Overheidstransparantie in internationaal perspectief

Een inventarisatie en beleidsadvies in opdracht van het team Open Overheid (BZK)

StageproductPepijn AarninkMaster Politiek & ParlementRadboud Universiteit Nijmegen1-7-2015Begeleider BZK: Nicole DonkersBegeleider RU: Harm Kaal

Inhoudsopgave

blz.Inleiding 3-5

1. Benchmarks 6-121.1. Open financiën………………………………………………………………..6-71.2. Open data……………………………………………………………………..7-81.3. Openheid voor het bedrijfsleven.......................................................................8-101.4. Integriteit van het openbaar bestuur…………………………………………..101.5. Transparante ontwikkelingshulp……………………………………………....11

2. Open overheid in Nederland in het kort 13-152.1. De faciliterende, samenwerkende overheid en de toegankelijke overheid…...132.2. De transparante overheid en de onderliggende beleidsthema’s………………13-142.3. Wettelijk kader: de Wob……………………………………………………...14-15

3. Open overheid in vijf landen 16-223.1. Denemarken…………………………………………………………………..16-173.2. Verenigd Koninkrijk………………………………………………………….17-183.3. Zweden……………………………………………………………………….18-203.4. Duitsland……………………………………………………………………...20-213.5. Estland………………………………………………………………………..21-22

Conclusie 23-24

Advies 25-28

Bronnenlijst 29-30

Inleiding

2

Sinds 2012 is Nederland formeel aangesloten bij het Open Government Partnership (OGP), een internationaal netwerk van momenteel 65 landen dat zich tot doel heeft gesteld om overheden beter te laten functioneren door openheid. Het OGP is een relatief nieuwe organisatie, die in 2011 onder aanvoering van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is opgericht. De belangrijkste principes waarop het netwerk rust, zijn transparantie, verantwoording, burgerparticipatie en technologie & innovatie.1

In dit onderzoek staat het eerste thema, overheidstransparantie, centraal. Transparantie van de overheid is een van de essentiële waarden van de democratische rechtsstaat en stelt burgers in staat om de publieke sector te bewaken en te controleren.2 Bovendien draagt een grotere overheidstransparantie economische en maatschappelijke meerwaarde met zich mee, omdat er nieuwe samenwerkingsverbanden kunnen ontstaan tussen overheid, burgers en bedrijfsleven.3

Het OGP ziet een overheid als transparant wanneer ‘information on government activities and decisions is open, comprehensive, timely and freely available to the public, and meets basic open data standards’.4 Een aantal argumenten zijn aan te voeren waarom dit onderzoek zich juist rondom dit thema centreert. Ten eerste sluit overheidstransparantie het beste aan bij het werk waar het team Open Overheid, de opdrachtgever van dit onderzoek, zich mee bezighoudt. Publieke verantwoording kan daarvan een logisch uitvloeisel zijn. De thema’s burgerparticipatie en technologie & innovatie passen op hun beurt meer bij het werk van andere teams binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), zoals respectievelijk Doe-democratie en Digitaal 2017. Een tweede argument voor het centraal zetten van overheidstransparantie in dit onderzoek, is om een zekere focus te houden omwille van de relatief korte tijdspanne waarin het verricht wordt.

Het eerste Nederlandse Actieplan en de aanloop naar het tweedeHet OGP vraagt alle deelnemende landen om, in samenwerking met burgers en het maatschappelijk middenveld, tweejaarlijks een Actieplan op te leveren. Daarin moeten concrete acties beschreven staan die tot doel hebben vooruitgang te boeken op de vier belangrijkste principes. Binnen Nederland is het team Open Overheid van het ministerie van BZK verantwoordelijk voor de samenstelling van het Actieplan, maar het eigenaarschap van de verschillende acties kan ook bijvoorbeeld bij een ander ministerie of bij een maatschappelijke organisatie liggen.

Aangezien dit onderzoek voor een belangrijk deel wordt verricht in het kader van het nieuwste Actieplan, is enige achtergrondkennis over het eerste (en tot dusver enige) plan en de implementatie daarvan nuttig. Nederland heeft in oktober 2013 haar eerste Actieplan opgeleverd. Met betrekking tot transparantie van de overheid, heeft het een tiental acties opgenomen. Voorbeelden hiervan zijn het aanwijzen van categorieën van overheidsinformatie die actief openbaar moeten worden gesteld, het vergroten van financiële transparantie en het uitbreiden van internetconsultatie.5

Elk Actieplan wordt door een onafhankelijke onderzoeker uit het betreffende land aan een review onderworpen, wat het OGP het Independent Reporting Mechanism (IRM) noemt. Uit de IRM-review naar aanleiding van het eerste Actieplan blijkt dat er veel onduidelijkheid bestaat over zowel de impact als de voortgang van veel voorstellen die gericht zijn op het vergroten van de Nederlandse overheidstransparantie. Dit is voornamelijk het gevolg van de

1 Open Government Partnership, OGP Brochure (2015) 2. 2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Visie Open Overheid (2013) 9.3 Ibidem, 11.4 OGP Brochure, 2.5 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Actieplan Open overheid (2013) 3.

3

formulering van de acties, die het dikwijls aan meetbare doelstellingen en bijbehorende deadlines ontbreekt. Zo is het van zes van de tien acties die onder het thema ‘de transparante overheid’ vallen onduidelijk of de implementatie ervan op schema ligt. Één actie, ‘Openheid in de Tweede Kamer’, loopt expliciet achter.6 Daarbij stelt de IRM-review dat de overheid het maatschappelijk middenveld en lokale overheden te weinig heeft betrokken bij de samenstelling en de uitvoering van het Actieplan.7

Nederland heeft kortom nog een weg te gaan bij het opstellen van het tweede Actieplan, dat in 2016 wordt opgeleverd. Dit plan wordt ook weer, volgens de richtlijnen van het OGP, in nauwe betrokkenheid met de samenleving ingericht. Burgers en het maatschappelijk middenveld worden ingeschakeld door respectievelijk gebruik te maken van de expertise van een burgerpanel en het op grote schaal consulteren van relevante stakeholders van het nieuwe Actieplan.

InternationaalEr wordt dus langs verschillende sporen gewerkt aan het nieuwe Nederlandse Actieplan. Naast input uit de samenleving (burgers en maatschappelijk middenveld) en de overheid zelf, loopt een derde spoor langs de internationale weg. Daarbij draait het in de kern om wat Nederland van vergelijkbare landen kan leren in het stimuleren van een transparante overheid. Dit onderzoek zal deze internationale weg bewandelen en stelt dan ook de volgende vraag centraal: Welke beleidsadviezen zijn, op basis van een internationale inventarisatie van beleid ter stimulering van overheidstransparantie, te geven voor de Nederlandse Rijksoverheid?

Er zijn een aantal argumenten voor deze benaderingswijze te noemen. Allereerst wordt deze weg, in tegenstelling tot het consulteren van burgers en het maatschappelijk middenveld, nog amper bewandeld bij de samenstelling van het nieuwe Actieplan. Dit onderzoek poogt daarom een lacune te vullen in het geven van beleidsadviezen vanuit een andere invalshoek. Door verder te kijken dan enkel de Nederlandse praktijk, wordt ‘binnenlands navelstaren’ tegengegaan. Ten tweede is de uitwisseling van kennis en ervaringen door landen onderling een belangrijk onderdeel van de missie van het OGP.8 Ten derde is een blik op de verschillende internationale benchmarks die raken aan het thema overheidstransparantie al voldoende om te realiseren dat er, ook voor een al relatief transparante overheid als de Nederlandse, nog steeds terreinwinst geboekt kan worden.9

OpzetOmdat het binnen de kaders van dit onderzoek lastig is om alle OGP-landen te behandelen, omvat de opdracht een beperkt aantal landen. Naast Nederland zijn dit Denemarken, Duitsland, Estland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Deze landen zijn vooral gekozen om hun dikwijls hoge positie op de benchmarks die relevant zijn voor overheidstransparantie en omdat het – Estland uitgezonderd - overwegend West-Europese en dus ons omringende landen zijn. Duitsland is als enige van de geselecteerde landen geen lid van het OGP, maar is als buurland uiteraard wel interessant om te onderzoeken. Daarnaast kan een analyse van een land buiten de OGP-kaders juist nieuwe inzichten met zich meebrengen.

Het bronmateriaal bestaat voornamelijk uit de verschillende OGP-Actieplannen en, in het geval van Duitsland, relevante overheidsdocumenten op het terrein van overheidstransparantie. Ook zijn afzonderlijke gesprekken met beleidsmedewerkers van BZK gevoerd. De huidige werkzaamheden van het team Open Overheid en het eerste Nederlandse Actieplan dienen als referentiekaders om de thema’s in kaart te brengen waar de Nederlandse

6 Frans Jorna, Independent Reporting Mechanism: Netherlands Progress Report 2013‐2014 (2014) 3-5.7 Ibidem, 10.8 Open Government Partnership, http://www.opengovpartnership.org/about/mission-and-goals. 9 Hoofdstuk 1 gaat verder in op de relevante benchmarks op het gebied van overheidstransparantie.

4

overheid zich momenteel al op richt in relatie tot open overheid. Uiteraard wordt er bij het geven van uiteindelijke adviezen ook aandacht geschonken aan bestaand overheidsbeleid (naast het Actieplan) om beter inzicht te verkrijgen in de bruikbaarheid van deze adviezen, of wel: waar is de Rijksoverheid al mee bezig ter stimulering van transparantie?

