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    ORGANIZACIN TERRITORIAL Y SERVICIOS LOCALES: EL NIVEL

    PTIMO DE PRESTACIN

    Concepcin Barrero Rodrguez

    Catedrtica de Derecho Administrativo

    Universidad de Sevilla

    SUMARIO: I. CONSIDERACIONES INCIALES. II. LA MODIFICACIN

    DEL MBITO TERRITORIAL DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS

    MUNICIPALES BSICOS: UNA NECESIDAD DEMANDADA POR LA

    REALIDAD. 1. Muchos Municipios con bajos niveles de poblacin. 2. Exigen

    tambin los espacios metropolitanos una superacin del trmino municipal? III. LA

    REORDENACIN DEL MBITO DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS

    LOCALES EN LA LRSAL. IV. LA OPCIN DE LA LRSAL NO PASA POR

    LA ALTERACIN DE TRMINOS MUNICIPALES. 1. El sustancial

    mantenimiento por la Ley de 2013 del rgimen anterior. 2. Los nuevos requisitos

    para la creacin de Municipios. 3. El fomento de la fusin municipal. V. LA

    REORDENACIN DE LOS MBITOS TERRITORIALES DE

    PRESTACIN DE LOS SERVICIOS LOCALES NO SE ARTICULA

    TAMPOCO A TRAVS DE ENTIDADES LOCALES DE CARCTER

    DISPOSITIVO. 1. Breve apunte sobre la realidad de la supramunicipalidad en

    Espaa. La implantacin de las Mancomunidades de Municipios. 2. La apuesta de la

    LRSAL por la reduccin de las entidades existentes. VI. LA PRESTACIN DE

    LOS SERVICIOS LOCALES EN EL MBITO PROVINCIAL: LA OPCIN

    FALLIDA DE LA LRSAL.1. La transformacin del papel de las diputaciones en

    relacin con los servicios municipales. 2. La coordinacin atribuida a las

    Diputaciones sobre los servicios de los Municipios de menos de 20.000 habitantes.

    El nuevo artculo 26.2 de la LBRL. 3. Consideracin final Se ha producido

    realmente una reforma en el mbito de prestacin de los servicios locales? VII. LA

    REORDENACIN DEL MAPA DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS

    LOCALES ES NECESARIA. ALGUNAS CLAVES PARA UNA POSIBLE REFORMA. 1. Las coordenadas para una reforma. 2. Algunos contenidos posibles

    de la reforma.

    I. CONSIDERACIONES INCIALES

    Mucho se ha debatido ya sobre las repercusiones de la crisis econmica en el

    mbito de las Administraciones Pblicas y en el del propio Derecho que las regula. En

    los ltimos aos se han publicado numerosas obras que con ttulos como El derecho de

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    la crisis: nuevas reglas de juego1 o El Derecho de la Administracin sostenible:

    Condicionantes europeos y reformas legales2 vienen, desde una u otra perspectiva, a

    exponer los cambios propiciados por la denominada legislacin de crisis en nuestras

    instituciones. Son tambin muchas, de otra parte, las obras que con denominaciones

    como Reforma y retos de la Administracin local3, Crisis econmica y reforma del

    rgimen local4 o La nueva organizacin local. Nuevos modelos5 nos han ido

    alertando sobre la necesidad de una reflexin en torno nuestra planta local.

    Los cambios provocados por este ordenamiento son muchos y se proyectan

    sobre mbitos muy diversos. Entre ellos ocupan un lugar destacado, sin duda, los

    relacionados con la delimitacin y contenido de los servicios pblicos y la modificacin

    de las estructuras administrativas. Ya el Programa Nacional de Reformas de 2012 que

    el Gobierno de Espaa remite a la Unin europea en abril de ese ao, presta especial

    atencin a la modernizacin y racionalizacin de las Administraciones Pblicas6.

    Ahora bien, estamos ante reformas que, con mayor o menor intensidad, afectan a todos

    los Estados de la Europa comunitaria pues no vienen, en la generalidad de los casos,

    sino a cumplir con decisiones adoptadas en el seno de la propia Unin. As, y en Italia,

    se han ido sucediendo distintas normas encaminadas, al igual que ha ocurrido en nuestro

    pas, a cumplir, entre otros, con los objetivos de dficit pblico impuestos por la Unin

    europea y que han tenido una repercusin clara en los servicios locales. Entre ellas

    destacan, en lo que aqu interesa, la Ley 122 de 30 de julio de 2010, que impone a

    muchos municipios la obligacin de ejercer buena parte de sus funciones de forma

    mancomunada dentro de los mbitos territoriales establecidos, de acuerdo con los

    Ayuntamientos, por las regiones; la Ley 56 de 7 de abril de 2014 que introduce

    reformas importantes en la provincia y crea diferentes ciudades metropolitanas7; y la

    1 A. GONZLEZ SANFIEL (Dir), Atelier, Barcelona, 2013. 2 R. RIVERO ORTEGA (Dir.) y J.J. RASTROLLO SUREZ (Coor), Ratio Legis-Ayuntamiento de

