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La institucionalizacionde la influencia de las aseciadones.
Un atolladero de la politicade ordenacion
Los intentos de regular y frenar institucionalmente la influencia de las asociaciones no constituyen un fenomeno nuevo enAlemania Federal, sino que, ha surgido, por ejemplo, con motivo del debate sobre una ley de asociaciones -basta con recordar aquf los proyectos y campafias que ha habido desde mediados de los sesenta con los nombres de «Sociedad Formada», «Accion Concertada», «Consejo Economico y Social» y «NuevaCuestion Social», y que las mas de las veces no pasaron del papel, pero que, en algun caso, se han llevado a efecto. Tampocoes algo especffico del orden econornico y constitucional de la Republica Federal el problema estructural que esta en el origen detales propuestas e impulsos -basta con recordar aquf los debates que hubo en Gran Bretafia sobre la institucionalizacion delas relaciones industriales, la legislaci6n acerca de las huelgas y
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----_.-la polftica de salarios y beneficios. Yo parto, al contrario, de latesis, segun la cual, la regulaci6n y la contenci6n de los actoressociales colectivos constituyen un problema estructural permanente y presente en el marco de todas las estructuras capitalistasdesarrolladas. Se plantea, pues, la cuesti6n de en que consisteel rnicleo duro del problema estructural que hace que, como tratare de mostrar, sus intentos de soluci6n resulten, sucesivamente, intentos de escapar al atolladero de la politica de ordenaci6n.
Puede considerarse elcaso de la «Ley de Asociaciones» comoel ejemplo, por excelencia, de la experiencia frecuente en lasciencias sociales donde las realidades sociales se presentan a sfmismas de tal forma y se etiquetan con tales terrninos que plantean serios obstaculos al reconocimiento de los contextos y funciones que los causan. En el caso de los partidarios de lograr unaLey de Asociaciones, son demasiado evidentes y visibles, sin embargo, los esfuerzos por esconderse bajo una cortina de humoverbal, como para conseguir el mas mfnimo camuflaje. El proyecto politico de una ley de asociaciones se presenta, como otrosplanes de innovacion de la «politica de ordenacion», rodeado dedesmentidos que empiezan pOl' el nombre mismo: los argumentos y anal isis hechos en apoyo de las posiciones de la CDU/CSUy del FDP que llegan a la conclusi6n de que hace falta regularpor ley la funci6n y la posici6n de las asociaciones en el sistemapolitico de Alemania Federal, dan a cntender clararnente -ypracticamente sin excepci6n- que el corse institucional que seesta urdiendo no esta pensado para «las asociaciones», ni tampoco para los grandes inversores 0 las asociaciones patronales,como deja ver Bockenforde en su conocido estudio (1976), sinopara los sindicatos. Hay, pucs, buenas razones para que en estosse use el termino clarificador de «Ley de sindicatos»,
Tan mistificante como la denorninacion de ley de «Asociaciones» es la patetica referencia a pautasdemocraticas cada vez quese trata de fundamentar la necesidad- y la falta de reparos queponer a una ley de asociaciones. Las fuerzas polfticas liberales yconservadoras, que no han dernostrado ser precisamente receptivas ante las reivindicaciones polfticas dernocraticas radicales deltipo de «una democratizaci6n de todos los sectores sociales», 0de una «democracia participativa», planteadas des de finales de
, los afios sesenta por el movimiento estudiantil y otros movimien-
1. DEMOCRACIA INTERNA DE LAS ASOCIACIONES
tos de protesta, tratan de conferir ahora una vigencia y prioridad casi universales a una norma de democracia -aunque re
. cortada y entendida de una forma especifica.Para los adalides de una ley de asociaciones tiene doble im
portancia el principio de la «dernocracia»: por un lado, una leyas! tiene que garantizar que la relaci6n entre los miembros y elaparato de las asociaciones de intereses corresponda a principiosdemocraticos; pero ha deasegurar tarnbien, por otro lado, queel mecanismo de plasmacionde la voluntad y de la ejecuci6n .dedecisiones, formado por elecciones generales, partidos, pariamentos y gobiernos responsables ante los parlamentos, siendo elunico que corresponde a las normas constitucionales de un Estado dernocratico, se yea libre de presiones y distorsiones paraparlamentarias (articuladas, sobre todo, por asociaciones).