Dit onderzoek begint met een overzicht van en een uitleg bij de meest relevante benchmarks die op het gebied van overheidstransparantie bestaan. Hiermee wordt een eerste beeld geschetst van de internationale positie van Nederland in het algemeen. Daarna volgt een uiteenzetting van de prioriteiten die de Nederlandse overheid heeft gelegd in het kader van het Actieplan Open Overheid, plus een korte uiteenzetting van de meest relevante wetgeving op het gebied van openbaarmaking van overheidsinformatie in Nederland. Aan de hand van deze prioriteiten wordt vervolgens een inventarisatie gemaakt van het beleid van de geselecteerde landen. Uit deze inventarisatie vloeit een conclusie voort. Tot slot volgt een apart hoofdstuk met beleidsadviezen ter stimulering van de Nederlandse overheidstransparantie.

1. Benchmarks: een eerste beeld van de transparantie van de Nederlandse overheid

5

Een allesomvattende internationale benchmark van overheidstransparantie is lastig te maken. Om een eerste inzicht te krijgen in hoe Nederland er vanuit een vergelijkend perspectief op staat, is het daarom nuttig om een blik te werpen op de relevante benchmarks die raken aan het thema overheidstransparantie. Juist omdat het een veelomvattend thema is, volgt hieronder een categorisering van deze benchmarks aan de hand van subthema’s die onder overheidstransparantie vallen. Dit zijn: open financiën, open data, openheid voor het bedrijfsleven, integriteit van het openbaar bestuur en transparante ontwikkelingshulp.

1.1. Open financiënBij een open overheid hoort transparantie van financiële informatie. Dit wordt ook in het eerste Nederlandse Actieplan erkend als kenmerk van een ‘goed en verantwoord overheidsbestuur’.10 Budgetmonitoring wordt daarbij als een instrument gezien waarbij burgers zicht hebben op begrotingsprocessen en de besteding van middelen van de overheid. Uiteindelijk doel hiervan is het intensiveren van de dialoog tussen burgers, organisaties en overheid over ‘prioritering, behoeftes en aanpak van problemen’.11

De Open Budget Survey van het International Budget Partnership meet waar landen staan op het gebied van begrotingstransparantie, -participatie en –toezicht in 100 landen. Dit doet het aan de hand van 125 vragen, aangevuld met de expertise van onafhankelijke onderzoekers uit deze landen.12 Het leeuwendeel van de vragen gaat over de hoeveelheid begrotingsinformatie die wordt ontsloten in de vorm van sleuteldocumenten, zoals de voorstelbegroting, de jaarrekening en het verslag van het hoogste orgaan dat de overheidsuitgaven controleert (zoals de Algemene Rekenkamer). Op basis van deze informatie wordt een Open Budget Index (OBI) samengesteld die de begrotingstransparantie meet op een schaal van 0 tot 100.13

Opvallend is dat Nederland niet aan de Open Budget Survey van 2012 is onderworpen. Desalniettemin is het waardevol om een blik te werpen op de best presterende landen met betrekking tot open financiën. Daarom hieronder een uitsnede van de OBI 2012:

International Budget Partnership, Open Budget Survey 2012: Open Budget Index 2012.

10 Actieplan Open overheid (2013) 13.11 Ibidem, 24.12 International Budget Partnership, Open Budget Survey 2012 (2012) 2.13 Ibidem.

6

Uit de OBI 2012 valt op te maken dat Zuid-Afrika het opmerkelijk goed doet in het kader van financiële transparantie, net achter koploper Nieuw-Zeeland. Verder worden de West- en Noord-Europese landen in het algemeen hoog gewaardeerd om het ontsluiten van begrotingsinformatie.

1.2. Open dataEen ander belangrijk aspect van overheidstransparantie is open data. Open data zijn digitale gegevens die vrij toegankelijk zijn en zonder beperkingen kunnen worden hergebruikt.14 Het gaat hierbij dus niet enkel om overheidsinformatie die digitaal beschikbaar is, maar juist om de onderliggende ‘ruwe’ data (bijvoorbeeld specifieke cijfers waar de overheid zich op baseert).15 De overheid bezit grote hoeveelheden data waar burgers vaak geen toegang tot hebben. De Algemene Rekenkamer betreurt dat en stelt in haar Trendrapport open data 2015 dat het een ‘grondstof’ vormt voor burgers, bedrijven en de overheid zelf. Open data maakt de overheid voor burgers transparanter en toegankelijker én stelt ondernemers in staat om nieuwe toepassingen te ontwikkelen. Buienradar is hiervan een goed voorbeeld, dat gebruik heeft gemaakt van open data van het KNMI. Verder maakt open data de overheid uiteindelijk efficiënter in haar werk.16

Twee benchmarks zijn in het bijzonder relevant in het kader van open data: de Open Data Barometer (ODB) van The World Wide Web Foundation (2015) en de OUR Data Index zoals opgenomen in het OECD-rapport Government at a Glance (2015). De Open Data Barometer meet de staat van open data in de onderzochte landen aan de hand van drie factoren: readiness (in hoeverre ligt er een wettelijk, politiek, sociaal, economisch en technisch fundament om op grote schaal data te ontsluiten), implementation (in welke mate wordt overheidsdata daadwerkelijk ontsloten) en impacts (in hoeverre wordt er door de media en de academische wereld aandacht besteed aan datagebruik en haar impact).17 Hieronder een uitsnede van de toplanden in de ODB:

The World Wide Web Foundation, Open Data Barometer Global Report – Second Edition (2015).

14 Algemene Rekenkamer, Trendrapport open data 2015 (2015) 3.15 Ibidem, 5.16 Ibidem, 7-9.17 The World Wide Web Foundation, Open Data Barometer Global Report - Second Edition (2015) 11.

7

De OECD hanteert een enger meetinstrument voor open data, door zich enkel te richten op data van centrale overheden die beschikbaar en toegankelijk zijn via het centrale dataportaal, plus de steun van de overheid voor hergebruik van data en de betrokkenheid van stakeholders daarbij. De OUR Data Index is het resultaat van een in 2014 gehouden survey-onderzoek onder informatie-experts van de deelnemende landen. Zij beoordeelden hun eigen overheid.18 Hieronder de Index, waarbij moet worden aangetekend dat het een pilot version betreft en het OECD-rapport pas op 6 juli 2015 zal worden gepubliceerd:

OECD, Government at a Glance 2015: OUR Data Index (2014).

Een eerste gegeven dat in het oog springt, is het verschil in de Nederlandse notering op de twee benchmarks. Waar Nederland op de ODB in de mondiale top (plaats 6) staat, vindt het zich op de OUR Data Index terug in de onderste regionen. Uit de ODB valt op te maken dat de Nederlandse overheid, ondanks het feit dat de voorwaarden daartoe ruimschoots aanwezig zijn, een wezenlijk deel van haar data nog niet ontsluit. Verder wordt er door de media en de academische wereld, zeker in vergelijking tot de topvier van de ODB, weinig ruchtbaarheid gegeven aan het hergebruik van open data. De OUR Data Index geeft vooral inzicht in de (tijdens het meetmoment) vrij zwakke positie van data.overheid.nl, het Nederlandse centrale dataportaal.

1.3. Openheid voor het bedrijfslevenOverheidstransparantie is ook een relevante factor voor het bedrijfsleven. De overheid erkent dit door in de Visie Open Overheid (2013) hardop de verwachting uit te spreken dat er door meer openheid nieuwe samenwerkingsverbanden ontstaan. In het bijzonder het hergebruik van open overheidsdata kan leiden tot het ontwikkelen van innovatieve toepassingen, wat economische meerwaarde met zich meebrengt.19 Met betrekking tot het bedrijfsleven draait het echter niet alleen om de vraag wat er precies aan economisch aantrekkelijke informatie

18 OECD, Government at a Glance 2015. Nog niet publiekelijk beschikbaar.19 Visie Open Overheid (2013) 11.

8

ontsloten wordt, maar ook om de perceptie die ondernemers hebben over de toegankelijkheid van deze informatie.

Het World Economic Forum heeft in zijn Global Competitiveness Report 2014–2015 een index opgenomen waarin de toegankelijkheid van overheidsinformatie voor bedrijven internationaal wordt vergeleken, getiteld Transparency of government policy making.20 De expliciete vraag die ondernemers werd gesteld, was hoe gemakkelijk het voor een bedrijf in hun land is om informatie te verkrijgen inzake veranderingen van overheidsbeleid en –regelgeving die van invloed zijn op hun werk. De schaal loopt van 1 tot 7, waarbij 1 staat voor ‘extreem moeilijk’ en 7 voor ‘extreem gemakkelijk’. Een uitsnede:

World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2014–2015 (2014), http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2014-2015/rankings/.

Deze index wijst erop dat de Nederlandse overheid vanuit internationaal oogpunt behoorlijk toegankelijk is voor bedrijven inzake informatievoorziening. Ondernemers hebben in dat kader vrij veel (5.2 uit 7) vertrouwen in de overheid. Wel is het opmerkelijk dat een land als

20 World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2014–2015 (2014) http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2014-2015/rankings/.

9

Rwanda hoger scoort op deze lijst, terwijl landen als Duitsland (22), Denemarken (32) en de Verenigde Staten (44) buiten de top-20 vallen.

1.4. Integriteit van het openbaar bestuurVoor de Nederlandse overheid vormt integriteit van het openbaar bestuur niet direct het grootste probleemveld bij het stimuleren van transparantie. De overheid heeft een actief integriteitsbeleid, waar een salarisplafond voor overheidsbestuurders en melding van nevenfuncties onderdeel van zijn.21 Desondanks zijn er in het eerste Actieplan wel instrumenten opgenomen ter bevordering van integriteit22, waaruit blijkt dat het een belangrijk

thema blijft. Ook de vrij recente gebeurtenissen rondom integriteitsschendingen door politici23 getuigen daarvan.

