................................................................231Contexto español.............................................................................................232Unión Europea: agendas y financiación............................................................244Coordinación dentro del País Vasco................................................................246Conclusión......................................................................................................267Notas.............................................................................................................269Bibliografía..................................................................................................273

Tablas

0.1. taula Berrikuntzaren Euskal Sistemaren DAFO azterketa..........................................................................15Tabla 0.1. Análisis DAFO del Sistema Vasco de Innovación....................................................................39Tabla 1.1 Empleo por tamaño de instalaciones..........................................81Tabla 1.2. Personal dedicado a I+D por tipo de entidad contratante.................................................................94Tabla 1.3. Fondos de capital riesgo públicos en el País Vasco...................102Tabla 1.4. Certificaciones ISO: 1997-2005................................................105Tabla 1.5. Patentes del Tratado de Cooperación en materia de Patentes, por tipo de agente.................................................108Tabla 1.6. Tipología de los perfiles de innovación: comarcas vascas........................................................................112Tabla 1.7. Universidades del País Vasco....................................................117Tabla 1.8. Centros de investigación básica y de excelencia.......................119Tabla 1.9 Centros de investigación cooperativa.......................................120Tabla 1.10. Redes de centros tecnológicos Tecnalia e IK4..........................121

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Tabla 1.11. Asociaciones clúster del País Vasco..........................................123Tabla 1.A1.1. Factores impulsores del crecimiento

del PIB per cápita.................................................................... 132Tabla 1.A1.2. Dinámicas sectoriales por nivel tecnológico:

País Vasco y España..................................................................134Tabla 1.A1.3. Fuentes de crecimiento de la producción 1986-2006................135Tabla 1.A1.4. Personal de I+D e investigadores.............................................136Tabla 1.A1.5. Estadísticas clave de innovación por rama de actividad...............................................................................136Tabla 2.1. Presupuesto del PCTI 2001-2004 por tipo de actuación........................................................................147Tabla 2.2. Crecimiento previsto de los recursos destinados a I+D+i en el PCTI 2010..........................................................161Tabla 2.3. Departamento de Industria - Programas de apoyo a la

CTI (2008-10) .......................................................................... 166Tabla 2.3. Departamento de Industria - Programas de apoyo a la

CTI (2008-10) (cont.).................................................................167Tabla 2.4. Taxonomía de los programas de apoyo del

Departamento de Industria.......................................................168Tabla 2.5. Centros tecnológicos: fuentes de financiación

y comparación internacional.....................................................170Tabla 2.6. Departamento de Educación, Universidades

e Investigación: principales políticas científicas......................174Tabla 2.6. Departamento de Educación, Universidades e Investigación: principales políticas científicas (cont.)..............175Tabla 2.7. Estructura de la financiación de la innovación por origen de los fondos en 2007 - Regiones seleccionadas......................179Tabla 2.8. Principales instrumentos de la política de innovación en la vertiente de la demanda: características clave.......................201Tabla 2.A1.1. Evolución de los porcentajes del presupuesto asignados a la política científica y tecnológica (1989-2004)...........................219Tabla 2.A1.2. Financiación pública del gasto en I+D por categoría de agente.................................................................................. 220Tabla 2.A1.3. Gasto en I+D y personal por entidad de ejecución...................221Tabla 2.A1.4. Datos para el cálculo de la ayuda pública directa e indirecta a la I+D de las empresas............................................229Tabla 3.1. Gasto público regional: total y relacionado con CTI.....................................................................................234Tabla 3.2. Destino regional de los fondos del Plan Nacional Español, por categoría.............................................................................239Tabla 3.3. Funciones del Consejo General para la Ciencia y la Tecnología................................................................................241Tabla 3.4. Programa Marco de la UE: País Vasco......................................246

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Tabla 3.5. Gasto del Gobierno Vasco y de las Diputaciones Forales en CTI...........................................................................262

Gráficos

0.1. grafikoa Eskualde berrikuntzaren adierazleen laburpena: Euskadi.........19Gráfico 0.1. Resumen de indicadores de innovación regional: País Vasco......43Gráfico I.1. Impacto de los ciclos de negocio sobre la innovación.....................................................................66Gráfico 1.1. Mapa del País Vasco con sus sectores clave................................73Gráfico 1.2. Evolución demográfica...............................................................75Gráfico 1.3. PIB per cápita: nivel y tasa de crecimiento medio anual............77Gráfico 1.4. Tendencias del PIB por trabajador con relación a la OCDE......78Gráfico 1.5. Motores de crecimiento económico por periodos de tiempo......80Gráfico 1.6. Estructura económica del País Vasco...........................................82Gráfico 1.7. Dinámica sectorial por nivel tecnológico....................................83Gráfico 1.8. Desempeño de los clústeres del País Vasco.................................85Gráfico 1.9. Importaciones y exportaciones como porcentaje del PIB en el País Vasco.............................................................88Gráfico 1.10. Evolución de la IED 2001-2006..................................................90Gráfico 1.11. Resumen de indicadores de innovación regional: País Vasco...................................................................................91Gráfico 1.12. Personal de I+D por disciplina....................................................94Gráfico 1.13. Evolución del gasto en I+D: 1996-2008....................................96Gráfico 1.14. Gasto en I+D por sector de actuació...........................................97Gráfico 1.15. Porcentaje de inversión en I+D de las Pymes.............................100Gráfico 1.16. Número de empresas que inician actividades de I+D.......................................................................................106Gráfico 1.17. Mapa de las regiones de la OCDE.............................................111Gráfico 1.18. Agentes de ejecución del sistema vasco de innovación..............114Gráfico 1.A1.1. Productividad de los sectores manufactureros.........................133Gráfico 2.1. Línea cronológica de la política de CTI del País Vasco...........151Gráfico 2.2. I+D empresarial financiada por la Administración Pública - Regiones y países seleccionados...............................................178Gráfico 2.3. Financiación pública directa e indirecta de la I+D empresarial................................................................................180Gráfico 3.1. Financiación del Plan de CTI 2010 del País Vasco..................231Gráfico 3.2. Planes gubernamentales 2009-2013, País Vasco......................256

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Acrónimos y abreviaturas

BERC Centros de Investigación Básica y de Excelencia (País Vasco)BERD Gasto total interno de las empresas en I+D [Business enterprise expenditure on R&D]CDTI Centro para el Desarrollo Tecnológico IndustrialCE Comunidad EuropeaCEI Consejo Europeo de InvestigaciónCENIT Consorcios Estratégicos Nacionales en Investigación TécnicaCIC Centro de Investigación Cooperativa (País Vasco)CICYT Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (España)CIP Clasificación Internacional de PatentesCSIC Consejo Superior de Investigaciones Científicas (España)CT Centro TecnológicoCyT/ CTI Ciencia y Tecnología/ Ciencia, Tecnología e InnovaciónDPI Derechos de Propiedad IntelectualDUI Modelo DUI “Hacer, usar, interactuar” [Doing, using, interacting]EDP Equivalente a Dedicación PlenaEFQM Fundación Europea para la Gestión de la Calidad [European Foundation for Quality Management]ENCYT Estrategia Nacional de Ciencia y TecnologíaEUSTAT Instituto Vasco de EstadísticaEVE Ente Vasco de la EnergíaFEDER Fondo Europeo de Desarrollo RegionalFSE Fondo Social EuropeoGIBID Gasto Interno Bruto en Investigación y DesarrolloHRST Recursos Humanos en Ciencia y Tecnología [Human resources in science and technology]I+D/ I+D+i Investigación y Desarrollo/ Investigación, Desarrollo e InnovaciónIED Inversión Extranjera DirectaIES Institución de Educación SuperiorINE Instituto Nacional de Estadística de EspañaISO Organización Internacional de Normalización [International Organization for Standardization]

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

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KIS Servicios Intensivos en Conocimiento [Knowledge-intensive services] KISA Actividades de Servicios Intensivos en Conocimiento [Knowledge-intensive service activities]LPS Sistema Productivo Local [Local production system]OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicoOEP Oficina Europea de PatentesOPI Organismo Público de InvestigaciónPCT Tratado de Cooperación en materia de Patentes [Patent Co-operation Treaty]PCTI Plan de Ciencia, Tecnología e InnovaciónPIB Producto Interior BrutoPM Programa Marco (UE)PPA Paridad de Poder AdquisitivoPPP Partenariado Público-privadoPTF Productividad Total de los FactoresRRHH Recursos HumanosRVCTI Red Vasca de Ciencia, Tecnología e InnovaciónSPRI Sociedad para la Transformación CompetitivaUE Unión EuropeaUPV/EHU Universidad del País VascoUSPTO Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos [United States Patent and Trademark Office]VAB Valor Añadido Bruto

ELGA Ekonomia Lankidetza eta Garapenerako Antolakundea [Organización de Cooperación y Desarrollo Económico]

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

EBALUAZIOA ETA GOMENDIOAK – 1�


Ebaluazioa eta gomendioak

Azterketaren testuingurua

Berrikuntzak gizartean duen zereginaren definizio zabalago baterantz

Berrikuntza gero eta gehiago nabarmentzen ari da ekonomia sendo, garbi eta justuenen hazkunderako eragile nagusi gisa. Hori nabarmendu dute azken txosten eta estrategia adierazgarrienek, hala nola OCDE-ELGAren Berrikuntza Estrategiak eta Europako Berrikuntza Batasunak. Ikuspegi zabalago horrek berritu egin du berrikuntzaren izaerari eta zertarakoari buruzko gogoeta. Eta indartu egin du, halaber, berrikuntzak eskualdeetako gobernuen garapen sozial eta ekonomikoarentzat duen garrantziaren ideia.

Berrikuntzaren dinamika bilakatzen ari da, eta bilakaera horrek ondorio jakin batzuk dakartza politikei dagokienez,…

Berrikuntza prozesuaz dugun ikuskera bilakatzen ari da, prozesuak berak aurrera egin aha la. Bilakaera horrek erakusten duenez, berrikuntza prozesuentzat gero eta funtsezkoagoa da kanpo ezagutzak eskuratzeko erraztasuna eta lankidetza, erakunde publikoen eta pribatuen artekoa, batik bat. Bide horretatik berrikuntza molde zabalagoak sortu dira. Zientzietan oinarrituriko teknologien presentzia erabatekoak zientziaren eta industriaren arteko lotura estutzea eskatzen du. Izaera teknologikoaz bestelako izaera duten berrikuntzak sustatzeko politiken eskaria gero eta handiagoa da (erakunde eta marketing esparruko berrikuntzari dagokienez, esaterako). Zerbitzuen sektoreko berrikuntza areagotzen ari da. Sektore arteko eta sektore barneko loturen eraginez, ekonomiaren esparru guztietara hedatzen ari da berrikuntza. Kontsumitzailearen eskariak gero eta nagusitasun handiagoa du berrikuntza jardueren arrakastarako eragile gisa. Langile kualifikatuak izatea ezinbesteko aurrebaldintza da, berrikuntza jarduerak arrakastaz gauzatzeko. Giza baliabide kualifikatuen merkatuak gero eta globalagoak dira, sektore publikoaren eta pribatuaren arteko harreman estuagoa eskatzen dute, eta bizi osoan zeharreko hezkuntzaren onurez baliatzen dira. Bestalde, finantza eta ekonomia krisiaren testuinguruan, lehentasuna eman beharko litzaieke epe luzera begira susperraldia sustatzeko xedea duen berrikuntza jarduera publikoari, krisiek negozioetan eragin negatiboa izaten baitute oro har.

EBALUAZIOA ETA GOMENDIOAK14 –


… etorkizunean Euskadiren lehiakortasuna areagotzearren berrikuntzari buruzko ikuspegia zabaltzeko premia adibidez

Euskadik izan ditu krisiak aurrez ere. 1970eko eta 1980ko hamarraldietan, ekonomiaren erabateko birmoldaketa gauzatu zen altzairuaren, ontzigintzaren eta makina-erremintaren sektoreetan, besteak beste, eta horrek berebiziko langabezia eta emigrazioa sorrarazi zituen. Lurraldea eredu bilakatu zen, “Lehen Aldaketa Handia” esan izan zaion horren arrakastari esker, industria birmoldatzen eta eskualdearen lehiakortasuna areagotzen asmatu baitzuen, neurrira egokitutako industria politiken bidez, zentro teknologikoen sistemaren bidez, besteak beste.

Edonola ere, aurreko ereduaren arrakastak ez ditu zertan berez bermatu etorkizunean arrakasta izateko baldintzak. Azken aldaketaren oinarriak berrikuntza molde inkrementala eta enpresa lokalen berrikuntza kostuen murrizketa izan ziren, batik bat. Berrikuntza molde horiek sustatzeaz gainera, Euskadik ezinbestekoa izango du ezagutzak (zientzia barne) berrikuntzaren eragile gisa jarduteko baldintzak ezartzea. Joera berri horretan, funtsezko osagaia da, halaber, berrikuntzaren bidez helburu eta premia sozialak (hala nola osasuna, ingurumena eta beste zerbitzu publiko batzuk) sustatzeko aukerak sortzea.

Berrikuntza sistemaren diagnostikoa

Euskadi hiru probintzia biltzen dituen egitura sozio-politiko berezia da

Euskal Autonomia Erkidegoa Espainia iparraldean dago, eta Euskadi izena ere ematen zaio egitura horri. Euskal Herria esapideak, berriz, esanahi zabalagoa du, gaur egungo muga administratiboez haragoko euskal lurraldea izendatzen baitu, erkidegoa barne. Euskal Autonomia Erkidegoak Frantziaren hego-mendebaldearekin eta Espainiako beste lurralde batzuekin du muga. Hiru lurralde historikok (probintziak) osatzen dute: Araba, Bizkaia eta Gipuzkoa. Probintzia horiek dira, Nafarroarekin batera, Espainian zerga (foru) erregimen deszentralizatua duten barruti bakarrak. Hizkuntza ofizialak gaztelania eta euskara dira.



0.1 taula. Berrikuntzaren Euskal Sistemaren DAFO azterketa

Ahulguneak

- Faktoreen produktibitate osoak, hazkundearen eragile gisa, behera egin zuen 2000-2004 aldian, nahiz eta 2004tik aurrera eta krisia baino lehen joera positiboagoa izan

- Enpresa gutxik lantzen dute I+G arloa; berrikuntza gehiago dago kostuak murriztera bideratua, produktu eta zerbitzu berriak eskaintzera baino

- Zientzia gaitasun mugatua (oinarrizko ikerketa, argitalpen zientifikoak, ikerketa sistema publikoa, goi mailako enpresa teknologikoak)

- Barnera begirako berrikuntza sistema - Unibertsitateen arteko lotura kaskarra - Jarraipen eta ebaluazio egokitua (baina

azterketa ugari)- Berrikuntza sistemako eragile giltzarrien

hornidura ardatz duten berrikuntza programen nolabaiteko zatiketa

- Enpresen ezusteko irabazien arriskua (BERD gastuaren finantzaketa publiko handia, zuzenean nahiz zerga arloko pizgarrien bidez)

- Teknologia transferentzia eta hedapena ETE askotara

- Azpiegitura zientifikoen/ikerketen finantzaketa eta kudeaketa

- ZTB politiken plangintzarako eta koordinaziorako sail arteko mekanismoak

Mehatxuak

- Biztanleriaren zahartzea (immigrazio mugatua)- Politika publikoekiko mendekotasuna, ZTBn- Gora egiten ari diren merkatuen ekoizpenaren

sofistikazio eta lehia gero eta handiagoa - Espainiako eta Batasuneko ikerketarako eta

berrikuntzarako funtsak eskuratzeko gero eta lehia handiagoa

Indarguneak

- Gero eta aberastasun maila altuagoa (per capita BPGda), baina Erosteko Ahalmen Parekatuan (EAP), eurotan baino gehiago

- Ahalmen handiko industria (industria teknologiko ertain-apala eta ertain-altua batik bat)

- Gizarte sare sendoa eta nortasun sendokoa (klusterrak, enpresa elkarteak, gizarte esparrua)

- Industria sare sendoa, aldaketari aurre egiteko gai izan zena, kooperatibek osatua, besteak beste

- Zentro eta parke teknologikoen azpiegitura- Joera positiboa I+G arloaren intentsitatean- Lanesku ongi trebatua, ingeniaritza arloan batik bat - Eskola teknikoen sarea, negozio eskola batzuk- Eskualde eta probintzia mailako gobernu aktiboak,

zerga deszentralizazio handi eta bereiziari esker- Industrian oinarrituriko lehiakortasunarekiko

konpromiso politiko iraunkorra- Administrazio publikoaren eta sektore pribatuaren

arteko elkarreragin eraginkorra, politiken garapenean

- Enpresaburu eta ekintzaileen konpromiso handia

Aukerak

- Ikerketa sistema publikoa eta erdi-publikoa sendotzea

- IKZ eta BERC berrikuntza eragile berriak baliatzea (talentua erakartzea, ezagutza berriak sortzea)

- Berrikuntza, ikuspegi teknologikotik harago eta gizarte premien mesederako (berrikuntza ez-teknologikoa, zerbitzu publikoen berrikuntza, etab.)

- Nazioarteko enpresa eta ezagutza sareak (Euskal Diaspora barne)

- Sormenaren, arriskuaren eta berrikuntzaren kultura eraikitzea

- Krisitik irteteko Espainiako beste lurralde batzuk baino egoera hobea (lanpostuei eustea, lanpostuak suntsitu ordez)

- Kontratazio publikoa eta berrikuntza eskaria sustatzeko beste tresna batzuk

- Berrikuntza politiketan presentzia gutxien duten eragileen parte-hartzea areagotzea (ZTBEn ez daudenena barne)

Oharrak: DAFO = Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (Indarguneak, Ahulguneak, Aukerak eta Mehatxuak), BERC = Basic Excellence Research Centre (Oinarrizko Ikerketa eta Bikaintasun Zentroa), BERD = Business Expenditure on Research and Development (Enpresek Gauzatutako Ikerketa eta Garapeneko Gastu Osoa), IKZ = Ikerketa Kooperatiboko Zentroa, EAP = Erosteko Ahalmen Parekatua, ZTB = Zientzia, Teknologia eta Berrikuntza, ZTBES = Zientzia, Teknologia eta Berrikuntzako Euskal Sarea.



Hiru probintziek dituzte zeinek bere berezitasunak. Bizkaiak –Bilbo du hiriburu– eskualdeko biztanleriaren eta ekonomiaren erdia baino gehiago hartzen ditu. Arabako probintzia askoz ere txikiagoa da: biztanleen %14 eta ekonomiaren %17 dagozkio. Gainerako bi probintziak baino landatarragoa da, baina han kokatuta dago Euskadiko hiriburu administratiboa: Vitoria-Gasteiz. Arabak beste bi probintziek baino per capita BPGd eta langileko BPGd altuagoak ditu. Gipuzkoak Euskadiko biztanleriaren eta ekonomiaren herena osatzen du, gutxi gorabehera. Probintzia horren bereizgarrietako bat kooperatiben ugaritasuna da; han dago, besteak beste Mondragon Corporation, mundu osoan ezaguna.

Maila ertain-apal eta ertain-altuko manufakturen industria sendoari esker, hobeto eutsi die azkenaldiko astinaldiei

1995-2008 bitartean, aldaketa txiki batzuk gertatu ziren eskualdearen egitura ekonomikoan, eraikuntza sektorearen mesedetan. Sektore horrek %6tik %10erako hazkundea izan zuen eskualdearen balio erantsi gordinean, eta beste sektore batzuetan jaitsiera txikiak gertatu ziren: nekazaritzak balio erantsi gordinean zuen ehunekoa %2tik %1era jaitsi zen, manufakturenak %27tik %26ra egin zuen behera, eta zerbitzuetan %61etik %60rako jaitsiera izan zen. Manufaktura industriaren esparruan, enpleguak iraunkor eutsi zion, edo gora egin zuen azpisektore jakin batzuetan; igoera nabarmena izan da metalezko produktuen fabrikazioan. Gaur egungo finantza eta ekonomia krisiari dagokionez, Euskadiko ekonomia Espainiako gainerako lurraldeetakoa baino indartsuago agertu da sektore guztietan, eta eraikuntzan apalagoa izan da hauskortasuna. Hala, Espainian 10,2 puntu igo zen langabezia tasaren ehunekoa, 2007ko 4. hiruhilekotik 2009ko 4. hiruhilekora, eta Euskadin, berriz, 6 puntukoa izan zen igoera.

Espainian oro har ez bezala, Euskadin immigrazioak ez du ekarpen bereziki adierazgarria egin BPGdren hazkundea…

Euskadiren hazkunde eredua Espainiako gainerako eskualde gehienetakoaren bestelakoa da, zenbait alderditatik. Lurraldeak 2,1 milioi biztanle inguru eta 68.000 milioi euroko BPGda zuen 2008an (2009an, 65.500 milioira jaitsi zen, krisiaren eraginez); Espainiako biztanleria guztiaren %4,7 besterik ez du hartzen, eta, aldiz, Espainiako BPGdaren



%6,1-6,3 bitarte osatzen du. Hazkundearen motorra ez da izan demografiaren joera ez-jasangarria. Espainian, biztanleriaren igoera masiboa gertatu zen (urteko %1, 1995-2005 bitartean), immigrazioaren eraginez. Euskadin, nabarmen zahartzen ari da biztanleria (biztanleen %18,6k dituzte 65 urte edo gehiago), eta %3,5eko igoera garbia izan zuen 1998-2009 bitartean (74.000 biztanle inguru). Atzerrian jaiotako biztanleen kopurua txikia da (120.000 bat biztanle), baina %0,7tik %5,4ra igo zen, 1998 eta 2008 bitartean.

… baina kapitalaren eta laneskuaren gehikuntzak hazkundea sustatu zuen 1995-2004 bitartean, eta berrikuntza eragileek garrantzi handiagoa hartu dute 2004az gero (krisiaren aurretik)

Eskualdeari buruz egindako hainbat ikerketatan, “euskal lehiakortasunaren paradoxa” deritzonaren jatorria azaltzen saiatu dira adituak. Per capita BPGdari eta hazkunde tasari dagokienez, Euskadi aitzindaria da Espainian, eta OCDE-ELGAko eskualdeen batez bestekoetatik gora dago, eroste ahalmenaren diferentzialei loturiko abantailei esker, neurri batean. Hala ere, eskualdeak langileko BPGdan OCDE-ELGAren batez besteko mailari buruz zuen abantaila erlatiboa murriztu egin da azken 15 urteetan. 1986-1995 aldian, kapitala eta faktoreen produktibitate osoa (FPO) izan dira Balio Erantsi Gordinaren (BEG) hazkundearen eragile nagusiak, eta laneskuak askoz ere eragin txikiagoa izan zuen. FPOak teknologiak kapital gastu gisa duen balioaz gaindiko eta haragoko efektuak jasotzen ditu, ekoizpen prozesuetan eskulana eta kapitala hobeto uztartzera bideratutako inbertsio ukiezinekin eta isilpeko ezagutzarekin loturiko aldaketa teknologikoa barne. Aldiz, 1995-2004 epean, laneskua izan zen BEGaren hazkundearen iturri nagusia, kapitalarekin batera, eta FPOa ez zen izan erabakigarria. 2004-2006 aldian, FPOak berriro indarra hartu duela dirudi. Etorkizunera begirako zalantza hauxe da: nola bermatu I+G arlorako inbertsioek produktibitatearen hazkundea laguntzen jarraitzea eta nola lortu inbertsio publikoek baliabide pribatuak ez baztertzea?

Espainiako emaitzarik onenak, ekonomiaren eta berrikuntzaren adierazle askotan

Euskadi eskualde aitzindaria da Espainiaren barruan, ekonomiarekin eta berrikuntzarekin loturiko hainbat adierazletan (ikus 0.1 grafikoa). Honako hauetan, adibidez: hirugarren hezkuntza duten langileak, enpresen I+G jardueren intentsitatea, langileko BPGda eta goi mailako industria

EBALUAZIOA ETA GOMENDIOAK1� –


teknologikoetako eta ezagutza zerbitzu intentsiboetako (EZI) enplegu kuota. Ikerketarako baliabide publikoak eta goi mailako hezkuntzaren ikerketa ahalmena murritzagoak direla kontuan hartuta, administrazioaren eta goi mailako hezkuntzaren I+G jarduerak Espainiaren eta OCDE-ELGAren batez bestekoetatik behera daude.

OCDE-ELGAren barruan, Euskadi lurralde industrial sendoa da, baina ez da ezagutza gune globala

OCDE-ELGAren barruan, halere, Euskadi ez dago goreneko eskualdeen mailan, berrikuntzari loturiko adierazle tradizional gehienetan. Eskualde Berrikuntzaren Europako Adierazleen sailkapenaren arabera, Euskadi “berrikuntzaren maila ertain-altuan” sailkatuta dago, bost mailatik bigarrenean, hain zuzen ere. Beste analisi batzuen arabera, Europa erdialdeko eta hegoaldeko eskualdeen pareko eskualdea da. OCDE-ELGAren analisi batek dioenez, berriz, “teknologia maila ertaineko ekoizpen gune” izendatutako eskualdeen taldean dago Euskadi. Maila horretako eskualdeak ez dira I+G arloan eta patenteen arloan puntako jarduera duten ezagutza guneak, OCDE-ELGAren arabera; baina, nolanahi ere, langileek goi mailako prestakuntza dute, eta jarduera industrialak diseinua, ukiezinak eta sorkuntzarekin loturiko sektoreak biltzen ditu bere baitan, manufaktura jarduera tradizionalez gainera. OCDE-ELGAren arabera, Euskadiren eskualde parekideak dira honako hauek: Rhône-Alpeak eta Alsazia (Frantzia), Flandria (Belgika), Quebec eta Ontario (Kanada) eta Erresuma Batuko eskualde batzuk, besteak beste. Oinarri industrial sendoko eskualdeen artean, honako hauek har daitezke Euskadirentzako erreferentziazko eskualde gisa: Baden-Wurttemberg, eta Alemaniako beste zenbait eskualde, eta Herbehereetako hegoaldea, esaterako.

EBALUAZIOA ETA GOMENDIOAK – 19


0.1 grafikoa. Eskualde berrikuntzaren adierazleen laburpena: Euskadi OCDE-ELGAko eskualdeen erdiko balioa = 1

Espaina – Eskualde arteko aldakuntza13

11

9

7

5

3

1

-1

OCDE-ELGA – Eskualdekoarteko aldakuntzaEuskadi

Hirugarren hezkuntza

(laneskuaren ehunekoa)

Langileko BPGda

Goi mailako teknolo-

giako enple-guak

PCT paten-teak (milioi biztanleko)

Goi mailako hezkun-

tzaren I+G (BPGdaren ehunekoa)

Gobernua-ren I+G

(BPGdaren ehunekoa)

Enpresen I+G

(BPGdaren ehunekoa)

Hirugarren hezkuntzan ari diren ikasleak (biztanleriaren

ehunekoa)

46,58 OCDE-ELGAko goreneko balioa

Oharrak: 2007ko datuak edo eskuragarri dagoen azken urteko datuak, eskualdearen arabera. Kolore argienak herrialdearen balio tartea adierazten du. Kolore ilunak, berriz, OCDE-ELGAko eskualdeen balio tartea. Diamantea eskualdeari dagokion balioa da. Balioak 1era normalizatu dira, eskuragarri dauden eskualdeentzako OCDE-ELGAko erdiko balioari buruz. OCDE-ELGAko eskualde guztietan ez dago adierazle guztiei buruzko informazioa eskuragarri.

Iturria: OECD Regional Database (OCDE-ELGAko eskualdeen datu basea) datu basean oinarrituriko kalkuluak.

Euskadin enpresek garatutako I+G jardueren kuota altuak eragileen eta finantza iturrien araberako interpretazio xeheagoa eskatzen du

OCDE-ELGAko kide diren herrialdeetan, handia da enpresek garatutako I+G jardueraren batez bestekoa. Adierazle horrek sektore pribatuak berrikuntzarekin duen konpromisoa islatzen du. Euskadin, 2009an garatutako I+G jardueren %76 enpresek gauzatu zuten (%81, 2008an). Eskualdeko enpresen demografiari begiratuta, erlatiboki altuagoa da enpresa txiki eta ertainek (ETE) osatzen duten I+G arloko gastuaren ehunekoa, nahiz eta horiek diren I+G arloan inbertsioak egiteko eragozpen gehien izaten dutenak. Nolanahi ere, ehuneko hori %60ra jaitsi zen, 2008an, kalkulu horretatik kanpo utzi zirelarik sektore pribatuan sailkatuta egon arren finantzaketa



publikoa jasotzen zuten erakundeak, hala nola zentro teknologikoak (ZT), eta, berrikiago, ikerketa kooperatiboko zentroak (IKZ). Euskal enpresek beste eskualde eta herrialde batzuetakoek baino sostengu publiko handiagoa jasotzen dute I+G arloko gastuetarako (enpresen I+G arloko gastuaren %25, BPGdaren %0,47ko laguntza enpresei, I+G jardueretarako, zuzenean nahiz zeharka, hau da, zerga kreditutan). Azpimarratzekoa da herrialde eta eskualdeen arteko datu horien konparazioa egiteko orduan kontuan hartu beharko liratekeela estatistiketan agertzen ez diren enpresentzako I+G jardueretako beste mota batzuetako laguntza publikoak, hala nola, diruz lagundutako maileguak.

Berrikuntza ereduek erakusten dutenez, gora egin du berrikuntza arloko inbertsioak, baina ez enpresa berritzaileen ehunekoak

Euskadi berrikuntza inkrementaleko eta kostuak murriztean oinarrituriko berrikuntza eredu batetik ezagutzan oinarrituriko berrikuntza eredura jauzi egiten saiatzen ari da. Espainian, Euskadi da berrikuntza intentsitate handiena duen eskualdea (berrikuntza jardueren gastuak salmenten zenbatekoan duen tartea kontuan hartuta). Enpresek gero eta gastu handiagoa egiten dute berrikuntza teknologikoan (BPGdaren %4,1, 2008an), eta maila igotzen ari da, eta osaera aldatzen ari da, makinen eta ekipoen erosketatik I+G arloko barne gastuetara. Banda zabaleko sarbidea duten enpresen kopuruak ere nabarmen egin du gora, %34tik (2002) %92ra (2008). 2008an, 10 langile edo gehiagoko enpresen artean, %32k lantzen zuten berrikuntza Euskadin (enpresa guztien %16k). Antzeko balioak neurtu dira hamarraldi osoan zehar. Eta produktuetan edo prozesuetan berrikuntzaren bat egin duten ETEen ehunekoa ez da asko igo: %30 eta %35 artean eutsi zion, 2003-2008 bitartean.

Euskadiko ekonomia irekia da merkataritza trukeari dagokionez, baina beste adierazle batzuek agerian utzi dute areagotu egin behar dela nazioarteko sareetako integrazioa, barne sareen osagarri

Eskualdeen buruaskitasuna aldarrikatzen zuten joera sozio-politikoen eraginez, enpresek konpromiso sendoa dute eskualdearekin. Hainbat zantzuk erakusten dutenez, eskualdea barne sare gero eta sendoagoak garatu ditu politikei eta bitartekariei esker. Eskualdeko berrikuntza sistemaren eragile batzuk ez daude sare horietan behar bezain integratuta, ordea, unibertsitateak



eta ETEak esaterako. Nazioarteko ezagutzarako irisgarritasunari dagokionez, Euskadik lotura gutxi ditu, horiek osatzen ari den arren. Euskadiko ekonomia nahiko irekia da, eta nazioarteko merkataritzak BPGdaren %61 osatzen du. Toki industriarekin lotura estua duen atzerriko inbertsio zuzenak (AIZ) hartzeko potentziala potentzialari etekin handia atera liezaioke (gaur egun oso apala). Eta onuragarria izango litzaioke, halaber, I+G arloko atzerriko inbertsioen maila altuagoa izateak (%3, 2009an). Eskualdeak gero eta presentzia nabariagoa du nazioarteko sareetan, EBko Esparru Programetako eta Europako Plataforma Teknologikoetako partaidetzaren bidez. Eta goi mailako kualifikazioa duten talentu sareek ere garrantzi handia dute; azken bi urteetan, eskualdeko erakarpen politikei esker 73 ikertzaile egoiliar edo bisitari berri finantzatu dira. Asmatzaile bat baino gehiagoren artean asmatutako produktuen baterako patenteen ehunekoak gora egin du, asmakizunen herenetik erdira, 2000. urteaz geroztik; baina atzerriko asmatzaileekin asmakizunak egin dituzten asmatzaileen ehunekoak egonkor eutsi dio, eta Espainiako apalenetakoa da (%5 inguru). Denborak aurrera egin ahala eskualdea bizkor gora egiten ari da atzerriko eskualdeekin batera egindako asmakizunetan parte hartu duten asmatzailekideen kopuruan, baina beste eskualde batzuk bizkorrago ari dira loturak areagotzen. Euskadik aurrerapen handiak egin zituen nazioarteko loturei dagokienez, eskualdeen 28 pertzentiletik (1977-1987) 54 pertzentilera (1988-1997) igo baitzen, baina gero berriz jaitsi zen, 47 pertzentilera (1998-2007).

ZTB politikaren joerak

Eskualdean, modu independentean eta arrakastaz gauzatu da ZTB politika 1980ko hamarraldiaren hasieraz geroztik, zentro teknologikoen laguntzaz sustatutako lehiakortasunean oinarrituta

Espainiako 1978ko Konstituzioaren eta haren ondoren Espainiako eskualdeek ZTB politiketan bete beharreko zereginari buruz izandako negoziazioetan, Euskadik argi eta garbi egin zuen bere politika propioa garatzearen aldeko apustua. Ikerketarako baliabide publiko eta unibertsitate baliabide gutxi izanik, industria lehiakortasuna ardatz izango zuten politiken aldeko hautu estrategikoa egin zuen eskualdeak. Helburu hori betetzeko, joera sektorialeko eta hornidura kaskarreko zentro teknologikoen sarea eta ikerketa laborategiak sendotu beharra zegoen, Industria Sailaren eta haren mendeko SPRI agentziaren sostenguaz. Industria politikak garapen teknologikoari arreta eman behar zion, ezinbestean. 1990-1992 Plan Teknologiko Estrategikoa, eta, hein handi batean, haren hurrengoa, 1993-1996 Plan Teknologiko Industriala,



SPRIren gidaritzapean eratu ziren. 1989 eta 2004 bitarteko urte batzuetan oinarrituriko azterketan ikusten denez, Eusko Jaurlaritzaren politika teknologikorako aurrekontua politika zientifikorako aurrekontua baino lauzpabost aldiz handiagoa izan zen (aurrekontu orokorraren %0,7-1,2 artekoa eta %0,2koa, hurrenez hurren). Nolanahi ere, planek ez zuten ia koordinaziorik edo batere koordinaziorik aurreikusten Hezkuntza, Unibertsitate eta Ikerketa Sailarekin, hau da, sektore akademikoko ikerketa jarduerak eta azpiegiturak finantzatzeko ardura zuen erakundearekin.

1997-2000 Planarekin batera, ZTB politikaren gaineko ikuspegi integratua lantzen hasi zen

Eusko Jaurlaritza ZTB arloko ikuspegi osoagoa lantzen hasi zen 1990eko hamarraldiaren bukaeran eta 2000ko hamarraldiaren hasieran. 1997-2000ko Zientzia eta Teknologia Planak arreta gehiago jarri zuen zientzia eta teknologia arloko ezagutza gaitasunaren garapenean, baita ezagutzaren eta teknologiaren esparruko eskariaren eta eskaintzaren arteko artikulazioan ere. Ekimen instituzionaletan eta politikoetan ikuspegi gero eta integratuagoa nabarmendu zen. Funtsezko ekimenetako bat erakundeak sortzea izan zen, hala nola Teknologiaren Euskal Sarea. Klusterren politika formalak eta klusterren plan teknologikoek sustatu zuten aurrerapen hori. Edonola ere, zientzia eta teknologiako azpiegituretarako laguntzek behera egin zuten, eta gutxi izan ziren, halaber, berrikuntza sistemako eragileen artean lankidetza sustatzeko proiektuak.

2001-2004 Planaren eskutik egin zen politika onbinazio zabalagoak sustatzeko lehen ahalegin eraginkorra …

Zientzia, Teknologia eta Berrikuntza Plana 2001-2004 egitasmoak eskualdeko politiken konbinazioa areagotzeko ekimen instituzionalak sustatu zituen. Industria Sailak eta zentro teknologikoen zereginak protagonismoa izaten jarraitu zuten; izan ere, haien aurrekontua (politika teknologikoa ez ezik, ikerketa zentroetan eta unibertsitateetan industria ikerketa sustatzeko tresnak barne hartzen dituena) %68 igo zen bitarte horretan, eta Hezkuntza Sailarena (politika zientifikoa barne hartzen duena), berriz, %8,1 baino ez. Eta Planaren aurrekontu osoaren %70 inguru zentro teknologikoen eskaintzara eta enpresen eskarietara bideratu zen. Baina Planak Teknologiako Euskal Sareko erakundeak sustatzeko neurriak sendotu zituen, enpresen I+G+B



inbertsiorako programak eta lankidetza proiektuak sustatu zituen, eta arreta handiagoa eman zien giza baliabideei.

… eta ikerketa eragile berriak atxiki zitzaizkion berrikuntza sistemari (IKZak eta BERCak)

2001-2004 Planaren eskutik, bi erakunde sorta berri sortu ziren aldi berean, euskal ezagutza oinarria sendotzeko eta askotarikotzeko xedez. IKZak (ikerketa kooperatiboko zentroak), batetik, Industria Sailak finantzatuak, eta eskualdearentzat estrategikotzat jotzen ziren esparruetan ikerketa espezifikoak egiteko sortuak, Euskadin industria oinarri sendorik ez duten eta nabarmentzen ari diren sektoreetakoak barne. Eta BERCak (oinarrizko ikerketa eta bikaintasun zentroak), Hezkuntza Sailak garatuak, ikertzaileen bikaintasunean oinarrituriko ikerketa ez-espezifikoak eta oinarrizkoak sustatzeko xedea dutenak. Erakunde berri horien kopurua handitu eta haien izaera askotarikotu ahala, honako premia hauek sortu dira: i) erakunde bakoitzaren gobernantza argiagoa, ii) teknologiaren transferentziarekin loturiko zentroei zerbitzu komunak eskaintzeko aukera handiagoa, eta iii) zentro horiei begirako estrategia orokorragoa, koordinazioa eta osagarritasuna, hasieran bakoitzak bere bidea egin bazuen ere.

2007-2010 Planaren bidez eskualdean “Bigarren Aldaketa Handia” deritzona bideratzeko baldintzak ezartzeko ahalegina egin zen

2007-2010 Planak bere gain hartu zuen eskualdean “Bigarren Aldaketa Handia” deritzona sustatzeko helburua. Horretarako, zenbait programa giltzarri eratu ziren, proiektuak finantzatzeko. Laguntza batzuk berrikuntza sistemako eragile jakin batzuetara edo lehentasunezko sektore/teknologietara bideratu ziren. Goi mailako teknologiako sektoreak (biozientzia, nanozientzia, energia alternatiboak eta garraio inteligenterako elektronika) askotarikotzea eta erakundeak sendotzea ere bilatu zen, ikerketa zentro berrien programen edo talentua erakartzeko programen (Ikerbasque) bidez. Eko-berrikuntza eta gizarte berrikuntza ere aipatzen ziren plan honen jarduera ildoetan, baina, oraindik nahiko definizio lausoaz. Aldi berean, sareko lana eta gobernantza sustatzeko beste erakunde batzuk sortu dira, hala nola Innobasque (sareko lankidetzan oinarritutako berrikuntza agentzia, SPRI bezala programetan oinarritua izan ordez); sailen arteko Zientzia, Teknologia eta Berrikuntzaren Euskal Kontseilua erakunde estrategikoa; Zientzia, Teknologia eta



Berrikuntzaren Euskal Sarea (ZTBES), berrizendatua eta tresna berriez hornitua, eta Berrikuntza Funts berri bat (urteko 40 milioi euro).

Zentro teknologikoak garatzen jarraitu beharko litzateke, euskal berrikuntza sistemaren indargune nagusietakoa diren aldetik

Zentro teknologikoak (ZT) dira, merezimendu osoz, euskal berrikuntza sistemaren harribitxi baliotsuenetakoak. Teknologia transferentziarako erakunde tradizionaletan oinarrituta, eskualdeak indar handiko eta askotariko ZTak eratu ditu. Eragile horiek sendotzeko beste jarduera batzuez gainera, zentro horiek ZTen bi saretan txertatzearen aldeko apustua egin du eskualdeak: Tecnalia eta IK4 sareetan, hain zuzen ere. Bide horretatik, kostuak arrazionalizatu eta nazioarteko eragileekin lehian eraginkortasun handiagoz jarduteko aukera gehiago eman nahi izan zaizkie zentroei, Fraunhofer (Alemania) eta TNO (Herbehereak) zentroekin lehian jarduteko, adibidez. ZTak oso eraginkorrak dira eskualdeko nahiz eskualdetik kanpoko funts publikoak eskuratzeko, EBko Esparru Programakoak edo Espainiako CENIT programakoak esaterako.

ZTek nagusitasunari eutsi diote berrikuntza sisteman eta ZTB politikan. ZTak garatu ahala, horiei gero eta sostengu publiko handiagoa emateko ardura aldarrikatu dute politikek. Nazioarteko bikaintasuna lortzera begirako garapen ereduak bultzatuta, aldatuz joan da haien ikuspegia, ezagutzen sorkuntzaren aldera. Horrek hutsune handia sortu du oinarrizko teknologia ETEi transferitzeko euskal sisteman. ETEei sostengua emateko pizgarri publikoak atxiki beharko lirateke ZTentzako laguntza instituzionalen barruan, ETE horien eskaria sustatzeko neurriekin batera, edo, bestela, horien ordezko edo osagarri modura, beste eragile batzuen bidez, kluster elkarteen, tokiko garapen agentzien eta prestakuntza teknikoko zentroen bidez esaterako.

Unibertsitate ikerketari ez zaio behar adinako arretarik eman aurreko ZTB politiketan, eta arreta handiagoa behar du, kalitatea eta kantitatea areagotzeko

Eskualdeko eragileek aitortzen dutenez, berrikuntza sisteman “arazo” bat dago unibertsitateekin, eta arazo horri behar bezala aurre egiteko ekintza argiak bermatu beharko dira. Espainian, oro har, zailtasunak daude unibertsitateek



enpresekin elkarreraginean jardun dezaten, unibertsitate barneko nahiz kanpoko araudiaren eragozpenengatik eta kultura arauengatik. Nolanahi ere, Espainiako beste eskualde batzuetan, ikerketen kalitatea eta kantitatea areagotzeko gero eta pizgarri gehiago eskaintzen ari dira, hala nola Kataluniako Plan ITS deritzona. Euskadik, unibertsitate publiko handi bat du (EHU), baita eskola politeknikotik sortutako orientazio aplikatuko unibertsitate pribatu bat ere (Mondragon Unibertsitatea, Mondragon kooperatiba taldearen parte dena), eta gizarte zientziak eta irakaskuntza ardatz dituen beste unibertsitate pribatu bat (Deustuko Unibertsitatea). Ikerketa taldeen bikaintasunean eta masa kritikoaren garapenean aurrerapauso handiak egin dira (20 taldek lortu dute bikaintasuna, eta 115ek dute maila onargarria; beste batzuk egiaztatu gabe daude), baita teknologiaren transferentziarako jardueretan ere. Baina euskal unibertsitateak ez daude goreneko mailan, Espainiako unibertsitateen zenbait adierazletan. Eskualdeaz kanpoko ezagutzarako irisgarritasuna sustatzea funtsezkoa da, eskualdearen neurria dela-eta ez dagoelako aukerarik eskualde barruan zientziaren esparru guztietan masa kritikoa sortzeko. Edonola ere, ahalegin publiko handiagoa egin liteke oinarrizko ikerketan eskualdeak dituen lehentasunei erantzuteko, eskualdearen berrikuntza ereduan lortu nahi den aldaketa hori lortuko bada. Hezkuntza Sailaren ekimenak sailen arteko ahaleginetan txertatuz, unibertsitateekin jardueran oinarrituriko kontratu orokorrak eta espezifikoak gauzatzeko irizpide berriekin batera, ekimen horiek dakartzaten inbertsioak bat etor daitezen eskualdearen lehiakortasun premiekin. Neurri lagungarrien bidez unibertsitatearen xurgatze gaitasuna eta eraginkortasuna sustatu beharko lirateke.

2007-2010 Planean ez zitzaien behar adinako arretarik jarri berrikuntzarako giza baliabideei, Ikerbasquen sorreraz aparte

Plan horrek ez zuen arreta handirik ipini giza baliabideetan. Eskualdean, 1.000 langileko I+G langileen tasa nahiko altua da dagoeneko (dedikazio osoko baliokidetza 9,4 da; OCDE-ELGAko batez bestekoa, berriz, 7,7). Hala ere, I+G langileak, % 71 ingeniaritzan, agian ez dira nahikoa eskualdeko zientzia beharrak asetzeko. Beste erronka bat goi mailako hezkuntzako erakundeen, ikerketako beste erakunde batzuen, zentro teknologikoen eta enpresen arteko nazioarteko mugikortasuna areagotzea da. Espainiako araudiak mugikortasun hori hein batean oztopatu arren, eta Espainiako programa bat gai horri ekiten ahalegintzen bada ere, praktikan oso noizbehinka besterik ez da gertatzen. Eskualdean ahalegina egin behar da ikertzaile trebeen mugikortasuna indartzeko. Ikerbasque ikertzaileak erakartzen, finantzatzen eta eskualdeko ikerketa institutuetan lanean jartzen dituen erakundea da, Kataluniako



ICREA erakundearen ereduari jarraituz. Ikertzeko talentua erakartzeko agentziaren eredu hori erabiltzen dute Espainian araudia eta beste oztopo batzuk gainditzeko, atzerriko ikertzaileak erakunde publikoetan kontratatze aldera, hala nola unibertsitateetan. Eredu hori eskualdean lehentasuna ematen zaien ikerketa arloetara bideratu daiteke, masa kritikoa eratzeko. Bizkaian, beste programa bat garatu da enpresek goi mailako talentuak erakar ditzaten finantzatzen laguntzeko nahiz ikertzaileak eremu horretan birkoka daitezen errazteko. Talentuak erakartzeaz gain, Euskadi ezagutzaren sareetara gehiago zabaltzeak bide emango luke bertako ikertzaileek nazioarteko loturak izateko. Giza baliabideen arloko beste gai batzuek arreta handiagoa behar dute, horiek beharrezkoak baitira etorkizuneko ZTB planek arrakasta izan dezaten. Gai horiek honako hauek dira, hain zuzen: lehenengo eta bigarren hezkuntzako ikastetxeetako ikasleen errendimendua hobetzea; etengabeko ikaskuntza sendotzea; eta, nazioartean integratzeko beste zenbait oztopo lantzea, ingeles hizkuntzaren gaitasunak, esaterako.

Euskadi berrikuntza politikako kontzeptu berriak sartzen ari da pixkanaka ZTBn

Eskualdean geroz eta onartuagoa dago ZTB planak berrikuntza ikuspuntu zabalagotik hartu beharko lukeela esatea, berrikuntza prozesuak eta horiek babesteko politikak aldatu egiten direla kontuan hartuta. Garatzen ari den hurrengo ZTB planak hainbat ardatz estrategiko zehaztu ditu bide horretan. Oraingoz, eskualdean garapenerako lan hauek egin dira: gizarte berrikuntzaren kontzientzia sustatzeko hasierako lana (argitalpenak, lantegiak, gizarte eremuetan erabilitako eta sustatutako gida praktikoak eta abar); eko-berrikuntzaren estrategia baten garapena askotariko Berrikuntzaren EKOmunitateetan; eta berrikuntzan “ukiezinek” duten paperaren aitorpena (ukiezinetan egindako inbertsioak neurtzeko metodologia garatzea aztertzen ari da eskualdea). Eskualdean, kudeaketaren bikaintasuna aspaldiko ahalegina izan bada ere, beste tresna batzuk, hala nola diseinua eta sormena, hasierako fasean daude oraindik. Berez sektore berria izan ez arren, ezagutzan intentsiboak diren zerbitzuak geroz eta gehiago bultzatzen dira, beste sektore batzuei mesede egiten dielako; hala ere, ez dago berariazko politikarik arlo horretan.



ZTBn inbertsio pribatu handiagoa eragingo duen inbertsio publiko jarraitua egiten bada, ZTB politikaren konbinazioa hainbat dimentsiotan egokitu ahal izango da

Euskadin ZTB politikan inbertitzeko etengabeko konpromiso publikoa egotea beharrezkoa da eskualdeak lehiatu ahal izan dezan. Inbertsio horren baitan, ZTB politika babesteko hainbat tresnaren politika konbinazioak eboluzionatu egin behar du denboran, atzeraelikadura maiz eginda. Ez dago eskualdeko politika konbinazio adimentsua egiteko eredurik; eskualdearentzat berariazkoa izan behar du eta berrikuntza sistemaren oraingo eta etorkizuneko beharrak bideratu behar ditu, aukerak eta munduko joerak oinarri hartuta. Euskadiren gaur egungo berrikuntza sistema, estrategia eta tresnak kontuan hartuz gero, zenbait aldaketa aitzat hartu beharko dira hurrengo ZTB planean:

• Zientzia (oinarrizkoa) eta teknologia/berrikuntza (aplikatua) finantzatzea: ezagutzak sustatuko berrikuntza babesteko, eskualdeak gehiago inbertitu behar du ZTBko zientziaren alorrean. OCDE-ELGAko eskualdeetako ebidentziek arlo zientifikoen bateratzea adierazten dute, baita ekoizpen zientifikorako (argitalpenak) elkarlanaren handitzea eta zientzian diziplina aniztasunaren areagotzea ere. Euskadin zientziak duen ahulezia aitortzen da egitasmo publikoetan, baina baliabideak eta erantzukizun mekanismoak ez dira eguneratu oraindik. Nazioartean lehiatzeko behar den ikerketa zientifikoaren kostu handia eta masa kritikoa kontuan hartuta, ikerketa zientifikoa eskualdeko oinarri ekonomikoarekin lotutako alorretan egiteak izan beharko luke lehentasuna. Ez dago zertan ezagutza guztia eskualdean bertan sortu; aitzitik, eskualdeak xurga dezakeen kanpoko ezagutza modu errazagoan lortzea ezinbestekoa da. Zientziaren arloko inbertsio publikoak eraginkorrak izan daitezen, xurgatze gaitasuna sortzeko eta erantzukizun mekanismoak eta pizgarriak ezartzeko neurri osagarriak behar dira; bereziki, zenbait oztopo erregulatzaile eta kultural gainditzeko, Espainiako unibertsitateei dagokienez, oro har.

• Berrikuntza ez-teknologikoa indartzea: eskualdearen indarguneetako bat laguntza teknologikoko tresnak garatzea izan da. Berrikuntza ez-teknologikoko programen baitan, eskualdeak ahalegin arrakastatsua egin du aspalditik kudeaketaren bikaintasuna bultzatzeko. Gizarte berrikuntzan eta sormenean hasierako ekintzak egiten ari dira. Askoz ere ahalegin handiagoa egin daiteke ezagutzan intentsiboak diren zerbitzuak sustatzeko eta balio erantsia sortzeko, diseinuan eta sormenean inbertituz.

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• Eskaera sortzen duten tresna berriak diseinatzea: beste eskualde batzuetan bezala, Euskadiko politikak tresnen hornidura sustatu ohi du, enpresen eskaera sortu baino gehiago. Berrikuntzara zuzendutako kontratazio publikoa tresna bat da. Beste pizgarri batzuek, hala nola erregulazioak eta arauak (kontsumo arauak, besteak beste), berrikuntzari lagun diezaiokete behar bezala bideratzen badira. Tresna horiek bereziki lagungarriak dira gizarteko xedeak eta zerbitzu publikoak (osasuna, energia, hezkuntza, etab.) babesten dituen berrikuntzarako.

• ETE ez-berritzaileetara eta hazten ari direnetara iristea: eskualdeko enpresen datu demografikoak ikusita, erronka handiak daude oraindik ETE ez-berritzaileei laguntzeko, berrikuntzak egin ditzaten. Laguntza hori teknologikoa edo ez-teknologikoa izan daiteke. Dagoeneko badaude zenbait programa ETEen artean eskaera simulatzeko (berrikuntza agendak garatzea, IKTak babestea, enpresen kudeaketaren berrikuntza, etab.). Hala ere, ahalegin handiagoa egin behar dute eragile guztiek (sareko elkarteak, kluster elkarteak, bertako garapen agentziak, ikastetxe teknikoak, zentro teknologikoak, etab.) ETEtara iristeko.

ZTB tresnen gaur egungo konbinazioaren beste zenbait ezaugarri osagarri ere berrikusi daitezke eskualdean. Zuzeneko eta zeharkako laguntza: Euskadin, 2007ko tasak honako hauek izan ziren: % 52 zerga pizgarriak eta % 48 zuzeneko laguntza. Eskualdea denez eta ez herrialdea, sektore publikoak bere enpresak babesteko erabil ditzakeen tresnak mugatuagoak dira. Hala ere, zeharkako laguntza enpresen I+G proiektuen osagarri denez, baina ez duenez berez berrikuntzan aktiboak diren enpresak sortzen laguntzen, proportzio erlatiboak ez dira egokitzen euskal enpresa gehienen beharretara. Hori bereziki egia da BPGdaren tasa kontuan hartuz gero, laguntza publikoa oro har altuagoa baita. Eragileen araberako helburuak zehaztea: SPRIren berrikuntza programa nagusietako baliabideen % 50 saretik kanpoko eragileentzako programa bereiziak dituzten ZTBESko irabazi asmorik gabeko kideentzat erabiltzen dira (normalean, I+G unitaterik ez duten enpresentzat). Ikerketarako finantzaketa lehiakorra eta instituzionala: erakundeek eman beharko lukete zentro teknologikoetarako eta ikerketako beste zentro batzuetarako (CIC, BERC) finantzaketaren zati bat, errendimenduari begira. Erakundeen laguntza nahikoa ez izateak zentroaren garapena muga dezake. Proiektuen eta programen finantzaketak: gero eta gehiago, OCDE-ELGAko herrialdeak eta eskualdeak epe luzerako programen finantzaketa sustatzen ari dira banakako proiektuez gain, elkarte publiko-pribatuen partzuergoen bidez, besteak beste. Euskadik hasi du mota horretako programazioa eta hura hedatzea kontuan hartu beharko luke.



Euskadik eraldaketa eta dibertsifikazioa lortzen saiatzen diren eskualdeko beste berrikuntza estrategia batzuk har ditzake eredutzat

Euskadik estrategikoki garrantzitsutzat jotako sektore berrietara dibertsifikatzeko ZTB estrategia bat garatu du. Estrategia sektorial eta ikerketa zentro berriek lagundu egiten diete dibertsifikatzeko ahalegin horiei. Azken urteetan, OCDE-ELGAko eskualdeko estrategietan IKTak nabarmendu dira pixkanaka; gero, bioteknologiak; ondoren, nanoteknologiak, eta, orain, teknologia berdeak. Teknologiaren arlo ezagunetan masa kritiko handiagoa duten beste eskualde batzuekin eraginkortasunez lehiatzeko bide emango dioten gune bakarrak aurkitzea da Euskadiren erronketako bat.

Beste eskualde batzuek gai horri nola ekin dioten aztertu ondoren, arrakastarako hainbat eragile aipa daitezke. Ohiko arrakastarako eragile bat mekanismoak diseinatzea eta gauzatzea da, enpresetan aplikatu ahal izateko pizgarriekin bat datozen teknologiaren eta ezagutzaren gaitasun endogenoak (bertakoak) sortze aldera. Beste arrakastarako eragile bat eskualdean lidergo sendoa izatea da, berrikuntza sistemako hainbat eragile mobilizatzeko. Manufaktura tradizionaleko ekonomiatik ezagutzan intentsiboagoa den ekonomiara (batez ere, goi mailako teknologiaren manufakturara) igarotzea aukera naturala da. Arazoa eraldaketa horri laguntzeko modua eta muga teknologiko berri eta ezezagunerantz lan egiteko modua aurkitzea da. Japoniako Shinshu probintzian, industria arlo tradizional bat goi mailako teknologiako zentro industrial bat bilakatu zuten, bi urratsetan. Lehengo, I+G alorra gogor bultzatu zuten (enpresentzako azpiegiturak eta pizgarriak), eta, ondoren, berariazko kluster bat sortu zuten (tresna adimendunak). Horiek negozio aukeretan aplikatu ahal izateko baldintzak babesten zituen ingurunean erabili zuten bertako ikerketa. Industriaren egitura hobetzeaz eta dibertsifikatzeaz haratago, beste aukera bat eredu ekonomiko berri baterantz zuzentzea da. Azken estrategia horretaz baliatu zen Italiako Piedmont eskualdea; batetik, IKTen sektorean inbertitu zuen, eta, bestetik, nekazaritzako elikagaien industria tradizionalerako etikoagoak diren eta ingurumenarekiko begirune handiagoa duten teknikak erabiltzeko ekimenak egin zituzten.

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Euskadiko ZTB politika maila askotako gobernantzaren testuinguruan

Euskadik geroz eta autonomia handiagoa dauka ZTB politika egiteko…

Euskadik autonomia fiskal eta ZTB politikarako gaitasun aipagarria dauka estatuaren baitan, eskumen formalak eta bere gaitasunetan eta industria egituran oinarritutako eskualde aukera estrategikoak direla eta. Eskualdeko industriara bideratutako berrikuntza politikaren arrakasta ezaguna da. Espainian, Euskadik gastatzen du eskualdeko bigarren aurrekonturik handiena per capita, Nafarroaren atzetik (foru erregimena duen beste probintzia). 2007an biztanleko gastatu zen ZTB aurrekontuaren kalkulu batek adierazten du Kataluniak gastatutakoa baino hiru aldiz handiagoa zela, eta Madrilek gastutakoa baino bost aldiz handiagoa, nahiz eta eskualde horiek jaso duten ikerketako zentro nazionaletara eta eskualdeko unibertsitate indartsuagoetara bideratutako Espainiako ikerketarako funtsetatik onurarik handiena. Horrez gainera, gaitasun eta funts osagarriak onartu zaizkio Euskadiri. 2009. urteaz geroztik, Espainiako gobernuarekin batera jardunda I+G politika egiteko gaitasuna onartu zaion Espainiako lehenengo eskualdea da. Akordio horren ondorioz, eskualdeak bere ZTB politikarako erabili ditzakeen baliabide osagarri ez-bideratuak lortzen ditu urtero. Hala ere, Espainiako giro fiskalak oro har, eta krisia kontuan hartuta haren politikak, eragina du Euskadin.

… baina Espainiako eta EBko politikek eta funtsen iturriek zehazten dute eskualdearen ikuspegia

Gobernuko beste maila batzuek euskal ZTB planaren helburuei laguntzen diete. 2010eko ZTB planak aurreikusten zuenez, bost urterako proiektutako ia 6.700 milioi eurotik, Euskadik eta bere probintziek beren planerako diru kopuruaren % 80 baliabide publikoetatik jasoko dute, eta % 20, berriz, eskualdekoak ez diren baliabideetatik (% 13 Espainia, % 7 EB edo kanpoko beste iturri batzuk). Eskualdeak antzeko balioak aurreikusten ditu hurrengo ZTB planerako. Espainiako Ikerketa Zientifikoaren, Garapenaren eta Berrikuntza Teknologikoaren Plan Nazionalerako, Euskadik Espainiako BPGdan dagokion tasa gainditzen duen finantzaketa lortu du. Europar Batasuneko Ikerketarako Esparru Programaren funtsei dagokienez, berriz, azken 20 urteetan Espainiara bideratutako funts guztien % 10-15 jaso du Euskadik, eskualdeko zentro teknologikoen bidez, batik bat. Europar Batasuneko eskualdeko politikak ZTB politikaren norabide estrategikoari ere eragin dio. Adibidez, eskualdeko berrikuntza estrategiak babesten zituzten

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RIS eta RIS+ ekimenak garrantzitsuak izan ziren eskualdea industriako ikuspuntutik berrikuntzako ikuspuntura igarotzeko. Europar Batasuneko beste agenda batzuk, hala nola goi mailako hezkuntza harmonizatzeko Bolonia Prozesuak, Lisboako Agendak, Europa 2020 estrategiak eta Berrikuntzaren Aldeko Batasunak testuinguru zabalagoa eskaintzen dute Euskadiko gobernu politikarako.

Euskadi gero eta gehiago erabiltzen ari da elkarrizketa eta maila askotako gobernantzako beste tresna batzuk Espainiarekin ZTB politika lantzeko

Euskadi espainiar estatuarekin politikei buruz geroz eta gehiago hitz egiten ari da, ZTB politikan autonomia handiagoa badu ere. Gaur egun, Espainiaren eta eskualdeen artean modu formalean ZTB politikari buruz hitz egiteko dauden organoak (esaterako, Zientzia eta Teknologiako Kontseilu Nagusia eta haren erakundeak) ez dira, praktikan, politikari buruz hitz egiteko bide nagusia. Halere, hainbat tresna erabiltzen dira gobernuen arteko elkarlanerako. Espainiako Azpiegitura Zientifiko eta Teknologiko Berezien Maparen baitan azpiegitura handiak ezartzeko kontratuen artean, proiektu berriak daude Euskadin. Horietatik aipagarriena Bilbon dagoen (egoitza nagusia Lunden dago, Suedian) Europako Neutroien Espalazio Iturria (ESS) eta Donostiako Irudi Molekularraren Unitatea dira. Politika mailan Espainiaren lankidetzan ari direnen artean Espainiako beste hainbat eragile daude. Espainiako Garapen Teknologiko Industrialerako Zentroak hitzarmen bat sinatu zuen Euskadiko Industria Sailarekin euskal enpresetan berrikuntza sustatzeko eta enpresa horiek Garapen Teknologiko Industrialerako Zentroak kudeatutako estatuko eta nazioarteko I+G proiektuetan parte har zezaten bultzatzeko. Beste adibide bat Espainiako Energia, Ingurumen eta Teknologiako Ikerketa Zentroaren (CIEMAT) eta Eusko Jaurlaritzako Energiaren Euskal Erakundearen (EEE) artean sinatutako hitzarmena da, baterako I+G jarduerak egiteko energiaren eraginkortasunaren, energiaren bilketaren eta energia berriztagarrien arloan. Azkenik, duela gutxi Zientzia eta Berrikuntza Ministerioarekin sinatutako kontratu batek estatuaren interes baxuko mailegu batekin finantzatzen den Estatuko Berrikuntza Estrategiaren (E2I) helburua lortzeko programak diseinatzera eta ezartzera adoretzen du Euskadi.



Euskadiko gobernuaren maila altuenetan lidergo sendoa eta funtzionamendu mekanismoak behar dira estrategiak planifikatzeko eta sailen arteko koordinazioa egiteko

Industria Saila arduratu da Euskadiko ZTB politikaz azken bi hamarraldietan. Euskadiko Zientzia, Teknologia eta Berrikuntzaren Kontseilua 2007an sortu zen eta eskualdeko lehendakaria da kontseiluko burua. Kontseilu hori koordinazio handiagoaren beharra lantzeko eta Euskadiko ZTB politikaren estrategia eta funtsak bideratzeko sortu zen. Hala ere, kontseiluak ez du emandako eginkizuna erabat bete, hainbat arrazoirengatik (sailen arteko koordinazioa egiteko esperientzia eta lidergo falta, egitasmoan helburu zehatzen gabezia, bileren programa ez-kodetua edo beste arazo politiko batzuk). Ikerketarako politikan aholkatzeko Ikerketarako Euskal Kontseilu batek eta sailen arteko Zientzia eta Teknologia Batzorde batek ere ez dituzte Zientzia, Teknologia eta Berrikuntzarako Planean (2010) zehaztutako eginkizunak bete.

