Конгрес на Локални и регионални власти

Комора на локални власти

23та сесијаЦПЛ(23)210 октомври 2012

Локална демократија во Република Македонија

Мониторинг КомитетИзвестувачи1: Симон Џејмс, Обединето кралство (Л, НЛДГ2)

Андре Бушман, Франција (Р, СОЦ)

Нацрт препорака (за гласање) ............................................................................................................3Нацрт објаснувачки меморандум ......................................................................................................7

Резиме

Сегашниот извештај за локалната и регионалната демократија во Република Македонија се надоврзува на Препораката 217 усвоена во 2007. Тој изразува задоволство дека Република Македонија направила забележителен прогрес кон подобра локална демократија и

1 Ко-известувачот г. Иан Микалеф нема да биде повеќе член на Конгресот од 16 октомври 20122 Л: Комора на локални власти / Р: Комора на региониНЛДГ: Независна и либерална демократска група на КонгресотЕНП/ХД: Европска народна партија – Христијано демократи на Конгресот СОЦ: Социјалистичка група на конгресотЕКР: Европска конзервативна и реформистичка групаНР: Членови кои не припаѓаат на политичка група на конгресотНПП: Не политичка приврзаност

1

децентрализација и дека соработката помеѓу општините и централната власт функционира добро. Сепак, тој забележува дека на легислативата и е потребно подобрување во поглед на надлежностите на локалните власти и финансиско изедначување и дека големата разлика во богатството и развој помеѓу урбаните и руралните општини е причина за загриженост. Тој исто така забележува дека постои ниско ниво на граѓанско учество во локалните работи и посебно на жените во локалниот политички живот.

Конгресот препорачува владата на Република Македонија да го зголеми портфолиото на Министерството на локална самоуправа како главен актер во процесот на децентрализација, да го расчисти прашањето на преклопувачки надлежности, да усвои јасна легислатива за изедначување обезбедувајќи прецизни упатства, да ги зголеми даноците од сопствени извори во локалните буџети и да ја трансферира сопственоста на земјиштето на локалните власти во напор да ја зголеми локалната автономија. Тој исто така препорачува да улогата и функцијата на Скопје како главен град и локална власт која има работа со 10 под-ентитети да се разјасни. Тој ја охрабрува владата да го потпише и ратификува Дополнителниот протокол на Европската повелба за локална самоуправа за правото да учествува во работите на локалната власт (ЦЕТС бр. 207) како и Конвенцијата за учество на странци во јавниот живот на локално ниво (ЕТС бр. 144).

НАЦРТ ПРЕПОРАКИ3

1. Конгресот на локални и регионални власти на Советот на Европа упатува на:

а. Член 2, параграф 1.б од Статутарната резолуција (2011)2 која се однесува на Конгресот, која обезбедува дека една од целите на Конгресот ќе биде да „поднесе предлози до комитетот на министри со цел да ја промовира локалната и регионалната демократија“;

3 Прелиминарни нацрт заклучоци одобрени од Мониторинг комитетот на 6 јули 2012-10-19

Членови на Комитетот:Л.О. Молин (Претседавач), Г. Мослер Торнсторм (Заменик претседавач), А. Ус (Заменик претседавач), М. Абуладзе, У.Алдегрин, К. Андерсен, МТ. Арцинега Аројо, Л. Аветијан (замена Е. Јеритсијан), А. Бабајев, Т. Бадан, В.Беликов, Г. Бенде (замена: Е. Пензес), Г. Бергеман, М. Беспалова, В. Броколи, З. Броз, А. Бучман, Х. Кадорет, Е. Калота, С. Каруго, С. Чернов, Д. Чичинадзе, М. Кулс, Ј. Коста, Д. Чукур, М. ДЕ Ламоте, Л. Делаи, Н. Доган, Г. Доганоглу, М. Гају, Г. Гегузинскас, С.Главак, С. Гуцкиан (замена: В. Кареј), М. Гуеган, М. Гулевскиј (замена: В. Новиков), Х. Халдорсон (замена: Г. Арнардотир), М. Хетлеј, Б. Хирс, Ј. Хлинка, Ц. Хугхес, А. Ибрахимов, Г. Илес, Ј. Јалинска (замена: М. Јузупа), С. Џејмс, А. Јаунсленис, М. Јегени Јилдиз, М. Јухками, Б. Кид, Ј-П. Клајн, А. Криза, И Куличенко (замена: С. Бохатирчук-Кривко), К. Ламерскитен, Ј-П. Лиовиле, И. Лоизиду, М. Магомедов, П. Мангин, Т. Маргариан, Г. Марсан, Х. Марва, В. Мек Хуг, М. Мерилд, И. Микелеф, Т. Микус, К. Мискиниене, М. Монеси, А. Музио (замена: Ф. Пелегрини), М. Нјилас, З. Озеговиц, Р. Паита, У. Паславска, Х. Пихлајасари, Г. Пинто, Г. Полицинсши, А Прусзковски, Ц. Радулеску (замена: Л.Сфирлоага)Р. Раутава, Х. Ричтермокова, А.Рокофилу, Н. Романова, Д. Русева, Ј. Саувенс, П. Счовтка, В. Шустер, Д. Шекспир, М. Симоновиќ, Г. Спартански, М. Тамилос, А. Торес Переира, В. Удовиченко, А. Угуес, Г. Угулава (замена: П. Замбакидзе), П. Усзок, В. Варнавскиј (замена: А. Борисов), О Ван Велдхуизен (замена: Ј. Херманс-Влоедбелд), Л. Венесланд, Л. Вербик, Х. Венигер, К. Витморе, Ј. Виенен, Д. Вробел, У. Вутхрич-Пелоли, Ј. Зимола, Д. Змегац.

Н.Б.: Имињата на членовите кои учестваа во гласањето се со накосени букви

Секретериат на Комитетот: С. Поирел и С. Цанкочак2

б. Член 2, параграф 3 од Статутарната резолуција (2011)2 која се однесува на Конгресот, наведува дека „Комитетот ќе подготви на редовна основа земја по земја извештаи за ситуацијата на локалната и регионалната демократија во сите земји членки и во земјите кои имаат аплицирано да се придружат на Советот на Европа, и ќе обезбеди посебно дека принципите на Европската повелба на локалната самоуправа се применети“;

в. Резолуцијата на Конгресот 299 (2010), која обезбедува дека Конгресот ќе ја користи Референтната рамка за регионална демократија на Советот на Европа во неговите мониторинг активности, како и одговорот даден од Комитетот на министри на Препораката на Конгресот 282 (2010) [CM/Cong(2011)Rec282final]кој ги охрабрува владите на земјите членки да ја земат во предвид претходно споменатата референтна рамка во нивните политики и реформи;

г. Објаснувачкиот меморандум за локалната демократија во Република Македонија е составен од Известувачите, г. Иан Микалеф (Малта, Л, ЕНП/ХД) и г-ѓа Андре Бушман (Франција, Р, СОЦ), после мониторинг посетата на Република Македонија од 5 до 7 декември 2011. Во нивната работа Известувачите беа потпомогнати од Јенс Виелк, консултант кој е член на Групата на Независни Експерти на Европската Повелба за Локална Самоуправа, и од секретеријатот на Конгресот.

2. Конгресот забележува дека:

а. Република Македонија ја потпиша Европската Повелба за Локална Самоуправа на 14 јуни 1996 и ја ратификува на 6 јуни 1997 без да направи било какви декларации при поднесување на инструментот за ратификација. Повелбата влезе во сила на 1 октомври 1997;

б. Република Македонија го нема потпишано Дополнителниот Протокол на Европската Повелба на Локална Самоуправа за правото да учествува во работите на локалната власт;

в. Комитетот за Мониторинг одлучи на 23 март 2011 да го спроведе вториот мониторинг за состојбата на локалната и регионална самоуправа во Република Македонија и нејзиното придржување до Европската Повелба за Локална Самоуправа. Тој им даде упатство на Иан Микалеф и Андре Бушман, како известувачи, да подготват и поднесат до Конгресот извештај за локалната демократија во оваа земја;

г. Делегацијата на Конгресот спроведе мониторинг посета од 5 до 7 декември 2011, посетувајќи ги Скопје, Струмица и Желино;

3. Конгресот сака да им се заблагодари на Постојаното Претставништво на Република Македонија во Советот на Европа и на македонските власти на централно, регионално и локално ниво, Заедницата на единици на локалната самоуправа (ЗЕЛС), експерти и други учесници за нивната вредна соработка во различните фази на мониторинг процедурата и за информациите пренесени до делегацијата.

4. Конгресот забележува со задоволство дека:

а. мерките превземени после Препораката 217 (2007) на Конгресот претставуваат понатамошно подобрување и означуваат прогрес кон локална демократија;

3

б. консултацијата на локалните власти од страна на Државата за работи кои ја засегаат локалната самоуправа се на линија на барањата на Членот 4 параграф 6 на Повелбата, со оглед на тоа дека е гарантирано со закон и парламентарниот комитет на локална власт е инволвиран во законодавната процедура;

в. улогата на ЗЕЛС во консултациите и соработката помеѓу локалните власти и централната власт е преточена во Член 81 од Законот за Локална Самоуправа како и во меморандумот за разбирање со Министерството за Локална Самоуправа за соработка во контекст на децентрализацијата;

г. разумна политика за да се зајакнат општинските финансиски ресурси постепено, со соодветни мониторинг и ревизорски процедури, беше усвоена и транспарентноста во поглед на општинските даночни ресурси и алокацијата од централната власт се чини дека се имаат подобрено, вклучувајќи ги барањата за општинско позајмување;

д. неколку ветувачки чекори беа превземени во правилна насока за да обезбедат порамномерна дистрибуција на приходите, вклучувајќи и апликација на нова формула за „гарантиран минимум приход“ за општините и воспоставувањето на комитет (во кој градоначалниците и ЗЕЛС учествуваат) за да ја мониторира редистрибуцијата помеѓу и алокацијата на финансиските ресурси на локалните власти;

ѓ. нова политика за Рамномерен Регионален Развој беше усвоена за подобра координација на рагионалната политика и дека инволвираноста на општините е гарантирана од регионалните институции и механизми за учество помеѓу централната власт и регионалните општини;

е. потпишувањето на Дополнителниот Протокол на Европската Повелба за Локална Самоуправа за правото да се учествува во работите на локалната власт (CETS No. 207) како и Конвенцијата за Учество на Странците во Политичкиот Живот на Локално Ниво (ETS No. 144), се на агендата на владата во 2012.

5. Конгресот сепак изразува загриженост дека:

а. иако на општините им се препишани нивни сопствени овластувања/моќи, овие се надополнети со област на задачи трасферирани со процесот на децентрализација, создавајќи области каде локалните и централните одговорности се преклопуваат и се ко-финансирани, носејќи ризик за континуирано централно влијание;

б. нејаснотиите во законот во поглед на надлежностите, веќе забележани во претходните препораки, не се разрешени и додека Законот за Локална Самоуправа формално им дава на локалните власти големи моќи/надлежности и одговорности, бројни специјални закони воспоставуваат детални правила вмешувајќи се во претходните;

в. општините се уште зависат многу од владините грантови, имаат мала дискреција во поглед на локалните даноци и пропорцијата на даноци од сопствени извори во нивните приходи останува компаративно ниска;

г. постојат големи разлики во поглед на богатството и развојот помеѓу општините;4

д. трансферот на сопственост на земјиште на локалните власти со цел да им се дозволи да спроведуваат општинска развојна политика се уште не е превземен;

ѓ. општините се предмет на надзор од страна на различни централни власти заедно со Државниот Инспекторат, што го зголемува ризикот да се отиде преку надзорот на законитост;

е) непостојат процедури за мерки против градоначалниците со сериозен недостаток на капацитет или кои ги прекршуваат нивните обврски;

ж) разликата помеѓу надлежностите на Градот Скопје како главен град и како локална власт која се справува со 10 подентитети не е доволно јасна, иако градот е предмет на специјална регулатива (Закон за Градот Скопје);

з) инструментите за директно и јавно учество на граѓаните на локално ниво често не се користат во пракса;

ѕ) учеството на жените во локалниот политички живот останува ниско;

и) консултацијата со канцеларијата на Омбудсманот во законодавните процедури се уште не е редовна и е многу ограничена од последните избори, додека локалните власти продолжуваат да бидат помеѓу најмалку подготвените власти да ги прифатат инструкциите и препораките на Омбудсманот;

6. Во светло на претходно кажаното, Конгресот бара да Комитетот на Министри да ги покани властите на Република Македонија:

а. да го консолидира и финализира процесот на децентрализација, кој претставува постепен трансфер на надлежностите, појаснување и консолидирање на текстот на Законот за Локална Самоуправа за да остане референтен текст за овие прашања;

б. да го зголеми портфолиото на Министерството за Локална Самоуправа како главен актер во процесот на децентрализација, давајќи му значајна функција за координација и надгледување во процесот;

в. да ги земе во предвид различните интереси на урбаните и руралните општини и да развие посебни стратегии за нив со цел да ги намали големите разлики во богатство и развој помеѓу овие општини:

г. да усвои јасна легислатива за изедначување со цел да обезбеди јасни насоки за процесот на изедначување кој ќе биде применет помеѓу локалните власти, во светло на Членот 9 параграф 5 од Повелбата и исто така наоѓајќи инспирација во насоките обезбедени во претходно споменатата Референтна Рамка за Регионална Демократија;

ѓ) воспостави правна рамка и процедури за да ја зголеми пропорцијата на даноци од сопствени извори како и делот од ДДВ и данок на приход во приходите на локалните буџети, и да ги намали

5

државните грантови, обезбедувајќи дека последниве не се наметнуваат/мешаат на/во фискалната автономија на локалната власт;

е. Во поглед на консултацијата, да состави закон кој ќе воспостави процедура, во светло на Членот 5 од Повелбата, за консултација на локалните власти преку нивното поврзување со модалитетите за модификација на границите на локалната власт и да ја зајакне постоечката процедура за консултација за начинот на кој редистрибуираните ресурси ќе им се распределат на нив како што е предвидено со Член 9 параграф 6 од Повелбата, вклучувајќи ги Владините ивестиции во нивните локалитети;

ж. да предвиди имотен трансфер на земјиште на локалните власти, со цел да ја зголеми нивната автономија и да ја подобри нивната финансиска состојба;

з. да го зајакне административниот капацитет на општините како на централно така и на локлано ниво, посебно во областите на финансиска контрола, стратешко планирање, менаџирање на човечки ресурси и економски развој;

ѕ. да состави закон кој јасно ќе воспостави санкции, и нивна примена, против градоначалниците со сериозен недостаток на капацитети или кои ги прекршуваат нивните обврски;

и. да ги појасни надлежностите и да направи разлика помеѓу функциите на главниот град Скопје како главен град од една страна, и како локална власт која се справува со 10 подентитети од друга страна;

ј. да ја подигне свесноста за граѓанско учество и за инволвираност на граѓанското општество во локалниот политички живот и да ги превземе неопходните мерки во таа насока;

к. да го промовира учеството на жените во локалниот политички живот со воведување на изборен систем кој ја преферира родовата еднаквост (на пример преку затворени листи со зипер систем) и олеснување на пристапот на жените до локалниот политички живот во светло на Препораката на Конгресот 273 (2009) за Еднаков Пристап до Локалните и Регионалните Избори;

л. да ја промовира канцеларијата на Омбудстманот и неговата улога во поглед на локалните власти;

љ. и на крај, да го потпише и ратификува Дополнителниот Протокол на Европската Повелба за Локална Самоуправа за правото да учествува во работите на локалната власт (CETS. No. 207) како и Конвенцијата за Учество на Странците во Јавниот Живот на Локално Ниво (ETS No. 144), со оглед на тоа дека одредбите на првата се веќе дел од легислативата, и дека анализа за влијанието и акцион план за потпишување на двете е на агенда на Владата за 2012.