113La influencia de las asociaciones
El resultado previsible y, desde luego, buscado en ambas direcciones es el debilitamiento.tie la organizaci6n interna 0 politica de las asociaciones consideradas como necesitadas de democratizacion, 0 sea, de los sindicatos. El criterio, mencionado enprime9ugar, de un fortalecimiento de la democracia interna defa aso~iaci6n significa, para quienes mantienen esa idea, el sometimiento del aparato de funcionarios al control eficaz e inmediato de los miembros de la asociaci6n. En el trasfondo de todoesto se encuentra invertida la teorfa de la oligarqufa de Michels: a
el ansia de poder y de status de los funcionarios les lleva a plantear reivindicaciones militantes y a poner en practica tactic as quevan mas alia de los lfrnites de sus atribuciones representativas ya las que se opondrfan los simples miembros dotados de sentidocormin si estuviera en su mano el hacerlo. Esta tesis conservadora de sociologfa sindical es, sin duda alguna, completamentedistinta de la de los socialdemocratas, Estos tienen buenas razones, y facilmente entendibles, para desconfiar de la masa de losmiembros de los sindicatos considerandolos como el principalfactor problernatico potencial, mientras que, por otro lado, esperan del cuerpo de funcionarios la disposici6n a «cooperar consentido cornun».
Partidos politicos Y nuevos movimientos sociales112
nistrativo formado por personas a tiempocompleto. Exige, asimismo, un aparato de expertos, una diferenciaei6n y divisi6n ensecciones del complejo conjunto de los iritereses a representary, finalmente, una practica organizativa que permita sacar partido de las oportunidades que surgen en la pugna con los intereses contrarios, para 10 que ha de disponer de margenes relativamente amplios de negociaci6n y mantenerse a una cierta distancia de los intereses ernpfricos mornentaneos de los distintosmiembros. Todo esto quiere decir, simplemente, que las grandes organizaciones como los' sindicatos son algo distinto de lasasociaciones en las que puede decidirse ad hoc eada cuestion enlas reuniones de los miembros por medio de votaciones y ceses.l.Cual puede ser entonces la razon de que, siendo este tipo deestructura la base de todas las organizaciones de intereses de laindustria grande, mediana y pequefia, de la patronal, de los colegios profesionales y de los sindicatos, se planteen objecionesen nombre de normas sacadas de la teoria de la demoeracia precisamente (y exclusivamente) a estos ultimos?
La respuesta a esta cuestion se deduce de una segunda consideraci6n que ya no se refiere al contexto organizativo, sino alde la estructura de clases: en primer lugar, los sindicatos se distinguen de todas las dernas organizaciones de intereses en quelos intereses representados no estan definidos de antemano-desde fuera de la organizaci6n y en cada uno de sus miernbros-, de forma que los funcionarios no tengan mas que «representarlos» competentemente, interpretarlos y traducirlos ensecuencias de objetivos parciales. En el easo de los sindicatosocurre al reyes: la organizacion precede a la definicion de los in- 'tereses. Tales intereses, entendidos como orientaciones a largoplazo del eomportamiento en un eonflieto y no sujetas a una situacion concreta, se eoneretan en el caso de trabajadores asalariados solo en el curso de un proeeso de comunicacion organizado, que sirve para la toma de conciencia colectiva. La raz6n deella estaen el sistema mismo del trabajo asalariado: al verse forzado a vender su fuerza de trabajo el trabajador asalariado se encuentra constantemente en la situaci6n de tener que [nteresarsepor conseguir un precio alto (salario) por su fuerza de trabajo,para satisfaeer sus necesidades vitales, perc tambien, al mismotiempo, el comprador de la fuerza de trabajo debe conseguir una
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114 Partidos politicos y nuevos movimientos sociales
La posibilidad de disciplinar a los sindicatos con seguridad,por medio de una «democratizacion» interna y por controles masdirectos y estrictos del aparato por parte de los miembros ordinarios, es la suposicion plausible de que la conciencia de los propios intereses de la masa de estos esta poco consoli dada y bastante afectada por vacilaciones, ambivalencias, presiones sesgadas y contradicciones especificas de grupos (causadas, PQr ejernplo, por una propaganda que aetna desde fuera), por 10 que cualquier paso hacia una «democracia» plebiscitaria «en el interiordel sindicato» tiene que debilitarIa cohesion y la capacidad deimponerse de la organizacion. Una democratizaci6n asf entendida favorece las tendencias centrifugas en la organizacion y estees, precisamente , su sentido. De esta forma se resuelve la aparente paradoja de que las fuerzas conservadoras y liberales seanprecisamente las que empiezan a valorar tanto la democracia interna de los sindicatos. En el contexto de una extendida abstinencia politica por parte de los sindicatos y en la forma preconizada, funciona centrffugamente y mermando la solidaridad.
Aqui parece haber un dilerna, algo molesto, detras de la excitaci6n aparentemente imitil con que a veces dan la impresionlos sindicatos de rechazar tales intervenciones legalizadoras ensu estructura interna. Por un lado, se dan perfectamente cuentadel efecto de debilitamiento organizativo y de merma de la solidaridad que producen tales intervenciones. Por otro lado, no leses facil oponerse a est as intervenciones con el argumento de quela norma dernocratica tiene que subordinarse a intereses propiosde la politica organizativa, y de que favorece a los intereses delos representados la renuncia en buena medida al control sobresus representantes, es decir, al ejercicio de sus derechos departicipacion.
