НАЦІОНАЛЬНИЙ ЮРИДИЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Кваліфікаційна наукова

праця на правах рукопису

ЦИМБАЛІСТЕНКО ОЛЕКСАНДР ОЛЕКСАНДРОВИЧ

УДК 347.963 (477)

ДИСЕРТАЦІЯ

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА

ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО

РОЗСЛІДУВАННЯ

12.00.10 «Судоустрій; прокуратура та адвокатура»

Юридичні науки

Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,

результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело

О. О. Цимбалістенко

Науковий керівник Каркач Павло Михайлович, кандидат юридичних наук, професор

ХАРКІВ – 2017

1

АНОТАЦІЯ

Цимбалістенко О. О. Організаційно-правові основи прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. –

Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за

спеціальністю 12.00.10 «Cудоустрій; прокуратура та адвокатура». – Національний

юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки

України, Харків, 2017.

У дисертації здійснено комплексне дослідження організаційно-правових основ

прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового

розслідування, сформульовано низку теоретичних положень, висновків і практичних

рекомендацій, спрямованих на удосконалення норм національного законодавства й

підвищення ефективності діяльності органів прокуратури у сфері кримінального

провадження.

В процесі дослідження було з’ясовано правову природу діяльності прокурора на

початковому етапі досудового розслідування; встановлено предмет, об’єкти,

суб’єктів та завдання прокурорського нагляду за законністю початку досудового

розслідування; охарактеризовано правові основи прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування з урахуванням

міжнародних стандартів; сформульовано систему і види повноважень прокурора при

здійсненні нагляду на початковому етапі досудового розслідування, особливості їх

реалізації; розкрито тактику і методику здійснення прокурорського нагляду за

законністю внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.

У роботі формулюється наукова новизна отриманих результатів, яка полягає в

тому, що дисертація є першою у вітчизняній юридичній науці монографічною

працею, у якій проводиться комплексне теоретичне дослідження організаційних і

правових основ прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому

етапі досудового розслідування в умовах дії КПК України від 2012 р.

Досліджено правову природу і соціальне призначення прокурорського нагляду

як основного засобу забезпечення законності на початковому етапі досудового

2

розслідування, який реалізується в межах конституційної функції прокуратури з

організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення

відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за

негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

Зазначена діяльність прокурора має кримінально-процесуальну природу і

характеризується наявністю владно-розпорядчих повноважень прокурора,

закріплених у КПК України.

Обґрунтовано, що прокурорська діяльність на початковому етапі досудового

розслідування передує формальному початку досудового розслідування і пов’язана

із отриманням інформації про вчинене кримінальне правопорушення у будь-який

встановлений законом спосіб. Одночасно, вона виходить за межі внесення

відомостей про вчинене кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру

досудових розслідувань задля забезпечення належних процесуальних і

організаційних умов для початку досудового розслідування, розкриття

кримінального правопорушення по «гарячих слідах» і встановлення особи, яка його

вчинила. Центральне місце у структурі цієї діяльності, що дозволяє говорити про її

єдність і відносну відокремленість від інших напрямів діяльності прокурора у

кримінальному провадженні, займає внесення відомостей про вчинене кримінальне

правопорушення до ЄРДР і пов’язані із цим процесуальні й інші дії.

Встановлено предмет прокурорського нагляду за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування з точки зору додержання критеріїв або

умов, наявність або відсутність яких зумовлює оцінку прокурором стану законності

у відповідній сфері. Їх складають: (1) повнота прийняття та реєстрації заяв та

повідомлень про кримінальні правопорушення; (2) правильність реєстрації заяв та

повідомлень про кримінальні правопорушення; (3) обґрунтованість початку

досудового розслідування; (4) своєчасність початку досудового розслідування; (5)

додержання правил щодо підслідності; (6) формування механізму досудового

розслідування; (7) допустимість проведення першочергових слідчих (розшукових)

дій; (8) забезпечення прав і законних інтересів учасників кримінального

провадження на початковому етапі досудового розслідування.

3 Встановлено об’єкти і суб’єктів прокурорського нагляду за додержанням

законів на цьому етапі. До об’єктів нагляду віднесено органи досудового

розслідування та оперативні підрозділи, їх службових осіб, передусім слідчого та

керівника органу досудового розслідування, а також інших суб’єктів,

уповноважених законом на здійснення певних дій, що стосуються початку

досудового розслідування (на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, здійснення затримання, реагування на повідомлення

про кримінальне правопорушення тощо). Суб’єктами розглядуваного нагляду у

межах органу прокуратури є визначений його керівником прокурор-процесуальний

керівник відповідного досудового розслідування, а також прокурор, на якого згідно

з розподілом покладено обов’язок зі здійснення нагляду за законністю приймання,

обліку, реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення, внесення

інформації щодо них до ЄРДР.

Сформульовано систему завдань, які виконує прокурор при здійсненні нагляду

за законністю на початковому етапі досудового розслідування, до яких віднесено

загальні, спеціальні та окремі завдання. В якості окремих завдань нагляду, які дають

змогу визначити пріоритети наглядової діяльності прокурора і оцінити її

ефективність, визначено забезпечення: (1) своєчасності початку досудового

розслідування; (2) виконання уповноваженими органами і їх посадовими особами

покладених на них обов’язків на початковому етапі досудового розслідування; (3)

додержання прав і законних інтересів учасників кримінального провадження.

Проаналізовано правові основи прокурорського нагляду за додержанням

законів на початковому етапі досудового розслідування, до яких віднесено

положення Конституції та законів України, а також підзаконних і відомчих актів, які

регламентують правовідносини, що складаються у зв’язку із початком досудового

розслідування, та здійсненням прокурорського нагляду за його законністю. Також

встановлено систему міжнародних стандартів прокурорського нагляду за законністю

на початковому етапі досудового розслідування, яким повинні відповідати вказані

правові основи на національному рівні.

Визначено потребу в удосконаленні методичних рекомендацій, присвячених

4

питанням реалізації прокурорської діяльності на початковому етапі досудового

розслідування, проведенню перевірок додержання закону при прийманні заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення. Також встановлено необхідність

підготовки і направлення до місцевих прокуратур листів про позитивний досвід

роботи на цьому напрямі, систематичного проведення навчальних занять з цієї

тематики та інших форм підвищення кваліфікації прокурорів, які здійснюють нагляд

за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування.

Досліджено та класифіковано повноваження прокурора при здійсненні нагляду

за додержанням закону на початковому етапі досудового розслідування.

Класифіковано правові засоби, які використовує прокурор на початковому етапі

досудового розслідування, на дві великі групи: (1) спрямовані на виявлення

порушень закону та (2) спрямовані на усунення порушень закону. Їм кореспондують

надані прокуророві повноваження процесуального керівника досудового

розслідування, обмеженість яких виявляється через наявність прогалини у

нормативній регламентації діяльності прокурора до моменту внесення відомостей

про кримінальне правопорушення до ЄРДР.

Детально розглянуто основний засіб виявлення порушень закону на

початковому етапі досудового розслідування, яким є прокурорська перевірка.

Визначено різновиди таких перевірок, зумовлені специфікою початкового етапу

досудового розслідування. Надано докладну характеристику основним засобам

усунення порушень законів (актам прокурорського реагування) на початковому

етапі досудового розслідування, якими виступають постанови та вказівки

прокурора. Їх застосування залежить від конкретних питань, що виникають перед

прокурором при здійсненні нагляду. В той же час, закон не надає прокуророві дієвих

правових засобів щодо ініціювання притягнення службових осіб органів досудового

розслідування до відповідальності (в т. ч. і дисциплінарної) за допущені на

початковому етапі досудового розслідування порушення закону.

Встановлено особливості прокурорського нагляду за законністю внесення

даних до ЄРДР, які визначаються існуванням в органах досудового розслідування

подвійної, або дворівневої, системи обліку і реєстрації відповідних даних: відомчої і

5

міжвідомчої. Сформульовано тактику й методику перевірки додержання законів у

сфері внесення даних до ЄРДР, під часу якої прокурор має перевірити законність

кожної зі складових цього процесу, якими є: прийняття заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення; їх облік і реєстрація; внесення до ЄРДР. На кожному

з цих етапів прокурор має з’ясовувати додержання вимог повноти, безперервності і

оперативності, належного суб’єкта прийняття, обліку і реєстрації заяв і повідомлень

про вчинені кримінальні правопорушення.

Аргументовано, що перевірка прокурором обґрунтованості внесення даних про

кримінальне правопорушення до ЄРДР передбачає встановлення наявності підстави

і приводу для цього, які співвідносяться як достатні дані, що вказують на наявність

ознак складу кримінального правопорушення у певній події, та джерела, що їх

містять. Вказана перевірка спрямована як на виявлення прихованих від реєстрації

кримінальних правопорушень, так і встановлення кримінальних проваджень,

розпочатих без достатніх приводів і підстав.

Запропоновано тактику й методику здійснення прокурором організації і

процесуального керівництва досудовим розслідуванням на початковому його етапі,

що реалізується у двох напрямах: по-перше, контроль за тим, щоб процесуальні дії

не здійснювалися до моменту початку досудового розслідування (внесення даних

про кримінальне правопорушення до ЄРДР), і, по-друге, вжиття заходів до

оперативного початку досудового розслідування, здійснення на початковому його

етапі всіх необхідних дій для подальшого ефективного кримінального провадження.

Розглянуто забезпечення прав і законних інтересів учасників кримінального

провадження як важливий відносно самостійний напрям прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування.

Першочергове значення при цьому має захист прокурором прав і законних інтересів

підозрюваного та потерпілого, а також заявника, якщо він не виступає потерпілим.

Прокурор повинен перевірити своєчасність і обґрунтованість надання вказаним

особам відповідного процесуального статусу, а також додержання органами

досудового розслідування та іншими уповноваженими особами прав вказаних

суб’єктів, насамперед, щодо роз’яснення їх прав та обов’язків, та забезпечення їх

6

реалізації на початковому етапі досудового розслідування.

Розкривається практичне значення одержаних у дисертації результатів та

напрями їх використання у науково-дослідницькій, правотворчій, навчальній та

навчально-методичній, а також правовиховній сферах діяльності.

Ключові слова: прокурор, кримінальне провадження, початковий етап

досудового розслідування, повноваження прокурора, заяви і повідомлення про

кримінальні правопорушення, Єдиний реєстр досудових розслідувань.

СПИСОК ПУБЛІКАЦІЙ ЗДОБУВАЧА

Наукові праці, в яких опубліковані основні результати дисертації:

1. Цимбалістенко О. Правова природа діяльності прокурора на початковому етапі досудового розслідування. Вісник прокуратури. 2013. № 6. С. 69-75.

2. Цимбалістенко О. Проблеми прокурорського нагляду за законністю затримання особи на початковому етапі досудового розслідування. Вісник Національної академії прокуратури України. 2014. № 1 (спец. вип.). С. 52-57.

3. Цымбалистенко А. Обеспечение прокурором прав и законных интересов участников уголовного производства на начальном этапе досудебного расследования. Legea si Viaţa. 2014. № 12/2. С. 133-137.

4. Цимбалістенко О. О. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2015. № 35. С. 153-156.

5. Цимбалістенко О. О. Прокурорська перевірка додержання закону під час прийняття органами досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення. Право і суспільство. 2016. № 1. Ч. 2. С. 180-185.

Наукові праці, які засвідчують апробацію матеріалів дисертації:

6. Цимбалістенко О. О. Предмет прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Актуальні проблеми судового права : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., присвяч.. пам’яті проф. Івана Єгоровича Марочкіна (Харків, 30 жовт. 2015 р.) / редкол. Л. М. Москвич (голова) та ін. Харків: Право, 2015. С. 148-151.

7 7. Цимбалістенко О. О. Акти прокурорського реагування на порушення

закону на початковому етапі досудового розслідування. Від громадянського суспільства – до правової держави: ХІІ міжнар. наук. конф. мол. вчених та студентів, 22 квітня 2016 р., м. Харків: Зб. тез доп. Харків: ХНУ ім. В. Н. Каразіна, 2016. С. 433-435.

SUMMARY

Tsymbalistenko A. A. Organizational and legal bases of public prosecutor's supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation. – Qualification scientific work as a manuscript.

The dissertation for obtaining the scientific degree of a candidate of juridical sciences in 12.00.10 «Juridiciary; prosecutor`s office and advocacy». – National legal university named after Yaroslav the Wise, Ministry of Education and Science of Ukraine, Kharkiv, 2017.

In the dissertation complex research of organizational and legal bases of public prosecutor's supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation is carried out. A number of theoretical conclusions and the practical recommendations directed on improvement of standards of the national legislation and increase of efficiency of activity of prosecutor's office in the sphere of criminal proceedings is formulated.

In the course of the research the legal nature of activity of the prosecutor at the initial stage of pre-judicial investigation has been found out; the subject, objects, subjects and tasks of public prosecutor's supervision of legality of the beginning of pre-judicial investigation is established; legal bases of public prosecutor's supervision of compliance with laws at the initial stage of pre-judicial investigation taking into account the international standards are characterized; the system and types of powers of the prosecutor at implementation of supervision at the initial stage of pre-judicial investigation, feature of their realization is formulated; tactics and a technique of implementation of public prosecutor's supervision of legality of introduction of data to the Unified register of pre-judicial investigations is opened.

In work scientific novelty of the received results, being that the dissertation is the qualifying work first in domestic jurisprudence in which it is carried out complex

8

theoretical researches of organizational and legal bases of public prosecutor's supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation in the conditions of action of the Criminal procedural code of Ukraine from 2012 is formulated.

The legal nature and social purpose of public prosecutor's supervision as main instrument for ensuring of legality at the initial stage of pre-judicial investigation were investigated. It is considered within the constitutional function of prosecutor's office on the organization and the procedural management of pre-judicial investigation, permissions according to the law of other questions during criminal proceedings, supervision of private and other investigatory and search actions of law enforcement bodies. This activity of the prosecutor has the criminal and procedural nature and is characterized by existence of imperious powers of the prosecutor fixed in the Criminal procedural code of Ukraine.

It is proved that public prosecutor's activity at the initial stage of pre-judicial investigation precedes the formal beginning of pre-judicial investigation and is connected with obtaining information on a perfect criminal offense any established law in the way. It is beyond introduction of data on a criminal offense into the Uniform register of pre-judicial investigations for providing appropriate procedural and organizational conditions to start pre-judicial investigation, disclosure of a criminal offense on "hot scents" and establishment of the person which made it. The central place in structure of this activity occupies introduction of data on a criminal offense into the Uniform register of pre-judicial investigations. It allows speaking about unity and isolation from other activities of the prosecutor in criminal proceedings.

The subject of public prosecutor's supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation as observance of criteria on the basis of which the prosecutor estimates a legality condition in this sphere is established. Them make: (1) completeness of acceptance and registration of statements and messages on criminal offenses; (2) correctness of registration of statements and messages on criminal offenses; (3) validity of the beginning of pre-judicial investigation; (4) timeliness of the beginning of pre-judicial investigation; (5) observance of rules of a competences; (6) formation of the mechanism of pre-judicial investigation; (7) admissibility of carrying out prime investigatory (search) actions; (8) ensuring the rights and legitimate interests of participants of criminal proceedings at the initial stage of pre-judicial investigation.

Objects and subjects of public prosecutor's supervision of observance of laws at this

9

stage are established. Bodies of pre-judicial investigation and operative divisions, their officials are carried to objects of supervision, first of all the investigator and the head of pre-judicial investigation’s body. Also them are other subjects authorized by the law on implementation of certain actions, concerning the beginning of pre-judicial investigation (on acceptance and registration of statements and messages on criminal offenses, detention implementation, response to messages on a criminal offense etc.). Subjects of this supervision is defined by the head of body of prosecutor's office the prosecutor - the procedural head of pre-judicial investigation, and also the prosecutor to whom the duty on implementation of supervision of legality of acceptance, the account, registration of statements for criminal offenses and introduction of information on them into the Uniform register of pre-judicial investigations is assigned.

The system of tasks which are carried out by the prosecutor at implementation of supervision of legality at the initial stage of pre-judicial investigation to which the general, special and individual tasks are carried is formulated. As individual tasks of supervision which allow to define priorities of supervising activity and to estimate its efficiency, are defined: (1) timely beginning of pre-judicial investigation; (2) execution by authorized bodies and their officials of the duties assigned to them at the initial stage of pre-judicial investigation; (3) observance of the rights and legitimate interests of participants of criminal proceedings.

Legal bases of public prosecutor's supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation to which provisions of the Constitution and laws of Ukraine, and also the departmental acts, the regulating legal relationship developing in connection with the beginning of pre-judicial investigation and implementation of public prosecutor's supervision of its legality are carried are analyzed. The system of the international standards of public prosecutor's supervision of legality at the initial stage of pre-judicial investigation to which there should correspond the specified legal bases at national level is established.

The need for improvement of the methodical recommendations devoted to questions of implementation of public prosecutor's activity at the initial stage of pre-judicial investigation, to carrying out checks of observance of the law at reception of statements for criminal offenses is defined. Need of preparation and the direction in local prosecutor's offices of letters on positive experience on this direction, systematic carrying out studies

10

on this subject among the prosecutors who are carrying out supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation is also established.

Powers of the prosecutor are investigated and classified at implementation of supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation. Legal means which are used by the prosecutor at the initial stage of pre-judicial investigation are divided into two groups: (1) directed on identification of violations of the law; (2) directed on elimination of violations of the law. To them there correspond the powers of the procedural head of pre-judicial investigation conferred to the prosecutor. They are limited because of existence of gaps in a standard regulation of activity of the prosecutor till introduction of data on a criminal offense into the Uniform register of pre-judicial investigations.

The main means of identification of violations of the law at the initial stage of pre-judicial investigation which public prosecutor's check is in details considered. The types of such checks caused by specifics of the initial stage of pre-judicial investigation are defined. The detailed characteristic is provided to means of elimination of violations of the law (acts of public prosecutor's reaction) at the initial stage of pre-judicial investigation as which resolutions and instructions of the prosecutor act. Their application depends on the specific questions arising before the prosecutor at implementation of supervision. However the law does not provide to the prosecutor of effective legal means for initiation of accountability of officials of bodies of pre-judicial investigation for the violations of the law allowed by them at the initial stage of pre-judicial investigation.

Features of public prosecutor's supervision of legality of introduction of the pre-judicial investigations given in the Uniform register, defined by existence in bodies of pre-judicial investigation of double system of the account and registration of the relevant data are established: departmental and interdepartmental. Tactics and a technique of check of observance of laws in the sphere of introduction of the pre-judicial investigations given in the Uniform register during which the prosecutor should check legality of each of components of this process which are is formulated: adoption of statements and messages on criminal offenses; their account and registration; entering into the Uniform register of pre-judicial investigations. On each of these stages the prosecutor should establish observance of requirements of completeness, continuity and the efficiency, the appropriate subject of acceptance, the account and registration of statements for criminal offenses.

11 It is given reason that check by the prosecutor of validity of introduction of data on

criminal offenses in the Uniform register of pre-judicial investigations provides occasion and basis establishment for this purpose. They are defined as the sufficient data indicating existence of structure of a criminal offense in a certain event, and sources which contain them. The specified check is directed as on identification of the criminal offenses hidden from registration, and establishment of the criminal proceedings begun without sufficient occasions and the bases.

Tactics and technique of implementation by the prosecutor of the organization and the procedural management of pre-judicial investigation at its initial stage is offered. It is carried out in two directions: first, control of that procedural actions were not carried out till introduction of data on criminal offenses into the Uniform register of pre-judicial investigations; secondly, taking measures by the operative beginning of pre-judicial investigation, implementation at its initial stage of all necessary actions for further effective criminal proceedings.

Ensuring the rights and legitimate interests of participants of criminal proceedings as the important independent direction of public prosecutor's supervision of observance of laws at the initial stage of pre-judicial investigation is considered. Prime value protection by the prosecutor of the rights and legitimate interests of the suspect and the victim, and also the applicant if he does not act as the victim thus has. The prosecutor is obliged to check timeliness and validity of granting to the specified persons of the corresponding procedural status. Also it should check observance by bodies of pre-judicial investigation of the rights of the specified subjects, an explanation of their rights and duties, ensuring their implementation at the initial stage of pre-judicial investigation.

The practical significance of the results obtained in the dissertation and the directions of their use in research, normative, educational and law-enforcement activities is revealed.

Key words: prosecutor, criminal proceedings, initial stage of pre-judicial investigation, power of the prosecutor, statement and message on criminal offenses, Uniform register pre-judicial investigations.

LIST OF PUBLICATIONS OF THE APPLICANT

Scientific works in which the main results of the dissertation are published: 1. Tsymbalistenko, O. Pravova pryroda diyalnosti prokurora na pochatkovomu

12

etapi dosudovoho rozsliduvannia. Visnyk prokuratury. 2013. № 6. P. 69-75 [in Ukrainian]. 2. Tsymbalistenko, O. Problemy prokurorskoho nahliadu za zakonnistiu

zatrymannia osoby na pochatkovomu etapi dosudovoho rozsliduvannia. Visnyk Natsionalnoi akademii prokuratury Ukrainy. 2014. № 1 (spets. vyp.). P. 52-57 [in Ukrainian].

3. Tsуmbalistenko, A. Obespechenye prokurorom prav i zakonnіkh ynteresov uchastnykov uholovnoho proyzvodstva na nachalnom эtape dosudebnoho rassledovanyia. Legea si Viaţa. 2014. № 12/2. P. 133-137 [in Russian].

4. Tsymbalistenko, O. O. Povnovazhennia prokurora pry zdiisnenni nahliadu za doderzhanniam zakoniv na pochatkovomu etapi dosudovoho rozsliduvannia. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu. Seriia «Pravo». 2015. № 35. P. 153-156 [in Ukrainian].

5. Tsymbalistenko, O. O. Prokurorska perevirka doderzhannia zakonu pid chas pryiniattia orhanamy dosudovoho rozsliduvannia zaiav i povidomlen pro kryminalni pravoporushennia. Pravo i suspilstvo. 2016. № 1. Ch. 2. P. 180-185 [in Ukrainian].

Scientific works certifying the testing of the materials of dissertation: 6. Tsymbalistenko, O. O. Predmet prokurorskoho nahliadu za doderzhanniam

zakoniv na pochatkovomu etapi dosudovoho rozsliduvannia. Aktualni problemy sudovoho prava : materialy mizhnar. nauk.-prakt. konf., prysviach.. pamiati prof. Ivana Yehorovycha Marochkina (Kharkiv, 30 zhovt. 2015 r.) / redkol. L. M. Moskvych (holova) ta in. Kharkiv: Pravo, 2015. P. 148-151 [in Ukrainian].

7. Tsymbalistenko, O. O. Akty prokurorskoho reahuvannia na porushennia zakonu na pochatkovomu etapi dosudovoho rozsliduvannia. Vid hromadianskoho suspilstva – do pravovoi derzhavy: ХІІ mizhnar. nauk. konf. mol. vchenykh ta studentiv, 22 kvitnia 2016 r., m. Kharkiv: Zb. tez dop. Kharkiv: KhNU im. V. N. Karazina, 2016. P. 433-435 [in Ukrainian].

2

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ…………………………………………..……..4 ВСТУП……………………………………………………………………………….….. ..5 РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО РОЗСЛІДУВАННЯ………………………………………………. 12 1.1. Природа діяльності прокурора на початковому етапі досудового розслідування…………………………………………………………………………... 12 1.2. Предмет і завдання прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування………………….....……….25 1.3. Правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування……………………………….…......52 РОЗДІЛ 2. ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ НАГЛЯДУ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО РОЗСЛІДУВАННЯ ………..…..70 2.1. Система, види і специфіка реалізації повноважень прокурора при здійсненні нагляду на початковому етапі досудового розслідування……….……….70 2.2. Шляхи виявлення порушень закону на початковому етапі досудового розслідування та засоби прокурорського реагування на них…….……..98 РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЙНО-МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО РОЗСЛІДУВАННЯ…….………………………………………….119 3.1. Нагляд прокурора за законністю прийняття, обліку, реєстрації і внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про кримінальні правопорушення…………………………………………………………………..……119 3.1.1 Перевірка прокурором законності прийняття, обліку і реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення…………………………………...…120 3.1.2 Методика прокурорського нагляду за внесенням відомостей про кримінальні правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань………………..……127 3.2. Особливості здійснення прокурором процесуального керівництва і організації процесуальних дій на початковому етапі досудового розслідування………...…….148 3.3. Забезпечення прокурором прав і законних інтересів учасників кримінального провадження на початковому етапі досудового розслідування………………..……169 ВИСНОВКИ……………………………………………………………….…………...189 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……...……………………………………197 ДОДАТКИ……..……………………………………………………………………….238

3

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

ГП – Генеральний прокурор

ГПУ – Генеральна прокуратура України

ГШР – група швидкого реагування

ДБР – Державне бюро розслідувань

ЖЄО – Журнал єдиного обліку

ЄРДР, Реєстр – Єдиний реєстр досудових розслідувань

ЗУ – Закон України

Інструкція – Інструкція про порядок ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, затверджена

наказом Міністерства внутрішніх справ від 06.11.2015 № 1377

КК – Кримінальний кодекс України

КМРЄ – Комітет Міністрів Ради Європи

КПК – Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012

КПК 1960 р. – Кримінальний процесуальний кодекс України від 28.12.1960

КУпАП – Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984

МВС – Міністерство внутрішніх справ

НАБУ – Національне антикорупційне бюро України

Наказ № 4 гн – Наказ Генерального прокурора України № 4 гн від 19.12.2012 «Про

організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні»

НП – Національна поліція України

ОВС – органи внутрішніх справ

ОМП – огляд місця події

ООН – Організація Об’єднаних Націй

ПАРЄ – Парламентська Асамблея Ради Європи

РЄ – Рада Європи

САП – Спеціалізована антикорупційна прокуратура

СБУ – Служба безпеки України

СОГ – слідчо-оперативна група

ЧЧ – чергова частина

4

ВСТУП

Обгрунтування вибору теми дослідження. Загальний результат

кримінального провадження залежить від своєчасного, обґрунтованого і

процесуально правильного початку досудового розслідування. Основним гарантом

додержання законів на цьому етапі є прокурор. Однак з прийняттям КПК України

від 2012 р. початковий етап досудового розслідування був радикально

реформований, що позначилось на реалізації прокурорської діяльності. Перед

прокурором постали нові завдання щодо забезпечення законності початку

досудового розслідування, захисту прав і свобод особи, взаємодії із органами

досудового розслідування і оперативно-розшукової діяльності. Практика показує,

що в середовищі прокурорсько-слідчих працівників відсутнє єдине розуміння

процесуальних і організаційних правовідносин на початковому етапі досудового

розслідування, що негативно позначається на ефективності кримінального

провадження. У зв’язку із цим діяльність прокурора на початковому етапі

досудового розслідування потребує концептуального переосмислення і надання

науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення її організаційних і тактико-

методичних основ.

Проблеми забезпечення законності на початковому етапі досудового

розслідування опинялися у полі уваги багатьох українських та зарубіжних вчених у

галузі кримінального процесу та теорії прокурорської діяльності, зокрема:

Ю. П. Аленіна, Ю. М. Грошевого, В. В. Долежана, В. С. Зеленецького,

С. О. Іваницького, О. В. Капліної, П. М. Каркача, М. В. Косюти, А. В. Лапкіна,

Л. М. Лобойка, В. Т. Маляренка, І. Є. Марочкіна, О. Р. Михайленка,

М. А. Погорецького, І. В. Статіви, О. Г. Шило та ін. Із вказаних питань Г. П.

Середою ще у 2000 р. було захищено кандидатську дисертацію на тему

«Організаційно-правові аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів

при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини» у

межах спеціальності 12.00.10 «Судоустрій; прокуратура та адвокатура». Разом з тим,

проблеми прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі

5

досудового розслідування відповідно до КПК України від 2012 р. досі не стали

предметом самостійного дослідження.

У цій ситуації питання забезпечення прокурором законності на початковому

етапі досудового розслідування потребують належного наукового аналізу, розробки

пропозицій щодо удосконалення законодавства у цій сфері й розробки методичних

рекомендацій для практичних працівників. Зазначене визначає теоретичну

актуальність і практичне значення обраної теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація

виконана на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Національного

юридичного університету імені Ярослава Мудрого в межах державної цільової

комплексної програми «Судова влада: проблеми організації та діяльності» (номер

державної реєстрації 0111U000957). Тема роботи затверджена вченою радою

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого у 2013 р.

(протокол № 7 від 15.03.2013), уточнена у 2015 р. (протокол № 5 від 25.12.2015).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних,

правових і організаційно-методичних основ прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. На

досягнення зазначеної мети спрямовані такі завдання:

- з’ясувати правову природу діяльності прокурора на початковому етапі

досудового розслідування;

- встановити предмет, об’єкти, суб’єктів та завдання прокурорського нагляду

за законністю початку досудового розслідування;

- охарактеризувати правові основи прокурорського нагляду за додержанням

законів на початковому етапі досудового розслідування з урахуванням міжнародних

стандартів;

- сформулювати систему і види повноважень прокурора при здійсненні

нагляду на початковому етапі досудового розслідування, особливості їх реалізації;

- розкрити тактику і методику здійснення прокурорського нагляду за

законністю внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань;

6

- охарактеризувати діяльність прокурора з організації і процесуального

керівництва процесуальних дій на початковому етапі досудового розслідування;

- визначити роль прокурора у забезпеченні прав учасників кримінального

провадження на початковому етапі досудового розслідування;

- внести науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення законодавчої

регламентації та підвищення ефективності прокурорського нагляду за законністю

початку досудового розслідування.

Об’єктом дослідження виступають правовідносини, що складаються у зв’язку

із початком досудового розслідування.

Предметом дослідження є організаційно-правові основи прокурорського

нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування.

Методи дослідження. При проведенні дослідження було використано комплекс

загальнонаукових і спеціальних методів. Діалектичний метод наукового пізнання

став методологічною основою дисертації, за його допомогою було з’ясовано

сутність існуючих явищ і їх зв'язок з практикою прокурорського нагляду за

законністю початку досудового розслідування. Використання історичного методу

дозволило простежити в історичному аспекті процеси, пов’язані з реформуванням

початкового етапу досудового розслідування, і зміною ролі прокурора на цьому

етапі (підрозділ 1.1 дисертації). Порівняльно-правовий метод використовувався при

аналізі міжнародного досвіду діяльності прокурора на початковому етапі досудового

розслідування та її нормативного врегулювання. Метод функціонального аналізу дав

змогу розглянути діяльність прокурора на початковому етапі досудового

розслідування у зв’язку із системою конституційних функцій прокуратури. Метод

правового моделювання використовувався, зокрема, при конструюванні

оптимальної моделі прокурорської перевірки додержання законів щодо приймання,

обліку і реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення (підрозділ

2.2 дисертації). Соціологічні методи (анкетування, опитування тощо)

застосовувалися при вивченні прокурорської практики щодо здійснення нагляду на

початковому етапі досудового розслідування та ставлення практичних працівників

прокуратури до запропонованих дисертантом пропозицій щодо його удосконалення.

7

Статистичний метод вживався при обробці результатів анкетування прокурорів,

узагальненні вивчених доповідних записок, матеріалів кримінальних проваджень, а

також інших матеріалів прокурорської та судової практики.

Нормативну основу дослідження становлять положення Конституції України,

КПК України, ЗУ «Про прокуратуру», «Про оперативно-розшукову діяльність» та

ін., відомчих актів прокуратури, ОВС, СБУ та ін. Було досліджено міжнародні

стандарти прокурорської діяльності, закріплені у Керівних принципах ООН, що

стосуються ролі осіб, які здійснюють судове переслідування від 1990 р.;

Рекомендації КМРЄ R (2000) 19 про роль державного обвинувачення в системі

кримінального правосуддя від 2000 р.та інших міжнародних документах.

Теоретичною основою дослідження є роботи фахівців з питань прокурорського

нагляду, кримінального процесу, кримінального, конституційного та міжнародного

права та інших юридичних наук.

Емпіричну базу дослідження становлять: 1) аналітичні та статистичні дані

Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня стосовно участі

прокурорів у кримінальному провадженні за 2013-2016 рр.; 2) статистика органів

прокуратури щодо кримінальних правопорушень за 2013-2016 рр.; 3) результати

анкетування 161 прокурора-процесуального керівника досудовим розслідуванням.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є

першою у вітчизняній юридичній науці кваліфікаційною працею, у якій проводиться

комплексне теоретичне дослідження організаційних і правових основ

прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового

розслідування в умовах дії КПК України від 2012 р.

Вперше:

- визначено правову природу діяльності прокурора на початковому етапі

досудового розслідування як зумовленої отриманням інформації про вчинене

кримінальне правопорушення у будь-який встановлений законом спосіб,

самостійної предметної ділянки (напряму) в межах конституційної функції

прокуратури з організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням,

вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження,

8

нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів

правопорядку, що здійснюється задля забезпечення належних процесуальних і

організаційних умов для початку досудового розслідування;

- окреслено хронологічні межі прокурорського нагляду на початковому етапі

досудового розслідування, особливістю яких є те, що нижня межа нагляду передує

формальному початку досудового розслідування (внесенню відомостей про

кримінальне правопорушення до ЄРДР), а верхня межа зумовлена повідомленням

особі про підозру, зупиненням або закриттям кримінального провадження;

- встановлено предмет прокурорського нагляду за законністю початку

досудового розслідування, який складають такі умови, взяті в єдності і

взаємозв’язку: 1) повнота прийняття та реєстрації заяв та повідомлень про

кримінальні правопорушення; 2) правильність їх реєстрації; 3) обґрунтованість

початку досудового розслідування; 4) своєчасність його початку; 5) додержання

правил щодо підслідності; 6) формування механізму досудового розслідування;

7) допустимість проведення першочергових слідчих (розшукових) дій;

8) забезпечення прав і законних інтересів учасників кримінального провадження;

- аргументовано взаємозв’язок прокурорського нагляду на початковому етапі

досудового розслідування із дією засади публічності, який передбачає, що прокурор

є суб’єктом, покликаним забезпечити реалізацію цієї засади, вживаючи в межах

своєї компетенції заходів до початку досудового розслідування, встановлення події

кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила;

- доведено, що особливості прокурорського нагляду за законністю внесення

даних до ЄРДР визначається існуванням в органах досудового розслідування

дворівневої системи обліку і реєстрації відповідних даних: відомчої і міжвідомчої.

Відповідно, прокурор перевіряє відповідність між надходженням заяв і повідомлень

до певного органу досудового розслідування і їх внесенням до ЄРДР на двох рівнях,

а саме: а) між тими заявами і повідомленнями, які надходять до відповідного органу,

і системою внутрішньовідомчого обліку; б) відомчим і міжвідомчим рівнями обліку.

Удосконалено:

- формулювання загальних, спеціальних та окремих завдань прокурорського

9

нагляду за законністю початку досудового розслідування. Обґрунтовано, що

сутність розглядуваного нагляду відображають і дають змогу визначити його

ефективність окремі завдання, якими визначено забезпечення: (1) своєчасності

початку досудового розслідування; (2) виконання уповноваженими органами і їх

посадовими особами покладених на них обов’язків на початковому етапі досудового

розслідування; (3) додержання прав і законних інтересів особи на цьому етапі;

- теоретичну модель системи міжнародних стандартів діяльності прокурора на

початковому етапі досудового розслідування, до яких віднесено: (1) порушення

кримінального провадження безпосередньо прокурором або з його відома;

(2) здійснення прокурором нагляду за законністю порушення кримінального

провадження у тих випадках, коли таке рішення приймається іншим органом;

(3) наявність у прокурора дискреційних функцій щодо продовження або припинення

кримінального провадження за відповідних підстав; (4) забезпечення прокурором

прав учасників кримінального провадження – підозрюваного та потерпілого – на

початковому етапі кримінального провадження; (5) зобов’язання встановлювати

обґрунтованість порушення і продовження кримінального провадження, а також

припинити такі дії у разі відсутності відповідних доказів; (6) необхідність вжиття

прокурором заходів до швидкого і повного проведення розслідування;

- класифікацію перевірок прокурором додержання законів на початковому

етапі досудового розслідування, які запропоновано поділяти на: (1) періодичні

(чергові) щомісячні перевірки додержання вимог закону при прийманні, реєстрації,

розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, своєчасності внесення щодо них відомостей до ЄРДР;

(2) поточні перевірки додержання законності на початковому етапі досудового

розслідування в межах здійснення процесуального керівництва ним; (3) перевірки за

скаргами учасників кримінального провадження на порушення з боку слідчого,

допущені на початковому етапі досудового розслідування;

- положення щодо здійснення прокурором організації і процесуального

керівництва досудовим розслідуванням на початковому його етапі. Доведено, що ця

діяльність реалізується у двох напрямах: по-перше, контроль за тим, щоб

10

процесуальні дії не здійснювалися до початку досудового розслідування, і, по-друге,

вжиття заходів до оперативного здійснення на початковому етапі всіх необхідних

дій для подальшого ефективного кримінального провадження.

Набули подальшого розвитку:

- рекомендації щодо тактики і методики прокурорського нагляду за законністю

початку досудового розслідування, зокрема щодо порядку проведення

прокурорських перевірок додержання вимог закону при прийманні, реєстрації,

розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, внесення щодо них відомостей до ЄРДР, підготовки і

внесення актів реагування щодо виявлених на цьому етапі порушень закону тощо;

- погляди на систему і класифікацію повноважень прокурора на початковому

етапі досудового розслідування, яку запропоновано поділити на дві групи: (1) ті, що

реалізуються виключно на початковому етапі досудового розслідування (пункти 1 та

3 ч. 2 ст. 36, ч. 4 ст. 214, ч. 5 ст. 216, ч. 2 ст. 218, ч. 3 ст. 218, ч. 5 ст. 218 КПК

України), та (2) ті, що можуть реалізуватися як на початковому, так і на інших

етапах досудового розслідування (пункти 2, 4-10 ч. 2 ст. 36, ч. 5 ст. 36, ч. 5 ст. 217, ч.

6 ст. 218, ч. 1 ст. 222 КПК України);

- пропозиції щодо удосконалення нормативного врегулювання прокурорського

нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування на

рівні ЗУ «Про прокуратуру», КПК України, відомчих актів прокуратури,

Національної поліції та інших правоохоронних органів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що

сформульовані в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані: 1) у

науково-дослідницькій сфері – при проведенні подальших теоретичних розробок у

сфері діяльності прокурора на стадії досудового розслідування; 2) у правотворчій

сфері – для розробки нових і вдосконалення існуючих положень КПК України, ЗУ

«Про прокуратуру», відомчих актів органів прокуратури та інших правоохоронних

органів (Акт впровадження Комітету ВР України з питань законодавчого

забезпечення правоохоронної діяльності № 04-20/12-78 від 24.01.2014 та Лист

Комітету ВР України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної

11

діяльності № 04-18/11-880 від 15.06.2017); 3) у навчальній та навчально-методичній

сфері – при викладанні навчальних дисциплін: «Основи прокурорської діяльності»,

«Кримінальний процес», «Організація роботи в органах прокуратури», «Прокурор у

кримінальному провадженні», а також для вдосконалення навчальних програм, при

підготовці підручників і навчально-методичних посібників із зазначених дисциплін;

4) у правовиховній сфері – для підвищення рівня правової обізнаності прокурорів,

слідчих, адвокатів, суддів, а також пересічних громадян.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні положення, викладені у

дисертації, розглядалися і обговорювалися на засіданнях кафедри організації

судових та правоохоронних органів Національного юридичного університету імені

Ярослава Мудрого. Основні результати, висновки і пропозиції дослідження

доповідалися автором на таких науково-практичних заходах: Всеукраїнській

науково-практичній конференції «Впровадження нового Кримінального

процесуального кодексу України в правоохоронну діяльність та навчальний процес:

досвід та шляхи удосконалення» (м. Харків, 05.04.13), І Всеукраїнській науковій

конференції «Теорія та практика сучасної юриспруденції» (м. Харків, 15.04.13),

Круглому столі в рамках VІІ Всеукраїнського фестивалю науки «Державна політика

у сфері захисту прав потерпілих від кримінальних правопорушень в Україні» (м.

Харків, 25.04.13), VІIІ, Х та ХІІ Міжнародних конференціях молодих вчених та

студентів «Від громадянського суспільства – до правової держави» (м. Харків,

26.04.13, 25.04.15, 22.04.16), Міжнародних науково-практичних конференціях,

присвячених пам’яті проф. І. Є. Марочкіна «Актуальні проблеми судового права»

(м. Харків, 30.10.15, 20.04.17), Всеукраїнській науково-практичній конференції

«Проблеми реформування прокуратури» (м. Харків, 15.04.16), VІІI Науковому

круглому столі молодих вчених, аспірантів та магістрів (м. Харків, 16.12.16).

Структура й обсяг дисертації складається зі вступу, 3-х розділів, що містять 8

підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатку. Загальний обсяг

роботи становить 250 сторінок, з яких 196 сторінок основного тексту, список

використаних джерел з 387 найменувань займає 41 сторінку, додатки 13 сторінок.

12

РОЗДІЛ 1

СУТНІСТЬ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ

ЗАКОНІВ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО РОЗСЛІДУВАННЯ

1.1. Природа діяльності прокурора на початковому етапі досудового

розслідування

Особливості розглядуваної прокурорської діяльності визначаються тим, що

прийняття КПК України [161] суттєво реформувало початковий етап кримінального

провадження. У цьому знайшли відображення багаторічні дискусії, які точилися

навколо правової природи і регламентації питань реєстрації повідомлень про

злочини та проведення дослідчих перевірок. У науковій юридичній літературі

пропонувалися два основні шляхи їх вирішення: 1) через прийняття ЗУ «Про

порядок прийняття, реєстрації, перевірки та вирішення заяв, повідомлень і іншої

інформації про злочини» [306, с. 5]; 2) регламентувавши вказані питання у КПК

[148, с. 88]. Саме останній варіант і обрав український законодавець, що в контексті

розглядуваних нами питань уявляється більш прийнятним також з огляду на

надання прокуророві відповідних владно-розпорядчих повноважень, якими він

користується в кримінальному провадженні.

Найбільш радикальною зміною, яка була передбачена у КПК стосовно початку

кримінального провадження, а отже – і діяльності прокурора на цьому етапі, була

відмова від самостійної формалізованої стадії порушення кримінальної справи, у

межах якої здійснювалася дослідча перевірка заяв про злочини та встановлювалася

відсутність або наявність підстав до початку розслідування [193, с. 22]. Підстави для

такого висновку дають науковцям відмова від назви цього етапу досудового

провадження як «порушення кримінальної справи», а також відсутність

регламентації порядку перевірки інформації про вчинений злочин та кінцевих

рішень, які оформлювались би певним процесуальним документом [158, с. 333].

Нагадаємо, що в умовах дії КПК від 1960 р. [165], в якому зазначені питання

регламентувалися Гл. 8 Розд. 2, було передбачено стадію порушення кримінальної

13

справи, встановлювалися приводи та підстави, порядок її порушення, оформлення

відповідного рішення, процедура його оскарження тощо, що в сукупності із

діяльністю відносно приймання, обліку й реєстрації заяв та повідомлень про

злочини розглядалися науковцями як дослідчий кримінальний процес [192].

Зазначена модель початку кримінального провадження відтворювалася у кількох

проектах нового КПК (зокрема, проектах № 3456-1 від 19.05.2003 [166] та № 1233

від 13.12.2007 [167]), і, загалом, не зазнавала значної критики вітчизняних та

закордонних експертів [146]. Проте вітчизняні науковці критикували традиційну

модель порушення кримінального провадження. Так, М. І. Хавронюк звертав увагу

на встановлення надто суворих умов прийняття заяв від громадян та відсутність

таких вимог стосовно повідомлень від службових осіб, ЗМІ [349]. А. П. Бущенко

зазначав, що запровадження ускладненої процедури попередньої перевірки заяви

про вчинений злочин виключає можливість порушення справи, яка згодом може

бути закрита, а процесуальні можливості такої перевірки правоохоронними

органами мало відрізняють її від розслідування кримінальної справи, внаслідок чого

особи зазнають негативних наслідків фактичного розслідування, не маючи

можливості ефективно забезпечувати свої права та інтереси [31, с. 7]. Натомість за

нових умов, на думку В. Фаринника, громадяни матимуть змогу реалізувати право

на захист своїх інтересів одразу після надходження заяви чи повідомлення про

злочин [347, с. 179]. Крім того, відсутність інституту дослідчої перевірки дозволить

уникнути повторного проведення деяких процесуальних дій, що проводилися в її

межах (опитування-допит) [346, с. 4], в якому вбачалося порушення вимог

процесуальної економії і загроза порушення прав громадян [313, с. 316]. Отже,

недоліками попередньої моделі були складність початку досудового розслідування,

і, водночас – позапроцесуальний порядок дослідчої перевірки.

При цьому низка передумов, які лягли в основу обраної моделі початку

кримінального провадження, безпосередньо стосувалися якості роботи прокурора та

органів досудового розслідування у кримінальному провадженні. Так, при розробці

нового КПК зверталася увага на відсутність ефективних процедур на стадії

досудового розслідування, забюрократизованість кримінального процесу та

14

наявність значної кількості суто формальних документів, що в сукупності

призводить до того, що розгляд питання про притягнення особи до кримінальної

відповідальності триває значний проміжок часу [253]. Як вказує Л. М. Лобойко,

стадія порушення кримінальної справи пов’язана із значною кількістю формальних

процедур, виконання яких затягує процес [194, с. 254]. На думку І. І. Статіви,

українському кримінальному судочинству була властива тенденція набуття

«дослідчою перевіркою» форми розслідування [316, с. 4]. Крім того, надмірна увага

до акта порушення кримінальної справи, його ускладнення і формалізованість

розглядалася як стала традиція вимірювати ефективність роботи правоохоронних

органів кількістю порушених або закриття кримінальних справ [31, с. 8]. Останнє, у

вигляді залежності позитивної оцінки діяльності органів досудового розслідування

від відсотка розкритих злочинів, визначалося основною причиною порушень

законності, передусім у виді укриття заяв про злочини від реєстрації [279, с. 157].

При розробці КПК вказану ситуацію було вирішено шляхом об'єднання стадій

дізнання та досудового слідства в одну – досудове розслідування, яке

розпочинається з моменту надходження інформації про вчинений злочин до

правоохоронних органів, яка обов’язково вноситься до ЄРДР. Розробники КПК

акцентували на тому, що необхідність прийняття формального акта для порушення

кримінальної справи (постанова про порушення кримінальної справи) КПК не

передбачена, а всі процесуальні дії зможуть проводитись лише після початку

кримінального провадження у справі [253]. Ці зміни отримали схвальну оцінку

європейських експертів та вітчизняних правників [17, с. 4; 34, с. 165; 42; 44].

Можна вважати, що в закріпленні вказаної моделі знайшов відображення як

зарубіжний досвід (у більшості розвинутих зарубіжних країн, зокрема США, не

існує чіткого виділення стадії початку кримінального провадження), так й

історичний досвід вітчизняного кримінального провадження, оскільки ще за

Судовою реформою від 1864 р. (згідно із ст. 250 Статуту кримінального

судочинства) початком кримінальної процесуальної діяльності визнавалося

одержання заяви про злочин, а спеціального акта, який би констатував початок цієї

діяльності, не передбачалося. Вперше положення про винесення постанови про

15

порушення кримінальної справи було законодавчо закріплено у 1961 р. [85, с. 41].

Тож, як зауважують такі авторитетні фахівці, як В. Т. Маляренко та Л. М. Лобойко,

стадія порушення кримінальної справи є породженням радянських уявлень про

кримінальний процес, про справедливість і законність [194, с. 254; 201, с. 4].

Разом з тим, подібні погляди поділяють не всі дослідники. Як зауважує

Ю. П. Аленін, кримінальна статистика переконливо ілюструє, що кримінальні

справи відкривалися за 15 % заяв та повідомлень про вчинені злочини, що навіть з

урахуванням зловживань, які допускаються правоохоронними органами, доводить

ефективність та нагальну необхідність такої стадії [5, с. 201]. На думку П. Підюкова

та Я. Конюшенко, досудовому розслідуванню має передувати перевірочна

діяльність, результати якої повинні бути закріплені у відповідному процесуальному

документі [241, с. 43]. Не є однозначним ставлення до вказаної новації і серед

практичних працівників органів прокуратури. Результати проведеного нами

анкетування засвідчили, що відмову від самостійної формалізованої стадії

порушення кримінальної справи (провадження) у КПК новелою, що сприяє

ефективному виконанню завдань кримінального провадження вважають 57,76 %

респондентів, заперечують це 42,23 %. В якості позитивних наслідків аналізованих

змін наводиться значне прискорення кримінального процесу, роботи з проведення

слідчих (розшукових) дій порівняно з КПК 1960 р. З іншого боку, недоліками

прокурори вважають те, до ЄРДР вносяться будь-які заяви, що призводить до

постійного збільшення навантаження на слідчих та прокурорів, а фільтру для його

зменшення не передбачено (див. Додаток А).

Отже, концептуальними змінами, пов’язаними із прийняттям КПК, що

позначилися на особливостях розглядуваної прокурорської діяльності, є такі: (1)

відмова від самостійної нормативної регламентації стадії порушення кримінальної

справи; (2) автоматичний характер початку досудового розслідування, коли

прийняття відповідного рішення про його початок не залежить від дискреції

(розсуду) правозастосовця; (3) скорочення строку на прийняття рішення про початок

досудового розслідування (з 3, а у разі необхідності додаткової перевірки – 10 діб,

до 1 доби); (4) відмова від оформлення рішення про початок досудового

16

розслідування у вигляді постанови; (5) відмова від попередньої (дослідчої)

перевірки заяви, повідомлення про вчинений злочин; (6) скасування стадії дізнання.

Діяльність щодо початку досудового розслідування, зважаючи на невеликий

строк, відведений законом для цього, та незначний обсяг дій, які повинні бути

здійснені, досить важко вважати стадією кримінального провадження. Крім того,

цей етап не закінчується прийняттям підсумкового процесуального рішення в смислі

ч. 3 ст. 110 КПК (внесення чи невнесення відомостей до ЄРДР не оформлюється

постановою). Враховуючи ці новації, більшість науковців вважають, що діяльність

щодо початку досудового розслідування не є стадією кримінального процесу [66, с.

101; 158, с. 334; 164, с. 10; 194, с. 268; 227, с. 3-4; 329, с. 24].

Разом з тим, таку точку зору поділяють не всі дослідники, виділяючи внесення

відомостей про вчинене кримінальне правопорушення до ЄРДР в системі стадій

кримінального провадження [162, с. 26]. Приміром І. Статіва вважає, що відмова

законодавця від перенесення до КПК 2012 р. інституту здійснюваних до початку

розслідування перевірних дій, спрямованих на отримання додаткової інформації, ще

не означає скасування стадії розгляду отриманої із заяв, повідомлень та інших

джерел первинної інформації [319, с. 89]. Ю. І. Літвін вважає, що існують підстави

для визнання такої стадії кримінального процесу, як «порушення кримінального

провадження», зважаючи на можливість проведення ОМП до внесення даних до

ЄРДР, а також оскарження бездіяльності слідчого, прокурора у невнесенні

відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР [191, с. 53]. І. В. Чурікова

вважає за можливе говорити про наявність ознак стадії в цій частині кримінального

процесу: завдання відповідно до ст. 2 КПК; існують такі учасники процесу, як

заявник, слідчий, спеціаліст, оперативні підрозділі, поняті та інші; початок –

отримання інформації про вчинене кримінальне правопорушення, підсумкове

рішення – внесення в ЄРДР. На думку дослідниці, це є прихована стадія порушення

кримінального провадження [370, с. 229].

На наш погляд, варто врахувати як ті, так й інші аргументи: початок досудового

розслідування, хоча і не є окремою стадією, проте відповідає критеріям

самостійного провадження, оскільки є системою процесуальних дій, зумовлених

17

єдиним предметом та спрямованих на виконання єдиного завдання. Тобто

початковому етапу кримінального провадження притаманні власні суб’єкти, об’єкти

та особливий порядок правовідносин, що між ними складаються з цього приводу.

Це, в свою чергу, зумовлює необхідність розгляду діяльності прокурора на даному

етапі як відносно відокремленого напряму (предметної ділянки) у загальній

структурі участі прокурора у кримінальному провадженні.

Визначення правової природи прокурорської діяльності на даному етапі

досудового розслідування вимагає встановлення її хронологічних меж, початкового

та кінцевого моментів. При цьому необхідно проаналізувати основні підходи, які

наводяться у науковій юридичній літературі, щодо поділу досудового розслідування

на етапи, під якими розуміються певні просторово-часові відрізки, періоди, під час

яких здійснюються процесуальні дії і приймаються проміжні процесуальні рішення

[224, с. 225]. Показово, що у працях більшості вчених у галузі кримінального

процесу виокремлюється провадження щодо початку досудового розслідування.

Так, його виділяють Ю. М. Грошевий та О. В. Капліна на підставі аналізу Розд. ІІІ

КПК [158, с. 332]. Л. М. Лобойко та О. А. Банчук, не виокремлюючи початковий

етап досудового розслідування, відмічають, що слідчий, публічний обвинувач у разі

отримання відомостей про вчинення кримінального правопорушення розпочинають

діяльність із встановлення факту його вчинення [193, с. 65].

Власна періодизація досудового розслідування формулюється у науці

криміналістиці. Так, приміром, В. М. Шевчук виокремлює початковий і наступний

етапи розслідування, перший з яких розпочинається з моменту занесення заяви або

повідомлення про вчинення. кримінального правопорушення до ЄРДР і

завершується повідомленням про підозру [374, с. 252]. В. А. Журавель у періодизації

досудового розслідування виділяє не лише початок кримінального провадження

(початковий етап), а й передуючий йому етап відкриття кримінального провадження

(вихідний етап) [84, с. 141-142]. Загалом, виокремлення початкового етапу

досудового розслідування у працях вчених-криміналістів можна вважати усталеним.

На їх погляд, початковий етап розслідування будь-якого злочину постає як відрізок

18

часу у розслідуванні злочину, на якому не тільки фіксуються сліди події злочину, а й

здійснюється встановлення злочинця по «гарячим слідам» [300, с. 292].

Дещо інший підхід зустрічаємо у працях вчених у галузі прокурорської

діяльності. Так, в умовах дії КПК від 1960 р. науковці в системі ключових моментів

досудових стадій кримінального процесу, де предметом прокурорського нагляду є

законність дій та процесуальних рішень слідчого та органу дізнання, виділяли

законність вирішення заяв та повідомлень про злочини, постанов про порушення та

відмову у порушенні кримінальних справ [283, с. 161-162]. Вже в умовах дії нового

КПК правники в числі основних елементів участі прокурора у досудовому

кримінальному провадженні, які характеризуються наявністю своїх специфічних

предмета, завдань, форм і засобів діяльності, виокремлюють участь прокурора на

початковому етапі кримінального провадження [179, с. 95; 205, с. 17].

Очевидно, що всі вказані підходи збігаються у частині виокремлення

початкового етапу досудового розслідування, що зумовлюється важливістю

кримінальних процесуальних правовідносин, які складаються у зв’язку із

виникненням кримінального провадження. Даним правовідносинам кореспондують

прокурорські правовідносини, опосередковані специфікою даного етапу

кримінального провадження.

Стосовно початкового моменту даної прокурорської діяльності, необхідно

виходити із положень ч. 2 ст. 36, ч. 2 ст. 37 КПК, згідно із якими прокурор здійснює

повноваження прокурора у кримінальному провадженні з його початку до

завершення. Отже, початок здійснення прокурором процесуального керівництва

визначається початком досудового розслідування. Цей момент має важливе

процесуальне і організаційне значення, оскільки, з одного боку, визначає

виникнення досудового розслідування і кримінального провадження в цілому, а з

іншого – необхідність початку процесуального керівництва досудовим

розслідуванням з боку прокуратури.

На початковий момент досудового розслідування вказують п. 5 ст. 3 та ч. 2 ст.

214 КПК, згідно із якими досудове розслідування починається з моменту внесення

відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР. Дотримуючись вказаної

19

логіки, і початковим моментом процесуального керівництва досудовим

розслідуванням має визнаватися внесення відомостей до ЄРДР, оскільки до цього

часу досудове розслідування формально не існує, тому і процесуальне керівництво

ним здійснюватися не може. Це підтверджується ч. 3 ст. 214 КПК, згідно із якою

здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до ЄРДР не

допускається. Аналогічну позицію відстоюють і деякі правники, вказуючи, що

початком функціонування прокурорського нагляду у кримінальному процесі є

момент прийняття заяв і повідомлень про злочини [291, с. 166].

Проте в цьому разі за межами кримінального провадження залишається

діяльність, яка полягає у прийнятті заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення (ч. 1 ст. 214 КПК), можливому проведенні до внесення даних до

ЄРДР ОМП (ч. 3 ст. 214 КПК), а також діяльність з оскарження відмови у внесенні

даних до ЄРДР до слідчого судді (п. 1 ч. 1 ст. 303, 306, 307 КПК) та ін. Зважаючи на

це, деякі науковці пропонують початком стадії досудового розслідування вбачати

подання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення або самостійне

виявлення слідчим, прокурором з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити

про вчинення кримінального правопорушення [66, с. 101; 67, с. 248].

Зазначені погляди мають рацію, адже за чинної моделі за межами

процесуального керівництва досудовим розслідуванням з боку прокурора

формально залишається вся та діяльність, що передує внесенню відомостей про

кримінальне правопорушення до ЄРДР, а саме пов’язана із надходженням заяви,

повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення, їх прийняттям, обліком та

реєстрацією уповноваженими на те органами та посадовими особами або

самостійним виявленням з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про

його вчинення тощо. Така ситуація не може визнаватися допустимою, адже

практика застосування КПК від 1960 р. засвідчила, що саме у цій сфері трапляється

найбільша кількість порушень. За оцінками дослідників, проблема дотримання

порядку приймання, реєстрації, обліку та розгляду заяв та повідомлень про злочини

була однією з найгостріших проблем у сфері кримінально-процесуальної діяльності

органів кримінального переслідування через порушення ними обліково-

20

реєстраційної дисципліни з метою приховування законних джерел інформації про

злочин від реєстрації, а злочину від обліку тощо [279, с. 155]. Так, за даними

В. С. Зеленецького, існувало понад 20 способів приховування злочинів від обліку, і

щороку таких фактів виявлялося в середньому близько 20 тис.; завдяки належному

прокурорському нагляду щороку захищалися права та законні інтереси кількох

десятків тисяч потерпілих [96, с. 8; 97, с. 13-14]. Значна кількість порушень у цій

сфері виявляється прокурорами і в сучасних умовах, про що свідчать дані

прокурорської статистики. Так, впродовж 2013 р. прокурорами виявлено та внесено

до ЄРДР відомості про 3 320 кримінальних правопорушень, раніше не облікованих.

У 2014 р. – 2 842; у 2015 р – 2 708; у 2016 р. – 3 250 [88-91].

Враховуючи подібні тенденції, у відомчих актах ГП постійно акцентується

увага на необхідності забезпечення належного стану прокурорського нагляду у

даній сфері. Порівняльне дослідження наказів ГП з питань організації

прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування, які діяли за

останнє десятиліття, свідчить про відсутність істотних відмінностей у підходах до

врегулювання зазначених питань як в умовах дії КПК від 1960 р., так і чинного

КПК. Так, відповідно до п. 13 наказу ГП № 4 гн від 19.09.2005 «Про організацію

прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання

та досудове слідство» [269] (який на сьогодні втратив чинність) серед основних

критеріїв оцінки ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів у

діяльності органів, які проводять дізнання та досудове слідство, визначалося

додержання законності при реєстрації, вирішенні заяв і повідомлень про вчинені

злочини або ті, що готуються, забезпечення достовірності показників щодо стану

злочинності, слідства і дізнання. Пункт 1.2 чинного наказу ГП № 4 гн вимагає

забезпечити безумовне реагування на виявлені порушення закону з часу

надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення до прийняття

остаточного рішення у провадженні. Прокурорам наказується забезпечити

виконання вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах

досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення,

своєчасне внесення щодо них відомостей до ЄРДР (п. 2 цього наказу) [268].

21

Враховуючи викладене, на даному етапі прокурор повинен наданими йому

законом засобами забезпечити додержання вимог закону щодо прийняття та

реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення уповноваженими

на це особами відповідно до ч. 4 ст. 214 КПК, звертаючи увагу на недопущення

відмов у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне

правопорушення [162, с. 466] та реагуючи на такі відмови або приховання заяв та

повідомлень від реєстрації. Тому варто підтримати висновок П. М. Каркача, що

наглядова діяльність прокурора при розслідуванні кримінальних правопорушень

починається з нагляду за виконанням вимог закону про прийняття заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення і порядок їх розгляду, що, в свою

чергу, починається з моменту, коли посадовим особам стає відомо про вчинений

злочин, коли відомості до ЄРДР ще не внесені [123, с. 210; 124, с. 129; 128, с. 150].

З цією метою прокурори відповідно до п. 2.1 наказу ГП № 4 гн не рідше одного

разу на місяць проводять перевірки виконання вимог закону при прийманні,

реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення. Необхідно звернути увагу, що

чинний КПК на відміну від попереднього не встановлює відповідне повноваження

прокурора. У зв’язку із цим можуть виникати дискусії щодо того, чи відноситься

відповідна діяльність прокурора до кримінальної процесуальної, адже діяльність,

яка лежить за межами кримінального провадження (до його початку чи після

завершення) формально не може визнаватися кримінальною процесуальною.

З іншого боку, необхідно звернути увагу, що виконання вимог закону при

прийманні та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення

знаходиться у нерозривному зв’язку із додержанням законності при проведенні

досудового розслідування, створюючи базу для кримінального провадження,

оскільки порушення у цій сфері ведуть до того, що досудове розслідування може

взагалі не розпочатися, або розпочатися із такими порушеннями, які врешті

призведуть до його закриття. Крім того, у даному контексті, на наш погляд,

необхідно спиратися на положення ч. 4 ст. 214 КПК, яка охоплює весь масив

22

діяльності щодо прийняття та реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення, що дозволяє вважати її кримінальною процесуальною.

Також необхідно звернути увагу на положення ч. 3 ст. 214 КПК, яка передбачає

можливість проведення процесуальних дій до формального початку досудового

розслідування. Такі дії є слідчими, потребують відповідної процесуальної форми і

мають правові наслідки, а також передбачають певні обмеження прав громадян. Все

це потребує нагляду з боку прокурора за законністю відповідних слідчих дій, які

фактично передбачають початок досудового розслідування без його оформлення у

ЄРДР. Отже, необхідним є чітке визначення того, чи поширюються на їх проведення

повноваження прокурора, визначені у ч. 2 ст. 36 КПК.

Таким чином, діяльність прокурора щодо забезпечення законності у

кримінальному провадженні передує початку досудового розслідування. До такого

висновку можна було дійти, спираючись на ч. 1 ст. 30 ЗУ «Про прокуратуру» від

1991 р. [278], згідно з якою прокурор, серед іншого, вживав заходів до того, щоб

органи, які здійснюють досудове розслідування додержували передбачений законом

порядок початку досудового розслідування діянь, що містять ознаки кримінального

правопорушення. Попри те, що в ст. 25 чинного ЗУ «Про прокуратуру» [273]

аналогічна норма відсутня, призначення прокурорської діяльності у досудовому

розслідуванні змін не зазнало. Загалом, як обґрунтовано зазначали дослідники, при

здійсненні нагляду за законністю порушення кримінальної справи прокурор

зобов’язаний створити умови для повного і всебічного її розслідування, оскільки

запізніле розслідування значно ускладнює розкриття злочину, викриття винних,

породжує безкарність, яка дозволяє злочинцю вчиняти нові злочини [142, с. 74].

У науково-практичному коментарі КПК висловлюється думка, що прокурор

здійснює свої повноваження відповідно до вимог КПК, починаючи з моменту

надходження інформації про кримінальне правопорушення від заявника до

правоохоронного органу, що фактично і є передумовою для початку досудового

розслідування [163, с. 527-528]. Вважаємо таку позицію обґрунтованою, оскільки

визначення початку діяльності прокурора у кримінальному провадженні на більш

пізніх строках тягне за собою вилучення зі сфери організації і процесуального

23

керівництва досудовим розслідуванням великого масиву правовідносин, що

характеризуються наявністю численних проблем і порушень закону. Проте

пов’язувати початок такої діяльності з моментом надходження інформації про

кримінальне правопорушення також не зовсім коректно, оскільки неналежний стан

справ щодо організації прийняття, реєстрації, розгляду і вирішення заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення може привести до того, що

відповідна інформація взагалі не надійде до уповноважених на її прийняття

суб’єктів. З огляду на це, більш обґрунтованим видається вести мову про діяльність

прокурора у більш широкому значенні – щодо створення належних умов для

прийняття, реєстрації, розгляду і вирішення заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення, що включає в себе сукупність процесуальних та організаційних

дій щодо повноти і своєчасності як надходження інформації про кримінальні

правопорушення, так і прийняття за нею передбачених законом процесуальних та

інших рішень. Дотримання вказаного підходу має не лише важливе теоретичне

значення, а й суто практичну спрямованість, оскільки дозволяє правильно і коректно

визначити обсяг і характер повноважень прокурора на початковому етапі

досудового розслідування, про що більш детально мова йтиме у Розд. 2 дисертації.

Поряд із цим, існує необхідність окреслити кінцевий момент досліджуваного

етапу досудового розслідування, тобто такий, коли він із початкового переходить в

наступний етап кримінального провадження. З цього приводу у науковій юридичній

літературі немає єдиної позиції. Так, вчені-процесуалісти не визначають моменту

закінчення провадження щодо початку досудового розслідування, натомість

вказуючи, що власне стадія досудового розслідування (яка відокремлюється від його

початку) має чітко окреслені межі в системі кримінального процесу з моменту

реєстрації інформації про вчинене кримінальне правопорушення в ЄРДР [158, с.

342]. Як початковий етап досудового провадження І. І. Статіва розглядає

притаманну діяльності з вироблення управлінського рішення фазу констатації

потреби прийняти певне рішення, яка є продуктом встановлення: (а) потреби

втягування держави у з’ясування природи здогадного соціального конфлікту і (б)

допустимості такого втручання [318, с. 216]. З цього можна дійти висновку, що

24

початковий етап досудового розслідування закінчується з моменту реєстрації

інформації про вчинене кримінальне правопорушення в ЄРДР.

На думку фахівців-криміналістів, саме слідча ситуація та характер завдань

розслідування, а не те чи інше процесуальне рішення, позначають межі етапів

розслідування, які є рухомими та залежать від конкретної ситуації розслідування й

визначаються завершенням невідкладних слідчих дій, що забезпечують отримання

максимальної доказової інформації [228, с. 15]. На їх думку, початковий етап

розслідування характеризується інтенсивним надходженням як процесуальної, так і

непроцесуальної інформації, якій згодом необхідно надати статусу доказів [202, с.

