otvorena pitanja upravnog postupka

D. ERA, Otvorena pitanja upravnog postupka u Hrvatskoj Zb. Prav. fak. Sveu. Rij. (1991) v. 28, br. 1, xxx-xxx (2007) 1

OTVORENA PITANJA UPRAVNOG POSTUPKA U HRVATSKOJ

Dr. sc. Dario era, docent UDK: 342.924(497.5) Pravni fakultet u Rijeci Ur.: 11. prosinca 2006. Pr.: 15. veljae 2007. Pregledni znanstveni lanak

Cilj rada je upozoriti na nekoliko pitanja koja se uestalo otvaraju pri voenju upravnog postupka i rjeavanja o pravima i obvezama graana i drugih osoba u upravnim stvarima u Hrvatskoj. U tu svrhu autor analizira problematiku obveznika postupanja prema pravilima upravnih postupaka, odreivanje upravne stvari, posebna postupovna pravila, poloaj stranke u upravnom postupku, voenje skraenog postupka, sasluanje stranke, voenje usmene rasprave, formu i sadraj rjeenja, postupanje tijela u albenom postupku te koritenje izvanrednih pravnih lijekova. Autor ukazuje na neusklaenost nekih pravnih pravila unutar pravnog sustava upravnog prava u Hrvatskoj, ali i dvojbe i probleme koji se javljaju u upravnoj praksi prilikom rjeavanja u upravnim stvarima.

upravni postupak, upravni akt, Zakon o opem uprav-nom postupku.

Rjeavanje o pravima i obvezama pojedinaca u upravnim stvarima jedna je od najosjetljivijih zadaa javne vlasti tijela dravne uprave i drugih dravnih tijela, jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje obavljaju javne ovlasti. U sluaju donoenja nezakonitih i nepravilnih upravnih akata izravno se vrijeaju prava i pravni interesi graana i drugih osoba, ali i javni interes. Stoga je zakonito i pravilno postupanje nadlenih tijela u rjeavanju upravnih stvari od iznimnog znaenja za ostvarivanje pravne drave i vladavine prava.

Dobro i adekvatno ureen upravni postupak jamstvo je donoenja zakonitih i pravilnih upravnih akata. Do kodifikacije pravila upravnog postupanja u

D. ERA, Otvorena pitanja upravnog postupka u Hrvatskoj Zb. Prav. fak. Sveu. Rij. (1991) v. 28, br. 1, xxx-xxx (2007)2

svijetu dolo je izrazito kasno. Tek poetkom druge etvrtine 20. stoljea, 1925. godine, u Austriji su donesena etiri upravnopostupovna zakona, koji su inili prvu cjelovitu kodifikaciju upravnopostupovnih pravila. U vremenu izmeu dva svjetska rata posebna pravila o upravnom postupanju donijele su jo i ekoslovaka i Poljska 1928. godine, te Jugoslavija 1930. godine, a proces ire kodifikacije pravila upravnog postupka dobio je osobiti zamah tek nakon Drugog svjetskog rata. Budui da upravni postupak ima veliku vanost za graane, ali i za gospodarske i druge subjekte, pravila upravnih postupaka imaju izrazito veliko drutveno i politiko znaenje.

U Hrvatskoj je upravni postupak odreen Zakonom o opem upravnom postupku, kao lex generalis zakonom, te brojnim postupovnim odredbama sadranim u posebnim zakonima. Meutim, problema u voenju upravnih postupaka danas u Hrvatskoj ima podosta. O ovome svjedoi velik broj usvojenih albi u hrvatskoj upravnoj praksi te, posebno, ak 44% tubi podignutih protiv odluka upravnih tijela koje je Upravni sud usvojio.

Razloga za nerijetko nezakonito i nepravilno postupanje obveznika primjene upravnih postupaka ima nekoliko. Vrlo vaan razlog svakako ine normativni propusti i neodgovarajua zakonska rjeenja. Danas vaei Zakon o opem upravnom postupku1 u hrvatski je pravni poredak preuzet iz pravnog poretka SFR Jugoslavije Zakonom o preuzimanju Zakona o opem upravnom postupku.2 Ovaj je Zakon u Jugoslaviji donesen jo 1956. godine. Do 1991. mijenjan je i dopunjavan etiri puta 1965., 1977., 1978. i 1986. godine. Meutim, ovim novelama uglavnom se mijenjalo samo nazivlje dravnih tijela i drugih sudionika u upravnom postupku te su izvrene mnogobrojne terminoloke i leksike promjene. Tek malobrojne izmjene i dopune bile su usmjerene na poboljanje nekih postupovnih rjeenja.3 Do danas hrvatski zakonodavac nije izvrio niti jedan zahvat u tekst Zakona o opem upravnom postupku, a do jedine izmjene dolo je tek zbog odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske kojom su ukinute dvije odredbe lanka 209. ovog Zakona.

Pola stoljea po donoenju Zakona o opem upravnom postupku, temeljito su promijenjene prilike u kojima bi ga trebalo primjenjivati. U Izvjeu Europske komisije primjerice stoji: Zakon o opem upravnom postupku nije u potpunosti usklaen s zajednikim europskim standardima o vladavini prava.4 Iako se slobodno moe ustvrditi da je Zakon o opem upravnom postupku bio dobar zakon 1956., pa ak i 1986. godine kada uprava jo

1 Zakon o opem upravnom postupku, Slubeni list SFRJ, br. 47/86 (proieni tekst) te Narodne novine, br. 53/91. i 103/96.

2 Zakon o preuzimanju Zakona o opem upravnom postupku, Narodne novine, br. 53/91.3 O tome vie vidi u Medvedovi, Dragan, Pravno ureeni postupci pretpostavka moderne

uprave, Modernizacija hrvatske uprave, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Zagreb, 2003., str. 385.

4 European Commision, Croatia 2005 progres report {COM (2005) 561 final}, Brusseles, 2005.

D. ERA, Otvorena pitanja upravnog postupka u Hrvatskoj Zb. Prav. fak. Sveu. Rij. (1991) v. 28, br. 1, xxx-xxx (2007)

nije bila tehniki i vrijednosno sloena kao danas, on vie u cijelosti ne korespondira s promijenjenim drutvenim i pravnim okolnostima. S druge strane, posebnim postupovnim odredbama ponekad se neopravdano bitno odstupa od opih pravila upravnog postupka, ali i od temeljnih naela Zakona o opem upravnom postupku. Konano, do problema u voenju upravnih postupaka dobrim djelom dolazi i zbog nepridravanja postojeih zakonskih odredbi, esto upravo zbog nedostatne educiranosti slubenika koji ove postupke vode.

Na nedostatke u voenju upravnih postupaka u Hrvatskoj ve su upozoravali autori poput Medvedovia, Kopria, Gagre, Juri-Kneevi, Karlovan-urovi itd.5 Kontinuiranim upozoravanjem na probleme koji se u upravnom postupku javljaju i mogu javiti, korisno je dati doprinos pravilnom i zakonitom rjeavanju upravnih postupaka te brem i uinkovitijem ostvarivanju prava i obveza graana u upravnim stvarima. Cilj ovoga rada je upozoriti na nekoliko estih i vanih pitanja koja se u upravnom postupku otvaraju obveznicima njihovog voenja, ali i strankama o ijim se pravima i obvezama u ovim postupcima odluuje.6 U tu svrhu autor ukazuje na problematiku obveznika postupanja prema pravilima upravnih postupaka, odreivanja upravne stvari, posebnih postupovnih pravila, poloaja stranke u upravnom postupku, voenja skraenog postupka, mogunosti davanja izjave stranke, voenja usmene rasprave, forme i sadraja rjeenja, postupanja tijela u albenom postupku te koritenja izvanrednih pravnih lijekova, analizirajui njihove razloge te sugerirajui na koje elemente prilikom voenja upravnog postupka bi obveznici primjene trebali obratiti posebnu pozornost.

Ve na samom poetku voenja upravnih postupaka esto se javlja dvojba o obveznicima postupanja po pravilima upravnog postupka, najee pravilima Zakona o opem upravnom postupku. Drugim rijeima, nije

5 Vidi Medvedovi, Dragan, Glavni smjerovi modernizacije opeg upravnog postupka, Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, HAZU, Zagreb, 2006., str. 37-57., Medvedovi Dragan, Aktualna pitanja primjene Zakona o opem upravnom postupku, Pravo u gospodarstvu, god. 43, sv. 6, 2004., str. 269-294., Kopri, Ivan, Administrative Procedures on the Territory of Former Yugoslavia, SIGMA/OECD, 2005., http://www.oecd.org/dataoecd/52/20/36366473.pdf, Gagro, Boo, Juri-Kneevi, Dunja, Kvaliteta upravnog postupanja prema iskustvima Upravnog suda RH s prijedlozima za unaprjeenje, Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, HAZU, Zagreb, 2006., str. 19-36. i Karlovan-urovi, Ljiljana, Polazite i naela za modernizaciju Zakona o opem upravnom postupku, Upravno pravo i upravni postupak u praksi aktualna pitanja i problemi, Inenjerski biro, Zagreb, 2006., str. 23-34.

6 Ovdje svakako treba naglasiti kako pitanja koja se otvaraju u voenju upravnih postupaka ima daleko vie, kao primjerice kod komuniciranja tijela i stranaka, izvrenja upravnih akata i sl., meutim zbog ogranienog opsega rada ovdje ih se ne razmatra.

D. ERA, Otvorena pitanja upravnog postupka u Hrvatskoj Zb. Prav. fak. Sveu. Rij. (1991) v. 28, br. 1, xxx-xxx (2007)

sasvim jasno koji su subjekti obvezni postupati prema pravilima ovog Zakona. Razlog dvojbe najveim je dijelom nastao zbog formulacije lanka 1. Zakona o opem upravnom postupku, koji propisuje da su po ovom Zakonu obvezni postupati organi dravne uprave i drugi dravni organi, kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujui propise, rjeavaju o pravima, obvezama ili pravnim interesima graana odnosno pravnih osoba ili druge stranke te druge pravne osobe, kad u obavljanju javnih ovlasti rjeavaju u upravnim stvarima.7 Ovim odredbama, dakle, nije izravno odreen krug subjekata koji su u rjeavanju upravnih stvari obvezni postupati po odredbama Zakona, ve to ovisi o organizacijskim propisima, tj. propisima kojima se ureuje sustav i ustrojstvo dravne vlasti, posebno dravne uprave, te, s druge strane, o nainu odreivanja kruga pravnih osoba koje, u prenesenim javnim ovlastima, obavljaju poslove javne uprave.

Iako je ovakav nain definiranja kruga obveznika primjene opeg upravnog postupovnog zakona est i u usporednom pravu,8 ovako oblikovane odredbe mogu stvarati velike tekoe potencijalnim obveznicima postupanja prema ovom Zakonu, ali i subjektima o ijim se pravima i pravnim interesima rjeava. Medvedovi, primjerice, navodi kako u hrvatskoj upravnoj praksi nisu rijetki sluajevi u kojima pojedini subjekti neopravdano smatraju da nisu obveznici postupanja prema Zakonu o opem upravnom postupku, ve su u postupovnom smislu slobodni, pa odluuju arbitrarno. S druge strane, stranke opet ne znaju treba li u njihovoj upravnoj stvari postupati prema pravilima Zakona o opem upravnom postupku te imaju li postupovna prava i obveze zajamena ovim Zakonom.9

Oko odreivanja tijela dravne uprave i drugih dravnih tijela koja su obveznici postupanja prema Zakonu o opem upravnom postupku ne bi trebalo biti veih tekoa, mada je i njih u praksi bilo. Prema zakonskoj definiciji lanka 3. stavak 1. Zakona o sustavu dravne uprave10 tijela su dravne uprave ministarstva, sredinji dravni uredi Vlade Republike Hrvatske, dravne upravne organizacije i uredi dravne uprave u upanijama.

7 Krug subjekata koji su duni postupati prema odredbama Zakona o opem upravnom postupku zakonskim se izriajem nije bitno mijenjao od njegova donoenja 1956. godine. Samo se prilikom svake zakonske novele mijenjala terminologija kojom su ovi subjekti bili oznaavani.