De Corruption Perceptions Index (2014), uitgebracht door Transparency International, is een instrument om de perceptie van corruptie in de publieke sector van landen in kaart te brengen. De index is gestoeld op zowel survey-onderzoek als documentatie van gerenommeerde instituten als de Wereldbank, het World Economic Forum en Freedom House. De scores lopen van 1 tot 100, of wel van ‘in hoge mate corrupt’ tot ‘erg zuiver’.

Uit de Index blijkt dat de Nederlandse publieke sector inderdaad in hoge mate als zuiver wordt gezien met (opnieuw) een notering in de mondiale top. Interessant is echter vooral om een blik te werpen op de landen die het in dit kader nog beter doen.

Transparency International, Corruption Perceptions Index 2014.

21 Visie Open Overheid (2013), 13.22 Zo omvat het eerste Nederlandse Actieplan een integriteitsmonitor, openbaarmaking van nevenwerkzaamheden van (top)functionarissen en bestuurders én registratie van integriteitsschendingen (Actieplan Open Overheid (2013) 26-27).23 NRC, ‘Mark Verheijen legt lidmaatschap Tweede Kamer neer’, 27 februari 2015, http://www.nrc.nl/nieuws/2015/02/27/mark-verheijen-legt-lidmaatschap-tweede-kamer-neer/ ; Algemeen Dagblad, ‘Oud-wethouder Jos van Rey uit de VVD gezet’, 2 april 2015, http://www.ad.nl/ad/nl/1012/Nederland/article/detail/3943474/2015/04/02/Oud-wethouder-Jos-van-Rey-uit-VVD-gezet.dhtml.

10

1.5. Transparante ontwikkelingshulpOntwikkelingshulp is een specifiek beleidsthema dat op het eerste gezicht niet op zichzelf staat in relatie tot overheidstransparantie. Een vooruitwerpende blik op de Actieplannen van de onderzochte landen (die later in dit onderzoek aan bod komen) leert echter dat dit onderwerp dikwijls expliciet wordt uitgelicht. De precieze besteding van publieke middelen aan ontwikkelingshulp is dan ook een maatschappelijk gevoelig thema. Burgers zijn logischerwijs erg geïnteresseerd in de vraag waar ter wereld hun (belasting)geld uiteindelijk terechtkomt. De overheid sloot bij die vraag aan door het International Aid Transparency Initiative (IATI) te omarmen.24 Dit is een mondiaal initiatief gericht op transparante ontwikkelingshulp. Zo worden landen door het IATI gestimuleerd om informatie over ontwikkelingshulp met dezelfde standaarden openbaar te maken. Dit bevordert de toegankelijkheid voor burgers en organisaties, en stelt overheden in staat om bijvoorbeeld informatie over specifieke ontwikkelingsprojecten gemakkelijker uit te wisselen.25

De Aid Transparency Index 2014 (ATI) kijkt in hoeverre landen tegemoet komen aan het IATI. Concreet meet de Index hoeveel procent van de meest relevante documenten over ontwikkelingshulp wordt ontsloten. Daarbij valt te denken aan informatie over de begroting, over specifieke projecten en een verslaglegging van de concrete resultaten daarvan. Op de ATI prijken niet alleen landen (de bilaterale hulp), maar ook multilaterale organisaties en andersoortige organisaties die zich bezig houden met ontwikkelingshulp.

Wanneer enkel naar de bilaterale hulp gekeken wordt, staat Nederland op een zevende plaats, in de categorie fair. In deze categorie zitten de landen en organisaties die het goed doen wat betreft het classificeren van hun activiteiten en het ontsluiten van basale informatie, maar tekortschieten in het geven van informatie op projectniveau en over de resultaten van deze projecten.26 De overheid kan dus nog genoeg terreinwinst boeken.

Publish What You Fund, ATI 2014.

Nederland gooit in het algemeen dus hoge ogen op de benchmarks die relevant zijn voor het stimuleren van overheidstransparantie. Op bepaalde terreinen, zoals open data, lijkt de overheid echter achter te liggen op de internationale koplopers. Ook is het opmerkelijk dat Nederland mist in de Open Budget Index 2012, waardoor er vanuit vergelijkend perspectief weinig valt te zeggen over de internationale positie van de overheid op het thema open financiën. Met deze benchmarks in het achterhoofd is het van belang om, ook op de subthema’s waar Nederland juist goed scoort, een aandachtige blik te werpen op de landen om

24 Actieplan Open Overheid (2013), 10. 25 Publish What You Fund, http://www.publishwhatyoufund.org/resources/international-aid-transparency-initiative-iati/. 26 Publish What You Fund, Aid Transparency Index 2014 Report (2014) 16.

11

ons heen. Daarvoor is het nuttig om allereerst kort in te gaan op de prioriteiten die de Nederlandse open overheidbeweging heeft gelegd en het relevante wettelijke kader met betrekking tot openbaarmaking van overheidsinformatie.

12

2. Open overheid in Nederland kort: prioriteiten en wettelijk kader

De Nederlandse invulling van open overheid kent drie pijlers: de transparante overheid, de faciliterende, samenwerkende overheid en de toegankelijke overheid.27 Gezien het feit dat dit onderzoek zich op het thema overheidstransparantie richt, is met name de eerste pijler relevant. Desalniettemin is het waardevol om de overige twee pijlers ook kort toe te lichten, ten eerste omdat er een zekere overlap in zit, ten tweede zodat helder wordt waar dit onderzoek staat ten opzichte van andere thema’s met betrekking tot open overheid.

2.1. De faciliterende, samenwerkende overheid en de toegankelijke overheidDe pijler faciliterende, samenwerkende overheid is vooral gericht op de rol van de burger bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en de ontwikkeling van innovatieve toepassingen.28 De overheid ziet zich hierbij niet per definitie meer als het middelpunt, maar faciliteert juist plannen van burgers en werkt met ze samen waar mogelijk. Door dat te doen, wordt de doe-democratie in de hand gewerkt: burgers die in eigen kring problemen aanpakken, zonder dat daar een (vorm van) volksvertegenwoordiging aan te pas hoeft te komen.29

De pijler toegankelijke overheid omvat vooral de wil van de overheid om zich in te spannen voor vindbare, begrijpelijke, open en eerlijke communicatie met als doel om burgers duidelijkheid te verschaffen over wat wel en niet van de overheid verwacht mag worden. Daartoe moet de overheid laagdrempelig zijn en proactief informatie verschaffen over dienstverlening en over relevante veranderingen in de leefomgeving van burgers.30

2.2. De transparante overheid en de onderliggende beleidsthema’sIn het verlengde van de definitie die het OGP hanteert van overheidstransparantie31, gaat het bij de pijler transparante overheid om een overheid die ‘laat zien wat ze wel en niet doet en hoe ze werkt’.32 Meer concreet draait het hier om het actief openbaar maken van overheidsinformatie, algemeen of specifiek, die van belang kan zijn voor burgers. Niet in de laatste plaats is dat informatie over (de structuur van) het overheidsapparaat zelf. Als burgers weten hoe de verschillende onderdelen van de overheid in elkaar zitten en werken, wordt het ook gemakkelijker om deze (afzonderlijk) te controleren en ter verantwoording te roepen. Verder werkt een meer gelijkwaardige informatiepositie in de hand dat burgers zelf wat met die informatie gaan doen, bijvoorbeeld – in het geval van ondernemers – het ontwikkelen van innovatieve applicaties. De overheid ziet overheidstransparantie dus vooral als een democratisch- en economisch middel. Democratisch omdat het burgers in staat stelt de overheid te controleren en om te participeren, economisch omdat het nieuwe samenwerkingsverbanden stimuleert die economische meerwaarde hebben. Vanuit het perspectief van de overheid is de verwachting verder dat meer openheid tot besparingen zal leiden.33

27 Visie Open Overheid (2013) 15-16.28 Ibidem, 15.29 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De doe-democratie. Kabinetsnota ter stimuleringvan een vitale samenleving (2013) 12.30 Visie Open Overheid (2013) 16.31 Namelijk: ‘information on government activities and decisions is open, comprehensive, timely and freely available to the public, and meets basic open data standards’. (OGP Brochure, 2).32 Visie Open Overheid (2013) 15.33 Visie Open Overheid (2013) 9-11.

13

Het eerste Nederlandse Actieplan (2013) kende een tiental acties ter bevordering van de transparante overheid34. Deze werden en worden – enkele uitzonderingen daargelaten - voor het leeuwendeel door de departementen, in het bijzonder BZK, getrokken.35 Het is niet het doel van dit onderzoek om deze actiepunten één voor één toe te lichten. De focus ligt immers op het beleid van de geselecteerde landen op het gebied van overheidstransparantie. Daarom zal vooral naar het vorige Nederlandse Actieplan worden gerefereerd waar dat gepast is, bijvoorbeeld in het geval van relevante beleidsverschillen in de internationale context.

Met veel van de thema’s die in het vorige Actieplan onder de pijler transparante overheid aan bod zijn gekomen, houdt het team Open Overheid zich uiteraard momenteel ook bezig. Sommige daarvan zijn tevens in het vorige hoofdstuk over benchmarks expliciet aan bod gekomen, zoals open data en financiële transparantie. Verder richt het team zich expliciet op inzicht in besluitvormingsprocessen, het verkennen van openbaarmaking van informatiecategorieën waar specifiek maatschappelijke behoefte aan bestaat (bijvoorbeeld rapporten, adviezen, enzovoort), archiefinnovatie (waar een belangrijk privacy-aspect aan vastzit), open by design (openbaarheid meenemen in het ontwerp van informatiesystemen), transparantie in de semi-publieke sector en het stimuleren van een cultuuromslag van open overheid.