Sin embargo, con un analisis mas detenido, puede resolverseeste dilema, que se revela como un cepo que s610 se cierra siuno se rinde a la sugestion de unos malentendidos cuidadosamente dispuestos. En primer lugar, "como ha demostrado Teubner (1978) con todo detalle y sin dejar lugar a dudas, el desarrollo de todas las asociaciones de intereses se caracteriza por unproceso de burocratizaci6n interne: Ia representaci6n eficaz delos intereses exige la coordinacion y la centralizacion supralocalde un gran numero de miembros por medio de un equipo adrni-
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buena ganancia, ya que de no ser asi, no le seria posible pagarpor su fucrza de trabajo en el futuro, Se encuentra, pues, en lasituacion paradojica de eompetencia con la oferta que otros hacen de su fuerza de trabajo, teniendo al tiempo que neutralizaresta relacion de competencia, es deeir, practicar la solidaridadcon los otros ofertantes de la fuerza de trabajo, para poder realizar sus intereses respecto al salario y al ernpleo. A diferenciade los dernas participantes en los mercados de bienes 0 de trabajo, la fuerza de trabajo se encuentra situada de tal manera enel sistema del trabajo asalariado, que se ve constantemente enganada por 10 que en cada memento parece ser su interes, viendose forzada a cambiar de orientaci6n con cada cambio de situaci6n, mientras se encuentre en est ado de aislamiento y de faltade organizaci6n.
Desde esta concepci6n de los «intereses» cabe afirmar que lafuerza de trabajo aislada estaimpedida estructuralmente para definir una orientaci6n de su comportamiento en el conflicto socialindependiente de eada situacion, La fuerza de trabajo aislada solamente puede conseguir est a orientacion gracias a la mediaci6ninherente a una identidad colectiva y a su materializaci6n organizativa en un sindicato. En cambio, dellado del capital siemprepuede encontrarse con bastante seguridad, por medio de un calculo de optimaci6n en la correspondiente entidad econornica,que interes debe establecer las pautas orientadoras de las aceiones y de las tomas de decisiones. Incluso en los casos en que losintercses del capital 0 los de la patronal esten asociados, es decir, cuando se defiendan en cormin, no hay un proceso de interpretaci6n cornunicativa de lin interes general. En tales asociaciones es tlpico que Ia «voluntad asociativa» no provenga de procesos politicos explicitos, como una lucha entre fracciones 0 unaargumentaci6n politica, y que los representantes de est a vol untad de la asociaci6n no puedan reclaman el cumplimiento decompromisos de sus miembros apelando, por ejemplo, a su solidaridad y disciplina. Queda practicamente incolurne el derechode cada empresa a ser dueria de su propiedad y a disponer deella. Esto resulta tambien del hecho de que el capital, adernasde su representacion de intereses de tipo asociativo, tiene a su disposicion la integraci6n de intereses individuales, constituidosaparte de que sean miembros de algo, a traves de fusiones eco-
La influencia de las asociaciones
nomicas 0 de otras formas de concentracion. Por medio de unatransferencia de propiedad puede pasar una unidad de capital aser parte de otra, fundiendose con ella y forrnando una unidadde voluntad estrategica. Mientras que el capital es «sumable» eneste sentido , no pueden sumarse sin mas una con otra las fuerzas de trabajo, ligadas necesariamente a individuos diferentes,sino que s610 pueden mediarse entre SI de modo comunicativopor medio de procesos organicos que forjan un interes,
Esta es una de las razones de que se plantee un dilema en elcampo de tensiones entre la burocracia y la democracia internaen los sindicatos, mientras que en 10 que respecta a las dernasasociaciones de intereses pueden presuponerse los intereses a representar como definidos de antemano desde fuera de la organizaci6n. Estas tienen, por consiguiente, unicamente que repre-.sentar intereses, mientras que los sindicatos tienen que constituirlos ademas en procesos de cornunicacion colectiva. En contraposici6n a la mayona de las .demas asociaciones de intereses,los sindicatos son mas que instrumentos organizados de la defensa de intereses; son ademas y al mismo tiernpo siempre loscauces de un proceso de entendimiento sobre 10 que debe asu-'
mirse como interes.La otra razon de esta diferencia estructural, que tiene tantas
consecuencias entre los sindicatos y las asociaciones de interesesdel capital, consiste en que el medio de sancion en ultima instancia que toda representaci6nsindical de intereses tiene que utilizar 0 esgrimir como amenazavesdecir. la huelga, s610 puedeplasmarse por medio de un proceso comunicativo mediado organizativamente (movilizaci6n,vota.ciones, etc.). La Cupula sindical solo dispone de medios depoder para respaldar sus exigencias, si cuenta en ese momenta con la disposici6n a luchar parparte de sus miembros y con la capacidad de desmovilizarla. Ental sentido coinciden, a diferencia de otras asociaciones, la basey la direccion. Esta consideraci6n muestra, ademas, el perrnanente problema de polftica organizativa, especffico de los sindicatos: desde el punto de vista de la eficacia organizativa tienenque aceptar, como todas las dernas asociaciones, la representacion y administraci6n burocraticas de intereses, mientras que,por otro lado, los mismos intereses que han de ser representados, s610 pueden plasmarse por metodos no burocrdticos, es de-
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2. SOBERANIA INTERNA
cir, por medio de la comunicaci6n entre los miembros y de la formacion de su identidad colectiva. En el marco del sistema de trabajo asalariado, reza, por consiguiente para los sindicatos y s6lopara los sindicatos, el que, en general, hay una tensi6n irresoluble, inmanente al sistema, entre la democratizacion y la burocratizaci6n.