8 Vidi primjerice lanak II. austrijskog Uvodnog zakona za zakone u upravnom postupku, Einfhrungsgesetz zu denn Verwaltungsverfahrensgesetzen, sterreichisches Bundesgesetzblatt, No. 92/1959, 143/1969, 72/1997., lanak 1. maarskog Zakona o opem upravnom postupku, Statute Nr. IV/1957 on the general rules applicable to administrative procedures, Hungarian publication organ for statutes, 1996., p. 3498., lanak 1. stavak 1. panjolskog Zakona o upravnom postupku, Ley de procedimiento administrativo, Legislacin de la justicia administrativa, Civitas, Madrid, 1985., lanke 1. do 3. njemakog Zakona o upravnom postupku, Verwaltungsverfahrensgesetz, Bundesgesetzblatt, I, 2003., S. 102. i sl.

9 Npr. pravo na obrazloeno rjeenje, pravo upotrebe redovitih i izvanrednih pravnih lijekova. O tome vidi u Medvedovi, Aktualna, op. cit., str. 272.

10 Zakon o sustavu dravne uprave, Narodne novine, br. 190/03. (proieni tekst) i 199/03.


S druge strane, druga dravna tijela koja su duna postupati po ovom Zakonu jesu primjerice Hrvatski sabor, Predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske te sudovi, dravna odvjetnitva, puki pravobranitelji i sl. Iako nadlenost drugih dravnih tijela da rjeavaju u upravnom postupku u praksi ipak nije esta, neka od njih, posebno u sluajevima kada zakonodavac nije izrijekom propisao da se u odreenoj stvari donosi rjeenje ili zakljuak, ve je odredio da daju suglasnosti, odobrenja, miljenja i sl., esto ne prepoznaju obvezu postupanja prema Zakonu o opem upravnom postupku.

No, daleko nejasnije pitanje koje se u praksi otvara jest koje su pravne osobe s javnim ovlastima u nekom konkretnom sluaju obvezne postupati prema odredbama Zakona o opem upravnom postupku? Pravne osobe su prema ovom Zakonu obvezne postupati samo kada u obavljanju javnih ovlasti rjeavaju u upravnim stvarima. Dakle, svaka pravna osoba, bez obzira na njezin organizacijski oblik, koja na temelju javne ovlasti u nekoj konkretnoj upravnoj stvari rjeava o pravu, obvezi ili pravnom interesu fizike ili pravne osobe, obveznik je primjene ovoga Zakona. Meutim, koje e pravne osobe imati javne ovlasti ovisi iskljuivo o posebnim zakonima i drugim propisima donesenim na temelju zakona. Na temelju provedene analize pravnih propisa koji su na snazi, Medvedovi je utvrdio da su javne ovlasti za rjeavanje o pravima i obvezama fizikih i pravnih osoba u upravnim stvarima dobile pravne osobe vrlo raznolikog pravnog poloaja i ustrojstva. To su, primjerice, javne ustanove, trgovaka drutva, udruge, pravne osobe sui generis koje su osnovane i ustrojene temeljem posebnih zakona a javljaju se pod razliitim nazivima, kao npr. fondovi, agencije, vijea, komisije, komore, te konano, apsolutno specifine i unikatne pravne osobe, kao to su npr. Hrvatska narodna banka i Dravni ured za reviziju.11

Meutim, kako u Hrvatskoj trenutno nema opeg propisa kojim bi se ureivala nadlenost i postupak podjeljivanja javnih ovlasti te njihov sadraj i nain obavljanja, u upravnoj praksi se ponekad postavlja pitanje je li neka pravna osoba u konkretnoj stvari duna postupati po Zakonu o opem upravnom postupku, nekim drugim postupovnim propisima ili moe djelovati potpuno arbitrarno. Jasno je da pravna osoba mora postupati prema Zakonu o opem upravnom postupku ukoliko je to propisano posebnim zakonom ili ukoliko je propisano da ona donosi upravne akte.12 Meutim, ujedno bi trebalo zakljuiti da prema pravilima Zakona o opem upravnom

11 Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 44.12 Tako primjerice lanak 115. stavak 2. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju,

Narodne novine, br. 85/06. i 118/06., propisuje da se u postupku rjeavanja o pravima iz obveznog zdravstvenog osiguranja, primjenjuje Zakon o opem upravnom postupku, ako ovim Zakonom nije drukije ureeno. I lanak 119. Zakona o vodama, Narodne novine, br. 107/95. i 150/05., propisuje da su vodopravni akti koje donose Hrvatske vode, upravni akti te da se na postupak izdavanja vodopravnih akata primjenjuju odredbe Zakona o opem upravnom postupku, ako ovim Zakonom nije propisan poseban postupak.


postupku treba postupati i kada je zakonom odreeno da se protiv akta neke pravne osobe moe pokrenuti upravni spor.13

Tree otvoreno pitanje vezano uz obveznike primjene Zakona o opem upravnom postupku jest jesu li su sva tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, i kada, obveznici postupanja prema njegovim odredbama? Razlog ovoj dvojbi jest taj to je lanak 1. Zakona o opem upravnom postupku propustio izriito propisati obvezu tijela lokalne i podrune (regionalne) samouprave na primjenu njegovih odredbi. Ova obveza moe se samo izvesti tumaenjem odredbe lanka 1. stavak 2. Zakona, o obvezi postupanja prema njegovim odredbama pravnih osoba s javnim ovlastima. Meutim, da otkloni ovu dilemu, zakonodavac je u Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992. godine,14 a potom i u Zakonu o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. godine,15 propisao obveznu primjenu Zakona o opem upravnom postupku u upravnim postupcima pred tijelima lokalne i podrune (regionalne) samouprave. lanak 76. stavak 4. Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi propisuje da se na donoenje pojedinanih akata upravnih tijela jedinica lokalne i podrune samouprave, koje oni donose u izvravanju opih akata predstavnikih tijela, a kojima rjeavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizikih i pravnih osoba shodno primjenjuju odredbe Zakona o opem upravnom postupku, ako posebnim zakonom nije propisan postupak pred tijelima jedinica lokalne ili podrune (regionalne) samouprave. Medvedovi upozorava da ovakvo propisivanje primjene Zakona o opem upravnom postupku nije dobro, jer otvara niz dilema, kao npr. po kojim postupovnim propisima postupaju predstavnika i izvrna tijela jedinica lokalne i podrune samouprave kad rjeavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima pravnih i fizikih osoba u upravnim stvarima, to znai shodna primjena i tko odluuje koja se norma Zakona o opem upravnom postupku treba ili ne treba primijeniti u konkretnom postupku kao shodna itd.16 Na neodgovarajue pravno normiranje vezano uz primjenu Zakona o opem upravnom postupku u Zakonu o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, tj. na nedostatak preciznijih odredbi o nadlenostima tijela lokalne uprave, albenim postupcima i tijelima nadlenim za rjeavanje po albi, primjeni posebnih pravnih lijekova itd. upozorava i Kopri.17

13 Tako je npr. lankom 137. Zakona o javnom biljenitvu, Narodne novine, br. 78/93., 29/94. i 162/98., propisano da se protiv odluke Javnobiljenike komore, kojom se odluuje o pravima i dunostima javnih biljenika, njihovih zamjenika i vjebenika, moe voditi upravni spor.

14 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, Narodne novine, br. 90/92., 94/93., 117/93., 5/97., 17/99., 128/99., 51/00. i 105/00.

15 Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, br. 33/01. i 129/05.

16 Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 45. 17 Kopri, op. cit., str. 5.


Meutim, moe se ustvrditi da su jedinice lokalne samouprave sasvim sigurno obvezne postupati po odredbama Zakona o opem upravnom postupku kada u konkretnom sluaju autoritativno odluuju o pravima, obvezama i pravnim interesima odreene fizike ili pravne osobe ili druge stranke u nekoj upravnoj stvari, kao i kada rjeavaju u upravnim stvarima u okviru povjerenih im poslova dravne uprave.18

Iz navedena tri pitanja vezana uz obveznike primjene Zakona o opem upravnom postupku razvidno je da nije jasno i precizno utvren krug subjekata koji su duni postupati u upravnim postupcima u Hrvatskoj. Stoga bi u hrvatskom pravnom sustavu trebalo jasnije i nedvosmislenije odrediti tko je obvezan postupati prema Zakonu o opem upravnom postupku i u kojim sluajevima, jer rjeavanje ovog pitanja vodi do breg ostvarivanja prava i pravnih interesa stranaka u upravnim postupcima.

Drugo otvoreno pitanje upravnih postupaka u Hrvatskoj svakako je pitanje definiranja upravne stvari. Ovo je jedno od najvanijih pitanja primjene Zakona o opem upravnom postupku, a ujedno i upravnog prava openito. Praktini problem nedostatka ove definicije u upravnim se postupcima odraava u injenici da je pojam upravne stvari i u lanku 1. Zakona o opem upravnom postupku i u lanku 1. Zakona o upravnim sporovima odreen kao osnovna pretpostavka za postupanje po ovim zakonima. Meutim, niti jedan zakon u Hrvatskoj danas ne sadri definiciju upravne stvari.

U hrvatskoj, ali i u europskoj pravnoj doktrini, bilo je vie pokuaja odreivanja pojma upravne stvari. To se najee inilo po kriteriju vrste propisa kojima je neka materija ureena, te su se upravnim stvarima razumijevale one koje su u djelokrugu dravne ili javne uprave ili se upravna stvar jednostavno pokuala protumaiti upravnom djelatnou. U hrvatskoj pravnoj doktrini Krijan je upravnu stvar pokuao definirati kao posebnu vrstu pravne stvari o kakvoj konkretnoj situaciji koja se autoritativno rjeava upravnim aktom na temelju neposredne primjene materijalnog propisa u upravnom postupku i odnosi se na neko pravo, obvezu ili pravni interes graana, pravnih osoba ili drugih stranaka.19 Meutim, Krijan je u ovoj definiciji upravnu stvar dobrim dijelom odredio putem instituta upravnog akta i upravnog postupka, pa njezina praktina vanost nije od

18 O tome vie vidi u Anti, Teodor, Primjena Zakona o opem upravnom postupku na akte jedinica lokalne samouprave, Zbornik Pravnog fakulteta Sveuilita u Rijeci, vol. 20., br. 1., str. 378-381.

19 Krijan, Pero, Komentar Zakona o opem upravnom postupku, Novi informator, Zagreb, 2004., str. 18.


velike pomoi u odreivanju radi li se u konkretnoj stvari o upravnoj stvari, pa onda o njoj treba rjeavati u upravnom postupku. Upravnu su stvar za potrebe upravnog postupka pokuali definirati i Dupelj i Turi. Oni je odreuju kao svaki pojedini sluaj iz odreene upravne oblasti kada se upravnim aktom odluuje o odreenom pravu, obvezi ili pravnom interesu pojedinca ili pravne osobe primjenom propisa kojim je ureena ta upravna oblast i na temelju onih injenica koje su utvrene u postupku koji prethodi donoenju rjeenja.20 I ova definicija osniva se na upravnom aktu, koji se, opet, donosi samo ukoliko se rjeava u upravnoj stvari, pa je njezina praktina korisnost upitna.