6

НАЦРТ ОБЈАСНУВАЧКИ МЕМОРАНДУМ

Содржина1. ВОВЕД 82. ПОЛИТИЧИ КОНТЕКСТ 9

2.1. Меѓународен контекст и односи со соседите 92.2. Внатрешен политички контекст 92.3. Скорешни претседателски, парламентарни и локални избори 10

2.3.1. Национални избори 112.3.2. Локални избори 11

3. ПРЕТХОДЕН ИЗВЕШТАЈ И ПРЕПОРАКИ 134. ПОЧИТУВАЊЕ НА ОБВРСКИТЕ И ВЕТУВАЊАТА 14

4.1. Уставен развој и процес на децентрализација 144.1.1. Уставни одредби 144.1.2. Легислативни одредби 144.1.3. Административна структура 15

4.2. Локална самоуправа: прашања и развој 164.2.1. Територијални прашања 164.2.2. Консултации: Односите помеѓу централните и локалните власти 174.2.3. Финансиска ситуација (за детали, види дел 5.6) 184.2.4. Учество на граѓаните 194.2.5. Прекугранична соработка 204.2.6. Статусот на главниот град 20

4.3. Нова регионална политика: „рамномерен регионален развој“ 224.3.1. Легислативна основа и цели 224.3.2. Внатрешна организација и координација на национално ниво 224.3.3. Финансирање и алокалција на развојните фондови 234.3.4. Прва евалуација 24

5. АНАЛИЗА НА СИТУАЦИЈАТА НА ЛОКАЛНАТА ДЕМОКРАТИЈА ВО СВЕТЛО НА ЕВРОПСКАТА ПОВЕЛБА ЗА ЛОКАЛНА САМОУПРАВА НА БАЗА НА ЧЛЕН ПО ЧЛЕН 245.1. Член 2 и 3: Принцип и концепт на локална самоуправа 245.2. Член 4: Опсег на локална самоуправа 255.3. Член 5: Заштита на границите 275.4. Член 6: Административни структури 285.5. Член 7 и 8: Практикување на одговорностите и владин надзор 285.6. Член 9: Финасиски извори 31

5.6.1. Локални средства и даноци 325.6.2. Заеднички приходи, особено удел на национални даноци 335.6.3. Дотации 335.6.4. Фискална децентрализација 345.6.5. Општински долгови, задолжување и финансиско изедначување 355.6.6. Евалуација на финансиската состојба 36

5.7. Член 10: Право на здружување 375.8. Член 11: Правна заштита на локалната власт 39

6. ЗАКЛУЧОЦИ 40Анекс 1 – Програма на Конгресот за мониторинг посетата во Република Македонија (5 -7 декември 2011) 44Анекс 2 – Преглед на состојбата со имплементација на човековите права на локално и регионо ниво 47

7

1. ВОВЕД

1. Членот 2 на Статутарната Резолуција CM/RES(2011)2 на Комитетот на Министри наведува дека Конгресот на Локални и Регионални Власти на Европа (од тука па натаму „Конгресот“) „ќе подготви на редовна основа земја по земја извештаи за ситуацијата на локалната и регионалната демократија во сите земји членки и во земјите кои имаат аплицирано да му се придружат на Советот на Европа, и ќе обезбеди, посебно, дека принципите на Европската Повелба за Локална Самоуправа се применети“.

2. Република Македонија стана член на Советот на Европа на 9 ноември 1995 и ја ратификува Европската Повелба за Локална Самоуправа (одтука па натаму „Повелба“, ETS No. 122) на 6 јуни 1007 без да направи било какви посебни изјави при депонирање на инструментот за ратификација. Повелбата влезе во сила на 1 октомври 1997.

3. Ситуацијата на локалната демократија во Република Македонија веќе беше покриена во неколку извештаи на Конгресот. Постојат извештаи за судењата на градоначалниците на Гостивар и Тетово (1998) и за евалуација на ситуацијата според програмата за стабилност во Југо-источна Европа (1999). Во 2000, Конгресот ја усвои неговата Препорака 82 и Резолуција 100 за ситуацијата на локалната демократија во земјата. Во 2001, беше спроведена посета за пронаоѓање на фактите за условите за имплементација на Охридскиот договор за локалната самоуправа. Конечно во 2007, врз база на извештајот за локална демократија, конгресот ја изрази Препораката 217 (2007).

4. Треба да се забележи дека Република Македонија е една од земјите за кои Мониторинг Комитетот на Парламентарното Собрание на Советот на Европа (PACE) има воспоставено пост-мониотринг дијалог, кој исто така ги покрива прашањата за локална и регионална демократика каде тоа е соодветно.

5. Сегашниот извештај се надоврзува на посетата на делегацијата на Конгресот од 5 до 7 декември 2011 за да ја мониторира ситуацијата со локалната и регионална демократија во Република Македонија врз основа на Повелбата. Мониторинг Комитетот ги назначи г. Иан Микалеф (Малта, Л, ЕНП/ХД) и Андре Бушман, (Франција, Р, СОЦ), како ко-известувачи за локалната и регионална демократија. Тие беа потпомогнати од професорот Јенс Воелк, консултант, член на Групата на Независни Експерти на Европската Повелба за Локална Самоуправа и Секретеријатот на Конгресот.

6. Делегацијата на Конгресот се сретна со Министерот за Локална Самоуправа, Државниот Секретар на Министерството за Финансии, претседателите на парламентарните комитети за локална самоуправа, за буџет и финансии и за заштита на граѓанските слободи и права, како и со членовите на Уставниот Суд и Државниот Завод за Ревизија, замениците на Омбудсманот, градоначалниците на Скопје, Желино и Струмица и претставници на Заедницата на единиците на локалната самоуправа (ЗЕЛС). Деталната програма е во прилог на сегашниот извештај.

7. Овој извештај беше подготвен врз основа на информациите собрани за време на посетата на земјата и на извадоци од релевантната легислатива и други информации и документи обезбедени од претставниците на националните и локалните власти, меѓународни организации и експерти.

8

8. Ко-известувачите сакаат да и се заблагодарат на Постојаното Прествавништво на Република Македонија во Советот на Европа и на сите оние со кои се сретнаа завреме на посетата, за нивната подготвеност да и помогна на делегацијата и за информациите кои тие доброволно ги обезбедија. Тие исто така и се заблагодаруваат на националната делегација на Република Македонија во Конгресот и на ЗЕЛС за придонесот во организацијата и непреченото одвивање на посетата.

2. ПОЛИТИЧКИ КОНТЕКСТ

2.1 Меѓународен контекст и односи со соседите

9. Во 1991, Република Македонија ја стекна својата независност мирно од Социјалистичка Федеративна Република Југославија. Од 2005, таа е официјално кандидат за пристап во Европската Унија. Во нејзиниот годишен извештај за прогресот, ЕУ Комисијата ги публикува резултатите од реформите кои се усвоени и имплементирани како подготовка за ЕУ пристапување. Во контекст на реформата на јавната администрација, единиците на локална самоуправа се исто така инволвирани во процесот на реформа.

10. Земјата е активен учесник во НАТО Партнерството за Мир и Акциониот План за Членство, ОБСЕ, Обединети Нации и беше прифатена како член на Светската Трговска Организација во октомври 2002. Во мај 2003, Република Македонија, Албанија, Хрватска и Соединетите Американски Држави ја креираа Јадранската Повелба, моделирана според Балтичката Повелба, како механизам за промовирање на регионална соработка за да ја унапреди кандидатурата на секоја земја за во НАТО. Сепак, Република Македонија се уште не е член на НАТО порати спорот за името.

11. Новата република ужива добри односи со нејзините соседи, имено Албанија (заемно признавање на етничките малцинства), Косово4 (демаркацијата на заедничката граница е завршено; договор за слободна трговија помеѓу двете од 2005; претходната го призна Косово како независна држава), Бугарија (беше првата држава која ја призна независноста на претходната но прашањата поврзани со македонскиот јазик остануваат предмет на спор) и Србија (главен трговски партнер; непризнавањето на македонската православна црква од страна на српската православна црква и признавањето од страна на претходната на Косово како независна држава се причина за проблем во релациите помеѓу двете земји).

2.2. Внатрешен политички контекст

12. Во 2001, побуната започната од етничките албанци врз основа на перцепираната политичка и економска нееднаквост беше запрена пред да се развие во целосна граѓанска војна. Преговорите доведоа од меѓународно медијиран Охридски рамковен договор (ОРД), кој стана нова основа за организирање на соживотот на македонците, албанците и другите малцински популации во земјата.

4 Сите упатувања на Косово, дали на територијата, институциите или популацијата, во овој текст ќе се подразбира во целосна согласност со Резолуцијата 1244 на Советот за Безбедност на Обединетите Нации и без предрасуди за статусот на Косово

9

13. Како последица на ОРД „не постојат територијални решенија на етничките прашања“ (Член 1.2), ниту кореспондирачка регионална структура на земјата5, иако во 2007, во контекст на подготовка за пристап кон ЕУ, осум економски „Планирачки Региони“ се формирани со „Законот за Рамномерен Регионален Развој“ за подобра координација на регионалната политика. Затоа, локалната самоуправа не е само главна карактеристика за административната организација на земјата, туку е е исто така централна за обезбедување општествен и културен плурализам како и мирен соживот на различните заедници;

14. Уставните амандмани и новиот сет на амандмани кои ги гарантираат малцинските права, локалната самоуправа и новата територијална структура на земјата како и децентрализацијата беа усвоени со цел да се имплементира ОРД. Помеѓу овие, Законот за Локална Самоуправа (2002) и Законот за Територијална Организација на Земјата (декември 2004) се најзначајни.

15. Со прецртување на локалните граници, етничките албанци (и другите групи) добија поголема локална автономија во областите каде тие сочинуваат локално мнозинство и бројот на дво-јазични општини се зголеми.

Поимот на „двојно мнозинство“ или „Бадитеров принцип“

16. Посебни преку-заедници гласачки побарувања се применуваат за усвојувањето на легислативата и амандманте на уставните и законодавните одредби кои се однесуваат на културата, религијата, користењето на јазикот и образованието како и локалната власт. 6 И на централно ниво и на ниво на локалитети каде различни заедници живеат заедно, „Бадитеровиот принцип“ се применува. Овој принцип, исто така наречен „двојно мнозинство“, бара за сите нивоа на власт како мнозинство, така и согласност на заедниците кои претставуваат барем 20% од популацијата како што е изразено преку мнозинството на претставници на таа заедница. Овие процедурални гаранции треба да осигурат стабилност на суштината на Охридскиот договор за сите заедници на сите нивоа на власт. Последователно, барањето за „двојното мнозинство„ исто така се применува при усвојување на закони за локална самоуправа, за локални финансии, локални избори, граници на општините и Градот Скопје.

2.3 Скорешни претседателски, парламентарни и локални избори

17. Претседателот на државата е директно избран. Сегашниот вршител на должноста (од мај 2009) е Ѓорѓе Иванов. Премиерот Никола Груевски ја води коалиционата влада формирана од ВМРО-ДПМНЕ (македонска)7 и ДУИ (албанска)8 и неколку помали партии; предвремени парламентарни

5 Види дел 4.3 за анализа на регионалниот развој6 Одлуката да се промени уставот е донесена од страна на парламентот со дво-третинско мнозинство од гласовите од вкупниот број на пратеници. Уставните амандмани од 2001 воведоа промена во мнозинството кое се бара на усвојување на било кои идни уставни амандмани на преамбулата на уставот, одредбите за локлана самоуправа и сите други одредби кои влијаат на правата на членовите на заедниците. За усвојување на уставните амандмани на овие уставни одредби е потребно, дво-третинско мнозинство на гласови од вкупниот број на пратеници, вклучувајќи мнозинство од вкупниот број на пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. 7 Внатрешна македонска револуционерна организација – Демократска партија за македонско национално единство8 Демократска унија за интеграција

10

избори за еднодомниот Парламент (Собрание) беа одржани, по втор пат во низа, со цел да се разреши политичката криза со која земјата се соочуваше од јануари 2011.

2.3.1. Национални избори

18. Правната рамка за избори е обезбедена од страна на Изборниот законик, кој стапи во сила во 2006 и беше надополнет два пати, во 2008 и на 5 април 2011. Скорешните амандмани беа усвоени од парламентот со мало мнозинство, во отсуство на опозицијата, и само 68 од 120 членови на парламентот учествуваа во гласањето. Изборниот законик така беше надополнет два месеци пред денот на избори, спротивно на духот на Членот 65 од Кодексот за Добра Практика за Изборните Работи на Венециската Комисија кој се однесува на стабилноста на изборниот закон ( II.2.b, параграф 65).

19. Според прелиминарните резултати објавени на 6 јуни 2011, одзивот беше 63.48% и распоредот на местата е: ВМРО-ДПМНЕ коалиција 56 (вклучувајќи и 3 места за дијаспората); СДСМ коалиција 42; Демократска унија за интеграција (ДУИ) 15; Демократска партија на албанците (ДПА) 8; Национална демократска партија (НДП) 2.

20. Новата владејачка коалиција се формира брзо по изборите и даде заклетва на 28 јули 2011. Според Комисијата на ЕУ, владеачката коалиција ги надминала потешкотиите и ја зајакнала внатрешната соработка. Новата влада им дала свежо придвижување на ЕУ реформските процеси. (Извештај за прогресот, октомври 2011, ст.10).

2.3.2. Локални избори

21. Последните избори за општинските градоначалници и за членовите на општинските совети се одржаа во недела на 22 март 2009. Поканети од страна на националните власти да ги набљудуваат изборите, набљудувачите на Конгресот и ЕУ Комитетот на Регионите забележале дека генерално изборите биле технички добро организирани и во согласност со меѓународните и Европските изборни стандарди. Сепак, тие жалат што локалните кампањи биле засенети од претседателските избори; тие ја охрабриле владата да земе во предвид да ги одели локалните и националните избори за да им се обезбеди на локалните избори соодветно/заслужено значење. Тие исто така жалат што имало само 14 жени кандидати за позицијата градоначалник, од вкупно 364 кандидати.9

22. Правната рамка за локални избори е консолидирана во Избориот законик усвоен во 2006 и надополнет со аманмани од парламентот во октомври 2008. Амандманите ги адресираа неколкуте препораки од страна на ОБСЕ/ОДИХР и Венециската Комисија на Советот на Европа, вклучувајќи подетално регулирање на финансирањето на кампањата и појаснување на улогата и одговорностите на различните тела кои се надлежни за арбитрирање на изборните поплаки/жалби.

23. Законикот обезбедува дека изборите за градоначалниците и општинските совети се одржуваат секои четири години, со посебен аранжман за Градот Скопје, каде граѓаните го избираат

9 Конгрес на Локални и Регионални Власти, Постојан Комитет, Локални избори во Република Македонија (набљудувано на 22 март 2009), CG(16)16REP, 11 мај 2009, Известувач Паоло Рондели (суб 47-50)

11

градоначалникот и советот на Градот Скопје, како и градоначалникот и општинскиот совет на нивната посебна општина. Градоначалниците се избрани во првиот круг ако освојат повеќе од 50% од гласовите на оние кои гласале, но да биде обезбедено дека најмалку една третина на регистрираните гласачи во таа општина се појавиле на гласање. Ако нема победник во првиот круг, вториот круг се одржува по две недели помеѓу двајцата кандидати кои добиле најголем број на гласови. Општинските советници се избираат според системот за пропорционално претставување, без никакви барања во поглед на излезноста.

24. Изборниот законик воспоставува три-слоен систем за изборната администрација: Државната изборна комисија, 84 Општински изборни комисии, и Изборната комисија на Градот Скопје со 2,976 Изборни одбори (ИО). Националните малцинства кои сочинуваат најмалку 20% од популацијата мора да бидат вклучени во изборните комисии во сите области и изборните материјали мора да бидат обезбедени на малцинските јазици во таквите области.10

25. За време на изборите во 2009 (излезноста беше приближно 57% во првиот круг), 35 градоначалнички кандидати беа избрани во првиот круг; во 43 општини вклучувајќи го и Градот Скопје, втор круг беше одржан на 5 април бидејќи ни еден кандидат не го доби потребното мнозинство во првиот круг.11 Резултатите оd локалните избори12 во 2009 се слениве:

Партија Број на општини каде партијата победила со мнозинство ( види ги параграфите 23 и 25 за системот за броење на гласови)

ВМРО-ДПМНЕ 56Демократска унија за интеграција (ДУИ) 13СДСМ 7Демократска партија на албанците (ДПА) 1Турско движење за национално единство на турците

1

Сојуз на ромите на Македонија 1Нова демократија 1СДСМ во коалиција со помали партии 2Независни кандидати за градоначалник 3Вкупно 85

26. Севкупно, ВМРО-ДПМНЕ доби 56 општини (35 во првиот круг) плус Градот Скопје. Ко-владеачката партија на етничките албанци ДУИ победи во 13 општини (четири во првиот круг), следена од Социјал Демократскиот Сојуз на Македонија (СДСМ) кој доби седум општини (четири во првиот круг). Демократската партија на турците, Движењето за национално единство на турците, ДПА, Сојуз на ромите, Радикална партија на србите и три независни кандидати освоија по една општина секој.

10 Идем, (суб 7 – 12)11 Идем, (суб 36 – 46)12 Извор: http://www.europeanforum.net/country/fyr_macedonia

12

27. Во поглед на поголемите општини, кандидатите на СДСМ ги освоија Куманово и Струмица во првиот круг, кандидатот на ВМРО-ДПМНЕ беше избран во Градот Скопје, кандидатот на ДПА во Тетово и кандидатот на ДУИ во Струга; ДУИ ги изгуби Тетово и Гостивар.

28. Во поглед на директниот избор на градоначалниците, генерален проблем се чини дека е потенцијалната загуба на ефикасност и спориот процес на одлучување, кога градоначалникот и мнозинството на советот припаѓаат на спротивни политички партии. Од друга страна, јаката демократска легитимност за градоначалниците преку нивниот директен избор може да води до „претседателски“ тенденции кои треба да бидат контролирани од советот и/или јавното учество.

29. Сега, нема женски градоначалници во 84 општини и градот Скопје. До последните локални избори имаше најмалку три жени кои служеа како градоначалници. Законот за (Локални) избори содржи обврска за политичките партии да го претстават барем секој трет кадидат на листата од другиот пол; целта е да гарантира најмалки 30% на женски советници. Импресиите пријавени од учесниците во делегацијата беше дека жените генерално сочинуваат околу 40% од локалните советници, што е во спротивност со оценката на ЕУ Комисијата дека „учеството на жените во политичкиот живот на локално ниво останува низок“.