2.3. Wettelijk kader: de WobDe belangrijkste wet in Nederland op het gebied van overheidstransparantie, is de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) uit 1980. Deze wet regelt het recht van burgers op informatie van de overheid. Informatie wordt hier in de brede zin van het woord verstaan. Het gaat dus niet enkel om officiële overheidsdocumenten, maar bijvoorbeeld ook om aantekeningen of audiovisueel materiaal. In principe dient een overheidsorgaan informatie over haar handelen actief openbaar te maken. De praktijk wijst echter uit dat dit dikwijls niet gebeurt, waardoor de overheid te maken krijgt met een veelvoud aan Wob-verzoeken van burgers om informatie los te krijgen. De Wob werkt dan ook vraaggestuurd en kent een uiterlijke antwoordtermijn van vier weken op straffe van een dwangsom. Afwijzingen van informatieverzoeken komen voor wanneer deze raken aan de staatsveiligheid, of als daarvoor vertrouwelijke persoons- of bedrijfsgegevens moeten worden vrijgegeven.36

Op het moment van schrijven is de Wet open overheid (Woo) in behandeling. De Woo is een initiatiefvoorstel van de Tweede Kamerleden Voortman (GroenLinks) en Schouw (D66) en heeft als doel overheden transparant te maken. Daartoe wil de wet toegang tot en hergebruik van publieke informatie als rechten van burgers vastleggen. Het moedigt actieve openbaarheid aan door de overheid te verplichten bepaalde informatiecategorieën te ontsluiten. Bij parlementaire goedkeuring van de Woo zal de Wob komen te vervallen.37 Gezien het feit dat het momenteel nog onzeker is of dit daadwerkelijk zal gebeuren, zal de rest van dit onderzoek de Wob als enige wettelijke referentiekader gebruiken.

34 Actiepunt 1a: Aanwijzen categorieën overheidsinformatie voor actieve beschikbaarstelling; 1b: Informatiehuishouding en actieve openbaarheid: 4 pilots open by design; 2: Verdere ontwikkeling en stimulering van Open data en het gebruik; 3: Financiële transparantie door open begroting en experimenten met Open Spending en Budgetmonitoring 4: Openheid in Tweede kamer; 5: Instrumenten gericht op integriteit; 6: Vernieuwing van de wetgevingskalender; 7: Uitbreiding Internetconsultatie; 8: Meer transparantie van besluitvormingsprocessen door Volgdewet.nl; 9: Informele aanpak met betrekking tot Wobverzoeken (Actieplan Open overheid (2013) 3).35 Actie 4 is eigendom van de Tweede Kamer en Actie 8 van de organisatie Netwerk Democratie.36 Rijksoverheid, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/kwaliteit-en-integriteit-overheidsinstanties/vraag-en-antwoord/wat-is-de-wet-openbaarheid-van-bestuur-wob.html. 37 Eerste Kamer der Staten Generaal, http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33328_initiatiefvoorstel_voortman.

14

Met de relevante benchmarks, de prioriteiten van de overheid en het wettelijk kader in het achterhoofd, kan een inventarisatie worden gemaakt van het beleid van de geselecteerde landen ter stimulering van overheidstransparantie.

15

3. Open overheid in vijf landen: een inventarisatie

Dit hoofdstuk is bedoeld om een inventarisatie te maken van het beleid van de volgende landen op het gebied van open overheid in het algemeen en overheidstransparantie in het bijzonder: Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Zweden Duitsland en Estland. Per land wordt ter inleiding kort uitgewijd over de meest in het oog springende posities op de al besproken benchmarks. Daarna volgt informatie over de relatie van het betreffende land tot het OGP en een schets van de aard van het Actie- of beleidsplan wat betreft omvang, toon en focus. Vervolgens worden per land de beoogde doelen van en interessante acties voor het stimuleren van overheidstransparantie uitgelicht. Hierbij moet worden aangetekend dat absolute volledigheid in dit onderzoek niet is nagestreefd. De insteek was om, met de prioriteiten van de overheid in het achterhoofd, de meest aansprekende acties te beschrijven. Tot slot is er per land aandacht voor relevante wetgeving op het terrein van open overheid.

3.1. DenemarkenHet eerste land dat aan een inventarisatie is onderworpen, is Denemarken, waar Nederland beleidsmatig graag naar kijkt. Met een blik op de benchmarks valt op dat Denemarken het erg goed doet wat betreft de integriteit van het openbaar bestuur: het bezet de eerste plaats op de Corruption Perceptions Index 2014. Ook opvallend is dat het, net als Nederland, ontbreekt op de Open Budget Index 2012, waardoor het lastig te beoordelen valt waar het internationaal staat met betrekking tot open financiën. Op de rest van de benchmarks is Denemarken vrij dicht in de buurt van Nederland terug te vinden, wat zich dus goed leent voor een vergelijking.

Denemarken is sinds 2011 aangesloten bij het OGP en leverde al in oktober 2013 haar tweede Actieplan op. Het Actieplan is redelijk omvangrijk en kent 14 commitments. Denemarken wil graag haar internationale status als moderne en open samenleving waarborgen, waarvoor een grondige modernisering van de publieke sector als noodzakelijk wordt gezien. Het Actieplan richt zich daarom op vier thema’s: lokale democratie en participatie, volledige digitale communicatie (E-government, al wordt het niet expliciet zo genoemd), nieuwe vormen van samenwerking en betrokkenheid én op open data.38

Denemarken ziet in een vergroting van overheidstransparantie vooral sociaaleconomisch gewin.39 Dit blijkt met name uit de focus die het legt op open data en de bijbehorende initiatieven die zijn opgenomen in het Actieplan. De Deense regering zet in op het verzamelen, publiceren en de kwaliteitsbewaking van data uit de publieke sector. Het doel daarvan is dat bedrijven en ondernemers nieuwe ideeën kunnen testen zonder eerst in de data te hoeven investeren. Het Actieplan besteedt daarnaast in het bijzonder aandacht aan data die continu wordt hergebruikt door de overheid voor haar dienstverlening, de zogenaamde basic data. Voorbeelden van basic data zijn geaggregeerde gegevens over personen, bedrijven, adressen, (land)eigendom en verkiezingen. Het publiceren daarvan ziet de Deense overheid vooral als gunstig voor de private sector. Bedrijven kunnen nieuwe typen digitale producten en oplossingen ontwikkelen op basis van deze data.40 Verder wordt open data gezien als een manier om publiek-private samenwerking te stimuleren en om de overheid efficiënter te maken.

In het verlengde daarvan is het opvallend dat de Deense overheid, in tegenstelling tot de Nederlandse, veel minder de nadruk legt op de democratische waarde van het openbaar maken van overheidsinformatie. Zo rept het Actieplan amper over publieke verantwoording en ziet het burgerparticipatie vooral als iets wat actief door de overheid gestimuleerd moet

38 The Danish Government, Open Government National Action Plan 2013-2014 (2013) 2.39 Ibidem, 14.40 The Danish Government, Open Government National Action Plan 2013-2014 (2013) 15.

16

worden, met name in de vorm van ondersteuning van lokale initiatieven. Het openbaar en toegankelijk maken van informatie over overheidsactiviteiten wordt er dan ook niet mee in verband gebracht. De Denen beschouwen overheidstransparantie in hun tweede Actieplan vooral als een kwestie van open data, met als voornaamste functie het stimuleren van private initiatieven.

Wat betreft wetgeving op het gebied van open overheid, is de Deense Public Administration Files Act van 1985 van belang. Deze wet kent grote overeenkomsten met de praktische invulling van de Nederlandse Wob, in die zin dat het ook hier in de kern draait om informatieverzoeken, in tegenstelling tot actieve openbaarheid. Wanneer het antwoord langer dan tien dagen op zich laat wachten, is het overheidsorgaan verplicht tot het geven van een verklaring en een geschatte responstijd.41

3.2. Verenigd KoninkrijkHet Verenigd Koninkrijk is geselecteerd omdat het – naast een buurland – ook de mede-initiator (met de VS) is van het OGP. Daarnaast gooit het Verenigd Koninkrijk hoge ogen op de in hoofdstuk 1 besproken benchmarks. Met name op het gebied van open data zit het in de wereldtop, gezien de nummer 1- en 3-notering op respectievelijk de Open Data Barometer en de OUR Data Index. Ook wordt het Verenigd Koninkrijk mondiaal gezien als zeer transparant over overheidsfinanciën. Zo neemt het de derde plek in op de Open Budget Index en is het bovendien – afgaand op de Aid Transparency Index - het meest transparante land over ontwikkelingshulpgelden.

Als mede-oprichter is het Verenigd Koninkrijk logischerwijs al sinds 2011 verbonden aan het OGP, toen het in september haar eerste Actieplan opleverde. Het tweede Actieplan werd, evenals in Denemarken, in oktober 2013 gepubliceerd. De omvang van dit document is met 58 pagina’s lijvig te noemen. Ter vergelijking: het Nederlandse Actieplan, ook niet klein, telt 40 pagina’s. Het Verenigd Koninkrijk heeft dan ook een zeer ambitieus Actieplan, bestaande uit 21 commitments. Daarbij moet worden aangetekend dat de overheid behoorlijk competitief is ingesteld met betrekking tot open overheid, getuige bijvoorbeeld de opmerking: ‘The UK government wants to be the most transparant government in the World.’42 Vijf speerpunten zijn in het Britse Actieplan aangewezen: open data, integriteit van het openbaar bestuur, financiële transparantie, burgers in hun kracht zetten (empowering citizens) en transparantie op het terrein van natuurlijke hulpbronnen.43

Het Verenigd Koninkrijk beoogt met het vergroten van overheidstransparantie grotendeels dezelfde doelen als de Nederlandse overheid (zie hoofdstuk 2). Het openen van overheidsdata bevordert volgens de Britse overheid democratische verantwoording, sterk bestuur, vertrouwen én innovatie in zowel publieke als private sector. Daarnaast wijst ook het Verenigd Koninkrijk op het enorme potentieel van open data voor economische groei en de verdeling van de welvaart.44

Het Britse Actieplan kent tal van commitments en initiatieven op het gebied van overheidstransparantie die, met de Nederlandse prioriteiten in het achterhoofd, niet allemaal de moeite waard zijn om toe te lichten. Enkele andere initiatieven zijn dat wel. Zo verdient de National Information Infrastructure de aandacht, waarmee de overheid poogt een beeld te krijgen van de maatschappelijk meest aantrekkelijke datasets om te publiceren.45 Ook is er een transparantiecode voor lokale overheden in het Actieplan opgenomen en richt men zich op

41 Freedom House, https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2013/denmark#.VUs4kcuKCUk. 42 Cabinet Office, Open Government Partnership UK National Action Plan 2013 to 2015 (2013) 11.43 Ibidem, 9.44 Cabinet Office, Open Government Partnership UK National Action Plan 2013 to 2015 (2013) 10.45 Cabinet Office, Open Government Partnership UK National Action Plan 2013 to 2015 (2013) 11.

