Orientação para Ações de Regularização Fundiária no Estado da

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Cadernos do Programa de Habitação do Estado da BahiaOrientação para Ações de Regularização Fundiária no Estado da Bahia3

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Cadernos do Programa de Habitação do Estado da BahiaOrientação para Ações de Regularização Fundiária no Estado da Bahia3

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Bahia (Estado). Secretaria de Desenvolvimento Urbano. Caderno de orientação para ações de regularização fundiária no estado da Bahia / Secretaria de Desenvolvimento Urbano; Instituto Polis. – Salvador: SEDUR, 2010.101p. :il. : - (Cadernos do Programa de Habitação do Estado da Bahia; 3).Superintendência de Habitação.

1. Regularização fundiária - Bahia. 2. Habitação - Bahia. 3.Instrumentos urbanísticos - Bahia. 4. Segurança da posse. I. Bahia. Secretaria de Desenvolvimento Urbano. II. Título.

CDU: 351.778.532(813.8) CDD: 363.58098142

B151c

FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECÁRIA AIDIL NETO AMORIM

SEDUR - Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da [email protected]

Av. Tancredo Neves, 450 - Caminho das ÁrvoresEdificio Suarez Trade - 34º Andar

CEP 41820-020 - Salvador-Ba - BrasilTel.: (71) 3116-5700 - Fax.: (71) 3116-5705

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Apresentação

A Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia, criada pela Lei nº 8.538, de 20 de dezembro de 2002, modificada pela Lei nº 11.361, de 20 de janeiro de 2009, tem como desafio a formulação e a implementação das políticas estaduais de desenvolvimento urbano, habi-tação e saneamento básico.

Dentro de sua estrutura organizacional, a Superinten-dência de Habitação (SH) tem a atribuição de coordenar e implementar as ações relacionadas à habitação, por meio do Programa de Habitação do Estado da Bahia - Casa da Gente, estruturado com base nos princípios e diretrizes da Lei Estadual nº 11.041, de 07 de maio de 2008, que instituiu a Política e o Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social. O Programa, criado em 2007, já alcança resultados significativos no enfrentamento do déficit e das situações de inadequação habitacional.

Para atingir os seus objetivos, o Programa tem, como ações diretas, a provisão da habitação, a urbanização de assentamentos precários e a regularização fundiária e, como ações transversais, a assistência técnica, a preven-ção e a mediação de conflitos fundiários e a salvaguarda cultural, ambiental e socioeconômica.

A coleção Cadernos do Programa de Habita-

ção do Estado da Bahia é composta por uma série de publicações que apresentam, a cada volume, ações e ativi-dades desenvolvidas pelo Governo do Estado na perspectiva da garantia do acesso à moradia digna. Com esta Coleção, os agentes integrantes do Sistema de Habitação de Interesse Social (SEHIS) terão a oportunidade de aprofundar o conheci-mento sobre o Programa Casa da Gente e suas modalidades de ação, o que possibilitará o aprimoramento progressivo de sua atuação.

Trata-se de um instrumental importante da ação de as-sistência técnica do Programa, cujo objetivo maior é quali-ficar e fortalecer o SEHIS. Esta ação desenvolve-se em três eixos centrais:

Apoio à Elaboração de Projetos Urbanísticos, Arquitetô-nicos e de Engenharia –Este eixo tem por objetivo prestar assistência técnica em duas modalidades: 1) Elaboração de projetos urbanísticos, arquitetônicos e de engenharia com metodologias participativas; 2) Apoio às entidades na elabo-ração e no gerenciamento de projetos de produção habita-cional em cogestão e autogestão.

Apoio à Estruturação dos Sistemas Locais de Habitação de Interesse Social, Elaboração de Planos de Habitação e Planos Urbanísticos – Este eixo tem por objetivo prestar as-

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sistência técnica na organização e no planejamento da atua-ção dos municípios no atendimento às demandas habitacio-nais locais. A ação desenvolve-se por meio de seminários, oficinas, produção de materiais didáticos, apoio técnico e financeiro e orientação direta aos interessados.

Apoio às Ações Locais de Regularização Fundiária – Este eixo tem por objetivo a prestação de assistência técnica na elaboração e na implementação de ações relacionadas à Regularização Fundiária de Interesse Social. A ação desen-volve-se por meio de seminários, oficinas, produção de materiais didáticos, apoio técnico e financeiro e orientação direta aos interessados.

Dentro do eixo de Apoio às Ações Locais de Regulariza-ção Fundiária, foi concebido este Volume 3 justamente para sensibilizar e capacitar acerca da temática da Regularização Fundiária e sua importância para a consecução do direito fundamental à moradia digna, além de apresentar experi-ências, dificuldades e soluções que têm sido encontradas no Estado Baiano para o enfrentamento dos obstáculos que embaraçam os caminhos da regularização.

CíCERO DE CARVALHO MONTEIROSecretário de Desenvolvimento Urbano

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FICHA INSTITUCIONAL

Governador do Estado da BahiaJAQUES WAGNER

Secretário de Desenvolvimento UrbanoCíCERO DE CARVALHO MONTEIRO

Superintendente de HabitaçãoLIANA SILVIA DE VIVEIROS E OLIVEIRA

Diretora GeralLÊDA SOUZA

Diretora de Planejamento Habitacional MARIA AUXILIADORA DA SILVA LOBÃO

Diretora de Programas e Projetos Habitacionais YVELINE HARDMAN

Diretora de Regularização FundiáriaADRIANA NOGUEIRA VIEIRA LIMA

Diretoria de Regularização FundiáriaANA CAROLINE BATISTA CASTROEDMILTON CERQUEIRAJULIA RÉGISMARIA JULIA SILVEIRAMARILIA GABRIELA DE AZEVEDO LIBÓRIO OLMO LACERDAVANESSA SOUZA PUGLIESEWAGNER MOREIRA CAMPOS

Colaboradores do Projeto de Desenvolvimento Integrado em Áreas Urbanas Carentes no Estado da Bahia (BIRD)DANUSA EMILE ULLA SILVA DE LUNAELISAMARA DE OLIVEIRA EMILIANOGABRIELA BARRETO DE SÁLISIANE MIRANDAPAULO ROSA TORRES

Assessoria de Comunicação (ASCOM/SEDUR)JULIANA MONTANHAJULIANA SOUZA

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FICHA TÉCNICA

CONTRIBUíRAM COM ESTA PUBLICAçÃO

EQUIPE INSTITUTO PÓLIS

Supervisão NELSON SAULE JúNIOR

Coordenação Geral do ProjetoFERNANDA CAROLINA COSTAKARINA GASPAR UZZO

Autores FERNANDA CAROLINA COSTAGABRIEL ISMAEL FOLGADO BLANCOKARINA GASPAR UZZO

ColaboradoresKAZUO NAKANOMAURICIO ARAUJO

Colaboradores da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUR)ADRIANA NOGUEIRA VIEIRA LIMA BRUNO BARBOSA HEIMLEONARDO FIUSA WANDERLEYVANESSA SOUZA PUGLIESE Colaboradores do Projeto de Desenvolvimento Integrado em Áreas Urbanas Carentes no Estado da Bahia (BIRD)DANUSA EMILE ULLA SILVA DE LUNAPAULO ROSA TORRES

Projeto Gráfico e Editoração MARIANA NÓBREGA

Ilustrações ORLANDO PEDROSO

Fotos ARQUIVO SEDUR

Revisão dos TextosREGINA GROSSI

Companhia de Desenvolvimento Urbano no Estado da Bahia (CONDER)Coordenadoria de Desenvolvimento Agrário da Bahia (CDA)

Defensoria Pública do Estado da Bahia (DPE - BA)Diretoria de Planejamento Habitacional (SEDUR)

Diretoria de Programas e Projetos (SEDUR)Procuradoria Geral do Estado da Bahia (PGE - BA)

Secretaria de Administração do Estado da Bahia (SAEB)Superintendência do Patrimônio da União na Bahia (SPU - BA)

Habitação e Urbanização do Estado da Bahia S/A (URBIS) (em liquidação)

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Siglas utilizadas

Ato das Disposições Constitucionais TransitóriasÁrea de Preservação PermanenteAnotação de Responsabilidade TécnicaCódigo CivilCoordenação de Desenvolvimento AgrárioConcessão de Direito Real de UsoConstituição FederalCompanhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da BahiaConselho Regional de Engenharia e ArquiteturaCartório de Registro de Imóveis, também denominado de Ofício ou Serviço de Registro de ImóveisConcessão de Uso Especial para Fins de MoradiaEstatuto da CidadeFundo Nacional de Habitação de Interesse SocialInstituto Nacional de Colonização e Reforma AgráriaImposto Predial e Territorial UrbanoMinistério das CidadesMedida ProvisóriaPolítica Estadual de Habitação de Interesse SocialPlano Local de Habitação de Interesse SocialPrograma de Regularização FundiáriaSistema Estadual de Habitação de Interesse SocialSistema Nacional de Habitação de Interesse SocialSuperintendência do Patrimônio da União na BahiaHabitação e Urbanização do Estado da Bahia S/A (em liquidação)Zona Especial de Interesse Social

ADCTAPPART

CCCDA

CDRUCF

CONDERCREA

CRICUEM

ECFNHISINCRA

IPTUMCMP

PEHISPLHIS

PRFSEHISSNHIS

SPU - BAURBIS

ZEIS

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Sumário

INTRODUçÃO – 12

1. O cenário da irregularidade fundiária – 15

2. A regularização fundiária de interesse social: construindo as bases para a sua efetivação – 19

3. O município como protagonista para a promoção da regularização fundiária – 25

4. Bases jurídicas e administrativas para a regularização fundiária – 29

5. Projeto de regularização fundiária – 31

6. Identificando e enfrentando as irregularidades – 39

6.1 A quem pertence a área? – 39

6.2 Etapas do processo de regularização fundiária: passo a passo geral – 42

6.3 Formas de irregularidade – 43

7. Instrumentos de regularização fundiária – 71

8. O papel do registro de imóveis no processo de regularização fundiária – 87

9. Protagonistas e parceiros no processo de regularização fundiária – 93

GLOSSÁRIO – 106

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS – 110

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Introdução

Este Caderno de Orientação para Ações de Regularização Fundiária no Estado da Bahia, juntamente com os outros números da coleção “Cadernos de Habitação”, insere-se nas ações de capacitação desen-volvidas pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e tem o propósito de levar aos 417 municípios baianos informa-ções sobre as ações desenvolvidas no âmbito da habitação de interesse social e estimular os gestores municipais e ci-dadãos para adoção de práticas que busquem assegurar o direito à moradia digna e acesso à terra urbanizada para todos os extratos sociais.

Especificamente neste volume, propomos disponibilizar informações para subsidiar o desenvolvimento de ações voltadas à regularização fundiária de assentamentos ocupa-dos por populações de baixa renda, de modo a garantir a segurança da posse e o cumprimento da função social dos imóveis públicos e particulares. Assim, este Caderno trata de conceitos e orientações gerais para a regularização fun-diária de interesse social, possibilidades de enfrentamento das irregularidades, instrumentos de implementação e, por fim, dos principais atores envolvidos neste processo. Está dividido em nove capítulos da seguinte forma:

Capítulo 1. O cenário da irregularidade fundiária. Retrata as situações e os problemas hoje vivenciados por inúmeras cidades brasileiras;

Capítulo 2. A Regularização Fundiária de Interesse Social: construindo as bases para a sua efetivação. Aborda o conceito de re-gularização fundiária, suas dimensões e os avanços re-centemente conquistados com a edição da Lei Federal nº 11.977/2009;

Capítulo 3. O município como protagonis-ta para a promoção da Regularização Fun-diária. Explicita o importante papel que deve desempe-nhar os municípios brasileiros, com base nas determinações constantes de nossa Carta Magna como também da Lei Fe-deral nº 11.977/2009;

Capítulo 4. Bases jurídicas e administra-tivas para a Regularização Fundiária. Define o que deve ser estruturado dentro das administrações mu-nicipais para a efetivação da Regularização Fundiária;

Capítulo 5. Projeto de Regularização Fun-diária. Expõe a necessidade de elaboração do Projeto de Regularização Fundiária, que buscará levantar e sistematizar informações sobre a comunidade que se busca atender, como também apontar as ações de intervenção e os instru-mentos jurídicos possíveis de ser utilizados;

Capítulo 6. Identificando e enfrentando as irregularidades. Considera as situações de irre-gularidade mais frequentes no Estado da Bahia e introduz

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conceitos do que é um bem público e o que é um bem particular ou privado, sendo elencadas etapas do processo de Regularização Fundiária, considerando esse recorte;

Capítulo 7. Instrumentos de Regulariza-ção Fundiária. Trata dos instrumentos utilizados no processo de regularização fundiária. Eles são divididos em dois grupos: I) Instrumentos de Suporte – aqueles que apoiam o processo de regularização fundiária, seja viabi-lizando a aquisição da terra, a definição de seus limites e confrontações ou com o estabelecimento de regramento próprio que flexibiliza parâmetros urbanísticos facilitado-res da regularização do parcelamento ou da edificação; II) Instrumentos de Titulação – aqueles que efetivam a regu-larização fundiária com a de título que garante a seguran-ça jurídica da posse;

Capítulo 8. O papel do Registro de Imóveis no processo de Regularização Fundiária. Aponta a importância dos Cartórios de Registro de Imóveis no processo de regularização fundiária, bem como algumas orientações aos municípios para viabilizar a efetivação do registro dos títulos a ser entregues aos beneficiários;

Capítulo 9. Protagonistas e parceiros no processo de Regularização Fundiária. Identi-fica os diversos atores envolvidos nos processos de Regu-larização Fundiária.

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Capítulo 1. O cenário da irregularidade fundiária

O processo histórico de desenvolvimento da ur-banização no Brasil revela um quadro de extre-ma desigualdade social e de concentração de

renda, compondo um cenário de fortes contrastes no am-biente construído. Esse quadro traduz-se de forma visível no espaço urbano; por um lado, pela ocupação formal – caracterizada por áreas com oferta de infraestrutura, re-gulada pelas leis de uso e ocupação do solo e pelo merca-do imobiliário – e, por outro lado, pela ocupação informal – resultante da implantação de assentamentos construídos à margem da legalidade urbanística e fundiária.

Os fatores que levaram a construção desse cenário são diversos. Dentre eles, destacam-se a urbanização acelerada ocorrida entre os anos de 1940 (31,2%) e 2000 (81,2%)1 sem o correspondente investimento público em infraestru-tura urbana, a forte concentração de renda e fundiária – tanto na área rural como na área urbana –, a baixa oferta de terra urbanizada para população de baixa renda, a falta de planejamento e controle do uso e ocupação do solo sem cumprimento da função social da propriedade e das cidades e a pouca efetividade das políticas habitacionais.

Esse traço da urbanização é marcante nas cidades bra-

sileiras, independentemente de seu porte ou localização. Embora as regiões, estados e municípios possuam as suas especificidades, de um modo geral é possível elencar al-gumas características físicas, jurídicas, urbanísticas e sociais dos assentamentos irregulares:

• ausência de atributos urbanísticos;• densidade populacional elevada;• carência de infraestrutura;• legislação ambiental e/ou urbanística rigorosa inciden-te sobre a área;• fiscalização praticamente inexistente;• topografia acidentada e dificuldade de acesso;• processo intenso de especulação imobiliária da terra;• presença de altos índices de violência urbana.O Estado da Bahia não difere de outros Estados brasi-

leiros onde a irregularidade em relação à situação fundiária dos imóveis é bastante alta. Na capital do Estado, Salvador, no início da década de 1990, as ocupações irregulares tota-lizavam 14% da área ocupada com habitações, onde residia cerca de 30% da população. De maneira mais ampla, a informalidade urbana correspondia a 32% da área habita-cional e 60%2 da população.

1 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2000.2 PEREIRA, Gilberto Corso; SOUZA, Ângela Gordilho. Condições de Moradia e Infraestrutura Urbana. In: CARVALHO, Inaiá M. M. de, PEREIRA, Gilberto Corso. Como Anda Salvador e sua Região Metropolitana. Salvador, EDUFBA: 2006.

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Outro dado que merece atenção é que, embora a ina-dequação fundiária seja observada em todas as faixas de renda, há uma clara relação entre inadequação fundiária e pobreza, concentrando-se a inadequação fundiária, 86%, na faixa de renda até cinco salários mínimos, sendo que cerca de 70% encontram-se na faixa de até três salários mí-nimos, análise feita a partir dos dados do Censo de 20003.

Dentre as situações mais frequentes que podemos en-contrar no Estado da Bahia, destacam-se:

• imóveis públicos ou privados ocupados por população de baixa renda;• ocupação de imóveis definidos como patrimônio histórico;• ocupação de áreas ambientalmente frágeis ou de risco;• ocupação de terras públicas, tais como leitos de rua,

canais de drenagem, áreas destinadas a equipamentos urbanos, terrenos acrescidos de marinha;• loteamentos clandestinos ou irregulares localizados em áreas impróprias;• conjuntos habitacionais de interesse social não regu-larizados pelo Poder Público;• extensas faixas de terras devolutas dentro dos perí-metros urbanos municipais sem a devida discriminação.

O desenvolvimento de ações que garantam a essa par-cela da população o direito à cidade e à moradia digna é um imperativo para as três esferas da Federação: União, Estados e Municípios. Um passo importante para a efetiva-ção desse direito é a promoção da regularização fundiária de interesse social.

Capítulo 1. O CENÁRIO DA IRREGULARIDADE FUNDIÁRIA

3 BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Urbano. Nota Técnica: quadro fundiário da Bahia. Fundação Escola de Administração. Salvador, 2005. Elaboração: Adriana Nogueira Vieira Lima.

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Capítulo 2. A regularização fundiária de interesse social: construindo as bases para a sua efetivação

Apesar de consistir em um problema antigo e de demanda gigantesca, a construção de uma Política Nacional de Regularização Fundiária é algo recen-

te, e grande tem sido o esforço de trazer novas bases para a sua discussão e efetivação. Esse processo iniciou-se de maneira mais articulada entre os entes federados na última década, unificando procedimentos, conceitos e munindo-se de instrumentos jurídicos e urbanísticos capazes de pro-mover uma maior efetividade na execução dessa política.

Um maior impulso foi recentemente proporcionado pela obrigatoriedade da implementação da Política Na-cional de Regularização pelos Municípios, a fim de aten-der à função social da cidade e da propriedade urbana, garantindo o direito à moradia e condições dignas de vida à população de baixa renda. Tal obrigatoriedade consta na Lei Federal nº 11.977, de 07 de julho de 2009, que regra o Programa Minha Casa Minha Vida. Essa Lei con-ta com um capítulo específico destinado à regularização fundiária, incorporando toda a discussão acumulada no processo para a construção e conversão do Projeto de Lei nº 3057/00, que tramita no Congresso Nacional e trata da revisão da Lei de Parcelamento do Solo (Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979).

Para melhor efetivação pelos municípios do processo de

regularização fundiária, é importante inicialmente conhecer seus conceitos e dimensões, além de diretrizes e princípios a ser considerados no desenvolvimento das ações.

O conceito de regularização fundiária trazido pela Lei nº 11.977/09 tem seus alicerces definidos de forma articulada com a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, que se encontra em construção, e com o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001). O Estatuto estabelece, no seu artigo 2º, DIRETRIZES GERAIS a serem seguidas pelos municípios para ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da pro-priedade urbana, que são:

• garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos ser-viços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;• Gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;• Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupa-das por população de baixa renda mediante o estabe-

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lecimento de normas especiais e de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;• Simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocu-pação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais, justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;• Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbani-zação, em atendimento ao interesse social;• Oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais.Desta forma, a regularização fundiária consiste no con-

junto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam a melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno de-senvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Este CONCEITO sedimenta a intenção de construir uma política onde seja abordada não apenas a questão jurídica, mas também sejam incorporados os aspectos urbanísticos, territo-

riais e socioambientais, mesmo tendo como principal objetivo legalizar a permanência de populações assentadas em áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei. A regulari-zação fundiária deve estar articulada às intervenções físicas para melhorias no ambiente urbano do assentamento, na garantia da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária.

Assim, podemos afirmar que a regularização fundiária deve articular as seguintes DIMENSÕES:

JURíDICO-FUNDIÁRIA

Corresponde ao levantamento fundiário, ao proces-so administrativo de regularização fundiária, à definição dos instrumentos jurídicos de regularização fundiária de interesse social, bem como os critérios e procedimentos para o registro do parcelamento e dos institutos jurídicos, contratos, termos administrativos no Cartório de Registro de Imóveis;

URBANíSTICO-AMBIENTAL

Identificação, delimitação territorial, destinação e for-malização do parcelamento das áreas que são objeto de regularização fundiária de interesse social;


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SOCIAL

Trabalho social desenvolvido com a comunidade e for-mas de participação dos beneficiários nos processos de regularização fundiária.

Verifica-se o enfoque multidisciplinar que a matéria exi-ge, envolvendo os diversos aspectos relacionados à segu-rança jurídica da posse, à efetivação do direito à moradia e à função social da propriedade urbana.