87]. Цей процес закінчується моментом, коли стає ясно, який злочин вчинено,

визначається коло можливих учасників, умисел, мотиви, можливі способи вчинення

і приховання злочину [172, с. 21]. Тож після проведення всіх запланованих заходів

для вирішення слідчої ситуації, що склалася на початковому етапі, розпочинається

наступний етап розслідування [284, с. 169]. За такого підходу момент закінчення

початкового етапу досудового розслідування не формалізується і визначається

індивідуально щодо кожного конкретного кримінального провадження.

Дещо іншу позицію ми зустрічаємо у працях фахівців з прокурорської

діяльності. Так, А. В. Лапкін вказує, що початковий етап кримінального

провадження починається з моменту внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР (курсив наш – О. Ц.) [179, с. 95]. Одночасно, наступний

етап слідчих (розшукових) дій, який виокремлює цей автор, не має чітко визначеної

початкової межі, з чого можна зробити висновок, що початковий етап

кримінального провадження закінчується з початком слідчих (розшукових) дій.

Проте на наш погляд, діяльність прокурора на початковому етапі кримінального

провадження не можна обмежувати моментом внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР. Важливим для прокурора є не сам по собі факт внесення

до ЄРДР відповідної інформації, а те, що досудове розслідування розпочалося

належним чином і в подальшому було результативним. З огляду на це, вважаємо

обґрунтованою позицію тих правників, які зараховують до початкового етапу

досудового розслідування також визначення підслідності та вирішення інших

25

процесуальних й організаційних питань, пов’язаних із початком кримінального

провадження [205, с. 17], вбачаючи його сутність у зборі і вивченні додаткових

відомостей про факти, вказівка на які є у заяві про кримінальне правопорушення, які

дозволяють оцінити матеріали кримінального провадження перед прийняттям

рішення про підозру [74, с. 7]. Таким чином, початковий етап досудового

розслідування включає в себе також здійснення першочергових (невідкладних)

слідчих та розшукових дій, спрямованих на формулювання повідомлення про

підозру або прийняття рішення про закриття кримінального провадження.

Можна зробити висновок, що прокурорська діяльність на вказаному етапі не

має чітко окреслених меж, що пов’язано із «розпливчастістю» самого цього етапу.

Аналіз законодавства та наукових поглядів дозволяє встановити, що діяльність

прокурора на досліджуваному етапі передує початку досудового розслідування і

пов’язана із отриманням інформації про вчинене кримінальне правопорушення у

будь-який встановлений законом спосіб. Одночасно, вона виходить за межі

формального початку досудового розслідування, тобто внесення відомостей про

вчинене кримінальне правопорушення до ЄРДР, задля забезпечення належних

процесуальних і організаційних умов для початку досудового розслідування.

Граничною її межею можна вважати повідомлення особі про підозру. Проте

центральне місце у структурі цієї діяльності, що дозволяє говорити про її єдність і

відносну відокремленість від інших напрямів участі прокурора у кримінальному

провадженні, займає саме факт внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР і пов’язані із цим процесуальні й інші дії. При цьому

зазначена діяльність прокурора має кримінальну процесуальну природу і

характеризується наявністю владно-розпорядчих повноважень, закріплених у КПК.

1.2. Предмет і завдання прокурорського нагляду за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування

Як і будь-який інший напрям прокурорської діяльності, нагляд за додержанням

законів на початковому етапі досудового розслідування має свої предмет і завдання,

26

які дозволяють відмежувати його від інших сфер участі прокурора у кримінальному

провадженні. Необхідно погодитися із науковцями у тому, що з’ясування цих

категорій дозволяє визначити компетенцію прокурорів із здійснення нагляду, коло

органів, законність діяльності яких є піднаглядовою прокуратурі, а також об’єм

повноважень прокурорів [68, с. 63-64]. Водночас, предмет прокурорського нагляду

на даному етапі кримінального провадження у науковій юридичній літературі досі

не виділявся, що зумовлює необхідність коректного його визначення.

Загалом предмет прокурорського нагляду традиційно визначається як коло або

об’єм питань, визначених на рівні закону, що підлягають з’ясуванню прокурором з

метою забезпечення законності в діяльності тих чи інших структур [312, с. 13-14];

коло питань, додержання яких перевіряються прокурором в процесі наглядової

діяльності [289, с. 37]; сфера суспільних відносин, на регулювання якої спрямована

діяльність прокуратури [281, с. 12-13]. Більш вузьким є підхід, в межах якого

предмет нагляду розглядають як відповідність закону нормативних актів, що

видаються піднаглядовими прокуратурі органами і посадовими особами, а також дій

цих органів і осіб, прийняття піднаглядовими органами і особами заходів щодо

попередження порушень законів [47, с. 58]. Деякі вчені, як М. К. Якимчук,

розглядають предмет нагляду тільки у контексті порушень закону [387, с. 269].

Найбільш широким і комплексним при цьому варто вважати підхід

П. М. Каркача, який відносить до предмета прокурорського нагляду додержання і

застосування Конституції і законів юридичними і фізичними (посадовими) особами.

Поряд з цим, він виділяє об’єкти і суб’єкти прокурорського нагляду, розуміючи під

першими органи, в яких проводяться прокурорські перевірки додержання законів, а

під другими – учасників прокурорсько-наглядової діяльності, тобто прокурорів [124,

с. 7]. Аналізуючи дане визначення, ми можемо виділити наступну структуру

правовідносин: власне предмет прокурорського нагляду – додержання законності у

відповідній сфері; об’єкти нагляду – органи та їх посадові особи, які перевіряються

прокурором при здійсненні нагляду; суб’єктів нагляду – прокурорів.

Разом з тим, необхідно враховувати, що нагляд за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування є складовою більш широкого поняття –

27

участі прокурора у кримінальному провадженні. З огляду на це, предмет

розглядуваного нагляду є частиною предмета конституційної функції прокуратури

щодо організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням,

вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження,

нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів

правопорядку. Тож і визначатись він повинен, виходячи із визначення останньої,

закріпленого у законі. Проте у цьому відношенні законодавство має значні

прогалини. Так, якщо відповідно до ч. 1 ст. 29 ЗУ «Про прокуратуру» від 1991 р.,

предметом нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-

розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство визначалося додержання законів

відповідними органами, то ст. 25 ЗУ «Про прокуратуру» від 2014 р., присвячена цій

функції, не визначає її предмета, натомість відсилає до положень КПК та ЗУ «Про

оперативно-розшукову діяльність», які також безпосередньо цього предмета не

встановлюють. Внесені Конституційною реформою щодо правосуддя зміни до

формулювання функцій прокуратури досі не отримали належного відображення у

ЗУ «Про прокуратуру». Зазначені обставини певним чином ускладнюють

визначення предмета розглядуваної діяльності прокурора, проте вважаємо, що

найбільш універсальним розумінням останнього і в сучасних умовах залишається

додержання законів відповідними органами.

Таким чином, в основі визначення предмета прокурорського нагляду лежить

поняття «законності», яке загалом розглядається як суворе і неухильне дотримання,

виконання та застосування законів громадянами й іншими суб’єктами права [251, с.

7]. Дане поняття у сфері кримінального провадження набуває значної специфіки

порівняно із іншими напрямами прокурорської діяльності, передбачаючи в якості

предмета нагляду діяльність органів розслідування, пов’язану із розслідуванням і

розкриттям злочинів [33, с. 56]. При цьому, на підставі дослідження різних

визначень предмета цього нагляду, які наводяться у науковій юридичній літературі,

можна дійти висновку, що значною мірою цю специфіку визначає саме дотримання

встановленого кримінально-процесуальним законом порядку розгляду і вирішення

повідомлень про будь-який вчинений або такий, що готується, злочин [350, с. 120].

28

Отже, підсумовуючи викладене, можна узагальнено сформулювати предмет

досліджуваного прокурорського нагляду як додержання законів органами

досудового розслідування, оперативними підрозділами та їх уповноваженими

службовими особами на початковому етапі кримінального провадження. В свою

чергу, предмет нагляду також має власну структуру, оскільки визначається

критеріями або умовами, наявність або відсутність яких зумовлює оцінку

прокурором стану законності у відповідній сфері. Зазначене є справедливим і

відносно предмету розглядуваного нами прокурорського нагляду [362].

Режим законності, який має забезпечити прокурорський нагляд, базується на

неухильному додержанні положень відповідних нормативних актів [255, с. 24]. Як

зауважує О. А. Кожевніков, до предмета нагляду входять порушення норм не лише

кримінального закону, а й інших галузей права, оскільки при провадженні

кримінально-процесуальних дій, крім злочинів, можуть бути виявлені

адміністративні і дисциплінарні проступки, цивільно-правові делікти [142, с. 79].

Тож з формальної точки зору поняття «додержання законів» на даному етапі

охоплює неухильне дотримання і виконання положень Конституції України,

кримінального і кримінального процесуального законодавства, інших нормативних

актів, які регламентують правовідносини, що складаються на цьому етапі. Коло

актів, що визначають предмет нагляду, буде проаналізовано у підрозділі 1.3.

До переліку умов, що у своїй сукупності визначають законність початку

кримінального провадження, у науковій юридичній літературі відносять різні

фактори. Так, П. М. Каркач звертає увагу на те, що прокурори-процесуальні

керівники здійснюють нагляд за додержанням строків внесення даних до ЄРДР, а

також за законністю й обгрунтованістю рішень, які приймає слідчий [128, с. 150].

Н. В. Марчук вважає, що на цьому етапі прокурор має забезпечити виконання вимог

ст. 214 КПК, передусім стосовно порядку внесення даних до ЄРДР, строків цих дій,

повноти відомостей, визначення підслідності та ін. [205, с. 17]. Учені-процесуалісти

зазначають, що для законного і обґрунтованого початку досудового розслідування

необхідна наявність приводу і підстави, а також додержання установленого порядку

прийняття і реєстрації інформації про вчинене кримінальне правопорушення [158, с.

29

334-335]. А. В. Лапкін включає до предмета нагляду на початковому етапі

досудового розслідування такі питання: (1) додержання вимог закону щодо

прийняття та реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення; (2)

повноту і достовірність внесення даних до ЄРДР; (3) своєчасність внесення

відомостей до ЄРДР та початку досудового розслідування; (4) правомірність

початку досудового розслідування; (5) додержання визначених законом обов’язків

слідчого; (6) підслідність [179, с. 95]. Е. Р. Ісламова до предмета розглядуваного

нагляду відносить: додержання прав і свобод людини; відповідність закону

діяльності уповноважених посадових осіб при прийманні, реєстрації, вирішенні заяв

про злочини; перевірка законності процесуальних актів, які виносяться під час і за

результатами вирішення повідомлень про злочини; додержання процесуальних

строків; розгляд і реагування на скарги на дії і рішення посадових осіб органів

досудового розслідування [103, с. 83].

Очевидно при цьому, що всі вказані автори ведуть мову про одні й ті самі

питання, але з різним ступенем їх деталізації. Вважаємо, що законність на

початковому етапі досудового розслідування складають такі умови, взяті в єдності і

взаємозв’язку: (1) повнота прийняття та реєстрації заяв та повідомлень про

кримінальні правопорушення; (2) правильність реєстрації заяв та повідомлень про

кримінальні правопорушення; (3) обґрунтованість початку досудового

розслідування; (4) своєчасність початку досудового розслідування; (5) додержання

правил щодо підслідності; (6) формування механізму досудового розслідування;

(7) допустимість проведення першочергових слідчих (розшукових) дій;

(8) забезпечення прав і законних інтересів учасників кримінального провадження на

початковому етапі досудового розслідування.

Розглянемо вказані елементи більш детально (з урахуванням того, що

докладний розгляд тактики і методики прокурорського нагляду за їх додержанням

буде проведено у наступних розділах дисертації). Так, повнота прийняття заяв

та повідомлень про кримінальні правопорушення є законодавчо закріпленою

вимогою до роботи уповноважених органів і посадових осіб із заявами та

повідомленнями про кримінальні правопорушення. На її виконання прокурору

30

потрібно перевірити, чи повністю були зареєстровані сигнали про вчинені злочини з

тим, щоб жодний злочин не лишився нерозкритим, а жодна особа, що його вчинила,

- непокараною [334, с. 421]. Відповідна вимога встановлена у ч. 4 ст. 214. Отже,

нагляд за додержанням вимог закону щодо повноти прийняття заяв та повідомлень

про кримінальні правопорушення передбачає перевірку прокурором виконання

обов’язку уповноважених на те органів приймати та реєструвати всі без виключення

заяви та повідомлення про кримінальні правопорушення.

Правильність реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення означає відповідність закону дій уповноважених службових осіб

щодо внесення до ЄРДР інформації про вчинене кримінальне правопорушення. В

широкому розумінні встановлення прокурором цієї умови охоплює всі аспекти

роботи із ЄРДР, а також із іншими засобами реєстрації та обліку інформації про

кримінальні правопорушення. Безпосередньо вимоги до обсягу та змісту інформації

про кримінальне правопорушення, яка підлягає обліку й реєстрації, встановлені ч. 5

ст. 214 КПК, а також деталізовані у Положенні про порядок ведення Єдиного

реєстру досудових розслідувань від 06 квітня 2016 р. [246] та відомчих актах органів

досудового розслідування (див. підрозділ 3.1).

Обґрунтованість початку досудового розслідування є елементом законності

початку досудового розслідування, що відображає привід і підставу порушення

кримінального провадження, тобто існування передбаченого законом джерела

інформації про кримінальне правопорушення та наявність у ньому обставин, що

свідчать про вчинення кримінального правопорушення. Як зауважують вчені-

процесуалісти, наявність приводу та підстави необхідна для законного і

обґрунтованого початку досудового розслідування [158, с. 334-335]. Більш детальна

їх характеристика буде наведена у підрозділі 3.1 дисертації. Вказані умови

випливають із ч. 1 ст. 214 КПК. Без наявності зазначених приводу і підстави початок

досудового розслідування не є обґрунтованим, а отже – не може бути законним.

Таке кримінальне провадження підлягає закриттю.

Своєчасність початку досудового розслідування передбачає додержання

встановлених законом (ч. 1 ст. 214 КПК) строків для внесення відомостей про

31

кримінальне правопорушення до ЄРДР та початку досудового розслідування.

Прокурор повинен перевірити додержання відповідного 24-годинного строку для

прийняття уповноваженою службовою особою рішення щодо початку досудового

розслідування або відмови у цьому, а також наглядати за додержанням інших

процесуальних строків, встановлених законом для дій та рішень на цьому етапі.

Додержання правил щодо підслідності передбачає додержання вимог ст. 216

КПК щодо підслідності кримінальних правопорушень. Вказана умова віднесена

нами до складу законності початкового етапу кримінального провадження, оскільки

вирішення питання про підслідність здійснюється саме на початку досудового

розслідування, і від цього значною мірою залежить ефективність подальшого

досудового розслідування. Визначення підслідності у відповідних випадках

покладається саме на прокурора (ч. 9 ст. 216 КПК).

Формування механізму досудового розслідування є комплексною умовою

законності досудового розслідування, яка включає своєчасне визначення основних

суб’єктів, які у подальшому здійснюватимуть досудове розслідування і

процесуальне керівництво ним. Перевірка вказаної умови передбачає встановлення

додержання вимог ч. 1 ст. 214 КПК щодо визначення слідчого, який здійснюватиме

досудове розслідування; ч. 6 ст. 214 КПК щодо повідомлення керівника органу

прокуратури про початок досудового розслідування; ч. 1 ст. 37 КПК щодо

визначення прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора у конкретному

кримінальному провадженні; ч. 7 ст. 214 КПК України щодо доручення проведення

досудового розслідування (за необхідності). Комплекс правовідносин, який

реалізується на виконання окреслених положень, покликаний сформувати механізм

досудового розслідування з тим, щоб ключові його суб’єкти: слідчий, прокурор,

керівник органу досудового розслідування, своєчасно приступили до виконання

покладених на них обов’язків щодо проведення досудового розслідування.

Допустимість проведення першочергових слідчих (розшукових) дій

виокремлюється нами в якості умови законності початку кримінального

провадження з огляду на те, що, з одного боку, прокурор повинен перевірити

додержання вимог ч. 3 ст. 214 КПК, згідно із якою здійснення досудового

32

розслідування до внесення відомостей до ЄРДР або без такого внесення не

допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену законом, а також

винятків із зазначеного загального правила. З іншого боку, додержання вказаної

умови передбачає нагляд прокурора за першочерговими слідчими (розшуковими)

діями, які проводяться невідкладно після внесення відомостей про вчинене

кримінальне правопорушення до ЄРДР з тим, що досудове розслідування фактично

розпочалося і кримінальне правопорушення було розкрите «по гарячих слідах.

Більш детально ці питання будуть розглянуті у підрозділі 3.2 дисертації.

Забезпечення прав і законних інтересів учасників кримінального

провадження на початковому етапі досудового розслідування є умовою

законності досудового розслідування, спрямованою на захист прав заявника,

потерпілого, підозрюваного та інших осіб за умови їх залучення до кримінального

провадження на даному етапі. Загалом, справі забезпечення їх прав і законних

інтересів слугує додержання всіх інших перелічених вище умов законності початку

досудового розслідування, проте правозахисний характер прокурорської діяльності

зумовлює необхідність предметного виокремлення даної сфери, оскільки без

повного і всебічного захисту прав учасників кримінального провадження виконання

всіх інших умов втрачає свою значимість. Ці питання деталізуються у підрозділі 3.3.

Виконання виокремлених умов, взятих у їх сукупності, а також додержання

кореспондуючих їм положень закону становить, на наш погляд, законність початку

досудового розслідування, яка є предметом розглядуваної діяльності прокурора.

Одночасно вони слугують критеріями, за допомогою яких прокурор перевіряє

законність даного етапу, визначають тактику і методику його діяльності тощо.

Поряд із предметом прокурорського нагляду на початковому етапі досудового

розслідування, необхідно встановити його об’єкти. Як зауважує О. В. Мельник,

поняття «об’єкти прокурорського нагляду» визначає перелік органів, установ,

організацій та осіб (фізичних, юридичних), що протистоять суб’єкту нагляду –

прокурору [210, с. 10]. На думку В. С. Зеленецького, прокурорський нагляд за

додержанням законів при прийманні і реєстрації заяв і повідомлень про злочини має

бути багатоплановим і охоплювати різні органи, установи, підприємства і

33

організації, які мають відношення до даного виду діяльності, зокрема органи

охорони здоровʼя і судово-медичної експертизи та ін. [93, с. 11-12]. На наш погляд,

такий підхід був справедливим в умовах існування функції нагляду за додержанням

і застосуванням законів, проте на сьогодні інші органи, крім правоохоронних, не

підлягають нагляду з боку прокуратури. Отже, об’єкти розглядуваного нагляду

можуть бути виділені, виходячи із визначених законом органів досудового

розслідування та оперативних підрозділів та деталізованого відомчими актами

переліку їх уповноважених службових осіб, які задіяні на даному етапі.

Так, аналізуючи систему закріплених у ч. 1 ст. 38 КПК органів досудового

розслідування, варто відзначити, що вказані об’єкти займають непропорційне місце

у структурі наглядової діяльності прокуратури, зважаючи на такі фактори, як: обсяг

кримінальних правопорушень, що розслідуються тим чи іншим органом; штатна

чисельність відповідного органу; кількість порушень, що вчиняються його

співробітниками. Так, виходячи із вказаних критеріїв, першочергову увагу

прокурори повинні приділяти слідчим підрозділам НП. Як підкреслюється у

науковій юридичній літературі, переважно заяви і повідомлення про кримінальні

правопорушення надходять до ОВС, тому закономірно, що найбільша кількість

порушень законодавства при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення та своєчасності внесення щодо них

відомостей до ЄРДР фіксується саме тут [35; 198, с. 249].

Це підтверджують статистичні показники, згідно із якими, приміром, впродовж

2014 р. із загального числа 2 842 кримінальних правопорушень, укритих від обліку,

2 837 було укрито від обліку працівниками ОВС, 2 – органів, що здійснюють

контроль за додержанням податкового законодавства, і 3 – СБУ. Крім того, за 2014

р. було розглянуто із вжиттям заходів до усунення порушень законів у діяльності

ОВС 7 783 подань прокурорів, за якими притягнуто до дисциплінарної

відповідальності 12 451 працівників ОВС; 235 подань стосовно органів, що

здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, за якими

притягнуто до дисциплінарної відповідальності 384 працівників; 83 подання щодо

СБУ, за якими притягнуто до дисциплінарної відповідальності 121 працівника [89].

34

Загалом аналогічна пропорція зберігається і в наступні роки: у 2015 р. із 2 708

укритих від обліку кримінальних правопорушень, виявлених прокурорами,

співробітниками ОВС було приховано 2 702, прокуратури – 4, ДФС – 2, СБУ –

жодного; за фактами порушень, допущених у сфері реєстрації заяв і повідомлень

про кримінальні правопорушення розглянуто 943 акти прокурорського реагування

відносно співробітників ОВС, 6 – ДФС і 5 – СБУ; притягнуто до дисциплінарної

відповідальності за порушення в цій сфері на підставі актів прокурорського

реагування 1779 працівників ОВС, 5 – ДФС і 2 – СБУ; повідомлено про підозру 1

працівнику ОВС [90]; у 2016 р. із 3 250 укритих від обліку заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення 3 204 було приховано працівниками НП, 14 – ДФС, 1

– СБУ [91]. Враховуючи ці особливості, далі в своїй роботі ми передусім будемо

виходити із дослідження проблем нагляду за додержанням законів на початковому

етапі досудового розслідування саме стосовно діяльності ОВС (НП).

Піднаглядними прокуророві є службові особи зазначених органів: слідчі (їх

визначення наведене у п. 17 ст. 3 КПК) та керівники органів досудового

розслідування (п. 8 ст. 3 КПК). Діяльність слідчого є об’єктом прокурорського

нагляду в межах компетенції слідчого, передбаченої ст. 40 та іншими нормами КПК

України. Серед них особливої уваги заслуговують повноваження, передбачені ч. 4

ст. 214 КПК – прийняти та зареєструвати заяву чи повідомлення про кримінальне

правопорушення, та п. 1 ч. 2 ст. 40 КПК – починати досудове розслідування за

наявності підстав, передбачених КПК. Також на початковому етапі досудового

розслідування прокурор встановлює виконання слідчим інших обов’язків: щодо

законності та своєчасності здійснення процесуальних дій (ч. 1 ст. 40 КПК);

проводити слідчі (розшукові) дії та негласні слідчі (розшукові) дії (п. 2 ч. 2 ст. 40);

доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових)

дій відповідним оперативним підрозділам (п. 3 ч. 2 ст. 40); виконувати доручення та

вказівки прокурора, які надаються у письмовій формі (ч. 3 ст. 40 КПК) тощо.

Мають бути визначені в якості об’єктів нагляду і начальники слідчих

підрозділів, які мають процесуальний статус керівників органів досудового

розслідування. Їх повноваження, в межах яких вони є піднаглядними прокуророві,

35

визначаються ст. 39 КПК. Так, саме керівник органу досудового розслідування

покликаний організовувати досудове розслідування (ч. 1 ст. 39 КПК), в т. ч. і його

початковий етап. Крім того, на даному етапі важливого значення набуває належне

здійснення цим суб’єктом повноваження визначати слідчого (слідчих), який

здійснюватиме досудове розслідування (п. 1 ч. 1 ст. 39 КПК). На думку дослідників,

наділення даних субʼєктів відповідними повноваженнями є надійною гарантією

укриття правопорушень від обліку [285, с. 224].

В умовах дії КПК від 1960 р. дослідники звертали увагу на те, що контрольні

повноваження начальника слідчого відділу у стадії порушення кримінальної справи

не визначені і пропонували передбачити його повноваження зі здійснення контролю

за діяльністю щодо прийняття, реєстрації та вирішення заяв та повідомлень про

злочини [290, с. 218]. Доводиться констатувати, що і нині повноваження керівника

органу досудового розслідування на початковому етапі кримінального провадження

врегульовані недостатньо. Зокрема, КПК не визначає його як суб’єкта,

уповноваженого розпочинати досудове розслідування, а також не покладає на нього

обов’язку контролювати діяльність слідчих стосовно внесення даних до ЄРДР.

Вважаємо, що ця законодавча прогалина потребує заповнення.

При віднесенні керівників органів досудового розслідування до об’єктів

прокурорського нагляду необхідно враховувати, що, з одного боку, їх повноваження

мають взаємодоповнюючий характер з повноваженнями прокурора, а з іншого –

можуть конкурувати. Так, їх взаємне доповнення і зв'язок виявляється у тому, що за

своїм змістом відомчий контроль і прокурорський нагляд мають єдину загальну

мету – законність і своєчасність дій слідчого [323, с. 158]. Науковці відносять до

факторів, які породжують правовий нігілізм слідчих та призводять до

процесуальних помилок і порушень з їх боку як низький рівень ефективності

прокурорського нагляду, так і неналежне здійснення відомчого контролю [46, с. 21].

Разом з тим, таке взаємодоповнення не повинно вести до дублювання або

конкуренції функцій, адже в таких випадках йтиметься про підміну прокурором

органу відомчого контролю [226, с. 62]. З огляду на це, прокурор, здійснюючи

36

нагляд, не повинен втручатися у компетенцію керівника органу досудового

розслідування і перебирати його повноваження.

Отже, компетенція керівника органу досудового розслідування і прокурора

відносно організації досудового розслідування, в т. ч. на його початковому етапі,

має бути розмежована. На наш погляд, якщо прокурор організовує досудове

розслідування в цілому (щоб воно розпочалося за кожним фактом кримінального

правопорушення, своєчасно, була правильно визначена підслідність та додержані

інші умови, що складають визначений нами вище зміст законності початку

досудового розслідування), то завдання керівника органу досудового розслідування

щодо його організації є більш вузькими і конкретними: забезпечити прийняття всі

заяв і повідомлень, виїзд СОГ на місце події, своєчасне призначення слідчого, який

здійснюватиме досудове розслідування та ін.

До об’єктів прокурорського нагляду на початковому етапі кримінального

провадження належать також оперативні підрозділи органів, визначених у ч. 1 ст. 41

КПК). Їх роль на початковому етапі досудового розслідування виявляється як до

формального початку досудового розслідування: у виявленні кримінальних

правопорушень в порядку проведення ОРД та наданні відповідної інформації

слідчому, прокурору; реагуванні на заяви, повідомлення про кримінальні

правопорушення у складі СОГ (при виїзді на місце події, проведенні його огляду

тощо, оскільки саме у цьому проявляється найбільша активність спільної діяльності

оперативних підрозділів з органами досудового розслідування [102, с. 251]), так і

після внесення відомостей до ЄРДР – при здійсненні слідчих, розшукових дій в

межах наданої їм компетенції. При цьому саме дії оперативних працівників у складі

СОГ мають найбільше значення для розкриття злочину на початковому етапі, адже

їх завданням є виявлення, фіксація, кваліфіковане вилучення та пакування слідів

кримінального правопорушення, речових доказів, встановлення свідків та

потерпілих, з’ясування обставин кримінального правопорушення, що мають

значення для всебічного, повного й неупередженого їх дослідження та встановлення

осіб, причетних до його вчинення [311, с. 543]. Проте, з огляду на те, що дані органи

і їх посадові особи фактично позбавлені ініціативи у здійсненні відповідних слідчих

37

(розшукових) дій, і керуються при цьому виключно письмовими дорученнями

слідчого, прокурора, їх можна вважати вторинними об’єктами нагляду. Як свідчить

практика, позбавлення цих підрозділів самостійності та ініціативи на початковому

етапі кримінального провадження веде до зниження його ефективності, оскільки

часто співробітники даних підрозділів володіють більш повною і оперативною

інформацією про кримінальне правопорушення та засоби для його розкриття,

необхідні у конкретному випадку. Тому варто передбачити на рівні КПК

можливості самостійного виявлення і перевірки такими підрозділами інформації про

кримінальне правопорушення, а також механізми взаємодії цих підрозділів із

слідчим, прокурором до моменту внесення відомостей до ЄРДР.

До об’єктів прокурорського нагляду на даному етапі відносяться й інші органи і

посадові особи, уповноважені законом на здійснення певних дій, що стосуються

початку досудового розслідування. Приміром, ч. 4 ст. 214 КПК поряд зі слідчим,

прокурором, згадує «іншу службову особу, уповноважену на прийняття та

реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення» як носія обов’язку

прийняти та зареєструвати заяву чи повідомлення про кримінальне

правопорушення. Поняття такої особи КПК не визначає, з чого можна зробити

висновок, що їх перелік встановлюється на відомчому рівні відповідними актами.

Загалом, із зазначених актів, як більш детально буде обґрунтовано у підрозділі 3.1

дисертації, випливає, що обов’язок прийняття заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення покладається на всіх посадових осіб відповідних органів, проте

ними визначаються також уповноважені суб’єкти у цій сфері. Так, згідно із пп. 2.2,

2.3 Інструкції про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури

України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення, письмові

заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення, які надійшли

поштою. приймаються працівниками секретаріату, канцелярії відповідно до вимог

Інструкції з діловодства в органах прокуратури України. Усні та письмові заяви,

повідомлення юридичних та фізичних осіб про вчинення кримінального

правопорушення приймаються слідчими та прокурорами на особистому прийомі

громадян у прокуратурах усіх рівнів [111]. Згідно із п. 2.1 Інструкції про порядок

38

приймання, реєстрації та розгляду в Службі безпеки України заяв і повідомлень про

вчинені кримінальні правопорушення, у ЦУ та регіональних органах СБУ на

особистому прийомі заяви приймаються: у робочий час – слідчим, уповноваженим

на те керівником слідчого підрозділу, в приміщенні приймальні або у приміщенні

слідчого підрозділу; у неробочий час – співробітником ЧЧ у приміщенні ЦУ або

регіонального органу СБУ. У міжрайонних, районних та міських підрозділах

регіональних органів та органах військової контррозвідки СБУ заяви приймаються

службовою особою, уповноваженою на те керівником відповідного підрозділу або

органу військової контррозвідки [112]. Згідно із п. 1 Розд. ІІ Інструкції про порядок

ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і повідомлень про вчинені

кримінальні правопорушення та інші події, приймання, облік і реєстрацію заяв і

повідомлень в органах НП здійснюють уповноважені працівники ЧЧ, працівники

інших структурних підрозділів, яких призначено підмінними черговими, оператор

телефонної лінії «102» або інша посадова особа [110].

Таким чином, в органах НП та СБУ існують спеціально уповноважені

підрозділи, відповідальні за приймання, облік та реєстрацію заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, організацію негайного реагування на них, якими є

відповідні чергові частини. Відповідно, саме ці підрозділи і їх уповноважених

працівників необхідно визнати об’єктами прокурорської перевірки у сфері, що

розглядається. Охарактеризуємо їх більш детально на прикладі ЧЧ НП, яка,

відповідно до п. 1.1 Інструкції з організації діяльності чергових частин органів і

підрозділів внутрішніх справ України, направленої на захист інтересів суспільства і

держави від протиправних посягань [108], є підрозділом, який забезпечує

оперативне управління силами і засобами органів і підрозділів внутрішніх справ,

цілодобово перебуває в постійній готовності для реагування на злочинні прояви,

надзвичайні ситуації, інші події і є координуючим органом управління при

встановленні осіб, які підозрюються у вчиненні кримінальних правопорушень. До

числа уповноважених працівників ЧЧ відносяться: її начальник, помічник

начальника - оперативний черговий, помічник начальника відділу-оперативний

39

черговий, старший інспектор-черговий, інспектор-черговий, помічники оперативних

чергових з оброблення інформації на ПЕОМ.

Крім зазначених осіб, об’єктами прокурорської перевірки можуть виступати

також працівники інших структурних підрозділів цих органів, яких призначено

підмінними черговими в установленому порядку, оператори телефонної лінії «102»

або інші посадові особи ОВС, яких Інструкція про порядок ведення єдиного обліку в

органах поліції згадує в числі осіб, якими проводиться облік заяв і повідомлень про

вчинені кримінальні правопорушення та інші події. Також до їх числа входять:

добовий наряд, який виконує завдання, покладені на ЧЧ (п. 4.9 Інструкції з

організації діяльності чергових частин органів і підрозділів внутрішніх справ

України); СОГ, які згідно із п. 6.1 Інструкції з організації реагування органів

внутрішніх справ на повідомлення про кримінальні правопорушення, інші

правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події від 22.10.2012 № 940 [109],

формуються у всіх підрозділах поліції для забезпечення реагування на повідомлення

про кримінальні правопорушення та інші події; оперативні групи, які згідно із п. 6.6

Інструкції з організації реагування створюються у міськрайлінорганах для

забезпечення реагування на сімейно-побутові конфлікти, інші кримінальні

правопорушення та надзвичайні події у складі інспекторів-чергових (там, де вони

передбачені штатною структурою) і працівників інших підрозділів. Крім того, згідно

п. 4.18 Інструкції з організації діяльності чергових частин органів і підрозділів

внутрішніх справ України, до складу добового наряду призначаються: черговий ІТТ;

співробітники з охорони затриманих; водії автомобілів ЧЧ. Всі вказані особи в тій

чи іншій мірі беруть участь у правовідносинах, які складаються в органах НП з

приводу приймання, обліку та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення, тому мають бути віднесені до об’єктів прокурорського нагляду.

Разом з тим, до об’єктів прокурорського нагляду входять і посадові особи,

уповноважені здійснювати відомчий контроль у цій сфері. Так, прокуророві

необхідно враховувати, що забезпечення додержання вимог закону щодо повноти

прийняття та реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення

покладається передусім на керівників відповідних органів. Так, на начальника

40

органу поліції покладається персональна відповідальність за організацію ведення

єдиного обліку, організація роботи з контролю за додержанням вимог Інструкції і

контроль за дотриманням законності при веденні ЖЄО [110, Розд. ІV]. Начальники

ОВС, керівники органів досудового розслідування або особи, які виконують їх

обов’язки, відповідають за організацію реагування на повідомлення про кримінальні

правопорушення та інші події, достовірність, повноту і своєчасність подання

інформації до вищих ОВС та інших центральних органів виконавчої влади [109, п.

4.1]. Крім того, для ефективності здійснення цілодобового контролю за

забезпеченням захисту конституційних прав громадян, правопорядку та протидії

злочинності, подальшого вдосконалення управлінської діяльності призначається

відповідальний по міськрайліноргану та його помічник [108, п. 4.10]. Можна

вважати, що на цих осіб покладається здійснення відомчого контролю у

розглядуваній сфері, тому їх діяльність також має відноситися до предмету

прокурорського нагляду. Як справедливо звертають увагу дослідники, суттєвою

проблемою на цьому напрямі є відсутність належного відомчого контролю з боку

керівників підрозділів ОВС, а тому все навантаження щодо усунень порушень

законодавства покладається на відповідних працівників прокуратури [249, с. 11]. З

огляду на це, при проведенні відповідних перевірок прокурорам доцільно

зосереджувати увагу не лише на конкретних фактах порушень закону при прийнятті

та реєстрації заяв та повідомлень про злочини, а й на виконанні своїх службових

обов’язків щодо здійснення відомчого контролю та належної організації роботи

підлеглих на цьому напрямі з боку керівництва правоохоронних органів.

Об’єктами прокурорського нагляду на даному етапі мають визнаватися також

уповноважені службові особи, яким законом надано право здійснювати затримання,

яких згадують ст. ст. 207-213 КПК, а також особи, відповідальні за перебування

затриманих (ст. 212 КПК). Оскільки такі особи відмежовуються від слідчих, це

потребує виділення їх в якості самостійних об’єктів нагляду. Як зауважує

П. М. Гультай, визначаючи об’єкти прокурорського нагляду за законністю

затримання особи, до них насамперед необхідно віднести уповноважену службову

особу, яка має право проводити затримання, а також особу, відповідальну за

41

перебування під вартою затриманих [63, с. 192-193]. Ці об’єкти можуть бути визнані

факультативними, адже нагляд за законністю їх діяльності здійснюється прокурором

лише у разі проведення затримання підозрюваного на початковому етапі досудового

розслідування (детальніше див. підрозділ 3.3).

Науковці звертають увагу на деякі проблеми у визначенні таких об’єктів, які

створює той факт, що закон не встановлює конкретного їх переліку. У зв’язку із

цим, висловлюються пропозиції щодо визначення у КПК поняття «уповноважена

службова особа, яка має право здійснити затримання», та надання конкретного

переліку таких осіб [64, с. 470]. Вважаємо, що вказану ситуацію слід розглядати в

єдиному контексті із проаналізованою вище проблемою визначення поняття «інша

службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення» та інших суб’єктів, перелік яких не уточнюється

КПК. Зрозуміло, що така ситуація диктується відомчими інтересами, коли з огляду

на численність і різноманітність вказаних суб’єктів досить складно надати їх повний

законодавчий перелік. Проте вважаємо, що необхідною є законодавча конкретизація

вказаних понять, що сприятиме більш повному забезпеченню прав і свобод особи,

коли право вчиняти відповідні дії, що мають серйозні правові наслідки, матимуть

лише передбачені КПК суб’єкти.

Потребують визначення також суб’єкти прокурорської діяльності на

початковому етапі кримінального провадження. У загальному значенні їх позначає

поняття прокурор, яке складають всі зазначені у ч. 1 ст. 15 ЗУ «Про прокуратуру»

посадові особи прокуратури. Отже, національне законодавство України ставить знак

рівності між поняттям «прокурор» як процесуальної фігури та поняттям «прокурор»

у значенні організаційному, тобто як посадової особи органів прокуратури [206, с.

4]. Разом з тим, суб’єкт досліджуваного прокурорського нагляду потребує деякої

конкретизації. Очевидно, що ним повинен визнаватися не будь-який прокурор

органів прокуратури, а конкретна посадова особа, відповідальна за дане кримінальне

провадження, тобто прокурор-процесуальний керівник досудового розслідування.

Суб’єкти нагляду мають визначатися згідно із організацією системи прокуратури

згідно із чинним ЗУ «Про прокуратуру». Очевидно, що основним суб’єктом

42

процесуального керівництва досудовим розслідуванням є прокурори місцевих

прокуратур та їх керівники. Роль регіональних прокурорів і ГПУ у здійсненні

процесуального керівництва обмежується кримінальними правопорушеннями, які

вчинені в межах територіальної юрисдикції кількох прокуратур нижчого рівня, або

підслідні органам досудового розслідування відповідного рівня.

Також із положень ЗУ «Про прокуратуру» чітко випливає особливість

визначення в якості суб’єкта процесуального керівництва досудовим

розслідуванням лише прокурорів САП, на яку згідно із п. 1 ч. 5 ст. 8 цього Закону

покладається, зокрема, організація і процесуальне керівництво досудовим

розслідуванням, яке здійснюється НАБУ. Отже, прокурори інших прокуратур не

можуть бути суб’єктами процесуального керівництва у відповідних кримінальних

провадженнях, а прокурори САП – здійснювати нагляд за законністю інших

досудових розслідувань, ніж ті, що проводяться НАБУ. Щодо особливостей

визначення в якості суб’єктів нагляду інших прокуратур і прокурорів, то це питання

вирішується на відомчому рівні відповідним галузевим наказом ГП.

У межах конкретного органу прокуратури прокурор, який виступатиме

процесуальним керівником досудового розслідування, визначається керівником

органу прокуратури згідно із розподілом службових обов’язків після початку

досудового розслідування. При цьому такий суб’єкт може бути як індивідуальним

(коли повноваження прокурора у кримінальному провадженні здійснює один

прокурор), так і колективним (груповим) – коли відповідні повноваження здійснює

група прокурорів, серед яких визначається старший прокурор, який керуватиме

діями інших прокурорів. Зауважимо, що практика створення груп прокурорів є

досить поширеною, хоча і критикується у науковій юридичній літературі як

найбільш поширена форма ухилення від додержання правила незмінюваності

прокурорів у кримінальному провадженні [181, с. 54]. Однак видається, що

створення групи прокурорів є виправданим у організаційному відношенні, що

забезпечує більш повне, всебічне і фахове процесуальне керівництво досудовим

розслідуванням, чим і пояснюється широке їх застосування.

43

Разом з тим, необхідно звернути увагу й на інші проблеми визначення суб’єкта

прокурорського нагляду на розглядуваному етапі. Так, ч. 1 ст. 37 КПК передбачає,

що прокурор, який здійснюватиме повноваження прокурора у конкретному

кримінальному провадженні, визначається керівником відповідного органу

прокуратури після початку досудового розслідування (курсив наш – О. Ц.).

Моментом, з якого розпочинається досудове розслідування, виходячи із ч. 2 ст. 214

КПК, є внесення відомостей до ЄРДР. З цього випливає, що до моменту внесення

таких відомостей до Реєстру процесуальний керівник досудового розслідування

відсутній, оскільки самого досудового розслідування ще немає. Постає питання, хто

тоді повинен забезпечувати законність на даному етапі, виходячи із необхідності

здійснення нагляду за діяльністю, що передує початку досудового розслідування?

Не додає визначеності у даному питанні і наказ ГП № 4 гн. Так, згідно із п. 2

цього наказу, суб’єктами, на яких покладається завдання «забезпечити виконання

вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового

розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасне

внесення щодо них відомостей до ЄРДР» визначаються: (1) керівники прокуратур

усіх рівнів; (2) керівники галузевих підрозділів апаратів; (3) прокурори –

процесуальні керівники досудового розслідування. І якщо стосовно перших двох

суб’єктів зауважень не виникає, то покладення відповідних обов’язків на третю

групу прокурорів уявляється невиправданим, оскільки вони у якості процесуальних

керівників участі у нагляді за прийманням та реєстрацією заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення формально не беруть. Разом із тим, фактично саме

відповідні прокурори , на яких обов’язки з процесуального керівництва досудовим

розслідуванням покладено згідно із наказом керівника органу прокуратури про

розподіл службових обов’язків, можуть і повинні забезпечувати реалізацію функцій

прокуратури на етапі, що передує внесенню відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР, незалежно від того, будуть вони в подальшому

призначені процесуальними керівниками даного досудового розслідування, чи ні.

Таким чином, вирішальним у визначенні суб’єкта прокурорського нагляду на

початковому етапі досудового розслідування є рішення керівника органу

44

прокуратури, оформлене у наказі про розподіл службових обов’язків. З огляду на це,

питання розподілу службових обов’язків потребує додаткової уваги.

Розподіл службових обов’язків визнається одним із важливих чинників

організації роботи прокуратури, що сприяє узгодженості дій, підвищує персональну

відповідальність за кінцевий результат, забезпечує раціональне використання

індивідуальних можливостей кожного працівника [123, с. 28]. Як зауважують

П. М. Каркач та С. М. Іванов, при розподілі службових обов’язків важливе значення

має кількісний склад прокурорських працівників, задіяних на відповідному напрямі

прокурорської діяльності, та інші об’єктивні фактори (як-от: особливості діяльності

прокуратури, її кількісний склад, рівень та структура злочинності в регіоні та ін.)

[122, с. 32]. У системі елементів організації роботи прокуратури раціональний

розподіл обов’язків має поєднуватися із такими факторами, як: забезпечення

узгодженості дій; створення необхідних умов для безперервної та ритмічної

діяльності, високоефективного і повного використання робочого часу та трудових

ресурсів тощо [282, с. 116].

Розподіл службових обов’язків оформлюється відповідним наказом керівника

органу прокуратури. Найбільш поширеним є розподіл обов’язків на основі

предметного принципу, тобто за напрямами прокурорської діяльності з урахуванням

визначених законом функцій прокуратури, коли за кожним працівником

закріплюється коло питань, поєднаних однією темою [179, с. 57]. Отже,

виокремлюючи в якості такої теми участь у кримінальному провадженні,

виправданим є покладення відповідних обов’язків безпосередньо на одного із

заступників керівника органу прокуратури, який відповідає за напрям участі

прокурорів у кримінальному провадженні. Проведене нами анкетування показує, що

закріплення за конкретним працівником нагляду за законністю приймання,

реєстрації, розгляду та вирішення в органах досудового розслідування заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення наявне у 72,67 % прокуратур. Разом з

тим, зустрічається і підхід, за якого керівником затверджується окремий графік на

певний період часу, відповідно до якого конкретні працівники щодня перевіряють

45

законність приймання та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення (див. Додаток А).

Деякі проблеми виконання цих обов’язків можуть мати місце на місцевому

рівні, враховуючи специфіку місцевих прокуратур, юрисдикція яких поширюється в

середньому на 5-7 адміністративно-територіальних одиниць рівня міста або району.

У науковій юридичній літературі обґрунтовано звертається увага на те, що

внаслідок цього, враховуючи проблеми транспортної інфраструктури, територіальна

віддаленість місцевої прокуратури до населених пунктів, які вона охоплює, іноді

становить 70-100 км. Крім того, це ставить під загрозу належне виконання

покладених на прокуратуру функцій, передусім у сфері кримінального провадження,

яке передбачає тісну і повсякденну взаємодію прокурорів зі слідчими тощо [176, с.

15]. Тож, враховуючи, що під територіальну юрисдикцію такої місцевої прокуратури

потраплятиме кілька міст або районів, на кожному із яких діють окремі об’єкти

нагляду, передусім в особі міськрайвідділів НП, такі уповноважені на здійснення

розглядуваного нагляду працівники мають визначатися з урахуванням зонального

принципу. Розглядаючи їх виокремлення як конкретний прояв принципу

спеціалізації, доцільно встановити до них додаткові кваліфікуючі вимоги щодо

високих професійних якостей та досвіду роботи на напрямі процесуального

керівництва в органах прокуратури не менше 3 років.

Поряд із предметом, об’єктами і суб’єктом розглядуваного нагляду потребують

встановлення також його завдання. На думку дослідників, завдання – це головні,

такі, що мають імперативний характер, установки, які надаються державою

прокуратурі для здійснення її наглядової діяльності [142, с. 70]. Останні визнають

цільову спрямованість нагляду, а також дають можливість встановити його

ефективність, що визначається як те, що створює реальні, заздалегідь намічені, дієві

наслідки, , що приводять до потрібних результатів [23, с. 322]. Оцінка ефективності

традиційно асоціюється з певним алгоритмом порівняння реальних наслідків

діяльності з установленими цілями та завданнями [92, с. 122; 169, с. 13; 203, с. 63;

279, с. 49], що передбачає досягнення мети у найкоротший термін, із найменшою

шкодою для відповідних прав і законних інтересів громадян, за максимально

46

можливої економії процесуальних сил і засобів [279, с. 63]. Показово, що у практиці

ЄСПЛ до критерію ефективності кримінального розслідування включаються вимоги

щодо оперативності та розумної швидкості реагування [271].

Отже, саме повнота і своєчасність виконання відповідних завдань свідчить про

ефективність прокурорського нагляду на початковому етапі досудового

розслідування, а остання, в свою чергу, визначає результативність всього

кримінального провадження. Слід погодитися із думкою, що від того, наскільки

завдання приймання та реєстрації кожного отриманого джерела інформації про

злочин буде вирішене на першому етапі провадження, настільки доброякісно будуть

виконані всі інші кримінально-процесуальні завдання на подальших його етапах

[279, с. 155]. Тому безпосередньо від додержання законів у цій сфері залежить

ефективність не лише початкового етапу досудового розслідування, а й

кримінального провадження в цілому, а отже – забезпечується протидія злочинності

засобами прокурорського нагляду [125, с. 68]. З іншого боку, як обґрунтовано

наголошував В. С. Зеленецький, принципу ефективності процесуальної діяльності

при прийманні та реєстрації заяв і повідомлень про злочини відповідає лише

оптимальна активність державних органів [99, с. 43]. З огляду на це, ефективність

наглядової діяльності прокурора значною мірою визначається чіткістю його

уявлення про завдання, які стоять перед ним у розглядуваній сфері, причому йдеться

про сукупність тих окремих завдань, які повинні вирішуватися при здійсненні саме

даного виду наглядової діяльності [97, с. 20-21].

Як зауважує П. М. Каркач, мета прокурорської діяльності – це попередження,

виявлення, усунення порушень закону та поновлення порушених прав [123, с. 199].

На виконання зазначеної мети спрямовані і завдання, які покладаються на

прокурора. Характеризуючи їх, необхідно наголосити, що для прокурора як

посадової особи органу прокуратури першочерговим є реалізація завдань

прокуратури, що сформульовані у ст. 1 ЗУ «Про прокуратуру», згідно з якою

прокуратура України здійснює встановлені Конституцією України функції з метою

захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. Поряд з

цим, необхідно звернути увагу на те, що ЗУ «Про прокуратуру» не закріплює

47

галузевих завдань окремих функцій прокуратури, на відміну від аналогічного

Закону від 1991 р., який у ч. 2 ст. 29 визначав завдання прокурорського нагляду за

дізнанням та досудовим слідством. В контексті нашого дослідження важливо

звернути увагу, що законодавцем окремо виділялася необхідність вжиття

прокурорами заходів до додержання органами дізнання і досудового слідства

передбаченого законом порядку початку досудового розслідування діянь, що

містять ознаки кримінального правопорушення (п. 1 ч. 1 ст. 30 ЗУ «Про

прокуратуру» від 1990 р.). Це зумовлювалося підвищеним значенням початкового

етапу досудового розслідування і орієнтувало прокурорів до концентрації зусиль до

забезпечення законності на ньому. Однак відсутність аналогічної норми у чинному

ЗУ «Про прокуратуру» не применшує соціального значення даної сфери

прокурорської діяльності, а зумовлене іншим підходом законодавця до

регламентації зазначених питань.

При цьому можна вважати, що зазначену прогалину правового регулювання

компенсують спеціальні завдання нагляду, які відповідають передбаченим у ст. 2

КПК завданням кримінального провадження. Дослідники зауважують, що саме ці

завдання є визначальними для прокурора під час всієї його участі у кримінальному

провадженні [205, с. 28]. Зокрема, у системі таких завдань, які виокремлювалися

дослідниками в умовах дії КПК від 1960 р., заслуговує на увагу завдання щодо

виявлення злочинів, яке, на думку дослідників, було правовою підставою для

здійснення подальшого провадження по справі і вирішувалося в дослідчому

кримінальному процесі під час здійснення діяльності, пов’язаної із прийманням,

реєстрацією, перевіркою та вирішенням заяв, повідомлень та інших джерел

інформації про вчинені злочини [279, с. 154]. Наголосимо, що на сьогодні відповідні

положення є законодавчо закріпленими в якості складової засади публічності

кримінального провадження (ст. 25 КПК).

Водночас, на початковому етапі досудового розслідування на прокурора

покладаються окремі завдання, зумовлені специфікою його правовідносин. Так,

вчені-криміналісти визначають для початкового етапу розслідування наступний

перелік завдань: 1) встановлення місця, часу та інших обставин скоєння злочину,

48

його суті, а також виявлення, фіксація та вилучення його слідів, які під впливом

несприятливих умов можуть зникнути або бути знищеними; 2) встановлення,

розшук і затримання особи (або вибір запобіжного заходу), підозрюваної у вчиненні

злочину; 3) збирання доказів, достатніх для пред’явлення обвинувачення особі, хоча

б по одному епізоду злочинної діяльності [45, с. 35]. Хоча вказані завдання

передусім постають перед слідчим, проте прокурор-процесуальний керівник також

відповідає за їх повну реалізацію.

Хоча завдання прокурора на цьому етапі законодавством не регламентуються,

проте уявлення про них можна одержати із положень наказу ГП № 4 гн, п. 2 вимагає

від прокурорів забезпечити виконання вимог закону при прийманні, реєстрації,

розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, своєчасне внесення щодо них відомостей до ЄРДР.

Більш повно завдання прокурора на початковому етапі досудового

розслідування визначені у науковій юридичній літературі. Так, російський вчений

О. А. Кожевніков виділяє такі: (1) забезпечення своєчасного порушення

кримінальної справи, оскільки успішна боротьба зі злочинністю буде ефективною

лише тоді, коли розслідування проводиться відразу ж після вчинення злочину.

Прокурор зобов’язаний сприяти тому, щоб розслідування було максимально

наближеним до часу вчинення злочину; (2) припинення продовжуваних злочинів і

запобігання таких, що готуються, задля чого кримінально-процесуальні заходи

вживаються відразу ж після отримання заяви або повідомлення про них; (3)

попередження незаконного порушення кримінальної справи, а якщо вона вже

порушена – то своєчасне вжиття заходів до її закриття [142, с. 74].

В. С. Зеленецький, досліджуючи проблеми прокурорського нагляду за

законністю приймання та реєстрації заяв і повідомлень про злочини, вказує, що

даний нагляд повинен забезпечити успішне вирішення декількох груп завдань:

1) завдання приватно-процесуального характеру: (1) неухильне приймання

органами дізнання і досудового слідства усіх заяв і повідомлень про злочини; (2)

забезпечення повної і своєчасної реєстрації всіх джерел інформації про злочини і

події, які бути направлені до вказаних органів окремими громадянами, посадовими

49

особами установ, підприємств або організацій; (3) додержання процесуального

порядку перевірки джерел інформації про вчинені або такі, що готуються, злочини

без провадження слідчих дій до порушення кримінальної справи; (4) додержання

строків вирішення заяв і повідомлень про злочини і події; (5) забезпечення

законності і обґрунтованості всіх видів рішень, що приймаються за заявами та

повідомленнями про злочини; (6) своєчасне повідомлення зацікавлених фізичних і

юридичних осіб про характер прийнятого за їх заявами і повідомленнями рішення;

(7) забезпечення реалізації прав і законних інтересів всіх зацікавлених осіб, в т. ч. і

належного їм права на оскарження прийнятого рішення; (8) усунення виявлених

порушень законів у діяльності органів дізнання і досудового слідства при

прийманні, реєстрації, перевірці і вирішенні заяв і повідомлень про злочини;

2) завдання превентивного характеру: (1) виявлення причин і умов, що

сприяють порушенню закону органами дізнання і досудового слідства; (2)

притягнення до різних видів відповідальності винних у порушенні закону осіб, а

також тих, по вині яких виникли і продовжують існувати причини і умови, що

сприяли таким порушенням закону; (3) створення у регіоні такого режиму

законності, який би забезпечував безперешкодне і безпечне звернення громадян до

правоохоронних органів із заявами, повідомленнями, іншою інформацією про відомі

їм злочини, дозволяв захищати їх права і законні інтереси;

3) завдання загально-процесуального характеру: (1) охорона прав і законних

інтересів фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у кримінальному процесі; (2)

швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних у їх вчиненні; (3) забезпечення

правильного застосування законів з тим, щоб кожний, хто вчинив злочин, був

притягнутий до кримінальної відповідальності, а невинуватий не був покараний;

4) державно-правове завдання – забезпечення неухильного додержання

органами дізнання державної обліково-реєстраційної дисципліни і правил державної

статистичної звітності [97, с. 21-22].

Визнаючи важливість і ґрунтовність проведеної вказаним автором класифікації,

у зв’язку із чим ми в повному обсязі навели її у своїй роботі, все ж необхідно

звернути увагу на її недоліки. Так, виходячи із сформульованих положень,

50

найважливішим завданням, яке стоїть над іншими і має державно-правовий

характер, визнається додержання правил обліку і звітності, хоча очевидно, що

основним завданням даного нагляду є захист прав особи, інтересів суспільства і

держави, що уособлюються у протидії злочинності і найбільш повно втілюються у

загальних завданнях прокуратури і спеціальних завданнях кримінального

провадження, що були розкриті нами вище. З цієї точки зору визначене автором

завдання може розглядатися як додаткове, допоміжне, але не центральне.

Викликають зауваження і завдання, віднесені науковцем до першої групи, оскільки

їх надмірна деталізація веде до фактичного ототожнення предмета і завдань

прокурорського нагляду на початковому етапі досудового розслідування, за якого

забезпечення кожної із складових нагляду є завданням, яке ставиться перед

прокурором. І хоча деякі науковці вважають, що є можливим розкриття змісту

завдання прокурорського нагляду через предмет нагляду [185, с. 56], ми вважаємо,

що завдання все ж повинні мати більший рівень узагальнення, ніж сформульовані

вище елементи законності початку досудового розслідування. Враховуючи це, більш

повно завдання прокурорської діяльності на вказаному етапі кримінального

провадження розкриває сформульоване цим же автором першочергове значення

стадії порушення кримінальної справи, яке полягає в забезпеченні безумовного

реагування компетентних органів на злочинний акт, що став їм відомий [94, с. 10].

П. В. Шумський формулює систему завдань прокурорського нагляду в стадії

порушення кримінальної справи, відносячи до них забезпечення: 1) повної

реєстрації заяв та повідомлень про підготовлені і вчинювані злочини; 2) дотримання

строків реєстрації, вирішення заяв і повідомлень; 3) перевірки заяв і повідомлень

засобами, визначеними законом; 4) прийняття по них законних і обґрунтованих

рішень; 5) повідомлення про наслідки їх вирішення зацікавлених осіб; 6) вжиття

заходів до усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють;

7) притягнення винних посадових осіб до встановленої законом відповідальності;

8) охорони прав і законних інтересів учасників процесу [378, с. 236-237]. Вважаємо,

що з наведеного переліку пункти 1-5 можуть бути віднесені скоріше до складових

предмета розглядуваного прокурорського нагляду, аніж до його завдань; пункти 6 та

51

7 мають розглядатися в контексті спрямованості повноважень прокурора і не

розкривають специфіки початкового етапу досудового розслідування.

З урахуванням викладеного, вважаємо за необхідне виділити такі окремі

завдання прокурора на початковому етапі досудового розслідування:

(1) забезпечення своєчасності початку досудового розслідування. Дане

завдання кореспондує розглядуваному вище спеціальному завданню своєчасного

виявлення кримінальних правопорушень і зумовлює необхідність для прокурора

вжити всіх можливих заходів до того, щоб досудове розслідування було розпочато

якомога швидше і темпорально було максимально наближене до моменту вчинення

кримінального правопорушення з тим, щоб у подальшому забезпечити його повне

розкриття і притягнення до відповідальності винних;

(2) забезпечення виконання уповноваженими органами і їх посадовими

особами покладених на них обов’язків на початковому етапі досудового

розслідування. При цьому мова йде як про обов’язки щодо приймання, реєстрації,

перевірки і вирішення заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення, так і

вчинення інших процесуальних дій на початковому етапі досудового розслідування.

На виконання цього завдання спрямована вся сукупність дій прокурора щодо

перевірки додержання законів у діяльності піднаглядних йому об’єктів. При цьому

досягнення необхідного результату у вигляді своєчасного початку кримінально-

процесуальної діяльності у кожному випадку, коли для цього є передбачені законом

приводи та підстави, залежить від правильності та послідовності виконання органом

дізнання та слідчим вимог законодавства на всіх етапах дослідчого процесу, тобто

при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв про злочини [98, с. 45];

(3) забезпечення додержання прав і законних інтересів особи на

початковому етапі досудового розслідування. Дане завдання кореспондує

сформульованій вище умові законності початку досудового розслідування і

визначає правозахисну спрямованість прокурорської діяльності на початковому

етапі досудового розслідування, коли прокурор за допомогою наданих йому

повноважень захищає права учасників провадження, у разі їх порушення вживає

заходів до їх поновлення і притягнення винних до відповідальності.

52

Дані завдання сформульовані нами із певним рівнем узагальнення і не

виключають необхідності деталізації щодо конкретних ситуацій. Проте, взяті у своїй

цілісності і системному зв’язку із визначеними раніше загальними і спеціальними

завданнями, вони дають змогу надати діяльності прокурора на початковому етапі

необхідної цілеспрямованості, а також оцінити рівень її ефективності.

1.3. Правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування

Як ми зазначали у попередньому підрозділі, поняття законності як предмета

розглядуваної діяльності прокурора у формальному значенні складають положення

різних нормативних актів, які регламентують правовідносини, що складаються на

початковому етапі досудового розслідування. Крім того, ряд правових приписів

регламентують безпосередньо діяльність прокурора у кримінальному провадженні,

визначаючи правовий статус прокурора, окреслюючи його права і обов’язки тощо. У

зв’язку із цим окремого розгляду потребує питання правових основ прокурорського

нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування.

У науковій юридичній літературі правові основи прокурорської діяльності

визначаються як сукупність правових норм, які визначають засади організації та

діяльності органів прокуратури України, встановлюють статус працівників органів

прокуратури, регулюють правовідносини, що виступають об’єктом прокурорської

діяльності, регламентують її порядок, визначають способи, методи і засоби її

здійснення [180, с. 5]. Поняття правових основ прокурорської діяльності тісно

пов’язане із категорією законності, значення якої протягом багатьох років

залишається найбільш гострим в теорії прокурорського нагляду [185, с. 62].

Розкриваючи зміст засади законності кримінального провадження, законодавець

визначає, що під час кримінального провадження суд, слідчий суддя, прокурор,

керівник органу досудового розслідування, слідчий, інші службові особи органів

державної влади зобов’язані неухильно додержуватися вимог Конституції України,

КПК, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана ВР України,

53

вимог інших актів законодавства. Крім того, дослідники включають у поняття

«додержання законів» підзаконні акти, які регламентують правовідносини у

відповідній сфері [63, с. 59].

Характеризуючи окремі з цих актів, традиційно необхідно почати з Конституції

України. Ґрунтовні зміни у регламентації функцій прокуратури, які стали наслідком

Конституційної реформи щодо правосуддя від 02.06.2016, позначилися і на

здійсненні розглядуваного нагляду, адже функція нагляду за додержанням законів

органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове

слідство (п. 3 ст. 121 Конституції України від 1996 р.) була реформована у функцію

організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення

відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за

негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (п. 2 ч.

1 ст. 131-1 Конституції України в редакції від 02.06.2016). Попри те, що

Конституційна реформа набула чинності 30.09.2016, до цього часу відповідні зміни

до галузевого законодавства (КПК та ЗУ «Про прокуратуру») не внесені, що

створює колізії і прогалини у нормативній регламентації не лише досліджуваного

нагляду, а діяльності прокуратури в цілому.

Крім того, вказана трансформація відповідної функції прокуратури зумовила

дискусійність щодо використання поняття «нагляд» стосовно прокурорської

діяльності у кримінальному провадженні. На наш погляд, організація і процесуальне

керівництво досудовим розслідуванням є нічим іншим, як формами реалізації

нагляду прокурора за законністю досудового розслідування, як це передбачено у ч. 2

ст. 36 КПК. З огляду на це, наглядова сутність відповідної діяльності прокурора на

початковому етапі досудового розслідування не змінила своєї правової природи,

тому її допустимо іменувати «наглядом» як синонімом понять «організація і

процесуальне керівництво досудовим розслідуванням». Правильною у цьому

відношенні вважаємо позицію В. С. Бабкової, яка розглядає поняття «нагляду за

досудовим розслідуванням» і «процесуального керівництва» як ідентичні [11, с. 72].

Крім того, Основний Закон згадує «нагляд за негласними та іншими слідчими і

розшуковими діями органів правопорядку». Такі дії якраз і стосуються

54

правовідносин, пов’язаних із прийманням і реєстрацією заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення. Отже, використання поняття «нагляд за законністю на

початковому етапі досудового розслідування» є не лише обґрунтованим, а й

формально правильним, оскільки має надійне конституційне підґрунтя.

Разом з тим, зазначені конституційні зміни потягли за собою й інші

ускладнення у реалізації прокурорського нагляду на початковому етапі досудового

розслідування. Це пов’язано із введенням поняття «органи правопорядку», яке в

галузевому законодавстві не регламентується. На наш погляд, існують підстави до

ототожнення понять «правоохоронні органи» та «органи правопорядку». Перше з

них є усталеним у правовому полі України, і, хоча також не визначається, проте ст. 2

ЗУ «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» містить

перелік правоохоронних органів [260]. Однак, у зв’язку із тим, що розглядувана

функція прокуратури згадує про нагляд за негласними та іншими слідчими і

розшуковими діями органів правопорядку, то до об’єктів нагляду відносяться не всі

органи правопорядку (правоохоронні органи), а лише ті, що здійснюють слідчі і

розшукові дії. В цьому відношенні вважаємо правильною пропозицію М. Руденка та

О. Шайтуро закріпити в якості критерію їх визначення наявність повноважень на

здійснення негласних слідчих (розшукових) дій у досудовому розслідуванні

кримінальних правопорушень [299, с. 160]. В свою чергу, перелік таких органів

встановлюється КПК (статті 38 та 41) і ЗУ «Про оперативно-розшукову діяльність».

З огляду на те, що поняття «органи правопорядку» є надмірно широким, доцільно

було б конкретизувати його, доповнивши словосполученням «які ведуть боротьбу зі

злочинністю». Відносно предмету нашого дослідження, вказане поняття охоплює всі

ті органи і їх посадових осіб, які визначені нами у попередньому підрозділі

дисертації в якості об’єктів розглядуваного нагляду.

Загалом слід відмітити, що Основний Закон предметно розглядувану сферу не

регламентує. Опосередковане значення мають загальні положення Конституції, які

встановлюють права, свободи і обов’язки людини і громадянина (Розд. ІІ). До них

можна віднести приписи ст. 29 Конституції, що закріплює право кожної людини на

свободу та особисту недоторканність, що як норми прямої дії підлягають

55

застосуванню стосовно затримання, яке може мати місце на початковому етапі

досудового розслідування. Питання прокурорського нагляду за додержанням цієї

норми більш детально будуть розглядатися нами у підрозділі 3.3 дисертації. Наразі

наголосимо, що деякі проблеми правозастування на початковому етапі досудового

розслідування можуть створити недоліки цих правових приписів, зокрема щодо

встановленої ними можливості застосування такого заходу лише з метою «запобігти

злочинові чи його припинити», яке фактично можна тлумачити так, що затримання

особи, яка вже вчинила закінчений злочин і намагається втекти, вважається

неправомірним [107, с. 483]. Тож буквальне застосування вказаних положень на

практиці може призвести до визнання неконституційним затримання особи в

порядку, передбаченому КПК, що є підставою для негайного звільнення особи

прокурором на підставі положень ЗУ «Про прокуратуру» [61, с. 259-260]. Також

зазначене положення вступає у суперечність з КПК, використовуючи поняття

«арешт», «затримання» та «тримання під вартою» як синонімічні, хоча кожне з них

має власний процесуальний зміст [301, с. 90].

Певне значення на початковому етапі досудового розслідування має

додержання положень ст. 30 Конституції щодо гарантування недоторканності

житла. Ці норми набувають актуальності в контексті проведення огляду місця події,

що згідно із ч. 3 ст. 214 КПК у невідкладних випадках може бути проведений до

внесення відомостей до ЄРДР, про що більш детально мова йтиме у підрозділі 3.2

дисертації. Як зауважують вчені-конституціоналісти, недоторканність житла чи

іншого володіння особи означає не тільки заборону входити до житла всупереч волі

осіб, які у ньому проживають на легальних підставах, а й заборону розголошувати

все, що в ньому діється [147, с. 214].

Може бути реалізоване на початковому етапі досудового розслідування також

передбачене ст. 55 Конституції України право на судовий захист, зокрема в

контексті оскарження рішення про відмову у внесенні відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР тощо, що виступає важливою гарантією захисту прав

особи на початковому етапі кримінального провадження. Гарантіями забезпечення

прав особи на цьому етапі є також приписи ст. 59 Основного Закону щодо права

56

кожного на професійну правничу допомогу. Стосовно підозрюваного це правило

конкретизується у закріпленні його права на захист (ч. 3 ст. 63 Конституції) [105, c.