17

archiefinnovatie.46 Verder houdt het Verenigd Koninkrijk zich met het thema besluitvormingsprocessen bezig. Zo wil het zoveel mogelijk informatie over (potentiële) wetten ontsluiten, zodat burgers meer betrokken raken bij de totstandkoming ervan.47 Wat betreft financiële transparantie, is het publiceren van gegevens over verleende ontwikkelingshulp48 (in lijn met het IATI, zie hoofdstuk 1) een relevant initiatief, evenals het principe van open contracting. Open contracting is bedoeld om burgers meer inzicht te verschaffen in en betrokkenheid te bieden bij de contracten die de overheid met andere partijen sluit. Op een online platform, Contracts Finder, wordt informatie over deze contracten (met een waarde boven 10.000 pond) op een toegankelijke manier aangeboden en kunnen geïnteresseerde partijen reageren op aanbestedingen die nog openliggen.49

Dit onderzoek richt zich in beginsel op de nieuwste OGP-Actieplannen van de aangesloten landen. Toch is het in het geval van het Verenigd Koninkrijk de moeite waard om nog een stapje terug te doen naar het vorige Actieplan, waaraan ook in het tweede plan wordt gerefereerd. Dit eerste Britse Actieplan bevat namelijk twee interessante grote initiatieven op het gebied van overheidstransparantie. Ten eerste de zogenaamde Sector Transparency Boards. Dit zijn adviesraden om open datastrategieën per departement verder te brengen en te implementeren.50 De Transparency Boards zorgen ervoor dat de verantwoordelijkheid voor het stimuleren van overheidstransparantie niet enkel op het Cabinet Office rust, maar ook op andere ministeries. Ten tweede is de komst van een Open Data Institute (ODI) noemenswaardig. Het ODI is een organisatie die zich bezighoudt met het stimuleren van innovatief gebruik van open data.51 Hoewel het hier een NGO betreft die aldus buiten de overheid werd opgericht, heeft de Britse overheid een belangrijk fundament voor het ODI gelegd.52

Het voornaamste wettelijke kader met betrekking tot open overheid in het Verenigd Koninkrijk is de Freedom of Information Act uit 2000. Deze wet regelt het recht van toegang tot overheidsinformatie. Publieke organen zijn eronder gedwongen tot het publiceren van bepaalde informatie over hun activiteiten. Burgers, het bedrijfsleven en journalisten kunnen aan de hand van de Freedom of Information Act deze informatie (in de breedste zin van het woord, dus niet enkel documenten) opvragen bij de overheid.53 De wet heeft daarmee veel raakvlakken met de Nederlandse Wob.

3.3. ZwedenDe Zweedse overheid staat te boek als zeer transparant. Dat blijkt niet alleen uit wetgeving (zie hieronder), maar ook uit de hoge posities die het inneemt op de benchmarks. Dikwijls wordt Zweden als transparanter bestempeld dan Nederland. Zo wordt het hoog gewaardeerd om de integriteit van haar openbaar bestuur (4e op de Corruption Perceptions Index) en is het zeer open over de eigen financiën. Van dat laatste getuigt het feit dat Zweden in de top-5 van de Open Budget Index staat. Verder heeft het een goede reputatie op het gebied van

46 Ibidem, 14-17.47 Ibidem, 42.48 Ibidem, 33-35.49 Ibidem, 29-31.50 Ibidem, 10.51 Ibidem, 10.52 Commitment 14 uit het vorige Actieplan van het Verenigd Koninkrijk luidde: ‘Stimulate the market for innovative use of open data by requiring public service providers to report each year on how they are building collaborative relationships with the user community, including the commercial sector, to promote the use of[government–held] data.’ De oprichting van het ODI wordt in dat kader als een belangrijke prestatie beschouwd. (Kevin Dunion, Independent Reporting Mechanism: United Kingdom Progress Report 2011-2013 (2013) 51).53 Information Commisioner’s Office, https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-is-the-foi-act/.

18

transparante ontwikkelingshulp, wat mede tot uiting komt in een derde plek op de Aid Transparency Index.

Zweden is, evenals Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, al sinds 2011 aangesloten bij het OGP. Het eerste Actieplan, dat vlak na de toetreding werd gepubliceerd, was bijzonder omdat het zich enkel richtte op het effectiever omgaan met publieke middelen op het terrein van ontwikkelingshulp.54 Het tweede Actieplan (2014) is breder van opzet, maar geeft dit thema opnieuw een prominente plaats. Dat blijkt uit de verhouding tussen de slechts vijf commitments die erin zijn opgenomen: de eerste twee gaan respectievelijk over e-Government en het hergebruik van overheidsdocumenten, de andere drie zijn stappen op het gebied van transparante ontwikkelingshulp.55 Wat dus opvalt, is de beperkte scope van het Zweedse Actieplan. Dat vormt een duidelijk verschil met de plannen van Nederland en (vooral) het Verenigd Koninkrijk, die juist een breed scala aan thema’s en bijbehorende initiatieven omvatten.

De beoogde doelen van een transparantere overheid zijn voor Zweden grotendeels dezelfde als voor Nederland. Transparantie en openheid worden aldus als cruciale waarden gezien voor democratische verantwoording en daartoe is het essentieel dat de overheid haar eigen informatie ontsluit én toegankelijk maakt voor burgers. Het aanbieden van dergelijke informatie in gestandaardiseerd formaat is daarnaast aantrekkelijk voor bedrijven en organisaties om her te gebruiken, waarmee zij hun dienstverlening kunnen verbeteren.56 Verder kan een meer open overheid haar eigen legitimiteit en efficiëntie vergroten en burgerparticipatie bevorderen.57 De Zweedse overheid heeft dus oog voor verschillende, uiteenlopende doelstellingen van een transparante overheid, zowel vanuit het oogpunt van democratisch burgerschap, als vanuit sociaal-economisch perspectief.

Zoals gesteld is Zweden bijzonder gecommitteerd aan het transparanter maken van haar ontwikkelingshulp. De overheid ziet dan ook voor zichzelf een mondiale voortrekkersrol weggelegd. Die ambitie krijgt met name gestalte in de constante verbetering van het digitale platform van de Zweedse ontwikkelingshulp, openaid.se.58 Op deze site is op een erg toegankelijke wijze in kaart gebracht wanneer, naar wie en waarom er fondsen zijn verstrekt en wat de resultaten daarvan waren:

De interface van www.openaid.se.

54 Government Offices of Sweden, Sweden’s Open Government Partnership Action Plan 2014-2016 (2014) 1.55 Ibidem, 6-7.56 Ibidem, 8.57 Ibidem, 9-10.58 Ibidem, 10.

19

Verder zet het Zweedse Actieplan in op het stimuleren van hergebruik van overheidsdocumenten in alle bestuurslagen. Daartoe wil het richtlijnen en maatregelen opstellen, maar ook het monitoringsproces verbeteren door organisaties aan te sporen om hun vooruitgang met betrekking tot dit hergebruik te rapporteren.59

Van alle onderzochte landen is overheidstransparantie in Zweden juridisch (en cultureel) het stevigst verankerd. De Freedom of the Press Act stamt uit 1766 en is onderdeel van de Zweedse Grondwet. Deze wet stelt dat eenieder toegang heeft tot informatie over regeringsactiviteiten, inclusief bedrijven en buitenlanders. Alle officiële overheidsdocumenten (waaronder bijvoorbeeld mailverkeer) worden gezien als openbaar, tenzij de Public Access to Information and Secrecy Act uit 2009 de informatie als (staats)geheim bestempelt.60 Elk informatieverzoek wordt individueel behandeld en elk verzoek tot het geheimhouden van documenten is juridisch aanvechtbaar. In Zweden is er dus daadwerkelijk sprake van een cultuur van openbaarheid, ingegeven door het zogenaamde offenlighetsprincipen (het principe van publieke toegang), dat voorschrijft dat het volk recht heeft op inzicht in regeringsactiviteiten.61 Ook heeft het land de Europese Convention on Access to Official Documents, ofwel het Verdrag van Tromsø (2009), getekend. Dit verdrag van de Raad van Europa is de eerste bindende internationale wet die het recht op toegang tot officiële overheidsdocumenten erkent.62

3.4. DuitslandDuitsland is als buurland logischerwijs in dit onderzoek opgenomen. Een blik werpend op de benchmarks, valt op dat het wisselend wordt gewaardeerd op de verschillende thema’s die raken aan overheidstransparantie. Zo neemt de Duitse overheid mondiaal redelijk hoge posities in op het gebied van open financiën en open data, maar wordt het relatief laag gewaardeerd door het eigen bedrijfsleven als het gaat om de toegankelijkheid van voor hen relevante informatie. Dat laatste blijkt uit een 22e plek op de index van het World Economic Forum (score van 4.8 uit 7, met een dalende trend).63