3. ПРЕТХОДЕН ИЗВЕШТАЈ И ПРЕПОРАКИ

30. Во нејзината најскорешна Препорака 217 (2007) за Локална и Регионална Демократија во Република Македонија, Конгресот го забележа со задоволство забележителниот прогрес кон подобра локална демократија. Сепак, Конгресот беше загрижен за високиот број на специјални закони за локална самоуправа кои ги ограничуваат овластувањата доверени во генералната легислатива и дека, често, расположливите ресурси не се доволни да дозволат целосна имплементација на пренесените надлежности.

31. Врз основа на овие наоди, беа донесени препораки, inter alia (помеѓу другото), да им обезбеди на локалните власти дополнителни ресурси и на нивниот персонал вокациска обука, да го зголеми делот на локалните такси и да ги намали државните субвенции, да обезбеди транспарентност во поглед на изворите на данок на општините и алокацијата од централната власт, да го усвои принципот на поврзано финансирање и да го зголеми делот на општините во севкупните јавни ресурси, исто така обезбедувајќи дека општините поседуваат разумна пропорција на јавна сопственост во нивните граници.

32. Постоеа исто така препораки да се направат одредби за единствена министерска власт да го управува и надгледува целиот процес на децентрализација како и воспоставување на тело за разрешување на специфични расправи и несогласувања помеѓу општините и оделите на централната власт и на крај да ја потпише и ратификува Конвенцијата за Учество на Странците во Јавниот Живот на Советот на Европа. Конгресот исто така препорача да општините ги искористат целосно овластувањата кои им се префрлени на нив, со зајакнување на нивните административни услуги и регрутирање на квалификуван персонал, главно специјалисти за законот за планирање на град, училишни инспектори и финансиски администратори.

13

4. ПОЧИТУВАЊЕ НА ОБВСКИТЕ И ВЕТУВАЊАТА

33. Правниот систем на Република Македонија следи моноистичен пристап во поглед на тоа како меѓународниот закон се применува во домашниот закон. Последователно, Член 18 од Уставот обезбедува заштита во поглед на последователни законски промени кои противречат на обврските превземени со Повелбата („Меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и неможат да бидат променети со закон“).

4.1. Уставниот развој и процесот на децентрализација34. Локалната самоуправа и децентрализацијата се нераскинливо поврзани со успешната и одржлива имплементација на ОРД и затоа се дел од основните принципи на Државата во нејзината сегашна форма. Општините треба постепено да добиваат поголеми одговорности за менаџирање на нивните работи како и капацитети и ресурси за да го прават тоа. Севкупно, промените кои беа потребни за имплементација на ОРД произведоа позитивни ефекти, како што беше потврдено и нагласено од сите учесници. Овој впечаток е засилен со широкиот консензус околу ОРД кој пресекува преку политичките партии, и претставува општ став во институциите и помеѓу градоначалниците како што беше потврдено со интервјуата.

4.1.1. Уставни одредби

35. Локалната самоуправа се смета за една од основните уставни вредности (Член 8) и е директно регулирана во Делот V на Уставот. Членовите 114-117 обезбедуваат, inter alia, право на граѓаните на локална самуправа, воспоставување на општини и можност за воспоставување на форми на месна самоуправа во општините, автономија во поглед на надлежностите, гаранција за „сопствени“ финансиски извори како и државно финансирање на општините и дефинирањето на Градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа да бидат регулирани со посебен закон.

4.1.2. Легислативни одредби

36. Законот бр 5/2002 за Локална Самоуправа (одтука па натаму Закон за ЛС) е органски закон и централно парче на легислатива кое ги применува уставните одредби споменати погоре. Според Законот за ЛС, општините се правни ентитети кои имаат нивна сопствена територија и име (и може да има грб), нивни сопствени регулативи помеѓу кои статутот е еден од повисок ранк, нивни сопствени и делегирани надлежности, нивни сопствени и други извори на финансирање, нивни сопствени органи избрани од граѓаните и жителите кои се граѓани со постојано жителство на територијата на општината.

37. Системот на локална самоуправа е регулиран од серија на понатамошни обични закони, помеѓу кои може да бидат цитирани три важни закони усвоени во 2004: Закон за финансирање на единиците на локалната самоуправа, Закон за територијална организација бр 55/2004, и Законот за Градот Скопје од 16 август 2004. Понатамошните закони ги вклучуваат Законот за локални избори, Законот за учество на граѓаните во процесот на одлучување, Закон за меѓуопштинска соработка, Закон за државниот инспекторат за локална самоуправа, и Законот за рамномерен локален развој.

14

38. Процесот на децентрализација, кој започна на 1 јули 2005 после воспоставување на нормативната и институционалната рамка, се уште не е завршен.

39. Одговорностите во областа на урбано планирање и развој, образование, вода, земјоделско земјиште и економски развој треба да бидат префрлени заедно со – дел од- релевантниот персонал на локалните власти. Со цел да се постигнат овие цели, повеќе од 30 закони беа усвоени за да обезбедат трансфер на надлежности во согласност со Членот 22 од Законот за ЛС, но исто така за трансфер на фондови, простории и персонал од централно на локално ниво. Севкупно, повеќе од 80 закони содржат одредби поврзани со локалната самоуправа.

40. Според мислењето на известувачите, ова делење на бројни правни основи носи ризик од фрагментација и забуна. Додека формално екстензивните моќи и одговорности се дадени на општините со Законот за ЛС, бројни специјални/посебни закони одредуваат важни детали за нивна ефективна употреба. Помеѓу специјалната регулатива може да постои одредени резервации во поглед на доделените овластувања како и паралелен трансфер на доволни ресурси (пр. Образование и транспорт на ученици, види подоле) – и покрај принципот на поврзано финасирање втемелено во Членот 21, параграф 2 од ЛС закон.

41. Не само законот за ЛС, туку исто Законот за локални финансии, за територијална организација и за Градот Скопје како и законите поврзани со култура, јазик, образование, лични документи и користење на симболите се предмет на барањето за двојно мнозинство (види параграф 17).

42. Гаранциите за сите заедници, како оние кои се однесуваат на правото на јазик и политичко учество на различните заедници, обезбедени на општинско (и централно) ниво со уставните промени преку ОРД, ја сочинува основата на постоечкиот уставен и правен систем.

43. Децентрализација треба понатаму да ги подобри условите за демократизација, мирна ко-егзистенција на различните заедници, економска стабилност и просперитет преку развој како и за пристап кон ЕУ. Нејзиното значење за локалната демократија се наоѓа во нејзините цели: Зголемување на квалитетот за политичко одлучување преку вклучување на локалните власти и преку зајакнување на нивната автономија, и за зголемување на политичката партиципација со посегнување кон граѓаните.

4.1.3. Административна структура

44. Земјата, која има популација од 2,077,00 според проценките во 2011, има систем на единствен слој на локална самоуправа, со општините како основна единица. Во моментов, земјата брои 8 статистички региони, 84 општини (плус Градот Скопје кој е субјект на сопствена регулатива според Законот за Градот Скопје (Член 117 од Уставот) и 1776 населби.

45. Органи на општината се советот и градоначалникот. Советот е репрезентативен орган на граѓаните. Бројот на советници (чиј мандат е 4 години) зависи од бројот на жители во општината (не помалку од 9 ако популацијата е помалку од 5.000 и не повеќе од 33 члена ако популацијата е повеќе 100.000). Единствен исклучок на ова правило е Советот на Градот Скопје, кој се состои од 45 членови. Советниците се избираат со пропорционално гласање, според донтовиот метод. Тој (советот) работи во сесии, кои се свикани од претседателот на советот (избран со мнозинство гласови од вкупниот број на советници) и на кои мора да присуствуваат мнозинство од вкупниот

15

број на советници. Тој одлучува со мнозинство од оние кои присуствуваат, доколку законот и статутот не одредуваат поинаку. Сесиите на советот се отворени за јавноста. Советот може да се распушти со мнозинство од вкупниот број на неговите членови.

46. Канцеларијата/позицијата на градоначалникот е извршно тело на општината и е одговорен на граѓаните (за нивниот избор види параграф 21 и 23). Гласањето за недоверба може да биде иницирано од најмалку 20% од вкупниот број на гласачите и усвоено со едноставно мнозинство на сите гласачи во единицата на локалната самоуправа. Мандатот на градоначалникот е укинат во случај на оставка, смрт, болест подолга од една година, отсуство подолго од шест месеци без оправдана причина или осуда за криминално дело. Владата ги воспоставува причините за и го применува укинувањето на канцеларијата на градоначалникот (мандатот на градоначалникот). Таа потоа го информира националното собрание дека може да иницира нови градоначалнички избори во односната општина.

47. Полињата во кои локалните власти може да одлучуваат за работи од локално значење ги вклучува јавните услуги, урбано и рурално планирање, заштита на околината, локален економски развој, локални финансии, комунални активности, култура, спорт, образование и здраствена заштита; но може да постојат и други области одредени со законот (Член 115 од уставот како што е надополнер 2001: Амандман XVII).

48. Уставните одредби се пременети со Глава III на Законот за ЛС 2002 (Членови 20-24)кои содржат принципи како и одредби за општа регулација во поглед на надлежностите на општините. Упатувајќи експресно на принципот на субсидијарност, Членот 20 на законот им доделува на општините „право да извршува активности од локално значење на нивната територија кои не се исклучени од нивна надлежност или не се под надлежност на органите на државната администрација на исклучителен и сеопфатен начин. Принципот на поврзано финансирање помеѓу новите надлежности и финансиските средства е исто воспоставено (Член 21).

4.2. Локална самоуправа: прашања и развој

4.2.1. Територијални прашања

49. Според Законот за територијална организација (2004), сите промени на општинските граници секогаш беа претходени со сеопфатни консултации помеѓу политичките актери и граѓаните (Член 2).

50. Според овој закон, број на мали општини се споија со поголеми, и самоуправните месни заедници го изгубија нивниот правен статус, додека нови урбани и локални заедници се воспоставија во рамки на градовите и населбите, овозможувајќи граѓаните да ја продолжат нивната инволвираност во процесот на утврдување на приоритети во нивната непосредна локална заедница (некои граѓани го перцепираа ова негативно, како да биле лишени од нивното гарантирано право на (единица) на локална самоуправа.

51. Процесот на спојување сега е завршен, иако некои од општините тек допрва ќе се вклучат во Општина Кичево.

16

4.2.2. Консултации: односи помеѓу централните и локалните власти

52. Законот за ЛС ја обрзува централната власт да се консултира со општините кога составува закони поврзани со локалната власт (Член 80). Извештај мора да биде составен, кој ги содржи сите прашања за кои треба да се постигне согласност (параграф 3). Собранието воспостави Комитет за Локална Самоуправа кој е инволвиран во законодавната процедура. Пред усвојувањето на предложениот закон, присуството на претставниците на Заедницата на единиците на локалната самоуправа (ЗЕЛС) се бара за време на состаноците на овој комитет.

53. Скорешен пример за консултација со локалните власти е Законот за градежно земјиште со кој општините добија јурисдикција (надлежност) над државно управуваното, неразвиено земјиште. Законот всушност беше составен од работна група која се состоеше од два претставника од Министерството за транспорт и врски и три претставника од локалните власти (Градоначалниците на Охрид, Струга и Прилеп).

54. Известувачите забележаа дека, јасно, ЗЕЛС е главен актер и централна фигура во односите со централните власти. Тој ги претставува општинските интереси и им обезбедува техничка помош (понекогаш дури и со опрема, на пр. за преведувачи). ЗЕЛС постои од 1974; сите општини се негови членки и го потврдија нивното членство во 2010.

55. Следејќи ја нормалната процедура за консултација со владата, министерствата испраќаат нацрт закони и други документи до ЗЕЛС, кој па го препраќа до сите општини и бара нивно мислење. Симултано, нацрт законот е препратен до релевантната мрежа во ЗЕЛС, која има воспоставено 13 мрежи на професионалци од општините покривајќи различни области како финансиски и образовни прашања, урбанизам, човекови ресурси, животна средина итн. Последователно, компетентната комисија во ЗЕЛС, составена од градоначалници, се свикува за да дискутира и расправа за нацрт законот и да ги прегледа мислењата.

56. Постојат исто така консултации преку редовни состаноци помеѓу Управниот одбор на ЗЕЛС и владата, кои се одржуваат барем еднаш годишно, каде претходниот (Управниот одбор на ЗЕЛС) презентира документ кој ги искажува сите моментални потреби и проблеми на општините (Систематизирани ставови на ЗЕЛС). Сите надлежни министри кои присуствуваат на состанокот (вклучувајќи го и премиерот) мора да обезбедат одговори во поглед на решенијата за покренатите прашања.

57. За консултација за прашањата за редистрибуција помеѓу и алокација на финансиските ресурси на локалните власти, Законот за финансирање на единиците на локална самоуправа обезбедува воспоставување на комитет да го надгледува развојот на системот за финансирање на локалната власт.

58. Овој комитет се состои од пет градоначалника, предложени од ЗЕЛС, и четири државни службеници од Министерствата за финансии, локална самоуправа, образование, труд и социјална политика. Комитетот се занимава, inter alia, со дистрибуција на ДДВ, ја мониторира примената на критериумите за алокација на блок грантовите за образование, култура и социјални активности на локално ниво, и трошењето на одредени за посебна намена грантови, осигурува транспарентност на процедурата и подготвува полугодишни и годишни извештаи за развој на системот за финансирање на општините.

17

59. Според мислењето на известувачите, процедурите за консултација во Република Македонија се целосно во согласност со Членот 4 (параграф 6) и 10 на Повелбата.

4.2.3. Финансиска ситуација (за детали, види дел 5.6)

60. Економската криза имаше релативно мало влијание врз земјата и не предизвика посебни проблеми. Не постојат никакви промени во поделбата на моќи и одговорности помеѓу централното и локалното ниво како последица на светската економска криза.

61. Делегацијата беше информирана дека општините се уште не го користат капиталниот пазар; малку земаат заеми од приватниот сектор каде шоковите се најчесто поблаги. Индустријата и банкарскиот сектор не се директно поврзани со европскиот тек на капитал, но поголемата несигурност во активностите поврзани со заемите од страна на банките кон приватниот сектор ризикуваат да бидат рефлектирани во приливот на приходи од финансиските извори. Неодамна, направени беа напори да се оживее финансирањето по пат на алтернативни извори на поседи како општински обврзници.

62. Принципот на поврзано финансирање, кој осигурува дека сите префрлања на надлежностите на локалните власти се придружени со трансфер на средства еднаков на оние кои централната власт ги алоцира за активности за кои станува збор, е втемелено во Членот 21 параграф 2 на Законот за ЛС. Сепак, недостатокот на финсиски (сопсвени или споделени) средства на локалните власти останува проблем.

63. Макроекономската ситуација на земјата се смета за „цврста“ од страна на Министерството за финансии и иако кратења беа воведени со анти-кризниот пакет, овие може да бидат ограничени. Развојот на мали и средни претпријатија беше промовиран/унапреден со 150 милиони евра (Светска банка) и централната власт финансира проекти за подобрување на услугите во 20 општини (18.9 милиони евра, Светска банка). Понатамошните проекти се фокусираат на снабдувањето со вода: 50 милиони евра од Европската инвестициска банка за 84 општини, и 8.6 милиони евра од Kreditanstalt fur Wiederaufbau (банка за реконструкција); податоци обезбедени од Министерството за финансии за време на посетата.

64. Законот за управување на земјиште во државна сопственост беше усвоен и влезе во сила во јули 2011. Со оглед на тоа дека јавното земјиште е во сопственост на државата, управувањето со земјиштето треба да биде префрлено на локалните власти (вклучувајќи го и правото да го продаде или изнајми во име на државата), обезбедено да последната (локалната власт) исполни одредени услови посебно, техничка подготовка на нивниот персонал. 14 општини веќе беа вклучени во трансферот од Министерството за траспорт и врски на локалните власти. Според плановите, севкупно 66 општини ќе го имаат ова право. Приходот од продажбата или изнајмувањето на земјиштето ќе биде поделено помеѓу државата (20%) и засегнатата општина (80%). Овој извор на приход ќе биде значаен во поглед на приходите и исто така ќе им дозволи на општините автономно да го управуваат јавното земјиште кое се наоѓа на нивните територии.

18

4.2.4. Учество на граѓаните

65. Главата IV на Законот за ЛС 2002 обезбедува директно учество на граѓаните во одлучувањето за работите од локално значење. Според Членот 25, формите на граѓанско учество се граѓанска иницијатива (Член 26), граѓански собирања (Член 27) и референдуми (Член 28). Дополнително, граѓаните имаат право, индивидуално или заедно со други, да поднесат предлози во поглед на работата на општинските органи или администрација (Член 29). Инструментите на Дополнителниот Протокол на Европската Повелба за Локална Самоуправа за правото да се учествува во работите на локалната власт (CETS No.207) се затоа веќе дел од легислативата, покренувајќи го прашањето зошто не била ратификувана до сега.