90]. Крім того, відносно підозрюваного на початковому етапі досудового

розслідування прокурор має забезпечувати неухильне додержання презумпції

невинуватості (ст. 62 Конституції), звільнення від відповідальності за відмову

давати показання або пояснення щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів, коло

яких визначається законом (ст. 63 Конституції), заборони двічі притягувати одну й

ту саму особу до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме

правопорушення (ст. 61 Конституції), що зумовлює обов’язок прокурора вживати

заходів до об’єднання кількох кримінальних проваджень, порушених за одним і тим

самим фактом вчинення особою кримінального правопорушення, тощо.

Таким чином, Конституція України, хоча і закладає правові основи

розглядуваного нами прокурорського нагляду найвищої юридичної сили, проте

предметно не регламентує початкового етапу досудового розслідування. Критику

дослідників викликає також факт відсутності будь-яких згадувань у Конституції

України про захист прав потерпілого, який є одним із важливих учасників

початкового етапу досудового розслідування, хоча натомість Основний Закон у ст.

ст. 29-31, 62 і 63 послідовно гарантує права і законні інтереси обвинуваченого [183,

с. 74]. У зв’язку із цим можна запропонувати внести до Конституції України в якості

окремої статті положення, згідно з яким держава гарантує ініціювання і проведення

за кожним фактом вчинення кримінального правопорушення кримінального

провадження, захист і поновлення порушених кримінальними правопорушеннями

прав потерпілих від них осіб у порядку, встановленому законом.

Таким законом, до якого мають відсилати запропоновані нами норми

Конституції, є КПК. Саме його положення мають бути визнані як основоположні в

контексті регламентації досліджуваної нами діяльності прокурора, причому як в

аспекті її предмета, так і порядку реалізації. Так, правовідносини, що складаються

на початковому етапі досудового розслідування, регулює ст. 214 «Початок

досудового розслідування». Дана стаття віднесена законодавцем до Гл. 19 «Загальні

положення досудового розслідування» Розд. III «Досудове розслідування». Таким

57

чином, законодавець відмовився від врегулювання цих питань на рівні окремої

глави КПК, як це мало місце у КПК від 1960 р., який містив Гл. 8 «Порушення

кримінальної справи» Розд. 2 «Порушення кримінальної справи, дізнання і досудове

слідство». Такий підхід став законодавчим оформленням новацій стосовно

реформування початку кримінального провадження, про які йшла мова у підрозділі

1.1 дисертації. Разом з тим, ч. 4 ст. 214 КПК, що регламентує діяльність слідчого,

прокурора із прийняття заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення,

суперечить назві Глави і Розділу КПК, в яких вона поміщена, оскільки відповідна

діяльність здійснюється ще до формального початку досудового розслідування.

Отже, обмежений обсяг правового регулювання вказаних питань є очевидним, у

зв’язку із чим слід підтримати пропозицію Ю. П. Аленіна при вдосконаленні КПК

передбачити більш детальну регламентацію порядку прийняття, реєстрації заяв,

повідомлень, іншої інформації про діяння, передбачені законом України про

кримінальну відповідальність [2, с. 402]. В. О. Юшко пропонує детально

регламентувати перевірку заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення в

спеціально виділеному для цього параграфі «Порядок провадження по заявам,

повідомленням та іншій інформації про правопорушення» [386, с. 215]. На наш

погляд, окремої регламентації потребують всі питання початку досудового

розслідування, при цьому КПК окремо має визначити: (1) порядок дій щодо

приймання, обліку і реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення; (2) приводи до початку досудового розслідування;

(3) процесуальні дії, проведення яких можливе до початку досудового

розслідування; (4) підстави внесення та невнесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР; (5) питання контролю і нагляду за додержанням

законності на цьому етапі тощо.

Стаття 214 КПК не вичерпує всієї кримінальної процесуальної регламентації

предмету прокурорського нагляду за законністю початку досудового розслідування.

Так, відповідно до визначених нами у підрозділі 1.2 роботи умов, які його

складають, прокурор має керуватися положеннями ст. 216 КПК (визначає

підслідність кримінальних правопорушень), ст. 217 (об’єднання і виділення

58

матеріалів досудового розслідування), ст. 218 (місце проведення досудового

розслідування), а також статей, які регулюють процесуальний статус учасників

досудового розслідування, чиї права і законні інтереси має захищати прокурор при

здійсненні нагляду на даному етапі: ст. 42 (щодо підозрюваного), ст. ст. 55-57 (щодо

потерпілого); ст. 60 (щодо заявника), інших статей КПК, які регламентують

процесуальний статус законного представника і захисника підозрюваного,

законного представника і представника потерпілого тощо.

До правових основ досліджуваного нагляду варто включити також ті норми

КПК, які визначають процесуальний статус і повноваження об’єктів прокурорського

нагляду на даному етапі: органів досудового розслідування (ст. 38 КПК), в т. ч.

слідчого (ст. 40 КПК) та керівника органу досудового розслідування (ст. 39 КПК

України), а також оперативних підрозділів (ст. 41 КПК). Прогалиною правового

регулювання можна вважати той факт, що КПК не встановлює аналогічного

слідчому повноваження керівника органу досудового розслідування починати

досудове розслідування. Хоча більшість практичних працівників не вважають цю

проблему істотною (див. Додаток А), для покращення правового регулювання

пропонуємо викласти п. 1 ч. 2 ст. 39 КПК у такій редакції: «починати досудове

розслідування за наявності підстав, передбачених цим Кодексом, визначати слідчого

(слідчих), який здійснюватиме досудове розслідування, а у випадках здійснення

досудового розслідування слідчою групою - визначати старшого слідчої групи, який

керуватиме діями інших слідчих».

Поряд з цим, ряд норм КПК визначають процесуальний статус прокурора як

суб’єкта нагляду. Так, п. 15 ст. 3 КПК надає визначення поняттю «прокурор», п. 9

цієї ж статті – поняттю «керівник органу прокуратури». Стаття 36 встановлює

повноваження прокурора при здійсненні нагляду за законністю досудового

розслідування у формі процесуального керівництва ним, а ст. 37 – правила

призначення та заміни прокурора. Деякі з цих норм безпосередньо стосуються

початку досудового розслідування. Так, ч. 1 ст. 37 КПК встановлює момент, з якого

призначається прокурор, який здійснюватиме повноваження прокурора у

конкретному кримінальному провадженні, а також суб’єкта його призначення;

59

пункти 1 та 3 ч. 2 ст. 36 КПК – повноваження прокурора на початковому етапі

досудового розслідування тощо.

Проте найсуттєвішою прогалиною правового регулювання можна вважати той

факт, що КПК ніяк не регламентує здійснення прокурорського нагляду до моменту

внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР. Таким чином, у

прокурора відсутні визначені законом правові засоби, за допомогою яких він має

змогу виявляти та усувати порушення, допущені суб’єктами, уповноваженими

приймати та реєструвати заяви та повідомлення про кримінальні правопорушення,

про що детальніше мова йтиме у Розд. 2 дисертації. Зауважимо, що КПК від 1960 р.

містив більш детальну регламентацію зазначених питань, ніж чинний нині,

передбачаючи окрему ст. 100 «Нагляд прокурора за законністю порушення

кримінальної справи», яка доповнювалася положеннями відомчих нормативних

актів, що деталізували закріплені у ній повноваження прокурора. З огляду на це,

видається доцільним передбачити у ч. 2 ст. 36 КПК пункт 1-2 такого змісту:

«перевіряти виконання вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та

вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення, своєчасне внесення щодо них відомостей до Єдиного реєстру

досудових розслідувань, з цією метою не рідше одного разу на місяць проводити в

органах досудового розслідування перевірки, витребовувати дані з органів

державної влади та органів місцевого самоврядування». На сьогодні відповідні

положення передбачені у наказі ГП № 4 гн, що, як буде з’ясовано далі, не можна

вважати достатнім врегулюванням повноважень прокурора у відповідній сфері.

При характеристиці правових основ розглядуваного нагляду не можна оминути

увагою ЗУ «Про прокуратуру». У науковій юридичній літературі зазначений Закон

визначається як основний, базовий акт серед правових основ прокурорської

діяльності в Україні [180, с. 36]. Проте у досліджуваній сфері він не відіграє

основоположної ролі. Це зумовлене тим, що по-перше, Закон досі не був

приведений у відповідність до Конституції України в редакції від 02.06.2016,

зокрема в аспекті врегулювання предмету, завдань і змісту функції організації і

процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до

60

закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за негласними та

іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. По-друге, ст. 25

Закону, присвячена відповідній функції, в частині повноважень прокурора відсилає

до ЗУ «Про оперативно-розшукову діяльність» та КПК. На відміну від ЗУ «Про

прокуратуру» від 1991 р., який визначав предмет і завдання нагляду та серед іншого

передбачав обов’язок прокурора щодо початку досудового розслідування, чинний

Закон взагалі не згадує цих питань. Це можна вважати недоліком правового

регулювання, з огляду на який пропонуємо доповнити ст. 25 ЗУ «Про прокуратуру»

положеннями щодо предмета і завдань організації і процесуального керівництва

досудовим розслідуванням, в т. ч. в аспекті забезпечення законності його початку.

Наголосимо, що з метою вивчення думки практичних працівників з приводу

сформульованих пропозицій щодо удосконалення законодавства до відповідної

анкети нами було включено кілька питань, за наслідками відповідей на які

зʼясувалося, що три чверті проанкетованих погоджуються з тим, що діяльність

прокурора щодо виявлення порушень закону та реагування на них до моменту

внесення даних до ЄРДР знаходиться формально за межами правового регулювання,

вважаючи це його істотною прогалиною. У зв’язку з цим понад 85 % опитаних

прокурорів вважають необхідним доповнення чинного законодавства положеннями,

які б визначили предмет і завдання участі прокурора в кримінальному провадженні,

в т. ч. в аспекті забезпечення законності початку досудового розслідування, а також

регламентували повноваження прокурора та правові засоби здійснення нагляду до

моменту внесення даних про кримінальні правопорушення до ЄРДР. Однак

вважають за необхідне законодавчо закріпити у ЗУ «Про прокуратуру» та/або КПК

обов'язок прокурора з певною періодичністю проводити перевірки виконання вимог

закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового

розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення дещо менше

респондентів (65,84 %). Ще меншою виявилася підтримка пропозиції доповнити ЗУ

«Про прокуратуру» та/або КПК нормою щодо порядку затвердження Положення

про порядок ведення ЄРДР та забезпечення його ведення (47,83 %). Наводячи

аргументи «проти» практичні працівники вказували на те, що доповнення ЗУ «Про

61

прокуратуру» та КПК щодо забезпечення законності початкового етапу досудового

розслідування мало б сенс, якщо б ст. 214 КПК передбачала відмову у внесенні

відомостей до ЄРДР, а також на достатність того, що це питання урегульоване на

відомчому рівні (див. Додаток А). Однак, загалом можна констатувати розуміння

прокурорською спільнотою недоліків законодавства у цій сфері і бажання виправити

ситуацію шляхом його удосконалення.

Крім зазначених законодавчих актів, правові основи прокурорського нагляду

складають положення законів, які регламентують статус органів, у яких є слідчі

та/або оперативні підрозділи, які виступають об’єктами нагляду. Це ЗУ: «Про

Національну поліцію» [265], «Про Службу безпеки України» [278], «Про

Національне антикорупційне бюро України» [264], «Про Державне бюро

розслідувань» [259], «Про оперативно-розшукову діяльність» [266] тощо.

У сфері, що розглядається, значну роль відіграють відомчі нормативні акти, як

органів прокуратури (в якості суб’єкта нагляду), так і органів досудового

розслідування (в якості об’єктів нагляду). У науковій юридичній літературі

висловлюються обґрунтовані погляди на те, що баланс нормативного регулювання

діяльності суб’єктів кримінального провадження на початковому етапі досудового

розслідування має бути перерозподілений у бік врегулювання саме законодавством,

а не підзаконними актами [40, с. 18]. Разом з тим, зберігають своє значення численні

відомчі нормативні акти, що встановлюють порядок діяльності прокуратури і

органів досудового розслідування на цьому етапі.

Зокрема, щодо органів прокуратури базовим у цьому відношенні є Наказ ГП

№ 4 гн від 19.12.2012 «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному

провадженні» [268]. Зазначений наказ встановлює завдання участі прокурорів у

кримінальному провадженні, деталізує передбачені КПК повноваження, визначає

критерії ефективності даної діяльності тощо. Серед положень наказу, які безпосередньо

стосуються досліджуваних нами питань, необхідно звернути увагу на п. 1.2, що вимагає

від прокурорів забезпечити безумовне реагування на виявлені порушення закону з

часу надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення до

прийняття остаточного рішення у провадженні, а також п. 2, який стосується

62

початкового етапу досудового розслідування, визначаючи: періодичність

прокурорських перевірок додержання законів щодо приймання, реєстрації, розгляду

та вирішення заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення; призначення та

заміни прокурорів-процесуальних керівників досудового розслідування; створення

груп прокурорів; виїзду на місце та інформування вищестоящих прокурорів щодо

фактів вчинення найбільш тяжких та резонансних кримінальних правопорушень

тощо. Не намагаючись відтворити зазначені положення наказу у повному обсязі,

оскільки вони неодноразово згадуються по тексту дисертації, відзначимо, що саме

на відомчому рівні забезпечується найбільш повна і послідовна регламентація

прокурорського нагляду на початковому етапі досудового розслідування. Разом з

тим, можна передбачити, що в умовах дії ЗУ «Про прокуратуру» окремі положення

наказу щодо вказаних питань мають бути скореговані. Насамперед, це стосуються

особливостей здійснення нагляду за досудовим розслідуванням прокурорами тих

місцевих прокуратур, сфера територіальної юрисдикції яких є надмірно широкою,

що не дозволяє оперативно здійснювати, приміром, виїзд на місце події та інші дії,

необхідні для здійснення нагляду на початковому етапі досудового розслідування.

Крім зазначеного наказу, який розглядається як базовий з питань участі

прокурора у кримінальному провадженні, необхідно звернути увагу на наказ ГП

№ 139 від 06.04.2016, яким було затверджено Положення про порядок ведення

ЄРДР [246]. Особливістю даного Положення є те, що воно виходить за межі органів

прокуратури, поширюючи свою дію на всі органи досудового розслідування, з

огляду на що при його прийнятті цей документ було погодженого керівниками

відповідних відомств, у складі яких є органи досудового розслідування. Дане

Положення визначає порядок формування та ведення ЄРДР, а також надання

відомостей з нього, тому має винятково важливе значення у регламентації предмета

розглядуваного прокурорського нагляду.

Необхідно звернути увагу на те, що в умовах дії ЗУ «Про прокуратуру» від 1991

р. саме ГПУ визначалася держателем ЄРДР (ч. 4 ст. 14 ). Проте в чинному ЗУ «Про

прокуратуру» така норма відсутня, не регламентується це питання також КПК та

іншими законодавчими актами. З огляду на це, можна констатувати правову

63

невизначеність держателя ЄРДР, оскільки відповідне Положення є міжвідомчим

актом, який без базування на відповідній нормі закону втрачає своє значення. Тому

вважаємо за доцільне доповнити ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про прокуратуру» пунктом 7-1 такого

змісту: «за погодженням з керівниками органів досудового розслідування

затверджує Положення про порядок ведення ЄРДР та забезпечує його ведення

органами досудового розслідування». Наголосимо, що таку пропозицію підтримує

близько половини проанкетованих нами прокурорів (див. Додаток А).

Питання забезпечення належної організації діяльності органів прокуратури з

питань ведення ЄРДР регламентує Наказ ГП «Про організацію діяльності органів

прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики

та її аналізу» № 275 від 16.10.2015 [267]. Він покладає відповідальність за стан

організації роботи щодо ведення ЄРДР безпосередньо на керівників прокуратур, а в

якості завдань останньої визначає забезпечення: об’єктивного відображення в ЄРДР

відомостей щодо кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, та прийнятих

під час досудового розслідування процесуальних рішень; системного контролю за

додержанням КПК та нормативно-правових актів з питань ведення ЄРДР,

формуванням звітності про роботу органів досудового розслідування тощо.

Не менш вагому роль, але вже у площині визначення предмета досліджуваного

нагляду, відіграють відомчі акти тих органів, які уповноважені провадити

піднаглядну прокуророві діяльність на початковому етапі досудового розслідування,

що регламентують правовідносини у сфері приймання, реєстрації, розгляду та

вирішення заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення та інші питання,

що складають окреслений нами предмет нагляду. До таких актів можна віднести:

Інструкцію про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури

України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення, затверджену

наказом ГП від 03.12.2012 № 125 [111]; Інструкцію про порядок ведення єдиного

обліку в органах поліції заяв і повідомлень про вчинені кримінальні

правопорушення та інші події, затверджену наказом МВС від 06.11.2015 № 1377

[110]; Інструкцію про порядок приймання, реєстрації та розгляду в Службі безпеки

України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення, затверджену

64

наказом Центрального управління СБУ від 16.11.2012 № 515) [112]. Вказані акти

встановлюють правила роботи зі зверненнями про кримінальні правопорушення в

указаних органах, перелік службових осіб цих органів, уповноважених на прийняття

та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, порядок

здійснення відомчого контролю за вказаною діяльністю тощо. Слід звернути увагу

на прогалину у нормативній регламентації цього питання у ДФС, оскільки наказ

Державної податкової адміністрації України від 24.06.98 № 304 «Про затвердження

деяких нормативних актів з питань приймання, реєстрації, обліку і розгляду в

підрозділах податкової міліції заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини»

[261], який регулював це питання раніше, був скасований Наказом Міністерства

фінансів України від 02.02.2015 № 19 [256], а нового натомість не було прийнято, у

звязку із чим у практичній діяльності з приймання заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення працівники ДФС керуються Положенням про ЄРДР.

Крім того, правові основи нагляду складають положення інших відомчих актів,

які регламентують правовідносини, що складаються у зв’язку із прийняттям,

обліком і реєстрацією заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення.

Наприклад, організацію діяльності ЧЧ структурних підрозділів, які виступають

об’єктами прокурорського нагляду у досліджуваній сфері, регулює Інструкція з

організації діяльності чергових частин органів і підрозділів внутрішніх справ

України, направленої на захист інтересів суспільства і держави від протиправних

посягань, затверджена наказом МВС від 28.04.2009 № 181 [108]. Діяльність ОВС з

питань реагування на заяви, повідомлення про кримінальні правопорушення, інші

правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події регламентує Інструкція з

організації реагування органів внутрішніх справ на повідомлення про кримінальні

правопорушення, інші правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події,

затверджена наказом МВС від 22.10.2012 № 940 [109]. Питанням ефективної

взаємодії між органами внутрішніх справ, закладами охорони здоров’я та

прокуратури України при перевірці фактів смерті людини з метою запобігання

випадкам приховування насильницької смерті громадян присвячено Порядок

взаємодії між органами внутрішніх справ, закладами охорони здоров'я та

65

прокуратури України при встановленні факту смерті людини, затверджений

спільним наказом МВС, МОЗ та ГПУ №1095/955/119 від 28.11.2012 [250] тощо.

Варто відмітити, що включення подібних актів до правових основ

розглядуваного прокурорського нагляду є предметом дискусій, що випливають із

юридичної сили вказаних актів, які є відомчими і виходять за межі «додержання

законів» у формальному розумінні. З огляду на це, деякі дослідники вважають, що у

сучасних умовах ідея розповсюдження прокурорського нагляду за виконанням

підзаконних актів втратила свою актуальність і додержання таких актів має бути

виключене з предмета прокурорського нагляду [114, с. 77; 137, с. 29]. Проте у такого

підходу знаходяться і опоненти, які наголошують на тому, що до предмета

прокурорського нагляду відносяться й інші, крім законів, нормативні акти, що

розкривають механізм застосування законів, прийняття яких передбачене

відповідним законом [283, с. 46], тож існує необхідність включення підзаконних і

відомчих актів до предмета діяльності прокурора за умови їх прийняття на

виконання і у суворій відповідності до законодавчих положень. За такого підходу

прокурор повинен перевіряти відомчі акти на предмет їх відповідності чинному

законодавству України і у разі виявлення якихось розходжень – відповідним чином

реагувати на це, вимагаючи скасування таких актів або приведення їх у

відповідність із законом [255, с. 26, 67]. Вважаємо дані міркування справедливими і

у сфері розглядуваного нагляду. Доцільно включати вказані відомчі акти до

правових основ прокурорського нагляду за додержанням законності на початковому

етапі досудового розслідування в аспекті регламентації предмета нагляду.

Проводячи відповідні перевірки, прокурор має з’ясовувати додержання законності з

урахуванням положень відповідних актів, які деталізують і роз’яснюють положення

закону щодо початкового етапу досудового розслідування. Разом з тим, очевидно,

що такі акти не мають для прокурора як суб’єкта нагляду жодної обов’язкової сили і

він не підпорядковується їх положенням.

В контексті організаційно-методичного забезпечення розглядуваної діяльності

прокурора першочергове значення відіграють методичні рекомендації ГПУ та

регіональних прокуратур. Вказані документи, хоча і не є нормативними актами,

66

проте встановлюють алгоритм прокурорського нагляду на початковому етапі

досудового розслідування, зокрема щодо проведення перевірок додержання закону

при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення, своєчасності внесення щодо них відомостей до ЄРДР, надаючи

практичним працівникам важливі поради тактико-методичного спрямування, які

застосовуються на практиці. З огляду на це, їх, поряд із правовими актами, також

можна вважати джерелами відповідної діяльності прокурора. На сьогодні наявні

декілька таких рекомендацій [211-214], з огляду на що проанкетовані нами

практичні працівники (77,64 %) вважають методичне забезпечення розглядуваного

нагляду в цілому достатнім (див. Додаток А). Разом з тим, слід звернути увагу на

такі проблемні моменти. Передусім, вказані методичні рекомендації потребують

оновлення з урахуванням змін у законодавстві, реформування правоохоронних

органів, так як застарілі положення фактично унеможливлюють їх застосування. По-

друге, у цих документах слід узагальнити найбільш типові порушення під час

приймання та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, а

також деталізувати деякі проблемні питання (наприклад, на що слід звертати увагу

прокурору при витребуванні інформації з державних та комунальних установ для

проведення перевірки тощо). Крім того, практикам не вистачає листів-орієнтувань,

що ґрунтуються на практичному досвіді здійснення нагляду на цьому напрямі, а

також проведення навчальних заходів (семінарів, лекцій і т. п.) для пояснення і

засвоєння сучасних методичних розробок.

Поряд з нормами національного законодавства, які були проаналізовані вище,

необхідно звернути увагу також на міжнародні стандарти прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Як зауважує

Т. Л. Сироїд, поняттям «міжнародні стандарти» позначаються всі різносторонні

норми, закріплені в міжнародних договорах, резолюціях міжнародних організацій,

політичних домовленостях, міжнародні звичаї [309, с. 13]. Дослідники відмічають,

що світова спільнота досить активно працює над розробкою міжнародних

стандартів у сфері прокурорської діяльності, які, після імплементації їх до

національного законодавства України, стають частиною правових основ

67

прокурорського нагляду [62, с. 319]. Такі документи розглядаються як акти

спеціального характеру, що стосуються безпосередньо питань організації і

діяльності прокуратури як органу державної влади [180, с. 10]. До їх числа

відносяться: Керівні принципи стосовно ролі осіб, які здійснюють судове

переслідування від 1990 р. [133]; Рекомендація R (2000) 19 КМРЄ щодо ролі

державного обвинувачення в системі кримінального правосуддя від 2000 р. [275];

Рекомендація ПАРЄ 1604 (2003) щодо ролі прокуратури у демократичному

правовому суспільстві від 2003 р. [276]; Відповідь КМРЄ на Рекомендацію ПАРЄ

1604 (2003) щодо ролі прокуратури в демократичному правовому суспільстві від

2004 р. [277]; Європейські керівні принципи з етики і поведінки для прокурорів

(«Будапештські керівні принципи») від 2005 р. [78]; Стандарти професійної

відповідальності та викладення основних прав і обов’язків прокурорів, прийняті

Міжнародною асоціацією прокурорів від 1999 р. [315] тощо.

Основна увага у зазначених актах звертається на роль прокурора у

кримінальному провадженні, в контексті якої розглядаються і питання участі

прокурора на початковому етапі кримінального провадження. Так, відповідно до пп.

11, 12 Керівних принципів стосовно ролі осіб, які здійснюють судове

переслідування від 1990 р., особи, які здійснюють судове переслідування, відіграють

активну роль в кримінальному провадженні, включаючи порушення справи (курсив

наш – О. Ц.). Згідно із п. 2 Рекомендації R (2000) 19 КМРЄ, у всіх системах державні

обвинувачі вирішують питання про порушення або продовження кримінального

переслідування. Таким чином, порушення кримінального переслідування

(кримінального провадження) визнається як універсальна функція прокуратури,

типова для різних правових систем. Для порівняння зазначимо, що, приміром,

проведення, спрямування і здійснення нагляду за слідством розглядається як

функція, яку прокурори здійснюють лише в окремих системах (п. 3 Рекомендації).

Крім того, згідно із п. 27 даної Рекомендації, прокурори не повинні починати

кримінальне переслідування або продовжувати його, якщо неупереджене

розслідування показало, що звинувачення не обґрунтоване, в чому знаходить вираз

покладення на прокурора зобов’язання визначати обґрунтованість порушення

68

кримінального провадження. Відповідно до п. 22 b у країнах, де поліція знаходиться

в підпорядкуванні у прокурора, або поліцейське розслідування проводиться

прокурором чи під його наглядом, держава має вжити ефективних заходів для

гарантії того, щоб державний обвинувач міг там, де задіяні різні органи поліції,

передавати справу тим органам поліції, які, на його думку, зможуть найкраще

впоратися зі справою. В цих положеннях знаходить відображення наділення

прокурора повноваженням визначати підслідність кримінального правопорушення.

У Рекомендації ПАРЄ 1604 (2003) серед іншого зверталася увага на те, що

занепокоєння РЄ викликає порядок, згідно з яким рішення про порушення

кримінального переслідування приймається автоматично при встановленні

очевидних підстав (п. 6 Рекомендації). У зв’язку із цим ПАРЄ вказувала, що

інтересам ефективного правосуддя, а також інтересам в рівній мірі обвинуваченого і

потерпілого в найбільшій мірі служить система, що дозволяє приймати дискреційні

рішення про порушення кримінального переслідування, та відсилала з цих питань до

Рекомендації КМРЄ № R (87) 18, що стосується спрощення кримінального

правосуддя, визнаючи, що принцип дискреційного кримінального переслідування

має отримати універсальне визнання. При цьому необхідно наголосити, що у

Відповіді КМРЄ на цю Рекомендацію наголошувалося, що КМРЄ не вважає

можливим схвалити, принаймні, без додаткового детального обговорення, ідею

ПАРЄ щодо універсального визнання принципу дискреційності кримінального

переслідування. Отже, можна констатувати, що серед європейських інституцій

немає єдності щодо визнання принципу дискреційності кримінального

переслідування, в т. ч. стосовно його ініціювання прокурором.

У Європейських керівних принципах з етики і поведінки для прокурорів також

підкреслювалося, що у всіх системах кримінальної юстиції прокурори вирішують

питання про початок і продовження кримінального переслідування. При цьому

зазначений документ встановив низку правил морально-етичного характеру для

прокурорів, зокрема не порушувати і не продовжувати процес, коли незалежне

розслідування свідчить про необґрунтованість обвинувачення тощо. У Стандартах

професійної відповідальності та викладення основних прав і обов’язків

69

прокурорівсеред іншого вказувалося, що при порушенні кримінальних справ

прокурори зобов'язані здійснювати далі процесуальні дії лише тоді, коли в справі є

обґрунтовані докази, і не продовжувати дії за відсутності таких доказів тощо (п. 4.2).

Таким чином, на основі положень зазначених актів можна сформулювати такі

стандарти прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі

досудового розслідування: (1) можливість порушення кримінального провадження

безпосередньо прокурором або з його відома; (2) здійснення прокурором нагляду за

законністю порушення кримінального провадження у тих випадках, коли таке

рішення приймається не ним, а іншим органом; (3) наявність у прокурора

дискреційних функцій щодо продовження або припинення кримінального

провадження за відповідних підстав; (4) забезпечення прокурором прав і законних

інтересів учасників кримінального провадження – підозрюваного та потерпілого –

на початковому етапі кримінального провадження; (5) зобов’язання встановлювати

обґрунтованість порушення і продовження кримінального провадження, а також

припинити такі дії у разі відсутності відповідних доказів; (6) необхідність вжиття

прокурором заходів до швидкого і повного проведення розслідування, в т. ч.

шляхом визначення підслідності та взаємодії із органами розслідування.

Аналізуючи положення вітчизняного законодавства на предмет їх відповідності

зазначеним стандартам, можна зробити висновок, що в цілому вони додержуються.

Разом з тим, не отримав достатнього втілення принцип дискреційності порушення

кримінального переслідування, на який зверталася увага у Рекомендації ПАРЄ 1604

(2003), та який надає прокуророві певну свободу розсуду щодо того, чи порушувати

та продовжувати кримінальне провадження, чи ні. Фактично, у КПК, як уже

наголошувалося у підрозділі 1.1, встановлено інший принцип, а саме автоматичного

початку досудового розслідування за заявою чи повідомленням про кримінальне

правопорушення. Разом з тим, як зауважувалося вище, принцип дискреційного

кримінального переслідування не отримав одностайної підтримки серед

європейської спільноти, тож його неповне втілення у національному законодавстві

не може розглядатися як порушення взятих Україною на себе зобов’язань у сфері

гармонізації вітчизняного законодавства із європейськими стандартами.

70

РОЗДІЛ 2

ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ НАГЛЯДУ НА

ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО РОЗСЛІДУВАННЯ

2.1. Система, види і специфіка реалізації повноважень прокурора при

здійсненні нагляду на початковому етапі досудового розслідування

Повнота і своєчасність покладених на прокурора завдань при здійсненні

нагляду за законністю початку досудового розслідування безпосередньо залежить

від реалізації наданих йому повноважень [356]. У науковій юридичній літературі

відмічається, що по суті повноваження прокурорів є правовими засобами реалізації

завдань та функцій прокуратури [186, с. 68]. Як слушно зауважує П.М. Каркач, вони

забезпечують ефективність прокурорського нагляду за додержанням і

застосуванням законів, сприяють своєчасному виявленню порушень закону, їх

усуненню та притягненню винних осіб до відповідальності [123, с. 80]. З огляду на

це, повноваження прокурора у розглядуваній сфері потребують додаткової уваги.

Етимологічне розуміння поняття «повноваження» означає «право, надане кому-

небудь для здійснення чогось; права, надані особі або підприємству органами

влади» [39, с. 1000]. Отже, можна виокремити підхід, за якого поняття

«повноваження» тотожне поняттю «права». Проте щодо прокуратури це визначення

потребує уточнення, оскільки передбачає не лише права, а й обов’язки прокурора.

При цьому одні вчені розуміють повноваження прокурора як поєднання прав і

обов’язків: у підручнику з прокурорського нагляду за редакцією Ю. Є. Вінокурова

вказується, що повноваження прокурора – це обсяг прав і обов’язків, якими володіє

прокурор для здійснення своїх функцій [281, с. 16]; П. М. Каркач та І. Є. Марочкін

визначають їх як сукупність прав та обов’язків, якими наділено прокуратуру для

виконання покладених на неї завдань [283, с. 22]. Аналогічної точки зору

дотримуються В. В. Долежан [72, с. 24], М. В. Косюта [150, с. 283], П. В.Шумський

[377, с. 47] та інші науковці. Характерною рисою при цьому є те, що прихильники

71

зазначеного підходу не віддають пріоритету правам чи обов’язкам прокурора,

акцентуючи увагу на їх нерозривній єдності.

Інша група вчених акцентує на першочерговості обов’язків прокурора, яким

підпорядковуються надані йому права. Так, В. І. Басков наголошує, що виконання

прокурором своїх обов'язків відбувається шляхом реалізації наданих йому законом

прав [19, с. 26]. Як зауважує А. Ф. Козлов, службовий обов`язок об`єднує разом

права та обов`язки, а ця єдність утворює повноваження прокуратури [144, с. 24].

На наш погляд, останню точку зору слід вважати більш переконливою, адже

права прокурора, надані йому для реалізації відповідних повноважень,

відрізняються від прав приватної особи. Вони в кожному конкретному випадку

створюють для прокурора обов’язок вчинити ту чи іншу дію, прийняти те чи інше

рішення. Ключовою при цьому можна вважати засаду публічності, оскільки

прокурори при здійсненні покладених на них повноважень діють у публічних, а не у

своїх особистих інтересах, задовольняючи потреби всього суспільства [87, с. 408-

409]. З цього випливає публічний характер повноважень прокурора, їх соціальна

зумовленість. Як справедливо вказують теоретики права, можливість діяти, надана

особі юридичними нормами, є її обов`язком, складає для неї певну суспільну

необхідність діяти, тому повноваження органів держави і посадових осіб складають

одночасно і їх обов`язки, і їх права [235, с. 74]. Тобто права прокурора одночасно є і

його обов’язками, але обов’язки в жодному разі не можуть розумітися як права, які

прокурор може використовувати на свій розсуд і у своїх особистих інтересах.

Значення публічності, яка визначається як властивість, яка відображає

обов’язок держави в особі уповноважених органів, в т. ч. і прокурора, захищати

інтереси суспільства та інтереси особи, що не суперечать суспільним (публічним)

інтересам [157, с. 76], у сфері, що розглядається, важко переоцінити. На думку

Д. М. Говорун, саме принципом публічності визначаються вимоги цілеспрямованої

процесуальної активності та ініціативності суб’єктів, уповноважених на здійснення

кримінального провадження, що спрямована на приймання, реєстрацію, перевірку

заяв, повідомлень, а також самостійне виявлення з будь-якого джерела обставин, що

можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення [53, с. 307].

72

Закріпивши публічність на рівні однієї із засад кримінального провадження,

законодавець безпосередньо пов’язав зміст публічності із реалізацією повноважень

прокурора відносно початку досудового розслідування. Так, згідно із ст. 25 КПК,

прокурор, слідчий зобов’язані в межах своєї компетенції розпочати досудове

розслідування в кожному випадку безпосереднього виявлення ознак кримінального

правопорушення (за виключенням випадків, коли кримінальне провадження може

бути розпочате лише на підставі заяви потерпілого) або в разі надходження заяви

(повідомлення) про вчинення кримінального правопорушення, а також вжити всіх

передбачених законом заходів для встановлення події кримінального

правопорушення та особи, яка його вчинила. Очевидно, що при цьому законодавець

закріпив обмежене розуміння публічності, яке в ширшому значенні означає, що

«прокурор в усіх стадіях кримінального процесу зобов’язаний своєчасно вживати

передбачених законом заходів до усунення будь-яких порушень закону, від кого б ці

порушення не виходили, свої повноваження здійснювати незалежно від будь-яких

органів і посадових осіб, підкорюючись лише закону» [254, с. 211]. Проте навіть у

такому «обмеженому вигляді» засада публічності в імперативній формі орієнтує

прокурорів на виконання обов’язку розпочинати досудове розслідування і

використовувати інші повноваження, пов’язані із початком кримінального

провадження. При цьому звертає на себе увагу той факт, що в тексті зазначеної

норми для позначення відповідного повноваження прокурора використовується

термін «зобов’язаний», що підтверджує висловлену нами вище тезу щодо

необхідності визначати повноваження прокурора при здійсненні нагляду за

законністю початку досудового розслідування через покладені на нього обов’язки.

Через категорію повноважень у науковій юридичній літературі визначається і

статус прокурора на початковому етапі досудового розслідування. Так,

О. В. Чубикін під процесуальним статусом прокурора у стадії порушення

кримінальної справи розуміє сукупність його передбачених кримінально-

процесуальним законом повноважень по виявленню, усуненню і попередженню

порушень закону з метою забезпечення прав і законних інтересів осіб, які

втягуються у сферу кримінального судочинства, та виконання законів органами

73

досудового розслідування при прийманні, реєстрації і вирішенні заяв і повідомлень

про злочини [369, с. 10]. Вказані міркування справедливі і в українських умовах, що

підкреслює важливість розгляду проблематики повноважень прокурора на

початковому етапі досудового розслідування.

До характерних ознак повноважень прокурора відносять такі, як: (1) державно-

владний характер; (2) правозастосовний характер; (3) спрямованість на виконання

завдань і функцій прокуратури; (4) активність та ініціативність у використанні їх

прокурором; (5) законність, обґрунтованість і вмотивованість прийнятих рішень; (6)

ефективність повноважень прокурора [288, с. 5]. Ці ознаки можна вважати

загальними, оскільки вони властиві будь-якому напряму прокурорської діяльності.

Разом з тим, повноваження прокурора у розглядуваній сфері мають значну

специфіку, зумовлену, по-перше, тим, що вони реалізуються у кримінальному

провадженні (а отже, мають характерні риси повноважень, передбачених функцією

організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням), а по-друге –

на початковому етапі досудового розслідування (а отже, їх перелік та межі реалізації

обмежуються даним конкретним етапом кримінального провадження).

Характерною рисою повноважень прокурора при здійсненні організації і

процесуального керівництва досудовим розслідуванням є владно-розпорядчий

характер, що зумовлений специфікою кримінально-процесуальної діяльності органів

досудового розслідування [295, с. 280]. Реалізація владно-розпорядчих повноважень

дозволяє прокуророві своєчасно виявляти порушення законів, тож прокурорський

нагляд виступає гарантією законності в діяльності цих органів [16, с. 12; 282, с. 308-

309; 283, с. 63], адже саме за допомогою владно-розпорядчих повноважень

прокурорський нагляд за розглядом заяв і повідомлень про злочини носить

передусім попереджувальний характер [13, с. 34; 119, с. 155]. Таким чином, владно-

розпорядчий характер повноважень прокурора зумовлюється специфікою сфери

кримінального провадження, необхідністю оперативного виявлення і усунення

порушень законів з боку органів досудового розслідування, повного і всебічного

захисту прав особи у сфері кримінального процесу.

74

На підставі цього можна зробити висновок, що повноваження прокурора при

здійсненні нагляду за додержанням закону на початковому етапі досудового

розслідування – це передбачені нормами кримінального процесуального закону

юридичні обов’язки, здійснюючи які за наявності передбачених законом підстав

прокурор справляє владно-розпорядчий вплив на органи досудового розслідування з

метою додержання належного процесуального порядку початку кримінального

провадження, а також прав й законних інтересів його учасників. Вони мають всі

загальні характерні риси повноважень прокурора у кримінальному провадженні,

однак передбачають деякі обмеження в обсязі правових засобів, зумовлені

специфікою початкового етапу досудового розслідування.

Розглядаючи систему та нормативне закріплення повноважень, якими

наділяється прокурор у сфері кримінального провадження [363], необхідно

відмітити, що вони не отримали закріплення у ЗУ «Про прокуратуру», який з цих

питань відсилає до ст.. ст. 36, 37 та інших КПК [176, с. 221]. Варто звернути увагу на

те, що ще в умовах дії КПК від 1960 р. дослідники наголошували, що у стадії

порушення кримінальної справи діапазон можливої участі прокурора в доказуванні

визначається від перевірки виконання вимог закону при прийнятті, реєстрації,

перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини до безпосереднього

прийняття рішення про порушення кримінальної справи чи про відмову в порушенні

справи [344, с. 88]. Комплексний характер повноваження прокурора у цій сфері

мають і на сьогодні. Так, Ю.В. Коробко вказує на такі повноваження прокурора на

початковому етапі досудового розслідування: 1) починати досудове розслідування;

2) мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що

стосуються досудового розслідування; 3) доручати органу досудового розслідування

проведення досудового розслідування; 4) доручати слідчому, органу досудового

розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових)

дій або давати вказівки щодо їх проведення; 5) доручати проведення слідчих

(розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним

підрозділам; 6) скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих; 7)

приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених КПК [149, с. 81]. На наш

75

погляд, із загального переліку передбачених ч. 2 ст. 36 КПК повноважень прокурора

до таких, що можуть бути реалізовані на початковому етапі досудового

розслідування, можна віднести ті, що передбачені пунктами 1-10 цієї статті.

Наголосимо, що наведений перелік сформований за методом виключення, оскільки

інші передбачені даною нормою повноваження прокурора за своєю природою не

можуть бути реалізовані на початковому етапі досудового розслідування.

У науковій літературі висловлюється точка зору, згідно з якою до групи

повноважень прокурора, за допомогою яких останній може ініціювати досудове

розслідування, з числа визначеного нами переліку відносяться такі два

повноваження: (1) починати досудове розслідування за наявності підстав,

передбачених КПК (п. 1 ч. 2 ст. 36 КПК) та (2) доручати органу досудового

розслідування проведення досудового розслідування (п. 3 ч. 2 ст. 36 КПК) [179, с.

97]. З цим слід погодитися, зауваживши, що вказані повноваження безпосередньо

стосуються початкового етапу досудового розслідування, тоді як інші можуть

здійснюватися прокурором і на інших етапах досудового розслідування.

Проте слід враховувати, що повноваження прокурора у кримінальному

провадженні не обмежуються тими, що визначені у ч. 2 ст. 36 КПК, тож їх перелік

має бути доповнений. Початкового етапу досудового розслідування стосуються, або

можуть бути реалізовані на ньому такі повноваження прокурора: приймати та

реєструвати у ЄРДР заяви та повідомлення про кримінальні правопорушення (ч. 4

ст. 214 КПК); відносити кримінальне провадження до підслідності слідчих НАБУ (ч.

5 ст. 216 КПК); приймати рішення про об’єднання чи виділення матеріалів

досудового розслідування (ч. 5 ст. 217 КПК); визначати підслідність кримінального

правопорушення, розслідування якого проводиться слідчим, до компетенції якого

воно не віднесене (ч. 2 ст. 218 КПК); визначати місце проведення досудового

розслідування кримінального правопорушення, якщо місце його вчинення невідоме

або його вчинено за межами України (ч. 3 ст. 218 КПК); вирішувати спори про

підслідність (ч. 5 ст. 218 КПК); доручати здійснення досудового розслідування будь-

якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування, у

тому числі слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу (ч. 5 ст. 36

76

КПК); провадити слідчі (розшукові) дії та негласні слідчі (розшукові) дії на

території, яка знаходиться під юрисдикцією іншого органу досудового

розслідування, або своєю постановою доручити їх проведення такому органу

досудового розслідування, який зобов’язаний її виконати (ч. 6 ст. 218 КПК); давати

дозвіл на розголошення відомостей досудового розслідування в тому обсязі, в якому

він визнає можливим (ч. 1 ст. 222 КПК).

З урахуванням викладено, визначену нами систему повноважень прокурора на

початковому етапі досудового розслідування можна поділити на дві групи: (1) ті, що

реалізуються виключно на початковому етапі досудового розслідування (пункти 1 та

3 ч. 2 ст. 36, ч. 4 ст. 214, ч. 5 ст. 216, ч. 2 ст. 218, ч. 3 ст. 218, ч. 5 ст. 218 КПК), та (2)

ті, що можуть реалізуватися як на початковому, так і на інших етапах досудового

розслідування (пункти 2, 4-10 ч. 2 ст. 36, ч. 5 ст. 36, ч. 5 ст. 217, ч. 6 ст. 218, ч. 1 ст.

222 КПК). Характерною рисою є те, що ці повноваження передбачають активну

позицію прокурора при їх реалізації. Тож можна говорити про прокурора не лише як

про наглядового (контролюючого) суб’єкта, а як про активного й ініціативного

учасника кримінального провадження, який задля повноцінного виконання завдань

останнього використовує весь комплекс наданих йому повноважень.

Розглянемо більш детально специфіку реалізації кожного з цих повноважень

прокурора на початковому етапі досудового розслідування.

Повноваження починати досудове розслідування за наявності підстав,

передбачених КПК (п. 1 ч. 2 ст. 36 КПК) тісно пов’язане із повноваженням

приймати та реєструвати у ЄРДР заяви та повідомлення про кримінальні

правопорушення (ч. 4 ст. 214 КПК), що дозволяє деяким дослідникам розглядати їх

як єдине ціле. Проте, на наш погляд, ці повноваження слід розмежовувати. Так, за

загальним правилом, повноваження приймати заяви та повідомлення про

кримінальні правопорушення не є прерогативою прокуратури і основним її

завданням, оскільки відноситься до компетенції інших, уповноважених на

прийняття та реєстрацію таких заяв і повідомлень службових осіб органів

досудового розслідування, передусім НП (див. підрозділ 1.2 щодо визначення

об’єктів досліджуваного прокурорського нагляду). Той факт, що прокурори також

77

передбачені в якості носіїв відповідного обов’язку, на наш погляд зумовлене

намаганням законодавця забезпечити повноту і всебічність прийняття заяв та

повідомлень про кримінальні правопорушення. Проте для них, на відміну від

«інших уповноважених осіб» такий обов’язок є додатковим стосовно повноваження

починати досудове розслідування, і водночас слугує засобом його забезпечення.

Так, приміром, виявивши факт ухилення уповноваженої службової особи органу

досудового розслідування від прийняття та реєстрації заяви (повідомлення) про

вчинене кримінальне правопорушення, прокурор має самостійно прийняти таку

заяву (повідомлення) і внести відповідні відомості до ЄРДР.

Прокуророві необхідно враховувати, що відмова у прийнятті та реєстрації заяви

чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається, незалежно від

того, чи відносяться розслідування фактів про повідомлені кримінальні

правопорушення до територіальної юрисдикції чи процесуальної компетенції органу

прокуратури, до якого надійшла заява або повідомлення [162, с. 466]. Тобто

прокурор зобов’язаний приймати всі без виключення заяви та повідомлення про

кримінальні правопорушення. Однак «прийняття» передбачає і певну оцінку та

перевірку цих відомостей. Як зауважують фахівці, перед органами кримінального

переслідування стоїть завдання щодо перевірки достовірності інформації, наданої

ініціатором провадження [279, с. 155]. Ті заяви і повідомлення, які не містять

інформації стосовно ознак кримінального правопорушення, до ЄРДР прокурором

вноситися не повинні (див. підрозділ 3.1).

Із реалізацією вказаного повноваження пов'язаний закріплений п. 2.6 Наказу ГП

№ 4 гн обов’язок прокурорів інформувати керівників органів прокуратури вищого

рівня спеціальним повідомленням, а також чергового прокурора підрозділів

приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації Головного управління

нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні ГПУ та галузевих

підрозділів прокуратур обласного рівня у визначеному порядку про надходження

повідомлень про кримінальні правопорушення проти основ національної безпеки,

терористичні акти, бандитизм, катастрофи, аварії, вибухи, пожежі та інші події,

унаслідок яких заподіяно значну матеріальну шкоду або сталася загибель людей,

78

умисні вбивства, вчинені при обтяжуючих обставинах і в умовах неочевидності,

кримінальні правопорушення, вчинені організованими групами та злочинними

організаціями, службовими особами, які займають особливо відповідальне

становище, народними депутатами України, суддями, керівниками правоохоронних

органів і вчинені проти них, особливо тяжкі кримінальні правопорушення, вчинені

іноземцями і проти них, а також стосовно журналістів у разі перешкоджання їхній

законній професійній діяльності, про інші кримінальні правопорушення, які набули

в суспільстві негативного резонансу. В указаних інформаціях вони повинні

викладати обставини та ознаки кримінального правопорушення, за яким розпочато

досудове розслідування, його кваліфікацію, дані про підозрювану особу,

застосований запобіжний захід, заподіяну шкоду, найменування кримінального

провадження та його реєстраційний номер (п. 2.7 Наказу № 4 гн). Зазначений

обов’язок є внутрішньовідомчим і КПК України не регламентується, проте його

можна розглядати як необхідну складову розглядуваного повноваження прокурора.

Повноваження прокурора «починати досудове розслідування» відповідає

міжнародним стандартам функціонування цього органу, оскільки згідно із п. 2

Рекомендації № R (2000) 19, у всіх системах державні обвинувачі вирішують

питання про порушення або продовження кримінального переслідування [275].

Відповідно, це повноваження прокурори мають у більшості країн світу, а в тих

державах, де воно не передбачене (наприклад, в Росії) дослідники ставлять питання

про розширення повноважень прокурора в стадії порушення кримінальної справи і

наділенні його правом самостійно порушувати кримінальну справу [32, с. 53]. Проте

повноваження починати досудове розслідування у вітчизняному кримінальному

провадженні не є виключною компетенцією прокуратури. У цьому відношенні

український законодавець частково зняв тягар виконання даного повноваження з

прокурорів і перерозподілив їх на слідчих, оскільки, як слушно зауважує Г. Середа,

на сучасному етапі прокуратура не має достатніх організаційних можливостей

перебрати на себе досудове провадження у всіх сотнях тисяч кримінальних справ,

які щорічно розслідуються у державі [305, с. 8].

79

Необхідно звернути увагу й на протилежну позицію, яка передбачає виключне

право прокурорів розпочинати кримінальне провадження. Приміром, В. Маляренко

вважав за доцільне покласти здійснення таких суто обвинувальних дій і рішень, як,

зокрема, порушення кримінальної справи, лише на прокурора [200]. Щодо даної

точки зору відзначимо, що, по-перше, прокуратура дійсно не має достатніх

організаційних можливостей для цього, що особливо виразно виявляється на фоні

скорочення кількості прокурорів на сьогоднішній день; по-друге, це потягло б за

собою визначення прокуратури як єдиного органу прийняття заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, що ускладнило б доступ громадян до кримінального

правосуддя, з огляду на зміни в мережі органів прокуратури на місцевому рівні; по-

третє, з теоретичної точки зору діяльність щодо початку досудового розслідування

не має вираженої обвинувальної спрямованості, оскільки це відбувається «за

фактом», а не «стосовно особи». Стадія притягнення до кримінальної

відповідальності розпочинається лише з моменту повідомлення особі про підозру у

вчиненні кримінального правопорушення (п. 14 ст. 3 КПК). Отже, закріплення

повноваження починати досудове розслідування лише за прокурорами уявляється

ані організаційно, ані теоретично невиправданим.

Як вказують дослідники, реалізовуючи повноваження щодо внесення

відомостей до ЄРДР, прокурор або самостійно вносить відомості про кримінальне

правопорушення до ЄРДР за заявами, повідомленнями, що надійшли до органу

прокуратури, або на підставі рапорту, складеного за результатами виявлення

обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, або у

формі резолюції визначає слідчого прокуратури або прокурора для внесення

відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР та початку досудового

розслідування чи передачі з дотриманням правил підслідності наявних у нього

матеріалів до органу досудового розслідування (якщо заява, повідомлення чи рапорт

надійшли керівнику органу прокуратури чи його заступнику) [152, с. 112].

Варто звернути увагу також на те, що чинний КПК не передбачає випадків

відмови у початку досудового розслідування ані з боку слідчого, ані прокурора. Як

вказують дослідники, у КПК 2012 р. формально встановлена лише одна підстава для

80

відмови у початку кримінального провадження – невиявлення слідчим, прокурором

з будь-якого джерела обставин, що свідчать (можуть свідчити) про вчинення особою

кримінального правопорушення [7, с. 76]. На наш погляд, така точка зору не є

правильною, адже невиявлення обставин, що свідчать про вчинення кримінального

правопорушення, є не підставою для відмови у початку досудового розслідування

(закон взагалі не використовує таке поняття), а взагалі унеможливлює такий

початок. В такому разі, по суті, відсутня інформація, яку можна внести до ЄРДР і

розпочати досудове розслідування, тож це питання не підлягає вирішенню.

Повноваження прокурора доручати органу досудового розслідування

проведення досудового розслідування передбачене у п. 3 ч. 2 ст. 36, а також ч. 7 ст.

214 КПК. Вказане повноваження нерозривно пов’язане із попередніми і виступає як

їх логічне і необхідне продовження. З іншого боку, воно реалізується лише за умови

їх здійснення, тому може розглядатися як додаткове і похідне. Адже згідно з КПК

прокурор позбавлений права проводити досудове розслідування, тому він не має

права прийняти досудове розслідування до свого провадження, а повинен доручити

його органу досудового розслідування, який і здійснюватиме слідство або дізнання.

З реалізацією цього повноваження ч. 7 ст. 214 КПК пов’язує виконання прокурором

обов’язку щодо передання органу досудового розслідування наявних у нього

матеріалів. Це означає фактичне направлення до відповідного органу документів, які

є у розпорядженні прокурора щодо цього кримінального провадження: копії заяви

чи повідомлення про кримінальне правопорушення (протоколу усної заяви);

протоколу ОМП, якщо він проводився; матеріалів ОРД, якщо вони стали приводом

початку досудового розслідування або його стосуються тощо.

До виконання прокурором вказаного обов’язку законом ставляться такі вимоги:

(1) невідкладність. Ця вимога закріплена з метою забезпечення якнайшвидшого

початку процесуальних дій у розпочатому прокурором досудовому розслідуванні.

Дане поняття загалом є оціночним, і може тлумачитися довільно. З метою

уникнення можливих непорозумінь, законодавець встановлює граничний строк для

цього: «не пізніше наступного дня». Використовуючи поняття «день», не вказується

на те, є дане поняття календарним чи робочим, хоча з логіки вказаної норми

81

випливає, що йдеться саме про робочий день органу досудового розслідування, коли

розслідування вже має фактично розпочатися задля забезпечення його

оперативності. Отже, прокурор повинен передати відповідні матеріали до

закінчення наступного за днем внесення даних до ЄРДР робочого дня відповідного

органу досудового розслідування. Якщо цей день припадає на вихідний або

неробочий, то таким днем слід вважати наступний за ними робочий день;

(2) дотримання правил підслідності. Ця вимога закріплена з метою забезпечення

фахового і швидкого досудового розслідування, адже неправильне визначення

підслідності тягне за собою затримки у досудовому розслідуванні задля

виправлення цих порушень, недостатню компетентність розслідування тощо. Тож

від прокурора вимагається правильно і точно визначити підслідність відповідного

кримінального правопорушення і спрямувати відповідні матеріали точно за

належністю. Правила підслідності, яких повинен дотримуватися прокурор,

встановлені ст. 216 КПК. Більш детально вони будуть розглядатися далі. В даному

контексті наголосимо на деяких проблемах, які можуть виникати у зв’язку із

виконанням даної вимоги. По-перше, вони можуть виникати у зв’язку із

неправильною кваліфікацією кримінального правопорушення, яка є досить

поширеним явищем на етапі внесення відомостей до ЄРДР. По-друге, вони

стосуються застосування положень ч. 8 ст. 216 КПК, згідно з якими у кримінальних

провадженнях щодо злочинів, передбачених статтями 209 і 209-1 КК, досудове

розслідування здійснюється слідчим того органу, який розпочав досудове

розслідування. Оскільки прокуратура досудового розслідування не здійснюватиме, у

даних випадках прокуророві необхідно визначити підслідність таких кримінальних

правопорушень фактично на власний розсуд. Тож як в першому, так і в другому

випадках, в умовах невизначеної або спірної кваліфікації прокурори найчастіше

доручають проведення досудового розслідування слідчим підрозділам НП, які

згідно із ч. 1 ст. 216 КПК мають найбільш широку, універсальну підслідність.

Проте само по собі передання наявних у прокурора матеріалів до органу

досудового розслідування не створює обов’язку останнього проводити досудове

розслідування. Останній виникає лише у зв’язку із дорученням прокурора про

82

проведення досудового розслідування. Форма такого доручення законом не

встановлена. На практиці воно оформлюється у виді «Доручення про проведення

досудового розслідування» або «Постанови про доручення про проведення

досудового розслідування». На наш погляд, дане доручення слід відмежовувати від

загального повноваження прокурора стосовно надання доручень слідчому, органам

досудового розслідування, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 36 КПК, бо розглядуване

доручення окремо регламентується законом, має спеціальний характер і стосується

проведення досудового розслідування в цілому.

Віднесення кримінального провадження до підслідності слідчих НАБУ є

виключним повноваженням прокурорів САП, встановленим ч. 5 ст. 216 КПК, яке

стосується злочинів, передбачених статтями 191, 206-2, 209, 210, 211, 354 (стосовно

працівників юридичних осіб публічного права), 364, 366-1, 368, 368-2, 369, 369-2,

410 КК за наявності однієї із умов, передбачених пунктами 1-3 ч. 5 ст. 216 КПК.

Закон надає прокуророві можливість віднести відповідний злочин до підслідності

НАБУ за відсутності таких умов, проте лише у разі, якщо відповідним злочином

було заподіяно або могло бути заподіяно тяжкі наслідки охоронюваним законом

свободам та інтересам фізичної або юридичної особи, а також державним чи

суспільним інтересам. Оціночне поняття «тяжкі наслідки» прокурор має розуміти

так, що це становить загрозу заподіяння або заподіяння шкоди життєво важливим

інтересам суспільства та держави, зокрема державному суверенітету, територіальній

цілісності України, реалізації конституційних прав, свобод і обов’язків трьох і

більше осіб. Детективи НАБУ також можуть за погодженням із прокурором САП

розслідувати злочини, які віднесені до підслідності слідчих інших органів. Отже,

реалізацію цього повноваження від інших повноважень прокурора на

розглядуваному етапі відрізняють такі ознаки: (1) спеціальний суб’єкт реалізації –

це тільки прокурор САП; (2) спеціальний об’єкт його реалізації – НАБУ; (3)

можливість його реалізації тільки стосовно злочинів, передбачених абз. 1 ч. 5 ст. 216

КПК; (4) особливі умови реалізації, про які йшлося вище.

Повноваження прокурора визначати підслідність кримінального

правопорушення передбачене ч. 2 ст. 218 КПК. Воно реалізується у разі проведення

83

розслідування кримінального правопорушення слідчим, до компетенції якого воно

не віднесене, у випадках, коли слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел

стало відомо про обставини, які можуть свідчити про таке кримінальне

правопорушення. В такому разі слідчий зобов’язаний на виконання вимог ст. 214

КПК прийняти заяву, повідомлення про вчинення кримінального правопорушення,

внести відомості, отримані з них або встановлені слідчим з інших джерел (виявлені

особисто, встановлені з матеріалів ОРД), до ЄРДР, і розпочати досудове

розслідування. При цьому слідчий проводить розслідування доти, доки прокурор не

визначить підслідність даного кримінального правопорушення згідно зі ст. 216 КПК.

На наш погляд, попри те, що дана норма вміщена у ст. 218 «Місце проведення

досудового розслідування» КПК, вона стосується не тільки порушень вимог даної

статті стосовно місця проведення досудового розслідування, а й порушення правил

підслідності, передбачених у ст. 216 КПК. Подібні ситуації є досить поширеними,

насамперед у зв’язку із тим, що переважна більшість заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення направляються до ОВС, в т. ч. і таких, що не віднесені

до їх підслідності. При цьому прокуророві слід враховувати, що вирішення питань

про підслідність покладається відомчими актами на працівників чергових частин

органів поліції. У зв’язку із цим перевірці прокурора підлягає обов’язок чергового,

отримавши інформацію про кримінальні правопорушення, підслідні органам

прокуратури, СБУ, ДБР або ДФС, зареєструвати її та негайно повідомити чергового

відповідного органу, ужити необхідних заходів для припинення кримінального

правопорушення, організувати проведення невідкладних дій щодо виявлення та

затримання осіб, які його вчинили (п. 5.6 Інструкції з організації реагування органів

внутрішніх справ на повідомлення про кримінальні правопорушення, інші

правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події). Тож потреба у реалізації

розглядуваного повноваження виникає у прокурора у тому разі, коли черговим

органу поліції зазначений обов’язок не виконаний, або відповідний орган, якому

підслідне кримінальне правопорушення, не вжив заходів щодо початку досудового

розслідування за його фактом, або внаслідок неправильної кваліфікації досудове

розслідування розпочалося не тим органом, якому воно підслідне. Для запобігання

84

подібним ситуаціям науковці пропонують посилити прокурорський нагляд за

додержанням правил щодо підслідності і запровадити одержання згоди прокурора

щодо прийняття рішення про направлення справи за підслідністю [135, с. 91].

З урахуванням викладеного, зазначене повноваження прокурора має деякі

спільні риси із повноваженням доручати проведення досудового розслідування, яке

було охарактеризоване нами вище. Обидва стосуються визначення прокурором

підслідності і реалізуються задля забезпечення швидкості досудового розслідування.

Фактично, в обох випадках має місце доручення прокурора про проведення

досудового розслідування, хоча вони і можуть оформлюватися по-різному.

Відмінність між ними полягає у тому, що: (1) при дорученні проведення досудового

розслідування кримінальне провадження розпочинає прокурор, а в даному випадку

– слідчий; (2) прокурор не вправі проводити досудове розслідування і до передання

матеріалів органу розслідування воно не проводиться, тоді як слідчий відповідне

розслідування проводити вправі і зобов’язаний до того моменту, доки підслідність

не визначить прокурор. Враховуючи це, у розглядуваному випадку закон не

встановлює граничного строку, протягом якого прокурор має вирішити питання про

підслідність. Отже, у даній ситуації останній має керуватися поняттям «розумні

строки», що дозволяє йому вирішувати це питання в межах строку досудового

розслідування, що, на нашу думку, не є правильним, адже порушення правил

підслідності призводить до зниження його фаховості.

З огляду на це, вважаємо за доцільне передбачити для виконання прокурором

граничний термін – 3 доби від дня, коли слідчий розпочав досудове розслідування

кримінального правопорушення, не віднесеного до його підслідності. Наголосимо,

що вказана пропозиція, як свідчить проведене нами анкетування, підтримується

лише третиною прокурорів. Практичні працівники вказують на те, що в окремих

випадках підслідність можливо встановити лише після проведення ряду слідчих

(розшукових) дій. Інші вважають це можливим протягом розумного строку з дня

встановлення місця вчинення злочину за наявності документального підтвердження

підстав, а також пропонують застосовувати до таких ситуацій встановлений ст. 220

КПК 3-денний строк для розгляду клопотань учасників процесу, якщо до прокурора

85

надійшло відповідне клопотання (див. Додаток А). Однак ми вважаємо її достатньо

обґрунтованою тим простим фактом, що розслідування кримінального

правопорушення з порушеннями правил підслідності знижує ефективність

кримінального провадження, може привести до суттєвих порушень кримінального

процесуального закону, затягування строків досудового розслідування та ін.

Зазначеному повноваженню прокурора кореспондує закріплений ч. 6 ст. 214

КПК обов’язок слідчого невідкладно у письмовій формі повідомляти керівника

органу прокуратури про початок досудового розслідування, підставу початку

досудового розслідування та інші відомості, передбачені ч. 5 ст. 214 КПК. Закон не

закріплює обов’язку слідчого повідомляти також про те, що кримінальне

правопорушення не віднесене до його компетенції (хоча на практиці це, як правило,

має місце), тож цей факт прокурор має встановити самостійно, перевіряючи

додержання правил підслідності кримінального правопорушення.

У зв’язку із цим зберігаються проблеми щодо невизначеної або спірної

кваліфікації кримінального правопорушення, а також випадків, коли в ході її

уточнення факт проведення досудового розслідування кримінального

правопорушення слідчим, до підслідності якого воно не відноситься, виявляється на

більш пізньому етапі досудового розслідування. Частково ці проблеми мають

розв’язуватися шляхом підвищення уваги прокурорів до правильності попередньої

правової кваліфікації кримінального правопорушення, що вноситься до ЄРДР разом

із початком досудового розслідування, а в процесі досудового розслідування –

належним рівнем процесуального керівництва. Разом з тим, як звертають увагу

практичні працівники прокуратури, на практиці прокурор не відразу дізнається про

перекваліфікацію кримінального правопорушення слідчим. Тому вважаємо, що

належному вирішенню цих питань сприятиме також встановлення в законі

обов’язку слідчого інформувати прокурора про зміну правової кваліфікації

кримінального правопорушення, що має наслідком порушення правил його

підслідності. Вказана пропозиція підтримується 76,4 % проанкетованих нами

прокурорів, які підкреслюють, що це забезпечить своєчасність перевірки законності

відповідного рішення, подальше ефективне досудове розслідування, сприятиме

86

прискоренню визначення підслідності (див. Додаток А). Найдоцільніше зобов’язати

слідчого здійснювати це невідкладно, але не пізніше 24 годин (протягом доби) з

моменту перекваліфікації, у письмовій формі (з одночасним направленням

відповідної постанови). В такому випадку також має застосовуватися 3-денний

строк для вирішення прокурором питання про підслідність.

Вирішення прокурором питання про підслідність тягне за собою звільнення

слідчого, до підслідності якого не віднесене відповідне кримінальне

правопорушення, від обов’язку проводити досудове розслідування, і доручення

проведення досудового розслідування іншому слідчому чи органу досудового

розслідування. Також воно передбачає покладення на слідчого, який проводив

досудове розслідування, обов’язку передати всі наявні у ньому матеріали щодо

проведеного розслідування до слідчого або органу досудового розслідування,

визначеного прокурором. Прокурор, в свою чергу, повинен проконтролювати

повноту і своєчасність виконання слідчим даного обов’язку.

Повноваження прокурора визначати місце проведення досудового

розслідування кримінального правопорушення передбачене ч. 3 ст. 218 КПК. Його

можна вважати конкретним проявом попереднього, що реалізується прокурором у

таких двох випадках: (1) якщо місце вчинення кримінального правопорушення

невідоме або (2) його вчинено за межами України. Потреба у його закріпленні

обумовлена необхідністю вирішувати невизначеність стосовно місця проведення

досудового розслідування. Так, за загальним правилом, закріпленим ч. 1 ст. 218

КПК, досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового

розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального

правопорушення. Проте у вказаних випадках таке правило застосувати неможливо,

що тягне за собою неможливість встановити компетенцію слідчого щодо

розслідування даного кримінального правопорушення і зумовлює необхідність

втручання прокурора у цю ситуацію.

При вирішенні даного питання прокурор має керуватися критеріями, які

встановлює ч. 3 ст. 218 КПК. При наявності кількох із них прокурор має обирати

основний критерій, керуючись власним переконанням, а також потребою

87

забезпечення швидкого, повного і неупередженого розслідування. Більш складною є

ситуація, коли кримінальне правопорушення вчинене за межами України, і жоден із

цих критеріїв застосований бути не може. В такому разі прокурор має вирішити це

питання, виходячи із досвіду слідчих із розслідування аналогічних злочинів,

можливості взаємодії у кримінальному провадженні із компетентними органами

іноземної держави, завантаженості органу досудового розслідування тощо.

Закон не встановлює строку, протягом якого прокурором має бути визначене

місце проведення досудового розслідування. Оскільки відповідну ситуацію ми

вважаємо конкретним проявом повноваження прокурора визначати підслідність

кримінального правопорушення, то вважаємо можливим поширювати на неї

сформульований вище 3-денний строк для вирішення цього питання.

Повноваження вирішувати спори про підслідність передбачене ч. 5 ст. 218 КПК.

Воно належить до компетенції керівника органу прокуратури вищого рівня. Для

визначення суб’єкта його реалізації необхідно звернутися до положень ч. 4 ст. 7 ЗУ

«Про прокуратуру», а також п. 9 ст. 3 КПК, виходячи із яких, у більшості випадків

суб’єктом застосування цього повноваження є керівник регіональної прокуратури,

його перший заступник або заступники, а у випадках, коли спори про підслідність

розв’язуються між органами досудового розслідування обласного рівня – ГП, його

перший заступник або заступники.