Zoals in de inleiding al vermeld, is Duitsland als enige land in deze inventarisatie geen lid van het OGP. In het coalitieverdrag van 2013 tussen CDU/CSU en SPD is echter wel vastgelegd dat lidmaatschap een doel is.64 Des te opvallender is het dat Duitsland, in tegenstelling tot de meeste West-Europese landen, nog altijd niet is aangesloten. De federale overheid heeft dan ook geen Actieplan en tevens bestaat er geen centraal beleidskader over open overheid in het algemeen of overheidstransparantie in het bijzonder. Wel is in het coalitieverdrag een paragraaf over de ‘transparante staat’ opgenomen. Thema’s die hierin naar voren komen, zijn een open Bondsdag, integriteit van het openbaar bestuur, transparantie van publieke diensten en open data.65

Het streven naar een grotere overheidstransparantie wordt in het coalitieakkoord vooral als een middel gezien om de democratie te versterken. Zo stelt het ontsluiten van informatie burgers in staat om te participeren in het politieke besluitvormingsproces. Daarbij vergroot het de legitimiteit (door het tegengaan van corruptie) en de efficiëntie van de

59 Government Offices of Sweden, Sweden’s Open Government Partnership Action Plan 2014-2016 (2014) 14.60 London’s Global University, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/countries/sweden.61 Ibidem.62 Council of Europe, http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=205&CL=ENG. 63 World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2014–2015 (2014) http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2014-2015/rankings/. 64 Bundesregierung, Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode (2013) 152.65 Ibidem, 151-152.

20

overheid.66 Hiermee komen de beoogde (democratische) doelen van overheidstransparantie in Duitsland behoorlijk overeen met die van de Nederlandse overheid.

Het coalitieakkoord rept over een aantal plannen in het kader van de transparante overheid. Zo wil de Duitse overheid de digitale berichtgeving over de Bondsdag en haar zittingen uitbouwen, bijvoorbeeld in de vorm van streams van plenaire vergaderingen. Om de integriteit van het overheidsapparaat te stimuleren, wil de regering meer openheid over de inzet van externe werknemers geven (dat wil zeggen: die buiten de overheid zijn ingehuurd). Hiermee wordt moet de schijn van belangenverstrengeling vermeden worden. Verder bevat het coalitieakkoord een plan om een landkaart te maken van alle publieke diensten die in de Bondsrepubliek worden aangeboden. Dat maakt de toegankelijkheid ervan voor burgers inzichtelijker.67 Bij deze plannen dient echter nogmaals te worden aangetekend dat ze onderdeel zijn van een coalitieakkoord, wat dus niet per definitie gestalte krijgt in concreet beleid.

Duitsland kent sinds 2006 een Informationsfreiheitsgesetz, ofwel een vrijheid van informatiewet, op federaal niveau. Deze wet stelt dat eenieder recht heeft op officiële informatie van de federale overheid voor zover medeoverheden (de Bundesländer) de betreffende bestuurstaken ontlenen aan de federale overheid.68 Bestuursorganen zijn onder deze wet ook verplicht om beschikbare informatie te indexeren en te publiceren op hun website. In de praktijk werkt de Informationsfreiheitsgesetz (net als de Wob) vraaggestuurd. De wet kwam moeilijk tot stand (al in 1998 werd het eerste initiatief genomen) en kent uiteindelijk ook veel uitzonderingen.69 Daarnaast hanteert het een relatief enge definitie van overheidsinformatie. Zo zijn conceptversies (bijvoorbeeld van wetten) en notities er expliciet niet in opgenomen.70

Verder hebben verschillende Bundesländer hun eigen informatiewetten. De Hamburgse Transparenzgesetz verdient in het bijzonder de aandacht. Deze wet draait het principe van openbaarheid van bestuur om: het definieert niet een recht op informatie voor burgers, maar juist de verplichting voor de overheid om eigen informatie te ontsluiten, zonder daarbij het verzoekrecht uit het oog te verliezen.71 Onder de Transparenzgesetz valt een breed scala aan informatiecategorieën, zoals documenten over politieke besluitvorming, begrotingen, geodata, rapporten, subsidies en contracten.72 De wet draait dus eigenlijk om het principe van actieve openbaarmaking en sluit daarom goed aan bij de doelstellingen van open overheid in Nederland.

3.5. EstlandEstland is onderdeel van dit onderzoek, omdat het de laatste jaren flink aan de weg timmert op het gebied van open overheid. Dat valt ook terug te zien aan de benchmarks, waarop het als postcommunistisch land relatief hoge noteringen behaalt. Zo scoort de Estse overheid vrij goed op het ontsluiten van overheidsdata (13e op de Open Data Barometer) en wordt het gewaardeerd om haar openheid door het Estse bedrijfsleven (20e op de WEF-index met een

66 Bundesregierung, Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode (2013) 152-153.67 Ibidem.68 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_ifg/englisch_ifg.html#IFGengl_000P1. 69 London’s Global University, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/countries/germany. 70 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_ifg/englisch_ifg.html#IFGengl_000P1. 71 Transparency International Deutschland, https://www.transparency.de/English.1222.0.html. 72 Transparency International Deutschland, https://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Regionalgruppen/Projekte_und_Dokumente/Hamburg_Schleswig-Holstein/Transparency_Act_of_the_Free_and_Hanseatic_City_of_Hamburg.pdf.

21

score van 5.0). In de Open Budget Index is Estland evenwel niet meegenomen en op het terrein van ontwikkelingshulp wordt het niet hoog aangeslagen, getuige een 26e plek op de Aid Transparency Index.

Sinds 2012 is Estland aangesloten bij het OGP, waarvoor het tot dusver twee Actieplannen opleverde. Het eerste Estse Actieplan draaide met name om integriteit onder haar ambtenaren, die door middel van wetgeving, een adviesraad en een openbaar declaratieplatform is gestimuleerd.73 Het tweede Actieplan (2014) heeft de focus verlegd en drie prioriteiten gesteld: een open politiek besluitvormingsproces waar burgers expliciet onderdeel van zijn, een transparante overheidsbegroting en dito financieel management én burgergerichte publieke (e-)dienstverlening. Deze prioriteiten hebben gestalte gekregen in de vorm van zes commitments.74

Estland ziet overheidstransparantie vooral in relatie tot burgerparticipatie. Verbetering en ontsluiting van overheidsinformatie over manieren waarop burgers betrokken kunnen worden, moet daartoe leiden.75 Open data, een belangrijk aspect van overheidstransparantie, is voor de overheid vooral een manier waarop nieuwe kennis, innovaties en diensten tot stand kunnen komen.76 Net als Nederland heeft Estland dus een brede scope met betrekking tot de doelstellingen van een transparante overheid, die uit zowel democratische als sociaaleconomische aspecten bestaat.

Voor dit onderzoek zijn twee concrete initiatieven met name interessant. Op het terrein van open financiën wil de Estse overheid informatie publiceren over haar private transactiepartners op lokaal niveau. Door deze informatie vervolgens te koppelen aan het bedrijvenregister, wordt duidelijk wie er bij de betreffende transacties betrokken zijn.77 Wat betreft de ontwikkeling van publieke diensten, is de creatie van een web-based toolbox interessant. Een transparante overheid is immers ook open over de wijze waarop het haar diensten vormgeeft. Ontwikkelaars en organisaties uit de publieke én private sector kunnen aan deze toolbox dan ook richtlijnen, methoden, handboeken en best practices ontlenen, die ze vervolgens kunnen gebruiken om nieuwe diensten te ontwikkelen of opnieuw in te richten.78

De Public Information Act van 2000 is de belangrijkste wet over openbaarheid van bestuur in Estland. Deze informatiewet verplicht alle overheidsorganen (zowel op rijks- als lokaal niveau) en alle andere organisaties belast met publieke taken (zoals gezondheidszorg, onderwijs, etc.) om burgers te helpen toegang te krijgen tot publieke informatie.79 Informatie wordt hierbij breed opgevat en kan dus zowel schriftelijk als audiovisueel zijn, los van het medium.80 De Public Information Act lijkt dus ook erg op de Wob. In tegenstelling tot Nederland heeft Estland echter wel het Verdrag van Tromsø ondertekend.

73 Riigikantselei, Estonia’s Action Plan in Participating in the Open Government Partnership 2014-2016 (2014) 4.74 Ibidem, 8.75 Ibidem, 9.76 Ibidem, 16. 77 Ibidem, 13.78 Riigikantselei, Estonia’s Action Plan in Participating in the Open Government Partnership 2014-2016 (2014) 15-16.79 Freedom House, https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2014/estonia#.VWRyMLcw-Ul. 80 Justiitsministeerium, http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X40095K2&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=public+information.

22

Conclusie

Dit onderzoek naar overheidstransparantie in internationaal perspectief, uitgevoerd in opdracht van het team Open Overheid van het ministerie van BZK, kent twee delen. Het eerste deel heeft gepoogd in kaart te brengen hoe Nederland zich verhoudt ten opzichte van de vijf vooraf geselecteerde landen op het gebied van overheidstransparantie. Daartoe heeft het een hoofdstuk over benchmarks opgenomen en een inventarisatie gemaakt van open overheid in Nederland en open overheid in die betreffende landen. Deze conclusie is bedoeld als slotsom van het eerste deel. Het tweede deel, de beleidsadviezen ter stimulering van de Nederlandse overheidstransparantie, vloeit voor een wezenlijk deel daaruit voort en volgt hierna.

Het eerste hoofdstuk heeft gepoogd een eerste beeld te schetsen van de transparantie van de Nederlandse overheid in internationaal perspectief. Daartoe heeft het gebruik gemaakt van een aantal benchmarks die raken aan dat brede thema. Nederland wordt in het algemeen hoog gewaardeerd, bijvoorbeeld om haar informatievoorziening richting het bedrijfsleven en de integriteit van het openbaar bestuur. Op het gebied van open data lijkt de overheid echter achter te lopen. Ook valt er vanuit internationaal perspectief weinig te zeggen over de financiële transparantie van de overheid, gezien het feit dat Nederland mist in de Open Budget Index.