Todo intento de inclinar hacia un lado esta relaci6n de tension por medio de disposiciones legales y de normas organizativas tiende a imposibilitar la representacion sindical de intereses0, al menos, a recortarla drasticarnente. El truco de los que reclaman mas «democracia interna de la organizacion» y que derivan de esta exigencia la necesidad de una ley de asociaciones,consiste precisamente en que actuan como si no existiese objetivamente esta relacion de tension, ycomo si se debiese, de serinnegable su existencia, a la mera arrogancia de los funcionariosque tratan de escabullirse de la legitimacion y del control por medio de los miembros de la asociaci6n.
El argumento de la «dernocratizacion» interna de las asociaciones ha conseguido cierto efecto de sorpresa con el correspondiente aumento de su fuerza de convicci6n gracias a la utilizacion de formas de critica que hasta ahora solfa emplear la izquierda socialista, tanto dentro como fuera de los sindicatos. Lomismo cabe decir del segundo argumento parcial empleado, dela necesidad de «mantener libre» el sistema dernocratico de gobierno parlamentario protegiendolo de la influencia ilegitima deasociaciones, de la salvaguardia de la «soberania interna»: comoya ocurri6 anteriormente en la campafia iniciada por Biedenkopfcontra «las redes del poder», aqui no se ha hecho mas que darvuelta y dirigir contra los sindicatos.ies decir, contra el fantasmadel «Estado de los sindicatos», el concepto creado por los te6ricos del Stamokap (como, por ejemplo, Simon 1976).
Tambien consigue una aparente plausibilidad esta variantedel argumento de la dernocratizacion, desviando completamentela atenci6n de ciertas caracterfsticas estructurales de los Estadoscapitalistas desarrollados de bienestar y de intervenci6n (0 alen-
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tando fantasias reaccionarias acerca de su posible desaparici6n)en nombre de un modele liberal tradicional de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Una de estas caracteristicas estructurales es, por un lado, el que desde hace mucho ya no sepuede hablar de que el canal representativo-democnitico-parlamentario constituya el iinico y ni siquiera e1 mas importante determinante de las actuaciones ejecutivas estatales. Afirmar estoequivaldrfa a ignorar las relaciones objetivas de coacci6n y dechantaje que tienen una funcion determinante en las conexionesentre el aparato del Estadoy una econornia privada altamenteconcentrada e internacionalizada. Se tendria una concepci6n polito16gica ciertamente tradicional, pero completamente desencaminada de la realidad de los inputs politicos, si se quisiera reducirlos exclusivamente a las forrnulaciones de propositos explfcitase institucionalizadas hechas en espacios parlamentarios, preparlamentarios y en ambitos de: los partidos, dejando de ladoIoscontactos politicos facticos que Kalecki (1971) ha agrupado dentro del concepto de business confidence. Se distinguen estes delos canales oficiales de elaboracion de la voluntad politica maspor su invisibilidad que por su eficacia: sobre el «clima de inversiones» no hay que debatir, votar, ni tomar decisiones -las oscilaciones de este clima aparecen en el mercado de trabajo porellado de la demanda (y de las entradas en el erario del Estado)con una vigencia indiscutible y plantean las premisas de las decisiones ejecutivas ya desde el momento en que pueden ser previstas por un sistema politico administrative sensibilizado a esterespecto.
