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DE SERVIDORES PÚBLICOS A CLASE OBRERA: EL PROCESO DEL TRABAJO EN EL GOBIERNO
DE PUERTO RICO
Por Carlos R. Carrión Crespo
ii
iii
Contenido
Introducción ...................................................................................................................... 5
El estudio de las relaciones de trabajo en el gobierno .................................................... 20
La negociación colectiva ............................................................................................ 24
La Teoría del Proceso del Trabajo ............................................................................ 25
Los discursos como fuente de identidad ..................................................................... 28
Los trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno de Puerto Rico ............................... 32
La actividad de resistencia colectiva de los trabajadores gubernamentales ............. 35
La fugaz campaña organizativa de la AFSCME ........................................................ 40
Ánimo de los trabajadores ante la salida del caudillo ............................................... 46
De la acción colectiva a la negociación y la confrontación ...................................... 51
La manifestación cultural en la protesta obrera ........................................................ 59
Las actitudes en torno a la negociación colectiva ..................................................... 62
De “bona fides” a movimiento obrero ....................................................................... 66
Los Agentes de Rentas Internas, trabajadores del Estado .............................................. 74
Origen de la clase de Agentes de Rentas Internas ..................................................... 75
Funciones ................................................................................................................... 77
Relación con el Estado ............................................................................................... 85
Condiciones de trabajo ............................................................................................... 85
Relación y comparación con la Policía ...................................................................... 88
Los discursos que elaboraron los Agentes de Rentas Internas .................................. 90
El discurso “profesional” y masculino entre los Agentes de Rentas Internas ........... 93
La actividad colectiva de los Agentes de Rentas Internas.......................................... 96
¿Negociación, consentimiento o resistencia? .......................................................... 101
El entorno sindical: organizaciones de trabajadores en Hacienda ......................... 112
El rol del Estado en el proceso de trabajo gubernamental ............................................ 117
El papel del Derecho en el control laboral en el servicio público ........................... 119
Las normas en las relaciones del trabajo: ¿legisladas o negociadas? .................... 121
Instituciones de relaciones de trabajo en el gobierno: Cronología ......................... 122
La crisis del paradigma del “servicio público” en el mundo .................................. 133
El PPD en la oposición ............................................................................................ 138
El rol del periódico El Mundo .................................................................................. 141
El PPD vuelve al poder ............................................................................................ 143
La Comisión Helfeld ................................................................................................. 148
Los sindicatos rechazan la propuesta ...................................................................... 166
El Proyecto de Sindicación fracasa.......................................................................... 168
CONCLUSIÓN ............................................................................................................ 177
iv
5
Introducción
Los trabajadores gubernamentales puertorriqueños han jugado un papel
importante en el desarrollo económico de la isla. Desde la promoción del desarrollo
económico y la asistencia social hasta la provisión de servicios de agua y electricidad, el
trabajo que han realizado ha hecho posible que el Estado, los individuos y las empresas
puedan operar. Desde principios del siglo XX, estos trabajadores han actuado en grupos
para hacerse escuchar y para procurar su progreso económico. Por cien años, el
gobierno no les reconoció el derecho a negociar colectivamente, argumentando que no
podía delegar la determinación de las condiciones de trabajo en las agencias porque
sería contrario a la soberanía popular que le había sido delegada. Al ver que los
trabajadores gubernamentales desafiaron con éxito este discurso, el gobierno intentó
legislar desde 1969 la organización sindical y la negociación colectiva.
Este proceso, que se extendió por 29 años, planteó por primera vez en el debate
público puertorriqueño si los trabajadores gubernamentales deben poder negociar sus
condiciones de trabajo, o si el gobierno debe determinarlas unilateralmente en virtud de
su carácter singular como patrono. En primera instancia, se adoptó una nueva Ley de
Personal a la cual los sindicatos se opusieron intensamente, mediante la marcha de
mayor participación hasta ese momento. Finalmente, en 1998 se estipuló por ley que la
rama ejecutiva del gobierno negociaría colectivamente con sus trabajadores.