66. Според Комитетот за локална самоуправа на собранието, анализата на влијанието на Дополнителниот Протокол (CETS No.207) и Конвенцијата за Учество на Странците во Јавниот Живот на Локално Ниво (ETS No. 144) врз правниот систем на државата се на дневниот ред за 2012. Делегацијата беше направено да разбере дека, врз основа на оваа анализа, акциски план ќе биде подготвен за потпис и ратификација на Протоколот и Конвенцијата.

67. Известувачите забележаа дека непосредни сознанија не можеле да и бидат дадени на делегацијата во поглед на бројот на странците кои живеат постојано на територијата на односната општина. Иако бројот на странци може да биде се уште компративно мал, свесноста во поглед на ова прашање треба да биде подигната со оглед на тоа дека се чини дека до сега, странците не се сметаат дека се воопшто прашање.

68. Не-учеството на локалната популација се чини дека е вистински проблем. Анкета за локалната власт покажа уште во 2004 дека „граѓаните јасно чуствуваат дека општинската власт не ги слуша, и затоа не ги претставува нивните интереси„.13 Иако Законот за предлози и покренувања на граѓаните (2006) формално е добро воспоставена, во практика тешко дека воопшто се применува. Според учесниците инструментите се користени само „еднаш или два пати во две или три години, и во специфични општини“. Причините се недостаток на свесност и слабо граѓанско општество со генерално фрагментирано, консоцијално организирано општество (делење на власта и гарантирано групно претставување) но исто недостатокот на фондови/средства на локално ниво. 10% праг за граѓански иницијативи може да биде превисок и процедурите може да се премногу комплицирани и долги. Резултатот е дека ни една иницијатива или референдум се немаат промовирано до сега, дури ни за контраверзни проекти како „Скопје 2014“.14 Делегацијата не можеше да обезбеди информации или податоци за ефективната апликација во поглед на процедурата за барања и предлози (Член 29 од Законот за ЛС).

69. Ова се рефлектира со генералниот недостаток на интерест за јавна дискусија, понекогаш водејќи кон избегнување на собирање на јавното мислење за плановите. Против одлуката на

13 Адамс, Јоане (2004) „Оценка на меѓуопштинските односи и улогата на самоуправните месни заедници“, ОБСЕ Мониторинг Мисија во Скопје, ст. 11 (достапна на http://osce.org/documents/mms/2004/07/3396_en.pdf)14 „Скопје 2014“ е проект за урбано планирање кој предвидува изградба на скоро 20 згради, вклучувајќи музеи, театри, концертни сали, хотели и административни канцеларии, давајќи му на центарот на Скопје нов лик. Тој привлече контраверзи. Цената на проектот е исто во прашање, проценките кои се движат од 80 (владини) до 5000 милион евра (опозиција).

19

Советот на Скопје-Центар за реализација на проектот Скопје 2014, тужба беше поднесена до уставниот суд на основа на недоволно учество на другите општински совети на главниот град и недостатокот на граѓанско учество.

4.2.5. Прекугранична соработка

70. Во примената на ЕУ Инструментот за Предпристапна Помош (ИПА) Компонентата за Прекугранична Соработка, земјата учествува во пет програми, вклучувајќи ја ИПА програмата за прекугранична соработка со Албанија, Бугарија, Грција, Косово и програмата за транзициона соработка помеѓу земјите од Југо-источна Европа. Во рамки на повикот за поднесување на предлози за прекугранична соработка, кои се објавуваат за секоја ИПА програма, општините и центрите за развој на планските региони се квалификувани да поднесат нивни предлози за прекугранична соработка, наоѓајќи партнер од другата страна на границата, или од друга ЕУ земја членка. Општините затоа може да земат учество во меѓународната соработка преку ИПА.

71. Во 2010, владата се договори со Бугарија да го направи (долго постоечкиот) проект за Пан-европски транспортен коридор бр.8 приоритет, поврзувајќи го Скопје со Софија со пруга.

72. Примери на ИПА финансирани проекти се однесуваат на различни области: Во 2011 два билатерални прекугранични проекти биле во подготовка со Бугарија: Еден од нив цели кон подобрување на условите за економска соработка помеѓу пограничниот регион на Благоевград (Бугарија) со Струмица и Штип (инволвирајќи ги Регионалните комори на занаетчии на Штип и Струмица). Вториот се фокусира на подржување на уметниците/занаетчиите со цел да ги донесат нивните продукти на меѓународните пазари и на нивната обука за нови маркетиншки вештини. Планираните активности вклучуваат воспоставување на заеднички бизнис информативен центар, подготовка на прирачник за правната рамка и барањата за започнување на бизнис во соседните земји и обука на занаетчиите. Што се однесува до соработката со Косово, договор за финансирање беше потпишан во 2011 за изградба на нов заеднички граничен премин блиску до Белановц/Куманово и Станчич на страната на Косово. Програмата за прекугранична соработка со Албанија е исто така во тек, со цел да усвои оддржлив економски развој на регионот, да развие долгорочно партнерство и вмрежување помеѓу организациите на граѓанското општество. Преку граничната соработка на ИПА проектите е под надлежност на Министерството за локална самоуправа.

73. Друг пример е Жени во мрежа за иновација и претприемаштво (ВИН-ВИН за Жените: преминувајќи ги границите, кршејќи ги бариерите) проект кој се фокусира на промовирање на активна вклученост на жените во регионалниот развој. Тој вклучува, на грчка страна, Ергани Центарот и Регионот на Западна Македонија и на страната на Република Македонија, Општината Ресен, како и Здружението за Заетчии уметници македонски ракотворби од Битола и Граѓанската организација за развој на алтернативниот туризам во Љубојно.

4.2.6. Статусот на главниот град

74. Скопје како главен град е посебна единица на локалната самоуправа, како дополнување на 10 општини кои го сочинуваат „Градот Скопје“. Тој е предмет на регулирање со Специјален Закон (Закон за Градот Скопје, 16 август 2004) кој во суштина ја содржи содржината на генералниот Закон за ЛС (2002), додавајќи правила и процедури за координација помеѓу Градот Скопје и

20

неговите 10 општини. Значи, Градот Скопје каде живее 30% од популацијата на земјата (повеќе од 500.000 жители), е предмет на посебна регулатива но нема вистински посебен статус како главен град.

75. Одговорностите и овластувањата кои се однесуваат на изградба, реконструкција и одржување на патишта се јасно поделени помеѓу Градот Скопје и неговите општини. Во поглед на урбаното просторно планирање, Градот Скопје усвојува Генерален урбанистички план, и општините ги уредуваат нивните области со детален урбанистички план.

76. Со цел да извршува јавни работи од локално значење, и во рамки на своите надлежности, Градот Скопје има воспоставено јавни услуги кои ја покриваат целата територија на градот, за да неговите општини не бидат изложени на било какви поврзани функционални, технички, административни или финансиски трошоци. Градот Скопје е обврзан со закон да заземе став во поглед на сите иницијативи и предлози од градските општини, и да ги извести релевантните општини за тоа.

77. Во извршувањето на активности кои припаѓаат под нивниот мандат, Градот Скопје и неговите општини соработуваат, информирајќи се меѓусебно за активностите кои се од заемен интерест. Тие превземаат заеднички активности и мерки да ги разрешат и спроведат активностите кои се во нивниот мандат и да обезбедат експертска помош за имплементација на законите и регулативите.

78. Нивните извори на приходи се исти како тие на другите општини, но вистина е дека тие произведуваат поголем приход благодарение на нивната побогата популација, инвестициски активности и поголема продажба на земјиште. Сепак, овие извори не обезбедуваат стабилна база на приходи. Приходите воспоставени со закон и базирани на најниска стапка на данок кој се однесува на данокот на земјиште, личниот приход, наследство и продажба на сопственост, се дели во сразмер 50/50 помеѓу Градот Скопје и релевантните општини во рамки на градот. Како што се прави и со приходите од комунални даноци, од приход од донации и од административни давачки, зависно од предметот на административните активности.

79. Со цел координација, специјално тело составено од градоначалниците од 10те општини е воспоставено (Член 31). На чело се наоѓа градоначалникот на Градот Скопје и се среќава најмалце еднаш месечно, тоа ги координира позициите на општините за повеќето од надлежностите и може исто така да ги разреши расправите помеѓу нив. Тоа прегледува работи од заеднички интерест и дава препораки со цел да обезбеди оддржлив и хармонизиран развој и да ги усогласи стратегиите и плановите за развој на градот како единствена просторна и функционална единица. Работите за дискусија ги вклучуваат деталниот и генерален урбанистички план, плановите за јавен превоз, технички и инфраструктурни планови, администрирање и собирање на сопствени приходи,потребите за приход и распределба на градот и неговите општини.

80. Според мислењето на известувачите, поголемо разјаснување и разликување помеѓу улогите и функциите на локално/општинско ниво од една страна и ниво на главен град од друга страна, се чини пожелно. На пример, делегацијата неможеше целосно да расчисти како финансиските средства всушност се делат помеѓу Градот и неговите 10 општини, т.е. дали формула базирана на договор се користи (како што е наедено во Член 26 и 31 на законот за Градот Скопје) или дали претходно утврдена поделба со закон се применува помеѓу градот и неговите 10 општини (како

21

што е случај, според Законот за финансирање на ЛС, за градежни дозволи и данок на имот: оваа пропорција е 60-40 за продажба на градежно земјиште и 50-50 за другите ресурси).15

4.3. Нова регионална политика: „рамномерен регионален развој“

4.3.1. Легислативна основа и цели

81. Како што беше споменато во параграф 13 погоре, не постои регионална структура во Република Македонија. Сепак, постојат осум планирачки региони воспоставени врз база на NUTS III16 територијални и статистички единици, за координирано планирање и развој над нивото на општините. Овие не се правни ентитети во меѓународните односи, иако тие може да соработуваат со локалните и регионалните власти од другите земји, на пр. Прекугранични активности.

82. Регионалниот развој е посветеност вклучена во уставот (Член 57) и правната рамка за регионална политика беше создадена со усвојување на Законот за рамномерен регионален развој усвоен во мај 2007. Неговите главни цели се (а) балансиран и оддржлив развој на целата територија на земјата, базирано на полицентричен модел на развој, и (б) намалување на разликите помеѓу и во планските региони и подобрување на квалитеот на живот на сите граѓани. Тој воспоставува Центри за регионален развој (ЦРР) за развој на планските региони да имплементираат проекти поврзани со нивниот развој, користејќи фондови од ЕУ и други меѓународни извори.

83. Во 2008, владата усвои одлука за развој на критериуми и индикатори со цел да ги класифицира планирачките региони според нивниот степен на развој за периодот 2008-2012 (Службен весник бр. 162/08). Овој степен е пресметан од индексот за социо-економски развој и демографскиот индекс; тој го определува учеството на секој регион во алокација на средствата.

4.3.2. Внатрешна организација и координација на национално ниво

84. Советот за Развој на планските региони се воспоставени за секој регион. Тие се составени од градоначалниците од општините кои припаѓаат на регионот и ги утврдува регионалните планови за развој за петгодишен период. Плановите се имплементирани преку годишни акциони планови и предлог проекти финансирање од националниот буџет. Советот исто така организира и координира мониторинг и евалуативни активности за состојбата со имплементацијата.

85. ЦРР се лоцирани/сместени во општината со најголем број на жители во секој регион и спроведуваат административни и технички задачи во полза на Советот, како што е составувањето и координација на имплементација на активностите. Тие исто им помагаат на општините. ЦРР се финансираат од страна на општините на регионот, кои придонесуваат сразмерно со нивниот број

15 Последната – т.е. формулата воспоставена со закон – беше поддржана од Градоначалникот како генерално правило за време на интервјуто со делегацијата на Конгресот и покрај спротивниот јазикот употребе во Законот за Градот Скопје16 Според категоризацијата на ЕУ на регионите според Номенклатурата на територијални единици за статистика, користени од Еуростат и ЕУ телата, и базирано на големината на популацијата, NUTS III кореспондира на административна единица од минимум 150 000 и максимум 800 000 жители. NUTS е најмало од трите NUTS нивоа.

22

на жители (во првите пет години од нивното дејствување, државата учествува покривајќи 50% од нивните тековни трошоци).

86. На национално ниво, регионалниот развој и секторските како и макроекономските политики се координирани од Националниот Совет за Регионален Развој (НСРР) составен од 9 претставници од одговорните министерства и од 8 претседатели на Регионалните Совети претставувајќи ги Регионите плус претседателот на ЗЕЛС (осигурувајќи паритет помеѓу претставниците на централните и општинските власти. Со НСРР претседава заменик премиерот задолжен за економски прашања, додека Министерството за локална самоуправа е клучен оперативен актер на владата во поглед на регионалниот развој. Приоритетите за дистрибуција на средствата се воспоставени во рамки на планирачките региони, но листата на проекти е утврдена/одлучена од НСРР врз основа на критериуми воспоставени со посебен под-закон.

87. Нов Комитет за регионален развој беше воспоставен во рамки на ЗЕЛС за да го олесни трансферот на искуство помеѓу Планирачките региони и да ги изрази нивните интереси на национално ниво.

4.3.3. Финансирање и алокалција на развојните фондови

88. Регионалниот развој е заеднички финансиран од буџетите на државата, единиците на локалната самоуправа, преку ЕУ фондовите и други меѓународни извори, донации, спозорства и други извори. Во државниот буџет, еквавилент од 1% од БДП е алоциран секоја година како фондови за регионален развој. Сепак, некои од учесниците ја информираа делегацијата дека оваа квота се уште не е достигната.17

89. Од овие фондови (во буџетите на Министерството за локална самоуправа и Регионалното биро за развој за промовирање на рамномерен регионален развој), 70% се алоцирани со цел да финансираат развојни проекти за планирачките региони, 20% за проекти во областите со специфични развојни потреби и 10% за развој на рурални населби (села).

90. Учеството на секој планирачки регион во алокација на фондовите за проектите во периодот 2009-2012 беше пресметано врз основа на класификацијата на степенот на развој, според кој, скоро сите региони добиваат двојно повеќе во смисла на фондови отколку Скопје планирачкиот регион, кој е 6,4% од севкупните годишни достапни фондови.

91. Дополнително, области со специфични развојни потреби беа одредени. Овие се гранични, рурални, планински и други области кои заостануваат со развојот, области со природни ресурси и културно наследство заштитено со закон, како и други области назначени/одредени со закон. Листата на овие области е дефинирана од Советот за рагионален развој и одобрен од владата; валиден е за 5 години (моментално за периодот 2009-2013).

17 Министерството за локална самоуправа, кое е одговорно за примена на Законот за Рамномерен регионален развој, го привлеше вниманието на делагацијата кон несогласувањето за овој процен во поглед на сумите алоцирани за регионите: Иако оваа суме е стварно под 1% од БДП, како што е утврдено во законот, владата очигледно тврди дека трансферот од различни министерства кои им помагаат на општините во извршување на децентрализираните функции (патишта, школи, инфраструктура) се поголеми одколки одредените 1%. Министерството вели дека ова тврдење на владата не го зема во предвид фактот дека трансферот не неопходно ги адресира прашањата за регионален развој.

23

92. Планинските, граничните и руралните области, означени како области со специфични развојни потреби, се лоцирани во 68 единици на локална власт и распрснати низ сите осум планирачки региони. Што се однесува до областите со природни ресурси и културно наследство заштитено со закон, овие ги вклучуваат националниот парк „Маврово“, „Галичица“ и „Пелистер“, и областите на културно наследство заштитено со закон, како селото Гари како рурален ентитет, селото Смилево како историски ентитет и селото Конско како урбан ентитет. Други области со специфични развојни потреби одредени со закон се планината Водно како област со посебна убавина, регионот на Катланово за неговите специјални природни карактеристики и реката Белештица како природен споменик.

4.3.4. Прва евалуација

93. Рамномерниот регионален развој е ветувачка политика за координација и подршка на тековниот процес на децентрализација преку мерки кои се одлучени заеднички од централните власти и засегнатите општински власти на одредени региони. Регионалниот пристап дозволува диференцијација и насочени мерки, посебно во корист на областите кои економски заостануваат. Тој се чини исто така во согласност со генералната ЕУ регионална политика и затоа служи за подготовка на пристапувањето.

94. Критичката евалуација на Законот за рамномерен регионален развој и неговата првична примена покажува потреба да се вклучат повеќе засегнати страни во регионалниот развој како и потребата да се соработува подобро помеѓу централното и локалното ниво (посебно во поглед на брзите одговори од централното ниво). Дополнително, потребно е градење на капацитетите во Министерството за локална самоуправа за да се воспостави ефикасна менаџмент структура за координација и имплементација на политиката за регионален развој и на поврзаните ИПА компоненти. На новите регионални центри исто така им треба помош за нивно градење на институциите и капацитетите.

95. Блиската врска помеѓу политиката за национален регионален развој и ЕУ политиката е суштинска за успех. Всушност, според ЕУ, сите општини во земјата се рурални, освен Градот Скопје. Иако значајни фондови се достапни преку ИПА, ефективното користење на овие фондови од општините е екстремно ниско (3%, споредбено со на пример Босна и Херцеговина 17-18%). Проблеми за примена на проектите се чини дека произлегуваат поради недостаток на техничка подготовка на општинскиот персонал и градоначалниците и исто така бидејќи, често, иницијални инвестиции или ко-финансирање е неопходно.