En este sentido, puede afirmarse que en las democracias capitalistas no nos encontramos con un nivel de conflictos, sino condos: por un lado, estan los conflictos politicos institucionalizados y manifiestos, que se resuelven en el marco de la competencia entre partidos; pero tambien esta, por otro lado, el conflic- "to entre factores manifiestos y factores latentes de la actividad politica. Expresandolo con la terrninologia grafica de AlbertHirschmann (1970), de cuyos analisis dicho sea de paso ha tratado de apropiarse sin derecho alguno la econornfa polftica neoconservadora: tenemos el conflicto entre la voz A y la voz 13 yal mismo tiempo el conflicto entre el «conjunto de las voces» (esdecir, la totalidad de los procesos form ales de elaboraci6n de la
Partidos politicos y nuevos movimientos sociales118
sos del peligro», es decir, indicaciones que resaltan las consecuencias desagradables que llevaria consigo tal 0 cual actuaci6no inhibicion. Al formular tales avisos, se limita el papel expllcitode los representantes de la asociacion ante los actores del aparata del gobierno y de la adrninistracion los condicionantes delexito de su actuacion «responsable», trasvasando de esta formael conocimiento de leyes no-polfticas del mercado al interior delsistema politico. '
Esta breve tipificacion de las reglas de juego seguidas por parte del trabajo y por parte del capitalque, dicho sea de paso, seentremezclan y varian de .forma complicada en las asociacionesde intereses profesionales y de la clase media (10 que aquf nonos interesa), es quiza suficiente para confirmar mi tesis. Todointento de neutralizacion de las presiones polfticas no legitimables segun los criterios de la democracia parlamentaria de partidos, puede actuar claramente en' contra de los sindicatos que, adiferencia de las organizaciones empresariales, tienen que plasmar su comportamiento desde la interaccion de los intereses explicitos, de las exigencias y de la disposicion a luchar con las instancias politico-administrativas. Tales reglamentaciones tendrianforzosamente que favorecer, en .cambio, a los intereses organizados que debido a sus capacidades de amenaza y potenciales depoder prepoliticos, simplemente Iacticos, no se ven obligados arecurrir a medios de presion explicita ni a canales institucionales, y que, en consecuencia, quedarian practicamente intocadospor toda regulaci6n imaginable de la influencia de las asociaciones que trate de disminuir las presiones ilegftimas.
EI reclamar una «democratizacion» orientada a unos resultados tan asimetricos puede ser tachado de reaccionario, pero esdiffcil de calificar por eso mismo como poco realista. Para analizar este ultimo aspecto hay que tornar un nuevo hilo de argumentaci6n. Al hacerlo quisiera entrar en la cuesti6n de si la propuesta de separar unos de otros los intereses organizados por unlado y los organos del poder del Estado por el otro, segun el modelo de una teorfa liberal de la democracia y de la Constitucion ,ha de considerarse realista -0 mas bien diletante y doctrinaria,teniendo en cuenta tanto las exigencias de rendimiento a queesta sometido un gobierno rnoderno , como los condicionamientos de su funcionamiento interno. Desde la aparicion del trabajo
de Theodor Eschenburg, Herrschaft der Verbiinde, 1955, en elque se pronuncia en favor de «una administraciou apolitica», enla que el «deber de obediencia est a en peligro de desmoronarsey ser sustituido por dependencia de grupo», de 10 que resulta latendencia a un «Estado de" favores», a un «sistema de presas» ya la «merma de la autoridad» del Estado, ha cambiado bastanteen las ciencias sociales el tratamiento te6rico de la funci6n delos intereses organizados en el interior del orden de dorninacion
estatal.Esto se refiere para empezar al reconocimiento del hecho de
que las asociaciones, como suministradores de informaciones alas que ya s610 por razories institucionales no puede tener un acceso propio la adrninistracion estatal, desempefian un papel absolutamente insustituible parael sistema politico-administrativo.Igualmente tienen una irnportancia estrategica para la burocracia ministerial, ya que solo pueden averiguarse en la interacci6ncon ellas las posibles consecuencias de nuevas leyes y medidas.Las asociaciones contribuyen ademas -yen esto especialmentelas organizaciones de los trabajadores asalariados- a solucionar 'los problemas de funcionamiento del aparato de gobierno en unEstado de Bienestar y de intervenci6n, al disponer de una ciertacapacidad de comprometer a sus miembros, pudiendo en ese marco apaciguar las contradicciones internas y hacer aceptables paralas «bases» las decisiones del gobierno en que han participado.Finalmente desempefia --en cuarto lugar- el sistema de asociaciones una [uncion de descarga para el gobierno, de gran actualidad precisamente en condiciones de crisis y sobre el trasfondode conflictos de distribuci6nagudizados. Consiste esta descargaen pasar la decision en caso de necesidad a partidos compuestospor un pluralismo de grupos, pudiendo trasladarse a un espaciopreestatal, tanto la dinamica del conflicto, como las responsabilidades con el relacionadas. Este mecanisme enttll\ en funcionamiento cuando los temas por decidir implican demasiados riesgos politicos, para que sean asumidos por su cuenta por los organos de decision politica de los gobiernos; en tales casos, tienden a trasladar el tema a sistemas de agrupaci6n con paridad degrupos, a los que se traspasan la adrninistracion, financiaci6n y,a menudo, incluso la conducci6n politica de un espacio politico.Tales -sistemas de agrupacion, en los que apunta una socializa-
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cion de la politica (nada programatica sino como recurso deemergencia), por medio de una amplia incorporacion de asociaciones, son el objeto de debate que esta detras de los conceptosde «corporativismo liberal» (Lehmbruch), 0 societal corporatism(Schmitter). En la Republica Federal de Alemania, los sectoresen que podria mostrarse que existen, y por que presiones imperativas existen, estas estrategias de descarga corporativista porparte de los organos decisorios del Estado, son la politica economica general, Ia polftica de salud publica y del mercado de trabajo y la politica de forrnacion profesional.