Sasvim je sigurno da bi upravna stvar u hrvatskom pravnom sustavu trebala biti odreena zakonom te bi se time i pravnom normom odredio opseg pojma upravne stvari. Prvi pokuaj zakonskog odreivanja upravne stvari uope susree se u lanku 1. toka 4. maarskog Zakona o opem upravnom postupku iz 1957. godine. Ovdje je upravna stvar definirana kao svaki predmet putem ijeg rjeenja dravno upravno tijelo ustanovljuje za stranku prava i obveze, potvruje ili registrira odreene injenice. Ova je definicija Zakonom o opem upravnom postupku iz 1981. godine neto izmijenjena, pa je upravna stvar u Maarskoj odreena kao svaka stvar u kojoj tijelo dravne uprave zasniva neko pravo ili dunost koji se odnose na stranku, potvruje neki podatak, vodi evidenciju ili vri dravni nadzor. Krijan upozorava kako se prema ovoj definiciji pod upravnom stvari podrazumijeva ak i obavljanje odreenih upravnih radnji, kao to su potvrivanje i registriranje injenica te vrenje dranog nadzora, to je ipak ire shvaanje od shvaanja upravne stvari u hrvatskoj teoriji upravnog prava i sudskoj praksi.21 Pojam upravne stvari pokualo se odrediti i u slovenskom zakonodavstvu. lanak 2. njihovog Zakona o opem upravnom postupku22 pojam upravne stvari definira kao odluku o pravu, obvezi ili pravnom interesu fizike ili pravne osobe ili druge stranke na podruju upravnog prava. Ovaj lanak nadalje propisuje da se upravnom stvari smatra i ona kada je propisom odreeno da tijelo u nekoj stvari vodi upravni postupak, odluuje u upravnom postupku ili donosi upravnu odluku posebice ako to zbog zatite javnog interesa proizlazi iz prirode stvari. I slovenski se zakonodavac prilikom definiranja upravne stvari posluio pojmovima upravnog postupka i upravnog akta. Meutim, upravni postupak i upravni akt trebalo bi osnivati na pojmu upravne stvari, a ne obratno.

Kako u hrvatskom pravu nema zakonske definicije upravne stvari, upravnoj i upravnosudskoj praksi ostalo je u svakoj konkretnoj stvari

20 Dupelj, eljko, Turi, Zlatan, Komentar Zakona o opem upravnom postupku, Organizator, Zagreb, 2000., str. 23.

21 Krijan, op. cit., str. 18.22 Zakon o splonem upravnem postopku, http://objave.uradni-list.si/bazeul/URED/1999/080/

B/523777815.htm.


uspjeno ili manje uspjeno prosuditi radi li se ili ne o upravnoj stvari. O aktualnosti ovoga pitanja svjedoi i izuzetno bogata praksa Upravnog suda Republike Hrvatske koji je svojem izboru odluka od 1977. do 2005. godine istaknuo preko 200 presuda koje se vezuju uz pitanje radi li se u konkretnom sluaju o upravnoj stvari ili ne.23 Tako u Hrvatskoj najee upravo sudska praksa Upravnog suda odreuje koje se stvari mogu smatrati upravnim stvarima.24 Meutim, krug akata kojima se priznaje karakter upravnog akta u nekoliko je navrata proiren i odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske, ime su ova tijela postala obvezna u tim stvarima postupati prema odredbama Zakona o opem upravnom postupku.25 Stoga se moe zakljuiti da se i ovdje radi o upravnim stvarima. Tako u Hrvatskoj najee sudska praksa odreuje koje se stvari mogu smatrati upravnim stvarima.

Kvalitetna definicija upravne stvari inkorporirana u pravni sustav Republike Hrvatske bila bi od velike koristi za voenje upravnih postupaka. Time bi se rijeio niz dilema je li upravno tijelo duno postupati prema pravilima Zakona o opem upravnom postupku te se ovim predmetima ne bi optereivao ve ionako preoptereen Upravni sud. No, definirati upravnu stvar u nekoj zakonskoj odredbi, i to uiniti na pravi nain, bit e vrlo teak zadatak koji se postavlja pred hrvatskog zakonodavca. Meutim, koliko je taj zadatak teak, on je upravo toliko nuan i vaan.

23 Vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Zbornik odluka 1977.-2002., Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 1-155., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2003., Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 1-28., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2004., Narodne novine, Zagreb, 2005., str. 1-25., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2005., Narodne novine, Zagreb, 2005., str. 1-18.

24 Upravni sud Republike Hrvatske je tako primjerice zauzeo pravno shvaanje da su po svojoj prirodi upravni akti, pa su onda tako i upravne stvari primanje u dravnu slubu, prestanak slube, pitanja poloaja, prava, obveza i odgovornosti dravnih slubenika, imenovanja ravnatelja javnih ustanova, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-6497/97, od 25. studenog 1999., oduzimanje strunih i znanstvenih zvanja, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-1294/00, od 7. prosinca 2000., odluke o pravima studenta, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-11421/2000 od 27. oujka 2002., odluke o isplati dospjelih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4597/96, od 5. svibnja 1999., prikljuivanja na elektro-energetsku mreu, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-7273/96, od 4. oujka 1998., dozvole za graenje na odreenim lokacijama, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-3696/96 od 5. veljae 1998., odluke o sjei drvne mase, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-9027/99, od 6. prosinca 2000., i sl. Medvedovi upozorava kako o ovom pitanju ima i promjena stavova Upravnog suda, meutim razlog tome ponajprije nalazi u izmijenjenoj materijalnopravnoj regulaciji pojedinih podruja ili materija. Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 45.

25 Ustavni sud Republike Hrvatske je primjerice stao na gledite da je akt koji donosi Fond za privatizaciju u postupku kontrole provoenja pretvorbe poduzea nakon izdane suglasnosti za namjeravanu pretvorbu upravni akt, U-III-665/95, od 28. travanja 1999., Narodne novine, br. 49/99., da je odluka o dodjeli koncesije upravni akt, U-II-722/1995, od 2. travanja 1997., Narodne novine, br. 41/97., ba kao i odluka o opozivu koncesije, U-III-261/1996, od 6. travanja 1998., Narodne novine, br. 57/98., da je i potvrda Agencije za rekonstruiranje i razvoj o suglasnosti na pretvorbu upravni akt, U-III-168/96, od 14. sijeanja 2000., Narodne novine, br. 14/00. i sl.


Sljedee esto otvarano pitanje u upravnom odluivanju jest prema kojim postupovnim pravilima postupati u rjeavanju konkretne upravne stvari. Da li prema pravilima Zakona o opem upravnom postupku ili prema posebnim upravnim postupovnim pravilima? Nesporno je da je propisivanje posebnih upravnih postupaka u nekim upravnim podrujima potrebno, jer se pojedina pitanja postupka propisana Zakonom o opem upravnom postupku mogu pokazati nedostatnima ili neadekvatnima za odreena pitanja ili radnje u tim upravnim podrujima. Propisivanje posebnih upravnih postupaka je, smatra Stoji, nuno zbog specifinosti u pojedinim upravnim podrujima.26

Kod voenja upravnog postupka u Hrvatskoj se primjenjuju odredbe Zakona o opem upravnom postupku kao opa postupovna pravila u svim sluajevima rjeavanja upravnih stvari i u odnosu na sva postupovna pitanja, izuzev kada su pojedina pitanja postupka za odreenu upravnu oblast posebnim zakonom ureena drukije. U tim se sluajevima primjenjuju odredbe posebnih zakona. Ova mogunost otvorena je samim Zakonom o opem upravnom postupku koji lankom 2. propisuje da se pojedina pitanja postupka za odreenu upravnu oblast mogu posebnim zakonom urediti drukije nego to su ureena ovim Zakonom, ako je to nuno za postupanje u toj upravnoj stvari i nije protivno naelima ovog Zakona. Unato liberalnoj naravi ove odredbe, ona ipak sadri tri ogranienja. Ponajprije, od Zakona o opem upravnom postupku moe se odstupiti samo zakonom, a ne i drugim pravnim propisima, kao to su npr. uredbe, pravilnici, odluke predstavnikih tijela jedinica lokalne samouprave, odluke pravnih osoba s javnim ovlastima, i sl. Ovo nije doputeno ak ni kada bi npr. materijalni zakon iz odreene oblasti odredio da se odredbe postupovne naravi normiraju podzakonskim propisom.27 S druge strane, drugaije se mogu ureivati samo pojedina pitanja postupka, i to iskljuivo kada je to nuno za postupanje u odreenom upravnom podruju. I konano, ak i tada se ne smije odstupiti od naela Zakona o opem upravnom postupku. Iz ovako formulirane odredbe lanka 2. Zakona o opem upravnom postupku valja zakljuiti da je poeljno propisivati to manje odredaba o posebnim upravnim postupcima, odnosno da treba to manje odstupati od opih procesnih pravila propisanih Zakonom o opem upravnom postupku.28

26 Stoji, Stanka, Opi upravni postupak i odnos prema posebnim upravnim postupcima, Pravo i porezi, god. 13., br. 7., 2004., str. 23.

27 Na ovo gledite stao je i Upravni sud Hrvatske navodei: Pravo albe protiv rjeenja donesenog u prvom stupnju moe se iskljuiti samo zakonom.. Upravni sud Hrvatske, Us-6122/89, od 21. lipnja 1990.

28 Moe se zakljuiti da iako bi ovaj Zakon trebao biti supsidijaran upravnopostupovni propis, on postavlja pravna naela postupka od kojih se ne smije odstupati, pa je ipak temeljni upravnopostupovni propis. O svemu vie vidi u Borkovi, Ivo, Opi upravni postupak i porezno-pravna postupovna pravila, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 37, br. 1/2, 2000., str. 65. te Krijan, op. cit., str. 24.


Meutim, unato iznijetom zakljuku, postupovna pravila u Hrvatskoj vrlo su brojna. Ona se nalaze u zakonima, ali i podzakonskim openormativnim aktima kojima se ureuju neka upravna podruja (npr. carine, porezi i sl.) ili kojima se ureuju neka postupovna pitanja (npr. podnoenje podnesaka, voenja postupka, sadraj odluke, alba, izvanredni pravni lijekovi u pojedinim upravnim podrujima) ili kojima se ureuju pojedine vrste upravnih stvari (npr. dravljanstvo, kretanje stranaca, graevinske dozvole, itd.). Meutim, u hrvatskoj zakonodavnoj praksi u brojnim se zakonima moe pronai bar koju postupovna odredba kojom se odstupa od normi Zakona o opem upravnom postupku. tovie, u nekim zakonima odstupa se ak i od osnovnih naela Zakona o opem upravnom postupku.29

U prilog tezi o velikom broju posebnih upravnopostupovnih pravila ide i istraivanje u kojem je Ljubanovi utvrdio da u Hrvatskoj danas ima vie od 70 zakona koji sadre posebne postupovne odredbe kojima se odstupa od Zakona o opem upravnom postupku. Materijalni zakoni koji reguliraju pojedinu upravnu materiju, a pritom sadravaju i posebne postupovne odredbe, mogu se, prema njegovom miljenju, kategorizirati u dvije osnovne skupine. Prvu ine zakoni koji sadravaju specifina proceduralna pravila kojima se u znatnoj mjeri odstupa od Zakona o opem upravnom postupku, odnosno kojima se ureuju specifina postupovna pitanja koja Zakon o opem upravnom postupku nije uredio.30 U drugoj su skupini brojni zakoni koji sadravaju manji broj postupovnih odredaba i neznatno odstupaju od Zakona o opem upravnom postupku.31

29 Tako se posebnim zakonima primjerice ili iskljuuje pravo na albu, ili se skrauju rokovi za ulaganje albe, ili se ograniava uporaba dokaznih sredstava, ili se drugaije ureuju cijele faze postupka i sl.

30 To su npr. Carinski zakon, Narodne novine, br. 78/99., 94/99., 73/00., 92/01., 47/03. i 140/05., Opi porezni zakon, Narodne novine, br. 127/00. i 150/02., Pomorski zakonik, Narodne novine, br. 181/04., Zakon o Dravnom inspektoratu, Narodne novine, br. 76/99. i 48/05., Zakon o priznavanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija, Narodne novine, br. 158/03. i 198/03., Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 116/03., 17/04. i 136/04., Zakon o gradnji, Narodne novine, br. 175/03. i 100/04., Zakon o mirovinskom osiguranju, Narodne novine, br. 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04. i 92/05., Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju, Narodne novine, br. 85/06. i 118/06., Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i lanova njihovih obitelji, Narodne novine, br. 174/04. i 92/05., Zakon o komasaciji, Narodne novine, br. 10/79., 21/84. i 5/87., Zakon o izvlatenju, Narodne novine, br. 9/94., 112/00., 114/01. i 79/06. te Zakon o patentu, Narodne novine, br. 173/03. i 87/05.