Hortaz, plangintza estrategikoa eta sailen arteko koordinazioa ez dago ondo garatuta, baina, halere, garrantzitsuak dira berrikuntza sistemaren eraldaketa sustatzeko. Hezkuntza Sailak eta beste sail batzuek, hala nola Nekazaritza eta Osasun Sailek, hein handiagoan parte hartu behar dute ZTB plangintzan eta ezarpenean. Adibidez, Osasun Sailak Osasun Zaintzaren Berrikuntzako ministrorde kargua sortu zuen. Sailen arteko koordinazio beharra ere nabarmena da I+G azpiegituren kudeaketari eta Berrikuntza Funtsari (urtero 40 milioi euro – 34 Eusko Jaurlaritzatik eta sei milioi hiru probintzietatik) dagokionez. Azken hori hobeto erabil daiteke programa berriak edo pilotuak babesteko, zenbait sailetan dagoeneko existitzen diren programetako hutsuneak betetzeko erabili ordez. Zerbitzu publikoetako berrikuntzak, eta kontratazio publikoko tresnak erabiltzeak, gobernu osoaren ikuspuntua behar du.

Politika ezartzeko sailen arteko behetik gorako lankidetza ere sustatu behar da

Sail eta agentzia guztiek pizgarri egokiak dituzten gobernu sistema aurreratuago batean, koordinazio erakundeak ez dira hain beharrezkoak. Sailek eta agentziek behetik gora zehazten dute non den zentzuzkoa elkarlanean aritzea. Politikak ezartzeko sailen arteko lankidetza mota hori hasi da Euskadin ere lantzen. Adibiderik aipagarriena zenbait sailek eta Industria Sailak I+G tresnak batera finantzatzea da, sektoreko behar zehatzen arabera.

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Horrez gainera, Hezkuntza Sailak kudeatutako unibertsitateek edo BERCek (ikerketa zentroek) SPRIk (Industria Sailak) kudeatutako tresnetatik aplikatu eta jaso ditzakete funtsak. Eskualdean gobernu osoaren ikuspuntua aintzat hartu ahala, eskaerak bultzatutako era horretako elkarlan gero eta gehiago agertuko dira.

OCDE-ELGAko estatu eta eskualde mailako adibideak, ZTB politikaren garapenerako eta ezarpenerako sailen arteko integrazio handiagoa sustatzeko

Koordinazio horizontala lantzeko OCDE-ELGAko herrialdeen eta horien eskualdeen adibideek orientazioa eskain diezaiokete Euskadiri. Zenbait herrialdek eta eskualdek ikerketaren eta berrikuntzaren arloak sail/ministerio beraren baitan elkartu dituzte, hala nola Espainiak (Zientzia eta Berrikuntza Ministerioa), Zeelanda Berriak (Zientzia eta Berrikuntza saila, baita ere) edo Erresuma Batuak (Enpresa, Berrikuntza eta Trebakuntza Saila). Horrela egin dute hainbat eskualdek ere; esaterako, Kataluniak (Espainia) Berrikuntza, Unibertsitate eta Enpresa Saila sortu du, eta Flandriak (Belgika) Ekonomia, Ekintzailetza, Zientzia, Berrikuntza eta Merkataritza Ministerioa eratu du. Halere, ez dirudi bategite horiek arrakasta izan dezaketenik egitura osatzen duten erakundeen artean desoreka handia badago, eta Euskadiren kasua hori dela dirudi. Bategiteen ordez, sailen arteko kontseiluak koordinazioa eskuratzeko sortu ziren, bai maila altuko plangintza estrategikoa egiteko, bai hori ezartzeko. Ingalaterrako eskualdeetan, Zientzia eta Industria Kontseiluak parte-hartze publikoarekin eta pribatuarekin eratu ziren, eskualdeko berrikuntza estrategiak jakinarazteko. Kataluniak kanpoko adituak dituen maila altuko kontseilu bat eta idazkaritza teknikoa duen sailen arteko batzorde bat eratu ditu. Flandriak hainbat neurri hartu ditu bertako berrikuntza politika “horizontalizatzeko”, berregituratutako kontseilu bat, besteak beste. Eskualde guztiek, ordea, ezin dute edo ez dute baliagarritzat jotzen sailen arteko erakunde formalak sustatzea.

Innobasquek, berrikuntzarako agenda zabalagoa sustatzeko foro publiko-pribatu nagusiak, denek aitortutako agindu argia behar du

Euskadin oso garatuta dago barne sareen kultura, bere tamaina txikia, historia, politika eta kultura kontuan hartuz gero. Baina, eskualdeak “Bigarren Aldaketa Handia” lor dezan, parte-hartzaile berriek politikaren



garapen prozesuan eragin behar dute. Innobasque 2007an sortu zen, eskualdeko berrikuntza agentzia gisa, berrikuntza sistemaz arduratzeko oro har; Zuzendaritza Kontseilu boteretsua dauka, eta, bertan, eskualdeko eragile publikoek eta pribatuek hartzen dute parte, besteak beste. Hura da berrikuntza zentzu zabalagoan lantzeko (zerbitzu publikoak eta beste helburu sozial batzuk barne hartuta) lan egiten duen eskualdeko eragile nagusia. Eraginkortasuna elkarrizketarako bideratzailea eta inteligentzia politikoaren hornitzailea izan dadin lortzeko, honako hau ziurtatu behar da: sistemako gainerako eragileetatik desberdina den agindu argia duela; eragile publiko eta pribatu guztiekin elkarlanean aritzeko zilegitasuna duela; ez dela hartuko funtsak lortzeko beste eragileen lehiakidetzat; eta emaitza neurgarriak aurkeztu beharko dituela, sistemako beste eragile batzuen antzera.

SPRIri berrikuntza sistemako banatzaile agentzia nagusi gisa ahalmena emateko aukera kontuan hartzea, arlo horrekin lotutako zereginetan gehiago integratzearen bidez

SPRI nazioarteko ospea duen garapen agentzia bat da, eta eskualdeak 1980ko eta 1990eko hamarraldietan jasan zuen aldaketa arrakastatsuan parte hartu zuen. Gaur egun, Industria Sailaren programa gehienak gauzatzen ditu, baina ez guztiak. Tresnen konbinazioaren ebaluazio programa handiagoak behar direnez, Euskadik kontuan hartu beharko luke SPRIri Industria Sailak eskainitako tresnen lan guztia kudeatzeko gaitasuna eta baliabideak ematea. Ezarpen agentziak finantzazioa, ezarpena eta ebaluazioa elkartzea ohikoa da ZTB politika banaketara bideratutako kudeaketa publikoaren ikuspuntu berrietan. Baina, noski, baliabide edo gaitasun nahikoa ez izanda ardurak eskuordetzea finantzatu gabeko eginkizun kaltegarria izango litzateke.

Hiru probintziak ZTB politikan aktiboak dira beren garapen ekonomikoaren aginduaren bidez; ondorioz, esperimentazioa dago baina baita gainjartzea eta konplexutasun osagarria ere

Espainiako beste eskualde azpiko erakundeekin alderatuta botere fiskal handiagoak dituzten Euskadiko hiru probintziak aktiboak dira berrikuntza sustatzean. Euskal probintziei ez dagokie berez ZTB arloko eskuduntza, baina, halere, berariazko baliabideak erabiltzen dituzte ZTB eragileak edo berrikuntza politika sustatzeko, garapen ekonomikoan dituzten gaitasunen

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bidez. Izatezko politika gaitasunetan gainjartze partziala egoteak mailen arteko elkarrizketa, esperimentazioa eta osagarritasuna ekar dezake, baina, baita bikoizketa ere. Araba, probintzia txikiena izanik, ETEen oinarriaren beharrak asetzen ahalegindu da gehienbat. Gipuzkoak zientzia eta teknologiaren laguntza tradizionala gizarte berrikuntza eta ekintzailetza sustatzearekin osatu du. Bizkaiak, berriz, eskualdeko BPGdaren eta populazioaren ia erdia dauka, eta euskal gobernuaren ahaleginen antzekoenak diren baliabideak eta ikuspuntuak ditu (agian bikoiztu egiten ditu hein batean). Bertako garapen agentziak bertako berrikuntza sareak sustatzean geroz eta garrantzi handiagoa izaten ari dira. Badaude Euskadi mailan hartu diren eskualdeko esperimentazio politikaren adibideak, esperimentazioak onurak ekar ditzakeela adierazten dutenak. Eskualdearen barnean lerrokatze handiagoa egoteko aukerak eskuratzen saiatu beharko litzateke, hala nola bikoizketa murrizteko kofinantzaketa.

Euskadiri buruzko diagnosi asko daude, baina informazioaren kudeaketarako, ikuskapenerako eta programen eta planen (aurrekontuei buruzko informazioa, besteak beste) ebaluaziorako inbertsioak indartu beharko lirateke

Euskadiko gobernuak ahalegin handiak egin ditu bere ekonomia eta lehiakortasun eragileak ulertzeko, baina ez du nahikoa datu bildu programak, politikak eta estrategiak ebaluatzeko. Euskal Estatistika Erakundeak (EUSTAT) maila geografiko txikietako datu asko ditu; horrek analisi ekonomikoa errazten du. Datuetan zentro teknologikoen/ikerketarako zentro kooperatiboen eta beste enpresa batzuen arteko bereizketa osagarri bat egoteak sistemaren eta haren eboluzioaren azterketa erabilgarriak erraz ditzake. Eskualdeko gobernuak Lehiakortasunerako Euskal Institutua (Orkestra) ere babesten du; institutu horrek ekonomiaren azterketa eta ebaluazio zabalak eskaintzen ditu, eta, berriki, baita berrikuntza sistemarenak ere. Hala ere, ZTB plan arrakastatsuek ez dituzte guztiz ebaluatzen aurreko planetako arrakastak eta hutsegiteak plan berriak garatzean. Horrez gainera, ez dago politika tresna banakakoen edo horien konbinazioaren ondorioz sortutako “gehigarritasunaren” (hau da, enpresen eta berrikuntza sistemako beste eragile batzuen jokabidearen aldaketa) ebaluaziorik. Ebaluazio mota hori ohiko ahulezia da OCDE-ELGAko eskualde eta herrialdeetan. Enpresen I+G finantzaketa publikoa (zuzenekoa eta zeharkakoa) handia dela kontuan hartuta, ordea, ebaluazio horiek bereziki garrantzitsuak dira Euskadin. Abian den politika jakintza babesteko barneko ebaluazioak nahiz aldizka trebetasun berriak ezartzen dituzten kanpoko ebaluazioak egiten jarraitu



beharko litzateke. Programak erabiltzeari eta berrikuntza sistemako eragile nagusienetarako finantzaketa publiko metagarriei buruzko datuek baliabide gehiago behar dituzte datuak kudeatzeko ezarpen agentzietan. ZTB planekin, estrategien dibertsifikazioarekin eta politikaren beste arlo batzuekin lotutako aurrekontuei jarraipen argia egiteak are gehiago lagunduko die ikuskapen eta ebaluazio ahaleginei. ZTB politikarako idazkaritza tekniko motaren bat egoteak (euskal gobernuan edo hark babesten dituen erakunderen batean) informazio hori sailen artean bideratzea bermatuko luke.

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES – ��


Evaluación y recomendaciones

Contexto del estudio

El papel de la innovación en la sociedad, hacia una definición más amplia

La innovación es considerada, cada vez más, como la principal fuente de crecimiento para unas economías más fuertes, menos contaminantes y más justas. Esto ha sido destacado en recientes informes y estrategias clave como la Estrategia de Innovación de la OCDE y la Unión por la Innovación de Europa. Este enfoque más amplio ha propiciado una reflexión renovada acerca de qué es la innovación y para qué se utiliza. También conduce a un mayor reconocimiento de la importancia de la innovación para las Administraciones regionales como respuesta a sus necesidades de desarrollo social y económico.

Las dinámicas de innovación evolucionan, con implicaciones para las políticas…

Nuestra comprensión del proceso de innovación está evolucionando, al igual que lo hace el propio proceso. Se observa que el acceso al conocimiento y a la colaboración externos, en particular entre entidades públicas y privadas, está cobrando una importancia creciente para el proceso de innovación. Ha propiciado formas de innovación más abiertas. La omnipresencia de las tecnologías basadas en la ciencia requiere mayores vínculos ciencia-industria. Existe una demanda creciente de políticas de apoyo a innovaciones que no tengan carácter tecnológico (tales como las innovaciones organizativas o comerciales). Están en auge las innovaciones en el sector servicios. Los efectos inducidos de los vínculos inter e intrasectoriales fomentan la difusión de la innovación a lo largo y ancho de la economía. También tiene mayor protagonismo la demanda de los consumidores como elemento impulsor de la innovación. La disponibilidad de capital humano cualificado sigue siendo un requisito previo para el desarrollo satisfactorio de las actividades de innovación. Los mercados de recursos humanos cualificados tienen un carácter cada vez más global, requieren una mayor fluidez entre los sectores público y privado y se benefician de las oportunidades existentes para la formación continua. Por otra parte, en un contexto de crisis económica y financiera que suele impactar negativamente sobre las estrategias empresariales, las acciones públicas de apoyo a la innovación de cara a una recuperación a largo plazo deben ser prioritarias.

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES�� –


… que deben adoptar enfoques más integrales de la innovación para estimular el avance de la competitividad del País Vasco

El País Vasco ya ha vivido otra crisis. En los años setenta y ochenta, la reestructuración masiva de la economía en sectores como el acero, la construcción y la máquina-herramienta tuvieron como consecuencia importantes tasas de desempleo y de emigración. La región se convirtió en un modelo por el éxito de su llamada “Primera Gran Transformación”, un proceso destinado a reestructurar su industria y aumentar su competitividad a través de unas políticas industriales específicamente adaptadas, entre las cuales estaba la creación del sistema de centros tecnológicos.

Sin embargo, es posible que el éxito del modelo anterior no garantice las condiciones necesarias para el éxito futuro. La transformación anterior se asentaba principalmente sobre formas de innovación incrementales y de reducción de costes por parte de las empresas locales. Además de apoyar estas innovaciones, el País Vasco deberá fomentar la mejora de las condiciones necesarias para que el conocimiento (incluida la ciencia) actúe como motor de la innovación. También forma parte de esta tendencia más novedosa la creación de oportunidades para que la innovación contribuya al cumplimiento de objetivos y necesidades sociales (como la salud, el medio ambiente y otros servicios públicos).

Diagnóstico del sistema de innovación

El País Vasco es un ente sociopolítico único con tres territorios históricos

La Comunidad Autónoma del País Vasco está situada en el norte de España. El término País Vasco tiene un significado histórico y cultural más amplio que el de sus fronteras administrativas actuales. Limita con el suroeste de Francia y con otras regiones españolas. Son tres los territorios históricos (provincias) que componen la región: Araba-Álava, Bizkaia y Gipuzkoa. Estos territorios, junto con la Comunidad Foral de Navarra, son las únicas jurisdicciones que disfrutan de un régimen fiscal descentralizado (foral) en España. Los idiomas oficiales son el español y el euskera.

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Tabla 0.1. Análisis DAFO del Sistema Vasco de Innovación

Fortalezas

- Niveles de riqueza (PIB per cápita) en crecimiento, aunque más en términos de PPA que en EUR

- Fuerte capacidad industrial (en particular industria técnica medio-baja y medio-alta)

- Sociedad fuertemente interconectada con identidad regional (clústeres, asociaciones empresariales, ámbito social)

- Tejido industrial resistente que ha sobrevivido a la transformación e incluye cooperativas

- Infraestructura de centros y parques tecnológicos

- Tendencia altamente positiva de la intensidad de I+D

- Mano de obra con formación, en particular en ingeniería

- Red de centros de formación técnica, algunas escuelas de negocios

- Administraciones regional y forales (subregionales) activas, gracias en gran parte a una fuerte y singular descentralización fiscal

- Compromiso político sostenido con la competitividad basada en la industria

- Interacción eficaz entre administración pública y sector privado en el proceso de desarrollo de políticas

- Empresarios y emprendedores comprometidos.

Oportunidades

- Fortalecimiento del sistema de investigación público y semi-público

- Sacar partido a los nuevos agentes de innovación CIC y BERC (atracción de talento, generación de nuevo conocimiento)

- Innovación más allá del enfoque tecnológico y para necesidades sociales (formas de innovación no tecnológica, innovación en los servicios públicos, etc.)

- Redes internacionales de negocios y conocimiento (incluida la Diáspora Vasca)

- Generación de una cultura de creatividad, riesgo e innovación

- Mejor posicionado que otras regiones españolas para salir de la crisis (mantenimiento en lugar de destrucción de puestos de trabajo)

- Contratación pública y otros instrumentos para estimular la demanda de innovación

- Mayor implicación en las políticas de innovación de los agentes con escasa representación (incluidos aquellos que no están en la RVCTI)

Debilidades

- La productividad total de los factores (PTF) como motor del crecimiento declinó en el periodo 2000-

2004, si bien se observa una tendencia más positiva a partir del 2004 y antes de la crisis

- Pocas empresas llevan a cabo I+D; la innovación está más orientada hacia la reducción de costes que hacia nuevos productos y servicios

- Capacidad científica limitada (investigación básica, publicaciones científicas, sistema público de investigación, empresas de alta tecnología)

- Sistema de innovación replegado sobre sí mismo - Universidades poco conectadas - Seguimiento y evaluación adaptados (pero

numerosas evaluaciones)- Cierta fragmentación de los programas de apoyo

a la innovación que se centran en la atención a los agentes clave del sistema de innovación

- Riesgo de beneficios excepcionales para empresas (importante cuota de la financiación pública de BERD - en ayudas directas y a través de incentivos fiscales)

- Difusión y transferencia de tecnología a muchas Pymes

- Financiación y gestión de las infraestructuras científica y de investigación

- Mecanismos de planificación y coordinación interdepartamental de la política de CTI.

Amenazas

- Envejecimiento de la población (con escasa llegada de inmigrantes)

- Dependencia de patrones rutinarios de las políticas públicas de CTI

- Creciente competencia y sofisticación de la producción de los mercados emergentes

- Incremento de la competencia para atraer fuentes de financiación españolas y de la UE para la I+D.

Notas: DAFO = Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades, BERC = (siglas en inglés) Centros de Investigación Básica y de Excelencia, BERD = (siglas en inglés) Gasto Total Interno de las Empresas en I+D, CIC = Centro de Investigación Cooperativa, UE = Unión Europea, PIB = Producto Interior Bruto, PPA = Paridad de Poder Adquisitivo, CTI = Ciencia, Tecnología e Innovación, PTF = Productividad Total de los Factores, RVCTI = Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación.

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES40 –


Los tres territorios históricos presentan algunas peculiaridades. Bizkaia, con la ciudad de Bilbao, representa algo más de la mitad de la población y economía de la región. Araba-Álava es mucho más pequeña, con solo el 14% de la población y el 17% de la economía. A pesar de su carácter más marcadamente rural, alberga la capital administrativa de la CAPV, Vitoria-Gasteiz. Araba-Álava presenta un PIB per cápita y un PIB por trabajador muy superiores a los de los otros dos territorios. Gipuzkoa representa aproximadamente un tercio de la población y de la economía del País Vasco. Este territorio cuenta con numerosas cooperativas, como la mundialmente famosa Corporación Mondragón.

El fuerte núcleo industrial de empresas manufactureras de tecnología media-baja y media-alta ha demostrado ser menos vulnerable a los envites recientes

Entre 1995 y 2008, la estructura económica de la región cambió ligeramente aumentando la actividad de construcción. Este sector registró un crecimiento de entre un 6% y un 10% del valor añadido bruto de la región, mientras se producían ligeros descensos en otros sectores: del 2% al 1% en agricultura, del 27% al 26% en manufacturas, mientras los servicios decrecían del 61% al 60%. Dentro de la industria manufacturera, el nivel de empleo se mantuvo estable o progresó en determinados subsectores, con incrementos muy notables en la categoría “productos fabricados de metal”. En la actual situación de crisis financiera y económica, la economía del País Vasco ha dado pruebas de una mayor resistencia que el resto de España en todos los sectores, ofreciendo también una menor vulnerabilidad en el sector de la construcción. De manera que si España en su conjunto registró un incremento de 10,2 puntos porcentuales de su tasa de desempleo entre el 4o trimestre 2007 y el 4o trimestre 2009, en el País Vasco este incremento solo fue de 6 puntos porcentuales.

A diferencia del resto de España, la inmigración no ha supuesto una contribución significativa al crecimiento del PIB de esta región…

El modelo de crecimiento del País Vasco viene siendo algo diferente del de otras muchas regiones españolas. Con aproximadamente 2,1 millones de habitantes y un PIB que ascendía a 68.000 millones de EUR en 2008 (cifra

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES – 41


que bajó a 65.500 millones en 2009 por efecto de la crisis), esta región representa solo el 4,7% de la población total de España pero el 6,1-6,3% del PIB español. El crecimiento no se ha basado en una evolución demográfica insostenible. España registró un incremento masivo de su población (1% anual de 1995 a 2005) alimentado por la inmigración. En el País Vasco, la población está envejeciendo (un 18,6% tiene 65 o más años) y registró un incremento neto total de la misma de tan solo un 3,5% entre 1998 y 2009 (unos 74.000 habitantes). La población nacida en el extranjero asciende a tan solo 120.000 personas, si bien ha pasado de representar el 0,7% al 5,4% de la población a lo largo del periodo 1998-2008.

… pero los incrementos de capital y trabajo generaron crecimiento entre 1995 y 2004, con factores de innovación más notables a partir de 2004 (pre-crisis)

Diversos estudios sobre la región han intentado explicar el origen de la llamada “paradoja competitiva vasca”. Con respecto a los niveles de PIB per cápita y tasas de crecimiento, el País Vasco ocupa el primer puesto en España y se encuentra por encima de las medias regionales de la OCDE, en parte debido a ventajas relacionadas con los diferenciales de poder adquisitivo. No obstante, la ventaja relativa de esta región con respecto a las medias de la OCDE en términos de PIB por trabajador ha disminuido en los últimos 15 años. Entre 1986 y 1995, el capital y la productividad total de los factores (PTF) explicaban el crecimiento del valor añadido bruto (VAB), con un papel mucho más reducido del trabajo. La PTF recoge efectos por encima y más allá del valor de la tecnología traducida en gastos de capital, incluido el cambio tecnológico relacionado con la inversión intangible y la incorporación de conocimiento tácito destinado a mejorar la relación trabajo/capital en los procesos de producción. En cambio, en el periodo comprendido entre 1995 y 2004, el trabajo fue el principal factor de crecimiento del VAB, junto con el capital, mientras que la PTF no tuvo un papel determinante. En el periodo 2004-2006, parece haber incrementado el papel de la PTF. La pregunta de cara al futuro es cómo garantizar que la inversión en I+D siga contribuyendo al crecimiento de la productividad y que las fuentes de inversión públicas no desplacen a las fuentes privadas.



Mejores resultados de España en numerosos indicadores económicos y de innovación

El País Vasco ocupa una posición de liderazgo en España en varios indicadores económicos y relacionados con la innovación (véase el Gráfico 0.1). Entre los mismos se encuentran: mano de obra con formación terciaria, peso de la I+D empresarial, PIB por trabajador y cuota de empleo en industrias de alta tecnología y servicios intensivos en conocimiento (KIS). Habida cuenta de que las instalaciones públicas de investigación y la capacidad de investigación en la educación superior son más limitadas, los datos que arrojan la I+D pública y la educación superior están por debajo de las medias de España y de la OCDE.

Dentro de la OCDE, el País Vasco es una región industrial fuerte pero no es un polo de conocimiento global

Dentro de la OCDE, sin embargo, el País Vasco no se encuentra entre las regiones que lideran el ranking de los principales indicadores tradicionales asociados con la innovación. Si utilizamos las clasificaciones del Cuadro Europeo de Indicadores de la Innovación, el País Vasco se encuentra en la categoría “innovador medio-alto”, segunda de cinco. Otros análisis identifican el grupo de regiones similares o pares del País Vasco como las regiones del centro y sur de Europa. Un análisis de la OCDE sitúa al País Vasco dentro de un grupo de pares regionales denominadas “centros de producción y suministradores de servicios y tecnología media”. Estas regiones, si bien no se encuentran a la cabeza de los polos de conocimiento de la OCDE con la mayor intensidad de I+D y actividad patentadora, sí son regiones con una mano de obra con muy alto nivel de formación y una actividad industrial que puede incluir sectores de diseño, intangibles y otros originados por la creatividad, además de las actividades manufactureras tradicionales. Otras regiones de la OCDE comparables al País Vasco son: Rhòne-Alpes y Alsacia (Francia), Quebec y Ontario (Canadá), así como varias regiones del Reino Unido, entre otras. Algunas regiones con un fuerte entramado industrial que pueden servir de referencia al País Vasco son Baden-Württemberg y otras varias regiones alemanas, o el sur de los Países Bajos, por nombrar algunas.

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES – 4�


Gráfico 0.1. Resumen de indicadores de innovación regional: País VascoMediana de las regiones OCDE =1

Variación interregional España13

11

9

7

5

3

1

-1

Variación interregional OCDEPaís Vasco

Formación en educación

terciaria (% de la mano de

obra)

PIB por trabajador

Empleo de alta

tecnología

Patentes PCT (por millón de

habitantes)

I+D uni-versitaria

(% PIB)

I+D pública (% PIB)

I+D empresarial

(% PIB)

Estudiantes educación

terciaria (5% población)

46,58 valor máximo

Notas: Datos del 2007 o del último año disponible dependiendo de la región. La franja de color claro representa el rango de valores del país. La franja de color oscuro representa el rango de valores de las regiones de la OCDE. El diamante es el valor para la región. Los valores están normalizados a 1 para la mediana de la OCDE para las regiones disponibles. No hay información disponible sobre todas las regiones de la OCDE para cada indicador.

Fuente: Cálculos basados en datos de la Base de Datos Regionales de la OCDE.

La elevada cuota de I+D empresarial ejecutada del País Vasco requiere una interpretación más matizada, basada en los tipos de agentes y las fuentes de financiación

Los países miembros de la OCDE presentan de media una elevada cuota de I+D a cargo del sector empresarial. Esto indica un fuerte compromiso del sector privado con la innovación. Del total de la I+D desarrollada en el País Vasco, el 76% corrió a cargo de las empresas en 2009 (81% en 2008). Debido a la demografía empresarial de la región, hay una proporción relativamente más alta de gastos en I+D a cargo de pequeñas y medianas empresas (Pymes), que suelen encontrar mayores barreras a la inversión en I+D. Sin embargo, esta cifra bajó a aproximadamente un 60% en 2008 cuando se excluyó de este cómputo a aquellas entidades clasificadas dentro del sector privado



pero que ostentaban unas participaciones variables de financiación pública (por ejemplo, los centros tecnológicos [CT] y los más recientes centros de investigación cooperativa [CIC]). Las empresas vascas disfrutan de unos mayores niveles de ayuda pública para sus gastos de I+D que otras regiones y países (el 25% del gasto de las empresas en I+D, un total del 0,47% del PIB para apoyo a la I+D tanto directo como indirecto – es decir, créditos fiscales - a las empresas). Nótese que la comparación de estos datos entre regiones y países debería interpretarse teniendo en cuenta otras formas de ayuda pública a la I+D empresarial que no aparecen en las estadísticas, como los préstamos subvencionados.

Las pautas de innovación apuntan a un incremento de la inversión pero no de la proporción de empresas que innovan

El País Vasco está intentando pasar de un modelo de innovación incremental y de reducción de costes a un modelo que sea más intensivo en conocimiento. Dentro de España, el País Vasco presenta la mayor intensidad de innovación (gasto en actividades de innovación con respecto a las ventas) de todas las regiones. Aumenta el gasto en innovación tecnológica (4,1% del PIB en 2008), con un incremento de los niveles y una composición que va desplazándose de la adquisición de maquinaria y equipos hacia la I+D interna. Por otra parte, ha aumentado considerablemente el número de empresas con acceso de banda ancha, del 34% (2002) al 92% (2008). En 2008, entre las empresas con 10 o más empleados, el porcentaje de empresas que innovaban en el País Vasco alcanzaba el 32% (considerando todas las empresas, este porcentaje era del 16%). Nótese sin embargo que se han observado valores similares a lo largo de toda la década. Y el porcentaje de Pymes que presentaban una nueva innovación de proceso o producto no mejoró sensiblemente, ya que osciló entre el 30 y el 35% entre 2003 y 2008.

Si bien la economía del País Vasco es abierta desde el punto de vista de los intercambios comerciales, otros indicadores apuntan a la necesidad de una mayor integración en redes internacionales para complementar las redes internas

Debido a ciertas tendencias sociopolíticas que requerían una autosuficiencia regional, las empresas muestran un fuerte compromiso con la región. Existen



señales de que la región ha desarrollado de manera creciente redes internas por medio de políticas e intermediarios. Entre los agentes del sistema regional de innovación de los que se señala que no están suficientemente integrados en dichas redes se encuentran las universidades y numerosas Pymes. Por lo que respecta al acceso al conocimiento internacional, el País Vasco dispone de vínculos escasos pero que van en aumento. La economía vasca es relativamente abierta, con una ratio comercio exterior/PIB del 61%. Podría sacar mayor provecho de su potencial de recepción de inversión extranjera directa (IED) (muy baja en la actualidad), que tiene vínculos importantes con la industria local. También podría beneficiarse de mayores niveles de financiación extranjera de la I+D (3% en 2009). La región ha venido intensificando su presencia en redes internacionales participando en algunos Programas Marco de la UE y en Plataformas Tecnológicas Europeas. Las redes de talento con alta cualificación también son importantes, habiéndose financiado a través de las políticas de atracción regionales la presencia de 73 nuevos investigadores residentes o investigadores extranjeros invitados a lo largo de los dos últimos años. El porcentaje de patentes de titularidad compartida con un coinventor ha pasado de representar un tercio a la mitad de las invenciones desde el año 2000, pero el porcentaje de coinventores con regiones extranjeras está estancado y se encuentra entre los más bajos de España (en torno al 5%). Y, si bien la región ha incrementado con rapidez su porcentaje de coinvenciones con regiones extranjeras a lo largo del tiempo, otras regiones presentan un crecimiento más rápido de sus conexiones. Cierto es que el País Vasco mejoró sustancialmente desde el percentil 28 de las regiones en términos de conexiones internacionales (1977-1987) al 54º (1988-1997), pero luego retrocedió al percentil 47 (1998-2007).

Tendencias de la política de CTI

Una política de CTI regional desarrollada con éxito desde principios de los ochenta, con raíces en la competitividad industrial apoyada por los centros tecnológicos (CT)

Con la Constitución española de 1978 y las posteriores negociaciones sobre el papel de las regiones españolas en materia de política de CTI, el País Vasco optó pronto por desarrollar su propia política. Con unos recursos de investigación pública y académica muy limitados, la región hizo una elección estratégica en cuanto a la orientación de su política, optando por centrarse en la competitividad industrial. El método seleccionado para alcanzar ese objetivo fue la consolidación de un conjunto de CT o laboratorios de



ensayos con escasos recursos y con una orientación sectorial, con el apoyo del Departamento de Industria y de su agencia ejecutora SPRI. La política industrial implicaba un enfoque de desarrollo tecnológico. El Plan de Estrategia Tecnológica 1990-1992 y en gran medida el siguiente, el Plan Tecnológico Industrial 1993-1996, fueron elaborados bajo los auspicios de la SPRI. Un análisis de varios ejercicios seleccionados entre 1989 y 2004 revela que el presupuesto del Gobierno Vasco asignado a la política tecnológica, fue de cuatro a cinco veces el asignado a la política científica (del 0,7% al 1,2% del presupuesto total contra el 0,2% para la política científica). Sin embargo, los planes contemplaban poca o ninguna coordinación con el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, responsable de la financiación de las actividades e infraestructuras de investigación del sector académico.

El Plan 1997-2000 supuso la génesis del pensamiento integrado para la política de CTI

El Gobierno Vasco intentó adoptar un enfoque más integrado de su política de CTI a finales de los noventa y principios de la pasada década. El Plan de Ciencia y Tecnología (PCT) 1997-2000 puso mayor énfasis en el desarrollo de la capacidad de conocimiento en CyT, así como en la articulación de la vertiente de la oferta con la de la demanda de conocimiento y la tecnología. Las iniciativas institucionales y de políticas reflejaban este enfoque cada vez más integrado. Una de las iniciativas clave fue el desarrollo de entes como la Red Vasca de Tecnología. Una política formal de clúster así como los planes tecnológicos de los clústeres sustentaban estos desarrollos. Aun y con todo, la financiación destinada a infraestructuras de CyT disminuyó y los proyectos que implicaran la cooperación entre los distintos agentes del sistema de innovación siguieron siendo escasos.

El Plan 2001-2004 supuso el primer intento efectivo de ampliar el mix de políticas…

El Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación (PCTI) 2001-2004 promovía iniciativas institucionales que ampliaban el alcance del mix de políticas regionales. El Departamento de Industria y los CT conservaban el protagonismo, al aumentar su presupuesto (que cubre la política de tecnología pero también abarca instrumentos de apoyo a la investigación relevante para la industria, realizada en centros y universidades) en un 68% a lo largo del periodo mencionado, mientras que el del Departamento de Educación (que



incluye la política científica) solo creció un 8,1%. Aproximadamente un 70% del presupuesto total del Plan se concentraba en la oferta de los CT así como en la demanda de las empresas. Pero el Plan reforzó las medidas de apoyo a las entidades integradas en la Red Vasca de Tecnología, desarrolló programas para la inversión de las empresas en I+D+i así como proyectos cooperativos, y dedicó una mayor atención a los recursos humanos.

… con la incorporación de nuevos agentes de la investigación (CIC y BERC) al sistema de innovación

El Plan 2001-2004 marcó la creación, en paralelo, de dos conjuntos de entidades nuevas destinadas a consolidar y diversificar la base de conocimiento vasca. Los CIC (Centros de Investigación Cooperativa), financiados por el Departamento de Industria, fueron creados para llevar a cabo investigación selectiva en campos considerados estratégicos para la región, entre los cuales se incluían a sectores emergentes para los que el País Vasco todavía no disponía de un entramado industrial importante. Los BERC (Centros de Investigación Básica y de Excelencia) fueron desarrollados por el Departamento de Educación para apoyar la investigación fundamental, no selectiva, basada en la excelencia de los investigadores. Al aumentar el número y naturaleza de esta nuevas entidades, surge la necesidad de: i) una mayor claridad en la gobernanza de cada entidad; ii) suministrar servicios comunes a todos los centros en relación con la transferencia de tecnología; y iii) una mayor estrategia, coordinación y complementariedades generales en la evolución de estos centros lanzados inicialmente sobre trayectorias independientes.

El Plan 2007-2010 marcó la voluntad real de crear las condiciones para la llamada “Segunda Gran Transformación” de la región

El Plan 2007-2010 asume el objetivo de promover la llamada “Segunda Gran Transformación” de la región. Para ello, se crearon varios programas clave para financiar proyectos. En algunos casos, dichos programas estaban dirigidos a agentes concretos del sistema vasco de innovación o a prioridades sectoriales/tecnológicas específicas. También se fomentaba la diversificación hacia sectores de alta tecnología (biociencias, nanociencias, energías alternativas y electrónica para el transporte inteligente) y se reforzaban las entidades a través de programas para nuevos centros de investigación o para

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES4� –


la atracción de talento (Ikerbasque). La eco-innovación y la innovación social era nuevas líneas de ese plan, si bien tenían en el mismo una definición todavía imprecisa. También se creaban varias otras entidades para fomentar el trabajo en red y la gobernanza, como Innobasque (una agencia de innovación con un enfoque centrado en la colaboración en red, en lugar de en programas, como es el enfoque de la SPRI), el ente estratégico interdepartamental Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación, una Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI) con nuevo nombre e instrumentos, y un nuevo Fondo para la Innovación (40 millones de EUR anuales)..

Los centros tecnológicos, una fortaleza destacada del sistema vasco de innovación, deberían seguir evolucionando

Los centros tecnológicos (CT) son, con justicia, el orgullo del sistema vasco de innovación. A partir de entidades tradicionales de transferencia de tecnología, la región ha logrado constituir algunos CT potentes y diversificados. Dentro de sus actuaciones orientadas a fortalecer a estos agentes, la región ha promovido la consolidación de los centros dentro de dos redes de CT (Tecnalia e IK4) para racionalizar sus costes y competir más eficazmente en la escena internacional con actores como Fraunhofer (Alemania) y TNO (Países Bajos). Los CT actúan con mucha eficacia en la obtención de fondos públicos procedentes tanto de su región como del exterior, como por ejemplo del Programa Marco de la UE o del programa español CENIT.

Los CT siguen ocupando una posición central en el sistema de innovación y las políticas de CTI. A medida que los CT han madurado, las políticas les han ido exigiendo una mayor responsabilización para obtener apoyo público. Un modelo de desarrollo orientado a la excelencia internacional ha desplazado progresivamente el enfoque de los CT hacia la vertiente de generación de conocimiento. Esto ha dejado en el sistema vasco una brecha abierta y creciente para la transferencia de tecnología básica a las Pymes. Los incentivos públicos para aportar más apoyo a las Pymes podrían o bien ser incorporados a la financiación institucional de los CT junto a medidas de estímulo de la demanda de estas Pymes o, de manera alternativa o complementaria, podrían sustentarse en otros agentes como los clústeres, las agencias de desarrollo local y los centros de formación técnica..

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES – 49


La investigación académica, infra-desarrollada en los enfoques de las políticas de CTI anteriores, merece una mayor atención para mejorar en calidad y cantidad

Si bien los agentes de la región reconocen que existe “un problema” con las universidades dentro del sistema de innovación, son necesarias actuaciones claras para abordar finalmente este problema. La interacción con las empresas plantea retos a las universidades españolas en general debido a barreras reglamentarias y a normas culturales dentro y fuera de las mismas. Sin embargo, otras regiones de España ofrecen cada vez más incentivos para mejorar la investigación cualitativa y cuantitativamente, como lo ilustra el último Plan de CTI de Cataluña. El País Vasco tiene una gran universidad pública (UPV/EHU – Universidad del País Vasco), una universidad privada con una orientación aplicada que nace de una escuela politécnica original (Universidad de Mondragón, parte del grupo cooperativo Mondragón) y otra universidad privada (Universidad de Deusto) con un enfoque centrado en las ciencias sociales y la docencia. El desarrollo de la excelencia y de la masa crítica en los grupos de investigación ha progresado (20 acreditaciones de “excelente”, 115 “aceptable”, el resto sin certificación), al igual que la actividad de transferencia de tecnología. Pero las universidades vascas no ocupan lugares destacados en varios indicadores de las universidades españolas. Es importante el acceso al conocimiento fuera de la región ya que su tamaño no permite una masa crítica en todas las áreas científicas. Sin embargo, se podrían orientar más esfuerzos hacia el desarrollo de prioridades regionales en investigación básica para lograr la transformación deseada del modelo de innovación de la región. Se podría recurrir a una mayor integración de las iniciativas del Departamento de Educación en los esfuerzos interdepartamentales, junto a nuevos criterios en contratos basados en el desempeño para las universidades en general, así como becas específicas de investigación, para garantizar que tales iniciativas no conduzcan a inversiones disociadas de las necesidades regionales en materia de competitividad. Unas medidas de acompañamiento deberían apoyar la eficiencia y capacidad de absorción de las universidades.

Infra-atención a los recursos humanos dedicados a la innovación en el Plan 2007-2010, aparte de la creación de Ikerbasque

El plan no prestaba una atención detallada a los recursos humanos. La ratio de personal de I+D por cada 1000 empleos es, ciertamente, alta (9,4 EDP contra 7,7 de media en la OCDE). Sin embargo, la composición de este personal de I+D, 71% dedicado a la ingeniería, puede no dar respuesta suficiente a las

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES�0 –


necesidades científicas de la región. Otro reto estriba en lograr una mayor movilidad interinstitucional entre las empresas, las IES, otras entidades de investigación y los CT. Si bien la normativa española obstaculiza en parte esta movilidad, problema que una nueva iniciativa española intenta atajar, en la práctica dicha movilidad es excesivamente infrecuente. Son precisos esfuerzos a escala regional para reforzar la movilidad de investigadores cualificados. Ikerbasque, emulando el modelo del ICREA catalán, es un ente que atrae, financia y coloca a científicos en entidades de investigación regionales. Este modelo de agencia de atracción de talento de investigadores es el utilizado en España para salvar las barreras reglamentarias, y de otra índole, a la contratación de científicos extranjeros por entidades públicas como las universidades. Podría intensificarse su orientación hacia las áreas de investigación prioritarias de la región para ir creando una masa crítica. En Bizkaia, se ha desarrollado otro programa para ayudar a financiar una atracción consistente de talento de primera línea así como facilitar la reubicación de los investigadores en la zona. Además de la atracción de talento, una mayor apertura del País Vasco a las redes de conocimiento propiciaría los vínculos internacionales de los investigadores residentes actuales. Otros aspectos de los recursos humanos precisan recibir una mayor atención en tanto que elementos relevantes para el éxito de los futuros planes de CTI. Estos son: la mejora de los resultados de los estudiantes de educación primaria y secundaria, el reforzamiento de la formación continua, así como abordar otros obstáculos a la integración internacional, como el conocimiento del idioma inglés.

El País Vasco está paulatinamente incorporando nuevos conceptos de política de innovación a su cartera de CTI

Existe en la región un reconocimiento creciente de que el Plan de CTI debería adoptar un enfoque más amplio de la innovación habida cuenta de que los procesos de innovación van cambiando al igual que las políticas destinadas a apoyarlos. El siguiente Plan de CTI en curso ha identificado ciertos ejes estratégicos con este fin. Entre los progresos realizados hasta la fecha en la región, cabe destacar: el trabajo inicial para promover la sensibilización hacia la innovación social (publicaciones, talleres, guías prácticas utilizadas e implantadas en ámbitos sociales, etc.); el desarrollo de una estrategia de eco-innovación con numerosas ECOmunidades de Innovación; y el reconocimiento del papel de los “intangibles” en la innovación (la región está actualmente estudiando desarrollar una metodología para medir las inversiones en intangibles). Si bien la excelencia en la gestión viene siendo desde hace tiempo objeto de un esfuerzo sostenido, otros instrumentos



como los que precisan el diseño y la creatividad se encuentran en sus etapas tempranas de desarrollo. Aunque no se trata de un nuevo sector per se, se admite cada vez más ampliamente que el apoyo a los servicios intensivos en conocimiento tiene un efecto positivo sobre otros sectores, si bien no hay políticas específicas en esta área.

Con una inversión pública sostenida en CT, que, por efecto palanca, genera una mayor inversión privada, el mix de políticas de CTI podría ser ajustado en varias dimensiones

El compromiso público continuado del País Vasco de invertir en políticas de CTI es una necesidad para que la región pueda competir. Dentro de esta inversión, el mix de políticas de diferentes instrumentos para apoyar la política de CTI debe evolucionar a lo largo del tiempo, basándose en una retroalimentación periódica. No existe un modelo inteligente de mix de políticas para una región sino que es específico de la región y debería abordar las necesidades actuales y previstas para el futuro del sistema de innovación, basándose en sus activos existentes y en las tendencias a nivel mundial. Dado el sistema actual de innovación del País Vasco, su estrategia e instrumentos, podrían contemplarse varios ajustes en el próximo Plan de CTI:

• Financiar la ciencia (básica) y la tecnología/innovación (aplicada): Para apoyar la innovación impulsada por el conocimiento, la región debe invertir más en la vertiente científica de su cartera. La evidencia en las regiones de la OCDE revela una convergencia de los campos científicos, un aumento en la colaboración para la producción científica (publicaciones), y una mayor pluridisciplinariedad en la ciencia. Los planes públicos tienen en cuenta esta debilidad del País Vasco, pero los recursos y los mecanismos de responsabilización están rezagados. Dado el elevado coste de la investigación científica y la masa crítica requerida para competir en la escena internacional, se debería dar prioridad a la investigación científica en áreas relevantes para el tejido económico de la región. No es necesario que todo el conocimiento se genere en la región; es también vital un mayor acceso al conocimiento externo que puede ser absorbido por la región. La eficacia de la inversión pública en ciencia depende asimismo de medidas complementarias destinadas, por un lado, a crear capacidad de absorción en las empresas y, por el otro, a superar determinadas barreras normativas y culturales en las universidades, a través de la implantación de incentivos y mecanismos de responsabilización.



• Consolidar la innovación no tecnológica: Una de las fortalezas de la región ha sido el desarrollo de numerosos instrumentos de apoyo tecnológico. Por lo que se refiere a programas de innovación no tecnológica, la región viene realizando desde hace tiempo un esfuerzo para fomentar la excelencia en la gestión, que ha obtenido gran éxito. Existen actuaciones incipientes en materia de creatividad e innovación social. Podría hacerse mucho más para promover los servicios intensivos en conocimiento y la creación de valor añadido a través de la inversión en diseño y creatividad.

• Diseñar instrumentos nuevos que generen demanda: Al igual que en otras regiones, las políticas del País Vasco tienden a privilegiar la provisión de instrumentos antes que la creación de una demanda constante. La contratación pública orientada a la innovación es una herramienta. Otros incentivos como las normas y los reglamentos (incluidas las normas de consumo) pueden fomentar también la innovación si se definen objetivos apropiados. Tales instrumentos son especialmente útiles para la innovación que apoya objetivos sociales incluyendo a los servicios públicos (sanidad, energía, educación, etc.).

• Ampliar el alcance a las Pymes no innovadoras y en crecimiento: Dada la demografía empresarial de la región, sigue habiendo importantes desafíos para ayudar a las Pymes no innovadoras a innovar. Esta ayuda puede adoptar formas tanto tecnológicas como no tecnológicas. Existen ya varios programas para estimular la demanda entre las Pymes (desarrollo de agendas de innovación, apoyo a las TIC, innovación en la gestión empresarial, etc.) Se precisan mayores esfuerzos por parte de todos los agentes para llegar a las Pymes (asociaciones en red, clústeres, agencias de desarrollo local, centros tecnológicos, etc.).

La región también podría revisar algunas otras características del actual mix de instrumentos de CTI. Apoyo directo e indirecto: En el País Vasco, las proporciones relativas en el año 2007 fueron de un 52% para los incentivos fiscales y un 48% para el apoyo directo. Al tratarse de una región y no de un país, el número de herramientas que puede utilizar el sector público para ayudar a sus empresas es más restringido. Sin embargo, dado que la ayuda indirecta complementa los proyectos de I+D empresarial existentes pero no ayuda a crear más empresas activas en materia de innovación per se, estas proporciones relativas pueden no estar adaptadas a las necesidades de la amplia mayoría de las empresas vascas. Esto es especialmente cierto si se considera el nivel global relativamente más alto de apoyo público como porcentaje del PIB. Definición selectiva de objetivos por agente: Los



recursos de los programas de innovación de mayor envergadura ejecutados a través de la SPRI se destinan aproximadamente en un 50% a miembros sin ánimo de lucro de la RVCTI, existiendo programas diferentes para agentes no miembros de la red (generalmente empresas sin una unidad de I+D segregada). La pertinencia de tal distinción basada en el estatus fiscal debería revisarse periódicamente. Financiación competitiva e institucional de la investigación: Una determinada proporción de la financiación destinada a centros tecnológicos y otros centros de investigación (CIC, BERC) debería ser apoyo institucional con objetivos de rendimiento. Una proporción insuficiente de apoyo institucional puede limitar el desarrollo de los centros. Financiación de proyectos y programas: Las regiones y los países miembros de la OCDE están promoviendo cada vez más la financiación a largo plazo de programas además de proyectos individuales, incluso por medio de consorcios en partenariados público-privados. El País Vasco ha iniciado esta programación y podría considerar su ampliación.

Otras estrategias regionales de innovación que persiguen la transformación y la diversificación pueden ofrecer enseñanzas para el País Vasco

El País Vasco ha desarrollado una estrategia de CTI que persigue la diversificación en nuevos sectores considerados estratégicamente relevantes. Estos esfuerzos de diversificación están acompañados de nuevas estrategias sectoriales y nuevos centros de investigación. Ha surgido en los últimos años una clara tendencia en las estrategias regionales en la OCDE marcada primero por un énfasis progresivo en CTI, luego en las biotecnologías, más adelante en las nanotecnologías, y ahora en las tecnologías verdes. Uno de los desafíos para el País Vasco consiste en identificar nichos únicos que le permitan competir eficazmente con otras regiones con mayor masa crítica en las áreas tecnológicas más comunes.

En diversos análisis de otros planteamientos regionales de esta cuestión destacan varios factores de éxito. Un factor de éxito común es el diseño y la implantación de mecanismos para propiciar la generación de capacidades tecnológicas y de conocimiento endógenas (locales) con incentivos paralelos para promover su aplicación dentro de las empresas. Otro factor de éxito es un fuerte liderazgo regional para movilizar a los diferentes agentes del sistema de innovación. La transición de una economía manufacturera tradicional a otra que sea más intensiva en conocimiento, en particular la fabricación con alta tecnología, es una elección natural. La pregunta estriba en cómo promover que esa transformación y trabajo vayan encaminados hacia una



nueva y desconocida frontera tecnológica. En Japón, la Provincia de Shinshu transformó una zona industrial tradicional en un centro industrial de alta tecnología en dos etapas. En primer lugar, se proporcionó un fuerte apoyo a la I+D (infraestructuras e incentivos a las empresas) y en segundo lugar, se creó un clúster específico (dispositivos inteligentes) que utilizó la investigación local dentro de un entorno que promovía las condiciones necesarias para su aplicación a oportunidades de negocio. Otra opción, más allá de modernizar y diversificar la estructura industrial, consiste en evolucionar hacia un nuevo modelo económico. El Piamonte (Italia) ha adoptado recientemente esta estrategia apoyando por un lado la inversión en el sector de las TIC y, por otro, iniciativas para las industrias agroalimentarias tradicionales que responden a técnicas más éticas y más respetuosas con el medio ambiente.

La Política de CTI del País Vasco en un contexto de gobernanza multinivel

El País Vasco tiene una autonomía regional cada vez mayor en materia de política de CTI…

El País Vasco tiene una notable autonomía fiscal de nivel subnacional, así como competencias en materia de política de CTI, debido tanto a competencias formales como a elecciones estratégicas regionales hechas sobre la base de sus activos y estructura industrial. Es bien conocido el éxito de su política de innovación orientada a la industria. El País Vasco presenta el segundo mayor gasto presupuestario per cápita de España detrás de Navarra, la otra región con régimen foral. Un cálculo del gasto presupuestario regional en CTI per cápita realizado en 2007 indica que era más de tres veces superior al de Cataluña y era casi cinco veces el de Madrid, si bien estas dos regiones se benefician de manera importante de financiación española de la investigación en centros de investigación nacionales y en universidades regionales comparativamente más fuertes. Por otra parte, se ha otorgado al País Vasco competencias y fondos adicionales. Desde 2009, la región es la primera en España a la que se ha concedido competencias en políticas de I+D que son desarrolladas en coordinación con la Administración española. El acuerdo supone el equivalente a una partida anual no consignada de recursos adicionales que la región puede emplear en su política de CTI. El clima fiscal español en general y la política del gobierno central en el contexto de la crisis tienen, no obstante, cierto impacto sobre la región vasca.



… pero las políticas y fuentes de financiación de España y de la UE sientan las bases de los enfoques regionales

Otras Administraciones contribuyen a la consecución de los objetivos del Plan Vasco de CTI. El Plan de CTI 2010 preveía que, de los aproximadamente 6.700 millones de EUR previstos para un periodo de cinco años, el País Vasco y sus territorios aportarían el 80% de los recursos públicos del Plan, mientras que el 20% procedería del exterior (13% de España y 7% de la UE u otras fuentes externas). La región hace una proyección de porcentajes relativos similares para el siguiente Plan de CTI. En lo que respecta al Plan Nacional español de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, el País Vasco ha conseguido hacerse con una cuota de fondos superior a su cuota del PIB español. Y en cuanto a los Fondos del Programa Marco de Investigación de la UE, el País Vasco ha captado un 10-15% del total de los flujos hacia España en los últimos veinte años, en particular para sus CT. La Política Regional de le UE también ha influido en la orientación estratégica de la política de CTI. Por ejemplo, los programas RIS y RIS+ de apoyo a las estrategias regionales de innovación fueron elementos importantes en el proceso de transición de la región de un enfoque industrial a un enfoque de innovación. Otras actuaciones de la UE como el Proceso de Bolonia para la armonización universitaria, la Agenda de Lisboa, Europa 2020 y la Unión por la Innovación son otros tantos elementos que completan el contexto de la política del Gobierno Vasco.

Creciente participación del País Vasco en el diálogo y otros instrumentos de gobernanza multinivel con la política CTI de España

El País Vasco tiene una participación creciente en el diálogo sobre políticas con el Estado español a pesar de disfrutar de una mayor autonomía en materia de CTI. Los órganos existentes para sustentar formalmente el diálogo entre España y sus regiones acerca de las políticas de CTI en general (como el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología y sus órganos) no suelen ser, en la práctica, los vehículos básicos de este diálogo. Se utiliza sin embargo una gama de instrumentos para la colaboración intergubernamental. Los contratos para grandes infraestructuras en el marco del Mapa español de Infraestructuras Científicas y Tecnológicas Singulares incluyen nuevos proyectos en el País Vasco. Los más destacados son la Fuente Europea de Neutrones por Espalación (ESS) en Bilbao (con sede en Lund, Suecia) y el apoyo a una Plataforma de Imagen Molecular en San Sebastián. Otros



aspectos de la cooperación con España a nivel de política son los contratos con diferentes agentes españoles. La agencia española CDTI ha suscrito un acuerdo con el Departamento de Industria de la región para la promoción de la innovación en las empresas vascas y para fomentar su participación en programas nacionales e internacionales de I+D gestionados por el CDTI. Otro ejemplo es un acuerdo entre el organismo público español CIEMAT (Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas) y el EVE, Ente Vasco de la Energía, para llevar a cabo actividades de I+D conjuntas en los campos de la eficiencia energética, el almacenamiento de energía y las energías renovables. Por último, otro contrato reciente con el Ministerio de Ciencia e Innovación alienta al País Vasco a diseñar y poner en práctica programas para contribuir a la consecución de los objetivos de la Estrategia Estatal de Innovación de España (E21), financiados con un préstamo del Estado a bajo interés.

Es necesario un fuerte liderazgo en los más altos niveles del Gobierno Vasco y mecanismos funcionales para la planificación estratégica y la coordinación interdepartamental

El Departamento de Industria es quien ha impulsado la política de CTI en el País Vasco a lo largo de las dos últimas décadas. El Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación, constituido en 2007 y presidido por el Lehendakari, fue creado para atender la necesidad de una mayor coordinación y pilotar la estrategia y la financiación de la política vasca de CTI. Sin embargo, el Consejo no ha desempeñado plenamente esta misión por distintos motivos posibles (falta de práctica y liderazgo para la coordinación interdepartamental, falta de concreción de los objetivos de su misión, agenda de reuniones no coordinada, u otras cuestiones políticas). Un Consejo Vasco de Investigación independiente para asesorar en materia de política de investigación y una Comisión Interdepartamental de Ciencia y Tecnología tampoco parecen haber desempeñado las funciones previstas en el PCTI 2010.

La planificación estratégica y la coordinación interdepartamental están por lo tanto infra-desarrolladas y, sin embargo, son importantes para la implementación de una transformación del sistema de innovación. Existe una necesidad de mayor integración del Departamento de Educación así como de otros departamentos como los de Agricultura y Sanidad en la planificación y ejecución de CTI. Por ejemplo, el Departamento de Sanidad creó la Viceconsejería de Calidad, Investigación e Innovación Sanitaria. La necesidad de colaboración interdepartamental también queda patente en lo



que respecta a la gestión de las infraestructuras de CyT así como del Fondo de Innovación (40 millones de EUR anuales - 34 del Gobierno Vasco y 6 de las 3 Diputaciones Forales). Esta última partida podría ser mejor aprovechada para apoyar programas nuevos o piloto, en lugar de cubrir lagunas existentes en distintos programas de diferentes departamentos. La innovación en los servicios públicos y la utilización de instrumentos de contratación pública también requieren este enfoque que englobe a la totalidad del gobierno.

Debería fomentarse la colaboración interdepartamental ascendente para la ejecución de las políticas

En un sistema avanzado de gobernanza, en el que cada departamento y agencia dispone de los incentivos apropiados, los órganos de coordinación pueden no ser tan necesarios. Los departamentos y agencias identifican según una pauta ascendente las áreas donde es necesaria la colaboración. Este tipo de colaboración interdepartamental en la implementación de las políticas ya ha comenzado en el País Vasco. Los ejemplos más notables de la misma están en la financiación conjunta de instrumentos de I+D de otros departamentos y del Departamento de Industria, en función de necesidades sectoriales específicas. Es más, las universidades o los BERC (centros de investigación) gestionados por el Departamento de Educación, pueden solicitar y recibir fondos de instrumentos gestionados por la SPRI (Departamento de Industria). A medida que se adopte un enfoque que englobe a la totalidad del gobierno en la región, es verosímil que vayan surgiendo más colaboraciones impulsadas por la demanda.

Ejemplos de la OCDE a nivel nacional y regional de promoción de una mayor integración interdepartamental en el desarrollo y ejecución de políticas de CTI

Hay ejemplos de experiencias nacionales y regionales en la OCDE para abordar el problema de la coordinación horizontal que pueden servir de orientación al País Vasco. Algunos países miembros y sus regiones han fusionado las funciones de investigación e innovación dentro de un único departamento/ministerio, incluida la propia España (Ministerio de Ciencia e Innovación), Nueva Zelanda (también Ministerio de Ciencia e Innovación) o el Reino Unido (Departamento de Negocios, Innovación y Competencias).

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES�� –


El mismo fenómeno se ha producido también a escala regional, como en Cataluña con la creación del Departamento de Innovación, Universidades y Empresas, o en Flandes, Bélgica (Ministerio de Economía, Emprendizaje, Ciencias, Innovación y Comercio). No obstante, estas fusiones tienen menos probabilidades de alcanzar el éxito si existe un fuerte desequilibrio entre las entidades que las conforman, lo que parece ser el caso del País Vasco. En lugar de fusiones, los consejos interdepartamentales han sido creados para conseguir una coordinación, tanto de la planificación estratégica en los niveles más altos como de la ejecución. En las regiones inglesas, los Consejos para la Ciencia y la Industria fueron creados con participación pública y privada para configurar las estrategias regionales de innovación. Cataluña ha instituido en paralelo un consejo de alto nivel con expertos externos y una comisión interdepartamental con una secretaría técnica. Flandes ha tomado una serie de medidas para “horizontalizar” su política de innovación, incluida la reestructuración de su Consejo. Sin embargo, no todas las regiones han estimado posible o útil promover órganos formales interdepartamentales.

Innobasque, el principal foro público-privado de promoción de una agenda más amplia para la innovación, requiere un mandato claro reconocido por todos

El País Vasco tiene una cultura de redes internas que tiene su origen en su tamaño reducido, su historia, su política y su cultura. Pero para lograr la llamada “Segunda Gran Transformación” de la región, debe haber nuevos participantes que influyan en el proceso de desarrollo de las políticas. Innobasque fue creada en 2007 como agencia de innovación de la región para apoyar el sistema de innovación en general, con una potente Junta Directiva integrada por los líderes públicos y privados de la región. Es el más activo defensor a escala regional de la necesidad de explorar el ámbito de la innovación en un sentido más amplio, incluyendo los servicios públicos y otros objetivos sociales. Para lograr ser eficaz como facilitador del diálogo y proveedor de inteligencia de políticas deberá: asegurarse de que su misión queda definida con claridad y diferenciada de la de otros agentes del sistema; gozar de legitimidad para colaborar con todos los agentes públicos y privados; no ser percibido como competidor de otros agentes en lo que a obtención de financiación se refiere; y tener la obligación de presentar resultados mensurables, al igual que otros agentes del sistema.



Contemplar la posibilidad de potenciar a la SPRI como principal agencia de suministro del sistema de innovación mediante una mayor integración de las tareas asociadas

La SPRI es una agencia de desarrollo de renombre internacional que contribuyó al éxito del vuelco de la región en los años ochenta y noventa. Actualmente, implementa la mayor parte de los programas del Departamento de Industria, pero no todos. Dada la necesidad de una mayor evaluación de los programas dentro del mix de instrumentos, el País Vasco debería contemplar la posibilidad de dotar a la SPRI de la capacidad y los recursos necesarios para gestionar la totalidad de la cartera de instrumentos que ofrece el Departamento de Industria. Esta combinación de financiación, ejecución y evaluación por parte de la agencia ejecutora es frecuente en los nuevos enfoques de la gestión pública para la ejecución de políticas de CTI. Pero obviamente, delegar responsabilidades sin otorgar a la vez suficientes recursos o capacidad tendría como resultado un mandato contraproducente y falto de medios.

Las tres territorios son activos en materia de CTI a través de su misión de desarrollo económico, lo que propicia la experimentación pero también ocasiona superposiciones y añade complejidad

Los tres territorios del País Vasco, con mayores poderes fiscales que el resto de entes subregionales de España, promocionan activamente la innovación. Los territorios históricos vascos no tienen competencias asignadas en materia de CTI per se, pero sin embargo utilizan sus propios recursos para promover a los agentes de la CTI o políticas de innovación a través de sus competencias en materia de promoción económica. El solapamiento parcial de las competencias de facto en materia de políticas puede generar diálogo entre niveles, experimentación y complementariedad, pero también duplicidad. Araba-Álava, al ser la más pequeña, se ha centrado principalmente en atender las necesidades de la base de Pymes. Gipuzkoa viene complementando el apoyo tradicional a la CyT con esfuerzos relacionados con la innovación social y la iniciativa empresarial. Bizkaia, con más del 50% del PIB y de la población de la región, tiene los recursos y el enfoque que más se asemejan, quizás con un carácter parcialmente duplicador, a los esfuerzos desarrollados por el Gobierno Vasco. Por otra parte, las agencias de desarrollo local están jugando un papel más importante en la promoción de redes locales de innovación. Pero se dan ejemplos de experimentación a nivel territorial que han sido recogidos por el Gobierno Vasco, lo que indica que el espacio



que se deje a la experimentación puede dar sus frutos. Deberían buscarse oportunidades para una mayor homogeneización dentro de la región, incluida la cofinanciación, para reducir la duplicidad.

Existen numerosos diagnósticos del País Vasco, pero debería reforzarse la inversión en gestión de la información, seguimiento y evaluación de los programas y planes (incluida la información presupuestaria)

El Gobierno Vasco ha realizado numerosos esfuerzos para comprender su economía y los factores de competitividad, pero no ha elaborado suficientemente los datos que permiten evaluar programas, políticas y estrategias. La agencia de estadística del País Vasco (Eustat) tiene una cantidad considerable de datos a niveles geográficos bajos, lo que facilita el análisis económico. La segregación de los datos distinguiendo entre centros tecnológicos y centros de investigación cooperativa, frente a otro tipo de empresas facilitaría la realización de análisis útiles del sistema y de su evolución. El gobierno regional también apoya al Instituto Vasco de Competitividad (Orkestra) que ofrece diagnósticos y análisis detallados de la economía y, más recientemente, del sistema de innovación. A pesar de ello, los sucesivos planes de CTI no evalúan plenamente los éxitos y fracasos de los planes anteriores de cara a la elaboración de los nuevos planes. Y faltan evaluaciones de la “adicionalidad” (es decir los cambios en el comportamiento de las empresas y de otros agentes del sistema de innovación), producto de instrumentos de política individuales o combinados. Este tipo de evaluación es una debilidad frecuente en las regiones y países de la OCDE. No obstante, dada la importante cuota de financiación pública (directa e indirecta) de la I+D empresarial, dichas evaluaciones resultan especialmente importantes en el País Vasco. Deberían continuar las evaluaciones internas destinadas a sustentar el aprendizaje continuo de políticas así como las externas que aportan periódicamente nuevo conocimiento experto. Los datos relativos a la utilización de los programas y a la financiación pública acumulada concedida a los agentes clave del sistema de innovación requieren más recursos para la gestión de datos en las agencias ejecutoras. Un seguimiento claro de los presupuestos asociados a los planes de CTI, a las estrategias de diversificación y a otras áreas de la política reforzaría los esfuerzos de seguimiento y evaluación. La existencia de algún tipo de secretaría técnica de la política de CTI (bien sea en el seno del Gobierno Vasco o desde una de las fundaciones a las que apoya) ayudaría a garantizar que dicha información es rastreada según un esquema interdepartamental.