Um destaque especial deve ser feito: a ênfase dada ao aspecto ambiental, reforçando que o processo de re-gularização fundiária deve guardar estreita relação com as ações de melhoria da qualidade física e ambiental, de-vendo, portanto, articular ações que busquem a melho-ria das condições gerais de habitabilidade, que também repercutem na melhoria do meio ambiente.

Outros conceitos fundamentais também foram trazidos pela Lei nº 11.977/09, que proporcionam uma maior com-preensão nos processos de regularização fundiária de inte-resse social:

REGULARIZAçÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL: é a regularização fundiária de assentamentos irregulares

ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos:

a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia;b) de imóveis situados em ZEIS; c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implan-tação de projetos de regularização fundiária de interes-se social;Inciso VII do art. 47 da Lei 11.977/2009.

Todos os processos de regularização fundiária também deverão atender, além das já citadas diretrizes estabelecidas no Estatuto das Cidades, aos PRINCíPIOS fixados no art. 48 da Lei nº 11.977/09.

Princípios a ser seguidos no processo de regularização fundiária:

I. ampliação do acesso à terra urbanizada pela popula-ção de baixa renda, com prioridade para sua permanên-cia na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabi-lidade urbanística, social e ambiental;

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II. articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as ini-ciativas públicas e privadas voltadas à integração social e à geração de emprego e renda; III. participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização; IV. estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; V. concessão do título, preferencialmente, para a mulher.

No Estado da Bahia, também foram construídos novos marcos normativos para tratar da questão. A Lei Estadual nº 11.041, de 07 de maio de 2008, que instituiu a Política e o Sistema Estadual de Habitação de In-teresse Social (PEHIS E SEHIS respectivamente), incorpo-ra a questão da regularização fundiária como um compo-nente da política de habitação e, seguindo as orientações dos marcos normativos nacionais, também compreende o


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caráter interdisciplinar da temática. Nela, são estabelecidas diretrizes que devem guiar a ação estadual na estruturação da PEHIS, como por exemplo:

• respeito e incorporação, nos projetos de habitação e regularização fundiária de interesse social, dos pa-drões de moradia e das formas de parcelamento, uso e ocupação do solo, oriundos da realidade cultural das populações atendidas, particularmente das populações tradicionais;• incentivo à implementação dos institutos jurídicos que regulamentam o acesso à moradia e garantem a segu-rança da posse;• cooperação entre os agentes públicos e instituições privadas no processo de urbanização, produção de ha-bitação e de regularização fundiária, em atendimento ao interesse social e às diretrizes estabelecidas na Lei nº 10.257/01;• adoção de institutos jurídicos e procedimentos volta-dos para a prevenção, mediação e conciliação nas situa-ções de conflitos fundiários.A Lei Estadual avança quando determina que o patrimô-

nio imobiliário do Estado seja utilizado prioritariamente para a

produção de habitação de interesse social e para a regulariza-ção fundiária, buscando dar efetividade ao princípio de que a terra, pública ou privada, deve cumprir uma função social.

O respeito à diversidade cultural existente na Bahia tam-bém é objeto de tutela. É chamada a atenção para a neces-sidade de incorporar, nas ações de regularização fundiária, as formas existentes de ocupação e utilização dos espaços, os elementos representativos para a comunidade, as pecu-liaridades do lugar, reconhecendo, assim, a legitimidade dos modos de morar e viver das comunidades tradicionais. Esse é um passo importante para a regularização fundiária das comunidades remanescentes de quilombos, ribeirinhos, fundos ou fechos de pastos e espaços de culto das religiões afro-brasileiras, frequentes no Estado da Bahia.

No âmbito do planejamento e gestão, a Lei estabele-ce uma seção específica para tratar dos instrumentos que deverão ser utilizados para o desenvolvimento da Política Estadual de Habitação de Interesse Social, dando desta-que ao Plano Estadual e Planos Municipais de Regulariza-ção Fundiária, reforçando o papel determinante dos mu-nicípios na construção e implementação de uma política fundiária na Bahia.

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Capítulo 3. O município como protagonista para a promoção da regularização fundiária

4 Fonte :Instituto Brasileiro de Geografia Estatística: http://www.ibge.gov.br consultado em 10 de junho de 2010.

A competência do Município para gerir o ordena-mento territorial encontra-se evidente e conso-lidada tanto no texto da Constituição Federal,

como na Lei Federal nº 11.977/09, que reconhece e for-talece o papel dos municípios em dispor sobre o procedi-mento de regularização fundiária em seu território.

Como se vê, o Município assume o papel central na concepção e execução da política de regularização fundi-ária, sendo o Plano Diretor um instrumento-chave para a materialização dessa política. O protagonismo assumido pelo município está baseado no pacto federativo, que tem como princípios a descentralização, a autonomia e a coo-peração administrativa.

Para que não restem dúvidas quanto à legitimidade do município no que tange aos procedimentos de regulariza-ção fundiária, ressalta-se que, mesmo em face da ausên-cia de normatização municipal, não haverá impedimento à implementação da regularização fundiária, posto que o amparo legal já existente no âmbito federal e estadual per-mite ao ente governamental local a plena utilização dos ins-trumentos disponibilizados, seja a Lei Federal nº 11.977/09 ou outras normativas.

Assim, o papel protagonista dos municípios está respal-dado na sua competência em legislar e gerir as matérias de interesse local, levando em consideração as distintas realida-des que precisam ser analisadas e respeitadas no processo de planejamento municipal, elaboração e implementação de políticas públicas, em especial as políticas urbanas.

A configuração geopolítica do Estado da Bahia impõe uma atenção especial ao respeito da realidade local. A Bahia possui uma população de aproximadamente 14.637.364 habitantes, distribuídos em 417 municípios, cuja população varia de quase três milhões de habitantes, na capital, Sal-vador, até menos de 3.000 habitantes, em Catolândia, no extremo Oeste do Estado.4

No intuito de fortalecer uma articulação e cooperação entre os municípios baianos e o Estado da Bahia, os mu-nicípios foram agrupados em 26 Territórios de Identidade. A divisão foi constituída a partir da especificidade de cada região, levando em consideração critérios multidimensio-nais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específi-

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cos, em que se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coesão social, cultural e territorial.5

Os Territórios de Identidade apresentam-se como uma importante unidade de planejamento e gestão terri-torial, sendo esse objetivo reforçado pela Lei Estadual nº 11.041/08. Nela, está prevista uma gestão compartilhada da Política Estadual de Habitação e Regularização Fundiária com os Territórios de Identidade. Para que se efetive essa articulação intermunicipal, os consórcios públicos apre-sentam-se como instrumentos a ser considerados.

Criados pela Lei Federal nº 11.107, de 06 de abril de 2005, os consórcios permitem a adoção de um novo para-digma nas relações entre União, Estados e Municípios, seja mediante a descentralização de funções, serviços, áreas e setores, pelo favorecimento do planejamento regional, ou pela cooperação técnico-profissional voltada para o fortale-cimento da capacidade de gestão municipal.

É nesse sentido que o Estado da Bahia vem desenvol-vendo ações de incentivo e apoio à criação de consórcios públicos através da Secretaria de Planejamento, com cola-boração da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, inclu-sive com a recente criação de um Grupo de Trabalho que

atuará no apoio à formação dos consórcios públicos. No ano de 2010, seis consórcios estão sendo executados na Bahia, nos Territórios de Identidade de Irecê, Sisal, Vale do Jiquiriçá, Sertão de São Francisco, Costa dos Coqueiros e Portal do Sertão, atendendo a 53 municípios baianos. Há ainda mais quatro consórcios em processo de formação nos Territórios do Litoral Sul, Piemonte Norte do Itapicuru, Semiárido Nordeste II e Itaparica, além do Recôncavo.6

A gestão compartilhada dos resíduos sólidos tem sido a motivação inicial para a criação dos consócios. Destaca-se, todavia, que os consórcios são, em regra, constituídos para atuação nas diversas dimensões das políticas públicas.

No campo da regularização fundiária, esse instrumen-to cooperativo pode potencializar, por exemplo, ações integradas para elaboração de planos de habitação e re-gularização fundiária, ações de discriminação das terras municipais com a criação de banco de dados de terras públicas, que podem subsidiar tanto as políticas de âmbito local quanto de desenvolvimento regional, implementa-ção de programas de assistência técnica para a regulariza-ção fundiária e ações associadas para aquisição de imóveis, dentre outros.

5 Fonte: Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia: http://www.seplan.ba.gov.br consultado em 10 de junho de 20106 Grupo de Trabalho de apoio à formação de consórcios públicos, criado pela Portaria conjunta nº 03/2010, publicada no Diário Oficial da Bahia de 14/09/10.

Capítulo 3. O município como protagonista para a promoção da regularização fundiária

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Capítulo 4. Bases jurídicas e administrativas para a regularização fundiária

Para o efetivo desenvolvimento de uma política de re-gularização fundiária, é necessário que os municípios possuam uma estrutura administrativa e jurídica e que

sejam considerados os seguintes aspectos:

Estrutura Administrativa e de Gestão: criação de uma es-trutura de gestão com competência e atribuições para tratar das questões de regularização fundiária, além de capacitação técnica dos agentes públicos municipais na temática.

Importante: No âmbito federal, foi criada a Diretoria de Assuntos Fundiários, na estrutura da Secretaria Nacio-nal de Programas Urbanos do Ministério das Cidades. No Estado da Bahia, a Secretaria de Desenvolvimento Urba-no possui uma Diretoria de Regularização Fundiária, com atribuições especificadas pelo Decreto nº 12.021, de 23 de março de 2010, que regulamenta a Lei nº 11.361, de 20 de janeiro de 2009 (ver Capítulo 9, pág. 93-94).

Previsão Legal: É importante que cada município desen-volva a sua legislação própria para tratar do problema da irregularidade do parcelamento do solo e/ou da edificação construída dentro da estrutura do seu território, respeitando as normas federais, em especial a Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade) e a Lei nº 11.977/09. No entanto, mesmo nos

casos em que o município não dispõe de legislação especí-fica, não há impedimento para a implementação das ações voltadas a promover a regularização fundiária.

Além da estruturação técnica e administrativa, é ne-cessária a construção de uma base de informações que será de vital importância para todo e qualquer proces-so de regularização fundiária, pois a sua efetivação re-quer análises e levantamentos prévios que orientarão o Poder Público na definição das prioridades, dos pro-cedimentos e dos instrumentos que serão utilizados.

Nesse sentido, o município deverá planejar suas ações de regularização fundiária por meio do Plano Mu-nicipal de Regularização Fundiária, que é um instrumento específico para guiar as ações de modo a assegurar a execução e a efetividade de uma política municipal de regularização fundiária.

Atenção: O Ministério das Cidades, por chamada pública, seleciona propostas para aporte de recursos e cooperação técnica na elaboração dos Planos Munici-pais de Regularização Fundiária Sustentável.

É importante lembrar que as ações de regularização fundiária deverão estar articuladas com os programas e projetos estabelecidos pelo Plano Local de Habitação de

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Interesse Social (PLHIS). Afinal de contas, as ações de regularização fundiária devem fazer parte da Política de Habitação, que hoje não é voltada unicamente à pro-dução de novas unidades habitacionais, mas também à promoção de melhorias das condições de habitabilida-de e da segurança da posse. Em alguns casos, é possível a elaboração de um único instrumento de planejamen-to, incluindo dessa forma a dimensão fundiária no PLHIS.

O município também pode optar pela construção de um único instrumento, ou seja, um Plano que contemple as questões de habitação e regularização fundiária, já que ambas estão articuladas.

Capítulo 4. Bases jurídicas e administrativas para a regularização fundiária

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Capítulo 5. Projeto de regularização fundiária

Para cada área que será objeto das ações de regularização fundiária, é necessária a cons-trução de um de Projeto de Regularização

Fundiária. Este projeto tem a função de levantar e siste-matizar informações sobre a comunidade, como tam-bém de indicar ações e instrumentos de intervenção. Na confecção do Projeto de Regularização Fundiária, é ne-cessário considerar as características da ocupação - diagnós-tico - para definir parâmetros urbanísticos e ambientais es-pecíficos - prognóstico. O Projeto de regularização fundiária também deverá indicar os instrumentos jurídicos passíveis de ser utilizados no processo de regularização fundiária. A caracterização dos aspectos sociais, dominiais e físicos (urbanísticos e ambientais) do assentamento é de vital im-portância para a construção desse plano.

ASSIM, O PROJETO DE REGULARIZAçÃO FUNDIÁRIA DEVERÁ INFORMAR:

Aspectos Sociais:• QUEM SÃO AS PESSOAS QUE MORAM NA ÁREA

– trata-se de um cadastramento técnico e social no qual são levantadas informações sobre os ocupantes da área, com o recolhimento de documentos e informações que serão utili-

zadas no processo de regularização fundiária. Também tem por objetivo levantar dados sociais da população do assen-tamento, identificando as atividades econômicas desenvol-vidas pelos moradores, histórico cultural da área, formas de organização comunitária, demandas e necessidades de infraestrutura da comunidade.

Aspectos físicos (ambientais e urbanísticos):• DEFINIçÃO DE SUA ABRANGÊNCIA – trata-se da

delimitação espacial (área, perímetro) do local que será ob-jeto de regularização fundiária. Essa delimitação é bastante importante para orientar as pesquisas e buscas para identifi-cação da situação fundiária e da titularidade, como também para a elaboração de projetos de infraestrutura.

• DEFINIçÃO DA BASE FíSICA DO PARCELAMEN-TO EXISTENTE – trata-se de identificar a forma de ocupa-ção feita pela comunidade e de sobrepor a uma outra base existente na prefeitura - que pode se tratar da planta de um loteamento anteriormente aprovado ou da planta de zo-neamento. Geralmente, essa identificação é fundamentada num levantamento topográfico planialtimétrico da área. Ele objetiva coletar e representar em mapa todas as informa-ções físicas e urbanísticas relativas ao assentamento, permi-

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tindo a elaboração do Projeto de Regularização Fundiária e do cadastramento físico dos lotes, identificando e indi-vidualizando a faixa de terra ocupada por cada morador. Na planta resultante do levantamento topográfico, estarão lançadas ainda as seguintes informações: limites do assenta-mento, vias lindeiras e áreas confrontantes, formas de uso e ocupação do solo, cursos d’água, lagoas, reservatórios, mananciais, Área de Preservação Permanente (APP), faixas de transmissão de energia, existência de dutovias, área de risco (enchente, rolamento de pedras, desmoronamento etc.), sistema viário, quadras, lotes e infraestrutura implan-tada. Esse levantamento traz informações de vital importân-cia para a elaboração de Projetos de Urbanização e dotação de infraestrutura, bem como para definição da forma de fracionamento a ser adotado no processo de regularização fundiária – individual ou coletivo.

• IDENTIFICAçÃO DAS POSSíVEIS NECESSIDADES DE REMOçÃO – pode ocorrer em função da existência de áreas de risco, implantação de equipamentos comunitários ou infraestrutura. Para as remoções sugeridas, deve ser apre-sentada alternativa habitacional, preferencialmente, dentro da própria área ou no seu entorno imediato.

• IDENTIFICAçÃO DAS LIMITAçÕES URBANíSTICAS – trata-se da identificação das limitações impostas pela legisla-ção urbanística e ambiental. Assim, deverão ser analisadas:

A Legislação Municipal incidente sobre a área: Lei Orgâni-ca, Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupação do Solo, normas referentes à ZEIS e/ou regularização fundiária, Código de Obra e Edificações e demais leis que estabeleçam parâmetros urbanísticos no uso e parcelamento do solo urbano no muni-cípio, leis ambientais, dentre outras pertinentes ao tema;

A Legislação Estadual: Constituição Estadual, Lei de Ter-ras, Legislação sobre regularização fundiária em áreas onde há interesse estadual, legislação ambiental, legislação esta-dual de registros públicos (incluindo pareceres e provimen-tos da Corregedoria Geral de Justiça), dentre outras;

A Legislação Federal: Constituição Federal, Estatuto da Ci-dade, Resoluções do Conselho Nacional das Cidades, Lei de Registros Públicos, legislação ambiental, Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Lei de Regularização Fundiária.

Não esquecer: A Lei nº 11.977/09, por meio do art. 54, § 1º, estabelece que o município poderá, por decisão motivada, admitir a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente


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(APP), ocupadas até 31 de dezembro de 2007 e inseri-das em área urbana consolidada, desde que um estudo técnico comprove que essa intervenção implica na me-lhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior.

Aspectos dominiais: • IDENTIFICAçÃO DA SITUAçÃO FUNDIÁRIA – este

levantamento geralmente é realizado junto aos Cartórios de Imóveis e aos departamentos de aprovação de loteamentos das prefeituras e traz basicamente informações sobre a situ-ação fundiária da área objeto de análise: se o proprietário é um particular ou se o proprietário é o Poder Público (Muni-cipal, Estadual ou Federal). Também deverão ser averiguados os cadastros na Secretaria da Fazenda Municipal e/ou Secre-taria de Habitação, verificando se há lançamento e se existe dívida de IPTU – Imposto Predial Territorial Urbano. Tam-bém deverá ser averiguado se há processo de parcelamento aprovado para a área, levantando-se informações históricas do local. Os órgãos da administração municipal responsáveis pela análise e aprovação de parcelamentos do solo para fins urbanos também podem fornecer informações importantes. Vale ainda registrar a necessidade de levantamento de infor-mações junto à Secretaria do Patrimônio da União (SPU),

como também junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), especialmente se a gleba estiver localizada na zona rural. No Estado da Bahia, a pesquisa deve ser feita na Secretaria de Administração do Estado (Diretoria de Patrimônio) e, em se tratando de terras devolutas, deve-se procurar a Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA). (Veja também o Capítulo 9 deste Caderno).

• IDENTIFICAçÃO DOS TITULARES/PROPRIETÁRIOS DO TERRENO A SER REGULARIZADO – trata-se de um detalhamento do item anterior, com a identificação de quem é o proprietário do terreno que se busca regularizar.

• IDENTIFICAçÃO DE COMPROMISSOS DERIVA-DOS AINDA NÃO REGISTRADOS (COMPRA E VENDA, COMPROMISSO, CESSÃO) – são informações importan-tes para verificar se existem outros interessados na área, que podem promover disputas em relação ao terreno.

INSTRUMENTOS JURíDICOS A SER UTILIZADOS NO PROCESSO DE REGULARIZAçÃO FUNDIÁRIA:

As informações trazidas pelos estudos e levantamentos realizados, em especial acerca da titularidade sobre o ter-

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reno que se busca regularizar e o tempo de posse de seus ocupantes, possibilitarão definir quais instrumentos jurídicos serão utilizados no processo de regularização fundiária.

É BOM CONSIDERAR: Um instrumento urbanístico que desenvolve importante papel nos processos de regularização fundiária é a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) (ver pág. 71). Não há a obrigação ou de-terminação de que toda área ou comunidade que vá ser objeto de ação de regularização seja gravada com esse instrumento. Mas, certamente, a possibilidade de flexibilização que a ZEIS permite em relação aos parâ-metros de uso, ocupação e parcelamento do solo e também aos parâmetros ambientais, facilitará muito as ações de regularização física e jurídica das unidades.

Além de facilitar o processo de regularização fundiária, esse instrumento reconhece formas próprias e especiais de ocupação do espaço. Também estabelece parâmetros

urbanísticos pouco atrativos para o mercado imobiliário, o que contribui para inibir a especulação imobiliária. Dessa forma, recomendamos a adoção do instrumento e que o início dos processos de regularização fundiária das várias si-tuações descritas no próximo Capítulo ocorra com o reco-nhecimento da comunidade como uma ZEIS.

ATENçÃO: A participação social deve ser garanti-da nas ações de regularização fundiária. As políticas, programas, projetos e ações de regularização fun-diária devem sempre contar com uma permanente e efetiva participação e controle social, em especial da população a ser atendida. Essa participação pode ocorrer por meio de:

• Promoção de debates por instâncias de participação, como Conselhos, Grupos Gestores, Conferências, Fó-runs, a fim de garantir a participação da população em todas as fases do processo de regularização fundiária;


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• Ciência a todos os adquirentes dos problemas que en-volvem o parcelamento;• Ciência à sociedade pelos meios de comunicação;• Criação de uma esfera de representação dos mo-radores;• Incorporação de entidades da sociedade civil que tenham interesse na solução do problema (ambien-tais, de defesa do patrimônio, associações de mora-dores do entorno).

A Lei Federal nº 11.124, de 16 de junho de 2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), estabelece que as en-tidades privadas sem fins lucrativos (associações de moradores, cooperativas etc.), cujos objetivos este-jam em consonância com o Fundo Nacional de Ha-bitação de Interesse Social (FNHIS), podem receber recursos oriundos dessa fonte para promover direta-mente ações de regularização fundiária.