En todos estos contextos tiene evidentemente un precio ladisposicion a colaborar por parte de las organizaciones sociales y no hay que admirarse de que tal precio suba al hacersemas urgente la necesidad de cooperacion por parte del sistemapolitico-administrative. Mientras la cooperacion se de sobre labase de la libre voluntad, solarnente estaran dispuestos a ejerceria quienes obtengan ventajas polfticas como grupo y no veandefraudada a largo plaza esta expectativa. Partiendo de estaidea de una prestacion con su correspondiente contrapartida,participa, por ejemplo, la DGB en la Accion Concertada (similar al «pacto social») de la.que , como es sabido, esperabanlos sindicatos en un principio que pudiese instrumentalizarsepara 1a promocion de sus objetivos generales sociales y de lapolitica de distribucion. Cualquier intento de regular restrictivarnente la amplitud ternatica de la representacion de intereses sindicales 0 de los medios institucionales de que se sirvepara ello, disminuira inevitablemente la motivacion a participar al menos la capacidad interna de asumir compromisos delos sindicatos, privando al poder del Estado de un potencial decooperaci6n al que realmente solo podrfan renunciar como mucho en una situaci6n de prosperidad sin problemas. En ese sentido, una ley de asociaciones que trate de arremeter contra elproblema de la «ingobernabilidad», lo.que hara es precisamente agudizarlo (d. Scharpf 1978). No se puede al tiempo guardar y comer el pastel, por ejemplo, diciendo que sf a la AccionConcertada como varita magica de la politica de ingresos, tratando, por otro lado, de mantenerla libre de todo elemento de«congestion por encima de la ernpresa».
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3. EL FLANCO DESCUBIERTO DE LA POLITICA
«SOCIALIZADA»
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Estas dudas en la viabilidad de propuestas que en nombre dela «soberania interna» tratan de reducir el poder de las organizaciones de trabajadores asalariados, no perrniten, sin embargo,en manera alguna, sacar la 'conclusion opuesta de que la renuncia a tales regu1aciones asegure mejor la estabilidad social y econornica y pueda evitar con mas seguridad que Begue una situacion de «ingobernabilidad», de «derrumbamiento de la soberania», que 10 que probablemente se puede conseguir por mediode una institucionalizacion restrictiva de la influencia de las asociaciones. Mas bien sostengo aquf la tesis de que 1a observacionconservadora sobre las incomjJatibilidades que resultan entre laparticipaclon corporativista-liberal de los intereses organizadosen el ejercicio del poder publico, por un lado, y las condicionesde estabilidad de una economla capitalista. por otro lado, tienealgo de verdad, si bien los remedies de politica de ordenacionc.oncebidos para tal problema no son .convincentes en manera alguna, como ya se ha expuesto.-En esto precisamente consiste elatolladero de la politica de ordenaci6n, en que no es viable, nila vuelta atras hacia concepciones de la «soberania interna» deviejo corte liberal, 0 a defmiciones estatalistas del bien cornunni, por otro lado, la salida por medio de una «socializacion» prag-matica de la politica estatal,
El planteamiento hecho por el presidente Kuhn, de Renaniadel Norte-Westfalia, en la campana electoral de las elecciones alparlamento del Land en 1975,"de que, en caso de que la Democracia Cristiana Begase al gobierno el Land seria «ingobernable»implica la conclusion contraria, de que en caso de que haya unavictoria electoral del Partido Socialdem6crata eso no ocurrirfa,10 cual es muy Incierto. Claro que el concepto de «ingobernabilidad» no pone en evidencia a quienes 10 usan, mientras no seformulen los criterios con los que medir la presencia de tan lamentable situaci6n. En consecuencia, nos vemos forzados arecurrir a argumentos te6ricos para sostener la tesis de que la alternativa «liberal-corporativista» de la politica de ordenaci6n,que confia sin mas en la solidez y eficacia estabilizadora de lacooperacion entre el gobierno y las asociaciones, no tiene en
titucionalizarse por sf mismos (d. Anderson 1977). 0 bien sedebe su duraci6n, comoes el caso en todos los sistemas corporativistas no liberales, a la represi6n manifiesta con la que sehace enmudecer la cuesti6n acerca de la legitimidad del procedimiento mismo, 0 bien a un entendimiento meramente ernpirico de los distintos participarites, que puede por consiguiente romperse en cualquier mornento y que cabe cultivar con tacticas de«persuasi6n moral», por medio de simbiosis de «redes de poder», y por medio de mecanismos informales. Pero, sin embargo, tales factores estabilizantes pierden su eficacia en cuanto sonvisibles para terceros, 10 que por 10 menos afecta a la capacidadde los sindicatos para comprorneter a sus miembros.