Особливості має вирішення спорів про підслідність у кримінальному

провадженні, яке може належати до підслідності НАБУ, яке зумовлюється

особливим статусом спеціалізованих інституцій у сфері протидії корупції в Україні

[297, с. 190]. Як вказувалося вище, до їх числа належать кримінальні провадження,

визначені абз. 1 ч. 5 ст. 216 КПК. В таких випадках спір про підслідність вирішує

ГП або його заступник. Це випливає із особливого статусу САП, прокурори якої

здійснюють повноваження прокурорів у кримінальних провадженнях, віднесених до

підслідності НАБУ, яка діє на правах самостійного структурного підрозділу ГПУ.

Таким чином, до неї не можуть бути застосовані загальні правила щодо визначення

«керівника прокуратури вищого рівня». Крім того, таким чином законодавець

намагається забезпечити автономний характер діяльності САП, який на думку

88

дослідників виявляється у тому, що її прокурори у функціональному відношенні є

незалежними від керівництва ГПУ [184, с. 65; 298, с. 10]. Це і зумовлює покладення

відповідних обов’язків на ГП або його заступника.

Що ж до інших визначених нами повноважень, то вони можуть реалізуватися як

на початковому етапі досудового розслідування, так і на інших його етапах, тому не

розкривають специфіки досліджуваного прокурорського нагляду, хоча і виступають

засобами його реалізації. Так, приміром, інформацію про хід досудового

розслідування на його початковому етапі, що дає змогу оцінити його відповідність

встановленим законом вимогам, прокурор отримує шляхом доступу до матеріалів,

документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування (п. 2 ч. 2

ст. 36 КПК). Це повноваження може реалізуватися шляхом: а) безпосередньої

перевірки і вивчення матеріалів; б) заслуховування доповіді особи, яка проводить

розслідування, про хід розслідування в цілому, або щодо окремих епізодів, тактики

розслідування, а також перспективи розслідування; в) ознайомлення прокурора з

наглядовим провадженням [283, с. 63-64]. Вивчаючи відповідні матеріали, прокурор

може встановити правильність і точність внесення відомостей до ЄРДР та

адекватність прийнятих слідчим рішень. Повноваження доручати слідчому, органу

досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих

(розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій

або давати вказівки щодо їх проведення (п. 4 ч. 2 ст. 36 КПК) передбачає

спрямування прокурором досудового розслідування, що має важливе значення на

його початковому етапі. Аналогічне значення має і використання передбаченого п. 5

ч. 2 ст. 36 КПК повноваження доручати проведення слідчих (розшукових) дій та

негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам.

В необхідних випадках прокурор може брати участь у проведенні слідчих

(розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій, а

також особисто проводити такі дії в порядку, визначеному КПК (п. 4 ч. 2 ст. 36

КПК). Насамперед, йдеться про огляд місця події, а також інші першочергові дії. Як

зауважує П. М. Каркач, активна участь при проведенні слідчих дій дає можливість

прокурору більш об’єктивно й повно ознайомитися зі станом розслідування,

89

попередити, виявити порушення закону та запобігти їм [126, с. 150]. У певних

випадках участь прокурора у проведенні таких дій є обов’язковою згідно з

внутрішньовідомчими вимогами. Так, згідно із п. 2.8 Наказу ГП № 4 гн, керівникам

органів прокуратури необхідно виїжджати на місце події, забезпечивши якісне

проведення огляду, організацію невідкладних першочергових слідчих (розшукових)

і негласних слідчих (розшукових) дій, за фактами кримінальних правопорушень

проти основ національної безпеки, терористичних актів, бандитизму, катастроф,

аварій, вибухів, пожеж та інших подій, унаслідок яких заподіяно значну матеріальну

шкоду або сталася загибель людей, умисних вбивств, вчинених при обтяжуючих

обставинах і в умовах неочевидності тощо.

Повноваження скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих (п. 7

ч. 2 ст. 36 КПК) на початковому етапі досудового розслідування застосовується не

надто широко (з огляду на обмежену сферу питань, що можуть вирішуватися на

даному етапі за допомогою таких постанов). Однак за його допомогою прокурор

реагує на незаконні та необґрунтовані рішення слідчого, забезпечуючи додержання

вимог законності, прав і законних інтересів учасників кримінального провадження, а

також спрямовуючи його у необхідному руслі.

Повноваження ініціювати перед керівником органу досудового розслідування

питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та

призначення іншого слідчого (п. 8 ч. 2 ст. 36 КПК) застосовується у двох випадках:

(1) за наявності підстав для відводу слідчого, передбачених ст. 77 КПК. Прокурор

використовує відповідне повноваження у разі, якщо слідчий не заявив самовідвід,

одразу після встановлення підстав для такого відводу; (2) у випадку неефективного

досудового розслідування. Дане поняття є оціночним, і прокурор визначає його,

виходячи із обставин кримінального провадження і керуючись своїм внутрішнім

переконанням. На думку фахівців, неефективне досудове розслідування означає, що

слідчий не використовує або використовує неналежним чином надані йому

повноваження, внаслідок чого досудове розслідування затягується або не має

результату [176, с. 229]. Але слід зазначити, що встановити «неефективність»

досудового розслідування на початковому етапі досить проблематично. Тож, як

90

правило, прокурор застосовує таке повноваження в разі очевидних грубих упущень

з боку слідчого, або його бездіяльності протягом певного строку. Наприклад, коли

слідчим не проведено затримання, внаслідок чого особа, причетна до вчинення

кримінального правопорушення, зникла; протягом перших днів після початку

досудового розслідування не проведено першочергових слідчих (розшукових) дій,

приміром, огляду місця події, допиту потерпілого; не вжито заходів до встановлення

очевидців кримінального правопорушення тощо. У будь-якому випадку,

застосування прокурором даного повноваження не тягне за собою автоматичного

відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування, оскільки

вирішення цього питання віднесено до компетенції керівника органу досудового

розслідування. Його рішення залежить від обґрунтованості доводів прокурора,

якими той обґрунтовує відсторонення слідчого.

З указаним повноваженням пов’язане передбачене ч. 5 ст. 36 КПК право ГП,

керівника регіональної прокуратури, їх перших заступників та заступників своєю

вмотивованою постановою доручити здійснення досудового розслідування будь-

якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування у

разі неефективного досудового розслідування. Це повноваження також реалізується

через неефективне досудове розслідування. Його зміст складає можливість передати

досудове розслідування: (1) іншому органу досудового розслідування з числа

визначених ст. 38 КПК; (2) слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу

досудового розслідування. Воно має спеціальних суб’єктів реалізації – керівників

прокуратур вищого рівня. Його застосування має обмеження, пов’язані із забороною

доручати здійснення досудового розслідування кримінального правопорушення,

віднесеного до підслідності НАБУ, іншому органу досудового розслідування. Як

зауважують дослідники, вказані повноваження прокурор використовує задля

забезпечення найбільш повного, об'єктивного розслідування [208, с. 172].

Повноваження прокурора приймати процесуальні рішення у випадках,

передбачених КПК (п. 9 ч. 2 ст. 36 КПК) стосується різноманітних рішень

прокурора, які він може або повинен приймати на початковому етапі досудового

розслідування, в т. ч. стосовно застосування розглянутих вище повноважень. Коло

91

таких рішень на початковому етапі кримінального провадження є обмеженим з

огляду на специфіку розглянутого етапу. Можливість їх прийняття на даному етапі

випливає із класифікації повноважень прокурора, яка була наведена нами вище. Так,

деякі з процесуальних рішень прокурора за своєю природою можуть прийматися

лише на початковому етапі досудового розслідування (ч. 4 ст. 214, ч. 5 ст. 216, ч. 2

ст. 218, ч. 3 ст. 218, ч. 5 ст. 218 КПК). Інші можуть прийматися як на даному, так і на

інших етапах досудового розслідування. Приміром, рішення про об’єднання

матеріалів досудового розслідування (ч. 5 ст. 217 КПК) може прийматися: (1) щодо

декількох осіб, підозрюваних у вчиненні одного кримінального правопорушення,

або щодо однієї особи, підозрюваної у вчиненні кількох кримінальних

правопорушень, а також (2) щодо матеріалів досудових розслідувань, по яких не

встановлено підозрюваних, проте є достатні підстави вважати, що кримінальні

правопорушення, щодо яких здійснюються ці розслідування, вчинені однією особою

(особами). В першому випадку це рішення виходить за межі початкового етапу

досудового розслідування, а в другому – може реалізуватися саме на ньому. Проте

значна частина рішень, які віднесені законом до компетенції прокурора, за своєю

природою не можуть бути прийняті на початку досудового розслідування

(наприклад, про продовження строків досудового розслідування, освідування

підозрюваного, зупинення досудового розслідування тощо).

Зазначене стосується і передбаченого п. 10 ч. 2 ст. 36 КПК повноваження

прокурора погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до

слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих

(розшукових) дій, інших процесуальних дій у випадках, передбачених КПК, чи

самостійно подавати слідчому судді такі клопотання. З широкого кола таких

клопотань, які наводяться науковцями [155, с. 260-261], на початковому етапі

досудового розслідування може бути реалізована лише обмежена кількість дій, про

що більш детально мова йтиме у підрозділі 3.2.

Як зазначалося вище, деякі рішення прокурора, хоча згідно із законом й

позиціями учених і стосується інших етапів досудового розслідування, проте цілком

можуть мати місце на його початковому етапі. Серед таких рішень особливої уваги

92

заслуговує рішення прокурора про закриття кримінального провадження, що згідно

із ч. 2 ст. 283 КПК визнається однією із форм закінчення досудового розслідування і

визначається як кінцеве рішення стадії досудового розслідування, яким орган

досудового розслідування, на підставі аналізу сукупності фактичних даних, зібраних

впродовж досудового слідства, підводить підсумок проведеної у справі діяльності,

та шляхом припинення кримінального переслідування констатує вирішення

кримінально-правового конфлікту [188, с. 482]. Воно має місце за наявності

обставин, що виключають продовження кримінального провадження. З переліку

підстав для цього, передбачених ч. 1 ст. 284 КПК, на початковому етапі досудового

розслідування можливе закриття кримінального провадження з підстав,

передбачених пунктами 1 (встановлена відсутність події кримінального

правопорушення), 2 (відсутність в діянні складу кримінального правопорушення), 4

(набрав чинності закон, яким скасована кримінальна відповідальність за діяння,

вчинене особою), 7 (потерпілий, його представник відмовився від обвинувачення у

кримінальному провадженні у формі приватного обвинувачення), оскільки

застосування інших підстав передбачає попереднє повідомлення особі про підозру.

Особливо поширеним на даному етапі є закриття кримінального провадження

за відсутністю події кримінального правопорушення. Так, ще в умовах дії КПК від

1960 р. М. Є. Шумило зазначав, що дані про обставини вчинення злочину в стадії

порушення кримінальної справи мають імовірний характер, що не виключає того,

що вони в подальшому не знайдуть свого підтвердження [375, с. 46]. Ще менш

імовірними такі дані є за сучасної моделі порушення кримінального провадження.

Тому одним із основних завдань, які стоять перед прокурором та слідчим на

початковому етапі досудового розслідування, є встановлення того, чи дійсно подія

кримінального правопорушення мала місце, і якщо це не знайшло підтвердження –

кримінальне провадження треба закрити. Зазначене, хоча і в дещо меншій мірі,

стосується і відсутності складу кримінального правопорушення, коли доведено, що

подія, з приводу якої проводиться розслідування, мала місце, проте це діяння не є

злочином внаслідок відсутності хоча б одного з елементів складу злочину (об’єкта,

суб’єкта, об’єктивної та суб’єктивної сторін) тощо [155, с. 524]. Поширеними є і

93

випадки відмови потерпілого від обвинувачення у кримінальному провадженні у

формі приватного обвинувачення, коли вираження волі потерпілого є безумовною

підставою для закриття кримінального провадження та забороною на проведення

будь-яких слідчих дій [76, с. 44]. Кримінальне провадження щодо досить широкого

переліку кримінальних правопорушень, передбачених ст. 477 КПК, розпочинається

лише на підставі заяви потерпілого, який доходить до рішення «забрати заяву» і

таким чином відмовитися від обвинувачення як правило саме на початковому етапі

досудового розслідування. Набрання чинності законом, яким скасована кримінальна

відповідальність за діяння, вчинене особою, виступає підставою для закриття

кримінального провадження незалежно від етапу досудового розслідування та

повідомлення конкретній особі про підозру, і, хоча й не є поширеною підставою

закриття кримінального провадження, гіпотетично теж може мати місце на

початковому етапі досудового розслідування.

При цьому звертає на себе увагу та обставина, що кримінальне провадження

мають право закрити як слідчий, так і прокурор. Перший з цих суб’єктів приймає

постанову про закриття кримінального провадження з підстав,

передбачених пунктами 1, 2, 4 ч. 1 ст. 284 КПК, якщо в цьому кримінальному

провадженні жодній особі не повідомлялося про підозру. Таким чином, саме слідчий

є суб’єктом, який приймає рішення про закриття кримінального провадження на

початковому етапі досудового розслідування у більшості випадків. Натомість

прокурор приймає постанову про закриття кримінального провадження щодо

підозрюваного з усіх підстав, передбачених ч. 1 ст. 284 КПК. З приводу даних

положень дослідники звертають увагу на колізію між ч. 2 ст. 283 КПК, де зазначено,

що відповідне рішення приймає прокурор, із ст. 284 КПК, де закріплено

повноваження слідчого щодо закриття кримінального провадження [336, с. 342].

Також не є визначеним питання щодо сфери застосування повноваження прокурора

закривати кримінальне провадження, оскільки абз. 3 ч. 4 ст. 284 КПК встановлює

таке його право «щодо підозрюваного», що означало б фактичну неможливість

застосування даного повноваження на початковому етапі досудового розслідування.

Проте ряд дослідників висловлюють погляди, згідно з якими компетенція прокурора

94

щодо закриття кримінального провадження є ширшою, ніж у слідчого, і він приймає

рішення про закриття кримінального провадження з усіх підстав, передбачених ч. 1

ст. 284 КПК незалежно від того, повідомлялося особі про підозру у даному

кримінальному провадженні, чи ні [7, с. 75; 158, с. 482; 215, с. 117]. Наголошується,

що слідчий є факультативним суб’єктом прийняття рішення про закриття

кримінального провадження, а його повноваження з цього питання мають

допоміжний відносно прокурора характер [175, с. 90]. Ми також підтримуємо цю

точку і вважаємо, що прокурор може закрити кримінальне провадження на будь-якій

передбаченій законом підставі для цього і на будь-якому етапі досудового

розслідування незалежно від наявності у ньому підозрюваного.

Можна вважати, що органи досудового розслідування і прокурор зацікавлені у

закритті кримінальних проваджень з відповідних підстав саме на початковому етапі

досудового розслідування. Чим раніше це буде зроблено, тим менше буде

марнуватися зусиль органів і службових осіб, які здійснюють кримінальне

провадження, а права та законні інтереси особи не зазнаватимуть непотрібного

обмеження чи втручання від проведення процесуальних дій. В цьому відношенні

вважаємо справедливими погляди В. Неділька на те, що закриття кримінального

провадження не можна розглядати як результат невдалого проведення досудового

розслідування [233, с. 61]. Головною умовою, яка висувається до реалізації

відповідного повноваження, є законність і обґрунтованість рішень про закриття

кримінального провадження. Однак забезпечення прокурором цих вимог на

сучасному етапі створює самостійну серйозну проблему. Так, за статистичними

даними, впродовж 2014 р. було зареєстровано 529 139 кримінальних проваджень, а

закрито – 614 456; у 2015 р. - 565 182 і 532 227; у 2016 р. – 592 604 та 535 170

кримінальних проваджень відповідно [79-81]. Таким чином, більша частина

кримінальних проваджень закривається на стадії досудового розслідування. Така

ситуація передусім викликана тим, що закон не передбачає підстав для відмови у

початку кримінального провадження, до ЄРДР відомості про кримінальні

правопорушення вносяться без належної перевірки, і в ході подальшого досудового

розслідування з’ясовується відсутність ознак кримінального правопорушення.

95

Можна вважати, що в даному відношенні інститут закриття кримінальних

проваджень замінив собою можливість відмови у порушенні кримінальної справи,

яка існувала раніше. Як альтернативу відмови у порушенні кримінального

провадження, яка КПК не передбачена, розглядають інститут закриття кримінальних

проваджень в сучасних умовах 55,28 % проанкетованих нами прокурорів (див.

Додаток А). Показово, що у КПК від 1960 р. підстави для відмови у порушенні

кримінальної справи та її закриття ототожнювалися навіть у назві відповідної статті.

У зв’язку із цим сучасними дослідниками пропонується слідчому та прокурору при

вирішенні питання про відмову в початку досудового розслідування керуватися

положеннями ст. 284 КПК [9, с. 115]. З вказаною точкою зору ми не можемо

погодитися, оскільки положення ст. 284 КПК регламентують не відмову у початку

досудового розслідування, а закриття вже розпочатого кримінального провадження,

тому використовувати їх як підстави відмови у цьому не можна. Однак дані погляди

ілюструють той факт, що засобом подолання прогалини законодавства, яка полягає

у відсутності можливості відмови у початку досудового розслідування, є закриття

кримінального провадження на початковому етапі досудового розслідування.

Ця думка підтверджується і міркуваннями Л. М. Лобойка щодо того, що

«вимогами щодо законності і обгрунтованості порушення кримінальної справи

українська (радянська) доктрина і практика кримінального процесу загнала орган

дізнання, слідчого та прокурора у глухий кут. Прийняття у порушеній ними

кримінальній справи рішення про її закриття, а також постановлення

виправдувального вироку розцінюється як недолік у роботі, а точніше – робиться

висновок про необґрунтованість, а отже, і про незаконність рішення про порушення

справи. А робота, здійснена ними, у такому разі вважається «роботою на корзину»

[194, с. 256]. Отже, за логікою автора, відмова від формалізованого порушення

кримінальної справи зробило органи досудового розслідування й прокурора «більш

вільними» у прийнятті рішення про закриття кримінального провадження. Але

такий порядок породив іншу проблему «роботи на корзину» - щодо величезної

кількості закритих кримінальних проваджень, коли кримінальне провадження

розпочинається тільки для того, щоб в подальшому його закрити. Щодо цієї

96

небезпеки автоматичного початку досудового розслідування застерігали фахівці,

наголошуючи на тому, що він призведе до витрат часу і засобів у випадку

необґрунтованого порушення кримінального провадження [380, с. 77].

У зв’язку із цим науковці й законотворці намагаються знайти шляхи

розв’язання цієї проблеми і пошуку «фільтрів» для необґрунтованого початку

досудових розслідувань. Одним із них є можливість відмови в реєстрації інформації

в ЄРДР за наявності нескасованої постанови про закриття кримінального

провадження (справи) чи про відмову в порушенні кримінальної справи за КПК від

1960 р. На думку О. Татарова, це дасть змогу правоохоронним органам уникнути

витрачання зайвих зусиль за безперспективними провадженнями [327, с. 65].

Останнім часом вказана пропозиція отримала втілення у законопроекті № 6220,

яким пропонується ч. 1 ст. 214 КПК доповнити абз. 2 наступного змісту: «Не

підлягають внесенню до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості про

обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення,

щодо яких прийнято рішення про закриття кримінального провадження або існує

вирок суду по тому самому обвинуваченню, що набрав законної сили» [257].

Законопроект був обґрунтований недосконалістю кримінального процесуального

законодавства в частині підстав, які б слугували обґрунтуванням для відмови у

внесенні інформації в ЄРДР та для закриття кримінального провадження, а також

поширеністю ситуацій неодноразового повторного звернення з однотипними

заявами про вчинення кримінального правопорушення, оскільки відповідно до

статті 214 КПК на стадії внесення відомостей до ЄРДР перевірка наявності ознак

злочину не проводиться [252]. Попри прийняття у першому читанні, законопроект

наразився на гостру критику з боку експертів, громадськості та правозастосовців.

Так, у Висновку Головного науково-експертного управління ВР України

законопроект пропонувалося повернути на доопрацювання, оскільки зʼясування

факту наявності рішення про закриття кримінального провадження або вироку суду

по тому самому обвинуваченню зумовлює необхідність попередньої перевірки таких

відомостей, яка в обумовлені законом надзвичайно короткі строки внесення

інформації до ЄРДР фізично та технічно неможлива і означала б повернення до

97

попередньої практики початку провадження [41]. На думку громадськості, в разі

прийняття законопроекту порушуватиметься загальний принцип автоматичного

початку досудового розслідування, що призведе до затягування реакції на

кримінальне правопорушення [59]. До вказаної критики долучилося і НАБУ, яке

закликало народних депутатів не допустити ухвалення законопроекту №6220,

вбачаючи у ньому суттєві корупційні ризики, які у випадку його ухвалення можуть

створити необмежене поле для зловживань працівниками правоохоронних органів з

метою сприяння правопорушникам в ухиленні від кримінальної відповідальності за

скоєні злочини [231]. На наш погляд, вказані аргументи заслуговують на увагу

законодавця. З огляду на стислий термін прийняття рішення про початок досудового

розслідування зазначена перевірка має проводитися вже в межах кримінального

провадження, і виявлені факти попереднього закриття кримінального провадження

або його закінчення вироком суду мають стати підставою для закриття

кримінального провадження. Роль прокурора при цьому полягає у якнайшвидшому

проведенні відповідної перевірки і прийняття рішення про закриття кримінального

провадження за наявності зазначених підстав.

Вважаємо, що натомість одним із перспективних напрямів розв’язання цієї

проблеми є реальне запровадження досудового розслідування у формі дізнання, що

здійснюється щодо кримінальних проступків, яке згідно із п. 1 Розд. Х КПК

залежить від набрання чинності ЗУ про кримінальні проступки, прийняття якого

була передбачена ще у Концепції реформування кримінальної юстиції від 8 квітня

2008 р. [274]. Слід зазначити, що ідея розмежування злочинів і проступків

реалізована в законодавстві багатьох країн, таких як Австрія, Великобританія,

Бельгія, Іспанія, Латвія, Литва, Нідерланди, США, ФРН, Франція та ін. На основі

їхнього досвіду провідні вітчизняні науковці, такі як В. Я. Тацій, В. І. Борисов,

В. І. Тютюгін, О. В. Капліна, Л. М. Демидова та інші пропонують розробити і

прийняти Закон (Кодекс) України про проступки, що, на їх думку, дозволить

декриміналізувати значну кількість діянь, які невиправдано визнані злочинами;

забезпечити повний і всебічний захист прав і свобод особи, яка обвинувачується у

вчиненні проступку; створити умови для суттєвого розвантаження судової системи

98

тощо [332, с. 70; 333, с. 10]. В аспекті нашого дослідження перевага впровадження

кримінальних проступків полягає у тому, що правом починати досудове

розслідування кримінальних проступків повинні бути наділені співробітники

оперативних та інших підрозділів ОВС (зокрема, дільничні інспектори), а слідчі

мають зосередитися на розслідуванні тяжких та особливо тяжких злочинів [331, с.

85]. Отже, спрощений порядок розслідування кримінальних проступків дозволить

вивільнити зусилля слідчих підрозділів на більш важливі справи, і диференціація

кримінального провадження матиме місце вже на початковому етапі.

Разом з тим, вчені слушно звертають увагу на деякі ризики віднесення до

кримінальних проступків адміністративних правопорушень з судовою юрисдикцією,

оскільки це призведе до суттєвого погіршення статистичних показників про

зареєстровані в країні кримінальні правопорушення. Так, якщо зараз в Україні у

середньому реєструється до 700 тис. злочинів, то за умови віднесення до числа

кримінальних правопорушень ще й адміністративних їх кількість може збільшитися

до 5‒6 млн. на рік, що призведе до дестабілізації соціальної ситуації в країні та

негативно вплине на імідж нашої держави на міжнародній арені [24, с. 23].

Тож найбільш перспективним уявляється віднесення до категорії кримінальних

проступків злочинів невеликої тяжкості. В аспекті нашого дослідження це дасть

змогу спростити кримінальне провадження щодо значного масиву кримінальних

правопорушень, прискорити досудове розслідування й полегшити роботу прокурора

щодо перевірки величезної кількості постанов про закриття кримінальних

проваджень. Інститут кримінальних проступків, хоча сам по собі і не зменшить їх

кількості, проте дасть змогу розділити такі постанови залежно від форми досудового

розслідування і зосередити увагу прокурора на тих, що стосуються злочинів.

2.2. Шляхи виявлення порушень закону на початковому етапі досудового

розслідування та засоби прокурорського реагування на них

У даному підрозділі буде розглянуто правові засоби, за допомогою яких

прокурор виявляє порушення законності на початковому етапі досудового

99

розслідування та реагує на них. Це питання нерозривно пов’язане із розглядом

повноважень прокурора на цьому етапі, оскільки повноваження прокурора

реалізуються в правових засобах прокурорського нагляду, тобто у встановлених

законом формах діяльності прокурора: виявлення порушення закону (причин та

умов, що їм сприяють), реагування на ці порушення і їх попередження [185, с. 76].

В даному контексті слід зауважити, що залежно від дій прокурора стосовно

порушень закону у теорії прокурорської діяльності здійснюється класифікація

повноважень прокурора. Так, останні традиційно розділяються на три основні

групи: 1) повноваження по виявленню порушень законів, причин порушень та умов,

що їм сприяють; 2) повноваження по усуненню порушень закону, причин та умов,

що їм сприяли; 3) повноваження по притягненню винних у порушенні закону осіб до

встановленої відповідальності [283, с. 22] або на дві групи: 1) по виявленню

порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють; 2) по усуненню

порушень закону, причин та умов, що їм сприяли [124, с. 74].

При характеристиці правових засобів прокурорського нагляду на початковому

етапі досудового розслідування більш обґрунтованою вважаємо останню позицію,

запропоновану П. М. Каркачем. По-перше, повноваження щодо притягнення до

відповідальності винних у їх вчиненні осіб охоплюються поняттям «усунення

порушення законів». По-друге, в умовах дії ЗУ «Про прокуратуру» виокремлювати

самостійну групу повноважень стосовно притягнення до відповідальності винних у

вчиненнях порушення закону осіб немає сенсу, бо закон не передбачає правових

засобів, якими б прокурор ініціював притягнення до відповідальності винних у їх

вчиненні осіб. Як зазначається у коментарі до ЗУ «Про прокуратуру», у

врегулюванні даних питань в Законі наявна прогалина, яка правозастосовною

практикою, ймовірно, буде заповнена шляхом складання прокурором актів,

аналогічних попереднім, але в іншій формі (подання, повідомлення тощо), які

надсилатимуться повноважній на порушення провадження щодо притягнення особи

до відповідальності посадовій особі або відповідному органу [176, с. 213]. Тож

можливості прокурора у цьому аспекті на сьогодні є вкрай обмеженими.

100

Обмеженими можна вважати і правові засоби виявлення порушень закону на

початковому етапі досудового розслідування, не пов’язані із застосуванням

повноважень прокурора у кримінальному провадженні. Проблема у цій сфері, як

обґрунтовувалося у Розд. 1 дисертації, виникає у зв’язку із тим, що передбачені

КПК повноваження у прокурора як процесуального керівника досудового

розслідування виникають вже після внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР. Однак на практиці найбільша кількість порушень

вчиняється уповноваженими органами ще до такого внесення. В цьому відношенні

прокурор по суті позбавлений правових засобів, адже закон жодних самостійних

повноважень у цій сфері не встановлює. Тож діяльність прокурора щодо виявлення

порушень закону та реагування на них до моменту внесення даних до ЄРДР

знаходиться формально за межами правового регулювання.

З огляду на це, необхідно розглянути можливі варіанти «субсидіарного»

застосування наданих прокурорам законом повноважень в інших сферах у

досліджуваному контексті. Приміром, за допомогою повноважень, передбачених ст.

14 ЗУ «Про оперативно-розшукову діяльність». Передбачені ст. ст. 38 і 41 КПК

органи досудового розслідування й оперативні підрозділи та встановлені ст. 5 ЗУ

«Про оперативно-розшукову діяльність» органи, що провадять ОРД, у більшій

частині співпадають. Крім того, матеріали ОРД можуть використовуватися як

привід і підстава початку досудового розслідування. Проте слід враховувати, що

прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які провадять ОРД, й

органами, які здійснюють досудове розслідування, хоча й реалізується в межах

однієї конституційної функції прокуратури, проте являє собою її відносно

відокремлені і самостійні напрями [178, с. 101]. В розглядуваному контексті це

виявляється в тому, що слідчі і оперативні підрозділи в межах одного органу

відокремлюються одне від одного і повноваження починати досудове розслідування

оперативним підрозділам не надається. Також ці підрозділи не приймають й не

розглядають заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення. Тобто об’єкти

наглядових повноважень прокурора у цих випадках є різними. Крім того, за

матеріалами ОРД розпочинається набагато менше кримінальних проваджень, ніж на

101

підставі заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення. Отже, сфера

застосування визначених ст. 14 ЗУ «Про оперативно-розшукову діяльність»

повноважень на початковому етапі досудового розслідування є досить обмеженою.

Іншим варіантом вирішення цього питання є використання передбачених ч. 4

ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру» повноважень, спрямованих на встановлення наявності

підстав для представництва інтересів держави у суді. Вказані повноваження

фактично можуть бути застосовані й у сфері приймання, реєстрації, розгляду та

вирішення заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення, хоча формально

стосуються зовсім іншої сфери діяльності прокуратури.

Таким чином, доводиться констатувати, що розглянуті варіанти застосування

інших за функціональним призначенням повноважень прокурора для виявлення

порушень на початковому етапі досудового розслідування не є прийнятними. Тож

дана проблема має бути розв’язана за допомогою внесення змін і доповнень до КПК

та ст. 25 ЗУ «Про прокуратуру», які повинні регламентувати повноваження

прокурора та правові засоби їх здійснення до моменту внесення даних про

кримінальні правопорушення до ЄРДР. На сьогодні ж прокурори виявлять

порушення закону у цій сфері, керуючись відомчими нормативними актами, що

ставить під сумнів правомірність результатів наглядової діяльності.

Розглянемо засоби виявлення порушень закону на початковому етапі, вироблені

практикою. До них належить поточний прокурорський нагляд за законністю ведення

ЄРДР, прокурорські перевірки та внутрішній контроль. Ці засоби, як правило,

розмежовуються в організаційному відношенні, за суб’єктами та порядком їх

застосування. Так, поточний нагляд не потребує вжиття додаткових засобів, якими

характеризується перевірка, здійснюється щоденно і реалізується прокурорами-

процесуальними керівниками при виконанні покладених на них процесуальних

повноважень у конкретних кримінальних провадженнях. На підставі аналізу норм

Розд. VI Положення про ЄРДР можна виділити такі різновиди поточного

прокурорського нагляду за законністю ведення ЄРДР: (1) поточний систематичний

(щоденний) – здійснюється прокурором-процесуальним керівником під час

реалізації покладених на нього процесуальних повноважень в ході конкретного

102

кримінального провадження. Згідно із п. 1 Розд. VI Положення про ЄРДР,

прокурори, керівники органів досудового розслідування усіх рівнів забезпечують у

відомствах контроль за своєчасним, повним та достовірним внесенням інформації

до Реєстру у строки, визначені КПК та цим Положенням; (2) поточний підсумковий

– здійснюється прокурором-процесуальним керівником за наслідками конкретного

кримінального провадження перед прийняттям рішення про його закінчення. Згідно

із п. 2 Розд. VI Положення про ЄРДР прокурори, які здійснюють нагляд за

додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі

процесуального керівництва, перед внесенням до Реєстру відповідно до ч. 3 ст. 283

КПК даних про результати досудового розслідування особисто перевіряють

правильність та повноту відомостей про кримінальне правопорушення, осіб, які їх

учинили, та рух кримінальних проваджень.

Внутрішній контроль передбачає перевірку прокурорами вищого рівня повноти,

своєчасності і правильності виконання прокурорами-процесуальними керівниками

покладених на них обов’язків у сфері ведення ЄРДР, у т. ч. поточного нагляду за

своєчасним, повним та достовірним внесенням інформації до Реєстру. Згідно із п. 3

Розд. VI Положення про ЄРДР керівники підрозділів організаційного забезпечення

ЄРДР та інформаційно-аналітичної роботи ГПУ та прокуратур регіонального рівня

забезпечують проведення систематичних перевірок об’єктивного внесення

Реєстраторами до Реєстру відомостей про кримінальні правопорушення та

результати їх розслідування.

Як відмічається у методичних рекомендаціях ГПУ, про виявлені під час

здійснення поточного нагляду порушення вимог закону та вжиті заходи

процесуальний керівник має невідкладно, але не пізніше наступного дня, довідкою

повідомляти керівника відповідного органу прокуратури та надавати її копію

працівнику прокуратури, який здійснює періодичні перевірки додержання вимог

закону ОВС під час приймання, реєстрації та внесення до ЄРДР заяв і повідомлень

про кримінальні правопорушення. Отримані відомості використовуються при

підготовці узагальнюючих документів прокурорського реагування з указаних

питань [212, с. 21]. Отже, всі правові форми здійснення нагляду знаходяться у

103

тісному взаємозв’язку і становлять єдину систему правових засобів, спрямованих на

забезпечення законності на початковому етапі досудового розслідування.

Про поточний прокурорський нагляд за законністю ведення ЄРДР більш

детально йтиме мова у підрозділі 3.1 дисертації. Наразі розглянемо основний засіб

виявлення порушень, пов’язаних із прийманням, реєстрацією, розглядом та

вирішенням заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення, яким є

прокурорська перевірка. Загалом прокурорську перевірку вважають основною

організаційною формою діяльності прокурора, що складається із установлення

фактів порушення закону, правової оцінки, виявлення осіб, що несуть

відповідальність за порушення закону, визначення характеру й розміру заподіяної

шкоди, причин і умов, що сприяли правопорушенням [138, с. 130]. Отже,

розглядувану прокурорську перевірку можна визначити як основну організаційну

форму застосування повноважень прокурора, спрямовану на встановлення фактів

порушень закону на початковому етапі досудового розслідування.

Прокурорські перевірки поділяються: 1) за приводом: за зверненнями (за

письмовими зверненнями органів державної влади, місцевого самоврядування,

фізичних та юридичних осіб); ініціативні (не потребують приводу); 2) за метою:

первинні (перевірка існуючого стану додержання і застосування законів);

контрольні (одержання достовірних даних про фактичне усунення раніше виявлених

порушень); 3) за місцем проведення: виїздні (проводяться на території об’єкта

перевірки з виїздом на місце); камеральні (проводяться у приміщенні прокуратури

шляхом витребування документів та виклику посадових осіб) тощо [179, с. 73].

Проте у сфері, що розглядається, вважаємо за можливе виділити такі різновиди

перевірок, що зумовлені специфікою початкового етапу досудового розслідування:

(1) періодичні (чергові) перевірки; (2) поточні перевірки додержання законності на

початковому етапі досудового розслідування в межах здійснення процесуального

керівництва ним; (3) перевірки за скаргами учасників кримінального провадження

про порушення з боку слідчого. Розглянемо ці види перевірок більш детально.

Найбільше значення на початковому етапі досудового розслідування мають

періодичні (чергові) перевірки виконання вимог закону при прийманні, реєстрації,

104

розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення [357]. Адже проведення саме цих перевірок забезпечує

повноту та своєчасність внесення відомостей про кримінальні правопорушення до

ЄРДР, а відтак – початок досудового розслідування. В результаті цих перевірок

виявляється значна кількість порушень, про що свідчить статистика, згідно з якою

впродовж 2014 р. прокурорами було виявлено 2 842 кримінальні правопорушення,

укриті від обліку органами досудового розслідування, та внесено відповідні

відомості до ЄРДР, впродовж 2015 р. – 2 708, за 2016 р. – 3 250 [89-91]. З іншого

боку, проведення саме цього різновиду прокурорських перевірок залишається поза

сферою правового регулювання, що викликає проблеми, окреслені нами вище.

Згідно з вимогами п. 2.1 наказу ГПУ № 4 гн вказані перевірки проводяться не

рідше одного разу на місяць з метою забезпечити виконання вимог закону при

прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування

заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасне внесення щодо них

відомостей до ЄРДР. Варто звернути увагу на те, що встановлена періодичність цих

перевірок ставиться під сумнів практичними працівниками. Під час проведеного

нами анкетування були запропоновані й інші варіанти: щотижнево; двічі на

тиждень; раз на 10 - 15 днів; двічі на місяць; 2-4 рази на місяць залежно від кількості

заяв та повідомлень, що надійшли, тощо. Була висловлена й пропозиція закріпити

право прокурора здійснювати перевірки на вказаному напрямі з періодичністю, що

визначатиметься самим прокурором (керівником) залежно від стану справ (див.

Додаток А). Зауважимо, що таке розходження в поглядах зумовлено акцентуванням

уваги на різних проблемах, що виникають у зв’язку із прийманням, обліком і

реєстрацією заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення, з якими

стикаються прокурори. Уявляється, що найбільш виправданою і апробованою

практикою є щомісячна періодичність перевірок. Це не виключає можливості

частішого їх проведення залежно від конкретного стану справ у цій сфері у певному

органі досудового розслідування. Крім того, доповненням періодичних перевірок є

поточні перевірки, які дозволяють своєчасно виявити і усунути проблеми, які

виникають на початковому етапі конкретного досудового розслідування.

105

Як і будь-яка прокурорська перевірка, вказана складається із таких етапів:

1) підготовка до проведення перевірки; 2) проведення самої перевірки; 3) складання

за результатами перевірки довідки, узагальнення або іншого документа;

4) прийняття рішення про застосування заходів прокурорського реагування [340, с.

21]. На підготовчому етапі, як слушно вказує П. М. Каркач, для результативної

перевірки необхідно: а) ретельно відпрацювати нормативні акти, виконання яких

буде перевірено; б) вивчити структуру та умови діяльності об’єкта, де

проводитиметься перевірка; в) вивчити коло посадових осіб, відповідальних за

виконання законодавства, що становить предмет перевірки; г) ознайомитися з

листами про позитивний досвід прокурорської роботи з відповідного напрямку; ґ)

вивчити методичні рекомендації з питань перевірки; д) скласти план [124, с. 79].

Щодо досліджуваної перевірки, перед її проведенням прокурор також має

провести певну підготовчу роботу: зробити порівняльний аналіз обліково-

реєстраційної документації по прийманню, реєстрації та розгляду заяв і повідомлень

про злочини, що вчинені або готуються, зібрати необхідні дані про вчинені злочини

в районі, місті тощо [283, с. 67]. У методичних рекомендаціях органів прокуратури

звертається увага на те, що прокуророві до початку перевірки необхідно завчасно

(періодично) направляти запити в окремі підприємства, установи, організації про

надіслані ними до ОВС заяви і повідомлення про кримінальні правопорушення: у

лікувальних установах – про травми кримінального характеру; в експертних судово-

медичних установах проводити взаємозвірки за фактами смерті громадян; в органах

страхування – про виплати страхових сум і відшкодувань у зв'язку з травмами,

нещасними випадками, розкраданнями майна та пожежами; у військкоматах і

підрозділах Державної міграційної служби України – про видачу документів замість

викрадених разом із грошима й іншими цінностями; на підприємствах, в установах,

організаціях – про факти розкрадання майна; у судах – про оскарження

бездіяльності ОВС щодо невнесення відомостей про кримінальні правопорушення;

ознайомитися з матеріалами комісій міськрайонних органів НП з контролю за

станом прийняття та реєстрації в органах і підрозділах ОВС заяв і повідомлень про

вчинені кримінальні правопорушення та інші події; у прикордонних органах та

106

митницях – про факти виявлених кримінальних правопорушень. При цьому перелік

установ, до яких необхідно надсилати запити, не є вичерпним і може бути

розширений з урахуванням особливостей регіону, у якому проводиться перевірка

[212, с. 13]. Цей перелік може розширюватися щодо цільових перевірок за окремими

категоріями кримінальних правопорушень. Так, наприклад, при підготовці до

перевірок додержання законів при прийомі, реєстрації та вирішенні заяв і

повідомлень про безвісне зникнення особи прокурорам рекомендується

витребовувати такі дані також: з управлінь Пенсійного фонду України – інформацію

про пенсіонерів, які з невідомих причин тривалий час не отримують пенсію; з

підрозділів реєстраційної служби, БТІ, НП – інформацію про наявність у безвісно

зниклого громадянина майна та укладені щодо цього майна угоди на час зникнення

особи або пізніше; з житлово-комунальних органів – щодо самотніх громадян, які

мешкали в приватизованих чи комунальних квартирах та вибули з них; з відділів

Міграційної служби – щодо осіб, яких знято з реєстраційного обліку у зв’язку з

визнанням безвісно відсутніми або померлими; з територіальних підрозділів ОВС –

щодо неприбуття осіб, звільнених із установ виконання покарання, до обраного

ними місця проживання; з відділень поштового зв’язку УДПЗ «Укрпошта» – щодо

відсутності за місцем проживання пенсіонерів, які отримують пенсії тощо [213, с. 9].

Ознайомлення прокурора з відповідними даними дає йому можливість перейти

до основної частини перевірки. Як зауважують теоретики, для успішного здійснення

діяльності прокурора з перевірки стану дотримання законності органами дізнання та

слідства під час приймання, реєстрації, обліку та розгляду заяв та повідомлень про

злочини методичною основою такої діяльності має бути певна програма реалізації

конкретних перевірочних заходів (сукупність тих пізнавальних дій, які необхідно

вчинити для успішного виконання запланованих заходів) [279, с. 157]. Завдання

щодо розробки такої програми виконують методичні рекомендації ГПУ та

регіональних прокуратур з питань нагляду за законністю приймання, реєстрації,

розгляду та вирішення заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення. Згідно

з їхніми напрацюваннями, практичним працівникам органів прокуратури

рекомендується проводити розглядувані перевірки у чотири етапи [211, с. 33]. На

107

першому з них відбувається порівняння даних ЖЄО за період, що перевіряється, із

іншою обліковою документацією, що ведеться в ОВС: журналами вхідної

кореспонденції; справами і книгами обліку скарг громадян; журналами обліку осіб,

доставлених в ОВС; журналами виїзду СОГ на місце події; журналами обліку

роботи науково-дослідницького експертно-криміналістичного центру при ГУНП

області; журналами обліку застосування службово-пошукових собак; магнітними

записами повідомлень, що надійшли за телефоном «102». При цьому основну увагу

прокурор повинен звертати на виявлення незареєстрованих та невирішених заяв і

повідомлень про злочини, а також невирішених скарг на дії працівників ОВС.

На другому етапі прокурором здійснюється перевірка матеріалів щодо розгляду

заяв і повідомлень згідно із ЗУ «Про звернення громадян» [263] або КУпАП [141].

На третьому прокурор повинен зіставити вивчені дані і відомості з інших

організацій (які були отримані при підготовці до проведення перевірки) про факти

кримінального характеру. На четвертому етапі прокурором здійснюється перевірка

журналу реєстрації інформації про злочини та інші події, що надійшла по

телефонній лінії чи за допомогою інших засобів зв'язку. Також прокурор з’ясовує

питання щодо законності списання в справу, направлення в інші органи тощо.

Для результативного проведення перевірки прокурор має бути ознайомлений з

основними засобами приховування кримінальних правопорушень від обліку. Як

свідчать результати проведеного нами анкетування, такі факти у своїй професійній

діяльності виявляли 69,57 % прокурорів. Найпоширенішими порушеннями при

цьому бути наступні: невнесення даних з ЖЄО до ЄРДР, натомість проведення

фактично «дослідчої перевірки»; складання дільничним інспектором висновку про

припинення перевірки за матеріалами ЖЄО; розгляд заяв та повідомлень про злочин

в порядку ЗУ «Про звернення громадян»; відмова у внесенні відомостей до ЄРДР

або ототожнення події з цивільно-правовими відносинами тощо. Ці та інші

порушення переважно виявлялись шляхом перевірки ЖЄО, добових зведень,

опитування потерпілих та учасників події про її обставини (див. Додаток А).

Проведення перевірки закінчується складанням довідки (доповідної записки).

Як зазначає П. М. Каркач, в цьому документі викладаються всі факти, які виявлені

108

при перевірці і мають юридичне значення. В заключній частині документа

формулюються пропозиції про застосування заходів, які доцільно вжити щодо

усунення виявлених порушень закону [124, с. 82]. В той же час звертає на себе увагу

та обставина, що ані законодавство, ані відомчі акти навіть не згадують даного

документа, та не містять жодних вимог до його форми і змісту. В цьому відношенні

можна звернутися до норм Положення про порядок проведення органами

прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням

законів від 12.11.2012 [247], яке хоча і втратило чинність, проте окремі його норми

залишаються актуальними для оформлення будь-якої перевірки у піднаглядній

прокурору сфері, в т.ч. додержання вимог закону щодо приймання, реєстрації,

розгляду й вирішення заяв про кримінальні правопорушення.

На основі цього Положення, а також правозастосовної практики можна

запропонувати такі вимоги до змісту даної довідки. У заголовку зазначається назва

документа «Довідка за результатами перевірки додержання закону при прийманні,

реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення, своєчасності внесення щодо них відомостей до Єдиного реєстру

досудових розслідувань», наводиться назва органу досудового розслідування та

його підрозділу, де проводилася перевірка, вказується календарний період, який

вона охопила. Далі, у вступній частині, зазначається дата проведення перевірки, а

також відомості про прокурорів, які проводили перевірку.

У змістовній частині довідки вказуються джерела, з яких прокурор отримав

інформацію для звірки даних щодо заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення (правоохоронні та інші органи, журнали та книги обліку тощо), а

також наводяться самі ці дані. Далі аналізується їх співвідношення із внесеними до

ЄРДР заявами та повідомленнями, вказується кількість незареєстрованих заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення, наводяться конкретні приклади.

Порівнюється кількість заяв та повідомлень про вчинені кримінальні

правопорушення, відомості за якими внесені до ЖЄО, проте не зареєстровані у

ЄРДР. Зазначається кількість заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення,

за наслідками розгляду яких керівником слідчого підрозділу або слідчим не

109

встановлено обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального

правопорушення, у зв'язку з чим їх повернуто з відповідним обґрунтуванням. При

цьому наводяться конкретні факти, вказуються підстави повернення, надається

оцінка законності таких дій, вказується подальший рух заяв і повідомлень.

Визначається кількість матеріалів ОРД, використаних як приводи та підстави для

початку досудового розслідування відповідно до ст. 10 ЗУ «Про оперативно-

розшукову діяльність», вказуються випадки зволікання з початком досудового

розслідування за матеріалами ОРД, їх повернення оперативним підрозділам без

виконання вимог ч. 1 ст. 214 КПК, вказується подальший рух повернутих матеріалів.

Далі зазначається кількість даних про кримінальні правопорушення, внесених до

ЄРДР у термін до однієї доби, а також тих, що були внесені несвоєчасно. В останніх

випадках надається оцінка їх законності, вказуються причини пропущення строків,

зазначаються винні особи. Щодо зареєстрованих кримінальних проваджень

наводяться кількісні дані за період, що перевіряється, з розбивкою за категоріями

кримінальних правопорушень (статтями КК). Аналізується додержання слідчим

передбаченого ч. 4 ст. 218 КПК обов’язку на початку розслідування перевірити

наявність вже розпочатих досудових розслідувань щодо того ж кримінального

правопорушення. Встановлюються випадки, у яких слідчим органу досудового

розслідування, що перевіряється, не передано слідчому, який здійснює досудове

розслідування, наявних у нього матеріалів та відомостей, та/або не повідомлено про

це прокурора, потерпілого або заявника, не внесено відповідні відомості до ЄРДР,

з’ясовуються причини цього. Зазначаються факти здійснення досудового

розслідування кримінальних правопорушень, відомості про які внесено до ЄРДР

протягом періоду, що перевіряється, які не належать до компетенції слідчого

відповідного органу досудового розслідування, вказуються причини, з яких

прокурор не визначає іншу підслідність. Зазначається кількість внесених до ЄРДР

заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, за наслідками досудового

розслідування яких прийнято рішення про закриття кримінального провадження,

надається оцінка законності й обґрунтованості таких рішень.

110

У резолютивній частині довідки формулюються пропозиції стосовно

застосування актів прокурорського реагування чи використання інших

передбачених законом повноважень прокурорів задля усунення виявлених

порушень закону та притягнення до відповідальності винних у їх вчиненні осіб.

Адже, як справедливо зазначають дослідники, складання акту перевірки не

виключає, а передбачає внесення актів прокурорського реагування за наявності

достатніх до того підстав [294, с. 179].

Що ж до поточних перевірок та перевірок за скаргами, то вони не мають

зазначеної специфіки, обмежуючись вирішенням конкретних питань за допомогою

наданих прокуророві владно-розпорядчих повноважень. Їх специфіка стосовно

окремих аспектів наглядової діяльності буде досліджена у Розд. 3 дисертації.

Окремо необхідно зупинитися на повноваженнях прокурора щодо усунення

порушень закону, що, як вказує П. М. Каркач, являють систему правових засобів, які

використовуються прокурором для припинення правопорушень, поновлення

законності і порушених прав громадян, ліквідації негативних наслідків, що настали

внаслідок порушення закону [124, с. 83]. В свою чергу, такі правові засоби

знаходять втілення у актах прокурорського реагування [364].

Фахівці пов’язують владний характер повноважень прокурора із його правом

видавати юридичні акти, що тягнуть за собою юридичні наслідки [236, с. 10]. Це

випливає із того, що реалізація прокуратурою покладених на неї повноважень є

управлінською діяльністю, що полягає у винесенні індивідуально-конкретних

приписів, які мають адресатом конкретних суб’єктів [87, с. 408-409]. Як зауважують

Ю. Є. Полянський та В. В. Долежан, акти прокуратури відповідають загальним

вимогам до правозастосовчих актів, хоча визначальними для них є вимоги

обґрунтованості і законності [248, с. 7-8]. Також у науковій юридичній літературі

наводяться й інші вимоги до актів прокуратури, зокрема доцільність,

справедливість, мотивованість, переконливість, логічність, несуперечливість,

правильність оформлення тощо [1, с. 3-5; 219, с. 12].

В той же час із змісту ч. 1 ст. 110 КПК, згідно з якою процесуальними

рішеннями є всі рішення органів досудового розслідування, прокурора, слідчого

111

судді, суду, випливає, що актам прокуратури, які стосуються реалізації повноважень

прокурора на початковому етапі досудового розслідування, властиві загальні ознаки

кримінальних процесуальних рішень, до числа яких П. А. Лупинська відносить

наступні: 1) прийняття посадовими особами, які ведуть кримінальне судочинство, у

межах їх компетентності; 2) спрямованість на породження, зміну або припинення

кримінальних процесуальних відносин; 3) винесенення у встановленому законом

порядку та вираження у визначеній законом формі [199, с. 18]. Загалом

процесуальне рішення визначається як правовий акт, в якому слідчий, прокурор чи

суд у межах своєї компетенції у встановленому кримінально-процесуальним

законом порядку виражає у вигляді державно-владного втілення висновки про

виконання (або невиконання) конкретних процесуальних дій, що зумовлено

необхідністю досягнення завдань кримінального судочинства та вимогами закону

стосовно фактичної ситуації [20, с. 26]. До кримінальних процесуальних рішень

також ставляться вимоги законності й обґрунтованості. Перша з них передбачає

відповідність рішення нормам кримінального процесуального закону, що визначає

його форму і зміст, а друга – повну відповідність викладених у процесуальному

рішенні висновків матеріалам кримінального провадження, їх доведеність [287, с.

15]. Крім того, як справедливо зауважував В. С. Зеленецький, законність й

обґрунтованість таких рішень знаходяться у прямій залежності від повноти

виявлення і точного відображення в актах, які виносяться, всіх обставин, що

свідчать про наявність підстав і достатніх умов для цього [100, с. 67]. Також, як

відмічає В. В. Вапнярчук, необхідно забезпечити логічність, стислість і ясність

процесуального документа, грамотність і культуру його оформлення [37, с. 7].

Зазначені положення можуть бути застосовані й до актів прокурорського

нагляду на початковому етапі досудового розслідування, з потребою винесення

яких, як свідчить проведене нами анкетування, при практичному застосуванні

повноважень стикаються 62,37 % прокурорів. Разом з тим, доводиться констатувати,

що практикою не напрацьовано однозначного підходу до вирішення ситуації, як має

реагувати прокурор на факти типових порушень, які виникають на початковому

етапі досудового розслідування. Приміром, як показують результати проведеного

112

нами анкетування, у випадках невнесення даних про кримінальне правопорушення

до ЄРДР, помилкової кваліфікації тощо прокурори практикують як самостійне

внесення відомостей до ЄРДР або зміну правової кваліфікації кримінального

правопорушення, так і надання вказівки органу досудового розслідування про

внесення відомостей до ЄРДР (див. Додаток А). Очевидно, що застосування того чи

іншого заходу реагування залежить від фактичної ситуації, і при обранні

конкретного заходу прокурор має виходити із його дієвості і практичної доцільності.

Відповідно до ч. 3 ст. 110 КПК, рішення слідчого, прокурора приймається у

формі постанови, яка виноситься у випадках, передбачених КПК, а також коли

слідчий, прокурор визнає це за необхідне. Отже, законодавець визначає постанову

основною формою процесуальних рішень прокурора у кримінальному провадженні,

що дозволяє розглядати її також в якості основного акта прокурора у досудовому

розслідуванні. П. М. Каркач обґрунтовано зазначає, що, використовуючи у своїй

діяльності такий акт прокурорського реагування, прокурор не тільки скасовує

незаконні рішення органів досудового слідства і дізнання, а й захищає права і

законні інтереси громадян [123, с. 206]. За допомогою даного акта прокурор

проводить у життя власні процесуальні рішення, а також скасовує незаконні і

необґрунтовані рішення органів досудового розслідування.

Постанова прокурора у кримінальному провадженні має визначену ч. 5 ст. 110

КПК структуру і складається з: 1) вступної частини, яка повинна містити відомості

про: місце і час прийняття постанови; ПІБ, посаду особи, яка прийняла постанову; 2)

мотивувальної частини, яка повинна містити відомості про: зміст обставин, які є

підставами для прийняття постанови; мотиви прийняття постанови, їх

обґрунтування та посилання на положення КПК; 3) резолютивної частини, яка

повинна містити відомості про: зміст прийнятого процесуального рішення; місце та

час (строки) його виконання; особу, якій належить виконати постанову; можливість

та порядок оскарження постанови. Постанова прокурора виготовляється на

офіційному бланку та підписується службовою особою, яка прийняла відповідне

процесуальне рішення. Згідно із ч. 7 ст. 110 КПК, постанова прокурора, прийнята в

113

межах компетенції згідно із законом, є обов’язковою для виконання фізичними та

юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується.

Сфера застосування прокурором постанов на початковому етапі досудового

розслідування може бути різноманітною. Так, за допомогою постанови прокурор

реагує на незаконні чи необґрунтовані постанови слідчого, скасовуючи їх

(зауважимо, що критерії законності й обґрунтованості процесуальних рішень

слідчого і прокурора співпадають, тому в цьому відношенні можуть застосовуватися

ті, що були описані нами вище), тому такого роду постанови прокурора є актами

прокурорського реагування. Це може стосуватися, наприклад, закриття

кримінального провадження, факти якого є досить поширеними. Так, за

статистичними даними, впродовж 2014 р. прокурорами скасовано 42 077 постанов

про закриття кримінальних проваджень, впродовж 2015 р. – 37 918, а за 2016 р. –

27 843 такі постанови [89-91]. Як вказують дослідники, зазначені дані свідчать про

стійку негативну практику протизаконного закриття слідчими кримінальних

проваджень з різних підстав [216, с. 78]. Адже необґрунтоване закриття

кримінального провадження шкодить боротьбі зі злочинністю, дозволяє уникнути

відповідальності за вчинене кримінальне правопорушення винними, порушує права

та законні інтереси потерпілих [159, с. 528]. В кожному випадку скасування

постанови про закриття кримінального провадження досудове розслідування ніби

розпочинається повторно; продовжуючись, воно отримує судову перспективу, яка

перед цим могла бути втрачена назавжди. Отже, постанови прокурора про

скасування постанов слідчих на початковому етапі досудового розслідування

можуть мати значення, вирішальне для всього ходу кримінального провадження.

Крім того, постановою прокурор оформлює рішення про: об’єднання чи

виділення матеріалів досудового розслідування в порядку ст. 217 КПК; місце

проведення досудового розслідування (ч. 3 ст. 218 КПК); доручення проведення

слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій на території, яка

знаходиться під юрисдикцією іншого органу досудового розслідування (ч. 6 ст. 218

КПК); проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій;

закриття кримінального провадження тощо. На наш погляд, саме у формі постанови

114

має прийматися рішення прокурора про доручення проведення досудового

розслідування у порядку ч. 7 ст. 214 КПК, оскільки оформлення його у виді

доручення знижує значення даного процесуального рішення, вкрай важливого на

початковому етапі досудового розслідування. В будь-якому разі, більш доцільно

було б законодавчо конкретизувати перелік процесуальних рішень на початковому

етапі досудового розслідування, які повинні бути оформлені у виді постанови.

Також дискусійним питанням є відмова від оформлення у виді постанови

рішення про початок досудового розслідування. Відповідна форма даного рішення,

передбачена раніше діючим законодавством, сприяла більшій об’єктивності і

конкретизації даного рішення, визначального для подальшого кримінального

провадження. Як слушно зазначали фахівці, будь-яке рішення органів досудового

розслідування має бути матеріалізоване та отримати зовнішній прояв у відповідному

процесуальному акті, інакше у процесі не буде документів, які дозволили б

прокурору перевірити законність такого рішення, а зацікавленим особам –

оскаржити його [70, с. 38]. Тож винесення постанов про порушення кримінального

провадження дало б можливість прокуророві та заінтересованим особам оцінити

зміст обставин, які є підставами для прийняття такого рішення та мотиви його

прийняття, а також кримінально-правові та процесуальні підстави цього рішення.

Заявник та потерпілий, які б мали отримувати копію постанови, були б краще

поінформовані про долю кримінального провадження та його хід, та мали б у

розпорядженні документальне підтвердження початку кримінального провадження.

З огляду на це, вважаємо доцільним повернутися до практики винесення постанов

про початок досудового розслідування. Це є можливим навіть в умовах збереження

сучасної практики порушення кримінального провадження без дослідчої перевірки,

що є однією із вихідних ідей КПК (див. підрозділ 1.1).

Разом з тим, винесення вказаної ідеї на розгляд практичних працівників

засвідчила її несприйняття, що виявилося під час проведеного нами анкетування.

Так, на запитання «Чи вважаєте Ви за доцільне повернутися до практики винесення

постанов про початок досудового розслідування в умовах збереження сучасної

практики початку кримінального провадження без дослідчої перевірки та чому

115

саме?», переважна більшість, а саме 85,71 % респондентів дали негативну відповідь,

мотивувавши це наступними аргументами: (1) винесення постанови доцільне лише

після проведення дослідчої перевірки, без якої рішення буде необґрунтованим;

(2) це є зайвою процесуальною дією та формалізмом, що призведе до зайвого

навантаження на слідчих і прокурорів, вестиме до тяганини; (3) матеріали, які

отримує слідчий, не містять необхідних даних для прийняття постанови; це

призведе до; (4) наявність або відсутність події та складу злочину мають

перевірятися в розумні строки, передбачені КПК, а не протягом стислого терміну

дослідчої перевірки; (5) для цього необхідно встановити у ст. 214 КПК конкретні

вимоги до заяви (повідомлення) про вчинене кримінальне правопорушення (які

конкретні відомості повинні бути зазначено); (6) це не є доцільним до прийняття ЗУ

«Про кримінальні проступки». Разом з тим, 14,29 % проанкетованих прокурорів

підтримали цю ідею, зазначивши, що: (1) прийняття вказаного рішення зменшить

кількість проваджень та навантаження на прокурорів і слідчих; (2) рішення про

початок досудового розслідування повинно бути мотивованим, оскільки надає право

слідчому на законне обмеження прав певного кола осіб-учасників кримінального

провадження; (3) це дозволить не вносити до ЄРДР факти, які завідомо не містять

складу злочину; (4) це дасть підстави для перевірки законності вказаного рішення

прокурором; (5) це дозволить розглядати внесення відомостей до ЄРДР як

процесуальне рішення, а не дію відповідної особи (див. Додаток А).

Поряд з постановою до основних засобів усунення прокурором порушень

законності на початковому етапі досудового розслідування відносяться також його

вказівки. Повноваження прокурора давати вказівки щодо проведення у

встановлений строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій,

інших процесуальних дій, передбачене п. 4 ч. 2 ст. 36 КПК. Згідно із абз. 2 ч. 1 ст. 25

ЗУ «Про прокуратуру», письмові вказівки прокурора органам, що провадять ОРД,

дізнання та досудове слідство, надані в межах повноважень, є обов’язковими для

цих органів і підлягають негайному виконанню.

Значення вказівок прокурора як актів процесуального керівництва

підкреслюється у науковій юридичній літературі. Так, Н. В. Марчук визначає

116

вказівку одним із найбільш дієвих засобів здійснення прокурором процесуального

керівництва досудовим розслідуванням [207, с. 418]. Письмова вказівка прокурора

визначається дослідниками як процесуальний акт, який скеровує хід розслідування і

його результати. Кожна вказівка прокурора, яких би питань вона не стосувалася, має

бути законною, обґрунтованою та мотивованою. Крім цього, вказівка прокурора

повинна відповідати вимозі доцільності, тобто відповідати слідчій ситуації, що

склалася у справі, і реальності, мати можливість бути виконаною [283, с. 64].

Прокурори використовують повноваження щодо надання вказівок слідчим

досить активно: так за 2014 р. зафіксовано 196 509 письмових вказівок прокурора, за

2015 р. – 174 450, за 2016 р. – 162 368 [89-91]. Статистика не наводить даних щодо

того, яка частина з них була надана на початковому етапі досудового розслідування,

хоча можна з впевненістю стверджувати, що найбільшу ефективність мають

вказівки, максимально наближені у часі до моменту початку досудового

розслідування. Будучи поінформованим про початок кримінального провадження,

прокурор з перших днів або навіть годин розслідування повинен активно

«включитися» в його процес, спрямувати хід розслідування в потрібне русло,

активізувати діяльність слідчого. Очевидно при цьому, що на даному етапі прокурор

ще не володіє всією повнотою даних стосовно обставин кримінального

правопорушення, тому стосовно формулювання вказівок він повинен керуватися

типовими ситуаціями досудового розслідування аналогічних кримінальних

правопорушень і прогнозувати його ймовірний розвиток.

Типовими вказівками, які є доцільними в більшості кримінальних проваджень

на початковому етапі досудового розслідування, є: складання плану досудового

розслідування; формулювання слідчих версій; проведення огляду місця події;

встановлення кола можливих свідків кримінального правопорушення; встановлення

особи (осіб), які можуть бути причетними до вчинення кримінального

правопорушення; встановлення потерпілого від кримінального правопорушення,

якщо ним не є заявник; призначення необхідних експертиз тощо.

Поряд з цим, прокурорам слід уникати надання вказівок з дріб’язкових питань,

які не мають безпосереднього значення для ефективного початку досудового

117

розслідування, як і від формулювання оціночних понять на кшталт «вжити всіх

можливих заходів до розкриття злочину і осіб, які його вчинили», «виконувати за

необхідності й інші слідчі дії» тощо. Слід підтримати висновок дослідників щодо

того, що у вказівках не повинно допускатися оціночних суджень та невизначених

формулювань, оскільки це імперативний оперативний акт процесуального

керівництва, який повинен мати конкретні наслідки [205, с. 118-119]. Загалом,

прокурорам потрібно значну увагу звертати на конкретність формулювання

вказівок, можливість їх виконання, а також непротиріччя вимогам закону [220, с.

159]. З іншого боку, окремі дослідники відмічають, що вказівки прокурора на цьому

етапі не повинні містити закінчений алгоритм, оскільки це стримує ініціативу і

самостійність виконавця, а також позбавляє прокурора в подальшому можливості

неупереджено оцінити законність і обґрунтованість прийнятого рішення [115, с.

153]. У вказівках необхідно визначати строк їх виконання, що має особливе

значення на початковому етапі розслідування, де від оперативності слідчих дій

залежить успіх у розкритті кримінальних правопорушень і викритті винних у їх

вчиненні осіб. З огляду на це, на цьому етапі прокурор повинен встановлювати

більш стислі, порівняно із «загальними» строки виконання відповідних дій.

Надаючи вказівку, прокурор повинен проконтролювати її виконання і

відреагувати на допущені слідчим порушення. У зв’язку із цим слід звернути увагу

на те, що ЗУ «Про прокуратуру» від 14.10.2014 скасував кримінальну

відповідальність за невиконанням слідчим вказівок прокурора, передбачену ст. 381-

1 КК, проте це не знімає зі слідчого дисциплінарної відповідальності за невиконання

вказівок прокурора [176, с. 233]. Однак притягнення слідчого навіть до

дисциплінарної відповідальності уявляється проблематичним в умовах, коли закон

не надає прокуророві відповідних правових засобів для цього. Акти реагування, які

використовувалися для цього у попередній період – постанова чи подання – не

отримали закріплення у новому ЗУ «Про прокуратуру». Проведення нами

анкетування зафіксувало, що абсолютна більшість прокурорів (93,79 %) вважають за

необхідне на рівні КПК та/або ЗУ «Про прокуратуру» визначити акти реагування, за

допомогою яких прокурор може ініціювати притягнення службових осіб органів

118

досудового розслідування до відповідальності за допущені ними на початковому

етапі досудового розслідування порушення закону. Серед запропонованих варіантів

таких актів можна виокремити такі як: вказівка прокурора про притягнення винних

до відповідальності; мотивована постанова прокурора про порушення

дисциплінарного провадження; доручення керівництву правоохоронного органу про

проведення службової перевірки (розслідування) за фактами виявлених порушень;

подання або будь-який інший обов'язковий для розгляду та виконання акт

реагування, що вноситься прокурором з метою притягнення винних осіб до

дисциплінарної відповідальності (ініціювання цього питання) (див. Додаток А).

Однак в сучасних умовах прокурор найчастіше може ініціювати перед керівником

органу досудового розслідування притягнення слідчого до дисциплінарної

відповідальності шляхом направлення тому листа чи доручення, або ж ініціюючи

відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування з підстав

неефективності досудового розслідування. Проте обидва ці повноваження мають

дещо іншу предметну сферу застосування, тому у задоволенні вказаних вимог

прокуророві може бути відмовлено.

119

РОЗДІЛ 3

ОРГАНІЗАЦІЙНО-МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ

ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДОСУДОВОГО

РОЗСЛІДУВАННЯ

3.1. Нагляд прокурора за законністю прийняття, обліку, реєстрації і

внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про

кримінальні правопорушення

Ефективність початку досудового розслідування значною мірою залежить від

додержання уповноваженими суб’єктами вимог закону щодо внесення відомостей

про кримінальне правопорушення до ЄРДР: його своєчасності, обґрунтованості,

повноти і правильності. Оскільки внесення відомостей до ЄРДР і початок

досудового розслідування співпадають (момент першого автоматично тягне за

собою виникнення другого, виходячи із формулювання п. 5 ст. 3 КПК), то у вузько-

формальному розумінні саме законність внесення відомостей до ЄРДР і визначає

предмет досліджуваного прокурорського нагляду (хоча ми і розглядаємо його більш

широко, як це було обґрунтовано у Розд. 1 дисертації).