INTRODUCCIÓN – 61


Introducción1

Las dinámicas de innovación están evolucionando…

A lo largo de la última década, el concepto de innovación en los países miembros de la OCDE se ha ampliado, reflejando importantes cambios en las dinámicas, alcance y pautas de las actividades innovadoras. Estos cambios afectan a todos los países o regiones desarrollados independientemente de sus especificidades institucional o estructural2. Si bien se han hecho esfuerzos para mejorar la medición de la innovación3, las implicaciones de estos cambios con frecuencia se incorporan al proceso de formulación de políticas con cierto retraso. Entre los principales elementos que caracterizan este ámbito y dinámicas cambiantes, cabe mencionar los siguientes:

• La innovación impregna de manera creciente no solo todo el espectro de las actividades económicas sino también el espectro de las actividades funcionales dentro de una empresa. El ámbito de los insumos de conocimiento en la innovación se está ampliando, elevando la importancia de una amplia gama de activos intangibles que contribuyen conjuntamente al desempeño innovador de las empresas, y en particular a la innovación no tecnológica.

• Sustentada en entidades eficientes de transferencia de conocimiento comercial y no comercial, la innovación puede estimular la difusión de progreso tecnológico y no tecnológico. La difusión se produce dentro de cadenas de valor entre las empresas y sus proveedores o clientes y facilita el desarrollo de clústeres innovadores. También fomenta la innovación originada por la demanda final y pone de relieve el papel eminente de las actividades de servicios intensivos en conocimiento (KISA) en los procesos de difusión a lo largo y ancho de la economía, especialmente a escala regional (OCDE, 2006). Para muchas empresas, “la tecnología pasará paulatinamente de ser un motor de innovación a ser un posibilitador de la innovación” (FORA, 2009).

• Si bien las empresas dependen más de sus activos intangibles para sus actividades innovadoras, también ponen un mayor énfasis en las fuentes externas de conocimiento (OCDE, 2008). Esta tendencia es propiciada por la expansión de las interacciones de conocimiento

INTRODUCCIÓN62 –


comercial y no comercial que implican colaboraciones y/o transacciones de propiedad intelectual. La globalización de las actividades de I+D y los costes crecientes de la innovación, que mueven a las empresas a intentar reducir los riesgos que conlleva una I+D exclusivamente interna, también contribuyen a una mayor de dependencia de las empresas del conocimiento externo.

• Las estrategias de innovación colaborativa son un corolario de la tendencia hacia un entorno de innovación más abierto. Dicha colaboración va más allá de meros acuerdos contractuales, en particular a través de partenariados con terceros externos bajo forma de alianzas, consorcios, joint-ventures, desarrollos conjuntos, etc. Existe información fehaciente de que la colaboración científica entre empresas y entidades de investigación ha aumentado tanto a escala nacional como internacional. Un estudio multi-país de la innovación en el ámbito de las empresas de la OCDE mostró que la colaboración propicia la actividad innovadora: en 16 de los 18 países, las empresas que colaboraban en innovación presentaban un mayor gasto de innovación que las demás. Esto sugiere que la colaboración no se da principalmente como medida para ahorrar costes, sino más bien como medio para extender el ámbito de un proyecto o para complementar las competencias de una empresa (OCDE, 2009a).

• La frontera entre actividades científicas y de innovación en los sectores de alta tecnología como la biotecnología, la nanotecnología y las TIC es cada vez más difusa. Esto requiere una mayor intensidad de las actividades colaborativas entre entidades de investigación públicas (o casi públicas) y las empresas privadas que operan en estos sectores. Este carácter difuso que favorece los proyectos colaborativos abre nuevas posibilidades para la creación de empresas innovadoras como spin-offs de la investigación pública, o spin-outs de empresas existentes. Para que tales oportunidades se materialicen, deben existir sólidas condiciones marco en materia de financiación de nuevos proyectos de innovación y de movilidad de los investigadores.

• La importancia de la demanda como motor de la innovación está creciendo. Esto puede observarse en distintos niveles. En primer lugar, los consumidores individuales y los usuarios intermediarios de las cadenas de valor de producción estimulan la demanda de innovaciones del mercado e influyen en el establecimiento de normas4. En segundo lugar, la demanda social de innovaciones susceptibles de mejorar el suministro de bienes colectivos y públicos también está creciendo. Abre una vía a un papel más importante de la contratación pública en las políticas de innovación.

INTRODUCCIÓN – 6�


• Las actividades de innovación están desigualmente distribuidas dentro de las fronteras nacionales ya que su ubicación está fuertemente influenciada por las instituciones y activos regionales. Esto dista de ser un fenómeno nuevo y, a pesar de la globalización de la I+D, las economías de proximidad relacionadas con la disponibilidad de activos de conocimiento físicos e intangibles son cada vez más determinantes para los resultados en términos de innovación regional y, en última instancia, para estimular el crecimiento regional. Para aprovechar mejor las oportunidades que subyacen en activos y dotaciones de conocimiento local, es necesario aumentar la atención prestada: i) a escala nacional, a la complementariedad/coordinación entre los enfoques nacional y regional de las políticas de innovación; y ii) a escala regional, al fortalecimiento de los sistemas de innovación regionales.

• La disponibilidad de capital humano cualificado siempre ha sido un requisito previo para un desarrollo satisfactorio de las actividades innovadoras. Sin embargo, habida cuenta de la competencia global en la atracción de talento, su importancia va in crescendo. Las necesidades de capital humano van más allá del mero suministro de personal cualificado en ciencias e ingenierías y abarcan la gama de habilidades que cada vez más se requieren para fomentar la capacidad de absorción de las empresas, la gestión de la innovación o la intermediación de conocimiento. Hay otros dos aspectos que merecen una atención especial. El primero es la movilidad del personal altamente cualificado entre entidades, y en particular entre entes públicos de investigación y el sector privado5. Los obstáculos a esa movilidad - en ambas direcciones - restringen el flujo de conocimiento y debilitan las perspectivas de colaboración. El segundo está relacionado con el concepto más amplio de capital social y la capacidad de la sociedad para generar e impulsar innovaciones originadas por la demanda. Estas innovaciones responden a la vez a la evolución y sofisticación de los gustos de los consumidores y a necesidades sociales o colectivas en campos como el medio ambiente, la sanidad, el agua y la cultura.

… lo que conlleva varios desafíos para las políticas…

Las prioridades, el diseño y la puesta en práctica de las políticas de CTI están condicionados por el resultado de las políticas anteriores, así como por las especificidades institucionales y estructurales existentes en los niveles nacional y regional. La evolución de las dinámicas de innovación tiene por lo tanto implicaciones para los desafíos de las políticas que deberían verse reflejadas en la forma en que se diseñan e implementan esas políticas.

INTRODUCCIÓN64 –


• Se necesitan estructuras de gobernanza adaptadas y orientadas hacia un enfoque que englobe a la totalidad del gobierno para la formulación de políticas, así como mecanismos de coordinación más estrictos. La naturaleza extensiva de la innovación, su papel central en la consecución de objeticos económicos y sociales y el ámbito más amplio al que pertenecen los agentes implicados deberían verse reflejados en dichas estructuras. Los mecanismos de coordinación atañen a diferentes niveles de gobierno, departamentos ministeriales, agencias ejecutoras, y grupos de interés no gubernamentales. Estos nuevos planteamientos de gobernanza pueden exigir reformas institucionales.

• El mix de medidas e instrumentos financieros y cualitativos dentro de las políticas para promover la CyT y la innovación debe ser adaptado paulatinamente a las nuevas circunstancias y debilidades concretas de la innovación que obstaculizan el aprovechamiento de nuevas oportunidades. Teniendo en cuenta las condiciones iniciales que caracterizan el marco de políticas existente en un país o región así como sus especificidades institucionales y estructurales, el mix de políticas debería propiciar la emergencia de interacciones duraderas y dinámicas entre los grupos de interés en cuanto a la producción, difusión y valorización del conocimiento. Las reformas institucionales asociadas con unas estructuras de gobernanza mejoradas deberían facilitar el desarrollo de nuevos mix de políticas.

• También se ha ampliado el alcance de los objetivos de las políticas de innovación. Por una parte, abarca a sectores no tecnológicos que son bien sea fuente de innovación en los servicios internos o los externalizados de las empresas (por ejemplo, organización, diseño, formación), o contribuyen a fomentar la innovación en todo el espectro de la economía, como la amplia gama de actividades de servicios intensivos en conocimiento (KISA), incluidos los servicios de financiación de la innovación o la intermediación en la difusión de conocimiento. Por otra parte, debe responder a nuevos retos sociales y a la creciente demanda de satisfacer nuestras necesidades colectivas a través de modos de suministro más eficientes que requieren el desarrollo y aplicación de nuevo conocimiento. Estas tendencias potencian el papel de la contratación pública en las políticas de innovación, en particular a través de marcos reglamentarios y de los estímulos que se dan para la constitución de partenariados público-privados para el suministro de bienes y servicios colectivos.



… entre los que está el contexto de la actual crisis

Las crisis financiera y económica tienen efectos encontrados sobre la innovación en términos de estrategias empresariales y de políticas públicas.

• La I+D empresarial declina al estar principalmente financiada con cash flows que se contraen con la crisis. Los bancos y los inversores institucionales y privados presentan una mayor aversión al riesgo y se reducen los flujos potenciales de financiación externa (véase el Gráfico 0.1).

• Las pequeñas y medianas empresas innovadoras están especialmente afectadas, ya que su desarrollo está con mucha frecuencia basado en activos intangibles y está condicionado por la disponibilidad de capital externo. Sube la tasa de bajas y decae el número de nuevos actores.

• Confrontadas con una contracción de la demanda real, las empresas por lo general tienen una mayor aversión al riesgo y dan preferencia a la innovación incremental de bajo riesgo y corto plazo sobre los proyectos con mayor riesgo y plazo que supongan costes de I+D más elevados y la contratación de personal nuevo altamente cualificado.

• Este sombrío clima de la innovación tiene un impacto negativo sobre el mercado de trabajo de personal altamente cualificado y pone en peligro las reservas y difusión de conocimiento que estos recursos almacenan y transmiten.

Sin embargo, en épocas de crisis, pueden generarse nuevas oportunidades. Las empresas que quieren y pueden asumir riesgos e invertir en investigación e innovación para aumentar sus cuotas de mercado a expensas de competidores más cautos, cuyo tamaño es con frecuencia muy superior, pueden beneficiarse de la situación. La capacidad de resistencia de los esfuerzos públicos de promoción de la innovación varía según el país y la región.

INTRODUCCIÓN66 –


Gráfico I.1. Impacto de los ciclos de negocio sobre la innovación

I+D financiada por las empresas, patentes (solicitudes de patentes a la Oficina Europea de Patentes), marcas registradas (tramitadas ante la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos) y PIB

Nota: Tasas de crecimiento anual para la totalidad de países miembros de la OCDE divididas entre la desviación estándar.

Fuente: OCDE (2009), “Policy Responses to the Economic Crisis: Investing in Innovation for Long-Term Growth”, OCDE, París.

En varios países miembros de la OCDE, algunos paquetes de estímulos anticíclicos instaurados para paliar el impacto de la crisis actual han incluido medidas de apoyo a la I+D que han generado un incremento del volumen del gasto en I+D, incluida la cuota financiada por el sector empresarial. En algunos países, la crisis ha catalizado los esfuerzos para acometer iniciativas de I+D en torno a las llamadas nuevas prioridades estratégicas como las tecnologías verdes en energía y protección medioambiental. Estos gastos deberían sustentar perspectivas de crecimiento a más largo plazo. En otros países, más afectados por la magnitud de sus déficits presupuestarios, ha habido presiones para recortar o retrasar las inversiones públicas en infraestructuras de CyT y/o las asignaciones presupuestarias públicas a programas de apoyo a la I+D+i. Es preciso resistir estas presiones. Aunque posiblemente proporcionen cierto alivio fiscal a corto plazo, estos recortes terminarían con seguridad dañando los cimientos del crecimiento y diversificación en sectores emergentes a largo plazo.

Marcas EEUU

PIB

Patentes OEP I+D industrial



Conclusión

Éstas son las tendencias que conforman el escenario del desarrollo del próximo Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación del País Vasco. El País Vasco ha realizado ya una serie de esfuerzos para adaptar sus políticas e instituciones, respondiendo a cambios en la percepción del papel de la innovación. En algunas áreas, la región tiene más trabajo por delante. Este informe evaluará por lo tanto el sistema de innovación de la región así como sus políticas y mecanismos de gobernanza en esta materia, a la luz de las tendencias internacionales que conforman el mundo en el que compiten las empresas del País Vasco.

Notas

1. Distintos elementos de este apartado provienen de la Estrategia de Innovación desarrollada por la OCDE. Esta estrategia, que fue presentada en el Encuentro Ministerial de la OCDE celebrado en mayo 2010, tiene como objetivo promover los enfoques de política integrada que toman en cuenta las dinámicas, alcance y pautas cambiantes de la innovación (OCDE, 2010a, 2010b).

2. Para un estudio y análisis completos de la dinámica cambiante de la innovación y de los desafíos políticos relacionados, véase OCDE (2009a), y OCDE (2010b).

3. En particular en el Manual de Oslo (OCDE/Eurostat, 2005), (OCDE 2007), y los nuevos esfuerzos de medición desarrollados en el contexto de la Estrategia de Innovación de la OCDE (OCDE, 2010b).

4. En las economías desarrolladas, entre un 10 y un 40% de los usuarios participa en el desarrollo y/o modificación de los bienes o servicios que adquieren (Von Hippel, 2005).

5. O, en el caso del País Vasco, entre los centros tecnológicos (CT), los centros de investigación cooperativa (CIC) y el sector empresarial productivo.

6. Algunas de las empresas que lideran el sector de las TIC como Microsoft o Nokia vieron la luz o se transformaron por medio de la innovación en un clima de destrucción creativa durante periodos de crisis económica; otras, como Google y Samsung, incrementaron fuertemente su gasto en I+D inmediatamente después del reventón de la “Nueva Economía” de 2001 (OCDE, 2009b).

INTRODUCCIÓN6� –


Bibliografía

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OCDE (2006), Innovation and Knowledge-Intensive Service Activities, OECD Publishing, París.

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OCDE (2010a), Measuring Innovation: A New Perspective, OECD Publishing, París.

OCDE (2010b), The OECD Innovation Strategy, Getting a Head Start on Tomorrow, OECD Publishing, París.

Von Hippel, E. (2005), Democratizing Innovation, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA – 69


Capítulo 1

Innovación y economía vasca

El País Vasco en España es bien conocido por su exitosa transformación industrial y sus elevados niveles de riqueza. ¿Está preparado su sistema de innovación para pasar de un modelo de innovación incremental en fabricación a un modelo basado en la ciencia y en otras formas de conocimiento? Este capítulo proporciona una visión general de las tendencias socioeconómicas del País Vasco, variaciones subregionales incluidas. Analiza los factores que rigen el crecimiento y la productividad en la región, haciendo hincapié en los indicadores relacionados con la innovación para examinar así la llamada “paradoja competitiva vasca”. El capítulo concluye con una visión de conjunto de los principales agentes del sistema de innovación regional.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA�0 –


Introducción

La historia del País Vasco es la del éxito en la transformación de una región. La llamada “Primera Gran Transformación Económica” ayudó a la región a recuperarse y prosperar después de las crisis económicas de las décadas de los setenta y los ochenta que provocaron una alta tasa de desempleo y emigración (véase el Recuadro 1.1). Bilbao es un ejemplo internacionalmente conocido de exitosa regeneración urbana tras el cierre de los astilleros, siendo tal vez el Museo Guggenheim Bilbao el mejor símbolo de dicho éxito. En la última década, el País Vasco ha mantenido altos niveles de crecimiento y PIB per cápita con relación a las regiones de la OCDE. Frente a la reciente crisis financiera y económica, también ha tenido un mejor comportamiento que otras regiones de España.

Ahora bien, ¿está preparada la región para un modelo de crecimiento impulsado por la innovación en el futuro? Si tenemos en cuenta el envejecimiento de la población, la limitada inmigración y el aumento de la competencia global, el papel de la innovación cobrará cada vez mayor importancia. Durante esta década, la región ha visto claramente la necesidad de una “Segunda Gran Transformación Económica” que incluya diversas iniciativas para apoyar una economía productiva y basada en el conocimiento. Esta visión inicial va más allá de la tecnología y hace cada vez más hincapié en la creatividad, la cohesión social y el medio ambiente.

Recuadro 1.1. Breve historia de la economía vasca

Durante los siglos XVII y XVIII se produjeron importantes avances en sectores económicos tales como la pesca, el transporte marítimo, la construcción naval, el comercio internacional, la fundición del hierro y la agricultura. En el siglo XVII, Bilbao se convirtió en el puerto más importante del norte de España. A partir de mediados del siglo XIX, las minas de hierro situadas cerca de la ría de Bilbao, fueron explotadas a gran escala por empresas vascas y extranjeras para exportar su producto a industrias siderúrgicas europeas, fundamentalmente británicas. Los beneficios de estas operaciones mineras fueron invertidos en otros tipos de producción (muchos de ellos dirigidos a la industria siderúrgica), dando lugar de ese modo a un notable proceso de acumulación de capital. Esta fase de desarrollo también atrajo una afluencia masiva de inmigrantes de otras regiones españolas. El declive y limitaciones de la pesca debido a las aguas jurisdiccionales (200 millas), y el agotamiento de los recursos pesqueros habían reducido la rentabilidad de la pesca y el número de embarcaciones.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA – �1


Recuadro 1.1. Breve historia de la economía vasca (cont.)

La industrialización se expandió desde Bilbao durante el siglo XIX hacia el resto de Bizkaia y Gipuzkoa. Estos territorios estaban considerados, junto con Cataluña, como los más avanzados de España en el aspecto industrial. Araba-Álava solo experimentó un cambio importante durante las décadas de los cincuenta y los sesenta.

Durante el siglo XX, el desarrollo económico de la región estuvo sujeto a las políticas económicas españolas que obstaculizaron la expansión económica. A finales de los años cincuenta, se establecieron medidas para incrementar los vínculos internacionales, lo cual contribuyó a una segunda oleada de industrialización que trajo consigo importantes cambios sociales y económicos y una nueva afluencia de trabajadores inmigrantes. Así es como surgieron en el País Vasco importantes empresas siderúrgicas, astilleros, industrias navales, de transformación del hierro, eléctricas, químicas y papeleras. El sector financiero vasco se convirtió en el más potente de España y sus inversiones alcanzaban a todo el país. De este modo tuvo lugar la especialización productiva de la industria vasca que se vio reforzada por una intensa acumulación de capital durante la década de los sesenta y los primeros años de la década de los setenta.

La crisis económica de finales de los setenta y los efectos de la apertura económica perjudicaron gravemente a la economía vasca, provocando cierres de empresas y el declive de sectores enteros (la gran industria del hierro y el acero, el metal, empresas de bienes de capital, construcción naval, etc.). En aquella época, su tasa de desempleo duplicaba la del resto de la Unión Europea. A finales de la década de los sesenta, el País Vasco aportaba el 7,5% del PIB español; en 1990 la cifra cayó a menos del 6%. La crisis comenzó finalmente a remitir en 1993 cuando la economía llegó a ser más diversificada y abierta a los mercados exteriores. Se produjo un cambio considerable en la estructura industrial. En 1975 el PIB de la región era de unos 8.000 millones de EUR, procedente principalmente de la industria que daba empleo a más del 50% de la población activa. Treinta años más tarde, con una población similar (4,8% del total español), el PIB de la región era en 2005 de unos 58.000 millones de EUR en precios actuales. Gran parte del incremento se debió a un crecimiento del sector servicios que daba empleo al 60% de la población activa. El sector industrial reestructurado aportaba el 29,3% del Valor Añadido Bruto (PIB menos impuestos sobre productos), en comparación con el 60,8% de los servicios, el 8,9% de la construcción y el 1% del sector primario.



Recuadro 1.1. Breve historia de la economía vasca (cont.) Fuente: Comunidad Autónoma del País Vasco (2009), “Conocer el País Vasco: Viaje al interior de su cultura, historia, sociedad e instituciones”. Gobierno Vasco,Vitoria-Gasteiz, España, www.euskadi.net/r33-2732/es/contenidos/informacion/ezagutu_eh/es_eza_eh/adjuntos/eza_en.pdf.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA – ��


País Vasco: tendencias económicas y demográficas generales

Una región singular en España…

La Comunidad Autónoma del País Vasco está situada en el norte de España (véase el Gráfico 1.1).1 Limita al norte con el Golfo de Bizkaia y con el sudoeste de Francia; al este con Navarra, al sur con La Rioja y al oeste con Cantabria, Castilla y León. El País Vasco está dividido en tres “territorios históricos” o provincias (Araba-Álava, Bizkaia y Gipuzkoa), 20 comarcas y 250 municipios. Aunque la ciudad más grande de la región es Bilbao, la capital política es Vitoria-Gasteiz 2. Las lenguas oficiales son el español y el euskera 3. El País Vasco es una de las tres comunidades autónomas históricas de España tal como se recoge en la Constitución española de 1978, siendo las otras dos Cataluña y Galicia (para más información sobre los mecanismos de gobernanza singulares del País Vasco, véase el Capítulo 3).

Gráfico 1.1. Mapa del País Vasco con sus sectores clave

Fuente: Gobierno Vasco.

Aunque el País Vasco es una de las regiones más pequeñas de España en términos de superficie, su contribución a la economía española es grande. El País Vasco abarca una extensión de más de 7.000 kilómetros cuadrados (14ª de España), tiene una población de más de 2,1 millones de habitantes (4,7%

Industria pesada

Química

Automoción

Electrónica

Papel

Vino

Parque Tecnológico

Centros Tecnológicos

Puerto

Aeropuerto

Universidad



la de España) y una densidad de población de 300 habitantes por kilómetro cuadrado aproximadamente (una de las regiones más densamente pobladas). El PIB de la región era de unos 68.000 millones de EUR en 2008, aunque sufrió una caída del 4% en precios actuales hasta situarse en 65.500 millones en 2009. El País Vasco viene representando por lo tanto el 6,1-6,3% del PIB de España desde 1995, el cual es notablemente más alto que el porcentaje de población de la región.

La población del País Vasco está envejeciendo y presenta un crecimiento bajo. Con un 18,5% de la población que tiene 65 años o más, la región supera la media española del 16,7% aunque está por debajo de varias regiones españolas como Castilla y León, Asturias, Galicia y Aragón, donde ese porcentaje supera el 20%. El País Vasco es aproximadamente el percentil 74º de las regiones de la OCDE. A efectos de comparación, señalamos que el promedio nacional de la OCDE es del 14%. Y a diferencia de gran parte de España, que ha experimentado en los últimos diez años un considerable crecimiento demográfico gracias a la inmigración, el País Vasco ha crecido muy poco. De 1998 a 2009, la región registró un aumento neto de aproximadamente 74.000 habitantes, un incremento total del 3,5% de su población. En cambio, durante el mismo periodo, la población de España creció aproximadamente el 17,3%, cinco veces más. La población nacida en el extranjero es poco numerosa en la región (menos de 120.000) si bien creció del 0,7% al 5,4% de 1998 a 2008 (véase el Gráfico 1.2). Por lo que respecta al futuro, el País Vasco se enfrenta no solo a un desafío demográfico, sino también a una posible escasez de mano de obra.



Gráfico 1.2. Evolución demográfica

2.2

2.2

2.1

2.1

2.0

200

-20

40

6080

100

120

140

160

180

20082007200620052004200320022001200019991998

5,4%4,6%

4,0%

1,0% 1,3%1,8%

2,3%2,8%

3,4%

0,7% 0,8%

Población (millones) Nacidas en el extr. (miles)

Nota: Expresado como porcentaje: proporción de nacidos en el extranjero con respecto a la población total del País Vasco por año.

Fuente: Datos del Instituto Nacional de Estadística (INE).

En el País Vasco, la población y la producción no están uniformemente distribuidas en los tres territorios. Bizkaia representa el 51% del PIB de la región y el 55% de su población. Le sigue Gipuzkoa con un 32% y 33% respectivamente. Araba-Álava, con solo el 14% de la población de la región y el 17% de la economía, tiene un PIB per cápita mucho más elevado que los otros dos territorios (115% de la media de la región). Con relación a 1990, Araba-Álava es la que ha experimentado el mayor aumento de población en términos absolutos y relativos, aunque ese cambio es muy modesto en todos los territorios.

Debido a la crisis, el desempleo ha aumentado espectacularmente en España, pero el País Vasco ha demostrado tener mayor capacidad de resistencia. Según el Eustat, el desempleo aumentó en la región en 5,4 puntos porcentuales entre 2007 y el 4º trimestre de 2009, pasando del 3,3% al 8,7%. En 2010, estas tasas fueron más altas, pero bajaron al 8,8% en el 3er trimestre de 2010. Sin embargo, donde mayor impacto ha tenido el desempleo ha sido en Araba-Álava, con un incremento del mismo de 7,2 puntos porcentuales, a pesar de que registraba la tasa de desempleo más baja de la región en 2007. Gipuzkoa experimentó el menor incremento en el 3er trimestre de 2010 con relación a 2007, equivalente a 4,1 puntos porcentuales. Bizkaia experimentó un incremento del 4,0% al 9,8% en el mismo periodo, es decir, un aumento de



5,8 puntos porcentuales. Utilizando datos del INE, el aumento del desempleo en el País Vasco de 4,8 puntos porcentuales entre el 1er trimestre de 2008 y el 1er trimestre de 2009 fue mucho menor que el aumento general en España (7,8 puntos porcentuales).

¿Cuál es el papel de la productividad en una región con un fuerte crecimiento y elevados niveles de PIB?

El País Vasco tiene niveles de PIB per cápita y tasas de crecimiento superiores a la media. Partiendo de tasas de crecimiento negativas a comienzos de los ochenta, la región alcanzó tasas del 5-7% anual a finales de los ochenta, experimentó una gran caída en las tasas de crecimiento a principios de los noventa, y alcanzó de nuevo tasas que rondaban el 5% a finales de los noventa (Orkestra, 2008). A comienzos de la pasada década, el crecimiento disminuyó hasta situarse por debajo del 3% pero aumentó paulatinamente durante el periodo anterior a la crisis. Aunque unas cuantas regiones registraron tasas de crecimiento similares, el crecimiento anual medio del País Vasco, del 3,41% de 1997 a 2007, excede con mucho al de otras regiones españolas potentes como Madrid o Cataluña (2,37% y 2,07% respectivamente) y regiones de la OCDE de manera más general (véase el Gráfico 1.3).

El País Vasco mostró una creciente productividad laboral en la década (PIB por trabajador) que precedió la crisis. Araba-Álava registró el mayor PIB por trabajador de la región. Aunque comprende comarcas rurales y no tiene la misma diversificación de actividad económica que otras regiones, los bajos niveles de población y algunos sectores de éxito contribuyen a los valores de productividad laboral relativamente más altos que ostenta. Araba-Álava es seguida de Bizkaia, que alberga la ciudad más grande de la región, Bilbao, y luego de Gipuzkoa que está ligeramente por debajo de la media regional.



Gráfico 1.3. PIB per cápita: nivel y tasa de crecimiento medio anual Regiones TL2 OCDE

Tasa anual media de crecimiento del PIB per cápita (precios actuales) 1997-2000

Notas: Los ajustes a la paridad de poder adquisitivo (PPA) están basados en cifras españolas. Los costes son más elevados en el País Vasco que la media española (en 2008, 105,7 contra 100 según la FUNCAS) lo cual reduciría la ventaja del País Vasco en PPA.

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos procedentes de la Base de Datos Regionales de la OCDE. Para facilitar la visualización se han excluido algunas regiones atípicas.

La composición de la economía vasca explica en parte los elevados niveles de productividad laboral del País Vasco. Un análisis de la composición sectorial revela que existe una productividad algo más alta con relación a la UE-14 debido a la especialización de los sectores de mayor productividad (energía, agua, salud y servicios sociales, industria no metálica, hoteles y restaurantes, transporte y comunicaciones). La economía está en general más especializada en las manufacturas que se realizan en sectores de alta tecnología con respecto a la cota de referencia. Sin embargo, pero la productividad específica sectorial por rama industrial es en realidad menor que en los países de la UE-14 (Orkestra, 2009).

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA�� –


La posición altamente favorable del País Vasco en términos de PIB por trabajador con relación al promedio de la OCDE ha disminuido con el tiempo (véase el Gráfico 1.4). En general, los datos de PIB por trabajador en PPA muestran una ventaja para España y el País Vasco con respecto a costes de vida y costes laborales menores que en otros lugares del norte y el oeste de Europa (Orkestra, 2009). Pero puede que estas ventajas no se sostengan a largo plazo. El grado de declive del PIB vasco por trabajador con relación a la OCDE depende de la fuente de los datos4. Con respecto a España, la ventaja ha aumentado durante la década anterior a la crisis. Debe tenerse en cuenta que los niveles de los precios en el País Vasco son más altos que en España en general: en 2008, casi un 6%. La ventaja relativa de la región en PPA es por lo tanto menor que la sugerida por las estadísticas generales5.

Gráfico 1.4. Tendencias del PIB por trabajador con relación a la OCDE Precios constantes 2000 USD y PPA

20082007 200920052004 200620022001 200319991998 200019961995 1997

52 000

54 000

56 000

58 000

60 000

62 000

64 000

66 000

68 000

70 000

50 000

España Total OCDE

País Vasco (OCDE) País Vasco (Eustat)

Nota: La Base de Datos Regionales de la OCDE obtiene datos de regiones españolas de Eurostat, que a su vez obtiene datos del INE (España). Las cifras del Eustat difieren considerablemente y por lo tanto se muestran aparte.

Fuente: Estadísticas de la OCDE, Base de Datos Regionales de la OCDE y del Eustat.

Los buenos resultados del País Vasco en términos de niveles y crecimiento del PIB per cápita superan lo que se podría esperar de su desempeño en variables relacionadas con la innovación (Orkestra, 2009)6. Este hecho que ha sido denominado como la “paradoja competitiva vasca” puede deberse a



varios factores. En primer lugar, dada la naturaleza de la estructura industrial, especialización y apertura del País Vasco, las empresas pueden disfrutar en un grado superior a la media de los beneficios de los efectos inducidos del conocimiento internacional procedente de las actividades de I+D+i en países extranjeros. En segundo lugar, es probable que existan efectos inducidos internos. El modelo de innovación llamado “hacer-usar-interactuar” (DUI) que prevalece en el País Vasco favorece las transferencias de conocimiento tácito y la inversión en capital que incorpore tecnología mejorada, en comparación con la inversión formal en I+D7. Las transferencias de tecnología basadas en el modo DUI, sumadas a otras mejoras organizativas y de marketing, desempeñarían por lo tanto un papel nada despreciable a la hora de explicar los aumentos de productividad y el PIB per cápita.

Las fuentes de crecimiento económico del País Vasco han cambiado considerablemente en los últimos quince años. Los tres motores potenciales de crecimiento del Valor Añadido Bruto (VAB) son el trabajo, el capital y la productividad total de los factores (PTF) (véase el Gráfico 1.5 y la Tabla 1.A1). 8 La PTF fue el principal motor de crecimiento entre 1986 y 1995 (Erauskin-Iurrita, 2008 y actualizaciones). A finales de los ochenta, se produjeron incrementos enormes en la productividad (PIB por trabajador) y en las tasas de empleo. A principios de los noventa, la productividad laboral era un factor positivo pero la tasa de empleo era un factor negativo (debido a incrementos en la tasa de empleo, especialmente en el sector servicios) y formas “pasivas” de ganancias de productividad a través de pérdidas de trabajadores (Orkestra, 2008).

De 1995 a 2004, las inversiones de capital y el trabajo fueron los principales motores del crecimiento, no la PTF, pero esto parece haber cambiado desde 2004.9 La inversión relacionada con la innovación jugó un papel menor y decreciente durante el periodo citado. El porcentaje atribuible a la PTF disminuyó de forma pronunciada desde el 63% en el periodo 1986-1995, al 18% en el periodo 1995-2000, y hasta tan solo el 10% entre 2000 y 2004.10 Entre 1995 y 2005, tanto el empleo como las tasas de empleo crecieron en el País Vasco de una manera notablemente más rápida que el promedio de la OCDE. Se observa una tendencia similar aunque acentuada en España, donde las contribuciones del trabajo son todavía más importantes, hecho motivado en parte por el gran flujo de inmigración. Entre los países de la UE-10, la tendencia muestra una aportación muy baja de la PTF, menor que en el País Vasco, pero con el capital actuando como principal motor de crecimiento en lugar del trabajo. El papel de la PTF en el País Vasco repuntó entre 2004 y 2006 (43% de crecimiento del VAB).11 Este incremento puede estar relacionado con el crecimiento de la inversión pública y privada en I+D que comenzó en los años anteriores.



Gráfico 1.5. Motores de crecimiento económico por periodos de tiempoCrecimiento anualizado del Valor Añadido Bruto (%)

2004-20062000-20041995-20001986-19950,0

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

0,0

0,5

Contribución PTFContribución del capitalContribución del trabajo

Fuente: Gráfico elaborado a partir de datos de Erauskin-Iurrita, I. (2008), “Las fuentes del crecimiento económico en el País Vasco, Navarra y España durante el periodo 1986-2004”, Orkestra, Instituto Vasco de Competitividad, Documento de Trabajo 2008-1, Fundación Deusto, Donostia/San Sebastián, España, y sus actualizaciones. Datos de la UE-10 obtenidos de KLEMS; España: INE; y País Vasco: Eustat.

Estructura industrial y vínculos internacionales

Empresas con buenos resultados se enfrentan a desafíos de escala y capacidad de absorción

Uno de los retos a los que ha de responder el sistema de innovación del País Vasco es su demografía empresarial. Más de la mitad del empleo corresponde a pequeñas y microempresas. El pequeño tamaño de las empresas vascas ha sido identificado como un obstáculo para la competencia en el mercado global, por lo que un estudio anterior de la región recomendaba que los grupos de empresas aumentaran su escala (Orkestra, 2009). El tamaño de las empresas también tiene implicaciones en cuanto a la escala necesaria para desarrollar actividades de I+D (véase más adelante el Gráfico 1.15). Si bien solo el 1,2% de empresas del País Vasco tiene más de 50 empleados, dichas



País Vasco Araba-Álava Bizkaia Gipuzkoa N° de Empleo N° de Empleo N° de Empleo N° de Empleo entidades entidades entidades entidadesN° trabaj 182 284 952 510 22 450 172 979 92 181 402 160 63 431 265 8680-9 93.3% 33.2% 92.0% 23.8% 94.0% 39.5% 94.0% 40.4%10-49 5.6% 21.4% 6.8% 17.6% 5.1% 23.2% 5.1% 23.9%50-249 1.0% 18.3% 1.1% 13.8% 0.8% 17.8% 0.8% 19.1%>250 0.2% 27.0% 0.1% 44.8% 0.1% 19.4% 0.1% 16.5%

empresas representan el 45,3% del empleo de la región (véase la Tabla 1.1). Araba-Álava tiene un porcentaje mucho más alto de empleo –un 44,8%- en grandes empresas (>250) que los otros territorios (Bizkaia con un 19,4% y Gipuzkoa con un 16,5%). Cuando se toma en consideración el empleo fuera del País Vasco, el tamaño de las empresas vascas es mayor de lo que indican las unidades locales.

Tabla 1.1. Empleo por tamaño de las instalacionesA 1 de enero 2009

Nota: La categoría “resto del estado” no figura. Corresponde a la comarca que se encuentra dentro del País Vasco si bien pertenece administrativamente a otra región.

Fuente: Eustat.

El emprendizaje es otro factor considerado intrínseco a la economía de la innovación. Obviamente, no todas las empresas nuevas hacen una aportación sustancial a la economía del conocimiento. En la región existe una tradición de seriedad empresarial pero los índices correspondientes sólo se sitúan en valores medios con perfiles limitados de innovación e internacionalización (Orkestra, 2008). La región también presenta un bajo número de empresas gacela (Pymes de alto crecimiento) y problemas con el traspaso de las estructuras de propiedad de las empresas familiares. El indicador de Actividad Emprendedora Total (TEA) sigue una función en forma de U con respecto a los niveles de riqueza. El índice para el País Vasco (6,9% en 2008)12 ha estado al nivel o por debajo del nivel de España, un índice menor que el de economías como la de Estados Unidos pero mayor que los de otros países europeos. Desde 2001, el índice ha ido creciendo de manera continua, mostrando Gipuzkoa los incrementos más notables de los tres territorios. En términos de barreras al emprendizaje, lo que se cita más frecuentemente son las normas sociales y culturales. Aunque en España la financiación es uno de los principales desafíos, en el País Vasco solo reviste una importancia media (Global Entrepreneurship Monitor, 2009). Con la crisis, las agencias de desarrollo local han apreciado un aumento de inmigrantes y entre éstos,



Empleo 1995 2000 2008A Crecimiento (1995-2008) 000s % 000s % 000s % %Agricultura 19.8 3 28.2 3 21.0 2 0.5Energía 6.9 1 6.0 1 7.5 1 0.6Manufacturas 205.0 27 249.6 26 269.1 24 2.1Construccón 58.6 8 76.9 8 99.8 9 4.2Servicios 481.7 62 586.3 62 745.8 65 3.4Total 772.0 100 947.0 100 1 143.2 100 3.1

un mayor número de personas con formación que tratan de poner negocios en marcha.13

El núcleo industrial se encuentra en las manufacturas de tecnología media-baja y media-alta

Estructura global

De 1995 a 2008, la estructura económica de la región experimentó un cambio modesto a favor de un incremento en el sector de la construcción. La construcción pasó de representar el 6% al 10% del Valor Añadido Bruto de la región, con el resultado de descensos menores en otros sectores: del 2% al 1% en agricultura, del 27% al 26% en manufacturas, y del 61% al 60% en servicios (véase el Gráfico 1.6).

Gráfico 1.6. Estructura económica del País VascoValor Añadido Bruto

1995 2008Agricultura 1% Energía 4%

Manufactura 26%

Servicios 60%

Consrucción 10%

Agricultura 2% Energía 4%

Manufactura 27%

Servicios 62%

Consrucción 6%

Nota: El Eustat ofrece datos de VAB ligeramente diferentes pero solo se remonta al año 2000. El Eustat muestra para 2008 la siguiente distribución: agricultura (1%), manufacturas (28%), construcción (10%), servicios (62%).Fuente: INE, Cuentas económicas.



Un desglose del empleo por nivel de tecnología muestra una evolución hacia niveles más altos de tecnología y de intensidad de conocimiento (véase la Tabla 1.A.2). Entre las manufacturas, el empleo en las de tecnología media-alta creció el 3,2% de 1994 a 2006, en comparación con el 1,7% de las de alta tecnología y el 1,2% para las de tecnología media-baja. En los servicios, el mayor aumento se produjo en los servicios al mercado intensivos en conocimiento (6,0%), y servicios de alta tecnología intensivos en conocimiento (5,6%). Con respecto a España, la región se encuentra claramente más especializada en servicios financieros intensivos en conocimiento y en tecnología media-alta, siendo ésta una tendencia creciente. Aunque el porcentaje de manufacturas de alta tecnología está aumentando, el País Vasco no está especializado con respecto a España en su conjunto (véase el Gráfico 1.7).

Gráfico 1.7. Dinámica sectorial por nivel tecnológico Evolución de la especialización utilizando el empleo, 1994-2006

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

-15%

-20%

-25%

-30%0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6

Servicios al mercado menos intensivos en conocimiento

Sector manufacturero de alta tecnología Servicios financieros

intensivos en conocimiento

Sector manufacturero de tecnología medio-alta

Servicios al mercado intensivos en conocimiento

Otros servicios intensivos en conocimiento

Otros servicios al mercado menos intensivos en conocimiento Servicios de alta tecnología

intensivos en conocimiento

Sector manufacturero de tecnología medio-baja

Índice de especialización 2006

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos de Eurostat y clasificación por nivel tecnológico.

Entre los sectores manufactureros, el VAB por trabajador ha ido creciendo mientras que el empleo ha permanecido estable o ha aumentado (véase el Gráfico 1.A1). Los sectores basados en recursos naturales presentan por lo general el mayor VAB por trabajador. Otros sectores con importantes incrementos en VAB por trabajador -no atribuibles a reducciones de empleos– son: metales básicos, sustancias y productos químicos, y otros



productos minerales no metálicos. Los sectores de mayor crecimiento en términos de empleo son, con diferencia, los metales transformados, seguidos de maquinaria y equipos.

Los clústeres del País Vasco

Otra perspectiva desde la que analizar la economía vasca es la de los clústeres. La región ha tenido desde antiguo una política que promocionaba los clústeres y las asociaciones clúster (véase el Capítulo 2). El Gráfico 1.8 permite apreciar la importancia relativa de los diferentes clústeres en términos de tamaño y variaciones en ventas y empleo. El clúster de la automoción, el mayor de todos, ha mantenido el empleo al tiempo que incrementaba la productividad. Los clústeres que presentan los mayores incrementos tanto en cifra de negocio como en empleo son el del metal y el de la energía, así como los clústeres más pequeños de electrónica (impulsados en parte por la Corporación Mondragón), la industria aeronáutica y el medio ambiente. Los clústeres que muestran niveles bajos de crecimiento son el papel (aumento de la productividad gracias a la reestructuración), los productos químicos (escaso aumento de la productividad), la industria marítima y de construcción naval (aumento de la productividad debido a la especialización en nichos de mayor valor añadido), máquina-herramienta (estable) y herramientas manuales (tendencias negativas en empleo y cifra de negocio) (Fariñas et al., 2009).

Un estudio sobre los riesgos del off-shoring revela solo un riesgo medio para algunos de estos clústeres. Considerando el nivel de globalización del sector, se asignó un riesgo medio a la automoción (altamente globalizada), así como a los productos químicos y a la industria papelera (nivel medio de globalización). Hay una presencia relativamente baja de filiales internacionales en general en la región. Los sectores considerados como de nivel medio de riesgo de off-shoring (dado su nivel relativamente más alto de filiales internacionales) incluyen la automoción, pasta y papel, y los productos químicos (Deloitte, 2008).



Gráfico 1.8. Desempeño de los clústeres del País Vasco% variación 2000-2005

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

-2%

-4%

-2% 0% 2% 4% 14%12%10%8%6%

Empleo

Nota: Las burbujas representan el tamaño de los clústeres.

Fuente: Fariñas et al. (2009), “Structural Change and Globalisation: Case Study Basque Country (Spain)”, contrato No. 2008.CE.16.0.AT.020 relativo a la evaluación ex post de los Programas de Políticas de Cohesión 2000-2006, cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Objetivos 1 y 2), Paquete de Trabajo 4, Dirección General de Política Regional de la Comisión Europea, Desarrollo de Políticas, Unidad de Evaluación, basado en datos del Eustat e Informe al Parlamento Vasco (2006).

Las cooperativas

El País Vasco, y particularmente Gipuzkoa, es conocido por la presencia de cooperativas. La más famosa de las cooperativas de la región es la Corporación Mondragón, el séptimo mayor grupo empresarial de España (véase el Recuadro 1.2). En 2008, Mondragón por sí sola representó el 3,6% del PIB del País Vasco (6,6% del PIB industrial). El grupo también desempeña un papel significativo en el sistema de innovación en términos de inversiones en la región y de sus vínculos con todo el mundo. Por ejemplo, en 2009, Mondragón invirtió en I+D+i más de 140 millones de EUR y participó en 70 proyectos en España y en el mundo. El 20% de las ventas de las cooperativas relacionadas con la industria es generado por nuevos productos y servicios desarrollados en los últimos cinco años. Los centros tecnológicos y las unidades

PapelHerramientas de mano

Máquina – Herramienta

Química

MarítimoAutomoción

Aeroespacial

Energía

Electrodomésticos (Appliances)

Electrónica (Electronics)

Metal

Medio Ambiente



de I+D de Mondragón (entidades de investigación spin-off con estatus de entes privados sin ánimo de lucro) tenían un presupuesto combinado de casi 54 millones de EUR con 742 empleados en 2009 (Mondragón, 2010).

Vínculos internacionales

Los intercambios comerciales se producen principalmente con países de la UE, dado que la región tiene una limitada presencia en Asia, Norteamérica y Europa del Este (Orkestra, 2008). La economía del País Vasco exporta el 70% del PIB regional. De 2000 a 2003, la ratio entre exportaciones y PIB disminuyó desde cerca del 70% al 60%, pero se recuperó a un ritmo constante durante 2008. Las importaciones y exportaciones internacionales aumentaron a partir del comienzo del periodo en un porcentaje anual medio del 4,8% y 3,8% respectivamente, mientras que los intercambios con otras regiones de España registraban una tasa de crecimiento medio anual más baja (1,8% y 1,1%).

Las exportaciones corresponden predominantemente a los sectores medio-bajo y medio-alto en proporciones iguales. La mayor parte del desplazamiento en los últimos años se ha producido desde el sector medio-bajo hacia el medio-alto. Las exportaciones en los sectores de alta tecnología han fluctuado durante los últimos 15 años pero siguen siendo bajas (por debajo del 5%), lo cual es considerablemente menor que en las economías avanzadas de la UE y la OCDE. El porcentaje correspondiente a los sectores de baja tecnología ha disminuido algo pero sigue representando aproximadamente el 8% de las exportaciones.14 Los principales sectores exportadores corresponden a vehículos a motor, maquinaria y equipos mecánicos y hierro/metalurgia. Los diez países principales en cuanto a importaciones y exportaciones representan aproximadamente dos tercios del volumen. Los principales países destinatarios de las exportaciones son Francia, Alemania, EEUU, Italia y el Reino Unido, mientras que los principales países importadores son Rusia, Francia, Alemania, Italia y China (Eustat 2009).



Recuadro 1.2. Corporación Mondragón

El grupo

Creada en 1956 por iniciativa del sacerdote José María Arizmendiarrieta, Corporación Mondragón ha crecido hasta convertirse en el grupo empresarial más grande del País Vasco y el séptimo de España. La misión de la Corporación combina las metas básicas de una organización empresarial que compite en mercados internacionales con el uso de métodos democráticos en su estructura de negocio, la creación de empleo, el progreso humano y profesional de sus trabajadores y un compromiso de desarrollo dentro de su entorno social. En 2009, la Corporación contaba con más de 85.000 empleados (un descenso con respecto a los más de 93.000 computados en 2008) en todo el mundo, y comprendía 75 plantas de fabricación y 9 oficinas corporativas. La cifra de negocios, 14.800 millones de EUR para el ejercicio 2009, procede de sus cooperativas en los sectores de las finanzas, la industria, la venta minorista y el conocimiento

Universidad de Mondragón

Fundada en 1943 como escuela politécnica, la Universidad de Mondragón fue creada en 1997 con la fusión de tres cooperativas diferentes que ahora son las tres facultades de Ingeniería, Empresariales y Humanidades-Educación. En total cuentan con unos 3.100 alumnos que cursaron licenciaturas y con 400 que realizaron cursos de postgrado en el año académico 2008-2009. Entre los recientes proyectos de la Universidad como aportación al sistema vasco de innovación se puede citar el Centro Culinario Vasco, un nuevo edificio de ingeniería con un centro de investigación conjunta para satisfacer las necesidades de las empresas locales, y un centro de investigación e innovación tecnológica en electrónica y sistemas embebidos.

Ciencia, tecnología e innovación

En 2009, Mondragón gastó más de 140 millones de EUR en I+D+i. De esa cantidad, 15 millones de EUR fueron invertidos a través del Plan de Ciencia y Tecnología 2009-2012. La Corporación ostenta en total 705 patentes de invención y ha participado en 18 proyectos CENIT (programa español), 9 ETORGAI (programa del País Vasco) y 34 proyectos internacionales directamente vinculados con los campos abarcados por el Plan. El Plan aborda las siguientes áreas temáticas: Nuevos Materiales y Sistemas de Fabricación, Tecnologías de Información y Comunicación, Tecnologías para la Energía

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA�� –


Recuadro 1.2. Corporación Mondragón (cont.)

y Sostenibilidad, Tecnologías para la Salud, Tecnologías para la Gestión Empresarial e Investigación en Valores y Gestión Participativa. El plan tiene 22 líneas de I+D estratégicas en las que participan 37 cooperativas, todos sus centros tecnológicos y la universidad. En 2009, fueron lanzados Mondragón Salud y Mondragón Energía para el desarrollo de actividades en estos campos de interés prioritario. Mondragón también apoya el Polo de Innovación Garaia creado hace diez años, uno de los cuatro centros líderes en innovación del País Vasco junto con los otros tres parques tecnológicos.

Fuente: Corporación Mondragón, Memoria Anual 2009, www.mondragon-corporation.com.

Gráfico 1.9. Importaciones y exportaciones como porcentaje del PIB en el País Vasco

Porcentaje del PIB (columnas) / Porcentaje con países extranjeros (líneas)Exportaciones: cuota países extranjeros

Importaciones: cuota países extranjeros

0%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

80%

70%

2008200720052004 200620022001 20032000

Exportaciones: % del PIB Importaciones: % del PIBExportaciones: cuota países extranjeros Importaciones: cuota países extranjeros

Fuente: Eustat, Cuentas Económicas.

El análisis de las exportaciones vascas de 1996 a 2005 muestra que las exportaciones de la región fueron “sofisticándose” en términos de nivel tecnológico (Minondo, 2008).15 Los resultados muestran que las exportaciones del País Vasco eran similares al 25% de los principales países exportadores del mundo, aunque ello deja una brecha del 20% con respecto a muchos países de la UE o de un 40% con relación al principal país exportador (Irlanda). La



región experimentó un mayor crecimiento en este índice de sofisticación que cualquier otra región española así como con relación a la mayoría de países UE-15, aunque más a finales de los noventa que en la primera mitad de la década de 2000, cuando los países de la UE registraron mayores tasas de crecimiento. Dentro de la región, Araba-Álava tuvo un índice de sofisticación de las exportaciones ajustado por calidad mayor que el de Gipuzkoa, y ambos fueron mucho más altos que el de Bizkaia (Minondo, 2008). Sin embargo, desde 2003, las exportaciones de los sectores clasificados como alto y medio-alto han ido disminuyendo mientras que las de los sectores medio-bajo han aumentado (Orkestra, 2008).

La región vasca presenta una inversión extranjera directa (IED) saliente más fuerte que una la IED entrante. Es una de las tres regiones de España en las que la IED saliente es mayor que el PIB. Sin embargo, los flujos y stocks de IED entrantes son menores que el PIB (Orkestra, 2009). Con respecto a la IED entrante, en 2006 los principales sectores fueron la banca y otros servicios de intermediación financiera (51,6% de entradas, lo que explica el repunte de la IED en 2006), el comercio mayorista (12,9%), y la fabricación de productos minerales no metálicos (11,7%). En años anteriores, con una categorización sectorial ligeramente diferente, los sectores principales de inversión entrante fueron: otras manufacturas, comercio y servicios financieros. La IED saliente en 2006 siguió un perfil muy diferente, principalmente en los sectores de fabricación de productos minerales no metálicos (28%), tecnología de la información (17%), metalurgia (13%), textiles (13%) y fabricación de alimentos y bebidas (13%). La entrada de IED destinada a empresas que llevan a cabo actividades de I+D con vínculos con la industria local constituiría un activo para el sistema de innovación de la región.

Entre 2004 y 2006 aproximadamente el 40-50% de la IED entrante se originó en países UE-15. Países Bajos es uno de los países que destacan en el periodo. Las fuentes de IED de países de la OCDE no pertenecientes a la UE (que representan entre una cuarta parte y la mitad de la IED en un año dado) tienden a proceder principalmente de EEUU y, en menor medida, de Suiza. Hay muy poca IED desde Asia y África, pero se han producido incrementos en la aportación de Latinoamérica, con grandes inversiones periódicas de Brasil y México.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA90 –


Gráfico 1.10. Evolución de la IED 2001-2006En miles de millones de EUR

4

6

0

7

5

3

1

2

20052004 200620022001 2003

IED entrante IED saliente

Fuente: Eustat.

Sistema de innovación y desempeño

El País Vasco es una región líder (en cabeza o entre los primeros puestos) en España en lo que respecta a varios indicadores relacionados con la innovación. Incluyen: mano de obra con estudios superiores, índice de empleo en industria de tecnología alta y medio-alta y KIS, y PIB por trabajador. La intensidad de I+D empresarial también está considerada la más importante de España, aunque esta cifra exige una interpretación más detallada (véase el apartado “Financiación de la I+D”). Dada la falta de instalaciones de investigación pública en la región, y la capacidad de investigación universitaria más limitada, las cifras de I+D pública y universitaria son más bajas que las medianas de España y la OCDE. Dentro de la OCDE, el País Vasco se encuentra por lo general al nivel de la mediana de la OCDE o por debajo de ésta en varias variables, aunque el nivel de cualificación de la mano de obra destaca por lo alto en la comparativa internacional.



Gráfico 1.11. Resumen de indicadores de innovación regional: País Vasco Mediana de regiones de la OCDE =1

Variación interregional España13

11

9

7

5

3

1

-1

Variación interregional OCDEPaís Vasco

Formación en educación

terciaria (% de la mano de

obra)

PIB por trabajador

Empleo de alta

tecnología

Patentes PCT (por millón de

habitantes)

I+D uni-versitaria

(% PIB)

I+D pública (% PIB)

I+D empresarial

(% PIB)

Estudiantes educación

terciaria (5% población)

46,58 valor máximo

Notas: Datos de 2007 o del último año disponible, dependiendo de la región. La franja clara representa el rango de valores para España. La franja oscura representa el rango de valores para las regiones de la OCDE. El diamante es el valor correspondiente al País Vasco. Los valores están normalizados en 1 para la mediana de la OCDE para las regiones disponibles. No hay información disponible sobre todas las regiones de la OCDE para cada indicador.

Fuente: Cálculos basados en datos de la Base de Datos Regionales de la OCDE.

Mano de obra con estudios superiores, especialización en ingeniería, empleo creciente en I+D

Logros y desempeño en educación

El País Vasco tiene una mano de obra con un nivel muy alto de estudios en términos nacionales e internacionales. Se encuentra a la cabeza de las regiones españolas, con un 48% de los trabajadores que han cursado estudios superiores. Es un porcentaje mucho más alto que el de Navarra (41%), Madrid (41%) o Cataluña (31%). También está muy por encima del promedio regional de la OCDE situado en un 24%. La región tiene el porcentaje más bajo de mano de obra con solo educación primaria, 30% contra el 35% de Madrid, 38% de Navarra o 42% de Cataluña. Sin embargo, la región ha registrado una escasez de doctores y doctorandos. Entre quienes han cursado estudios secundarios, hay un elevado porcentaje de personas que no han pasado



de la primera etapa de la educación secundaria y un pequeño porcentaje de la población que ha cursado estudios de la segunda etapa de educación secundaria (Orkestra, 2008). Del total de personas con educación secundaria, el 37% ha cursado estudios de formación profesional contra solo el 25% de España en su conjunto. La población de 20-24 años con al menos educación secundaria ha disminuido de forma constante del 81,2% (2002) al 78% (2008). Entre los actuales estudiantes que cursan estudios superiores, muchos están matriculados en disciplinas directamente relevantes para las empresas locales. Los estudiantes matriculados en educación superior en tanto que porcentaje de la población (3,7%) se acercan al máximo de las regiones españolas y están ligeramente por debajo de la media regional de la OCDE.

¿Qué grado de preparación tiene la futura mano de obra? Los resultados académicos de los alumnos de 15 años, cotejados a través del Programa Internacional de la OCDE para la Evaluación de Alumnos (PISA), sirven de orientación. De entre las diez regiones de España con datos (2006), el País Vasco ocupa el 6º puesto en matemáticas, el 8º en ciencias y el 2º en lectura. No se encuentra por lo tanto a la cabeza de los resultados españoles. La región puntúa ligeramente por encima de la media de la OCDE en matemáticas, pero ligeramente por debajo en ciencias y lectura. Estos resultados exigen un refuerzo de la educación en las etapas primaria y secundaria. En términos de población (25-64 años) que se beneficia de la formación continua, el porcentaje del 13,5% del País Vasco es más alto que el español (10,4%) o el alemán (7,9%) y que los promedios de la UE-27 (9,6%). Ese porcentaje fue del 3% entre 2002 y 2004, ascendiendo a más del 12% en 2005, lo cual induce a pensar que se pueda haber producido un cambio en la medición estadística de este indicador. También se recoge que la competencia en lengua inglesa es una barrera para una mayor internacionalización del sistema vasco de innovación. Esta barrera lingüística exige una mayor atención en materia de programas de estudios y formación continua.

Personal de investigación y desarrollo

La región tiene un elevado porcentaje de personal dedicado a I+D y una tendencia de crecimiento positiva, perteneciendo la mayoría a campos de la ingeniería. La proporción en el País Vasco es de 15,0 personas trabajando en I+D por cada 1.000 de población activa, en comparación con el promedio de 10,4 de la UE y de 10,5 en España (véase la Tabla 1.A1.4). El País Vasco también presenta una buena cifra con respecto al porcentaje de investigadores por cada 1.000 de población activa, una subserie del personal dedicado a I+D. Ese porcentaje creció del 7,0 en 2002 al 9,4 en 2008, superando los porcentajes de la OCDE que pasaron del 6,9 al 7,7 en el mismo periodo.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA – 9�


En total, hay más de 14.400 personas en I+D EDP (Equivalente a Dedicación Plena) y más de 9.200 investigadores EDP (véase la Tabla 1.2). Estas cifras de 2007 habían aumentado el 59% y el 68% respectivamente con respecto a los totales del año 2000. De todo el personal dedicado a I+D, el 64% eran investigadores, aunque ese porcentaje era mucho más alto en universidades (87,5%) que el 65,6% que presentaban las unidades de I+D de empresas exentas de impuestos (las registradas en la red CTI de la región [RVCTI]) o el 52,2% de las empresas (entidades con ánimo de lucro). El bajo porcentaje de personal de I+D no dedicado a la investigación en universidades es un desafío común para la eficiencia de la inversión en investigación dada la falta de fondos para financiar a los técnicos y otro personal no dedicado a la investigación. El personal de I+D del País Vasco está fuertemente concentrado en ingeniería con un 71% de todo el personal de I+D (64,3% de investigadores; 82,3% de técnicos y auxiliares). Se ha producido un notable cambio en el porcentaje de personal femenino en I+D, pasando del 24% en 1997 al 33% en 2007. En 2009, casi el 70% del total de personal de I+D estaba en el campo de la ingeniería, y menos del 10% en ciencias exactas (véase el Gráfico 1.12).



Tabla 1.2. Personal dedicado a I+D por tipo de entidad contratante 2007

Total Universidades RVCTI(sin Empresas (excepto universidades) las de la RVCTI)Total personal I+D 22 595 6 394 5 698 10 503Personal I+D en EDP 14 435 2 957 4 791 6 687Porcentaje por agente 100.0% 20.5% 33.2% 46.3%Ratio de personal I+D en EDP/Total personal I+D 63.9% 46.2% 84.1% 63.7%Investigadores en EDP 9 220 2 587 3 144 3 489Porcentaje por agente 100.0% 28.1% 34.1% 37.8%Ratio de investigadores en EDP/Personal I+D en EDP 63.9% 87.5% 65.6% 52.2%Porcentaje del gasto total en I+D por agente 100.0% 15.2% 38.3% 46.4%Gasto I+D por investigador en EDP (EUR) 118 250 64 152 132 941 145 124

Fuente: Basado en datos del Eustat tal como aparecen en Navarro, M (2009), Sistemas de Innovation, Orkestra - Instituto Vasco de Competitividad, Fundación Deusto, Donostia, Diciembre 2009 (no publicado).

Gráfico 1.12. Personal de I+D por disciplina2009

IngenieríasTotal Investigadores Técnicos y auxiliares

8,03,39,3

69,6

9,8

10,03,09,9

64,0

13,1

4,83,98,3

78,7

4,40%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

80%

70%

100%

90%

Ciencias exactas Ciencias socialesCiencias médicas Ciencias agrícolasIngenierías

Fuente: Eustat.



El porcentaje de doctores entre el personal de I+D, uno de los indicadores de la calidad del personal dedicado a I+D, es muy alto entre investigadores académicos, seguido de la Administración Pública y luego de las empresas. Las empresas representan más del 46% de todo el personal de I+D de la región.16 Hay también un bajo número de personal de investigación con doctorado en las empresas. El coste por personal I+D (en EDP) es aproximadamente un tercio más bajo en el País Vasco que en la UE-14 (Navarro, 2009a). Y el gasto en I+D por investigador en la región en su conjunto casi duplica el gasto por investigador en universidades, que supone el 28% de los investigadores EDP pero solo el 15% de los resultados de I+D.

Una indicación de la relevancia de los doctorados para las empresas es la adopción de un programa español (Torres Quevedo) para contratar a este tipo de titulados. Aunque el País Vasco solo representa al 5% de la población española, el 18,6% de quienes participaron en el programa entre 2001 y 2008 estaban integrados en el sector privado del País Vasco (a diferencia de otras regiones). La región se encuentra en el segundo puesto, después de Cataluña con el 22,9% y antes de Madrid con el 10,1%.

Incrementos sostenidos en intensidad de I+D centrados en la investigación aplicada

Financiación de la I+D

Al igual que España en general, el País Vasco ha experimentado un crecimiento enorme y sostenido de su inversión en I+D y de su intensidad. Entre 1998 y 2009 la inversión se triplicó, superando el PIB regional mientras que la intensidad de I+D alcanzó el 2,06% según el INE (Instituto Nacional de Estadísticas), o el 1,98% según el Eustat (Instituto Vasco de Estadísticas) (véase el Gráfico 1.13). Este porcentaje supera con mucho el de 1,38% para toda España en 2009. El País Vasco es la región que ocupa el segundo puesto en España, detrás de Navarra (2,13%) y a la par con Madrid (2,06%), representando el 9,2% del gasto total nacional (notablemente más alto que su porcentaje de la economía española). El crecimiento de la I+D ha proseguido por lo tanto a pesar de la reciente crisis económica y financiera. De los tres territorios (utilizando datos de 2008 del Eustat), Gipuzkoa (2,23%) presentaba una intensidad de I+D notablemente más alta que los otros dos, con una inversión que se había más que duplicado desde 2001, y una mayor dispersión de la localización del gasto en el territorio. Bizkaia (1,73%) y Araba-Álava (1,46%) presentan una menor intensidad y una mayor concentración de esa inversión. Sin embargo, estas cifras son menores que el promedio por país



miembro de la OCDE, 2,33% y que los objetivos UE Barcelona –fijados a nivel de país– del 3%. Estas cifras exigen otras dos aclaraciones. Primero, la I+D no mide el gasto en innovación, aunque es un insumo generalmente asociado con la innovación relacionada con la tecnología. Segundo, solo aproximadamente el 1% de empresas del País Vasco lleva a cabo actividades de I+D, contra un porcentaje mucho mayor (más del 16%, empresas de todos los tamaños) que han innovado (véase el apartado “Pautas de la actividad de innovación en las empresas”).

A medida que los niveles absolutos de I+D desarrollada por diferentes agentes se han incrementado con el tiempo, el porcentaje correspondiente a la I+D financiada con fondos públicos también ha aumentado. Ese porcentaje disminuyó en la segunda mitad de la década de los noventa hasta el 27% en 2001; posteriormente fue creciendo de forma constante hasta alcanzar más del 40% en 2008. La cuota de la financiación empresarial ha seguido el patrón opuesto, y ha disminuido desde un porcentaje tan alto como el 69% en 2000 al 56% en 2008 (véase el Gráfico 1.14). Esta tendencia, a diferencia de lo observado en la mayoría de países avanzados, indica que las actividades de I+D realizadas y financiadas por el sector privado no han aumentado paralelamente a la inversión pública. Unas políticas de apoyo eficientemente diseñadas deberían conseguir un apalancamiento positivo de la inversión pública en I+D sobre la inversión privada, si no de manera inmediata, por lo menos a medio plazo. Las empresas vascas financian poca I+D académica, según un cálculo tan solo el 4% (Navarro, 2009b). El porcentaje correspondiente a las fuentes de financiación extranjeras alcanzó su máximo en los años 2001 y 2002 cuando oscilaba entre el 7,3% y 8,3%, pero ha sido relativamente constante durante los últimos años, manteniéndose entre el 3,1% y el 3,5%.

