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Ciudad de México, 12 de enero de 2017.
Opinión Jurídica en materia de Reforma Política de la Ciudad de México
Opinión Jurídica, respecto de los siguientes tópicos:
Eventual vencimiento del plazo fijado al 31 de enero de 2017, ante la no aprobación de la totalidad de Artículos contenidos en el Proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México;
Elementos mínimos que debe contener la Constitución Política de la Ciudad de México, que sea aprobada por la Asamblea Constituyente de la misma;
Mecanismos de reforma constitucional que podrían estar previstos en la Constitución Política de la Ciudad de México;
Participación que podrían tener los Diputados Constituyentes originarios en el mecanismo de reforma constitucional que prevea la propia Constitución Política de la Ciudad de México.
Lo anterior, en el marco del Derecho Comparado y algunos precedentes históricos.
Resumen.
El Estudio desarrolla un análisis en torno al eventual vencimiento del plazo
previsto por el segundo párrafo, Apartado F, del Séptimo Transitorio, de la
reforma constitucional publicada en el DOF, con fecha 29 de enero de
2016, mismo que previene puntualmente la aprobación de la Constitución
Política de la Ciudad de México, el 31 de enero de 2017 como fecha fatal,
por lo que la publicación y vigencia del Proyecto de mérito habrá de ocurrir
en fecha posterior, con las disposiciones aprobadas, sin posibilidad alguna
de prórroga de las funciones de la Asamblea Constituyente, de
conformidad con lo que establece la reforma antes citada, así como con el
Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Constituyente de la
Ciudad de México, que para dichos efectos aprobara el propio
Constituyente Originario de la Ciudad de México1. Asimismo, se desagrega
1 De fecha 18 de octubre de 2016.
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en el presente análisis la proscripción respecto de la participación de los
Diputados Constituyentes, en el proceso de reformas o adiciones a la
Constitución publicada y en consecuencia vigente en la Ciudad de México,
toda vez que dicha atribución corresponde a las dos terceras partes de los
Diputados presentes de la Legislatura Local exclusivamente; así mismo el
documento desarrolla los elementos mínimos que deberá contener la
Constitución Local, a partir de lo señalado por el Artículo 122 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Antecedentes
Primero. Con fecha 29 de enero de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, el DECRETO por el que se declaran reformadas y derogadas diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de la reforma política de la Ciudad de México.
Segundo. Con fecha 15 de septiembre de 2016, iniciaron las sesiones de la
Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.
Tercero. Con fecha 12 de octubre de 2016, se publicó el Reglamento para el
Gobierno Interior de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México2.
Argumentación Jurídica
I. Elementos mínimos que debe contener la Constitución Política de la Ciudad
de México, que sea aprobada por la Asamblea Constituyente de la Ciudad de
México.
Del análisis de la reforma constitucional publicada en el DOF, con fecha 29 de enero
del 2016, así como del Proyecto de Constitución, se desprenden los elementos
mínimos que habrá de contener la CPCDMX, como sigue:
Forma de gobierno.
2 http://www.diputados.gob.mx/asambleaconstituyentecdmx/
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Con fundamento en el apartado A del Artículo 122 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el gobierno estará a cargo de los poderes locales
-Ejecutivo, Legislativo y Judicial- y optará un régimen interior de carácter
republicano, representativo, democrático y laico, como se desprende de lo
siguiente:
“Artículo 122. La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.
A. El gobierno de la Ciudad de México está a cargo de sus poderes locales, en los términos establecidos en la Constitución Política de la Ciudad de México, la cual se ajustará a lo dispuesto en la presente Constitución y a las bases siguientes:
I. La Ciudad de México adoptará para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, democrático y laico. El poder público de la Ciudad de México se dividirá para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
…”
Normas y Garantías en Derechos Humanos.
En el mismo tenor de lo establecido en un segundo párrafo de la fracción I del
apartado A del Artículo 122 de la CPEUM, se establece que la Constitución Política
de la CDMX deberá regular las normas y las garantías que protejan los derechos
humanos de todas las personas que se encuentren en la Ciudad:
“Artículo 122. …
A. …
I. …
La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a lo dispuesto por el Artículo 1o. de esta Constitución.…”
División de Poderes.