Разом з тим, прокуророві необхідно враховувати, що в органах досудового

розслідування фактично існує подвійна, або дворівнева, система обліку і реєстрації

відповідних даних: відомча і міжвідомча. Так, у органах НП на першому,

«низовому» рівні діє система єдиного обліку, який визначається як прийняття та

реєстрація органами поліції заяв і повідомлень про вчинені кримінальні

правопорушення та інші події, що в свою чергу передбачає дії службових осіб

органів поліції при одержанні заяв і повідомлень про вчинені кримінальні

правопорушення та інші події щодо присвоєння кожній отриманій заяві і

повідомленню про вчинене кримінальне правопорушення та іншу подію

порядкового номера і фіксація у відповідних облікових документах стислих даних

про заяви і повідомлення про вчинені кримінальні правопорушення та інші події (п.

4 Розд. 1 Інструкції). Єдиному обліку підлягають всі заяви і повідомлення, що

120

надходять до органів НП, незалежно від наявності у них відомостей про обставини

кримінальних правопорушень, тобто він має суцільний характер, однак обмежується

межами цього відомства. На другому рівні для усіх органів досудового

розслідування діє ЄРДР, куди вноситься інформація про кримінальні

правопорушення. Отже, хоча завданням прокурора при проведенні перевірки є

встановлення відповідності між надходженням заяв і повідомлень до певного органу

досудового розслідування і їх внесенням до ЄРДР, фактично має місце дворівнева

модель встановлення такої відповідності, а саме: а) між тими заявами і

повідомленнями, які надходять до відповідного органу, і системою

внутрішньовідомчого обліку; б) відомчим і міжвідомчим рівнями обліку.

3.1.1 Перевірка прокурором законності прийняття, обліку і реєстрації заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення

Першим етапом і, відповідно, елементом, який має перевірити прокурор, є

приймання заяв і повідомлень. Як уже наголошувалося у Розд. 1 дисертації, закон

встановлює вимогу щодо повноти прийняття та реєстрації заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, яка випливає з ч. 4 ст. 214 КПК. Однак повнота

прийняття таких заяв і повідомлень не означає автоматичного внесення їх усіх до

ЄРДР (є заява про злочин – є кримінальне провадження [27, с. 281]), оскільки це вже

залежить від наявності підстави для початку досудового розслідування, про яку

мова йтиме далі. Проте всі вони повинні фіксуватися у системі первинного обліку

відповідних правоохоронних органів, наприклад, в ЖЄО НП тощо. Актуальність

прокурорського нагляду за цим аспектом, що передбачає додержання обліково-

реєстраційної дисципліни органами досудового розслідування, зумовлює важливість

неухильного додержання вимог закону при прийманні та реєстрації заяв і

повідомлень про злочини для забезпечення прав і свобод як потерпілих від злочинів,

так і осіб, які їх вчинили, а також значна кількість порушень у сфері обліку і

реєстрації злочинів, які допускаються органами правопорядку [190, с. 9].

121

Крім власне повноти, прокурор повинен звернути увагу на додержання вимог

безперервності і оперативності при прийнятті заяв і повідомлень про вчинені

кримінальні правопорушення. У відомчих актах МВС наголошується на

необхідності цілодобового і невідкладного прийняття заяв і повідомлень про

вчинені кримінальні правопорушення та інші події незалежно від місця і часу їх

учинення, повноти отриманих даних, особи заявника (п. 1 Розд. ІІ Інструкції). Із

зазначеної норми можна виокремити трьох суб’єктів прийняття таких заяв і

повідомлень: орган поліції, до якого вони надійшли (в особі уповноваженого

працівника ЧЧ); слідчого; іншу посадову особу органу поліції. Залишається

незрозумілим, чи надається останній право приймати заяви і повідомлення, чи вона

може лише самостійно виявити обставини, що можуть свідчити про вчинення

кримінального правопорушення? Із пунктів 4 та 5 Розд. ІІ Інструкції випливає, що

обов’язок приймати заяви і повідомлення покладається на всіх посадових осіб НП,

проте спеціально уповноваженими на це є працівники ЧЧ. Інші посадові особи

органів НП можуть здійснювати це у невідкладних випадках, в разі, якщо заява,

повідомлення надійшли до них під час перебування поза межами відповідного

органу поліції, з наступним негайним повідомленням ЧЧ. На жаль, повноважень

слідчого у цій сфері Інструкція не регламентує, хоча він загалом повинен діяти так

само. Завдяки цим правилам забезпечується централізоване надходження заяв і

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події до ЧЧ НП.

З’ясовуючи стан справ щодо прийняття заяв і повідомлень, прокурор має

звертати увагу на виконання уповноваженими службовими особами органів поліції

вимог відомчих актів МВС, які зобов’язують при зверненні до ЧЧ уважно вислухати

заявника, з’ясувати час, місце, спосіб та інші обставини кримінального

правопорушення чи іншої події. При цьому прокурор перевіряє виконання

уповноваженою особою ЧЧ органу поліції наступних обов’язків: попередити

заявника про кримінальну відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення

про вчинене кримінальне правопорушення, крім випадків надходження заяви чи

повідомлення поштою або засобами зв’язку; отриману заяву (повідомлення) надати

керівнику органу досудового розслідування, який визначає слідчого, що

122

здійснюватиме досудове розслідування, при цьому з’ясувати у керівника органу

досудового розслідування або слідчого попередню правову кваліфікацію

правопорушення та поінформувати начальника і відповідального по ОВС; негайно

направити на місце події СОГ чи ОГ, ГШР, інші наряди або окремих працівників

поліції; ужити всіх необхідних заходів щодо припинення кримінального

правопорушення, забезпечити затримання правопорушників, надання допомоги

потерпілим, ліквідації негативних наслідків правопорушення чи події або

надзвичайної ситуації (п. 5.3 Інструкції з організації реагування органів внутрішніх

справ на повідомлення про кримінальні правопорушення, інші правопорушення,

надзвичайні ситуації та інші події).

Наступний етап досліджуваного процесу, а саме облік і реєстрація заяв і

повідомлень, згідно із п. 1 Розд. ІІ Інструкції, проводиться уповноваженими

працівниками ЧЧ органів поліції, працівниками інших структурних підрозділів цих

органів, яких призначено підмінними черговими в установленому порядку,

оператором телефонної лінії «102» або іншою посадовою особою. На цьому етапі

прокурор має звернути увагу на правильність їх обліку, особливості якого залежать

від форми та способу, у яких надійшла заява чи повідомлення. Так, при особистому

зверненні заявника до органу поліції із заявою чи повідомленням про вчинене

кримінальне правопорушення та іншу подію вони реєструються в ЖЄО;

повідомлення, отримані оператором телефонної лінії «102», вносяться до робочого

зошита; заяви і повідомлення, що поштою, телеграфом, факсимільним зв’язком або

зв’язком іншого виду, реєструються в підрозділах документального забезпечення,

про них доповідається начальникові органу поліції.

Реєстрація заяв і повідомлень нерозривно пов’язана із їх обліком, і у відомчих

актах ці поняття не розділяються. Заяви і повідомлення про вчинені кримінальні

правопорушення та інші події реєструються цілодобово в ЧЧ органів поліції

уповноваженими працівниками відразу після їх надходження, вносяться до ЖЄО та

інтегрованої інформаційно-пошукової системи з усіма відомостями з ЖЄО. Зі змісту

Інструкції випливає, що реєстрація заяв і повідомлень в органах НП полягає саме у

внесенні відповідних даних до ЖЄО, який ведеться за встановленою у додатку 2 до

123

Інструкції формою, що є єдиною для всіх органів поліції. Саме ЖЄО є основним

матеріальним об’єктом прокурорської перевірки у досліджуваній сфері.

При проведенні перевірки прокурор має звернути увагу на додержання правил

ведення ЖЄО, які встановлюються Розд. ІІ та ІІІ Інструкції. ЖЄО заповнюються

уповноваженими працівниками ЧЧ органів поліції. Записи за кожною інформацією

повинні містити стислі і вичерпні дані про те, коли надійшла заява чи повідомлення

про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, хто, коли і в якій формі

повідомив про вчинене кримінальне правопорушення та іншу подію, що і коли

сталося, час та дату реєстрації, яких заходів ужито за заявою чи повідомленням, ким

та кому доручено розгляд заяви чи повідомлення, час та дату їх отримання для

внесення відповідних даних до ЄРДР. На підставі цих даних прокурор може

встановити осіб, відповідальних за прийняття, реєстрацію і внесення до ЄРДР заяв

та повідомлень про кримінальні правопорушення у кожному конкретному випадку.

Серед суб’єктів, чиї дії перевіряються прокурором, можна виокремити: (1) ЧС

органу поліції і її працівників; (2) слідчий підрозділ, його керівника і слідчого;

(3) начальника органу поліції; (4) відділ документального забезпечення, відділ

інформаційно-аналітичного забезпечення, інші підрозділи органу поліції і їх

працівників. Доцільно розглянути коло їх обов’язків, які перевіряються прокурором.

Згідно з Інструкцією, ЖЄО ведеться у ЧЧ органів поліції, його забороняється

виносити з чергової частини, за правильність його ведення відповідає

уповноважений працівник ЧЧ органу поліції. Це дозволяє зробити висновок про те,

що саме ЧЧ є підрозділом органу НП, відповідальним за облік і реєстрацію заяв і

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення. Отже, вона є

першочерговим об’єктом уваги прокурора при проведенні перевірки.

Відповідно до Інструкції, послідовність дій уповноваженого працівника ЧЧ, яку

повинен перевірити прокурор, є такою. Отримавши заяву (повідомлення) про

вчинене кримінальне правопорушення та іншу подію, він: 1) відразу реєструє її

(його) в ЖЄО; 2) направляє на місце події СОГ чи ГШР (її направлення передбачене

відомчими актами як загальне правило, хоча фактично здійснюється за

необхідності); 3) доповідає уповноваженому суб’єкту. Визначення останнього

124

залежить від наявності або відсутності у заяві, повідомленні відомостей про

кримінальне правопорушення. У першому випадку, згідно із п. 5 Розд. ІІІ Інструкції,

, після реєстрації в ЖЄО уповноважений працівник ЧЧ доповідає начальникові

слідчого підрозділу для внесення слідчими відповідних відомостей до ЄРДР та

інформує начальника органу поліції. У другому випадку, про заяви і повідомлення, в

яких відсутні відомості, які вказують на вчинення кримінального правопорушення,

після їх реєстрації в ЖЄО доповідається уповноваженим працівником ЧЧ

начальникові органу поліції або особі, яка виконує його обов’язки, для розгляду та

прийняття рішення згідно із ЗУ «Про звернення громадян» або КУпАП. У разі

встановлення начальником органу поліції в заяві (повідомленні) відомостей, які

вказують на вчинення кримінального правопорушення, він за своєю резолюцією (не

пізніше однієї доби з часу реєстрації заяви в ЖЄО) повертає її (його) до ЧЧ для

негайної передачі начальнику слідчого підрозділу. Такий порядок є засобом

забезпечення відомчого контролю за законністю приймання, обліку і реєстрації та

внесення даних до ЄРДР заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, за

допомогою якого можуть бути виявлені заяви і повідомлення, які з різних причин не

підлягали внесенню до ЄРДР. Контроль за дотриманням вимог щодо ведення ЖЄО

п. 4 Розд. IV Інструкції покладається на начальника ЧЧ органу поліції. У разі

відсутності зазначеної посади така особа визначається начальником органу поліції

шляхом видання відповідного наказу.

Закінчені ЖЄО та журнали видачі талонів разом з талонами-корінцями

передаються до підрозділів документального забезпечення. Крім того, останні, як

уже вказувалося, відповідають за прийом і реєстрацію заяв і повідомлень про

вчинені кримінальні правопорушення та інші події, що надійшли до органу поліції

поштою, телеграфом, факсимільним зв’язком або зв’язком іншого виду. Отже,

підрозділи документального забезпечення також є об’єктами прокурорського

нагляду у цій сфері в частині збереження ними відповідних документів.

Слідчі і керівник органу досудового розслідування є суб’єктами, які

безпосередньо відповідають за внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР, і на етапі приймання, обліку і реєстрації заяв і

125

повідомлень про кримінальні правопорушення їх роль не є значною. Однак

прокурор також повинен перевірити виконання службових обов’язків цими

посадовими особами щодо отримання від ЧЧ заяв і повідомлень та наступних дій із

ними, передбачених п. 16 Розд. ІІІ Інструкції.

Центральне місце серед уповноважених у розглядуваній сфері суб’єктів займає

начальник органу поліції, на якого покладена відповідальність за дотримання

законності при прийомі і реєстрації заяв і повідомлень про злочини, що на думку

фахівців виражається у щоденному контролі за своєчасністю і повнотою реєстрації,

правильністю ведення реєстраційної документації, вжитті невідкладних заходів з

усунення виявлених порушень і притягненні винних до відповідальності [384, с.

301]. Прокурор має враховувати, що згідно із Розд. ІV Інструкції, на начальника

органу поліції покладається персональна відповідальність за організацію ведення

єдиного обліку, організація роботи з контролю за додержанням вимог цієї Інструкції

і контроль за дотриманням законності при веденні ЖЄО. Зокрема, прокурор має

перевірити виконання таких обов’язків, які зобов’язаний виконувати начальник

органу поліції: 1) після доповіді уповноваженого працівника ЧЧ про оперативну

обстановку за минулу добу перевірити ведення ЖЄО та реєстрацію в повному обсязі

всіх заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, які

надійшли за цей період, про що зробити відповідний запис у ЖЄО; 2) у разі

виявлення фактів порушення порядку прийняття та невнесення до ЖЄО заяв і

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події проводити

службове розслідування; 3) для контролю за достовірністю обліку заяв і

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, які надходять

до чергової частини за телефоном лінії «102» або за допомогою інших засобів

зв’язку, забезпечити їх запис та збереження у цифровому вигляді.

Очевидно, що покладення на начальника органу поліції таких широких

обов’язків робить його основним суб’єктом відомчого контролю у досліджуваній

сфері. Хоча, як слушно зауважує О. О. Шандула, предмет прокурорського нагляду і

відомчого контролю на цьому етапі є загальними [373, с. 176], однак важливо

наголосити, що при цьому здійснюваний ним відомчий контроль і прокурорський

126

нагляд не дублюються, а повинні взаємно доповнювати одне одного. Так, начальник

органу поліції здійснює первинний контроль, тоді як прокурор – вторинний, в межах

якого як виявляє «пропущені» ним недоліки у роботі підлеглих, так і контролює

стан виконання службових обов’язків у цій сфері самим начальником органу поліції.

З огляду на це, в разі виявлення будь-яких порушень в роботі органу поліції у сфері

приймання і реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення

прокурор має ініціювати питання про притягнення до відповідальності поряд із

безпосередньо винним працівником начальника органу поліції.

Інструкція встановлює, що про результати роботи органів поліції із заявами і

повідомленнями про вчинені кримінальні правопорушення та інші події щомісяця

складається звіт. Оскільки періодичність прокурорських перевірок відповідних

питань також встановлюється раз на місяць, зазначені дії (складання звіту

начальником органу поліції і проведення прокурорської перевірки) мають

корелюватися між собою. Складання звіту має передувати проведенню перевірки

задля того, щоб повнота і достовірність викладених у ньому відомостей могли бути

одним із складових її предмету. В свою чергу, наявність звіту і робота з наведеними

у ньому даними полегшує діяльність прокурора щодо проведення перевірки.

Виявлені під час проведення перевірки недоліки звіту можуть слугувати як для його

виправлення й уточнення, так і виступати підставою для ініціювання притягнення

начальника органу поліції до відповідальності. З огляду на те, що відомчі документи

ані МВС, ані ГПУ не торкаються цього питання, зазначену прогалину пропонуємо

заповнити нормативно і встановити, що один із примірників звіту начальник органу

поліції подає прокурору, який при проведенні періодичної планової перевірки надає

обов’язкову оцінку своєчасності, повності і достовірності складеного звіту.

Отже, на даному етапі прокурор зобов’язаний перевірити виконання всіх

перелічених дій уповноваженим працівником ЧЧ, а також реалізацію своїх

обов’язків начальником органу поліції та начальником слідчого підрозділу. Як

зауважують фахівці, основою такої перевірки має стати система конкретних

показників, за якими має оцінюватися доброякісність, результативність та

динамічність діяльності піднаглядових органів на визначеному етапі провадження

127

[279, с. 157]. Отже, критеріями, якими має керуватися прокурор для визначення

того, що заява, повідомлення приховані від обліку, виходячи із п. 17 Розд. ІІІ

Інструкції є: (1) наявність заяви чи повідомлення; (2) обізнаність із їх наявністю

працівника органу поліції; (3) невнесення відомостей, які викладені у них, до ЖЄО

на час їх виявлення; (4) відсутність реєстраційного номера у заяви чи повідомлення.

3.1.2 Методика прокурорського нагляду за внесенням відомостей про

кримінальні правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань

Останнім етапом досліджуваного процесу, і, одночасно, першим у здійсненні

досудового розслідування, є внесення відомостей про кримінальне правопорушення

до ЄРДР. В загальному вигляді вимоги щодо обсягу та змісту інформації про

кримінальне правопорушення, яка підлягає внесенню до ЄРДР, встановлені ч. 5 ст.

214 КПК. До предмету перевірки прокурором законності внесення даних до ЄРДР

входять обґрунтованість такого рішення, повнота відповідної інформації, її

достовірність і правильність, своєчасність такого внесення, здійснення цих дій

уповноваженим суб’єктом тощо.

Здійснюючи нагляд, прокурор має враховувати, що, як і у попередній період, в

сучасних умовах для законного і обґрунтованого початку досудового розслідування

необхідна наявність приводу і підстави. Визначаючи сутність приводу, радянські

процесуалісти розглядали його як сигнал, спонукальну причину, поштовх до

вирішення питання про порушення кримінальної справи [303, с. 92], юридичні

факти, що дають підстави для порушення кримінальної справи, які полягають у

вказаних в кримінально-процесуальному законі діях, за допомогою яких органи

прокуратури, суду та слідства отримують або виявляють відомості про злочин, що

готується або вчинений [82, с. 93-94]. Більшість з цих міркувань зберігають свою

актуальність і в наш час. Отже, під приводом для початку досудового розслідування

прокурор має розуміти джерело інформації, з якого уповноважені законом особи

одержують дані про вчинене кримінальне правопорушення і вносять її до ЄРДР.

128

Чинний КПК не регламентує приводів до початку досудового розслідування, на

відміну від ч. 1 ст. 94 КПК від 1960 р., яка визначала детальний перелік приводів до

порушення кримінальної справи, кожен з яких мав відповідні особливості. Однак на

підставі аналізу ч. 1 ст. 214 КПК також можна виділити 2 приводи початку

кримінального провадження: а) заяви, повідомлення фізичних чи юридичних осіб

про вчинене кримінальне правопорушення; б) самостійне виявлення слідчим,

прокурором кримінального правопорушення з будь-якого джерела. Більш широко

перелік джерел інформації про вчинені кримінальні правопорушення та інші події

формулює п. 2 Розд. І Інструкції, відносячи до них також повідомлення осіб, які

затримали підозрювану особу на місці вчинення кримінального правопорушення.

Питання про віднесення останнього до приводів початку досудового розслідування є

дискусійним, адже КПК України його не передбачає.

Закріплені у ч. 1 ст. 214 КПК приводи охоплюють й інші варіанти джерел

інформації про кримінальне правопорушення, які передбачалися раніше: наприклад,

перший із цих приводів включає такі варіанти, як (1) заяви або повідомлення

підприємств, установ, організацій, посадових осіб, представників влади,

громадськості або окремих громадян; (2) повідомлення представників влади,

громадськості або окремих громадян, які затримали підозрювану особу на місці

вчинення злочину. Другий з них майже повністю збережений у чинному КПК. Тож

можна вважати, що законодавець не відмовився взагалі від врегулювання приводу

до початку кримінального провадження, а закріпив його у більш узагальненому

вигляді. Разом з тим, зважаючи на особливості кожного із названих приводів, що

можуть мати як процесуальні, так і кримінально-правові наслідки, відмову від

диференціації приводів до початку кримінального провадження все ж можна

вважати помилковою і запропонувати законодавчо повернутися до більш

розгорнутого їх переліку. При здійсненні нагляду прокурор повинен зважати на ці

особливості і належним чином їх враховувати.

Розглядаючи конкретні приводи початку досудового розслідування, прокурору

варто пам’ятати, що найпоширенішим приводом цього, як до, так і після прийняття

КПК від 2012 р., є заява, повідомлення фізичних чи юридичних осіб про вчинене

129

кримінальне правопорушення. Як вказували дослідники, заява (повідомлення) є

приводом до порушення кримінального провадження, якщо вона містить хоча б

один з двох елементів: а) інформацію про ознаки злочину, коли незважаючи на

позицію заявника, така заява буде приводом; б) прохання про притягнення яких-

небудь осіб до кримінальної відповідальності [157, с. 183]. Актуальними ці

твердження залишаються і зараз.

У методичних рекомендаціях ГПУ із досліджуваної тематики заяви і

повідомлення класифікуються на: 1) ті, які містять інформацію про кримінальні

правопорушення та інші події; 2) ті, які не містять відомостей, що можуть свідчити

про вчинення кримінального правопорушення [212, с. 7]. Фактично, критерієм такої

класифікації є наявність у заяві, повідомленні підстави для початку досудового

розслідування, про яку мова йтиме далі. Це має важливе практичне значення, адже

при здійсненні нагляду прокурору слід враховувати, що залежно від деталізації

інформації стосовно кримінального правопорушення у заяві чи повідомленні вони

можуть бути приводом або до безпосереднього внесення даних до ЄРДР, або до їх

попередньої перевірки, або до прийняття рішення про відмову у внесенні до ЄРДР і

обліку їх іншим чином (наприклад, лише в системі єдиного обліку НП). При цьому в

ряді випадків встановити з високим ступенем вірогідності наявність або відсутність

таких обставин на етапі надходження заяви чи повідомлення не видається

можливим, що робить відповідний критерій оціночним і створює загрози

неправильного його застосування, на що має звертати увагу прокурор.

За загальним правилом, суб’єкт подання заяви, повідомлення про вчинене

кримінальне правопорушення не має правового значення, і ст. 214 КПК його не

диференціює. Тому прокурор має перевіряти прийняття заяв і повідомлень від будь-

яких фізичних, юридичних осіб, незалежно від їх ставлення до вчиненого

кримінального правопорушення та/або участі у ньому. Однак поряд з цим прокурор

має враховувати особливості, які виникають в залежності від статусу особи, що

подала заяву, на які містить вказівку законодавство. Так, приміром, залежно від

того, щодо кого вчинено кримінальне правопорушення, про яке надійшла заява чи

повідомлення, їх можна розділити на ті, що надходять від потерпілих і заявників

130

(осіб, які подають заяви про вчинення кримінального правопорушення щодо іншої

особи). Прокурор має враховувати, що в більшості випадків зазначені особливості

стосуються не суто початку досудового розслідування, яке під дією засади

публічності кримінального провадження не залежить від того, хто подав заяву, а

подальшого набуття відповідного процесуального статусу особою, яка подала заяву.

Однак в деяких ситуаціях особа заявника має безпосереднє і вирішальне

значення для початку досудового розслідування, зокрема у випадках кримінального

провадження у формі приватного обвинувачення, передбачених ст. 477 КПК, які

можуть бути розпочаті лише на підставі заяви потерпілого щодо відповідних

кримінальних правопорушень. Тому у випадках, коли попередня правова

кваліфікація вказує на можливість кримінального провадження у формі приватного

обвинувачення, прокурор для оцінки законності початку досудового розслідування

має встановити особу заявника, а саме чи є ним потерпілий, а також перевірити

додержання вимог ст. 478 КПК щодо можливості подання такої заяви протягом

строку давності притягнення до кримінальної відповідальності.

Також слід звернути увагу на те, що згідно із раніше діючим законодавством

заява (повідомлення) як привід до порушення кримінальної справи визначалася як

направлена органам дізнання, досудового слідства, прокурору чи до суду

інформація про злочин, що засвідчена певною особою (заявником), яка вважає себе

непричетною до його вчинення [157, с. 183]. Натомість заяви, що надходили від

осіб, які вважали себе такими, що вчинили злочин, розглядалися в якості окремого

приводу до порушення кримінальної справи – явки з повинною. Серед її ознак

наводилися такі: це добровільне, особисте, безпосереднє звернення громадянина із

заявою про злочин у відповідні органи з реалізованим наміром передати себе в руки

правосуддя [51, с. 42-43]. На сьогодні явка з повинною як привід до початку

досудового розслідування не передбачена, що породжує численні проблеми у теорії

і на практиці, зокрема, як розцінювати такі ситуації: як заяви, повідомлення про

вчинене кримінальне правопорушення, чи як самостійне виявлення слідчим,

прокурором кримінального правопорушення з будь-якого джерела?

131

Фактично, у першому випадку йдеться про будь-яке звернення до слідчого,

прокурора, незалежно від суб’єкта його направлення і того відношення, яке він має

до вчиненого кримінального правопорушення. Залежно від останнього його

процесуальний статус диференціюватиметься далі, після початку досудового

розслідування. Тому розглядати явку з повинною як самостійне виявлення

уповноваженими особами кримінального правопорушення немає підстав, адже має

місце факт звернення до них із заявою про його вчинення. Однак в цьому випадку

варто звернути увагу на проблему визначення процесуального статусу особи в разі

подання нею заяви про вчинення злочину. Очевидно, що статус підозрюваного вона

може набути з моменту, передбаченого ч. 1 ст. 42 КПК. Отже, до цього часу вона

формально має визнаватися заявником в порядку ч. 1 ст. 60 КПК.

Разом з тим, прокурор має звертати увагу на випадки явки з повинною, адже

вона має багатоманітне процесуальне й матеріальне значення, зокрема її можна

розглядати як: а) обставину, яка пом’якшує відповідальність (п. 1 ч. 1 ст. 66 КК); б)

обставину, яка у спеціальних випадках звільняє від кримінальної відповідальності;

в) обставину, яка свідчить про дійове каяття як підставу звільнення від кримінальної

відповідальності (ст. 45 КК); г) обставину, яка свідчить про визнання своєї вини,

тобто як обвинувальний доказ [157, с. 186-187]. Також в подальшому факт явки з

повинною може враховуватися при обранні запобіжного заходу, укладенні угоди

тощо. Зважаючи на це, слід погодитися із В. Т. Маляренком щодо того, що в слідчій,

прокурорській і судовій практиці явка з повинною повинна враховуватись і

фіксуватись як самостійний юридичний факт незалежно від її мотивів [160, с. 235-

236]. Тож відмова від його окремої процесуальної фіксації можна вважати кроком

назад у врегулюванні цих складних відносин. Тому зазначений привід для початку

досудового розслідування повинен бути під пильною увагою прокурора, оскільки

дозволяє значно спростити і прискорити кримінальне провадження, пом’якшити

кримінальну відповідальність тощо. Тому такі випадки не повинні «губитися» у

загальному масиві приводів до початку досудового розслідування.

Також раніше діюче законодавство в окремий привід для порушення

кримінальної справи виділяло повідомлення представників влади, громадськості або

132

окремих громадян, які затримали підозрювану особу на місці вчинення злочину або

з поличним (п. 2 ч. 1 ст. 94 КПК від 1960 р.). Науковці наголошували на фактичній

відсутності відмінностей між цим і попереднім приводом, за винятком передачі

уповноваженим суб’єктам затриманого підозрюваного [155, с. 365]. Це дозволяло

ставити питання про їх об’єднання, що і було передбачено у ч. 1 ст. 214 КПК. Проте,

як наголошувалося вище, МВС продовжує виокремлювати повідомлення осіб, які

затримали підозрювану особу на місці вчинення кримінального правопорушення, в

якості самостійного джерела інформації про вчинені кримінальні правопорушення

та інші події (п. 2 Розд. 1 Інструкції). На наш погляд, такий підхід є помилковим,

адже на зазначені повідомлення повністю поширюється визначення і характерні

ознаки заяв та повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення. Єдина істотна

особливість полягає у наявності на момент повідомлення затриманого, що вимагає

більш оперативного реагування на нього порівняно з іншими заявами чи

повідомленнями, однак загалом не впливає на використання такого повідомлення як

приводу до початку досудового розслідування. Отже, у цьому відношенні відомчі

акти мають бути приведені у відповідність до закону.

Перевіряючи додержання закону щодо даного приводу початку досудового

розслідування, прокурор має звертати увагу на його форму. Так, згідно із п. 6 Розд.

ІІ Інструкції, заяви або повідомлення фізичних або юридичних осіб про вчинене

кримінальне правопорушення та іншу подію можуть бути усними або письмовими.

Усні заяви про вчинення кримінального правопорушення заносяться до протоколу

прийняття заяви про кримінальне правопорушення, який підписують заявник та

посадова особа, яка прийняла заяву. Необхідно звернути увагу на те, що в окремих

випадках заявниками надається беззмістовна інформація, що ускладнює або

унеможливлює оперативне складання протоколу, до якого згодом, на вимогу

заявника, виконавцем вносяться численні зміни та доповнення [214, с. 26]. Хоча це

зумовлює додаткове навантаження на уповноважених працівників і ускладнює

роботу зі зверненнями, проте недодержання письмової форми заяви чи

повідомлення не є перешкодою для їх прийняття. В цьому випадку перевірці

підлягає також законність оформлення протоколу прийняття заяви.

133

Науковці звертають увагу на те, що законодавець не передбачив будь-яких

вимог щодо форми заяви та повідомлення, їх обов’язкових реквізитів [18, с. 3].

Однак заява про кримінальне правопорушення не може ґрунтуватися на догадках,

припущеннях, слухах, її зміст повинен відповідати вимогам закону до такого

джерела доказу, як документ, тобто в ній повинні міститися відомості, які можуть

бути використані як доказ факту чи обставин, що свідчать про вчинення

кримінального правопорушення [158, с. 334]. Оскільки достовірність заяви на етапі

її прийняття є оціночною, прокурор має враховувати, що уповноважена особа не має

права відкидати її через недостатнє обґрунтування, сумніви тощо.

Засобом, який перешкоджає надходженню заздалегідь неправдивих заяв, є

кримінальна відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення про вчинення

злочину. Тому прокурор повинен перевірити також виконання уповноваженою

службовою особою вимог п. 6 Розд. ІІ Інструкції, згідно з якими особа, яка подає

заяву чи повідомляє про кримінальне правопорушення, під підпис попереджається

про кримінальну відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення про

вчинення злочину, передбачену ст. 383 КК. Однак це правило має деякі виключення.

По-перше, повідомлення під підпис не здійснюється у випадках надходження заяви

або повідомлення поштою чи зв’язком іншого виду. Це стосується телеграфу,

факсимільного зв’язку, телефонного зв’язку, електронної пошти тощо. По-друге, не

попереджаються про відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення про

вчинення злочину особи, які не досягли 16-річного віку. Їм повинна бути лише

роз’яснена необхідність повідомляти правду [157, с. 185].

Проблемним питанням залишається прийняття анонімних заяв, тобто тих,

авторство яких невідомо. Ю. П. Аленін вказує, що в КПК немає посилання на

анонімні заяви і самі по собі вони не можуть служити приводом до порушення

кримінальної справи. Посадова особа, одержавши таку заяву, може або залишити її

без розгляду, або перевірити її. Якщо в результаті перевірки будуть встановлені

фактичні дані, які свідчать про наявність ознак складу злочину, то справа

порушується за приводом безпосереднього виявлення ознак злочину [155, с. 365].

Подібна практика застосовується і зараз, оскільки відповідно до п. 13 Розд. ІІІ

134

Інструкції, анонімні листи, що містять відомості про вчинені кримінальні

правопорушення, реєструються лише в підрозділах документального забезпечення і

передаються за резолюцією керівника органу поліції або особи, яка виконує його

обов’язки, до структурних підрозділів для використання в розкритті злочинів. Це

може призвести до нехтування відомостями, викладеними у цих листах. З огляду на

це, одним із аспектів прокурорської перевірки має бути з’ясування того, яким саме

чином анонімні листи використовуються у розкритті злочинів, і чи не зараховуються

до категорії анонімних заяви і повідомлення, авторство яких може бути встановлене.

Також, враховуючи той факт, що анонімна заява (повідомлення) має ознаки

майбутнього речового доказу у справах про завідомо неправдиве повідомлення про

вчинення злочину (ст. 383 КК) та ін., при її отриманні повинні бути вжиті заходи

для збереження слідів, які на ній містяться (відбитки пальців, мікрочастинок,

почерку, хімічного складу паперу, чорнил, фонограми телефонного повідомлення

(якщо анонімна заява про злочин надійшла в усній формі)) [157, с. 186], на що також

повинен звертати увагу прокурор. Отже, анонімні заяви і повідомлення тяжіють

скоріше до такого приводу, як особисте виявлення обставин, що можуть свідчити

про вчинення кримінального правопорушення.

Зазначений привід для початку досудового розслідування в сучасних умовах не

є поширеним. Так, за 2016 р. працівниками ОВС було особисто виявлено 36 766,

прокуратури – 6 972, СБУ – 4 162, ДФС – 2 669 кримінальних правопорушень із

загальної чисельності 592 604 [81], тобто лише кожне восьме кримінальне

правопорушення особисто виявляється працівниками правоохоронних органів.

Однак його практичне застосування має деякі проблеми, які має розв’язувати

прокурор при здійсненні нагляду.

Розглядаючи вказаний привід, науковці вказують, що самостійне виявлення

кримінального правопорушення з будь-якого джерела слідчим чи прокурором може

мати місце в процесі здійснення службових повноважень уповноваженою особою

відповідно до покладених на них функцій [160, с. 237] і означає, що ці учасники

кримінального провадження самі, незалежно від чиїхось заяв і повідомлень,

виявляють ознаки кримінального правопорушення. Формальним моментом відліку

135

початку процесуальної діяльності в таких випадках є складання вказаними

посадовими особами процесуального документа, в якому буде міститися ця

інформація (наприклад, рапорту, акта, довідки, протоколу) [158, с. 335]. Однак на

нашу думку, наведені положення більш підходять до характеристики

розглядуваного приводу у попередній період, ніж зараз. Можна вважати, що в

умовах законодавчого «узагальнення» приводів до початку досудового

розслідування особисте виявлення слідчим, прокурором з будь-якого джерела

обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, має

застосовуватися гранично широко, компенсуючи прогалини в законі. Тобто все те,

що не підпадає під «заяву, повідомлення про вчинене кримінальне

правопорушення» може кваліфікуватися як «особисте виявлення». Це стосується як

безпосереднього сприйняття ознак кримінального правопорушення у практичній

діяльності цих суб’єктів: коли вони стали очевидцями злочину, отримали дані про

нього під час участі в іншому кримінальному провадженні або при виконанні інших

функцій (щодо прокурора), так і в «широкому значенні», коли інформація отримана

ними з інших джерел, які не є зверненою до правоохоронних органів заявою чи

повідомленням: матеріалів ОРД, повідомлень у ЗМІ, анонімних заяв, судових

рішень, матеріалів у справах про адміністративні правопорушення, запитів від

уповноважених органів іноземних держав тощо.

Так, наприклад, у п. 4 ч. 1 ст. 94 КПК від 1960 р. передбачався такий привід до

початку досудового розслідування, як повідомлення, опубліковані в пресі, під якими

розумілися статті, замітки, фейлетони, інші публікації в періодичній пресі, що

містять відомості про злочини, які готуються або вже вчинені [160, с. 236]. На нашу

думку, відсутність згадування цього приводу у чинному КПК не свідчить про втрату

його значення, як і про неможливість використання повідомлень у пресі для початку

досудового розслідування або про непотрібність ознайомлення із ними слідчого чи

прокурора. Однак на сьогодні виявлення ними будь-якої інформації, що містить

ознаки кримінального правопорушення, розміщеної у ЗМІ, може розцінюватися як

самостійне виявлення з будь-якого джерела відомостей про кримінальне

правопорушення. Тобто розміщене у ЗМІ, в т. ч. в інтернеті, повідомлення не

136

зумовлює обов’язку уповноваженої особи вносити ці дані до ЄРДР і розпочинати

досудове розслідування, однак їх наявність може стати приводом розпочати

кримінальне провадження і в його межах перевірити викладені там факти.

Проблемою щодо застосування цього приводу є можливість початку досудового

розслідування за одним і тим же повідомленням ЗМІ різними правоохоронними

органами [307, с. 113]. Ще в радянський час О. Р. Михайленком була висловлена

думка, що вирішення питання щодо порушення кримінальної справи за

повідомленням, опубліковим у пресі, має координуватися з прокурором [218, с. 46].

Актуальною вона залишається і зараз, зокрема Л. М. Лобойко вважає, що

повідомлення в ЗМІ про кримінальне правопорушення підлягають прийняттю і

внесенню до ЄРДР прокурором, у межах територіальної юрисдикції якого

знаходиться ЗМІ [196, с. 35-36]. Отже, саме на прокурора покладається як

безпосереднє застосування вказаного приводу до початку досудового розслідування,

так і координація діяльності інших правоохоронних органів з цього питання.

Поширеним варіантом застосування розглядуваного приводу є виявлення ознак

кримінального правопорушення за наслідками проведення ОРД. Як вказували

фахівці в умовах дії КПК від 1960 р., якщо при перевірці первинних даних про

злочин, отриманих у результаті ОРД, орган дізнання, слідчий пересвідчаться в їх

правильності, то є привід для порушення кримінальної справи – безпосереднє

виявлення ознак злочину [160, с. 237; 243, с. 127], хоча разом з тим висловлювалася

думка, що отримання матеріалів ОРД не охоплюється безпосереднім виявленням

ознак злочину [106, с. 343].

Зазначені положення зберігають свою справедливість і в умовах дії КПК від

2012 р., який не регламентує значення матеріалів ОРД відносно початку досудового

розслідування. На практиці у разі наявності в оперативного підрозділу матеріалів із

зафіксованими фактичними даними про готування до вчинення злочину, зазначені

матеріали надаються начальнику слідчого управління (відділу). Після розгляду

матеріалів він може прийняти два рішення: 1) внести відповідні відомості до ЄРДР

та розпочати досудове розслідування; 2) погодити план здійснення подальших ОРД,

після проведення яких вирішити питання про внесення відповідних відомостей до

137

ЄРДР [368, с. 159]. Як зауважує М. А. Погорецький, саме матеріали ОРД, якщо вони

є доброякісними, дають можливість уповноваженим особам прийняти своєчасне й

обґрунтоване рішення про порушення провадження, оскільки несвоєчасна їх реакція

призводить до приховання злочинів [244, с. 34-35].

Разом з тим, у цій сфері наявні численні порушення і конфліктні ситуації між

органами, які провадять ОРД, і прокурорами, оскільки, на думку перших, другі

часто необґрунтовано відмовляють у початку досудового розслідування,

незважаючи на зібрані ними матеріали, або затягують з їх внесенням до ЄРДР, що

веде до втрати майбутніх доказів, знищення або приховання слідів злочину тощо.

При цьому ОРД, яка проводилася до порушення кримінальної справи, виступає ніби

відокремленою від загального процесу розслідування. Саме з цієї причини значення

інформації, що була отримана в результаті цієї діяльності, зменшується, а в окремих

випадках взагалі ігнорується [229, с. 61]. Становище ускладнюється тим, що

проведення оперативно-розшукових заходів у рамках оперативно-розшукових справ

можливе виключно щодо злочинів на стадії готування. З моменту виявлення

відомостей про вчинений замах або завершений злочин ОРД припиняється й

повинно розпочинатися досудове слідство [230, с. 157]. Парадокс цієї ситуації

полягає у тому, що заява, повідомлення від пересічного громадянина, яка часто

містить поверхову або перекручену інформацію, в сучасних умовах є значно

простішим і оперативнішим приводом до початку досудового розслідування, ніж

матеріали ОРД, на збирання яких залучалися кваліфіковані співробітники,

витрачалися матеріальні ресурси і час.

Однак на практиці зустрічається і зворотня ситуація: коли замість реєстрації

заяви конкретної особи, працівниками оперативних підрозділів складається рапорт,

який і реєструється й, відповідно, обліковується не як звернення, а як виявлення

злочину правоохоронним органом, що порушує права заявника і штучно завищує

показники виявлення злочинів оперативниками [321, с. 102]. Крім того, не є

поодинокими випадки, коли в ході ведення оперативно-розшукової справи при

наявності відомостей про обставини, що можуть свідчити про вчинення злочину,

оперативні працівники не повідомляють про це слідчого чи прокурора. У цьому

138

випадку, як вважають М. А. Погорецький та З. М. Топорецька, прокурор повинен

вживати відповідних заходів прокурорського реагування [242, с. 220].

Аналогічні проблеми виникають при надходженні до органів розслідування чи

прокуратури матеріалів від інших правоохоронних чи контролюючих органів, у яких

міститься інформація про ознаки кримінальних правопорушень. Так, А. В. Столітній

вказує на відсутність законодавчо встановлених строків спрямування слідчому,

прокурору закінчених матеріалів перевірок правоохоронних, контролюючих та

інших органів, що містять дані про кримінальні правопорушення (вимоги щодо 24-

годинної реєстрації стосуються лише слідчого та прокурора) [322, с. 192].

Отже, основною проблемою застосування такого приводу, як самостійне

виявлення з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення

кримінального правопорушення, є його оціночний характер і складність посвідчення

того, чи всі факти «самостійного виявлення», з одного боку, в дійсності мали місце,

а з іншого – чи вони стали приводом до початку досудового розслідування.

Основним засобом, який покликаний її розв’язати, має бути прокурорський нагляд,

що має комплексно оцінювати наявність «самостійного виявлення» ознак

кримінального правопорушення, і їх наступного відображення у ЄРДР.

Загалом, відсутність формалізованих вимог до приводів початку досудового

розслідування означає, що таким має визнаватись будь-яке джерело, яке містить

інформацію про обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального

правопорушення, тобто підставу початку кримінального провадження. При цьому

всім таким джерелам надається однакове значення, тобто органи досудового

розслідування не мають права вважати повідомлення про злочини, що надійшли від

підприємств, установ, організацій такими, що заслуговують більшої довіри, ніж

повідомлення, що надійшли від громадян [22, с. 11], тощо. Визначальним при цьому

є те, що привід має містити підставу початку досудового розслідування. Зважаючи

на це, науковці пропонують відійти від терміна «привід» й оперувати

загальновживаним у правовій науці і практиці поняттям «підстава» для означення

початку кримінального провадження, яку розглядають як акт вольової дії заявника

чи потерпілого, що містить дані про вчинене кримінальне правопорушення,

139

адресований органу, уповноваженому розпочати досудове розслідування, або

вольовий акт самого цього органу, спрямований на виявлення ознак злочину в ході

реалізації ним своїх функцій [18, с. 4].

Вказівку на підставу початку досудового розслідування містить ч. 1 ст. 214

КПК, згадуючи про «обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального

правопорушення». Науковці звертають увагу на те, що така підстава містить два

необхідних елементи: наявність ознак злочину в події, що стала відома; наявність

достатніх даних, на основі яких встановлюються ознаки злочину [160, с. 238]. Разом

з тим, прокуророві слід враховувати, що обґрунтованість початку досудового

розслідування є оціночним поняттям. Так, приміром, П. Андрушко висловлює

думку, що фактично до ЄРДР вносяться відомості про наявність певної події – про

обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, а не

відомості про вчинене кримінальне правопорушення, оскільки при досудовому

розслідуванні може бути встановлено, що відповідної події або взагалі не було, або

що діяння особи не є злочином, або не вдалося встановити конкретну особу, якою

його вчинено [8, с. 55]. На думку І. Статіви, рішення про початок досудового

розслідування може бути прийняте тільки якщо в отриманій первинній інформації

хоча б із мінімальною вірогідністю йдеться про вчинення кримінального

правопорушення, а тому є можливість здійснити обов’язкову для початку

досудового розслідування попередню кримінально-правову кваліфікацію [319, с.

88]. Як зауважує А. Коваленко, необхідність вносити до ЄРДР короткий виклад

обставин, що можуть свідчити про вчинення злочину, дає можливість відмежувати

заяву чи повідомлення про злочин від звернення, у якому міститься безпідставна

вимога щодо притягнення особи до кримінальної відповідальності [140, с. 17].

Таким чином, підставою для внесення відповідних відомостей до ЄРДР можна

вважати достатні дані, що вказують на наявність ознак складу кримінального

правопорушення у певній події. Тож варто погодитися із думкою, що на

безпідставність внесення до ЄРДР відомостей вказує відсутність даних, які можуть

свідчити про вчинення кримінального правопорушення [212, с. 20]. Наявність цієї

підстави є визначальною для оцінки прокурором відповідності відомчого і

140

міжвідомчого рівнів обліку, тобто всі обліковані на відомчому рівні події, у яких

наявні такі ознаки, підлягають внесенню до ЄРДР.

Прокурором підстава для початку досудового розслідування має бути

встановлена у кожному випадку, на це містить вказівку ч. 6 ст. 214 КПК, згідно з

якою слідчий невідкладно у письмовій формі повідомляє керівника органу

прокуратури про початок досудового розслідування, підставу початку досудового

розслідування (курсив наш – О. Ц.) та інші відомості. Таким чином, вона має

процесуальне значення, що дозволяє деяким дослідникам ставити під сумнів

«автоматичний» характер початку досудового розслідування. Як зауважують

С. О. Гриненко та В. В. Микитенко, на практиці не завжди відомості, викладені у

заяві, можуть бути оцінені як такі, що вказують на ознаки злочину. Отже,

об’єктивно зумовленою є необхідність розгляду заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення, їх оцінки і прийняття відповідних рішень за її результатами, що не

враховано розробниками КПК. Вирішення цієї ситуації вбачається дослідниками у

закріпленні у КПК права уповноважених осіб приймати процесуальне рішення про

відмову у внесенні відомостей до ЄРДР та початку досудового розслідування у

формі постанови [58, с. 35-36]. На думку Ю. П. Аленіна, наявність спрощеного

порядку ще не означає прийняття та реестрації всіх без винятку заяв та повідомлень

про кримінальніш правопорушення. Очевидно, що повинна існувати і певна, хоч і

проста, але ефективна процедура прийняття й фіксації інформації, що надається, з

метою запобігання безпідставному початку досудового розслідування [6, с. 177].

Подібні міркування підтверджує й правозастосовна практика. Так, згідно із

Висновком Судової палати у кримінальних справах ВСУ щодо питання про початок

кримінального провадження стосовно суддів, яке пов’язане із здійсненням ними

судочинства від 01.07.2013, внести до ЄРДР та розпочати досудове розслідування

можна лише заяву або повідомлення, які містять ознаки кримінального

правопорушення, а не будь-які інші [43]. У розроблених прокуратурою Харківської

області зразках відповідей на звернення, зокрема щодо кримінального

правопорушення, в якості аргументації для негативної відповіді наводяться такі

положення: «в ЄРДР підлягають внесенню не будь-які заяви чи повідомлення, а

141

лише ті з них, які містять достатні відомості про кримінальне правопорушення.

Подана заява за своїм змістом та суттю не є повідомленням про злочин, оскільки не

містить достатніх даних про вчинення будь-якого кримінального правопорушення;

підставою вважати заяву чи повідомлення злочином є наявність в такій заяві або

повідомленні об’єктивних даних, які дійсно свідчать про ознаки злочину. Такими

даними є фактичне існування доказів, що підтверджують реальність конкретного

кримінально караного діяння (час, місце, спосіб та інші обставини вчинення

злочину). Якщо у заяві чи повідомленні таких даних немає, то вони не можуть

вважатися такими, що повинні бути обов’язково внесені до Реєстру. За таких

обставин підстав для реєстрації заяви в ЄРДР не встановлено» [187] (див. Додаток

Б). Проанкетовані нами з цього приводу прокурори також зазначили, що на практиці

з метою уникнення зайвого навантаження на слідчих та процесуальних керівників

заяви та повідомлення «фільтруються» шляхом складання висновків за матеріалами

перевірки; на цьому етапі їм надається правова оцінка, тож вимоги ст. 214 КПК

виконуються лише відносно тих заяв, що дійсно містять відомості про кримінальне

правопорушення (див. Додаток А).

Разом з тим, необхідно враховувати, що наявність підстави для початку

досудового розслідування на даному етапі передбачає лише деякий ступінь

імовірності наявності ознак кримінального правопорушення, а не встановлення

повного його складу. Ще у радянський період висловлювалася думка, що на момент

прийняття рішення про порушення кримінальної справи досить даних, що вказують

на наявність самої події злочину, тобто ознак, які характеризують об'єктивну

сторону й об'єкт злочину, його суспільну небезпеку та протиправність [25, с. 37].

Тим більше ці міркування є справедливими на сьогодні: встановлені на даному етапі

обставини у першу чергу повинні підтверджувати наявність таких елементів складу

кримінального правопорушення, як його об’єкта і об’єктивної сторони, тоді як для

початку досудового розслідування інформація про інші елементи складу

кримінального правопорушення не є обов’язковою. Отже, слідчий і прокурор на

практиці в сучасних умовах, виходячи із приписів КПК, керуються правилом, згідно

142

з яким без встановлення достатньої для цього підстави краще розпочати досудове

розслідування, ніж його не розпочинати.

Це наочно ілюструють статистичні дані, згідно з якими, наприклад, у 2014 р.

зареєстровано 529 139 кримінальних правопорушень, у 2015 р. – 565 182, у 2016 р. –

592 604. При цьому за ці періоди було закрито 614 456, 532 227 і 535 170

кримінальних проваджень відповідно [79-81], тоді як прокурорами виявлено і

внесено до ЄРДР незаконно укритих від обліку 2 842, 2 708 і 3 350 кримінальних

правопорушень відповідно [89-91]. Таким чином, проблема ухилення від обліку

кримінальних правопорушень, хоча і не була повністю викорінена, але відійшла на

другий план порівняно із кількістю безпідставно розпочатих кримінальних

проваджень, які в подальшому підлягають закриттю. Це має враховувати прокурор,

оцінюючи обґрунтованість початку досудового розслідування.

Очевидно, що найбільш прийнятним варіантом є закріплення у ст. 214 КПК

можливості прийняття рішення про відмову у початку досудового розслідування в

разі відсутності підстави для цього. Таке рішення може прийматися лише в разі

очевидної відсутності ознак кримінального правопорушення і оформлюватися

постановою, яка має бути предметом можливого оскарження з боку заявника

(потерпілого) до слідчого судді. Таким чином, законодавство буде приведене у

відповідність до фактичної практики застосування КПК.

На практиці виникає ще декілька проблем відносно можливості внесення до

ЄРДР інформації про кримінальне правопорушення у зв’язку із наявністю

попередніх процесуальних рішень щодо нього. Так, фахівці звертають увагу на те,

що наразі залишаються неврегульованими питання, чи є перешкодою для внесення

до ЄРДР відомостей про вчинений злочин не скасована постанова про відмову в

порушенні кримінальної справи за цим же фактом, винесена до 20.11.12, а також

щодо процесуальних наслідків внесення до ЄРДР зазначених у заявах відомостей

про вчинені злочини за наявності не скасованих постанов про відмову в порушенні

кримінальної справи, закриття кримінального провадження або зупинення

досудового слідства, які винесено до 20.11.2012 [214, с. 27]. На наш погляд, такі

відомості мають вноситися до ЄРДР за наявності відповідного приводу, оскільки

143

жодної вказівки на можливість їх невнесення КПК не містить. Проте в подальшому

відповідні кримінальні провадження підлягають закриттю на одній із підстав,

визначених ст. 284 КПК.

Також прокурор має встановити, чи була слідчим з’ясована наявність вже

розпочатих досудових розслідувань щодо того самого кримінального

правопорушення, як того вимагає ч. 4 ст. 218 КПК, а також обов’язку у разі, якщо

буде встановлено, що іншим слідчим органу досудового розслідування або слідчим

іншого органу досудового розслідування розпочато кримінальне провадження щодо

того ж кримінального правопорушення, передати слідчому, який здійснює досудове

розслідування, наявні у нього матеріали та відомості, повідомити про це прокурора,

потерпілого або заявника та внести відповідні відомості до ЄРДР. Таким чином,

прокурор має бути вчасно поінформований про наявність такої ситуації і вжити

заходів щодо її вирішення.

Проблема полягає у тому, що засоби вирішення ситуації дублювання (коли по

одному факту кримінального правопорушення розпочато декілька кримінальних

проваджень) КПК належним чином не регламентуються. Убачається, що варіантом

її розвʼязання має бути об’єднання кримінальних проваджень. Пункт 10 Положення

про ЄРДР встановлює, що при встановленні факту здійснення досудового

розслідування стосовно аналогічних правопорушень (дублікатів), заяви і

повідомлення про які надійшли з різних джерел, прокурор, керівник прокуратури

об’єднує такі матеріали в одне провадження, після чого Реєстратор присвоює

одному з них статус «дублікат». Вважаємо, що відповідні норми Положення про

ЄРДР мають бути імплементовані до КПК.

Також існує проблема врегулювання порядку розгляду заяв про вчинене

кримінальне правопорушення, за яким досудове розслідування вже проводилося та

прийнято рішення про закриття кримінального провадження. На думку О. Татарова,

внесення відомостей до ЄРДР за такими зверненнями є недоцільним, тому слідувало

розглядати такі заяви в порядку, передбаченому ЗУ «Про звернення громадян» [328,

с. 183]. На наш погляд, на них також повинні поширюватися передбачені

Положенням про ЄРДР правила щодо дублікатів.

144

Повнота реєстрації в ЄРДР відомостей про кримінальні правопорушення

означає виконання всіх вимог КПК та Положення про ЄРДР щодо внесення до

Реєстру відповідних даних, а також відтворення у ньому всіх даних, які зазначено у

відповідній заяві чи повідомленні. При цьому найпоширенішою проблемою є те, що

у переважній більшості заяви та повідомлення про злочини не містять об’єктивних

даних, що свідчать про ознаки кримінального правопорушення, їх інформація має

загальний, невизначений характер та відображає суб’єктивні міркування заявника до

певних подій, а у заявах про вчинення злочинів не наводиться конкретних фактів

вчинення злочинів [345]. Через це на практиці прокуророві буває важко розібратися,

про скільки саме злочинів йде мова у заяві. Як зауважується у відповідних

методичних рекомендаціях, процесуальний керівник має уважно вивчити заяву чи

повідомлення про кримінальне правопорушення, матеріали проведених

першочергових слідчих дій, показання заявника чи потерпілого та з’ясувати, про

вчинення скількох кримінальних правопорушень об’єктивно зазначається в цих

документах. Якщо в них зазначено про вчинення кількох кримінальних

правопорушень, реєстрації підлягає кожне з них окремо з присвоєнням номера

провадження [212, с. 18-19]. У разі, якщо слідчим цього не зроблено, відповідні дані

до ЄРДР має внести безпосередньо прокурор.

У випадку обліку кримінальних проваджень стосовно особи, яка підозрюється у

вчиненні кількох правопорушень, а також кількох осіб, які вчинили одне

кримінальне правопорушення, прокурор має розглянути питання про можливість

об’єднання відповідних кримінальних проваджень. Хоча кожне із таких

правопорушень згідно із п. 8 Положення про ЄРДР обліковується окремо, проте

інтереси досудового розслідування часто вимагають необхідності їх об’єднання, і

чим раніше прокурор прийме відповідне рішення, тим вищою стане ефективність

досудового розслідування.

Як свідчить практика, проблемним аспектом внесення до ЄРДР відомостей про

кримінальне правопорушення є правильність кваліфікації останнього, під якою

розуміють точне встановлення відповідності вчиненого винним суспільно

небезпечного діяння складу конкретного злочину, закріпленого у законі про

145

кримінальну відповідальність [154, с. 108]. Кримінально-правова кваліфікація

здійснюється не одномоментно, а проходить певні стадії, до яких у науковій

юридичній літературі відносять встановлення: 1) факту правопорушення і

відмежування його від правомірної поведінки; 2) факту, що це правопорушення є

кримінальним; 3) групи кримінально-правових норм, які містять схожі за змістом

ознаки; 4) можливої наявності обставин, які можуть виключити кваліфікацію діяння

як кримінального правопорушення; 5) конкретної статті (частини статті, її пункту),

яка містить юридичний склад кримінального правопорушення, ознаки якого

повністю збігаються з фактичними обставинами правопорушення [75, с. 129]. Як

вказує Л. М. Лобойко, уже на перших етапах кримінальної процесуальної діяльності

відбувається вибір норми кримінального права: у записі в ЄРДР обов’язково

зазначається попередня правова кваліфікація кримінального правопорушення із

зазначенням статті (частини статті) закону України про кримінальну

відповідальність, за якою розпочинається досудове розслідування [195, с. 104].

Значення попередньої кваліфікації вбачається дослідниками у тому, що

передбачений КПК порядок передбачений для розгляду не будь-якого

повідомлення, а лише повідомлення про злочин [26, с. 48]. Проведене нами

анкетування засвідчило, що неправильна правова кваліфікація, зокрема реєстрація за

ознаками менш тяжкого злочину з метою приховати більш тяжкий, реєстрація із

зазначенням інших обставин події, ніж виклав заявник, тощо, є одним із найбільш

поширених порушень у цій сфері (див. Додаток А).

Дослідники звертають увагу на те, що суттєвий вплив на правильну правову

кваліфікацію кримінальних правопорушень має своєчасне втручання прокурора в

хід розслідування шляхом надання юридично обґрунтованих вказівок, які мають

профілактичне значення [54, с. 106]. Уникненню неналежної правової кваліфікації

кримінальних правопорушень сприяє миттєве реагування на всі види порушень

закону [320, с. 443]. Відмічаючи справедливість наведених міркувань, відзначимо,

що на розглядуваному етапі можливості прокурора попередити неправильну

кваліфікацію є дещо обмеженими, оскільки її здійснює той суб’єкт, який вносить

відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР. І хоча на даному етапі

146

кримінально-правова кваліфікація може бути лише попередньою [376, с. 459], вона

має офіційний характер, тому прокуророві слід відповідально підходити до її

визначення. Досить часто на цьому етапі зустрічається помилкова кваліфікація, що в

подальшому тягне за собою неправильно визначену підслідність відповідного

кримінального провадження, обрання невірного напряму досудового слідства,

неможливість проведення у провадженні негласних слідчих (розшукових) дій та

застосування окремих заходів забезпечення кримінального провадження, повне або

часткове ухилення винного від кримінальної відповідальності, порушення прав

особи та багато інших проблем.

Варіантами неправильної кваліфікації можуть бути: (1) кваліфікація одного

кримінального правопорушення як іншого (наприклад, кваліфікація грабежу чи

розбою як крадіжки, умисного вбивства як тяжких тілесних ушкоджень, що

спричинили смерть потерпілого тощо); (2) неправильне зазначення кваліфікуючих

ознак (частин статті КК України) одного кримінального правопорушення

(наприклад, кваліфікації крадіжки, поєднаної з проникненням у житло, інше

приміщення чи сховище як некваліфікованої крадіжки тощо). Неправильна

кваліфікація може бути як у бік пом’якшення (кваліфікація більш тяжкого

кримінального правопорушення як менш тяжкого) або навпаки – у бік обтяження.

Необхідно визнати, що з об’єктивних причин (відсутність всієї повноти

інформації про вчинене кримінальне правопорушення, помилково викладені дані

заявником, наявність у події ознак декількох «конкуруючих» складів злочинів) на

етапі внесення даних про кримінальне правопорушення до ЄРДР правильно

кваліфікувати його в деяких випадках буває досить важко. Проте це не знімає з

процесуального керівника відповідальності за об’єктивність кваліфікації. Як

свідчить практика наглядової діяльності, процесуальні керівники ще неповною

мірою забезпечили дієвий нагляд на цьому напрямі, а факти неправильної

кваліфікації кримінальних правопорушень залишаються поза їх увагою [212, с. 20].

Засобом усунення неправильної кваліфікації кримінального правопорушення є

перекваліфікація діяння, яка здійснюється шляхом редагування внесеної до ЄРДР

інформації відповідно до п. 8 Положення про ЄРДР.

147

Перевірка своєчасності внесення відомостей до ЄРДР означає встановлення

прокурором додержання уповноваженими особами строків такого внесення. Згідно

із ч. 1 ст. 214 КПК, п. 1 Розд. 3 Положення про ЄРДР, унесення відомостей до

Реєстру здійснюється невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви,

повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного

виявлення обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального

правопорушення. Таким чином, законодавець застосовує оціночне поняття

«невідкладно», що означає «негайно», «терміново», «без зволікань» і разом з тим

встановлює граничний термін 24 години, який починає відраховуватися після: (1)

подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або (2)

самостійного виявлення з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про

вчинення кримінального правопорушення. Як зауважує М. А. Погорецький,

встановлений термін – це не перевірка заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення, а лише внесення відповідних відомостей до ЄРДР [245, с. 101].

Тож у разі, коли зазначеного строку «не вистачає» приміром для того, щоб провести

огляд місця події, вказана в заяві, повідомленні інформація підлягає включенню до

ЄРДР. Тобто встановлений законом строк є безумовним і безперервним, що повинен

враховувати прокурор при проведенні перевірки.

Разом з тим, встановлений законом 24-годинний строк для внесення до ЄРДР

заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення є доволі стислим, що

зумовлює критичне ставлення до нього багатьох практичних працівників.

Складнощі у його додержанні створюють і положення деяких відомчих актів,

приміром відповідно до п. 2.1 Інструкції про порядок приймання, реєстрації та

розгляду в Службі безпеки України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні

правопорушення, «після реєстрації у режимно-секретному підрозділі відповідного

підрозділу або органу заява про кримінальне правопорушення невідкладно

передається або надсилається начальнику слідчого підрозділу, під юрисдикцією

якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення» [112].

Зважаючи на територіальну організацію системи СБУ, виконання цих вимог в межах

встановленого законом 24-годинного строку є доволі проблематичним. З огляду на

148

це, деякі науковці вказують, що встановлений у ч. 1 ст. 214 КПК термін є

недостатнім для повного, об’єктивного та неупередженого оцінювання та пізнання

інформації, що надійшла до правоохоронних органів чи виявлена ними. З огляду на

велику завантаженість правоохоронних органів і нереальність встановлених строків

пропонується їх збільшити, а також передбачити можливість їх продовження за

згодою прокурора [386, с. 215]. В законопроекті «Про внесення змін до

Кримінального процесуального кодексу України щодо прийняття заяв, повідомлень

та іншої інформації про кримінальне правопорушення та початку досудового

розслідування» (реєстр. № 4263 від 25.02.2014) пропонувалося збільшити строк,

протягом якого відомості про правопорушення мають бути внесені до ЄРДР, з 24 до

48 годин з метою надання можливості їх перевірки [258].

Думається, що вказані пропозиції заслуговують на часткову підтримку. Попри

те, що збільшення зазначеного строку в загальному порядку уявляється

невиправданим, оскільки це порушуватиме вимогу оперативності початку

досудового розслідування, доцільно передбачити можливість продовження

встановленого законом строку за рішенням прокурора у виняткових випадках, коли

необхідність проведення огляду місця події, затримання особи чи інші обставини

об’єктивно унеможливлюють своєчасне внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР. Повідомлення прокурора про несвоєчасне внесення

відомостей до ЄРДР в таких випадках може бути і наступним, в цьому разі він

повинен вирішити питання про допустимість отриманих доказів і притягнення

уповноважених службових осіб до юридичної відповідальності.

3.2. Особливості здійснення прокурором процесуального керівництва і

організації процесуальних дій на початковому етапі досудового розслідування

Здійснення прокурором організації і процесуального керівництва досудовим

розслідуванням на початковому його етапі реалізується у двох напрямах: по-перше,

контроль за тим, щоб процесуальні дії не здійснювалися до моменту початку

досудового розслідування, і, по-друге, вжиття заходів до оперативного початку

149

досудового розслідування, здійснення на початковому його етапі всіх необхідних

дій для подальшого ефективного кримінального провадження.

Розглядаючи перший з цих напрямів, необхідно відмітити, що прокурор

повинен забезпечити додержання положень ч. 3 ст. 214 КПК, згідно з якими

здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до ЄРДР або без

такого внесення не допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену

законом. Таким чином, законодавець під загрозою юридичної відповідальності

забороняє здійснення досудового розслідування поза кримінальним провадженням,

формальним початком якого є внесення даних про кримінальне правопорушення до

ЄРДР. У цьому відношенні виглядає дублюванням зазначення альтернативних

варіантів такого порушення, якими є здійснення досудового розслідування: (1) до

внесення відомостей до ЄРДР та (2) без такого внесення, оскільки другий випадок є

більш загальним і включає в себе перший як його конкретний прояв. Разом з тим,

його окреме виділення законодавцем можна розуміти як конкретизацію

недопущення «прикриття» здійснення певних процесуальних дій наступним

початком досудового розслідування.

Заборона досудового розслідування до внесення даних до ЄРДР охоплює всі

слідчі (розшукові) та інші процесуальні дії, що складають зміст досудового

розслідування і спрямовані на встановлення обставин вчинення кримінального

правопорушення та особи, яка його скоїла. Прокурор перевіряє додержання вказаної

вимоги шляхом порівняння дати проведення відповідних дій і моменту початку

досудового розслідування. Разом з тим, слід звернути увагу на те, що в умовах дії

КПК від 1960 р., що встановлював загалом аналогічну заборону, дослідники

відмічали, що прокуророві, котрий здійснює нагляд за законністю провадження

слідчих дій, практично неможливо встановити з точністю до годин, хвилин, секунд

початок слідчої дії, здійсненої у день складання постанови про порушення

кримінальної справи [194, с. 255]. Частково ця проблема виникала через те, що у

постанові про порушення кримінальної справи не фіксувався час її складання до

годин і хвилин [339, с. 111]. Зберігається вона і зараз, оскільки згідно із нормами ч. 5

ст. 214 КПК, пп. 2 п. 2 Розд. ІІ Положення про ЄРДР у Реєстрі автоматично

150

фіксується дата обліку інформації та присвоюється номер кримінального

провадження, проте про фіксування конкретного часу обліку вони не згадують. Крім

того, це протирічить положенням ч. 2 ст. 214 КПК, які ведуть мову про момент

внесення відомостей до ЄРДР, а також ускладнює перевірку додержання вимоги

щодо строку внесення відомостей до ЄРДР, передбачених ч. 1 ст. 214 КПК, які

обчислюються у годинах. З огляду на це, вважаємо необхідним доповнити ці норми

вказівкою на необхідність фіксування дати та часу обліку інформації (до години і

хвилин). Це полегшить здійснення прокурорського нагляду за додержанням

заборони досудового розслідування до внесення даних до ЄРДР.

Крім того, прокурор має враховувати, що це правило має декілька винятків.

Першим з них є проведення огляду місця події, яке може бути здійснено до

внесення відомостей до ЄРДР. На думку фахівців, таке виключення зроблено тому,

що нерідко тільки завдяки огляду місця події можна виявити обставини, що можуть

свідчити про вчинення кримінального правопорушення [302, с. 92]. Крім того, як

слушно зауважував В. П. Колмаков, для того, щоб наявні на місці події сліди й інші

речові докази (сліди папілярних візерунків, ніг, транспортних засобів, плями крові,

труп тощо) не були пошкоджені або знищені людьми, тваринами або атмосферними

явищами, ОМП треба проводити негайно, невідкладно [145, с. 5].