31 To su npr. Zakon o socijalnoj skrbi, Narodne novine, br. 73/91., 21/01., 59/01., 82/01., 103/03. i 44/06., Zakon o zdravstvenoj zatiti, Narodne novine, br. 121/03., 44/05. i 85/06., Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine, br. 92/05., Zakon o hrvatskom dravljanstvu, Narodne novine, br. 53/91., 26/92. i 113/93., Zakon o azilu, Narodne novine, br. 103/03., Zakon o civilnoj slubi, Narodne novine, br. 25/03., Zakon o zapoljavanju, Narodne novine, br. 59/96., 82/01. i 114/01., Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine, br. 172/03., Zakon o dravnim potporama, Narodne novine, br. 140/05., Zakon o telekomunikacijama, Narodne novine, br. 122/03., 177/03., 60/04. i 70/05., i sl. O svemu vie u Ljubanovi, Boris, Posebni upravni postupci u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, god. 6., br. 3., 2006., str. 5-22.


Medvedovi takoer navodi da se brojnim zakonima donesenim u razdoblju od 1991. godine pa nadalje, a kojima se reguliraju pojedina upravna podruja ili samo neki dijelovi, postupovna pitanja ureuju na pravno neodgovarajui nain. Tako se npr. prema njegovom miljenju odstupa od Zakona o opem upravnom postupku kada to uope nije potrebno; prepisuju se pojedine odredbe Zakona o opem upravnom postupku i pri tome se nepotrebno modificiraju; prepisuju se pojedina rjeenja iz stranih pravnih propisa, a koja su istrgnuta iz konteksta te su inkompatibilna s hrvatskim pravnim sustavom; nekritiki se prepisuju odredbe iz drugih zakona; posebne norme su nepotpune, dvosmislene, nejasne i zbunjujue; esto se posebnim normama nepotrebno i iscrpno ureuju nesporna pitanja, a sporna se zaobilaze; propisuje se primjena Zakona o opem upravnom postupku na odgovarajui nain, to otvara ozbiljno pitanje koje se norme ovoga Zakona primjenjuju i kako, odnosno koje se ne primjenjuju; nekim zakonima se izrijekom upuuje na supsidijarnu primjenu Zakona o opem upravnom postupku, dok se drugima to ne ini; nepotrebno se zakonom ovlauju donositelji podzakonskih ili samoupravnih normativnih akata da ureuju postupovna pitanja; donositelji nekih podzakonskih i samoupravnih normativnih akata ureuju neka postupovna pitanja bez ovlasti; mijenja se ustaljena pravna terminologija itd. S druge strane, nastavlja on, ne vodi se rauna o tome da je u nekim podrujima nuno potrebno odstupiti od Zakona o opem upravnom postupku i neko postupovno pitanje urediti drugaije nego je to uinjeno ovim Zakonom. Kako se to ne ini, u upravnoj praksi se esto dogaa da se mora primijeniti norma Zakona o opem upravnom postupku kojoj pravno-logino tu nikako nije mjesto. Konano, zakljuuje kako sve to vodi pravnoj nesigurnosti, usporavanju donoenja odluka, albama, zahtjevima za sudskom zatitom ili izvaninstitucionalnom zatitom, gubitku povjerenja u javnu upravu i opem utisku o postojanju vladavine neprava, a ne vladavine prava.32

Drugim rijeima, velik broj posebnih upravnih postupaka stvara pravnu nesigurnost. Teko je primjerice utvrditi koje odredbe treba primijeniti u konkretnoj upravnoj stvari, to je protivno europskim standardima javne uprave. Stoga bi u svrhu pojednostavljivanja voenja upravnih postupaka trebalo maksimalno reducirati posebna postupovna pravila, a ona koja su nuna, trebalo bi uskladiti sa zahtjevima sadranim u lanku 2. Zakona o opem upravnom postupku. Tako bi se voenje upravnog postupka znatno olakalo obveznicima postupanja po pravilima upravnih postupaka, ali i strankama u tim postupcima.

32 Medvedovi, Pravno, op. cit., str. 389-390.


Same odredbe o strankama u upravnom postupku u Zakonu o opem upravnom postupku nomotehniki nemaju veih zamjerki. Meutim, u svezi s poloajem stranke u ovom postupku, u primjeni Zakona esto se javljaju dva problema: priznavanje poloaja stranke u upravnom postupku zainteresiranim treim osobama te postavljanje, odnosno nepostavljanje, privremenog zastupnika u upravnom postupku, kada je to Zakonom propisano.

Prema lanku 49. Zakona o opem upravnom postupku stranka je osoba na iji je zahtjev pokrenut postupak ili protiv koje se vodi postupak, ali i osoba koja radi zatite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku. Svojstvo stranke u upravnom postupku, dakle, ne priznaje se samo podnositelju zahtjeva i osobi protiv koje se postupak vodi, ve i svakoj treoj osobi ije pravo ili pravni interes mogu biti ugroeni donoenjem upravnog akta bez njezinog sudjelovanja u postupku. Da bi se prava i pravni interesi ovih osoba jo nazvanih uzgredna stranka ili intervijent mogli zatititi jo tijekom voenja upravnog postupka i u donoenju meritorne odluke, u upravom postupku im se priznaje svojstvo stranke.

Meutim, u svezi s priznavanjem treim osobama poloaja stranke u upravnom postupku, u Hrvatskoj se upravnoj praksi nerijetko javljaju problemi. Gagro primjerice upozorava na este sluajeve u kojima nakon pokretanja upravnog postupka tijela nadlena za njegovo voenje esto ne uoavaju niti prepoznaju pravni interes odreenih osoba kojima radi zatite njihovih prava ili pravnih interesa mora biti omogueno sudjelovanje u upravnom postupku, pa se on vodi samo uz sudjelovanje onih osoba na iji je zahtjev pokrenut ili protiv kojih se vodi.33 Tako zainteresirane tree osobe za voenje upravnog postupka esto saznaju tek nakon to je postupak okonan, to onda dovodi do obnove postupka prema lanku 249. toka 9. Zakona o opem upravnom postupku. Gagro i Juri-Koneevi navode kako ak i onda kada su tree osobe saznale za voenje upravnog postupka u kojem od njegovog poetka ne sudjeluju, pa od nadlenog tijela zatrae priznavanje svojstva stranke u tom postupku, ovo im se pravo ponekad uskrauje, unato jasnom postojanju pravnog interesa za sudjelovanjem u postupku. tovie, uskraujui svojstvo stranke u postupku odreenoj osobi, nadlena tijela ponekad tu osobu o tome izvjeuju samo dopisom, iako su prema izriitoj odredbi lanka 139. Zakona o opem upravnom postupku o tome duna donijeti zakljuak protiv kojeg je doputena posebna alba.34

33 Gagro, Boo, Vana zapaanja Suda u vezi s primjenom odredaba Zakona o opem upravnom postupku prilikom rjeavanja upravnih stvari, Zbornik odluka Upravnog suda Republike Hrvatske, 1977.-2002., Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 53.

34 Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 23.


U praksi ponekad uistinu moe biti teko odrediti da li odreena osoba ima pravni interes sudjelovati u pokrenutom upravnom postupku. Ovome u prilog svjedoi i obilje sudske prakse Upravnog suda Republike Hrvatske.35 Meutim, ostvarenje ovog izuzetno vanog prava uvjetovano je ponajprije ekstenzivnim, a ne restriktivnim tumaenjem postojanja pravnog interesa treih osoba. Stoga bi slubenike koji rjeavaju u upravnim postupcima trebalo upozoriti na pogrenu primjenu odredaba o poloaju stranke u upravnom postupku, primjerice putem razliitih oblika educiranja. Priznavanje poloaja uzgredne stranke ili intervijenta treim osobama uvelike bi doprinijelo pravnoj sigurnosti te bi smanjilo potrebu posezanja za izvanrednim pravnim lijekovima.

U svezi s problematikom poloaja i prava stranke u upravnom postupku Gagro dalje upozorava kako u upravnoj praksi ima sluajeva voenja upravnog postupka protivno odredbi lanka 55. Zakona o opem upravnom postupku. Drugim rijeima strankama se, unato izriitoj zakonskoj odredbi, u zakonom propisanim sluajevima ne postavlja privremeni zastupnik. Tada se upravni postupak, ustvari, vodi bez sudjelovanja stranke u postupku, ime se vrijeaju temeljna naela Zakona o opem upravnom postupku. Ujedno se tako strankama onemoguuje da redovnim pravnim lijekovima osporavaju zakonitost upravnih akata donesenih u tako provedenom postupku, te na taj nain zatite svoja prava i pravne interese.36 Na sluajeve nepotivanja ove zakonske odredbe ukazuje svojom sudskom praksom i Upravni sud, koji je

35 Tako je primjerice Upravni sud utvrdio da osoba koja graditelju osporava pravo na izvoenje graevinskih radova jer smatra da su tim radovima povrijeena njezina prava ili pravni interesi utemeljeni na zakonu, ima poloaj stranke u upravnom postupku koji se vodi radi izdavanja graevne dozvole, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4319/94 od 18. veljae 1996.; da poloaj stanke u postupku izdavanja graevinske dozvole za rekonstrukciju na zajednikom dijelu zgrade imaju svi vlasnici stanova u zgradi, bez obzira to vlasnitvo nije upisano u zemljine knjige, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-2022/98 od 25. oujka 1999.; da pravni interes za sudjelovanjem u postupku izdavanja graevne dozvole mogu imati, ovisno o konkretnom sluaju, kao npr. o udaljenosti izmeu graevina, ak i osobe koje nisu neposredni susjedi podnositelja zahtjeva, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-1134/98 od 26. listopada 2000.; da poloaj stranke u inspekcijskom postupku koji se vodi u svezi s bespravnom izgradnjom na zemljitu svakako ima i nositelj prava koritenja, odnosno vlasnik tog graevinskog zemljita, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4467/96 od 12. veljae 1998.; da pravni interes sudjelovati u upravnom postupku pokrenutom povodom zahtjeva prijanjeg vlasnika za vraanje stanova u vlasnitvo imaju primjerice i stanari odnosno najmoprimci, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-6311/99 od 31. kolovoza 2000.; i sl. Meutim, Upravni sud je primjerice utvrdio i da poslodavac nema poloaj stranke u postupku za naknadu plae radniku zbog manje plae na drugom odgovarajuem poslu, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4483/94 od 29. oujka 1995.; da oporuni nasljednici usvojiteljice nisu stranke u postupku usvojenja, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-2093/94 od 15. srpnja 1996.; itd.

36 Gagro, op. cit., str. 53. Prema sudskoj praksi Upravnog suda privremeni zastupnik u odreenoj upravnoj stvari ovlaten je ak podnijeti i tubu za pokretanje upravnog spora, te na taj nain tititi prava i pravne interese stranke i u postupku sudskog nadzora zakonitosti upravnog akta. Upravni sud Republike Hrvatske, Us-557/84 od 20. lipnja 1984.


zauzeo stajalite da tijelo koje vodi upravni postupak, ako hitnost postupka to trai, s ciljem pravilnog zastupanja stranke, mora procesno nesposobnoj stranci postaviti privremenog zastupnika,37 te postaviti privremenog zastupnika treba i kada boravite stranke nije poznato tijelu koje vodi upravni postupak, a postupak se ne moe odgoditi zbog hitnosti stvari.38

Vanost privremenog zastupnika i potreba za njegovim postavljanjem u konkretnim sluajevima propisanim lankom 55. Zakona o opem upravnom postupku dobro se ogleda u Slubenom objanjenju Upravnog suda Hrvatske od 29. lipnja 1979., gdje stoji da privremeni zastupnik ima sva ovlatenja zakonskog zastupnika i organ koji rjeava predmet moe ga imenovati kako za pojedinu radnju postupka tako i za sve radnje, ukljuivi i okonanje postupka za sluaj da se do tada ne pojavi osoba ije je boravite bilo nepoznato.39 Stoga se moe zakljuiti da je imenovanje privremenog zastupnika u zakonom propisanim sluajevima u upravnom postupku od presudne vanosti za zatitu prava i interesa stranke te za pravilno i potpuno utvrivanje injeninog stanja. Proputanje izvrenja ove obveze dovodi do cijelog niza nepravilnosti u provoenju upravnog postupka.