El tema de este ensayo es la formación de las identidades y actividades
colectivas entre los trabajadores gubernamentales en torno a las relaciones de trabajo
desde la invasión estadounidense. Se estudiará el modo en que estos trabajadores
enfrentaron el modelo de reglamentación que adelantaba el gobierno, cómo
desarrollaron identidades de clase, y cómo eventualmente se han integrado al
movimiento sindical. Nos proponemos responder las siguientes preguntas: ¿Qué
6
actitudes adoptaron los trabajadores gubernamentales y el gobierno en torno al trabajo
gubernamental? ¿Qué los movió a actuar colectivamente? ¿Qué relación guardaron
estas actitudes con el desarrollo de propuestas gubernamentales de reglamentar la
negociación colectiva? ¿Qué significa esto para el estudio de los trabajadores
gubernamentales? El ensayo concluye lo siguiente:
1. Los trabajadores gubernamentales desarrollaron una identidad como grupos
mediante el uso de elementos simbólicos y el proceso de trabajo gubernamental y
la cristalizaron a través de mecanismos de negociación efectiva con las agencias
que los empleaban.
2. Los trabajadores gubernamentales, sus organizaciones y el gobierno construyeron
símbolos en torno al proceso del trabajo, los cuales se fueron separando a medida
que la separación de los trabajadores de la administración pública y los cambios
políticos cambiaron las condiciones de trabajo.
3. La comunidad, el centro de trabajo y la organización sindical jugaron un rol en la
creación de los discursos de los trabajadores gubernamentales.
4. El proceso de formación de identidades laborales influyó sobre las leyes,
reglamentos y otros textos legales que afectaban las relaciones de trabajo en el
gobierno.
5. Los trabajadores gubernamentales escenificaron actividades colectivas desde el
principio del siglo XX, pero los trabajadores de la rama ejecutiva comenzaron a
hacerlo desde mediados del siglo y decretaron menos huelgas que los trabajadores
de los municipios o las corporaciones públicas. Las pocas huelgas que
escenificaron los grupos más numerosos crearon la impresión de que el grupo en
general era propenso a las huelgas.
7
6. Los partidos políticos, los sindicatos y los trabajadores no respaldaron las primeras
propuestas legislativas que se propuso para afectar las relaciones de trabajo
gubernamentales debido a que el gobierno no identificó un punto de encuentro
entre los discursos que los actores esgrimían en torno a las relaciones de trabajo.
Los trabajadores no vieron que fuera necesario reglamentar los procesos de
negociación que ya practicaban y los partidos políticos de gobierno temieron las
consecuencias de legitimar la acción colectiva. Cuando se legisló, tuvo solo el
apoyo mínimo necesario y se hizo para controlar estos movimientos y no para
fomentarlos.
El problema es importante porque hacia 1975, los trabajadores gubernamentales
habían crecido hasta convertirse en una porción significativa del grupo trabajador y
comenzaron a identificarse como trabajadores. Además, fue la primera vez desde 1945
que el gobierno trató de crear un procedimiento para reglamentar la negociación de
convenios colectivos mediante una ley. El gobierno había preferido legislar derechos
para los trabajadores individuales. Asimismo, la relevancia de los sindicatos en el
proceso político de Puerto Rico y el mundo es una parte importante del debate público
actual, en que la crisis económica ha llevado a los gobiernos a desmantelar los
mecanismos de diálogo que tenían con sus trabajadores en los Estados Unidos, Europa y
América latina.
En la década de 1970, los trabajadores gubernamentales se sentían capacitados
para negociar directamente con los jefes de agencia y la legislatura para reivindicar sus
intereses, por lo que no interesaban que se legislara la negociación colectiva. En su
lugar, generaron discursos de resistencia y negociación que no coincidían con los que el
gobierno proponía, ya que buscaban participar en decisiones que quedaban fuera del
8
ámbito propuesto. En esto eran similares a los trabajadores gubernamentales en otras
partes del mundo. Estos trabajadores buscaban negociar, además de sus condiciones de
trabajo, el significado mismo de ser “servidores públicos”-- “servidores” por su deber
de lealtad a su empleador y “públicos” por su papel en la administración de la cosa
pública. En Puerto Rico, los trabajadores de las agencias del gobierno organizaron
actividades frecuentes de expresión y negociación colectiva, pues otros grupos también
participaron en las mismas.