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Capítulo 6. Identificando e enfrentando as irregularidades

A irregularidade fundiária pode se manifestar de diversas formas: loteamentos clandestinos e ir-regulares, ocupações espontâneas, cortiços, con-

juntos habitacionais produzidos pelo Estado sem titulação, ocupações em áreas de preservação permanente ou unida-des de conservação, ocupações por comunidades tradicio-nais, ocupações em área pública, privada etc.

É importante destacar que, muitas vezes, é possível ve-rificar a sobreposição de várias dessas situações acima des-critas em um mesmo assentamento informal, tornando a regularização fundiária um desafio ainda maior.

Desse modo, os procedimentos e instrumentos pos-síveis de ser utilizados para promover a regularização fundiária de um assentamento podem variar em função dessas especificidades, ou seja, do tipo de ocupação (parcelamentos clandestinos, irregulares, ocupações es-pontâneas), da titularidade do domínio da área (pública ou privada), das especificidades dos seus ocupantes (in-dígenas, quilombolas, ribeirinhos, fundos de pasto etc.) ou de condições específicas do assentamento (localiza-das em áreas de APP, APA etc.).

Todas essas peculiaridades devem ser levadas em consi-deração durante o desenvolvimento das ações de regulari-

zação. Antes de adentrarmos em um maior detalhamento das diversas situações de irregularidade e de como agir, tra-taremos um pouco sobre a titularidade da área, informação de vital importância para melhor definirmos nossos passos.

6.1 A quem pertence a área?

Como já visto no Capítulo 5, o início de qualquer pro-cesso de regularização fundiária ocorre verificando-se a detenção da titularidade sobre o imóvel, ou seja, a quem pertence a área que se deseja regularizar. Assim, as várias formas de irregularidade podem ocorrer em terrenos pú-blicos ou em terrenos particulares.

A depender de qual dessas duas situações fundiárias ocorra (lembrando que, em uma única área, podem ocorrer ambas), acrescida das características físicas e ur-banísticas, é que se definirão quais os instrumentos jurí-dicos e demais procedimentos administrativos e judiciais serão adotados no processo de regularização fundiária de determinada área, como também haverá fornecimento de insumos para a forma de atuação do Poder Público. Logo, é importante apresentar algumas características de cada situação.

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Áreas Públicas:Uma área pública é um bem público. Bens públicos per-

tencem às pessoas jurídicas de Direito Público (União, Es-tados, Distrito Federal, Municípios), respectivas autarquias e fundações. O conjunto de bens públicos forma o “domínio público”, que inclui tanto bens imóveis como móveis.

Os bens públicos, considerando a sua destinação, en-quadram-se em três categorias: I - os de uso comum do povo; II - os de uso especial; III - os dominicais, também denominados dominiais ou patrimoniais.

São chamados bens de uso comum do povo aqueles que todo e qualquer cidadão pode ter acesso e fazer uso, como praias, rios, ruas, estradas e praças. Já os bens de uso especial ou institucional são destinados a uma finalidade específica, como um serviço ou estabelecimento público (escola, posto de saúde, delegacia de polícia).

De outro modo, os bens dominicais são pertencentes ao patrimônio das entidades de direito público interno (Mu-nicípios, Estados e União) e, respeitados os limites legais, podem exercer atos típicos do particular, como alugar, ven-der, doar, desde que presente a autorização legislativa.

Por vezes, aquela vocação inicial de determinado bem pú-blico deixa de cumprir a sua função, tornando-se obsoleta ou desnecessária, ensejando uma mudança de finalidade ou a trans-ferência para terceiros. Essa mudança de destinação e a transfe-rência devem estar sempre amparadas em previsão legislativa.

Assim, concluímos que a destinação e o uso dos bens públicos podem se dar de várias formas, mas devem atender ao interesse público e cumprir uma função so-cial. A utilização pode importar uma função arrecadado-ra, uma função de preservação ambiental, em um uso comum ou coletivo, e até mesmo buscar alcançar uma finalidade de inclusão socioterritorial, especialmente no atendimento à população de baixa renda e às popula-ções tradicionais.

Para a efetivação do reconhecimento de direitos sobre o uso de terra pública, podem ser utilizados instrumentos ju-rídicos que serão apresentados no Capítulo 7: a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) ou a Con-cessão de Direito Real de Uso (CDRU) . Os instrumentos da Alienação, do Aforamento e do Direito de Superfície também são outras possibilidades.

Lembre-se: A Lei Estadual nº 11.041, de 07 de maio de 2008, que instituiu a Política e o Sistema Esta-dual de Habitação de Interesse Social, determina que o patrimônio imobiliário do Estado seja utilizado priorita-riamente para a produção de habitação e para a regula-rização fundiária de interesse social.

Áreas Particulares:A propriedade imobiliária é uma criação recente no Di-


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reito Brasileiro. Até a edição da Lei de Terras de 1850, não existia propriedade imobiliária privada no Brasil. Toda terra pertencia à Coroa Portuguesa.

A propriedade é o direito que a pessoa, física ou jurídica, tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar e dis-por de um bem, corpóreo ou incorpóreo, bem como de reivindicá-lo de quem injustamente o detenha. Trata-se de um direito real que recai diretamente sobre a coisa e que é independente, tanto para o seu exercício quanto para a prestação de quem quer que seja.

No começo, a propriedade caracterizava-se pelo seu aspecto privado e individualista, no qual o homem podia se utilizar da coisa que possuía da forma que lhe conviesse, sem limites. A propriedade passou a ter uma função social com a CF/88 (art. 170), na qual se condena o abuso de direito. O titular pode exercitar seu direito, mas em conso-nância com os direitos dos demais cidadãos.

Além disso, a propriedade deve ser geradora de rique-zas, trabalho e emprego, concorrendo, desta forma, para o bem geral da população. A propriedade, neste sentido, não é um direito intangível e, sim, um direito em constan-te mudança a modelar-se para as necessidades sociais às quais deve responder.

Sendo a propriedade privada, a depender do tempo de ocupação e do fato de haver ou não resistência à posse exercida pelos ocupantes, utiliza-se com mais frequência os

instrumentos da Desapropriação (ver pág. 75) ou do Usu-capião Urbano (ver pág. 82).

Na hipótese de os ocupantes atenderem aos requi-sitos legais, mais adiante explicitados no Capítulo 7, po-derão ingressar com ações de usucapião perante o judi-ciário, cujas sentenças são meramente declaratórias de um direito que já se caracterizou com o cumprimento dos requisitos.

No caso de a área ser particular e de os posseiros não atenderem aos requisitos legais, pode-se trabalhar com a perspectiva da desapropriação. Ela deverá ser feita por meio de processo específico, no qual deverão ser rela-cionados os motivos que fundamentam a necessidade de expropriação. Esse instrumento gera ônus financeiro ao Poder Público e só deve ser utilizado com fins de regu-larização fundiária em casos específicos em que não for possível utilizar outros instrumentos.

Assim, sugere-se a opção da desapropriação como últi-mo recurso a ser utilizado nos processos de regularização de área particulares ocupadas. Vale registrar que no caso de ocorrer desapropriação, após a conclusão do processo, o imóvel passará a ser público, ou seja, o procedimento a ser adotado será o mesmo das áreas públicas.

Outros instrumentos já citados, a exemplo do Direito de Superfície e da Alienação, também podem ser utilizados na regularização fundiária de áreas particulares.

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ÁREAS PúBLICAS ÁREAS PARTICULARES

1. Seleção da área a ser regularizada;

2. Pesquisa de propriedade da área do assentamento;

3. Cadastro socioeconômico dos moradores;

4. Levantamento topográfico cadastral do assentamento ;

5. Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária;

6. Elaboração do Projeto Urbanístico participativo no caso de necessidade de intervenções físicas, visando a melhoria das condições de habitabilidade;

7. Discussão e aprovação do Projeto Urbanístico pela comunidade;

8. Aprovação administrativa do Projeto Urbanístico nos órgãos de planejamento municipais;

9. Elaboração do Projeto de Lei de desafetação da área (se for necessário, caso se trate de bem de uso comum do povo ou bem de

uso especial. Para o Poder Público dispor de determinado bem, é necessário que este esteja

enquadrado como bem dominical);

9. Recolhimento de provas do tempo da posse, como contas de luz, carnês de pagamento

etc., com encaminhamento da documentação recolhida, junto com a planta de localização do imóvel, para o Serviço de Assistência Jurídica

que for atender aos moradores;


6.2 Etapas do processo de regularização fundiária: passo a passo geral

Após a identificação da situação fundiária da área e do seu titular, deve ser elaborado e implementado o Projeto de Re-gularização Fundiária, como já visto no Capítulo 5, e o respectivo Projeto Urbanístico. De um modo geral, um processo de regularização fundiária seguirá as seguintes etapas, que sofrerão alguma variação em função da titularidade sobre o imóvel:

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10. Elaboração dos contratos do instrumento jurídico utilizado;

11. Assinatura dos contratos;

12. Encaminhamento dos contratos para registro em Cartório de Registro de Imóveis;

13. Implantação do Projeto de Urbanização (obras de abertura e alargamento de becos,

recuo de cercas e muros, relocalização de casas, construção de rampas e muros de arrimo, etc.).

13. Implantação do Projeto de Urbanização (obras de abertura e alargamento de becos,

recuo de cercas e muros, relocalização de casas, construção de rampas e muros de arrimo, etc.).

12. Averbação de sentenças de usucapião no registro de imóveis;

10. Preparação e ingresso das ações judiciais;

11. Acompanhamento das ações em Juízo;

6.3 Formas de irregularidade

Feita a identificação do proprietário do terreno, é im-portante também verificar a forma da irregularidade fun-diária que, como mencionado no início deste Capítulo, manifesta-se de diversas maneiras bem peculiares.

Assim, os procedimentos e instrumentos, que veremos mais adiante, deverão considerar essas diferentes característi-cas de cada uma das comunidades que se busca regularizar.

Quais as situações de irregularidade mais frequentes no Estado da Bahia?

6.3.1 Conjuntos Habitacionais não regularizados

Um loteamento ou desmembramento, desde que tenha o seu projeto de parcelamento do solo acoplado à constru-ção de moradias, sejam elas unifamiliares ou multifamiliares (casas sobrepostas ou prédios de vários andares), recebe-

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rá a denominação própria de Conjunto Habitacional. Isto pressupõe que, além da preocupação com o parcelamento da terra, com as obras de infraestrutura, com as questões ambientais, também terá de desenvolver projetos relativos aos aspectos construtivos das residências.

Assim, podemos entender por Conjunto Habitacional o empreendimento em que o parcelamento do imóvel urba-no, com ou sem abertura de ruas, é feito para produzir uni-dades habitacionais edificadas pelo próprio empreendedor.

Grande é o número de conjuntos habitacionais que foram promovidos pelo Poder Público e não estão regularizados, não sendo possível a transferência das unidades habitacionais para os respectivos ocupantes. A irregularidade pode ser re-ferente à aquisição do terreno onde o conjunto foi constru-

ído (o que impede a regularidade da própria edificação) ou em relação ao processo de implantação do mesmo.

Assim, sem perder de vista as etapas gerais descritas no item 6.2, para promover a regularização fundiária de um conjunto habitacional, são necessários os seguintes passos:

FASE 1 - IDENTIFICAçÃO DO DOMíNIO DA ÁREA

A primeira preocupação ao analisarmos o processo de regularização fundiária de um conjunto habitacional é saber qual é o título ou conjunto de títulos que compõem a base territorial do empreendimento e se o seu perímetro exter-no e área conferem com a área efetivamente ocupada.

Essa informação é importante porque grande parte dos


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conjuntos habitacionais promovidos pelo Poder Público tem suas áreas originadas de processos de desapropriação que não foram concluídos. As obras eram iniciadas e, muitas vezes, finalizadas em função da existência de autorização judicial de imissão de posse. Sem a conclusão da desapropriação, a pro-priedade não era transferida para o Poder Público, que, por sua vez ,também não tinha como regularizar a edificação.

Acontece que, com a edição da Lei nº 9.785/99, passou-se a admitir o registro do auto de imissão na posse perante o Cartório de Registro de Imóveis. Isso conferiu ao Poder Público o direito de registrar também a cessão e a promes-sa de cessão de posse, permitindo-se, portanto, a trans-ferência para terceiros, independentemente da conclusão do processo de desapropriação (art. 167, I, “36”, da Lei nº 6.015/73, Lei de Registros Públicos). Com essa inovação, é possível regularizar um Conjunto Habitacional mesmo que a ação de desapropriação não tenha sido concluída.

FASE 2 - ELABORAçÃO DA PLANTA DE PARCELAMENTO DO SOLO

Possuindo-se a titulação da área e o levantamento to-pográfico, é possível passar à elaboração da planta de regu-larização, que deverá possuir um quadro de áreas, com a

identificação de cada lote por quadra e a área ocupada por cada um, repetindo-se esse levantamento de dados para o sistema viário e as demais áreas públicas. A somatória deverá coincidir com o título de propriedade.

Também é necessária a elaboração dos memoriais des-critivos de cada lote, com especificação das metragens e dos confrontantes, bem como a dos memoriais de cada área verde e institucional e do sistema viário.

FASE 3 - APRESENTAçÃO E APROVAçÃO DOS PROJE-TOS NOS ÓRGÃOS TÉCNICOS COMPETENTES

Cada órgão técnico competente ou concessionário de serviços públicos (água, luz) deverá aprovar o projeto que lhe cabe analisar. Depois de aprovado o projeto em definitivo com o recebimento das obras, as redes de água, esgoto e energia elétrica devem ser doadas ao órgão ou à concessionária para que este ou esta passe a efetuar a sua manutenção.

Após a regularização da aquisição dos terrenos e da construção do conjunto, as subunidades podem ser regula-rizadas por meio de inúmeros instrumentos:

Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) (ver pág. 81), Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) (ver pág. 80), Alienação (ver pág. 83).

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A experiência da URBIS na regularização fundiária de conjuntos habitacionais de interesse social

Entre os anos 1967 e 1990, a Habitação e Urbaniza-ção do Estado da Bahia S/A (URBIS) operou como agen-te promotor e financeiro e foi responsável pela produ-ção de 92.199 unidades habitacionais em todo o Estado da Bahia, destinadas à população com renda entre um e cinco salários mínimos.

Apesar do grande número de unidades produzidas, a execução dessa política habitacional foi marcada pela se-gregação territorial por meio da implantação de conjuntos habitacionais em periferias distantes e pela irregularidade fundiária e urbanística, caracterizadas pelas seguintes situ-ações:

1) processos inconclusos da aquisição do terreno pela URBIS ou pelos municípios;2) projetos e/ou obras executados e não aprovados ou licenciados; 3) não elaboração ou não execução dos projetos de infraestrutura; 4) entrega e ocupação de unidades sem a devida titulação;5) ocupação espontânea das áreas remanescentes dos conjuntos habitacionais, áreas destinadas ao uso institu-

cional, praças, equipamentos públicos e sistema viário.No intuito de enfrentar essa situação, a URBIS, em pro-

cesso de liquidação desde 1999, vem envidando esforços para concluir os processos de regularização fundiária desses empreendimentos por meio das ações a seguir expostas:

Para regularidade da gleba:a) aquisição, mediante doação, em se tratando de ter-renos municipais;b) acordo em desapropriações amigáveis, ajuizamento das ações desapropriatórias necessárias ou ajuizamen-to de ações de usucapião administrativo;c) gestão perante à Procuradoria Geral do Estado para conclusão das ações expropriatórias em curso, me-diante acordo com as partes.

Para regularidade do parcelamento:Em campo, técnicos da entidade realizam levantamen-

to físico, atualizando as informações do projeto original e compatibilizando-o com a realidade, como o número real de unidades construídas, áreas institucionais como escolas,


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praças e postos de saúde, além de áreas que permanecem “verdes” e remanescentes.

Para outorga da escritura aos moradores:Efetuada a averbação do empreendimento perante o

Cartório de Registro de Imóveis, a URBIS já pode outor-gar escrituras aos moradores dos conjuntos habitacionais produzidos pela mesma.

Nos casos de conjuntos já averbados e aptos à outorga de escrituras, os mutuários ou aqueles que adquiriram imó-veis dos mutuários originários devem se dirigir aos postos de atendimento da URBIS de posse dos documentos ne-cessários e solicitar a emissão da escritura.

Conquista importante! A Corregedoria Geral de Justiça do Estado da Bahia edi-tou, com base na Lei Estadual nº 4.256, de 24 de maio de 1984, a Instrução Normativa nº CGJ.01/08-SEC, a qual determina que os Oficiais de Registro de Imóveis do Estado registrem gratuitamente as escrituras outorgadas.

As prefeituras municipais e as associações de moradores possuem um papel fundamental no êxito dessa política de re-gularização fundiária. Destacamos algumas ações que podem

ser feitas por esses atores de forma conjunta com a URBIS:- mobilização dos moradores por meio de mutirão nos conjuntos habitacionais, facilitando o acesso da empre-sa aos residentes;- isenção do Imposto de Transmissão Intervivos ( ITIV) e/ou anistia de débitos de IPTU. Tal desoneração fiscal reflete em redução de custos para o morador levar sua escritura ao registro em Cartório de imóveis;- apreciação dos processos de regularização dos par-celamentos;- realização de diagnóstico físico e social das áreas remanescentes dos conjuntos habitacionais (ocupa-das informalmente) a fim de subsidiar ações conjun-tas de regularização fundiária e melhoria do ambien-te construído.Essa ação colaborativa entre o Governo do Estado,

Municípios, Associações de Moradores e Cartórios de Registro de Imóveis vem refletindo no avanço da regu-laridade fundiária:

Da criação da URBIS, em 1965, até dezembro de 2006, foram emitidas 8.046 escrituras.De janeiro de 2007 até setembro de 2010, foram emitidas 8.860 escrituras.

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6.3.2 Ocupação espontânea ou favela

A falta de uma política habitacional que atendesse à po-pulação de menor renda acabou por impor a esta a necessi-dade de solucionar seu problema de moradia da forma que fosse possível. Em muitos casos, a maneira encontrada foi a ocupação de terras públicas ou privadas. Não raro essas ocupações ocorriam (e ainda ocorrem) em regiões ambien-talmente frágeis e de difícil urbanização: encostas de morros,

várzeas inundáveis ou mangues e onde era praticamente au-sente a infraestrutura urbana.

Assim, as favelas ou ocupações espontâneas são carac-terizadas por moradias precárias, falta de infraestrutura e ausência de regularidade fundiária. Nelas, o parcelamento do solo deu-se de forma aleatória, não se enquadrando, na imensa maioria das vezes, nas determinações constantes da

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legislação de parcelamento do solo ou demais legislações urbanísticas. Para implementar a regularidade nessas áreas, são necessárias as seguintes ações:

FASE 1 - IDENTIFICAçÃO DO DOMíNIO DA ÁREA E DA SITUAçÃO JURíDICA DO IMÓVEL

As favelas podem incidir em terrenos públicos ou priva-dos e com várias características específicas, assim, a primei-ra preocupação é identificar a situação jurídica e fundiária e descobrir o proprietário do terreno, como já visto.

Nesse processo de levantamento, algumas especifici-

dades podem ser identificadas e trarão importante insumo para orientar a elaboração e a implementação do Projeto de Regularização Fundiária e do Projeto Urbanístico.

E quais seriam essas especificidades?As favelas podem ocorrer em:

• Terrenos remanescentes de loteamentoMuitas vezes, as favelas surgem em terrenos rema-

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nescentes de loteamento. O que é um remanescente de loteamento?

Por vezes, o empreendedor particular ou o Poder Pú-blico, no papel de implementador de um empreendimento habitacional, não ocupa toda a área informada no título de propriedade, por questões econômicas, por questões es-tratégicas, por pendências de ordem ambiental, etc. Em tal situação, teremos uma área remanescente, ou seja, uma parte da área maior que não será objeto de parcelamento, que ficará reservada para futura apropriação econômica.

Essa área remanescente, dentro do processo de parce-lamento da área maior, passará a constituir um lote autô-nomo ou mesmo uma gleba. Assim, a área remanescente descola-se do restante da área parcelada, ganhando auto-nomia, e o que com ela acontecer não acarretará conse-quências urbanísticas para a área parcelada.

Se o empreendedor for um particular, a área remanes-cente será privada. Já se o empreendedor for o Poder Pú-blico, a área remanescente será pública.

• Áreas Loteadas onde não houve a observância do parcelamento aprovado

Quando da aprovação de um loteamento, as áreas des-tinadas para ruas e praças e para equipamentos públicos

ou comunitários passam a ser bens públicos e integrar o patrimônio municipal na categoria de bens de uso comum do povo e bens de uso especial respectivamente. Acontece que, no momento da ocupação, muitas vezes, se desco-nhecia o traçado do loteamento e, assim, a população não respeitou os limites das quadras, lotes e sistema viário apro-vados no projeto de loteamento. A apropriação do espaço ocorreu de forma aleatória, e áreas públicas (praças, ruas) e privadas (lotes) foram ocupadas indistintamente.

Quando da elaboração do Projeto de Regularização Fundiária, será possível efetuar a sobreposição da situ-ação fática com a situação cartorária (sobreposição da ocupação sobre o loteamento aprovado). Assim, será possível identificar as ocupações em áreas públicas e as ocupações em terrenos particulares.