Sljedee pitanje koje otvara dvojbe, kako zbog neodgovarajue zakonske regulative, tako i zbog praktine primjene, jest kada se upravni postupak moe voditi kao skraeni postupak. Budui da dosta upravnih stvari po svojoj prirodi ne trai provedbu sloenog postupka, a u njihovom je rjeavanju primarna brzina, kako zbog ostvarivanja prava ili zatite prava stranke, tako i zbog zatite javnog interesa, upravni se postupak moe provesti, uz potivanje naela efikasnosti i ekonominosti, i kao skraeni postupak. Provedba takvog postupka predstavlja izuzetak od pravila provedbe posebnog ispitnog postupka. Rijeiti upravnu stvar u skraenom postupku znai donijeti odluku bez davanja mogunosti stranci da bude sasluana, bez zakazivanja i odravanja usmene rasprave i bez izvoenja dokaza putem posebnih dokaznih sredstava, kao to su npr. iskaz svjedoka, nalaz i miljenje vjetaka, uviaj ili izjava stranke.

Kako skraeni postupak predstavlja iznimku, a ne pravilo u upravnim postupcima, on se moe voditi samo prilikom rjeavanja jednostranakih stvari. Prema lanku 149. toka 1. Zakona o opem upravnom postupku, ukoliko u upravnom postupku sudjeluju dvije ili vie stranaka sa suprotnim zahtjevima, mora se provesti usmena rasprava. U skladu tokom 2. istoga lanka skraeni postupak ne moe se provesti niti u sluajevima kada se

37 Upravni sud Hrvatske, Us-3914/80, od 5. oujka 1981.38 Upravni sud Hrvatske, Us-6282/79 od 27.veljae 1980.39 Upravni sud Hrvatske, Slubeno objanjenje broj: 05/1-156/79, od 29. lipnja 1979.


radi utvrenja injeninog stanja treba izvriti uviaj, sasluati svjedok ili vjetak, jer se i tada mora odrati usmena rasprava. tovie, lanak 141. stavak 1. Zakona taksativno navodi samo etiri grupe sluajeva kada se skraeni postupak moe provesti.40 Kako se u Hrvatskoj vodi veliki broj skraenih postupaka, a rjeenja koja se u tim postupcima donose esto se, povodom albe, stavljaju izvan snage, ini se da su ovdje navedeni razlozi za voenje skraenog postupka ipak nedovoljno precizni.

S obzirom da je voenje skraenog postupka iznimka, ekstenzivno tumaenje pretpostavki za provedbu ovoga postupka ni u kom sluaju ne bi trebalo biti dopustivo. U prilog ovoj tezi ide i sudska praksa, prema kojoj nadleno tijelo moe rijeiti stvar neposredno, u skraenom postupku, samo ako su ispunjeni uvjeti predvieni zakonom. Ako ti uvjeti ne postoje, potrebno je u postupku obaviti sve radnje radi utvrivanja injeninog stanja te eventualno odrati usmenu raspravu.41 Na ovom gleditu stoji i hrvatska upravnopravna doktrina. Tako Medvedovi sugerira da u dvojbi o doputenosti voenja skraenog postupka treba provesti posebni ispitni postupak u kojem e se omoguiti stranci da bude sasluana te tako pridonijeti pravilno i potpuno utvrenom injeninom stanju. On ujedno istie da su naela efikasnosti i ekonominosti postupka sekundarna u odnosu na naelo materijalne istine i naelo sasluanja stranke, to u spornim sluajevima ukazuje na obvezu provoenja posebnog ispitnog postupka.42

Meutim, problem je u hrvatskom pravnom sustavu toliko vei jer je hrvatski zakonodavac posebnim zakonima proirio krug sluajeva u kojima se upravna stvar moe rijeiti u skraenom postupku. Tako je, primjerice, lankom 77. Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi propisano da upravna tijela jedinica lokalne i podrune samouprave provode skraeni postupak u donoenju pojedinanih akata (rjeenja) kojima se rjeava o obvezi razreza lokalnih poreza, doprinosa i naknada, odnosno

40 lanak 141. stavak 1. Zakona o opem upravnom postupku propisuje da tijelo moe po skraenom postupku rijeiti stvar neposredno ako je stranka u svojem zahtjevu navela injenice ili podnijela dokaze na podlozi kojih se moe utvrditi stanje stvari, ili ako se to stanje moe utvrditi na podlozi opepoznatih injenica ili injenica koje su tijelu poznate; ako se stanje stvari moe utvrditi na podlozi slubenih podataka kojima tijelo raspolae, a nije potrebno posebno sasluanje stranke radi zatite njezinih prava odnosno pravnih interesa; u sluaju kad je propisom predvieno da se stvar moe rijeiti na podlozi injenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ili se dokazima samo posredno utvruju, pa su injenice ili okolnosti uinjene vjerojatnima, a iz svih okolnosti proizlazi da se zahtjevu stranke ima udovoljiti; te kad se radi o poduzimanju u javnom interesu hitnih mjera koje se ne mogu odgaati, a injenice na kojima rjeenje treba biti utemeljeno utvrene su ili barem uinjene vjerojatnima.

41 Vrhovni sud NR Hrvatske, Presuda U-6507/57 od 14. prosinca 1957. Vrhovni sud NR Hrvatske ujedno je u predmetu U-4310/59. stao na gledite da tijelo dravne uprave moe bez posebnog sasluanja stranke i posebnog pruanja mogunosti da se ona izjasni o injenicama i okolnostima vanim za donoenje rjeenja rijeiti stvar neposredno samo u sluaju kad su sve injenice na osnovi kojih se mora utvrditi mjerodavno injenino stanje navedene u prijedlogu stranke, odnosno u njezinoj albi.

42 Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 51.


poreza, doprinosa i naknada koji su prihod jedinica podrune (regionalne) samouprave, te da u skraenom postupku o pravima, obvezama i interesima fizikih i pravnih osoba u upravnim stvarima odluuju i sve pravne osobe kojima su jedinice lokalne i podrune samouprave osnivai. Ove su odredbe kogentne pa upravna tijela u ovim sluajevima ne mogu provesti posebni ispitni postupak, ak i ako smatraju da je to nuno za utvrivanje materijalne istine. Medvedovi ukazuje da se mogunost voenja skraenog postupka otvara i u nizu materijalnopravnih propisa, kao npr. lankom 122. stavak 4. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i lanova njihovih obitelji43 te upozorava na spornost razloga zbog kojih je zakonodavac u nekim sluajevima propisao obvezno rjeavanje u skraenom postupku.44 Svakako treba ustvrditi da otvaranje irokih mogunosti voenja skraenih postupaka posebnim zakonima ni u kom sluaju nije dobra praksa, jer odstupanja od odredbi Zakona o opem upravnom postupku doputena su samo kada je to nuno za postupanje u toj upravnoj oblasti i nije protivno naelima tog Zakona.

Pogreke prvostupanjskog tijela poinjene u skraenom postupku po albi bi jednostavno trebalo ispraviti, jer u skladu s lankom 237. Zakona o opem upravnom postupku prvostupanjsko tijelo po albi moe samo sasluati stranku ili provesti cijeli ispitni postupak te donijeti novo rjeenje kojim e u albu usvojiti. Ukoliko prvostupanjska tijela takva rjeenja ne odbace, ona ih u praksi najee prosljeuju drugostupanjskom tijelu. Meutim, iako i drugostupanjsko tijelo ima ovlast upotpuniti postupak i omoguiti stranci da bude sasluana, to se u praksi dogaa vrlo rijetko. Drugi razlog koji govori o dugom i kompliciranom postupku ostvarivanja prava i pravnih interesa povrijeenih voenjem skraenog postupka jest to to u brojnim stvarima u prvom stupnju odluuju sredinja tijela dravne uprave odnosno pravne osobe s javnim ovlastima protiv ijih rjeenja nije doputena alba, ve takva rjeenja stranke mogu pobijati samo u upravnom sporu.45

Sljedei problem koji se otvara u svezi s voenjem upravnih postupaka vezan je uz jedno od osnovnih naela upravnog postupka naelo sasluanja stranke. Ovo je naelo vano mjesto zauzelo u svim kodifikacijama uprav-

43 U skladu s ovom odredbom ministarstvo nadleno za poslove hrvatskih branitelja provodi skraeni postupak kad odluuje o pravu na stambeno zbrinjavanje korisnika ovoga prava.

44 Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 51.45 Medvedovi upozorava kako upravo ovdje mogu nastati znaajni problemi koji se

reflektiraju na ureenje upravnog spora, a u svezi s primjenom odredbe lanka 6. stavak 1. Konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koju je Republika Hrvatska ratificirala i koja je postala dijelom hrvatskog pravnog poretka. Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 52.


nog postupka u usporednom pravu.46 U Hrvatskoj lanak 8. Zakona o opem upravnom postupku propisuje da se prije donoenja rjeenja stranci mora pruiti mogunost izjasniti se o injenicama i okolnostima koje su od vanosti za donoenje rjeenja, odnosno, da se rjeenje moe donijeti bez prethodnog izjanjenja stranke samo u sluajevima kada je to zakonom doputeno. Razraujui ovu opu odredbu, Zakon u lanku 143. stavak 3. propisuje da je slubena osoba koja vodi postupak duna pruiti mogunost stranci da se izjasni o svim okolnostima i injenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, o prijedlozima i ponuenim dokazima, da sudjeluje u izvoenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima i vjetacima preko slubene osobe koja vodi postupak, a s njezinom doz-volom i neposredno, te da se upozna s rezultatom izvoenja dokaza i da se o tome izjasni. Izriito je propisano da nadleno tijelo ne smije donijeti rjeenje prije nego to stranci prui mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima na kojima se treba temeljiti rjeenje, a o kojima stranci nije dana mogunost da se izjasni.47 tovie, ne smije se izjava stranke dana u neku drugu svrhu ili u nekom drugom postupku uzeti kao relevantna u voenju odreenog upravnog postupka.48

Meutim, Gagro i Juri-Kneevi upozoravaju kako u hrvatskoj upravnoj praksi nisu rijetki sluajevi da se postupak vodi ne samo bez sasluanja nekih stranaka, ve i bez sudjelovanja u postupku osobe o ijem se pravu ili obvezi odluuje.49 Na taj se nain strankama uope ne daje mogunost braniti svoja prava i pravne interese. To je naroito izraeno kod voenja postupaka u kojima su stranke osobe ije je boravite nepoznato, a koje nemaju punomonika. Tada se prema lanku 55. Zakona o opem upravnom postupku, ako to trai hitnost postupka, on moe provesti samo postavljanjem stranci privremenog zastupnika. Kao to je ve spomenuto, nadlena tijela esto ne potuju ovu odredbu Zakona pa postupak provode bez sudjelovanja stranke u postupku, tj. bez postavljanja privremenog zastupnika stranci koja nema punomonika, a ije je boravite nepoznato.

Iako je naelo sasluanja stranke jedno od temeljnih naela Zakona o opem upravnom postupku, postupak se u upravnoj praksi esto provodi

46 Vidi npr. lanak 45. stavak 3. austrijskog Zakona o opem upravnom postupku, Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, sterreichisches Bundesgesetzblatt, No 51/1991., lanak 22. maarskog Zakona o opem upravnom postupku, lanak 91. panjolskog Zakona o upravnom postupku i sl.

47 U prilog ovom rjeenju ide i sudska praksa, prema kojoj kada je u upravnom postupku provedeno vjetaenje, tijelo treba stranci predoiti nalaz i miljenje vjetaka i omoguiti joj da se o njemu izjasni. Vrhovni sud, U-1266/56 od 21. svibnja 1966.

48 Tako je sudska praksa u konkretnom sluaju zauzela stajalite kako, s obzirom da se postupak utvrivanja opeg interesa i postupak izvlatenja provode kao dva odvojena postupka, sasluanje stranke u prvom odnosi se na jedan predmet i ono se ne moe smatrati kao sastavni dio drugog postupka. Vrhovni sud, U-7993/69, od 22. travnja 1970.