    Palencia, Salamanca, 2015. 3 R. PARADA VZQUEZ y J.A FUENTETAJA PASTOS (Dirs), Marcial Pons, Madrid, 2007. 4 L. COSCULLUELA MONTANER Y L. MEDINA ALCOZ (Dirs), M. HERNANDO RYDINGS

    (Coor), Civitas- Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2012. 5 J.M, GIMENO FELI (Coor.), Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011. 6 Vase Apartado III. 2 del Programa bajo la rubrica: Modernizacin de las Administraciones Pblicas y

    de los servicios pblicos. 7 Sobre el alcance de estas reformas pueden verse los distintos trabajos publicados en la obra colectiva

    coordinada por M. ALMEIDA CERRERA, C. TUBERTINI y P. COSTA GONCALVES, La

    racionalizacin de la organizacin administrativa local: Las experiencias espaola, italiana y

    portuguesa (Civitas-Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2015).

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    Ley 124 de 7 de agosto de 2015 que delega en el Gobierno la aprobacin de varias

    disposiciones in materia di riorganizzazione delle amministrazione pubbliche. Junto a

    otras medidas, que recuerdan mucho, por cierto, a las adoptadas en Espaa en mbitos

    como el funcionamiento electrnico de las Administraciones Pblicas, la transparencia

    pblica o la simplificacin del procedimiento administrativo, el artculo 19.1 de esta

    Ley contiene diversas normas en relacin con los servizi pubblici locali di interesse

    economico generale, entre las que cabe mencionar las relativas a los criterios per

    lorganizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici locali di rilivenza economica.

    En cumplimiento de sus mandatos, en enero de 2016, el consejo de ministros aprob

    doce Decretos legislativos; entre ellos, el relativo a los servizi pubblici locali di

    interesse economico generale que incluye en su artculo 4.1 la necesidad de aplicar

    tarifas ajustadas a su coste estndar y en el 13 regula los ambiti territoriali ottimali

    para su prestacin. Los servicios pblicos locales de inters econmico, sin perjuicio de

    lo especficamente dispuesto para el de transporte, han de ser prestados en reas

    ptimas y homogneas identificadas por las regiones y las provincias autnomas de

    Trento y Bolzano. Unas reas que, en ningn caso, podrn ser inferiores a la provincia,

    cuyos rganos de gobierno sern adems los competentes para su gestin, a menos que

    coincidan con el territorio de una ciudad metropolitana, en cuyo caso sern los rganos

    propios de sta los que la asuman.

    Frmulas de cooperacin intermunicipal, coste estndar del servicio, mbito

    territorial ptimo para su prestacin o gestin por las provincias de los servicios

    locales son opciones del legislador en el pas vecino que a nosotros nos sitan ante el

    debate planteado con ocasin de la elaboracin y promulgacin de la Ley 27/2013, de

    Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin local (LRSAL). Medidas que, en

    ltimo trmino, invitan en Italia, al igual que en Espaa, a pensar sobre la escala

    territorial adecuada y la entidad ms idnea para la satisfaccin de los servicios locales,

    a reflexionar, en definitiva, sobre la institucionalizacin administrativa del territorio,

    sobre la planta local. Ahora bien, como nos recordaba T. FONT en sus conclusiones de

    los debates del VIII Congreso de la Asociacin espaola de Profesores de Derecho

    En relacin con la provincia, puede verse igualmente el estudio de L. VANDELLI,

    Lesperienza dellorganizzazione in Italia (J.M. GIMENO FELI, Coor., Organizacin local. Nuevos

    modelos, op. cit., pg. 19-30) o el de D. BORGONOVO RE (Italia: la reforma del sistema provincial,

    L. COSCULLUELA MONTANER Y L. MEDINA ALCOZ (Dirs), M. HERNANDO RYDINGS (Coor),

    Crisis econmica y reforma del rgimen local, op. cit., pgs. 393-414).

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    Administrativo celebrado en Alicante en febrero de 2013, en pleno proceso pues de

    elaboracin de la LRSAL, el problema de la planta local en Espaa no es nuevo, est

    planteado desde hace 200 aos, desde el mismo inicio del rgimen constitucional8. Es

    cierto, sin embargo, que el debate, aunque con pocos elementos nuevos en el discurso9,

    se ha intensificado en los ltimos tiempos. Si los ponentes de aquel encuentro: la

    Profesora Carbonell Porras y el Profesor Almeida Cerrada centraban su atencin en las

    novedades que, en aquel momento, aportaba el todava Anteproyecto de LRSAL, nos

    advertan sobre la posible inconstitucionalidad de algunas de sus propuestas, y nos

    ofrecan alternativas para la consecucin de ese objetivo de ahorro que inspiraba todo el

    texto10; a nosotros nos corresponde ahora dejar constancia de lo sucedido en el tiempo

    transcurrido, lo que nos permitir comprobar como las iniciales propuestas de

    reordenacin de la Administracin local con el objetivo, entre otros, de superar el

    trmino municipal como mbito propio para la prestacin de los distintos servicios

    locales, van a quedar totalmente desdibujadas a consecuencia de las modificaciones que

    se introducen durante la elaboracin de la Ley. Adems, y tras su aprobacin, va