En ultima instancia, la estabilidad y la eficacia, estabilizadoras de las formas para-parlarilentarias de participaci6n de intereses organizados en el poderpublico, dependeran de que se denun nivel de movilizaci6n polltica y'una tasa de crecimiento econ6mico que permitan a los sindicatos desempenar en el marcode instituciones cooperativas y de colaboracion social, como laAcci6n Concertada, tanto el papel de «factor de ordenacion»,como el de «contrapoder» al mismo tiempo. No parece que hayahoy ninguna seguridad de que se den las condiciones empfricasde las que depende en exclusiva el logro de este acto de equilibrio descrito por Streeck (1972).
Toda agresi6n contra la autonomfa tarifaria, contra la auto-nomia organizativa sindical y contra la representatividad de lossindicatos frente al gobierno, por parte de una politica de ordenacion , producirfa, desde el punto de vista de la estabilidad capitalista, mas dafios que beneficios; tales agresiones exacerbanan los conflictos sociales y politicos y destruirian adernas las relaciones de cooperaci6n, de cuyos efectos de guia y descarga depende tan urgentemente la actividad de los gobiernos. Pero, por{,tro lado, cada vez pueden fiarse menos los gestores en gobiernos y partidos de la estabilidad poHtico-econ6mica de que elmantenimiento sin ningun recorte de tal autonornia y tales derechos de representaci6n, y el fomento de relaciones cooperativasentre gobierno y sindicatos, nos acerque de hecho al objetivobuscado. En una situaci6n de recesi6n continuada se ve con unaclaridad especial la pertinencia del problema estructural, comose puede apreciar suficientemente en las camp anas organizada's
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modo alguno mejores fundamentos que la tesis opuesta conservadora. Como puede apreciarse, esta tesis discrepa, tanto de laconcepci6n de la politica de ordenaci6n que ha dado, por ejernplo, lugar a 1a «Accion Concertada» en 1a Republica Federal,como de su contrapunto aparentemente radical, segun el que yase ha realizado, 0 es perfectamente realizable, el tipo de sindicato «cooperative», «integrado» 0 «consolidado».
EI flanco descubierto de un tal programa liberal-corporativista de estructuraci6n de la relaci6n entre el Estado y los interesesorganizados, que combina el principio de la representaci6n ciudadana (territorial), con el de la 'representacion funcional, consiste en que no puede garantizarse ni la duraci6n, ni el «precio»aceptable de la relaci6n corporativista. Se perfila siempre en elhorizonte la posibilidad de desligarse, 0 la presi6n de las exigencias que son el pago por la renuncia a desligarse. Se afiade a estoque en principio todos los procedirnientos de representaci6n«funcional» en que se encuadran intereses organizados en la resoluci6n de tareas publicas, care~en de un criterio de legitimacion universalista. No se puede fundamentar el procedimientoen cuanto tal -ni tampoco por consiguiente cuestionar-, sinos610 teniendo en cuenta relaciones de poder ya definidas, resultados deseados y esperados y criterios pragrnaticos de conveniencia. En el caso de los derechos politicos sobre los que se fundamentan el principio de la representaci6n de los ciudadanos delEstado, es decir, del derecho al sufragio universal y del derechoa la creacion de partidos y a la actividad politica partidista, secuenta con una base inmune ante cualquier objecion empirica,que es la norma de la racionalidad e igualdad del valor politicode cada voluntad individual. Falta, en cambio, una base de parecida solidez sobre la que fundamentar el procedimiento de representacion funcional. Es, pues, por asi decir, irresoluble enprincipio 16gicamente la disputa sobre: a) cuales son los intereses organizados con derecho a reclamar una representaci6n,b) con que peso proporcional y con que derechos de procedimiento ha de dotarse esta representaci6n y c) a que terreno objetivo han de referirse sus deliberaciones y decisiones. Un rasgocaracteristico de todos los acuerdos sobre representaci6n funcional es el de institucionalizar la confusion entre los pianos de la«Constitucion» y de la «politica», es decir, el que no pueden ins-
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alrededor de lemas como «la nueva cuestion social», «ingobernabilidad», «redes de poder», en las disputas sobre si los sindicatos debieran continuar participando en la accion concertada,la polernica actual sobre la legalidad del cierre patronal, sobrelos «limites del Estado social» y sobre el saneamiento de las pensiones. No cabe esperar que pueda resolverse este dilema sin unareorganizacion verdaderamente fundamental de la relacion entre el mercado y la politica, es decir, entre los respectivos terrenos de validez de los mecanismos de conclusion y de voz. Loque en vez de esto cabe esperar, podrfa designarse como una serie de esfuerzos sucesivos y cada vez mas intensificados por limitar las consecuencias del dilema resultante de que las organizaciones de trabajadores asalariados no sean con seguridad «integrables» ni de una ni de otra manera.