5. АНАЛИЗА НА СИТУАЦИЈАТА НА ЛОКАЛНАТА ДЕМОКРАТИЈА ВО СВЕТЛО НА ЕВРОПСКАТА ПОВЕЛБА ЗА ЛОКАЛНА САМОУПРАВА НА БАЗА НА ЧЛЕН ПО ЧЛЕН

5.1. Член 2 и 3: Принцип и концепт на локална самоуправа

Член 2 – Уставна и правна основа за локалната самоуправаПринципот на локална самоуправа ќе биде признаен во домашната легислатива и каде е применливо во уставот.

Член 3 – Концепт на локална самоуправа 1. Локална самоуправа претставува право и способност на локалните власти, во рамки на законот, да регулираат и менаџираат значителен дел од јавните работи под нивна директна одговорност и во интерес на локалната популација.

24

2. Ова право ќе биде извршувано од советите или собранијата составени од членови кои се избрани на слободни избори со тајно гласање на база на директно, еднакво, универзално право на глас, и кој може да поседува извршен орган кој е одговорен за нив. Оваа одредба нема на било кој начин да има влијание на ресурсите на собранијата на граѓани, референдуми или било која друга форма на директно учество на граѓаните каде што тоа е дозволено со статут.

96. За илустрација на уставната рамка и принципите како и легислативата која се однесува на локалната самоуправа во Република Македонија, (види погоре, 41. Уставен развој).

5.2. Член 4: Опсег на локална самоуправа

Член 4 – Опсег на локалната власт1. Основните моќи и одговорности на локалните власти ќе бидат пропишани со уставот или статут. Сепак, оваа одредба нема да спречи доверување на локалните власти на моќи и одговорности за посебни цели во согласност со законот.

2. Локалните власти ќе, во рамки на законот, имаат целосна дискреција да ја практикуваат нивната иницијатива во поглед на било која работа која не е исклучена од нивните надлежности, ниту е дадена/назначена на било која друга власт.

3. Јавните одговорности генерално ќе бидат практикувани, по можност, од оние власти кои се најблиску до граѓаните. Алокацијата на одговорностите на другите власти треба да го измери опсегот и природата на задачите и барањата за ефикасност и економија.

4. Моќите дадени на локалните власти нормално ќе бидат целосни и ексклузивни. Тие не може да бидат поткопани или ограничени од друга, централна или регионална, власт со исклучок како што е обезбедено/предвидено од/во законот.

5. Каде моќите се делегирани на нив од централните или регионалните власти, на локалните власти, колку што е можно, ќе им биде дозволена дискреција во усвојување на нивното практикување во локални услови.

6. Локалните власти ќе бидат консултирани, колку што е можно, на навремен и на соодветен начин во планирањето и процесот на одлучување за работи кои ги засегаат директно.

97. Во практика, локалните власти имаат целосна дискреција да превземат иницијативи во рамки на нивните надлежности во поглед на некои од надлежностите помеѓу кои комуналните активности, издавање на дозволи за градба, или прашања поврзани со урбанизам, локален економски развој, сопствени финансии и планирање на финансии, правни акти.

98. Споделените надлежности помеѓу локалните и централните власти примарно ги засега мандатите на телата за инспекција. На пример, постои Државен инспекторат за градба како и локален. Истото важи за Образовниот инспекторат, Комунален инспекторат и Собраќаен инспекторат. Во некои случаи, мандатот јасно беше дефиниран по пат на подзакони, но постојат исто така случаи на преклопувачки мандати каде локалните власти мора да се обратат до инспекторатот на централната власт за совет. На пример, ако општината планира да отвори ново училиште или да затвори веќе постоечко, општината мора да обезбеди совет и мислење од централната власт како дополна на одлуката од општинскиот совет. Со цел јасно да се разграничи мандатот на двете инстанци, заедничка работна група помеѓу ЗЕЛС и Министерството за образование и наука е воспоставена, задолжена за составување на подзакон.

99. За извршувањето на таканаречените задололжителни (социјални) надлежности, државата мора да обезбеди минимални стандарди и еднаков пристап до услугите за сите граѓани и да ги повлече пренесените моќи во поединечни случаи, ако овие минимум стандарди не се

25

гарантирани (Член 21 параграф 3 од Законот за ЛС и посебните закони, пр. Образование и здраствени услуги)

100. Според ЗЕЛС и другите учесници и врз основа на проценката во прогрес извештајот за 2011 на Комисијата на ЕУ, децентрализацијата треба да биде охрабрена во поголем степен од страна на централната власт и во однос на засегнатите министерства кои се се уште приврзани на идеата за централно трошење и контрола, и повеќе надлежности треба да бидат префрлени на локалните власти во социјалните услуги (домување,18 и примарна здраствена заштита како делегирани надлежности), јавна безбедност (на пр. локален ред и регулирање на сообраќај), земјоделски и културни работи.

101. Делегацијата беше информирана за време на посетата за проблемите во координацијата помеѓу Министерството за внатрешни работи и општините, за што пример е назначувањето на (локален) Началник на униформираната полиција. Нормално, одлуката за избор помеѓу кандидатите предложени од министерството ја донесува општинскиот совет, но постојат случаи каде поради политизација на одлуката, позицијата останала слободна со години. На известувачите им се чини дека проблемите од оваа природа може да бидат разрешени со различна процедура.

102. „Сопствените“ надлежности на општините се наведени и специфицирани во членот 22 во законот; тие вклучуваат урбано и рурално планирање, заштита на средината, регулирање на природа и простор, локален економски развој, комунални активности, култура, спорт и рекреација, социјална благосостојба и заштита на деца, образование, здраство, граѓанска заштита, пожарникарство, надзор на општинските активности како и „други активности утврдени со закон“.

103. Членот 23 од законот обезбедуваат делегација на „извршувањето на одредени задачи“ од „јавните административн тела“, поврзувајќи ги овие делегирани надлежности со обврската за префрлување на фондови од централниот буџет. Сепак, досега се уште се нема направено ниедна делегација во согласност со овој член.

104. Алокацијата на надлежности е симетрична за сите општини: не постојат разлики во надлежностите и функциите помеѓу нив. Единствената разлика се однесува на Градот Скопје и десете општини во негови рамки и е регулирана со посебен закон. На пример, Градот Скопје има надлежност врз средните училишта, додека неговите десет општини имаат надлежност врз основното образование (основни училишта).

105. Законот обезбедува поделба на надлежностите на локалните власта во согласност со принципите на Повелбата. Градоначалникот е одговорен за организација и операција на администрацијата и исто предлага акти за усвојување, додека советот усвојува одлуки кои треба да се применат од градоначалникот.

5.3. Член 5: Заштита на границите

Член 5 – Заштита на границите на локалната власт

18 Трансферот на надлежности во областа на Социјално домување е вклучена во Стратегијата 2020 на Министерството за труд и социјална политика

26

Промената на границите на локалната власт нема да бидат направени без претходна консултација на засегнатите локални заедници, по можност по пат на референдум каде ова е дозволено со статут.

106.Според Законот за ЛС, „општината ќе биде воспоставена на територијата на една или повеќе населени места каде граѓаните се поврзани со заеднички потреби и интереси, каде постојат услови за материјален и општествен развој и за учество на граѓаните во процесот на одлучување за нивните локални потреби и интереси„ (Член 16). Територијата на која општината е воспоставена треба да претстаува природен, географски и економски поврзан ектитет, со комуникација помеѓу населените места и гравитација кон заедничкиот центар, и треба да има изградено инфраструктурни простории како и простории на општествен стандард (Член 17).

107. Со територијаната ре-организација како дел од имплементацијата на ОРД (Член 116 од уставот обезбедувајќи уставна основа за органски Закон за територијана организација, која беше усвоена во 2004), бројот на општини беше намален од 124 на 84. Логиката позади новата територијална поделба беше да се создадат поголеми и затоа пофункционални општини, но исто така да има повеќе дво-јазични со достигнување на неопходниот праг 20% за општините. Иако реформата беше пресретната со остра критика, серија на референдуми против законот не поминаа. Со оглед на тоа дека идната легислатива и амандмани се предмет на барањето за двојно-мнозинство , помалите заедници се заштитено од унилатерални промени на новиот територијален дизајн.

108. Овие спојувања предизвикаа проблеми во одредени случаи. Посебно, ко-постоењето на урбани и рурални единици во рамки на истата општина е најчесто тешко поради разликата во нивните ситуации. Руралните делови на новите и поголеми општини често треба да ги подобрат нивната инфраструктура, управување со отпад и снабдување со вода, но овие не се перцепирани како приоритети од страна на урбаните општини, кои веќе ги обезбедуваат овие услуги и функции на мнозинство од популацијата во урбаните делови (кои исто така сочинуваат мнозинство од гласачите).

109. Според мислењето на известувачите, овие проблеми најверојатно можат да се решат со системски пристап кој ќе ги земе целосно во предвид разликите помеѓу урбаните и руралните општини. Еден начин да се направи тоа е да се одредат задолжителни задачи или есенцијани услуги кои секоја општина треба да ги исполни пред да се навлезе во другите полиња на нејзината надлежност. Известувачите забележаа дека Членот 22 параграф 3 од Законот за ЛС кои содржат упатување на ваква можност, не биле искористени до сега од законодавецот.

110. Дополнително, посебни фондови за развој на руралните области може да бидат воспоставени со цел да обезбедат финансиски стимуланси за општините за развој на овие области. Иако Законот за ЛС веќе обезбедува ваква можност (Член 12), повторно таа не е искористена. Тој сега е заменет со Законот за рамномерен регионален развој (РРР). Според Законот за РРР, 70% од фондовите достапни според законот ќе бидат распределени на новите Планирачки региони, додека 20% се резервирани за посиромашните региони и остатокот (10%) е за неразвиените општини. Известувачите сметаат дека резервирањето на посебни фондови за неразвиените делови на општините треба да се земе во предвид во рамки на оваа нова рамка, дозволувајќи да се третираат урбаните и руралните области (споени во една општина) различно, т.е. според јасни критериуми со цел да се креираат кохезивни и оддржливи единици на локална самоуправа.

27

111. Според Членот 19 од Законот за ЛС, специјален закон (т.е. 2004 Закон за територијална организација) ја одредува територијата, имињата, седиштата и границите на општините, процедуратаза нивно воспоставување и другите прашања кои се однесуваат на територијалната поделба.

112. Принципот на претходни консултации на засегнатата популација во случај на промена на границите не е експлицитно вклучен во Законот за ЛС 2002 (спротивно на претходниот закон од 1995, Член 15). Тој може сепак да се смета за обврзувачки принцип во (моноистичниот) правен систем на Република Македонија, поради обрзувачката сила на Членот 5 од Повелбата. Откога ова беше кажано, процедурата за консултација на засегнатата популација за модалитетите на ваквата модификација, ќе има корист од нејзино јасно воспоставување во законот за да осигура мазно одвивање на консултациите. Известувачите забележаа дека, иако усвојувањето на Законот за територијална оргнизација во 2004 беше критикуван за недоволна претходна консултација пред неговото усвојување, принципот е содржан во одредбата на Членот 2 од истиот закон: „Нова општина може да биде воспоставена (Споена, поделена и границите може да бидат променети) после претходна консултација со граѓаните на засегнатата општина.“

5.4. Член 6: Административни структури

Член 6 – Соодветни административни структури и ресурси за задачите на локалните власти1. Без предрасуда на погенералните статутарни одредби, локалните власти ќе бидат способни да ги определат нивните внатрешни административни структури со цел да ги адаптираат на локалните потреби и да осигураат ефективен менаџмент.

2. Условите за работа на вработените во локалната самоуправа ќе бидат такви да дозволат регрутирање на високо квалитетен персонал на база на заслуга и компетентност; за оваа цел адекватни можности за обука, плаќање и можности за кариера ќе бидат обезбедени.

113. Програми за градење на капацитетите се применуваат за да им помогнат на општините во областите на администрација на данок на имот, човекови ресурси и финансиска контрола. Единици за финансиски работи беа воспоставени во уште три општини; 52 општини имаат воспоставени внатрешни единици за ревизија и во 46 општини делува внатрешен ревизор. Повеќе од 1000 општински државни службеници се обучени, и прогрес е направен во имплементација на годишните програми за обука.

5.5. Член 7 и 8: Практикување на одговорностите и владин надзор

Член 7 – Услови според кои одговорностите на локално ниво се практикуваат1. Условите на мандатот на локално избраните претставници ќе обезбеди слободно практикување на нивните функции.

2. Тие ќе дозволат соодветна финансиска компензација за направените трошоци во практикувањето на мандатот за кој станува збор, како и, каде што е соодветно, компензација за загуба на заработката или платата за завршената работа и кореспондирачка социјална заштита.

3. Било која функција и активности кои се сметаат за некомпатибилни со вршењето на локална изборна функција ќе бидат одредени со статут или фундаментални правни принципи.

Член 8 – Административен надзор на активностите на локалните власти1. Било кој административен надзор на локалните власти може само да се практикува во согласност со таквите процедури и во такви случаи како што се утврдени од уставот или статут.

28

2. Било кој административен надзор на активностите на локалните власти нормално ќе цели само кон осигурување на придржување до законот и уставните принципи. Административниот надзор сепак може да биде практикуван во поглед на практичноста од власт од повисоко ниво во поглед на задачите чие извршување е доверено на локалните власти.

3. Административниот надзор на локалните власти ќе биде практикуван на таков начин за да обезбеди дека интервенцијата од контролирачката власт е задржана во пропорција со значењето на интересите кои таа има намера да ги заштити.

114. Општините извршуваат дел од јавните услуги преку локални јавни институции и јавни претпријатија.

115. Локалните јавни институции извршуваат надлежности во полето на образование, култура, детска заштита и заштита на постари лица, кои беа префрлени врз основа на специјални закони. Фондовите за извршување на овие надлежности се обезбедени од централниот буџет.

116. Јавните претпријатија се воспоставени од општините со цел да извршуваат услуги во полето на корисничка инфраструктура (снабдување со вода, канализација, транспорт итн). Општините може да користат нивна сопственост во спроведување на Законот за локална самоуправа и Законот за јавни набавки.

117. Надзорот над работењето на општинските власти и нивните органи е регулирано со Глава IX на Законот за ЛС 2002 (Членови 69-73): во сферата на „сопствени“ надлежности, надзорот е ограничен на легалноста и верификацијата на финансиските операции на локалните власти во извршување на нивните функции. Тој се спроведува од министерството одговорно за исполнување на функциите поврзани со локалната самоуправа и Државно биро за ревизија во поглед на финансиските операции. Во поглед на извршување на делегираните надлежности, надзорот исто така вклучува контрола на ефикасност која се спроведува од државната администрација чии надлежности се делегирани. Претходен надзор е возможен во случаите утврдени со закон. Општинските органи се обврзани да соработуваат со надзорните власти.

118. Законот за државен инспекторат за локална самоуправа (2010) воспоставува надзорна власт што ја контролира законитоста на сите акти усвоени од општинскиот совет или од градоначалникот. Државниот инспекторат за локална самоуправа е тело во рамки на Министерството за локална самоуправа. Предмет на негова контрола е законитоста на регулативите усвоени од општините во насока на гаранција за сообразност на сите активности и одлуки со Уставот и со релевантните закони, меѓународни договори и друга правна регулатива. Надзорот се спроведува редовно и без најава, а вклучува проверка на отстранување на констатирани неправилности(член 17). Доколку инспекторатот утврди дека постои разумен сомнеж за прекршување или за криминални дејствија, на пример дека треба да бидат преземни управни или други мерки, е обврзан да иницира прекршочна или кривична постапка, и веднаш за тоа да го извести соодветното тело за преземење соодветни мерки.

119. Согласно информациите доставени до Делегацијата, не е јасно дали и како е можно да се смени градоначалник од неговата позиција или да се примени санкција против градоначалник кој не ги исполнува неговите/нејзините обврски. Известителите веруваат дека, заради правна сигурност, процедурите и условите под коишто такви мерки можат да се применат во екстремни случаи би требало да се определат и регулираат во законодавството.

29

120. Сепак, има и други видови управна контрола, особено во однос на областите на образование, заштита на животната средина, комуналните дејности, урбанизам и просторно планирање, финансиски работи, ревизија, итн. Посебните закони ги регулираат процедурите во одделните области, како урбанизам и просторно планирање, образование, заштита на животната средина, комуналните дејности, итн.

121. Управните акти на општините што се усвоени спротивно на јавниот интерес или на заштитата на личните податоци се поништени. Доколку општината не успее да ги преземе обврските, обврзноста кон актите се презема од соодветното државно тело. Член 21 параграф 3 од Законот за локална самоуправа овластува повлекување на трансферот на надлежностите во одделни случаи, ако така е наведено во посебните закони. На пример, образование и здравствени услуги се под надзор на државните инспекторати, а пеналите и процедурите за повлекување се воспоставени во случај кога не се исполнети минимум основни стандарди. Истото се однесува на посебните закони за градење, урбанистичко планирање и оданочување. Ова се времени мерки, додека општината се оспособи да ги исполнува правилно своите функции.