El Artículo constitucional arriba referido, establece en la fracción II, la forma en la
que deberá depositarse por un lado el Poder Legislativo de la Ciudad, la forma en
que serán electos los candidatos a los cargos de elección popular y su duración en
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el encargo. Así mismo se señala la forma en que se deberá integrar la Legislatura y
las facultades que esta tendrá. Dicha fracción al efecto señala:
“Artículo 122. …
A. …
I. …
… II. El ejercicio del Poder Legislativo se deposita en la Legislatura de la Ciudad de México, la cual se integrará en los términos que establezca la Constitución Política de la entidad. Sus integrantes deberán cumplir los requisitos que la misma establezca y serán electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, por un periodo de tres años.
En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Asimismo, en la integración de la Legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al
porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
En la Constitución Política de la Ciudad de México se establecerá que los diputados a la Legislatura podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación deberá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
La Constitución Política de la entidad establecerá las normas para garantizar el acceso de todos los grupos parlamentarios a los órganos de gobierno del Congreso local y, a los de mayor representación, a la Presidencia de los mismos.
Corresponde a la Legislatura aprobar las adiciones o reformas a la Constitución Política de la Ciudad de México y ejercer las facultades que la misma establezca. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma se requiere sean aprobadas por las dos terceras partes de los diputados presentes.
Asimismo, corresponde a la Legislatura de la Ciudad de México revisar la cuenta pública del año anterior, por conducto de su entidad de fiscalización, la cual será un órgano con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga su ley. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
…”
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En este orden de ideas, la fracción III, del multicitado Artículo, establece las bases
sobre las que se integra el Poder Ejecutivo, algunas de sus funciones, la forma en
la que deberá ser electo, los requisitos para ser candidato y la duración de su
encargo:
“Artículo 122. …
A. …
I. a II. …
III. El titular del Poder Ejecutivo se denominará Jefe de Gobierno de la Ciudad de México y tendrá a su cargo la administración pública de la entidad; será electo por votación universal, libre, secreta y directa, y no podrá durar en su encargo más de seis años. Quien haya ocupado la titularidad del Ejecutivo local designado o electo, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar ese cargo, ni con el carácter de interino, provisional, sustituto o encargado del despacho.
La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las facultades del Jefe de Gobierno y los requisitos que deberá reunir quien aspire a ocupar dicho encargo.
Por su parte la fracción IV del precepto antes referido, desagrega lo atinente al Poder
Judicial, como sigue:
“Artículo 122. …
A. …
I. a III. …
IV. El ejercicio del Poder Judicial se deposita en el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Judicatura y los juzgados y tribunales que establezca la Constitución Política de la Ciudad de México, la que garantizará la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones. Las leyes locales establecerán las condiciones para el ingreso, formación, permanencia y especialización de quienes integren el poder Judicial.
Los magistrados integrantes del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México deberán reunir como mínimo los requisitos establecidos en las fracciones I a V del Artículo 95 de esta Constitución.
No podrán ser magistrados las personas que hayan ocupado en el Gobierno de la Ciudad de México el cargo de Secretario o equivalente o de Procurador General de Justicia, o de integrante del Poder Legislativo local, durante el año previo al día de la designación.
Los magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que establezca la Constitución Política de la Ciudad de México; podrán ser reelectos y, si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que establecen esta Constitución, así como la Constitución y las leyes de la Ciudad de México. Los magistrados y los jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.…”
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División territorial.
La fracción IV del Artículo 122 constitucional, mandata que deberá establecerse en
la CDMX la división territorial para su organización político administrativa; así como
la forma en la que se regirán dichas demarcaciones, a través de las Alcaldías, su
forma de organización, sus funciones y la forma en la que serán elegidos los
representantes de elección popular que las integrarán:
“Artículo 122. …
A. …
I. a III. …
VI. La división territorial de la Ciudad de México para efectos de su organización político administrativa, así como el número, la denominación y los límites de sus demarcaciones territoriales, serán definidos con lo dispuesto en la Constitución Política local.
El gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México estará a cargo de las Alcaldías. Sujeto a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México, la Legislatura aprobará el presupuesto de las Alcaldías, las cuales lo ejercerán de manera autónoma en los supuestos y términos que establezca la Constitución Política local.
La integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías se establecerán en la Constitución Política y leyes locales, las que se sujetarán a los principios siguientes:
a) Las Alcaldías son órganos político administrativos que se integran por un Alcalde y por un Concejo electos por votación universal, libre, secreta y directa, para un periodo de tres años. Los integrantes de la Alcaldía se elegirán por planillas de entre siete y diez candidatos, según corresponda, ordenadas en forma progresiva, iniciando con el candidato a Alcalde y después los Concejales con sus respectivos suplentes, en el número que para cada demarcación territorial determine la Constitución Política de la Ciudad de México. En ningún caso el número de Concejales podrá ser menor de diez ni mayor de quince. Los integrantes de los Concejos serán electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en la proporción de sesenta por ciento por el primer principio y cuarenta por ciento por el segundo. Ningún partido político o coalición electoral podrá contar con más del sesenta por ciento de los concejales.
b) La Constitución Política de la Ciudad de México deberá establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de Alcalde y Concejales por un periodo adicional. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
c) La administración pública de las demarcaciones territoriales corresponde a los Alcaldes.
La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá la competencia de las Alcaldías, dentro de sus respectivas jurisdicciones.
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Sujeto a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México, corresponderá a los Concejos de las Alcaldías aprobar el proyecto de presupuesto de egresos de sus demarcaciones, que enviarán al Ejecutivo local para su integración al proyecto de presupuesto de la Ciudad de México para ser remitido a la Legislatura. Asimismo, estarán facultados para supervisar y evaluar las acciones de gobierno, y controlar el ejercicio del gasto público en la respectiva demarcación territorial.
Al aprobar el proyecto de presupuesto de egresos, los Concejos de las Alcaldías deberán garantizar el gasto de operación de la demarcación territorial y ajustar su gasto corriente a las normas y montos máximos, así como a los tabuladores desglosados de remuneraciones de los servidores públicos que establezca previamente la Legislatura, sujetándose a lo establecido por el Artículo 127 de esta Constitución.
d) La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las bases para que la ley correspondiente prevea los criterios o fórmulas para la asignación del presupuesto de las demarcaciones territoriales, el cual se
compondrá, al menos, de los montos que conforme a la ley les correspondan por concepto de participaciones federales, impuestos locales que recaude la hacienda de la Ciudad de México e ingresos derivados de la prestación de servicios a su cargo.
e) Las demarcaciones territoriales no podrán, en ningún caso, contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos.
f) Los Alcaldes y Concejales deberán reunir los requisitos que establezca la Constitución Política de la Ciudad de México.
Bases y reglas en materia electoral.
Estas deberán regirse por los preceptos establecidos en la fracción IV del Artículo
116 de la CPEUM, ello de conformidad con la fracción IX del multicitado Artículo
constitucional:
“Artículo 122. …
A. …
I. a VIII. …
IX. La Constitución y las leyes de la Ciudad de México deberán ajustarse a las reglas que en materia electoral establece la fracción IV del Artículo 116 de esta Constitución y las leyes generales correspondientes.…”
De lo antes transcrito se desprende que, en efecto, la CPCDMX, deberá contener
al menos lo prescrito en el Artículo 122 de la CPEUM. Cabe destacar que, a la fecha
de preparación del presente documento, la Asamblea Constituyente sólo ha
aprobado lo siguiente:
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“TÍTULO PRIMERO, DISPOSICIONES GENERALES, CAPITULO II DE LOS DERECHOS HUMANOS; TÍTULO SÉPTIMO DE LA ESTABILIDAD CONSTITUCIONAL; TRANSITORIO CUARTO; DÉCIMO TERCERO; y TRANSITORIO SIN NÚMERO3”.
Sin perjuicio del avance normativo de la Asamblea Constituyente, conviene tener
presente que la doctrina4 reconoce que una Constitución habrá de integrar al menos
la forma o sistema de gobierno; atribuciones y límites a la autoridad; derechos y
deberes de gobernantes y gobernados, lo cual en efecto se mandata en el
multicitado Articulo 122 de la Carta Magna, y se observa en el Proyecto de la
Constitución de la Ciudad de México, aun cuando a esta fecha no se han aprobado
la totalidad de elementos arriba referidos.