En conclusion, quisiera caracterizar diferenciadamente dosde estas estrategias de contencion que cumplen cierta funcion enla Republica Federal de Alemania. Ambas parten de la conviccion de que solamente pueden coexistir y admitirse, por un ladela autonornia tarifaria y organizativa y, por otro lado, la estabilidad politico-economica, reduciendo el area de temas conflictivos cuya resoluci6n pueda forzarse recurriendo al instrumentode lucha especifico de los sindicatos, la huelga, es decir, la arnenaza de retirar organizadamente la fuerza de trabajo y el apoyopolitico. Desde un punto de vista l6gico, solo existen dos alternativas para conseguir esto: 0 se alcanzan acuerdos institucionales que hagan la huelga imposible, 0 acuerdos institucionales quela hagan innecesaria en el mayor mimero posible de ternas conflictivos. Tienden ambas alternativas, por muy distintas que sedefinan respecto a sus consecuencias concretas politico-sociales,a recortar el terreno en que se: puede esgrimir en absoluto elarma de la huelga, es decir, a un desarme mas 0 menos ampliode las organizaciones de trabajadores asalariados. En la Republica Federal de Alemania la prirnera de ambas alternativas cuadra, mas bien, con la estrategia conservadora de la politica deordenacion, mientras que la segunda es mas propia de lasocialdemocracia. '
Tanto en este, como en otros contextos polfticos, 10 que persigue el proyecto conservador es imponer y dar vigencia a unaconcepcion del!bien cormin disociada, por asf decir, de los con
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flictos ernpfricos y procesos de poder y referida inmediatamenteal «conocimiento», El conflicto, cuyo contenido se refiere a lasareas relativas de va!idez de los mecanisrnos de conclusion y devoz, ha de resolverse de acuerdo con las decisiones de instanciasque entienden 10 que es el «verdadero» bien cormin , siendo Begitirna y practicarnente irnposible toda objecion contra la sentencia de tales instancias. Dosde estas instancias se plantean comofuente de tal «percepci6n de la verdad»: la competencia politico(economica) de la ciencia organizada y la jurisdicci6n (constitucional). La idea de fondo es evidente: cuanto mas amplio sea elespacio de ternas politicos conflictivos que pueden decidirse definitivamente canalizandolos cientffica y jurfdicarnente, tantomas se estrecha el espacio residual en que pueden y deben entrar en juego los instrumentos de poder social y politico (cf. Arnim, 1978). Por consiguiente, la tendencia natural de una oposicion conservadora, consiste en orientar el curso de todos los temas controvertidos a traves de los canales de decision de estasinstancias que pretendidamente son capaces de reconocer la verdad -aunque la consecuencia sea el descredito demasiado facilde la pretensi6n de que sus sentencias esten en posesi6n de laverdad, de 10 que ultimamente se detectan sintornas indudablestanto en relacion con el Consejo de Expertos como con el Tribunal Constitucional y con los expertos que se ocupan de la politica energetica y tecnologica.
La estrategia alternativa, que propugnan mas bien los socialdernocratas en la Republica Federal de Alemania, intenta trasladar preventivarnente los temas conflictivos para cuya resolucion en cualquier otrocasopodrfa recurrirse a la huelga comomedio de lucha, a un terreno polftico en el que, por razones po-.liticas 0 legales, se excluya el empleo del arma de la huelga. Estaestrategia, que en parte se lleva adelante con la aprobaci6n oficial de los sindicatos, consiste, por una parte, en llevar al ambito politico administrativo los ternas conflictivos que se dan en lasrelaciones industriales de trabajo asalariado y que de otra formatendrian que resolverse en el plano de las luchas sindicales, sus;trayendolos, por tanto, del alcance del arma de la huelga; crece,al tiempo, sin embargo, en la misma proporcion la !ista de loscompromisos de «politica de reforrna» que asumen y tienen quecumplir los gobiernos. Por otro lado, esta estrategia se concen-
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