122. И Агенцијата за заштита на личните податоци има одвоени надлежности и овластувања; таа обезбедува почитување на регулативите и го верифицира можното прекршување во однос на информациите за личните податоци на граѓаните. Процедурите се вопоставени и регулирани со посебни закони. Во однос на општиот управен закон, и Законот за инспекциски надзор може да се примени при надзор на локалните власти. Вработените на локално ниво можат да бидат предмет на надзор и од Државниот инспекторат за јавна администрација. Овие вршат надзор на управните акти во посебна процедура.

123. Финансиската ревизија на општините и на јавните претпријатија на локално ниво се спроведува согласно Законот за државна ревизија. Државниот завод за ревизија (ДЗР) спроведува различни видови ревизии: ревизорска усогласеност, ревизија на успешност и хоризонтална ревизија (на пример, во однос на градежното земјиште) и тематски ревизии за систематска истрага на слабостите, на пример, во однос на воведување и собирање на општинските даноци. Сите извештаи за резулатите се објавени на интернет страницата на ДЗР и се поднесени во Парлементот (се испраќаат и до министерствата за локална самоуправа и за финансии). За време на посетата, Делегацијата беше информирана дека ДЗР спровел ревизија на успешност во 12 општини, истражувајќи ги ефикасноста на процедурите за определување и наплата на приходи како што се локалните даноци и надоместоци, итн. Иако меѓународните страндарди внесени во националната легислатива служат како рамка, се истражува усогласеноста со процедурите, како и усогласноста со индикаторите поствени од самата засегната општина. Во 2012 година, ДЗР ќе спроведе ревизија на успешност за регионалниот развој. Ревизијата ќе ги опфати осумте плански региони, покрај Министерството за локална самоуправа и Бирото за регионален развој.

124. Забележувајќи напредок во поставување и развој на надзорните процеси, известителите ја имаа во вид и оценката на Европската комисија, според која „значителени дополнителни напори се потребни на централно и локално ниво во насока на зајакнување на административните капацитети на одделни општини, особено во областа на финансиската контрола, стратешкото планирање, управување со човечки ресурси и економски развој. Државниот завод за ревизија извести за бројни недостатоци кај Министерството за локална самоуправа во примена на стандардите за финансиска контрола и правилата за јавна набавака, како и сиромашна примена на претходните препораки. (Европска комисија, Извештај за напредок, октомври, 2011).

30

125. Сумирано, можат да се идентификуваат три основни проблеми што се однесуваат на надзорот:

i) Иако Државниот инспекторат за локална самоуправа формиран при Министерството за локална самоуправа е главно надзорно тело за мониторинг на законитоста на општинските активности, ресорните министерства остануваат вклучени во некој вид мониторинг и надзор поврзан со нивната специфична надлежност (особено поврзано со преносот на наделжности, како што се актуелното управување со земјиште, транспорт, образование итн.). Овие паралелни патеки имплицираат висок број на соговорници за општините и можеби ќе треба координација и концентрација во едно надзорно тело.

ii) Општата постапка за реакција на случаите за немање капацитети или за сериозно нарушување на управувањето од страна на градоначалниците изгледа нема разрешница. (на пример, времено отстранување или замена со друго назначено лице.) Недостатокот од претходно воспоставени процедури и мерила можат да го понесат ризикот на политички притисок од централната власт и/или да води кон предвремена употреба на кривичниот закон, не секогаш соодветен за вакви случаи.

iii) Во однос на внатрешните ревизии, техничката квалификација и капацитет изгледа сé уште се проблем. Зајакнувањето на административниот капацитет на општините на ова поле е важно и за трансфер на следното ниво од процесот на децентрализација.

5.6. Член 9: Финансиски извори

Член 9 – Финансиски извори на локалните власти1. Локалните власти треба да имаат право, во рамки на националната економска политика, на соодветни сопствени финансиски извори, со кои тие би можеле слободно да располагаат во рамки на нивните овластувања.

2. Финансиските извори на локалните власти ќе бидат пропорционални на надлежностите обезбедени со Уставот и законот.

3. Најмалку еден дел од финансиските извори на локалните власти треба да произлезат од локалните даноци и надоместоци од кои, согласно лимитите определени со статут, тие имаат право да ја одредат стапката.

4. Финансискиот систем на кој се базираат изворите достапни за локалните власти ќе бидат од разновиден и растечки карактер за да им овозможат да држат чекор, колку што е можно повеќе практично, со реалната еволуција на трошоците за спроведување на нивните задачи.

5. Заштитата на финансиски послабите локални власти повикува на поставување на процедури за финансиско изедначување или еквивалентни мерки дизајнирани за корекција на ефектите од нееднаквата дистрибуција на потенцијалните извори на финансирање и на финансискиот товар што го носат. Такви процедури или мерки не треба да ја намалат дискрецијата на локалните власти што можат да ја остваруваат во рамки на сопствената сфера на одговорности.

6. Локалните власти ќе бидат консултирани, на соодветен начин, за начинот на кој прераспределните средства се алоцираат за нив.

7. Колку што е можно, донациите за локалните власти нема да бидат наменски за финансирање одделни проекти. Обезбедувањето донации нема да ја отстрани основната слобода на локалните власти за извршување на дискреционата политика во нивна надлежност.

31

8. За целта на задолжувањето за капитални инвестиции, локалните власти ќе имаат пристап до националниот пазар на капитал во граници на законот.

126. Општинската сопственост се состои од земјиште, објекти, финански средства(пари) и права. Со исклучок на можни делегирани функции (во иднина), сите општини имаат исти одговорности при трошоците: само Градот Скопје има посебни законски одредби за поделба на надлежностите со неговите 10 општини.

127. Законодавството определува како општините можат да располагаат и да ги управуваат сопствените средства. Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа од 2004 (во натамошниот текст: Закон за финансирање) повторно го отвори процесот на фискална децентрализација.

128. Во 2005 година, во согласнот со наведениот Закон, општините се стекнаа со власт за целосно администрирање и собирање на данокот на имот и на промет на недвижност, како и на одредени локални надоместоци. Нивото на даноци и надоместоци е определно како најмал и најголем лимит со Закон, а општинските совети имаат обврска за определување на точниот процент за наплата. На пример, Законот за данок на имот определува дека данокот на имот може да варира меѓу 0.1 до 0.2% од процентата вредност на недвижноста на граѓанин. Секој општински совет може да одлучи кој износ ќе се примени во соодветната општина. Само една општина (Ѓорче Петров) го има одредено максимумот од 0.2%, додека сите други го применуваат минималниот износ.

5.6.1. Локални средства и даноци

129. Општински извори на приходи и нивна споредбена висина се (член 4 од Законот за финансирање):

Локални даноци воведни со закон и администрирани од локалните тела се: данокот на имот, на наследство и подарок, на промет со недвижност и 100% од персоналниот данок на индивидуалните занаетчии.

Локални надоместоци што локалните власти ги определуват и имаат право да ги собираат се комуналните и административните надоместоци.

Локалните давачки, особено за уредување на градежното земјиште, давачките за урбанистичко и просторно планирање и давачките за користење на комуналаните услуги.

Приходи од имот: приходи од продажба или закуп на недвижност и приходи од каматна стапка.

Приходи од изречени казни што се определени и наплатени како санкција за прекршување на општинските регулативи.

Донации (во моментот, странските донации се релевантни). Позајмици (со овластување од централната власт). Субвенции од различни фондови, на пример фонд за економски неразвиени подрачја,

фонд за комунални дејности и патишта, фонд за водовод и канализација. Дотации: наменски дотации, ненаменски дотации, блок дотации за трошоци, дотации за

капитални инвестиции, дотации за делегирани надлежности.

5.6.2. Заеднички приходи, особено удел во националните даноци

32

130. Заедничките приходи доаѓаат од приходот од персоналниот данок и од данокот на додадена вредност (ДДВ): општините добиваат удел од 3% од двете ставки. Во 2013 година, уделот во ДДВ-то ќе се зголеми на 4.5% ( во пракса, до крајот на 2011, квотата веќе достигна 3.7%).

131. Дотациите од ДДВ се општи дотации кои не се предмет на било кои услови и кои можат целосно да се користат во согласност со потребите на општината. Нивната дистрибуција е во согласност со критериуми определени во Уредбата за методологијата за распределба на приход од ДДВ на општина. Вкупните приходи од ДДВ, собрани во претходната фискална година, се распределуваат на два начина, со фиксен износ (3.000.000,00 денари, приближно 48.580 евра) по општина за сите општини (вклучувајќи го Градот Скопје и неговите општини), и како променлив дел (12% оди за Градот Скопје и неговите општини, а 88% за сите други). Последниот удел е распределен согласно следните критериуми : 65% согласно бројот на жители, 27% согласно територијата на општината и 8% согласно бројот на населби).

132. Просечниот удел на приход од даноци во локалните буџети е околу 30%. Во 2007 година, тие учествувале со 37.8%; во 2008-та, изнесуваат 21.2% од вкупниот износ, а во 2010-та биле 24.6%, како резултат на зголемување на трансферите од централниот буџет во форма на блок дотации за општините кои преминале во втора фаза на фискална децентрализација. 133. Одредбите во посебните закони даваат дополнително зголемување на приходите на општините, особено со уделот во приходот од концесија за експлоатација на минералните суровини (22% државата – 78% за општините) и од продажба на градежното земјиште (20% државата – 80% за општините) пренесено на управување од Министерството за транспорт и врски на оние општини кои исполниле одредени административни критериуми. Во моментов, 14 општини се стекнале со право за управување со земјиште.

5.6.3. Дотации

134. Дотациите од државниот буџет и од буџетите на различни фондови обезбедуваат дополнителни приходи. Капиталните дотации се користат за финансирање на инвестициски проекти врз основа на програма определена од Владата, а нивното користење се мониторира од ресорните министерства и од Агенцијата за државни патишта. Наменските дотации се користат за финансирање специфични активности на општините кои се во првата фаза на фискална децентрализација за образование, култура, социјална политика и детска заштита, како и за противпожарна заштита. Ресорните министерства предлагаат и вршат надзор над распределбата на наменските дотации за општина, проект, институција и/или програма.

135. Општините велат дека овој финансиски инструмент треба да им биде пренесен така што самите ќе можат да одлучат кои инвестиции ќе бидат финансирани (наместо одлука од централните власти). Во суштина, забележани се случаи каде централата власт одлучува да гради училиште во општина без претходна консултација, иако општината има други приоритети.

136. Во втората фаза од процесот на фискална децентрализација, општините ги финансираат пренесените надлежности преку блок дотации кои вклучуваат трошоци поврзани за платите и трошоци што се однесуваат на одржување на зградите, добрата и услугите. Ресорните министерства ја предлагаат методологијата за определување критериуми за распределба на блок дотациите. Секоја година, централната власт усвојува Уредба за методологијата и критериумите за распределба на блок дотациите, а вкупната сума не би можела да биде помала од сумата на

33

фондовите во централниот буџет користени за истата намена во годината пред трансферот на одделна надлежност.

5.6.4. Фискална децентрализација

137. Фискалната децентрализација е битен дел од целиот процес на децентрализација за што буџетот и фондовите пренесени на општините мора да го следат трансферот на (нови) надлежности.

138. Законот за финансирање обезбедува спроведување на фискалната децентрализација во две фази (почнувајќи од 1 јули, 2005). Во првата фаза неопходно е исполнување на два услова (член 46), согласно кои, општинските администрации треба да имаат најмалку две вработени квалификувани лица за финансиско управување, подоготовка на буџет, извршување на буџет, сметководство и финансиски извештај, и три вработени лица квалификувани да работат на воведување и наплата на даноци.

139. За пристапување во втора фаза (што беше претпоставено дека ќе започне во Јули, 2007 година, но почетокот беше одложен од 1 јануари, 2008 година), општините треба да ги исполнат следните критериуми:а) исполнување на двата услова од правата фазаб) позитивни финансиски резултати во последните 24 месецив) содветен стручен капацитет за финансиско управувањег) навремено и редовно известување на Министерството за финаснии во однос на позитивните резулати и нивна верификација од истото министерствод) нема ненадмирени обврски кон добавувачи или други кредитори што ќе ги надминат вообичаените услови за исплата

140. За надзор и оценка за усогласеност со условите, е формирана Комисија во јануари, 2007 година, која се сретнува четири или петпати годишно. Таа е составена од Претседател, девет членови и секретар. Меѓу нив се претседателот и потпреседателот на ЗЕЛС, градоначалници, претставници на ресорните министерства, академици и меѓународни експерти. Има и меѓу-министерска работна група што се состанува редовно, на два месеца.

141. Согласно информациите доставени до Делегацијата, за време на посетата кон крајот на 2011 година, 79 од 85 општини влегле во втората фаза на децентрализација, а само шест (сите од западниот дел на земјата) останале во првата фаза. Сепак, четири од овие шест општини имаат значителни долгови, а на две од нив им недостасува капацитет за финансиско управување. Дополнителни напори се потребни во насока да се подготват за придвижување кон втората фаза.

5.6.5. Општински долгови, задолжување и финансиско изедначување

142. Пред усвојување на Законот за финансирање, немаше инструмент предвиден за целта на изедначување на финансиската состојба на локалните власти утврден во законодавството за локалната самоуправа. Сепак, имаше трансфери и фондови. Иако првично непредвидени за оваа намена, во пракса се користеле за целите на изедначување. Со новиот Закон, единствениот

34

дефиниран инструмент за изедначување е приходот што ќе се трансферира од ставката на ДДВ. Иако не е експлицитно спомната, и блок дотациите се сметаат како инструменти што Владата може да ги користи за изедначување на финансиската ситуација на локалните власти. Во Градот Скопје и неговите општини, поставен е заеднички фонд за целта на изедначување (во согласност со посебна методологија за распределба на фондовите).

143. За надминување на проблемите со ликвидноста на општините, воведен е нов инструмент во форма на краткорочни и долгорочни позајмици (до 10 години) од централниот буџет. Владата одобрила 23 такви позајмици, од кои 13 се краткорочни, а 10 се долгорочни (со период на отплата до пет години). Со одобрување на долгорочни позајмици, постигнат е позитивен ефект во надминување на проблемите со ликвидноста.

144. Согласно Законот за локална самоуправа, општините не можат да банкротираат, но Законот за финансирање содржи одредба за состојба на финансиска нестабилност. Во вториот случај, градоначалникот усвојува одлука за прогласување финансиска нестабилност и го информира општинскиот Совет, Министерството за финансии, Министерството за локална самоупрва и ЗЕЛС во рок од три дена. Координативно тело составено од пет членови вршат надзор на координацијата на процесот за надминување на финансиската нестабилност. Градоначалникот тогаш поднесува нацрт план на мерки, што се спроведуваат преку дополнителен буџет или буџет на општината за соодветната фискална година. Градоначалникот одлучува кога ќе прогласи дека состојбата на нестабилност е завршена.

145. За добивање позајмици, општините мораат да се консултираат со Министерството за финансии, кое го контролира нивото на задолжувања и позајмици, како и дефицитите на локалните буџети. Критиката за рестрикциите правени од случај до случај во системот на авторизација (овластување), спротивно на членот 9 параграф 8 од Повелбата, е пресретната со нов Закон за јавен долг и Законот за локално финансирање. Во јуни, 2011 година, Министерството за финансии усвои два правилника (објавени во Службен весник бр. 83/2011) за формата и содржината на задолжување на јавните институции и јавните претпријатија во сопственост на јавните институции.

146. И Парламентот е вклучен во оваа ситуација, бидејќи задолжените општини се сметаат за дел од општиот јавен долг и затоа, сите општински задолжувања треба да бидат одобрени од Парламентот. Последен пример е позајмицата од Европската банка за реконструкција и развој (ЕБРД) на Градот Скопје одобрена од Парламенот. Во случаите каде на општините им наплатуваат комерцијалните банки, се бара само мислењето на Министерствот за финансии, односно Парламентот не е вклучен.

147. Општините се задолжуваат на долгорочна основа за финансирање на капитални проекти и инвестиции, за ре-финансирање на долгови настанати за финансирање на капитални проекти и инвестиции, за обврски настанати како „државни гаранции“ или врз основа на позајмици од централниот буџет и заштита и елиминација на последиците предизвикани од природни катастрофи или еколошки несреќи. Задолжувањето е ограничено: годишните рати не можат да бидат повисоки од една третина од буџетот од претходната година.

148. Општините имаат пристап до пазарот на капитал за реалзиација на капитални проекти за подобрување на инфраструктурата и комуналните услуги. Тие можат да издадат и општински

35

обврзници за планирање на развојни проекти. „Водич за издавање општински обврзници“ е подготвен со цел за информирање на општините за начините, процедурите и предностите од издавање општински обврзници.

5.6.6. Евалуација на финансиската состојба

149. Иако резултатите за потрошувачка на локалната самоуправа е 17.2% од вкупниот буџет, општинските приходи не изгледаат доволни за ефикасно адресирање на зададените задачи. Повеќето општини, затоа, сé уште се борат за „жнеење“ на сопствените приходи, а државата сé уште ги финансира повеќето од нив.