Разом з тим, в науковій юридичній літературі висловлюються й інші позиції.

Так, І. Статіва вважає, що проведення до порушення кримінального провадження

перевірних дій об’єктивно не властиве діяльності з вирішення питань про початок

досудового розслідування, і допустиме тільки для встановлення процесуальних

підстав початку розслідування, тоді як встановлення матеріальних підстав має

здійснюватися виключно логіко-аналітичними засобами [317, с. 195]. Проте подібна

модель є, так би мовити, ідеальною, оскільки зі значної частини заяв та повідомлень

об’єктивно неможливо встановити матеріальну підставу для початку досудового

розслідування виключно логіко-аналітичними засобами, про які пише автор. Слід

погодитися із О. Михайленком в тому, що стадія порушення кримінальної справи (в

сучасних умовах – початок досудового розслідування) має не тільки правове, але й

суспільно-політичне значення. Безпідставне порушення кримінальної справи є

151

грубим порушенням, несправедливо ставить під сумнів честь і гідність людей,

обмежує їхні права і свободи. Прокурори і слідчі марно витрачають час на

виконання необхідної роботи [221, с. 6].

На думку окремих вчених, отримавши заяву та повідомлення про злочин,

слідчий у складі СОГ повинен виїхати на місце пригоди та скласти протокол огляду

місця пригоди на підставі ст. 237 КПК, з метою виявлення та фіксації відомостей

[382, с. 17]. З цього можна зробити висновок, що проведення ОМП є обов’язковим у

кожному випадку надходження заяви, повідомлення про кримінальне

правопорушення, проте така позиція помилкова. Проведення даної слідчої дії має

розглядатися саме як виняток із загального правила недопустимості проведення

процесуальних дій до внесення даних про кримінальне правопорушення до ЄРДР.

Допущення законодавцем проведення ОМП до внесення даних до ЄРДР зумовлено

двома факторами: (1) можливістю встановлення підстави для початку досудового

розслідування за допомогою цієї слідчої дії; (2) недопустимістю зволікання з її

проведенням, зумовленого внесенням відомостей до ЄРДР, призначенням слідчого

тощо. Вважаємо, що в кожному випадку проведення ОМП до формального початку

досудового розслідування прокурор має встановити його допустимість, спираючись

саме на ці критерії [365].

У науковій юридичній літературі ОМП розглядається як невідкладна слідча

дія, що полягає у безпосередньому сприйнятті, дослідженні і фіксації обстановки

місця події, слідів і об’єктів, що відносяться до справи, їх індивідуальних

особливостей і взаємозв’язків з метою з’ясування сутності події, механізму злочину

і окремих обставин, що мають значення для вирішення справи [153, с. 431]. Метою її

проведення є виявлення слідів злочину і речових доказів; з'ясування обставин події;

висунення версій про подію злочину і його учасників; отримання даних про осіб, які

могли бути свідком вчинення злочину тощо [151, с. 179]. Отже, перевірка

прокурором законності проведення цієї дії передбачає встановлення приводу і

підстави для цього, а також додержання як визначеного законом порядку її

проведення, так і напрацювань криміналістичної тактики і методики її реалізації.

152

Проблемою при цьому є те, що КПК окремо не регламентує проведення ОМП.

Тому до його проведення застосовуються загальні положення ст. 237 КПК України,

що регламентують огляд. Згідно із ч. 1 цієї статті, з метою виявлення та фіксації

відомостей щодо обставин вчинення кримінального правопорушення слідчий,

прокурор проводять огляд місцевості, приміщення, речей та документів. У зв’язку із

тим, що ч. 3 ст. 214 КПК передбачає лише огляд місця події, постає питання, що при

цьому можуть оглянути слідчий, прокурор? Очевидно, що передусім місцевість, де

вчинене кримінальне правопорушення. Разом з тим, методичні рекомендації

орієнтують практичних працівників на можливість проведення до початку

досудового розслідування інших видів огляду: 1) місця події; 2) приміщень; 3)

речей; 4) документів; 5) трупа [211, с. 30].

Найбільш проблемним при цьому є зʼясування можливості огляду приміщень,

оскільки у разі, коли кримінальне правопорушення вчинене у житлі чи іншому

володінні особи, згідно із ч. 2 ст. 237 КПК, огляд останніх здійснюється згідно з

правилами, передбаченими для обшуку житла чи іншого володіння особи. Загалом,

проведення огляду у житлі чи іншому володінні особи допускається за однієї із

таких умов: 1) за добровільною згодою особи, яка володіє ними; 2) на підставі

ухвали слідчого судді; 3) у невідкладних випадках, пов’язаних з врятуванням життя

людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у

вчиненні злочину. На наш погляд, огляд житла або іншого володіння особи може

передувати внесенню даних до ЄРДР лише у першому та третьому випадку, тоді як

проводити його за рішенням слідчого судді не є доцільним [366]. Відповідне

рішення може бути прийняте на підставі задоволення відповідного клопотання

слідчого, погодженого з прокурором, або клопотання, самостійно поданого останнім

(ст. 234 КПК). Крім того, що процес складення такого клопотання, його погодження

прокурором і задоволення слідчим суддею є досить тривалим і не відповідає

критерію невідкладності, формально неможливим його робить необхідність

здійснення відповідних процесуальних дій в уже розпочатому кримінальному

провадженні (навіть відповідне клопотання прокурора має одним із обов’язкових

реквізитів найменування кримінального провадження та його реєстраційний номер).

153

Разом з тим, суди ставлять під сумнів правомірність проведення огляду житла

навіть за наявності згоди на це його власника. Це зумовлено тим, що на практиці

нерідко відбувається підміна ОМП незаконним обшуком житла та іншого володіння

особи. Так, ухвалою апеляційного суду Херсонської області від 02.04.2015 (справа

№ 653/1206/14-к) колегія суддів визнала неналежним доказом вини обвинуваченого

у справі протокол ОМП (оглянуто житло особи), оскільки, на їх думку, наявність

згоди на проникнення до житла особи, яка володіє цим житлом, не звільняє від

обов’язку прокурора, слідчого звернутися до слідчого судді з клопотанням про

проведення обшуку чи огляду житла. Колегією суддів зазначено, що ОМП є

недопустимим доказом, оскільки він отриманий у порушення вимог КПК, а саме

внаслідок істотного порушення прав та свобод людини відповідно до положень ст.

87 КПК. Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і

кримінальних справ від 21.10.2015 вказану ухвалу апеляційного суду Херсонської

області залишено без змін. Зазначена ситуація стала предметом уваги керівництва

ГПУ, яке вимагало вжити невідкладних заходів до усунення цих недоліків [270].

Натомість під час огляду місця подіє є можливим огляд речей та документів, а

також огляд трупа. Так, очевидно, що коли відповідні речі та документи

безпосередньо пов’язані із кримінальним правопорушенням (є знаряддями його

вчинення, становлять предмет злочину, містять на собі сліди кримінального

правопорушення тощо) їх огляд не тільки можливий, а й необхідний. Тому в даній

ситуації вважаємо можливим застосування норми ч. 7 ст. 237 КПК, яка передбачає

можливість оглядати і вилучати речі і документи, які мають значення для

кримінального провадження, а предмети, які вилучені законом з обігу, - незалежно

від їх відношення до кримінального провадження.

Можливим до внесення відомостей про кримінальне правопорушення до

ЄРДР є і огляд трупа, який, виходячи із ст. 238 КПК, може здійснюватися одночасно

з ОМП. Прокурор повинен враховувати, що огляд трупа – це слідча дія, що

проводиться у місці його знаходження і полягає у безпосередньому сприйнятті

зовнішніх ознак трупа з метою виявлення та фіксації відомостей щодо обставин

вчинення кримінального правопорушення. Також прокуророві потрібно враховувати

154

особливості огляду трупа, пов’язані із участю в цьому процесі різних осіб: СОГ;

інших співробітників ОВС; лікарів; судово-медичних експертів тощо. Прокурор

зʼясовує відповідність закону їхніх дій за допомогою перевірки додержання вимог

Порядку взаємодії між органами внутрішніх справ, закладами охорони здоров'я та

прокуратури України при встановленні факту смерті людини, затвердженого

спільним наказом МВС, МОЗ та ГПУ №1095/955/119 від 28.11.2012 [250], який

спрямований на забезпечення ефективної взаємодії між ОВС, закладами охорони

здоров’я та прокуратури України при перевірці фактів смерті людини з метою

запобігання випадкам приховування насильницької смерті громадян.

Так, у звʼязку із проведенням огляду трупа прокурором має бути зʼясоване

додержання пп. 4-6 п. 5 Порядку, які передбачають, що: 1) у разі надходження

повідомлень про факт насильницької смерті людини чи підозри на таку або

встановлення таких фактів під час попереднього огляду трупа людини за місцем її

проживання на місце події негайно виїжджає СОГ за участю судово-медичного

експерта або лікаря, якщо вчасно неможливо залучити судово-медичного експерта, а

також інших необхідних спеціалістів; 2) співробітники ОВС терміново

повідомляють прокурора про такий факт смерті людини. У таких випадках слідчий,

прокурор проводять огляд місця події та трупа в порядку, передбаченому статтями

237, 238 КПК, з обов’язковим застосуванням фотозйомки і складанням схеми

(плану, креслення) оглянутого місця, а при необхідності - відеозйомки; 3) відомості,

що містяться в повідомленнях про такі факти смерті, підлягають внесенню до ЄРДР.

Отже, відповідний міжвідомчий акт у таких випадках фактично передбачає

здійснення огляду трупа до початку досудового розслідування із наступним

обовʼязковим внесенням цих відомостей до ЄРДР.

Водночас, прокурор має враховувати, що до ЄРДР вносяться не всі відомості

про факти виявлення трупів людей. Виходячи із п.п. 8 п. 5 згаданого Порядку, для

вирішення питання про внесення чи невнесення до ЄРДР відомостей за фактом

огляду трупа прокурор має перевірити встановлення співробітником ОВС, який

виїхав на місце виявлення трупа, наявності ряду критеріїв: 1) настання смерті

людини за місцем її проживання; 2) наявність диспансерного спостереження за

155

хворим; 3) вік померлого понад 60 років; 4) відсутність ознак насильницької смерті

чи підозри на таку. Практика свідчить, що попри достатньо чітке встановлення

вказаних критеріїв, мають місце непоодинокі випадки необґрунтованого внесення

слідчими ОВС вказаної інформації до Реєстру [211, с. 31]. Це тягне за собою не

лише безпідставний початок досудового розслідування, а й завдає моральної шкоди

рідним і близьким померлого, зокрема через обовʼязковість патологоанатомічного

розтину, неможливість своєчасного поховання, необхідність додаткових витрат на

транспортування тіла померлого тощо. З огляду на це, прокурор зобов’язаний

встановити правильне застосування співробітником ОВС та слідчим наведених у

Порядку критеріїв. Їх коректне розуміння вимагається і від самого прокурора,

особиста участь якого у проведенні огляду трупа передбачається як згаданим

Порядком, так і КПК.

Прокурор також повинен встановити, чи був труп, у разі наявності підстав

вважати, що смерть особи має насильницький характер, після огляду направлений

для проведення судово-медичної експертизи для встановлення причини смерті, як

того вимагає ст. 238 КПК. У звʼязку із цим виникає проблема щодо встановлення

прокурором правомірності моменту складання такої постанови. Так, з огляду на те,

що складання постанови про проведення експертизи є процесуальною дією,

проведення якої до внесення даних до ЄРДР ст. 214 КПК не передбачається,

формально правильним слід визнати складання таких постанов тільки в уже

розпочатому кримінальному провадженні. Разом з тим, на практиці зв’язок цієї дії із

оглядом трупа зумовлює поширеність їх винесення ще до внесення даних до ЄРДР

безпосередньо за місцем і за наслідками огляду трупа. Вважаємо, що для усунення

вказаних протиріч останню можливість слід передбачити нормативно.

Іноді при проведенні ОМП може бути виявлено підозрілу особу, яка може

виявитися правопорушником. В такому разі слідчий, прокурор має право

скористатися щодо неї правом заборонити будь-якій особі залишити місце огляду до

його закінчення та вчинювати будь-які дії, що заважають проведенню огляду (ч. 6

ст. 237 КПК), а у разі підстав для її затримання, встановлених ч. 2 ст. 207 КПК–

затримати таку особу.

156

Крім того, при огляді слідчий, прокурор або за їх дорученням залучений

спеціаліст можуть користуватися правами, передбаченими ч. 7 ст. 237 КПК, а саме

проводити вимірювання, фотографування, звуко- чи відеозапис, складати плани і

схеми, виготовляти графічні зображення оглянутого місця чи окремих речей,

виготовляти відбитки та зліпки, оглядати і вилучати речі і документи, які мають

значення для кримінального провадження. Як правило, ОМП супроводжується

іншими слідчими діями, а також оперативними й організаційними заходами, які

передують огляду, здійснюються паралельно із ним або негайно по його закінченні.

До таких дій і заходів фахівці відносять: надання вказівок і доручень працівниками

ОВС; направлення громадян до медичних закладів для визначення стану

алкогольного сп’яніння, стану здоров’я; залучення громадськості до розкриття

злочину і затримання винних; розшук злочинців по горячих слідах; використання

криміналістичних обліків; направлення трупа до моргу на медичне обстеження;

провадження слідчих експериментів; освідування; провадження обшуків і виїмок;

допити свідків, потерпілих, підозрюваних; призначення і проведення різноманітних

експертиз [237, с. 4]. Правники звертають увагу на те, що працівник оперативного

підрозділу і слідчий, не будучи ще пов’язані між собою процесуальними

обов’язками, фактично починають їх виконувати до внесення відомостей про

кримінальне правопорушення до ЄРДР [55, с. 189]. Отже, фактичне розмежування

тих процесуальних дій, що можуть бути здійснені до внесення відомостей про

кримінальне правопорушення до ЄРДР, і тих, проведення яких до початку

досудового розслідування не допускається, покладається на прокурора.

Таким чином, ОМП являє собою не окремий захід, а цілий комплекс

процесуальних дій, за допомогою яких слідчий, прокурор можуть отримати

первинну інформацію щодо наявності або відсутності ознак кримінального

правопорушення. Фактично, у цьому значенні він відповідає розумінню існуючого у

період дії КПК від 1960 р. інституту попередньої перевірки, яка розглядалася

дослідниками насамперед як дослідження, аналіз та оцінка фактичних даних, які

містяться в первинних матеріалах [170, с. 77]. Попри те, що і КПК від 1960 р. не

допускав проведення слідчих дій до порушення кримінальної справи, науковці

157

вважали за можливе проведення в стадії порушення кримінальної справи таких дій,

як затримання підозрюваного, його освідування, огляд одягу, житла, особистий

обшук і вилучення при цьому виявлених предметів [217, с. 54], витребування

необхідних документів, гласні розшукові заходи, судово-медичне обстеження,

направлення для дослідження [36, с. 111], опитування очевидців події і відібрання в

них письмових пояснень про те, що сталося [52, с. 145], обшуки, виїмки документів,

опис майна, експертизи [381, с. 131]. Як бачимо, вказані міркування зберігають свою

актуальність і в умовах реформування початкового етапу розслідування.

У звʼязку із тим, що закріплене у ст. 214 законодавче формулювання є

вужчим, ніж реальний зміст цього заходу, що створює проблеми у перевірці

прокурором законності й співрозмірності відповідних процесуальних дій та

визнання допустимими їх результатів, вважаємо необхідним закріплення у ч. 3 ст.

214 КПК вказівки на можливість проведення у невідкладних випадках до внесення

відомостей до ЄРДР не лише огляду місця події, а й речей і документів, трупа, а

також огляду житла у випадках, коли це не потребує отримання дозволу слідчого

судді. Також у цьому переліку доцільно передбачити можливість призначення

судово-медичної експертизи за наслідками огляду трупа.

Крім того, вважаємо, що кожна ситуація проведення ОМП до внесення

відомостей до ЄРДР вимагає обов’язкового повідомлення про це прокурора, яке

може бути і наступним, але повинно здійснюватися негайно після його завершення,

щоб прокурор мав можливість оцінити законність і обґрунтованість проведення

відповідної процесуальної дії. Відзначимо, що думки опитаних нами прокурорів з

приводу цієї пропозиції розділилися приблизно порівну. Її прихильники слушно

зазначили, що це є доцільним задля недопущення та усунення порушень ст. 237

КПК, повноти, об'єктивності та всебічності проведення огляду місця події, а також

звернули увагу на необхідність законодавчо закріпити необхідність прокурору

виїжджати на місце події у складі чергової СОГ у певних випадках (див. Додаток А).

Думається, законодавча конкретизація таких випадків є зайвою, тож достатньо їх

регламентації на відомчому рівні, яка наразі міститься у Наказі ГП № 4 гн.

158

Практика показує, що проведення ОМП до внесення відомостей до ЄРДР в

деяких випадках фактично являє собою скорочений варіант дослідчої перевірки

заяви чи повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення. Огляд місця події

проводиться за більшістю заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення, а

зміст цієї процесуальної дії розуміється уповноваженими суб’єктами занадто

широко, що дає підстави для висновку про деяке зловживання наданим їм правом,

недопущення якого має контролюватися прокурором. Так, зазначеним проявам

повинні перешкоджати наступні обмеження, що випливають із ст. 214 КПК відносно

такого огляду: (1) до внесення відомостей до ЄРДР допускається лише ця

процесуальна дія. Це означає, що будь-які повʼязані із нею заходи (обшук житла,

освідування, відтворення обстановки і обставин події тощо) допускаються лише

після формального початку досудового розслідування; (2) ОМП допускається лише

в невідкладних випадках, тобто у разі, коли зволікання, пов’язані із процедурою

обліку заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення і внесення їх даних до

ЄРДР можуть привести до втрати доказової інформації, завершення кримінального

правопорушення, переховування особи, яка його вчинила тощо; (3) ОМП має на меті

встановлення фактичних даних, які можуть вказувати на ознаки кримінального

правопорушення. Таким чином, завданням цієї процесуальної дії є надання

можливості уповноваженим особам пересвідчитися у тому, чи дійсно кримінальне

правопорушення мало місце, а не встановлення всіх його ознак та особи, яка його

вчинила; (4) проведення ОМП має чітко визначені часові межі: якомога швидше, але

в будь-якому разі протягом 24 годин з моменту подання заяви, повідомлення про

кримінальне правопорушення; (5) результати ОМП мають бути використані при

прийнятті рішення про початок досудового розслідування. В таких випадках, як

зазначають дослідники, внесення відомостей з відображенням результатів

проведеного ОМП до ЄРДР здійснюється негайно після завершення огляду і

повернення слідчої групи до правоохоронного органу [162, с. 466]. Найбільш

оптимальним видається впровадження в слідчу діяльність використання

портативних комп’ютерів з доступом до мережі Інтернет й можливістю негайного

внесення відомостей до ЄРДР відразу на місці події, як це передбачено в Грузії [330,

159

с. 90; 331, с. 396]. Таким чином, проведення ОМП має значення виключно у зв’язку

із початком досудового розслідування, в жодних інших цілях його результати не

можуть бути використані.

У науковій юридичній літературі звертається увага на суперечливі результати

проведення ОМП до початку досудового розслідування. Окремі вчені стверджують,

що на підставі ч. 4 ст. 214 КПК реєструвати доведеться навіть ті заяви, щодо яких

очевидно немає необхідності здійснення кримінального провадження, хоча логічно

було б, у випадку не підтвердження наявності ознак кримінального правопорушення

за результатами огляду місця події, не вносити даних до ЄРДР [57, с. 67]. На наш

погляд, прокурор має враховувати, що проведення ОМП не тягне безумовного

початку досудового розслідування за його результатами, оскільки останнє

здійснюється за наявності підстави для цього, про яку йшлося у попередньому

підрозділі. Тобто, якщо під час проведення огляду інформація про кримінальне

правопорушення не отримала свого підтвердження, дані про нього до ЄРДР не

вносяться і кримінальне провадження не розпочинається. В цьому відношенні ОМП

реалізує перевірочну функцію, однак втрачає значення слідчої дії. В інших

випадках, коли дані про кримінальне правопорушення отримали підтвердження і за

наслідками проведення огляду місця події внесені до ЄРДР, можна вести мову про

розмежування фактичного і формального початків досудового розслідування: в

ситуаціях проведення ОМП досудове розслідування фактично розпочинається до

внесення відомостей до ЄРДР.

Таким чином, прокурор має наглядати за тим, щоб така процесуальна дія, як

огляд місця події, була обґрунтованою і допустимою, проводилася співрозмірно і в

жодному разі не підміняла по суті скасовану КПК від 2012 р. стадію порушення

кримінальної справи.

Іншим винятком із зазначеного правила є виявлення ознак кримінального

правопорушення на морському чи річковому судні, що перебуває за межами

України, коли внести дані про нього до ЄРДР не є можливим. Хоча ст. 214 КПК

допускає таку можливість лише на двох видах суден – річковому та морському –

слід погодитися із дослідниками, які відносять до цих випадків також вчинення

160

кримінального правопорушення на повітряному судні, яке перебуває за межами

України під прапором чи з розпізнавальним знаком нашої держави [162, с. 466].

Висловлюються міркування щодо поширення цього порядку на виявлені

правопорушення у миротворчому контингенті та персоналі під час виконання

міжнародних миротворчих місій поза межами України [163, с. 530]. Глава 41 КПК

передбачає зобов’язання відповідних службових осіб негайно провести необхідні

процесуальні дії після того, як із заяви, повідомлення, самостійного виявлення або з

іншого джерела їм стали відомі обставини, що можуть свідчити про вчинення

кримінального правопорушення на території дипломатичного представництва,

консульської установи України, на повітряному, морському чи річковому судні, що

перебуває за межами України під прапором або з розпізнавальним знаком України,

якщо це судно приписано до порту, розташованого в Україні (ч. 1 ст. 520 КПК).

Таким чином, наданий у ч. 3 ст. 214 КПК перелік випадків є неповним, тому його

варто або доповнити, або взагалі від нього відмовитись із закріпленням вказівки на

«випадки, передбачені Главою 41 цього кодексу».

За такого варіанту початку досудового розслідування ані слідчий, ані

прокурор участі у діях, спрямованих на встановлення обставин вчиненого

кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила, з об’єктивних причин

не беруть. Проте як і щодо органів досудового розслідування, прокурор має

наглядати за тим, щоб відповідні суб’єкти не порушували вимоги закону під час

виявлення, припинення і розслідування злочинів, приділяючи увагу недопущенню

фактів незаконного обмеження та порушення прав особи [189, с. 131]. Отже,

об’єктом нагляду в таких ситуаціях виступає не орган досудового розслідування, а

особи, які фактично розпочали досудове розслідування. Передусім прокурор має

встановити правильність їх визначення, виходячи із ч. 1 та 2 ст. 519 КПК. Перевірці

з боку прокурора підлягає виконання цими особами обов’язку негайно провести

необхідні процесуальні дії після того, як їм стали відомі обставини, що можуть

свідчити про вчинення кримінального правопорушення. Крім того, прокурор у цих

випадках здійснює наступну перевірку законності відповідних дій, проведених цими

особами. Підлягає з’ясуванню, чи не вийшла уповноважена особа за межі тих дій,

161

проведення яких допускається ч. 2 ст. 520 КПК; чи було нею додержано вимоги абз.

2 ч. 2 ст. 519 КПК щодо опису і фіксування відповідних процесуальних дій тощо.

Перевірці прокурора підлягає також додержання вимог закону щодо внесення

відомостей про відповідне кримінальне правопорушення до ЄРДР при першій

можливості, якою вважається прибуття морського чи річкового судна до порту на

території України [163, с. 530]; надання службовими особами, які здійснювали

процесуальні дії, всієї зібраної при проведенні ними досудового розслідування

інформації щодо кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила,

правоохоронним органам тощо. Насамкінець прокурор має встановити додержання

вимог закону щодо визначення підслідності відповідного кримінального

правопорушення на території України.

В полі зору прокурора повинне перебувати і настання передбачених законом

наслідків в разі проведення процесуальних дій до початку досудового

розслідування. Передусім, враховуючи, що основною, визначальною властивістю

слідчих дій є їх спрямованість на формування доказової бази у кримінальному

провадженні [343, с. 217], вони стосуються зібраної під час їх проведення

інформації, так як отримані докази будуть визнаватися недопустимими, оскільки

вони отримані не в порядку, передбаченому КПК [174, с. 85]. Зауважимо, що подібні

наслідки наступають лише в разі, коли збирання цих доказів здійснюється в межах

інших, ніж визначено ч. 3 ст. 214 КПК, процесуальних дій до початку досудового

розслідування. Прокурор, оцінюючи зібрані у кримінальному провадженні докази,

повинен відкинути як недопустимі ті з них, що отримані до моменту внесення

відомостей до ЄРДР. Поряд з цим, прокурор повинен визначити, чи не були

допущені під час проведення слідчих дій до початку досудового розслідування

порушення прав особи. В разі виявлення подібних фактів прокурор має вжити

залежних від нього заходів щодо усунення подібних порушень.

Також у кожному випадку виявлення фактів здійснення досудового

розслідування до внесення відомостей до ЄРДР або без такого внесення прокурор

має забезпечити виконання вимог ч. 3 ст. 214 КПК, згідно з якими подібні дії

тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом. Оскільки перевірка

162

додержання закону щодо початку досудового розслідування покладається на

прокурора, то саме він і повинен ініціювати притягнення до відповідальності винних

у відповідному правопорушенні осіб. Разом з тим, проблеми у реалізації цього

обов’язку створює як відсутність законодавчо закріплених засобів і форм його

здійснення прокурором (про що йшла мова у підрозділі 2.2), так і відсутність норм

про відповідальність за невнесення, несвоєчасне внесення відомостей до ЄРДР, а

також про проведення будь-яких процесуальних дій до його внесення у

кримінальному та адміністративному законодавстві. З огляду на це, дослідники

вважають, що дієвим заходом у таких випадках буде притягнення до дисциплінарної

відповідальності [163, с. 530]. З цією тезою важко погодитися, адже за загальним

правилом притягнення до дисциплінарної відповідальності не виключає

відповідальності адміністративної чи кримінальної. Тому варто закріпити відповідні

норми у КУпАП та КК. На сьогодні залежно від характеру порушення і тяжкості

завданої ним шкоди це може бути дисциплінарна відповідальність або кримінальна

(зокрема, за ст. 365 КК – перевищення влади або службових повноважень

працівником правоохоронного органу, яке може мати місце, зокрема, у випадку

вчинення дій, виконання яких можливе лише за наявності особливих і відсутніх у

даному випадку умов – в особливих випадках, з особливого дозволу або з

додержанням особливого порядку [156, с. 800] – якими може бути визнано

необхідність внесення даних про кримінальне правопорушення до ЄРДР).

Іншим напрямом прокурорської діяльності на початковому етапі досудового

розслідування є вжиття заходів до оперативного початку досудового розслідування,

здійснення на початковому його етапі всіх необхідних дій для подальшого

ефективного ведення кримінального провадження. Прокурор повинен вже із самого

початку організувати досудове розслідування таким чином, щоб воно, з одного боку,

здійснювалося максимально швидко і з найменшими витратами часових, людських

та матеріальних ресурсів, а з іншого – реалізувалося відповідно до закону без

порушень або створення загрози порушень прав і законних інтересів інших

учасників кримінального провадження та сторонніх осіб. На думку дослідників,

визначаючись з необхідністю проведення певних слідчих (розшукових) дій

163

прокурор перш за все встановлює, чи є підстави для їх проведення. За результатами

такого оцінювання прокурор приймає одне з таких рішень: доручає слідчому чи

оперативному підрозділу проведення певної слідчої (розшукової) дії; проводить її

самостійно; дає письмові вказівки слідчому щодо організації процесу розслідування

чи необхідності проведення певних слідчих (розшукових) дій [173, с. 223].

При цьому прокурор повинен ураховувати особливості початкового етапу

розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень: вбивств, крадіжок,

заподіяння тілесних ушкоджень та ін., правильно застосовуючи вироблені

практикою та криміналістичною теорією підходи до вирішення типових слідчих

ситуацій тих чи інших видів кримінальних правопорушень [детальніше див.: 10; 28;

38; 48; 56; 71; 86; 129; 130; 136; 143; 168; 204; 209; 223; 225; 238; 280; 304; 314; 342;

351]. Як процесуальний керівник, прокурор має узгоджувати і спрямовувати хід

досудового розслідування у правильному напрямі, дбати про збирання повної,

належної і допустимої доказової бази задля всебічного, повного і неупередженого

дослідження обставин кримінального правопорушення, що на думку В. Т. Нора

виступає як спосіб досягнення істини у кримінальному провадженні [234, с. 360].

В цьому аспекті, перш за все, прокурор має встановити, яким було реагування

на заяву (повідомлення) про кримінальне правопорушення. Розглядаючи перевірку

цього питання на прикладі НП, слід відзначити, що на органи поліції, згідно із п. 5 ч.

1 ст. 23 ЗУ «Про Національну поліцію» покладається обов’язок здійснювати

своєчасне реагування на заяви та повідомлення про кримінальні, адміністративні

правопорушення або події. Діяльність органів і підрозділів НП з питань реагування

на заяви, повідомлення про кримінальні правопорушення, інші правопорушення,

надзвичайні ситуації та інші події регламентує Інструкція з організації реагування

органів внутрішніх справ на повідомлення про кримінальні правопорушення, інші

правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події, затверджена наказом МВС від

22.10.2012 № 940 [109]. Прокурор має з’ясувати виконання закріплених у ній

завдань ОВС щодо реагування на повідомлення про кримінальні правопорушення та

інші події у кожному конкретному випадку надходження заяви, повідомлення про

кримінальні правопорушення, які потребують реагування. Зокрема, перевіряючи

164

реагування, прокурор має установити його оперативність, законність, ввічливість та

поважливе ставлення до громадян, що згідно із п. 1.3 відповідної Інструкції

визначені в якості принципів діяльності ОВС щодо реагування. Важливість

додержання зазначених принципів реагування полягає у тому, що від нього значною

мірою залежить успішне розкриття вчиненого кримінального правопорушення.

Перевірці прокурора підлягає не лише фактичний стан реагування на заяву,

повідомлення, а й стан відомчого контролю у цій сфері. Зокрема, прокурор має

встановити додержання вимог п. 7.3 Інструкції з організації реагування, відповідно

до якого кожен факт нереагування або неналежного реагування на повідомлення про

кримінальні правопорушення та інші події або несвоєчасної реєстрації цих

повідомлень є порушенням Закону. За такими фактами протягом 3 днів належить

проводити службові розслідування, за результатами яких приймати рішення про

притягнення винних до дисциплінарної відповідальності, а за необхідності

матеріали перевірки надсилати до органів прокуратури. У разі виявлення порушень

безпосередньо прокурором ініціатива щодо проведення службових розслідувань та

притягнення винних до відповідальності має виходити від прокурора.

Після початку досудового розслідування одним із першочергових завдань

прокурора є перевірка своєчасності призначення слідчого у конкретному

кримінальному провадженні. Згідно із ч. 1 ст. 214 КПК, слідчий, який

здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового

розслідування. Загалом, на підставі аналізу цих положень, а також Інструкції,

порядок призначення слідчого для здійснення досудового розслідування у

конкретному кримінальному провадженні є таким: (1) уповноважений працівник ЧЧ

доповідає начальникові слідчого підрозділу про наявність письмових заяв про

вчинені кримінальні правопорушення та інші події, що надійшли до ЧЧ органу

поліції, та повідомлень, що надійшли усно, у яких наявні відомості, що вказують на

вчинення кримінального правопорушення, після реєстрації їх в ЖЄО, та інформує

про це начальника органу поліції; (2) начальник слідчого підрозділу своїм наказом

визначає слідчого, який буде здійснювати досудове розслідування; (3) слідчий

отримує у ЧЧ для розгляду заяву або повідомлення про вчинене кримінальне

165

правопорушення, вносить відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР, у

ЖЄО ставить відмітку про час та дату її (його) отримання, зазначає посаду,

прізвище та ставить підпис, а також невідкладно подає до ЧЧ відомості в

письмовому вигляді про реєстраційний номер ЖЄО, номер кримінального

провадження, дату та час внесення відомостей про заяву чи повідомлення про

вчинене кримінальне правопорушення до ЄРДР; (4) слідчий невідкладно у

письмовій формі повідомляє керівника органу прокуратури про початок досудового

розслідування, підставу початку досудового розслідування та інші відомості, які

вносяться до ЄРДР згідно із ч. 5 ст. 214 КПК; (5) керівник органу прокуратури

призначає прокурора, який буде здійснювати повноваження процесуального

керівника у даному кримінальному провадженні.

У цьому контексті Н. В. Марчук звертає увагу, що при надходженні заяви

(повідомлення) про вчинене кримінальне правопорушення керівник органу

досудового розслідування спершу повинен визначити слідчого, який здійснюватиме

розслідування, а вже потім той уповноважений внести відомості до Реєстру з

наступним повідомленням прокурора. На етапі внесення відомостей до Реєстру

прокурор, який здійснюватиме процесуальне керівництво досудовим

розслідуванням, ще невідомий. Тому слідчий на цьому етапі має повідомити про

початок досудового розслідування керівника органу прокуратури, який після цього

має визначити прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора у

конкретному кримінальному провадженні [205, с. 170]. Отже, прокурор-

процесуальний керівник з’являється на останньому етапі цього процесу. До моменту

його призначення повноваження прокурора реалізує керівник органу прокуратури, а

також уповноважений ним прокурор, який здійснює нагляд за прийманням,

реєстрацією, обліком заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та

внесенням їх до ЄРДР. Тож своєчасність призначення слідчого у кримінальному

провадженні, як і початку досудового розслідування загалом, може перевіряти

керівник органу прокуратури, тоді як подальше процесуальне керівництво

досудовим розслідуванням здійснюватиме один із прокурорів відповідної

прокуратури. Це, в свою чергу, викликає деякі організаційні ускладнення у

166

здійсненні нагляду на початковому етапі досудового розслідування, зокрема, щодо

того, який прокурор братиме участь у проведенні ОМП до внесення відомостей до

ЄРДР, огляді трупа і направленні його на медичну експертизу, здійсненні інших

невідкладних і першочергових слідчих дій.

З огляду на це, варто максимально синхронізувати у часі початок досудового

розслідування, призначення слідчого та прокурора-процесуального керівника. В ст.

ст. 37 та 214 КПК варто закріпити, що призначення процесуального керівника має

бути невідкладним і відбуватися не пізніше 24 годин з моменту надходження

повідомлення слідчого про початок досудового розслідування, а в разі, коли

досудове розслідування розпочинається прокурором – моменту внесення даних про

кримінальне правопорушення до ЄРДР.

В полі зору прокурора має перебувати і послідовність слідчих дій. Віднесення

цього питання до предмету прокурорської перевірки є дискусійним з огляду, по-

перше, на те, що законом не визначається черговість провадження слідчих дій, яка

залежить від конкретної слідчої ситуації, обставин справи, категорії кримінального

правопорушення тощо, і, по-друге, на те, що рішення про порядок їх провадження

знаходиться у компетенції слідчого, визначаючи його процесуальну самостійність.

Таким чином, єдиного алгоритму початку досудового розслідування не існує, і

прокурор не вправі нав’язувати його слідчому. З іншого боку, як слушно зауважує

Ю. П. Аленін, слідчий не є повністю вільним від додержання будь-яких правил чи

процесуальних норм. Волюнтаристський, криміналістично безграмотний підхід до

вибору найбільш оптимального порядку, підміна однієї слідчої дії іншою,

ігнорування тактико-методичних рекомендацій, розроблених в межах методик

розслідування окремих видів злочинів може завдати істотної шкоди розслідуванню

злочинів і привести до порушення прав і законних інтересів суб’єктів кримінально-

процесуальної діяльності [4, с. 23]. Вчені-криміналісти сформулювали такий

типовий перелік завдань, що мають бути вирішені на початковому етапі

розслідування: перевірка вихідної інформації щодо події злочину та з’ясування й

оцінка сформованої після порушення кримінальної справи слідчої ситуації;

виявлення джерел інформації та слідів злочину, їх фіксація та вилучення;

167

визначення напряму розслідування й розробка плану розслідування; вибір форми й

методів взаємодії з органами й службами, що здійснюють оперативно-розшукову

роботу; пошук і одержання інформації про механізм і обстановку вчиненого

злочину; збирання й вивчення відомостей про особистість потерпілого; пошук,

одержання й аналіз інформації про осіб, що вчинили злочин, їх розшук і затримання

[228, с. 15]. Їм відповідають певні наукові методи пізнання, які застосовуються на

цьому етапі [372; 385]. З урахуванням криміналістичних напрацювань, прокурор

повинен використовувати наявні у нього повноваження задля спрямування роботи

слідчого у правильному напрямі. Адже належна організація роботи на початкових

етапах кримінального провадження має надзвичайно велике значення для

забезпечення винесення судом законного й обґрунтованого вироку [83, с. 108].

Приміром, за висновками фахівців, прокурор повинен звертати увагу

службових осіб ОВС на необхідність відразу після отримання первинної інформації

про злочин провести дії, спрямовані на з’ясування та документування відомостей

про особу, яка повідомила про подію; перевірку інформації, що міститься у

повідомленні, та джерел отримання заявником даної інформації; встановлення

відносин заявника та злочинця, кількість злочинців, їх ознаки, інші відомості,

використання яких дозволить організувати їх переслідування та затримання. До

таких дій відносяться отримання пояснень заявника, встановлення кола свідків-

очевидців, які також опитуються [310, с. 232]. Крім того, на початковому етапі

прокурор може дати слідчому вказівку про розробку і надання для вивчення плану

проведення досудового розслідування, а також переліку слідчих версій. На підставі

їх вивчення прокурор може доповнити план розслідування проведенням додаткових

процесуальних дій, або визначити черговість проведення запропонованих слідчим,

надавши про це відповідні вказівки. Також він може висунути додаткові версії або

акцентувати увагу слідчого на пріоритетності тієї чи іншої версії.

Важливим завданням прокурора є вжиття заходів щодо налагодження

взаємодії слідчих і співробітників оперативних підрозділів щодо розслідування

злочинів. Вважаємо правильною позицію тих вчених, які таку взаємодію

розглядають як різновид координації в діяльності правоохоронних органів [132, с.

168

401]. Ураховуючи, що саме на прокуратуру покладено здійснення координаційної

діяльності у сфері протидії злочинності, яка отримала достатньо повне висвітлення у

науковій юридичній літературі [30; 127; 325], прокурор за допомогою застосування

відповідних координаційних повноважень вже на початковому етапі досудового

розслідування повинен вжити заходів щодо створення СОГ [12, с. 72; 118, с. 140;

177, с. 324], узгодження діяльності слідчих та оперативних підрозділів, в тому числі

тих, що знаходяться в межах різних правоохоронних органів тощо.

Важливим аспектом роботи органів досудового розслідування, який має

контролюватися прокурором, є і застосування спеціальних знань, яке може

відбуватися у таких формах: 1) безпосереднє використання їх прокурором, слідчим;

2) участь спеціалістів при провадженні слідчих дій; 3) призначення і провадження

судових експертиз [293, с. 723]. Прокурор має з’ясувати, чи використовувалися

перелічені форми слідчим, чи залучав він спеціалістів до проведення слідчих дій на

початковому етапі досудового розслідування, чи призначено всі необхідні у

подібних справах судові експертизи (судово-медична, балістична, трасологічна

тощо), а у разі виявлення упущень слідчого з цих питань – самостійно призначити

відповідні експертизи або дати слідчому відповідну вказівку.

Разом з тим, застосування прокурором відповідних повноважень не повинно

обмежувати ініціативи слідчого, перешкоджати йому у реалізації необхідних, на

думку останнього, процесуальних дій. Завдання прокурора у цьому відношенні – не

суворий контроль слідчого, а максимальне сприяння і допомога йому у здійсненні

досудового розслідування. З цією метою прокурор має звертати увагу не лише на

результати слідчих дій, а й на їх проведення і навіть підготовку до них. Як

зауважують дослідники, така підготовка включає створення належних умов, що

забезпечують досягнення цілей наміченої слідчої дії. Вона починається після того,

як, побудувавши, проаналізувавши і оцінивши модель ситуації, що склалася,

слідчий, прокурор приймає рішення про проведення відповідної дії [77, с. 6]. Отже,

прокурор у тісному контакті зі слідчим має виробити план першочергових слідчих

дій, сприяти слідчому у їх підготовці і проведенні, оцінювати їх результати на

169

предмет законності і корисності для ходу розслідування, і на цій основі визначати

подальші напрями розвитку кримінального провадження.

3.3. Забезпечення прокурором прав і законних інтересів учасників

кримінального провадження на початковому етапі досудового розслідування

В контексті здійснення прокурорської діяльності на початковому етапі

досудового розслідування важливе значення має забезпечення прав і законних

інтересів учасників кримінального провадження. З приводу природи останнього у

науковій юридичній літературі висловлюються різні погляди. Як зауважує Е. Ф.

Іскендеров, правозахисна діяльність прокурора при здійсненні нагляду за

додержанням законодавства органами досудового розслідування повинна бути

спрямована не на здійснення нагляду взагалі, а предметно – на забезпечення

виконання вимог кримінального процесуального законодавства на конкретному

етапі досудового розслідування, додержання законності при провадженні окремих

слідчих дій, виконання законів кожним учасником кримінального провадження [113,

с. 159]. Погоджуючись з цими міркуваннями в частині врахування специфіки

конкретних етапів досудового розслідування, варто відмітити, що їх автор

необґрунтовано ототожнює здійснення прокурором у досудовому розслідуванні

нагляду і правозахисної діяльності, тоді як вони співвідносяться як ціле і частина.

Більш правильною вважаємо позицію М. І. Мичка, відповідно до якої на стадії

досудового слідства прокурор вирішує два взаємопов'язаних завдання: з одного

боку, як охоронець закону, він піклується про права і законні інтереси

обвинуваченого, потерпілого та інших учасників досудового слідства, стежить за

дотриманням порядку розслідування, з іншого – як учасник досудового слідства він

сприяє розкриттю і розслідуванню злочину, притягненню винних осіб до

встановленої законом відповідальності [222, с. 329-330]. Думається, що вказані

міркування є справедливими також для характеристики ролі прокурора на

початковому етапі досудового розслідування. Необхідно враховувати, що у

широкому значенні захист прав і свобод людини і громадянина є

170

міжфункціональним завданням органів прокуратури, яке вона реалізує при

виконанні всіх без виключення покладених на неї законом функцій [289, с. 9].

Вказівку на необхідність захисту прокурором прав і законних інтересів громадян

містить як ст. 1 ЗУ «Про прокуратуру», встановлюючи загальні завдання

прокурорської діяльності, так і ст. 2 КПК, яка безпосередньо відносить охорону

прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження до завдань

кримінального провадження. Отже, захист прав і законних інтересів учасників

кримінального провадження можна вважати окремим завданням прокурора на

початковому етапі досудового розслідування, на реалізацію якого спрямовано

самостійний напрям прокурорської діяльності.

Визначивши відповідний напрям прокурорської діяльності, необхідно

встановити коло осіб, на захист прав та законних інтересів яких він спрямований.

Поняття «учасники кримінального провадження» визначено у п. 25 ст. 3 КПК. Разом

з тим, очевидно, що цей перелік є надмірно широким. По-перше, на початковому

етапі досудового розслідування беруть участь не всі учасники кримінального

провадження, приміром, апріорі на ньому відсутні особи, які беруть участь у

судовому кримінальному провадженні. По-друге, викликає сумніви включення до

числа осіб, які потребують захисту з боку прокурора, слідчого та керівника органу

досудового розслідування. Діяльність вказаних суб’єктів фактично визначає зміст

початкового етапу досудового розслідування, і від неї великою мірою залежить

забезпечення прав інших учасників кримінального провадження, тому вони повинні

визначатися як об’єкти нагляду, а не учасники кримінального провадження, чиї

права повинен захищати прокурор.

У науковій юридичній літературі наголошується, що реалізація повноважень

прокурора рівною мірою спрямована як на захист прав і законних інтересів осіб і

організацій, які потерпіли від злочинів, так і на захист особи від необґрунтованого і

незаконного обвинувачення, обмеження її прав і свобод [240, с. 28; 383, с. 74].

Таким чином, на початковому етапі досудового розслідування можна виділити двох

основних суб’єктів, захист прав яких має забезпечувати прокурор: це підозрюваний і

потерпілий. Факультативним суб’єктом ми вважаємо заявника, оскільки у багатьох

171

випадках ним виступає потерпілий, що більш детально буде розглянуто далі. Щодо

інших учасників кримінального провадження, які можуть фігурувати на цьому етапі,

як-от цивільний позивач, свідки, експерт, спеціаліст тощо, прокурор теж повинен

забезпечувати їхні права, проте вказана діяльність, з огляду на другорядну

процесуальну роль цих суб’єктів, знаходиться за межами даного дослідження.

Зміст правозахисної діяльності прокурора на початковому етапі досудового

розслідування складає власне забезпечення прав і законних інтересів вказаних

учасників кримінального провадження [355]. При цьому до предмета

прокурорського нагляду належить додержання закону щодо набуття цими

суб’єктами відповідного процесуального статусу, додержання їх прав і обов’язків

органами досудового розслідування, а в разі порушення цих прав – їх відновлення і

притягнення до відповідальності винних у цьому осіб.

Р. Р. Трагнюк вважає, що захист конституційних прав та свобод підозрюваного

на досудовому слідстві – одне із ключових завдань держави та її органів, на яких

покладено здійснення кримінального переслідування, і доводить, що особлива роль

в забезпеченні прав підозрюваного на досудовому слідстві належить

прокурорському нагляду [338, с. 117-118]. Хоча на початковому етапі досудового

розслідування можливості забезпечення прокурором прав цього учасника

кримінального провадження дещо обмежені, проте їх належна реалізація закладає

основу правового захисту підозрюваного при подальшому розвитку процесу. Отже,

забезпечення прав підозрюваного займає пріоритетне місце у правозахисній

діяльності прокурора на початковому етапі досудового розслідування.

Прокурорський нагляд за додержанням прав підозрюваного варіюється

залежно від підстав набуття останнім процесуального статусу. Так, відповідно до ч.

1 ст. 42 КПК, підозрюваним є особа, якій у порядку, передбаченому статтями 276-

279 цього Кодексу, повідомлено про підозру, або особа, яка затримана за підозрою у

вчиненні кримінального правопорушення. Очевидно, що в контексті нашого

дослідження першочергову увагу слід звернути на ситуації затримання особи за

підозрою у вчиненні кримінального правопорушення [354], оскільки процесуальна

фігура підозрюваного з’являється у кримінальному провадженні з моменту

172

затримання. У цьому випадку, крім забезпечення загального обсягу прав

підозрюваного, на прокурора додатково покладається вжиття заходів щодо

перевірки додержання прав затриманого.

В контексті нашого дослідження слід враховувати і те, що інші підстави появи

у кримінальному провадженні підозрюваного виходять за межі початкового етапу

досудового розслідування. Як відомо, чинний КПК, на відміну від попереднього, не

передбачає порушення кримінального провадження щодо особи. Такий підхід

відповідає сформованій ще у працях радянських процесуалістів (М. І. Бажанова [14,

с. 66], М. С. Строговича [324, с. 264]) позиції, відповідно до якої кримінальна справа

(кримінальне провадження) може бути порушена лише за фактом злочину.

Однак при цьому існують випадки, коли початок досудового розслідування

фактично відбувається лише щодо конкретної особи, яка має в таких випадках

одразу розглядатися як підозрюваний, наприклад, за ухилення від призову на

військову службу, завідомо неправдиве повідомлення про вчинення злочину,

завідомо неправдиві показання, злісне ухилення свідка, експерта, перекладача від

явки або давання показань та ін. Крім того, на практиці досить часто з моменту

початку досудового розслідування до набуття особою статусу підозрюваного

проходить певний час, коли проводяться слідчі дії, стосовно особи збирається

інформація, а ця особа взагалі не є учасником процесу і не може скористатися

правами, які надаються підозрюваному [50, с. 36]. Невизначеність щодо

процесуального становища особи може перешкоджати своєчасному її допиту

(прокурор не повинен допустити, щоб у кримінальному провадженні особи, яким

повідомляється про підозру, допитувались до цього як свідки [69, с. 7]) тощо. У

зв’язку із цим також виникає питання, як бути з хибними заявами про злочин і як

захищати права людини, щодо якої розпочато розслідування за безпідставним

звинуваченням і вже застосовані оперативно-розшукові заходи [197, с. 114], адже

сама по собі наявність у ЄРДР кримінального провадження, розпочатого за заявою,

повідомленням про вчинення кримінального правопорушення конкретною особою,

вже формує ставлення до неї як до правопорушника з боку суспільства [15, с. 57].

З огляду на це, дослідниками пропонується законодавчо закріпити підстави

173

для початку досудового розслідування щодо особи, якими можуть бути: 1) явка

особи з повинною; 2) захоплення особи на місці злочину або з поличним; 3) коли

очевидці або постраждалі вказали на цю особу як на особу, що вчинила протиправне

діяння; 4) за наявності письмових документів, які свідчать про наявність ознак

злочину в діях конкретної особи [352, с. 565]. Іншим варіантом захисту прав особи,

відомої на момент початку досудового розслідування є повідомлення її про

порушення кримінального провадження [73, с. 81]. Зауважимо, що ці пропозиції

висловлювалися ще в умовах дії КПК від 1960 р., однак загалом є слушним

передбачити можливість початку досудового розслідування не лише за фактом

кримінального правопорушення, а й проти конкретної особи, коли вона відома на

момент внесення відомостей до ЄРДР. Відповідно, така особа набуватиме статусу

підозрюваного і відповідних прав з самого початку досудового розслідування.

В умовах же діючої моделі в таких випадках прокурор має забезпечити

максимальне наближення повідомлення особі про підозру до моменту початку

досудового розслідування. Тому в сучасних умовах ми ставимо знак рівності між

забезпеченням прокурором прав підозрюваного на початковому етапі досудового

розслідування і захистом прав затриманого. У зв’язку із цим потребує з’ясування

правова природа затримання на початковому етапі досудового розслідування.

Специфіка прокурорського нагляду за вказаним заходом зумовлюється такими

обставинами: 1) затримання є тимчасовим запобіжним заходом; 2) затримання є

заходом, пов’язаним із обмеженням особистої свободи громадян [63, с. 179], яке

стає виправданим, коли особисті інтереси однієї особи суперечать законним

інтересам суспільства, держави та інших осіб [29, с. 12-13]. Отже, значущість даного

права особи обумовлює важливість забезпечення прокурором його додержання й

обмеження тільки на підставах і в порядку, визначених законом.

Виходячи із положень КПК, у кримінальному провадженні мають місце два

види затримання: 1) затримання особи на підставі ухвали слідчого судді, суду; 2)

затримання особи без ухвали слідчого судді, суду. Необхідно зауважити, що на

початковому етапі досудового розслідування найчастіше має місце саме другий

різновид затримання. При цьому досить часто необхідність затримання виявляється

174

ще до формального початку досудового розслідування, що створює проблему у

зв’язку із забороною здійснення процесуальних дій до цього моменту.

Постає питання, чи може мати місце затримання до внесення відомостей до

ЄРДР, і як на це має реагувати прокурор. Встановлюючи обґрунтованість

затримання, яку складає наявність приводів та підстав для цього, визначених у ст.

ст. 207, 208 КПК, прокурор має враховувати, що фактично КПК допускає

можливість затримання особи до формального початку досудового розслідування.

Очевидно, що, затримуючи підозрюваного, особа, яка затримує її, у більшості

випадків не має даних про внесення відомостей до ЄРДР, і чекати такого внесення

немає жодних підстав. В іншому випадку за той час, який необхідний для внесення

відомостей до ЄРДР, підозрюваний міг би зникнути з місця вчинення кримінального

правопорушення, приховати його сліди, переховатись тощо, і ані уповноважена

службова особа, ані будь-яка інша особа не мали б права його затримувати. З огляду

на це, переважна більшість проанкетованих нами прокурорів (86,34 %) вважають

затримання особи до моменту внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР цілком допустимим (див. Додаток А).

Проте таке вирішення даного питання, яке є цілком логічним і обґрунтованим

з фактичної точки зору, з формального погляду протирічить положенням КПК. Так,

затримання особи відповідно до ст. 131 КПК належить до заходів забезпечення

кримінального провадження, які, відповідно до ч. 1 цієї статті, застосовуються з

метою досягнення дієвості цього провадження. Отже, це означає, що затримання

особи може мати місце лише в межах кримінального провадження і лише у зв’язку з

його веденням. Можемо дійти висновку, що затримання може застосовуватися лише

після внесення даних до ЄРДР, яке виступає моментом початку кримінального

провадження. Побічну вказівку на це містять також норми пп.1 п. 2. Положення про

порядок ведення ЄРДР, згідно з якими внесення до ЄРДР відомостей про час та дату

надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення або виявлення

з іншого джерела обставин, що можуть свідчити про його вчинення, передує

внесенню відомостей про затримання особи. Таким чином, КПК містить певну

колізію між підставами для затримання й формулюванням моменту затримання і

175

початком досудового розслідування. На наш погляд, дана колізія має бути усунута

шляхом вказівки у ст. 214 КПК, що до початку досудового розслідування (моменту

внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР) допускається

затримання особи, підозрюваної у вчиненні кримінального правопорушення.

Враховуючи це, прокурор не повинен визнавати затримання незаконним лише з

тієї підстави, що воно здійснене до внесення даних про кримінальне

правопорушення до ЄРДР. Поряд з цим, перевіряючи обґрунтованість затримання,

прокурор повинен з’ясувати наявність підстав для затримання, вказаних нами вище,

оскільки, як слушно зауважує В. Г. Клочков, необґрунтоване затримання особи,

непричетної до вчинення злочину, є грубим порушенням законності, що обмежує

особисту свободу громадян, порушує їх честь і достоїнство, завдає моральної шкоди

[139, с. 18]. При цьому прокурор повинен враховувати, що згідно із п. 6 ч. 3 ст. 42

КПК підозрюваний має право вимагати перевірки обґрунтованості затримання, і

відповідними наглядовими засобами забезпечувати реалізацію цього права.

Разом з тим, прокурор повинен звернути увагу на те, наскільки повно і

своєчасно виконано особами, які здійснили затримання, обов’язок негайно

доставити затриману особу до уповноваженої службової особи або негайно

повідомити її про затримання та місцезнаходження особи, яка підозрюється у

вчиненні кримінального правопорушення (ч. 3 ст. 207 КПК). У разі встановлення

факту недодержання визначених обов’язків особою, яка не є уповноваженою

службовою особою, прокурор має вирішити питання про ініціювання притягнення її

до юридичної відповідальності, в т. ч. про порушення кримінального провадження

за ознаками складу злочину, передбаченого ст. 146 КК: незаконне позбавлення волі

або викрадення людини [63, с. 184-185]. У випадку затримання на підставі ст. 208

КПК прокурор перевіряє, чи було виконано вимоги щодо доставлення затриманого і

повідомлення про це уповноваженою службовою особою, яка здійснила затримання

(ст. 210 КПК). З’ясування вказаних питань прокурором є важливим, оскільки від

оперативності такого доставлення і повідомлення залежить своєчасність внесення

даних про вчинене кримінальне правопорушення до ЄРДР і початку досудового

розслідування. Практика засвідчує, що у цій сфері трапляються порушення прав

176

особи, зокрема з метою приховування часу фактичного затримання особи до

журналу обліку доставлених, відвідувачів та запрошених вносяться відомості про

час перебування особи в міськрайвідділі ОВС, які не відповідають дійсності1.

Також прокурор має встановити, чи було виконано уповноваженою службовою

особою, що здійснила затримання особи, приписи ч. 4 ст. 29 Конституції України, ч.

4 ст. 208 КПК щодо повідомлення про підстави затримання, підозру у вчиненні

злочину, роз’яснення прав мати захисника, отримувати медичну допомогу, давати

пояснення, показання, негайно повідомити інших осіб про його затримання і місце

перебування та інші процесуальні права, передбачені КПК.

Встановлення прокурором правомірності затримання відбувається насамперед

на підставі вивчення протоколу затримання. Перевіряючи відповідність закону дій

уповноваженої особи щодо складення протоколу, прокурор має враховувати, що

момент складення останнього не впливає на визначення моменту, який вважається

початком затримання [171, с. 119]. Разом з тим, прокурор має з’ясувати своєчасність

складення такого протоколу і вручення його копії затриманому, адже саме із неї

останній може отримати інформацію про підстави свого затримання. Також копія

протоколу надсилається прокурору. Варто наголосити, що негайне отримання

такого протоколу прокурором є однією із найбільш важливих передумов

забезпечення законності затримання особи, на чому обґрунтовано наголошується у

відповідних пам’ятках для прокурорських працівників [239].

В той же час, нагляд за законністю затримання особи завжди є наступним, тому

можливості прокурора забезпечити законність затримання обмежені, оскільки

попередити необґрунтоване затримання він не може. В цьому контексті

заслуговують на увагу пропозиції, які дозволяють прокурору планувати поточну

роботу по здійсненню нагляду за законністю затримання осіб, які підозрюються у

вчиненні злочину. Згідно з ними за узгодженням з керівництвом ОВС первинна

інформація про затримання передається прокурору оперативним шляхом. Щоранку 1 Наприклад, слідчим СВ Золочівського РВ ГУМВС України в Харківській області 23.02.2015 в приміщенні службового кабінету о і9 гоО. ~30 .їй. затримано Нестерова С. О. за підозрою у вчиненні злочину, передбаченого ч. 2 ері. 15, ч. 1 ст. 186 КК України. Водночас, як убачається з матеріалів провадження, підозрюваного затримано цього ж дня о 14 год. ЗО хв. безпосередньо після вчинення злочину, що в протоколі не відображено. Крім того, в журналі обліку доставлених, відвідувачів та запрошених зазначено, іцо Нестеров С.О. був доставлений до райвідділу міліції о 15 год. 20 хв., після чого відпущений та повторно доставлений о 17 год. [379]

177

разом із добовим зведенням пригод прокурору надаються відомості про усі

затримання громадян за минулу добу, з приводу яких раніше ним не були отримані

письмові повідомлення. Про нові затримання протягом робочого дня він має бути

невідкладно сповіщений письмово або телефоном з наступним направленням в

межах встановленого законом строку письмового повідомлення [338, с. 127].

Оскільки переважна більшість фактів затримання особи вчиняється

співробітниками НП, прокуророві варто звернути увагу на спільний наказ МВС

України та Мінюсту України від 26.03.2013 № 289/540/5 «Про заходи стосовно

дотримання вимог законодавства при затриманні без ухвали слідчого судді, суду

осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, та при обранні стосовно підозрюваних

запобіжного заходу - тримання під вартою під час кримінального провадження»

[262], у п. 1.6 якого вказується на найбільш серйозні та поширені порушення у цій

сфері, а саме: доставлення до органу досудового розслідування уповноваженою

службовою особою затриманої особи, яке тривало довше, ніж це необхідно;

неповідомлення або несвоєчасне повідомлення слідчим, іншою службовою особою

затриманій особі, підозрюваній у вчиненні злочину, про підстави затримання та про

те, в учиненні якого злочину вона підозрюється, а також нероз’яснення її права мати

захисника, отримувати медичну допомогу, надавати пояснення, показання або не

говорити нічого з приводу підозри щодо неї; неповідомлення про затримання особи

та місце її перебування близьких родичів, членів сім’ї чи інших осіб за вибором цієї

особи; невручення негайно затриманому копії протоколу про затримання під підпис,

а також ненадіслання такого протоколу прокуророві; звільнення з ІТТ затриманої

особи, підозрюваної в учиненні злочину, безпосередньо слідчим або службовою

особою, відповідальною за перебування затриманих, без подання слідчим

клопотання прокурору про обрання запобіжного заходу. Попередження або

усунення цих порушень здійснюється прокурором на забезпечення прав

підозрюваного, визначених у пп. 1, 2 ч. 3 ст. 42 КПК, а саме: знати, у вчиненні якого

кримінального правопорушення його підозрюють, обвинувачують; бути чітко і

своєчасно повідомленим про свої права, а також отримати їх роз’яснення. Крім того,

своєчасне виявлення і належне реагування прокурора на ці та інші порушення у

178

сфері затримання особи є запорукою законності застосування цього заходу

забезпечення кримінального провадження.

Поряд з цим, прокурор повинен з’ясувати додержання уповноваженою

службовою особою вимог ст. 213 КПК щодо повідомлення про затримання особи та

місце її перебування близьких родичів, членів сім’ї чи інших осіб за вибором цієї

особи. Таке повідомлення може бути здійснено самим затриманим (в цьому разі

прокурором перевіряється надання затриманому такої можливості) або самостійно

уповноваженою службовою особою, що здійснила затримання (у цьому разі

прокурор має встановити наявність підстав для цього, якими є обґрунтована підозра,

що при повідомленні про затримання ця особа може зашкодити досудовому

розслідуванню, а також додержання вимог щодо негайності такого повідомлення).

Таким чином, законність затримання особи є важливою складовою

забезпечення прав і законних інтересів особи на початковому етапі кримінального

провадження. Здійснюючи нагляд за законністю затримання, прокурор перевіряє

обґрунтованість та своєчасність затримання, правильність процесуального

оформлення цього факту та додержання прав затриманої особи. З метою підвищення

ефективності прокурорського нагляду у цій сфері вважаємо за доцільне

конкретизувати у КПК той факт, як момент затримання корелюється із початком

досудового розслідування, і передбачити можливість проведення затримання до або

одночасно із внесенням відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР.

Важливим аспектом забезпечення прав підозрюваного на початковому етапі

досудового розслідування є створення можливостей для реалізації його права на

захист [104, c. 215]. Здійснюючи нагляд у цій сфері, прокурор повинен перевірити

виконання уповноваженою службовою особою, що здійснила затримання,

визначеного у ч. 4 ст. 213 КПК обов’язку, а саме негайно повідомити про це орган

(установу), уповноважений законом на надання безоплатної правової допомоги.

Також підлягає з’ясуванню додержання уповноваженими особами положень п. 3 ч. 3

ст. 42 КПК щодо забезпечення підозрюваного захисником.

Іншим пріоритетним напрямом правозахисної активності прокурора є

забезпечення прав потерпілого [360], які на початковому етапі кримінального

179

провадження переважно пов’язані із доступом останнього до правосуддя, що

визначається у науковій юридичний літературі як його реальна, гарантована законом

і забезпечена відповідними засобами можливість безперешкодного звернення до

органів і процедур кримінальної юстиції з метою захисту своїх прав [183, с. 78].

У науковій юридичній літературі зазначається, що до останнього часу

важливою проблемою захисту прав громадян, які потерпіли або вважали себе

потерпілими від злочинних посягань, було реагування прокурорів на факти відмови

прийняти від них заяви про злочини або тяганини із їх розглядом, приховування

злочинів, яка була вирішена шляхом відмови від стадії порушення кримінального

провадження і дослідчої перевірки [113, с. 158]. Наголошується, що зміна початку

досудового розслідування (автоматичний порядок провадження) збільшила шанси

потерпілих осіб на розслідування їх справ і притягнення винних до відповідальності

[17, с. 4; 34, с. 164]. Однак практика показує, що проблема захисту прав потерпілих

не була автоматично розв’язана із впровадженням відповідних змін, оскільки і

дотепер у набутті його процесуального статусу існує чимало проблем.

При цьому можна зауважити, що в умовах дії КПК від 2012 р. право на доступ

до правосуддя для потерпілого полягає у можливості його безперешкодного

звернення до уповноважених органів із заявою чи повідомленням, їх розгляду,

прийняття по ним рішення і подальшого провадження, включаючи судовий розгляд.

Таким чином, варто погодитися з Д. П. Чекулаєвим, який відмічає, що право

потерпілого на доступ до правосуддя включає у себе не лише діяльність суду, а й

органів досудового розслідування і прокурора, до яких потерпілий вправі

звернутися для захисту своїх прав та інтересів, порушених злочином [367, с. 25].

Більше того, від органів, уповноважених розпочинати кримінальне провадження,

реалізація цього права потерпілого безпосередньо залежить.

Таким чином, найважливіше значення для прокурора має сприяння

потерпілому у набутті ним відповідного процесуального статусу. Це, в свою чергу,

ставить питання про момент появи потерпілого у кримінальному провадженні. Слід

наголосити, що поширеною практикою застосування положень КПК від 1960 р. було

запізніле визнання особи потерпілим, яке мало місце наприкінці досудового

180

слідства, що призводило до обмеження прав цих учасників кримінального процесу,

яке критикувалося такими провідними вітчизняними ученими, як О. В. Капліна,

О. Г. Шило та ін. [116, с. 266; 117, с. 44]. Одним із варіантів розв’язання цієї

проблеми була пропозиція В. С. Зеленецького та Л. М. Лобойка моментом визнання

особи потерпілим вважати момент звернення жертви злочину до правоохоронних

органів за захистом (із заявою про вчинений злочин) [95, с. 50]. Зрештою, саме ця

пропозиція знайшла втілення у ч. 2 ст. 55 КПК, відповідно до якої положення щодо

набуття статусу цим учасником кримінального провадження сформульовані більш

імперативно, ніж у КПК від 1960 р. Вони передбачають альтернативу у визнанні

особи потерпілим: (1) одночасно з поданням заяви про вчинення щодо неї

кримінального правопорушення (коли відповідну заяву подає сама особа, яка

постраждала внаслідок кримінального правопорушення) і (2) з моменту подання

заяви про залучення її до провадження як потерпілого.

В межах першого з цих варіантів прокурор перевіряє своєчасність отримання

особою відповідного статусу шляхом співставлення моментів звернення із заявою і

набуття прав потерпілого. На перший погляд, можна дійти висновку, що момент

початку кримінального провадження і появи у ньому потерпілого збігаються. Проте

догматичне тлумачення вказаних положень закону доводить, що потерпілий у

кримінальному провадженні може з’явитися навіть ще до його початку. Так,

виходячи із положень ст. 214 КПК, досудове розслідування розпочинається не із

моменту подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення, а

з моменту внесення відповідних відомостей до ЄРДР, що може мати місце протягом

24 годин після надходження заяви або повідомлення про вчинене кримінальне

правопорушення. Проте права і обов’язки потерпілого, як це випливає із зазначених

положень ч. 2 ст. 55 КПК, виникають в особи з моменту подання заяви про вчинення

щодо неї кримінального правопорушення, що відбувається раніше, ніж відповідні

відомості внесені до ЄРДР. Натомість ч. 1 ст. 55 КПК Украни веде мову про

«потерпілого у кримінальному провадженні», тобто вказана категорія може існувати

лише у кримінальному провадженні і у зв’язку із ним. Тобто, потерпілий як учасник

кримінального провадження може з’явитися тільки після його початку або

181

одночасно з цим, але аж ніяк не раніше. Можна констатувати, що між ст. ст. 55 і 214

КПК існує колізія. Пропонуємо усунути її, передбачивши у ч. 2 ст. 55 КПК, що

права і обов’язки потерпілого виникають у особи з моменту початку досудового

розслідування відповідно до ст. 214 КПК, або з моменту подання заяви про

залучення її до провадження як потерпілого.