Gráfico 1.13. Evolución del gasto en I+D: 1996-200�

2008200720052004 200620022001 200319991998 20001996 1997

1,0

0,0

1,5

2,0

2,5

0,520

0

30

40

50

10

60

70

80

País Vasco (INE) Porcentaje I+D financiada por empresas

OCDEEspaña País Vasco (Eustat)

Nota: Los valores del País Vasco difieren según la fuente. Fuente: Estadísticas de la OCDE, Base de Datos Regionales de la OCDE y del Eustat.



Gráfico 1.14. Gasto en I+D por sector de actuación

Si bien el porcentaje de actividades de I+D realizadas por empresas ha rondado el 80% en los últimos años (aunque descendiendo al 76% en 2009), se requiere un análisis más detallado para interpretar esta cifra.17 Si se segrega a las empresas de los centros tecnológicos y asociaciones de investigación privados, aflora una tendencia diferente. De 1992 a 2008, el porcentaje de I+D realizada por empresas descendió del 62% al 56% mientras el porcentaje de los centros de investigación y tecnológicos privados y unidades de I+D de empresas sin ánimo de lucro (entidades exentas de impuestos, creadas por empresas para integrarse en la Red CTI regional) aumentó del 15% al 25%. Este incremento se debió en parte al aumento del número de unidades de I+D y a una mayor participación en programas de la UE. Las redes de centros tecnológicos de la región tienen una cuota más alta de financiación privada que de financiación pública y están clasificadas en las estadísticas regionales como empresas, aunque tienen el estatus de entidades sin ánimo de lucro. La clasificación hace que el análisis del sistema de innovación resulte menos claro en comparaciones internacionales (véase el Recuadro 1.3). Un desglose más preciso por tipo de empresa indica que los centros tecnológicos representaban el 32% de la I+D empresarial en 2007, el 60% correspondía a empresas privadas nacionales, el 7% a empresas multinacionales y el 1% a empresas públicas.

80%

60%

40%

20%

0%2008200720062005200420032002200120001999

100%4%3%3%2% 3% 3% 3% 3% 3%2%

15%15%17%17% 17% 18% 18% 18% 17%21%

56%55%57%65% 65% 63% 58% 60% 58%62%

25%26%22%16% 15% 16% 21% 19% 22%15%

Administración PúblicaEducación SuperiorCentros tecnológicos y de investigación privados

Empresas

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA9� –


Según el Manual Frascati (2002) de la OCDE, las instituciones sin ánimo de lucro (ESAL) que suministran servicios de I+D a empresas suelen estar financiadas por aportaciones o suscripciones de las empresas en cuestión que proporcionan apoyo institucional a sus actividades de I+D. Deberían estar incluidas en el sector privado sin ánimo de lucro. Las ESAL que llevan a cabo funciones similares pero están controladas o fundamentalmente financiadas por la Administración – por ejemplo si dependen para subsistir de una subvención global pública – deberían estar incluidas en el sector público. Este suele ser el caso de los centros tecnológicos. Sin embargo, en los países miembros de la OCDE, existen diversas interpretaciones del Manual Frascati para la clasificación de los centros tecnológicos. Por ejemplo, España (y el País Vasco) los clasifica en el sector empresarial, debido a una estructura de financiación que es privada en más del 50%. Desde 1992, Alemania clasifica al Instituto Fraunhofer en el sector público ya que sus instituciones reciben más del 50% de su financiación total (institucional y competitiva) de fuentes públicas.1 En el País Vasco, se crean unidades de I+D empresarial independientes con un estatus privado sin ánimo de lucro para que puedan optar a programas de ayuda pública. Existen diferentes marcos reglamentarios, incluido el reglamento de la UE, que se diferencian por estatus fiscal. Aunque estas unidades de I+D pueden suministrar servicios de I+D (y lo hacen) a otras empresas, su principal cliente es por mayoría abrumadora su empresa matriz. Aunque el Manual Frascati no ofrece directrices explícitas sobre su clasificación, lo más acertado parece ser incluirlas en el sector empresarial donde están actualmente registradas. Su empresa matriz (empresas con ánimo de lucro) sigue pudiendo optar a diferentes programas públicos y a incentivos fiscales.

1. Se ha creado recientemente un grupo de trabajo en la OCDE para revisar las diferentes prácticas y fijar directrices para la clasificación de las entidades de investigación y centros tecnológicos que reciben fondos institucionales de las Administraciones Públicas.

Fuente: OCDE (2002), Manual Frascati, OECD Publishing, París.

Además, la I+D realizada por empresas (BERD) cuenta con una cuota inusualmente alta de financiación pública. Aproximadamente el 25% del BERD procede de la financiación pública, aunque en los centros tecnológicos esa cifra desciende al 22% aproximadamente (véase el Gráfico 2.2). A efectos de comparación, señalamos que la cifra equivalente en Madrid es del 16,4%, 16,3% en España en su conjunto, y entre el 5% y el 7% en Valonia y Flandes, Bélgica. Además, hay incentivos fiscales a través de créditos fiscales que

Recuadro 1.3. Clasificación de entidades sin ánimo de lucro al servicio de las empresas



también apoyan el gasto en I+D empresarial (véase el Gráfico 2.3). El desglose de la I+D realizada por centros tecnológicos en 2007 era como sigue: el 49% correspondía a investigación aplicada, el 39% a desarrollo tecnológico y el 12% a investigación básica.

Otra consideración importante en un análisis de I+D es el tamaño de las empresas. El País Vasco es un caso inusual por el bajo porcentaje de I+D realizado por grandes empresas. De hecho, el 85% o más del gasto en I+D procede de grandes empresas en países como Japón, Alemania y EEUU. En el País Vasco, esa cifra era solamente del 28% aproximadamente en 2007. La falta de grandes empresas, así como de empresas especializadas en centros de alta tecnología, plantea mayores retos para aumentar la inversión en I+D que en regiones importantes de países intensivos en conocimiento. Éste es el razonamiento que subyace bajo la elección explícita de la región de optar por respaldar la I+D empresarial.

Con pocas instalaciones de investigación públicas en la región si exceptuamos las universidades, la Administración (investigación pública) representa el 4% de la actividad de I+D, al alza desde el 2,4% del año 2000. El porcentaje de I+D realizado por universidades descendió desde aproximadamente el 25% a mediados de los noventa hasta el 15% aproximadamente en 2008, aunque aumentó al 18% en 2009. Los valores correspondientes al porcentaje de cada agente por territorio varían habida cuenta de la ubicación de los diferentes agentes del sistema de innovación.

La cuota de I+D por sector ha evolucionado con el tiempo (véase la Tabla 1.A1.5). A mediados de la década del 2000, 88 empresas representaban el 79% de la I+D empresarial. Por sectores, los servicios al mercado representan aproximadamente la mitad de la inversión en I+D, seguidos de los materiales de transporte (en torno a un 15%), así como los productos / equipos metálicos, la maquinaria / equipos mecánicos, y la electrónica / equipos electrónicos (en torno a un 10% cada uno) (Fariñas et al., 2009). Las empresas del sector servicios incrementaron su porcentaje de gasto en I+D del 44% al 60% mientras que el sector de la industria lo redujo del 54% al 39%. Sin embargo, este cambio también se debe a aspectos estadísticos, ya que las unidades de I+D empresarial sin ánimo de lucro están clasificadas como empresas de servicios, a diferencia de la clasificación sectorial asignada a la empresa matriz con ánimo de lucro. Además, dado que las empresas vascas externalizan la I+D o crean unidades de I+D, las estadísticas sobreestiman la transición de I+D del sector manufacturero al sector servicios. Agricultura y Pesca fluctuó entre el 1% y el 2% durante el periodo. En términos de gasto en I+D por clasificación industrial según el nivel tecnológico (utilizando la clasificación de la OCDE), casi la mitad del gasto corresponde a industrias de tecnología



medio-alta. Las industrias de tecnología alta y medio-baja representan casi un cuarto de la inversión cada una, declinando esa proporción de 2002 a 2004 antes de que se produjera una notable tendencia positiva en 2006 y 2007.

Gráfico 1.15. Porcentaje de inversión en I+D de las Pymes 2007

100% 20% 0%40%60%80%

País VascoNueva Zelanda (2005)Grecia (2005)República EslovacaNoruega España (2006)Irlanda (2006)Bélgica (2006)PortugalCanadá (2006)Polonia Australia (2006)República ChecaHungría Dinamarca (2005)Austria (2006)Luxemburgo (2005)Países Bajos (2005)Eslovenia (2006)Corea Italia (2006)Suiza (2004)FinlandiaSuecia Reino UnidoFrancia (2006)Estados Unidos (2006)Alemania (2005)Japón

Empresas con menos de 50 trabajadores Empresas con entre 50 a 249 trabajadores

Fuente: Eustat y OCDE.

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA– 101


Otras fuentes de financiación de la innovación

Una de las principales barreras a la innovación es la falta de financiación, particularmente en un periodo de deterioro económico. Un análisis de las empresas manufactureras vascas revela una estructura de financiación algo diferente de las demás regiones de España. Entre las diferencias se puede citar un menor coste aparente de la deuda y un grado menor de apalancamiento. También es mayor la cuota correspondiente a la financiación a largo plazo y existe una menor dependencia de la financiación a corto plazo. Esta estructura se debe en parte a un sistema financiero bien desarrollado y a sociedades de garantía recíproca. Las estructuras de financiación de las empresas vascas les permite gestionar mejor la crisis y, si así lo deciden, asumir estrategias de negocio o inversiones en innovación de mayor riesgo y más amplio alcance (Orkestra, 2009).

El capital riesgo es un tipo importante de financiación de la innovación, en particular para start-ups relacionadas con la tecnología. El capital riesgo ha tardado en desarrollarse en España, pero desde 2001 ha crecido la cantidad de nuevos fondos tanto de capital de inversión como de capital riesgo, alcanzando su máximo en 2007, antes de la crisis. El capital riesgo experimentó una caída considerable en la OCDE en general, un 60% durante el 1er trimestre de 2009, en comparación con el mismo periodo de 2008 (OCDE, 2009). España ocupaba el 5º puesto de 26 países miembros de la OCDE en cuanto a volumen de capital riesgo, aunque solo el 13º con respecto al capital riesgo como porcentaje del PIB en 2008. En términos de volumen, España se encuentra justo por debajo de Alemania la intensidad, se situaba en un 0,095% del PIB. Ese porcentaje fue más alto que el de Francia (0,091%), pero estuvo muy por debajo del de muchos países nórdicos, anglosajones y del Benelux. En 2006, el capital riesgo en España era del 29% para capital de lanzamiento y start-ups contra el 71% para desarrollo inicial y expansión. Este porcentaje destinado a start-ups está por encima del promedio de la OCDE-27 (22%), pero por debajo del promedio de la UE-20 (34%). Las principales fuentes de financiación para capital de inversión y capital riesgo en España son las entidades financieras (aunque el porcentaje está declinando) con un 31,3%, seguidas de las aportaciones de particulares y fondos de fondos, ambas categorías en un 13%. Los principales sectores beneficiarios son la energía (41,3% en 2008), productos industriales y servicios (13,5%) y comunicaciones (11,5%) (ASCRI, 2009).

El País Vasco supone un porcentaje reducido de los flujos de capital riesgo y capital de inversión y el tamaño de las operaciones es menor que en las demás regiones principales beneficiarias de España. En 2008, solo llegó al País Vasco el 1,5% de la inversión total (36,5 millones de EUR) y el 2,5% de



Fondo

Fondos gestionados por la Admin. Pública del País VascoEZTEN FCRSUZTAPEN FCRELKANO XXI FCREKINTZAILE XXI FCR

SEED GIPUZKOA SCR

TotalFondos gestionados únicamentepor BizkaiaSEED CAPITAL BIZKAIA

la inversión en capital riesgo (ASCRI, 2009). Esta cifra está muy por debajo de la correspondiente a 2007 debido a la crisis, con 136,1 millones de EUR de inversión total (3,4% de la inversión española). El volumen medio de cada inversión parece ser bastante pequeño, dado que el País Vasco presenta 62 operaciones para ese 1,5% de flujos de inversión, contra Madrid (41,7% de los flujos de inversión, 191 operaciones), Cataluña (13,8%, 200 operaciones), o Galicia (6% y 60 operaciones). La Administración Pública del País Vasco gestiona varios fondos de capital riesgo, con una cartera total de 58 millones de EUR. Bizkaia tiene su propio fondo de capital riesgo desde hace 20 años e informa de la creación de más de 1.000 nuevos puestos de trabajo.

Fuente: Gestión de Capital Riesgo del País Vasco SGECR, S.A, Memoria Anual 2008; http://www.seedcapitalbizkaia.com.

Tabla 1.3. Fondos de capital riesgo públicos en el País Vasco A diciembre de 2008

Añocreación

19862001

20012002

2007

1989

Objetivo de la inversión

Financ. etapa inicialEmpresas establecidas o en desarrolloEmpresas de alta tecnologíaEmpresas con base científica o tecnológica,empresas innovadorasStart-ups con base tecnológica,empresas innovadoras – en Gipuzkoa

Proyectos empresariales innovadores, en su etapa de start-up

Cartera (millones EUR)

29.621.5

2.03.3

1.7

58.0

Empr.

36115

11

6

69

1. INNOVACIÓN Y ECONOMÍA VASCA– 10�


Desempeño en producciones intermedias e innovación en empresas

Producción científica

La región presenta resultados pobres en producción científica. De 2000 a 2007, el porcentaje de la región con respecto a España fue del 3,5% de las publicaciones en la “Web of Science” de Thomson Scientific, del 4,5% en la Base de Datos de Ciencia y Tecnología (ICYT) de España, y del 4,3% en la Base de Datos de Ciencias Sociales y Humanidades (ISOC).19 La región tiene un porcentaje mucho mayor de personal que trabaja en I+D que España. Pero es preciso señalar que una gran parte se encuentra en empresas, y no en universidades o centros de investigación, lo cual ayuda a explicar en parte los índices más bajos de producción por investigador del País Vasco. Sin embargo, las universidades vascas parecen rezagadas con relación a sus homónimas en términos de cantidad y calidad de la producción científica (véase el apartado “Instituciones generadoras de conocimiento”).

Protección de la propiedad intelectual

La protección de la propiedad intelectual no es una innovación per se, pero indica una potencial innovación con ventajas comerciales. En términos de intensidad de patentes del Tratado de Cooperación en materia de Patentes (patentes PCT por millón de habitantes), el País Vasco se sitúa en 39, por debajo de Navarra (97), Cataluña (65) y Madrid (56). La mediana para las regiones de la OCDE es 65. Hay un creciente número de patentes de sectores de alta tecnología. Por ejemplo, las solicitudes de patentes PCT en los últimos 20 años incluyeron 61 de biotecnología, 74 de tecnología ecológica, 2 de nanotecnología y 205 de TIC. La mayoría de patentes de tecnología ecológica han sido solicitadas a partir de 2005. Con respecto a las solicitudes nacionales de patentes y modelos de utilidad, el total combinado ha fluctuado entre 288 y 341 en la última década. La tendencia general de solicitudes de patentes ha sido de crecimiento mientras que han disminuido las solicitudes de modelos de utilidad, lo cual implica un posible efecto de sustitución. Los resultados del País Vasco en otras formas de protección de la propiedad intelectual no revelan un desempeño excepcional. Del total de solicitudes presentadas ante la Oficina Española de Patentes y Marcas, la región representó el 5% de las solicitudes de marcas registradas, el 4% de marcas y el 4% de diseños industriales, frente al porcentaje del PIB de la región justo por encima del 6%.

Como se ha señalado en análisis anteriores, el País Vasco parece generar menos patentes de lo que se podría esperar a tenor de la inversión realizada en I+D (Orkestra, 2008). Y en cuanto al crecimiento económico, la región obtiene mejores resultados que lo que cabría esperar en comparación con



otras regiones a partir de los datos de patentes. Los inventores de las patentes no son los mismos que los propietarios de las mismas, coincidiendo con estos últimos el área donde es más probable que se produzcan los impactos económicos derivados de una patente. La propiedad local de invenciones extranjeras no es la explicación. Solo aproximadamente el 5% de las patentes PCT propiedad de un agente del País Vasco tiene un inventor extranjero, y es más probable que haya un propietario extranjero de una patente cuyo inventor es del País Vasco (un 9% aproximadamente de patentes).

Indicadores relacionados con mejoras empresariales

Otros indicadores de prácticas empresariales pueden reflejar una innovación no tecnológica. Por ejemplo, el número de certificaciones ISO 9000 creció de 784 a 4.443 de 1997 a 2005 (véase la Tabla 1.4). Las Pymes vienen representando un porcentaje creciente de estas certificaciones. El País Vasco tiene una mayor intensidad de certificaciones (con respecto al PIB) que otros países. Debe observarse que la intensidad no está necesariamente correlacionada con el nivel de desarrollo económico o innovación, ya que entre los países europeos con mayor intensidad (superior a la del País Vasco) se encuentran Italia, la República Checa y Hungría.

Otro indicador es la excelencia en la gestión. La Fundación Europea para la Gestión de Calidad (EFQM) otorga premios y reconocimientos a la excelencia en los procesos y la gestión empresarial. Con respecto a finalistas y galardonados en excelencia EFQM de 2000 a 2010, el País Vasco por sí solo obtuvo 23 de los 31 premios concedidos en España, en comparación con los 28 del Reino Unido, 26 de Alemania y 17 de Turquía (Euskalit, 2010). Según un estudio anterior, parece que la EFQM es más fácil de implantar en el sector terciario (educación y salud), y menos en la industria ya que resulta demasiado compleja para las Pymes industriales tradicionales (Heras et al., 2009).



1997 2001 2005 Número % cert. IC Número % cert. IC Número % cert. IC PIB PIB EEUU 18 581 8.32 0.30 37 026 7.25 0.26 44 270 5.70 0.20Japón 6 487 2.91 0.58 27 385 5.36 1.07 53 771 6.92 1.38EU-27 135 984 60.90 2.03 253 488 49.64 1.65 344 705 44.39 1.48España 4 436 1.99 0.79 22 079 4.32 1.72 47 445 6.11 2.43País Vasco 784 0.35 2.27 2 687 0.53 3.40 4 443 0.57 3.69

Tabla 1.4. Certificaciones ISO: 199�-200�

Notas: Certificados emitidos al cierre del ejercicio económico – es decir, a diciembre de cada año. IC PIB: Intensidad de certificación calculada como razón entre el porcentaje de participación en el número de certificados globales emitidos y el porcentaje de participación en el PIB mundial de 2005, medido en dólares corrientes (datos del Banco Mundial excepto en el caso del PIB español y del País Vasco, calculado según datos de Eurostat y Eustat, respectivamente).

Fuente: Heras et al. (2009), Gestión de la Calidad y Competitividad de las Empresas de la CAPV, Orkestra: Instituto Vasco de Competitividad, Fundación Deusto, Donostia/San Sebastián (España), elaboración de los autores a partir de los informes ISO, de los informes de Fórum Calidad y de datos de Eurostat.

Pautas de la actividad de innovación en las empresas

La evidencia ilustra unos resultados positivos o estancados en función del indicador. Por ejemplo, el número de empresas que inician actividades de I+D cada año se ha triplicado durante la década (véase el Gráfico 1.16). El País Vasco suponía el 7,2% de todas las empresas de España con actividades de innovación en 2008, un porcentaje algo superior a su PIB (justo por encima del 6%). De las empresas con 10 o más empleados, el 41,2% indicaba haber llevado a cabo actividades de innovación en el periodo 2006-2008, superior al porcentaje de España situado en el 34,8%. El desglose por tipo de innovación muestra que para el 31,5% se trató de una innovación tecnológica (producto o proceso) mientras que para el 27,4% fue una innovación no tecnológica (método de organización o marketing). Y la intensidad de innovación, medida como ratio de la proporción de gasto en innovación con respecto a la cifra de negocio multiplicada por 100, es mucho más alta en el País Vasco que en otras regiones españolas destacadas. La intensidad de innovación era de 1,55, mayor que la de Navarra (1,3), Madrid y Cataluña (ambas 0,95).20



Gráfico 1.16. Número de empresas que inician actividades de I+D

Fuente: Eustat (2007), “Estadística sobre Actividades de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (I+D)”.

La tasa de gasto en innovación tecnológica está aumentando, con un desplazamiento hacia gastos más asociados con una economía del conocimiento. De ese gasto (4,1% del PIB en 2008), el 44% es para I+D interna, el 29% para maquinaria, el 15% para I+D externa, el 5% para comercialización y el 2% para cada una de las siguientes actividades: otros conocimientos, formación y diseño. Con el tiempo, se ha producido un desplazamiento de las compras de equipos de maquinaria hacia I+D interna (gastos tecnológicos 3,9% del PIB en 2003 con un 39% en I+D interna y 36% en compra de maquinaria y equipos).

El porcentaje de Pymes que introducen una innovación de producto o de proceso no mejoró considerablemente, fluctuando entre el 30% y el 35% entre 2003 y 2008. Se ha registrado un modesto incremento del porcentaje de Pymes que innovan a nivel interno en los últimos años (del 27% al 30%) y un incremento de la colaboración de unas Pymes con otras (aproximadamente del 6% al 10%). También hay signos positivos de incremento de las ventas de productos nuevos, pasando su porcentaje de la cifra de negocio del 6% aproximado (2004) al 8% (2008). Entre las barreras a la innovación percibidas por las empresas con dificultades para innovar, los factores económicos son los más citados por las empresas, particularmente la industria, con relación a factores internos y otros factores. Hay mejoras continuas en áreas que afectan

2005-2007

2002-2004

1999-2001

1996-1998

1993-1995

1990-1992

1987-1989

1984-1986

1981-1983

1978-1980

400350300250200150100500



a la innovación incremental. Por ejemplo, las empresas con banda ancha han incrementado considerablemente, del 34% (2002) al 92% (2008).

Faltan empresas innovadoras en la estructura empresarial de la región que experimenten un proceso de rápido crecimiento e internacionalización. Aunque un notable porcentaje de compañías realizan actividades de innovación, fallan en gran medida a la hora de transformar sus esfuerzos de innovación en nuevos productos. Y aunque se está financiando a las nuevas empresas tecnológicas, el potencial de internacionalización podría ser mucho mayor de lo que es actualmente (Peña I. et al., 2009).

En el País Vasco, parece haber mejores resultados en innovación entre las Pymes con más alta tecnología o intensidad de conocimiento. Las nuevas empresas manufactureras de tecnología alta y medio-alta tienen por lo general una productividad total de los factores más alta que aquellas de sectores menos intensivos en tecnología, aunque para aquellas que están en comarcas no metropolitanas, los resultados no son estadísticamente significativos las nuevas empresas de servicios en áreas metropolitanas, aquellas dedicadas a servicios intensivos en conocimiento tuvieron una productividad media superior en un 9,3% a la de las dedicadas a servicios menos intensivos en conocimiento. También hay alguna evidencia de mayor rentabilidad sobre activos entre Pymes dedicadas a servicios más intensivos en conocimiento o tecnológicos. Por último, hay un índice de supervivencia superior en cinco años entre las empresas manufactureras de tecnología alta y medio-alta en áreas metropolitanas, así como entre las de servicios intensivos contra servicios no-intensivos tanto en áreas metropolitanas como no metropolitanas (Vendrell Herrero et al., 2009).

Reforzar los vínculos internos del sistema y aumentar la colaboración internacional

Las tendencias sociopolíticas que exigen autosuficiencia regional han aportado un fuerte sentido de cohesión social y de compromiso entre los agentes regionales. Las políticas industriales que promovieron el uso de centros tecnológicos y más tarde de clústeres, así como los numerosos grupos empresariales y otras redes, han seguido creando redes de colaboración interna. El porcentaje de patentes PCT que son el fruto de la colaboración (patentes conjuntas) ha aumentado desde un tercio a finales de los noventa al 50% o más desde 2000. Los principales nodos de estas redes resultan ser la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) y varios centros tecnológicos, aunque con diferentes tipos de



agentes que comparten la titularidad de las patentes conjuntas. Sin embargo, la región sigue teniendo retos para lograr más vínculos internos. Las Pymes presentan resultados limitados de colaboraciones formales en proyectos de investigación. Otras evaluaciones del sistema de innovación del País Vasco también han detectado puntos débiles en los vínculos entre universidades / entidades de investigación y las empresas (Navarro, 2009b).

La actividad de patentes PCT tanto en el ámbito público como universitario es un fenómeno relativamente reciente en el País Vasco. A partir de 2002-2003, se observan patentes universitarias de manera continua y, desde 2001 aparecen patentes en otros sectores públicos. La UPV/EHU es la más activa. No ha habido solicitudes de patentes por parte de centros hospitalarios. Durante los últimos 20 años, entre las más de 1.500 patentes PCT en las que participaron agentes del País Vasco, el 70% procedía de empresas, el 22% de particulares, el 5% de entidades privadas sin ánimo de lucro, el 3% de universidades y el 1% de otras entidades públicas.

Tabla 1.�. Patentes del Tratado de Cooperación en materia de Patentes, por tipo de agente

2000 y 2007

00 07 00 07 00 07 00 07 00 07 00 07Cataluña 35 94 138 254 1 4 7 29 0 11 187 411Navarra 3 11 7 42 0 0 1 2 1 2 11 55Euskadi 8 17 16 42 0 0 0 9 1 9 27 81TOTAL España 129 398 287 614 1 10 39 177 4 32 524 1 299

Particulares1

EmpresasAdministración

Univers. +

hospitalesOPSAL2

Total3

Notas: 1. Incluye las patentes presentadas por los propietarios de pequeñas empresas. 2. OPSAL = organizaciones privadas sin ánimo de lucro. 3. Incluye patentes presentadas por solicitantes no registrados.

Fuente: Base de Datos Regionales de la OCDE basada en REGPAT.

Varias son las mediciones que muestran un bajo nivel de vínculos internacionales. Un estudio de finales de los noventa mostraba que la innovación en las empresas vascas (en comparación con empresas de otras regiones industriales como Gales, Estiria y Tampere) con frecuencia involucraba a socios, pero esos partenariados de innovación estaban concentrados en la región (Kaufmann y Todtling, 2000). Los flujos de IED



entrante son bajos, pero podrían traducirse en ventaja para el sistema si estuvieran vinculados de manera eficaz a la industria local (véase el Gráfico 1.10). Las fuentes extranjeras de financiación de I+D en el sistema vasco también son poco importantes. Existe un potencial claro para atraer a centros de I+D de multinacionales para que se beneficien del sistema de innovación del País Vasco y de sus políticas.

La región ha ido incrementando sus vínculos internacionales participando en algunos Programas Marco de la UE que implican la colaboración interregional (véase el Capítulo 3) y plataformas tecnológicas europeas. Las redes de investigadores y talento altamente cualificados son otra estrategia para acceder al conocimiento externo. El número de investigadores extranjeros ha aumentado, apoyados por la Fundación Ikerbasque. En dos años, Ikerbasque ha contratado a 60 investigadores internacionales y a 13 investigadores invitados.

Aunque los vínculos internacionales del País Vasco están aumentando, los de las regiones competidoras pueden estar aumentando a un ritmo aún más rápido. El porcentaje de coinventores de patentes PCT del País Vasco se ha mantenido muy estable en los últimos años en el 83%, el 13% con otras regiones españolas. Solo el 5% de las coinvenciones involucra a regiones extranjeras, siendo el País Vasco la segunda región con resultados más bajos de España.21 En cuanto a su posición en las redes globales de patentes conjuntas internacionales, el País Vasco mejoró de manera considerable al pasar de estar en el percentil 28 de regiones por sus vínculos internacionales en el periodo 1977-1987 al percentil 54 en el periodo 1988-1997.22 Pero en el último periodo, 1998-2007, la región descendió al percentil 47. De modo que aunque la región ha ido aumentando con rapidez el número de vínculos regionales, otras regiones están aumentando sus vínculos aún más deprisa.

Posicionamiento del País Vasco en tipologías de desempeño en innovación regional

La evaluación más ampliamente utilizada para las regiones de Europa es el Cuadro de Indicadores de Innovación Regional. El País Vasco ha mantenido su posición como innovador medio-alto (el segundo más alto de las cinco categorías) en cuanto a resultados globales en innovación regional (Cuadro de Indicadores 2009).23 Entre las subcategorías, el País Vasco puntúa como medio-alto para los “facilitadores”, medio-alto en cuanto a logros de empresas y alto en cuanto a resultados. Como se ha indicado más arriba, un análisis del País Vasco indica que éste puntúa más bajo en variables de innovación, como las utilizadas en el Cuadro Europeo de Indicadores de Innovación (a nivel de países), de lo que implicaría su PIB per cápita en PPA (Orkestra, 2009).



Otro análisis de sistemas de innovación regional con categorías más afinadas muestra a los pares más cercanos al País Vasco. Se encuentran en una categoría de “regiones centrales con prosperidad y sofisticación tecnológica medias” e incluyen a Aquitania, Trento, Toscana, Valonia, y Cataluña. A medida que el País Vasco avanza, dada su estructura industrial, las cotas de referencia incluyen regiones del grupo “regiones con capacidad financiera y tecnológica” entre las que se encuentran Emilia Romagna (Italia), Baja Sajonia (Alemania) y Limburgo (Países Bajos) (Orkestra, 2009).

Un análisis de la OCDE indica que el País Vasco entra dentro de un grupo regional de pares de “proveedores de manufacturas y servicios de tecnología media” (véase el Gráfico 1.17). Estas regiones, si bien no se encuentran a la cabeza de los “polos de conocimiento” de la OCDE con la mayor intensidad de I+D y actividad patentadora, están no obstante entre las “áreas de producción industrial” de la OCDE. Regiones muy similares al País Vasco comparten con éste características como una mano de obra con alto nivel de formación y, por ende, una fuerte capacidad de absorción de conocimiento, y una actividad industrial que puede incluir sectores de diseño, intangibles y originados por la creatividad, además de las actividades manufactureras tradicionales. La muestra diferente de países incluidos en la OCDE contra la de la UE explica una clasificación algo más baja del desempeño con respecto a las tipologías regionales basadas en la UE.24 El grupo de proveedores de manufacturas y servicios de tecnología media comprende varias regiones canadienses, francesas (Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Bretagne), españolas (País Vasco, Navarra, Rioja) y coreanas, así como la de Flandes (Bélgica), entre otras. Entre las regiones de la categoría “polo de conocimiento” que tienen una fuerte base industrial y pueden servir como ejemplos adicionales para el País Vasco, están Baden-Württemberg y otras regiones alemanas, Michigan (EEUU) o los Países Bajos meridionales, por nombrar unas pocas.



Gráfico 1.17. Mapa de las regiones de la OCDE

Zonas de producción industrial

Regiones no impulsadas por la I+D

Polos de conocimiento

Nota: Mapas diversos recortados para facilitar su visualización. Fuente: OCDE (2011) Regions and Innovation Policy, OECD Publishing, París.

Hay muestras de nodos locales de innovación distinguibles a nivel comarcal dentro del sistema vasco de innovación. Los estudios de casos en la región han ilustrado la importancia de estos nodos locales y el papel de las Administraciones subregionales como apoyo al funcionamiento en red y efectos inducidos (Aranguren et al., 2010). Un análisis de los clústeres de las 20 comarcas vascas revela cinco tipos de sistemas de innovación locales (Zubiaurre, et al, 2009).25 Más de dos tercios de la economía y la población están situados en comarcas que son importantes zonas urbanas con un mix industrial diverso. Además de estar ubicada aproximadamente la cuarta parte de la economía en aglomeraciones industriales medias, hay casos interesantes de sistemas locales de innovación que son avanzados (debido a la presencia en esta categoría de la famosa cooperativa de Mondragón) o tienen una estructura industrial especializada singular (en un caso, basada en el vino).



Tabla 1.6. Tipología de los perfiles de innovación: comarcas vascas

% población CAPV

69%

5,4%

23,6%

<1%

<1%

Categoría

Comarcas metropolitanas con estructura productiva diversificada

Aglomeracio-nes industriales avanzadas

Aglomeracio-nes industriales con comportamien-to tecnológico medio

Pequeñas comarcas industriales

Pequeñas comarcas rurales

% PIB CAPV

67%

6,4%

23,6%

1,36%

1,24%

Comarca

Gran Bilbao Plentzia-MungiaDonostialdea Llanada Alavesa

Alto DebaBajo Deba

Bajo BidasoaDuranguesadoUrola CostaCantábricaAlavesaGoierriArratia-NerviónTolosaldeaMarkina-OndarroaGernika-BermeoEncartacionesEstribaciones del Gorbea Valles Alaveses

MontañaAlavesaRioja Alavesa

Descripción

Áreas de capitales, alta densidad de población, estructura económica diversificada, industrias intensivas en conocimiento, ubicación de universidades e infraestructuras de investigación.Industrias manufactureras de tecnología alta y medio-alta, mayor tamaño de las empresas y más I+D industrial, ubicación del grupo MCC (Mondragón Corporación Cooperativa), mano de obra y proveedores cualificados.Valores medios para el País Vasco, crecimiento más endógeno y menor movilidad, comarcas manufactureras con niveles diversos de tecnología, soporte de infraestructuras de tecnología más débil que en las categorías que preceden.

Gran dinamismo emprendedor, además de algunas grandes empresas, comarcas manufactureras extremadamente especializadas, elevada renta per cápita, infraestructuras científicas y tecnológicas débilesPoblación de edad más avanzada, una comarca altamente especializada en alta calidad, una con instalaciones avanzadas y mayor renta per cápita.

Fuente: Tabla basada en Zubiaurre, A., K. Zabala y M. Larrea (2009), “Capacidad de innovación local: una tipología para las comarcas vascas”, Ekonomiaz: Revista vasca



de economía, Gobierno Vasco para el fomento del análisis y el debate económico, San Sebastián, España, Número 70, pp. 282-303.

Agentes del sistema vasco de innovación

El sistema vasco de innovación se distingue dentro de las regiones de la OCDE por unas instituciones fuertes que apoyan la investigación aplicada, el grado de colaboración público-privada y un bajo nivel de investigación pública. Muchos de los agentes más prominentes del sistema de innovación forman parte de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI), con la notable excepción de empresas que no han creado una unidad de I+D privada sin ánimo de lucro segregada de la empresa matriz (véase el Recuadro 2.3 para más información sobre la RVCTI). Los tres subsistemas de la red incluyen: i) el subsistema científico y universitario (incluyendo universidades y centros de investigación de excelencia); ii) subsistema de innovación y desarrollo tecnológico (centros tecnológicos, unidades de I+D de empresas, unidades de I+D de salud, etc.); y iii) soporte al subsistema de innovación (parques tecnológicos, intermediarios).



Gráfico 1.18. Agentes de ejecución del sistema vasco de innovación

Fuente: Innobasque, Agencia Vasca de la Innovación.

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Gobierno Vasco y fundaciones relacionadas

Los principales organismos del Gobierno Vasco con mayor responsabilidad en el área de la política de CTI son el Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo (denominado en lo sucesivo Departamento de Industria), y el Departamento de Educación, Universidades e Investigación (en lo sucesivo, Departamento de Educación). Otros Departamentos contribuyen al gasto en I+D (los Departamentos de Agricultura y Salud de manera más destacada), y la Presidencia del Gobierno Vasco está asumiendo un nuevo papel de liderazgo en la Planificación de CTI (véase el Capítulo 3). En los últimos años, el Gobierno Vasco ha creado nuevas entidades para mejorar la acción pública a través de los subsistemas de redes y de impulso a la generación de conocimiento del sistema de innovación. Otras fundaciones y agencias que cabe citar son (para Innobasque, véase el apartado “Organizaciones intermediarias e infraestructura de apoyo”):

• Sociedad para la Transformación Competitiva (SPRI): (1981) La SPRI es la agencia de desarrollo empresarial de la región cuyo objetivo es apoyar la competitividad y el posicionamiento de las empresas vascas en el mercado global. Es la principal agencia ejecutora del Departamento de Industria del Gobierno Vasco. El Grupo SPRI tiene una plantilla de más de 150 personas en diversas entidades que contribuyen a la financiación (capital riesgo), parques industriales, promoción empresarial y de la exportación y programa de apoyo a la innovación y la tecnología.

• Ikerbasque: (2007) La Fundación Vasca para la Ciencia fue creada por el Departamento de Educación del Gobierno Vasco. Su misión es atraer a científicos extranjeros cualificados para que lideren o participen en proyectos de investigación desarrollados en, o en colaboración con entidades tecnológicas o de investigación vascas. Este tipo de agencia existe en otras regiones de España, habiendo sido ICREA de Cataluña la precursora. Ikerbasque es una entidad bastante pequeña y ágil, con una plantilla de menos de diez personas, presidida por la Consejera de Educación. Sus recursos proceden del Gobierno Vasco (en un 70%), del Gobierno de España y de la Comunidad Europea. Su presupuesto anual asciende actualmente a 6 millones de EUR. Ikerbasque proporciona incentivos financieros y de apoyo logístico a científicos interesados que son seleccionados por su excelencia, conjuntamente con una entidad de investigación vasca. Actualmente hay unos 90 científicos foráneos en el programa Ikerbasque, de los que casi el 80% proviene de fuera de España, principalmente de la UE.

• Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación: (2007) El



Consejo es un organismo interdepartamental responsable de la estrategia y liderazgo de las políticas de ciencia, tecnología, investigación e innovación. Se compone de miembros de varios departamentos del Gobierno Vasco, así como de representantes de las tres Diputaciones Forales, universidades de la región, y otras fundaciones clave, en particular Ikerbasque e Innobasque. No obstante, el Consejo no ha desempeñado plenamente los cometidos que le fueron encomendados. (véase el Capítulo 3).

• Euskalit: (1992) La Fundación Vasca para la Excelencia (EUSKALIT) es una organización privada sin ánimo de lucro creada con el apoyo del Departamento de Industria del Gobierno Vasco. Su misión es fomentar la mejora y la innovación en la gestión a través de una cultura de gestión de calidad total o Total Quality Management (TQM) en toda la sociedad vasca, como herramienta para la competitividad regional. Se centra en el suministro de información y formación sobre TQM/excelencia empresarial en empresas del sector de servicios e industriales, centros educativos, organizaciones sin ánimo de lucro, consultorías, Administraciones Públicas y centros de salud.

Instituciones generadoras de conocimiento

En el País Vasco existen dos pequeñas universidades privadas (Deusto y Mondragón) y una gran universidad pública (Universidad del País Vasco o UPV/EHU). El punto fuerte de la Universidad de Deusto son las ciencias sociales y está más orientada hacia la docencia que hacia la investigación. Por su parte, la Universidad de Mondragón, parte de la Corporación Mondragón, tiene una estructura de cooperativa. Tiene un historial de compromiso con empresas y cooperativas locales, en particular a través de su Escuela de Ingeniería que inició su andadura como escuela politécnica. La UPV/EHU es con mucho la Universidad más grande en cuanto a número de estudiantes (78%), investigadores (90%), y unidades de investigación y cuenta con la acreditación de “excelente” del Gobierno Vasco (93%).26 Los estudiantes del País Vasco también tienen acceso a la Universidad de Educación a Distancia de España (UNED) así como a algunas facultades de la Universidad de Navarra situadas en el País Vasco.

Las universidades se enfrentan en España a retos culturales y reglamentarios que pueden actuar como barreras para su implicación en los sistemas regionales de innovación. Más allá de la autonomía de la que disfrutan, el marco reglamentario nacional aplicado a las universidades públicas españolas (gestión del estatus, remuneración y carrera profesional del personal) impone algunas restricciones que suponen un obstáculo para la



movilización flexible y eficiente de los recursos en los programas o proyectos de investigación prioritarios.

Análisis anteriores han mostrado que las universidades vascas no están funcionando al nivel de sus homónimas en regiones competidoras (Navarro y Buesa, 2003). En 2007, el gasto en I+D por investigador en el País Vasco era de aproximadamente 63.000 EUR, contra los 48.400 de Navarra y 54.500 de Madrid, pero cercano al de Cataluña (64.000). En cuanto a las publicaciones científicas por cada 10.000 habitantes entre 2000 y 2008, el índice de 6,1 del País Vasco correspondía aproximadamente a la mitad del de otras regiones españolas económicamente destacadas como Navarra (12,5), Cataluña (11,0) y Madrid (14,3). En lo que se refiere al volumen, la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) es la 9ª de España.27 En lo que concierne a la calidad, según lo establecido por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), sobre la base en gran parte de publicaciones científicas, las universidades vascas no presentan buenos resultados. El ratio de tramos por investigador coloca a la UPV/EHU en el puesto 41 de España.28

Tabla 1.7. Universidades del País Vasco

Facultades y escuelas técnicasEstudiantes (Grado y postgrado)Personal1

Investigadores (EDP)Unidades de investigación (Excelentes)

Universidad del País Vasco (UPV/EHU)

2009/201031

46.5754.239

2.2993

256

Universidad de Deusto 2009/2010

69.9343882

16616

Universidad Mondragón 2010/2011

33.450

43394

4

Notas: 1. Personal docente y administrativo. 2. Incluye únicamente al personal docente. 3. Permanentes y aquellos en programas de doctorado.Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación (Gobierno Vasco).

Hay indicios de que las universidades están mejorando su capacidad. Por ejemplo, en el contexto de los planes estratégicos para los próximos cuatro años relativos a Investigación y Transferencia de Tecnología, la UPV/EHU ha obtenido la distinción de Campus de Excelencia Internacional a través de Euskampus, una iniciativa conjunta con Tecnalia y Donostia International Physics Center (DIPC). En los proyectos de investigación del Programa Marco Europeo, en el VI Programa Marco, la UPV/EHU se encontraba entre las cinco primeras universidades españolas en el ranking de número de proyectos. Además, la UPV/EHU, comparada con otras grandes universidades públicas



españolas, muestra una actividad creciente en transferencia de tecnología (véase el Recuadro 1.4). En términos de patentes nacionales entre 2000 y 2008, la UPV/EHU ocupaba el puesto 18º en volumen de patentes.29 Fue una de las ocho primeras regiones en 2009 en el ranking de asociaciones con plataformas tecnológicas.

En la última década, el País Vasco ha creado dos tipos de centros de excelencia para mejorar el tejido científico e investigador de su sistema de innovación. Los centros de investigación básica y de excelencia (BERC), gestionados por el Departamento de Educación, fueron creados sobre la base de la presencia de una masa crítica de excelencia en la investigación. Los seis centros combinados contaban con 131 investigadores y con un presupuesto de explotación anual de más de 9,5 millones de EUR en 2010 (véase la Tabla 1.8). Los siete centros de investigación cooperativa (CIC), gestionados por el Departamento de Industria, fueron creados para apoyar los objetivos regionales de los sectores prioritarios en la actual estructura industrial o sectores que la región trata de desarrollar. En total, contaban en 2009 con 287 investigadores y con un presupuesto de explotación anual de 33,7 millones de EUR (véase la Tabla 1.9).

Recuadro 1.4. Universidad del País Vasco: estadísticas de transferencia de tecnología

2005 2006 2007 2008 2009I+D contratada por empresas (millones de EUR) 10,0 13,2 12,9 12,0 11,4Otra I+D (millones de EUR) 36,4 35,6 47,9 42,8 (*)Total I+D (millones de EUR) 46,4 48,8 60,8 54,8 (*)Patentes (España, UE, EEUU, PCT y otras) 16 27 34 42 52Licencias 16 empresas entre 2005 y 2009Notas: *= pendiente.Fuente: UPV/EHU. Universidad Personal Número de investigador Contratos I+D Patentes Patentes Licencias spin-offs y docente (EDP) (miles de EUR) nacionales PCT (miles EUR) creadasUniversidad del País Vasco 2.089 10.880 7 12 40,7 7Universidad Autónoma de 2.454 22.036 15 14 81 10MadridUniversidad Autónoma de 2.836 14.200 26 9 100 5BarcelonaFuente: Red OTRI Universidades (2008), Encuesta Anual, Madrid.



Notas: 1. Investigadores sénior e investigadores postdoctorales. No incluye a los doctorandos. Los centros creados en 2000 fueron registrados como BERC en 2008.

Fuente: Cifras facilitadas por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, Gobierno Vasco.

Nombre y campo

BCAM Basque Center for Applied Mathematics BC3 Basque Center for Climate Change BCBL Basque Center on Cognition, Brain and Language DIPC Donostia International Physics CenterUB Unidad de Biofísica UPV/EHU-CSIC MPC Centro de Física de Materiales, UPV/EHU-CSIC Total

Año de creación

2008

2008

2008

2000

2000

2000

Investigadores EDP,1 2010

20

11

22

19

24

35

131

Presupuesto anual EUR

(2010)

1.640.000

1.450.000

3.150.000

900.000

1.500.000

900.000

9.540.000

% aprox. del presupuesto 2010 con financiación

institucional84%

94%

91%

71%

61%

58%

Tabla 1.8. Centros de investigación básica y de excelencia



Tabla 1.9 Centros de investigación cooperativa

Nombre

marGUNE

tourGUNE

bioGUNE

biomaGUNE

nanoGUNE

microGUNE

energiGUNE

Total

Sector

Manufacturas

Turismo

Biociencias (biotecnología aplicada a la salud)Biociencias (biomateriales)Nanociencias

Microciencias

Energías alternativas

Objeto de su creación

Mejora competitividad empresarialMejora competitividad empresarialDiversificación (biociencias)

Diversificación (biociencias)Diversificación (nanociencias)Diversificación (nanocienciasDiversificación (energías alternativas

Año de

creación

2002

2006

2002

2002

2006

2004

2007

Investiga-dores EDP

(2009)

6

10

140

74

48

4

5

287

Ppto. Anual (2009)

481.096

1.158.593

10.528.259

5.639.516

14.054.918

1.110.322

692.328

33.665.032

% Ppto explotación procedente Gobierno

Vasco77,0

87,5

56,5

80,9

30,7

82,0

100,0

Fuente: Cifras facilitadas por el Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo y por la SPRI.

Desarrollo tecnológico e innovación

El sistema de innovación del País Vasco es bien conocido por sus centros tecnológicos (CT), que se encuentran entre los mejores de España y tienen un alcance internacional. El Departamento de Industria ha promovido la fusión de los principales CT en dos redes, Tecnalia e IK4 (véase la Tabla 1.10). Un estudio del impacto de los CT sobre la región observó sus efectos multiplicadores sobre la economía vasca así como la aplicación de la investigación a las necesidades sociales (Deloitte, 2007). El estudio reveló que durante el periodo 1997-2006, los centros generaron 1.000 millones de EUR en PIB (75% del gasto de la región), mantuvieron 3.471 empleos directos o indirectos y atrajeron fondos considerables del gobierno central (104 millones



de EUR) y de la UE (141 millones). Sus actividades de investigación formaron parte de proyectos cuyo objetivo era mejorar la calidad de vida (22% de los investigadores) y la sostenibilidad (15% de los investigadores).

Unidades de negocioPlantilla totalPersonal con doctoradoIngresos (millones de EUR)ClientesVII Programa Marco de la UE (millones de EUR)VII Programa Marco de la UE (total proyectos)VII Programa Marco de la UE (liderazgo proyectos)Patentes/licencias

Participación accionarial en nuevas empresas de base tecnológica

Tecnalia (2009)

201.636

242141,5

4.05940,6

13625

Solicitadas 56 patentes/7 variedades vegetales7 patentes concedidas

6 patentes y 4 variedades vegetales

con licencia32 (117 empleados)

IK4 (2009, ingresos 2008)

8 (7 centros)1.250

250 (aprox.)80 (aprox.)

1.500 (privado)30,05812

42 solicitadas

Tabla 1.10. Redes de centros tecnológicos Tecnalia e IK4

Fuente: Tecnalia e IK4.

• La red Tecnalia compuesta de 20 unidades empresariales abarca una amplia gama de campos: desde recursos naturales (agricultura, entorno de los alimentos, investigación marina), salud, TIC, desarrollo sostenible (construcción y energía), innovación y sociedad, e industria/transporte (aeronáutica, automoción, hierro y acero, entre otras). Combinados, los centros contaban con una plantilla de 1.636 empleados y unos ingresos totales de 141,5 millones de EUR en 2009 (10,4% de crecimiento con respecto a 2008).

• IK4 es una alianza de siete centros: CEIT, CIDETEC, GAIKER, IDEKO, IKERLAN, TEKNIKER y VICOMTech (ocho entidades científicas y tecnológicas). Sus áreas de conocimiento experto se extienden a la biotecnología, micro y nanotecnología, medio ambiente y reciclaje, energía, gestión y producción industrial, mecatrónica, materiales y procesos, y TIC. La red contaba con un plantilla de 1.250 empleados y unos ingresos anuales de más de 80 millones de EUR en 2008.



Organizaciones intermediarias e infraestructura de apoyo

Son cuatro los centros importantes que componen la Red de Parques Tecnológicos del País Vasco. El Parque Tecnológico de Bizkaia fue el primero, creado en 1985. Los Parques de Araba-Álava y San Sebastián se sumaron al de Bizkaia en los noventa para desarrollar la red. Y el cuarto, el Polo de Innovación de Garaia, se incorporó en 2005. El objetivo de los cuatro parques es transferir conocimiento y promover la cooperación entre universidades, centros de I+D, otros agentes que apoyan la innovación, y empresas. Los parques tecnológicos vascos se encuentran entre los primeros de España y están bien desarrollados en comparación con muchos otros parques que son más centros empresariales que parques científicos. Un aspecto de los parques a mejorar podría ser su integración con las universidades.

Las asociaciones clúster se encuentran entre las numerosas entidades que promocionan el funcionamiento en red entre las empresas del País Vasco (véase la Tabla 1.11). De los 13 clústeres, 12 están financiados por el Departamento de Industria. Todos están situados en Bizkaia y Gipuzkoa. Se componen de más de 1.100 empresas, y representan una cuota destacada de la producción industrial de la región.

Son numerosas las redes de toda la región que reciben el apoyo de agentes públicos para la creación de organismos intermedios. Innobasque, la Agencia Vasca de Innovación es una asociación privada sin ánimo de lucro creada en 2007 para coordinar y promocionar la innovación en todo el País Vasco. Su misión es actuar como plataforma para la cooperación entre los agentes del sistema (véase el Recuadro 1.4). Innovanet es una red promovida por el Gobierno Vasco a través de la SPRI. Agrupa a diferentes agentes privados e institucionales, agencias de desarrollo local, las Diputaciones Forales, consultores de innovación, centros de formación profesional, clústeres, etc. Innovanet invirtió unos 3 millones de EUR en 2010 para reforzar esta red de agentes locales de innovación a fin de llenar la brecha existente con las Pymes. Las agencias de desarrollo local también participan cada vez más en el funcionamiento en red (véase el Capítulo 3).



Notas: La coordinación de 12 de los clústeres está liderada por el Departamento de Industria. El Clúster de Transporte y Logística está adherido al Departamento de Transporte. El clúster de sociolingüística es independiente.

Fuente: Basado en Aranguren, M.J., X. de la Maza, M.D. Parrilli, J. Wilson (2009), “Asociaciones Clúster de la CAPV: desempeño y retos”, Instituto Vasco de Competitividad, Fundación Deusto, Donostia/San Sebastián.

Recuadro 1.5. Innobasque

Innobasque fue fundada en 2007 como la Agencia Vasca de Innovación. Su creación fue paralela a otra serie de medidas destinadas a reforzar la gobernanza del sistema vasco de innovación en el contexto del Plan 2006-2010 de Ciencia, Tecnología e Innovación. La agencia se diferencia de la SPRI, la agencia de desarrollo regional, que implementa instrumentos para fomentar la competitividad e innovación empresarial. La Junta Directiva está compuesta de 57 líderes públicos y privados de la región, entre los que se incluyen el Secretario General de la Presidencia del Gobierno Vasco y tres Consejeros del Gobierno Vasco, los tres Presidentes de las Diputaciones Forales del País Vasco, el Secretario General de Innovación (Gobierno de España), los rectores de las tres universidades de la región, el Presidente de la Corporación Mondragón y muchos de los consejeros delegados de las empresas más importantes de la región.

Sector

ElectrodomésticosMaquinaria-herramientaAutomociónMedio ambientePuerto de BilbaoTelecomunicacionesEnergíaSector marítimoAeronáuticaPapelSociolingüística

AudiovisualTransporte y logística

Año de creación

19921992199319951995199619961997199719982004

20042005

Miembros

11949093

151238

78192

362021

5488

Nombre de la asociación clúster

ACEDEAFMACICAEACLIMAUNIPORT BILBAOGAIACLÚSTER DE ENERGÍAFORO MARÍTIMO VASCOHEGANCLÚSTER DEL PAPELSOZIOLINGUISTIKA KLUSTERRAEIKENCLÚSTER DEL TRANSPORTE Y LOGÍSTICA

TerritoriosedeGipuzkoaGipuzkoaBizkaiaBizkaiaBizkaiaGipuzkoaBizkaiaBizkaiaBizkaiaGipuzkoaGipuzkoa

BizkaiaGipuzkoa

Tabla 1.11. Asociaciones clúster del País Vasco



Recuadro 1.5. Innobasque (cont.)

La misión declarada de la agencia es liderar el proceso de transformación en el País Vasco hacia una sociedad plenamente innovadora en todos los ámbitos para convertirse en el referente europeo de la innovación. En sus etapas iniciales, Innobasque pretende además:

• Promocionar a fondo en la sociedad vasca los valores y actitudes relacionados con la innovación y el emprendizaje.

• Contribuir a la generación de dinámicas de innovación en todas las organizaciones.

• Ser un instrumento imprescindible para la coordinación, impulso, monitorización y evaluación del sistema vasco de innovación y emprendizaje.

• Contribuir a la internacionalización intensa del sistema vasco de innovación y emprendizaje.

• Potenciar la imagen de Euskadi como el polo de innovación de referencia. • Ser un espacio necesario de encuentro, análisis, investigación, estudio y

prospectiva en el ámbito de la innovación. • Proponer todas las líneas de actuación que sean necesarias a los diferentes

agentes del sistema vasco de innovación y emprendizaje, para dar respuesta a los retos estratégicos que se generen en este ámbito.

• Desarrollar, en general, cuantas actividades se consideren oportunas con el fin de impulsar la innovación y profundizar en la misma en todas las actividades que se desarrollen en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Para cumplir su misión, Innobasque gestiona o apoya diferentes iniciativas. Promueve la visibilidad internacional de la región, la difusión de políticas y el uso de nuevos índices de innovación, prestando asistencia en el desarrollo de planes regionales clave y apoyando el funcionamiento en redes y la integración del sistema en su totalidad. Su interrelación con la sociedad en general a través de diferentes grupos de reflexión y talleres, como los eventos del tipo World Café (WOKA), busca conseguir la participación ciudadana en la transformación social. También busca identificar otras lagunas del sistema de innovación que podrían ser subsanadas y beneficiarse de los conocimientos de sus miembros, literalmente miles de agentes regionales.

Fuente: www.innobasque.com.



Notas

1. La región cultural del País Vasco abarca un área que se extiende más allá de la zona conocida en España como Comunidad Autónoma del País Vasco. También incluye áreas de la región vecina de Navarra y áreas de Francia que forman parte del departamento Pyrénées Atlantiques.

2. La provincia de Araba-Álava tiene su capital en Vitoria, (oficialmente, Vitoria-Gasteiz). Vitoria es también la capital de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La capital de la provincia de Bizkaia es Bilbao (Bilbo en euskera). La provincia de Gipuzkoa tiene su capital en San Sebastián (Donostia, en euskera).

3. La lengua vasca – euskera - no está relacionada con ninguna de las lenguas circundantes y es anterior a las lenguas indoeuropeas.

4. Los datos utilizados para el PIB por trabajador del País Vasco proceden de la Base de Datos Regionales de la OCDE que a su vez proceden de Eurostat, alimentados a su vez con datos tomados del INE, el Instituto Nacional de Estadística de España. Siempre difieren de los datos registrados por el Eustat, Instituto Vasco de Estadística.

5. Funcas (Fundación de las Cajas de Ahorros) registra niveles de precios en el País Vasco para 2008 de 105,7 con relación a los niveles de precios medios españoles de 100 (véase Cuadernos de Información Económica, enero/febrero 2010). Otras regiones con niveles de precios más altos que el País Vasco son Cataluña (108,8) y la vecina Rioja (107,7).

6. Al menos sobre la base de análisis estadísticos transversales que correlacionan índices de innovación compuestos como los del Cuadro Europeo de Indicadores de la Innovación con el PIB per cápita.

7. Para más información sobre este modelo de innovación “hacer-usar-interactuar (DUI)”, véase Lorenz E. y B. Å. Lundvall (Eds.), (2006) How Europe’s Economies Learn: Coordinating Competing Models: Oxford University Press, Oxford.

8. La PTF representa la aportación al crecimiento de la producción que no puede ser atribuida al crecimiento del trabajo y del capital. Refleja los efectos agregados de los cambios organizativos y tecnológicos debidos, en particular, a los efectos inducidos del conocimiento, a mix más eficientes



de trabajo y capital en los procesos de producción y a la inversión en intangibles como los relacionados con la I+D.

9. Esto también se observa en Bilbao-Osorio (2009).

10. En un análisis anterior fechado en 2008, el mismo autor encontró una productividad total de los factores negativa (PTF) en el periodo 2000-2004. Por lo tanto, tal vez sea menos importante observar los valores absolutos que la tendencia general de declive de la PTF de 1995 a 2004 con relación al periodo de los 10 años anteriores, y la aparentemente tendencia más positiva en el siguiente periodo de dos años.

11. Lamentablemente, parece que no hay información estadística disponible para verificar la contribución de la PTF al crecimiento después de 2006.

12. Porcentaje de la población con edad entre 18 y 64 años implicada en iniciativas emprendedoras durante un periodo de hasta 42 meses.

13. Según entrevista de la OCDE a GARAPEN, la asociación vasca de agencias de desarrollo.

14. Datos de 2006 debido a problemas de comparabilidad de los datos en los años posteriores.

15. La OCDE tiene una clasificación estándar de industrias por nivel tecnológico. El índice utilizado por el autor en este análisis trata de subsanar algunas limitaciones de la clasificación de la OCDE, en particular, el bajo nivel de desagregación, la falta de distinción de la calidad, y la fragmentación de la producción en diferentes países. Utiliza por lo tanto el nivel de ingresos de la exportación a niveles desagregados e incorpora una clasificación de tres niveles de calidad para desarrollar una sofisticación de la exportación ajustada por calidad, basada en la media ponderada de los ingresos asociados a cada nivel de calidad, siendo las ponderaciones el porcentaje de cada variedad de calidad en las exportaciones totales del país.

16. Una parte del personal de I+D de empresas con unidades I+D separadas está computada dentro de la categoría de la RVCTI.

17. Este punto está reconocido en el PCTI 2010 (Gobierno Vasco, 2007) en el que se sostiene que “...Euskadi en 2005 se sitúa en el grupo de países europeos en que la mayor proporción de gasto en I+D se atribuye a empresas (1,15% del PIB en 2005). Sin embargo, es necesario precisar



que si se descuenta la aportación del gasto en I+D llevado a cabo por los Centros Tecnológicos […] y Centros de Investigación en Cooperativa, el porcentaje supone un 0,86 % que se sitúa por debajo de la media europea, que en 2004 estaba en el 1,30%”. Este sesgo también está reconocido en un documento publicado por el Eustat: “Entendemos que la inclusión de este agente (CT) en el sector empresas, aunque metodológicamente correcta, distorsiona las estadísticas de I+D.”(Olazarán y Otero, 2007).

18. Datos comunicados por el Eustat y basados en información del CSIC, Ministerio de Ciencia e Innovación.

19. Datos de la base de datos REGPAT de la OCDE. La categoría de patentes “verdes” fue desarrollada por las Direcciones de CTI y Medio Ambiente para su uso en análisis de la OCDE.

20. Datos del INE (2008).

21. Este cálculo está basado en recuentos fraccionarios, de manera que a cada inventor se le atribuye una ponderación tal que la suma de todos los inventores por patente es igual a 1.

22. Definido por el número de regiones con las que estaba involucrado un coinventor del País Vasco.

23. De las regiones estudiadas, 16 cambiaron de categoría con relación al Cuadro anterior (11 mejoraron, 5 bajaron a una categoría inferior). Entre las regiones que mejoraron, cuatro estaban en España.

24. La tipología contiene regiones TL2 de la OCDE (de las que existen datos) excepto de las regiones pertenecientes a los siguientes países: Australia, Islandia, Japón, Méjico, Nueva Zelanda, Suiza, Turquía así como países recientemente admitidos como Chile, Estonia, Eslovenia e Israel. Los países no pertenecientes a la UE ni a la OCDE son Canadá, Corea y Estados Unidos que a menudo puntúan más alto que muchas regiones de la UE en diversas variables. El modelo OCDE tiene una serie mucho más restringida de variables que las utilizadas en otras tipologías de regiones únicamente europeas, que se benefician de un conjunto mucho más amplio de variables armonizadas.

25. El análisis factorial y de clústeres utilizó 21 variables a partir de una base de datos local que contenía 200 variables sobre indicadores de innovación, competitividad y desempeño económico.



26. Algunos académicos consideran controvertible el sistema de criterios de excelencia, similar al sistema de acreditación español.

27. Los investigadores de un BERC pueden firmar sus publicaciones tanto bajo la filiación del BERC como de la Universidad a la que pertenecen, lo cual puede afectar al recuento de publicaciones de las universidades.

28. I+D por investigador en base a datos del INE, publicaciones científicas en base a SCISearch, Thomson Reuters, Instituto de Estudios Documentales sobre Ciencia y Tecnología (IEDCYT) y CSIC tal como se cita en la Fundación CYD (2009).

29. Datos de la OEPM de España, tal como se cita en Fundación CYD, 2009.



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1�2 –


Anexo 1.A1

Tabla 1.A1.1. Factores impulsores del crecimiento del PIB per cápita1995-2005

Tasa de variación media anual del PIB

per cápita2,1%2,7%2,9%

Media OCDEEspañaPaís Vasco

Tasa de variación media anual de la productividad

1,7%-0,5%-0,4%

Punto porcentual de variación media

anual de la tasa de empleo

0,2 p.p.1,7 p.p.2,1 p.p.

Tasa de variación

media anual del empleo

1,1%4,2%3,4%

Tasa de variación media anual de la

población

0,7%1,0%0,1%

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en OECD.Stat y la Base de Datos Regionales de la OCDE. Nótese que los datos de la OCDE para España proceden del Eustat, Instituto Vasco de Estadística, que los extrae a su vez del INE, Instituto Nacional de Estadística de España. Existen diferencias entre las estadísticas del INE y las que genera el Eustat.

ANEXO 1.A1

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1�6 –


Tabla 1.A1.4. Personal de I+D e investigadores

EspañaPaís VascoUE-27OCDE

20069,5

12,610,3n.a.

200810,515,010,4n.a.

20024,87,05,56,9

20065,87,86,17,6

20086,49,46,4*7,7*

20027,7

12,49,7

n.a.

Personal de I+D por 1.000 población Investigadores por 1.000 población activa activa

*Equivalente a Dedicación Plena.Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE y del Eustat.

Tabla 1.A1.5. Estadísticas clave de innovación por rama de actividad

Fuente: Basado en el Eustat.

Total

Agropecuario y pesca, extractivas y energíaQuímica y refino de petróleoCaucho y plásticoIndustria no metál.MetalurgiaArtíc. metálicosMáquina-herramientaAparatos domésticosOtra maquinariaMaterial eléctricoMaterial electrónicoMaterial de precisiónMaterial de transporteOtras manufacturasConstrucciónActividades informáticasActividades I+DOtros servicios empresarialesOtros servicios

Empleo medio

87%

171

66110103246

9876

69691

1479338

2966758453333

106

I+D

1.024.603,0%1,4

2,41,40,62,65,62,02,95,83,32,11,38,91,61,05,1

36,87,3

7,8

Personal investigador

(EDP)11.791,5

%0,8

3,11,90,62,36,42,63,46,42,52,71,75,52,10,77,8

34,88,3

6,2

Gasto en I+D por investigador

86.893EUR

146.549

67.73564.42783.28598.43875.42167.08075.37677.981

116.87768.50467.782

139.57963.956

135.27356.49091.72676.330

109.530

Número de empresas

1.474%

15

55482049

16341

611944222448

11241

143140220

164

ANEXO 1.A1

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO – 1��


Capítulo 2

La política de CTI en el País Vasco

A lo largo de los últimos treinta años, el País Vasco ha implementado una política de CTI impulsada por la necesidad de promover la competitividad industrial adaptada a la huella industrial de la región. El presente capítulo hace en primer lugar un repaso de la evolución experimentada por la política de CTI para comprender la posición actual de la región en términos de mix de políticas y agentes del sistema. A continuación, pasa a analizar los programas y las políticas actuales de CTI para evaluar la relevancia de diversas medidas para los retos presentes y futuros de la innovación. Por último, examina aspectos del mix de políticas que deberían ser objeto de un ajuste adicional en los futuros planes de CTI, incluyendo las áreas emergentes en la política de innovación.