Los trabajadores gubernamentales no sintieron que legislar la negociación
colectiva ofreciera alguna ventaja sobre los métodos que habían desarrollado. Los
trabajadores de muchas agencias interpelaban al jefe de su agencia como su patrono,
mientras el gobierno veía a la rama ejecutiva como un solo patrono, cuyas condiciones
de trabajo debían ser uniformes. El gobierno, en su lugar, postulaba que su autoridad no
era delegable y procuraba impedir que los gerentes públicos negociaran sus
prerrogativas administrativas.
A pesar de las acciones colectivas de los trabajadores gubernamentales, no
podemos decir que hubieran creado una conciencia de clase, porque aún no entendían
que compartieran intereses con el resto de grupo trabajador o aún que todos los
trabajadores gubernamentales fueran un grupo solidario. En su lugar, desarrollaron
lazos de solidaridad con otros grupos dentro de la entidad para la cual trabajaran y con
algunos grupos afines. La solidaridad más amplia se desarrolló entre 1978 y 1990; aquí
se discutirán las tendencias que hicieron propicio este desarrollo.
Muchos de los grupos profesionales desarrollaron una identidad laboral separada
de los demás trabajadores gubernamentales. Sin embargo, los trabajadores
gubernamentales pasaron por procesos comunes de construcción de identidades
culturales y políticas a través del lenguaje, el antagonismo político y la lucha cultural,
9
como Mercer sugiere: “las identidades no se hallan sino que se hacen; no están
esperando ser descubiertas en el vocabulario de la naturaleza.”1 Se trató de dos ejes
discursivos, por un lado el de los trabajadores y por otro lado el del estado, que
influyeron de forma paralela en el proceso de formación de las normas que rigieron las
relaciones de trabajo en el gobierno.
Para ilustrar el proceso de forma más detallada, se estudiará el ejemplo
particular de los Agentes de Rentas Internas. Los Negociados de Bebidas y Rentas
Internas del Departamento de Hacienda son propicios para un estudio particular, toda
vez que la recaudación de contribuciones es un papel central del estado, no susceptible
normalmente a convertirse en una corporación pública como los servicios de suministro
de agua o de electricidad.
El servicio de Agentes de Rentas Internas controla el cobro de las contribuciones
establecidas sobre la importación de ciertas mercancías provenientes de los Estados
Unidos. Además, éstos verifican el cumplimiento de las normas contributivas y el pago
de las licencias de venta, según establece la ley. Estos agentes trabajan tanto en oficinas
del Departamento de Hacienda como fuera de éstas, inspeccionan furgones y comercios,
y pueden portar armas y entrar a edificios sin autorización del dueño. Los Agentes
persiguen la evasión de impuestos en la fabricación de licor e investigan los negocios
ruidosos. La memoria popular conoce como “rentas” a los policías vestidos de civil,
porque los Agentes en ocasiones trabajaban de incógnito.