• Terrenos de marinha ou acrescidos de marinhaÉ muito comum a incidência de terrenos de marinha

na Bahia, em especial nos municípios litorâneos. Durante a elaboração do Projeto de Regularização Fundiária, será possível, após o lançamento das informações coletadas na fase de diagnóstico, identificar se em determinada comuni-dade existe esse tipo de bem público.

Terrenos de marinha são aqueles localizados na costa


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marítima e nas margens de rios, lagoas e ilhas (até onde se sinta a influência das marés), a uma profundidade de 33 metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, contados a partir da posição da Linha da Preamar Média de 1831. Terrenos de marinha e seus acrescidos são bens da União, pois assim define a Constituição Federal e o De-creto-Lei nº 9.760, de 1946. Apesar de a propriedade do terreno de marinha ser, exclusivamente, da União Federal, ela pode transferir para terceiros, onerosa ou gratuitamen-te, o seu “domínio útil” por meio de contrato escrito. Este contrato chama-se aforamento. Trata-se de um processo administrativo e é firmado, apenas, se satisfeitos os requi-sitos legais para sua concessão, após análise pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

FASE 2 - ELABORAçÃO DO PROJETO URBANíSTICO

O Projeto urbanístico busca registrar a realidade da co-munidade e prever as intervenções necessárias para garantir melhores condições de habitabilidade. Nele, são previstas as ações necessárias para implantação de infraestrutura, bem como a definição de possíveis remoções ou relocações ne-cessárias em função de segurança e para melhor adequar um

sistema viário. Na hipótese de serem previstas remoções, é importante que o Projeto Urbanístico delibere sobre onde deverão ser reconstruídas essas novas moradias. O Projeto Urbanístico também definirá alguns parâmetros urbanísticos e de uso e ocupação do solo para a comunidade, visando orientar as construções futuras, como também nortear as ações de fiscalização e controle urbano e ambiental.

FASE 3 - IDENTIFICAçÃO DO INSTRUMENTO JURíDICO ADEQUADO E INSTAURAçÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO OU JUDICIAL NECESSÁRIO

Com os estudos e levantamentos realizados, que possi-bilitaram identificar a situação fundiária e demais especifici-dades de determinada comunidade, é possível determinar o instrumento jurídico adequado para efetivação do pro-cesso de regularização fundiária e consequente emissão do título de legalização da posse da terra.

Na hipótese de se tratar de uma área pública, o proce-dimento será administrativo com a elaboração de contratos de outorga de Concessão de Uso Especial para Fins de Mo-radia (CUEM) (ver pág. 80) ou de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) (Ver pág. 81) em favor das famílias

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residentes, de tal forma a assegurar a segurança na posse. O instrumento jurídico da Alienação (ver pág. 83) também é uma possibilidade, desde que haja previsão expressa do Plano Dire-tor ou lei autorizativa por parte do Poder Legislativo. Também deverá ser objeto de autorização legislativa a desafetação das áreas públicas ocupadas, quando ocorrerá a mudança de des-tinação e a possibilidade de disponibilização da mesma.

Na hipótese de se tratar de terrenos de marinha, os instrumentos passíveis de ser utilizados são: o Afora-mento (ver pág. 83), a CDRU (ver pág. 81), ou a CUEM (ver pág. 80).

Já nas áreas particulares, o procedimento será judicial, uma vez que poderão ser regularizadas por meio de Usu-capião (ver pág. 82), demarcação urbanística (ver pág. 78) ou legitimação de posse (ver pág. 78).

A regularização fundiária em terrenos de marinha

e acrescidos de marinha: a experiência de Alagados

O caso concreto de Alagados, em Salvador, é um exemplo da política de parceria que pode ser firmada en-tre União, Estado e Municípios para alcançar o objetivo de assegurar a segurança na posse.

Com base na função socioambiental da propriedade pú-blica, a União, por meio da SPU - BA, cedeu faixa de terra do seu patrimônio dominial, inserida em Alagados, para a garantia do direito à moradia da população de baixa renda residente nessa região. A cessão sob regime de aforamen-to em condições especiais foi destinada à Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER), por meio da Portaria nº 295, de 04 de setembro de 2007, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão.

A partir desse ato, a CONDER deu início ao proces-so de regularização fundiária. No período compreendido entre 2005 e 2008, a CONDER outorgou cerca de mil títulos entre Alagados e Novos Alagados7 . Entre 2007 e setembro de 2010, foram emitidos 1.337 títulos para os moradores de Novos Alagados e Alagados, títulos re-


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gistrados no 2º e no 4º Ofício de Registro de Imóveis, que têm construído com a CONDER um processo de parceria com objetivo de alcançar direitos fundamentais estabelecidos pela Constituição Federal.

Ainda em se tratando de parcerias essenciais para o ple-no êxito das ações de regularização fundiária em Alagados, temos a Defensoria Pública do Estado da Bahia (DPE - BA) que, além de orientar a comunidade, tem auxiliado nas de-mandas jurídicas que, por vezes, embaraçam a titulação, como procedimentos de inventários, separações etc.

Outro elemento que contribuiu para a regularização das unidades habitacionais em Alagados é o fato de a área ser gravada como ZEIS (para saber o conceito de ZEIS, ver pág. 71) pela Lei Municipal nº 7.400/08 (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador). Tal ato reveste-se de suma importância, já que ZEIS são áreas destinadas pre-cipuamente à recuperação urbanística e ambiental, facilita-doras no processo de regularização fundiária.

O instrumento que tem sido utilizado para regularização fundiária nos imóveis inseridos na área de propriedade da União em Alagados é a cessão sob o regime de aforamen-to, em condições especiais mediante a entrega de escritura pública registrada em Cartório de Registro de Imóveis com-

7 Fonte:CONDER - HTTP://www.conder.ba.gov.br/webnews/news/noticia.asp?NewsID=1511,consultado em 12 de março de 2010

petente, transferindo ao morador o domínio útil, a posse e o direito de ação sobre aquela unidade habitacional.

6.3.3 Loteamentos irregulares e clandestinosO parcelamento e ocupação do solo deve ter como

objetivo desenvolver as diferentes atividades urbanas, com a concentração equilibrada destas atividades e de pessoas no município, estimulando e orientando seu de-senvolvimento urbano e rural mediante controle do uso e aproveitamento do solo.

Parcelamento do solo urbano é a divisão da terra em unidades juridicamente independentes, com o objetivo de

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promover edificação, podendo ser realizado na forma de loteamento, desmembramento e fracionamento, sempre mediante aprovação municipal. O parcelamento do solo pode ser promovido por particulares ou pelo Poder Públi-co, devendo ambos atender às determinações estabeleci-das pela legislação vigente.

Para que um parcelamento do solo ocorra de forma re-gular, deve-se obedecer a requisitos ambientais e urbanísti-cos – dentre eles a implantação de infraestrutura e a destina-

ção de áreas para vias de circulação, áreas verdes e praças e equipamentos públicos e comunitários – e ainda jurídicos, que resguardarão interesses e direitos dos adquirentes.

Acontece que essa não tem sido a prática nas cidades brasileiras, pois um dos grandes problemas urbanísticos e fundiários hoje vividos é a implantação de parcelamentos do solo irregular.

Considera-se um loteamento regular quando o projeto e a duração de obras encontram-se devidamente aprova-


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dos pela Prefeitura. Ele também tem de estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis da região.

Já um loteamento é considerado irregular quando é fei-to sem aprovação da Prefeitura. Mesmo um loteamento que tenha obtido a aprovação do Poder Público pode ser caracterizado como um parcelamento irregular: a) pelo fato de ter sido implementado de forma diferente do projeto aprovado; b) por não ter executado as obras de infraestru-tura; c) por não ter sido registrado no Serviço de Registro de Imóveis, dentre outros motivos. Assim, a situação de irregularidade pode ser de ordem jurídica ou urbanística.

Questão de ordem jurídica – ausência do registro imobiliário no prazo de 180 dias

Aprovado o loteamento, terá o empreendedor a respon-sabilidade de levá-lo a registro no prazo de 180 dias, sob pena de caducidade do alvará, ou seja, ele perderá a validade (art. 18 da Lei 6.766/79). Ocorrendo o transcurso desse pra-zo, o Cartório recusará o registro do parcelamento, exigindo a renovação ou a apresentação de um novo alvará.

A ausência do registro imobiliário do empreendimento impede que se inicie a venda dos lotes de terreno.

Quando ocorre a venda de lotes que são frutos de parcelamento do solo não registrado, estamos diante de

um típico caso de irregularidade, ainda que o loteamen-to tenha sido implantado de acordo com o projeto e suas obras de infraestrutura, realizadas. Essa irregularida-de decorre da ausência do cumprimento da formalidade exigida pela lei, a qual visa assegurar a segurança jurídica para os atos transacionais praticados.

Questão de ordem urbanística – ausência da implantação do projeto

Considerando-se que o loteamento tenha sido registra-do, mas as obras de implantação não tenham sido executa-das no prazo estabelecido no cronograma de aprovação, isso também acarretará a decretação de caducidade do alvará.

Qualquer descumprimento do cronograma de obras su-jeita o loteador a ter o loteamento decretado como irregu-lar e a ter de suportar as consequências de tal situação. Na hipótese de esgotamento do prazo total para execução das obras, essa situação gerará a perda de validade do alvará.

O Poder Público poderá reanalisar o projeto e emitir novo alvará, desde que haja previsão legal, mantendo-se o mesmo desenho e as mesmas condições urbanísticas anteriores.

Ocorrendo qualquer alteração legislativa que venha modificar as condições da aprovação vencida, deverá ser exigido do empreendedor que promova a adaptação do

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projeto de parcelamento do solo. Na hipótese de a legisla-ção não mais permitir esse tipo de empreendimento, será, então, o caso de indeferir nova licença.

O chamado direito adquirido somente existirá na vigência do alvará, ou seja, da licença que foi expedida para a im-plantação do parcelamento. Nesse período de validade, independentemente da mudança da legislação, o empreen-dimento poderá ser executado nas bases em que foi elabora-do o projeto aprovado. Caduco o alvará, o projeto, naquela parte em que não foi implementado, terá de ser reanalisado à luz da nova legislação.

Desse modo, para a regularização de loteamentos ir-regulares, é necessário:

FASE 1 - IMPLANTAçÃO DA INFRAESTRUTURA BÁSICA

Em relação à execução das obras, na regularização fundiá-ria de interesse social, deverá o Poder Público, diretamente ou por meio de seus concessionários e de seus permissionários de serviços públicos, realizar as obras de infraestrutura básica (vias de circulação, escoamento de águas pluviais, rede de abasteci-mento de água potável e soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar). As mesmas podem ser re-

alizadas por etapas e promovidas pelos legitimados (beneficiá-rios da regularização - individual ou coletivamente - ou outras entidades civis que tenham por objetivo atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária, conforme previsão dos incisos I e II do art. 50 da Lei 11.977/09).

Vale registrar que a realização de obras de implantação de infraestrutura básica e de equipamentos comunitários pelo Poder Público, bem como sua manutenção, pode acontecer mesmo antes de concluída a regularização jurídi-ca das situações dominiais dos imóveis.

Um outro registro importante é que poderão as obras serem ressarcidas utilizando os recursos depositados pe-los adquirentes e, sendo insuficiente, poderá também se ingressar com ação judicial cobrando do loteador inadim-plente (art. 40, § 1º, Lei 6.766/79).

FASE 2 - A EFETIVAçÃO DO REGISTRO

É importante observar que todo projeto de parcela-mento do solo deve ser previamente aprovado pela ad-ministração municipal para posterior registro no Cartório de Imóveis. No caso de loteamentos irregulares, é muito frequente a não observância do projeto que foi inicial-mente aprovado. Desta forma:


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• Ocorrendo alterações em relação ao projeto original, poderá o Poder Público ou o loteador particular requerer a substituição da planta, desde que não haja prejuízo para os adquirentes de lotes;• Na hipótese de modificação do parcelamento, haven-do parecer da municipalidade pela aceitação com o novo traçado, o Poder Público Municipal emitirá um novo al-vará e planta com a nova configuração do parcelamento do solo, cabendo ao Registro de Imóveis fazer o depósito da nova planta e as alterações registrárias competentes, respeitando os registros anteriores existentes;• Ocorrendo que algum lote já registrado venha sofrer alterações em suas medidas, para que haja a retificação dessa matrícula, será necessária a anuência do titular de domínio desse lote, caso contrário somente por decisão judicial se poderá fazer essa mudança de traçado peran-te o Registro de Imóveis;• Havendo dúvida do Oficial do Registro de Imóveis quanto a esse procedimento, deverá ser suscitada dúvida ao Juízo Corregedor (art. 198 da Lei nº 6015/73);• Importante que, nos casos em que o objeto da re-gularização fundiária se torne matéria que guarde uma divergência de entendimentos a ser dirimida pelo Poder Judiciário, a Prefeitura requeira ao Juízo Corregedor que

designe uma audiência com a presença do Poder Público e do Cartório de Registro de Imóveis a fim de se tentar superar os pontos de divergência;• Ainda que os lotes parcelados já estiverem vendidos e ocupados e as parcelas ajustadas para pagamento já esti-verem quitadas, o poder público não poderá abdicar de cobrar do loteador a execução das obras de infraestrutura e as providências para atender aos requisitos da regulariza-ção fundiária, devendo ingressar com as medidas judiciais necessárias; • Registrado o parcelamento e abertas as matrículas, os adquirentes podem registrar o seu título de propriedade.

Atenção: Quando o loteamento é clandestino, o processo é mais complexo, pois a questão fundiária é mais grave uma vez que a pessoa que promoveu o loteamento não é a verdadeira proprietária do terreno em questão.

Ou seja, o loteamento clandestino é feito por pessoas que não são donas da área que foi loteada. É fruto de um esbulho, também não sendo obedecidos os requisitos ur-banísticos e jurídicos.

O loteamento clandestino, muitas vezes, assemelha-se às ocupações espontâneas ou favelas, seja pela irregularida-

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de fundiária, seja pela precariedade das edificações ou da infraestrutura. Nesses casos, adota-se aquele mesmo pro-cedimento de regularização fundiária.

As alterações determinadas pela Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, à Lei 6.766, de 19 de dezem-bro de 1979 – Lei de Parcelamento do Solo –, bem como outras inovações trazidas pela Lei 11.977/09, possibilitam em muito contribuir nos processos de regularização fundiária de loteamentos irregulares ou clandestinos, pois podem permitir tanto a regulariza-ção do parcelamento existente como a regularização jurídica dos terrenos.

A regularização fundiária de loteamentos clandestinos ou irregulares poderá ocorrer mediante a aplicação de ins-trumentos constantes no item 6.3.2 como por exemplo as zonas especiais de interesse social e o usucapião urbano (ver Capítulo 7).

6.3.4 Cortiços ou habitações coletivasOs cortiços são caracterizados como “Habitação Coletiva

Precária de Aluguel” pela Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991, que assim prescreve: “os ocupantes de habitações coleti-

vas multifamiliares presumem-se locatários ou sublocatários”.Trata-se, em sua grande maioria, de um único imóvel

residencial, subdividido em mais de uma unidade habitacio-nal, que apresenta condições precárias de habitabilidade, com risco para a saúde e para a vida dos moradores.

SITUAçÕES PRECÁRIAS QUE CARACTERIZAM OS CORTIçOS OU AS HABITAçÕES COLETIVAS:

• uma ou mais edificações que apresentam condições físi-cas precárias e estão subdivididas em vários cômodos;• número de habitantes incompatível com o tamanho do imóvel, resultando em superlotação e eliminando na totalida-de o direito à privacidade e o direito à moradia adequada;• cômodos sem janelas e ventilação, paredes úmidas e mofadas, com metragem incompatível com a vivência digna da pessoa humana;• multiplicidade do uso dos cômodos com equipamentos


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de cozinha (fogões e geladeiras) que gera risco à vida pela possibilidade de explosões e incêndio;• condições higiênicas precárias em razão do estado e da incompatibilidade das instalações sanitárias em relação ao número de habitantes do imóvel; • fiação elétrica exposta ou com sobrecarga, potencial-mente geradora de incêndio;• tarifas de água e energia elétrica elevadas em consequ-ência da precariedade das instalações.Assim, caracterizam-se como habitações irregulares tanto

pelas condições de habitabilidade como pela precariedade das relações de locação entre o proprietário do imóvel (locador) e seus efetivos moradores (locatários ou sublocatários).

Essa informalidade das relações jurídicas merece aten-ção. Os moradores das habitações coletivas não possuem uma relação direta e formal com o proprietário do imóvel, permanecendo em uma relação jurídica precária de locação, acarretando a insegurança jurídica na posse.

Os cortiços ou habitações coletivas precárias não se configuram como formas de parcelamento irregular do solo. Antes de tudo, caracterizam-se pelo uso e ocupação do imóvel irregular e pelas condições indignas de moradia. Esses imóveis podem ser públicos ou particulares.

Assim, é necessário o enfrentamento dessa situação, tendo

o ente municipal um papel de destaque. O município deve es-tabelecer, via legislação, planos, programas e uma política de re-gularização fundiária para as habitações coletivas, visando garantir uma qualidade habitacional para a população residente, promo-vendo ações jurídicas, urbanísticas e sociais.

A regularização fundiária de áreas com habitação coletiva seguirá as etapas descritas no item 6 .2 devendo ser consi-derada a situação fundiária do imóvel em questão – se públi-co ou particular.

No processo de regularização fundiária, o Poder Público poderá adquirir o imóvel utilizado como cortiço ou habita-ção coletiva por meio de Desapropriação de Interesse So-cial (art. 2º, da Lei Federal 4.123/62); Desapropriação para Fins de Reforma Urbana (art. 8º, do Estatuto das Cidades) e Abandono (art. 1275 do Código Civil). Caso existam dí-vidas do proprietário com o Poder Público, pode-se utilizar a dação em pagamento. Após a aquisição do imóvel pelo Poder Público, a regularização fundiária pode ser efetivada por meio da CDRU ou da Alienação. O Direito de Superfí-cie é uma outra alternativa – podendo ser utilizado também se o imóvel permanecer pertencendo a um particular. Caso o imóvel seja particular, poderá ser adquirido pelos mora-dores por meio do Usucapião ou da Alienação (ver estes instrumentos no Capítulo 7).

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Habitação de Interesse Social e Regularização Fundiária

em Centros Históricos: a experiência do Centro

Histórico de Salvador

O Estado da Bahia, pela sua própria formação histórica, possui um rico e diversificado patrimônio cultural material e imaterial, que pode ser visto nas múltiplas formas de acer-vo arquitetônico e manifestação cultural encontradas nos municípios de Salvador, Maragojipe, Lençóis, Cachoeira, Mucugê, Andaraí, Rio de Contas, Maraú, Porto Seguro e Valença, dentre outros.

A riqueza desse patrimônio impõe aos gestores públicos o desafio de incorporar essa dimensão no planejamento e gestão dos seus territórios. A experiência de provisão ha-bitacional de interesse social e regularização fundiária da 7ª Etapa do Projeto de Requalificação do Centro Histórico de Salvador traz alguns elementos para reflexão.

Desde os anos 1990, o Centro Histórico de Salvador foi objeto de diversas intervenções que acarretaram na remoção, por meio de desapropriações com valores in-

denizatórios reduzidos, da população de baixa renda resi-dente em “habitações coletivas” ou “cortiços”, consistindo em uma experiência malsucedida de revitalização, além de politicamente excludente. Segundo Ângela Gordilho, essa intervenção promoveu um grande esvaziamento do seu conteúdo de cidade permanente com a saída da maioria da população moradora dessa área, que passou de 6,7 mil, em 1991, para cerca de 3 mil habitantes, em 2000.8

Durante a chamada 7ª etapa do projeto, a partir de um processo de luta dos moradores, representados pela Associação dos Moradores e Amigos do Centro Histó-rico (AMACH), o Estado da Bahia firmou um Termo de Acordo e Compromisso (TAC) com o Ministério Públi-co do Estado, comprometendo-se a inserir 104 famílias residentes na área em um Programa de Habitação de Interesse Social.

Assim, o Programa Habitacional manteve os moradores no Centro Histórico, compatibilizando o direito à moradia com a proteção ao patrimônio histórico, visto que a área objeto da intervenção está inserida na poligonal tombada pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) e inscrita como patrimônio mundial pelo Comitê do Patrimônio Mundial da Organização das Nações Unidas


8 BAHIA. Governo do Estado. Secretaria de Cultura. Escritório de Referência do Centro Antigo. UNESCO. Centro Antigo de Salvador: Plano de Reabilitação Participativo. Escritório de Referência do Centro Antigo, UNESCO, Salvador: Secretaria de Cultura, Fundação Pedro Calmon, 2010. 344.il.