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO1�� –


Introducción

El Gobierno Vasco ha centrado su política de CTI en un sólido enfoque industrial de la política de innovación. Se ha visto influida – o incluso determinada – por cuestiones relativas a la reestructuración, competitividad y diversificación de la economía vasca. El Departamento de Industria asumió el liderazgo del diseño e implementación de la política de innovación. Este enfoque ha primado las políticas con base tecnológica. El desarrollo de capacidades científicas, prácticamente ausentes en la región hace treinta años debido en parte a las anteriores políticas españolas, ha sido más lento. Tales orientaciones han conducido a éxitos innegables en términos de crecimiento de la productividad y diversificación hacia actividades más intensivas en tecnología. Entre los factores impulsores de este éxito cabe citar el desarrollo de un sólido sistema de centros tecnológicos, el sustancial aumento de las ayudas públicas a las actividades de I+D+i lideradas por empresas, y una fuerte cultura cooperativa o colaborativa que impregna la industria vasca.

El Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación más reciente (PCTI 2010) marcó un cambio claro en los esfuerzos de la región para desarrollar capacidades científicas más sólidas. Esto incluye la creación de instituciones nuevas (centros de investigación conocidos como BERC y CIC) y la mejora de la investigación de orientación básica en los centros tecnológicos. El desarrollo de mayores vínculos entre ciencia e industria fue asimismo un importante objetivo.

En adelante, queda por ver si este modelo está adaptado a los nuevos modelos de innovación que se observan a nivel mundial. Estas tendencias incluyen una mayor dependencia de la adquisición y difusión del conocimiento científico, así como la necesidad de aprovechar la inversión en actividades de I+D+i para responder mejor a las necesidades sociales (como la sanidad, energía, medio ambiente y transporte). Así, uno de los principales retos a los que se ha enfrentado la política vasca de innovación desde mediados de los noventa ha sido fortalecer el tejido científico de la región para promover la absorción de conocimiento por parte de las empresas. Esto requiere un sistema de innovación integral para apoyar tanto al sector industrial como al de servicios, y para articular mejor las relaciones entre investigación científica e industria para el desarrollo de innovaciones lideradas por el mercado y respuestas innovadoras a las necesidades sociales. Al igual que ocurre en cualquier región, la dependencia histórica asociada a las políticas y estrategias anteriores puede hacer que sea más difícil para el País Vasco evolucionar al ritmo de los cambios experimentados por las condiciones de la competitividad.

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO – 1�9


Para apoyar un sistema integral es necesario contar con un conjunto coherente de políticas complementarias. Hasta la fecha, las iniciativas políticas han sido adoptadas frecuentemente de forma pragmática por distintos departamentos de la Administración para tratar debilidades específicas, aunque no de una forma sistémica global. La consolidación de un sistema de CTI integral que aborde los retos actuales y futuros de la innovación a los que se enfrenta el País Vasco1 se basa en las respuestas concretas que dará el próximo PCTI a las cuestiones siguientes:

• Gobernanza: Participación del gobierno y los grupos de interés de las comunidades empresarial y científica en la definición de áreas prioritarias de la política; coordinación interdepartamental equilibrada y eficiente en el diseño y puesta en práctica de la política, y en la asignación de los recursos presupuestarios correspondientes.

• Coordinación pública multinivel y cartera de fuentes de financiación: Mejora de la complementariedad y mecanismos eficaces de coordinación entre los distintos niveles de administración pública (UE, Gobierno de España, Gobierno Vasco, Diputaciones Forales).

• Sistema científico: Futuro papel del sector académico y los centros de investigación para la excelencia en la consolidación y el fortalecimiento del tejido científico del País Vasco; cuestiones de financiación y gestión; cuestiones relativas a las infraestructuras de CyT.

• Sistema de transferencia de tecnología: Evolución del equilibrio entre las estrategias de oferta y de demanda; ampliación del alcance, extendiéndose a las Pymes menos innovadoras; cuestiones de financiación y gestión; posibles papeles nuevos en el desarrollo de empresas innovadoras.

• I+D empresarial y personal investigador: Innovación abierta y modelo de las unidades de I+D de las empresas; cuestiones de movilidad interinstitucional y desequilibrios entre centros tecnológicos y/o de investigación (académicos y otros centros de investigación) y el sector empresarial.

• Máximo aprovechamiento de los recursos públicos: Desarrollo de partenariados público-privados y consorcios industriales/de investigación para dar respuesta a la demanda social de bienes y servicios innovadores y fomentar la innovación relacionada con la contratación pública.

• Programas de apoyo y mix de políticas: El dilema de la dependencia

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO140 –


histórica política: cambios incrementales en, y adiciones a, la cartera actual de políticas o cambios más radicales en el mix de políticas que supongan racionalizar las políticas y privilegiar las sinergias y las complementariedades.

• Responsabilización: Supervisión y evaluación de la gestión, desarrollo, puesta en práctica y resultados de las políticas.

Primeras etapas de la política de CTI del País Vasco

La valoración de la política vasca de CTI actual, incluyendo su gobernanza y el mix de políticas, ha de tener en consideración la adaptabilidad del enfoque puesto en las tres últimas décadas en la tecnología y la competitividad. La evolución de la política vasca de innovación comenzó con la concesión del estatus de comunidad autónoma en 1979. La región padeció una grave crisis en los años ochenta (véase el Recuadro 1.1). La industria, fuertemente concentrada en unos pocos sectores como el acero, la construcción naval y la máquina-herramienta y sus respectivas redes de proveedores formadas por Pymes, sufrió. Las orientaciones estratégicas resultantes adoptadas por el Gobierno Vasco hicieron hincapié en la transformación tecnológica como medio para restaurar la competitividad internacional del sector manufacturero. Desde entonces el componente tecnológico de la política vasca de innovación ha mantenido una gran importancia, aunque integrado progresivamente en un planteamiento más global. El corolario de este temprano énfasis en la mejora tecnológica se refleja en el papel fundamental del Departamento de Industria en la conformación de la política de CTI, incluyendo el apoyo a la creación de capacidad científica.

A principios de los ochenta, el Gobierno Vasco optó por utilizar su autonomía financiera para desarrollar su propia política de CTI. Esto tuvo lugar mientras se desarrollaba un conflicto constitucional entre las regiones y el gobierno central, que conservaba las competencias en materia de I+D. Por aquel entonces el sistema de CTI vasco era prácticamente inexistente. La región no tenía universidad pública propia, carecía de infraestructura investigadora, la tasa de desempleo era superior al 25% y su intensidad de I+D del 0,069% (gasto en I+D sobre el PIB), en comparación con una inversión del Estado del 0,30%. Salvo raras excepciones en ciertas empresas del sector de bienes de equipo, la inversión relacionada con la innovación del sector privado era mínima. Ninguno de los 92 centros públicos de investigación españoles CSIC estaba situado en el País Vasco (actualmente hay dos centros conjuntos con la universidad pública de la región). La investigación científica concentrada en el sector académico era muy débil tanto en términos de resultados como de calidad. La interacción de las universidades con la industria era mínima.

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO – 141


Dada la falta de infraestructura científica y el declive de la competitividad de la industria vasca, los inicios de la política de CTI estuvieron fuertemente centrados en la industria.2 Como destacaron Sanz-Menéndez y Cruz-Castro (2005):

Como contraposición [a Madrid y Cataluña], las ideas de la política de CyT vasca estaban vinculadas a un modelo subyacente relativo al papel de la investigación en el proceso de innovación. La opción a favor de la investigación aplicada privada y los centros de transferencia de tecnología situados cerca de las Pymes de la región se basaba también en la idea de que la universidad, en su estado de los años ochenta en el País Vasco, no era una institución viable como motor principal del sistema de CyT.

La razón subyacente de este enfoque puede hallarse también en factores económicos y sociopolíticos. Entre los mismos están: el predominio del sector manufacturero en la economía vasca, su especialización sectorial y el peso sociopolítico de la comunidad empresarial industrial, en comparación con el de la comunidad académica, a la hora de influir en las orientaciones de la política de innovación en el contexto de la crisis de la competitividad de los ochenta (Moso y Olazarán, 2002).

Las estrategias económicas y de CTI desarrolladas por la región para hacer frente a esta difícil situación fueron:

• Mantener viva la industria por medio de procesos de reconversión y reestructuración;

• Crear condiciones para modernizar el tejido industrial vasco, fortaleciendo la existente –aunque débil– infraestructura tecnológica (centros tecnológicos);

• Promover las actividades de I+D en las empresas;

• Crear parques tecnológicos;

• Desarrollar programas de formación para los investigadores; y

• Dar inicio a políticas tecnológicas e industriales.

Reestructuración industrial y promoción de la infraestructura tecnológica

La política de CTI comenzó con el fortalecimiento de la capacidad de oferta tecnológica. El enfoque consistió en consolidar un conjunto existente



de centros tecnológicos o laboratorios de ensayo relativamente mal dotados, generalmente privados y organizados en torno a sectores determinados. Este proceso fue promovido por el Departamento de Industria a través de su integración final en la Asociación Vasca de Centros de Investigación3 y, lo que es más importante, por medio de una financiación considerable proporcionada por el Departamento haciendo uso de los programas de ayuda gestionados por su agencia ejecutora la SPRI (Sociedad para la Transformación Competitiva). La agencia, creada inicialmente en 1981 para promover la reconversión industrial, tenía un abanico de responsabilidades que incluyó rápidamente la promoción de la innovación como actividad específica. Se confió a la SPRI la responsabilidad de evaluar las propuestas de proyectos de I+D+i presentadas por los centros tecnológicos y de emitir recomendaciones sobre su financiación por el Departamento de Industria.

Los esfuerzos iniciales para aumentar la intensidad de la I+D tuvieron numerosos frutos, impulsados en parte por los centros tecnológicos (CT). Desde 1982 y hasta mediados de los años noventa, la ayuda directa a la I+D prestada a los CT superó la de las empresas. Aunque en principio la ayuda financiera a los centros se otorgaba de forma competitiva, cerca del 50% de las subvenciones calificadas como competitivas podrían de hecho asimilarse a financiación institucional. Estas ayudas financiaban principalmente los denominados “proyectos de investigación genéricos” (hasta un 50% del presupuesto de un CT) cuyo fin era reforzar sus capacidades de investigación así como sus actividades de difusión y transferencia tecnológica. Se pusieron en marcha los primeros programas de apoyo a proyectos de I+D+i de empresas vascas, principalmente bajo forma de capital inicial de financiación semilla, y cobraron impulso rápidamente.4 Debe señalarse que la financiación semi-institucional del Departamento de Industria a los CT ascendió de 1,18 millones de EUR en 1982 a 6,9 millones de EUR en 1990 (casi el séxtuple), y que durante el mismo periodo de tiempo las ayudas financieras a la I+D empresarial aumentaron hasta multiplicar por 12 su importe inicial, pasando de 0,95 millones de EUR a 12,5 millones de EUR. No obstante, la asignación presupuestaria a la política científica permaneció estancada como proporción del presupuesto del Gobierno Vasco. El apoyo público del Gobierno Vasco a la I+D y su efecto multiplicador sobre los CT y los gastos en I+D de las empresas tuvo como resultado una mayor intensidad de I+D, alcanzando el 0,34% para el año 1984. La relación entre el gasto en I+D y el PIB en el País Vasco se había prácticamente cuadruplicado en cuatro años, superando la de España.

A comienzos de los noventa, el País Vasco sufrió las consecuencias de otra recesión industrial. El Gobierno Vasco emprendió por tanto un proceso de reestructuración más profundo, proporcionando un marco de actuación industrial general, que incluía:

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO – 14�


• Programas a corto plazo que hacían hincapié en: la reestructuración, la reconversión industrial y la reorientación del empleo y la mano de obra (programa 3R); y

• Programas a medio-largo plazo, que cubrían diversas áreas (programa de competitividad; políticas de clusterización de la economía, incluyendo a los sectores del mañana; 1er Plan Tecnológico Industrial; y Política Científica: formación de investigadores).

El diseño, la financiación y la implementación de las políticas fueron dirigidos por el Departamento de Industria y su agencia ejecutora SPRI para aportar un apoyo adicional al proceso de reestructuración industrial. El primer plan, el Plan de Estrategia Tecnológica 1990-1992, y en gran medida el siguiente, el Plan Tecnológico Industrial 1993-1996, fueron elaborados bajo los auspicios de SPRI por su Unidad Estratégica de Tecnología e Innovación (UETI) creada en 1989.5 Con la creación de la UETI y el papel que asumió esta unidad en el diseño y la aplicación de las políticas, y con la definición de áreas de prioridad estratégica,6 el Departamento de Industria conservó el papel principal en la gobernanza de la política vasca de innovación incluso aunque formalmente se suponía que el Consejo Vasco de Tecnología (CVT) tenía a su cargo dicha responsabilidad.7

Este esquema de gobernanza de la política de CTI tuvo sus ventajas, aunque también ciertos inconvenientes. Por el lado positivo, permitió una estrategia uniforme con medios financieros acordes a los retos existentes. Estos retos incluían el descenso de la competitividad industrial, el atraso de la infraestructura tecnológica y la reducida inversión en I+D+i empresarial. De hecho, esta opción política produjo resultados positivos en estos tres frentes en la década siguiente a su creación. Las desventajas estuvieron relacionadas con los riesgos de que este planteamiento centrado exclusivamente en la industria provocara desequilibrios en el sistema en términos de la relación entre la oferta y la demanda de tecnología, así como entre los aspectos relacionados con la investigación y la innovación de una política de CTI integral. El Departamento de Educación, Universidades e Investigación no fue suficientemente activo en estas fases tempranas del desarrollo.

Promoción de la demanda y colaboración tecnológica

Las políticas de los noventa apoyaban una mayor colaboración entre los agentes del sistema de innovación. En el contexto del Plan Tecnológico Industrial y de Competitividad 1993-1996 elaborado por el Departamento de Industria, se añadió un componente nuevo a la política tecnológica del Gobierno Vasco. En colaboración con grupos industriales, se desarrolló una política de clusters



para promover la innovación y la demanda tecnológica por medio de ayudas específicas a conjuntos de empresas comprometidas a asociarse como clúster mediante acuerdos específicos con el Departamento.8 Se amplió el apoyo público a los denominados “proyectos genéricos”, restringidos hasta entonces a los CT, para extender su alcance a los clusters así como a las unidades de I+D de las empresas. Se dedicó asimismo una proporción mayor de las ayudas totales a los proyectos que entrañaban la cooperación entre clústeres y CT (el porcentaje correspondiente a los proyectos colaborativos de la cantidad total de subvenciones ascendió del 44% en 1993 a más del 52% en 1996).

Los CT continuaron siendo la piedra angular de la política vasca de innovación, aunque con un equilibrio mejorado entre la creación de capacidad de conocimiento y la transferencia tecnológica. El porcentaje correspondiente a los CT en la ayuda pública a la I+D del Gobierno Vasco se redujo del 66,5% (1993) al 48,3% (1996), y la correspondiente a la financiación empresarial de los gastos de I+D de los CT creció del 35,5% a más del 42,2% durante dicho periodo. Sin embargo, esto se vio acompañado también por un cambio en el gasto empresarial, que se desplazó del apoyo a la I+D a los gastos tecnológicos. El porcentaje correspondiente a la investigación (básica y aplicada) del gasto total de las empresas en I+D+i fue del 27,7% en 1990, bajando al 16,4% en 1997 (Buesa, 2001).

El problema del bajo nivel de capacidad investigadora en la ciencia fundamental no se abordó durante este periodo. Se debió en parte al hecho de que la política científica era competencia de la Administración española. Otras regiones dotadas con mayor infraestructura científica pusieron sin embargo un mayor énfasis en la ciencia en sus planes. Los recursos de la política científica medidos en términos de asignaciones presupuestarias siguieron siendo aproximadamente cinco veces más bajos que los destinados a la política tecnológica (véase la Tabla 2.A1.1). Este problema quedó patente en la falta de inversión en infraestructura de CyT y apoyo a proyectos o programas colaborativos. Se suponía también que la coordinación política entre los grupos de interés era facilitada por el Consejo Vasco de Tecnología, compuesto por directivos representantes de importantes entidades que desarrollaban actividades de CyT (Moso et al., 2002). No obstante, el Consejo no parece haber alcanzado nunca un nivel operativo.

Primeros intentos para lograr una mayor integración de las políticas científica y tecnológica

Coincidiendo con un ciclo de expansión económica en las segunda mitad de los noventa, las políticas intensificaron las inversiones y promovieron un enfoque más integral del diseño y la puesta en práctica de la política de



CTI. El Plan de Ciencia y Tecnología (PCT) 1997-2000 y el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación (PCTI) 2001-2004 incluían iniciativas políticas e institucionales para reflejar este planteamiento integral. Las orientaciones dieron un mayor énfasis al desarrollo de la capacidad de conocimiento en CyT, así como a la articulación entre las vertientes oferta y demanda del conocimiento y la tecnología. Los planes RIS and RIS+ respaldados por programas de la UE, también introdujeron el concepto de enfoque regional del sistema de innovación.

Se desarrollaron políticas para apoyar estas nuevas orientaciones,9 como el establecimiento de la Red Vasca de Tecnología (RVT) en 1997.10 La RVT fue una iniciativa destinada a consolidar un espectro más amplio de agentes del sistema de innovación y a promover la oferta de conocimiento científico y tecnológico a las empresas vascas a través de una mejor coordinación entre grandes grupos de interés públicos y privados activos en investigación básica y aplicada, así como en desarrollo tecnológico. Además, la posibilidad de beneficiarse de programas de apoyo específicos dirigidos a afianzar las capacidades de oferta estaba restringida a los miembros de la red, fomentándose la colaboración entre los miembros.11 La red constituía un mecanismo oportuno y útil para formalizar y fomentar la coordinación entre grupos de interés, principalmente en centros tecnológicos y en las comunidades académicas y unidades de I+D de empresas seleccionadas (entidades privadas sin ánimo de lucro segregadas de la empresa matriz que podían optar a recibir fondos públicos para la I+D). Una asociación privada constituida por sus miembros (SARETEK) facilitaba la interconexión entre estos grupos de interés y los responsables de formular las políticas, teniendo los centros tecnológicos un papel fundamental.12 Las empresas privadas no pertenecientes a la red podían también optar a recibir fondos públicos para actividades de I+D, pero la red fue creada con el objetivo de impulsar las actividades de investigación y las inversiones correspondientes entre sus miembros.

Las acciones prioritarias propuestas en 1996 por las asociaciones clúster en los planes tecnológicos de clúster contribuyeron al Plan de Ciencia y Tecnología 1997-2000 de dos formas importantes. En primer lugar, recogieron las ofertas y las demandas tecnológicas de estos sectores y las pusieron a disposición de otros agentes importantes en el sistema de innovación, como los ocho centros tecnológicos de entonces.13 En segundo lugar, se fomentaron ciertos proyectos en cooperación de I+D y otros proyectos integrados con la participación de empresas asociadas y otros agentes del sistema de innovación (Ahedo, 2004).14 Considerando todos los aspectos, los objetivos del PCT 1997-2000 dirigidos a consolidar el sistema de CTI integrando a los agentes del sistema no parecen haberse cumplido cuantitativa ni cualitativamente. Dado que la gobernanza del sistema no cambió fundamentalmente su



evolución, se diseñaron iniciativas nuevas para corregir las deficiencias del sistema existente sin comprometer su arquitectura general. De hecho, la puesta en práctica del plan produjo distintos efectos sobre la integración del sistema de CTI. En primer lugar, a lo largo del periodo de vigencia del plan, los recursos destinados a su implementación y a la financiación de las ayudas fueron muy estables, entre los 10.100 y 10.400 millones de pesetas (ESP) al año. En segundo lugar, se produjo una reducción real en la financiación de la infraestructura de CyT. En tercer lugar, aunque la ayuda financiera a los proyectos de I+D+i aumentó un 12% a lo largo del periodo, el número de aquellos que implicaban cooperación –en particular con las universidades– y su cuota de la financiación total siguieron siendo bastante bajos, lo que pone de relieve una debilidad crónica del sistema vasco de innovación.

En el contexto de un ciclo económico de expansión en la primera mitad de la década, el énfasis de la política comenzó a evolucionar. Las estrategias destacadas fueron:

• Un Plan de Promoción Económica;

• Un PCTI 2001-2004, cuyo fin era pasar de políticas impulsadas por la oferta a aquellas impulsadas por la demanda; y

• El inicio de las estrategias de diversificación industrial, como las de la biotecnología.

El Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación 2001-2004 (PCTI) es el primer ejercicio institucional eficaz dirigido a desarrollar este enfoque integral. Se tomaron iniciativas institucionales para ampliar el alcance del mix de políticas, centrándose en el desarrollo de vínculos más fuertes entre industria y ciencia mediante acuerdos institucionales. Esto se hizo con esfuerzos dirigidos a alcanzar un mejor equilibrio y complementariedad en relación con la ayuda pública a las actividades tecnológicas y de difusión por un lado, y científicas básicas y aplicadas por el otro. Incluía también medidas para promover las actividades de I+D empresarial. El PCTI se benefició de recursos sustanciales y crecientes para su aplicación y su presupuesto pasó de 132,4 millones de EUR en 2001 a 173,86 millones de EUR en 2004 (véase la Tabla 2.1).15



Tabla 2.1. Presupuesto del PCTI 2001-2004 por tipo de actuación (Millones de EUR)

Actuaciones

Desarrollo de HRST y cooperación internacionalFortalecimiento de la capacidad de oferta de CyTApoyo a proyectos de I+D+iPromoción de nuevas empresas de base tecnológica Innovación en las PymesAcciones de difusión de CyTGestión y evaluaciónTOTAL

2004

18,82

48,55

70,39

6,21

20,17

3,79

4,93173,86

Total

71,16

167,18

252,62

20,42

70,72

13,93

17,88613,91

%

11,6%

27,2%

42,2%

3,3%

11,5%

2,3%

2,9%100%

Crecimien-to

19,57%

41,30%

26,03%

58,82%

33,75%

18,81%

23,25%31,29%

2003

18,50

44,40

65,70

5,55

18,61

3,58

4,65160,99

2002

17,10

39,57

60,68

4,75

16,85

3,37

4,32146,64

2001

15,74

34,36

55,85

3,91

15,08

3,19

4,00132,42

Fuente: PCTI 2001-2004, Gobierno Vasco.

Más allá de la magnitud y el crecimiento anual regular de esta dotación presupuestaria, los logros del plan se debieron principalmente a un conjunto de iniciativas clave. Sirvieron para: i) racionalizar el sistema de apoyo a la I+D+i; ii) definir prioridades más claras; iii) permitir el desarrollo inicial de programas y entidades diseñados para fortalecer las capacidades de investigación tanto básica como aplicada del sistema vasco de innovación; iv) facilitar acuerdos de colaboración entre distintas entidades; y v) promover la creación y el desarrollo de nuevas empresas de base tecnológica. Para cumplir estos objetivos, fueron introducidos nuevos agentes dentro del sistema vasco de innovación.

• Centros de investigación cooperativa: (CIC). Los CIC fueron creados por el Departamento de Industria con la misión de desarrollar investigación selectiva (básica y aplicada) en las tecnologías y los sectores prioritarios de la región.16 Estos centros pueden estar organizados como asociaciones de diversos grupos de interés17 o ser redes virtuales. Son entidades autónomas particularmente por lo que respecta a la gestión del personal y los acuerdos de colaboración. Sus principales

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO14� –


fuentes de financiación son las subvenciones institucionales (o semi-institucionales), las subvenciones competitivas,18 y fondos procedentes de acuerdos de colaboración con empresas. Fueron creados como entidades insertadas dentro de una estrategia empresarial general para facilitar la rápida generación de conocimiento. Este conocimiento estaba orientado a determinados ámbitos de la investigación alineados con las estrategias de diversificación estratégicas (por ejemplo, biociencias, nanociencias, fuentes de energía alternativas). Estos sectores eran áreas en las que la región había tenido anteriormente resultados deficientes. También se trataba de áreas hacia las que la región quería atraer a investigadores extranjeros altamente especializados.

• Centros de Investigación Básica y de Excelencia (BERC). Creados por el Departamento de Educación, la misión de los BERC es desarrollar actividades de investigación fundamentales no específicas, en su mayor parte en colaboración con centros de investigación universitarios.19 Los BERC están organizados como asociaciones y disfrutan asimismo de un estatus autónomo que les proporciona una mayor flexibilidad en la gestión de los recursos que los centros de investigación universitarios. Sus principales fuentes de financiación son las subvenciones institucionales (o semi-institucionales) y las subvenciones competitivas.

Estas nuevas entidades se crearon para apoyar los esfuerzos estratégicos de la región para crear excelencia investigadora y desarrollar estructuras con mecanismos de responsabilización para responder a las necesidades industriales y sociales. Pero los órganos de gobierno de estos centros, así como su coordinación, merecen mayor atención para apoyar una coordinación y colaboración más efectiva entre los CIC, BERC y CT (véase el Capítulo 3 para más información sobre la gobernanza).

Otros cambios aportados fueron:

• Programas de apoyo a la I+D+i para la Red de Vasca de CTI. La consolidación de medidas de apoyo a las actividades de I+D+i de entidades pertenecientes a la RVCTI en dos categorías principales de programas de apoyo: i) los dirigidos al desarrollo de capacidad e infraestructura de CyT (p. ej., SAIOTEK); y ii) los dirigidos a promover el desarrollo de proyectos nuevos de I+D+i en áreas estratégicas (p. ej., ETORTEK). Los instrumentos fueron diseñados para generar conocimiento y valor añadido para las empresas y la sociedad, sirviendo al tiempo a los objetivos de diversificación sectorial de la región para aumentar el valor añadido en sus industrias.



• Apoyo a las empresas. El desarrollo de programas de ayuda para promover la inversión empresarial en actividades de I+D+i y/o el desarrollo de proyectos de cooperación de CyT con la participación de empresas y centros tecnológicos y/o de investigación pertenecientes a la RVCTI (p. ej., INTEK), para las Pymes y la creación de nuevas empresas con base tecnológica (p. ej., NET).

• Recursos Humanos. Se prestó en el plan una mayor atención al desarrollo de los recursos humanos en CyT,20 y a la provisión de incentivos que facilitaran la movilidad de personal de CyT cualificado entre empresas y entidades de CyT.

La mayor parte del presupuesto, aproximadamente el 70%, se destinó a programas centrados en la oferta de los CT y la demanda de las empresas. A lo largo del periodo hubo una tendencia hacia un nuevo equilibrio entre estos dos tipos de acción. La primera de ellas, dedicada al fortalecimiento de las capacidades CyT, creció con mayor rapidez, siendo los CT los principales beneficiarios. La segunda, principalmente ayudas a proyectos de I+D+i en empresas pertenecientes a la RVCTI, es la mejor dotada, con más del 40% de los recursos del plan. La financiación pública de los CT puede por consiguiente haber fomentado un fortalecimiento de la capacidad de desarrollo tecnológico y de investigación que facilita la colaboración con empresas nacionales o extranjeras dotadas de capacidades de absorción de CyT suficientes. Sin embargo, los programas de financiación no proporcionaban incentivos para que los CT mantuvieran actividades de transferencia tecnológica tradicionales hacia el gran conjunto de Pymes con escasa experiencia innovadora. En otras palabras, la cartera de programas de ayuda mantuvo un sesgo hacia las medidas de oferta a expensas de aquellos que hubieran fortalecido la demanda de las Pymes o facilitado su emergencia.

La coordinación interdepartamental mejoró en cierta medida en el marco del Plan durante el periodo. No obstante, el impulso principal para la promoción de la investigación fundamental y aplicada y de la infraestructura CyT provino de programas gestionados por SPRI a pesar de su etiqueta de “política tecnológica” en la nomenclatura presupuestaria.21,22 Los programas del Departamento de Industria experimentaron en consecuencia los mayores aumentos presupuestarios bajo el plan. El presupuesto de la política tecnológica del Departamento de Industria ascendió un 68% entre 2000 y 2004, mientras que el de la política científica del Departamento de Educación tan solo aumentó un 8,1%.23, 24 En conjunto, este mix de políticas ha tenido ciertamente efectos positivos sobre la articulación entre ciencia e industria. Pero puede no haber facilitado el fortalecimiento y la consolidación del sistema de investigación académica ni el desarrollo de programas multidisciplinares de investigación,

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO1�0 –


que pueden ponerse en práctica con mayor facilidad en el entorno de las instituciones de educación superior. En los tres años de vigencia del plan, el gasto en I+D del sector empresarial creció en torno al 25% y el de los CT más del 50%, incrementando su porcentaje total del 18,6% al 22,7% (Eustat 2005). El Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales continuaron siendo la principal fuente de financiación de las actividades de I+D de los CT.25

El PCTI 2010: hacia un enfoque integral de la política de CTI

El periodo de mediados de los años 2000 fue una época continua de expansión económica para el País Vasco. La región desarrolló distintas estrategias, incluyendo las siguientes:

• Estrategia Vasca 2015;

• Plan de Competitividad Empresarial e Innovación Social;

• PCTI 2010; y

• Estrategias de diversificación empresarial, (Biobasque 2010, NanoBasque 2015).

Puesto en marcha en 2007 bajo los auspicios del Departamento de Industria, el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación 2010 (PCTI 2010) es uno de los pilares de la llamada “Segunda Transformación Económica Vasca”.26 Representa un ambicioso ejercicio diseñado para situar a la ciencia y la tecnología en el punto central de la estrategia de competitividad del País Vasco en un mundo globalizado. El PCTI se basa en las iniciativas y los logros del Plan de CTI anterior para definir el marco de un enfoque integrado y general del sistema vasco de innovación. Poniendo el énfasis en el papel esencial desempeñado por las interacciones dinámicas entre los agentes dentro de dicho sistema, define líneas de acción e instrumentos políticos que deberían promover tales interacciones y garantizar un mejor aprovechamiento de la ayuda pública a la inversión privada en actividades de I+D+i. Este Plan representa el cambio en las tendencias de desarrollo de las políticas de CTI de la región (véase el Gráfico 2.1).

Transición y transformación

El plan incorpora numerosos principios del marco conceptual del sistema de innovación promovido por la OCDE, la UE e investigadores académicos.27 Sus líneas de actuación generales se centran de forma integrada en los factores que inciden en los resultados del sistema vasco de CTI en su



conjunto, incluyendo su dimensión social, y de manera más general sobre la competitividad de la economía vasca. Sus iniciativas políticas e instrumentos de financiación logran un buen equilibrio en todo el espectro de los programas de apoyo a la creación, difusión y valorización del conocimiento. Hacen hincapié en la colaboración entre programas diversos, incluyendo a proyectos no seleccionados como prioritarios junto a aquellos identificados como áreas CyT.28 La dificultad estriba en la organización de una transición que pueda basarse en la arquitectura actual del sistema, tanto en términos de enfoques de la gobernanza como de agentes del sistema de innovación.

Gráfico 2.1. Línea cronológica de la política de CTI del País Vasco

DEMAND PULL& SUPPLY PUSH

PLANDECOMPETITIVIDADEMPRESARIAL2010-2013


Buscar la transformación socioeconómica o fronteras nuevas es un desafío al que se enfrentan las regiones una (o múltiples veces) en la trayectoria de su desarrollo. El desarrollo económico es un proceso dinámico acumulativo, conformado por la dependencia histórica, el cambio técnico localizado y cambios recurrentes en los paradigmas tecnológicos que modifican la forma en que tienen lugar la producción y la difusión del conocimiento en los sistemas económicos. Estos cambios afectan no solo a los sectores en los que se originan, sino que impregnan la totalidad del aparato económico. Al mismo tiempo, el desarrollo permite también alcanzar el nivel de las economías más modernas y avanzar puestos en su ranking cuando se dan determinadas condiciones para beneficiarse de ventanas de oportunidad. No existen planos que señalen



cómo identificar la mejor estrategia para promover la transformación, ni para identificar la “dirección” más prometedora del cambio.

Las experiencias internacionales muestran que un factor de éxito en la estrategia de transformación es un cierto grado de continuidad en el apoyo de las políticas, unido a la capacidad para diseñar planes que propicien la experimentación. Es la combinación de los esfuerzos para crear conocimiento nuevo y el apoyo a la difusión y la absorción del conocimiento lo que permite que la experiencia dada levante el vuelo. Se necesita el lado de la oferta, el lado de la demanda y mecanismos reguladores. Otro factor de éxito común es un fuerte liderazgo de la comunidad regional y la capacidad de movilizar a distintos agentes del sistema para que apoyen los esfuerzos de innovación. La transformación es en ocasiones el resultado de esfuerzos coordinados y orientados de la política económica; otras veces se deriva de la capacidad de las políticas públicas para identificar las demandas y aspiraciones del sistema regional (universidades, empresas y sociedad civil) y desplegar mecanismos de políticas para apoyarlas. Las estrategias de transformación responden habitualmente a visiones, las cuales se derivan de un fuerte liderazgo en la comunidad, o de procesos más participativos y guiados por los desafíos. Aunque en algunos casos la transformación supone mejorar y diversificar la estructura industrial (como en el caso de Shinshu en Japón y Detroit en los EEUU), en otros casos podría conllevar un cambio más radical hacia un nuevo modelo económico (como el caso de Piamonte o el Toronto Hydrogen Village) (véase el Recuadro 2.1).

Recuadro 2.1. Ejemplos de estrategias regionales de transformación

En Japón, la Provincia de Shinshu transformó un área industrial tradicional en un núcleo industrial de alta tecnología (Clúster de dispositivos inteligentes de Shinshu). La estrategia promovía el desarrollo industrial dando prioridad a la cantidad y calidad de generación de empleo en el territorio. El plan de desarrollo siguió un proceso en dos etapas. La primera fase centrada en el Programa Iniciativa de Clúster del Conocimiento se inició en 2002; su objeto era promover la I+D en campos tecnológicos clave como la tecnología del procesamiento de alta precisión, la tecnología de sujeción de precisión y la tecnología de los dispositivos, beneficiándose de la experiencia en ingeniería acumulada por la Universidad de Shinshu. La segunda fase comenzó en 2007, basándose en los logros de la primera fase y dando prioridad a la creación del Clúster de Dispositivos Inteligentes de Shinshu, que promueve la creación de start-ups de alta tecnología y la comercialización y difusión de los resultados de la investigación en empresas innovadoras. En esta fase, el énfasis se pone en crear las condiciones para aplicar los resultados de la investigación a



Recuadro 2.1. Ejemplos de estrategias regionales de transformación (cont.)

oportunidades de negocio. El planteamiento en dos etapas promovió la investigación y la experimentación y tomó como objetivo un apoyo más “orientado a la producción” a áreas tecnológicas específicas. El programa es resultado de la combinación de una firme voluntad política desde la administración provincial con un apoyo bien articulado por parte del gobierno nacional, y un compromiso del sector empresarial e investigador. En 2007 el clúster estaba formado por 319 empresas, 106 miembros investigadores y 121 organizaciones de apoyo.

Nuevo León en México es otro ejemplo de un estado enfrentado al reto de apoyar la transformación de su sistema de producción de un área manufacturera tradicional a una economía basada en el conocimiento. La región cuenta con una fuerte capacidad acumulada en entidades tecnológicas y de investigación, una mano de obra altamente especializada y una ventaja comparativa en logística empresarial con respecto a otras regiones mexicanas. La región actualmente otorga prioridad principalmente a cuatro sectores: las TIC, dispositivos biomédicos, tecnologías alimentarias, y aeronáutica, ofreciendo a la vez apoyo para mantener la competitividad de los clústeres existentes, como el de la automoción. El estado ofrece una serie de incentivos a las empresas basadas en el conocimiento, incluyendo ciertas condicionalidades innovadoras y criterios de selección, como por ejemplo ofrecer mayor apoyo a las empresas que pagan salarios más elevados a su personal (Coordinación de Ciencia y Tecnología del Gobierno de Nuevo León, 2010). Nuevo León está invirtiendo en generación de conocimiento para abrir posibilidades de rápida convergencia y conectividad en el futuro, e invierte al mismo tiempo en la conservación de las actuales ventajas en las manufacturas.

La región circundante a Detroit, Michigan (Estados Unidos) se enfrenta a la necesidad de reinventar su especialización socioeconómica y mejorar las oportunidades de empleo. La región se ha visto afectada por impactos económicos por efecto de la reciente crisis y los retos de la sostenibilidad medioambiental para la industria de la automoción existente. El desafío para Michigan es mantener el liderazgo en la próxima generación de automóviles. El estado no ha sido un pionero de los coches eléctricos, pero se fijó como objetivo crear capacidades locales en el montaje de baterías, asumiendo que el montaje de vehículos será una consecuencia lógica debido a las capacidades locales acumuladas. El estado es también sede de importantes universidades y escuelas técnicas con una larga tradición en la investigación aplicada a aplicaciones industriales. Pero China, la India y - en los Estados Unidos - los estados de California e Indiana están atrayendo a algunos de los grandes actores del negocio de los coches eléctricos, poniendo en peligro el estatus




(cont.)

de Michigan de núcleo de la industria mundial de la automoción. El reto hoy en día es cómo sacar partido de las experiencias locales en las empresas y las instituciones a fin de generar las sinergias necesarias para descubrir la nueva frontera de la industria de la automoción. El capital acumulado en Michigan es demasiado grande como para abandonar la antigua industria; por ello la región busca oportunidades para cambiar la frontera dentro de la cual está acostumbrada a trabajar.

Piamonte, una región italiana tradicionalmente rica y bastante industrializada, ha adoptado recientemente una estrategia de transformación. Ha apoyado por una parte la inversión en el sector de las TIC, y por otra parte iniciativas que responden al aumento de la demanda de técnicas más éticas y respetuosas con el medio ambiente en las industrias agroalimentarias tradicionales. La estructura económica del Piamonte se caracteriza por empresas de gran escala intensamente conectadas con una red de empresas pequeñas y medianas que operan en sectores industriales tradicionales, como la automoción, aeronáutica, agroalimentario y textil. La región se enfrenta a los retos de invertir su declive en competitividad global debido al agotamiento de la rentabilidad de las actividades industriales locales. Sus fortalezas incluyen un “saber hacer” acumulado que es parte intrínseca de las empresas, un fuerte tejido investigador, y un sistema de universidades y escuelas politécnicas que favorece la conexión entre investigación y producción. Desde el año 2005 la región ha dado prioridad a la consolidación de su base investigadora y ha invertido en la promoción de redes de innovación y en el fortalecimiento de las Pymes. Para apoyar la búsqueda de una nueva frontera, la región priorizó dos actividades principales: la creación de comités y espacios para el diálogo político a fin de construir una visión compartida por los distintos grupos de interés regionales, y una estrategia de proyección en pro de un enfoque funcional de la innovación, fomentando la implantación de nuevos instrumentos políticos que no tomen como objetivo meramente a los agentes locales, sino la ayuda a cualquier proveedor (local o extranjero) que ofrezca una solución a un reto específico para el desarrollo regional.

Los gobiernos regionales pueden jugar un papel decisivo en la creación de capacidades para alcanzar las nuevas fronteras tecnológicas y económicas experimentando soluciones para los retos emergentes. En Canadá, el Hydrogen Village de Toronto integra a más de 35 compañías, e incluye desarrolladores y usuarios finales. El programa está administrado por la agencia canadiense Hydrogen and Fuel Cells Canada, y recibe apoyo financiero del Ministerio regional de Investigación e Innovación de Ontario así como del programa CTFCA del Consejo Nacional de




(cont.)

Investigación (NRC) canadiense. El objetivo del proyecto es crear las condiciones para el desarrollo precoz del suministro y uso de energía verde en toda el área del gran Toronto. El programa tiene un enfoque global e incluye ayudas directas al desarrollo tecnológico, la creación de una estructura sostenible y efectiva para la distribución de energía, el fomento de la responsabilidad social corporativa, códigos, normas y reglamentos para el desarrollo sostenible, y sensibilización pública general por medio de las instituciones educativas y los medios de comunicación. Se beneficia de un planteamiento integral que abarca el apoyo al desarrollo y la investigación tecnológica, el apoyo a la generación de demanda de productos, servicios y aplicaciones nuevas y un cambio de mentalidad hacia un consumo y unas opciones de producción más sostenibles.

Fuente: OCDE 2011b, Regions and Innovation Policy, OECD Publishing, París.

Principales orientaciones políticas del PCTI y programas de apoyo relacionados

Las orientaciones de las políticas definidas en el PCTI reflejan aspectos que condicionan el éxito de la denominada “Segunda Gran Transformación”, en particular por lo que respecta a los resultados del sistema de innovación. Los programas más señalados pueden clasificarse en tres categorías:

• Mejora de la competitividad empresarial;

• Diversificación sectorial y tecnológica, incluyendo mayores interacciones; y

• Eco-innovación e innovación social.

Mejora de la competitividad de las empresas La región pretende apoyar la competitividad empresarial mediante la promoción de la inversión en actividades de I+D+i (tecnológicas y no tecnológicas), vínculos con centros tecnológicos y el desarrollo de clústeres.29 Esta línea de actuación no es nueva y los programas relacionados se crearon antes del PCTI en la primera mitad de la década. Otorgan ayudas bien a firmas del sector empresarial (GAITEK, INNOTEK, IKERTU y ALDATU) 30o a miembros de la RVCTI (SAIOTEK) o



pueden estar restringidos a los CT como fuente de su financiación institucional (EMAITEK). Estos programas financian proyectos de forma competitiva. Reciben fondos del Departamento de Industria y son gestionados por la SPRI. En la selección de proyectos pueden establecerse prioridades sectoriales o tecnológicas.31

Diversificación hacia nuevos sectores y áreas tecnológicas que fomenten las interacciones entre los agentes. Esta línea de actuación trata en la actualidad la cuestión clave de la transición a un sistema de innovación más integrado y equilibrado. Como tal, es también la que condujo al desarrollo de nuevas iniciativas de políticas destinadas a reforzar la infraestructura de CyT (p. ej., CIC y BERC),32 los vínculos entre ciencia y empresa, y la colaboración entre distintos agentes del sistema (p. ej., ETORGAI, NET). Coherente con las prácticas seguidas en muchos países miembros de la OCDE, esta línea de actuación combina programas de apoyo sin una orientación específica con otros dedicados a áreas prioritarias sectoriales o estratégicas de CyT (véase el Recuadro 2.2).33 Se promueve la complementariedad y la cooperación entre los proyectos que reciben apoyo.

Las líneas de actuación en eco-innovación e innovación social se defi-nen de forma menos precisa en el PCTI en términos de recursos o programas especiales destinados a actividades de investigación e innovación. Los gru-pos de trabajo, incluso a través del Foro de Competitividad Euskadi 2015, se han centrado en la eco-innovación en los últimos años del plan. La región ha progresado subsiguientemente en el desarrollo de eco-comunidades y en la Estrategia Eco-Euskadi 2020. En el caso de la innovación social, el PCTI no destaca como correspondería la importancia de la cuestión tanto por derecho propio para mejorar el bienestar de la población, como por su condición de factor facilitador de una mayor competitividad y capacidad de innovación en el sector empresarial. Se espera que esto sea mucho más prominente en el próximo Plan CTI actualmente en fase de desarrollo (véase también el aparta-do “Medidas de apoyo a áreas emergentes de la política de innovación”).

Recuadro 2.2. “Construir el futuro”: La estrategia vasca de diversificación

Para “construir el futuro” del País Vasco se seleccionaron para la región diversas prioridades estratégicas nuevas: biociencias, nanociencias, energías alternativas, y electrónica para el transporte inteligente (ETI). El primer plan desarrollado es Biobasque 2010, seguido por Nanobasque 2015. Este último supone una inversión prevista de 552 millones de EUR hasta 2015, con una previsión de



Recuadro 2.2. “Construir el futuro”: La estrategia

vasca de diversificación (cont.)

creación de 1.200 puestos de trabajo hasta 2020. En la región, aproximadamente 80 empresas utilizan micro y nanotecnologías.

Para apoyar estas estrategias y la capacidad científica de forma más general, se crearon centros de investigación nuevos con una interfaz industrial y se diseñaron estrategias para la captación de talento, siendo ambos pasos muy apropiados. La creación y la financiación del desarrollo de los centros de investigación cooperativa (CIC) gestionados de forma autónoma en estas áreas prioritarias da fe de la voluntad del Gobierno Vasco de reducir el retraso de la región en la investigación científica (básica y aplicada) orientada a los problemas, incluso a través de la capacidad para atraer a investigadores de primera línea, especialmente por medio del programa Ikerbasque. Dada la importancia de la financiación competitiva con respecto a la financiación (semi) institucional en los recursos totales de los CIC, tienen un claro incentivo para desarrollar sus actividades de transferencia del conocimiento e investigación en colaboración con otras instituciones, lo que fue uno de los objetivos subyacentes en su creación.

Regiones de toda la OCDE han seguido una tendencia similar en términos de las tecnologías “calientes”. Muchas estrategias apoyaron en un principio de forma consecutiva las TIC, la biotecnología, nanotecnología y ahora las tecnologías verdes. Algunas de las ciencias requieren una masa crítica y una inversión importante, por lo que el concepto de la “especialización inteligente” está ganando terreno en los círculos europeos como una forma de establecer como objetivo de las actuaciones las prioridades descubiertas en la región e identificar las tecnologías habilitadoras para las cuales la región puede desarrollar capacidad internamente o en relación con las cuales puede tener la capacidad de absorción necesaria para acceder a ellas desde otro lugar.

A diferencia de muchos otros documentos estratégicos de países miembros o regiones de la OCDE sobre la política de CTI, el PCTI pone poco énfasis en los recursos humanos en CyT. El plan incluye únicamente algunas líneas de acción prioritarias explícitas en estas áreas. Un posible motivo de la escasa atención prestada a este tema puede estar relacionado con el hecho de que el País Vasco presenta una evolución positiva en el nivel de personal dedicado a I+D. De hecho, con una tasa de 15 por cada 1.000 de población activa, este valor es casi un 50% más alto que la media española (10,5) y la de la UE-27. Sin embargo, estos investigadores se dedican principalmente a los campos



de la ingeniería y en menor medida a otras ciencias (véase el Capítulo 1). Otro motivo puede ser la gestión del desarrollo del plan, donde la falta de colaboración interministerial merma su carácter integral.

Debe señalarse asimismo que la importante cuestión de la programación y la financiación de infraestructura de CyT se pasa en gran medida por alto. El asunto se torna más grave cuando la mayor parte de la investigación básica y aplicada se financia a través de proyectos o programas competitivos. El apoyo para tal infraestructura requiere una cuota mayor de la financiación institucional en general (OCDE, 2003a).

El PCTI reconoce la importancia de crear capacidad científica con presupuestos más elevados en términos absolutos y relativos, pero la parte de los recursos destinados a este objetivo sigue siendo limitada en relación con los planes de CTI de regiones comparables. Entre las debilidades que se abordan se encuentran el sistema público de investigación, concentrado principalmente en el sector de la educación superior, los muy escasos recursos del Gobierno Vasco dedicados a la política científica en el pasado, y el bajo número de doctorados en disciplinas científicas.34 El Plan destaca en consecuencia los programas cuyo objeto es fortalecer la contribución de la política científica a los resultados del sistema de innovación en su conjunto. Los más importantes programas financiados por el Departamento de Educación son:

• Desarrollo y movilidad del personal investigador vasco. Esto incluye el aumento de las ayudas así como becas para incrementar el número y la cualificación de los investigadores, ampliando su esfera de especialización y facilitando la difusión del conocimiento mediante la movilidad interinstitucional dentro de la RVCTI;35 y

• Atracción de investigadores extranjeros. A lo largo de la última década ha habido en la región una creciente concienciación sobre la debilidad persistente en capacidad investigadora. No solo es importante para los resultados de la innovación, sino que la brecha existente con las regiones competidoras en términos de excelencia investigadora es cada vez mayor. Esto ha llevado al Gobierno Vasco a emular a Cataluña y a otras regiones o países europeos y captar a científicos extranjeros para la región mediante la creación de la Fundación Ikerbasque, bajo los auspicios del Departamento de Educación. Libre de los obstáculos normativos que dificultan la labor de las universidades públicas y los centros investigación, es responsable de llevar a cabo todas las actividades necesarias para atraer y contratar a investigadores de prestigio reconocido de fuera del País Vasco, investigadores cuyo destino final será un agente de la RVCTI.36



La ambición del PCTI 2006-2010 de consolidar e integrar mejor el sistema vasco de CTI se fundamenta en una importante movilización de recursos públicos (véase la Tabla 2.2). En 2006, el primer año del PCTI, los recursos presupuestarios destinados a la I+D+i fueron más del doble de los de 2005, según la medición realizada por el Ministerio de Economía español. Según el presupuesto programado del PCTI, el aumento previsto del gasto del Gobierno Vasco en CTI entre 2006 y 2008 fue casi del 50% (de 300 a 432 millones de EUR, incluida su parte correspondiente del Fondo de Innovación).

En el escenario del Plan estaba previsto que el porcentaje de financiación pública de la I+D+i aumentara y que disminuyera el correspondiente al sector empresarial (del 58,4% al 55,4% de los recursos del plan). Este cambio podría tener sentido si se debiera a una mayor inversión en ciencia que requiera un periodo inicial antes de alcanzar un efecto de palanca sobre la inversión privada. En el futuro, será importante hacer un seguimiento de la capacidad de la inversión pública para potenciar la inversión privada adicional, y no sustituirla. Un importante porcentaje de la inversión en I+D corre por cuenta de las Pymes dada la composición industrial de la región, pero ha habido una tendencia positiva continuada en términos de intensidad y gasto en I+D de empresas, a pesar de la crisis.

Dentro del marco del PCTI 2010 se llevaron a cabo importantes iniciativas institucionales, bien durante la fase de preparación del plan o durante su implantación.

• Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI). En 2005 se amplió el alcance de la Red Vasca de Tecnología (RTV) para convertirla en la RVCTI (véase el Recuadro 2.3.). Esta red, que en la actualidad agrupa a más de 100 entidades institucionales implicadas en actividades de CTI, tiene fundamentalmente un doble objeto. Por una parte, proporciona un lábel de acreditación requerido para beneficiarse de determinados programas de apoyo (p. ej., SAIOTEK y ETORTEK) o para participar en proyectos de cooperación presentados por empresas individuales. Una empresa puede optar por no entrar a formar parte de la red si crea una unidad de I+D exenta de impuestos independiente. Si no puede o elige no crear una unidad de I+D independiente, puede presentar una solicitud para beneficiarse de otros programas. Es muy probable que la función de acreditación siga siendo útil, pero la distinción entre beneficiarios de programas de ayuda en función de su condición de miembros de la RVCTI debería revisarse periódicamente para comprobar su relevancia en cada momento.37 En conjunto, la cuota recibida por agentes de la RVCTI ha aumentado más de 15 puntos porcentuales, mientras que la de las empresas no pertenecientes a la red ha disminuido ligeramente y la

160 –


del sector de la educación superior se redujo más de 15 puntos (Navarro, 2009). El papel de su asociación representante, SARETEK, en el diseño de la política de CTI de la región debería aclararse.

2. LA POLÍTICA DE CTI EN EL PAÍS VASCO

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Recuadro 2.3. Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI)

La Red Vasca de Tecnología (RVT) fue instituida en 1997 en el marco del Plan de Ciencia y Tecnología 1997-2000. Pretende fomentar y coordinar mejor la oferta y la transferencia de conocimiento científico y tecnológico desarrollado por entidades acreditadas sin ánimo de lucro al sector productivo vasco. Se desarrollaron programas de ayuda para proporcionar ayudas a proyectos para la creación de capacidad en CyT presentados por miembros de la red, incluyendo:

• Proyectos de Investigación Genérica, centrados en los vínculos de la oferta/demanda en áreas consideradas como estratégicas por las empresas y los clústeres;

• Programas de I+D genéricos en áreas de CyT prioritarias;• Infraestructuras de CyT.

Estos modelos de financiación fueron integrados en los programas de apoyo SAIOTEK y ETORTEK creados en 2002 en el marco del Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación 2001-2004 (PCTI 2001-2004), y sus beneficiarios eran los miembros de la red. A lo largo del periodo comprendido entre 1997 y 2004, entidades miembros de la RVT recibieron más de la mitad de la ayuda a la I+D+i proporcionada por el Departamento de Industria, obteniendo los centros tecnológicos (CT) la mayor parte de los programas de I+D genéricos en áreas prioritarias financiadas por los programas de apoyo SAIOTEK y ETORTEK (o sus predecesores). Esta evolución refleja el énfasis puesto en el desarrollo y la ampliación del alcance de la capacidad de oferta de CyT de los Centros Tecnológicos. En 2005 se amplió el alcance de la Red Vasca de Tecnología (RVT) y cambió su nombre por el de Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI); hoy en día comprende más de 100 entidades sin ánimo de lucro, incluyendo principalmente:

• 14 CT y las fundaciones que los agrupan (Tecnalia e IK4)• Más de 35 entidades intermediarias dedicadas a la difusión del conocimiento y

la tecnología• 7 centros de investigación cooperativa (CIC)• 4 centros de investigación básica y excelencia (BERC)• 3 centros públicos de investigación• 2 unidades de investigación del sector sanitario• 9 instituciones de educación superior• Más de 40 unidades de investigación de empresas• 6 laboratorios de ensayo y certificación• 8 parques tecnológicos

Fuente: Información recopilada del portal Innova+Euskadi http://www.euskadinnova.net/es/innovacion-tecnologica/index.aspx.



• La Fundación Ikerbasque fue creada para atraer y contratar a investigadores de prestigio internacional reconocido de fuera del País Vasco. Hasta ahora ha demostrado tener éxito en la captación de científicos extranjeros. Estos científicos han tenido un papel decisivo en la creación y/o promoción de centros de investigación y excelencia vascos y en la obtención de subvenciones competitivas para la investigación de la UE y de España. Cabe preguntarse sin embargo si este programa debería beneficiar a todas las entidades de la RVCTI o estar restringido a las universidades y entidades investigadoras que se enfrenten realmente a obstáculos reguladores en las ventajas que pueden ofrecer a su personal. Hay también razones para hacer que el sistema esté más orientado a la demanda que a la oferta, dando un papel más destacado a las entidades investigadoras en el proceso de selección y orientando las áreas de investigación hacia prioridades tecnológicas o sectoriales regionales.

• Innobasque, la Agencia Vasca de la Innovación, fue creada en 2007 como fundación público-privada compuesta por miembros de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI) y otros agentes socio económicos (véase el Recuadro 1.5). Innobasque es miembro del Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación y estaba previsto que asumiera su secretaría técnica. Aparte de esta responsabilidad, que le otorga un papel importante en la definición y el gobierno de la política de innovación, el carácter de sus misiones principales es de apoyo y gestión: promover la coordinación de todos los agentes en el campo de la ciencia, tecnología e innovación. También promueve de forma activa un concepto más amplio de la innovación, incluyendo la innovación social, en la región. Innobasque busca asimismo identificar lagunas en el sistema en cuya solución pueda jugar un papel, dada su destacada red regional público-privada de agentes de interés.

• El Fondo Vasco de Innovación creado en 2007 (véase el Recuadro 2.4) tiene un doble papel. Actúa como mecanismo de financiación semilla para programas y proyectos nuevos hasta que su gestión y financiación puedan ser efectivamente asumidas por los departamentos competentes a través de procedimientos presupuestarios normales. También actúa como estructura de arbitraje para financiar proyectos. El fondo no parece haber adoptado aún un papel proactivo en la promoción de una integración mejor del sistema vasco de innovación, por ejemplo mediante la provisión de recursos catalizadores que apoyen programas de innovación e investigación en cooperación en áreas prioritarias, o una infraestructura de CyT multiusuario.



Recuadro 2.4. El Fondo Vasco de Innovación

El Fondo de Innovación fue creado en 2007 por el Consejo Vasco de Finanzas con el fin de complementar los recursos presupuestarios destinados a los departamentos del Gobierno Vasco para financiar y gestionar los programas de CTI bajo su responsabilidad directa. El Fondo fue dotado inicialmente con un presupuesto de 200 millones de EUR para cinco años (40 millones anuales) financiado por el Gobierno Vasco (85%) y las tres Diputaciones Forales (15%).

La asignación de los recursos del Fondo a las entidades, programas y proyectos es determinada en principio por el Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación presidido por el Lehendakari del Gobierno Vasco. Los proyectos incluyen aquellos desarrollados con el Departamento de Industria, el Departamento de Educación y los miembros más importantes de la red SARETEK. Desde la creación del Fondo, los receptores principales del Fondo de Innovación han sido los programas y entidades siguientes:

• Proyectos de investigación e infraestructura de CyT de BERC (aprox. 25% en 2010);

• Proyectos de investigación e infraestructura de CyT de CIC (aprox. 25% en 2010);

• Proyectos estratégicos de empresas (programa ETORGAI, aprox. 12,5% en 2010);

• Financiación institucional de entidades de la RVCTI (programa ETORTEK, aprox. 12.5% en 2010);

• Infraestructura institucional para el apoyo del sistema vasco de innovación (p. ej., la agencia Innobasque, aprox. 12,5% en 2010);

• Financiación semilla para nuevos proyectos innovadores (p. ej., infraestructura de investigación para el Basque Culinary Centre).

Mix de políticas vascas de CTI

Los problemas del mix de políticas tienen relación con el equilibrio relativo de los programas diseñados para alcanzar los objetivos fijados para la política CTI dentro de un presupuesto determinado. No hay normas en esta materia. Un mix de políticas apropiado debería cumplir los objetivos



de transformación del País Vasco hacia un modelo de innovación más intensivo en ciencia, además de las condiciones que exigen otras tendencias de innovación globales. Los mix de políticas evolucionan a lo largo del tiempo en función de varios factores. En términos de gobernanza, está el entorno institucional para el desarrollo de la estrategia y la definición de prioridades (sectores, agentes a apoyar) así como la eficiencia de las agencias ejecutoras. La dependencia histórica de una región, asociada a los mix de políticas anteriores, influye también considerablemente en el estado de los desequilibrios actuales pero también en el futuro, ya que los cambios de rumbo pueden ser problemáticos para los agentes del sistema de innovación. El estado del sistema de innovación en términos de estructura industrial, grado de apertura internacional (intercambios económicos y redes de conocimiento) y madurez de los distintos tipos de agentes (capacidad para generar, difundir y absorber conocimiento) también influyen.

Apoyo a la ciencia, tecnología e innovación: instrumentos tradicionales

Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo

La mayor parte de estos programas son financiados por el Departamento de Industria y gestionados por la SPRI (véase la Tabla 2.3). Reflejan las orientaciones estratégicas de la política de innovación y han sido diseñados (o adaptados a partir de los ya existentes) en el contexto de la aplicación del PCTI. Por su diseño, financiación y procedimientos de gestión, los programas se diferencian conforme a un doble criterio que refleja: i) la visión del PCTI para mejorar la competitividad y fomentar la diversificación de la industria vasca;37 y ii) los papeles diferenciados de las empresas como agentes en el sistema vasco de innovación (véase la Tabla 2.4).

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Notas: 1. Limitado a centros tecnológicos y alianzas. Este programa proporciona financiación institucional. 2. Los datos de porcentajes del presupuesto no cuadran exactamente con los indicados en la Tabla 2.3, en la que los miembros de la RVCTI (educación superior excluida) tienen un porcentaje muy superior, incluso teniendo en cuenta el hecho de que la información tomada como base es diferente (Eustat y SPRI).

Fuente: Elaborado a partir de documentos del Departamento de Industria y SPRI.

La taxonomía actual de los programas podría revisarse de cara a los planes futuros. Podrían explorarse aspectos distintos de los instrumentos en términos de beneficiarios y tipo de financiación. Las distinciones clave para las prioridades podrían incluir: i) ayuda a programas en sectores económicos prioritarios como se define en el PCTI; y ii) programas centrados en las denominadas áreas estratégicas de tecnología. En un contexto de estrategias empresariales de innovación más abiertas, los programas fuera de estas prioridades tecnológicas o sectoriales no deberían crear barreras artificiales.39 Los consorcios operativos que trabajen en áreas tecnológicas prioritarias, al igual que los proyectos de colaboración a medio plazo en los que intervengan universidades y empresas, dedicados a actividades precompetitivas de investigación e innovación en áreas estratégicas, podrían ser objeto de un mayor desarrollo (véase por ejemplo el programa israelí MAGNET, Recuadro 2.A1.1, o información adicional sobre las asociaciones público-privadas en general, Recuadro 2.A1.2). Los departamentos sectoriales del gobierno podrían también financiar proyectos en sus áreas prioritarias contribuyendo con sus propios recursos presupuestarios al programa vasco pertinente.

Enfoque del programa

Mejora de la competitividad (apoyo a la existente)

Diversificación a través de la innovación (construir el futuro)MixtoPorcentaje del ppto. (2009)2

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Principales beneficiarios

Tabla 2.4. Taxonomía de los programas de apoyo del Departamento de Industria



La financiación institucional y competitiva cumple distintos pro-pósitos según el tipo de institución. Normalmente se hacen distinciones en los programas según las modalidades de financiación de las instituciones públicas de investigación (incluyendo las del sector de la educación superior). Estas entidades reciben o bien financiación institucional o bien subvenciones competitivas. A su vez, las subvenciones competitivas pueden ser los denominados proyectos de investigación “en blanco” (como se reveló en una convocatoria de propuestas), o encuadrarse en el marco de los programas de investigación prioritaria, donde los temas se especifican previamente. En el caso de las entidades de investigación semi-públicas (BERC, CIC) debería llegarse a un equilibrio apropiado entre flujos relativamente estables de financiación institucional –basados en la evaluación del rendimiento– y la financiación competitiva de proyectos. Para los CT más orientados a la empresa, ese equilibrio entre financiación institucional y competitiva debería ser distinto. A este respecto, Tecnalia e IK4 salen favorecidas en la comparación con el Fraunhofer Institute alemán y el VTT Centre finlandés (véase la Tabla 2.5), que captan una cuota más alta de la financiación institucional. Sin embargo, cabe preguntarse si la cartera vasca de CT incluye suficientes Pymes con baja capacidad de absorción, especialmente considerando la financiación institucional relativamente más baja. Este tipo de empresa predomina más en la población de empresas vascas que en Alemania o Finlandia.



Tabla 2.5. Centros tecnológicos: fuentes de financiación y comparación internacional

(Millones de EUR)

Financiación de base públicaActividades propiasFinanciación pública (proyectos de investigación)Contratos públicosContratos comercialesEntidades externas de financiación de la investigaciónOtrosTotal financiación públicaTOTALPorcentaje de financiación base (pública)Porcentaje total financiación pública (incluye financiación base)Porcentaje recursos propios

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País Vasco

Notas: 1. Incluyendo financiación federal y de los Länder. 2. Los datos de Tecnalia difieren de la Memoria Anual 2009, debido a la reciente fusión de centros tecnológicos adicionales. Fuente: Memorias Anuales de Fraunhofer y VTT; datos aportados directamente por Tecnalia e IK4.

Política clúster

El País Vasco es conocido en todo el mundo por su política clúster. La región fue una de las primeras que trabajó con Michael Porter a comienzos de la década de los noventa (Ahedo, 2004). Hay 14 clústeres reconocidos formalmente por el gobierno, 12 de los cuales reciben apoyo del Departamento de Industria (véase el Capitulo 1). Dado que las asociaciones clúster representan una parte significativa del tejido industrial y por lo tanto de la economía vasca, sirven como enlace entre las empresas y los responsables de la Administración Pública. Una de las particularidades del enfoque público es la participación de responsables de la Administración asignados tanto a sectores específicos como a cuestiones transversales específicas en todos los sectores como internacionalización, calidad de la gestión y tecnología (OCDE, 2007a).