Прокурор повинен враховувати, що набуття статусу потерпілого передбачає

наявність певних підстав (передумов). До їх числа дослідники відносять матеріальні

та процесуальні, розглядаючи перші як фактичні дані, що свідчать про певні

обставини, які можуть стати вихідним пунктом для набуття особою статусу

учасника кримінального провадження, а другі – як певні дії або рішення органів

розслідування [101, с. 91]. Також їх поділяють на фактичні (ті, що ґрунтуються на

фактичних даних) та формальні (ґрунтуються на передбаченій законодавством

процесуальній формі наділення особи процесуальним статусом) підстави [49, с. 59].

Вказується, що з урахуванням законодавчих змін 2012 р. слідчий, прокурор наразі

не встановлює наявність або відсутність підстав для визнання особи потерпілим, цей

процес автоматично починається з моменту подання особою заяви про вчинення

проти неї кримінального правопорушення тощо [335, с. 42]. На наш погляд, останні

погляди недостатньо обґрунтовані, оскільки законодавець чітко вказує як на

випадки визнання особи потерпілим, так і на можливість відмови у набутті цього

статусу, тому відповідні підстави існують об’єктивно і є формально закріпленими. В

аспекті здійснення прокурорського нагляду вважаємо за доцільне виокремлення

об’єктивної і суб’єктивної передумов набуття статусу потерпілого.

Так, об’єктивна, або фактична підстава набуття статусу потерпілого визначена

у ч. 1 ст. 55 КПК, відповідно до якої потерпілим у кримінальному провадженні може

бути фізична особа, якій кримінальним правопорушенням завдано моральної,

фізичної або майнової шкоди, а також юридична особа, якій кримінальним

правопорушенням завдано майнової шкоди. Саме заподіяння відповідної шкоди

внаслідок кримінального правопорушення є об’єктивною підставою для визнання

особи потерпілим [120, с. 80]. Разом з тим, прокурор повинен враховувати, що на

початковому етапі досудового розслідування неможливо відразу встановити факт

182

спричинення шкоди потерпілому, оскільки це може бути достовірно з'ясовано тільки

в процесі здійснення кримінального провадження [308, с. 70]. Тож в більшості

випадків для визнання особи потерпілим факт заподіяння такої шкоди презюмується

на підставі заяви такої особи. Під час подальшого ходу досудового розслідування, у

разі встановлення її відсутності, підлягає застосуванню ч. 5 ст. 55 КПК, відповідно

до якої за наявності очевидних та достатніх підстав вважати, що заява, повідомлення

про кримінальне правопорушення або заява про залучення до провадження як

потерпілого подана особою, якій не завдано шкоди, слідчий або прокурор виносить

вмотивовану постанову про відмову у визнанні потерпілим. Тож прокурор повинен

оцінити обґрунтованість як набуття статусу потерпілого, так і відмови у цьому.

Разом з тим, прокурор має враховувати, що ситуація відмови у визнанні особи

потерпілим законодавчо врегульована недостатньо. Так, Ю. П. Аленін і І. В. Гловюк

звертають увагу на те, що спеціальної норми про строки вручення або направлення

заінтересованій особі копії такої постанови КПК не містить [3, с. 115]. Оскільки це

не забезпечує поінформованості потерпілого про розгляд поданої ним заяви та

перешкоджає реалізації наданого йому права на оскарження, пропонується

встановити строк протягом 24 годин із моменту прийняття заяви, протягом якого

слідчий, прокурор зобов’язані направити або вручити особі копію постанови про

відмову у визнанні її потерпілим [335, с. 40]. Ця пропозиція виглядає дещо

суперечливою, адже повʼязує направлення або вручення постанови не з прийняттям

рішення про відмову у визнанні особи потерпілим, а з поданням нею відповідної

заяви. Крім того, вона встановлює надто стислі строки для перевірки факту

заподіяння потерпілому шкоди і не враховує ситуацій, коли відсутність підстави для

визнання потерпілим з’ясовується на більш пізніх етапах досудового розслідування.

За існуючого порядку прокурор має перевіряти своєчасність направлення такої

постанови, керуючись категорією «розумні строки».

Суб’єктивна передумова набуття статусу потерпілого пов’язана із необхідністю

волевиявлення на це особи. Тож перевірці з боку прокурора підлягає додержання

положень ч. 7 ст. 55 КПК, відповідно до якої, якщо особа не подала заяву про

вчинення щодо неї кримінального правопорушення або заяву про залучення її до

183

провадження як потерпілого, то слідчий, прокурор, суд має право визнати особу

потерпілою лише за її письмовою згодою. Тобто набуття статусу потерпілого

всупереч волі особи не допускається, і право постраждалої особи ставати учасником

кримінального провадження-потерпілим, чи ні, має бути забезпечене прокурором.

Проведене нами анкетування засвідчило, що на забезпечення прав і законних

інтересів потерпілого на початковому етапі досудового розслідування звертають

увагу абсолютна більшість (98,76 %) прокурорів. На їх думку, таке забезпечення

полягає передусім у: повноті внесення відомостей до ЄРДР, правильності правової

кваліфікації, врученні потерпілому пам'ятки про процесуальні права та обов'язки, їх

роз'ясненні, реалізації положень ст.ст. 55, 56 КПК, виявленні прокурором та

усуненні їх порушень; невідкладному від моменту внесення відомостей до ЄРДР

проведенні детального допиту потерпілого, забезпеченні можливості надати докази,

своєчасному проведенні першочергових слідчих дій, призначенні експертиз;

забезпеченні відшкодування завданих злочином збитків, арешті майна, застосуванні

інших необхідних заходів забезпечення кримінального провадження; повноті та

своєчасності розгляду клопотань (заяв) потерпілого (див. Додаток А).

Поряд із додержанням вимог закону щодо набуття потерпілим процесуального

статусу, прокурор має забезпечити реалізацію інших його прав, передбачених ст. 56

КПК. З огляду на те, що здійснення більшості із їх переліку на початковому етапі

досудового розслідування є факультативним і залежить від обставин кримінального

провадження, більш детально зупинимося лише на одному з них, яке безумовно має

бути реалізоване на цьому етапі, а саме бути повідомленим про свої права та

обов’язки, передбачені КПК (п. 1 ч. 1 ст. 56 КПК). Для цього прокурор має

встановити факт роз’яснення потерпілому його прав. Новацією КПК, спрямованою

на реалізацію даного права, є передбачення необхідності вручати потерпілому

пам’ятку про процесуальні права та обов’язки. Для встановлення факту такого

вручення копія пам’ятки з відміткою про її отримання і розуміння її змісту

(підписом потерпілого) повинна зберігатися у матеріалах кримінального

провадження і перевірятися прокурором. У разі встановлення факту невиконання

відповідного обов’язку особою, яка прийняла заяву про вчинення кримінального

184

правопорушення, прокурор має самостійно роз’яснити потерпілому його

процесуальні прав і обов’язки та вручити йому відповідну пам’ятку.

Крім того, вважаємо слушними пропозиції закріпити у КПК обов’язок слідчого,

прокурора роз’яснити особі, якій кримінальним правопорушенням завдано шкоди,

переваги набуття процесуального статусу потерпілого порівняно із статусом свідка,

а в разі відмови особи брати участь у провадженні в якості потерпілого – покласти

обов’язок на слідчого, прокурора в кожному провадженні з’ясовувати причини такої

відмови, що сприятиме попередженню протиправного впливу на потерпілого з боку

сторони захисту [335, с. 206]. Разом з тим, прокурору слід враховувати, що надання

особою відповідних роз’яснень є її правом, а не обов’язком, і будь-який примус

щодо набуття статусу потерпілого, як і відмови від нього, не допускається.

Важливе значення на цьому етапі має і забезпечення права потерпілого на

безпеку. На думку дослідників, забезпечуючи право потерпілого на безпеку,

прокурор, перш за все, вживає заходів до попередження порушень закону та

усунення причин та умов, що їм сприяли, чим створює передумови для підтримання

і збереження стану захищеності потерпілого під час участі у кримінальному

судочинстві [121, с. 277]. Варто наголосити, що вказаний аспект діяльності

прокурора виходить за межі забезпечення суто прав потерпілого, оскільки часто

стосується і захисту заявників та свідків. За даними, які наводяться у науковій

юридичній літературі, вплив на потерпілих та свідків має місце мало не в кожній

другій кримінальній справі, а стан незахищеності цих учасників процесу обумовлює

і неможливість здійснення правосуддя на засадах змагальності [60, с. 407]. Хоча

проблема забезпечення безпеки потерпілих і свідків виходить за межі початкового

етапу досудового розслідування, науковці нагошують на необхідності вжиття

заходів щодо її вирішення вже на етапі проведення першочергових оперативно-

розшукових й інших заходів після одержання інформації про вчинений злочин [326,

с. 152]. Таким чином, у полі зору прокурора на початковому етапі має перебувати

захист безпеки потерпілих, свідків і заявників за наявності для цього підстав.

Як зазначалося вище, факультативним суб’єктом, чиї права на початковому

етапі досудового розслідування має захищати прокурор, виступає заявник. Різниця

185

між потерпілим та заявником полягає у тому, що потерпілим є особа, яка подала

заяву про вчинення кримінального правопорушення щодо неї, а заявник – це особа,

яка звернулася із заявою або повідомленням про кримінальне правопорушення, але

це кримінальне правопорушення вчинено не щодо неї, а відносно іншої особи [163,

с. 200]. Отже, забезпечення прав заявника здійснюється прокурором у тому разі,

коли він виступає самостійним учасником кримінального провадження, а в інших

випадках здійснюється у контексті захисту прав потерпілого.

Перевірці прокурора підлягає додержання таких прав заявника, визначених у ч.

2 ст. 60 КПК, як: 1) отримати від органу, до якого він подав заяву, документ, що

підтверджує її прийняття і реєстрацію; 2) подавати на підтвердження своєї заяви

речі і документи; 3) отримати інформацію про закінчення досудового розслідування.

На початковому етапі досудового розслідування реалізується перші два права

заявника. Порядок реалізації першого з них визначається відомчими актами органів

досудового розслідування. Так, виходячи із п. 3.6 Інструкції, додержання вказаного

права заявника з боку ОВС встановлюється прокурором на основі вивчення ЖЄО та

талону-повідомлення, наданого заявнику. Право заявника подавати на

підтвердження своєї заяви речі і документи є предметом дискусій серед правників.

Одні автори вважають, що предмети та документи, що надаються заявником,

повинні відповідати вимогам ст. ст. 98 та 99 КПК [163, с. 201]. На противагу їм

Д. В. Філін стверджує, що заявник ніяк не зв’язаний формою документа і часом його

складання. Заявник може надати будь-який наявний у нього документ, якщо він

вважає, що такий документ підтверджує відомості, викладені ним у заяві [348].

Вважаємо, що перевіряючи додержання уповноваженими особами даного права

заявника, прокурор повинен оцінювати насамперед повноту прийняття наданих ним

речей і документів та їх оформлення, а вже потім – їх правову оцінку та залучення

до матеріалів кримінального провадження в якості доказів.

Важливим правом заявника, яке, однак, не знайшло закріплення у ч. 2 ст. 60

КПК, є його право на оскарження бездіяльності слідчого, прокурора, яка полягає у

невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання

заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення. Можна вважати, що в

186

закріпленні даного права на оскарження збереглася практика оскарження рішень

щодо порушення кримінальної справи, що передбачалася КПК від 1960 р., проте

лише в частині оскарження рішення про відмову в порушенні кримінальної справи,

оскільки внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР

оскарженню не підлягає. При цьому законодавець пішов далі і підтримав пропозиції

щодо надання права на оскарження необґрунтованої відмови у прийнятті та

реєстрації заяви, повідомлення чи іншої інформації про вчинений злочин, які

висловлювалися в попередній період [65, с. 114; 134, с. 10].

Відповідне право заявника передбачене у п. 1 ч. 1 ст. 303 КПК, однак ці норми

сформульовані не досить чітко, оскільки стосуються низки процесуальних рішень,

передбачаючи декілька суб’єктів оскарження, серед яких згадуються потерпілий,

його представник чи законний представник, підозрюваний, його захисник чи

законний представник, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється

провадження, володілець тимчасово вилученого майна. Вважаємо, що розглядуване

право на початковому етапі досудового розслідування стосується передусім

заявника, причому як заявника-потерпілого, так і заявника, якому кримінальним

правопорушенням шкода не була завдана, і, відповідно, його представника чи

законного представника. Оскарження досліджуваної бездіяльності іншими

суб’єктами об’єктивно неможливе через відсутність кримінального провадження, в

якому вони могли б отримати відповідний процесуальний статус.

У здійсненні такого оскарження до слідчого судді виявляється реалізація

судового контролю за початком досудового розслідування, який є гарантією прав і

свобод людини і громадянина [131, с. 488]. Крім того, кількість і характер скарг на

незаконні дії на цьому етапі, на думку вчених, є барометром, що чутко реагує на

стан законності на початковому етапі досудового розслідування [371, с. 3]. Хоча

таке оскарження здійснюється в судовому порядку, прокурор має брати активну

участь у забезпеченні реалізації цього права заявника, керуючись правилами ч. 2 ст.

305 КПК, які надають йому можливість самостійно скасувати відповідне рішення,

припинити бездіяльність, які оскаржуються. У компетенції прокурора знаходиться

як внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, так і надання

187

відповідних вказівок слідчому, що тягне за собою закриття провадження за скаргою.

Слід погодитися із думкою, що якнайширше задіяння прокурорів усіх рівнів у

розгляді і вирішенні скарг потерпілого сприятиме більш повному, ефективному і,

що дуже важливо, оперативному забезпеченню його прав і законних інтересів,

усуненню порушень цих прав і притягненню до відповідальності винних у цьому

осіб, в тому числі, і з середовища прокурорсько-слідчих працівників [183, с. 149]. І

хоча розгляд подібних скарг прокурорами заперечується окремими дослідниками,

які з посиланням на практику ЄСПЛ доводять, що статус прокурора не надає

достатньої гарантії для незалежного та безстороннього розгляду скарг заявника [21,

с. 335], у цьому, як слушно вказує А. Р. Тумянянц, виявляється оптимальне

співвідношення прокурорського нагляду і судового контролю, за якого

прокурорський нагляд буде начебто першою інстанцією, яка розглядає колізійні

питання, що виникають у ході досудового провадження [341, с. 216].

Разом з тим, проблема вбачається у відсутності механізму залучення прокурора

до вирішення відповідної скарги, через що прокурор може просто не знати про

наявність факту бездіяльності слідчого щодо невнесення відомостей до ЄРДР і

подачу скарги з цього приводу. З огляду на це, пропонуємо закріпити порядок, коли

копія такої скарги після її надходження до слідчого судді повинна направлятися

прокуророві, який завдяки цьому до моменту її розгляду слідчим суддею матиме час

вивчити питання і вжити заходів до усунення порушення. Одночасно таким чином

прокурор буде повідомлений про розгляд скарги, чим забезпечуватиметься

виконання вимог ч. 3 ст. 306 КПК щодо його участі при розгляді скарги.

Попри те, що відсутність слідчого чи прокурора не є перешкодою для розгляду

скарги (ч. 3 ст. 306 КПК), вважаємо присутність прокурора при розгляді скарги

об’єктивно необхідною, адже завдяки цьому він отримає необхідну інформацію про

факти невнесення даних про кримінальне правопорушення до ЄРДР, а також зі

свого боку надасть необхідні пояснення щодо причин, з яких склалася така ситуація.

Крім того, в разі задоволення слідчим суддею скарги саме на прокурора має бути

покладено обов’язок внести відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР,

адже слідчий суддя таким правом не наділений. Інший варіант означав би

188

здійснення останнім невластивої суду функції обвинувачення [292, с. 152].

Присутність прокурора при розгляді скарги є важливою і з тієї точки зору, що згідно

із ч. 3 ст. 307 КПК ухвала слідчого судді за результатами розгляду скарги на

рішення, дію чи бездіяльність слідчого чи прокурора не може бути оскаржена.

Таким чином, законодавець вирішив спірне питання щодо можливості прийняття

судом апеляційної інстанції рішення по справам за скаргами на рішення щодо

порушення кримінальної справи, яке існувало в попередній період [286, с. 93].

Однак і в рішенні слідчого судді з даного питання не виключаються помилки. Тому

в разі, коли слідчий суддя відмовляє у задоволенні скарги, прокурор може оцінити

обґрунтованість заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення за власним

внутрішнім переконанням і прийняти рішення про внесення відомостей до ЄРДР.

З огляду на це, вбачається за доцільне установити в ч. 4 ст. 214 КПК обов’язок

слідчого, прокурора, у разі не внесення відомостей про злочин до ЄРДР, повідомити

про це заявника невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви,

повідомлення, з роз’ясненням права на оскарження прийнятого рішення до суду.

Крім того, закріпити це ж положення у відомчих інструкціях, зазначивши що заяви,

повідомлення, які не містять об’єктивних даних про вчинений злочин,

розглядаються на підставі ЗУ «Про звернення громадян» [214, с. 29].

189

ВИСНОВКИ

На підставі проведеного у роботі теоретичного узагальнення формулюється

вирішення наукового завдання щодо розробки теоретичних, правових і

організаційно-методичних основ прокурорського нагляду за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування, таким чином:

1. Прокурорський нагляд є основним засобом забезпечення законності на

початковому етапі досудового розслідування. Йому притаманні власні предмет,

об’єкти, завдання, суб’єкти та специфічні методи і засоби здійснення, зумовлені

особливим порядком правовідносин, що складаються на початку досудового

розслідування. Це дозволяє розглядати діяльність прокурора на даному етапі як

відносно відокремлений напрям в межах конституційної функції прокуратури з

організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення

відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за

негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

Особливістю розглядуваного прокурорського нагляду є його хронологічні межі,

оскільки наглядова діяльність прокурора на цьому етапі передує початку досудового

розслідування і пов’язана із отриманням інформації про вчинене кримінальне

правопорушення у будь-який встановлений законом спосіб. Таким чином, вона

передує внесенню відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР задля

забезпечення належних процесуальних і організаційних умов для початку

досудового розслідування. Граничною її межею можна вважати повідомлення особі

про підозру, з моменту якого відлічуються строки досудового розслідування.

3. Предмет прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому

етапі досудового розслідування з фактичного боку визначається критеріями або

умовами, наявність або відсутність яких зумовлює оцінку прокурором стану

законності у відповідній сфері. Об’єктами прокурорського нагляду є органи

досудового розслідування та оперативні підрозділи, їх службові особи, передусім

слідчий та керівник органу досудового розслідування, а також інші органи і

посадові особи, уповноважені законом на здійснення певних дій, що стосуються

190

початку досудового розслідування. Конкретний перелік та найменування цих

об’єктів розрізняється залежно від органу досудового розслідування, робота якого

перевіряється. Найбільш широким він є в ОВС, які з огляду на обсяг здійснюваної

роботи із прийняття, обліку та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення варто визначити як основний об’єкт прокурорського нагляду в

досліджуваній сфері. Перелік осіб, уповноважених на вчинення тих чи інших дій на

початковому етапі досудового розслідування, потребує законодавчої конкретизації.

Суб’єктом прокурорського нагляду є прокурор, визначений керівником органу

прокуратури як процесуальний керівник відповідного досудового розслідування, а

також прокурор, на якого покладеного обов’язок зі здійснення нагляду за

законністю приймання та реєстрації заяв та повідомлень про кримінальні

правопорушення, внесення інформації щодо них до ЄРДР. Оскільки процесуальний

керівник призначається вже після внесення відомостей про кримінальне

правопорушення до ЄРДР, необхідно передбачити здійснення перевірок виконання

вимог закону при прийманні та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення як окремий напрям розподілу службових обов’язків, що

покладається безпосередньо на одного із заступників керівника органу прокуратури,

або на уповноваженого прокурора, який має високі професійні якості та досвід

роботи на напрямі процесуального керівництва не менше 3 років.

Окремими завданнями прокурорського нагляду на початковому етапі

досудового розслідування, які відображають його сутність і дають змогу визначити

ефективність, є забезпечення: (1) своєчасності початку досудового розслідування;

(2) виконання уповноваженими органами і їх посадовими особами покладених на

них обов’язків на початковому етапі досудового розслідування; (3) додержання прав

і законних інтересів особи на початковому етапі досудового розслідування.

4. Правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування складають положення Конституції

України, міжнародних договорів, законів України, а також підзаконних і відомчих

актів, які регламентують правовідносини, що складаються у зв’язку із початком

досудового розслідування, та здійсненням прокурорського нагляду за його

191

законністю. Значну роль у врегулюванні цих питань відіграють відомчі акти

прокуратури та органів досудового розслідування, що зумовлює необхідність

включити їх до правових основ досліджуваного нагляду.

Національна модель прокурорського нагляду за законністю на початковому

етапі досудового розслідування повинна будуватися на основі міжнародних

стандартів, до яких можна віднести такі: (1) можливість порушення кримінального

провадження безпосередньо прокурором або з його відома; (2) здійснення

прокурором нагляду за законністю порушення кримінального провадження у тих

випадках, коли таке рішення приймається не ним, а іншим органом; (3) наявність у

прокурора дискреційних функцій щодо продовження або припинення кримінального

провадження за відповідних підстав; (4) забезпечення прокурором прав учасників

кримінального провадження – підозрюваного та потерпілого – на початковому етапі

кримінального провадження; (5) зобов’язання встановлювати обґрунтованість

порушення і продовження кримінального провадження, а також припинити такі дії

за відсутності доказів; (6) вжиття прокурором заходів до швидкого і повного

проведення розслідування, в т. ч. шляхом визначення підслідності та взаємодії із

органами розслідування. В цілому вітчизняне законодавство гармонізоване з цими

положеннями, проте практика їх застосування залишається проблемною.

Важливе значення у забезпеченні ефективності прокурорсько-наглядової

практики у досліджуваній сфері відіграє методичне забезпечення, яке складають

відповідні методичні рекомендації, інформаційні листи, інші матеріали ГПУ та

регіональних прокуратур. Існує потреба в удосконаленні методичних рекомендацій,

присвячених питанням реалізації прокурорської діяльності на початковому етапі

досудового розслідування, проведенню відповідних наглядових перевірок,

підготовці і направленні до місцевих прокуратур листів про позитивний досвід

роботи на цьому напрямі, а також систематичному проведенні навчальних занять та

інших форм підвищення кваліфікації прокурорів, які здійснюють нагляд за

законністю на початковому етапі досудового розслідування.

5. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням закону на

початковому етапі досудового розслідування – це передбачені нормами

192

кримінального процесуального законодавства юридичні обов’язки, здійснюючи які

за наявності передбачених законом підстав прокурор справляє владно-розпорядчий

вплив на органи досудового розслідування з метою додержання належного

процесуального порядку початку кримінального провадження, а також прав й

законних інтересів його учасників. Вони мають всі загальні характерні риси

повноважень прокурора у кримінальному провадженні, однак характеризуються

деякими обмеженнями в обсязі правових засобів, які можуть використовуватися

прокурором, зумовлені специфікою початкового етапу досудового розслідування.

Суттєвою проблемою є те, що до моменту внесення відомостей про

кримінальне правопорушення до ЄРДР прокурорсько-наглядова діяльність на

законодавчому рівні ніяк не регламентується, тому реалізація прокурором

повноважень щодо перевірки законності приймання, обліку та реєстрації заяв і

повідомлень про кримінальні правопорушення, внесення їх до ЄРДР формально

відбувається поза законом і її результати можуть бути поставлені під сумнів. З

огляду на це необхідно передбачити на рівні КПК та/або ЗУ «Про прокуратуру»

повноваження прокурора щодо проведення щомісячних перевірок додержання

закону щодо приймання, реєстрації, розгляду й вирішення заяв та повідомлень про

кримінальні правопорушення та можливості реалізації інших дій до моменту

внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР.

Систему повноважень прокурора на початковому етапі досудового

розслідування та правові засоби, які їм кореспондують, можна поділити на такі

групи: (1) залежно від урахування специфіки початкового етапу досудового

розслідування: а) ті, що реалізуються виключно на початковому етапі досудового

розслідування (пункти 1 та 3 ч. 2 ст. 36, ч. 4 ст. 214, ч. 5 ст. 216, ч. 2 ст. 218, ч. 3 ст.

218, ч. 5 ст. 218 КПК), та б) ті, що можуть реалізуватися як на початковому, так і на

інших етапах досудового розслідування (пункти 2, 4-10 ч. 2 ст. 36, ч. 5 ст. 36, ч. 5 ст.

217, ч. 6 ст. 218, ч. 1 ст. 222 КПК) та (2) залежно від спрямованості – спрямовані на:

а) виявлення порушень закону та б) усунення порушень закону.

6. Основним засобом виявлення порушень закону на початковому етапі

досудового розслідування є прокурорська перевірка. Специфікою початкового етапу

193

досудового розслідування зумовлені такі різновиди перевірок: (1) періодичні

(чергові) щомісячні перевірки додержання вимог закону при прийманні, реєстрації,

розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення, своєчасності внесення щодо них відомостей до ЄРДР;

(2) поточні перевірки додержання законності на початковому етапі досудового

розслідування в межах здійснення процесуального керівництва ним; (3) перевірки за

скаргами учасників кримінального провадження про порушення з боку слідчого.

Основними засобами усунення порушень законів (актами прокурорського

реагування) на початковому етапі досудового розслідування виступають постанови

та вказівки прокурора. Їх застосування залежить від конкретних питань, що

виникають перед прокурором при здійсненні нагляду. В той же час, закон не надає

прокуророві дієвих правових засобів щодо ініціювання притягнення службових осіб

органів досудового розслідування до відповідальності (в т.ч. і дисциплінарної) за

допущені на початковому етапі досудового розслідування порушення закону.

7. Перевіряючи додержання законів у сфері внесення даних до ЄРДР прокурор

має перевірити законність кожної зі складових цього процесу, якими є: прийняття

заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення; їх облік і реєстрація; внесення

до ЄРДР. На кожному з цих етапів прокурор має з’ясовувати додержання вимог

повноти, безперервності і оперативності, належного суб’єкта вчинення відповідних

дій. Особливості цього напряму прокурорського нагляду визначаються тим, що в

органах досудового розслідування існує подвійна, або дворівнева, система обліку і

реєстрації відповідних даних: відомча і міжвідомча. Тому прокурор має

встановлювати відповідність між надходженням заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення і їх внесенням до ЄРДР на двох рівнях, а саме: а) між тими заявами

і повідомленнями, які надходять до відповідного органу, і системою

внутрішньовідомчого обліку; б) відомчим і міжвідомчим рівнями обліку.

8. Обґрунтованість початку досудового розслідування (внесення даних про

кримінальне правопорушення до ЄРДР) складає наявність підстави і приводу для

цього, які співвідносяться як достатні дані, що вказують на наявність ознак складу

кримінального правопорушення у певній події, та джерела, що їх містять. Перевірка

194

прокурором обґрунтованості початку досудового розслідування спрямована як на

виявлення прихованих від реєстрації кримінальних правопорушень, так і виявлення

кримінальних проваджень, розпочатих без достатніх приводів і підстав.

Практика застосування КПК показує, що проблема ухилення від обліку

кримінальних правопорушень відійшла на другий план порівняно із кількість

безпідставно розпочатих кримінальних проваджень, які в подальшому підлягають

закриттю. Для її розв’язання уявляється доцільним: 1) передбачити у ст. 214 КПК

перелік приводів, а також конкретизувати підставу до початку досудового

розслідування; 2) запровадити інститут кримінальних проступків, покликаний

розвантажити діяльність слідчих і прокурора щодо розслідування злочинів

невеликої тяжкості; 3) передбачити можливість прийняття рішення про відмову у

початку досудового розслідування в разі відсутності підстави для цього. Таке

рішення може прийматися лише в разі очевидної відсутності ознак кримінального

правопорушення і оформлюватися постановою, яка може бути предметом

оскарження з боку заявника (потерпілого) до слідчого судді.

9. Здійснення прокурором організації і процесуального керівництва досудовим

розслідуванням на початковому його етапі реалізується у двох напрямах. Першим із

них є контроль за недопущенням здійснення розслідування до внесення відомостей

до ЄРДР або без такого внесення, який передбачає як нагляд за тим, щоб

процесуальні дії не здійснювалися до початку досудового розслідування, так і

перевірку додержання закону при застосуванні винятків із цього правила, до яких

належать проведення ОМП та початок досудового розслідування у разі, коли внести

дані про нього до ЄРДР не є можливим. Іншим напрямом діяльності прокурора є

вжиття заходів до оперативного початку досудового розслідування, здійснення на

початковому його етапі всіх необхідних дій для подальшого ефективного ведення

кримінального провадження. Оскільки початок досудового розслідування,

призначення слідчого і прокурора-процесуального керівника у кримінальному

провадженні є взаємозалежними, варто максимально синхронізувати їх у часі.

10. Важливим відносно самостійним напрямом прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування є

195

забезпечення прав і законних інтересів учасників кримінального провадження:

підозрюваного та потерпілого, а також заявника, якщо він не виступає потерпілим.

Прокурор повинен перевірити своєчасність і обґрунтованість надання вказаним

особам відповідного процесуального статусу, а також додержання органами

досудового розслідування та іншими уповноваженими особами прав вказаних

суб’єктів, насамперед, щодо роз’яснення їх прав та обов’язків, та забезпечення їх

реалізації на початковому етапі досудового розслідування.

Забезпечення прав підозрюваного, яке займає пріоритетне місце у структурі

правозахисної діяльності прокурора на початковому етапі досудового

розслідування, стосується передусім забезпечення прав особи, затриманої за

підозрою у вчиненні кримінального правопорушення, оскільки інші підстави

набуття статусу підозрюваного виходять за межі розглядуваного етапу. Підвищенню

ефективності прокурорського нагляду у цій сфері слугуватиме конкретизація у КПК

кореляції моменту затримання із початком досудового розслідування, і

передбачення можливості проведення затримання до або одночасно із внесенням

відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР. В аспекті забезпечення прав

потерпілого прокурор повинен встановити наявність об’єктивних та суб’єктивних

передумов набуття особою статусу потерпілого, а в разі встановлення

обґрунтованості відповідного рішення – винести постанову про відмову у визнанні

особи потерпілим. Факультативним суб’єктом, чиї права на початковому етапі

досудового розслідування має захищати прокурор, виступає заявник.

11. З метою удосконалення правової регламентації прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування пропонується:

1) внести до Конституції України в якості окремої статті положення, згідно з

яким держава гарантує ініціювання і проведення за кожним фактом вчинення

кримінального правопорушення кримінального провадження, захист і поновлення

порушених кримінальними правопорушеннями прав потерпілих від них осіб у

порядку, встановленому законом;

2) передбачити у ч. 2 ст. 36 КПК пункт 1-2 такого змісту: «перевіряти

виконання вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах

196

досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, з

цією метою не рідше одного разу на місяць проводити в органах досудового

розслідування перевірки, витребовувати дані з органів державної влади та органів

місцевого самоврядування»;

3) у ст. ст. 37 та 214 КПК закріпити, що призначення процесуального керівника

має бути невідкладним і відбуватися не пізніше 24 годин з моменту надходження

повідомлення слідчого про початок досудового розслідування, а в разі, коли

досудове розслідування розпочинається прокурором – моменту внесення даних про

кримінальне правопорушення до ЄРДР;

4) доповнити положення п. 1 ч. 2 ст. 39 КПК, виклавши його у такій редакції:

«починати досудове розслідування за наявності підстав, передбачених цим

Кодексом, визначати слідчого (слідчих), який здійснюватиме досудове

розслідування, а у випадках здійснення досудового розслідування слідчою групою -

визначати старшого слідчої групи, який керуватиме діями інших слідчих»;

5) доповнити ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про прокуратуру» пунктом 7-1 такого змісту: «за

погодженням з керівниками органів досудового розслідування затверджує

Положення про порядок ведення ЄРДР та забезпечує його ведення органами

досудового розслідування»;

6) передбачити у ч. 2 ст. 55 КПК, що права і обов’язки потерпілого виникають у

особи з моменту початку досудового розслідування відповідно до ст. 214 КПК, або з

моменту подання заяви про залучення її до провадження як потерпілого;

7) у ст. 217 КПК передбачити, що при встановленні факту здійснення

досудового розслідування стосовно аналогічних правопорушень (дублікатів), заяви і

повідомлення про які надійшли з різних джерел, прокурор, керівник прокуратури

об’єднує такі матеріали в одне провадження;

8) закріпити у ч. 3 ст. 214 КПК вказівку на можливість проведення у

невідкладних випадках до внесення відомостей до ЄРДР не лише огляду місця події,

а й речей і документів, трупа, огляду житла у випадках, коли це не потребує

отримання дозволу слідчого судді, а також можливість призначення судово-

медичної експертизи за наслідками огляду трупа.

197

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Акты прокурорского надзора / А. Х. Казарина, А. И. Паничев,

Ю. И. Скуратов, 3. В.Чечеткина и др.; под ред. Ю. И. Скуратова. Москва: Юрисгь,

1997. 280 с.

2. Аленін Ю. П. Особливості початку досудового розслідування за новим КПК

України (позитивні і негативні аспекти). Наук. праці Нац. ун-ту «Одеська юридична

академія». Т. ХІ. Одеса : Юрид. л-ра, 2012. С. 395-403.

3. Аленін Ю. П., Гловюк І. В. Потерпілий у кримінальному провадженні: деякі

питання. Право України. 2013. № 11. С. 112–119

4. Аленин Ю. П. Процессуальные особенности производства следственных

действий. Київ: Центрально-Украинское издательство, 2002. 264 с.

5. Аленін Ю. П. Початок досудового розслідування за КПК України 2012 року.

Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2013. № 1. С. 198-203

6. Аленін Ю. П. Шляхи вдосконалення початку досудового розслідування.

Наук. праці Націон. ун-ту «Одеська юридична академія». 2013. С. 175-184.

7. Андрушко П. Встановлення відсутності події кримінального

правопорушення як підстава закриття кримінального провадження (Окремі

кримінально-правові та кримінально-процесуальні аспекти застосування): частина

II. Вісник прокуратури. 2014. № 8. С. 66-80.

8. Андрушко П. Встановлення відсутності події кримінального

правопорушення як підстава закриття кримінального провадження (Окремі

кримінально-правові та крмінально-процесуальні аспекти застосування): частина VI.

Вісник прокуратури. 2014. № 12. С. 47-57

9. Андрушко П. П. Встановлення відсутності події кримінального

правопорушення як підстава закриття кримінального провадження: окремі

кримінально-правові та кримінально-процесуальні аспекти застосування. Вісник

кримінального судочинства. 2015. № 2. С. 114-122.

198

10. Бабич А. А. Особливості початку досудового розслідування кримінальних

правопорушень, учинених у Збройних силах України. Право і безпека. 2014. № 1.

С. 70-76.

11. Бабкова В. Проблеми здійснення прокурором наглядових повноважень у

формі процесуального керівництва під час проведення досудового розслідування.

Вісник Нац. акад. прокуратури України. 2012. № 3. С. 71-73.

12. Бабкова В. С. Координаційна діяльність прокуратури у сфері

кримінального провадження. Вісник Національної академії прокуратури України.

2014. № 1(спец. вип.). С. 13-19.

13. Багмет М. А. Рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях.

Уголовный процесс. 2006. № 6.

14. Бажанов М. И. Законность и обоснованность акта возбуждения уголовного

дела в советском уголовном процессе. Советское государство и право в период

развернутого строительства коммунизма: тезисы докл. науч. конф. (г. Воронеж).

Воронеж, 1962. С. 65–68

15. Байжанов О. Презумпція невинуватості та забезп ечення доведеності вини

як засада кримінального судочинства на початку досудового розслідування.

Актуальні питання кримінального процесуального законодавства України (Київ, 26

квітня 2013 року): збірник матеріалів міжвузівської наукової конференції. Київ:

Алерта, 2013. С. 56-60.

16. Бакаев Д. М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел.

Москва: Юрид. лит.,1979. 54 с.

17. Банчук О. А., ДмітрієваІ. О., СадоваЗ. М., ХавронюкМ. І. Реалізація нового

КПК України у 2013 році (моніторинговий звіт). Київ: ФОП Москаленко О. М.,

2013. 40 с.

18. Барабаш Т. Проблемні питання етапності досудового розслідування в

кримінальному провадженні України. Наукові записки Інституту законодавства

Верховної Ради України. 2013. № 5. С. 115-119.

19. Басков В. И. Курс прокурорского надзора : учеб. для студ. юрид. вузов и

фак. Москва: Зерцало, 1998. 480 с.

199

20. Берназ В. Д., Смоков С. М. Рішення слідчого (криміналістичний,

процесуальний та психологічний аспекти). Монографія. Одеса: Видавництво

Одеського юридичного інституту НУВС, 2005. 151 с.

21. Бєлкін М. Л. Актуальні питання оскарження постанов про порушення

кримінальної справи в світлі рішень Європейського суду з прав людини. Проблеми

кримінального права, процесу та криміналістики: Матеріали міжнар. наук.-практ.

конф. м. Одеса 9 жовт. 2009 р. Одеса, 2009. С. 335-338.

22. Богатирьов А. І. Оцінка доказів на стадії порушення кримінальної справи.

Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах :

міжнар. наук.-практ. конф., 5 листоп. 2010 р. / гол. оргкомітету С. М. Алфьоров.

Запоріжжя : Юрид. ін-т ДДУВС, 2010. Ч. 3. С. 10-12.

23. Большая советская энциклопедия (в 30-ти томах) / Гл. ред.

А. М. Прохоров. Москва: 3-е изд «Советская энциклопедия», 1978. Т. 30. 631 с.

24. Борисов В. І., Тютюгін В. І., Демидова Л. М. Кримінальний проступок:

концептуальні засади запровадження до національного законодавства. Вісник

Асоціації кримінального права. 2016. № 2. С. 129-142.

25. Бородин С. В. Разрешение вопроса о возбуждении уголовного дела.

Москва: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1970. 120 c.

26. Боруленков Ю. П. Доследственная проверка: за и против. Российский

следователь. 2013. № 19. С. 4-8.

27. Браверман Ю. І. Порушення кримінальної справи за новим Кримінально-

процесуальним кодексом України. Актуальні проблеми кримінального права,

процесу та криміналістики : матеріали IV міжнар. наук.-практ. конф., присвяч. 95-

річчю з дня народж. проф. М. В. Салтевського (1917-2009). Одеса : Фенікс, 2012. С.

280-282.

28. Броневицька О. М., Ханас В. А. Початковий етап слідчих дій у

розслідуванні злочинів, пов’язаних із торгівлею людьми. Митна справа. 2014. № 6.

Ч. 2. Кн. 1. С. 108-114

29. Буднікова Г. М. Кримінально-процесуальне затримання і гарантії прав

особи при його застосуванні. Актуальні проблеми розкриття та розслідування

200

злочинів у сучасних умовах : міжнар. наук.-практ. конф., 5 листоп. 2010 р. / гол.

оргкомітету С. М. Алфьоров. Запоріжжя : Юрид. ін-т ДДУВС, 2010. Ч. 3. С. 12-14.

30. Бурбика М. М. Координаційна діяльність органів прокуратури у сфері

протидії злочинності: організаційно-правові засади : монографія. Суми : СумДУ,

2011. 305 с.

31. Бущенко А. П. Коментар щодо відповідності проекту Кримінально-

процесуального кодексу України положенням Конституції України та Конвенції з

прав людини, що забезпечують права на свободу. Права людини та основні свободи

в проекті Кримінально-процесуального кодексу України. Харків: Фоліо, 2004. С. 21-

42.

32. Быков В. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

Законность. 2013. № 4. С. 49-53.

33. Быков Л. А., Квелидзе Г. А. Прокурорский надзор за исполнением законов

в деятельности органов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси,

1975. 189 с.

34. Вакулік О. А. Реформування кримінального процесуального законодавства

в частині регламентації початку досудового розслідування. Науковий вісник

Національної академії внутрішніх справ. 2013. № 4. С. 160-166.

35. Вакулік О. А. Порушення вимог законодавства під час приймання,

реєстрації, розгляду та вирішення заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення в органах внутрішніх справ. URL:

http://www.pravoznavec.com.ua/period/article/13633/%C2 (дата звернення: 06.08.2017).

36. Вапнярчук В. В. Процесуальне становище особи, яка провадить дізнання:

дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Харків, 2000. 199 с.

37. Вапнярчук В. В. Зразки кримінально-процессуальних документів: досудове

провадження / За науковою редакцією проф. Грошевого Ю. М. Харків: Видавець

СПД ФО Вапнярчук Н. М., 2006.464 с.

38. Варчук О. Г. Особливості початкового етапі розслідування діяльності

«конвертаційних центрів». Право і безпека. 2013. № 1. С. 106-109

201

39. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) /

Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. Київ; Ірпінь : ВТФ «Перун», 2005. 1728 с.

40. Веретенников Н. В. Обеспечение прокурором законности в стадии

возбуждения уголовного дела: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.09. Ростов-на-

Дону, 2009. 26 с.

41. Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Кримінального

процесуального кодексу України щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру

досудових розслідувань та підстав закриття кримінального провадження» № 6220.

URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61394 (дата звернення

26.06.2017).

42. Висновок правового управління Верховного Суду України на проект

Закону України про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу

України щодо прийняття заяв, повідомлень та іншої інформації про кримінальне

правопорушення та початку досудового розслідування. URL:

http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(print)/ (дата звернення 26.06.2017).

43. Висновок Судової палати у кримінальних справах ВСУ щодо питання про

початок кримінального провадження стосовно суддів, яке пов’язане із здійсненням

ними судочинства від 01.07.2013. URL: http://court.gov.ua/archive/39216/ (дата

звернення 26.06.2017)

44. Висновок щодо проекту КПК України на підставі експертизи Лорени

Бахмайєр-Вінтер, Джеремі МакБрайда та Еріка Сванідзе / Директорат з питань

правосуддя та захисту людської гідності. Страсбург, 2 листоп. 2011 р. 16 с. URL:

http://zib.com.ua/files/Ukrainian_translation_final_1.doc (дата звернення 16.03.2016).

45. Волобуєв А. Ф. Етапи розслідування в криміналістичній методиці. Вісник

Харківського національного університету внутрішніх справ. 1999. № 5. С. 28-37.

46. Волынская О. В. Правовой нигилизм следователя (к вопросу о

детерминантах уголовно-процессуальных ошибок и нарушений). Российский

следователь. 2006. № 5. С.18-22.

47. Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов: Изд-во

Саратов. ун-та, 1984. 151 с.

202

48. Гавріляк О. Ю. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

вимагань. Часопис Академії адвокатури України. 2013. № 3. URL:

http://nbuv.gov.ua/UJRN/Chaau_2013_3_7 (дата звернення 03.02.2016).

49. Галаган В. І., КалачоваО.М. Встановлення процесуального статусу

окремих осіб, які беруть участь у досудовому провадженні: монографія. Луганськ,

2012. 211 с.

50. Гапотченко Г. М. Процесуальні гарантії дотримання конституційних прав

громадянина України у разі порушення щодо нього кримінальної справи.

Процесуальні гарантії дотримання конституційних прав громадян у кримінальному

судочинстві. Донецьк : ДЮІ МВС при ДонНУ, 2005. С. 31-39.

51. Герасимова К. К . Явка с повинной. Социалистическая законность. 1975.

№ 8. С. 42-43

52. Геращенко О. С. Особливості проведення оперуповноваженими

розвідувального опитування на початковому етапі. Південноукраїнський правничий

часопис. 2013. № 3. С. 144-147.

53. Говорун Д. М. Реалізація принципу публічності під час реєстрації заяв,

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення. Університетські наукові

записки. 2013. № 1 (45). С. 306-313.

54. Гончаренко В. Г. Пізнавальна функція юридичної кваліфікації. Вісник

Академії адвокатури України. 2010. № 1. С. 106-108.

55. Горбачевський В. Я. Особливі форми взаємодії слідчих та працівників

органу внутрішніх справ у реагуванні на заяви та повідомлення про кримінальні

правопорушення. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету

внутрішніх справ. 2014. № 3. С. 185-193.

56. Горбачевський В. Я. Кваліфіковані вбивства: особливості початкового

етапу розслідування. Право і безпека. 2014. № 3. С. 106-112.

57. Грабова Я. О. Початок досудового розслідування: сучасний стан та

перспективи удосконалення. Митна справа. 2012. № 6. Ч. 2. Кн. 2. С. 65-70.

58. Гриненко С. О., Микитенко В. В.Процесуальна регламентація рішень щодо

початку кримінального провадження. Досудове розслідування: актуальні проблеми

203

та шляхи їх вирішення : матеріали пост. діючого наук.-практ. семінару, 17 жовт.

2014 р. Харків : Право, 2014. Вип. 6. С. 34-36.

59. Громадськість закликає парламент відхилити законопроект № 6220. URL:

http://police-experts.info/2017/04/13/hromadskist-zaklykaje-parlament-vidhylyty-

zakonoproekt-6220/ (дата звернення: 16.06.2017).

60. Гузела М. До проблеми про захист свідків і потерпілих за законодавством

України. Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали

ХІІ регіон. наук.-практ. конф. (9-10 лют. 2006 р.). Львів: ЛНУ ім. І. Франка, 2006.

C. 407-409.

61. Гультай П. М. Деякі проблеми конституційної регламентації

прокурорського нагляду за додержанням права особи на свободу і особисту

недоторканність. Цінності сучасного конституціоналізму. V Тодиківські читання:

зб. тез наук. доп. і повідомл. міжнар. наук. конф. молодих учених, асп. і студ. (28-29

верес. 2012 р.). Харків : Права людини, 2012. С. 259-260.

62. Гультай П. М. Міжнародні стандарти прокурорського нагляду за

додержанням законів при застосуванні запобіжних заходів у кримінальному

провадженні. Право України. 2013. № 8. С. 318-325.

63. Гультай П. М. Прокурорський нагляд за додержанням законів при

застосуванні запобіжних заходів у досудовому кримінальному провадженні: дис. …

канд. юрид. наук: 12.00.10. Харків, 2014. 263 с.

64. Гультай П. М. Прокурорський нагляд за законністю затримання особи на

підставі ухвали слідчого судді, суду в кримінальному провадженні. Правові засади

гарантування та захисту прав і свобод людини і громадянина: Зб. тез наук. доп. і

повідомл. ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Полтава, 6 груд. 2013 р.). Харків: Право,

2013. С. 468-471.

65. Гурджі Ю.О. Проблеми формування і реалізації кримінально-

процесуальної активності потерпілого на досудовихстадіях: дис. ... канд. юрид. наук:

12.00.09. Одесса, 1999. 276 c.

66. Гуртієва Л. М. Система стадій кримінального процесу. Митна справа.

2015. № 5. Ч. 2. С. 99-104.

204

67. Гуртієва Л.М. Способи збирання та перевірки доказів на стадії досудового

розслідування. Актуальні проблеми доказування у кримінальному провадженні:

Матер. Всеукр. наук.-практ. Інтернет-конференції (27 листопада 2013 р., м. Одеса) /

відпов. за випуск Ю. П. Аленін. Одеса: Юридична література, 2013. С. 248-253.

68. Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора.

Ленинград: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990. 136 с.

69. Дворник А. А. Методика прокурорського нагляду за дотриманням законів

на початковому етапі досудового розслідування доведення до банкрутства. Часопис

Академії адвокатури України. 2013. № 4 (21). С. 1-10.

70. Денисюк П. Процесуальний порядок порушення кримінального

провадження.Право України. 2001. № 10. С. 38-40.

71. Дмитрів Р. М. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

протидії законній господарській діяльності. Науковий вісник Львівського

державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. 2013. № 4. С. 329-337.

72. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: автореф. дис. …

докт. юрид. наук: 12.00.10. Москва, 1991. 48 с.

73. Дроздов О. Правове регулювання стадії порушення кримінальної справи.

Прокуратура. Людина. Держава. 2005. № 7. С. 78-87.

74. Дуда В. Я. Початок досудового розслідування у злочинах про порушення

порядку здійснення операцій з металобрухтом, учинених організованою злочинною

групою. Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика.

2014. № 1 (32). С. 7-10

75. Дудоров О. О., Хавронюк М. І.Кримінальне право: Навчальний посібник;

За заг. ред. М. І. Хавронюка. Київ: Ваіте, 2014. 944 с.

76. Дьомін М. В. Теоретичні та практичні аспекти закриття кримінального

провадження з підстави, передбаченої ст. 284 ч. 1 п. 7 Кримінального

процесуального кодексу України. Теорія та практика сучасної юриспруденції :

матеріали II Всеукр. наук. конф. (15 верес. 2013 р.-15 жовт. 2013 р.). Харків: Точка,

2013. С. 42-44.

205

77. Еникеев М. И. Следственные действия: психология, тактика, технология:

учеб. пособие. Москва: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. 216 с.

78. Європейські керівні принципи з етики і поведінки для прокурорів:

Будапештські керівні принципи; прийняті на 6-й конф. ген. прокурорів країн Європи

31.05.2005, Будапешт). Правові основи прокурорської діяльності : наук.-практ. посіб

/ А. В. Лапкін ; за ред. П. М. Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Харків: Право, 2013.

С. 70-73.

79. Єдиний звіт про кримінальні правопорушення за січень-грудень 2014 р.

URL: http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 18.03.2016).

80. Єдиний звіт про кримінальні правопорушення за січень-грудень 2015 р.

URL: http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 18.03.2016).

81. Єдиний звіт про кримінальні правопорушення за січень-грудень 2016 р.

URL: http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 20.04.2017).

82. Жогин Н . В ., Фаткуллин Ф . Н . Возбуждение уголовного дела. Москва:

Госюриздат, 1961. 206 c.

83. Жувака С. Слідчий експеримент у кримінальному провадженні за

Кримінальним процесуальним.кодексом України 2012 р. Актуальні питання

кримінального процесуального законодавства України (Київ, 26 квітня 2013 р.):

збірник матеріалів міжвузівської наукової конференції. Київ: Алерта, 2013. С. 107-

109.

84. Журавель В. Проблеми періодизації досудового розслідування. Вісн. Нац.

акад. правових наук України. 2014. № 2 (77). С. 136-144.

85. Журба О. Л. Генезис стадії порушення кримінальної справи. Актуальні

проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах: міжнар. наук.-

практ. конф., 5 листоп. 2010 р. / гол. оргкомітету С. М. Алфьоров. Запоріжжя: Юрид.

ін-т ДДУВС, 2010. Ч. 1. С. 40-42.

86. Завадський О. М. Слідчі ситуації початкового етапу розслідування

розбійного нападу, вчиненого організованою групою, та дії слідчого щодо їх

вирішення. Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика).

2009. № 22. С. 274-280.

206

87. Загальна теорія держави і права: [Підручник для студентів юридичних

вищих навчальних закладів] / М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін.; За

ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України М. В. Цвіка, д-ра юрид. наук,

проф., акад. АПрН України О. В. Петришина. Харків: Право, 2009. 584 с.

88. Звіт про роботу прокурора за 12 місяців 2013 р. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 18.03.2015).

89. Звіт про роботу прокурора за 12 місяців 2014 р. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 19.04.2015).

90. Звіт про роботу прокурора за 12 місяців 2015 р. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 23.03.2016).

91. Звіт пророботу прокурора за 12 місяців 2016 р. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html (дата звернення: 20.05.2017).

92. Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов. Введение в теорию

организации и управления / Пер. с польского. Москва: Прогресс, 1971. 311 с.

93. Зеленецький В. Заходи прокурорського реагування на виявлені порушення

законів у діяльності органів дізнання і досудового слідства при прийманні,

реєстрації, перевірці й вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Прокуратура.

Людина. Держава. 2004. № 10. С. 9-13.

94. Зеленецький В. Поняття і природа дослідчого кримінального процесу.

Вісник Академії правових наук України. 2002. № 2. С. 157-165.

95. Зеленецький В., Лобойко Л. Поняття потерпілого від злочину у

кримінально-процесуальному праві. Вісник прокуратури. 2007. № 7. С. 48-57.

96. Зеленецкий В. С. Возбуждение уголовного дела. Харьков: КрымАрт, 1998.

340 с.

97. Зеленецкий В. С. Прокурорский надзор за исполнением органами дознания

и досудебного следствия законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении

заявлений и сообщений о преступлениях: Монография. Харьков: Восточно-

региональный центр гуманитарно-образовательных инициатив, 2004. 400 с.

98. Зеленецкий В. С. Доследственное производство в уголовном процессе

Украины: монография. Харьков: Кроссроуд, 2009. 172 с.

207

99. Зеленецький В. С. Принцип достатньої активності державних органів при

прийманні, реєстрації, перевірці й вирішенні заяв, повідомлень й іншої інформації

про злочини. Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних

умовах: міжнар. наук.-практ. конф., 5 листоп. 2010 р. / гол. оргкомітету

С. М. Алфьоров. Запоріжжя : Юрид. ін-т ДДУВС, 2010. Ч. 1. С. 42-43.

100. Зеленецький В. С. Умовне закриття кримінальної справи. Проблеми

правознавства: Міжвід.наук. зб. Вип. 28. Київ: Вища шк., 1974. С. 66-70

101. Зеленина О. А. Процессуальный статус участника уголовного

судопроизводства и его изменение в досудебном производстве: дис….канд. юрид.

наук: 12.00.09. Москва, 2004. 219 с.

102. Злагода О. В. Взаємодія органів досудового розслідування з оперативними

підрозділами ОВС у виявленні, припиненні та розслідуванні кримінальних

правопорушень. Митна справа. 2013. №5 (89). Ч. 2. Кн. 1. С. 249-254.

103. Исламова Э. Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадии

возбуждения уголовного дела: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Иркутск, 2009. 202

с.

104. Іваницький С. О. Адвокат-захисник і прокурор у кримінальному

провадженні: складні грані взаємовідносин. Вісник Харківського національного

університету ім. В. Н. Каразіна: Серія «Право». 2013. № 1082. С. 214-216.

105. Іваницький С. О, Ковальова Г. О. Окремі проблеми забезпечення права на

захист у кримінальному процесі. Вісник Луганського державного університету

внутрішніх справ ім. Е. О. Дідоренка. 2008. Спец. вип. № 3. С. 89-90.

106. Ігнатко В. С. Безпосереднє виявлення ознак злочину як привід до

порушення кримінальної справи. Науковий вісник Національної академії внутрішніх

справ України. 2004. № 6. С. 339-344.

107. Ілюк А. Кримінально-процесуальне затримання та взяття під варту за

Конституцією України 1996 р. Вісник Львівського університету. Серія юридична.

2000. Вип. 35. С. 481-487.

108. Інструкція з організації діяльності чергових частин органів і підрозділів

внутрішніх справ України, направленої на захист інтересів суспільства і держави від

208

протиправних посягань: затв. Наказом МВС від 28.04.2009 № 181. URL:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0786-09/print1480017338022440 (дата звернення:

12.04.2017).

109. Інструкція з організації реагування органів внутрішніх справ на

повідомлення про кримінальні правопорушення, інші правопорушення, надзвичайні

ситуації та інші події: затв. наказом МВС від 22.10.2012 № 940. URL:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0054-13 (дата звернення: 12.12.2016).

110. Інструкція про порядок ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і

повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події: затв. наказом

МВС від 06.11.2015 № 1377. URL:http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z1498-15 (дата

звернення 12.12.2016).

111. Інструкція про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах

прокуратури України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення:

затв. наказом Генерального прокурора України від 03.12.2012 № 125.

112. Інструкція про порядок приймання, реєстрації та розгляду в Службі

безпеки України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення: затв.

наказом Центрального управління Служби безпеки України від 16.11.2012 № 515.

URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z2022-12 (дата звернення: 12.12.2016).

113. Іскендеров Е. Ф. Правозахисна діяльність органів прокуратури: дис. …

канд. юрид. наук: 12.00.10. Одеса, 2013. 242 с.

114. Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением

законов. Москва: Ин-т повышения квалификации руков. кадров Генпрокуратуры

РФ, 2005. 280 с.

115. Капинус К. В. Прокурорский надзор за исполнением законов при

разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: дис. … канд. юрид. наук:

12.00.09, 12.00.11. Москва, 2004. 240 с.

116. Капліна О. В. Правозастосовне тлумачення норм кримінально-

процесуального права: Монографія. Харків: Право, 2008. 296 с.

209

117. Капліна О., Шило О. Удосконалення процесуального статусу потерпілого в

кримінальному судочинстві України. Прокуратура. Людина. Держава. 2004. № 4.

С. 43-47.

118. Каркач П. Деякі питання взаємодії органів досудового розслідування і

оперативних підрозділів. Вісник прокуратури. 2013. № 8. С. 135-142.

119. Каркач П., Копетюк М.Роль прокурора щодо профілактики злочинності за

новим КПК України. Науковий вісник Ужгородського національного університету.

Серія «Право». 2014. Вип. 27. Том 3. С. 153-156.

120. Каркач П., Лапкін А. Роль прокурора у захисті прав потерпілого в стадії

порушення кримінальної справи. Вісник прокуратури. 2009. № 6. С. 78-85.

121. Каркач П. М., Лапкін А. В. Забезпечення прокурором права потерпілого на

безпеку. Актуальні питання реформування правової системи України: зб. наук. ст.

за матеріалами VІІІ Міжнар. наук.-практ. конф., Луцьк, 17-19 червня 2011 р. /

уклад.: З. В. Журавська, Т. Д. Климчук, Н. М. Коритнюк, С. С. Савич. Луцьк:

Волинська обласна друкарня, 2011. С. 276-278.

122. Каркач П. М., Іванов С. М. Органи прокуратури України: навч.-метод.

посіб. Харків: СПД ФО Вапнярчук Н. М., 2007. 360 с.

123. Каркач П. М. Організація роботи прокуратури міста, району. Методичний

посібник з організації роботи в міських, районних прокуратурах. Харків: Право,

2008. 352 с.

124. Каркач П. М. Організація роботи районної, міської прокуратури: наук.-

практ. посіб. Харків: Право, 2013. 336 с.

125. Каркач П. М.Роль прокурора у протидії злочинності. Проблеми

реформування прокуратури : матеріали всеукр. наук.-практ. конф. (Харків, 15 квіт.

2016 р.) : у 2 т. / редкол.: Л. М. Москвич (голова), А. В. Лапкін, І. В. Юревич та ін. Т.

1. Харків: Право, 2016. C. 67-70.

126. Каркач П. М. Основні конституційні функції прокуратури України : навч.

посіб. Харків: Право, 2014. 248 с.

127. Каркач П. М., Синчук В. Л. Координаційна функція прокуратури України:

навчально-методичний посібник. Харків: Право, 2005. 96 с.

210

128. Каркач П. М. Функції прокуратури України: навч. посіб. Харків: Право,

2015. 248 с.

129. Карпенко Р. В. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

заподіяння тілесних ушкоджень, учинених неповнолітніми. Науковий вісник

Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». 2016. Вип. 4.

Т. 2. С. 94-100.

130. Качковський М. С. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

умисного введення в обіг на ринку України небезпечної продукції. Митна справа.

2014. № 5. Ч. 2. Кн. 1. С. 90-96.

131. КашкаО. С. Апеляційний перегляд постанов місцевого суду, винесених за

розглядом скарг на постанову про порушення кримінальної справи. Держава і

право. Юридичні і політичні науки. Київ: Ін-т держави і права НАН України, 2010.

Вип. 49. С. 488-493.

132. Керевич О. В. Організація взаємодії слідчого з оперативними підрозділами

в діяльності щодо розкриття та розслідування кримінальних правопорушень.

Університетські наукові записки. 2012. № 4 (44). С. 400-404.

133. Керівні принципи, що стосуються ролі осіб, які здійснюють судове

переслідування: прийняті VIII Конгресом ООН з попередження злочинності та

поводження з правопорушниками, Гавана, Куба, 27 серп. – 7 вересн. 1990 р. Правові

основи прокурорської діяльності : наук.-практ. посіб / А. В. Лапкін ; за ред. П. М.

Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Х. : Право, 2013. С. 46-51.

134. Кирій Л. М. Відомчий, судовий контроль та прокурорський нагляд за

відмовою в порушенні кримінальної справи: автореф. дис. ... канд. юрид. наук :

12.00.09. Київ, 2007. 15 с.

135. Кицан Ю. І. Підслідність кримінальних справ: перспективи вдосконалення

нормативно-правового регулювання. Вісник Харківського національного

університету внутрішніх справ. 2012. № 1. С. 88-93.

136. Кікінчук В. В. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

викрадень бюджетних коштів в агропромисловому комплексі. Право і безпека. 2013.

№ 2 (49). С. 131-135.

211

137. Клочков В. Становление правового государства и функции прокуратуры.

Законность. 1994. № 6. С. 28-31.

138. Клочков В. Г. Проблеми прокурорського нагляду за додержанням

конституційних прав і свобод людини: монографія. Київ: Видавництво Логос

Україна, 2011. 320 с.

139. Клочков В. Г. Проблемы прокурорского надзора по соблюдению

законности в части задержания подозреваемого. Весы Фемиды. 1999. № 1. С. 8-19.

140. Коваленко А. Проблемні питання розгляду заяв про кримінальні

правопорушення. Вісник прокуратури. 2015. № 11. С. 16-21.

141. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 №

8073-X. URL: http://zakon1.rada.gov.ua(дата звернення: 20.12.2016).

142. Кожевников О. А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного

судопроизводства: монография. Москва: Волтерс Клувер, 2011. 208 с.

143. Козицька О. Г. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

злочинів, пов’язаних із незаконним заволодінням мобільним телефоном. Право і

суспільство. 2014. № 5-2. С. 323-327.

144. Козлов А. Ф. Компетенция прокуратуры СССР. Компетенция

прокуратуры СССР. Межвуз. сб. научн. трудов Свердл. юрид. ин-та. Свердловск:

Изд-во Свердл. юрид.н-та, 1985. С. 24-28.

145. Колмаков В. Л. Следственный осмотр. Москва: Юридическая литература,

1969. 196 с.

146. Коментарі до проекту Кримінально-процесуального кодексу (Версія від

груд. 2003 р.), надані Драго Кошем, заступником Держсекретаря Держуправління

боротьби з корупцією Республіки Словенія (серп. 2004 р.) URL:

http://helsinki.org.ua/index.php?id=1109854088 (дата звернення: 13.04.2015).

147. Конституція України. Науково-практичний коментар / редкол. : В. Я. Тацій

(голова редкол.), О. В. Петришин (відп. секретар), Ю. Г. Барабаш та ін.; Нац. акад.

прав. наук України. 2-ге вид., переробл. і допов. Харків: Право, 2012. 1128 с.

148. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Отв. за вып.:

Золотухин Б.А. Москва: Республика, 1992. 111 c.

212

149. Коробко Ю. В. Процесуальні повноваження прокурора у досудовому

кримінальному провадженні : дис. …канд. юрид. наук: 12.00.09. Київ, 2016. 220 с.

150. Косюта М. В. Прокурорська система України в умовах демократичного

суспільства. Одеса: Юридична література, 2002. 376 с.

151. Кофанов А. В., Кобилянський О. Л. Кузьмічов Я. В. та ін. Криміналістика:

питання та відповіді . Навч. посіб. К.: Центр учбової літератури, 2011. 280 с.

152. Крет Г. Р., Кузишин Т. В. Реалізація прокурором повноважень на

початковому етапі досудового розслідування. Прикарпатський юридичний вісник.

2016. Вип. 3. С. 110-114

153. Криминалистика: Учебник / Отв. ред. Н.П. Яблоков. 3-е изд., перераб. и

доп. М.: Юристъ, 2005. 781 с.

154. Кримінальне право України: Загальна частина: підручник / В. І. Борисов,

В. Я. Тацій, В. І. Тютюгін та ін.; за ред. В. Я. Тація, В. І. Борисова, В. І. Тютюгіна. 5-

те вид., перероб. і допов. Харків: Право, 2015. 528 с.

155. Кримінально-процесуальне право України: Підручник / За загальною

редакцією Ю. П. Аленіна. Харків: ТОВ «Одіссей», 2009. 816 с.

156. Кримінальний кодекс України. Науково-практичний коментар: у 2 т. / за

заг. ред. В. Я. Тація, В. П. Пшонки, В. І. Борисова, В. І. Тютюгіна. 5-те вид., допов.

Харків: Право, 2013. Т. 2 : Особлива частина / Ю. В. Баулін, В. І. Борисов,

В. І. Тютюгін та ін. 1040 с.

157. Кримінальний процес : підручник / за ред. Ю. М. Грошевого та

О. В. Капліної. Харків: Право, 2010. 608 с.

158. Кримінальний процес : підручник / Ю. М. Грошевий, В. Я. Тацій,

А. Р. Туманянц та ін. ; за ред. В. Я. Тація, Ю. М. Грошевого, О. В. Капліної, О. Г.

Шило. Харків: Право, 2013. 824 с.

159. Кримінальний процес України: підруч. / М. М. Михеєнко, В. Т. Нор,

В. П. Шибіко. 2-ге вид., перероб. і доповн. Київ: Либідь, 1999. 536 с.

160. Кримінальний процес України: Підручник / Є. Г. Коваленко,

В. Т. Маляренко. Київ: Юрінком Інтер, 2006. 704 с.

213

161. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012. URL:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/main/t21 (дата звернення: 17.08.2017).

162. Кримінальний процесуальний кодекс України. Науково-практичний

коментар / За загальною редакцією професорів В. Г. Гончаренка, В. Т. Нора, М. Є.

Шумила. Київ: Юстиніан, 2012. 1224 с.

163. Кримінальний процесуальний кодекс України. Науково-практичний

коментар: у 2 т. Т.1 / О. М. Бандурка, Є. М. Блажівський, Є. П. Бурдоль та ін.; за заг.

ред. В. Я. Тація, В. П. Пшонки, А. В. Портнова. Харків: Право, 2012. 768 с.

164. Кримінальний процесуальний кодекс: Науково-практичний коментар /

Відп. ред.: С. В. Ківалов, C. М. Міщенко, В. Ю. Захарченко. Xарків: Одіссей, 2013.

1104с.

165. Кримінально-процесуальний кодекс України від 28.12.1960. Відомості

Верховної Ради України. 1961. №2. Ст.15.

166. Кримінально-процесуальний кодекс України: Проект № 3456-1 від 19 трав.

2003 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_ 2?id=&pf3516=3456-

1&skl=5 (дата звернення: 20.01.2015).

167. Кримінально-процесуальний кодекс України: Проект №1233 від 13.12.2007

URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id (дата звернення: 12.07.2015).

168. Кудінов А. С. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

крадіжок нафти та нафтопродуктів із магістральних трубопроводів. Часопис

Академії адвокатури України. 2012. № 2. URL: e-

pub.aau.edu.ua/index.php/chasopys/article/.../320/341 (дата звернення: 22.12.2015).

169. Кудрявцев В. И. Еффективность системы уголовной юстиции. Соц.

законность. 1971. № 7. С. 13-18.

170. Кузнецов Н. П. Доказывание в стадии возбуждения уголовного дела.

Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1983. 117 с.

171. Кулянда М. І. Взяття під варту та право на свободу особистості в державі.

Науковий вісник Чернівецького університету. Правознавство. 2009. Вип. 518.

С. 118-121.

214

172. Курс криминалистики: в 3 т. / [Абаканова В. А., Беляков А. А., Данилова

Н. А. и др.]; под.ред. О. Н. Коршуновой и А. А. Степанова. Т. 3:

Криминалистическая методика (Методика расследования преступлений в сфере

экономики, взяточнества и компьютерных преступлений). Санкт-Петербург: Юрид.