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para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO).A partir de 2007, a recuperação de “habitações coleti-

vas” e “cortiços” para destinação de habitação de interesse social na área central da cidade passou a constituir um componente do novo Plano de Reabilitação Participativo do Centro Antigo de Salvador, que tem como objetivo promover a recuperação e conservação desse patrimô-nio, por meio de instrumentos e alternativas que possi-bilitem a sua integração às dinâmicas sociais, urbanas e econômicas da cidade.

No intuito de reforçar a permanência das famílias nas

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novas habitações e promover a regularização fundiária, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município de Salvador (PDDU), da Lei nº 7.400/08, incluiu a área onde está inserido o projeto de habitação de interesse so-cial como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS). O Plano Diretor de Salvador passou a prever uma categoria de ZEIS específica para proteger habitações de interesse social em áreas centrais da cidade (sobre ZEIS, ver Capítulo 7).

No que tange ao processo de titulação em favor dos moradores, os procedimentos e o instrumento jurídico a ser utilizado foram objetos de ampla discussão com a AMACH e técnicos pertencentes às esferas federal, esta-dual e municipal. A preocupação central foi encontrar um instrumento que fosse hábil para dar segurança aos mora-dores, tendo havido a opção de proceder a regularização fundiária por meio do instituto da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), por considerar esse instrumento mais adequado para evitar as pressões do mercado.

6.3.5 Comunidades tradicionaisíndios, quilombolas, quebradeiras de cocos de babaçu,

seringueiros, caiçaras, ribeirinhos, pescadores, sertanejos, açorianos, pantaneiros, geraizeiros, jangadeiros, fundos de pasto, faxinais, pomeranos e ciganos. Eles representam

grupos das mais diferentes regiões do Brasil, desconheci-dos pela maioria dos brasileiros, mas cujos hábitos, ori-gem, religiosidade e formas de organização os identificam como grupo, sociedade ou comunidade.

A integridade de grande parte dos territórios tradicionais está seriamente ameaçada por pressões de agronegócios de grandes mineradoras, imobiliárias e até por indústrias. Por isso, a regularização fundiária tem sido uma demanda unâni-me entre diversos grupos de comunidades tradicionais, como ato importante para preservar a sua cultura e identidade.

Nesse sentido, as ações de regularização fundiária em comunidades tradicionais devem ser norteadas pelos princípios e diretrizes constantes na Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT). Instituída pelo Decreto Federal nº 6.040/07, tem como objetivo promover o desenvolvi-mento sustentável dessas comunidades, com ênfase no reconhecimento, fortalecimento e garantia dos seus direi-tos territoriais, sociais, ambientais, econômicos e culturais, bem como respeito e valorização à sua identidade, às suas formas de organização e às suas instituições.

No Estado da Bahia, a Lei nº 11.041/08, que institui a Política Estadual de Habitação de Interesse Social (PEHIS), incorporou os princípios que norteiam a política de desen-


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volvimento desses grupos e previu, em seu art. 3º, a garan-tia de moradia digna e o acesso à terra urbanizada e titulada para as populações tradicionais.

Vale registrar que a PEHIS também visa a execução de uma política urbana articulada com a promoção dos direi-tos culturais. Nesse sentido, também prioriza a garantia da segurança fundiária dos territórios culturais.

Terreiros de CandombléOs terreiros de candomblé são espaços de vivência,

preservação e desenvolvimento de um modo de vida que tem raízes na África negra. A relação dessas comunidades religiosas com a natureza, a sua culinária, o modo de se vestir, a ancestralidade, oralidade e solidariedade comuni-tária são características culturais que contribuíram decisi-vamente para a formação de nossa identidade cultural.9

A especificidade sociocultural das comunidades de ter-reiros e sua conformação territorial pressupõem uma forma particular de ocupação urbana, em que converge o espaço religioso com a moradia de parte da comunidade religiosa, sendo que o próprio território constitui-se como referência de socialização dos bairros onde estão localizados.

Durante todo o período de formação da sociedade e do Estado Brasileiro, da Colônia à República, as religiões de matriz africana sofreram uma perseguição sistemática do aparelho repressivo do Estado. Mesmo com o fim da escravidão e a universalização do direito à liberdade reli-giosa, com a Constituição de 1891, processou-se ostensiva campanha de difamação e perseguição policial em relação ao candomblé. Essa realidade obrigou as comunidades reli-giosas a se deslocarem para áreas mais distantes; na maioria das vezes, desprovidas de regularidade fundiária.

Nesse sentido, a Constituição do Estado da Bahia, art. 275 e art. 50 do Ato das Disposições Constitucionais Tran-sitórias (ADCT), menciona o dever de preservar e garan-tir a integridade e a permanência dos valores da religião afro-brasileira e vincula o ente federado a promover ações necessárias à legalização dos terrenos onde se situam os templos das religiões afro-brasileiras.

A regularização de terreiros de candomblé pode seguir os mesmos passos gerais já estabelecidos nos Capítulos 5 e 6, de acordo com a titularidade da área. No entan-to, as ações devem considerar as especificidades culturais e religiosas do espaço, sendo fundamental potencializar

9 ARAúJO, Mauricio Azevedo de. Do combate ao racismo à afirmação da alteridade negra: as religiões de matriz africana e a luta por reconhecimento jurídico – repassando a tolerância e liberdade religiosa em uma sociedade multicultural. Dissertação de Mestrado em Direito, UNB, Brasília, 2007.

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as atividades sociais e de capacitação que envolvem toda a comunidade, bem como a definição do melhor instru-mento jurídico. É desse modo que também dispõe a Polí-tica Estadual de Habitação de Interesse Social (PEHIS), Lei 11.041/08, que traz como diretriz o respeito à realidade cultural das populações atendidas, seus modos de vida e formas de organização.

Fundos de PastoÉ na região do semiárido, que compreende cerca de

52% do território do Estado da Bahia, onde se encontra o que se conhece como “fundos de pastos”, uma expressão usada para identificar inúmeras comunidades que trabalham e moram naquela região.

As comunidades são formadas no interior de grandes “fazendas” constituídas de terras devolutas do Estado (ver pág. 73). Tais fazendas, embora sejam perfeitamente de-limitadas por seus ocupantes, nunca tiveram proprietários no sentido legal, e as ocupações são sempre seculares.

Em tais comunidades, estão perfeitamente identificadas áreas de moradia, de plantio e de criatório. As duas pri-meiras são individuais; a última, sempre coletiva. Como

a agricultura é sempre de alto risco, poucos dedicam-se a ela, daí ser muito mais natural a pecuária de pequeno porte, basicamente de ovinos e caprinos, pela resistência à seca e capacidade de sobrevivência.

A Constituição da Bahia de 1989, no artigo 178, pa-rágrafo único, estabeleceu que os ocupantes de tais áreas tivessem seu direito à moradia reconhecido e lhes fosse concedido o título de Concessão de Direito Real de Uso. A Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA) vem desenvolvendo ações no sentido de regularizar esses terri-tórios na Bahia (sobre a CDA, ver pág. 95)

QuilombosO Estado da Bahia possui um número bastante expressi-

vo de comunidades quilombolas, que precisam ter seu direi-to humano à moradia reconhecido. Já foram certificadas pela Fundação Cultural Palmares 332 comunidades10, e o gover-no elegeu a questão como prioridade, tendo inclusive defi-nido a Política Estadual para Comunidades Remanescentes de Quilombos, que busca a promoção do desenvolvimento social, econômico e ambiental sustentável das comunidades quilombolas, bem como a garantia de direitos e o apoio à


10 Fonte: Fundação Cultural Palmares- http://www.palmares.gov.br/_temp/sites/000/2/download/dpa/tabela-resumo.pdf , consultado em 25/10/2010.

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regularização fundiária.Comunidades remanescentes de quilombos são grupos

étnicos raciais, segundo critérios de autoatribuição, com tra-jetória histórica própria, dotados de relações territoriais es-pecíficas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com formas de resistência à opressão histórica sofrida.

Já o conceito de comunidades negras tradicionais é mais

amplo. Corresponde aos grupos culturalmente diferencia-dos e que se reconhecem como tais, que possuem for-mas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua re-produção cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas geradas e transmitidas pela tradição. Nele, podem ser englobados, por exemplo, os próprios quilombolas, os terreiros de ma-triz africana, as comunidades negras rurais que não detêm o modo de vida próprio de comunidades quilombolas, os povos indígenas, etc.

O reconhecimento dos direitos fundiários de popula-ções remanescentes de quilombos é garantido pelo art. 68 do ADCT da Constituição Federal, que determina que seja reconhecida a propriedade definitiva aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos. A concretização desse dispositivo legal é de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

O Decreto Federal nº 4.887/03 regulamenta o proce-dimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas. É a própria comunidade que se autoreconhece como “remanescen-te de quilombo”. O amparo legal é dado pela Convenção

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nº 169, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), cujas determinações foram incorporadas à legislação bra-sileira pelo Decreto Legislativo nº 143/2002 e Decreto nº 5.051/04. Cabe à Fundação Cultural Palmares emitir uma certidão sobre essa autodefinição.

A competência para proceder a titulação de uma área remanescente de quilombos é do INCRA no âmbito Fede-ral, por força do Decreto nº 4.887/03. Os Estados, o Dis-trito Federal e os Municípios têm competência comum e concorrente com a União para promover e executar esses procedimentos de regularização fundiária e, dessa forma, podem ter órgãos específicos para implementar a ação. Por meio desses órgãos, o governo emite um título definitivo de propriedade coletiva em favor de uma Associação dos Remanescentes de Quilombos. Esta passa a ser a respon-sável legal pelas terras, que não poderão ser loteadas ou vendidas. Os custos de vistoria, demarcação, cadastro das famílias e registro do título em Cartório são de responsabi-lidade dos órgãos de governo.

Para acessar a Política de Regularização de Territórios

Quilombolas, é necessário seguir alguns procedimentos, como veremos.

PASSO A PASSO DA IDENTIFICAçÃO, DELIMITAçÃO, RECONHECIMENTO E TITULAçÃO DOS TERRITÓ-RIOS REMANESCENTES DE QUILOMBOS:

1) A comunidade autoreconhece-se como “remanes-cente de quilombo”, por meio de uma declaração, e soli-cita que a Fundação Cultural Palmares emita a Certidão de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comu-nidades de Quilombos;

2) Após o recebimento da solicitação, a Fundação Pal-mares expedirá uma Certidão de Autoreconhecimento em nome da comunidade (Instrução Normativa nº 20 do INCRA, de 19 de setembro de 2005);

3) A comunidade encaminha à Superintendência Re-gional do INCRA do seu Estado uma solicitação de aber-tura de procedimentos administrativos visando a regulari-zação de seus territórios (Instrução Normativa nº 49 do INCRA, de 29 de setembro de 2008);


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Atenção: Para que o INCRA inicie os trabalhos em determinada comunidade, esta deve apresentar a Certidão de Autoreconhecimento, emitida pela Fundação Cultural Palmares;

4) A primeira parte dos trabalhos do INCRA consiste na elaboração de um estudo da área destinada à confecção do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) do território, em que constarão informações cartográficas, fundiárias, agronômicas, ecológicas, geográficas, socioeco-nômicas, históricas e antropológicas;

5) Após a confecção do RTID, é aberto prazo para re-cepção, análise e julgamento de eventuais contestações;

6) Analisadas e julgadas as eventuais contestações, é aprovado em definitivo o RTID do território;

7) O INCRA publica uma Portaria de Reconhecimento que declara os limites do território quilombola;

8) A fase seguinte do processo administrativo corres-ponde à regularização fundiária, com desintrusão de ocu-pantes não quilombolas mediante desapropriação e/ou pa-

gamento de indenização e demarcação do território; 9) Após a saída de possíveis ocupantes que não fazem

parte da comunidade, o processo é concluído com a con-cessão do título de propriedade.

Atenção: O título de propriedade é coletivo, pro indiviso e em nome da associação dos moradores da área. Ele deve ser registrado no Cartório de Imóveis sem qualquer ônus financeiro para a comunidade beneficiada.

Com o título coletivo da terra, essas comunidades podem ter acesso a políticas públicas básicas, como o Bolsa Família, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), além de programas de produção e melhoria habitacional.

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Capítulo 7. Instrumentos de regularização fundiária

Aconclusão de qualquer projeto de regularização fundiária importa, necessariamente, na emissão de títulos que trazem a segurança da posse e re-

conhecem o direito à moradia da população beneficiária. Nosso arcabouço jurídico dispõe de um conjunto de ins-trumentos que podem ser utilizados nesses processos. Sua conveniência e pertinência dependerão da situação fundiá-ria dos imóveis que sejam objeto da regularização fundiária, bem como do tempo de ocupação.

Existem alguns instrumentos jurídicos de regularização fundiária propriamente ditos. São aqueles que transferem a posse ou a dominialidade e, por meio deles, ocorre a titula-ção. Existem também instrumentos jurídicos e urbanísticos que podem desempenhar importante papel de apoio e su-porte no processo de regularização fundiária de determi-nada área. Eles podem, por exemplo, viabilizar a aquisição de terrenos pelo poder público, para posterior regulariza-ção fundiária em favor dos beneficiários, ou criar situações que promovam uma maior segurança para os ocupantes de áreas particulares ou públicas.

Assim, podemos dividir os instrumentos em “Instrumen-tos de Suporte” e “Instrumentos de Titulação”.

Dentre os Instrumentos de Suporte, destacam-se:

ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS)

Trata-se de um instrumento urbanístico com grande im-portância e apoio nos processos de regularização fundiária, embora não transfira a titularidade.

A ZEIS significa uma categoria específica de área dentro do zoneamento da cidade, que permite a aplicação de normas especiais de uso e ocupação do solo diferentes daquelas adotadas para o restante da cidade. Há a adoção de normas e regras mais flexíveis e menos restritivas. Isso ajuda bastante no processo de regularização fundiária de áreas já ocupadas, onde quem ocupa geralmente não é o proprietário e onde há desconformidade com a legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e de edifica-ções. Também poderá ajudar na reserva de áreas urbanas bem situadas na cidade para implantação de habitação de interesse social.

A adoção desse instrumento deve visar a incorporação dos espaços urbanos da cidade informal à cidade legal. A instituição das ZEIS, por meio de lei, possibilitará que sejam

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legalmente reconhecidas as áreas ocupadas ou que venham a ser destinadas para a implantação de projetos de habita-ção de interesse social, com a finalidade de atender à fun-ção social da propriedade e às funções sociais da cidade.

A possibilidade legal de se estabelecer um plano pró-prio, adequado às especificidades locais, reforça a ideia de que a ZEIS compõe um universo diversificado de assenta-mentos urbanos, passíveis de tratamentos diferenciados. Tal interpretação agrega uma referência de qualidade am-biental para a requalificação do espaço habitado das fave-las, argumento distinto da antiga postura de homogenei-zação, baseada rigidamente em índices reguladores.

Assim, o estabelecimento dessas zonas especiais signi-fica reconhecer a diversidade de ocupações existentes nas cidades, além da possibilidade de construir uma legalidade que corresponde a esses assentamentos e, portanto, de extensão do direito à cidadania de seus moradores.

A ZEIS é instituída por Lei Municipal, que pode ser a mesma lei que institui o Plano Diretor ou uma Lei Municipal específica. O ideal é que já exista a sua previsão no Plano Diretor e, se possível, a descrição de limites. Isso traz maio-res garantias para os respectivos ocupantes.

A definição dos tipos de ZEIS dependerá da realidade de cada município. Podem ser definidos como Zona Especial

de Interesse Social, por exemplo: I. Terrenos públicos ou particulares ocupados por população

de baixa renda, nos quais haja interesse público em se promover a urbanização ou a regularização jurídica da posse da terra;

II. Loteamentos irregulares e clandestinos, onde haja interesse público em promover a regularização jurídica do parcelamento, a complementação da infraestrutura urbana ou dos equipamentos comunitários, bem como a recupe-ração ambiental;

III. Edificação ou conjunto de edificações deterioradas e situadas em áreas com infraestrutura, ocupadas sob a for-ma de cortiços e moradias coletivas, onde haja interesse do poder público em promover melhorias urbanísticas e regularização fundiária;

IV. Terrenos não edificados, subutilizados ou não uti-lizados, situados em área com infraestrutura, onde haja interesse do poder público na implantação de programas habitacionais de interesse social;

V. Assentamentos precários ocupados por população de baixa renda ou população tradicional, localizados em áreas de preservação permanente ou inseridos em Uni-dades de Conservação, nos quais haja interesse público em promover os meios para a regularização fundiária e urbanística e a recuperação ambiental.


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DAçÃO EM PAGAMENTO

A dação em pagamento tem um grande potencial na construção de uma estratégia de obtenção de terras para a promoção da regularização fundiária.

Esse instrumento é um acordo de vontades entre cre-dor e devedor, por meio do qual o primeiro concorda em receber do segundo a prestação diversa da que lhe é devi-da e, assim, o libera da obrigação. Está previsto nos artigos 356 ao 359 do Código Civil.

Desse modo, o particular pode transferir ao Poder Públi-co a propriedade de determinado imóvel, visando quitar dé-bitos já inscritos na dívida ativa ou até mesmo visando quitar determinada obrigação por fazer que possa ter sido imposta em processo de licenciamento ambiental ou urbanístico.

É um instrumento auxiliar nos processos de regulariza-ção fundiária, pois por meio dele a municipalidade pode adquirir imóveis que estejam ocupados por população de baixa renda e promover a regularização fundiária em favor dos respectivos ocupantes, ou adquirir terras onde se dese-ja implantar projetos de habitação de interesse social.

A Lei Estadual nº 11.041/08 lista a dação em paga-mento como um dos instrumentos a ser utilizado na

implementação da política estadual de habitação ao determinar que os imóveis adquiridos por dação em pagamento serão, preferencialmente, utilizados para habitação de interesse social. É, portanto, um relevante instrumento para a aquisição de imóveis e resolução de conflitos fundiários urbanos.No caso específico do conflito fundiário em Tubarão/Paripe, na capital do Estado, a Secretaria de Desenvol-vimento Urbano, com a assessoria jurídica da Procu-radoria Fiscal do Estado, negociaram com o Grupo Votoratim a aquisição de uma área de 598.633,61m², que será utilizada para a construção de 800 novas unidades habitacionais de interesse social, além de urbanização e melhorias que atenderão a mais de 1.000 famílias. Essa ação pôs fim ao conflito fundiário no local envolvendo famílias de sem-teto. A dação em pagamento foi o instrumento jurídico que viabilizou a aquisição da propriedade pelo Estado.

DISCRIMINATÓRIA DE TERRAS DEVOLUTAS

Terras devolutas são terrenos públicos que em nenhum momento integraram o patrimônio particular, ainda que es-

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tejam irregularmente em posse de particulares.A Constituição Brasileira de 1988 determina, no inciso

I do artigo 20, que as terras devolutas são bens da União, desde que sejam indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. Se não forem indipensáveis a esses fins, elas pertencem aos Estados, con-forme o inciso IV, do artigo 26 da nossa Carta Magna.

A discriminatória de terras devolutas possibilita que o Poder Público identifique e retome uma área que é sua, eli-minando as dúvidas quanto à titularidade, definindo perfei-tamente a sua extensão e limites para que possa livremente dela dispor, inclusive com a transferência para os ocupantes ou para terceiros.

Assim, é um instrumento legal à disposição do Poder Público que consiste basicamente na ação de separar as terras devolutas (públicas) das terras particulares. Após a conclusão da ação, as faixas de terrenos identificadas como devolutas são arrecadadas para o patrimônio imobiliário do Estado que poderá, então, promover a regularização fun-diária de famílias de pequenos agricultores e também de produtores rurais.

O Estado da Bahia possui um volume significativo de ter-ras que precisam ser discriminadas. Essas terras devolutas en-

contram-se em áreas urbanas e suburbanas municipais, mas um maior número de imóveis está localizado na zona rural.

Quanto à discriminação de terras que ocorre na zona rural, ela tem como resultado a promoção da outorga de títulos de propriedade aos ocupantes de terras devolutas e o reconhecimento do domínio dos proprietários de terras que sejam identificadas como particulares.

De outro modo, no caso da ação discriminatória nas zonas urbanas e suburbanas municipais, há o reconheci-mento do domínio público do município sobre as terras que formam sedes municipais, com o limite de concessão de até 2.500 hectares e, dos povoados e distritos, até 500 hectares. Esse reconhecimento permite que os municípios promovam grandes ações de regularização fundiária das áreas que foram reconhecidas.

A Lei de Terras da Bahia (Lei Estadual 3.038/72) permite que convênios sejam firmados entre os Municípios e o Esta-do, visando uma maior agilidade nas ações discriminatórias. A discriminação de terras acontece sempre sob a gerên-cia da Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA), vinculada à Secretaria Estadual de Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária (SEAGRI).

O procedimento de discriminatória inicia-se com o reque-rimento do interessado (agricultor ou município) e posterior


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instauração, pelo Coordenador Executivo da CDA, da co-missão responsável pelo procedimento, com o objetivo final de estabelecer os imóveis passíveis de titulação, identificar as áreas devolutas e reconhecer os imóveis com escrituras regu-larmente registradas.