Los clústeres y las asociaciones clúster han sido objeto de diversos estudios.40 Más allá de los efectos directos de las actividades de innovación, se obtienen efectos indirectos positivos sobre el crecimiento de la productividad de estas actividades de innovación cuando una empresa es miembro de un clúster (de la Maza-y-Arámburu et. al., 2010). Otro conjunto de análisis evaluativos de los clústeres las telecomunicaciones y del papel determinó que las empresas que pertenecían a un clúster tenían por lo general mejores resultados en términos de innovación, internacionalización y calidad que las no pertenecientes (Aragón et al., 2010).42

Aunque la mayoría de los clústeres existen desde principios o mediados de los noventa, la cooperación todavía supone una barrera. De hecho, el 85% de los entrevistados pertenecientes a empresas organizadas en clústeres declararon que la cooperación es uno de los problemas más importantes para el éxito de los clústeres, seguido de la visualización de los resultados de la actuación del clúster, con un 54%. Otros retos para las asociaciones incluyeron la variedad de sus miembros (en términos de tamaño, presencia de capital extranjero, sector de la empresa y localización de la misma). Dejando aparte al Gobierno Vasco, los miembros de clústeres expresaron sus dudas sobre la utilidad como socios de los institutos de formación e investigación y otras Administraciones Locales de la región.43 Los miembros de los clústeres elogiaron la relevancia de la política del Gobierno Vasco (Departamento de Industria), aunque sugirieron que el enfoque clúster podría ser respaldado por todos los departamentos, promoviendo así una mayor coordinación interdepartamental (Aranguren et al., 2009).

Departamento de Educación, Universidades e Investigación

El Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco es responsable del diseño y la aplicación de parte de la política de investigación de la región. Los otros departamentos activos del País Vasco en este campo son el Departamento de Industria y, en menor medida en términos de gasto, los Departamentos de Agricultura y Sanidad. Es normal que estas funciones estén divididas, ya que en la mayoría de los países miembros de la OCDE los ministerios sectoriales tienen recursos presupuestarios para desarrollar programas y capacidad investigadora en su área de competencia. Lo que constituye un planteamiento más singular en el País Vasco es el importante papel del Departamento de Industria en la promoción de la investigación básica y aplicada en entidades no académicas (principalmente en la RVCTI). Este enfoque regional distintivo se debe probablemente a varios factores: i) la debilidad percibida del sector de la



educación superior; y ii) la prioridad dada en la región a la investigación aplicada.

La gestión de la política de CTI exige una sólida coordinación entre los dos departamentos principales (Industria y Educación) en términos de diseño y puesta en práctica de la política. En un contexto en el que la coordinación no es tan fuerte, esta división de responsabilidades entre los departamentos no facilita el desarrollo de una política de investigación integral y coherente que fomente las sinergias entre entidades de investigación públicas y semi-públicas.44

Los principales programas financiados por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación para apoyar la investigación básica y aplicada, así como el desarrollo de los recursos humanos en CyT, se detallan en la Tabla 2.6.45 Esta información pone de relieve ciertos aspectos destacados de las orientaciones y la aplicación de la política científica del País Vasco llevada a cabo bajo los auspicios de este Departamento, más allá del bajo nivel general de financiación:

• Papel de la financiación institucional. No hay aparentemente ningún presupuesto para la financiación institucional de la investigación en las universidades (aparte de los salarios regulares abonados al personal académico dedicado a actividades de investigación). Los BERC parecen contar con financiación institucional o semi-institucional.

• Infra-inversión en infraestructuras de CyT. El importe destinado a las infraestructuras científicas parece ser bastante bajo en términos absolutos y relativos, y parece que la mayor parte de la financiación de las infraestructuras está unida a la de los proyectos, lo que puede limitar la gama de usuarios potenciales. Están en curso inversiones nuevas conjuntas con España en dos importantes instalaciones científicas.

• Investigación colaborativa. Los programas cuyo objeto es promover la investigación colaborativa entre la universidad y la empresa están deficientemente dotados. No parece que se prime en otros programas de apoyo a los proyectos que contemplen dicha colaboración. En 2008/2009 sólo se financiaron dos proyectos colaborativos de este tipo, aunque se esperaban más en los años siguientes. A pesar de que estas cifras son bajas, las universidades pueden también competir para obtener financiación en programas ofrecidos por el Departamento de Industria. Las universidades son miembros de la RVCTI. Los programas cubren los costes marginales (gastos generales y otros costes). En total, el importe asignado a las universidades es aproximadamente de 7 millones



de EUR al año. Esto implica que para 7 millones de EUR se gasta un total de 30 millones de EUR en proyectos de I+D ya que los otros 23 millones serían pagados por el Departamento de Educación, en concepto de remuneración de los investigadores.

• Personal de CyT altamente cualificado. Los programas destinados a promover el desarrollo cuantitativo y cualitativo y/o la disponibilidad de personal de CyT altamente cualificado parecen ser un punto importante en la agenda de medidas, al menos relativamente en términos del porcentaje de los recursos que se les dedica en el presupuesto del departamento, si no en el presupuesto total de CTI del Gobierno Vasco. Sin embargo, y no obstante el valor y el éxito de Ikerbasque, esta entidad parece representar una gran parte del presupuesto actual asignado a esta área de la política en relación con otros programas posibles en un mix de políticas para la creación de una base de personal de CyT altamente cualificado.

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Mix de ciencia, tecnología e innovación

Para crear la base científica y capacidad de generación de conocimiento relevantes compitiendo con otras regiones comparables de la OCDE se requiere un compromiso continuo con la inversión. Junto con el presente estudio, análisis previos de la política vasca de CTI han puesto de relieve la capacidad investigadora y científica relativamente débil del sistema vasco de CTI.46 También observaban el nivel relativamente bajo de recursos presupuestarios destinados a fortalecer esta capacidad, en particular en el sector de la educación superior. La orientación del mix de políticas guardaba coherencia con los objetivos anteriores de mejorar la capacidad tecnológica del sector productivo para restaurar su competitividad. Hoy en día, es menos coherente con las orientaciones estratégicas actuales señaladas en el PCTI.

El nivel de recursos dedicados a los programas científicos sigue siendo limitado. Se han dado efectivamente ciertos pasos para poner remedio a esta situación, pero probablemente no en la medida requerida. Aunque han aumentado de manera importante, continúan siendo aproximadamente un tercio de los destinados a la política de innovación. Esta observación debería por supuesto matizarse, pues el Departamento de Industria financia diversas iniciativas que podrían considerarse importantes para la política científica. Los CIC se financian a través del presupuesto de tecnología/innovación gestionado por el Departamento de Industria. Además, determinados programas apoyan a consorcios investigadores en los que participan las universidades.

Una segunda cuestión es la de los modelos de financiación para consolidar las capacidades de investigación. El País Vasco destaca entre los países miembros o regiones de la OCDE por su bajo nivel de financiación institucional de la investigación universitaria y de los centros de investigación y excelencia. Se informa de que, a lo largo del tiempo, la cuota correspondiente a las subvenciones competitivas en la financiación total de la I+D para las universidades ha aumentado, si bien es cierto que esto puede ser una señal positiva cuando significa atraer nuevos recursos desde fuera de la región. La financiación institucional es el modo que mejor protege la capacidad de los centros de investigación de poner en marcha y desarrollar programas de investigación a más largo plazo y financiar las infraestructuras de CyT necesarias para llevarlos a la práctica.

Muchos agentes regionales expresan sus dudas sobre la capacidad de absorción de las universidades regionales por lo que respecta a financiación adicional a la ciencia y su escasa orientación hacia las necesidades industriales de la región. En España en general preocupa la regulación y cultura de las universidades públicas, que limitan su eficacia en los sistemas de innovación



regionales. Algunas regiones han optado por desarrollar estructuras alternativas para la investigación y la captación de investigadores con el fin de superar tales barreras. Pero existen no obstante estrategias que las regiones pueden adoptar dentro de los marcos normativos españoles para apoyar la capacidad investigadora. Estas medidas incluyen, entre otras, criterios adicionales en las evaluaciones de los profesores así como contratos de incentivos para las universidades (OCDE, 2010e).

Financiación pública de la I+D empresarial (eficiencia y mix de apoyo directo e indirecto)

Financiación pública directa a través de programas de apoyo

El primer aspecto a destacar en el mix actual de políticas es la magnitud y eficiencia de la financiación pública para respaldar las actuaciones del sector privado. Se observa una pauta de reducción de la cuota correspondiente a la financiación privada de la I+D y a sus resultados en un contexto de creciente financiación pública de la I+D (véase el Gráfico 1.13). Aunque la transición a un sistema de innovación más impulsado por el conocimiento requiere una mayor inversión pública, el objetivo es que esta inversión en última instancia potencie la inversión privada. De nuevo, la región se enfrenta a retos especiales para aumentar la intensidad de la I+D de las empresas dada la elevada proporción de Pymes, y el reducido número de empresas en los sectores de alta tecnología. Deberá hacerse también un seguimiento de los impactos positivos sobre la productividad total de los factores para hallar evidencias del rendimiento de esta inversión pública, aunque ciertas inversiones pueden requerir un periodo de tiempo para que este impacto se vea reflejado en los datos.

El País Vasco parece tener un apoyo público a la I+D privada excepcionalmente alto en relación con otras regiones importantes de España o Bélgica, por ejemplo. Los datos de la región indican que aproximadamente el 25% del gasto total de las empresas en I+D (BERD) procede de la financiación pública, aunque si excluimos a los CT este porcentaje se reduce a cerca del 22% (véase el Gráfico 2.2).47 Ese valor puede compararse con el 16,4% de Madrid, el 16,3% del conjunto de España, y entre el 5% y el 7% de Valonia y Flandes en Bélgica. Se indican el total de la OCDE y el de varios países a efectos comparativos generales, si bien habría que señalar que existen ciertas distinciones al comparar regiones y países. Los países disponen de una gama más amplia de herramientas para apoyar el gasto en I+D empresarial. Los créditos fiscales son una alternativa que puede tener un gran efecto sobre tales comparaciones, y en una medida mucho menor los préstamos y ciertas formas de contratación pública. Realizando un ajuste para tener los créditos fiscales en



Notas: En el caso del País Vasco, “Empresas” incluye ciertos centros tecnológicos y otros centros de investigación que en otros países podrían clasificarse como I+D pública.Fuente: Datos obtenidos de la OCDE, http://www.belspo.be/, del IDESCAT, Instituto de estadística (Madrid), y del Eustat.

cuenta, persisten los niveles relativamente superiores de apoyo público en el País Vasco (véase el Gráfico 2.3). Lo mismo ocurre con respecto a la estructura del gasto en innovación del País Vasco, que es también elevado en comparación con otras regiones españolas, ligeramente superior a la otra región con régimen foral (Navarra) y cerca del triple de las cifras correspondientes a Cataluña y Madrid (véase la Tabla 2.7).

Hay indicaciones potencialmente positivas del impacto de los programas públicos sobre la intensidad de innovación. El País Vasco presenta la relación más alta de toda España entre gastos en innovación y ventas. No obstante, el peso de la financiación pública del gasto privado en I+D en el sistema vasco de innovación acentúa la importancia que tiene la eficiencia del gasto. Puede tener como consecuencia unos efectos de desplazamiento de los programas de apoyo y los riesgos de beneficios excepcionales. Esto subraya la importancia de la evaluación de las políticas (véase el Capítulo 3).

Gráfico 2.2. I+D empresarial financiada por la Administración Pública – Regiones y países seleccionados

2007

30

20

20

15

10

5

0

País Vasc

o (Espa

ña)

Madrid (

España)

Cataluñ

a (Espa

ña)

Valonia

(Bélg

ica)

Flandes

(Bélg

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España

Estados

Unidos

Total O

CDE

Alemani

aFran

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Tabla 2.7. Estructura de la financiación de la innovación por origen de los fondos en 200� - Regiones seleccionadas

Fondos propios Otras empresas Fondos públicos Fondos extranjeros

País Vasco 55,0% 14,9% 26,0% 4,1%Navarra 71,5% 4,8% 21,2% 2,5%Cataluña 68,6% 2,2% 8,8% 20,4%Madrid 73,4% 5,6% 8,7% 12,3%

Fuente: Basado en datos del INE.

Incentivos fiscales como apoyo a la I+D+i empresarial

Los créditos fiscales a la I+D se utilizan con profusión en los países miembros de la OCDE para apoyar la inversión en I+D empresarial.48 Este incentivo se utiliza generalmente para complementar los recursos propios de las empresas en el desarrollo de proyectos de innovación incremental. Es menos frecuente su uso para las inversiones en I+D más experimental.49 Gracias a la autonomía fiscal de las tres Diputaciones Forales del País Vasco, han desarrollado incentivos fiscales como apoyo a la I+D+i empresarial (véase el Recuadro 2.A1.3). Los incentivos fiscales del País Vasco, al igual que los de España, permiten una mayor desgravación fiscal asociada con una unidad de gasto en I+D.50 No solo los créditos fiscales son bastante más elevados que en la mayoría de los países miembros de la OCDE, sino que son aplicables tanto al volumen como a la inversión incremental. En el caso de Gipuzkoa, pueden incluirse las innovaciones no tecnológicas. Este proyecto piloto está poniendo a prueba la validez de los facilitadores de nuevos activos intangibles a nivel de empresa.

El incentivo fiscal no es automático, lo que implica que deberían tenerse en cuenta los costes administrativos. Un acuerdo reciente entre la SPRI y las tres Diputaciones Forales ha designado a SPRI para que supervise el proceso de evaluación.51Los procedimientos administrativos de evaluación conllevan normalmente unos costes de transacción superiores a los automáticos. Las evaluaciones administrativas son apropiadas en algunos casos. Si existe un techo para el volumen de créditos fiscales totales que pueden otorgarse, se requiere una evaluación para limitar el valor de tales bonificaciones en términos de pérdida de ingresos públicos.52 Otro uso habitual de las evaluaciones es aplicable a la incentivación fiscal que favorece determinadas prioridades de las políticas (p. ej., sectores, tecnologías, tamaño de empresas, etc.). Aparentemente, en el País Vasco no hay techos presupuestarios territoriales para los incentivos ni prioridades políticas que se tengan en cuenta en los criterios de selección. No obstante, por lo que respecta a los



criterios para poder optar a los incentivos, el sistema vasco distingue tres categorías de proyectos y existe para cada uno de ellos un procedimiento de evaluación diferente. Esto supone probablemente costes de transacción relativamente altos si las evaluaciones se realizan de manera rigurosa. A tenor de las prácticas internacionales, el valor de tal distinción por tipo de proyecto no está claro, en particular porque no incluye criterios de prioridad de las políticas. Cabe señalar que la solicitud de incentivos fiscales no tiene costes directos para la empresa solicitante.

Comparándola con los niveles internacionales, la cantidad de las ayudas concedidas través de los créditos fiscales a la I+D es también muy elevada y merece ser evaluada (véase el Gráfico 2.3). En general, para el País Vasco, se concede a las empresas el 0,47% del PIB en forma bien de apoyo directo por medio de programas (48%) o bien de manera indirecta mediante créditos fiscales (52%) para los gastos en I+D. Esa intensidad puede compararse con Corea (0,34%), Canadá (0,24%), Francia y los Estados Unidos (0,23%) o España (0,15%). De nuevo son aplicables las consideraciones ya señaladas para el Gráfico 2.2 acerca de las comparaciones entre países en general, y entre una región y un país en particular, con respecto a otras formas posibles de apoyo público a la I+D empresarial (préstamos subvencionados, contratación).

Gráfico 2.3. Financiación pública directa e indirecta de la I+D empresarial

Porcentaje del total de ayudas (eje izq.) Total ayudas en % del PIB (eje dcho.)

Incentivos fiscalesFinanciación pública directaTotal financiación pública (% del PIB)

País Vasc

o

Francia

(2008)

Estados

Unidos

(2008)

Bélgica

Japón

Irlanda

Países

Bajos

Australi

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)

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20%

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008)

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Corea (2

008)

Canada

(2008)

Notas: “Empresas” en el caso del País Vasco incluye las categorías: otras empresas de servicios de I+D, unidades de I+D de empresas, y otras empresas no miembros de la RVCTI



tal como figura en Navarro 2010 en base a datos del Eustat. Se excluye el apoyo a centros tecnológicos y otros centros de investigación de estatus privado pero con orientación pública. Para los países miembros de la OCDE, los incentivos fiscales no incluyen los concedidos a nivel subnacional. Las estimaciones para EEUU cubre los créditos fiscales a la investigación pero excluye los gastos de I+D.

Fuente: OCDE (2010), Measuring Innovation: A New Perspective, basado en el cuestionario de la OCDE sobre incentivos fiscales a la I+D, enero de 2010; y OCDE (s.f.), Main Science and Technology Indicators Database, Marzo 2010; País Vasco: datos sobre incentivos fiscales, proporcionados por las Diputaciones Forales; datos sobre el gasto en I+D proporcionados por el Eustat, tal como figuran en Navarro, 2010.

El volumen de las bonificaciones representa una cuota importante la I+D empresarial. En Bizkaia, en 2008, el coste presupuestario de los incentivos fiscales a la I+D,53 una variable del importe del apoyo, ascendió a cerca de 152 millones de EUR (aunque en 2007 la cifra fue solamente la mitad de ese importe, 75,9 millones de EUR). Esta cantidad puede compararse con los 457,7 millones de EUR de gasto en I+D empresarial en el territorio ese año, de los cuales los créditos fiscales representan el 33%. En Gipuzkoa, el importe del apoyo concedido por medio de créditos fiscales se estimó en torno a 52 millones de EUR en 2008, lo que representa más del 12% del gasto total en I+D empresarial en el territorio. Deberían evaluarse el volumen y las condiciones de los créditos fiscales (lo que se denomina técnicamente el nivel de “generosidad”).

El nivel y la orientación sectorial son opciones de la política pública. Sería de gran utilidad llevar a cabo estudios de casos reales que analizaran los resultados de los proyectos de innovación facilitados a través de este instrumento para evaluar su eficiencia (coste/beneficio) y eficacia (viabilidad de los proyectos de innovación y curva de aprendizaje de la inversión en I+D). Sería importante documentar los efectos de adicionalidad de tales inversiones (véase el Capítulo 3).

En 2008 se creó otro incentivo fiscal para promover las actividades patentadoras. Este incentivo pretende abordar la cuestión de los niveles notablemente bajos de patentización en el País Vasco. Dichos niveles son bajos en general y comparados con regiones con gastos similares relacionados con la innovación como porcentaje del PIB o valor añadido en el sector empresarial. El objeto de este nuevo incentivo es fomentar las actividades concernientes a la propiedad intelectual (PI) de las empresas innovadoras y entidades investigadoras del País Vasco y promover la concesión de licencias de derechos de PI así como la internacionalización de las empresas innovadoras (véase el Recuadro 2.5). Junto con los créditos fiscales a la



I+D, este incentivo fiscal a la PI debería hacer del País Vasco un lugar muy atractivo como sede de I+D de grupos multinacionales y para las empresas extranjeras concedentes de licencias de PI. Es aún demasiado pronto para valorar los resultados de esta medida.

Hay, en relación con el País Vasco, tres aspectos diferenciados que merece la pena considerar en lo que se refiere a la combinación de apoyo directo e indirecto a la I+D. Son: (i) el equilibrio entre las medidas de apoyo directo y apoyo indirecto (subvenciones frente a incentivos fiscales); (ii) las normas que regulan los programas de apoyo directo, incluidos sus criterios de elegibilidad; y (iii) la evaluación de los programas de apoyo, especialmente por lo que respecta a su impacto económico y los efectos de adicionalidad en la medida en que tales evaluaciones pueden conducir a un cambio en el mix de políticas. Normalmente, los incentivos fiscales a la I+D y el apoyo directo tienen propósitos distintos. Los créditos fiscales benefician en su mayor parte a empresas que tienen ya experiencia en el desarrollo de actividades de investigación y son utilizadas principalmente por estas empresas para complementar sus recursos propios para proyectos de innovación incremental.54 Por lo tanto, no es el instrumento adecuado para inducir a las empresas poco o no innovadoras a invertir en I+D. La financiación directa permite especificar más el objetivo del apoyo a la I+D, proporcionando a las Administraciones Públicas la oportunidad de dirigir los recursos hacia las áreas que consideran que generan el mayor rendimiento social. Puede dirigirse la financiación hacia industrias o tecnologías consideradas importantes para las necesidades regionales o hacia programas de investigación con una recuperación de la inversión a más largo plazo. A pesar de que muchos programas financian el coste íntegro de la I+D propuesta, un número creciente de éstos requiere cierto grado de repartición de los costes con la industria. Aunque el País Vasco tiene una gama limitada de instrumentos disponibles para apoyar la I+D de las empresas por tratarse de una región y no de un país, dado el volumen y la naturaleza del apoyo con respecto a la estructura industrial y el gran número de Pymes, la región podría contemplar un mix que favorezca más las medidas de apoyo directo. Con un 52%, la cifra correspondiente al apoyo indirecto es también – lo cual es interesante - mucho más elevada que la del conjunto de España (20%) a pesar de ciertas similitudes en la estructura de los créditos fiscales.55



Recuadro 2.5. Incentivos a la patentización en el País Vasco

En 2008, aprovechando las facultades constitucionales de sus territorios en materia de impuesto de sociedades, el País Vasco introdujo un tipo de incentivo denominado “patent box” que, en ciertos aspectos, supera el régimen de “patent box” vigente en el resto de España así como otros sistemas de “patent box” aplicables en otros países europeos. De conformidad con el nuevo régimen, el 60% de los ingresos procedentes de la concesión de licencias sobre el derecho a utilizar derechos de PI desarrollados por la propia empresa están exentos de impuestos. En el caso de que los derechos de PI no hayan sido desarrollados por la propia empresa sino adquiridos a un tercero (relacionado o no), el porcentaje de los ingresos procedentes de la concesión de licencias sobre el derecho de uso de tales derechos de PI que está exento de impuestos es el 30%. Otros sistemas de “patent box” son mucho más limitados que el vasco por lo que se refiere a los ingresos derivados de la PI establecidos como requisito (p. ej., el sistema belga es aplicable exclusivamente a los ingresos derivados de patentes desarrolladas o mejoradas por la propia empresa, y el incentivo holandés se limita a las patentes desarrolladas por la propia empresa y la I+D certificada).

Fuente: Matute, A. (2009), “Basque Patent Box Regime: An Attractive Location for IP”, International Tax Review.

Apoyo a las Pymes

Además de los numerosos programas señalados anteriormente, existe en el País Vasco un conjunto adicional de programas específicos para las Pymes. Tales programas están orientados a aspectos relativos a la innovación tecnológica así como a la innovación no tecnológica para la mejora de la competitividad, incluyendo áreas afines a la excelencia en la gestión, uso de TIC, y otras inversiones (véase el Recuadro 2.6). Por otra parte, las agencias locales para el desarrollo y los territorios históricos también ofrecen a las microempresas y otras Pymes programas adicionales desarrollados a nivel local y territorial.



Recuadro 2.6. Programas para Pymes en el País Vasco

En la cartera de instrumentos de la SPRI se ofrecen varios programas de apoyo a las Pymes en áreas de innovación y expansión.

• Innovación tecnológica y no tecnológica:- COMPITE Iniciativas–Agentes. Apoyo a agentes intermedios de la

innovación como agencias de desarrollo local, asociaciones empresariales o sectoriales, etc., promoviendo la creación de redes y la participación de las empresas pequeñas en los programas públicos de apoyo a la innovación. Presupuesto 2010: 3,7 millones de EUR.

- COMPITE Iniciativas–Empresas. Apoyo a las Pymes para diseñar y desarrollar distintos proyectos para mejorar su posición competitiva. Presupuesto 2010: 10 millones de EUR.

- ITINERARIOS de innovación y competitividad. Apoyo a las Pymes para desarrollar una evaluación estratégica de su posición competitiva y establecer distintos itinerarios específicos hacia la innovación Presupuesto 2010: 7 millones de EUR.

- ALDATU Innovación excelente. Proyectos de apoyo a la innovación de excelencia, para empresas individuales o en cooperación. Presupuesto 2010: 6 millones de EUR.

• Tecnología de la Información y las Comunicaciones (TIC):- HOBEKI DIGITALA para Pymes que hagan uso de las TIC para mejorar

sus procesos internos – Presupuesto 2010: 4,04 millones de EUR.- KZ LANKIDETZA para asociaciones empresariales que hagan uso de las

TIC para mejorar sus procesos internos – Presupuesto 2010: 1,91 millones de EUR.

- MIKROENPRESA DIGITALA para que las microempresas tengan acceso a Internet y equipos básicos. Presupuesto 2010: 0,95 millones de EUR.

• Apoyo a la inversión:- GAUZATU INDUSTRIA. Apoyo a la creación de nuevas Pymes de base

tecnológica. Presupuesto 2010: 26 millones de EUR.- GAUZATU IMPLANTACIONES EXTERIORES. Apoyo a la localización

de nuevas instalaciones productivas en países extranjeros. Presupuesto 2010: 6 millones de EUR.

- GAUZATU TURISMO. Para proyectos estratégicos en torno al sector del turismo. Presupuesto 2010: 2 millones de EUR.

- AFI. Apoyo a la financiación de la inversión para Pymes. Presupuesto 2010: 8,56 millones de EUR.



El apoyo de la política regional a las Pymes se centra a menudo en la transferencia tecnológica y la estimulación de la demanda tecnológica de las Pymes. El éxito de las políticas de innovación de la región dirigidas a la mejora de la competitividad y la reestructuración industrial ha sido el desarrollo de entidades de transferencia de tecnología más sólidas. La misión confiada a los centros tecnológicos del País Vasco ha evolucionado y puesto un mayor énfasis en el desarrollo de capacidades de investigación aplicada en áreas prioritarias, alejándose de sus funciones iniciales de transferencia de tecnología básica a las Pymes. Muchas empresas no innovadoras carecen por ello de capacidad de absorción, caracterizándose por un acceso limitado a las fuentes de conocimiento y competencias de gestión deficientes. En la mayoría de los sectores, las Pymes contribuyen al proceso de innovación de forma muy distinta a otro tipo de empresas. Operan en entornos con un nivel tecnológico medio o bajo e innovan sin realizar actividades formales de I+D. Centran sus esfuerzos en mejorar los procesos de producción a través del uso del conocimiento codificado integrado en los equipos modernos y en mejorar el diseño del producto y las técnicas de marketing mediante la utilización del conocimiento tácito que ofrecen sus recursos humanos.

Las lecciones extraídas de países miembros y regiones de la OCDE ilustran varias estrategias para tratar la cuestión de las diversas y numerosas Pymes no innovadoras. Disponer de unas condiciones marco propicias para el emprendizaje y el acceso a servicios útiles es un primer paso. Las políticas para reducir las lagunas persistentes en la financiación de las Pymes incluyen: i) préstamos subvencionados y garantías de préstamo; ii) aportación de financiación semilla y apoyo para el desarrollo de capital riesgo; y iii) incentivos fiscales y/o subvenciones para corregir fallos del mercado que conducen a la infra-inversión en I+D. Las medidas para apoyar las capacidades de innovación de las Pymes han adoptado generalmente la forma de difusión de tecnología impulsada por la oferta. Pero la evidencia ha demostrado que tales esfuerzos tenían un sesgo hacia la fabricación y no reconocían la importancia de la interacción en el proceso de innovación ni la falta de competencias de organización y gestión. Los programas nuevos que han aparecido se centran en i) el fomento de una cultura empresarial; ii) la creación de capacidad innovadora y de absorción mediante el desarrollo de competencias y la mejora de la gestión; y iii) la promoción del comercio electrónico y otras infraestructuras comerciales. Por último, las medidas para promover la creación de redes y asociaciones no son nuevas per se, pero se han ido mejorando progresivamente varios aspectos reconociendo el hecho de que las Pymes dependen más de fuentes externas de información, conocimiento y tecnología para construir su propia capacidad de innovación y llegar a sus mercados. Las políticas que abordan los fallos del mercado de la creación de redes incluyen: i) aumentar la concienciación de las oportunidades



para la creación de redes y ayudar en la búsqueda de socios; ii) organizar, financiar y operar redes; iii) crear interconexiones entre redes científicas y de innovación por medio de partenariados público-privados; y iv) crear vínculos internacionales y construir redes globales (OCDE, 2007b).

En el País Vasco, ya están implantadas algunas de estas medidas. El Programa ALDATU constituye una importante iniciativa para ayudar a estas Pymes a integrar el concepto y las modalidades de la innovación. ITINERARIOS apoya el desarrollo de una agenda de innovación para las Pymes así como a las empresas privadas que prestan estos servicios de asesoramiento. Pero estos programas no llegan a proporcionar a estas empresas los incentivos necesarios para hacer la difícil y arriesgada transición a la inversión en los recursos físicos e intangibles necesarios para desarrollar proyectos innovadores. El País Vasco también ha realizado un esfuerzo concertado y con éxito para promover la excelencia en la gestión entre las Pymes, un concepto aplicado a nivel regional y subregional para apoyar el desarrollo de las Pymes.

El País Vasco dispone de varias opciones para abordar mejor las necesidades no satisfechas de las Pymes en materia de transferencia de tecnología. En países donde los centros tecnológicos son comparables en cuanto a alcance de sus actividades a los del País Vasco (como por ejemplo Alemania, los Países Bajos y Finlandia), las Pymes tienen generalmente mejor capacidad de absorción y un acceso más fácil a fuentes de conocimiento y a la financiación de la innovación. Una posibilidad es proporcionar incentivos financieros a los centros tecnológicos vascos para atender mejor a esta población. Una medida complementaria o sustitutiva es apoyar a intermediarios que ayuden a agrupar la demanda. Las agencias de desarrollo local y la red vasca de centros de formación profesional podrían jugar un importante papel ayudando a las Pymes a articular demandas que podrían contar con la atención complementaria de los centros tecnológicos. Las agencias de desarrollo local de la región han asumido un papel cada vez más activo en el apoyo a la creación de redes y el emprendizaje como parte de su misión de creación de empleo (véase el Capítulo 3). Otra opción todavía es el apoyo público a las asociaciones clúster, para proporcionar incentivos con el fin de integrar mejor a las Pymes locales en sus cadenas de suministro. La Red Innovanet de la región (3 millones de EUR en 2010), patrocinada por el Gobierno Vasco y la SPRI, pretende cubrir esta laguna para las Pymes reforzando los vínculos entre los agentes del sistema con mayor proyección. Entre tales agentes están las agencias de desarrollo local, Diputaciones Forales, consultores de innovación, centros de formación profesional, y clústeres, entre otros.



Medidas de apoyo a áreas emergentes de la política de innovación

Factores “intangibles” impulsores de la innovación, incluyendo los servicios intensivos en conocimiento, el diseño y la creatividad

Muchas innovaciones se producen sin I+D, en los sectores tanto industrial como de servicios. Una parte considerable de empresas innovadoras sin I+D está introduciendo innovaciones en productos nuevos para el mercado. El reto para las Administraciones Públicas consiste en encontrar las justificaciones y las palancas adecuadas para la actuación pública. Esto es especialmente difícil en el sector de servicios. El trabajo de la OCDE en los servicios ha permitido observar que el éxito en el caso de las grandes empresas de servicios se basa a menudo en: i) mercados abiertos; ii) innovación y TIC; y iii) organización del trabajo y recursos humanos (OCDE 2005a). Por otro lado, estudios sobre la innovación en actividades de servicios intensivos en conocimiento muestran que tales firmas sirven como fuentes, facilitadoras y portadoras de innovación (OCDE 2006a).

Entender estos factores intangibles de impulso a la innovación es también un objetivo para el País Vasco para comprender mejor su “paradoja competitiva”. Es decir, entender los buenos resultados económicos de la región a pesar de tener niveles más bajos de I+D y patentización que regiones similares destacadas. La región se inspira en el Índice de Innovación de NESTA que está siendo desarrollado en el Reino Unido. Investigaciones asociadas señalan que únicamente el 11% de la innovación medida por el índice procede de la I+D. Este cálculo incluye otras inversiones como el diseño, mejora organizativa, formación y desarrollo de competencias, desarrollo de software, estudios de mercado y publicidad, así como otros gastos (como el desarrollo de derechos de autor y la exploración de minerales) (NESTA, 2009). Innobasque está estudiando la posibilidad de desarrollar un índice en el País Vasco que la agencia de estadística de la región, el Eustat, podría comenzar a medir.

El País Vasco ha invertido con éxito en esfuerzos para apoyar la gestión y la calidad, incluyendo instituciones y estrategias. El Programa de Promoción de la Calidad en el Sector Industrial (PPCSI) es un ejemplo. Otro lo constituye EUSKALIT, la Fundación Vasca para la Excelencia fundada en 1992 a iniciativa del Departamento de Industria. Agrupa a varias organizaciones públicas y privadas para promover la innovación a través de la Gestión de la Calidad Total y otros métodos de excelencia. Estos y otros esfuerzos regionales han tenido como fruto la concesión de certificaciones ISO 9000 y el premio EFQM a la excelencia en la gestión. Estudios previos han señalado la necesidad de que EUSKALIT vaya más allá de los sectores empresariales con una visión más amplia de la innovación en la gestión. Además del apoyo



del Departamento de Industria, el Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales (programa Eraikal) y la Diputación de Bizkaia han promovido también iniciativas de calidad (Heras et al., 2009).

Algunos de los programas de apoyo a las TIC en la empresa y la sociedad respaldan también los esfuerzos de la región por tratar ciertos aspectos de estas inversiones en activos intangibles de la innovación. Además de los programas públicos de ayuda mencionados anteriormente (HOBEKI DIGITALA y KZ LANKIDETZA), hay también algunos ejemplos de proyectos o iniciativas innovadoras. IT4ALL es una red de cooperación de autoridades locales descentralizada que pretende conformar una sociedad de la información incluyente con TIC. CIFAL Bilbao es un Centro Internacional de Formación de Autoridades Locales (CIFAL) especializado en la Sociedad de la Información, creado en 2003 por el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación e Investigación (UNITAR) y el País Vasco, para formar a autoridades locales en esta materia.

Dadas las fortalezas de la región en la ingeniería y la fabricación, las políticas de apoyo al diseño son una opción natural para el País Vasco. Las estadísticas de propiedad intelectual indican que la región representa un porcentaje de los diseños industriales españoles inferior a su PIB (el 4% frente al 6%). El apoyo público al diseño industrial tiene una extensa trayectoria: el British Design Council se creó en 1944, el consejo finlandés en 1901, y la agencia francesa para la promoción de la creatividad industrial (Agence pour la promotion de la créativité industrielle - APCI) en 1980. Lo que es nuevo hoy día es el papel del diseño como motor de la competitividad de las empresas. Los países que lideran esta tendencia y que priorizan este tipo de innovación en sus políticas son Dinamarca, el Reino Unido, Finlandia, la India y Corea. Existe una gama de estrategias públicas para apoyar el diseño industrial, que abarca desde las agencias especializadas y los incentivos a la empresa hasta las iniciativas para distinguir los productos y las licitaciones públicas (véase el Recuadro 2.7).



Recuadro 2.7. Estrategias de apoyo al diseño: ejemplos de la OCDE

Agencias que apoyan el diseño. Las agencias pueden promover la creación de redes y la colaboración para la innovación generando visibilidad para los proveedores de servicios de diseño y ofreciendo oportunidades de colaboración. En general, estos tipos de apoyo se benefician de una perspectiva sectorial que aglutina a grupos de interés procedentes de áreas tecnológicas y de producción convergentes. En Francia, por ejemplo, la VIA (Agencia para la Valorización de la Innovación en el Diseño de Interiores) proporciona incentivos e infraestructura física para facilitar la colaboración entre distintas competencias de diseño y del sector empresarial en el ámbito del diseño de interiores. El centro funciona como un “centro de I+D” que integra a diseñadores, empresas y minoristas y ofrece la colaboración entre empresas y diseñadores para la creación de capacidad. A nivel de la Unión Europea, la plataforma “IMProve” favorece el intercambio entre regiones y países de la UE de las mejores prácticas relacionadas con el diseño y el rendimiento de las Pymes. La región de Aquitania (Francia) creó hace más de 20 años la agencia 4Design. Esta agencia proporciona un apoyo integral al diseño, ofreciendo a las Pymes una amplia serie de servicios e incentivos a través de una ventanilla única, incluyendo una Incubadora de Productos de Aquitania. El Consejo Regional cubre hasta el 75% de la contribución de un diseñador a un proyecto. En el Reino Unido, Design Wales fue creada en 1994 para apoyar el diseño en la región. La agencia trabaja en asociación con el International Institute of Design Policy and Support (IIDPS) de la Universidad de Gales. La agencia ofrece apoyo a los servicios de diseño, propicia las redes internacionales y financia la investigación para comprender el papel y la contribución del diseño al desarrollo regional.

Incentivos a las empresas para la innovación originada por el diseño. Otra función de las políticas es favorecer la inversión en I+D para el diseño, que difiere en programación temporal, procedimientos y requisitos de infraestructura de la I+D científica. Esto puede hacerse incluyendo determinadas condicionalidades orientadas al objetivo en los planes tradicionales de I+D, por medio de la introducción de instrumentos específicos. El enfoque del diseño, y en consecuencia las necesidades de las empresas de innovar a través del diseño, tiene un alto grado de especificad sectorial. El sector de la automoción tiende a contar con recursos internos dedicados al diseño, mientras que los artículos de cocina, por ejemplo, tienden a operar mediante distintos tipos de redes externas de colaboraciones con diseñadores. En Francia, por ejemplo, la OSEO sigue el primer planteamiento incluyendo los gastos relacionados con la innovación originada por el diseño dentro del marco de los instrumentos tradicionales de apoyo a la innovación empresarial. No existen instrumentos específicos para apoyar las innovaciones originadas por el diseño, pero la OSEO incluye los gastos relacionados con el diseño en sus incentivos




(cont.)

financieros a la innovación en las Pymes. La OSEO cubre, mediante subvenciones o préstamos al 0% de interés, hasta el 60% de los gastos relacionados con el diseño de los costes totales del proyecto. En Canadá, la Provincia de Quebec ha introducido recientemente en su estrategia de innovación mecanismos concretos de apoyo a la innovación en el diseño para las empresas locales dedicadas a actividades de diseño de servicios, TIC y fabricación. Las empresas beneficiarias deben formar parte de una red compuesta por al menos tres empresas. El estado ofrece incentivos en los campos del diseño industrial, de moda, de interiores, gráfico, arquitectónico y urbano. Las actividades subvencionables incluyen: i) la organización de concursos de diseño de productos innovadores (subvenciones de hasta el 40% de los costes del proyecto); ii) el uso de servicios de diseño externos (subvenciones de hasta el 40% de los honorarios de consultoría para la contratación por primera vez de un diseñador a fin de mejorar la competitividad de la empresa, o de los honorarios o el salario de un diseñador en prácticas en la empresa); iii) la aportación de hasta 5.000 EUR para cubrir los costes de una evaluación de los retos de la empresa en lo referente al diseño, o de hasta 10.000 EUR para un grupo de empresas.

Promoción de marca país. El diseño ha sido tradicionalmente un medio para apoyar la competitividad de un país o de una región en los mercados mundiales mediante la creación de fuertes asociaciones entre calidad y la ubicación de la producción. Normalmente, las agencias de apoyo al diseño tienden a actuar tanto a nivel nacional como en países extranjeros para crear y difundir la imagen de la “marca regional o de país”. La Estrategia de Innovación de Quebec incluye incentivos para abrir oficinas satélite para la innovación originada por el diseño en un país extranjero; ofrece incentivos para las exportaciones de productos de diseño nacional; apoyo a la participación en premios internacionales de diseño y apoyo a misiones a países extranjeros para identificar tendencias y prácticas del mercado. El incentivo consiste en una subvención de hasta el 40% de los gastos subvencionables y el apoyo acumulado total recibido no debe exceder del 50% del coste total del proyecto.

Innovación y diseño como elementos para distinguir el producto. Distinguir el producto resulta crucial para apoyar la innovación originada por el diseño. El diseño requiere un entorno y una cultura empresarial difundida que lo reconozca como una oportunidad de negocio. De hecho, las ferias, los premios y galardones a las “mejores” ideas y productos son instrumentos comúnmente utilizados por las instituciones para apoyar la innovación originada por el diseño. Por ejemplo, la agencia francesa para la promoción de la creatividad industrial (APCI) otorga




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anualmente el lábel de “Observeur du design” a productos y servicios que innovan utilizando el diseño. Este criterio no sólo contempla la introducción de una estética nueva y servicios o artefactos originales para una “élite” de consumidores, sino también la introducción de novedades en los mercados combinando planteamientos funcionales y estéticos para crear experiencias nuevas para un amplio abanico de usuarios, respetando el medio ambiente y la sostenibilidad social. El lábel de “Observeur” favorece el vínculo entre productores y diseñadores, seleccionando las mejores opciones disponibles. Esta agencia actúa también como observatorio para el desarrollo del diseño en el sector empresarial.

Apoyo a la innovación en el sector público mediante licitaciones abiertas. El diseño puede promoverse también para introducir la innovación en el sector público encuadrando los problemas en un planteamiento más estratégico y general. Finlandia es especialmente activa en este campo. SITRA lidera actividades para identificar cómo el enfoque del diseño puede ayudar a elaborar estrategias políticas de una forma integral para responder a los retos sociales y medioambientales, complejos y de múltiples facetas, de las sociedades del conocimiento actuales en todo el mundo. El sector público puede también contemplar el diseño como un mecanismo para abordar los retos en la prestación de servicios, por ejemplo. Cuando el objetivo es hallar una solución para un reto social, un mecanismo apropiado para apoyar la innovación originada por el diseño sería una convocatoria de propuestas abierta que identifique claramente la necesidad a cubrir y permita la competencia entre los potenciales solucionadores.

La importancia de la creatividad para la innovación ha sido objeto de una atención creciente en los círculos de políticas e investigación. Desde el concepto de “clase creativa” acuñado por Richard Florida para el Año Europeo de la Creatividad y la Innovación 2009 de la UE, fomentar la creatividad es una de las palancas políticas que hay que considerar. La promoción de la creatividad recibe escasa –aunque creciente– consideración en el mix actual de políticas para la política de innovación. DISONANCIAS es una plataforma dirigida a las empresas, centros de investigación o entidades públicas interesadas en colaborar con artistas para promover su innovación. DISONANCIAS Euskadi 2008/09 agrupó ocho proyectos de investigación a desarrollar entre octubre de 2008 y julio de 2009. Un total de nueve meses de colaboración para desarrollar un prototipo, procedimiento o idea basado en un concepto definido por las organizaciones participantes y los proyectos preliminares presentados por los artistas. La cuarta edición del programa



cuenta con el apoyo del Gobierno Vasco y la SPRI. Los territorios históricos han promovido también el papel de la cultura de la creatividad. El esfuerzo de regeneración urbana de Bilbao, simbolizado por el Museo Guggenheim Bilbao, es ejemplo de ello. Gipuzkoa también ha aprovechado sus activos culturales y ha promovido cambios culturales para una sociedad más creativa y más emprendedora (véase el Capítulo 3).

Otras grandes regiones industriales de la OCDE están realizando también esfuerzos para apoyar la creatividad. En un análisis del Reino Unido, ciudades del norte de dicho país, con su historial industrial, revelan que los esfuerzos de la política nacional para apoyar las iniciativas de creatividad espacialmente ciegas pueden no ser suficientes para apoyar su transformación en regiones más intensivas en conocimiento (de Propis et al., 2009). Baden-Württemberg (Alemania), una fuerte región industrial que el País Vasco considera un modelo, ha identificado el apoyo público a los clústeres creativos como importante para su estrategia de innovación. Esta región reconoce la necesidad de instrumentos adaptados a estos distintos tipos de empresa que podrían también mejorar la productividad de su tejido industrial (véase el Recuadro 2.8).

Satisfacción de las necesidades sociales: innovación social y eco-innovación

Las sociedades contemporáneas se enfrentan a distintas transformaciones. Entre las mismas están la reestructuración demográfica, la reorganización de las actividades de producción y servicios en todo el mundo y los desafíos medioambientales emergentes. Tales cambios, unidos a nuevas herramientas de la comunicación y la organización que favorecen formas nuevas de pensamiento colectivo, generan nuevas demandas de soluciones que respondan al interés público. Las innovaciones sociales son una de las respuestas a una complejidad creciente. La multidimensionalidad de los problemas requiere soluciones sofisticadas y sistémicas que integren a grupos de interés y competencias de distintos orígenes.



Recuadro 2.8. Apoyo a los clústeres creativos: el caso de Baden-Württemberg

La importancia estratégica de utilizar mejor el potencial de innovación, y de que el conocimiento trascienda y una a todos los sectores, es reconocida universalmente. Lo mismo ocurre con la necesidad en Europa de articular mejor el establecimiento de prioridades y el diseño de los programas entre los niveles regional, nacional y europeo para aprovechar las sinergias de las actuaciones y políticas. Sin embargo, es preciso elegir cuidadosamente las áreas de atención de las intervenciones públicas relacionadas con la innovación: no distorsionar la competencia ni mantener artificialmente “sectores en vías de extinción”, sino optimizar las condiciones marco, reduciendo las deficiencias del mercado y del sistema y potenciando al máximo los efectos inducidos.

A este respecto, las industrias culturales y creativas (IC) desempeñan un papel estratégico. El sector de las IC es uno de los mercados emergentes más importantes de la economía del conocimiento europea, y ocupa ya el cuarto lugar en aportación al PIB de la UE (626.000 millones de EUR en 2007). La tasa de crecimiento del empleo en las IC ha duplicado la de la economía general en los últimos años y se prevé que continúe haciéndolo a una media del 10% cada año. Por otra parte, estudios muestran que la colaboración con empresas IC aumenta la capacidad de innovación en todos los sectores. La generación de un conocimiento eficiente y su aplicación creativa pueden transformar el paisaje industrial tradicional en un tejido industrial competitivo y un sector de servicios moderno, contribuyendo de esta manera a la generación de mercados nuevos y empleos de alta calidad.

Dado que las TIC constituyen la base tecnológica que hace posible el desarrollo de productos y servicios IC innovadores, el progreso de la investigación en las TIC es un ingrediente clave para sostener unas IC competitivas y, en consecuencia, la competitividad regional y sectorial en general. También desde esta perspectiva, constituye una buena inversión pública apoyar la investigación estratégica en las TIC y alentar un uso más sistemático, orientado al futuro y “al exterior” (de tipo “innovación abierta”) de su potencial de innovación. Para utilizar plenamente este potencial de las IC, resulta vital desarrollar nuevos planes de orientación estratégica y apoyo a la innovación y la investigación, ya que este sector se caracteriza por un alto porcentaje de microempresas y formas de empleo no convencionales.

Reconociendo esta necesidad, el Gobierno de Baden-Württemberg (BW) creó hace 15 años MFG BW como agencia de innovación centrada en la tecnología de la información, el software, la telecomunicación y las IC. Con un volumen de negocio



Recuadro 2.8. Apoyo a los clústeres creativos: el caso de Baden-Württemberg (cont.)

anual de 15 millones de EUR y más de 60 empleados en su sede de Stuttgart, MFG se ha convertido en una de las agencias de innovación más importantes de Europa. Mediante la imbricación de los sectores creativo y tecnológico, MFG consolida a BW como sede para los negocios, apoya la cooperación en Europa y mejora la colaboración en las cadenas de valor globales.

Dado que el Gobierno de BW invirtió de forma temprana en un sólido entramado de apoyo regional a las IC, las empresas y las entidades de investigación tuvieron un éxito extraordinario al solicitar fondos nacionales y europeos cuando se desarrollaron programas al respecto más recientemente. Las perspectivas son especialmente buenas, pues en su comunicación UE 2020 la Comisión Europea destaca la importancia de la creatividad y la creación de conocimiento para un crecimiento sostenido y sostenible. Marca como objetivo un impulso para superar la crisis actual y promueve un nuevo enfoque que trate de forma explícita la compleja interdependencia entre todos los niveles de gobierno. En distintas funciones y redes, expertos y autoridades públicas de BW promueven el desarrollo del apoyo nacional y comunitario, mientras que el gobierno de BW continúa adaptando sus herramientas de apoyo a los nuevos desafíos que deben afrontar las industrias creativas y la sociedad en general.

Notas: IC = Música, Edición/Impresión, Cine/Video, Radiodifusión/Televisión, Publicidad, Software y Juegos, Artes Visuales e Interpretativas, Arquitectura, Diseño.

Fuente: Clar, (2010), Personal Communications, 18 de noviembre 2010.

Las innovaciones sociales pretenden convertir en acciones los “valores” de unas comunidades determinadas. Requieren un compromiso compartido y la movilización de los grupos de interés para dar una solución a un reto específico. Las innovaciones sociales requieren que se produzca el compromiso de una comunidad de personas (empresas, personas e instituciones del sector público). Las características primordiales de las innovaciones sociales son: la innovación como solución a un reto/problema específico expresado por un colectividad; el proceso de innovación como esfuerzo colaborativo de una red de agentes con distintos perfiles y competencias; y plataformas (virtuales o físicas) para la colaboración efectiva entre los distintos agentes intervinientes en el proceso. En la innovación social participan distintos agentes: empresarios sociales, comunidades de práctica, universidades y empresas tradicionales, cada uno de ellos con distintos roles.



Los conceptos de innovación social y eco-innovación se presentaron en el PCTI 2010. A lo largo de los últimos años, estas áreas se han desarrollado de forma más activa en el País Vasco. En los países miembros y regiones de la OCDE existe un creciente interés por la “innovación social”; sin embargo, no existe ninguna definición. Un denominador común entre las distintas opciones es que las innovaciones sociales son aplicaciones y soluciones a retos sociales y medioambientales específicos que operan para el interés público, independientemente de si se originaron a través de un modelo de negocio con o sin ánimo de lucro.

Innobasque es un destacado defensor del trabajo sobre la innovación social en el País Vasco, a través de la investigación, el benchmarking, publicaciones y talleres. La agencia trabaja en una definición de la innovación social y promueve las actuaciones colaborativas y la investigación conjunta con distintos agentes del País Vasco. Ha celebrado ya numerosos talleres. También explora estrategias de apoyo a la creación de nuevas empresas sociales (el cuarto sector). La región integra diversas redes internacionales en esta área, como el Instituto para la Innovación a Gran Escala. Los territorios históricos promueven asimismo la innovación social (véase el Capítulo 3).

Existen ejemplos en distintos países miembros de la OCDE que ilustran las diferentes funciones del sector público en el campo de la innovación social. Se dan casos de políticas que apoyan las prácticas de innovación social como es el caso del Social Innovation Camp en el Reino Unido. Las universidades podrían desempeñar un papel de apoyo al emprendizaje social y la sensibilización sobre estos temas, como en Stanford. Las redes de innovación social podrían asumir una función asesora en la formulación de las políticas, como ocurre con el Centre for Social Innovation en Toronto, Canadá. En todos los casos el éxito de sus logros requiere un firme compromiso y liderazgo local (véase el Recuadro 2.9).

Recuadro 2.9. Innovación social: ejemplos internacionales

El Centre for Social Innovation, situado en el centro de Toronto, Canadá, fue creado en 2004 por un pequeño grupo de empresarios sociales. Su objeto es crear un espacio para apoyar la generación y difusión de ideas nuevas para afrontar los retos sociales, medioambientales, económicos y culturales. El centro fue creado como modelo de autorecuperación de costes. Dadas las peculiaridades del proyecto ha habido dificultades para encontrar recursos financieros para las primeras inversiones. Pero el compromiso de los miembros fundadores fue determinante para poner en marcha la



Recuadro 2.9. Innovación social: ejemplos internacionales (cont)

operación. El principio guía de su creación fue el reconocimiento de que las soluciones innovadoras requieren la colaboración entre distintos campos de las ciencias, competencias y especialidades. Por ello el centro introdujo un nuevo modelo de colaboración. Facilita el desarrollo y la difusión de las innovaciones sociales y el mismo tiempo desempeña un papel importante en la defensa de las políticas. El centro opera a través de tres canales principales:• Co-ubicación: Espacios físicos compartidos por distintas organizaciones;• Prácticas de co-trabajo: Espacio de trabajo compartido por trabajadores por

cuenta propia y otros trabajadores independientes; y• Nodos Comunitarios: Espacios compartidos que proporcionan servicios

directos a la comunidad geográfica en la que están situados. Estos nodos albergan de forma conjunta a varios proveedores que ofrecen a la comunidad una serie de ofertas de apoyo tales como la enseñanza de idiomas, la formación profesional, o programas extraescolares.

El centro también ofrece un servicio de incubadora de apoyo estratégico, administrativo y financiero para pequeños proyectos, orientado al desarrollo de soluciones dirigidas a la comunidad. En 2008 el centro llevó a cabo un estudio de evaluación (con 2.000 entrevistados): el 52% de los miembros se describió a sí mismo como trabajadores en el área del medio ambiente, el 39% de la cultura, el 31% de la justicia social, y el 25% de la tecnología (se permitió a los entrevistados elegir varios sectores). Hay miembros del sector privado con y sin ánimo de lucro, principalmente de pequeño tamaño. El 94% de los miembros tiene una plantilla de personal EDP (equivalente a dedicación plena) formada por tres miembros o menos, y dos tercios de los miembros tienen menos de 40 años.

El Social Innovation Camp es una iniciativa británica que está expandiéndose en otras partes del mundo y que desarrolla soluciones basadas en la web para los problemas sociales. La organización pretende reunir a expertos en tecnología del software con diseñadores, personas y comunidades que expresen “necesidades” y “demandas” de soluciones con el propósito de ofrecer innovaciones que fomenten el cambio social. En 2008 y 2009 se presentaron más de 300 ideas a los Social Innovation Camps en el Reno Unido, y se construyeron 20 prototipos de software. La misión del Social Innovation Camp es suministrar el software en dos días laborables por medio de la auto-organización de los distintos miembros. La iniciativa cuenta con el respaldo del Gobierno del Reino Unido y el Fondo Social Europeo.

En la Universidad de Stanford, el Center for Social Innovation se dedica a la investigación y el apoyo en el ámbito de la innovación social. En 2009, la



Recuadro 2.9. Innovación social: ejemplos internacionales (cont)

Escuela de Negocios creó una nueva beca que proporcionará apoyo económico y estratégico a titulados que pongan en marcha empresas sociales. El programa de la beca está diseñado para ayudar a alumnos del MBA motivados por una misión a crear empresas sin ánimo de lucro que beneficien a la sociedad, y especialmente a la población marginada. Las becas, de un año de duración, tienen una dotación de 80.000 USD por alumno o 120.000 USD para un equipo formado por dos miembros, al frente del cual debe estar un alumno del MBA por Stanford. Los becados deben comprometerse a desarrollar un proyecto viable de empresa sin ánimo de lucro o innovación que aborde un reto social o medioambiental específico, y deben trabajar a jornada completa en su proyecto durante el año de la beca. Los becados cuentan con la asistencia estratégica y el asesoramiento empresarial especializado considerados necesarios que les prestan miembros del equipo de alta dirección del Centro de Innovación Social de la Escuela de Negocios.

Fuente: Centre for Social Innovation (s.f.), http://socialinnovation.ca; Social Innovation Camp (s.f.), www.sicamp.org; Stanford Graduate School of Business (s.f.), Center for Social Innovation, http://csi.gsb.stanford.edu.

La eco-innovación es una gran prioridad en los países miembros y regiones de la OCDE, tal como lo atestiguan recientes agendas tales como Europa 2020. Apoyar la innovación centrándose en el medio ambiente es un aspecto del “crecimiento verde”. La OCDE presentará una Estrategia para el Crecimiento Verde en 2011. Destacan en la eco-innovación dos consideraciones especiales con respecto a la innovación más general: i) la eco-innovación designa a la innovación cuyo resultado es una reducción del impacto medioambiental, independientemente de si ese efecto es intencionado o no; y ii) el alcance de la eco-innovación puede traspasar los límites organizativos convencionales de la entidad innovadora y abarcar mecanismos sociales más amplios que a su vez generen cambios en las normas socioculturales y estructuras institucionales existentes. Existen múltiples ejemplos en la OCDE tomados a nivel nacional y subnacional: desde el sistema Vélib de desplazamiento urbano en bicicleta en París, el programa Top Runner de Japón para el establecimiento de normas flexibles de eficiencia energética, o los automóviles de peso más ligero desarrollados por una iniciativa de 35 aceristas en 18 países (OCDE, 2009e).

Puesta en marcha en 2009, la estrategia Eco-Euskadi 2020 servirá para alcanzar un acuerdo entre los agentes públicos y privados sobre cómo construir una sociedad vasca sostenible para el año 2020. La estrategia fue desarrollada



bajo los auspicios de los Departamentos de Industria y Medio Ambiente con la participación de diversos grupos de interés regionales (asociaciones clúster, empresas, Innobasque). Varias Eco-comunidades participan en esta estrategia para abordar distintos aspectos de la eco-innovación, desde el cambio climático y la energía hasta el urbanismo y el transporte (véase el Recuadro 2.10). El desarrollo de estas eco-comunidades se reafirma a través de reglamentos, normas y agendas de la Comunidad Europea que están siendo estudiadas. La diversidad de grupos, temas y grados de madurez hace patente la importancia de realizar pruebas en muchos frentes diferentes.

Recuadro 2.10. Actividades de la eco-innovación vasca

Eco-innovación en el País Vasco designa “cualquier forma de innovación que reduzca el impacto medioambiental y optimice el uso de los recursos”. Únicamente puede ser desplegada con toda su fuerza por medio de una estrecha colaboración entre: a) la Administración que aprueba el marco para la demanda medioambiental; y b) el sector privado que transfiere la eco-innovación al mercado, generando así riqueza. La necesidad de esta imbricación constituye la base de las ECOmunidades de la Innovación, un concepto inspirado en las “comunidades de la innovación y el conocimiento” que la Comisión Europea ha diseñado a través del Instituto Europeo de Innovación y Tecnología.

El desarrollo y la consolidación de estas ECOmunidades emergentes dependen ante todo de la capacidad para consensuar objetivos comunes claros, designar líderes para cada ECOmunidad, delegar obligaciones y tareas a los distintos miembros, y supervisar el progreso de forma eficaz. El progreso se medirá mediante un panel con siete indicadores que deberían estimular los compromisos públicos y privados con la I+D en eco-innovación. Esto puede hacerse activando la demanda de eco-innovación por medio de la contratación pública verde innovadora y la creación de redes sistemática, el compromiso del sector privado con la eco-innovación a través de una serie de empresas de nueva creación, una mayor eco-facturación por parte de las empresas existentes y la cultura empresarial eco-innovadora.

La ECOmunidad de Cambio Climático ha sido la que más rápido ha avanzado en los últimos años, en gran medida debido al establecimiento de unos objetivos claros en el Plan Vasco de Lucha Contra el Cambio Climático 2012 y al impulso prioritario de la Comisión Europea. La consolidación de la investigación aplicada con el Basque Centre for Climate Change BC3 y la red K-Egokitzen de adaptación al cambio climático se ve reforzada con el traslado del conocimiento a la escala local a través de la red Udalsarea 21, siendo aún muy incipiente la aportación de la iniciativa privada a esta ECOmunidad.



Recuadro 2.10. Actividades de la eco-innovación vasca (cont.)

La ECOmunidad de la Energía es una de las más maduras gracias a la intensa labor realizada por el Ente Vasco de Energía (EVE) en una larga colaboración con un sector empresarial muy proactivo en este ámbito. La existencia de estructuras consolidadas como el CIC Energygune, el liderazgo de dos grandes empresas vascas como son Iberdrola y Gamesa, el alto nivel de trabajo en redes en el Estado y a escala internacional y la apuesta estratégica mundial por un sistema energético bajo en carbono sitúan a esta ECOmunidad en la vanguardia.

La ECOmunidad de Transporte y Movilidad es previsiblemente la que mayor potencial de desarrollo arroja a corto plazo. La apuesta de la Comisión Europea de modificar el transporte modal, la creciente sensibilidad ciudadana y de la Administración Local, los elevados precios del crudo y un sector empresarial a la expectativa de las decisiones sobre nuevas iniciativas en el ámbito vasco, estatal y europeo, hacen de esta ECOmunidad una de las más relevantes. La apuesta institucional y la corresponsabilidad ciudadana constituyen las claves del éxito.

La ECOmunidad de Urbanismo y Edificación es emergente. En el campo de la Edificación Sostenible se han construido numerosas iniciativas innovadoras que deben integrarse en una estrategia coherente y que deben contar con una decidida apuesta, sobre todo de la Administración Local, administración que cuenta con la llave de las licencias y los permisos de obra, edificación y rehabilitación. Una apuesta decidida puede contribuir relevantemente a la creación de empleo verde. Sin embargo, esta ECOmunidad sólo avanzará más allá si la Administración Autónoma, foral y local apuestan por una política de urbanismo sostenible.

La ECOmunidad del Ecodiseño es más humilde pero muy pragmática. En una década de intensa colaboración público-privada estamos ante un escenario inmejorable por la decidida apuesta de la Comisión Europea de incidir a través de normas e incentivos en la ambientalización de los productos consumidos en Europa más que en los procesos productivos. Una gestión avanzada de esta ECOmunidad puede llevar a Euskadi a convertirnos en una de las regiones líderes europeas con un relevante impacto positivo sobre el sector privado.

La ECOmunidad Enviroclean es la más histórica e intenta minimizar el riesgo sobre la salud humana y de los ecosistemas, debido en gran medida a las emisiones difusas de la actividad humana al aire, al agua y al suelo, también pretende cerrar el ciclo de recursos valorizando los residuos generales. Es una ECOmunidad madura con liderazgo público de la Viceconsejería de Medio Ambiente (Ihobe) e



Recuadro 2.10. Actividades de la eco-innovación vasca (cont.)

implicación privada agrupada en Aclima que sin embargo debe justamente reforzar la colaboración público-privada para enviar las correctas señales al mercado que reduzcan la percepción del riesgo empresarial y permitan florecer así nuevas iniciativas, sobre todo en el campo de los servicios avanzados y de los equipos/instalaciones de prevención y tratamiento de la contaminación

La ECOmunidad de los Servicios Servicios Ecosistémicos es incipiente. La gran presión de la actividad humana en nuestro entorno había relegado a un segundo término la relevancia de la Biodiversidad en Euskadi. La reciente apuesta decidida de la Comisión Europa por la Biodiversidad se ha basado en la valoración económica de los servicios ecosistémicos y de concretar la aportación de la biodiversidad y los ecosistemas a la lucha contra el cambio climático. Esta ECOmunidad cuenta con unas importantes capacidades científicas, una reciente apuesta de la Administración Vasca y un sector empresarial aún muy incipiente.


Políticas de innovación en la vertiente de la demanda, incluyendo la contratación pública

La nueva generación de políticas de innovación debe ajustarse al concepto expandido de la innovación como fenómeno complejo impulsado por el mercado (OCDE 2010b). Para prosperar, las actividades de innovación necesitan muchos más elementos que la disponibilidad de tecnologías nuevas y de resultados de las actividades de I+D. En particular, la aceptación de las innovaciones por el mercado tiene un papel clave para estimular a más empresas a que se hagan innovadoras y para crear sectores de actividad completamente nuevos. Esto requiere, desde el punto de vista de las empresas, poder identificar y prever nuevas necesidades de los consumidores, además de un alto grado de creatividad y capacidades para desarrollar productos, servicios, estrategias de organización y marketing nuevas. Las preferencias de los consumidores están cambiando (p. ej., existe una mayor demanda de productos y servicios respetuosos con el medio ambiente y éticamente fiables) y los retos de la sociedad se hacen más apremiantes y generan la necesidad de innovaciones orientadas al usuario (p. ej., nuevos equipos para la conectividad adaptados a las necesidades específicas de la tercera edad). Los mercados nuevos y en evolución son fuerzas impulsoras clave para el desarrollo de actividades innovadoras en el sector privado. En la Tabla 2.8 se muestra un resumen de los tipos de instrumentos habituales.