II. Mecanismos de reforma constitucional que podrían estar previstos en la
Constitución Política de la Ciudad de México.
De conformidad con lo establecido por el Artículo Octavo Transitorio, párrafo cuarto,
del Decreto en materia de la reforma política de la Ciudad de México, al momento
de la publicación de la CPCDMX, “cesarán las funciones de la Asamblea
Constituyente”. A partir de ello, las reformas y adiciones a la Constitución Local, se
realizarán de conformidad con lo que la misma establezca, por cuanto hace al
Proceso Legislativo.
De lo anterior se sigue que, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su Artículo 122, fracción II, párrafo quinto, prevé el mecanismo que
la Cuidad de México deberá seguir para aprobar las adiciones o reformas a su
Constitución, en los siguientes términos:
3 El total de Artículos aprobados es del orden de diecinueve sustantivos y tres transitorios. 4 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Diccionario Jurídico Mexicano, Editorial Porrúa 2004. Tomo A-CH, Pág. 791.
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“Artículo 122. La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa. A. … I. … … II. … … … … Corresponde a la Legislatura aprobar las adiciones o reformas a la Constitución Política de la Ciudad de México y ejercer las facultades que la misma establezca. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma se requiere sean aprobadas por las dos terceras partes de los diputados presentes. … III. … a XI. … B. … C. … D. …”.
En ese contexto y en congruencia con el mandato constitucional, se aprobó en el
Pleno de la Asamblea Constituyente, con fecha 21 de diciembre de 2016, el Artículo
74 de la CPCDMX, que a la letra dice:
“TÍTULO SÉPTIMO DE LA ESTABILIDAD CONSTITUCIONAL
Artículo 74 Reformas a la Constitución
Esta Constitución podrá ser reformada o adicionada en cualquier tiempo, de conformidad con lo siguiente: 1. Las reformas que se propongan, para ser admitidas a discusión, requerirán cuando menos el voto de la mayoría de los miembros presentes del Congreso. 2. Una vez admitidas las iniciativas de adiciones o reformas, se publicarán y circularán ampliamente con extracto de la discusión. 3. Las iniciativas de reforma o adición admitidas, podrán ser votadas a partir del siguiente periodo en el que se presentaron. 4. Texto no aprobado, devuelto a la Comisión de Principios Generales para nuevo dictamen. 5. En el caso de las adecuaciones derivadas de un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, serán admitidas de inmediato para su discusión y podrán ser aprobadas en el mismo periodo.”
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El texto normativo correspondiente al numeral 4 del Artículo antes citado, no fue
aprobado, por lo que fue devuelto a la Comisión de Principios Generales para nuevo
dictamen.
De lo anterior se desprende que el Poder Revisor de la Constitución Política de la
Ciudad de México, recae únicamente, en el Congreso Local.
III. Participación que podrían tener los Diputados Constituyentes originarios en
el mecanismo de reforma constitucional que prevea la propia Constitución Política
de la Ciudad de México.
En lo relativo a esta última interrogante, se observa que, en el Decreto de reforma
constitucional multicitada, el Artículo Séptimo Transitorio, Apartado F, segundo
párrafo, dispone que la fecha fatal para la aprobación de la Constitución Política de
la CDMX, será a más tardar, el 31 de enero de 2017:
TRANSITORIOS
ARTÍCULO PRIMERO a SEXTO. … ARTÍCULO SÉPTIMO A – E F… La Asamblea Constituyente ejercerá en forma exclusiva todas las funciones de Poder Constituyente para la Ciudad de México y la elección para su conformación se realizará el primer domingo de junio de 2016 para instalarse el 15 de septiembre de ese año, debiendo aprobar la Constitución Política de la Ciudad de México, a más tardar el 31 de enero de 2017, por las dos terceras partes de sus integrantes presentes.
Aunado a lo anterior el Artículo Octavo Transitorio, en su párrafo cuarto señala que
una vez publicada la Constitución, las funciones de la Asamblea Constituyente
habrán cesado; de igual manera previene que las reformas y adiciones a la
Constitución se realizarán de conformidad con lo que ésta establezca.