El origen de esta clase de funcionarios como tasadores y recaudadores de
contribuciones a través del sistema judicial produjo una identidad dual: por un lado eran
auditores de contribuciones y por el otro, agentes del orden público. Sus símbolos de
autoridad, como la portación de armas, los uniformes militares y los tribunales, los
distinguieron de otros grupos de trabajadores. A este conjunto de símbolos se le sumó
10
el elemento “profesional” cuando se creó la academia de agentes y trajo el discurso del
mejoramiento individual mediante el adiestramiento. Se consideraban una clase
autónoma dentro de la categoría “servidores públicos” que se manejaba en el discurso
gubernamental, y actuaban solidariamente con ciertos grupos dentro del Departamento
de Hacienda. Sin embargo, cuando aceptaron asociarse a los demás trabajadores del
Departamento de Hacienda, no tuvieron mucho éxito ya que los intereses de los grupos
eran diversos y sus ambientes de trabajo presentaban preocupaciones distintas. Pero
esto no era un fenómeno exclusivo de los trabajadores: los administradores de las
agencias también perseguían fines distintos entre sí y el discurso del gobierno no era
uniforme. Los diversos actores como el Departamento de Justicia, el Departamento del
Trabajo, la Oficina del Gobernador, la Legislatura y la Oficina del Contralor tuvieron su
propia influencia según la función que las leyes orgánicas y Constitución les asignaban;
por su parte los trabajadores, separados por grupos de interés, se relacionaron a su
propio modo con cada uno de los actores estatales mencionados.
Mientras muchos grupos de trabajadores gubernamentales-- en particular los
trabajadores municipales-- procuraron obtener “cartas contractuales” con sus
empleadores, los Agentes lucharon por demandas específicas, como su condición de
agentes del orden público y por salarios comparables a los policías. Eventualmente,
adoptaron métodos de lucha propios de los sindicatos. En 1975, los Agentes de Rentas
Internas se encontraban en una etapa en que comenzaban a demostrar fuerza y cohesión,
que se expresaba en actividades colectivas y concesiones de parte del Secretario de
Hacienda, pero no habían logrado la misma proyección ni habían llegado a un nivel
abarcador de negociación como otros grupos. Esto los hace en un buen ejemplo de
cómo los grupos que no recibían gran atención mediática canalizaban sus reclamos.
11
Este ensayo demostrará que cuando el Estado intentó reconocer y definir la
negociación colectiva, buscaba restablecer su presencia en el proceso de negociación
entre los trabajadores como subalternos y las agencias gubernamentales. Además,
definiremos el Derecho del trabajo como promotor de conductas, no solo como un
sistema de control. Los textos legales son productos culturales que transmiten ideas o
pensamientos y que se componen de signos, que a su vez son las unidades básicas de los
discursos. Estos signos se organizan en lenguajes y la comunicación se efectúa a través
del código, que enlaza al emisor con el receptor. “[L]os textos jurídicos pueden decir
muchas cosas según los códigos con que se lean.”2
Si bien el estado en su rol de patrono estableció las condiciones de trabajo, las
mismas se diseñaron para dar a los trabajadores la sensación de estabilidad laboral. Una
vez esta sensación se perdió, los trabajadores se unieron para intentar recuperarla. Las
leyes propuestas de negociación colectiva se presentaron ante los trabajadores como una
concesión de espacios para el diálogo que canalizara sus aspiraciones, mientras protegía
el campo de actividad del estado. Este periodo histórico presentó una tensión entre
estas dos soluciones al problema del control excesivo del trabajo por los políticos: la
negociación colectiva (determinación bilateral de las condiciones de trabajo) y la
reglamentación detallada (protección paternalista).
De este modo, se adoptan los conceptos esbozados por Gramsci, Bordieu y
Burawoy en cuanto a la presencia de una negociación constante que viabiliza el control
del trabajo por parte del patrono, mediando más o menos consentimiento de parte de los
trabajadores. La explicación de Burawoy es la más acertada: el gobierno de Puerto Rico
obtuvo este consentimiento mediante la mistificación de la relación laboral, es decir,
“los procesos sociales que generan una brecha entre la experiencia y la realidad para
todos los que entran en un conjunto específico de relaciones sociales.”3 En centros de
12
trabajo en los que los trabajadores tienen garantías de empleo y se limita la autoridad
del empleador, esto se realiza a través de la creación de “juegos” en los que los
trabajadores percibían ciertas recompensas emocionales que les motivaban a colaborar
con la jerarquía laboral.
Esta tensión discursiva enfrentó los relatos de poder del Estado y de sus
trabajadores, en un intento por reclamar el protagonismo en el servicio de la patria.