A comissão inicia o trabalho com o levantamento car-torial de determinada área. O passo seguinte é a intima-ção das partes interessadas, que deverão apresentar seus documentos ou outras provas de domínio e posse sobre o imóvel, expondo também seus motivos e objeções à discriminatória. Ao finalizar os trabalhos, o termo de en-cerramento do procedimento discriminatório reconhece, ou não, eventuais títulos de propriedade apresentados. Na hipótese desse reconhecimento, as respectivas áreas (particulares) são excluídas, ocorrendo a discriminação do restante. Assim, a comissão define administrativamente o destino da área. Se for terra devoluta, o Estado arrecada, promovendo a titulação dos ocupantes; se for particular, reconhece o domínio.

As ações discriminatórias podem ser concluídas ex-clusivamente em procedimento administrativo se não houver questionamentos sobre a decisão da Comissão responsável pelo procedimento. Cabe ressaltar que apre-sentado qualquer embargo ou objeção aos trabalhos da

Comissão, a mesma é obrigada a encaminhar o procedi-mento para a Procuradoria do Estado para interposição da discriminatória judicial.

As terras discriminadas e arrecadadas pelo Estado po-dem ser tituladas por Doação, Alienação (ver pág. 83) ou por CDRU (ver pág. 81).

DESAPROPRIAçÃO

A Desapropriação é uma faculdade que cabe à Adminis-tração Pública e consiste na retirada da propriedade de um indivíduo sobre um bem. É o ato pelo qual o Poder Público, mediante prévio procedimento e indenização justa, despoja alguém de sua propriedade e a toma para si. A desapropria-ção pode ser por uma necessidade ou utilidade pública ou, ainda, por interesse social, e tem como base o princípio da supremacia do interesse coletivo sobre o individual.

Podem ser objeto de desapropriação as coisas passí-veis de direito de propriedade, ou seja, todo bem móvel ou imóvel, público ou privado, corpóreo ou incorpóreo, incluindo-se até mesmo direitos em geral, com exceção aos personalíssimos.

A utilização do instrumento requer obediência às fases definidas na lei. A primeira consiste na declaração da utilidade

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pública de determinado bem pelo Estado (fase declarató-ria), justificando-se o interesse social ou utilidade na desa-propriação do bem. A declaração deve conter o responsá-vel pela desapropriação, a descrição do bem, a declaração de utilidade pública ou interesse social, a destinação que se pretende dar ao bem e o fundamento legal, bem como os recursos orçamentários.

A desapropriação pode ser amigável ou judicial. Será amigável se as partes convergirem em relação ao valor a ser pago. Caso as partes não concordem, a desapropria-ção será judicial e o valor da indenização será apurado via perícia e arbitrada pelo juiz. O processo encerra-se com a transferência da titularidade no Cartório de Imóveis. O ins-trumento de transferência pode ser uma sentença judicial transitada em julgado ou um instrumento público em que conste o acordo entre as partes.

Ocorre que o Poder Público não precisa esperar a transferência da titularidade do imóvel desapropriado no Cartório de Imóveis, pois, como já tratado na pág. 45, com a Lei nº 9.785/99, criou-se a figura do registro do auto de imissão na posse. Isso autoriza a prática de diver-sos atos, tais como aprovação de projeto, terraplenagem, abertura de vias, implantação de infraestrutura, constru-ção de casas, etc.

A Lei 9.785/99 introduziu alterações nos textos da Lei de Parcelamento do Solo, na Lei de Desapropriação e na Lei de Registros Públicos. No art. 18 da Lei 6.766/79, que exige a titularidade de domínio para a obtenção do registro do parcelamento do solo, essa regra passa a possuir uma exceção, delimitada pelo novo instrumento do registro do auto de imissão na posse.

Art. 18 - Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador deverá submetê-lo ao Registro Imobiliário dentro de 180 dias, sob pena de caducidade da aprovação, acompanhado dos seguintes documentos: I - Título de propriedade do imóvel ou certidão da matrícula, ressalvado o disposto nos §§ 4º e 5º; § 4º - O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação. § 5º - No caso de que trata o § 4º, o pedido de re-


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gistro do parcelamento, além dos documentos men-cionados nos incisos V e VI desse artigo, será instruído com cópias autênticas da decisão que tenha concedido a imissão provisória na posse, do Decreto de desapro-priação, do comprovante de sua publicação na imprensa oficial e, quando formulado por entidades delegadas, da lei de criação e de seus atos constitutivos. Lei 6.766/79

Com o registro do auto de imissão na posse, o empreen-dimento poderá ser levado a registro e unidades habitacionais transferidas a terceiros por meio de contratos de cessão de posse, posteriormente convertidos em contratos de compra e venda quando do encerramento da ação judicial, conforme determinação dos parágrafos terceiro e quinto do art. 26 da Lei 6.766/79.

Art. 26 - Os compromissos de compra e venda, as cessões ou promessas de cessão poderão ser feitos por escritura pública ou por instrumento particular, de acor-do com o modelo depositado na forma do inciso VI do art. 18 e conterão, pelo menos, as seguintes indicações: II - Denominação e situação do loteamento, número e data da inscrição;§ 3º - Admite-se, nos parcelamentos populares, a

cessão da posse que estiver provisoriamente imitida pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas entidades delegadas, o que poderá ocorrer por instru-mento particular, ao qual se atribui, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se aplicando a disposição do inciso II do art. 134 do Código Civil. § 5º Com o registro da sentença que, em processo de desapropriação, fixar o valor da indenização, a posse referida no § 3º converter-se-á em propriedade e a sua cessão, em compromisso de compra e venda ou venda e compra, conforme haja obrigações a cumprir ou estejam elas cumpridas, circunstâncias que, de-monstradas ao Registro de Imóveis, serão averbadas na matrícula relativa ao lote.

Também foi alterada a Lei 6.015/73 – Lei de Registros Públicos, que passou a ter incluído no rol dos procedimen-tos passíveis de registro o auto de imissão na posse.

Art. 167 - No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos: I - o registro: 36) da imissão provisória na posse e respectiva cessão e promessa de cessão, quando concedido à União,

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Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas enti-dades delegadas, para a execução de parcelamento popular, com finalidade urbana, destinado às classes de menor renda.

A desapropriação pode ser um instrumento de apoio importante à política de regularização fundiária e de habita-ção, na aquisição de imóveis para construção de conjuntos habitacionais ou visando a regularização da população de baixa renda que ocupa determinada área.

De igual modo, o registro do auto de imissão na posse é mais uma ferramenta nos processos de regularização fundiária, especialmente para os casos de projetos habita-cionais desenvolvidos sobre áreas desapropriadas, como é o caso dos conjuntos habitacionais empreendidos pela URBIS (ver pág. 94).

Uma observação importante: Terrenos já ocupados por população de baixa renda podem ser adquiridos não apenas via desapropriação, mas também por meio de outros instrumentos. É neces-sário verificar todas as possibilidades, visando diminuir custos e garantir o exercício de direitos.A título de exemplo: terrenos já ocupados podem

ser adquiridos pela administração pública via dação em pagamento – na hipótese de existirem débitos do proprietário – ou podem ser adquiridos pelos próprios ocupantes por meio do usucapião se forem preenchi-dos os requisitos legais - cabendo ao Poder Público a prestação de assistência técnica e à Defensoria Pública a assistência jurídica gratuita.

DEMARCAçÃO URBANíSTICA E LEGITIMAçÃO DE POSSE

A Demarcação Urbanística e a Legitimação de Posse são instrumentos criados recentemente pela Lei Federal nº 11.977/09, voltados à outorga da titulação dominial por meio da declaração do direito de propriedade.

A Demarcação Urbanística é o procedimento admi-nistrativo pelo qual o Poder Público, no âmbito da regu-larização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das res-pectivas posses.

Já a Legitimação de Posse é o ato do Poder Público


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destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse.

Percebe-se, portanto, que são dois instrumentos articu-lados e que são aplicados de forma sequenciada.

Informalmente, esses instrumentos estão sendo chama-dos de “usucapião administrativo”, uma vez que indepen-dem de intervenção judicial caso não haja impugnação no transcorrer do processo administrativo para lavratura do auto de demarcação e nos cinco anos subsequentes à sua lavratura e posterior legitimação de posse, como veremos.

De acordo com os procedimentos constantes da Lei nº 11.977/09, o auto de demarcação urbanística deve ser instruído com: I – planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, com suas medidas perimetrais, área to-tal, confrontantes, coordenadas preferencialmente georre-ferenciadas dos vértices definidores de seus limites, bem como seu número da matrícula ou transcrição e a indicação do proprietário se houver; II – planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante no re-gistro de imóveis; III – certidão da matrícula ou transcrição da área a ser regularizada, emitida pelo Registro de Imóveis ou, diante de sua inexistência, das circunscrições imobiliá-rias anteriormente competentes.

Concluído o processo de instrução do auto de demar-cação, este deverá ser enviado ao Registro de Imóveis para que sejam realizadas buscas visando identificar o proprietário e as possíveis matrículas do imóvel demarcado. No caso de existirem matrículas vinculadas àquele imóvel, o proprietário deverá ser notificado. Decorrido o prazo de 15 dias sem que tenha ocorrido qualquer impugnação, a demarcação deve ser averbada junto à matrícula do imóvel.

Após a averbação do auto de demarcação, o Poder Pú-blico deverá providenciar novo projeto ou ratificar as plantas e memoriais já elaborados. Com isso, será aberta uma nova matrícula para o imóvel, considerando o fracionamento do solo entre os respectivos ocupantes. O Poder Público Muni-cipal expedirá os títulos de legitimação de posse observando que as ocupações terão área de no máximo 250 metros qua-drados e as famílias beneficiárias devem residir no local sem dispor de outro imóvel ou ser foreiros ou concessionários.

Após cinco anos da concessão da legitimação de posse, o ocupante pode requerer a conversão de sua posse em propriedade junto ao Registro Imobiliário. Apenas nesse momento, ocorrerá a transferência da propriedade.

Vale registrar que a Lei Federal 11.481/07, que prevê medidas voltadas à regularização fundiária de interesse

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social em imóveis da União, também tratou do instru-mento da demarcação para terras da União em áreas urbanas, ocupadas por população carente ou de baixa renda para fins de sua moradia, onde não fosse possí-vel individualizar as posses. Nesses casos, cadastra-se o assentamento para posterior outorga de título de forma individual ou coletiva (alteração ao art. 6º, § 1º da Lei 9.636/98).O Auto de Demarcação elaborado pela Superintendên-cia de Patrimônio da União (SPU) deverá possuir, além das informações exigidas na Lei 11.977/09 e já tratadas acima, também os seguintes documentos: certidão da SPU de que a área pertence ao patrimônio da União, indicando o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) e o responsável pelo imóvel; planta de demarcação da Li-nha Preamar Média (LPM), quando se tratar de terrenos de marinha ou acrescidos; planta de demarcação da Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO), quando se tratar de terrenos marginais de rios federais.

Dentre os Instrumentos de Titulação, destacam-se:

CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA (CUEM)

A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) é um instrumento de regularização fundiária utili-zado em áreas públicas e está previsto no art. 183, § 1º da Constituição Federal de 1988 e na MP 2220/01. Aplica-se para regularizar imóveis públicos em área urbana, utilizados para moradia do beneficiário ou de sua família, que não poderá ser proprietário ou concessionário a qualquer título de outro imóvel urbano ou rural. A área máxima a ser regu-larizada por esse instrumento é de até 250 metros quadra-dos, que deverão ter sido ocupados ininterruptamente por cinco anos contados até 30 de junho de 2001.

A concessão do título pode ocorrer por via administrati-va ou judicial. Será por via administrativa se, após o preen-chimento dos requisitos, o beneficiário formalizar o pedido e for atendido. Na hipótese de o Poder Público não emitir o título, mesmo com as condições atendidas e formulado o pedido, poderá o beneficiário acionar o judiciário para que o seu direito à moradia seja resguardado.


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O direito é concedido gratuitamente ao homem ou à mulher, ou a ambos, e uma única vez ao mesmo conces-sionário. Trata-se de direito que admite a forma coletiva, sendo que a fração ideal de cada possuidor não poderá ser superior a 250m². Os ocupantes regularmente inscritos em imóveis públicos, que preencham os requisitos da MP 2220/01 (art. 1º e 2º), poderão optar pelo regime da con-cessão especial (art. 3º).

O Poder Público, em caso de risco à vida e à saúde dos ocupantes, pode garantir o direito em outro local. O mesmo pode ser feito no caso de a área situar-se em imóvel de uso comum do povo, destinado a projeto de urbanização, de interesse da defesa nacional, preservação ambiental e de ecossistemas, reservado à construção de represas ou situado em via de comunicação. O direito pode extinguir-se, cancelando o registro se o concessio-nário der destinação diversa da moradia ao imóvel ou se adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural. Todas as determinações constam nos artigos 4º, 5º e 8º da MP 2220/01.

No caso de o ocupante não deter a posse por cinco anos ou mais, na data limite estabelecida pela MP (30/06/2001), poderá o Poder Público lhe conceder o reconhecimento do direito ao uso da terra por meio da Concessão de Di-

reito Real de Uso (CDRU).A Constituição do Estado da Bahia inova quando estabe-

lece no seu art. 169, § 4º, que “fica assegurado o uso co-letivo da propriedade urbana ocupada, pelo prazo mínimo de cinco anos, por população de baixa renda, desde que requerida em Juízo por entidade representativa da comu-nidade local, legalmente reconhecida, à qual caberá a con-cessão de uso”. Aqui, a concessão de uso é tratada como direito subjetivo daqueles ocupantes que preenchem os requisitos estabelecidos na norma constitucional derivada.

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU)

A Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) foi insti-tuída pelos artigos 7º e 8º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967. É um instrumento de regularização fundiária que pode ser utilizado em áreas públicas ou parti-culares, mas tem sido utilizado majoritariamente em áreas públicas. Trata-se de um contrato administrativo ou particu-lar de caráter discricionário, pelo qual se estabelecem con-dições de uso sem transferir a propriedade.

Trata-se de direito constituído por instrumento público, particular ou por termo administrativo. Pode ser remune-rada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, com

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finalidade expressa no art. 7º, caput, do citado Decreto-Lei: urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades ou outra utilização de interesse social em áreas urbanas. A CDRU é transferível por ato intervivos (pode ser cedida ou doada) ou causa mortis (ser deixada por herança). Também pode ser desfeita antes do período con-tratual estipulado se o concessionário der ao imóvel destina-ção diversa da especificada no instrumento ou descumprir qualquer cláusula contratual.

No âmbito estadual, a dimensão de gênero também está contemplada na concessão desse instrumento, no art. 169, § 3,º da Constituição do Estado da Bahia, estabelecendo que “nos assentamentos em terras públicas ocupadas por popula-ção de baixa renda ou em terras não utilizadas ou subutiliza-das, o domínio ou a concessão real de uso será concedida ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstas em lei”.

A utilização do contrato de CDRU entre o Poder Público e o particular deverá ser precedida de processo licitatório, na modalidade de concorrência, para escolha da melhor oferta. No caso de regularização fundiária de interesse so-cial, essa determinação legal estabelecida pela Lei de Licita-

ções (Lei Federal nº 8.666/89) é dispensada, uma vez que o bem imóvel será utilizado em programas habitacionais de interesse social. Nesse mesmo sentido, também dispõe a Lei Estadual nº 9.433, de 01 de março de 2005, que trata de licitações e contratos no Estado da Bahia.

USUCAPIÃO URBANO

O usucapião é um instrumento utilizado exclusivamente para regularizar ocupações em áreas particulares, uma vez que a Constituição Federal estabelece que os bens públicos não são passíveis de ser adquiridos por esse instrumento.

É um modo originário de aquisição da propriedade (mó-vel ou imóvel) ou de qualquer outro direito real de gozo (como usufruto, superfície, servidão, uso, habitação, en-fiteuse, concessão de uso), mediante posse de bem cor-póreo, com animus domini, ou seja, com intenção de ser dono, agindo como se fosse dono, de forma mansa, pacífi-ca e ininterrupta, pelo prazo da lei.

Existem várias modalidades de usucapião, porém a mais utilizada nos processos de regularização fundiária de inte-resse social é o usucapião urbano, previsto no art. 1240 do Código Civil, no art. 9º do Estatuto da Cidade e art. 183 da Constituição Federal de 1988.


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Essa modalidade de usucapião estabeleceu a necessida-de de cumprimento dos seguintes requisitos: possuir como seu, por cinco anos ininterruptos e sem oposição, imóvel com área não superior a 250m², utilizando-o para sua mo-radia ou de sua família, e não ser proprietário de outro imó-vel urbano ou rural. Aquele que preencher essas condições adquire o imóvel por usucapião e faz jus à declaração do direito mediante sentença judicial.

O usucapião urbano também pode ocorrer de forma coletiva. Essa inovação foi trazida pelo art. 10 do Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01. Nesse caso, um grupo de pessoas deve preencher os mesmos requisitos acima transcritos, porém, há a impossibilidade de identificar os terrenos ocupados individualmente pelos postulantes. A aquisição dá-se em regime de condomínio (art. 2º, §§ 3º e 4º, EC), sendo que os condôminos podem ajuizar a ação representada por uma associação de moradores regularmente constituída (art. 12, III, EC).

AFORAMENTO

O aforamento é um instrumento jurídico utilizado para cessão a particulares de bens públicos tipificados como ter-renos de marinha ou acrescidos de marinha – já conceitua-

dos na pág. 52. Ele também pode ser utilizado na regulari-zação fundiária desses bens.

De acordo com o artigo 64, §2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, uma das formas de utilização dos bens imóveis dominicais da União é via aforamento. Lembramos que os terrenos de marinha ou acrescidos de marinha são bens dominicais, já tratados na pág. 40.

Assim, aforamento é um regime de utilização de bens, por meio do qual a União divide a propriedade de determi-nado bem público em domínio útil e domínio direto, atri-buindo a terceiro o domínio útil do imóvel e permanecendo com ela o domínio direto. A transferência do domínio útil pode ser gratuita ou onerosa, e o terceiro terá a faculdade de dispor dos mais amplos poderes sobre o bem, desde que não altere a sua substância. Trata-se de direito real que deve ser registrado em Cartório de Imóveis.

ALIENAçÃO

A alienação é uma forma voluntária de perda da propriedade. É o ato pelo qual o proprietário ou o titular transfere sua proprie-dade a outro interessado. Pode ser a título oneroso ou gratuito. Configura-se alienação a título oneroso a compra e venda. Já a doação exemplifica bem a que ocorre a título gratuito.

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A transferência do bem alienado só poderá ocorrer por meio de contrato, isto é, por meio de negócio jurídico bi-lateral que expresse a vontade das partes em transmitir o bem de uma pessoa para outra.

Muitas legislações municipais proíbem expressamente a adoção do instrumento da doação para a promoção da re-gularização fundiária. Tal proibição tem como argumento o fato de que, sem uma vinculação com o Poder Público, o beneficiário pode transferir a terceiros o bem recebido em doação. Na imensa maioria das leis que proíbem a doação como instrumento de regularização fundiária, há a indicação da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) como o ins-trumento a ser priorizado.

SUPERFíCIE

O direito de superfície foi previsto inicialmente no Es-tatuto da Cidade. Trata-se de uma divisão entre o direito de propriedade e o direito de construir ou de utilizar vin-culado ao imóvel. O artigo 21 estabelece: “O proprietá-

rio poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no Cartório de Re-gistro de Imóveis”.

Ainda conforme o Estatuto, o direito de superfície abran-ge o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato res-pectivo, atendida a legislação urbanística. A sua concessão poderá ser gratuita ou onerosa.

No direito de superfície, há também direito de preemp-ção ou preferência, tanto no caso de alienação do imóvel como de cessão do mesmo. A finalidade desse direito de preempção é consolidar a propriedade em um único titular quando possível.

Áreas públicas ou privadas ocupadas por população de baixa renda podem ser regularizadas por meio desse ins-trumento. No caso de áreas privadas, essas podem ter a superfície concedida ao Poder Público para que o mesmo proceda a regularização fundiária.


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Para saber mais sobre os instrumentos de regularização:

• Kit RegulaRização FundiáRia: Biblioteca Jurídica, Cartilha para Avançar na Regularização Fundiária, Manual da Regularização Fundiária Plena, Livro Regularização Fundiária Plena: Referências Conceituais - Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br);

• REGULARIZAçÃO DA TERRA E DA MORADIA: O que é e como implementar – Instituto Pólis (www.polis.org.br);

• MANUAL DE REGULARIZAçÃO FUNDIÁRIA EM TERRAS DA UNIÃO – Secretaria do Patrimônio da União (www.planejamento.gov.br);

• ESTATUTO DA CIDADE: GUIA PARA IMPLEMENTAçÃO PELOS MUNICíPIOS E CIDADÃOS – Instituto Pólis e Caixa Econômica Federal (www.polis.org.br);

• REGULARIZAçÃO FUNDIÁRIA URBANA: COMO APLICAR A LEI FEDERAL Nº 11.977/2009 – Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br);

• VíDEO DE REGULARIZAçÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL – Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia ( SEDUR) (www.sedur.ba.gov.br);

- Cartilha Regularização Fundiária: para quem? Os desafios para garantir a segurança da posse – Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia (SEDUR) (www.sedur.ba.gov.br) .