центр «Пресс», 2004. 571 с.

173. Кучер В. О. Прокурорський нагляд за додержанням законів під час

проведення першочергових слідчих (розшукових) дій при розслідуванні

економічних злочинів. Наукові записки Львівського університету бізнесу і права.

2014. № 12. С. 222-227.

174. Кушнерик Ю. А. Здійснення процесуального керівництва за законністю

початку досудового розслідування грабежів та розбійних нападів. Юрист України.

2015. № 1/2. С. 84-88.

175. Лапкін А. В. Диференціація форм закінчення досудового розслідування і

роль прокурора в їх застосуванні. Вісник Луганського державного університету

внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. 2016. Вип. 3. С. 87-97.

176. Лапкін А. В. Закон України «Про прокуратуру». Науково-практичний

коментар. Харків: Право, 2015. 680 с.

177. Лапкін А. В. Координаційна діяльність органів прокуратури України у

сфері кримінального провадження. Вісн. Харківського нац. ун-ту ім. В. Н. Каразіна.

Серія «Право». 2013. № 1082. С. 322-326.

178. Лапкін А. В. Організація судових та правоохоронних органів України:

навч. посіб. у схемах. 4-те вид., змін. і допов. Харків: Право, 2015. 166 с.

179. Лапкін А. В. Основи прокурорської діяльності в Україні : навч. посіб. у

схемах. Вид. 3-тє, змін. та допов. Харків: Право, 2015. 148 с.

180. Лапкін А. В. Правові основи прокурорської діяльності : наук.-практ. посіб;

за ред. П. М. Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Харків: Право, 2013. 320 с.

181. Лапкін А. В. Принцип незмінюваності прокурора у кримінальному

провадженні. Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія

«Юридичні науки». 2015. Вип. 2. Т. 3. С. 85-89.

215

182. Лапкін А. В. Проблеми взаємодії прокурора і слідчого судді у

кримінальному провадженні. Вісник Луганського державного університету

внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. 2013. Вип. 2 (63). С. 255-265.

183. Лапкін А. В. Роль прокурора в забезпеченні прав і законних інтересів

потерпілого у кримінальному судочинстві України : монографія. Харків: Право,

2012. 264 с.

184. Лапкін А. Спеціалізована антикорупційна прокуратура: проблеми

організації та діяльності. Право України. 2017. № 1. С. 63-70.

185. Лемак Р. В. Прокурорський нагляд за додержанням законів в установах

виконання покарань: монографія. Харків, 2013. 224 с.

186. Лемак Р.В. Прокурорський нагляд за додержанням законів в установах

виконання покарань: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10. Харків, 2012. 221 с.

187. Лист–орієнтування прокурора Харківської області підпорядкованим

прокурорам з питань організації роботи з розгляду звернень, запитів та прийому

громадян від 29.02.2016 №_19-979вих-16-32окв. Архів прокуратури Харківської

області.

188. Литвинов В. В. Закриття кримінальної справи на стадії досудового

розслідування. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету

внутрішніх справ . Дніпропетровськ: ДДУВС, 2011. №4 (56). С. 424-432.

189. Литвинчук О. І., Гришин Ю. О., Іваницький С. О.Кримінальний процес

України: Загальна частина: Навчальний посібник. Луганськ: РВВ ЛДУВС ім.

Е. О. Дідоренка, 2010. 408 с.

190. Лиходаев Е. Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на

стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11.

Саратов, 2007. 27 с.

191. Літвін Ю. І. Щодо окремих питань стадії порушення кримінального

провадження за новим Кримінальним процесуальним кодексом України. Досудове

розслідування: актуальні проблеми та шляхи їх вирішення: Матеріали пост. діючого

наук.-практ. семінару 25 жовт. 2013 р. Харків: ТОВ «Оберіг», 2013. Вип. 5. С. 50-55

216

192. Лобойко Л. М. Актуальні проблеми дослідчого кримінального процесу:

автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Харків, 1997. 18 с.

193. Лобойко Л. М., Банчук О. А. Кримінальний процес: Навчальний посібник.

Київ: Ваіте, 2014. 280 с.

194. Лобойко Л. М. Реформування кримінально-процесуального законодавства

в Україні (2006-2011 роки). Частина 1. Загальні положення і досудове провадження:

монографія.Київ: Істина, 2012. 288 с.

195. Лобойко Л. М. Співвідношення стадій логічної і функціональної

послідовності у кримінальному процесі. Питання боротьби зі злочинністю. 2015.

Вип. 29. С. 99-108.

196. Лобойко Л. Початок досудового розслідування за новим КПК. Новели

Кримінального процесуального кодексу України 2012 року : зб. ст. Київ: Істина, 2012.

С. 33-43.

197. Лукашевич В. Г. Новий Кримінальний процесуальний кодекс України –

виклик теоріям кримінального процесу та криміналістики. Держава і регіони. Серія:

«Право». 2014. № 3 (45). С. 111-117.

198. Лукʼянчиков Є. Д., Лукʼянчиков Б. Є. Початковий етап досудового

провадження. Сучасні тенденції розбудови правової держави в Україні та світі : зб.

наук. ст. за матеріалами ІІ Міжнар. наук.-практ. конф., 10 квіт. 2014 р. Житомир :

ЖНАЕУ, 2014. С. 248-250.

199. Лупинская П. А. Решения в уголовном судопроизводстве. Их виды,

содержание и форма. Москва, 1976. 168 c.

200. Маляренко В. Т. Про досудове слідство, його недоліки і реформу. Вісник

Верховного Суду України. 2004. № 6. С. 2-6.

201. Маляренко В. Т. Щодо постанови про порушення кримінальної справи.

Голос України. 2008. № 169 (4419). 6 вересня. С. 4.

202. Малярова В. О. Етапізація процесу розслідування злочинів проти

моральності у сфері статевих стосунків. Право і безпека. 2013. № 3. С. 86-91.

203. Малько А. В. Эффективность правового регулирования. Правоведение.

1990. № 6. С. 61-67.

217

204. Марко С. І., Сорока С. О. Класифікація типових слідчих ситуацій

початкового етапу досудового розслідування злочинів, передбачених ст. 358 КК

України. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ.

Серія юридична. 2013. № 1. С. 375-386.

205. Марчук Н. В. Організаційно-правові основи діяльності прокурора у

досудовому кримінальному провадженні: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10. Харків,

2012. 244 с.

206. Марчук Н. Щодо визначення поняття «прокурор» в кримінальному

провадженні. Вісник прокуратури. 2012. № 8. С . 3-10.

207. Марчук Н. В. Вказівка прокурора як засіб процесуального керівництва

досудовим розслідуванням кримінальних справ. Збірник тез доповідей та наукових

повідомлень учасників всеукраїнської науково-практичної конференції молодих

учених та здобувачів 9 листопада 2011 р. / За заг. ред. А. П. Гетьмана. Харків: НУ

«Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», 2011. С. 418-421.

208. Марчук Н. В. Повноваження прокурора в досудовому кримінальному

провадженні. Збірник тез допов. та наук. повідом. учасників всеукр. наук.-практ.

конф. молодих учених та здобувачів 13 лист. 2012 р. / За заг. ред. А. П. Гетьмана.

Харків: НУ «Юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого, 2012. С. 170-173.

209. Меденцев А. М. Слідчі ситуації початкового етапу розслідування злочинів

у сфері державних закупівель. Право і безпека. 2014. № 4. С. 123-127.

210. Мельник О. В. Прокурорський нагляд за додержанням законів при

розслідуванні вимагань. Харків: Видавець ФО-П Вапнярчук Н. М., 2007. 192 с.

211. Методичні рекомендації з питань прокурорського нагляду за додержанням

законів органами внутрішніх справ щодо своєчасного, повного та достовірного

внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про вчинення

кримінальних правопорушень: схвалено методичною радою при прокуратурі

Луганської області (протокол №3 від 11.06.2013). Луганськ: прокуратура Луганської

області, 2013. 39 с.

212. Методичні рекомендації про організацію прокурорського нагляду за

додержанням законів органами внутрішніх справ під час приймання, реєстрації та

218

внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань заяв і повідомлень про

кримінальні правопорушення: схвалено науково-методично радою при Генеральній

прокуратурі України (рішення від 22.11.2013 № 8). Київ: Генеральна прокуратура

України, Національна академія прокуратури України, 2013. 32 с.

213. Методичні рекомендації щодо особливостей прокурорського нагляду за

додержанням законів органами внутрішніх справ при проведенні досудового

розслідування у кримінальних провадженнях та оперативно-розшукової діяльності

за заявами і повідомленнями про безвісне зникнення осіб: схвалено науково-

методичною радою при Генеральній прокуратурі України (протокол від 20.06.2014

№ 3). Київ: Генеральна прокуратура України, Національна академія прокуратури

України, 2014. 30 с.

214. Методичні рекомендації щодо порядку розгляду в органах прокуратури

заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення: Схвалено методичною

радою при прокуратурі Київської області (протокол № 2 від 30.04.2013). Київ:

Прокуратура Київської області, 2013. 31 с.

215. Миронов А. М. Прокурорський нагляд за додержанням законності при

закритті кримінального провадження. Актуальні питання державотворення в

Україні: Матеріали міжн. наук.-практ. конф. студентів, аспірантів та молодих учених

Київ. нац. ун-ту ім. Т. Шевченка (23 квітня 2013 року). Київ, 2013. С. 116-118.

216. Миронов А. М. Прокурорський нагляд за законністю закриття

кримінального провадження. Право і суспільство. 2016. № 1. С. 159-164.

217. Михайленко А. Р. Расследование преступлений: законность и обеспечение

прав граждан. Киев:КГУ,1992. 54 с.

218. Михайленко А. Р. Возбуждение уголовного дела в советском уголовном

процессе. Саратов: Изд-во Саратов.ун-та, 1975. 150 с.

219. Михайленко О. Р. Складання процесуальних актів у кримінальних справах.

Київ: Юрінком Інтер, 1996. 256 с.

220. Михайленко О. Р. Прокуратура України: підручник. Київ: Юрінком Інтер,

2005. 296 с.

219

221. Михайленко О. Порушення кримінальної справи – початок встановлення

істини. Голос України. 2008. № 212. С. 6.

222. Мичко М. І. Проблеми функцій і організаційного устрою прокуратури

України: дис. … докт. юрид. наук: 12.00.10. Харків, 2001. 376 с.

223. Мілевський О. О. Початковий етап досудового розслідування злочинів,

вчинюваних у зоні Чорнобильської АЕС. Міжнародний юридичний вісник: збірник

наукових праць Національного університету державної податкової служби України.

2015. Вип. 1 (2). С. 108-114.

224. Мілевський О. П. Ознаки системності і структурованості судового

провадження в кримінальному процесі України. Науковий вісник Національного

університету ДПС України (економіка, право). 2014. № 2 (65). С. 221-227

225. Мілевський О. П. Початковий етап досудового провадження у

кримінальних справах про ухилення від сплати податків, зборів (обов’язкових

платежів): дис. … канд. юр. наук: 12.00.09. Київ: Акад. упр. МВС, 2010. 208 с.

226. Мінюков П., Мінюков А. Співвідношення прокурорського нагляду і

відомчого контролю при розслідуванні кримінальних справ слідчими. Право

України. 1999. № 1. С. 111-115.

227. Молдован А. В., Мельник С. М. Кримінальний процес України:

навчальний посібник. Київ: Центр учбової літератури, 2013. 367 с.

228. Москаленко Г. В. Етапи розслідування злочинів: криміналістичний аналіз :

автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09. Одеса, 2013. 20 с.

229. Москаленко Г. В. Функція початкового етапу розслідування з перевірки

вихідної інформації. Митна справа. 2012. № 6. Ч. 2. Кн. 2. С. 58-64.

230. Мусієнко І. І. Проблемні аспекти оперативно-розшукової діяльності у

світлі положень Кримінального процесуального кодексу України. Проблеми

законності. 2013. Вип. 121. С. 151-159.

231. НАБУ закликає парламент не підтримати законопроект № 6220. URL:

https://nabu.gov.ua/novyny/nabu-zaklykaye-parlamentariv-ne-pidtrymuvaty-

zakonoproekt-n6220 (дата звернення: 22.06.2017).

220

232. Наумов А. О законодательном закреплении понятия прокурорского

надзора за законностью в процессуальной деятельности органов дознания и

предварительного следствия. Уголовное право. 2005. № 2. С. 119 – 121.

233. Неділько В. Повноваження прокурора під час закриття кримінального

провадження. Вісник Національної академії прокуратури України. 2013. № 2. С. 60-

64.

234. Нор В. Всебічність, повнота й неупередженість встановлення обставин

кримінального порушення: доктринальні підходи і нормативне регулювання за

новим КПК України. Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні:

Матеріали ХIХ звіт. наук.-практ. конф. (7-8 лют. 2013 р.) / Львів. нац. ун-т ім. І.

Франка. Львів : Львів. нац. ун-т ім. І.Франка, 2013. С. 358-360

235. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. Москва:

Юристъ, 2000. 268 с.

236. Організація судових та правоохоронних органів: підруч. для студентів

юрид. спец. вищ. навч. закл. / І. Є. Марочкін, Н. В. Сібільова, В. П. Тихий та ін.; за

ред. І. Є. Марочкіна і Н. В. Сібільової. 2-е вид., переробл. і доповн. Харків: Одіссей,

2011. 376 с.

237. Осмотр места происшествия: Справочник следователя. 2-е изд. Москва:

Юрид. лит., 1982. 272 с.

238. Остапчук М. С. Типові слідчі ситуації початкового етапу розслідування

розбоїв, вчинених неповнолітніми, та алгоритми їх розвя’зання. Митна справа.

2014. № 5 (95). Ч. 2. Кн. 2. С. 206-211.

239. Пам’ятка про прийняття процесуальних рішень у кримінальному

провадженні: розглянуто та схвалено 7 лютого 2013 р. (протокол № 1) методичною

радою при прокуратурі Рівненської області. Рівне : прокуратура Рівненської області,

2013. 22 с.

240. Печников Н. П. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в

современных условиях : конспект лекций. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та,

2007. 60 с.

221

241. Підюков П., Конюшенко Я. Кримінальне судочинство та його перша

стадія: теоретичний і практичний аспекти відповідно до національного

нормотворення та проекту КПК України. Вісник Національної академії прокуратури

України. 2010. № 1. С. 42-46.

242. Погорецький М. А., Топорецька З. М. Використання матеріалів

оперативно-розшукової діяльності на початковому етапі досудового розслідування

зайняття гральним бізнесом. Боротьба з організованою злочинністю і корупцією

(теорія і практика). 2013. № 3. С. 215-225.

243. Погорецький М. А. Взаємодія органів дізнання й досудового слідства в

стадії порушення кримінальної справи: деякі процесуальні й організаційно-тактичні

питання. Актуальні проблеми криміналістики: Матеріали міжнародної науково-

практичної конференції (Харків, 25-26 верес. 2003 р.). Харків: Гриф, 2003. С. 126-

129.

244. Погорецький, М. А. Порушення провадження у кримінальній справі за

матеріалами оперативно-розшукової діяльності за чинним КПК України. Теорія та

практика кримінального судочинства : матеріали міжнар. наук.-практ. конф.

(Харків, 20-21 трав. 2011 р.). Харків: Титул, 2011. С. 43-48.

245. Погорецький М. А. Початок досудового розслідування: окремі проблемні

питання. Вісник кримінального судочинства. 2015. № 1. С. 93-103.

246. Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань:

затв. Наказом Генерального прокурора України від 06.04.2016 № 139. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/pd.html?_m=publications&_t=rec&id=110522 (дата звернення:

12.06.2016).

247. Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при

здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів: затверджене наказом

Генерального прокурора України № 111 від 12.11.2012. URL:

http://www.nau.ua/index.php?page=hotline&file=419441-12112012-0.htm (дата

звернення: 25.03.2015).

248. Полянський Ю. Є., Долежан В. В.Акти прокуратури: підготовка і внесення:

навч. посіб. Одеса: Юрид. л-ра, 2003. 248 с.

222

249. Полях В. Щодо деяких питань, пов'язаних зі здійсненням прокурорського

нагляду за додержанням законів органами внутрішніх справ при провадженні

дослідчих перевірок. Вісник прокуратури. 2008. № 11. С. 9-11.

250. Порядок взаємодії між органами внутрішніх справ, закладами охорони

здоров'я та прокуратури України при встановленні факту смерті людини: затв.

спільним наказом МВС, МОЗ та ГПУ № 1095/955/119 від 28.11.2012. URL:

zakon.rada.gov.ua/laws/show/z2106-12 (дата звернення: 06.05.2017).

251. Потапов В. А. Законность и правомерное поведение граждан в условиях

реформирования России: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. 12.00.01. Нижний

Новгород, 1995. 18 с.

252. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до

Кримінального процесуального кодексу України щодо внесення відомостей до

Єдиного реєстру досудових розслідувань та підстав закриття кримінального

провадження» № 6220. URL: http://w1.c1.

rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61394 (дата звернення: 20.06.2017).

253. Пояснювальна записка до проекту Кримінального процесуального кодексу

України. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=42312 (дата

звернення: 19.12.2015).

254. Принципы уголовного процесса: учебно-методические материалы /

кафедра уголовного процесса Красноярского государственного университета. Ч. 1.

Красноярск, 1998. 249 с.

255. Прищепа В. І. Прокурорський нагляд за додержанням законів при

виконанні кримінальних покарань, не пов’язаних із позбавленням або обмеженням

волі: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10. Харків, 2013. 243 с.

256. Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Державної податкової

адміністрації України від 24 червня 1998 року № 304: Наказ Міністерства фінансів

України від 02.02.2015 № 19. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0154-15 (дата

звернення: 17.12.2016).

257. Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України

щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та підстав

223

закриття кримінального провадження: проект Закону України № 6220. URL:

http://w1.c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61394 (дата звернення:

20.06.2017).

258. Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України

щодо прийняття заяв, повідомлень та іншої інформації про кримінальне

правопорушення та початку досудового розслідування: проект Закону України №

4263 від 25.02.2014. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_

1?pf3511=49939 (дата звернення: 20.06.2017).

259. Про Державне бюро розслідувань: Закон України від 12.11.2015 р. № 794-

VIII. Відом. Верхов. Ради України. 2016. № 6. Ст. 55.

260. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон

України від 23.12.1993 р. № 3781-ХІІ. Офіц. вісн. України. 1994. № 11. Ст. 50.

261. Про затвердження деяких нормативних актів з питань приймання,

реєстрації, обліку і розгляду в підрозділах податкової міліції заяв, повідомлень та

іншої інформації про злочини: наказ Державної податкової адміністрації України від

24 червня 1998 р. № 304. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0444-98 (дата

звернення: 17.04.2017).

262. Про заходи стосовно дотримання вимог законодавства при затриманні без

ухвали слідчого судді, суду осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, та при обранні

стосовно підозрюваних запобіжного заходу - тримання під вартою під час

кримінального провадження: наказ МВС України та Мінюсту України від 26.03.2013

№ 289/540/5. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0602-13 (дата звернення:

04.05.2017).

263. Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР. URL:

http://zakon1.rada.gov.ua (дата звернення: 20.05.2017).

264. Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від

14.10.2014 № 1698-VII. URL: http://zakon1.rada.gov.ua

/laws/show/про%20антикорупційне%20бюро (дата звернення: 20.05.2017).

265. Про Національну поліцію: Закон України від 02.07.2015 р. URL:

http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/ (дата звернення: 20.05.2017).

224

266. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18.02.1992 р.

№ 2135-ХІІ. Відом. Верхов. Ради України. 1992. № 22. Ст. 303.

267. Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного

реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу: наказ Генерального

прокурора України № 275 від 16.10.2015. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102 (дата звернення:

20.05.2017).

268. Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні:

наказ Генерального прокурора України № 4 гн від 19.12.2012. URL:

http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102 (дата звернення:

12.12.2016).

269. Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів

органами, які проводять дізнання та досудове слідство: наказ Генерального

прокурора України № 4гн від 19.09.2005. URL: http://zakon.nau.ua/doc/uid (дата

звернення: 12.12.2012).

270. Про посилення нагляду за додержанням законодавства органами

Національної поліції під час проведення огляду житла чи іншого володіння особи :

Лист-орієнтування першого заступника Генерального прокурора України від

08.12.16. Архів прокуратури Харківської області.

271. Про правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену в

рішенні у справі «Космата проти України»: Інформаційний лист заступника

Генерального прокурора № 09/1-31вих-15-81окв від 02.03.2015. Архів прокуратури

Харківської області.

272. Про прокуратуру: Закон України від 05.11.1991 р. № 1789-ХІІ. Офіц. вісн.

України. 1991. № 53. Ст. 793.

273. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 р. № 1697-VІІ. URL:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 (дата звернення: 17.05.2017).

274. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого

2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних

225

органів»: Указ Президента України від 08.04. 2008 р. № 311/2008. URL:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/311/2008 (дата звернення: 17.06.2016).

275. Про роль державного обвинувачення в системі кримінального правосуддя:

Рекомендація R (2000) 19 Комітета Міністрів державам-членам Ради Європи,

прийнята 6 жовт. 2000 р. Правові основи прокурорської діяльності : наук.-практ.

посіб. / А. В. Лапкін ; за ред. П. М. Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Харків:

Право, 2013. С. 52-60.

276. Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на

верховенстві закону: Рекомендація Парламентської Асамблеї Ради Європи 1604

(2003) 1, схвалена Постійним комітетом від імені Асамблеї 27 трав. 2003 р. Правові

основи прокурорської діяльності : наук.-практ. посіб. / А. В. Лапкін ; за ред.

П. М. Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Харків: Право, 2013. С. 61-63.

277. Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на

верховенстві закону: Відповідь Комітету Міністрів Ради Європи на Рекомендацію

ПАРЄ 1604 (2003) 1, прийнята на 870-й зустрічі заступників міністрів 2 квіт. 2004 р.

Правові основи прокурорської діяльності : наук.-практ. посіб. / А. В. Лапкін ; за ред.

П. М. Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Харків: Право, 2013. С. 64.

278. Про Службу безпеки України: Закон України від 25.03.1992 р. № 2229-ХІІ.

Відом. Верхов. Ради України. 1992. № 27. Ст. 382.

279. Проблеми забезпечення ефективності діяльності органів кримінального

переслідування в Україні : монографія / кол. авт. ; за заг. ред. В. І. Борисова, В. С.

Зеленецького. Харків: Право, 2010. 395 с.

280. Прокопенко Н. М. Особливості початкового етапу розслідування

незаконного збуту наркотиків. Митна справа. 2013. № 6 (90). Ч. 2. Кн. 1. С. 89-95.

281. Прокурорский надзор : учебник / Винокуров Ю. Е. [и др.] ; под общ. ред.

Ю. Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. Москва: Издательство Юрайт, 2011. 490

с.

282. Прокурорський нагляд в Україні : підручник / І. І. Когутич, В. Т. Нор, А. А.

Павлишин, В. В. Луцик ; за ред. В. Т. Нора. Київ: Ін Юре, 2011. 592 с.

226

283. Прокурорський нагляд в Україні: Підручник для студентів юрид.

спеціальностей вищих навч. закладів / І. Є. Марочкін, П. М. Каркач,

Ю. М. Грошевой та ін.; За ред. проф. І. Є. Марочкіна, П. М. Каркача. Харків: ТОВ

«Одіссей», 2005. 240 с.

284. Пчеліна О. Етапізація процесу розслідування злочинів у сфері службової

діяльності. Підприємництво, господарство і право. 2016. № 3. С. 167-170.

285. Ревака В. М. Початок досудового розслідування злочинів і кримінальних

проступків відповідно до нового Кримінального процесуального кодексу України.

Правова держава. 2013. № 16. С. 222-226.

286. Реус Є. В. Деякі проблемні питання застосування норм КПК України при

апеляційному перегляді постанов місцевих судів за результатами розгляду скарг на

постанови органів дізнання, слідчих та прокурорів про порушення або відмову в

порушенні кримінальної справи та про застосування запобіжного заходу у вигляді

застави. Актуальні проблеми реформування кримінально-процесуального

законодавства й удосконалення діяльності судових і правоохоронних органів

України: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Луганськ, 20 квіт. 2012 р.) / Луган.

держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. Луганськ : РВВ ЛДУВС ім. Е. О.

Дідоренка, 2012. С. 91-95.

287. Рзаев А. А. Прекращение уголовного дела по нереабилитирующим

основаниям в стадии предварительного расследования: учебное пособие.

Карагандинская ВШ МВД СССР. Караганда, 1982. 76 с.

288. Рибалко Г. С. Організаційно-правові основи правозахисної діяльності

органів прокуратури України: автореф. … дис. юрид. наук: 12.00.10. Харків, 2013.

20 с.

289. Рибалко Г. С. Правозахисна діяльність органів прокуратури України:

монографія. Харків, 2014. 208 с.

290. Рибалко Ж. Л. Відомчий контроль у стадії порушення кримінальної

справи. Теорія та практика кримінального судочинства : матеріали міжнар. наук.-

практ. конф. (Харків, 20-21 трав. 2011 р.). Харків: Титул, 2011. С. 215-218.

227

291. Римарчук О. Прокурорський нагляд за діяльністю органу дізнання у стадії

порушення кримінальної справи. Підприємництво, господарство і право. 2010. № 9.

С. 166-170.

292. Ринда В. Оскарження до суду рішень органу дізнання, прийнятих на стадії

порушення кримінальної справи. Підприємництво, госп-во і право. 2011. № 9.

С. 151-154.

293. Рогатюк І. В. Використання спеціальних знань прокурором на стадії

порушення кримінальної справи. Криміналістика XXI століття : матеріали наук.-

практ. конф., 25-26 листоп. 2010 р. / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, Ін-т

вивчення проблем злочинності Нац. акад. прав. наук України. Харків: Право, 2010.

С. 721-723.

294. Российский прокурорский надзор : Учебник / Под ред. проф.

А. Я. Сухарева. Москва: Издательство НОРМА, 2001. 384 с.

295. Руденко М. В., ПівненкоВ. П. Про сутність прокурорського

процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Юридичний часопис

Національної академії внутрішніх справ. 2013. № 1. С. 277-283.

296. Руденко М. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням як нова

функція прокуратури України: поняття, зміст і структура. Науковий часопис

Національної академії прокуратури України. 2014. № 1. С. 160-168

297. Руденко М. В., Мельник О. В. Нові державні органи у сфері запобігання

корупції: спроби аналізу функціонального призначення та взаємозв’язків. Вісник

Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія «Право». 2015.

Вип. 20. С. 189-193.

298. Руденко М. В. Спеціалізована антикорупційна прокуратура: становлення,

розвиток, організація та функціонування. Вісник прокуратури. 2016. № 1. С. 5-13.

299. Руденко М. В., Шайтуро О. П. Щодо визначення поняття «органи

правопорядку». Вісник Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна:

Серія «Право». 2017. Вип. 23. С. 158-160.

300. Рудницька Ю. В. Початковий етап досудового розслідування крадіжок,

вчинених неповнолітніми. Сучасні тенденції розбудови правової держави в Україні

228

та світі : зб. наук. ст. за матеріалами ІІ Міжнар. наук.-практ. конф., 10 квіт. 2014 р.

Житомир : ЖНАЕУ, 2014. С. 292-293.

301. Рябокучма В. Щодо змісту понять «взяття під варту» та «арешт» у

чинному кримінально-процесуальному законодавстві. Підприємництво,

господарство і право. 2002. № 1. С. 90-92.

302. Сабадаш В. П., Ларкін М. О. Криміналістика: навч. посіб. Київ: «Центр

учбової літератури», 2013. 228 с.

303. Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. Москва, 1979. 382 с.

304. Саінчин О. С. Особливості початкового етапу розкриття умисних убивств.

Актуальні проблеми держави і права. 2006. Вип. 27. С. 152-156.

305. Середа Г. Кримінально-процесуальна діяльність прокурора в контексті

законопроектних новел. Вісник Національної академії прокуратури України. 2009.

№ 3. С. 5-9.

306. Середа Г. П. Організаційно-правові аспекти прокурорського нагляду за

додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і

повідомлень про злочини : автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10. Харків, 2000.

16 с.

307. Симчук А. С., Александренко О. В. Повідомлення, опубліковане в пресі, як

один із приводів до порушення кримінальної справи. Юрид. наука. 2012. № 9.

С. 111-119.

308. Синенко С. А. Обеспечение прав и законных интересов потерпевшего в

уголовном судопроизводстве: теоретические, законодательные и

правоприменительные проблемы: дисс. ... доктора юрид. наук: 12.00.09. Москва,

2014. 418 с.

309. Сироед Т. Л. Защита жертв преступлений в международном праве: дисс. …

канд. юрид. наук: 12.00.11. Харків, 2000. 182 с.

310. Сірко Б. П. Правові аспекти прокурорського нагляду за розкриттям та

розслідуванням розкрадання майна пасажирів на залізничному транспорті.

Університетські наукові записки. 2010. № 4 (36). С. 230-237.

229

311. Сліпченко В. І. Особливості взаємодії оперативних та слідчих підрозділів

за новим КПК України. Науковий вісник Дніпропетровського державного

університету внутрішніх справ. 2012. № 4. С. 539-545.

312. Сопнева Е. В. Актуальные проблемы прокурорского надзора и

расследования преступлений в местах лишения свободы: дис. … канд. юрид. наук:

12.00.09. Москва, 2000. 186 с.

313. Сопронюк І. Процесуальна економія на стадії порушення кримінальної

справи. Право України. 2010. № 11. С. 311-317.

314. Сорока С. О. Особливості виявлення та проведення слідчих (розшукових)

дій на початковому етапі розслідування контрабанди наркотичних засобів. Вісник

Національного університету «Львівська політехніка». Юридичні науки. 2014.

№ 801. С. 212-217.

315. Стандарти професійної відповідальності, основні обов’язки і права

прокурорів: прийняті Міжнародною Асоціацією Прокурорів (МАП) 23 трав. 1999 р.

Правові основи прокурорської діяльності : наук.-практ. посіб. / А. В. Лапкін ; за ред.

П. М. Каркача. 2-ге вид., змінене і допов. Харків: Право, 2013. С. 74-77.

316. Статіва І. І. Початковий етап підготовчого провадження в кримінальному

процесі України : автореферат дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09. Дніпропетровськ,

2011. 20 с.

317. Статіва І. І. Інститут перевірних дій: проблеми реформування. Право і

суспільство. 2010. № 2. С. 190-196.

318. Статіва І. І. Початковий етап досудового провадження в сучасному

кримінальному процесі: український і західний контексти: [монографія]; за наук.

ред. В. П. Гмирка. Дніпропетровськ: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2012. 248 с.

319. Статіва І. Чи збережена в новому КПК України стадія порушення

кримінальної справи. Підприємництво, госп-во і право. 2012. № 12. С. 86-89.

320. Стеценко В. В. Роль прокурора у формулюванні правової кваліфікації

кримінальних правопорушень при здійсненні процесуального керівництва.

Проблеми науки кримінального права та їх вирішення у законотворчій та

230

правозастосовній діяльності: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 8-9 жовт. 2015

р. Харків: Право, 2015. С. 441-443

321. Столітній А. В. Забезпечення процесуального контролю за допомогою

єдиного реєстру досудових розслідувань і шляхи його вдосконалення. Науковий

вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2015. Вип. 31. Т.

3. С. 101-104.

322. Столітній А. В. Підстави початку досудового розслідування. Науковий

вісник Національної академії внутрішніх справ. 2014. № 4. С. 187-197.

323. Строган А. Відомчий, судовий контроль, прокурорський нагляд за

розглядом і вирішенням клопотань на досудовому слідстві. Підприємництво,

господарство і право. 2008. № 9. С. 157-160.

324. Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Москва: Изд-во АН

СССР, 1958. 703 с.

325. Суходубов Д. В. Координаційна діяльність прокуратури у сфері протидії

злочинності: монографія. Харків: Право, 2013. 248 с.

326. Тарасенко Р. В. Проблема захисту потерпілих та свідків під час проведення

першочергових оперативно-розшукових заходів. Піденноукраїнський правничий

часопис. 2013. № 2. С. 151-153.

327. Татаров О. Ю. Особливості застосування деяких нових інститутів

кримінального процесуального законодавства України. Право України. 2013. № 11.

С. 63-70.

328. Татаров О. Застосування деяких положень нового КПК України потребує

унормування. Митна справа. 2013. №4 (88). Ч. 2. Кн. 1. С. 182-187.

329. Татаров О. Початок досудового розслідування за Кримінальним

процесуальним кодексом України. Новації кримінально-процесуального

законодавства: матеріали конф. 6 липня 2012 р., м. Дніпропетровськ.

Дніпропетровськ, 2012. С. 23–26.

330. Татаров О. Ю., Чернявський С. С. Досвід

Грузіїщодореалізаціїновогокримінальногопроцесуальногозаконодавствавдіяльностіо

231

рганіввнутрішніхсправ. Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ.

2013. № 2. С. 390-400.

331. Татаров О. Ю., Чернявський С. С. Правове та організаційне забезпечення

розгляду в ОВС заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події.

Бюлетень Міністерства юстиції України. 2013. № 2. С. 85-93.

332. Таций В. Я.,Тютюгин В. И., Гродецкий Ю. В.Концептуальная модель

установления ответственности за проступок в законодательстве Украины (проект

для обсуждения). Криминологический журнал Байкальского государственного

университета экономики и права. 2014. № 3. С. 166-183.

333. Таций В. Я.,Тютюгин В. И., Каплина О. В., Гродецкий Ю. В.,

Байда А. А.Концептуальная модель установления ответственности за проступок в

законодательстве Украины. Проблемы законности. 2014. Вып. 125. С. 7-31.

334. Тітков К. С. Нагляд прокурора при вирішенні питання про порушення

кримінальної справи. Держава і право. Юридичні і політичні науки : зб. наук. пр.

Київ: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2012. Вип. 56. С. 419-

426.

335. Тлепова М. І. Процесуальне становище потерпілого під час досудового

розслідування: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09. Харків, 2015. 221 с.

336. Торбас О. О. Закриття кримінального провадження за новим кримінальним

процесуальним кодексом України: характеристика деяких новел. Теоретичні та

практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права : матер.

Міжнар. наук.-практ. конф., присвяч. 15-річчю Нац. ун-т «Одес. юрид. акад.» та 165-

річчю Одес. шк. права : 30 лист. 2012 р. / Нац. ун-т «Одес. юрид. акад.»; відпов. за

вип. В. М. Дрьомін. Одеса : Фенікс, 2012. Т. 2. С. 341-343

337. Трагнюк Р. Р. Щодо функцій прокурора на досудовому слідстві.

Юридичний журнал. 2006. № 6. С. 59–64.

338. Трагнюк Р. Р. Прокурорський нагляд за додержанням законів, що

забезпечують права обвинуваченого : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.10. Харків,

2003. 218 с.

232

339. Третьякова М. В. Складові компоненти забезпечення прав та свобод

людини на досудових стадіях кримінального процесу України. Наук. вісник

Харківського університету внутр. справ. 2008. № 43. С. 106-115.

340. Трикс А. В. Справочник прокурора. Санкт-Петербург: Питер, 2006. 240 с.

341. Туманянц А. Р. Принципи співвідношення судового контролю і

прокурорського нагляду на досудових стадіях кримінального процесу. Теоретичні

основи забезпечення якості кримінального законодавства та правозастосовчої

діяльності у сфері боротьби зі злочинністю в Україні: матеріали наук. конф.

15 трав. 2009 р. Харків: Право, 2009. C. 214-216.

342. Туровець Ю. М. Початковий етап розслідування злочинів проти довкілля:

автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09. Ірпінь, 2012. 17 с.

343. Уголовный процесс : учебник / отв. ред. А. В. Гриненко. 2-е изд., перераб.

Москва: Норма, 2009. 496 с.

344. Удалова Л. Д., Рибалка О. В. Суб'єкти кримінально-процесуального

доказування: навч. посіб. Київ: КНТ, 2012. 160 с.

345. Узагальнення стану роботи органів прокуратури України з розгляду і

вирішення звернень та особистого прийому громадян за 2012 рік: Лист заступника

Генерального прокурора України від 19.02.13 № 2194вих-11. Архів прокуратури

Харківської області

346. Фаринник В. Початок досудового розслідування за Кримінальним

процесуальним кодексом України. Юридичний вісник України. 2012. № 24(16-22

червня). С. 4

347. Фаринник В. І. Початок досудового розслідування та особливості

кримінального переслідування за новим Кримінальним процесуальним кодексом

України. Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. 2012.

№ 2. С. 178-195.

348. Филин Д. В. Начало досудебного производства в уголовном процессе

Украины. URL: http://www.iuaj.net/node/1462 (дата звернення: 20.09.2016).

233

349. Хавронюк М. І. Висновок на проект Кримінально-процесуального кодексу

України від 18 листоп. 2005 р. № 3456-д URL:

http://www.helsinki.org.ua/index.php.?id= 1137436690 (дата звернення: 15.09.2015).

350. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и

надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Москва: ЮНИТИ-

ДАНА: Закон и право, 2004. 287 с.

351. Хижняк Є. С. Типові слідчі ситуації при розслідуванні статевих злочинів.

Південноукраїнський правничий часопис. 2012. № 4. С. 197-199.

352. Холодна В. С. Проблемні питання порушення кримінальної справи

відносно особи. Проблеми кримінального права, процесу та криміналістики:

Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. м. Одеса 9 жовт. 2009 р. / Міжнар. гуманіт. ун-

т. Одеса, 2009. С. 564-565.

353. Цимбалістенко О. Правова природа діяльності прокурора на початковому етапі досудового розслідування. Вісник прокуратури. 2013. № 6. С. 69-75.

354. Цимбалістенко О. Проблеми прокурорського нагляду за законністю затримання особи на початковому етапі досудового розслідування. Вісник Національної академії прокуратури України. 2014. № 1 (спец.вип.). С. 52-57.

355. Цымбалистенко А. Обеспечение прокурором прав и законных интересов участников уголовного производства на начальном этапе досудебного расследования. Legea si Viaţa. 2014. № 12/2. С. 133-137.

356. Цимбалістенко О. О. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2015. № 35. С. 153-156.

357. Цимбалістенко О. О. Прокурорська перевірка додержання закону під час прийняття органами досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення. Право і суспільство. 2016. № 1. Ч. 2. С. 180-185.

358. Цимбалістенко О. О. Окремі аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Впровадження нового Кримінального процесуального кодексу України в

234

правоохоронну діяльність та навчальний процес: досвід та шляхи удосконалення : мат. наук.-практ. конф., м. Харків, 5 квіт. 2013 р. Харків: ХНУВС, 2013. С. 104-109.

359. Цимбалістенко О. О. Деякі аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі кримінального провадження. Матеріали І Всеукраїнської наукової конференції «Теорія та практика сучасної юриспруденції. Харків: «Точка», 2013. С. 41-42.

360. Цимбалістенко О. О. Забезпечення прав потерпілого на початковому етапі кримінального провадження. Державна політика у сфері захисту прав потерпілих від кримінальних правопорушень в Україні : матеріали «круглого столу», 25 квіт. 2013 р. / редкол.: В. І. Борисов (голов. ред.), Б. М. Головкін (заст. голов. ред.) та ін. Харків: Право, 2013. С. 315-317.

361. Цимбалістенко О. О. Деякі аспекти організаційного забезпечення ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань на початковому етапі його функціонування. Від громадянського суспільства – до правової держави: Тези VIІI Міжнародної наукової Internet-конференції студентів та молодих вчених. Харків: ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2013. С. 552-553.

362. Цимбалістенко О. О. Предмет прокурорського нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Актуальні проблеми судового права : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., присвяч. пам’яті проф. Івана Єгоровича Марочкіна (Харків, 30 жовт. 2015 р.) / редкол. Л. М. Москвич (голова) та ін. Харків: Право, 2015. С. 148-151.

363. Цимбалістенко О. О. Система повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Проблеми реформування прокуратури : мат. всеукр. наук.-практ. конф. (Харків, 15 квіт. 2016 р.) : у 2 т. / редкол.: Л. М. Москвич, А. В. Лапкін, І. В. Юревич та ін. Т. 1. Харків: Право, 2016. С. 201-204.

364. Цимбалістенко О. О. Акти прокурорського реагування на порушення закону на початковому етапі досудового розслідування. Від громадянського суспільства – до правової держави: ХІІ міжнар.наук.конф.мол. вчених та студентів, 22 квітня 2016 р., м. Харків: Зб. тез доп. Харків: ХНУ ім. В. Н. Каразіна, 2016. С. 433-435.

235

365. Цимбалістенко О. О. Прокурорський нагляд за проведенням огляду місця події до початку досудового розслідування. Верховенство права – основоположний принцип правової держави: VІІI Наук. кругл. стіл мол. вчених, асп. та маг., 16 груд. 2016 р., м. Харків: Зб. тез доп. Харків: ХНУ ім. В. Н. Каразіна, 2016. С. 439-442.

366. Цимбалістенко О. О. Типові порушення закону на початковому етапі

досудового розслідування у світлі судової практики. Актуальні проблеми судового

права: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф., присвяч. памʼяті проф. Івана Єгоровича

Марочкіна (Харків, 20 квіт. 2017 р.) : у 2 т. / редкол.: Л. М. Москвич (голова) та ін.

Т. 1. Харків: Право, 2017. С. 246-248.

367. Чекулаев Д. П. Потерпевший: доступ к правосудию и компенсация

причиненного ущерба. Москва: Изд-во «Юрлитинформ», 2006. 264 с.

368. Черняк Н. П. Особливості взаємодії слідчих з оперативними підрозділами

при розслідуванні кримінальних правопорушень, учинених членами організованих

груп та злочинних організацій. Держава та регіони. Серія: Право. 2014. № 4 (46).

С. 156-160.

369. Чубыкин А. В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения

уголовного дела: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Москва, 2014. 202 с.

370. Чурікова І. В. Початок досудового розслідування у кримінальному процесі

України. Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2013. № 2.

С. 226-231.

371. Чухонцев С. Практика надзора за рассмотрением сообщений о

преступлениях. Законность. 2006. № 3. С. 2-6.

372. Чухраєв Д. А. Методи пізнання на початкових етапах кримінального

провадження. Європейські перспективи. 2013. № 13. С. 105-111.

373. Шандула О. О. Деякі проблеми прокурорського нагляду та відомчого

контролю за додержанням законів у стадії порушення кримінальної справи.

Проблеми законності. 2001. Вип. 49. С. 175-181.

374. Шевчук В. М. Тактичні операції у криміналістиці: теоретичні засади

формування та практика реалізації : монографія. Харків: Вид. агенція «Апостіль»,

2013. 440 с.

236

375. Шумило М. Є. Закриття кримінальної справи за відсутністю події злочину

– підстава, що надає право на реабілітацію. Вісник Верховного Суду України. 1999.

№ 4. С. 46-48.

376. Шумило М. О. Оперативно-розшукові заходи у структурі досудового

розслідування в проекті КПК України (проблеми унормування і правозастосування).

Право України. 2012. № 3-4. С. 452-461.

377. Шумський П. В. Прокуратура: гарантія свободи – гарантія проти свавілля.

Віче. 1997. № 2. С. 47−51.

378. Шумський П. В. Прокуратура України: навчальний посібник для студентів

юрид. вузівта факультетів. Київ: Вентурі, 1998. 336 с.

379. Щодо посилення нагляду за додержанням законодавства органами

внутрішніх справ при застосуванні заходів забезпечення кримінального

провадження: Лист-орієнтування заступника Генерального прокурора України №

04/2/4-1191вих-264окв-15 від 04.08.2015. Архів прокуратури Харківської області.

380. Юркова Г. В. Реалізація завдань швидкого і повного розкриття злочину в

досудових стадіях : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09. Київ, 2001. 211 с.

381. Юрченко Л. В. Теорія та практика провадження дізнання органами

внутрішніх справ України: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09. Харків, 2002. 209 с.

382. Юрченко О., Сервецький І. Проблеми вирішення заяв і повідомлень

громадян про кримінальні проступки. Вісник Київського національного

університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. 2012. № 93. С. 17-20.

383. Юсубов В. В., Манівлець Е. Є. Забезпечення прокурором законності у

стадії порушення кримінальної справи. Теорія та практика кримінального

судочинства : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Харків, 20-21 трав. 2011 р.).

Харків: Титул, 2011. С. 73-75.

384. Юсубов В. В. Типові порушення закону при прийомі, реєстрації, обліку

заяв і повідомлень про злочини і їх виявлення прокурором. Право і суспільство.

2012. № 1. С. 299-303.

385. Юшко О. В. Методи пізнання на початковому етапі кримінального

провадження. Митна справа. 2013. № 5 (89). Ч. 2. Кн. 1. С. 131-138.

237

386. Юшко В. О. Проблеми регламентації перевірки заяв, повідомлень про

кримінальні правопорушення в межах ст. 214 КПК України. Правове забезпечення

оперативно-службової діяльності: актуальні проблеми та шляхи їх вирішення:

Матеріали постійного діючого наук.-практ. семінару, 24 трав. 2013 р. Х. : Оберіг,

2013. Вип. 4. С. 213-215.

387. Якимчук М. К. Проблеми управління в органах прокуратури України:

теорія і практика: [моногр.]. Київ: Ін-т держави і права НАН України, 2001. 440 c.

238

ДОДАТКИ

ДОДАТОК А

РЕЗУЛЬТАТИ АНКЕТУВАННЯ

на тему організаційно-правових основ прокурорського нагляду за додержанням

законів на початковому етапі досудового розслідування

Анкетування здійснив: здобувач кафедри організації судових та правоохоронних

органів Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Цимбалістенко О. О. у зв'язку з проведенням дисертаційного дослідження на тему:

«Організаційно-правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів на

початковому етапі досудового розслідування».

Період анкетування: лютий 2016 року.

Анкетовані: 161 дійсний працівник апарату прокуратури Харківської області та

місцевих прокуратур, у т.ч. керівники, з різним стажем роботи в органах

прокуратури, що виконують обов'язки на різних напрямах прокурорсько-слідчої

діяльності.

Запитання анкети

Власний варіант

(за наявності) та/або пояснення анкетованої особи до

відповіді

1. Чи є відмова від самостійної формалізованої стадії порушення кримінальної справи (провадження) у КПК України 2012 року новелою, що сприяє ефективному виконанню завдань кримінального провадження, встановлених ст.2 КПК України (так/ні)?

ТАК: 93 або 57,76% - водночас не вистачає додаткового фільтру для зменшення навантаження на слідчих та прокурорів; - відбулося значне прискорення кримінального процесу, роботи з проведення слідчих (розшукових) дій порівняно з КПК України 1960 р. НІ: 68 або 42,23% - до ЄРДР вносяться будь-які заяви, що призводить до постійного збільшення навантаження на слідчих та прокурорів.

2. Чи вважаєте Ви за доцільне повернутися до практики винесення постанов про початок досудового розслідування в умовах збереження сучасної практики початку кримінального провадження без дослідчої перевірки (так/ні) та чому саме (пояснення до відповіді)?

НІ: 138 або 85,71% - винесення постанови доцільне лише після проведення дослідчої перевірки, без якої рішення буде необґрунтованим, а винесення постанови - зайвою процесуальною дією та формалізмом, що призведе до зайвого навантаження на слідчих і прокурорів; - матеріали, які отримує слідчий, не містять необхідних даних для прийняття постанови;

239

- призведе до тяганини; - наявність або відсутність події та складу злочину мають перевірятися в розумні строки, передбачені КПК, а не протягом стислого терміну дослідчої перевірки; - необхідно встановити у ст.214 КПК конкретні вимоги до заяви (повідомлення) про вчинене кримінальне правопорушення (які конкретні відомості повинні бути зазначено); - не є доцільним до прийняття Закону України "Про кримінальні проступки". ТАК: 23 або 14,29% - з метою не внесення до ЄРДР фактів, які завідомо не містять складу злочину; - прийняття вказаного рішення зменшить кількість проваджень та навантаження на прокурорів і слідчих; - рішення про початок досудового розслідування повинно бути мотивованим, оскільки надає право слідчому на законне обмеження прав певного кола осіб - учасників кримінального провадження. Законність вказаного рішення має перевіряти прокурор; - оскільки за новим КПК внесення відомостей до ЄРДР є дією, а не рішенням.

3. Чи виявляли Ви у своїй професійній діяльності, починаючи з 20.11.2012, факти укриття правоохоронними органами злочинів від обліку (так/ні) та яким чином таке укриття було вчинено (пояснення до відповіді)?

ТАК: 112 або 69,57% - шляхом не реєстрації в ЄРДР або реєстрації за ознаками менш тяжкого злочину з метою приховати більш тяжкий, реєстрації із зазначенням інших обставин події, ніж виклав заявник, неправильної правової кваліфікації; - невнесення даних з ЖЄО до ЄРДР, натомість проведення фактично "дослідчої перевірки"; - складання дільничним інспектором висновку про припинення перевірки за матеріалами ЖЄО; - розгляду заяв та повідомлень про злочин в порядку Закону України "Про звернення громадян"; - відмови у внесенні відомостей до ЄРДР або ототожнення події з цивільно-правовими відносинами; - долучення до матеріалів кримінального провадження заяви особи про вчинення стосовно неї кримінального правопорушення особою, яка визнана потерпілим у цьому ж кримінальному провадженні; - порушення виявлялись шляхом перевірки ЖЄО, добових зведень, опитування потерпілих та учасників події про її обставини. НІ: 49 або 30,43%

4. Чи вживалися Вами у вищевказаний період заходи прокурорського реагування на виявлені порушення при реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення (так/ні), в чому вони полягали (пояснення до відповіді)?

ТАК: 101 або 62,73% - самостійне внесення прокурором відомостей до ЄРДР або зміна правової кваліфікації кримінального правопорушення; - надання прокурором вказівки органу досудового розслідування про внесення відомостей до ЄРДР; - ініціювання прокурором притягнення винних працівників правоохоронного органу до дисциплінарної

240

відповідальності шляхом внесення подання, надання доручень керівництву правоохоронного органу (до 15.07.2015); - направлення листів керівництву правоохоронного органу обласного рівня, у т.ч. щодо проведення службової перевірки. НІ: 60 або 37,27%

5. Чи закріплений у розподілі обов'язків між працівниками колективу, в якому Ви працюєте, нагляд за законністю приймання, реєстрації, розгляду та вирішення в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення за конкретним працівником (так/ні)?

ТАК: 117 або 72,67% НІ: 44 або 27,33% - керівником затверджується окремий графік на певний період часу, відповідно до якого конкретні працівники щодня перевіряють законність приймання, реєстрації, розгляду та вирішення в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення.

6. Чи згодні Ви з тезою, що діяльність прокурора щодо виявлення порушень закону та реагування на них до моменту внесення даних до ЄРДР знаходиться формально за межами правового регулювання (так/ні)?

ТАК: 120 або 74,53% - КПК передбачає внесення всіх відомостей до ЄРДР, на практиці заяви "фільтруються" шляхом складання висновків за матеріалами перевірки, що не передбачено КПК, як і наглядова діяльність прокурора на цьому напрямі законодавчо не врегульована; - виходячи з принципу законності (ч.2 ст.9 КПК) прокурор зобов'язаний всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень, у т.ч. щодо підстав внесення даних до ЄРДР. НІ: 41 або 25,47%

7. Чи вважаєте Ви прогалиною правового регулювання той факт, що КПК України ніяк не регламентує здійснення прокурорського нагляду до моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, не визначає повноваження прокурора при здійсненні нагляду за законністю початку досудового розслідування (так/ні)?

ТАК: 126 або 78,26% - на практиці з метою уникнення зайвого навантаження на слідчих та процесуальних керівників вимоги ст.214 КПК виконуються лише відносно тих заяв і повідомлень, що дійсно містять відомості про кримінальне правопорушення, тобто вже на цьому етапі надається правова оцінка. НІ: 35 або 21,74%

8. Чи необхідно, на Вашу думку, доповнити ст.25 Закону України «Про прокуратуру» та/або КПК України положеннями, які б визначили предмет і завдання прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, в т. ч. в аспекті забезпечення законності початку досудового розслідування, а також регламентували повноваження прокурора та правові засоби

ТАК: 137 або 85,1% НІ: 24 або 14,9% - доповнення Закону України "Про прокуратуру" та КПК щодо забезпечення законності початкового етапу досудового розслідування мало б сенс, якщо ст.214 КПК передбачала б відмову у внесенні відомостей до ЄРДР.

241

здійснення нагляду до моменту внесення даних про кримінальні правопорушення до ЄРДР (так/ні)? 9. Чи вважаєте Ви за необхідне законодавчо закріпити у Законі України «Про прокуратуру» та/або КПК України обов'язок прокурора з певною періодичністю проводити перевірки виконання вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення (так/ні) та якою має бути ця періодичність (пояснення до відповіді)?

ТАК: 106 або 65,84% - оскільки саме на стадії приймання заяв і повідомлень, до внесення відомостей до ЄРДР приховується від обліку більшість злочинів, про які повідомлено; - чинний галузевий наказ ГПУ обов'язковий до виконання лише для прокурорів; - перевірки мають проводитись щоденно, виходячи з вимог ст.214 КПК України щодо внесення відомостей до ЄРДР протягом 24 годин (інші запропоновані варіанти: щотижнево; двічі на тиждень; раз на 10 - 15 днів; раз на місяць, оскільки перевірки проводяться органами поліції протягом місяця в межах Закону України "Про звернення громадян"; двічі на місяць; 2 - 4 рази на місяць залежно від кількості заяв та повідомлень, що надійшли, тощо); НІ: 55 або 34,16% - достатньо того, що це питання урегульоване на відомчому рівні; - достатнім є закріпити право прокурора здійснювати перевірки на вказаному напрямі з періодичністю, що визначатиметься самим прокурором (керівником) залежно від стану справ.

10. Чи вважаєте Ви за необхідне доповнити Закон України «Про прокуратуру» та/або КПК України нормою щодо порядку затвердження Положення про порядок ведення ЄРДР та забезпечення його ведення органами досудового розслідування (так/ні)?

НІ: 84 або 52,17% - достатнім є видання спільного наказу ГПУ, НП, НАБУ, ДБР, ДФС щодо затвердження Положення; - встановити на рівні Положення відповідальність органу досудового розслідування за забезпечення своєчасного, повного та достовірного внесення інформації до ЄРДР. ТАК: 77 або 47,83% - працівники органів досудового розслідування повинні нести відповідальність за стан ведення ЄРДР.

11. Чи необхідно, на Вашу думку, законодавчо закріпити необхідність того, що кожна ситуація проведення огляду місця події до внесення відомостей до ЄРДР вимагає обов’язкового повідомлення про це прокурора, яке може бути і наступним, але повинно здійснюватися негайно після його завершення (так/ні)?

НІ: 82 або 50,93% ТАК: 79 або 49,07% - задля недопущення та усунення порушень ст.237 КПК, повноти, об'єктивності та всебічності проведення огляду місця події; - необхідно законодавчо закріпити необхідність прокурору виїжджати на місце події у складі чергової слідчо-оперативної групи у певних випадках.

12. Чи веде до проблем у практичній діяльності, той факт, що КПК України не встановлює аналогічного слідчому повноваження керівника органу досудового розслідування починати досудове розслідування за наявності передбачених для цього підстав, адже поняття «здійснювати досудове

НІ: 124 або 77,02% ТАК: 37 або 22,98%

242

розслідування» (п.6 ч.2 ст.39 КПК України) не тотожне поняттю «починати досудове розслідування» (п.1 ч.2 ст.40 КПК України) (так/ні)? 13. Чи вважаєте Ви за необхідне законодавчо встановити граничний строк, протягом якого прокурор має вирішити питання про підслідність відповідно до ч.3 ст.218 КПК України (так/ні) та яким саме, на Вашу думку, він має бути (пояснення до відповіді)?

НІ: 111 або 68,94% - оскільки в окремих випадках підслідність можливо встановити лише після проведення ряду слідчих (розшукових) дій. ТАК: 50 або 31,06% - протягом розумного строку за наявності документального підтвердження підстав, з дня встановлення місця вчинення злочину; - виходячи з моменту надходження відповідного клопотання до прокурора (не більше 3 днів за правилами розгляду клопотань учасників процесу (ст.220 КПК).

14. Чи необхідно доповнити КПК України нормою, що встановлює обов’язок слідчого інформувати прокурора про зміну правової кваліфікації кримінального правопорушення, що має наслідком порушення правил його підслідності (так/ні), та в який саме строк (пояснення до відповіді)?

ТАК: 123 або 76,4% - на практиці прокурор не відразу дізнається про перекваліфікацію кримінального правопорушення слідчим; - це забезпечить своєчасність перевірки законності відповідного рішення, подальше ефективне досудове розслідування, сприятиме прискоренню визначення підслідності; - невідкладно, але не пізніше 24 годин (протягом доби) з моменту перекваліфікації, у письмовій формі (з одночасним направленням відповідної постанови), в інші строки: 3 - 10 днів. НІ: 38 або 23,6% - процесуальний керівник у будь-якому разі здійснює моніторинг ЄРДР.

15. Чи вважаєте Ви допустимим затримання особи уповноваженою службовою особою до моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР (так/ні)?

ТАК: 139 або 86,34% НІ: 22 або 13,66%

16. Чи вважаєте Ви допустимим розглядати закриття кримінального провадження на початковому етапі досудового розслідування як альтернативу відмови у порушенні кримінального провадження, яка КПК не передбачена (так/ні)?

ТАК: 89 або 55,28% НІ: 72 або 44,72% - необхідно виважено підходити до внесення відомостей до ЄРДР, не допускаючи внесення заяв та повідомлень, які не містять відомостей про вчинення кримінального правопорушення.

17. Чи звертаєте Ви увагу на забезпечення прав і законних інтересів потерпілого на початковому етапі досудового розслідування (так/ні), в чому це полягає (пояснення до відповіді)?

ТАК: 159 або 98,76%, що полягає у: - повноті внесення відомостей до ЄРДР, правильності правової кваліфікації, врученні потерпілому пам'ятки про процесуальні права та обов'язки, їх роз'ясненні, реалізації положень ст.ст.55, 56 КПК, виявленні прокурором та усуненні їх порушень; - невідкладному від моменту внесення відомостей до ЄРДР проведенні детального допиту потерпілого, забезпеченні можливості надати докази, своєчасному проведенні першочергових слідчих дій, призначенні

243

експертиз; - забезпеченні відшкодування завданих злочином збитків, арешті майна, застосуванні інших необхідних заходів забезпечення кримінального провадження; - повноті та своєчасності розгляду клопотань (заяв) потерпілого. НІ: 2 або 1,24%

18. Чи вважаєте Ви за необхідне на рівні КПК України та/або Закону України «Про прокуратуру» визначити акти реагування, за допомогою яких прокурор може ініціювати притягнення службових осіб органів досудового розслідування до відповідальності за допущені ними на початковому етапі досудового розслідування порушення закону (так/ні) та якими ці акти мають бути (доручення, постанова, вказівка тощо) (пояснення до відповіді)?

ТАК: 151 або 93,79% - вказівка прокурора, обов'язкова для виконання, про внесення відомостей до ЄРДР, усунення порушень закону та притягнення винних до відповідальності; - мотивована постанова прокурора про порушення дисциплінарного провадження; - доручення керівництву правоохоронного органу про проведення службової перевірки (розслідування) за фактами виявлених порушень; - подання або будь-який інший обов'язковим для розгляду та виконання акт реагування, що вноситься прокурором з метою усунення порушень закону, притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності (ініціювання цього питання), усунення причин та умов, які сприяли допущенню порушень. НІ: 10 або 6,21%

19. Чи вважаєте Ви достатнім наявне методичне забезпечення прокурорського нагляду на початковому етапі досудового розслідування, зокрема щодо проведення перевірок додержання закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасності внесення щодо них відомостей до ЄРДР (так/ні), яким чином можна його покращити (пояснення до відповіді)?

ТАК: 125 або 77,64% - водночас методичні рекомендації потребують оновлення, передусім з урахуванням змін у законодавстві, реформування правоохоронних органів; - необхідно деталізувати, на що слід звертати увагу прокурору при витребуванні інформації з державних та комунальних установ для проведення перевірки; - потрібно провести навчальні заходи (семінари, лекції і т.п.); - слід узагальнити найбільш типові порушення під час приймання, реєстрації, розгляду та вирішення заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення. НІ: 36 або 22,36% - є потреба у визначенні алгоритму, зокрема спільного алгоритму дій органу досудового розслідування та прокурора на початковому етапі досудового розслідування, а також методики проведення відповідних перевірок, розробленні методичних рекомендацій; - необхідні листи-орієнтування, що ґрунтуються на практичному досвіді здійснення нагляду на цьому напрямі.

244

ДОДАТОК Б

Зразок

відповіді на заяву, яка не містить даних, що вказують на підставу для початку

досудового розслідування (розроблено прокуратурою Харківської області)

П.І.Б. заявника

адреса проживання

Вашу заяву від _____ щодо неправомірних, на Вашу думку, дій _______та з

інших питань розглянуто.

Роз’яснюю, що відповідно до ч.5 ст.214 КПК України до Єдиного реєстру

досудових розслідувань (далі – Реєстру) вноситься короткий виклад обставин, які

можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, наведених

заявником.

Крім цього, згідно з ч.4 п.2.1 Положення про порядок ведення Єдиного

реєстру досудових розслідувань, затвердженого наказом Генерального прокурора

України №69 від 17.08.2012, до Реєстру вносяться відомості, що можуть свідчити

про вчинення кримінального правопорушення.

За таких обставин реєстрації в ЄРДР підлягають не будь-які заяви чи

повідомлення, а лише ті з них, які містять достатні відомості про кримінальне

правопорушення.

Незважаючи на те, що у заяві Ви стверджуєте про вчинення ______ злочинів,

Ваша заява за своїм змістом та суттю не є повідомленням про злочин, оскільки не

містить достатніх даних про вчинення будь-якого кримінального правопорушення.

Підставою вважати заяву чи повідомлення злочином є наявність в такій заяві

або повідомленні об’єктивних даних, які дійсно свідчать про ознаки злочину.

Такими даними є фактичне існування доказів, що підтверджують реальність

конкретного кримінально караного діяння (час, місце, спосіб та інші обставини

245

вчинення злочину). Якщо у заяві чи повідомленні таких даних немає, то вони не

можуть вважатися такими, що повинні бути обов’язково внесені до Реєстру.

За таких обставин підстав для реєстрації Вашої заяви в Реєстрі не встановлено.

Одночасно роз’яснюю, що відповідно до вимог ст.ст. 303-307 КПК України

скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого та прокурора розглядаються

слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду,

передбаченого ст.ст. 318-380 КПК України.

Керівник місцевої прокуратури /

перший заступник керівника місцевої прокуратури /

заступник керівника місцевої прокуратури

246

ДОДАТОК В

Акти впровадження результатів дисертації

247

248

ДОДАТОК Г

СПИСОК ПУБЛІКАЦІЙ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Наукові праці, в яких опубліковані основні результати дисертації:

1. Цимбалістенко О. Правова природа діяльності прокурора на початковому

етапі досудового розслідування. Вісник прокуратури. 2013. № 6. С. 69-75.

2. Цимбалістенко О. Проблеми прокурорського нагляду за законністю

затримання особи на початковому етапі досудового розслідування. Вісн. Нац. акад.

прокуратури України. 2014. № 1. С. 52-57.

3. Цымбалистенко А. Обеспечение прокурором прав и законных интересов

участников уголовного производства на начальном этапе досудебного

расследования. Legea si Viaţa. 2014. № 12/2. С. 133-137.

4. Цимбалістенко О. О. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування. Науковий

вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2015. № 35. С.

153-156.

5. Цимбалістенко О. О. Прокурорська перевірка додержання закону під час

прийняття органами досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні

правопорушення. Право і суспільство. 2016. № 1. Ч. 2. С. 180-185.

Наукові праці, які засвідчують апробацію матеріалів дисертації:

6. Цимбалістенко О. О. Окремі аспекти прокурорського нагляду за

додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування.

Впровадження нового Кримінального процесуального кодексу України в

правоохоронну діяльність та навчальний процес: досвід та шляхи удосконалення :

мат. наук.-практ. конф., м. Харків, 5 квіт. 2013 р. Харків: ХНУВС, 2013. С. 104-109.

7. Цимбалістенко О. О. Деякі аспекти прокурорського нагляду за додержанням

законів на початковому етапі кримінального провадження. Матеріали І

Всеукраїнської наукової конференції «Теорія та практика сучасної юриспруденції.

Харків: «Точка», 2013. С. 41-42.

249

8. Цимбалістенко О. О. Забезпечення прав потерпілого на початковому етапі

кримінального провадження. Державна політика у сфері захисту прав потерпілих

від кримінальних правопорушень в Україні : матеріали «круглого столу», 25 квіт.

2013 р. / редкол.: В. І. Борисов (голов. ред.), Б. М. Головкін та ін. Харків: Право,

2013. С. 315-317.

9. Цимбалістенко О. О. Деякі аспекти організаційного забезпечення ведення

Єдиного реєстру досудових розслідувань на початковому етапі його

функціонування. Від громадянського суспільства – до правової держави: Тези VIІI

Міжн. наук. Internet-конференції студентів та молодих вчених. Харків: ХНУ імені

В.Н. Каразіна, 2013. С. 552-553.

10. Цимбалістенко О. О. Предмет прокурорського нагляду за додержанням

законів на початковому етапі досудового розслідування. Актуальні проблеми

судового права : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., присвяч. пам’яті проф. Івана

Єгоровича Марочкіна (Харків, 30 жовт. 2015 р.) / редкол. Л. М. Москвич (голова) та

ін. Харків: Право, 2015. С. 148-151.

11. Цимбалістенко О. О. Система повноважень прокурора при здійсненні

нагляду за додержанням законів на початковому етапі досудового розслідування.

Проблеми реформування прокуратури : мат. всеукр. наук.-практ. конф. (Харків, 15

квіт. 2016 р.) : у 2 т. / редкол.: Л. М. Москвич та ін. Т. 1. Харків: Право, 2016. С. 201-

204.

12. Цимбалістенко О. О. Акти прокурорського реагування на порушення

закону на початковому етапі досудового розслідування. Від громадянського

суспільства – до правової держави: ХІІ міжнар. наук. конф. мол. вчених та

студентів, 22 квітня 2016 р., м. Харків: Зб. тез доп. Харків: ХНУ ім. В. Н. Каразіна,

2016. С. 433-435.

13. Цимбалістенко О. О. Прокурорський нагляд за проведенням огляду

місця події до початку досудового розслідування. Верховенство права –

основоположний принцип правової держави: VІІI Наук. кругл. стіл мол. вчених, асп.

та маг., 16 грудня 2016 р., м. Харків: Зб. тез доп. Харків: ХНУ ім. В. Н. Каразіна,

2016. С.439-442.

250

14. Цимбалістенко О. О. Типові порушення закону на початковому етапі

досудового розслідування у світлі судової практики. Актуальні проблеми судового

права: мат. Всеукр. наук.-практ. конф., присвяч. памʼяті проф. Івана Єгоровича

Марочкіна (Харків, 20 квіт. 2017 р.) : у 2 т. / редкол. Л. М. Москвич (голова) та ін. Т.

1. Харків: Право, 2017. С. 246-248.