Het tweede hoofdstuk gaf een korte uiteenzetting van open overheid in Nederland en de plaats die het thema transparantie daar inneemt. ‘De transparante overheid’ is een van de drie pijlers, naast ‘de faciliterende, samenwerkende overheid’ en ‘de toegankelijke overheid’. Het doel van meer overheidstransparantie ligt voor de overheid vooral in de democratische (verantwoording, burgerparticipatie) en economische (innovatie, kostenbesparingen) meerwaarde. Er werd verder kort ingegaan op de relevante acties uit het eerste Actieplan en de Wob, maar vooral op de meest relevante beleidsthema’s waar het team Open Overheid zich mee bezig houdt. Die hebben als leidraad gediend voor de rest van het onderzoek.

Het derde hoofdstuk vormde een inventarisatie van aansprekend beleid van de vijf geselecteerde landen ter stimulering van de transparante overheid. De benchmarks dienden hierbij ter inleiding. Wat opvalt, is dat de doelen van het stimuleren van overheidstransparantie vaak dezelfde zijn. Als eerste benadrukken de onderzochte landen vaak de democratische waarde van een transparante overheid: burgers krijgen inzicht in wat de overheid doet, zijn daarom gemakkelijker in staat deze ter verantwoording te roepen én kunnen beter participeren in het besluitvormingsproces. Daarnaast speelt legitimiteit van en vertrouwen in het overheidsapparaat (Verenigd Koninkrijk, Zweden, Duitsland) een voorname rol. Na democratische motieven wordt dikwijls economische meerwaarde genoemd, waarbij innovatie een sleutelwoord is. Denemarken wijkt met haar Actieplan duidelijk af van de rest, door zich vooral te focussen op open data en de meerwaarde daarvan voor de private sector.

Het is dan ook geen verrassing dat in het Deense Actieplan overheidstransparantie vooral gestalte krijgt door open data-initiatieven. Nederland legt, ter vergelijking, niet alleen de nadruk op het ontsluiten van datasets, maar ook bijvoorbeeld op het publiceren van rapporten en adviezen. Dat is meteen kenmerkend voor de brede scope van het eerste Nederlandse Actieplan, wat het duidelijk onderscheidt van de meeste onderzochte landen. Exemplarisch is dat Nederland na het ambitieuze Verenigd Koninkrijk de meeste acties opnam. De rest van de landen heeft zich in meer of mindere mate beperkt. Een gemeenschappelijke factor is dat vrijwel alle landen expliciet hameren op meer openheid van besluitvormingsprocessen. Bij de Estse en Duitse overheid wordt daarnaast transparante dienstverlening als speerpunt gezien. Zweden tot slot geeft met haar Actieplan een voorbeeld

23

van een beperkte scope. De overheid heeft zich daar voor het leeuwendeel toegespitst op transparante ontwikkelingshulp.

De wettelijke kaders in de onderzochte landen op het gebied van overheidstransparantie vertonen vaak veel overeenkomsten met de Nederlandse Wob. Vrijwel alle informatiewetten werken, net als de Wob, vraaggestuurd. Dat maakt de praktijk van informatie verkrijgen van overheden soms weerbarstig. De Duitse federale overheid valt in dat kader vooral op: de Informationsfreiheitsgesetz kent vele uitzonderingen die informatievergaring door burgers bemoeilijkt. De Hamburgse Transparenzgesetz, een regionale wet, is dan wel weer vooruitstrevend door de verplichting tot actieve openbaarmaking die erin is opgenomen. Verder valt Zweden op, doordat het recht op overheidsinformatie in de Grondwet is verankerd. Officiële overheidsdocumenten worden daar gepubliceerd onder het mom van ‘open, tenzij’. Zweden is verder met Estland het enige land dat haar ambities om overheidstransparantie te stimuleren een Europese dimensie heeft gegeven, door het Verdrag van Tromsø te ondertekenen.

Op basis van deze inventarisatie kan gesteld worden dat Nederland zowel qua beleidsthematiek, doelstellingen als wettelijk kader dikwijls op één lijn zit met de onderzochte landen. Gezien de reikwijdte van het vorige Actieplan is dat wellicht ook niet geheel verwonderlijk. Met een blik op de benchmarks neemt Nederland ten opzichte van de andere vijf landen ook vaak een gemiddelde positie in (de OUR Data Index uitgezonderd). De Nederlandse open overheidbeweging lijkt dus op grote lijnen dezelfde wegen te bewandelen als die in het buitenland. Echter, hoewel de beleidsthematiek onderling veel overeenkomsten vertoont, kan de beleidsmatige invulling daarvan natuurlijk erg verschillen. Dit onderzoek is op veel aansprekende buitenlandse initiatieven gestuit, die een beleidsadvies zeker op zijn plaats maken. Het kan immers altijd beter, ook in Nederland.

24

Advies

Het beleidsadvies van dit onderzoek is vooral geclusterd aan de hand van een aantal thema’s waar het team Open Overheid zich mee bezig houdt. Door de relatief korte tijdspanne waarin het verricht is, worden deze adviezen vooral gepresenteerd in de vorm van verkenningen en het onderzoeken van beleidsmogelijkheden. Na deze gecategoriseerde beleidsadviezen volgen tot slot nog enkele aanbevelingen voor het nieuwe Actieplan en voor mogelijk vervolgonderzoek.

Financiële transparantie: open contractingOp het terrein van open financiën, raadt dit onderzoek aan de mogelijkheden van het open contracting-principe te verkennen. Open contracting, een initiatief waar het Verenigd Koninkrijk ver mee is gevorderd, is bedoeld om burgers meer inzicht te verschaffen in en betrokkenheid te bieden bij de contracten die de overheid met haar partners sluit. Dit omvat het hele proces van aanbesteden tot de implementatie van contracten. Hiermee wordt een stuk verantwoording afgelegd aan de belastingbetaler, ontstaat er meer competitie rondom de aanbesteding en wordt daarmee de kwaliteit van overheidsdiensten vergroot.

Momenteel wordt er door de Nederlandse overheid weinig contractuele informatie actief geopenbaard. Om open contracting desondanks mogelijk te maken, is een wijziging van de Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van Diensten (ARVODI) nodig. Momenteel schrijft de ARVODI nog voor dat de opdrachtgever het exclusieve recht heeft om de resultaten van de verrichte diensten openbaar te maken. De overheid zou in de wijziging dan ook moeten sturen op het verankeren van het principe ‘open, tenzij’ in de ARVODI.

Daarbij is de creatie van een online platform waarop informatie over deze contracten op toegankelijke wijze wordt aangeboden, gewenst. Een mooi voorbeeld is het Britse Contracts Finder81, waar de bezoeker contractmogelijkheden in verschillende sectoren, toekomstige aanbestedingen én de details van reeds door de overheid gesloten contracten kan vinden. Wellicht kan dit platform ondergebracht worden bij het centrale dataportaal, data.overheid.nl.

Open by design: ontwikkeling online toolbox publieke dienstenOverheidstransparantie begint al bij het ontstaan van nieuwe publieke diensten. De Nederlandse overheid kan meer doen aan het ontsluiten van informatie over het ontwerpen van deze diensten en het management ervan. Burgers krijgen zo meer inzicht in hoe de overheid werkt en ontwikkelaars van nieuwe diensten, zowel uit de publieke als uit de private sector, kunnen gebruik maken van deze informatie om zelf diensten op te zetten.

Een manier waarop dit gestalte kan krijgen, is een online toolbox naar het voorbeeld van Estland82. Één platform waarop alle relevante richtlijnen, methoden, handboeken en best practices over publieke dienstverlening bij elkaar komen, is uiteindelijk bevorderlijk voor de kwaliteit van overheidsdiensten. Dit kan in het bijzonder waardevol zijn voor lokale bestuurders. De Open Overheid-website83 maakt weliswaar een mooi begin met toolkits voor een open contact, -aanpak, -data en –verantwoording aan de hand van lokale voorbeelden, maar dit kan nog een stuk uitgebreider. Verder zou een dergelijke toolkit een prominente plaats op het web moeten krijgen, bijvoorbeeld op het digitale portaal van de Rijksoverheid.

Open data: verkenning van de mogelijkheden tot een Open Data Instituut

81 https://www.gov.uk/contracts-finder. 82 Zie hoofdstuk 3.5..83 www.open-overheid.nl.

25

Op het gebied van open data zou dit onderzoek willen aanbevelen om de mogelijkheden tot het opzetten van een Open Data Instituut naar Brits voorbeeld in kaart te brengen. Door experts uit de (semi-)publieke en private sector zoals beleidsmedewerkers, wetenschappers en ondernemers bij elkaar te brengen, krijgt de open databeweging een meer geïnstitutionaliseerde vorm. Tot dusver zijn het immers vooral losse initiatieven van ondernemers die van de grond komen.

Een Open Data Instituut zou een veelvoud aan functies kunnen verrichten. Zo zou het de overheid van structureel advies kunnen voorzien in het (toegankelijk) ontsluiten van data. Daarnaast kan het een platform bieden voor educatie over open data, bijvoorbeeld in de vorm van trainingen en cursussen. Verder kan een dergelijk instituut de transparantie en toegankelijkheid van de overheid stimuleren door zelf innovatieve toepassingen te ontwikkelen met behulp van overheidsdata. Op die manier wordt ook de nu nog vrij beperkte ruchtbaarheid die aan het hergebruik van open data wordt gegeven84, vergroot.