Tabla 2.8. Principales instrumentos de la política de innovación en la vertiente de la demanda: características clave

Características Contratación pública Reglamentación NormasObjetivo Producto o servicio

nuevoRespuesta del mercado, aumento de la competencia, objetivos sociales

Respuesta del mercado, interoperabilidad, transparencia

Agente principal Administración pública Administración pública IndustriaInputs Dinero, requisito

de ejecución, competencias

Proceso legal, necesidad de coordinación

Agencias de normas, necesidad de coordinación

Incentivo a la participación

Ventas, trato preferente (p.ej., Pymes)

Obligatorio Voluntario

Efectos sobre el éxito Mejora de los servicios públicos

Reducción del riesgo de mercado

Reducción del riesgo de mercado

Riesgos potenciales Competencias insuficientes en el sector público

Objetivos en conflicto, larga duración del proceso

Dependencia tecnológica

Fuente: OCDE (2010), “Demand-side Innovation Policies”, DSTI/IND/ST (2010), OCDE, París, no publicado.

Las políticas de innovación se han ocupado tradicionalmente del suministro de recursos tecnológicos, humanos y económicos, a menudo orientados hacia actividades de I+D. Sin embargo, hay también cabida para que las políticas estimulen la vertiente de la demanda de la innovación, es decir, la aparición o consolidación de mercados nuevos con un alto potencial innovador. Las Administraciones Públicas no pueden servir de sustitutos de los agentes privados en la creación de mercados comercialmente viables: su intervención sólo puede ser indirecta, creando estímulos y condiciones marco adecuadas para una mayor demanda de innovación. Los instrumentos para una política de innovación orientada a la demanda pueden clasificarse en dos categorías: la primera pretende estimular la demanda de innovación en el sector público, mientras que la segunda toma como objetivo la demanda privada de innovación (OCDE 2010b) (véase el Recuadro 2.11).

El País Vasco ha previsto introducir la contratación pública en su mix de políticas. El volumen de los bienes y servicios adquiridos por la Administración Vasca en áreas donde el cambio tecnológico es rápido y sus aplicaciones pueden mejorar sustancialmente la prestación y calidad de los servicios públicos puede ser elevado. Dadas las responsabilidades de la región en la prestación de servicios sanitarios, existe numerosas oportunidades en términos de contratación e innovación en los servicios públicos (véase el



Capítulo 3) en las áreas de la atención sanitaria primaria o envejecimiento de la población, por mencionar algunas. En la práctica sin embargo, el desarrollo de políticas de contratación pública relacionadas con la innovación puede dar lugar a ciertos problemas jurídicos y/o normativos a nivel del Estado Español o de la Comisión Europea.

Recuadro 2.11. Instrumentos de la política de innovación en la vertiente de la demanda

1. Estimulación de la demanda de innovación en el sector público a través de la contratación pública orientada a la innovación. La contratación pública es un área tradicional a través de la cual las Administraciones Públicas, a distintos niveles, influyen en la actividad económica. La contratación pública está convirtiéndose en una herramienta importante en las políticas de innovación nacionales y regionales (Edler y Georghiou 2007) como parte de este enfoque de la innovación impulsada por la demanda. Siguiendo recomendaciones de la UE (Aho et al. 2006), un amplio abanico de países miembros y regiones de la OCDE utilizan cada vez más la contratación pública como parte integrante de su mix de políticas para promover las actividades de innovación y la I+D empresarial y fomentar la colaboración industria/ciencia. Cursando pedidos públicos – en ocasiones de enorme volumen –, las Administraciones Públicas pueden utilizar su poder de compra para crear mercados nuevos o ampliar los existentes. La contratación pública ha cubierto tradicionalmente las inversiones en infraestructura, por ejemplo, donde las técnicas y los resultados están relativamente normalizados y la competencia se basa principalmente en el precio. Pero la contratación pública puede convertirse en un instrumento de la política de innovación cuando limita las especificaciones de los productos y servicios a prestar a los elementos funcionales, dejando al mismo tiempo libertad a los agentes privados para que desarrollen servicios y productos nuevos. Esto crea un factor de impulso a la innovación en el sector privado, pues los licitantes compiten no solamente sobre elementos de coste sino también en calidad, originalidad y eficacia. Esto requiere en ocasiones que las empresas lleven a cabo nuevas actividades de investigación o desarrollo, de forma interna o en cooperación, y mejoren sus capacidades innovadoras para desarrollar productos o servicios nuevos no existentes aún en el mercado. La creación de tales mercados públicos transfiere parte del riesgo vinculado a la innovación al sector público, que puede actuar como usuario inicial antes de que se cree un mercado comercial. La experiencia hasta la fecha con la contratación pública innovadora en países miembros de la OCDE es variada: esta posibilidad parece estar muy infravalorada hasta ahora, y la fragmentación entre las Administraciones actúa a menudo como factor limitador a la hora de cosechar los beneficios plenos de tal instrumento. La apertura imperfecta de estos mercados públicos a la competencia extranjera también limita su eficacia.



Recuadro 2.11. Instrumentos de la política de innovación en la

vertiente de la demanda (cont.)

2. Estimulación de la demanda de innovación en el sector privado. Las políticas macroeconómicas genéricas y las que afectan a las condiciones marco para las actividades económicas (como la política de competencia o las normas para la creación de nuevas empresas) son por supuesto muy importantes para las empresas dedicadas a la innovación en un contexto nacional dado. Más allá de éstas, sin embargo, muchas otras políticas públicas tienen el potencial de influir en la evolución de la demanda privada hacia productos y servicios más innovadores. Si se integra el objetivo de promover la innovación en el diseño de estas iniciativas, éstas pueden pasar a formar parte de un mix de políticas para la innovación orientada a la demanda. El establecimiento de reglas, reglamentos y normas es un área amplia con un papel importante para las Administraciones Públicas: las especificaciones técnicas para los productos, los procedimientos de homologación, y la aplicación de reglamentos para la introducción de tecnologías nuevas pueden tener un gran impacto sobre la demanda de innovación. Un claro ejemplo de ello los constituyen las nuevas reglas relativas a los sistemas y productos respetuosos con el medio ambiente para el ahorro de energía en la industria de la construcción, que han creado importantes mercados nuevos y transformado las preferencias de los consumidores. Los controvertidos casos de los reglamentos sanitarios y de medio ambiente aplicables a las grandes industrias como la de los productos químicos y la farmacéutica ponen de manifiesto el enorme impacto de estos instrumentos sobre las actividades económicas e innovadoras de las empresas en estos sectores clave. También en lo relativo a las normativas, la fragmentación de las diversas áreas de la política y la falta de coordinación entre las agencias y los ministerios responsables de estas áreas dificultan la combinación de los objetivos de la promoción de la innovación con otras consideraciones, como la sanidad y la seguridad, por ejemplo. El establecimiento de normas puede dificultar o facilitar la innovación: según el calendario y la orientación elegidos, puede conducir a una dependencia tecnológica o, por el contrario, a nuevos avances. La política de consumo es también un instrumento que puede ayudar a aumentar la concienciación y la aceptación de la innovación por parte de los usuarios finales, además de facilitar la interacción entre clientes y productores, mejorando de esta manera la información de estos últimos sobre el potencial del mercado actual y futuro. Las iniciativas de los “mercados líderes” (“lead markets”), como la Estrategia de Alta Tecnología alemana o la Iniciativa de Mercados Líderes (Lead Market Initiative) de la Unión Europea son esfuerzos para estimular la creación de mercados nuevos por medio de políticas integradas en la vertiente de la demanda. En el eje de estas iniciativas reside el uso sinérgico de los instrumentos de política anteriormente mencionados (reglamentos, normas, contratación pública). La experiencia actual en países de la OCDE donde tales políticas de innovación orientadas al mercado privado actúan en la vertiente de



Recuadro 2.11. Instrumentos de la política de innovación en la

vertiente de la demanda (cont.)

la demanda muestra que la mayor parte de la experiencia política se encuentra aún en una etapa incipiente.

Fuente: OCDE 2010.

(2010), “Demand-side Innovation Policies”, DSTI/IND/ST (2010), OCDE, Paris, no publicado y citas añadidas según se señala.

Conclusión

El compromiso público continuado del País Vasco de invertir en la política de CTI es una necesidad para que la región pueda competir. Es necesario que este compromiso público tenga, en última instancia, un efecto potenciador de una mayor inversión privada. El mix de los diferentes instrumentos destinados a apoyar la política de CTI debe evolucionar a lo largo del tiempo, basándose en una retroalimentación periódica. No existe un modelo inteligente de mix de políticas para una región sino que es específico de la región y debería abordar las necesidades actuales y previstas para el futuro del sistema de innovación, basándose en los activos existentes y en las tendencias a nivel mundial. Dado el sistema actual de innovación del País Vasco, su estrategia e instrumentos, podrían contemplarse varios ajustes en el próximo Plan de CTI:

• Financiación de la ciencia (básica) y tecnología/innovación (aplicada): Para apoyar la innovación basada en conocimiento, la región debe invertir más en ciencia. La evidencia en las regiones de la OCDE revela una convergencia de los campos científicos, un aumento en la colaboración para la producción científica (publicaciones), y una mayor multidisciplinariedad en la ciencia. Los planes públicos tienen en cuenta esta debilidad del País Vasco en la vertiente científica, pero los recursos y los mecanismos de responsabilidad están rezagados. Dado el elevado coste de la investigación científica y la masa crítica requerida para competir a escala internacional, se debería dar prioridad a la investigación científica en áreas relevantes para el tejido económico de la región. No todo el conocimiento ha de ser necesariamente generado en la región, sino que también es vital un mayor acceso al conocimiento externo que puede ser absorbido por la región. La efectividad de la inversión pública en ciencia depende asimismo de medidas complementarias para



crear capacidad de absorción e implantar incentivos y mecanismos de responsabilización, en particular para superar determinadas barreras normativas y culturales con respecto a las universidades españolas.

• Consolidar la innovación no tecnológica: Una de las fortalezas de la región ha sido el desarrollo de numerosos instrumentos de apoyo tecnológico. Entre los programas de innovación no tecnológica, la región viene realizando desde hace mucho tiempo y con éxito esfuerzos para fomentar la excelencia en la gestión. Existen actuaciones incipientes en materia de creatividad e innovación social. Podría hacerse mucho más para promover los KIS y la creación de valor añadido por medio de la inversión en diseño y creatividad.

• Diseño de instrumentos nuevos que generen demanda: Al igual que en otros lugares, las políticas públicas tienden a apoyar la provisión de instrumentos más que la creación de una demanda constante. La contratación pública orientada a la innovación es una herramienta. Otros incentivos como las normas y los reglamentos (incluyendo las normas de consumo) pueden fomentar también la innovación si se definen objetivos apropiados. Tales instrumentos son especialmente útiles para la innovación que apoya objetivos sociales y servicios públicos (sanidad, energía, educación, etc.).

• Ampliación continua del alcance a las Pymes no innovadoras y en crecimiento: Dada la demografía empresarial de la región, sigue habiendo importantes retos para ayudar a las Pymes que no innovan a hacerlo. Esta ayuda puede adoptar formas tanto tecnológicas como no tecnológicas. Existen ya varios programas para estimular la demanda entre las Pymes (desarrollo de agendas de la innovación, apoyo a las TIC, innovación en la gestión empresarial, etc.) Se precisan mayores esfuerzos por parte de todos los agentes para llegar a las Pymes (asociaciones en red, asociaciones clúster, agencias locales para el desarrollo, centros tecnológicos, etc.).

La región puede revisar también algunas características adicionales del mix actual de instrumentos de CTI tradicionales en un contexto de adaptación continua:

• Apoyo directo e indirecto: En el País Vasco, las proporciones relativas vigentes en el año 2007 eran de un 52% para los incentivos fiscales y un 48% para las ayudas directas. Al tratarse de una región y no de un país, el número de herramientas que puede utilizar el sector público para ayudar a sus empresas es más restringido. Sin embargo, dado que la ayuda



indirecta complementa los proyectos de I+D empresarial existentes pero no ayuda a crear más empresas activas en cuanto a la innovación per se, estas proporciones relativas pueden no estar adaptadas a las necesidades de la amplia mayoría de las empresas vascas. Esto es especialmente cierto si se considera el nivel global relativamente más alto de apoyo público como porcentaje del PIB.

• Definición de objetivos por agente: Los recursos de los programas de innovación de mayor envergadura ejecutados a través de la SPRI se destinan aproximadamente en un 50% a miembros sin ánimo de lucro de la RVCTI, existiendo programas diferentes para agentes que no pertenecen a la red (generalmente empresas sin una unidad de I+D segregada). Debería revisarse periódicamente el grado de pertinencia de esta distinción basada en el estatus fiscal.

• Financiación institucional y competitiva de la investigación: Una determinada proporción de la financiación destinada a centros tecnológicos y otros centros de investigación (CIC, BERC) debería consistir en apoyo institucional con objetivos de rendimiento. Una proporción insuficiente de apoyo institucional puede limitar el desarrollo de los centros.

• Financiación de proyectos y programas: Los países miembros y regiones de la OCDE están promoviendo cada vez más la financiación a largo plazo de los programas además de proyectos individuales, incluso por medio de consorcios en partenariados público-privados (PPP). El País Vasco ha comenzado esta programación y podría considerar su ampliación.



Notas

1. O, según la terminología adoptada en el PCTI, cómo combinar las acciones dedicadas a “Apoyar el presente” con las destinadas a “Construir el futuro”.

2. Hasta mediados de los noventa, la política científica representó el 0,2% del presupuesto total de la región, mientras que el porcentaje correspondiente a la política tecnológica era del 1% (Moso y Olazarán, 2002).

3. Esta estructura privada de I+D respaldada por la Administración estaba compuesta por cinco centros tecnológicos: Ikerlan, de MCC, dedicado por entonces principalmente al sector de la máquina-herramienta; Labein, asociado a la Escuela de Ingeniería de la Universidad del País Vasco (UPV/EHU); Inasmet, perteneciente a la Asociación de Empresas de la Fundición de Gipuzkoa; CEIT, un centro de la Escuela de Ingeniería de la Universidad privada de Navarra situado en San Sebastián; y Tekniker, vinculado a la Escuela Politécnica de Armería de Gipuzkoa (Moso y Olazarán, 2002).

4. No está claro si hubo alguna evaluación sólida de su eficiencia durante esta fase de rápido crecimiento.

5. Teóricamente, el Departamento podía también financiar actividades de investigación (básica) en el sector privado, pero esta opción no se llevó nunca a cabo; en primer lugar, a causa de los limitados medios del Departamento, y en segundo lugar debido al comportamiento de “silo” de los departamentos en general, que respondían ante distintas audiencias y estaban dirigidas por miembros de distintos partidos políticos.

6. En el Plan de Estrategia Tecnológica 1990-1992, las tres áreas prioritarias, nuevos materiales, tecnología de producción y tecnología de la información, fueron seleccionadas en gran parte por su papel esencial para la innovación en el sector de la transformación del metal.

7. Cabe señalar que el CVT fue creado en 1993, tres años después de la UETI. Presidido por el Lehendakari del Gobierno Vasco, el Consejo contaba con los Consejeros de Industria y Economía así como los presidentes de las tres Diputaciones Forales. Su papel no pasó de ser puramente formal.



8. Los clústeres iniciales creados en 1992 incluían empresas de los sectores de los electrodomésticos y la automoción. Los sectores de la máquina-herramienta, medio ambiente y telecomunicaciones, y posteriormente el aeronáutico, crearon clústeres en una etapa posterior (1996-1997).

9. Estos programas estaban relacionados más específicamente con la financiación de infraestructuras de CyT, de proyectos centrados en la conexión entre oferta y demanda en áreas consideradas como estratégicas por las empresas y los clústeres, y de programas genéricos de I+D en áreas de CyT prioritarias.

10. Las condiciones de acceso a la RVT relativas a la naturaleza de los miembros se ampliaron en 2005 y su nombre fue cambiado al de Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI).

11. Ya que las entidades sin ánimo de lucro miembros de la RVCTI podían beneficiarse de subvenciones más generosas que las empresas con ánimo de lucro según las normas de la UE que rigen la concesión de ayudas a las actividades de I+D.

12. Se ha argumentado que esta interconexión estaba sesgada por el abrumador peso del centro tecnológico y por intereses industriales en la red y su asociación representativa SARETEK, según se expone en Olazarán y Otero (2007).

13. Estos ocho centros se agruparon en la Asociación EITE, que en 1997 se convirtió en miembro clave de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI).

14. En enero de 1997 se firmaron los convenios de clúster con las siete asociaciones clúster existentes. El Gobierno Vasco destinó 3,61 millones de EUR a este convenio. Cada clúster recibió 500.000 EUR para un periodo de tres años para implantar los planes de actuación presentados al gobierno y fomentar la cooperación entre sus miembros, en particular en el área tecnológica. Durante esos tres años, el Departamento de Industria no estableció mecanismos de supervisión para realizar el seguimiento de los planes de actuación. (Ahedo, 2004). Para una evaluación reciente de la política vasca de clúster, véase Aragón et al. (2009).

15. En contra del plan anterior, cuyo presupuesto quedó estancado en torno a 64 millones de EUR anuales durante el periodo 1997-2000.

16. Se crearon dos CIC durante el PCTI 2001-2004: BioGUNE en el área de



las ciencias biológicas y MarGUNE en el área de los nuevos procesos de producción.

17. Pertenecientes en general a la RVCTI.

18. Del Gobierno Vasco, el Estado Español y la UE.

19. Sólo se creó formalmente un BERC durante el PCTI 2001-2004: el Centro Internacional de Física de Donostia, que tuvo su origen en un centro de investigación de la UPV/EHU.

20. Incluyendo la concesión de ayudas para cursar estudios de postgrado en el extranjero y la captación de talento extranjero para los centros tecnológicos y de investigación vascos.

21. Los proyectos del Programa “Universidad-Empresa” creado en los años noventa para fomentar la investigación colaborativa y/o la investigación contractual fueron financiados y gestionados conjuntamente hasta el año 2000 por los Departamentos de Industria y Educación. En 2001, el Departamento de Industria, cuya participación en la financiación de este programa era del 90%, retiró su apoyo y decidió financiar proyectos similares propios a través de sus programas de ayuda Saiotek e Innotek. Esto refleja un fallo de coordinación que puede estar relacionado con el equilibrio de poder existente en la estructura de gobernanza.

22. A lo largo del periodo de vigencia del plan, el porcentaje correspondiente a la investigación básica y aplicada de los CT en el gasto total en I+D aumentó del 36,5% al 54,5%, con una disminución simétrica del porcentaje correspondiente al desarrollo tecnológico (Eustat, 2005; Olazarán y Otero, 2007).

23. Lamentablemente parece no haber información disponible que permita conciliar la financiación por tipo de actuación y tipo de programa de ayuda.

24. La asignación anual del Departamento de Educación fue estable, en torno a los 15 millones de EUR, mientras que la del Departamento de Industria aumentó de 57,24 millones de EUR en 2001 a 91,1 millones de EUR en 2004.

25. Según el Eustat, la cuota de financiación pública de los CT, cercana al 50% en 2000, se fue reduciendo de hecho a lo largo del periodo hasta llegar a aproximadamente el 35% para el año 2005.



26. Junto con el Plan de Competitividad Empresarial e Innovación Social 2006-2009, el PCTI se considera un factor impulsor esencial de la “Segunda Transformación Económica” que subyace en la estrategia de desarrollo y competitividad seguida por el Gobierno. Esta estrategia, que hace referencia explícita a la Agenda de Lisboa 2005, se fundamenta en tres pilares: creación y difusión del conocimiento como núcleo del paradigma del desarrollo social y el crecimiento, desempeño del sistema de CyT+i basado en la interacción eficiente entre sus agentes, y calidad total en el sector productivo.

27. Véase por ejemplo OCDE (2002 y 2005b) y el proyecto RIS/RITTS de la Unión Europea.

28. Al desarrollar sus líneas de acción, el PCTI se ha beneficiado también de una amplia revisión de las mejores prácticas en la política desarrolladas en otras regiones o países, principalmente –aunque no de forma exclusiva– del área de la OCDE. Los documentos de la política de CyT de la OCDE que detallan tales prácticas se mencionan por ejemplo en leyes que establecen programas nuevos o modifican los existentes (p. ej., el programa ETORGAI en el BOPV, 26 de agosto de 2008).

29. A menudo se hace referencia a esta línea de actuación como “Apoyar el presente a través de la innovación.”

30. Véanse en la Tabla 2.3 los detalles de las características principales de estos programas de ayuda.

31. Entre las prioridades, cabe citar: procesos de fabricación de alto rendimiento, energía, nuevos materiales, seguridad alimentaria, TIC, turismo, comercio e industrias de la lengua.

32. Los tres primeros CIC se crearon en 2002: bioGUNE en el área de las biociencias, energiGUNE en energías alternativas y marGUNE en tecnologías de producción avanzadas. Fueron seguidos por microGUNE (2004) y nanoGUNE (2006) en el área de las micro/nanociencias, y biomaGUNE (2006) en la de los biomateriales. Hay que señalar que no hay ningún CIC dedicado al transporte inteligente, mientras que tourGUNE, un CIC del área del turismo, fue creado en 2007.

33. Esta distinción puede ser a veces confusa ya que pertenecer a un área prioritaria puede ser un criterio implícito en la selección de proyectos de los programas de apoyo sin orientación específica.

34. En 2005 la proporción de estudiantes de doctorado fue del 4,8% de los



estudiantes matriculados en el sector de la educación superior vasca, contra el 11,7% de la Universidad Autónoma de Madrid y el 9,11% de la Universidad de Barcelona.

35. El Departamento de Industria ha introducido también un programa para apoyar el desarrollo de los recursos humanos en CyT mediante la concesión de becas a científicos que trabajen en o bajo contrato con Pymes basadas en la tecnología (Programa IKERTU).

36. Para atraer a científicos extranjeros, Ikerbasque patrocinó recientemente un artículo en la revista Nature donde se destacan las oportunidades para la investigación en el País Vasco y las ventajas ofrecidas a los científicos dispuestos a desarrollar sus actividades de investigación en entidades investigadoras vascas (Ikerbasque, 2008).

37. Este sistema está diseñado en parte para cumplir con la normativa comunitaria dependiendo de si los beneficiarios tienen ánimo de lucro o no.

38. Véase PCTI Capítulo 8.

39. Este registro pobre está argumentado en Olazarán y Otero (2007).

40. Estos estudios son realizados por Orkestra, el Instituto Vasco de Competitividad, cuyo Consejo cuenta con importantes expertos en clústeres internacionales, como Michael Porter.

42. Para obtener mayor información sobre cuestiones metodológicas especiales en las evaluaciones de la política clúster, véase Aragón et al. (2009).

43. Las puntuaciones medias de la relevancia como socios o aliados de los agentes, en una escala del 1 al 4 (siendo 4 la más alta) fueron: empresas (3,4), Gobierno Vasco (3,4), entidades vinculadas a la innovación tecnológica (2,8), instituciones académicas o de formación (2,4), Diputaciones Forales (2,2), consultores locales externos (2,2), instituciones internacionales (1,9), agencias de desarrollo comarcal (1,9), Gobierno de España (1,6), ayuntamientos (1,5), consultores externos internacionales (1,4).

44. Éste es el caso con la creación de CERCA en Cataluña (OCDE, 2010d).

45. Debe señalarse que la UPV/EHU está excluida de varios de estos programas ya que obtiene parte de su financiación a través de líneas presupuestarias independientes de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación.



46. Véase en particular Navarro (2009), Bilbao-Osorio (2009), Comisión Europea (2006), Olazarán et al. (2004).

47. Utilizando datos proporcionados por el Eustat y en Navarro (2009).

48. Más de 20 países de la OCDE ofrecen incentivos fiscales como apoyo a la I+D empresarial (OECD, 2010d).

49. Dado que los incentivos fiscales se aplican en relación con los ingresos, tienen una mayor probabilidad de favorecer a los proyectos de I+D que vayan a generar mayores beneficios a corto plazo (incrementales) que a las inversiones en infraestructura de investigación y los proyectos de exploración a más largo plazo. Además, es de esperar que los beneficios inducidos derivados de los incentivos fiscales sean menores para otras empresas e industrias que los de la I+D financiada directamente por las administraciones públicas (OCDE, 2003b).

50. El nivel de “generosidad” se calcula como la cantidad de desgravación fiscal asociada a una unidad de gasto en I+D (OCDE, 2007c). De los sistemas de incentivos fiscales existentes en países miembros de la OCDE, el sistema español es uno de los más generosos. Considerando la similitud de los regímenes del impuesto de sociedades en España y el País Vasco, es muy probable que la generosidad del sistema vasco sea también alta con respecto a los niveles internacionales.

51. Según el cuestionario de la OCDE, Araba-Álava declara que el proceso de aprobación es automático.

52. Ese fue el caso de México hasta que se suprimió el crédito fiscal en 2009.

53. Estimado a través de los ingresos fiscales no percibidos. Véase OCDE (2007c).

54. Este es principalmente el caso de las Pymes, siendo menos frecuente en el de las grandes empresas.

55. Aunque el nivel de generosidad del plan de incentivos fiscales del País Vasco es comparable al del español, la cuota correspondiente a los incentivos fiscales en el apoyo total es mucho más baja en España. Esto se debe probablemente a los requisitos más estrictos en España para poder optar a tales incentivos.



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ANEXO 2. A1 – 219


Anexo 2.A1

Tabla 2.A1.1. Evolución de los porcentajes del presupuesto asignados a la política científica y tecnológica (19�9-2004)

(Millones de EUR)

1989 1995 1997 2000 2004Ppto. total Gobierno Vasco (millones de ESP)

2.282,98 3.979,82 4.266,37 5.173,65 6.659,08

Ppto. política científica (Departamento de Educación)

4.89 7,93 8,92 11,30 12,22

Ppto política tecnológica (Departamento de Industria)

27,58 26.53 36.95 42.09 70.55

Cuota de la política científica en ppto. Gobierno Vasco (%)

0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Cuota de la política tecnológica en ppto. Gobierno Vasco (%)

1,2 0,7 0,9 0,8 1,1

Cuota de la política científica en ppto. Departamento de Educación (%)

0,8 0,8 0,8 0,8 0,7

Cuota de la política tecnológica en ppto. Departamento de Industria (%)

18,7 11,8 13,2 19,5 25,7

Fuente: Tablas presupuestarias del Gobierno Vasco, como aparecen en Olazarán, M., C. Lavía y B. Otero (2004) “¿Hacia una segunda transición en la ciencia? Política científica y grupos de investigación”, Revista Española de Sociología, Nº 4, pp. 143-172.

ANEXO 2. A1220 –


Tabla 2.A1.2. Financiación pública del gasto en I+D por categoría de agente

2007 2000

TotalSector

ESRVCTI

(excepto ES)1

Empresas2 (excepto RVCTI)3

TotalSector

ESRVCTI

(excepto ES)1

Empresas2 (excepto RVCTI)3

Financiación pública (millones de EUR)

409,5 129,1 170,5 109,9 162,7 75,9 38,9 47,9

Financiación pública (%)

100,0 31,5 41,8 26,8 100,0 46,7 23,9 29,4

Porcentaje correspondiente a la financiación pública en el gasto en I+D

37,6 77,8 40,8 21,7 27,4 74,9 25,5 14,1

Notas: 1. ES = Educación Superior. 2. Los datos de Eustat disponibles no permiten disponer de datos segregados para las unidades de I+D de las empresas. 3. RVCTI = Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Fuente: Navarro, M. (2009), Sistemas de Innovación, Orkestra: Instituto Vasco de Competitividad, Fundación Deusto, Donostia/San Sebastián, España, Diciembre (no publicado), basado en datos del Eustat.

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1– 2

21

ANEXO 2. A1222 –


Recuadro 2.A1.1. El Programa israelí MAGNET

El objetivo del Programa MAGNET, puesto en marcha en 1994 y gestionado por la Oficina del Director Científico del Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo israelí, es reforzar la capacidad de las empresas industriales para explotar un amplio y variado fondo común tecnológico e investigador, dándolas la capacidad para desarrollar productos innovadores de alto valor añadido con un importante potencial para la exportación. Ha contribuido considerablemente a la creación y el crecimiento inicial de empresas nuevas con base tecnológica, un proceso que ha sido particularmente dinámico en Israel.2

El programa proporciona ayuda financiera a proyectos de I+D “precompetitivos” desarrollados conjuntamente por empresas e institutos de investigación académica organizados en el marco de un consorcio dedicado específicamente al proyecto y regido por “acuerdos de colaboración” entre las partes. Los derechos de propiedad intelectual derivados de las tecnologías desarrolladas por el consorcio pertenecen a los miembros que los desarrollaron, sin embargo los demás miembros reciben de forma gratuita una licencia de uso de la tecnología para el desarrollo adicional de sus propios productos.

Requisitos, gestión y criterios de selección • Toda entidad industrial israelí puede presentar una solicitud; los consorcios deben estar constituidos como entidades legales sin ánimo de lucro. No existe límite respecto al número de sociedades participantes en el consorcio. No hay criterios sectoriales.

• Los proyectos presentados por el consorcio son seleccionados por el Comité de MAGNET, al frente del cual se halla el Director Científico del Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo. La mayoría de los miembros son externos a su oficina.

• La selección de los proyectos se basa en: i) resultados de innovación previstos; ii) rendimiento previsto (el punto de referencia es 10 USD en ventas previstas por 1 USD de inversión en I+D); iii) exportaciones potenciales; y iv) contribución académica y contribuciones del partenariado. El Comité de MAGNET comprueba si el consorcio cuenta con los recursos humanos y financieros para llevar a cabo su proyecto propuesto.

• Los resultados se someten a una evaluación anual que influye sobre la financiación del año siguiente; al cabo de tres años, se lleva a cabo una

ANEXO 2. A1 – 22�


Recuadro 2.A1.1. El Programa israelí MAGNET (cont.)

evaluación en mayor profundidad. Cada siete años aproximadamente se realiza una evaluación general del programa.

Financiación• El presupuesto anual del Programa MAGNET se sitúa en torno a los 60 millones de USD, importe que es desembolsado en forma de subvenciones a los consorcios seleccionados (aproximadamente el 20% de la ayuda directa total a la I+D industrial en Israel).

• Los gastos de los proyectos que pueden optar a la financiación del programa MAGNET son: salarios de los empleados directos del consorcio más gastos generales; materiales y equipos de investigación; costes relacionados con licencias y patentes.

• Las subvenciones de MAGNET a las empresas pueden ascender al 66% del presupuesto aprobado. El consorcio aporta el resto, siendo el desglose determinado por los miembros del consorcio.

Notas: 1. MAGNET es el acrónimo en hebreo de “Tecnologías Precompetitivas Genéricas e I+D”. 2. La mayoría de los consorcios aprobados pertenecen a las áreas de las TIC, mecatrónica, productos farmacéuticos y salud y biotecnología.

Recuadro 2.A1.2. Partenariados público-privados para la investigación y la innovación

Una conclusión importante del trabajo reciente de la OCDE sobre el papel de las Administraciones Públicas en la promoción del crecimiento basado en el conocimiento es que un mayor uso de partenariados público-privados (PPP) puede mejorar la contribución de la política de ciencia, tecnología e innovación a los resultados económicos. Los PPP para la investigación y la innovación ofrecen un marco para que los sectores público y privado unan fuerzas en áreas en las que tienen intereses complementarios pero donde no pueden actuar con tanta eficiencia por sí solos (distribución del riesgo y

ANEXO 2. A1224 –


Recuadro 2.A1.2. Partenariados público-privados para la investigación y la innovación (cont.)

efectos de potenciación mutua). Pueden cubrir ciertas lagunas en los sistemas de innovación con mayor eficacia que otros instrumentos de la política.

Los PPP son herramientas extraordinarias para promover la investigación colaborativa en áreas donde la innovación está profundamente arraigada en la ciencia.

• Muchos países miembros de la OCDE han puesto en marcha o reforzado importantes programas para promover la cooperación estratégica en I+D entre las universidades, institutos públicos de investigación y empresas privadas desde finales de los años noventa, siguiendo los ejemplos pioneros del CRC australiano y los programas del Centro de Competencia Sueco (p. ej., Kplus y Kind/Knet en Austria, los Consorcios de la Innovación en Dinamarca, las Redes Nacionales de Innovación e Investigación Tecnológica en Francia, los Institutos de Dirección Tecnológica en los Países Bajos, el programa AERIs en México y el programa CENIT en España).

• Los PPP son el mejor enfoque para construir redes innovadoras en nuevos campos multidisciplinarios de la investigación, ya sea como iniciativas independientes (p. ej., Genomics en los Países Bajos) o como parte de programas de PPP más amplios (p. ej., nanotecnología, las redes Gehomme y Genoplante en Francia, y el centro Kplus de terapia biomolecular en Austria).

Además de servir como eficaces trampolines para la I+D precompetitiva y de frontera en áreas de importancia estratégica, los PPP pueden contribuir a otros objetivos y producir beneficios más amplios:

• Adicionalidad de input, output y de comportamiento. Los acuerdos de distribución de costes y el liderazgo de la industria en los PPP (como en el caso del programa CENIT español) se traducen en una gran influencia de la ayuda pública en la I+D+i empresarial. Los PPP tienen también un efecto duradero sobre el comportamiento de los investigadores públicos y privados, contribuyendo a crear confianza y redes personales que facilitan la cooperación adicional formal e informal.

• Nuevas vías para los efectos comerciales inducidos de la investigación pública. Los PPP proporcionan a las empresas participantes un acceso más fácil a los resultados de la investigación pública y facilitan la creación

ANEXO 2. A1 – 22�



de empresas nuevas con base tecnológica, especialmente organizaciones independientes creadas mediante escisión (spin-offs) derivadas de la investigación pública, así como la movilidad de recursos humanos entre los sectores público y privado (p. ej., el Programa israelí MAGNET).

• Vinculación de las Pymes con la investigación científica. La mayoría de las Pymes innovadoras tienen dificultades para establecer contactos directos con las universidades y laboratorios públicos. Los PPP pueden desempeñar el papel de instituciones puente efectivas (p. ej., ProInno en Alemania).

• Mayores sinergias en y entre sistemas de innovación regionales (p. ej., el Programa del Centro de Innovación Regional de Corea). Los programas de PPP nacionales pueden mejorar la cooperación entre clústeres innovadores locales para garantizar la masa crítica y explotar mejor las complementariedades.

Si bien los PPP pueden potencialmente lograr lo que otros instrumentos de la política no consiguen, gestionarlos resulta delicado ya que los socios deben trabajar en una cooperación sostenida con socios procedentes de distintas culturas de gestión y con objetivos parcialmente en conflicto. El trabajo de la OCDE apunta a los siguientes factores críticos de éxito:

• Compromiso a largo plazo tanto de la Administración como de la industria, basado en una visión compartida.

• Masa crítica pero también profundidad de los sistemas de innovación nacional y regional. Los PPP no deberían crear “islas de alta tecnología”, sino estar integrados en clústeres innovadores locales y regionales, y beneficiar a las Pymes innovadoras así como a las empresas grandes. Los programas para la promoción de PPP grandes pueden complementarse con medidas de apoyo a grupos de investigación público/privada más pequeños (p. ej., el Programa CDL austriaco, el programa de Linkage Grants and Fellowships (becas y subvenciones para la vinculación) ofrecido por el ARC – el Consejo de Investigación Australiano).

• Trabajar a partir de las redes existentes sin pasar por alto áreas en las que los agentes potenciales se encuentran aún dispersos (p. ej., investigación multidisciplinar) y/o no poseen experiencia a la hora de acceder a las ayudas públicas.

ANEXO 2. A1226 –



• Mecanismos de dirección eficientes que garanticen un equilibrio sostenible entre los intereses públicos y privados, en especial: i) selección competitiva de proyectos y participantes; ii) financiación óptima; iii) organización y gestión eficientes; y iv) evaluación rigurosa.

Fuente: OCDE (2004).

Recuadro 2.A1.3. Incentivos fiscales del País Vasco a la I+D+i

En el País Vasco la concesión del incentivo fiscal no es automática, ya que hay una comprobación ex-post del carácter de I+D de los gastos contra los que se concede la bonificación en el impuesto de sociedades y se someten a una evaluación administrativa previa para su posible aprobación. El procedimiento de evaluación solía llevarse a cabo a nivel territorial, pero en 2008 se estableció un acuerdo entre las Diputaciones Forales y la Administración vasca para centralizar el procedimiento de evaluación de su admisibilidad y aprovechar los conocimientos especializados de la SPRI para confiar a esta agencia la supervisión de la evaluación en nombre de las Administraciones Forales.

A. Organismos públicos que conceden el incentivo: Diputaciones Forales vascas

B. Tipo de incentivo fiscal: Crédito fiscal (sin techo); volumen e incremento

C. Requisitos para poder optar al incentivo

• Todas las empresas que desarrollan, individualmente o en cooperación, proyectos que supongan actividades de I+D+i (incluyendo la innovación no tecnológica para Gipuzkoa); los incentivos fiscales no excluyen otros programas de ayuda a la I+D+i del Gobierno Vasco.

• Tres tipos de proyectos admisibles: (i) desarrollo de productos nuevos, (ii) innovación tecnológica que mejore en gran medida los productos o procesos de producción, y (iii) creación y desarrollo de nuevas empresas con base científica y tecnológica.1

ANEXO 2. A1 – 22�


Recuadro 2.A1.3. Incentivos fiscales del País Vasco a la I+D+i (cont.)

D. Gestión del incentivo fiscal

• Selección discrecional de los proyectos beneficiarios basada en criterios de evaluación.2

• Evaluación ex-ante organizada bajo los auspicios de la SPRI (acuerdo con las Diputaciones Forales); evaluación ex-post realizada por las Diputaciones Forales.

E. Tipos de los créditos fiscales

1. Crédito fiscal para gastos en actividades de I+D y software avanzado (en los tres territorios)

- 30% de los gastos incurridos en el año más 50% del incremento sobre la media de los dos años anteriores.

- Otro 20% para la cuota del presupuesto del proyecto contratada con universidades, instituciones públicas de investigación, centros tecnológicos y de innovación y otras entidades de la RVCTI.

2. 10% de la inversión en activos fijos dedicados a actividades de I+D (salvo edificios y terrenos). Crédito fiscal para actividades de innovación tecnológica (en los tres territorios)

- 15% de los gastos dedicados a diagnóstico tecnológico, diseños industriales, ingeniería de procesos y adquisición de tecnologías avanzadas (20% en Gipuzkoa).

- Otro 20% para la cuota del presupuesto del proyecto contratada con universidades, instituciones públicas de investigación, centros tecnológicos y de innovación y otras instituciones de la RVCTI, así como para los gastos incurridos para la certificación de normas de calidad.

3. Crédito fiscal para actividades de innovación tecnológica y no tecnológica (Gipuzkoa)

ANEXO 2. A122� –


Recuadro 2.A1.3. Incentivos fiscales del País Vasco a la I+D+i (cont.)

- Innovación tecnológica: 20% de los gastos incurridos en el año más 40% de incremento sobre la media de los dos años anteriores; 10% para los gastos de inversión en TI.

- Innovación no tecnológica: 15% de los gastos incurridos en el año más 35% del incremento sobre la media de los dos años anteriores.

Notas: 1. Ésta es la única categoría de empresas en las que las actividades de I+D no vinculadas directamente a un resultado económico pueden beneficiarse del incentivo fiscal. 2. En los criterios de selección se priman los proyectos orientados a un resultado económico.

Fuente: Larrea, S. (2010), “Fiscalidad como instrumento de apoyo a la I+D empresarial”, mimeo, SPRI.

ANEXO 2. A1 – 229


Tabla 2.A1.4. Datos para el cálculo de la ayuda pública directa e indirecta a la I+D de las empresas

Territoriohistórico

Valor de los incentivos fiscales a la I+D+i Sector de actuación en I+D

I+D financiada por la

Administración Pública

Gasto en I+D (todas las fuentes)

2007 2008 2007 2007Bizkaia 75.906 152.010 Resto de empresas de

servicios de I+D22.851 71.222

Gipuzkoa 54.678 51.517 Unidades de I+D de empresas

17.278 95.099

Araba-Álava

28.900 26.500 Otras empresas no miembros de la RVCTI

109.859 506.337

Total 159.486 230.029 Total empresas 149.988 672.658Centros tecnológicos (CT) 56.245 156,31Total empresas + CT 206.233 828.968

Fuente: Datos de las Diputaciones Forales vascas sobre los incentivos fiscales según la encuesta de la OCDE. Datos del Eustat sobre la I+D según figuran en Navarro, (2010), Retos para el País Vasco, tras tres décadas de desarrollo del sistema y de las políticas de innovación, artículo no publicado.

3. GOBERNANZA MULTINIVEL EN LA POLÍTICA DE CTI DEL PAÍS VASCO2�0 –


Capítulo 3

Gobernanza multinivel de la política de CTI

del País Vasco

Este capítulo destaca en primer lugar la situación especial del País Vasco dentro de España en términos de régimen fiscal y de competencias en CTI. A continuación analiza la influencia sobre las políticas y los niveles de flujos de recursos procedentes de instancias públicas superiores, en particular de España y de la Unión Europea. Estudia los mecanismos de gobernanza horizontal dentro de la Administración pública del País Vasco entre los diferentes grupos de interés públicos y privados que tienen (o deberían tener) la responsabilidad de definir la estrategia y agenda de políticas de CTI así como de implementar un enfoque que englobe la totalidad del gobierno. Se estudia asimismo el papel de los entes subregionales y de las agencias de desarrollo local ya que participan en algunos instrumentos relacionados con la política de CTI. Por último, se aborda la importancia de cubrir lagunas en materia de seguimiento y evaluación.

3. GOBERNANZA MULTINIVEL EN LA POLÍTICA DE CTI DEL PAÍS VASCO – 2�1


Introducción

El País Vasco está inmerso en múltiples niveles de administración pública con respecto a la política de ciencia, tecnología e innovación (CTI). Dentro del marco español y de la Unión Europea, la región tiene una política de CTI diferenciada. Las tres Administraciones forales de las que se compone la región también respaldan a agentes del sistema de innovación con sus propios recursos. A modo de ejemplo, en el PCTI 2010 y del total de aproximadamente 6.600 millones de EUR previstos para el periodo quinquenal, el porcentaje del sector público era del 45%. El Gobierno Vasco aportaba el 73% de dichos recursos públicos mientras que el 7% procedía de las Administraciones Forales (véase el Gráfico 3.1). Del 20% de los recursos procedentes de fuera de la región, el 13% corresponde a España, y otro 7% a la UE y a otras fuentes externas. Las proyecciones incorporadas al PCTI 2015 arrojan una distribución similar entre los distintos entes financiadores públicos pero los niveles dependerán en última instancia del éxito que tenga la región en la pugna por obtener recursos competitivos de España, así como de otras decisiones y acuerdos políticos futuros.

Gráfico 3.1. Financiación del Plan de CTI 2010 del País Vasco7%

13%

7% 73%

45%

55%

Recursos públicos

Fuentes privadas

Gobierno Vasco

Diputaciones Forales vascas

España

Unión Europea, externa, otros

Nota: Ha sido imputado el Fondo de Innovación de 40 millones de EUR, cofinanciado en un 85% por el Gobierno Vasco y en un 15% por las Administraciones Forales.

Fuente: PCTI 2010, País Vasco.



Contexto español

Descentralización de las atribuciones fiscales y de las competencias en CTI

El País Vasco tiene un estatus fiscal especial dentro de España. El País Vasco y sus Territorios Históricos están reconocidos en la Constitución española de 1978: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”. El Concierto Económico entre el Estado y los Territorios Forales está ya contemplado en las Constitución española y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco, y quedó plasmado por primera vez mediante Ley en 1981. El Concierto actual prevé que el País Vasco debe transferir al Estado español unos fondos compensatorios del gasto correspondiente a competencias que no hayan sido transferidas a las instituciones vascas. El porcentaje de estos gastos del estado está actualmente fijado en un 6,24% (aproximadamente el peso que tiene el País Vasco dentro de la economía española). A nivel interno del País Vasco, existe un acuerdo propio que define las cuotas aportadas por los tres territorios (con competencias recaudatorias) a la Administración del País Vasco.

¿Cómo afecta este estatus a los niveles de gasto público? España es uno de los países miembros de la OCDE que otorga un papel fiscal relativamente mayor a sus Administraciones subestatales, ya que éstas representaron más de un tercio de los ingresos públicos y casi la mitad del gasto público en 2009. En términos de porcentaje del PIB de la región, el gasto del Gobierno Vasco se sitúa justo por debajo de la media regional de España. Si consideramos el gasto público per cápita, el País Vasco (más de 3.200 EUR en 2003) ocupa el segundo lugar detrás de Navarra (casi 5.000 EUR), la otra comunidad autónoma con régimen foral. Navarra presenta una tasa excepcionalmente alta de gasto público, el doble de la de Madrid o Cataluña (véase la Tabla 3.1).

En la mayoría de los países miembros de la OCDE, las medidas presupuestarias o fiscales anticíclicas resultan más difíciles de implantar a nivel regional, principalmente porque las prerrogativas fiscales y presupuestarias regionales son limitadas. El País Vasco, en mayor medida que otras comunidades autónomas españolas, tiene un mayor control sobre el gasto directo. Los importes indicados por el Departamento de Economía y Hacienda de la región presentan incrementos continuados en el gasto relacionado con la CTI a pesar de la crisis.1 La región también se ha comprometido a destinar por lo menos una parte de los fondos adicionales derivados de la reciente transferencia por parte del Estado de las competencias en I+D a su Fondo de Innovación, en lugar de reasignar fondos a otras áreas. En el contexto de la crisis financiera y económica, España ha tomado una serie de medidas que evidentemente

3. GOBERNANZA MULTINIVEL EN LA POLÍTICA DE CTI DEL PAÍS VASCO – 2��


impactan sobre el presupuesto del País Vasco y sobre la financiación a la que acceden los agentes regionales de su sistema de innovación.

Dentro de España, el País Vasco destina una cuota relativamente más alta de su presupuesto a CTI y presenta un mayor gasto regional per cápita en CTI. Navarra presenta un gasto regional en CTI per cápita excepcionalmente elevado, aproximadamente 205 EUR contra 117 EUR en el País Vasco en 2007. Si nos referimos a los datos, no comparables, del PCTI del País Vasco, esta cifra ascendía a 211 EUR. En cualquier caso, el gasto regional es tres veces el gasto per cápita de Cataluña y cinco veces el de Madrid (véase la Tabla 3.1).2 Nótese que estos cálculos excluyen el gasto realizado por otras instancias públicas en la región, como la financiación española de su red de centros de investigación (CSIC) y las universidades de Cataluña y Madrid que presentan una mayor actividad investigadora. La cuota del presupuesto regional dedicada a CTI es por lo tanto una decisión relacionada con prioridades presupuestarias regionales y con los flujos netos procedentes de otras Administraciones Públicas. El País Vasco viene mostrando de manera continuada un nivel de compromiso comparativamente más alto que las demás regiones españolas. Ese porcentaje del presupuesto se ha más que duplicado desde el 1,10% en 2002 al 2,85% en 2007 (situándose su valor más alto en el 3,11% en 2006). Se trata de una ratio alta, superada tan solo por Navarra que saltó del 1,90% (2006) al 3,14% (2007) del presupuesto regional. La siguiente región más próxima es Castilla y León con un 2,34%.

Ciñéndonos específicamente a las competencias en CTI, el País Vasco ostenta un estatus especial en España. De acuerdo con el Artículo 149.1.15 de la Constitución Española de 1978, entre las funciones consideradas como de la exclusiva competencia del gobierno central se encuentra la “fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”. El Estatuto de Autonomía del País Vasco le atribuye en su Artículo 10.16 la competencia exclusiva en materia de “investigación científica y técnica en coordinación con el Estado.” Se han producido en España diversos debates en torno al reparto de papeles entre las regiones y el Estado, que culminaron en un recurso presentado por Cataluña y una sentencia del Tribunal Constitucional de 1992 contraria a una descentralización generalizada de los fondos destinados a I+D. Sin embargo, se ha producido una transferencia explícita a las regiones españolas de determinadas áreas de la financiación de la investigación, entre las que cabe señalar la financiación a las universidades, al sistema público de salud y su investigación asociada, y la investigación en el ámbito de la agricultura.3

Recientemente le han sido transferidas al País Vasco las competencias del Estado en materia de investigación en general, siendo la primera



región de España en conseguirlo. El Real Decreto de enero de 2009 regula la transferencia de las funciones del Estado al País Vasco en las áreas de investigación y desarrollo científicos y tecnológicos, así como en innovación.4 Las competencias transferidas han de ser ejercidas en coordinación con el Gobierno de España. Esta transferencia significa que el País Vasco ya no pagará al gobierno central por estos servicios. Una parte de la actual contribución vasca -6,4%- a los gastos de España por competencias no transferidas que se abona al Estado será ahora deducida (más de 80 millones de EUR anuales) del canon pagado por el País Vasco. Los agentes del País Vasco seguirán no obstante teniendo que competir por los fondos de muchos de los programas de CTI españoles.

Tabla 3.1. Gasto público regional: total y relacionado con CTI

País Vasco Navarra Cataluña MadridGasto regional expresado como porcentaje del PIB regional 2003

14,0% 21,0% 11,5% 9,5%

Gasto público regional per cápita 2003 (EUR) 3.200 4.900 2.500 2.300Gasto regional en I+D+I como porcentaje del presupuesto regional 2007

2,85% 3,14% 0,93% 0,83%

Gasto regional en I+D+I 2007 (millones de EUR)

249,35 122,38 253,18 150,26

Población regional 2.124.235 596.236 7.085 308 6.052.583Gasto regional en I+D+i per cápita 2007 (EUR per cápita)

117 205 36 25

Gasto regional en el PCTI 2007 (millones de EUR)

447,76

Gasto regional en el PCTI 2007 per cápita 211Notas: Los datos de I+D+I 2007 no incluyen el gasto de la Administración española destinado directamente a agentes ubicados en estas regiones. En el caso de Madrid y Cataluña, resulta especialmente importante dada la presencia de numerosos centros CSIC (red española de centros de investigación) situados en dichas regiones. El gasto de Navarra en CTI se multiplicó por más de dos veces entre 2006 y 2007. El gasto regional en el PCTI 2007 incluye el gasto incurrido por el Gobierno Vasco (excluido el gasto de las Diputaciones Forales) y los 40 millones de EUR del Fondo de Innovación. Los importes facilitados por la Administración española son sensiblemente más bajos que los que figuran en los cálculos del PCTI del País Vasco. No se pudo obtener de la región información que permitiera conciliar esas diferencias tan llamativas.

Fuente: Información del gasto público regional de Gil-Ruiz Gil-Esparza, C.L. y J. Iglesias Quintana (2007), en base a datos del INE, IGAE; datos de gasto regional de I+D+I de la FECYT (2009), Tablas 1.4.1. y 1.4.2. basadas en datos del Ministerio de Economía y Hacienda (España). Datos del PCTI extraídos del PCTI 2006-2010 del País Vasco.



Programas españoles y su impacto sobre los agentes del País Vasco

Históricamente, la política de CTI a escala nacional venía siendo menos relevante que la misma política a escala del País Vasco. La política española se venía concentrando en temas relacionados con los investigadores públicos y el sistema español de centros públicos de innovación (CSIC). La presencia del CSIC en el País Vasco se limita hoy en día a dos centros vinculados a la Universidad del País Vasco.5 La región ha sido pionera en lo que a políticas relacionadas con la tecnología se refiere, siendo por ejemplo una de las regiones más avanzadas en la promoción de parques tecnológicos. Pero a medida que ha evolucionado la política española en esta materia, el País Vasco ha competido con mucho éxito por los fondos de CTI, en particular en los campos de la tecnología y la innovación.

Las recientes políticas españolas de CTI han incluido incrementos considerables de la inversión pública para reducir la brecha científica y tecnológica existente con respecto a los países miembros de la OCDE líderes en este ámbito. El Programa Nacional de Reformas pretende mejorar la competitividad general de España y, dentro de este programa se encuentra INGENIO 2010. El objetivo de esta iniciativa era alcanzar una intensidad de I+D del 2% (como porcentaje del PIB) en 2010. Los agentes del País Vasco tienen acceso a los instrumentos de los paquetes de medidas, incluyendo la promoción de partenariados público-privados (CENIT) para la innovación, los fondos de capital riesgo y los programas destinados a incrementar la capacidad investigadora (CONSOLIDER y CIBER). Los fondos procedentes de la Administración española tienden a estar más enfocados hacia proyectos grandes y a largo plazo, así como a proyectos de investigación más experimental o de mayor riesgo. Se alienta a las Administraciones regionales a colaborar en el arranque de los programas y a cofinanciar las actividades subsecuentes en sus regiones (OCDE/FECYT, 2007). Cualquier análisis y comparación de la inversión del Estado en el País Vasco debe tener en cuenta dos consideraciones importantes. La primera es el estatus fiscal especial del País Vasco. La segunda, con vigencia desde 2009, es la transferencia de las competencias en materia de I+D+i, que supone la deducción de más de 80 millones de EUR del canon que se paga al Estado español.

El Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica es, de acuerdo con la Ley de la Ciencia de 1986, el principal instrumento de programas de la política de CTI. Está por lo tanto complementado por el Programa Nacional de Reformas e INGENIO 2010. El último (sexto) Plan Nacional de I+D+i fue aprobado en el contexto de la III Conferencia de Presidentes Autonómicos, presidida por el Jefe de Gobierno y en la que participaron los presidentes de todos los gobiernos regionales. Tiene



por objeto ofrecer un marco general de principios y de objetivos ampliamente compartidos para los futuros planes de CTI nacionales y regionales. Los objetivos suponen varios cambios a largo plazo en la política de CTI de España (véase el Recuadro 3.1).

Una nueva Ley de la Ciencia que vendrá a sustituir la Ley de 1986 debe entrar en vigor en 2011. Uno de los objetivos clave de esta nueva Ley de la Ciencia es crear el marco y los instrumentos necesarios para una coordinación y homogeneización más eficientes de las políticas de CTI entre las regiones y el Estado. Además y entre otros aspectos, la nueva ley contemplará cuestiones como la movilidad de los investigadores entre entidades públicas de investigación, instituciones privadas e industria, e implementará una serie de instrumentos destinados a atender la necesidad de una mayor transferencia de tecnología desde la esfera de la investigación científica española.

Recuadro 3.1. Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (200�-2011)

El plan contempla seis objetivos:

• Situar a España en la vanguardia del conocimiento: Elevar el perfil de la generación de conocimiento; financiación basada en criterios de excelencia y demanda; aumentar el número de investigadores y sus cualificaciones.

• Promover un tejido empresarial altamente competitivo: (1) Incrementando la capacidad de las organizaciones del tejido de ciencia y tecnología (CyT) y (2) su uso interdisciplinar por todos los agentes, en particular las pequeñas y medianas empresas (Pymes), fomentando (3) la cooperación y (4) la transferencia de tecnología; (5) alineando la I+D con la demanda de los mercados.

• Integrar los ámbitos regionales dentro del sistema nacional de CyT: (1) Fomentando la coordinación entre las políticas nacionales y regionales, (2) incluidos concursos públicos conjuntos y (3) la evaluación de las políticas.



Recuadro 3.1. Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e

Innovación Tecnológica (200�-2011) (cont.)

• Avanzar en la dimensión internacional del sistema de CyT: Promoviendo (1) la cooperación internacional de los agentes españoles de la I+D, (2) la participación en, y el amplio uso de, las instalaciones de investigación europeas; y (3) participando en el séptimo Programa Marco, (4) dando acceso a los agentes de I+D extranjeros a las licitaciones públicas, (5) coordinando a los agentes ejecutores de I+D de distintos países a través de ERA-NET.

• Conseguir un entorno favorable a la inversión en I+D: Mejorando (1) la cooperación, (2) la transparencia, (3) la gestión de las políticas y (4) la organización (criterios de evaluación, acceso, etc.) para garantizar el cumplimiento de los objetivos relacionados con las inversiones en I+D+i.

• Ofrecer las condiciones favorables para el fomento de la cultura científica y la difusión de los avances en CyT en la sociedad: (1) Recurriendo a nuevos formatos de comunicación para trasladar correctamente a la sociedad los avances científico-tecnológicos; (2) desarrollar estructuras estables promotoras de cultura científica; (3) crear redes para la comunicación social de la ciencia y la tecnología.

El Plan Nacional contiene objetivos cuantitativos relacionados con 16 indicadores de I+D. Los objetivos específicos de la iniciativa INGENIO 2010 – que es uno de los componentes del Programa Nacional de Reformas destinado a cumplir los objetivos de la Estrategia de Lisboa – incluyen un incremento de la ratio de inversión en I+D con respecto al PIB de un 2% en 2010, con una participación privada del 55%, y la convergencia con la media de la UE-15 en el porcentaje del PIB dedicado a las TIC.

Los objetivos del plan más reciente suponen algunos cambios en las tendencias de la política de CTI dentro de España, entre los que cabe citar:

• Un cambio de la financiación institucional (donaciones globales) a un esquema de financiación competitiva de los proyectos;

• Un cambio desde un esquema de subvenciones a uno de préstamos blandos e incentivos fiscales en el periodo 1998-2004, seguido de un resurgimiento de las subvenciones;

• Una creciente participación de las universidades en las investigación científica así como una diversificación de sus actividades;

3. GOBERNANZA MULTINIVEL EN LA POLÍTICA DE CTI DEL PAÍS VASCO2�� –


Recuadro 3.1. Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (200�-2011) (cont.)

• Un mayor énfasis en la excelencia y en la masa crítica en la investigación;

• Cierto grado de reorientación del sistema de investigación hacia las necesidades de la economía y de la sociedad en su conjunto;

• Una creciente atención prestada a las necesidades y requisitos variados y cambiantes del sector de la I+D+i empresarial, que conduce a una diversificación de los instrumentos de las políticas; y

• Un mayor énfasis en las políticas destinadas a potenciar los recursos humanos, incluso en la etapa postdoctoral.

Fuente: Comisión Europea (2009), ERAWATCH Country Report 2008: An Assessment of Research System and Policies (Spain), Comunidades Europeas, Luxemburgo.

El País Vasco ha tenido éxito a la hora de competir para obtener Fondos del Plan Nacional Español, superando generalmente su porcentaje del PIB español en las distintas áreas del Plan (véase la Tabla 3.2). El gasto medio del Plan para España fue de 80 EUR per cápita en 2007. Este dato fue de 185 EUR en el caso del País Vasco, superior al correspondiente a la región de Madrid (155 EUR) o de Cataluña (113 EUR). Entre 2004 y 2007, el porcentaje de recursos obtenidos por el País Vasco se mantuvo relativamente estable o aumentó en las diferentes categorías financiadas por el Plan Nacional de España. El área en la que el País Vasco viene obteniendo más fondos con regularidad, Apoyo a la Competitividad, abarca programas en los que participan empresas. El área en la que la región ha conseguido una cuota relativamente más pequeña de fondos es la de los programas de desarrollo de recursos humanos. En lo que respecta al programa EuroIngenio (destinado a respaldar la capacidad de España para competir por los Fondos del Programa Marco de la UE), el País Vasco obtuvo unos resultados impresionantes, ya que los recursos obtenidos representan casi el 66% de la totalidad de los fondos en 2008 y supera en más de seis veces el porcentaje obtenido por la siguiente región (Cataluña).6



Tabla 3.2. Destino regional de los fondos del Plan Nacional Español, por categoría

Expresado como porcentaje (excepto indicación contraria)

Cuota del total español

Proyectos I+D+i Actuaciones complementarias

Desarrollo RRHH

Apoyo a la competitividad

Equipos e infraestructuras

de CyT

Total 2007

EUR per cápita

2004 2007 2004 2007 2004 2007 2004 2007 2004 2007 2007País Vasco

9,2 10,7 8,4 8,5 2,7 2,3 14,3 13,3 5,5 15,1 185

Cataluña 28,1 22,8 14,2 18,4 19,5 18,9 29,2 24,1 14,7 21,1 113Madrid 26,2 33,6 45,9 35,1 24,9 30,8 7,5 15,8 10,4 11,2 155Total 3 regiones

63,5 67,1 68,5 62,0 47,1 52,0 51 53,2 30,6 47,4 140

Nota: Estas cifras incluyen tanto subvenciones como préstamos.

Fuente: Cálculos de la OCDE en base a la Memoria de Actividades del Ministerio Español de Ciencia e Innovación (2004 y 2007), Ministerio de Ciencia e Innovación, España.

En el marco de INGENIO 2010, el Programa Torres Quevedo está diseñado para aumentar la movilidad del personal investigador cualificado hacia las empresas. El País Vasco, al igual que otras regiones españolas, se enfrenta a un prejuicio cultural acompañado de una falta de demanda empresarial de personal investigador cualificado. Este programa ofrece incentivos económicos, principalmente a las Pymes, para que incorporen a este tipo de personal para llevar a cabo proyectos de viabilidad técnica o de I+D. Contribuye a generar demanda por parte de las Pymes así como a promover la transferencia de conocimiento del sector público al privado. El programa tenía como objetivo la creación de más de 1.000 puestos de trabajo para nuevos Doctores relacionados con la I+D para el 2010. Estos incentivos podrían ser aprovechados en mayor medida en el País Vasco.

Inicialmente respaldado en 2009 e implementado en 2010, la nueva Estrategia Estatal de Innovación, E2I, es una estrategia interministerial para mejorar el desempeño de España en materia de innovación. Los esfuerzos se coordinan en torno a cinco ejes para crear el “pentágono de la innovación”. Se trata de: financiación, mercados, internacionalización, personas y cooperación territorial.” Estas mismas áreas de actuación fueron reconocidas en el ámbito de la UE durante la Presidencia española de la UE en el primer semestre de 2010.7 La estrategia establece unos objetivos

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cuantitativos para España para 2015: 500.000 puestos de trabajo en sectores de tecnología media y alta, 40.000 empresas adicionales activas en el campo de la innovación y 6 millones de EUR adicionales en inversión privada. Otros objetivos estratégicos contemplan un mayor rendimiento en los programas europeos y una mejora sustancial de la balanza de pagos tecnológicos. Esta iniciativa también incluirá una serie de nuevos programas a cuya financiación se accederá mediante licitaciones competitivas.

Mecanismos de coordinación de la gobernanza multinivel

El País Vasco disfruta de una mayor autonomía que el resto de las regiones españolas en materia de política de CTI. Pero los espacios compartidos de política y el diálogo fomentan una acción más eficaz para el cumplimiento de objetivos de CTI compartidos. El País Vasco tiene una participación creciente en el diálogo sobre políticas con el Ministerio español de Ciencia y de Innovación. Existen tanto órganos intergubernamentales formales como instrumentos de contratación de gobernanza multinivel para la articulación de la política de CTI entre España y sus regiones.

Órganos formales

Existen varios órganos intergubernamentales de coordinación Estado-regiones en España, algunos cuyo cometido está relacionado con asunto de interés general y otros específicos para CTI. La Conferencia de Presidentes Autonómicos, creada en 2004, está integrada por los presidentes de las comunidades autónomas españolas y el Jefe del Gobierno. En sus reuniones (una al año o cada dos años) abordan una amplia gama de asuntos pero figuran temas especiales en su agenda. CTI era uno de los temas de la agenda de la reunión de 2007, en la que la Conferencia aprobó el más reciente Plan Nacional de I+D+i. La Comisión Bilateral País Vasco-Estado es el órgano de gobierno oficial que gestiona las relaciones entre el Estado Español y el País Vasco en su conjunto. La decisión tomada en 2009 para que España mejorara la transferencia de las competencias de I+D a la región fue tomada por este órgano antes de su ratificación mediante decreto real.

El principal órgano consultivo en materia de política de CTI para España y sus regiones es el Consejo General para la Ciencia y la Tecnología. Creado en 1986 al amparo de la Ley de la Ciencia (13/1986), actúa como órgano consultivo dentro de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT). Tiene encomendada la promoción de la coordinación de la política de ciencia y tecnología entre las regiones y el Estado (véase la Tabla 3.3). Entre los miembros del Consejo figuran representantes de distintos ministerios españoles así como de cada una de las comunidades autónomas. En 2006, el

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Consejo creó un grupo de trabajo para desarrollar algunos temas con mayor profundidad. En la práctica, el Consejo General para la Ciencia y la Tecnología no es considerado como el vehículo más eficaz para el diálogo de gobernanza multinivel (OCDE, 2010a). No resulta sorprendente. Según un Estudio de la OCDE, es habitual que los países miembros de la OCDE consideren más eficaces los instrumentos que promueven el diálogo permanente que muchos de los mecanismos consultivos (OCDE, 2011).