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Capítulo 8. O papel do registro de imóveis no processo de regularização fundiária

Uma das fases mais importantes do processo de regularização é a constituição da base fundiária, ou seja, toda a pesquisa que permite identificar

com segurança os limites registrários do terreno sob análi-se, além de identificar a titularidade de domínio e possíveis ônus que recaiam sobre o imóvel.

Essa busca deve ser realizada perante o Serviço de Regis-tro de Imóveis competente pela circunscrição territorial que abarca o imóvel objeto de regularização. Para essa verificação, pode ser utilizado o número do registro imobiliário (transcri-ção ou matrícula), os nomes daqueles que figurem como pro-prietários e a identificação da localização do imóvel.

É importante identificar a diferença entre os termos trans-crição e matrícula, posto que o primeiro refere-se à denomi-nação adotada antes da Lei nº 6.015/73, quando não havia o rigor para o depósito da planta de parcelamento do solo aprovada perante o Registro de Imóveis - todos os atos refe-rentes a compromissos de compra e venda eram averbados no registro original.

Com o advento da citada Lei, surge um novo discipli-namento que introduz a figura da matrícula em substitui-ção à transcrição. Com o novo procedimento, para cada novo lote uma nova matrícula deverá ser aberta. Nos ter-mos da legislação anterior, os loteamentos eram inscritos e

cada transação envolvendo a venda de lotes era averbada à margem do título original, o que gerava títulos enormes e uma grande dificuldade de controle e organização. Agora, para cada criação de um novo território, é aberto um novo registro. O registro original possui o nome de matrícula do imóvel e nele será registrado todo o histórico dessa área.

PARA A PADRONIZAçÃO DE PROCEDIMENTOS E SEGURANçA DO SISTEMA, ALGUNS PRINCíPIOS FORAM CONSTRUíDOS E DEVEM SER OBSERVADOS COM RIGOR:

• Os registros têm de observar um encadeamento. So-mente pode transmitir ou onerar um imóvel aquele que figurar como titular de domínio;• Cada imóvel tem uma matrícula, e cada matrícula cor-responde a uma única área;• O registro imobiliário somente poderá ser efetuado no foro situacional do imóvel, para que dessa forma se possa ter um maior controle dos registros, além de facilitar a pesquisa quanto à situação do imóvel; • Os títulos apresentados para registro recebem um nú-mero de ordem e assumem a prioridade. O lançamento do título no Protocolo recebe o nome de prenotação ou protocolização;

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• É preciso que a caracterização do imóvel repita os ele-mentos de descrição constantes do registro e exija a per-feita identificação do imóvel;• Toda informação existente no Registro de Imóveis pre-sume-se verdadeira, somente deixando de ser se houver uma contestação ao título que seja admitida. O teor do registro pode ser corrigido, impugnado. Mesmo sendo relativo à presunção, o registro de imóveis faz prova do direito inscrito e de sua titularidade. O ônus da prova com-pete a quem nega a presunção, devendo provar que o direito real não existe ou não pertence ao titular inscrito (art. 1246/1247 do Código Civil);• Todos os atos praticados pelo Registro de Imóveis de-vem ter a sua publicidade garantida;• Incumbe ao Oficial do Cartório, por dever de ofício, examinar a legalidade e a validade dos títulos que lhe são apresentados.

Segundo o art. 1227 do Código Civil, os direitos reais sobre imóveis, constituídos ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com o registro no Cartório de Registro de Imóveis, ou seja, a propriedade somente é adquirida, só é transferida com o registro. Esse ato, por exemplo, dá publi-cidade ao mundo de que o referido imóvel não mais perten-

ce a uma determinada pessoa, pois teve a sua propriedade transferida para terceiro.

Considerando os princípios estabelecidos e a legislação em vigor, todo processo de regularização fundiária encon-tra-se intimamente vinculado ao território e a obtenção de toda a documentação atinente ao mesmo.

Como o objetivo final é levar a registro no Cartório de Registro de Imóveis a planta que retrata o parcelamento do terreno obje-to de intervenção, é fundamental que não se perca de vista os seguintes passos:

1. Criação de um canal de diálogo entre o Poder Públi-co e o Cartório de Registro de Imóveis (CRI);

2. Fortalecimento da relação institucional com o Poder Judiciário por meio do Juiz Corregedor e da Corregedoria Geral de Justiça;

3. Compreensão da função social dos Cartórios e do Poder Judiciário e da importância da regularização da terra como fator de desenvolvimento social e humano, de segu-rança jurídica e de desenvolvimento econômico;

4. Requerimento ao CRI das certidões de propriedade atualizadas, referentes ao imóvel em regularização, bem como dos imóveis confrontantes quando necessário;


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5. O projeto de regularização fundiária deverá obede-cer à metragem constante do título registrado no CRI.

6. Havendo divergências entre o real e o título registra-do, haverá que se promover uma Retificação Administrativa, ou seja, diretamente no CRI, sendo necessário que haja um levantamento topográfico e a anuência dos confrontantes. No que tange ruas e praças como confrontantes, é o Poder Público que deve manifestar ou não a sua concordância (Lei 6.015/73, art. 213).

7. Não sendo possível a retificação administrativa, outro remédio não restará do que o ingresso na via ju-dicial, porém, a vantagem é que todo o procedimento já estará bem adiantado e as anuências conseguidas não mais terão de ser repetidas.

8. O projeto a ser registrado deverá ter:> As medidas perimetrais e a área total em acordo com

o título de propriedade;> O quadro de áreas discriminando as metragens de

cada lote, as áreas públicas de uso comum do povo e insti-tucional e o sistema viário;

> Na folha de rosto do projeto, deverão constar o nome e a assinatura do proprietário, o número do registro imobiliário, a área total, a escala do projeto, a identificação e assinatura do técnico responsável, o carimbo de aprovação

com número do processo administrativo e o número do Auto de Regularização;

> Nos casos de interesse social, deverão ser aplicados os benefícios do registro gratuito;

> A Prefeitura Municipal tendo assumido a regularização “ex-offício”, ou seja, no lugar do loteador irregular, poderá requerer o registro do loteamento;

> Registrado o loteamento, deverão ser encaminha-dos, como etapa seguinte, os compromissos de compra e venda ou outros tipos de contrato de alienação, para que o CRI passe a registrá-los e, dessa forma, se possa transferir a propriedade para a população adquirente e, nos casos de áreas públicas, à população beneficiária;

> Nos casos de parcelamento de área pública regu-larizada, a Prefeitura deverá, desde o início do processo, requerer ao CRI que promova a abertura de matrícula para a área pública. Sendo essa um bem de uso comum do povo ou especial, deverá haver aprovação da Câmara Municipal para a desafetação da área e a autorização de transferência para terceiros, passando esta para a catego-ria dos bens dominiais.

> Havendo dúvida quanto aos procedimentos registrá-rios, o Cartório poderá suscitar dúvida ao Juiz Corregedor, para que este, em processo judicial de cunho administrativo,

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determine a adoção dos procedimentos devidos. A Prefeitu-ra poderá requerer ao Oficial do CRI que promova a susci-tação de dúvida.

> As glebas parceladas para fins urbanos anteriores a 19 de dezembro de 1979 que não possuírem registro pode-rão ter sua situação jurídica regularizada com o registro do parcelamento, desde que o parcelamento esteja implanta-do e integrado à cidade (Lei 11.977/09, art. 71).

> Independe de retificação a regularização fundiária de interesse social realizada em Zona Especial de Interesse So-cial, nos termos da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, promovida pelo Município, quando os lotes já estiverem cadastrados individualmente ou com lançamento fiscal há mais de 20 anos (Lei 6.015/73, art. 213, §11).

No Estado da Bahia, os Cartórios Extrajudiciais possuem uma característica atípica, que os distinguem do restante do país. Sua configuração é a de um serviço público exercido pelo próprio Poder Público, em contraposição ao que dis-ciplina o art. 236 do texto constitucional federal, que assim dispõe: os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado por delegação do Poder Público. De um to-tal aproximado de 1.450 Cartórios em todo o Estado, ape-nas 16 são particulares, dentre eles Ilhéus e Canavieiras.

É de suma importância um amplo debate com todos os setores envolvidos, de forma a se garantir um instru-mental que facilite a tramitação da averbação e se crie mais agilidade nos procedimentos especiais de regulariza-ção fundiária de interesse social.


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Capítulo 9. Protagonistas e parceiros no processo de regularização fundiária

Agestão de uma política de regularização fundiária impõe uma atuação articulada e cooperada entre diversos órgãos e sujeitos envolvidos. Prefeituras,

Cartórios, agências de financiamento, instituições técnicas e de ensino e pesquisa, associações de moradores, represen-tantes de movimentos sociais, Ministério Público, ONGs, Justiça, Defensorias Públicas, órgãos ambientais e de terra, entre outros, são exemplos dos protagonistas e parceiros que participam dos processos de regularização fundiária dos assentamentos informais.

É importante, para a consecução desse desafio, que cada instituição esteja aberta ao diálogo e ao exercício de ações conjuntas, atuando de maneira a compreender a regulariza-ção fundiária não como uma ação isolada de um determina-do órgão, mas sim como uma verdadeira política de Estado. No texto a seguir, descrevemos, em apertada síntese, como cada um desses sujeitos e parceiros podem contribuir.

9.1 Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUR)

A Secretaria de Desenvolvimento Urbano é o órgão responsável pela elaboração e implementação da política de desenvolvimento urbano do Estado da Bahia.

Para o enfrentamento desse desafio, foi criada no âmbito da Secretaria, uma estrutura composta de Gabinete do Secre-tário, Diretoria Geral, Superintendências de Habitação, de Sa-neamento e de Planejamento e Gestão Territorial, bem como dos órgãos consultivos, deliberativos e reguladores compos-tos de representantes do Poder Público e da sociedade civil; citem-se Conselho Estadual das Cidades, Conselho Gestor do Fundo de Habitação de Interesse Social e Comissão de Regu-lação dos Serviços Públicos de Saneamento Básico do Estado da Bahia (CORESAB). No âmbito da administração indireta e vinculada à estrutura da SEDUR, encontram-se a Superinten-dência de Construções Administrativas da Bahia (SUCAB), a Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER), a Empresa Baiana de Águas e Saneamento (EM-BASA) e a Habitação e Urbanização do Estado da Bahia S/A (URBIS), em processo de liquidação.

A Superintendência de Habitação tem por finalidade formular e acompanhar a política Estadual de Habitação de Interesse Social, coordenar os programas e os proje-tos de habitação de interesse social – envolvendo as ações de provisão de habitação, urbanização de assentamentos precários e regularização fundiária, por meio de uma ação integrada e cooperada entre órgãos públicos e entidades da sociedade civil – e apoiar os municípios na formulação e na

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execução das políticas municipais de habitação. Detalhando um pouco mais a Superintendência de Ha-

bitação, a sua estrutura é composta por três unidades de gestão: Diretoria de Planejamento Habitacional, Diretoria de Regularização Fundiária e Diretoria de Programas e Pro-jetos Habitacionais.

A Diretoria de Regularização Fundiária, por meio da Coordenação de Regularização Fundiária e Coordenação de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, tem como atribuições:

• monitorar, acompanhar e mediar casos de conflitos fun-diários urbanos, criando condições para o diálogo e a ne-gociação entre os órgãos governamentais, jurisdicionais e auxiliares da Justiça, proprietários e representantes de famílias de baixa renda em situação de conflito, no intuito de alcançar soluções negociadas;• acompanhar as ações de regularização fundiária estabele-cidas na Política Estadual de Habitação de Interesse Social;• prestar assistência técnica aos municípios e associações na elaboração e implementação de ações relacionadas à regularização fundiária de interesse social;• articular uma rede de parcerias governamentais e não governamentais para a formulação e a implementação das ações de regularização fundiária de interesse social;• desenvolver de forma articulada com a Secretaria

de Administração (SAEB) e a Secretaria da Agricultu-ra, Irrigação e Reforma Agrária (SEAGRI), por meio da Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA), a regularização fundiária de interesse social dos imóveis do Estado e terras devolutas.Como visto nas atribuições acima, a SEDUR, por meio

da Superintendência de Habitação e Diretoria de Regu-larização Fundiária, em conjunto com os Municípios e os demais parceiros listados a seguir, tem como objetivo a construção de uma política de regularização fundiária de interesse social para o Estado da Bahia.

9.2 Habitação e Urbanização do Estado da Bahia S/A (URBIS)

A Habitação e Urbanização do Estado da Bahia S/A (UR-BIS) é uma sociedade de economia mista estadual, consti-tuída em 1965 e atualmente vinculada à Secretaria de De-senvolvimento Urbano do Estado da Bahia. Em sua história, construiu cerca de 90. 000 habitações no Estado, quase sempre sob a forma de conjuntos habitacionais.

Em 1999, foi iniciado o procedimento de liquidação extrajudicial para extinção da URBIS. A sua atual atribui-ção é tratar do passivo existente, agilizando a regulariza-ção fundiária dos Conjuntos Habitacionais por meio da


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outorga de escritura para garantir o direito à moradia e à segurança da posse aos moradores.

Sobre a experiência de regularização fundiária da UR-BIS, ver pág. 46 deste Caderno.

9.3 Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER)

Criada pela Lei Delegada nº 8, de 9 de julho de 1974, e modificada pela Lei nº 7.435/98, a Companhia de De-senvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER) foi instituída com a finalidade de promover, coordenar e executar a política estadual de desenvolvimento urbano e desenvolvimento metropolitano, como a política de habitação do Estado da Bahia, com a realização de estu-dos e a formulação e implementação de planos, progra-mas e projetos.

Com a edição da Lei 11.361/09, a Companhia de De-senvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER) passou a ter a finalidade de executar as obras e as ações imediatamente correlatas inerentes às políticas de desen-volvimento urbano e habitacional no Estado da Bahia.

Na qualidade de principal executora, foi criada no âm-bito da estrutura organizacional da CONDER uma Coor-

denação de Regularização Fundiária (COREF), que tem o objetivo de implementar as ações de regularização.

9.4 Procuradoria Geral do Estado (PGE)

A Procuradoria Geral do Estado foi criada pela Lei Estadu-al n° 2.320, de 04 de abril de 1966. No âmbito da regulariza-ção fundiária, a PGE desempenha função consultiva e judicial. Tem papel especial na interposição de ações de desapropria-ção e discriminação das terras devolutas, especialmente por meio do seu Núcleo de Patrimônio e Meio Ambiente.

9.5 Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA)

A Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA), órgão em regime especial de administração direta, inte-grante da estrutura da Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária, na forma disposta na Lei nº 7.311, de 02 de fevereiro de 1998, e modificada pela Lei nº 7.435, de 30 de dezembro de 1998, tem por finalidade promover, coordenar, supervisionar, acompanhar, executar e avaliar as políticas de regularização fundiária e das diversas modali-

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dades de associativismo rural no âmbito do Estado, bem como executar as atividades e os procedimentos que forem delegados ao Estado pela União, visando agilizar o processo de execução da reforma agrária, competindo-lhe:

• Promover a elaboração e a execução de planos e pro-gramas estaduais de desenvolvimento agrário;• Promover e coordenar a discriminação administrativa das terras devolutas, assim como a sua disposição;• Coordenar a reestruturação agrária, a regularização de ocupações e a conciliação administrativa de conflitos fundiários;• Elaborar o cadastramento rural do Estado e o levanta-mento cartográfico correspondente;• Processar e decidir, com exclusividade, os pedidos de regularização fundiária previstos em legislação específica.Verifica-se, pelo conjunto de finalidades e competências, que a Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA) tem um papel muito importante nas ações de regulariza-ção fundiária no território rural, por meio de:I. Legalização de imóveis;II. Discriminação das terras devolutas para arrecadação e destinação dos assentamentos de trabalhadores sem-terra; III. Regularização das áreas das comunidades tradicionais de fundos e fechos de pastos e das comunidades rema-nescentes de quilombos;

IV. Reconhecimento das áreas das sedes, distritos e po-voados como de domínio municipal.Essa esfera de atuação em diversas situações demonstrará

ser de grande importância, posto que se registra enorme de-manda por terras para a produção agrícola, especificamente, por parte da agricultura familiar, bem como a existência de conflito fundiário em inúmeras cidades do interior do Estado da Bahia, havendo a necessidade de complementaridade de esforços no sentido de se identificar a titularidade das áre-as onde se assentam os empreendimentos habitacionais. As ações de discriminação de terras têm papel muito impor-tante para a regularização fundiária, pois terras devolutas do Estado serão identificadas e poderão ser outorgadas aos seus respectivos ocupantes.

9.6 Secretaria de Administração do Estado da Bahia (SAEB) – Diretoria de Patrimônio

A Secretaria da Administração do Estado da Bahia é o órgão estadual responsável pelo controle dos terrenos per-tencentes ao Estado, administrando um patrimônio de cer-ca de 7,4 mil imóveis situados em áreas rurais e urbanas.

A SAEB vem desenvolvendo um trabalho de vistoria, ca-talogação e regularização patrimonial dos imóveis públicos.


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Esse trabalho é de fundamental importância, pois permitirá ao Poder Público o conhecimento e o controle de seu pa-trimônio imobiliário, de forma a lhe dar a melhor destinação possível. Dentre as possibilidades de uso desse patrimônio, está a implantação de projetos de habitação e regularização fundiária de interesse social, conferindo à propriedade imo-biliária urbana e rural a sua função social.

9.7 Instituto do Meio Ambiente (IMA)

Por meio da Lei 11.050, de 06 de junho de 2008, o Gover-no do Estado da Bahia promoveu uma reforma administrativa que alterou a estrutura da Secretaria de Meio Ambiente e Re-cursos Hídricos (SEMARH), a qual passou a se chamar Secre-taria do Meio Ambiente (SEMA). Essa mudança estrutural tam-bém promoveu a transferência de atribuições entre os órgãos ambientais do Estado, a fim de tornar mais ágeis os processos administrativos, em especial os licenciamentos ambientais.

Com a nova lei, os nomes dos órgãos da administração indireta também mudaram. O Centro de Recursos Ambien-tais (CRA) passou a ser o Instituto do Meio Ambiente (IMA).

A análise dos aspectos ambientais é de fundamental impor-tância nos processos de regularização fundiária, dada a inter-re-lação entre o meio ambiente natural e o ambiente construído.

Vale registrar que nos municípios onde não houve a municipalização do licenciamento ambiental, a responsa-bilidade por análise, aprovação e posterior emissão de licença ambiental permanece sob a responsabilidade do órgão ambiental estadual.

A integração entre os técnicos do IMA, os que trabalham com a regularização fundiária em órgãos do Estado e nos municípios, e a população envolvida é de fundamental im-portância para que se avancem em propostas que, além da solução fundiária, registral e urbanística, também represen-tem uma melhoria do meio ambiente natural e construído.

9.8 Defensoria Pública

A Defensoria Pública é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbida de prestar assistência jurídica gratuita, judicial e extrajudicial aos necessitados, dentro dos limites jurisdicionais do Estado da Bahia, compreendendo: a orientação, a postulação e a de-fesa de direitos e interesses, em todos os graus de jurisdi-ção e instâncias administrativas, inclusive a interposição de recursos aos Tribunais Superiores, quando cabíveis, na for-ma do art. 134, da Constituição Federal, combinado com o art. 144, da Constituição do Estado da Bahia.11

11 Art. 3º, Lei nº 8.253, de 02 de maio de 2002, dispõe sobre a Lei Orgânica da Defensoria Pública do Estado da Bahia.

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O art. 7º, da Lei Complementar nº 26/2006, estabelece que são as funções institucionais da Defensoria Pública, den-tre outras definidas em lei: patrocinar ação civil pública em nome de associações ou organizações que incluam, entre as finalidades institucionais, a proteção do meio ambiente, os direitos fundamentais da pessoa humana e outros inte-resses individuais e coletivos, demonstrada a insuficiência de recursos dessas entidades.

A defesa do cidadão no Estado de Direito está explícita na Declaração Universal dos Direitos Humanos e na Constituição Brasileira. A Defensoria Pública é a instituição dedicada a fazer com que o acesso à Justiça chegue a todos democraticamente.

Por força de suas atribuições legais, pode ser um impor-tante aliado na busca dos direitos dos moradores residentes em assentamentos informais decorrentes de ocupações em áreas públicas ou particulares, podendo, por exemplo, re-presentar as ações de moradores no ajuizamento de ações de usucapião coletivo.

9.9 Poder Judiciário

A regularização exige o envolvimento do Poder Judiciá-rio no exercício de sua função jurisdicional e administrativa. A função administrativa é exercida pela atuação da Corre-gedoria do Tribunal de Justiça, órgão responsável pela fis-

calização e controle dos Cartórios de Registro de Imóveis, cabendo-lhe expedir provimentos que facilitem a uniformi-zação e a simplificação dos procedimentos cartoriais.