ARTÍCULO OCTAVO
Al momento de la publicación de la Constitución Política de la Ciudad de México, cesarán las funciones de la Asamblea Constituyente. A partir de ello, las
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reformas y adiciones a la Constitución Política de la Ciudad de México se realizarán de conformidad con lo que la misma establezca.
En consecuencia, se deduce que la Constitución quedaría integrada sólo por los
Artículos aprobados; y en su caso será reformada o adicionada por el Poder Revisor
que se establece en el Artículo 122, Apartado A, fracción II, párrafo quinto de la
CPEUM, antes citado.
Actividad que concluye con la participación de los Diputados Constituyentes
originarios, toda vez que como se ha mencionado supra al no estar facultados para
participar en reformas o adiciones a la Constitución vigente, no podrán intervenir en
dicho Proceso Legislativo.
Específicamente, por cuanto hace a los mecanismos de reforma constitucional, me
permito poner a su distinguida consideración el Cuadro Comparativo que plantea,
en el marco Internacional, los casos de Colombia, Costa Rica y España con relación
al Proyecto de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.5
Asimismo, un Cuadro Comparativo que acompaña este documento en el Orden
interno, en materia de mecanismos de reforma constitucional, respecto de Baja
California, Campeche y el Proyecto de la constitución de la Ciudad de México6, se
desprende que éstos coinciden plenamente, -con la salvedad de la figura de los
Ayuntamientos-.
En el orden jurídico nacional debe decirse que la Asamblea Constituyente de la
Ciudad de México, resulta, de conformidad con la doctrina, un Órgano Constituyente
de carácter derivado7. Lo anterior es así toda vez que deviene de la Carta
Fundamental integrada por el Constituyente Originario del Estado mexicano, el cual
5 Anexo 1: Cuadro Comparativo de mecanismos de reforma Constitucional en el Orden Internacional. 6 Anexo 2: Cuadro Comparativo de mecanismos de reforma Constitucional en el Orden interno. 7 Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, Oxford University Press, 1999, P. 376.
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define el vértice y arista de los Poderes Públicos y los Órdenes de Gobierno, en el
marco del Pacto Federal.
En efecto, las Constituciones Locales en nuestro país, se enmarcan en el criterio de
referencia con arreglo a la Constitución Federal, con excepción de las de Jalisco,
Oaxaca, Yucatán y Zacatecas8, mismas que fueron integradas con ese carácter a
través de Congresos Constituyentes Originarios, previa vigencia de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con base en lo expuesto, esta Coordinación de Consultoría Jurídica Legislativa,
pone a su consideración las siguientes:
Conclusiones
Primera. La Constitución Política de la Ciudad de México habrá de ser aprobada
con fecha 31 de enero de 2017, con los Artículos aprobados a dicho e improrrogable
plazo, de conformidad con lo previsto por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México.
Segunda. Por cuanto hace a los mecanismos de reforma constitucional, respecto
de la Constitución Local, como se ha señalado en el cuerpo de la presente Opinión
Jurídica, se encuentran previstos en el Artículo 122 así como en el numeral 74 del
Proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México.
Tercera. Los Diputados Constituyentes integrantes de la Asamblea Constituyente
de la Ciudad de México, en ningún caso podrán, por el hecho de haber integrado
dicha Asamblea, participar en el proceso de reformas o adiciones a la Constitución
Política de la Ciudad de México, toda vez que dicha atribución corresponde a los
Diputados integrantes de la Congreso Local de la misma.
8 Anexo 3: Cuadro Comparativo de mecanismos de reforma Constitucional en Congresos Constituyentes Originarios.
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Cuarta. Finalmente, por cuanto hace a los elementos mínimos que deberá contener
la Constitución Política de la Ciudad de México, se observan puntualmente en
calidad de normas programáticas en el Artículo 122 de la Constitución Federal.
Esperando le sean de utilidad las expresiones vertidas en la presente Opinión
Jurídica, me reitero a sus órdenes.
Atentamente
Consultora Jurídica Legislativa Rosa Urtuzuástegui Carrillo