El Grupo de Trabajo del Consejo tiene asimismo un Grupo para el Intercambio de Información Estado-Comunidades Autónomas (SISE) cuya misión es facilitar la puesta en común de información e indicadores. Tiene como objetivo promover una mayor armonización de los indicadores entre las Administraciones Autonómicas y el Estado. Pero siguen existiendo diferencias en las definiciones de los indicadores clave dentro de España. Por ejemplo, el Instituto Vasco de Estadística (Eustat) ofrece datos de gasto en I+D diferentes de los presentados por el Instituto Nacional de Estadística español (INE). Por otra parte, existen diferencias en las definiciones de qué tipos de gastos públicos deberían ser considerados de I+D+i (véase la Tabla 3.1). Son necesarios unos indicadores consensuados para un mejor seguimiento de los recursos y progresos en el contexto de la gobernanza multinivel de las políticas de CTI.

Tabla 3.3. Funciones del Consejo General para la Ciencia y la Tecnología

1. Informar previamente el Plan Nacional, especialmente en lo que se refiere al mejor uso de la totalidad de los recursos y medios de investigación disponibles.

2. Proponer la inclusión de objetivos en el Plan Nacional.3. Proponer, en función de su interés, programas y proyectos de investigación de las Comunidades

Autónomas, tras su correspondiente presentación por los Gobiernos de las mismas.4. Promover el intercambio de información entre la Administración del Estado y la de las

Comunidades Autónomas acerca de sus respectivos programas de investigación con el fin de facilitar la coordinación general de la investigación científica y técnica.

5. Promover acciones conjuntas entre Comunidades Autónomas, o entre éstas y la Administración del Estado, para el desarrollo y ejecución de programas de investigación.

6. Emitir los informes y dictámenes, referidos a la coordinación de las investigaciones desarrolladas por las Administraciones Públicas, que le sean solicitados por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología o por los Organismos responsables de la Política Científica en las Comunidades Autónomas, o por el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología.

7. Constituir un fondo de documentación sobre los diferentes planes y programas de investigación promovidos por los poderes públicos.

Fuente: Ingenio 2010 (n.d.), www.ingenio2010.es.



Convenios entre los distintos niveles de gobierno

Los convenios entre España y sus regiones son utilizados como instrumento de gobernanza multinivel en muchos campos de actuación, incluida la CTI. Los convenios generalmente bilaterales entre el Estado y una región sirven para alinear recursos, delegar la ejecución de los programas o trabajar conjuntamente en pro de una meta común. Estos convenios traen consigo subproductos adicionales, tales como generar confianza, aportar una perspectiva de más largo plazo a ciertos proyectos o inversiones, y trasladar a la otra parte información útil de la que dispone cada parte. Existen distintas formas de convenios utilizados para la política de CTI entre España y el País Vasco.

Proyectos de Grandes Infraestructuras

El Mapa de Infraestructuras Científicas y Tecnológicas Singulares ha sido elaborado como una herramienta estratégica de planificación a 15 años vista. Contribuye al equilibrio y a la cohesión territorial eligiendo la ubicación óptima para una nueva infraestructura de acuerdo con sus objetivos y el entorno industrial, tecnológico y científico. Estas infraestructuras a gran escala son creadas y mantenidas con el respaldo financiero y político de las regiones y de la Administración española. Existen más de 20 instalaciones de este tipo en España, mientras otras están en la fase de obtención de esta clasificación. Todas ellas se basan en la cofinanciación, comités de supervisión conjuntos con presidencia rotativa y riesgos compartidos. La contribución del País Vasco a este Mapa consta de dos instalaciones en fase de desarrollo. Una de ellas es la subsede de la Fuente Europea de Neutrones por Espalación (ESS) (con sede en Lund, Suecia). También participa en la Hoja de Ruta de Grandes Instalaciones Científicas de la Unión Europea. España ocupará la vicepresidencia del Consejo de Gobierno de la ESS y ostentará el 10% de su propiedad. Representa una inversión de 180 millones de EUR que se repartirán al 50% los Gobiernos de España y de Suecia. La construcción comenzará en 2011 y se prevé que en la subsede de Bilbao trabajen 80 personas. Por otra parte, la Plataforma de Imagen Molecular en San Sebastián aporta un apoyo importante a la infraestructura del centro tecnológico (80 millones de EUR en total).

Cooperación en innovación a nivel de políticas

Estos convenios conforman un marco dentro de cual las dos partes trabajan conjuntamente a nivel de políticas. Pueden contar con planes de trabajo anuales en los que se definen con más detalle las actuaciones comunes. En 2007, el CDTI español suscribió un acuerdo con el Departamento de

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Industria, Comercio y Turismo del País Vasco para promover la innovación en las empresas vascas y fomentar su participación en programas de I+D nacionales e internacionales gestionados por el CDTI. Desde octubre de 2010, este acuerdo ha incluido la financiación de 176 proyectos en 153 empresas (el 36% de ellos cofinanciados por las dos Administraciones). La financiación del CDTI ascendió a un total de 112 millones de EUR, de los que 40 eran a fondo perdido. Otro ejemplo reciente de este mecanismo es el acuerdo entre el CIEMAT (Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas) y el EVE, Ente Vasco de la Energía. Tiene como objetivo proporcionar un marco para actividades conjuntas de I+D en los campos de la eficiencia energética, el almacenamiento de energía y las energías renovables.

El Programa INGENIO 2010, que forma parte del Plan Nacional de I+D+i, incluye numerosos acuerdos bilaterales para ejecutar diferentes programas relacionados con la CyT, entre ellos con el País Vasco. La nueva Estrategia Estatal de Innovación (E2I) también recurre a este enfoque de convenios, dentro del que se enmarca el Eje 4 relativo a la cooperación territorial. Su principal función es reconocer y potenciar las políticas regionales de innovación por medio de convenios de tres años de duración que:

• Definen los objetivos regionales de la E2I en términos de creación de nuevas empresas, nuevos puestos de trabajo relacionados con la innovación y nuevas inversiones privadas en investigación;

• Consensuan el subconjunto de actuaciones regionales en régimen de cogestión, mediante la inyección de financiación blanda desde la Administración española a la región; y

• Consensuan las cuotas y actuaciones para maximizar el potencial de los programas internacionales de I+D, en particular el PM7 de la UE.

El País Vasco es una de las cuatro primeras regiones en firmar un convenio con España para implementar la estrategia E2I. Dentro del Programa “INNTEGRA” de la E2I, el Ministerio de Ciencia e Innovación y el Instituto Vasco de Finanzas han suscrito un acuerdo para financiar conjuntamente infraestructuras en parques tecnológicos, proyectos estratégicos de innovación, y actuaciones complementarias destinadas a fomentar la innovación en empresas estratégicamente relevantes del País Vasco. En el contexto del mencionado acuerdo, aprobado en marzo de 2010, el País Vasco recibirá un préstamo de 150 millones de EUR a bajo interés a devolver en 15 años con una carencia de 5 años, para actuaciones orientadas a la innovación a ejecutar en los tres años siguientes (2010-2012). Establece un compromiso



para el año 2015 de creación de 2.500 nuevas empresas innovadoras, 31.000 nuevos puestos de trabajo relacionados con la innovación, y nuevas inversiones privadas en investigación por valor de 376 millones de EUR. Por otra parte, el País Vasco ha obtenido financiación competitiva de los Programas INNOVACIÓN 2010 e INNPLANTA 2010 de la E2I para mejorar las infraestructuras de la Universidad del País Vasco (11,9 millones de EUR) y de otros agentes de la Red Vasca de Ciencia y Parques Tecnológicos (29,3 millones de EUR).

Unión Europea: agendas y financiación

Tras integrarse España en la UE en 1986, diferentes agendas y flujos de políticas han influido en el sistema vasco de innovación. Los reglamentos de la UE y los flujos de políticas sectoriales tienen un impacto sobre las condiciones marco que afectan a las empresas del País Vasco. También existen iniciativas clave que resultan relevantes para los agentes del sistema vasco de innovación. La Agenda de Lisboa de la UE se propone modernizar Europa para que se convierta en “la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo”. Uno de sus dos principales objetivos cuantitativos es alcanzar una intensidad de I+D del 3% para el 2010.8 El enfoque de la Agenda de Lisboa renovada influye a su vez en las políticas de la UE, cuyo objetivo es promover una mayor inversión en I+D. El Proceso de Bolonia pretende armonizar los sistemas de educación superior en todos los países miembros para crear un único sistema común.9 Esta armonización facilitará los intercambios para los estudiantes y universidades vascos.

Una parte cada vez más importante de los Fondos Estructurales, el principal instrumento de la política regional de la UE, ha venido respaldando los esfuerzos del País Vasco para fortalecer su sistema de innovación. Estos fondos comprenden el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), y el Fondo de Cohesión. Entre 1994 y 1999, aproximadamente un 13,5% de los fondos del FEDER y del FSE (94 millones de ECU) fueron invertidos en I+D+T+i, y un 44,1% (307 millones de ECU) lo fueron en “Apoyo al Empleo y a la Competitividad de las Empresas” (Fariñas et al., 2009). El Programa Operativo 2000-2006 destinó el 20,6% de los 611 millones de EUR de los que disponía a la “Mejora de la Competitividad, el Empleo y el Desarrollo del Tejido Productivo” y un porcentaje todavía superior - 36% - a la “Sociedad del Conocimiento (Innovación, I+D, Sociedad de la Información)”. Los programas enmarcados en esta última categoría incluyeron becas, cofinanciación de proyectos de I+D+T+i, transferencia de tecnología y equipos de I+D+T+i, y TIC para la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación. El presupuesto de la UE para el periodo 2007-2013 asciende a 347.000 millones de EUR. El Programa Operativo para el País Vasco, dotado



con 500 millones de EUR destinados al objetivo “Competitividad y Empleo Regionales”, comprende 241 millones de EUR en fondos FEDER (saldo procedente de España), de los que un 72% se está destinando a actividades de “economía del conocimiento, innovación y desarrollo empresarial”, con un fuerte énfasis en proyectos de I+D+T+i.

Otros instrumentos de la política regional de la UE han tenido un impacto notable sobre la política de CTI del País Vasco. Los programas INTERREG de la UE han propiciado las colaboraciones transfronterizas con Francia. La región ha participado en programas RIS y RIS+. Fomentaban ejercicios de previsión tecnológica y un enfoque regional de los sistemas de innovación. Han contribuido a construir una base para cambios en las políticas que permitieran pasar de enfoques industriales a otros centrados en la tecnología dentro de la planificación regional, así como el paso hacia la diversificación en nuevos sectores.

Los Programas Marco (PM) de Investigación de la UE constituyen las líneas directrices de la financiación de la política de investigación de la UE. Con el tiempo, el País Vasco ha incrementado paulatinamente su cuota de estos fondos en comparación con España y el conjunto de la UE (véase la Tabla 3.4). Su porcentaje con respecto a España ha pasado del 10,6% en el III PM al 12,7% en el VII PM. El VII PM, Construir la Europa del Conocimiento, abarca el periodo 2007-2013.10 Supone un incremento del 65% en el presupuesto con respecto al VI PM, pasando de un gasto medio anual de 4.400 millones de EUR a 7.200 millones de EUR. Los nuevos programas del Consejo Europeo de Investigación (CEI) incluyen las Becas Starting Grants CEI a Jóvenes Investigadores Independientes y las Becas Advanced Grants CEI para Investigadores Consagrados.11 Si bien los importes de dichas becas CEI pueden parecer poco significativos en términos de volumen comparados con otros programas del VII PM, son un indicio de éxito en lo relativo al talento investigador de primera línea. A diferencia de Madrid y de Cataluña, el País Vasco no ha obtenido ninguna de estas becas para investigadores estrella.

Los centros tecnológicos del País Vasco han sido los agentes del sistema de innovación que mejores resultados han conseguido en la obtención de Fondos del Programa Marco de Investigación de la UE. Las estimaciones de fondos del VII PM destinados hasta ahora (2007-2009) a la región han sido de aproximadamente un 63% a los centros tecnológicos (incluidos los CIC y BERC pero en una proporción menor), 9% a las universidades, 18% a empresas, y 9% a otros.12 El cálculo realizado por el CDTI difiere ligeramente (53% a centros tecnológicos, 30% a empresas, 5% a universidades, 4% a la Administración Pública, 1% a centros de investigación públicos y el



resto a otros). En el V PM este reparto era: 51,2% a centros y agrupaciones tecnológicas, 43,3% a empresas, 3,4% a universidades y 2,1% a otros.13 Las universidades absorben una cuota reducida pero creciente de los fondos de los Programas Marco de la UE. Entre las entidades participantes en el VI PM, la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) fue el octavo receptor de España por número de proyectos (67 en total, líder en 8). Las entidades españolas con el mayor número de proyectos fueron la red del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), dos empresas de las que una era Telefónica, y otras cuatro universidades españolas de primer rango (UPM de Madrid, UPC, UB y UPF de Cataluña).14

Tabla 3.4. Programa Marco de la UE: País Vasco

Periodo del Programa Años

Ppto. total UE(miles

de millones de EUR)

Incremento sobre la media

anual del periodo anterior

(%)

País Vasco

Porcentaje del total español

Total recibido(millones de EUR)

Promedio anual

(millones de EUR

Incremento sobre

periodo anterior

(%)

Tercero 1990-1994 6,60 23% 10,6% 24,8 6,2 –Cuarto 1994-1998 13,12 99% 14,0% 60,0 15,0 142%Quinto 1998-2002 14,96 14% 14,8% 92,9 23,3 55%Sexto1 2003-2006 17,50 17% 12,0% 117,2 29,3 26%Séptimo2 2007-2013 50,52 65% 12,7% 106,1 35,4 21%

Notes: 1. Las cifras exactas varían según la fuente. 2. Datos para los años 2007 y 2008 a partir de datos provisionales a marzo de 2009. El País Vasco informa de importes recibidos bajo el VII PM en torno a 49,8 millones de EUR en 2009, aproximadamente 20 millones de EUR más que el importe indicado por el CDTI.

Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de datos facilitados por fuentes de la UE, el Gobierno de España y el Gobierno Vasco.

Coordinación dentro del País Vasco

Es necesario el liderazgo para la eficiencia de unas instituciones que promuevan la coordinación interdepartamental

El fuerte compromiso político que el Gobierno Vasco ha contraído con la agenda de innovación queda reflejado en los recursos presupuestarios y la creación de nuevos entes en el sistema vasco de innovación. Este compromiso también debería verse reflejado en unas estructuras de



gobernanza que garanticen un peso proporcional adecuado de investigación y desarrollo tecnológico así como de otras áreas emergentes en la política de innovación. Estos planteamientos requieren procedimientos que aseguren una coordinación formal o de facto entre el Departamento de Industria y el Departamento de Educación, abarcando desde el diseño de la política de CTI hasta las asignaciones presupuestarias.

Consejos

El Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación fue creado simultáneamente con el PCTI 2007-2010. Lo preside el Lehendakari de la Comunidad Autónoma del País Vasco y es la institución responsable de los principales aspectos de la gobernanza de la política de CTI de la región. Uno de sus cometidos es asegurar que exista la suficiente coordinación interdepartamental en el diseño de las políticas y el establecimiento de un marco presupuestario para la ejecución de las medidas (véase el Recuadro 3.2). Este planteamiento interdepartamental supone un cambio en la planificación con respecto a los planes de CTI anteriores que fueron desarrollados por el Departamento de Industria. En principio, este Consejo debería desempeñar un papel importante en el liderazgo y la financiación de la política vasca de CTI. Podría proporcionar las condiciones necesarias para una coordinación interdepartamental eficiente entre los Departamentos involucrados directa o indirectamente en la política de CTI. La composición del Consejo incluye a las tres Administraciones forales. Por lo tanto, también debería promover la coordinación de una gobernanza multinivel entre el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales.

Sin embargo, el Consejo no ha cumplido la misión que le fue encomendada a través del decreto de 2007. Son varias las razones que pueden explicar su falta de éxito. En primer lugar, a efectos prácticos, la misión del Consejo sigue teniendo un carácter general; el decreto no concreta los resultados específicos que se esperan del mismo (por ejemplo, las asignaciones presupuestarias o los fondos para infraestructuras de CyT). En segundo lugar, no existe un calendario que fije fechas de reuniones en función de los procesos de formulación de políticas. De hecho, desde su creación, el Consejo se ha reunido muy pocas veces. En tercer lugar, existen otras redes formales e informales de grupos de interés de CTI y representantes de instituciones o agrupaciones potentes que siguen teniendo una influencia notable sobre la orientación de la política, diseño de los programas de apoyo y las asignaciones presupuestarias. El Consejo tampoco ha sacado suficiente partido a la función de Innobasque como responsable de su Secretaría Técnica. El caso del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad de Chile es interesante en este aspecto e Innobasque podría emular algunas de sus funciones (OCDE, 2007b).

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Recuadro 3.2. Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación

Este Consejo, creado mediante decreto en julio 2007, es la institución formalmente responsable de definir la política de ciencia, tecnología e innovación del País Vasco. El Consejo está presidido por el Lehendakari del Gobierno Vasco. Sus principales misiones son:

• Definir las orientaciones y objetivos estratégicos de la política de CTI;

• Garantizar que las políticas públicas se ejecutan de acuerdo con dichas orientaciones y que cumplen los mencionados objetivos;

• Definir las áreas tecnológicas o científicas que deben ser consideradas prioritarias en función de su interés estratégico para el País Vasco;

• Promover las infraestructuras de CyT en línea con las orientaciones estratégicas de la política de CTI y las áreas de CyT prioritarias;

• Establece los marcos de financiación y presupuestario para financiar las actuaciones de la políticas y los programas de apoyo diseñados para ejecutarla.

El Consejo está compuesto por 12 miembros del gobierno de alto nivel y otros responsables:

• Cuatro consejeros: Economía y Hacienda; Industria, Innovación, Comercio y Turismo; Educación, Universidades e Investigación; y Sanidad.

• Los presidentes de las tres Diputaciones Forales del País Vasco (Araba-Álava, Bizkaia y Gipuzkoa).

• Los rectores de las tres universidades del sistema universitario vasco (Universidad del País Vasco – UPV/EHU, Universidad de Deusto, Universidad de Mondragón).

• Los presidentes de la Fundación Vasca para la Ciencia (Ikerbasque) y de la Agencia Vasca de la Innovación (Innobasque).

El PCTI 2010 se anticipa a otros órganos de planificación y ejecución que no logran plenamente cumplir sus cometidos. El Consejo Vasco de Investigación se encarga de varias tareas, entre las que están la promoción de la excelencia en la investigación, el desarrollo y la innovación, y la integración



dentro del sistema vasco y las redes internacionales. No está claro que este Consejo esté activo y desempeñando plenamente su cometido. Muchos países y regiones disponen de consejos asesores expertos (con expertos regionales e internacionales) para asesorarles sobre investigación y orientación estratégica. Puesto que existen necesidades de investigación en diferentes departamentos de la Administración vasca, la región debería estudiar cómo activar plenamente esta entidad o, si no, consolidar ciertas funciones de los consejos (investigación y CTI), con grupos de trabajo asociados en función de las necesidades. Además, un Comité de Ciencia y Tecnología quedó en teoría encargado por el PCTI 2010 de la implementación interdepartamental del PCTI. En este caso también, las estructuras de gobernanza para lograr este objetivo no están sólidamente desarrolladas.

La coordinación interdepartamental es necesaria a distintos efectos:

• Planificación estratégica de la política de CTI con un mayor enfoque que englobe a la totalidad del gobierno, identificando nuevas áreas en las que la innovación puede añadir valor al País Vasco, incluido el establecimiento de prioridades;

• Implementación y seguimiento del Plan de CTI, incluyendo la traslación de las prioridades definidas en el plan a actuaciones concretas con su supervisión correspondiente;

• Necesidades de infraestructuras susceptibles de fortalecer el sistema en su conjunto; y

• Un enfoque más amplio de la innovación que vaya más allá de la planificación conjunta de la I+D, incluida la innovación en los servicios públicos entre otras áreas.

Una coordinación interdepartamental eficaz ha resultado ser un desafío para países miembros y regiones de la OCDE. En varios países, los ministerios se han fusionado en un intento de internalizar parte de esta coordinación dentro de un mismo ministerio. Es lo que se ha hecho por ejemplo en Dinamarca (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación), en el Reino Unido (Departamento de Negocios, Innovación y Competencias) y en Flandes, Bélgica (Ministerio de Economía, Emprendizaje, Ciencia, Innovación y Comercio). Los Estudios sobre Políticas de Innovación de la OCDE observan que muchos países han intentado desarrollar consejos de política de CTI de alto nivel siguiendo el afamado modelo finés (cuyo consejo es encabezado por el Primer Ministro). Pero, con frecuencia, estos consejos decepcionan las expectativas. El Consejo Nacional de Ciencia y



Tecnología de Corea quizás sea una excepción ya que una de sus tareas es contener las rivalidades interministeriales para lograr una mayor coherencia política (OCDE, 2009).

Existen ejemplos de órganos de coordinación en la esfera regional. Cataluña viene realizando desde hace tiempo esfuerzos en este sentido. La Comisión Interministerial de Investigación e Innovación Tecnológica de hecho inició su andadura en los años ochenta. Sin embargo, pasaron años hasta que superó los obstáculos de gobernanza y pudo desempeñar efectivamente esta función interdepartamental, debido al predominio de la voz de la comunidad investigadora sobre la de la industria (OCDE, 2010a).15 Producto de los desafíos de la coordinación interdepartamental en Castilla y León, la Ley para la Promoción y Coordinación General de la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación de 2001 creó dos órganos. La Comisión de Coordinación para la Ciencia y la Tecnología integra a representantes de todos los departamentos relevantes de la Administración regional (8 de 12). El Consejo Asesor de Ciencia y Tecnología está compuesto por agentes relevantes del sistema de innovación, tanto privados como públicos, en un foro de trabajo conjunto para el diseño y el desarrollo de las estrategias. En 2007, se creó asimismo un Comisionado para la Ciencia y la Tecnología con el fin de asesorar al presidente de la región y a su gobierno así como de informar periódicamente de los progresos realizados (Cunningham, 2008). Flandes también ha realizado interesantes esfuerzos para desarrollar políticas más integradas horizontalmente (véase el Recuadro 3.3).

Recuadro 3.3. Flandes: “horizontalización” de las responsabilidades ministeriales y órgano asesor

Flandes (Bélgica) lleva varios años considerando la innovación como un objetivo de sus políticas en todos los departamentos. El Ministerio de Economía, Iniciativa Empresarial, Ciencia, Innovación y Comercio agrupa muchas de estas funciones. El enfoque de la competitividad regional se basa sobre una política de innovación en lugar de una de I+D. Varios documentos de política de alto nivel mencionan:

• “El éxito flamenco en materia de innovación no solo depende de los ámbitos de políticas de ciencia e innovación. Existe la necesidad de una política horizontal integrada que involucre a la totalidad del Gobierno Flamenco, a sus ministros y agencias.” (Carta de Política de Ciencia e Innovación 2005-2006).



Recuadro 3.3. Flandes: “horizontalización” de las responsabilidades

ministeriales y órgano asesor (cont.)

• “Las interacciones entre I+D, empresa e empresa internacional, con la vista puesta en aspectos de planificación territorial e intensidad de conocimiento, implican que un enfoque de política fragmentado es insuficiente. Estas interacciones solo pueden traducirse en un enfoque de política integrada, que se esfuerce por crear tantas sinergias como sea posible entre los diversos ámbitos de las políticas.”

Se pone un fuerte acento sobre la creatividad, el emprendizaje y la innovación con un enfoque amplio que abarca a los servicios y al sector público. Las prioridades clave son: la creación de una sólida base de conocimiento en el sector público, la valorización de esta base en aspectos relevantes para las necesidades sociales, la promoción del emprendizaje, la creación de masa crítica en tecnología e innovación, la racionalización del apoyo público, y la evaluación de las actuaciones públicas. Además, el plan de desarrollo socioeconómico “Flandes en Acción” (2006) situaba “la creatividad, la cultura de la innovación y el emprendizaje” entre sus máximas prioridades, con un reconocimiento paralelo de una innovación abierta y un énfasis en los recursos humanos.

El anterior Consejo Flamenco de Política Científica – VRWB – (creado en 1985) también ha sido transformado para adaptarse a este enfoque. En 2007, se convirtió en el Consejo Asesor Estratégico para la Ciencia y la Innovación. Su misión fue modificada para centrarse más en el análisis y el asesoramiento en políticas que en la evaluación ex post. Su cometido también incluye el abordar la innovación con una perspectiva más amplia, ya que su misión incluye consideraciones de “factores como la fiscalidad, la educación, la organización del trabajo en las empresas, la gestión de personal, los procedimientos de concertación social y política, los reglamentos gubernamentales, etc.”(VRWB, Opinión 30).

Fuente: Cunningham (2008), Monitoring and Analysis of Policies and Public Financing Instruments Conducive to Higher Levels of R&D Investments: The “Policy Mix” Project: Thematic Report Governance, estudio financiado por la Comisión Europea - DG de Investigación, marzo 2008.

El País Vasco también se enfrenta al imperativo de ir construyendo sus infraestructuras de CyT. La dotación actual de las entidades de investigación básica y aplicada quizás sea menor que la de otras regiones competidoras. Por otra parte, para ir constituyendo una masa crítica para las inversiones



en dichas infraestructuras y a la vez garantizar la relación coste/eficacia de la inversión, se necesitan procedimientos de programación colaborativa y de reparto de costes. La duplicidad existente en el sistema actual también se da por la ausencia de un proceso de consulta en los distintos ámbitos de gobierno acerca de las inversiones que podrían ser relevantes para más de un departamento de la Administración vasca.16 A este respecto, el País Vasco podría emular el proceso implementado en Israel para financiar las infraestructuras de investigación (véase el Recuadro 3.4).

La innovación en los servicios públicos

El enfoque interdepartamental puede ir más allá de la planificación conjunta de las infraestructuras de CyT y de los instrumentos de I+D e incorporar la innovación en el sector público de manera más general. Las innovaciones asociadas con los procedimientos online y la e-administración son un ámbito en el que los agentes públicos vienen intentando involucrar a la ciudadanía y paralelamente ofrecer un mejor servicio a los usuarios. Otro de los ámbitos en los que las Administraciones han estado intentando innovar es la prestación de servicios. En las zonas rurales, por ejemplo, las innovaciones son utilizadas para salvar los problemas de distancia y de falta de masa crítica que impiden a las Administraciones cumplir los objetivos de igualdad en el acceso a los servicios (OCDE, 2010b). Más recientemente, se ha manifestado el deseo de respaldar no solo los recortes presupuestarios del sector público, sino también de utilizar las nuevas tecnologías en dicho sector, para responder a la demanda de la ciudadanía o responder a desafíos globales. Un programa de innovación en los servicios públicos respaldado por fondos del Programa Marco de la UE (Publin) señalaba una serie de tipos de innovación como: la innovación en servicios nuevos o mejorados; innovaciones en enfoques administrativos o enfoques de sistemas; nuevos conceptos; o un cambio radical de cultura.

Los países miembros y regiones de la OCDE están empezando a otorgar un lugar destacado a la innovación en el sector público en sus estrategias. Por lo que se refiere a países, hay ejemplos de ello en Australia, Finlandia, Corea y el Reino Unido. NESTA (Laboratorio para la Innovación en los Servicios Públicos) en el Reino Unido es un ejemplo de laboratorio de experimentación y servicio de asesoramiento para la innovación en el sector público. El Centro para la Innovación en los Servicios Públicos en Sudáfrica y la Fundación para la Innovación de Corea tienen como propósito aportar conocimientos especializados. Por último, se puede promover una cultura de innovación mediante incentivos a la innovación en el sector público. Existen distintos programas de premios en Estados Unidos. Los tipos de innovaciones aplicadas al sector público que vienen siendo premiados van desde un sistema que



permite a la policía identificar mejores formas de devolver bienes robados a sus propietarios legítimos, hasta una red social basada en la web dirigida a los miembros de las fuerzas armadas que sea compatible con los cortafuegos del Departamento de Defensa.17

También existen iniciativas cuyo objetivo es medir la innovación en el sector público. Una opción consiste en adoptar un planteamiento sectorial para medir de manera más precisa nuevos productos, procesos, métodos organizativos y comerciales en sectores afines al sector público como la educación o la sanidad. Otro planteamiento que se está estudiando consiste en documentar la existencia de una cultura de innovación en cualquier tipo de sector, como una encuesta de innovación a empresas. Una iniciativa de medición, patrocinada por el Ministerio danés de Ciencia, Tecnología e Innovación, es un proyecto con los países nórdicos para desarrollar un marco para la medición de la innovación en el sector público.18 NESTA en el Reino Unido también está pilotando el desarrollo de un instrumento de diagnóstico de la innovación organizativa dentro del Índice de Innovación del Sector Público.

Unos trabajos recientes en países miembros de la OCDE sobre innovación en la prestación de servicios públicos exploran los enfoques originados por la demanda conocidos como coproducción. La coproducción se define como “una manera de planificar, diseñar y prestar servicios públicos directamente a partir de las aportaciones de los ciudadanos, usuarios de los servicios y organizaciones de la sociedad civil.” La motivación subyacente para este tipo de innovación, según informan países miembros de la OCDE, está más relacionada con la participación ciudadana, la calidad del servicio, el resultado y la confianza, que con el incremento de la productividad o los recortes de gastos. Los resultados indican que la coproducción se utiliza con más frecuencia para proyectos piloto de índole incremental para ser añadidos a una cartera existente, que como medida sustitutoria de la reducción de costes. Existen ejemplos en el ámbito de la seguridad pública (mujeres como mediadoras sociales urbanas en Brasil), la protección medioambiental (vigilancia de los fuegos de monte bajo en Australia), o servicios sociales (presupuestos de atención autodirigida para enfermos mentales en los Estados Unidos) (OCDE, próxima publicación).

Movilizar la participación de los grupos de interés privados en la política de CTI

Para responder a la naturaleza cambiante de la innovación y a la necesidad de involucrar a nuevos grupos de interés, las regiones de la OCDE están intentando llevar la gobernanza más allá de las Administraciones Públicas. Consejos, agencias, métodos de consulta pública, incluidos instrumentos



basados en la web, son algunos de los vehículos que se están utilizando. El nuevo paradigma para las agencias de innovación es ser agente de cambio dentro del sistema y facilitador con una perspectiva estratégica y más holística. El paradigma tradicional se centra en la financiación y el suministro de instrumentos para paliar fallos del mercado. Las vinculaciones público-privadas para estas agencias adoptan distintas formas. En muchos casos, su estructura jurídica requiere que agentes privados se incorporen a su Junta Directiva, lo que garantiza que las ideas del sector privado son tenidas en cuenta para el desarrollo de estrategias. Si la agencia presta servicios a clientes, esto constituye otra interfaz público-privada que aporta información valiosa. Y la agencia, junto a otros agentes, es un miembro más del sistema de innovación.

Las regiones adoptan diferentes enfoques para realizar satisfactoriamente esta transición de las agencias regionales de innovación. Una opción consiste en cambiar la naturaleza de la agencia prestadora de servicios para que adopte esa nueva función. La agencia Aster en Emilia-Romagna (Italia), por ejemplo, evolucionó de un modelo de agencia suministradora de transferencia de tecnología a un enfoque de modelo en red. Bretagne Innovation en Bretaña (Francia), creada por la Administración regional con un estatus de entidad sin ánimo de lucro, intenta apoyar al sistema de innovación de manera holística. En el marco de un reciente ejercicio de desarrollo estratégico de la innovación, esta agencia ha intentado aportar una mayor coherencia y eficacia a un amplio colectivo de intermediarios, facilitadores y financiadores que habían ido emergiendo en la región a lo largo de varias décadas. El modelo del País Vasco ha consistido en crear una nueva estructura para contribuir a responder a esta necesidad de un facilitador y agente del cambio (OCDE, 2011).

Innobasque fue creada en 2007 como agencia de innovación de la región para apoyar al sistema de innovación en general, con una Junta Directiva potente integrada por los líderes públicos y privados de la región. Es un activo defensor a escala regional de la necesidad de explorar en el ámbito de la innovación en un sentido más amplio, incluidos los servicios públicos y otros objetivos sociales. Reunir a los grupos de interés privados y públicos en distintos foros es uno de los principales cometidos de Innobasque y resulta una función valiosa para la región. Con una periodicidad alineada con los ciclos de planificación del PCTI, y de otros planes relevantes, Innobasque podría involucrar a los grupos de interés en ejercicios participativos y prospectivos que presentan la ventaja de estar orientados a la vez hacia los productos y los procesos. Facilitan la generación de consenso en torno a prioridades y compromisos y potencian el desarrollo de vínculos entre los participantes. En este contexto, Innobasque podría inspirarse en el ejercicio CARI llevado a cabo por Cataluña (Generalitat de Cataluña, 2008).



Al ser Innobasque un agente relativamente nuevo en el sistema vasco de innovación, su papel está todavía en proceso de definición y de interpretación por la propia agencia así como por otros agentes del sistema de innovación. Para lograr ser eficaz como facilitador del diálogo y proveedor de inteligencia de políticas deberá: asegurarse de que su misión queda definida con claridad y diferenciada de la de otros agentes del sistema; gozar de legitimidad para colaborar con todos los agentes públicos y privados; no ser percibido como competidor de otros agentes en lo que a obtención de financiación se refiere; y tener la obligación de presentar resultados mensurables, al igual que otros agentes del sistema. Entre sus funciones en el valioso papel de “rellena huecos” deberían estar la de identificar a los elementos ausentes del sistema de innovación y la de sugerir qué política o ente es más apropiado para cubrir ese hueco (sea Innobasque u otro agente).

El PCTI 2015

La jerarquía de los planes estratégicos del País Vasco guarda relación con los esfuerzos de coordinación entre departamentos del Ejecutivo en lo que se refiere a política de CTI. Su actual gobierno, elegido en 2009, pretende desarrollar un nuevo contrato social con cuatro objetivos estratégicos que se basan en la visión de “un país de ciudadanos y ciudadanas libres, solidario, sostenible y competitivo.” Existen por lo menos 28 planes previstos para la región en diferentes áreas (véase el Gráfico 3.2).



Gráfico 3.2. Planes gubernamentales 2009-201�, País Vasco

Fuente: Plan de Competitividad Empresarial 2010-2013, País Vasco.

Aquellos que están más estrechamente relacionados con el PCTI son el Plan de Competitividad Empresarial y el Plan Universitario. Sin embargo, el esperado enfoque ampliado de la innovación debería permitir vincular más estrechamente otros planes. El Plan Universitario está en curso. El Plan de Competitividad Empresarial 2010-2013 (aprobado a mediados de 2010) es pilotado por el Departamento de Industria. El Plan de Competitividad conlleva ciertas implicaciones para otros departamentos. No obstante, el plan señala explícitamente el reto de la colaboración interdepartamental como barrera al desarrollo de un Plan Vasco de Competitividad más global – que vaya más allá de la competitividad empresarial.19 Otros planes atienden a ámbitos como la energía, el medio ambiente, la agricultura, la sanidad, el empleo, la formación, los servicios sociales, las TIC, la administración pública y la movilidad.

Será la Oficina del Lehendakari del Gobierno Vasco quien lidere el desarrollo del próximo PCTI (véase el Recuadro 3.5). Para lograr un enfoque más intenso que englobe a la totalidad del gobierno, se requiere



un fuerte liderazgo desde las más altas instancias. El cambio de gobierno de 2009 conllevó un periodo de ajuste. Pero, puesto que no hubo un liderazgo que abarcara todo el espectro del gobierno a lo largo de toda la vigencia del plan anterior, hay una serie de pasos de cara al desarrollo del nuevo plan que no se han dado todavía. Se han realizado varios diagnósticos del País Vasco, en particular en materia de competitividad de la región con respecto a varios indicadores cuantitativos. El Libro Blanco del Sistema Vasco de Innovación – Horizonte 2010, elaborado hace varios años, sirvió como diagnóstico para el PCTI 2010. No hubo ejercicios específicos de prospectiva asociados con el nuevo Plan. No hubo un seguimiento ni evaluación activa de los objetivos del Plan durante el último periodo de vigencia, ni ninguna verificación o evaluación en una fase intermedia. No llegó a materializarse un plan de coordinación de la implementación y despliegue del PCTI 2010 que aportara un feedback concreto sobre la estrategia en curso.

Importancia de unos sistemas adaptados de seguimiento, evaluación e información

Existen distintas formas de seguimiento, evaluación y valoración pero todas deben basarse en potentes sistemas de información. Esas evaluaciones de planes, políticas y de los agentes individuales del sistema (universidades, CT, CIC, empresas, etc.) deberían confirmar si han cumplido o no los objetivos fijados. Otro criterio importante para la evaluación es la capacidad potencial de un agente del sistema de innovación de responder a las necesidades sociales, económicas, industriales, científicas y tecnológicas de la región. Estas evaluaciones también pueden ayudar a identificar los ajustes necesarios para poder responder a futuros desafíos.

El País Vasco se beneficia enormemente de la labor del Instituto Vasco de Competitividad (Orkestra), que proporciona evaluaciones completas con datos abundantes y comparativas internacionales. Los temas de sus estudios abarcan la competitividad de la economía, el desempeño del sistema vasco de innovación y de sus actores y, en algunos casos, las políticas vascas. El Eustat, el Instituto Vasco de Estadística, dispone de abundantes datos a muy bajos niveles de agregación. Recoge sus datos relativos a la innovación de acuerdo con los criterios del Cuadro Europeo de Indicadores de Innovación para proceder a comparaciones internacionales periódicas. Hay sin embargo áreas cuya mejora sería de ayuda en la formulación de políticas.

3. GOBERNANZA MULTINIVEL EN LA POLÍTICA DE CTI DEL PAÍS VASCO2�� –


Recuadro 3.5. Plan CTI 201�: orientaciones estratégicas

El próximo Plan CTI (PCTI 2015) se encontraba en fase de elaboración en el momento de la redacción del presente informe. El Plan señala la importancia de la globalización y del avance de las economías emergentes, y menciona los grandes temas globales como el medio ambiente, las migraciones, la exclusión social, el envejecimiento de la población y la salud. Entre las iniciativas significativas en curso, cabe destacar el parque científico de la Universidad del País Vasco, el desarrollo de un vehículo eléctrico en la región, y la Plataforma de Energía Marina de Bizkaia (BIMEP) para explotar la energía de las olas. El desarrollo del Plan tiene en cuenta importantes estrategias españolas (Plan Nacional de Investigación 2008-2011, Estrategia Estatal de Innovación E2I), así como estrategias (Europa 2010) y programas (Programa Marco) de la UE. También propone poner mayor énfasis en la coordinación a través del liderazgo de la Oficina del Lehendakari del Gobierno Vasco, un mejor aprovechamiento del Consejo Vasco de CTI tras su evaluación, y una comisión interdepartamental encargada de la implementación y seguimiento del Plan. Las orientaciones estratégicas del Plan son las siguientes:

1. Incremento de la inversión en I+D+i;

2. Apoyo a la colaboración, trabajo en redes y alianzas globales, incluidos partenariados público-privados;

3. Sistema productivo que añada valor sobre la base del conocimiento y que responda a desafíos globales;

4. Incentivos a la innovación social y a la investigación que responda a necesidades de la sociedad;

5. Desarrollo de un sistema científico que sea internacionalmente reconocido;

6. Fortalecimiento y mayor valorización de la Red Vasca de CTI;

7. Atracción de talento científico y tecnológico hacia las empresas;

8. Participación de la sociedad y la ciudadanía.

Fuente: “Líneas estratégicas y económicas básicas del PCTI 2015”, documento de trabajo fechado 30 de junio 2010.



Ha de hallarse un equilibrio entre la necesidad de ajuste periódicos determinados por las evaluaciones y la estabilidad de los programas de apoyo para garantizar su impacto a largo plazo sobre el comportamiento de sus beneficiarios. No obstante, la continuidad de algunos enfoques de políticas puede no siempre fundarse en las evaluaciones de los resultados de los programas de apoyo existentes en términos de gestión, eficiencia, efectividad, adicionalidad de I+D u otros impactos más amplios.20 Existe una ratio coste/beneficio con respecto al uso de las evaluaciones; por lo tanto, las áreas que representan importantes partidas del gasto público (o ingresos no percibidos) merecen una atención especial. Esto resulta especialmente cierto en el caso del País Vasco por el elevado porcentaje de financiación pública de sus gastos de I+D empresarial, tanto en su forma directa como en incentivos fiscales. Unas auditorías periódicas también deberían comprobar que las partidas presupuestarias consignadas para la CyT se gastan efectivamente en esa área.

En relación con ello, serían útiles unas evaluaciones de adicionalidad de input y output21 y de costes de oportunidad, así como de “adicionalidad de comportamiento”.22 Esta última atañe a la evolución del comportamiento de la innovación empresarial a lo largo del tiempo.23 La adicionalidad de comportamiento es un indicio de que los programas de apoyo tienen un efecto positivo sobre las dinámicas del sistema de innovación, en particular en lo relativo a las interacciones y los flujos de conocimiento entre agentes e instituciones, y de que pueden catalizar el desarrollo de círculos virtuosos entre generación, difusión y aplicación de conocimiento en los sistemas de innovación (OCDE, 2006). El objetivo de los programas de apoyo no es únicamente el de paliar fallos sistémicos o del mercado. También tienen por objeto facilitar la emergencia de estos círculos virtuosos. Por lo tanto, las evaluaciones sistémicas deberían ser parte intrínseca de un proceso de formulación de políticas que adapte el mix de políticas a los resultados de políticas anteriores que incluían apoyo económico o implicaban reformas institucionales. No parece que tales evaluaciones se hayan llevado a cabo en el País Vasco, al contrario de la situación que prevalece en una serie de países miembros de la OCDE, o incluso en algunas regiones avanzadas.

El sistema de información debe suministrar los datos apropiados para el seguimiento del desempeño del sistema de innovación y de CyT. Sustenta la evaluación regular y sólida de las políticas en términos de eficiencia, resultados y de manera más general, de impacto socioeconómico. Las estadísticas e indicadores de CyT elaborados por el Eustat ciertamente están desarrollados de acuerdo con los exigentes estándares de la OCDE. No obstante y como ya se ha mencionado (véase el Capítulo 1 y el Recuadro 1.3), la clasificación empleada para computar los gastos de I+D no aporta la información completa requerida



para comprender el sistema y su evolución. Agentes de la innovación que tienen un papel y una financiación más o menos semi-públicos, como los CIC o BERC, y en menor grado los centros tecnológicos cuya fuente de financiación principal es privada, están clasificados dentro del sector empresarial. Paralelamente a esta clasificación, el Eustat debería por lo tanto ser alentado a desarrollar agregaciones más funcionales de las estadísticas e indicadores de CyT que permitan el desarrollo de un sistema de seguimiento más relevante para las políticas. Esta agregación funcional debería hacer la distinción entre el sector de la educación superior, el sector público (incluidos los centros de investigación semi-públicos), el sector empresarial (incluidas todas las empresas del sector productivo, pertenezcan o no a la RVCTI) y, dado su importante papel en el sistema vasco, los centros tecnológicos. La mejora del sistema de información podría también proporcionar una mayor coherencia entre la información presupuestaria de los programas de apoyo y la información elaborada por agencias gestoras como la SPRI.

La región también podría contemplar la posibilidad de potenciar a la SPRI como principal agencia de suministro del sistema de innovación mediante una mayor integración de las tareas asociadas, para reforzar esta función de seguimiento y evaluación. La SPRI es una agencia de desarrollo de renombre internacional que contribuyó al éxito del vuelco de la región en los años ochenta y noventa. Actualmente implementa la mayor parte de los programas del Departamento de Industria, pero no todos. La gestión de programas que conlleva la evaluación de proyectos y la transferencia de recursos a las entidades beneficiarias parece estar organizada de manera eficiente.24 No obstante, el Departamento de Industria retiene la facultad de aprobar formalmente los proyectos y de desembolsar los fondos. Siguiendo las buenas prácticas internacionales, los órganos políticos responsables de definir las prioridades y de diseñar las políticas deberían ser distintos de las agencias responsables de su ejecución, debiendo éstas rendir cuentas a aquellos. Y dada la necesidad de una mayor evaluación del mix de instrumentos, el País Vasco podría contemplar dotar a la SPRI de la capacidad y recursos para gestionar la totalidad de la cartera de instrumentos que ofrece el Departamento de Industria. Esta combinación de financiación, ejecución y evaluación por parte de la agencia ejecutora es frecuente en los nuevos enfoques de la gestión pública para la ejecución de políticas de CTI. Pero obviamente, delegar responsabilidades sin otorgar a la vez suficientes recursos o capacidad tendría como resultado un mandato contraproducente y falto de medios.



Territorios históricos y entes locales: sinergias, duplicidad y experimentación

Gasto y programas de los territorios históricos

Dentro de España, no existe ningún caso comparable con el nivel de competencias ostentadas a nivel subregional por las provincias (territorios históricos) del País Vasco. Los territorios históricos vascos no tienen asignadas competencias per se en materia de CTI, pero sí emplean sus propios recursos para promover a agentes de CTI o políticas de innovación a través de sus competencias en desarrollo económico. La superposición parcial de las competencias en políticas de facto puede propiciar el diálogo entre los territorios y el gobierno regional, la experimentación y la complementariedad, pero también la duplicidad.

Los territorios históricos pueden experimentar y/o duplicar programas del País Vasco porque disponen de los recursos necesarios para así hacerlo. Sus presupuestos conjuntos acumulados ascendieron a casi 5.000 millones de EUR en 2010 (véase la Tabla 3.5). Según los presupuestos previstos en el PCTI 2010, el porcentaje aportado por los territorios históricos es de aproxi-madamente un 8,2% de la aportación total del País Vasco durante la vigencia del Plan (o, en torno a 40 millones de EUR anuales). Estos fondos proceden verosímilmente de los presupuestos territoriales para actividades de innova-ción y promoción económica. Entre los tres territorios, estos presupuestos específicos ascendieron a un total de casi 186 millones de EUR en 2008, con una reducción prevista hasta 137 millones de EUR en 2010.

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Estos territorios históricos asignan sus fondos de diferentes maneras para apoyar a sus respectivas estructuras industriales, agentes del sistema de innovación y prioridades políticas. Los territorios desarrollan análisis de sus propios sistemas, realizando un benchmarking de su desempeño en innovación a escala internacional. Recurren a expertos internacionales de la misma manera que el Gobierno Vasco lo hace a mayor escala. Entre sus actuaciones, hay varias iniciativas pioneras en España. También compiten entre sí hasta cierto punto. Esta competencia y los recursos asociados a la misma pueden ser utilizados para influir en las decisiones relativas a la ubicación de empresas o de otras infraestructuras de CTI. Habida cuenta de la reducida superficie del País Vasco, esta competencia quizás no siempre sirvan de manera óptima los intereses de la región. Existe una amplia gama de programas promocionados a escala territorial.

Bizkaia es el mayor en términos de PIB, de población y de gasto público en promoción económica. Sus presupuestos del año 2010 dedicaban un 33% de los recursos a infraestructuras, un 22% a la promoción de la innovación, un 18% al apoyo a las empresas, un 19% al empleo y generación de conocimiento y un 8% a otros servicios entre los que se encuentran las TICs. Bizkaia promovió el primer parque tecnológico del País Vasco (y de España). BEAZ Bizkaia es la agencia pública territorial encargada de fomentar la competitividad empresarial y de convertir el territorio en un área más innovadora, más creativa, más dinámica y más emprendedora. Esta agencia respalda proyectos de innovación empresarial, un fondo de capital inicial, una incubadora de empresas (la primera en España) y una red de innovación (BIZKAIA:XEDE). También promueve la atracción de talento investigador e innovador hacia las empresas a las que abona ciertos gastos en los que incurren al contratar a un candidato internacional y para apoyar su reubicación. El programa PREMIE dirigido a micro y pequeñas empresas promueve la innovación organizativa siguiendo el Modelo de Excelencia de EFQM para apoyar a las empresas “basadas en las personas” (más de 800 empresas participantes). Bizkaia también edita publicaciones, como el libro “Guías para la transformación” cuyo objetivo es ayudar a las empresas y a otras organizaciones civiles a incrementar su competitividad y sostenibilidad.

Araba-Álava, el territorio más pequeño, tiende a centrar sus esfuerzos en su tejido empresarial que no está tan bien atendido por otros programas del País Vasco, en particular en las Pymes y en las empresas de sectores de actividad más tradicionales. Cabe señalar también que Araba-Álava dedica una mayor cuota relativa de su presupuesto de promoción económica a la formación que los otros territorios.



Gipuzkoa también ha adoptado un enfoque de doble vertiente en el apoyo a su sistema de innovación. Por una parte, hay programas para los clústeres tradicionales, así como para aquellos vinculados al espíritu de las cooperativas, ampliamente representadas en la zona y que simboliza Mondragón. El Programa de la Red de Ciencia, Tecnología e Innovación de Gipuzkoa respalda a aquellos agentes de la RVCTI (Red vasca) que están ubicados en su territorio. Entre los mismos están cinco de los 7 CIC de la región, así como la mitad de sus BERC y unidades de I+D empresarial. Esto complementa el gasto del Gobierno Vasco. El programa TXEKIN promueve las start-ups, BARNETEKIN las spin-offs con origen en empresas, y EMEKIN está destinado a las mujeres emprendedoras. El programa GIPUZKOA BERRITZEN tiene como objetivo obtener un mayor beneficio económico de las inversiones en I+D+i. Este territorio también ha tomado algunas otras medidas singulares en términos de cambio cultural y de aprovechamiento de oportunidades en sectores creativos (véase el Recuadro 3.6).



Recuadro 3.6. Gipuzkoa: construir una sociedad creativa, emprendedora e “inteligente”

Gipuzkoa promociona una serie de programas que persiguen transformar la socie-dad en general y hacerla más emprendedora, más creativa y con más éxito.

Emprendizaje: En Kosmodisea, que ya cuenta con cuatro ediciones, han participado 80 profesores y más de 1.400 estudiantes, incluyendo a 12 grupos, procedentes de 41 centros educativos. El programa es un juego cooperativo entre estudiantes que se basa en un uso intensivo de las TIC. Su objetivo es desarrollar valores ligados a una cultura emprendedora en la educación no universitaria. Otros programas están enfocados a estudiantes a través de los manuales didácticos HASI ETA HAZI. Gipuzkoa también fomenta el emprendizaje en instituciones de educación superior.

Inteligencia emocional y social: Los conceptos de inteligencia emocional y social, divulgados por Daniel Goldman, ilustran aquellas características de los individuos que contribuyen a un mayor éxito en su vida personal y profesional. Gipuzkoa ha promocionado ampliamente este concepto. Se han desarrollado líneas directrices para la didáctica de la inteligencia emocional y social que hasta ahora han sido incorporadas a la programación de entre un 30 y un 40% de los centros educativos. Existen publicaciones que estudian el concepto para el entorno de trabajo, las comunidades, y para niños y familias. Este modelo también está siendo promovido en los ámbitos del deporte y de la formación empresarial.

Basque Culinary Centre: San Sebastián es la capital de las estrellas Michelin (tiene más estrellas per cápita que cualquier otra ciudad). Apoyándose en la fuerte tradición culinaria de la zona, el BCulinary ofrecerá un título universitario de Grado en Artes Culinarias por medio de la Universidad de Mondragón y unas instalaciones de última generación para la investigación y la docencia. El proyecto combina formación, investigación, innovación y transferencia de tecnología en las distintas áreas de los alimentos y la ciencia. El centro contará con una Facultad de Ciencias Gastronómicas así como con un Centro de Investigación e Innovación en Alimentación y Gastronomía. Trabajará en el desarrollo de seis líneas de investigación: educación y hábitos alimentarios, responsabilidad social alimentaria, tendencias de la alimentación, innovación en la gestión de empresas del sector, desarrollo de tecnologías asociadas, y elaboración, presentación y conservación de los alimentos.



Agencias de desarrollo local: apoyo a las Pymes y a las redes de innovación

Las agencias de desarrollo local (ADL) son otro tipo de agente que está ganando en protagonismo en el paisaje del apoyo a la innovación del País Vasco. Por lo general, fueron creadas en los años ochenta coincidiendo con un periodo de fuerte reestructuración industrial y pérdida de empleo. Su misión inicial como entes generadores de empleo ha evolucionado con el tiempo. En los últimos años, han asumido un papel más activo en el apoyo a las Pymes y en la creación de redes para respaldar la innovación. Sin embargo, deben darse más oportunidades para que coordinen con políticas de mayor rango y evitar que su papel se limite a cubrir lagunas existentes en políticas que podrían ser mejor diseñadas al nivel regional.

Las agencias de desarrollo local como grupo tienen un peso y un alcance notables. En 2009, existían 33 ADL que empleaban a 503 personas y atendían a 165 municipios, con una cobertura del 84% de la población vasca. Sus presupuestos combinados ascendían a 79 millones de EUR, financiados en parte por los municipios (43%) y con ingresos/otras fuentes (11%). Casi la mitad de sus recursos procedían de instancias más altas de la Administración, entre las que se encuentran las Diputaciones Forales (13%), el Gobierno Vasco (19%), España (11%), y la Unión Europea (3%). Aproximadamente la mitad de los presupuestos conjuntos de las ADL (51%) se destinó a proyectos relacionados con el empleo. La otra mitad se distribuyó entre distintas actuaciones de apoyo a las empresas como la creación de empresas, el comercio, el turismo, proyectos estratégicos, etc.

Se han realizado varios estudios acerca de las actividades de desarrollo de redes en estas áreas locales. Estas actuaciones tienen como objetivo cambiar la mentalidad de los agentes locales. Por ejemplo, se averiguó que tras la implementación del Ezagutza Gunea se observó un comportamiento más colectivo de las empresas; los ayuntamientos locales fueron más allá de la oferta de hardware para ofrecer programas de software; y las agencias de desarrollo local ampliaron su perspectiva y pasaron a considerar el trabajo en red como una herramienta de desarrollo local más allá de la prestación de servicios directos (Aranguren et al., 2010). Estas actuaciones a escala local potencian los objetivos del Gobierno Vasco de construir una sociedad más interconectada con un planteamiento más amplio de la innovación.



Conclusión

El País Vasco tiene un dilatado historial de éxitos en la formulación autónoma de políticas de CTI, que ha servido de modelo para muchas regiones de la OCDE. Esto es atribuible en parte a los importantes recursos disponibles a nivel regional (comparados con otras regiones de España o con numerosas regiones de la OCDE) y a elecciones estratégicas para cubrir las lagunas existentes en las políticas de instancias superiores de la Administración, adaptadas a la estructura industrial de la región y a los agentes de su sistema de innovación. El País Vasco ha ido aumentando los fondos captados fuera de su región a través de programas españoles y de la UE. También ha aprovechado oportunidades de colaborar con la Administración española en la ejecución de estrategias nacionales clave y en el desarrollo de grandes infraestructuras de CyT.

La necesidad más urgente que ha de cubrir el País Vasco en materia de gobernanza es lograr una cooperación interdepartamental que sea operativa en sus políticas de CTI. Es posible que para ello sea necesario un liderazgo de alto nivel ejercido desde la Presidencia del Gobierno Vasco, estableciendo esta cooperación no solo entre los dos departamentos más activos en el campo que nos ocupa (Industria y Educación), sino también con otros que cuentan con infraestructuras de investigación y CyT (como Sanidad y Agricultura). Por otra parte, un planteamiento más amplio de la innovación implica a un número de departamentos mayor que los “de siempre” en lo que a política de CTI atañe. Esta cooperación puede ayudar a dar solución a la necesidad de una agenda de I+D más unificada entre departamentos, a identificar usos más creativos a los que aplicar el Fondo de Innovación, así como a dar soporte a la planificación de infraestructuras de I+D. Todas estas cuestiones podrían ser objeto de una mayor orientación hacia los retos sociales más apremiantes de la región, así como hacia sus fortalezas industriales. La innovación en los servicios públicos es otro campo que la coordinación y sensibilidad interdepartamental podrían promover. Existen dentro de la OCDE muchos ejemplos de colaboración interdepartamental y de horizontalización de la política de innovación que el País Vasco puede tomar como referencias.

También se precisan sistemas de seguimiento y evaluación adaptados. Este comentario es habitualmente aplicable a cualquier región de la OCDE. Pero en el País Vasco, se dan algunas características en el apoyo público actual - sustancialmente mayor en términos de comparación internacional -, no en lo que se refiere al volumen total del gasto en políticas de CTI per se, que hacen que esta evaluación resulte más imperativa. La “adicionalidad” de estas inversiones es un aspecto que está infradesarrollado en las evaluaciones

3. GOBERNANZA MULTINIVEL EN LA POLÍTICA DE CTI DEL PAÍS VASCO26� –


y valoraciones actuales. Muchas evaluaciones de la región ya aportan una información valiosa a los responsables de la formulación de las políticas. Esto se podría complementar con inversiones en, y la promoción de, sistemas de seguimiento adaptados que permitan a los gestores de los programas administrarlos más eficazmente.

Por último, las múltiples capas de gobernanza ofrecen la ventaja de la experimentación y de la consiguiente adaptación a las necesidades locales, pero también conllevan cierto grado de duplicidad. Se requieren mecanismos que propicien una mejor coordinación entre las diferentes instituciones, de forma que se reduzcan las ineficacias a nivel de territorios y entes locales. En consecuencia, más allá del Consejo Vasco de CTI que, siendo un órgano oficial, puede verse abocado a debates políticos, resulta vital que existan diferentes foros de encuentro y debate entre los distintos actores. Innobasque, Innovanet y otros agentes pueden ofrecer el espacio de discusión y acción común que propicie una mayor complementariedad y coordinación de programas entre los diferentes niveles de la Administración vasca.



Notas

1. Estos importes no se corresponden con los importes proyectados en el PCTI, que son significativamente más elevados y deben reflejar un abanico más amplio de gastos.

2. El dato que aporta la FECYT (2009) de 249,35 millones de EUR en 2007 es inferior al que figura en el PCTI 2006-2010 del País Vasco, que indica 407,76 millones de EUR para el mismo año. A efectos de comparación entre regiones españolas, se ha utilizado el cálculo estandarizado realizado por la FECYT con datos del Ministerio español de Economía y Hacienda.

3. Para comentarios acerca de este reparto de competencias, véase por ejemplo Bacaria et al. (2004) y Sanz-Menéndez, L. y L. Cruz-Castro (2005).

4. El Real Decreto 3/2009 de 1 de enero 2009 formaliza la decisión tomada el 11 de diciembre 2008 en la reunión de la Comisión Mixta de hacer efectiva la transferencia.

5. Se trata del Centro de Física de Materiales en San Sebastián y de la Unidad de Biofísica en Leioa.

6. Datos del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) tal y como figuran en el Informe COTEC 2009.

7. Tal y como figura en las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 25 y 26 de mayo de 2010 (ST10266/10).

8. Originalmente puesta en marcha por el Consejo Europeo en 2000, fue simplificada en 2005 para intensificar su enfoque en el empleo y el crecimiento. Uno de los dos principales indicadores para esta estrategia es una intensidad de I+D del 3% para el 2010 (inversión pública y privada total en I+D con respecto al PIB). El otro es una tasa de empleo del 70% para 2010.



9. La Declaración de Bolonia de junio 1999 ha permitido ir lanzando desde entonces una serie de reformas relativas a la educación superior que posibilitan una mayor estandarización en países e instituciones, que resultan más atractivas para los estudiantes europeos y no europeos. Las tres prioridades del Proceso de Bolonia son: introducción del sistema de tres ciclos (bachillerato/máster/doctorado), el aseguramiento de la calidad y la homologación de las cualificaciones, y los periodos lectivos.

10. Los cuatro programas principales son: el Programa de Cooperación para vínculos investigación-industria en un marco transnacional, el Programa Ideas para respaldar la investigación fundamental, el Programa Personas para apoyar a jóvenes investigadores existentes y atraer a otros nuevos, y el Programa Capacidades para promover la excelencia en la investigación como por ejemplo en las infraestructuras de investigación, los clústeres de investigación y la investigación relevante para las Pymes. Para más información, véase http://cordis.europa.eu/fp7.

11. Inspirado en el modelo de la Fundación Nacional para la Ciencia de EEUU, el CEI fue creado en 2007 para apoyar a los investigadores destacados de Europa con escenario “cielo azul” o “frontera del conocimiento”. Las Starting Grants del CEI financian a figuras destacadas y prometedoras de la investigación. Las Advanced Grants están destinadas a investigadores consagrados para que lleven a cabo investigación de frontera en el ámbito de su elección, incluida la investigación de alto riesgo e interdisciplinar. Para más información, véase http://erc.europa.eu/index.cfm.

12. Datos aportados por Innobasque.

13. Datos del Ministerio de Ciencia e Innovación y de su agencia CDTI, octubre 2003, presentación del “V Programa Marco (1999-2002): Participación de las Comunidades Autónomas.” Y abril 2010, presentación de la “Participación Española en el VII Programa Marco: Resultados provisionales por CCAA (2007-2009)”.

14. Según consta en la tabla 5 del “VI Programa Marco de I+D (2003-2006): Análisis y Resultados de la Participación Española”, CDTI, última revisión de agosto 2007.

15. La CIRIT ha sido recientemente reorganizada y es ahora la CIRI, Comisión Interministerial de Investigación e Innovación



16. Se llamó la atención de la OCDE sobre un ejemplo de tal duplicidad en el transcurso de la misión de recogida de información.

17. Véase por ejemplo: www.innovations.harvard.edu.

18. Para más información, véase: www.mepin.eu.

19. El desarrollo de este plan se llevó a cabo en varias fases. Una fase consistió en obtener análisis externos (en particular por parte de Orkestra). Se creó un comité de proyecto con varios agentes: Orkestra (think tank – enfoque en el asesoramiento técnico), Innobasque (Agencia Vasca de la Innovación – enfoque centrado en grupos de trabajo y las propuestas que éstos formulan), Euskalit (Fundación Vasca para la Excelencia – grupos de trabajo y puesta en práctica de medidas). Las sesiones de los grupos de trabajo sobre temas clave respaldados por el comité de proyecto fueron seguidas de entrevistas a un panel de grupos de interés clave (público, agentes del sistema de innovación, etc.).

20. Un estudio de Deloitte examina los efectos multiplicadores de los centros tecnológicos sobre las empresas, pero no sobre las políticas de las que se benefician. Es más, las agencias del País Vasco responsables de la ejecución de las políticas de CyT y de innovación parecen disponer de un conjunto bastante limitado de evaluaciones de los programas y de los instrumentos financieros destinados a apoyar los proyectos de I+D+i que ellas mismas gestionan. El indicador de evaluación utilizado con mayor frecuencia es la ratio entre los proyectos presentados y los aprobados, lo que poco dice acerca de la eficiencia o el impacto.

21. El apoyo público con efecto positivo multiplicador sobre el gasto privado en I+D es un ejemplo de adicionalidad de input. El apoyo público que conduce a resultados positivos en términos de productividad, patentes o cuotas de mercado, por ejemplo, es adicionalidad de output.

22. Significa que el apoyo público fortalece un proceso de aprendizaje mediante el cual las empresas mejoran y diversifican sus modos de adquirir conocimiento y amplían sus modos de innovar, en particular a través de una mayor cooperación (OCDE, 2006).

23. Encuestas de innovación como fuente clave de información para evaluar los efectos de adicionalidad de comportamiento. Los países



miembros de la OCDE recurren cada vez más al concepto de adicionalidad de comportamiento (y no solo a la adicionalidad de input y/o adicionalidad de output) para evaluar la eficiencia de los programas de apoyo a la I+D empresarial (OCDE, 2006).

24. Si bien se ha argumentado que, en algunos programas que incluyen proyectos de cooperación entre empresas y centros tecnológicos, la SPRI abona las subvenciones una vez que el proyecto aprobado ha sido ejecutado (Olazarán y Otero, 2007).



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© 2011 Innobasque para esta edición en españolPublicado en acuerdo con la OECD, Paris.

Impreso en EspañaDepósito Legal: BI-770-2011

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