49 Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 24.


bez sasluanja stranke. Iako je ovo pitanje posredno vezano uz priznavanje zainteresiranim treim osobama poloaja stranke u upravnom postupku te mogunost voenja skraenog postupka, bitno ga je samostalno istaknuti, kako zbog njegove posebne vanosti kao jednog od temeljnih naela u upravnom postupku, tako i radi potpunog i pravilnog utvrivanja materijalne istine. Uskrata ovoga prava dovodi do opravdanog stavljanja takvoga rjeenja izvan snage povodom pravnih lijekova ili u upravnom sporu.

Nepravilnost u voenju upravnog postupka nerijetko se ogleda u nepotivanju odredi o nunosti odravanja usmene rasprave. Usmena rasprava vaan je stadij svakog postupka, a posebno znaenje ima u utvrivanju injenica koje su od vanosti za donoenje zakonite i pravilne odluke. Prema lanku 149. Zakona o opem upravnom postupku usmena rasprava moe se odrediti u svakom sluaju kad je to korisno za razrjeenje stvari, a mora se odrediti u stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili vie stranaka s protivnim interesima, ili kad se ima izvriti uviaj ili sasluanje svjedoka ili vjetaka. Prema miljenju Krijana, odravanje rasprave u ovim sluajevima jedini je pravilan nain utvrivanja pravnorelevantnog injeninog stanja, jer se upravo na raspravi moe najbolje razjasniti sporne injenice, na nain da svaka stranaka daje izjavu u prisutnosti drugih stranaka te ima mogunost osporavanja tuih tvrdnji, nalaza i miljenja vjetaka itd.50

Gagro i Juri-Kneevi ovdje ponovo upozoravaju na u upravnoj praksi esto nepotivanje odredaba Zakona o opem upravnom postupku, a koje ureuju pitanja odravanja usmene rasprave. Oni navode kako nadlena tijela najee uope ne odravaju usmenu raspravu. tovie, nastavljaju oni, usmena rasprava se ne odrava ak ni u sluajevima kada sve govori u prilog korisnosti njezina odravanja. Tako zbog loe prosudbe tijela dravne uprave dolazi do bezrazlonog odugovlaenja rjeavanja upravnih stvari, s obzirom da se u takvim sluajevima najee ulae pravni lijek. Posebno je velik problem to tijela dravne uprave nerijetko ne odravaju usmenu raspravu niti u sluajevima kada se ona po Zakonu mora odrati. Ponekad raspravu odre, ali na nju ne pozovu sve osobe koje u odreenom postupku imaju poloaj stranke. Njihove izjave tada pribavljaju pisanom komunikacijom, ime se stranci uskrauje pravo postavljati pitanja protivnim strankama na javnoj raspravi, izjasniti se o svim okolnostima i injenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, te konano, sudjelovati u izvoenju dokaza.51 Uskratom odravanja usmene rasprave, teorijski gledano, injenino stanje

50 Krijan, op. cit., str. 208.51 O tome Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 24-25.


ostaje najee nepotpuno odnosno nepravilno utvreno, a strankama se onemoguuje braniti svoja prava i zakonom zatiene interese.

Vezano uz usmenu raspravu Gagro i Juri-Kneevi nadalje upozoravaju da se zapisnici s ove rasprave esto ne sastavljaju na nain kako to nalau odredbe lanaka 75. do 77. Zakona o opem upravnom postupku, uslijed ega nemaju niti snagu javne isprave.52 Naime, prema lanku 78. stavak 1. Zakona o opem upravnom postupku snagu javne isprave imaju samo oni zapisnici koji su sastavljeni u skladu s odredbom lanka 77. ovoga Zakona,53 pa zapisnici koji nisu sastavljeni na nain kako to nalae Zakon o opem upravnom postupku, ne mogu posluiti kao dokaz o toku i sadraju radnji u postupku i danim izjavama. S obzirom da drugostupanjska tijela kod rjeavanja albi ovaj propust prvostupanjskih tijela esto ne uoavaju, odnosno na njega se uope ne osvru, takvo postupanje upravnih tijela dovodi do ponitavanja konanih upravnih akata u upravnom sporu, a ime se zbog nepravilnog postupanja upravnih tijela odugovlai voenje upravnog postupka i definitivno rjeavanje upravne stvari koja je predmet postupka. Ovi nedostaci primijeeni su pred Upravnim sudom ak i u sluajevima kada prvostupanjska rjeenja donose neka sredinja tijela dravne uprave, to ima posebnu teinu s obzirom na njihovu ulogu i nadlenosti u sustavu dravne uprave.

Kako je usmena rasprava vaan stadij postupka, trebalo bi je odrati kada god je to korisno za utvrivanje injeninog stanja. Budui da su odredbe o obveznom odravanju usmene rasprave kogentne, tijela dravne uprave ne mogu arbitrarno odluivati hoe li usmenu raspravu odrati ili ne. tovie, restriktivno tumaenje ovih odredbi suprotno je naelu materijalne istine. Ujedno, ovdje valja upozoriti da pri odravanju glavne rasprave u praksi posebnu pozornost treba posvetiti sastavljanju zapisnika, jer pisani trag

52 Ibid., str. 25-26.53 lanak 77. Zakona o opem upravnom postupku glasi: (1) Prije zakljuenja zapisnik e

se proitati sasluanim osobama i ostalim osobama koje sudjeluju u radnji postupka. Te osobe imaju pravo da i same pregledaju zapisnik i da stavljaju primjedbe. Na kraju zapisnika navest e se da je zapisnik proitan i da nisu stavljene nikakve primjedbe, ili, ako jesu, ukratko e se upisati sadraj primjedaba. Zatim e zapisnik potpisati osoba koja je u radnji sudjelovala, a na kraju e ga ovjeriti slubena osoba koja je rukovodila radnjom, a i zapisniar ako ga je bilo.

(2) Ako zapisnik sadri sasluanje vie osoba, svaka e se od njih posebno potpisati ispod onog dijela zapisnika gdje je upisana njezina izjava.

(3) Ako su vrena suoenja, dio zapisnika o tome potpisat e osobe koje su suoene.(4) Ako se zapisnik sastoji od vie listova, oni e se oznaiti rednim brojem, svaki list e na

kraju ovjeriti svojim potpisom slubena osoba koja rukovodi radnjom postupka i osoba ija je izjava upisana na kraju lista.

(5) Dopune ve zakljuenog zapisnika ponovno e se potpisati i ovjeriti.(6) Ako osoba koja treba da potpie zapisnik nije pismena, ili ne moe pisati, potpisat e je

jedna pismena osoba, koja e staviti i svoj potpis. To ne moe biti slubena osoba koja rukovodi radnjom postupka ni zapisniar.

(7) Ako neka osoba nee da potpie zapisnik ili se udalji prije zakljuenja zapisnika, to e se upisati u zapisnik i navesti razlog zbog kojeg je potpis uskraen..


o odranoj usmenoj raspravi valjan je samo ukoliko je zapisnik pravilno sastavljen.

Vrlo vano pitanje koje se otvara u svezi s upravnim postupanjem jest pitanje forme i sadraja rjeenja koje se donosi. Cilj voenja svakog upravnog postupka donoenje je zakonitog i pravilnog upravnog akta. Rjeenje se u pravilu izdaje u pisanom obliku, dok se usmeno rjeenje moe donijeti i priopiti stranci usmeno tek u iznimnim sluajevima. Meutim, i tada stranka moe ishoditi pisano rjeenje. No, u hrvatskoj upravnoj praksi esto se mogu uoiti odreene nepravilnosti u pogledu forme i sadraja rjeenja.

Unato odredbi lanka 202. stavak 1. te lanka 206. stavak 2. Zakona o opem upravnom postupku u upravnoj praksi ima sluajeva da se takvo rjeenje uope ne donosi. Tada najee nadleno tijelo stranku samo dopisom izvijesti da njezinom zahtjevu nije mogue udovoljiti. Katkada se u takvim dopisima uistinu iznose razlozi zbog kojih zahtjevu nije udovoljeno, a ponekad se u njima ak citiraju propisi iz kojih to proizlazi. No, kako je sasvim sigurno da takvo pismeno formalno nema sadraj upravnog akta, postavilo se pitanje pravne prirode takvog dopisa. Drugim rijeima, postavilo se pitanje ima li takav dopis karakter upravnog akta kojim se odbija zahtjev stranke? Na ovo je pitanje sudska praksa dala pozitivan odgovor, izjednaavajui takav dopis s rjeenjem kojim je odbijen zahtjev stranke, doputajui u takvom sluaju i voenje upravnog spora.54

Meutim, bez obzira na sudsko tumaenje pravne prirode dopisa o odbijanju zahtjeva, ovdje ipak treba upozoriti na nepravilno postupanje nekih tijela dravne uprave i pravnih osoba s javnim ovlastima te inzistirati na obveznom donoenju rjeenja u skladu s odredbama lanak 206. Zakona o opem upravnom postupku. Nepotivanje odredbi o formi i sadraju rjeenja u upravnom postupku ujedno oteava i primjenu albe, jer takvi dopisi najee ne sadre obrazloenje niti uputu o pravnom lijeku.

Ovdje nadalje treba naglasiti da je rjeenju koje se donosi u pisanom obliku hrvatski zakonodavac poklonio puno pozornosti. Tako je lancima 206. do 211. Zakona o opem upravnom postupku detaljno propisao koje sve dijelove rjeenje mora sadravati te na osnovi kojih se elemenata utvruje autentinost rjeenja. U svezi s obveznim uvrtavanjem obrazloenja u svaki upravni akt hrvatsko je zakonodavstvo ve odavno ispred veine usporednog.55 O znaaju obrazloenja u upravnom aktu u hrvatskoj pravnoj

54 O tome u Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 26-27.55 U nizu visoko pravo razvijenih zapadnoeuropskih drava ne postoji opa zakonska ili

obiajnopravna obveza upravnih tijela obrazlagati upravne akte. Tako primjerice u austrijskom


literaturi Krbek je ustvrdio sljedee: Obrazloenje ima veliko praktino znaenje: ono uvruje naelo zakonitosti; prinuuje donosioca da temeljito promisli o rjeenju koje ima donijeti; stranci daje uporite za opravdane pravne lijekove odnosno uvjerenje da je rjeenje ispravno a pravni lijek bezizgledan; omoguuje laku kontrolu upravnog akta. Obrazloenje prua vano i autentino sredstvo za ispravno tumaenje dispozitiva..56 I Krileti smatra obrazloenje obvezatnim sastavnim dijelom rjeenja, i to vrlo vanim, jer se njime utvruje naelo zakonitosti u donoenju rjeenja, omoguuje laka kontrola itd..57 Na veliku vanost obrazloenja ukazuje i sudska praksa. Tako je Ustavni sud ustvrdio da se obrazloenjem utvruje je li se upravno tijelo rukovodilo naelom zakonitosti i pristupalo tako da u voenju upravnog postupka i u odluivanju omogui strankama to lake zatiti svoja prava i pravne interese.58 Upravni je sud utvrdio i da se nenavoenjem razloga kojima se nadleno tijelo vodilo pri odbijanju zahtjeva stranke kri ustavno pravo jednakosti pred zakonom, jer je stranka u postupku koja ne zna te razloge u nejednakom poloaju prema onima kojima su razlozi poznati, pa zbog toga ne moe valjano tititi svoja prava, niti na uinkovit nain ostvariti Ustavom zajameno pravo na pravnu zatitu.59

Meutim, upravna praksa u svezi s obrazloenjem rjeenja u Hrvatskoj ipak nije tako blistava. Drugim rijeima, donositelji rjeenja vrlo esto ne potuju odredbe lanka 209. Zakona o opem upravnom postupku u odnosu na obrazloenje akta. Izuzev u jednostavnim stvarima u kojima sudjeluje samo jedna stranka ili u kojima sudjeluju dvije ili vie stranaka, ali niti jedna ne prigovara postavljenom zahtjevu, a zahtjev se prihvaa, obrazloenje rjeenja treba sadravati kratko izlaganje zahtjeva stranaka, utvreno injenino stanje, a prema potrebi i razloge koji su bili odluni pri ocjeni dokaza, razloge zbog kojih nije uvaen koji od zahtjeva stranaka te pravne propise i razloge koji s obzirom na utvreno injenino stanje upuuju na onakvo rjeenje kakvo je dano u dispozitivu. Kad je nadleno tijelo zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu ovlateno rijeiti stvar po slobodnoj ocjeni, duno je u obrazloenju, pored ovih podataka, navesti i taj propis te izloiti razloge kojima se pri donoenju rjeenja vodilo.