No que se refere à função jurisdicional, cabe ao Poder Judiciário o julgamento de ações de desapropriação, usuca-pião, concessão de uso especial para fins de moradia, etc.

9.10 Ministério Público

No Estado da Bahia, a Lei Complementar n° 11, de 18 de janeiro de 1996, instituiu a Lei Orgânica do Minis-tério Público do Estado. O art. 72 define como funções institucionais:

I. promover a defesa do regime democrático e dos inte-resses sociais e individuais indisponíveis;II. promover o inquérito civil e a ação civil pública para:a) a proteção dos direitos constitucionais;b) a proteção, a prevenção e a reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;c) a proteção dos interesses individuais indisponíveis, di-fusos e coletivos, relativos às comunidades indígenas, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso, às minorias étnicas, ao consumidor e aos portadores de deficiência;


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12 Manual de Regularização Fundiária em terras da União. Secretaria de Patrimônio da União..

d) a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou dos Municípios, de suas administrações indi-retas ou fundacionais, ou de entidades privadas das quais participe o Poder Público.

III. defender judicial e supletivamente os direitos e os interesses das populações indígenas, inclusos os relativos às terras por elas tradicionalmente habitadas, propondo as ações cabíveis.

Tem-se, assim, que por suas atribuições legais o Minis-tério Público é vocacionado para a defesa dos interesses da população adquirente e ou residente em loteamen-tos irregulares, especialmente aquela de menor renda. Também na defesa do ordenamento territorial, no cum-primento da função social da propriedade e da cidade, poderá o Ministério Público atuar, sempre na proteção do interesse público, instaurando os procedimentos in-vestigativos preparatórios para o inquérito civil ou para a propositura da competente ação civil pública.

A ação da promotoria poderá ser tanto em face do empre-endedor privado irregular como também do Poder Público. Isso não significa que se há de enxergar na figura institucional

do Ministério Público (MP) unicamente o papel fiscalizador.Nesses termos, a parceria com o Ministério Público

deverá ser buscada como uma alternativa importante para se alcançar a regularização fundiária, mas sempre com responsabilidade por parte dos agentes públicos, pelas consequências geradas em face do descumprimento do ajustamento.

9.11 Superintendência de Patrimônio da União no Estado da Bahia (SPU - BA)

A Secretaria do Patrimônio da União, vinculada ao Mi-nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão, tem como atribuição regimental a gestão do patrimônio imobiliário da União, ou seja, cuidar dos bens imóveis públicos de todo o povo brasileiro.12

A partir da Constituição Federal de 1988, os imóveis da União passaram a contribuir para a redução das desigualda-des sociais e territoriais e para a promoção da justiça social (art. 3º, III e IV), garantindo, efetivamente, o direito à moradia digna (art.6º), à proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), à preservação do patrimônio histórico-

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cultural (art. 216) e ao desenvolvimento local sustentável (art. 30, I c/c 225).

O princípio da função socioambiental da propriedade pública passou a exigir comportamentos positivos do Poder Público, consolidado pela implementação de políticas públi-cas de inclusão social e promoção de direitos fundamentais. Um importante marco nesse processo foi a aprovação da Lei Federal n.º 11.481/07, que trata da Regularização Fun-diária em Terras da União.

A missão institucional da Secretaria do Patrimônio da União avançou no sentido de garantir que todos os seus imóveis, independentemente da destinação prevista, locali-zados em área urbana ou rural, sejam utilizados de forma a priorizar a função socioambiental do bem em beneficio da coletividade. As diferenças regionais, sociais, econômicas e culturais devem ser consideradas nesse processo.

Assim, a SPU tem tido um papel fundamental na exe-cução da Política Nacional de Regularização Fundiária de Assentamentos Informais em Bens da União, concretizado, principalmente, pela ação direta no âmbito do Programa Papel Passado e do Projeto Orla.

Outra característica fundamental que consolida a nova diretriz da SPU é a construção da gestão compartilhada do seu patrimônio, consolidando entendimentos entre os

entes federativos e o estabelecimento de parcerias efetivas com os atores envolvidos nos processos de regularização fundiária, bem como abrindo perspectivas de transferência de terras e edificações que possam viabilizar soluções de moradia de interesse social.

São, nesse sentido, competências da SPU: • Identificar, demarcar e cadastrar áreas passíveis de regu-larização, em articulação com Municípios e comunidades;• Receber e dar sequência a propostas de regularização fundiária encaminhadas pelos interessados, nos casos de ocupação de imóveis da União para fins de moradia por população de baixa renda;• Estabelecer termos de cooperação técnica e convênios com Estados, Distrito Federal e Municípios e com institui-ções privadas para as ações de regularização fundiária; • Mediar conflitos entre os diversos atores do processo de regularização fundiária nas áreas da União;• Responsabilizar-se, em parceria com o Município ou isoladamente, pela titulação dos moradores dos assenta-mentos informais localizados em áreas de seu domínio;• Determinar a isenção das taxas patrimoniais mediante a comprovação da situação de carência por parte das pes-soas de baixa renda.


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9.12 Ministério das Cidades

O Ministério das Cidades foi instituído em 1º de janei-ro de 2003, contemplando uma antiga reivindicação dos movimentos sociais de luta pela reforma urbana, por meio da Medida Provisória nº 103, depois convertida na Lei nº 10.683, de 28 de maio do mesmo ano.

É atribuição do Ministério a definição e a implementa-ção da política de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. Por meio da Caixa Econômica Federal, operadora dos recursos, o Ministério trabalha de forma ar-ticulada e solidária com os Estados e os municípios, além dos movimentos sociais, organizações não governamentais, setores privados e demais segmentos da sociedade.

O Ministério das Cidades tem por missão combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espa-ços mais humanizados, ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte.

A regularização fundiária tem integrado as linhas de atua-ção do Ministério, importando num dos principais focos de atuação, sob responsabilidade da Diretoria de Assuntos Fun-

diários. Vários têm sido os contratos de repasse de recursos aos Municípios para a execução de ações diretamente rela-cionadas à regularização fundiária: implementação de melho-rias urbanas, capacitação do corpo técnico, levantamentos topográficos e estudos fundiários, visando alcançar a regulari-zação fundiária e permitir ao cidadão morador o acesso a um título que lhe assegure a segurança jurídica da posse.

9.13 Caixa Econômica Federal

A Caixa Econômica Federal (CEF) é o órgão de fomento e de suporte técnico ao Ministério das Cidades na análise a execução dos projetos, bem como para a liberação dos recursos federais.

Além disso, a CEF desempenha papel orientador aos Municípios e Estados quanto à forma de estruturação de projetos, explanação quanto às linhas de financiamentos existentes, detalhamento e esclarecimento das providên-cias e exigências legais e burocráticas necessárias.13

13 Fonte:http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/repasses/urban_regulariza_integra_assentamentos_precarios/assent_informais_areas_urbanas/index.asp consultado em 10 de agosto de 2010.

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9.14 Instituto Nacional de Coloni-zação e Reforma Agrária (INCRA)

O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) é uma autarquia federal criada pelo Decreto nº 1.110, de 09 de julho de 1970, com a missão prioritária de realizar a reforma agrária, manter o cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União. Está presente em todo o território nacional por meio de Superin-tendências Regionais.

O INCRA possui como missão implementar a política de reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário nacional, contribuindo para o desenvolvimento rural sustentável.

No Estado da Bahia, o INCRA vem desenvolvendo importante trabalho por meio da identificação e do re-conhecimento de áreas remanescentes de quilombos. Com a elaboração de relatórios técnicos, o INCRA - BA soma 13 Relatórios Técnicos de Identificação e Delimi-tação (RTIDs), publicados desde o início do Programa Brasil Quilombolas, em 2004.

O trabalho em prol da regularização fundiária de territó-rios quilombolas no Estado já cadastrou 3.196 famílias re-

manescentes de quilombos e delimitou áreas que somam 120.537 hectares. Ao todo, são 69 processos em andamen-to. Estima-se ainda que existam 600 comunidades quilombo-las a ser identificadas e reconhecidas na Bahia.14

9.15 Municípios

A Constituição Federal do Brasil, em seu art. 3º, esta-belece que constituem objetivos fundamentais da Repúbli-ca Federativa do Brasil:

I. construir uma sociedade livre, justa e solidária;II. garantir o desenvolvimento nacional; III. erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;IV. promover o bem de todos, sem preconceito de ori-gem, raça, sexo, cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminação. No âmbito da competência municipal, os Poderes Exe-

cutivo e Legislativo não podem se furtar a essa tarefa de construção de uma sociedade justa e solidária, de garantir o desenvolvimento em todos os seus aspectos, principalmen-te no campo da promoção da dignidade humana, da erra-


14 Fonte: http://www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=13538:ba-relatorios-tecnicos-sao-publicados-no-dia-da-consciencia-negra&catid=1:ultimas&Itemid=278 consultado em 15 de agosto de 2010

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dicação da pobreza, da redução das desigualdades sociais e da elevação do padrão de qualidade de vida para todos.

Nesse contexto, insere-se a instrumentalização legislati-va que permite a implantação de uma política urbana, nos termos dos art. 182 e 183 da CF, que possibilita alcançar os referidos objetivos com maior efetividade. A existência de diplomas legais modernos desenvolvidos a partir da re-alidade, tendo por finalidade constituir as bases para o de-senvolvimento econômico sustentável, calcados no orde-namento territorial que permita o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, é condição para que se possa constituir uma cidade planeja-da, mais justa e solidária.

Tal atribuição encontra-se prevista na própria Carta Magna brasileira quando esta, em seu art. 30, VIII, estabelece a com-petência municipal para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.

Também no art. 182 do texto constitucional federal, encontramos expresso que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme as diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.

Tem-se, dessa forma, que a competência para o mu-

nicípio regrar o seu ordenamento territorial, tratando das questões atinentes ao interesse local, encontra fundamento legal na Constituição Federal.

Também na Lei Federal 10.257/01 – Estatuto da Ci-dade, encontramos em seu art. 4º, III, elencada uma série de instrumentos cuja competência para implanta-ção encontra-se no âmbito do planejamento municipal. Dentre os quais, vale destacar o plano diretor, o disci-plinamento do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, a instituição de Zona Especial de Interesse Social, a outorga onerosa do direito de construir e de alterar o uso, a transferência do direito de construir e a regulari-zação fundiária. É a legislação urbanística municipal que incorporará os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade, que poderão desempenhar um im-portante papel no processo de implementação de uma política municipal de regularização fundiária, que será exitosa ou não, desde que haja interesse e vontade polí-tica do executivo municipal.

Um outro marco bastante importante é a Lei 11.977/2009 que atribuiu explicitamente a competência municipal para a promoção e efetivação da regularização fundiária. O município é hoje o ente federativo privilegiado e com maior responsabilidade na execução dessa impor-tante política pública de afirmação e garantia de direitos.

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9.16 Câmara Municipal

A Câmara Municipal em cada cidade ocupa papel de des-taque nos processos de construção de políticas públicas, em especial políticas de regularização fundiária, posto que, como órgão legitimado constitucionalmente, é aquela que repre-senta o povo e, portanto, tem competência para agir no sentido de implementar e consolidar conquistas que visem garantir o direito de moradia digna e de segurança na posse.

No âmbito dos processos de regularização fundiária, cabe ao Poder Legislativo importante papel, dentre os quais, pode-se destacar:

• Autorização para desafetação de áreas públicas ocupa-das por população de baixa renda;• Aprovação do Plano Diretor, da legislação de uso, ocu-pação e parcelamento do solo;• Aprovação de legislação específica de Regularização Fundiária;• Aprovação de ZEIS por meio de legislação própria ou

no bojo do Plano Diretor;• Aprovação de legislação que permita a dação em pagamento;• Autorização legislativa para alienação de bens públicos municipais. Verifica-se, pois, que a Câmara Municipal desempenha

importante papel como órgão responsável pela atualização do arcabouço jurídico que dará amparo aos processos de regularização fundiária.

Além disso, é importante que os vereadores estejam a par dos trabalhos que são desenvolvidos e que possam par-ticipar de forma mais efetiva e sistemática de todo o proces-so. Ressalte-se que uma integração autônoma e harmônica entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo fortalece e agiliza todo o processo de regularização fundiária.

9.17 Sociedade Civil

A Sociedade civil, por meio dos sujeitos políticos inte-grantes, é parte fundamental da regularização fundiária de


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interesse social. Esses sujeitos podem intervir nos caminhos da formulação e implementação das políticas e programas de habitação e regularização fundiária por canais de diálogo e participação popular abertos pelo Poder Público.

A partir da Constituição Federal de 1988, o conceito de democracia foi ampliado no sentido de buscar a participa-ção mais ativa e direta da sociedade civil na administração pública. Assim, tornou-se forçoso garantir a participação de sujeitos coletivos que, historicamente, estiveram excluídos dos processos decisórios – como os movimentos sociais, as associações comunitárias e as entidades representativas dos trabalhadores.

No Estado da Bahia, a criação do Conselho Estadual das Cidades15 e a participação efetiva dos movimentos sociais e associações de moradores nas mesas de mediação de con-flitos fundiários são exemplos interessantes da participação autônoma da sociedade civil nas ações públicas de regulari-zação fundiária de interesse social.

Na esfera municipal, a criação desses espaços de diálo-go – além de, em muitos casos, uma exigência legal – é

extremamente importante para uma ação planejada entre o Poder Público Municipal e a Sociedade Civil, consolidando o processo democrático.

Em outra dimensão, a própria comunidade, enquan-to destinatária direta das ações de regularização fundiária detém papel essencial para que os projetos apresentem propostas que melhor representam os anseios da coletivi-dade, respeitando as características culturais, tradicionais e socioeconômicas e têm um acompanhamento direto dos principais interessados. Isso possibilita uma gestão ade-quada e transparente dos recursos públicos utilizados, da política pública implementada e dos beneficiários.

Além disso, a comunidade, quando organizada, pode pleitear diretamente junto aos entes federativos, recur-sos para ações de regularização fundiária, pois os proje-tos hoje apoiados pelo Ministério das Cidades preveem a possibilidade de a implementação ocorrer por conta de atores sociais – ONGs, entidades gerais do movimento, associações de moradores, dentre outras.

15 Órgão deliberativo composto por representantes de diversos setores sociais e das organizações de luta por moradia, com a finalidade de formular, debater e aprovar diretrizes para a política estadual de desenvolvimento urbano, bem como monitorar e avaliar a sua execução.

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Glossário

APA: A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especial-mente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

APP: as Áreas de Preservação Permanente são áreas de grande importância ecológica, cobertas ou não por vege-tação nativa, que têm como função preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiver-sidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

Área de risco: áreas inadequadas para a moradia, tais como margens de cursos d`água, sob redes de alta ten-são, áreas alagáveis e áreas contíguas a trilhos de trens ou a rodovias.

Área de preservação: área não parceláveis e “non aedificandi”, destina-se à preservação dos ecossistemas na-turais do município.Área pública: que pertence às pessoas jurídicas de Di-

reito Público – União, Estados, Distrito Federal, Municípios – , respectivas autarquias e fundações de Direito Público.

Área pública de um loteamento: área destinada às vias de circulação, à implantação de equipamentos urbano e comunitário, bem como aos espaços livres de uso público.

Área urbana: parcela do território, contínua ou não, inclusa no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica.

Área urbana consolidada: parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, dois dos se-guintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgoto sanitário;c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.

Área verde: área pública reservada em parcelamentos do solo para manutenção de cobertura vegetal existente ou para implantação de praças, canteiros, jardins etc.

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Assentamentos irregulares: ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominan-temente para fins de moradia.

Conjunto habitacional: agrupamento de habitações isoladas ou acopladas, unifamiliares ou multifamiliares, obe-decendo a uma planificação urbanística preestabelecida.

Demarcação urbanística: procedimento adminis-trativo pelo qual o Poder Público, no âmbito da regulariza-ção fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses.

Desintrusão: procedimento administrativo e/ou jurídi-co no âmbito de processo de demarcação e regularização fundiária de áreas ocupadas por populações tradicionais, que busca a efetiva liberação da área, com a remoção de ocupantes que não integram o grupo beneficiário.

Esbulho: ato pelo qual o possuidor vê-se privado da posse, violenta ou clandestinamente, e ainda por abuso de

confiança. Todos aqueles que sofrem o esbulho na sua pos-se podem ser restituídos por meio de desforço imediato ou da ação de reintegração de posse.

Foreiro: aquele que recebeu, por meio do instituto do aforamento, o domínio útil de terreno de marinha ou acrescido de marinha e que tem, dentre as suas obrigações, o pagamento de foro anual.

Habitação de Interesse Social: aquela destinada à população que vive em condições de habitabilidade precá-ria ou renda familiar inferior a três salários mínimos.

Infraestrutura: o sistema viário, os equipamentos ur-banos de escoamento das águas pluviais, a iluminação públi-ca, as redes de esgoto sanitário, de abastecimento de água potável e de energia elétrica pública domiciliar.

Logradouro: espaço livre, de uso público inalienável, reconhecido pela Municipalidade e designado por nome próprio destinado ao tráfego de veículo e ao trânsito de pedestres (avenida, rua, galeria, praça, jardim e outros).

Legitimação de posse: ato do Poder Público destina-

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do a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse.

Lote: terreno resultante de parcelamento com, pelo menos, uma divisa com logradouro público, com as di-mensões mínimas e máximas estabelecidas em lei, inte-grante de uma quadra.

Loteamento: divisão de gleba em lotes para fins urba-nos, com abertura de vias de circulação, e/ou prolonga-mento, modificação ou ampliação de vias públicas oficiais.

Parâmetros urbanísticos: números pelos quais se definem e regulam as condições de implantação das edifica-ções no solo urbano.

Plano Diretor: instrumento básico da política de de-senvolvimento do Município; sua principal finalidade é for-necer orientação ao Poder Público e à iniciativa privada na construção dos espaços urbanos e rurais, visando assegu-rar melhores condições de vida para a população. O Plano deve ser aprovado por lei municipal específica.

Projeto de Regularização fundiária: conjunto de estudos e levantamentos que possibilitam identificar a situação jurídica, dominial e urbanística da área a ser objeto de regularização fundiária, os respectivos ocupantes e os instrumentos jurídicos a ser utilizados no processo.

Projeto Urbanístico: estudo que norteia interven-ções físicas – inclusive com a indicação de remoções de casas ou equipamentos –, abertura de sistemas viários e propostas de parcelamento do solo para áreas que são ob-jeto de regularização fundiária.

Preempção: cláusula contratual que impõe ao compra-dor a obrigação de, antes de alienar a coisa comprada, ofe-recê-la ao vendedor de quem a obteve, para que use do seu direito de preferência para readquiri-la, com exclusão dos outros interessados.

Pro indiviso: Situação jurídica em que um determinado grupo de pessoas possui um bem, tendo cada uma delas uma parte ideal apenas, sem saber qual a parcela que com-pete a cada uma delas.

Glossário

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Quadra: conjunto contínuo de terrenos, cujo perímetro é delimitado por vias públicas.

Regularização Fundiária: processo de intervenção pública em áreas ocupadas precariamente por população de baixa renda, definido como um conjunto de ações, sob os aspectos jurídicos, físicos e sociais, que visam a melho-ria das condições de habitabilidade, da qualidade de vida e social, bem como o acesso à terra e à edificação legalizada, implicando, necessariamente, na melhoria do ambiente ur-bano e no resgate da cidadania de seus moradores.

Regularização fundiária de interesse social: regularização fundiária de assentamentos irregulares ocu-pados, predominantemente, por população de baixa ren-da, nos casos: a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usu-capião ou concessão de uso especial para fins de moradia; b) de imóveis situados em ZEIS; c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.

Remembramento: consiste na modificação da sub-divisão de uma quadra pelo reagrupamento de lotes e/ou parte de lotes, de que resulta nova distribuição de unidades ou áreas de lotes.

Zonas: frações do território do Município delimitadas por lei e caracterizadas pela sua função social.

Zona Especial de Interesse Social (ZEIS): par-cela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou defini-da por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo.

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Referências Bibliográficas

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Legislação

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BRASIL, Lei n° 11.481, de 31 de maio de 2007. Dá nova reda-ção a dispositivos das Leis: n° 9.636, de 15 de maio de 1998, n° 8.666, de 21 de junho de 1993, n° 11.124, de 16 de junho de 2005, n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – Código Civil, n° 9.514, de 20 de novembro de 1997, e n° 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e dos Decretos-Lei: n° 9.760, de 5 de setembro de 1946, n° 271, de 28 de fevereiro de 1967, n° 1.876, de 15 de julho de 1981, e n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987; prevê medidas voltadas à regularização fundiária de interesse social em imóveis da União e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 maio 2007.

BRASIL, Lei n° 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e a regulariza-ção fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis n° 4.380, de 21 de agosto de 1964, n° 6.015, de 31 de dezembro de 1973, n° 8.036, de 11 de maio de 1990, e n° 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória n° 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 08 jul. 2009.

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Orientação para Ações de Regularização Fundiária no Estado da