150. Ова е илуструрано со примерот на Желино: 25 евра по жител (споредено со 100 евра во Градот Скопје) се едноставно недоволни за исполнување на општинските надлежности. Општинската администрација не вработува архитект за урбанизам, внатрешен инспектор (или ревизорска единица), или инспектор за животна средина. Одржувањето на инфраструктурата за услуги е проблематична: сé уште има приватни домови и населби без електрична струја: само 2 од 18 населби имаат водовод, а училишните згради уништени во пожар ќе бидат заменети следната година, кога истата е вклучена во буџетот на Министерството за образование.

151. Меѓу главните причини за недостаток на финансиски извори фигурира сé уште централизираното управување со земјиштето во државна сопственост, несоодветно мониторирана или недоволно имплементирана наплата на данокот на имот, и база на податоци за даночни обврзници што не е обновена. Административниот капацитет на некои општини, особено на помалите, останува низок во областа на финансиското управување, даночната администрација и финансиската конторла. Транспарентноста и отчетноста на локалните администрации сé уште е неадекватна.

152. Известителите забележаа дека, за подобрување на ситуацијата на малите и рурални општини, примената на новата формула за „загарантиран минимален приход“ се покажува како ветувачки чекор во вистинска насока: минимумот од три милиони денари е загарантиран за секоја општина. Натамошни средства се додадени согласно ДДВ-то и квотите од даночните приходи (критериум: 50% по жител, големина на територија и број на населби). Со овој нов метод на пресметка и алокација, ниту една општина нема да има приход помал од 4 милиони денари.

153. ЗЕЛС, согласно Систематизираните ставови 2011, бара зголемување на уделот во ДДВ-то за општините од актуелните 3% на 6% (наспорти 4.5% во моментов предвидени за 2013), како и зголемување на уделот во износот од персоналниот дакон од актуелните 3% на 15%.

154. Покрај постигнување на одредени резутати во процесот на децентрализација, остануваат неколку проблеми, како што се големите разлики меѓу општините и во нивниот капацитет за извршување одредени функции. Како последица на нивните буџетски проблеми, учеството на локалните власти во проекти финансирани од ЕУ е отежнато, а се бара кофинансирање на средства. Како резултат на ова, особено руралните општини се зависни од грантови, особено што тие не можат да се потпрат на даноци од градби или на средства од земјиште. Иако критериумите за грантови за капитална инвестиција (инфраструктура) се добро дефинирани од меѓународните донатори (ММФ, Светска банка), ова не секогаш изгледа е случај во однос на државните дотации.

36

155. Во мислењето на известителите, поголема централна координација, поддршка и надзор е потребна во областа на трансфер на надлежностите. Ова е илустрирано со често споменатите примери поврзани со надлежностите во образованието: откако средното образование стана задолжително, проблемот за покривање на патните трошоци на учениците се појавија секаде, но се чини дека Министерството за финансии го игнорира тоа, повикувајќи се на блок дотациите за оваа намена, кои не се наменски. Пораката на Министерството се чини дека е : „Само подобро организирајте ги набавките и штедете!“

156. Известувачите се на мислење дека локалните власти треба прописно да бидат консултирани во поглед на владините инвестиции во нивните заедници, додека грантовите што им се нудат не треба да влијаат на фискалната автономија, како што е наведено во Повелбата.

157. Известувачите забележуваат и дека планирањето на трошоците за образование изгледа дека е неадекватно и наведуваат на координација околу проблемите. Додека Министерството за финансии трансферира наменски дотации на општините за одржување и греење на училишните згради, платите на вработените и транспортот на учениците и капиталните инвестиции за училиштата се дефинирани во годишните програми подготвени од Министерството за образование кое ги трансферира дотациите директно на училиштата, лишувајќи ги општините од финансиски средства за инвестирање во учлиштата.

158. За надминување на овие проблеми, ЗЕЛС предложи да се постават критериуми за алокација на дотациите за капитални инвестиции во училиштата, како и негово вклучување во процесот на планирање на централните власти во однос на овие дотации.

5.7. Член 10: Право на здружување

Член 10 – Правото на здружување на локалните власти 1. Локалните власти ќе имаат право, практикувајќи ги своите овластувања, да соработуваат и, во рамките на законот, да формираат конзорциум со други локални власти во насока на спроведување на задачите од заеднички интерес.

2. Правото на локалните власти да припаѓаат на асоцијација за заштита и промоција на сопствените заеднички интереси и да припаѓаат на меѓународни асоцијации на локални власти ќе биде признато од секоја држава.

3.Локалните власти ќе имаат право, под такви услови какви што можат да бидат обезбедени со законот, да соработуваат со сопствените партнери во други држави.

159. Законот за локална самоуправа од 2002 година промовира различни доброволни форми на соработка меѓу општините. Наведените инструменти се регулирани во детаљи во Законот за меѓуопштинска соработка (2009) и вклучува (член 9 од Законот):

Формирање заеднички работни или административни тела; Воспоставување заеднички јавни услуги; и Склучување договори за здружување на фондови и извршување на одредени работи од

една општина во име на друга или повеќе општини.

160. Во пракса, меѓуопштинската соработка се чини дека е широко применета. Според многуте соговорници на Делегацијата, 80% од општините се вклучени во договори за таква соработка, што се неопходни и за влез во втората фаза на процесот на фискална децентрализација.

37

161. Има бројни примери за соработка меѓу општините во насока на заштеда на финансиски средства и човечки ресурси, меѓу кои може да биде истакната соработката меѓу три мали општини во близина на Струмица: Василево, Босилово и Ново Село.

162. Сите 84 општини на Република Македонија и Градот Скопје се членки на ЗЕЛС, чија внатрешна организација ја сочинуваат:

Собрание (85 градоначалници, одржуваат сесија еднаш или двапати годишно) Управен одбор (19 градоначалници од различни политички партии, вклучувајќи ја и

опозицијата на национално ниво; одлучување со консензус) Еден претседател и двајца потпретседатели (еден, според статут, треба да биде член од

опозициска партија; друг е Албанец), 13 комитети (градоначалници) и мрежи (општински административен персонал).

163. ЗЕЛС спроведува обуки за избраните лица, како и за државните службеници и административниот персонал преку сопствен Тренинг центар со околу 1500 обучени лица годишно. Во моментот, главна тема на обуките е управувањето со (градежното) земјиште за подготовка на стручниот кадар за потребното овластување во оваа област. ЗЕЛС обезбедил и опрема за симултан превод за 32 општини наменета за сесиите, како и обука (вклучувајќи и прирачник) за комитетите за односи меѓу заедниците, ЗЕЛС развива ИКТ стратегија и обезбедува интернет базирани услуги и софтверски апликации на сопствениот сервер. Пријави проблем од граѓаните, софтверска апликација за енергетска ефикасност и за градежно земјиште се главните покриени области. Во 2012 година ќе следат софтверската апликација за електронско издавање на градежни дозволи, регистар за подземен катастар и за електронско плаќање на општините од страна на граѓаните.

164. Договори за прекугранична соработка, како и членство во меѓународни организации на локални власти е регулирано со неколку закони, вклучувајќи го и Законот за ратификација на Повелбата што ги содржи, во нејзиниот член 10, принципите поставени од Повелбата во однос на меѓуопштинската и прекуграничната соработка, како и Законот за локална самоуправа што обезбедува соработка на локалните власти со други земји и меѓународни организации на локални заедници и локални власти (член 14 параграф 4). Оттука следи соработката со НАЛАС, Мрежата на асоцијации на локалните власти во Југоситочна Европа, каде ЗЕЛС е член основач на Мрежата.

165. Од 2010 година, ЗЕЛС(заедно со Градот Скопје) има Канцеларија за европски прашања во Брисел. ЗЕЛС е и една од основачките членки на НАЛАС, Мрежата на асоцијации на локални власти во Југоисточна Европа, и активно учествува во нејзините активности; во 2007 година, ЗЕЛС една година ја извршувала улогата на Секретаријат на НАЛАС.

5.8. Член 11: Правна заштита на локалните власти

Член 11 – правна заштита на локалната самоуправаЛокалните власти ќе имаат право на ресурси за правен лек при обезбедување слободно извршување на сопствените овластувања и на почитување на таквите принципи на локалната самоуправа, како што е зацртано во Уставот или домашното законодавство.

38

166. Законот за локална самоуправа (2002) прави разлика меѓу заштитата на уставната позиција на општините и „обичната“ правна заштита.

167. Уставната позиција на општините може да биде заштитена преку поднесување иницијатива, од општинскиот совет или градоначаникот, пред уставниот суд за оценување на уставноста на закон, или уставноста и законитоста на општите акти на министерствата и други органи на државната администррација коишто можат да ја загрозат уставната позиција или уставно загарантираните права на општините (член 87) . Во пракса, нема ниту една уставна жалба за наводни прекршувања на правата на локалната самоуправа (член 110); конфликтите на надлежностите меѓу државата и локалните власти не дава повод за дебати.

168. Идејата за „општи правни акти“, што се преиспитуваат од Уставниот суд во согласност со процедурите во Уставот, вклучуваат акти усвоени од општинските совети. Врз основа на член 87 од Уставот, градоначаниците често ги оспоруваат актите усвоени од општинските совети што дават дополнителни бенефиции или надоместоци, честопати со успех.

169. И индивидуални лица можат да поднесат инцијатива за уставно преиспитување пред Уставниот суд (action popularis). Ова се појавило само во неколку случаи. Уставниот суд ја контролира само формалнoста и легитимноста на процедурите, додека деталите и дискриминацијата во поединечни случаи се оставени на управните судови. Една таква жалба за процедуралните уставни права доведе до поништување на процедурите за донесување на урбанистичкиот план „Скопје 2014“ од страна Уставниот суд, и постапката требаше да се повтори.

170. Против актите и активностите на органите на државата администрација и Владата, што вршат повреда на спроведување на општинските надлежности определени со Устав и закон, на општините им е гранатирана правна заштита пред надлежниот Суд. (член 88).

171. Законот за управните спорови беше дополнет во наока на воспоставување на Врховен управен суд со надлежност да одлучува по жалби против одлуките на Управниот суд, кој самиот ги сослушува жалбите против одлуките за прекршоци во управните тела, владини комисии од втор степен, и актите на локалните власти. Судот стана оперативен во јули, 2011 година.

172. Како што е претходно наведено, меѓународните договори се земени во вид како интегрален дел од правниот систем. На тој начин, директна референца кон Повелбата беше направена во два случаи пред Уставниот суд во поглед на буџетски прашања каде се цитирани голем делови од Повелбата.

173. Нема посебна комисија или процедура за спорови меѓу општините . Има еден исклучок што се појавил како резулатат на различни толкувања на одредбите на закон и истото било надминато со формирање заеднички комитет од засегнатите општини, а предложениот амандман помогнал во надминување на причините за нивните несогласувања.7. ЗАКЛУЧОЦИ

174. Преземените мерки од Препораката 217 (2007) на Конгресот претставува натамошно подобрување и бележи напредок кон подобра локална демократија. Во целост, локалните власти опстојуваат задоволително во поглед на нивните нови одговорности, а стандардите на локалните

39

јавни услуги се подобрени. Како што процесот на децентрализацијата е еден постепен трансфер, тој треба да биде придвижен напред и завршен.

175. Добрите практики на консултација меѓу централната и локални власти и нивната заедница се покажа како висока точка во развојот од 2007 година во контекст на локалната автономија, за што многу гаранции се поставени: консултацијата е загарантирана со закон; Парламентот има Комисија за локална самоуправа вклучена во законодавните процедури; ЗЕЛС е клучен партнер и централна врска во односите со централните власти. Улогата на ЗЕЛС е потврдена со член 81 од Законот за локална самоуправа , како и со Меморандумот за разбирање со Министерството за локална самоуправа за соработка во контекст на децентрализацијата (2003). И учеството на (претставници на) ЗЕЛС во различни комисии гарантира претставување на општинските интереси наспроти централните власти. Известителите сметаат дека, во оваа насока, процедурите во Република Македонија се во согласност со член 6 параграф 6 од Повелбата. Тие ја препорачуваат оваа добра пракса и предлагаат улогата на ЗЕЛС натаму да биде поддржана и зајакната.

176. МЛС, истакнатиот актер во имплементирањето на процесот на децентрализација нема одговорна координативна и надгледувачка функција во процесот. Делегацијата, има чувство, кое се базира на разговорите со соговорниците за време на посетата, дека при трансферот на надлежностите ресорните министерства понекогаш се чини дека не се подготвени да ја прифатат суштински децентрализацијата, користејќи го влијанието и моќта на надзор што го имаат, а се во насока на зачувување на влијанието при пренесените овластувања. Ивестителите веруваат дека треба да се преземе чекор во друга насока и да се подигне профилот и влијанието на МЛС, консолидирајќи ја неговата улога како главен актер во процесот на децентрализација.

177. Известувачите имаат нотирано дека постои различен степен на развој и финансии помеѓу урбаните и руралните ЕЛС( факт што е веќе забележан во 2007 и не е променет до сега). Новите политики на рамномерен регионалн развој се однесуваат на првите чекори кои водат кон унапредување/намалување на различноста, но според мислењето на Известителите треба да се вклучат и други специјални мерки за намалување на различноста. Во таа насока тие ја повикуваат Владата да се обиде да воспостави две различни развојни стратегии, една за урбаните општини, а друга за руралните и неопфатените области, со цел намалување на проблемот.

178. Во однос на надлежностите, иако на општините им се доделени овластувања сепак во моментот нема делегирани задачи со кои општините ќе може да ги исполнат во име на централните власти, нивните „сопствени“ овластувања, кои се дополенти со низа трансферирани задачи преку процесот на децентрализација. Додека Законот за локална самоуправа формално им овозможува на локалните самоуправи големи овластувања и одговорности, голем број на закони преку своите утврдени правила се мешаат со овие овластувања и создаваат конфузија. Во пракса, има неколку главни области каде одговоснотите се прекполуваат, каде поврзани активости се извршуваат и ко-финансираат од централните власти. Дистинкција и појаснување на надлежностите ќе биде од голема важност и корист. Известувачите ќе препорачаат да се направи ревизија на текстот на Законот за локална самоуправа со цел да се појасни и зајакне статуст на законот кој ја покрива локалната самоуправа.

179. Општините се предмет на супервизија од страна на различни централни власти заедно со Државниот инспекторат, и постои ризик на понатамошно централизирано влијание врз локалните самоуправи,така што ризикот од овој надзор оди и до толку подалеку од законски утврдениот

40

член 8 од Повелбата доколку не му се даде соодветна рамка. Според размислувањата на Известителите (забележано и во извештајот на Европската Комисија)потребно е да се направат значајни дополнителни напори на централно и локално ниво во насока на зајакнување на административните капацитети на општините, конкретно во делот на финансиската контрола, стратешкото планирање, управувањето со човечките ресурси и економскиот развој.

180. Како и да е, ова води кон консолидирање на овластувањата на локалните власти, кое мора да оди “рака под рака“ со мерките од поинаков правец, односно преку воспоставување на процедури за воведување на мерки и санкции за градоначалниците кои покажуваат сериозна неспособност или кои ги прекршуваат нивните овластувања. Известувачите ја потенцираат потребата од законска рамка со фиксни процедури и услови под кои овие мерки ќе бидат прифатени и ќе се применуваат против избраните претставници, односно во практични случаи кога тие ги прекршуваат своите обрвски и функции, како и воспоставување на процедури кои ќе овозмжат и соодтветни релевантни санкции.

181. Локалните власти, по дефеницијата, се поблиску до граѓаните и се повеќе свесни за локалните услови како и поодговорни за жителите. Оттука степенот на фискалната автономија нормално им овозможува на локланите власти да се прилагодат правилно на потребите на локалните жители. Како и да е, општините во Република Македонија се уште се силно зависни од грантовите и имаат мали дискрециони права во однос на локалните даноци. Делот на даноците од сопствени извори на приход во локалните буџети е многу низок. Известувачите сметаат дека би било најсоодветно да се зголемат и поделат даноците како и да се подели вредноста на ДДВ во корист на општините, при тоа намалувајќи ги и државните донации соодветно.

182. Известувачите препорачуваат исто така локалните власти да бидат навремено консултирани за финанските прашања кои се однесуваат на ченот 9 став 6 од Повелбата во целост, особено за намерите на Валдата за инвестирање во општините, овозможувајќи во исто време да гранотвите кои се нудат на нив не влијаат на фискалната автономност. При тоа да се внимава системот за финансиски надзор од централните власти да не води кон нова форма на контрола. На сличен начин, да се зголеми локалната автономија, трансферот на сопственоста на земјиштетото (потребни за да продолжи со општинските развојни процедури) треба да биде идниот чекор во насока на подобрување на финансиската состојба на општините.