Zakonu o opem upravnom postupku obrazloenje rjeenja nije pravilo ve se trai samo u odreenim sluajevima (vidi lanak 58. stavak 2.). Zakon o opem upravnom postupku panjolske u lanku 43., taksativno nabraja razloge kada se rjeenje mora obrazloiti. O obvezi uvrtavanja obrazloenja u rjeenje u zemljama Europske unije vie vidi u Schwartze, Jrgen, European Administrative Law, Sweet and Maxwell, London, 1992., str. 1384-1412. Zajedniki stav o obveznosti obrazloenja u rjeenju nije usuglaen niti u okviru Vijea Europe.

56 Krbek, Ivo, Upravni akt, Jugoslavenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1957., str. 39.

57 Krileti, Marija, alba u poreznim stvarima, Pravo i porezi, god. 4., br. 3. 1997., str. 46.58 Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-248/94, od 13. studenog 1996.59 Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-419/98, od 12. srpnja 2001.


Meutim, u hrvatskom pravnom sustavu nalo se i nekoliko zakonskih odstupanja od ove odredbe Zakona o opem upravnom postupku. Tako je primjerice Zakon o hrvatskom dravljanstvu u lanku 26. stavak 3. doputao da se u obrazloenju rjeenja o odbijanju zahtjeva za stjecanje hrvatskog dravljanstva ne moraju navesti razlozi za odbijanje zahtjeva stranke. Stoga je ovdje vanu ulogu odigrao Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je 1993. godine ukinuo ovu odredbu s obrazloenjem da se konkretnom primjenom takve zakonske odredbe ne moe ostvariti Ustavom zajameno pravo na albu, odnosno drugu pravnu zatitu, protiv pojedinanih akata donesenih od dravnih tijela (lanak 18. Ustava), jer stranci nisu poznati razlozi zbog kojih je njezin zahtjev za stjecanje hrvatskog dravljanstva odbijen, pa je zato stranka u nejednakom poloaju u odnosu na druge osobe..., to nije u skladu s odredbama lanka 26. Ustava Republike Hrvatske.60 Ustavni sud ukinuo je i odredbe lanka 209. stavaka 3. i 4. Zakona o opem upravnom postupku, a koje su otvarale mogunost da se razlozi za donoenje rjeenja ne navedu kada je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izriito predvieno te ako je zakonom ili uredbom posebno predvieno da se u rjeenju donesenom po slobodnoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se tijelo pri donoenju rjeenja rukovodilo.61 Nakon ovih odluka Ustavnog suda obrazloenje se svakako smatra nunim i nezaobilaznim elementom svakog upravnog akta, a tijela koja provode upravni postupak moraju znatnu pozornost posvetiti sadraju obrazloenja.

Gagro navodi kako u hrvatskoj upravnoj praksi ima sluajeva da se upravni akti donose bez valjanog obrazloenja, tj. da se u obrazloenju akta ne iznosi utvreno injenino stanje i pravni propisi te razlozi koji s obzirom na utvreno injenino stanje upuuju na rjeenje dano u izreci. K tome, ponekad niti u spisima akta nema dokaza o tome na osnovi ega je nadleno tijelo utvrdilo injenino stanje kakvo se iznosi u obrazloenju akta.62 Ponovo valja naglasiti da pravo na albu nije mogue efikasno ostvariti u sluaju donoenja upravnog akta bez obrazloenja odnosno bez valjanog obrazloenja, jer tada adresatu akta nisu poznati razlozi zbog kojih je u odreenoj upravnoj stvari donesena upravo takva odluka, pa adresat njegovu zakonitost i svrhovitost ne moe niti uspjeno pobijati. Stoga Upravni sud svojim presudama redovito upozorava donositelje upravnih akata na odredbe l. 209. Zakona o opem upravnom postupku, koje propisuju to sve obrazloenje mora sadravati. Meutim, unato tome Upravnom sudu i dalje pristiu tube protiv upravnih akata donesenih bez valjanog obrazloenja.

60 Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-206/1992, U-I-207/1992, U-I-209/1992, U-I-222/1992, od 8. prosinca 1993., Narodne novine, br. 113/93.

61 Ustavni suda Republike Hrvatske, U-I-248/94, od 8. svibnja 1996., Narodne novine, br. 41/96.

62 Gagro, op. cit., str. 54.


Medvedovi smatra da su razlozi neobrazlaganja rjeenja u hrvatskoj upravnoj praksi najee neznanje, indolentost, ignoriranje prava stranke, navodna zatita nekog vieg interesa, namjera da se stranci i nadzornom tijelu odnosno sudu otea ili onemogui ocjena zakonitosti rjeenja itd. Za institut obrazloenja osobito su bili i ostali pogubni razliiti obrasci koji su u nekim upravnim podrujima izraeni i prilagoeni za automatsku ili elektroniku obradu, jer se kod njih mijenjaju podaci o stranci i predmetu postupka samo u dispozitivu, dok je obrazloenje unificirano i bezlino, kao npr. u poreznim stvarima, komunalnoj naknadi, vodnoj naknadi itd.63

O looj upravnoj praksi u pogledu obrazloenja upravnih akata najbolje svjedoi sudska praksa Upravnog sud Republike Hrvatske, koji je u nizu predmeta ponitio upravni akt zbog neadekvatnog obrazloenja,64 ali i Ustavnog suda Republike Hrvatske koji je povodom ustavnih tubi ukinuo cijeli niz rjeenja sredinjih tijela dravne uprave.65

Vezano uz obrazloenje rjeenja, svakako treba spomenuti i lanak 245. stavak 1. Zakona o opem pravnom postupku koji propisuje da se odredbe ovog Zakona koje se odnose na prvostupanjsko rjeenje na odgovarajui nain primjenjuju i na drugostupanjsko rjeenje, tj. rjeenje donoeno po albi. U skladu sa stavkom 2. ovoga lanka, drugostupanjsko tijelo u obrazloenju rjeenja donesenog po albi treba ocijeniti i sve navode albe, osim u sluaju kada je prvostupanjsko tijelo u obrazloenju svojeg rjeenja pravilno ocijenilo navode koji se u albi iznose, pa se drugostupanjsko tijelo moe samo pozvati na razloge iz prvostupanjskog rjeenja.66 No, Gagro i Juri-Kneevi i ovdje upozoravaju na velik broj sluajeva u kojima drugostupanjska tijela ne postupaju na nain kako to nalau odredbe lanka 209. stavka 2. i lanka 245. stavak 2. Zakona o opem upravnom postupku. Stoga se u upravnom sporu konani upravni akti moraju ponitavati samo zbog tog razloga, to nepotrebno dovodi do odugovlaenja upravnog postupka. Oni navode i da se drugostupanjska tijela katkada u obrazloenju svojih rjeenja uope ne osvru na sve pravno odlune navode iz albe, pa stranke ustvari nemaju potpunog saznanja o tome zbog ega je njihova alba ocijenjena neosnovanom. Time se takoer strankama uskrauje potpuna i efikasna pravna zatita.

63 Medvedovi, Aktualna, op. cit., str. 289.64 Vidi primjerice odluke Upravnog suda Republike Hrvatske, Us-8455/97, od 12. oujka

1998., Us-7666/96, od 30. travnja 1997. te Us-218/79, od 12. rujna 1979.65 Vidi odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-III-749/1995, od 4. oujka 1998,

Narodne novine, br. 34/98., U-III-728/1997 od 21. travnja 1999, Narodne novine, br. 43/99., U-III-271/1995, od 21. rujna 2000., Narodne novine, br. 99/00., U-III-7/2001, od 10. listopada 2001., Narodne novine, br. 97/01, U-III-548/1998, od 29. lipnja 2001., Narodne novine, br. 73/01., U-III-1862/00, od 10. listopada 2001., Narodne novine, br. 58/01. te U-III-660/99, od 7. lipnja 2001., Narodne novine, br. 89/01.

66 U svezi s ovim vidi presude Vrhovnog suda Hrvatske, U-1959/58, od 21. lipnja 1958. te Upravnog suda Republike Hrvatske, Us-1868/95, od 16. studenog 1995.


Dakle, obrazloenje kao sastavni dio upravnog akta jedno je od jamstava jednakosti sviju pred zakonom te ostvarivanja Ustavom zajamenog prava na albu i drugu pravnu zatitu. Tijela koja vode upravni postupak strogo moraju potivati kogentne odredbe lanaka 206. do 214. Zakona o opem upravnom postupku. Unato injenici da Upravni sud svojim presudama redovito upozorava donositelje upravnih akata na obvezni sadraj obrazloenja, Upravnom sudu i nadalje pristiu tube protiv upravnih akata donesenih bez valjanog obrazloenja. Iz toga se moe zakljuiti da se u ovom pitanju radi iskljuivo o pogrenoj primjeni pravila postupka, to upuuje na potrebu sustavnije edukacije osoba koje rade na rjeavanju upravnih stvari.

alba u upravnom postupku je postupovnopravno sredstvo kojim se stranci i drugim osobama daje mogunost pred drugostupanjskim tijelom pokrenuti pitanje zakonitosti i pravilnosti prvostupanjskog rjeenja i time zatiti svoja prava i pravne interese koji takvim rjeenjem mogu biti povrijeeni.67 Ustav Republike Hrvatske lankom 18. stavak 1. jami pravo na albu protiv pojedinanih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlatenim tijelom. Prema odredbi stavka 2. toga lanka, ovo pravo moe se samo iznimno iskljuiti u zakonom propisanim sluajevima, ali jedino ukoliko je osiguran drugi vid pravne zatite. Pravo na albu je lankom 11. prihvaeno kao jedno od naela Zakona o opem upravnom postupku, a razraeno je lancima 223. do 248. ovoga Zakona.

Meutim, u pogledu prava na albu i postupanja po albi u upravnom postupku javljaju se neke dvojbe te sporna postupanja. Ovdje najprije valja ukazati da je lankom 224. stavci 1. i 2. samoga Zakona o opem upravnom postupku alba iskljuena protiv prvostupanjskih rjeenja niza sredinjih tijela dravne vlasti, kao to su npr. Ministarstva i druga sredinja tijela dravne uprave, Hrvatski sabor i Vlada Republike Hrvatske. Kako su brojna podruja ili pitanja u upravnom pravu centralizirana, a rjeavanje u upravnim stvarima u prvom stupnju stavljeno je u nadlenost ministarstava, sredinjih dravnih ureda i dravnih upravnih organizacija, to je alba u svezi njih ipso facto iskljuena. Meutim, alba se iskljuuje i nekim posebnim zakonima. Tako je primjerice lankom 77a. Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi alba naelno iskljuena i protiv rjeenja predstavnikih tijela jedinica lokalne odnosno podrune samouprave i njihovih poglavarstava. I u desetcima drugih organizacijskih i materijalnih zakona alba se iskljuuje protiv rjeenja niza upravnih tijela, a posebice protiv rjeenja pravnih

67 Borkovi, Ivo, Upravno pravo, Narodne Novine, Zagreb, 2002., str. 458.


osoba s javnim ovlastima koja mogu imati izuzetno vane i dalekosene pravne posljedice na cjelokupnu drutvenu zajednicu.68 Kopri istie kako je u takvim sluajevima zakonodavac bez iznimke propisao supsidijarnu primjenu Zakona o opem upravnom postupku, ali je propustio propisati pravo na albu, koje je jedno od temeljnih ustavnih prava, protiv odluka ovih osoba.69 Istina je da u svim ovim sluajevima stranke ipak imaju osiguranu pravnu zatitu u upravnom sporu pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. No, time se ovaj Sud jako optereuje, dok s druge strane, stranke trpe ozbiljne posljedice jer tuba, u pravilu, nema suspenzivni uinak. Uz sve ovo, do sudske odluke i zatite prava stranaka uglavnom treba protei dosta vremena.