Een Open Data Instituut zou in Nederland tot de mogelijkheden moeten behoren. De oprichting en de concrete invulling ervan hangen echter uiteraard voor een wezenlijk deel samen met het budget dat ervoor kan worden vrijgemaakt. De financieringsmogelijkheden zullen dan ook in samenspraak met de andere potentiële eigenaars (bijvoorbeeld universiteiten, bedrijven, NGO’s) moeten worden verkend.

Transparantie in publiek-private samenwerking: transacties en betrokken personen openbaar De overheid werkt veel samen met partijen uit de private sector. Deze samenwerkingsverbanden dienen zoveel mogelijk actief openbaar gemaakt te worden, met het privacy-aspect uiteraard in het achterhoofd. Estland kan in dit kader als voorbeeld dienen. Daar wordt informatie over de transactiepartners van lokale overheden gekoppeld aan het bedrijvenregister85, zodat precies in kaart kan worden gebracht welke personen bij bepaalde transacties betrokken waren. Burgers zijn immers geïnteresseerd in de vraag met wie de overheid zaken doet en of dat eerlijk gebeurt. In het bijzonder geldt dat voor aan het bedrijfsleven verstrekte subsidies. Dit initiatief zit aldus op het kruisvlak van financiële transparantie en de integriteit van het openbaar bestuur.

De Rijksoverheid zou in dit kader allereerst zelf het goede voorbeeld moeten geven, door informatie over haar transactiepartners actief openbaar te maken. Daarom raadt dit onderzoek aan de mogelijkheden om dit op grote schaal te doen te onderzoeken, waarbij in het bijzonder aandacht moet worden besteed aan privacy-aspecten.

Transparante ontwikkelingshulp: gedetailleerdere informatie ontsluiten en aansluiting zoeken Uit de Aid Transparency Index 2014 kwam naar voren dat Nederland op het gebied van transparante ontwikkelingshulp weliswaar goed scoort, maar zeker nog terreinwinst kan boeken86. De overheid blijkt bijvoorbeeld nog tekort te schieten in het geven van gedetailleerde informatie over afzonderlijke ontwikkelingsprojecten en de concrete resultaten daarvan. Het ministerie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) publiceert weliswaar dergelijke documenten over zestien partnerlanden, maar nog amper over de rest van de ondersteunde landen. Dit onderzoek zou BHOS dan ook willen adviseren om soortgelijke informatie ook voor die landen openbaar te maken. Burgers zijn immers niet alleen geïnteresseerd in de projecten die met publieke middelen worden ondersteund, maar des te meer in de resultaten van die steun.

84 Zie hoofdstuk 1.2., Open Data Barometer 2015.85 Zie hoofdstuk 3.5..86 Zie hoofdstuk 1.5, Aid Transparency Index.

26

Met name het Verenigd Koninkrijk en Zweden zijn ver in het ontsluiten van informatie over ontwikkelingshulp, die ze via centrale digitale portalen87 aanbieden. Nederland kent openaid.nl, een initiatief van de NGO Akvo dat gebruik maakt van overheidsdata. Dit onderzoek raadt BHOS dan ook aan om, nu er al een dergelijk platform voor transparante ontwikkelingshulp bestaat, de samenwerking met de initiatiefnemers te bevorderen.

Cultuur van open overheid: TransparantieadviesradenHet stimuleren van overheidstransparantie is tot dusver vooral een taak van het team Open Overheid (BZK). Wil de cultuuromslag binnen de overheid echter significant verder gebracht worden, dan is het wellicht raadzaam om andere departementen op structurele basis daarbij te betrekken. Dat kan bijvoorbeeld met het instellen van ‘Transparantieadviesraden’ naar Brits voorbeeld. In het Verenigd Koninkrijk zijn deze Sector Transparency Boards bedoeld om open datastrategieën voort te stuwen en te implementeren88. De Nederlandse overheid zou er echter voor kunnen kiezen dit initiatief breder te trekken dan enkel open data. Deze Transparantieadviesraden zouden dan bestaan uit een groepen beleidsmedewerkers die belast zijn met het stimuleren van open overheidsinitiatieven binnen hun eigen departement. Op deze manier wordt de psychologische afstand tussen de stuwende kracht, het team Open Overheid, en de andere ministeries verkleind.

Wettelijk: ondertekening Verdrag van TromsøVanuit het juridische perspectief is de ondertekening van de Europese Convention on Acces to Official Documents, beter bekend als het Verdrag van Tromsø (2009), een algemene aanbeveling van dit onderzoek. Dit verdrag van de Raad van Europa is de eerste bindende internationale wet die het recht op toegang tot officiële overheidsdocumenten erkent. De overheid zou zo haar wettelijk instrumentarium om overheidstransparantie te stimuleren, kunnen uitbreiden. Zweden en Estland gingen Nederland al voor.

Het nieuwe ActieplanTen aanzien van het nieuwe Nederlandse Actieplan wil dit onderzoek nog twee opmerkingen maken. Ten eerste wat betreft de scope van het nieuwe plan. De internationale inventarisatie van dit onderzoek heeft uitgewezen dat landen zich in hun Actieplannen dikwijls richten op een beperkt aantal thema’s. Zweden, met haar focus op ontwikkelingshulp, is daar een sterk voorbeeld van. Het eerste Nederlandse Actieplan nam een grote diversiteit aan acties op die niet altijd even diep uitgewerkt waren. Dat gegeven heeft ertoe geleid dat vooraf gestelde doelstellingen niet altijd bereikt werden. Een beperkte thematische afbakening met meer concrete actiepunten zou daarom succesvoller zijn.

Ten tweede is het opvallend dat in een aantal landen de coördinatie van het OGP-Actieplan in handen is van het government office, het buitenlandse equivalent van het ministerie van Algemene Zaken. Dit is bijvoorbeeld het geval in het Verenigd Koninkrijk en Estland. Nu is Algemene Zaken een vrij klein ministerie, maar een stimulering van eigenaarschap door AZ zou voor de landelijke uitstraling van het Actieplan zeker niet slecht uitpakken.

Mogelijk vervolgonderzoekOmdat dit onderzoek in een vrij korte tijd moest worden verricht, was de eraan ten grondslag liggende opdracht vrij beperkt: slechts vijf landen, met als focus het thema overheidstransparantie. De kaders van het OGP bieden echter bijzonder veel mogelijkheden tot een ruimere inventarisatie, zowel wat betreft Actieplannen als qua insteek. De laatste

87 Respectievelijk Development Tracker (http://devtracker.dfid.gov.uk/) en Open Aid (www.openaid.se). 88 Zie hoofdstuk 3.2., Sector Transparency Boards.

27

aanbeveling die dit onderzoek dan ook wil doen, is om de blik verder internationaal te verruimen, want een open overheid stopt niet bij de landsgrenzen.

Bronnenlijst

28

- Algemeen Dagblad, ‘Oud-wethouder Jos van Rey uit de VVD gezet’, 2 april 2015, http://www.ad.nl/ad/nl/1012/Nederland/article/detail/3943474/2015/04/02/Oud-wethouder-Jos-van-Rey-uit-VVD-gezet.dhtml.

- Algemene Rekenkamer, Trendrapport open data 2015 (2015)

- Bundesregierung, Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode (2013).

- Cabinet Office, Open Government Partnership UK National Action Plan 2013 to 2015 (2013).

- Council of Europe, http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=205&CL=ENG.

- Dunion, Kevin, Independent Reporting Mechanism: United Kingdom Progress Report 2011-2013 (2013).

- Eerste Kamer der Staten Generaal, http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33328_initiatiefvoorstel_voortman.

- Freedom House, https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2014/estonia#.VWRyMLcw-Ul.

- Freedom House, https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2013/denmark#.VUs4kcuKCUk.

- Government Offices of Sweden, Sweden’s Open Government Partnership Action Plan 2014-2016 (2014).

- Information Commisioner’s Office, https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-is-the-foi-act/.

- Jorna, Frans, Independent Reporting Mechanism: Netherlands Progress Report 2013‐2014 (2014).

- International Budget Partnership, Open Budget Survey 2012 (2012).

- London’s Global University, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/countries/germany.

- Justiitsministeerium, http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X40095K2&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=public+information.

- London’s Global University, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/countries/sweden.

- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Actieplan Open overheid (2013).- OECD, Government at a Glance 2015 (2015). Op moment van citeren nog niet publiekelijk beschikbaar.

- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De doe-democratie. Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving (2013).

- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Visie Open Overheid (2013).

- NRC, ‘Mark Verheijen legt lidmaatschap Tweede Kamer neer’, 27 februari 2015, http://www.nrc.nl/nieuws/2015/02/27/mark-verheijen-legt-lidmaatschap-tweede-kamer-neer/.

- Open Government Partnership, OGP Brochure (2015).

29

- Open Government Partnership, http://www.opengovpartnership.org/about/mission-and-goals.- Publish What You Fund, http://www.publishwhatyoufund.org/resources/international-aid-transparency-initiative-iati/.

- Riigikantselei, Estonia’s Action Plan in Participating in the Open Government Partnership 2014-2016 (2014).

- Rijksoverheid, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/kwaliteit-en-integriteit-overheidsinstanties/vraag-en-antwoord/wat-is-de-wet-openbaarheid-van-bestuur-wob.html.

- The Danish Government, Open Government National Action Plan 2013-2014 (2013).

- The World Wide Web Foundation, Open Data Barometer Global Report - Second Edition (2015).Transparency International Deutschland, https://www.transparency.de/English.1222.0.html.

- Transparency International Deutschland, https://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Regionalgruppen/Projekte_und_Dokumente/Hamburg_Schleswig-Holstein/Transparency_Act_of_the_Free_and_Hanseatic_City_of_Hamburg.pdf.

- World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2014–2015 (2014) http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2014-2015/rankings/.

30