183. Во однос на финасиското изедначување, приходите транферирани од ДДВ-то и тоа до одреден степен, водат кон тоа да блок дотациите се единствените расположливи алатки што властите може да ги користат. Повремено, има неколку чекори кои ветуваат и водат во вистинска насока за обезбедување на поправича распределба на приходите. Примената на новата формула за “загарантитиран минимален приход“ за општините, неколку примери на добри практики како што е заедничкиот фонд воспоставен од Градот Скопје и формираната комисија( во која членуваат градоначалниците и претставници на ЗЕЛС) за мониторирање на распределбата на финансиските извори на локалните самоуправи може да се цитира во овој контекст. Покрај тоа, усвојување на јасни процедури треба да биде правен потег според мислењето на Известителите, во насока на член 9 став 5 од Повелбата, а во насока на обезбедување на транспарентни насоки за воедначени процедури кои треба да бидат имплементирани, за кој Рефернтната Рамка за Регионална Демократија може да им биде добар прирачник и инспирација.

41

184. После територијаната реорганизација во 2004 и зголемувањето на општините во поголеми единици, потребно е да се направи понатамошна дистинкција помеѓу рурални и урбани области во општините во зависност од нивните интереси кои се различни. Ивестителите веруваат дека определувањето на минимум задолжителни задачи и услуги треба да се направи пред финансирањето на другите надлежностит и може да се смета како диференцијација, на пример преку флексибилна алокација на понатамошните овластувања на барање или пак повремено- одбивање на новите надлежности. Посебни буџети во случај на споени единици составени од двете урабни и рурални области може да биде дополнителен чекор што може да води до отворање на повеќе различни пристапи до фондови за неразвиените (области) општини.

185. Иако принципот на претходна консултација со населението во случај на промени на границите е овоможена преку Законот за територијана организација од 2004 ( Член 2) и е обврзувачки принцип во правниот систем на земјата , Известителите сметаат дека треба да биде вклучен во закон со јасни и прецизни услови преку кои и ќе се води консултацијата. Такавата законитост гарантира предност при обедзбедувањето на рамка за имплементација на Членот 5 од Повелбата.

186. Во однос на Статусот на Градот Скопје, каде што живее повеќе од 30% од населението и со оглед на тоа што градот е регулиран со посебен Законт за Град Скопје, надлежностите на Скопје како главен град и како локална власт и при тоа ги дели со 10 општини не се јасно дефинирани. Известителите сметаат дека е потребно да се направи поголема дистинкција и разграничување на нивните компетенции( на пример во однос на поделбата на финансиите помеѓу Град Скопје и 10-те општини).

187. Во однос на граѓанското учество, инструментите за директно и јавно учество често не се употребуваат во пракса. Причините се веќе познати и претходно споменати, недостаток на свесност како и слабото граѓанско општество кое е генерало подделено во рамките на организираното општество, но и недостаток на фондови на локално ниво е една од причините. Ова треба да биде земено во предвид, за правата на партиципативност во локалните самуправи, пред да се потпише дополнителниот Протокол на Европската Повелба за Локалната самоуправа.

188. Учеството на жените во политичкиот живот на локално ниво останува на ниско ниво: моментлано, нема жени градоначалници во Република Македонија. Дискриминирачките обичаи, традицијата и стереотипите се широко распространети и ги поткопуваат основните женски права, почнувајќи со родовата рамноправност. Потребно е де се направи поголем и проактивен пристап и да се импплементираат активности во постоечките национални акциски планови. Иако бројот на странци може се уште да биде мал, сепак јакнење на свеста за ова прашање треба да се поттикне што побрзо, така што учеството на странци во локалниот политички живот не треба да биде прашање кое и понатаму треба да се разгледува. Известителите сугерираат дека соодветен изборен систем кој ќе овозможи учество на жените во локалниот политички живот треба да биде направен, особено во прилог на Препораката 273 (2009) за Еднаков Пристап до Локалните и Регионални Избори.189. Консултативниот процес со канцеларијата на Народниот правобранител во делот на легислативата се уште не се одвива во редовна процедура и беше многу намален за време на последните избори; локалните власти продолжуваат да бидат најмалку одговорни власти при спроведувањето на инструкциите и препораките на Омбудсманот. Мора да се подигне свеста за работата и значењето на оваа канцеларија како и за неговата медијациска функција.

42

190. Различни и понекогаш спротивставени информации се добиваат во врска со ефикасноста на работата на Комисијата за меѓуетнички односи. Иако е формално основана, делегацијата доби впечаток дека “зад законодавната површина“трендот на етничка поделеност е во тек. Исто така не треба да се занемари фактот дека постои и трет сегмент од општеството од околу 11% кој припаѓа на различна етничка заедница на кој му се заканува ризикот од маргинилизирање од концентрацијата на останатите две поголеми заедници.

191. На крај, Известителите сметаат дека потпишувањето и ратификацијата (предмет на разгледување од 187-от параграф споменат погоре) на Дополнителниот Протокол на Европската Повелба за Локалната Самоуправа за правата на учество во работите на локалните власти како и Коневецијата за Учество на Странците во Јавниот Живот на Локално Ниво треба да биде охрабрено и поттикнато, имајќи во превид дека одредбите од првиот документ се веќе дел од легислативата, и дека потпишувањето на двата документа е во агендата на Владата за 2012 година.

43

Мониторинг посета на Конгресот на Република Македонија

Град Скопје, Желино и Струмица (5-7 декември 2011)

Делегација на Конгресот:Известители:Г. Иан Микалеф Ко-известувач за локалната демократија Член на Комитетот за мониторирање на Когресот Комората на локални власти Советник, советот во Гзира, Малта

Г-ѓа Андре Бушман Ко-известувач за регионалната демократија Член на Комитетот за мониторирање на Когресот Комората на локални власти Советник, Регион Алсак,Франција

Експерт: Д-р. Јенс Волекс Консултант( Германија) Член на групата на независни експерти на Когресот На европската повелба за локана самоупраСекретар на Конгресот:Г.Седеф Цанкочак Ко-секретар ма Комисијата за мониторирање при Конгресот

ПОНЕДЕЛНИК, 5 ДЕКЕМВРИ 2011

ДЕЛЕГАЦИЈА НА КОНГРЕСОТ НА Р.М Г. Иван Франгов, градоначалник на Општина ГевгелијаГ. Енвер Пајазити, градоначалник на Општина БрвеницаГ. Зоран Заев, градоначалник на Општина СтрумицаГ-а Душица Перишиќ, Извшрен Директор на ЗЕЛСГ. Виктор Арнаудоски, меѓународен советник на ЗЕЛС

АСОЦИЈАЦИЈА НА ЕДИНИЦИТЕ НА ЛОКАЛНАТА САМОУПРАВА НА Р.М –ЗЕЛС Г. Коце Трајановски, претседател, градоначалник на Град СкопјеГ. Зоран Дамјановски, потпретседател, градоначалник на општина Куманово

ЕКСПЕРТИ ЗА ПРАШАЊА ОД ЛОКАЛНАТА САМОУПРАВА Проф. д-р Гордана Силјановска ДавковаД-р Илија Тодоровски

МИНИСТЕР ЗА ЛОКАЛНА САМОУПРАВАГ. Невзат Бејта

44

МИНСТЕРСТВО ЗА ФИНАНСИИГ-а Наташа Стојмановска, државен секретар во Министерството за финансии

ВТОРНИК, 6 ДЕКЕМВРИ 2011

ПАРЛАМЕНТ, ПОСТОЈАНА ИСТРАЖНА КОМИСИЈА ЗА ЗАШТИТА НА ГРАЃАНСКИ СЛОБОДИ И ПРАВАГ. Беким ФАЗЛИУ, претседавачГ-ѓа Весна БЕНДЕВСКА, членГ. Гордан ГЕОРГИЕВ, членГ-ѓа Сузана САЛИУ, членГ-ѓа Славица БИЦЕВСКА, државен советник

ПАРЛАМЕНТ, КОМИСИЈА ЗА ЛОКАЛНА САМОУПРАВАГ. Џеват АДЕМИ, претседавач,Г. Васил Пишев, членГ-ца Бети КУЗМАНОВСКА, членГ-ѓа Светлана МАЗГАЛОСКА – ВУЧЕТИЌ, членГ. Панче ОРЦЕВ, членГ. Самка ИБРАИМОСКИ, членГ. Рејхан ДУРМИШИ, членГ. Ирфан ДЕАРИ, членГ-ѓа Арлинда ЗЕКИРИ, соработник во комисијата

ПАРЛАМЕНТ, КОМИСИЈА ЗА БУЏЕТ И ФИНАНСИРАЊЕГ. Марианчо НИКОЛОВ, претседавачГ-ѓа Лилјана КУЗМАНОВСКА, членГ-ѓа Владанка АВИРОВИЌ, членГ-ѓа Ленче НИКОЛОВСКА, членГ. Талат ЏАФЕРИ, членГ. Рафет МУМИНОВИК, членГ-ѓа Оливера ТРЕНГОВСКА, советник на Комисијата

УСТАВЕН СУДГ-ѓа Гзиме СТАРОВА, доктор на науки, судијаГ-ѓа Наташа ГАБЕР – ДАМЈАНОВСКА, доктор на науки, судијаГ-ѓа Милица НИКОЛОВСКА, генерален секретарГ-ѓа Татјана ЈАНИЧ – ТОДОРОВА, државен советник

ДРЖАВЕН ЗАВОД ЗА РЕВИЗИЈА (ДЗР)Г-ѓа Лилјана СТОЈАНОВА, раководител на одделот за ревизија на локалната самоуправаГ-ѓа Тања ЈАНЕВСКА , раководител на одделот за унапредување на ревизијата и контрола на квалитет

НАРОДЕН ПРАВОБРАНИТЕЛ НА РЕПУБЛИКАТАГ-ѓа Невенка КРУШАРОВСКА, заменик на народниот правобранителГ-ѓа Нашиде ИБРАИМИ, заменик на народниот правобранител

45

СРЕДА, 7 ДЕКЕМВРИ 2011

ГРАД СКОПЈЕГ. Коце ТРАЈАНОВСКИ, градоначалникЧленови на советот на град Скопје

ОПШТИНА ЖЕЛИНОГ. Фатмир ИЗАИРИ, градоначалникЧленови на Советот на општината

ОПШТИНА СТРУМИЦАГ. Зоран Заев, градоначалникГ. Марјан ДАСКАЛОВСКИ, претседател на Советот на општинатаГ. Јосиф ХРИСТОВ, член на Советот на општината (СДСМ)Г. Ване МИТУШЕВ, член на Советот на општината (ВМРО - ДПМНЕ)Г. Кирил ПАРТАЛОВ, секретар на општина Струмица

46

АНЕКС 2 – Преглед на состојбата со имплементација на човековите права на локално и регионално ниво

- НЕ ДИСКРИМИНАЦИЈА

Според анализите на Европската Комисија „направен е мал напредок во однос на правата на жените и родовата еднаквост“, со оглед на тоа што аспектот на ,,еднакви можности“ не е политички приоритет на Владата. Дискриминаторските обичаи, традицијата и стереотипите се широко распространети и како такви ги нарушуваат основните права на жените. Жените и девојките од ромската националност сеуште страдаат од расна и родова дискриминација. Спроведени се малку ограничени активности кои се однесуваат на жените од ромската националност, но поактивен пристап е потребен за да се спроведат постоечките национални акциони планови. (Европска Комисија, Извештај за напредокот, Октомври 2011, параграфи 16 и 62)

Со Законот за спречување и заштита од дискриминација воспоставено е тело за заштита од дискриминација, но досега не се регистрирани пријави од јавната администрација и покрај потсетувањето за постоењето на Законот за еднакви можности на жените и мажите (Информација добиена од канцеларијата на народниот правобранител). Во јавната администрација повеќе се вработени мажи од жени. И покрај тоа што процентот на жени со високо образование е поголем од процентот на мажи со високо образование на раководните позиции се вработени повеќе мажи од жени.

- ЧОВЕКОВИ ПРАВА

Земајќи ја во предвид промоцијата на човековите права на национално и на локално ниво, воспоставувањето и работењето на канцеларијата на Народниот Правобранител може да се смета како една од поголемите остварени придобивки за граѓаните. Уставните амандмани од 2001 година (член 77 од Уставот и амандманот 11) обезбедуваат широки овластување на народниот правобранител во однос на заштитата од дискриминација и обезбедувањето на еднаквата застапеност на сите заедници. Обезбеден е лесен пристап со неформални процедури и без наплата. Годишните извештаи се предмет на дискусија во Собранието и се дополнети со не обврзувачки препораки по однос на конкретни случаи. Препораките не се секогаш почитувани (околу 20% не се), што покажува дека е направен напредок согласно информациите добиени од канцеларијата на Народниот Правобранител. Според Европската Комисија, локалните власти продолжуваат и понатаму да бидат помеѓу властите кои најмалку се спремни да ги прифатат инструкциите и препораките на Народниот правобранител (Извештај за напредокот, Октомври 2011, параграф 62); исто така е потребно пошироко запознавање и поткревање на свесноста за постоење на оваа институција и за нејзините посреднички функции.

Консултацијата со Народниот правобранител во однос на законските процедури сеуште не е регулирана и е многу ограничена од последните избори.

Не постојат канцеларии на народниот правобранител на локално ниво во рамки на општините, лесниот пристап е овозможен преку 6 регионални канцеларии низ целата земја. Тие се

47

определени во согласност со географските и демографски критериуми, меѓутоа разликата во бројки го отвара прашањето дали децентрализираните канцеларии на народниот правобранител, нивните услуги и структурата нема во иднина да се поврзува со Центрите за развој на 8 – те плански региони.

- ПРАВАТА НА НАЦИОНАЛНИТЕ МАЛЦИНСТВА И ИМПЛЕМЕНТАЦИЈАТА НА ПРАВНИТЕ ИНСТРУМЕНТИ КОИ СЕ ОДНЕСУВААТ НА МАЛЦИНСТАВАТА (ЕТНИЧКИ И МАЛЦИНСКИ СТАУТС, РЕЛИГИЈА)

Законот за локалната самоуправа (2002) го регулира правото на користење на јазикот и писмото на други јазици освен на македонскиот јазик и неговото кирилично писмо. Друг јазик и писмо кој се користи од најмалку 20% од населението исто така станува официјален јазик во случај органите на локалната самоуправа така да одлучат. Исто така друг јазик и писмо кои се користат од помалку од 20% од населението во општината може да добијат официјален статус (член 41 од Законот за локална самоуправа). Ко - официјалниот статус на локално ниво воедно се проширува и се однесува и на личните документи и комуникацијата со локалните канцеларии на министерствата и другите органи на централната власт.

Официјален јазик различен од Македонскиот се користи во 32 општини и во градот Скопје и тоа како следи:

Албански јазик и писмо во 24 општини и во 4 општини во рамки на градот Скопје (вкупно 807 781 жители);

Турски јазик и писмо во 4 општини (вкупно 21 004 жители); Ромски јазик и писмо во 1 општина (вкупно 20 800 жители); Српски јазик и писмо во 1 општина (вкупно 8 493 жители).

Членот 59 од Законот за локална самоуправа предвидува дека, при вработувањето на сите нивоа во општинската администрација, како и во јавните служби основани од општините, треба да се води сметка за соодветна и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници застапени во општината, како и почитување на критериумите на стручност и компетентност.Народниот правобранител информираше дека има значителен напредок во оваа смисла иако сеуште не е во целост исполнета оваа оваа одредба.

На заедниците кои имаат припадност од повеќе од 20% од граѓаните во општината им се гарантира право на вето по однос на прописите кои се однесуваат на културата, употребата на јазиците и писмата, како и употребата на грбот и знамето на општината. Прописите по однос на овие прашања се усвојуваат со двојно мнозинство во Советот, така што мора да биде одобрено од мнозинството од советници кои ги претставуваат заедниците кои не се мнозинско население во општината. (,,Бадентеров принцип“ член 41 параграф 3 од Законот за локална самоуправа 2002)

Во општините каде што повеќе од 20 % од населението припаѓаат на друга заедница, треба да биде формирана Комисија за односи меѓу заедниците (Член 55 од Законот за локална самоуправа 2002). До сега во 19 општини се формирани и воспоставени вакви комисии. Тие добиваат техничка помош и опрема од ЗЕЛС (како на пример опрема за превод). Како и да е, различни и понекогаш спротиставени информации беа доставени до делегацијата во однос на ефикасноста на овие комисии, повеќето од нив само ,,формално се формирани“. И покрај тоа генерално соработката

48

помеѓу македонските и албанските заедници се чини дека функционира, постои впечаток дека „под површината на легислативата“ во тек е тренд на издвојување по однос на етничка линија. Во повеќето интервјуа прашањето на заедничко егзистирање и функционирањето на различните заедници беше само споменато и веднаш отфрлено како проблем со констатација дека е задоволително решено. Исто така не треба да се занемари и постоењето на третиот сегмента на општеството во целина кое го сочинуваат 11% од населението кои припаѓаат на други помали заедници кои се соочуваат со ризикот да бидат маргинализирани со фокусирањето на двете најголеми заедници.

Социо – економската состојба на припадниците на ромската националност е особено тешка. Токму ваквата состојба може да има негативен ефект на сите напори кои се правата на другите полиња како што се Акционите планови од декадата на Ромите потпишани од Република Македонија кои во дел се имплементираат на локално ниво. Од друга страна Република Македонија е една до ретките земји во кои има ромска општина, како и да е, според информациите добиени од партнерите кои беа интервјуирани, во оваа општина ромскиот јазик не се користи официјално ниту од градоначалникот ниту од советниците.

49