Iskljuivanje albe u nekim posebnim sluajevima, meutim, nije jedini problem vezan u kvalitetu zakonodavstva. tovie, posebnim su zakonima esto naruena klasina obiljeja albe iz Zakona o opem upravnom postupku. Tako Medvedovi primjerice upozorava da se posebnim zakonima rok za albu nerijetko bez racionalnog opravdanja skrauje s 15 na osam, ili ak na tri dana, ime se stranci znatno oteava ili ak onemoguuje koritenje prava na albu. Povrh svega odreenim brojem zakona propisan je nesuspenzivni uinak albe, to moe imati i te kako tetne posljedice na prava i pravne interese stranke.70

Kada se govori o postupanju nadlenih tijela kod donoenja upravnih akata, potrebno je posebno ukazati na prilinu neaktivnost prvostupanjskih tijela u odnosu na koritenje procesnih ovlatenja koja ta tijela imaju nakon to je upravni akt donesen i protiv tog akta izjavljena alba, te nakon to je prvostupanjsko tijelo utvrdilo da je alba doputena, pravovremena i izjavljena od ovlatene osobe.71 Naime, prema lanku 235. Zakona o opem upravnom postupku, ako tijelo koje je donijelo rjeenje nae da je alba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitni postupak, moe stvar rijeiti drukije i novim rjeenjem zamijeniti rjeenje koje se albom pobija. Tada protiv novog rjeenja stranka ponovo ima pravo albe.72 Isto ovlatenje, prema lancima 236. i 237. ima i tijelo koje je donijelo rjeenje ako povodom albe nae da je provedeni postupak bio nepotpun, a da je to moglo biti od utjecaja na rjeenje stvari, te u sluaju kada je rjeenje doneseno bez prethodno provedenog ispitnog postupka koji je bio obvezan,

68 str. 54-55. Razliite novoosnovane agencije s regulatornim i nadzornim ovlastima te ovlastima da odluuju o pravima i obvezama u individualnim sluajevima esto imaju znatan utjecaj npr. na trite monopola, telekomunikacije, opskrbu vodom, energijom i sl. Medvedovi, Glavni, op. cit.,

69 Kopri, op. cit., str. 5.70 Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 55.71 O tome vidi u Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 28.72 U skladu s presudom Vrhovnog suda Hrvatske, U-6672/63, novo rjeenje doneseno

prema lanku 235. Zakona o opem upranvom postupku ima znaenje rjeenja donesenog u prvom stupnju, pa stranka moe u albi protiv takvog rjeenja iznijeti i albene razloge koje nije iznijela u albi protiv prvostupanjskog rjeenja koje je zamijenjeno novim rjeenjem.


ili kad je doneseno u skraenom postupku,73 a stranci nije bila dana mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima koje su od vanosti za donoenje rjeenja, pa stranka albom trai da se ispitni postupak provede, odnosno da joj se prui mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima vanim za rjeavanje stvari.74 Naravno, ovo ovlatenje tijelo moe koristiti samo u jednostranakim stvarima.75

Prema zapaanjima Upravnog suda zanemariv je broj sluajeva u kojima prvostupanjska tijela koriste ova zakonska ovlatenja. To je zasigurno jedan od vanih razloga odugovlaenja te dugotrajnosti upravnih postupaka, ak i u sluajevima kada to nije nuno i nema nikakvog objektivnog opravdanja. eim koritenjem navedenih procesnih ovlatenja smanjio bi se broj predmeta kod drugostupanjskih tijela i kod Upravnog suda, a ujedno bi se u znatnom broju sluajeva ubrzalo rjeavanje upravnih stvari. Stoga bi, smatraju Gagro i Juri-Kneevi, bilo korisno i potrebno poticati prvostupanjska tijela da koriste navedena zakonska ovlatenja, u emu je od prvorazrednog znaaja uloga tijela koja obavljaju nadzor nad radom prvostupanjskih tijela i provode mjere u vezi s radom tih tijela.76

Dakle, pravo na albu Ustavom je zajameno kao jedno od temeljnih prava svakoga graanina. Stoga bi broj sluajeva u kojima je alba iskljuena trebao biti to manji. tovie, posebnim zakonima moglo bi se odstupiti od bitnih obiljeja albe iz Zakona o opem upravnom postupku samo u iznimnim sluajevima i ako za to postoji valjan razlog. Meutim, s ciljem breg rjeavanja upravnih postupaka te uinkovitijeg ostvarivanja prava graana prvostupanjska bi tijela u postupku po albi trebala koristiti sva ovlatenja koja im dodjeljuje Zakon o opem upravnom postupku, meu kojima je vrlo vana mogunost drugaijeg rjeavanja predmeta te donoenja novoga rjeenja ve od strane prvostupanjskog tijela.

Konano posljednje spomenuto pitanje u ovome radu vezano uz voenje upravnih postupaka u Hrvatskoj jest pitanje koritenja i praktine primjenjivosti izvanrednih pravnih lijekova. Zakon o opem upravnom postupku pored albe kao redovitog pravnog lijeka, koji se moe koristiti protiv prvostupanjskih rjeenja, propisuje i sedam izvanrednih pravnih lijekova. Ova se sredstva mogu koristiti protiv konanih, pravomonih ili izvrnih upravnih akata. To su obnova postupka, zahtjev za zatitu zakonitosti,

73 Izuzev rjeenja koje je u skraenom postupku doneseno zbog hitnosti.74 U skladu s presudom Vrhovnog suda Hrvatske, br. U-1223/57, po albi stranke

prvostupanjsko tijelo moe donijeti rjeenje samo ukoliko usvoji zahtjev iz albe. Ako smatra da je zahtjev neosnovan, duno je predmet dostaviti drugostupanjskom tijelu.

75 Vidi Vrhovni sud Hrvatske, U-3568/72, od 18. listopada 1973.76 Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 29.


mijenjanje i ponitavanje rjeenja u vezi s upravnim sporom, ponitavanje i ukidanje po pravu nadzora, ukidanje i mijenjanje pravomonog rjeenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, izvanredno ukidanje te proglaavanje rjeenja nitavim.

injenica je da Hrvatska poznaje vrlo velik broj izvanrednih pravnih lijekova. Vezano uz ovo pitanje Karlovan-urovi opravdano istie kako je brojnost izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku u suprotnosti s naelima legitimnih oekivanja stranaka i pravne sigurnosti te, konano, i s objektivnim naelom vladavine prava.77 Na neadekvatnost sustava izvanrednih pravnih lijekova u hrvatskom Zakonu o opem upravnom postupku ukazuje i Medvedovi. On smatra da su danas neki od izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku potpuno zastarjeli i praktiki neupotrebljivi, dok je opravdanost nekih drugih u cijelosti upitna.78 Gagro i Juri-Kneevi navode da je u radu Upravnog suda utvreno da neka upravna tijela, posebno upravna tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima u voenju upravnog postupka, pristupaju primjeni pojedinih izvanrednih pravnih lijekova, kao to su npr. obnova postupka, izmjena pravomonog rjeenja, oglaavanje rjeenja nitavim i sl., iako za primjenu ovih izvanrednih pravnih lijekova ne postoje zakonom propisani uvjeti. Meutim, oni upozoravaju da je iz obrazloenja rjeenja donesenih takvom nepravilnom upotrebom pravnih lijekova dobro vidljivo da se ovdje u pravilu ne radi o namjernom krenju odredaba Zakona o opem upravnom postupku, ve o nedovoljnoj strunoj osposobljenosti osoba koje sudjeluju u donoenju takvih rjeenja.79

U svezi s obnovom postupka svakako treba istaknuti nekoliko zanimljivih primjedbi. Analizirajui obnovu postupka kao izvanredni pravni lijek moe se primijetiti da postoji prevelik broj razloga iz kojih se moe zahtijevati obnova postupka, da su rokovi za koritenje ovoga pravnoga lijeka, a posebice objektivni rok, predugi te da se na odreene razloge za obnovu postupka objektivni rokovi uope ne primjenjuju. Gagro i Juri-Kneevi zapazili su da neka upravna tijela doputaju obnovu upravnog postupka s osnova saznanja za injenice koje su nastale nakon donoenja upravnog akta kojim je postupak okonan, iako se novim injenicama u smislu Zakona o opem upravnom postupku mogu smatrati samo one injenice koje su postojale u trenutku donoenja upravnog akta kojim je postupak okonan, a o kojim injenicama stranka ili tijelo koje vodi postupak nisu imali nikakvog saznanja prilikom donoenja tog akta. Isto tako, utvrdili su da je u nekim sluajevima obnova postupka u praksi doputena zbog povrede materijalnog zakona prilikom donoenja upravnog akta kojim je postupak okonan, a to

77 Karlovan-urovi, op. cit., str. 32-33.78 O tome vie u Medvedovi, Glavni, op. cit., str. 56.79 Gagro, Juri-Kneevi, op. cit., str. 29. Posebno navode primjere obnove postupka i

proglaavanja rjeenja nitavim.


ni u kom sluaju ne predstavlja razlog za obnovu postupka.80 Uz zahtjev za zatitu zakonitosti vezuje se potpuno drugaiji problem.

Od donoenja Ustava Republike Hrvatske 1990. godine ovaj se izvanredni pravni lijek praktino vie nije mogao koristiti. Naime, zahtjev za zatitu zakonitosti kao izvanredni pravni lijek moe se podnijeti samo protiv rjeenja protiv kojega se ne moe voditi upravni spor niti je na drugi nain osigurana sudska zatita, tj. protiv upravnih akata koji su potpuno izvan sudskog nadzora zakonitosti. S druge strane, lanak 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske jami sudsku kontrolu zakonitosti pojedinanih akata upravnih vlasti i tijela koje imaju javne ovlasti. Razraujui ovu odredbu hrvatski je zakonodavac u lanku 9. Zakona o upravnim sporovima propisao da se upravni spor ne moe voditi samo protiv akata u stvarima u kojima je osigurana zatita izvan upravnog spora. Dakle, kako je u Hrvatskoj sudski nadzor zakonitosti upravnih akata osiguran ili kroz upravni spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske ili kroz neki drugi vid sudskog nadzora, ovaj izvanredni pravni lijek nema nikakav praktini uinak.81

Kod izvanrednog pravnog lijeka ponitavanja i ukidanja po pravu nadzora Gagro i Juri-Kneevi uoavaju nedovoljnu kvalitetu upravnog postupanja. Ovdje se, upozoravaju oni, u praksi ponekad ne razlikuju razlozi za ponitavanje od razloga za ukidanje konanog rjeenja po pravu nadzora, pa onda nadleno tijelo rjeenje ponitava, umjesto da ga ukine. Ovo se najee ini u sluaju povrede materijalnog zakona koja ne spada meu taksativno navedene razloge za ponitavanje konanog rjeenja po pravu nadzora iz lanka 263. stavak 1. toka 1. do 5. Zakona o opem upravnom postupku. Oita povreda materijalnog zakona predstavlja, u skladu s lankom 263. stavak 2. Zakona o opem upravnom postupku, razlog za ukidanje rjeenja. Stoga nadlena tijela postupaju protuzakonito kada zbog povrede materijalnog zakona rjeenja ponitavaju, umjesto da ih ukinu.82

Opravdanost ukidanja i mijenjanja pravomonog rjeenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, propisanog lankom 265. Zakona o opem upravnom postupku upitna je. Karlovan-urovi postojanje ovog izvanrednog pravnog lijeka smatra pravnoteorijski spornim, jer unato injenici to se pobijano rjeenje ukida ili mijenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, ukidanje i mijenjanje pravomonog rjeenja je u suprotnosti s naelom vladavine prava. Nadalje, smatra da je navedeni pravni lijek prije svega propisan u svrhu zatite javnog interesa, budui da se radi o pravomonom rjeenju kojim je stranka stekla kakvo pravo, a tijelo koje je donijel

Documents

otvorena pitanja upravnog postupka