Contrario a lo argumentado hasta ahora en la literatura, los discursos de los trabajadores
gubernamentales no dependían de la protección gubernamental para subsistir.
Los discursos son mediatizados por el contexto: mientras los sujetos actúan de
acuerdo a su interpretación del entorno, las instituciones que influyen sobre sus
relaciones de trabajo adoptan discursos propios. Intentaré reconstruir los procesos en
los que participan los trabajadores gubernamentales, los Agentes de Rentas Internas y el
gobierno, sin intentar exaltar el papel de ninguno de ellos. El análisis propuesto en este
ensayo permite estudiar tanto los discursos de los trabajadores como los del Estado,
principalmente los expresados a través de las normas que se propusieron para prescribir
el comportamiento de cada una de las instituciones envueltas en las relaciones de
trabajo en el gobierno. Además, permite estudiar las instituciones circundantes que
condicionaron estos discursos, al influir sobre el sistema de relaciones de empleo en el
gobierno de Puerto Rico en el periodo de 1960 a 1998.
También se analizará la negociación como una manifestación discursiva y la ley
como un discurso que el estado adopta para reducir los costos de transacción,
preocupación primordial de los sistemas de relaciones de trabajo.4 De este modo, el
ensayo ayudará a comprender la relación entre los grupos subalternos y el estado en el
área del trabajo, a la luz de los hallazgos más recientes de la investigación histórica. Al
hacerlo, partiré de la premisa de que estos discursos se originan en un contexto
13
institucional. Se adopta el argumento esbozado por Müller-entsch de que las
instituciones deben ser el enfoque del estudio de las relaciones colectivas de trabajo,
pues establecen parámetros dentro de los cuales los otros actores operan, pero
entendiendo que las ideas culturales y los intereses de los actores construyen las
instituciones.5
Las instituciones que estudiaré son los partidos políticos, los actores
económicos, los tribunales, los sindicatos y las agencias gubernamentales; además,
examinaré instituciones más abstractas como los incentivos salariales, el ascenso en las
jerarquías y los programas de beneficencia que permitían al gobierno mantener el
consentimiento de sus trabajadores. Estas instituciones operan en el contexto de los
sistemas político, económico, legal y laboral. Este enfoque data de 1934, cuando
Commons definió el sistema de relaciones de trabajo como una serie de instituciones
que expanden, liberan y controlan el comportamiento de los individuos.6
Los acercamientos recientes al estudio de los talleres de trabajo y de los
trabajadores gubernamentales permiten reexaminar la resistencia de los trabajadores
puertorriqueños y su relación con las normas legislativas. En vista de esto, se
examinarán los discursos y las reivindicaciones laborales realizadas fuera de los
convenios colectivos y las leyes. Los trabajadores buscaban negociar asuntos
relacionados a los contornos de su trabajo, no solo la forma de remunerar el mismo.
Los intentos por reglamentar estas negociaciones, como veremos, buscaban controlar
este proceso, más que promoverlo.
Para cumplir los objetivos trazados, presentaré dos cronologías paralelas y las
analizaré usando el esquema teórico del proceso del trabajo. En primer lugar, se
examinará el historial de la construcción de discursos e identidades entre los
trabajadores gubernamentales. En segundo lugar, discutiré cómo los trabajadores
14
utilizaron diversas formas de negociación para influir sobre la implementación del
poder delegado a las agencias gubernamentales. En tercer lugar, examinaré la
cronología de las normas e instituciones que rigieron el trabajo gubernamental desde
principios del siglo XX, en busca de los símbolos que la mismas representaron. La
negociación estuvo presente en estos talleres de trabajo aunque no se le hubiera
formalizado. A través de estas cronologías, se podrán ver las discontinuidades que
dieron paso a la ruptura del consenso del “servicio público” como una labor mesiánica
de sacrificio por la patria.
Una comparación entre las situaciones que existieron en las décadas de 1940,
1970 y 1990 señala hacia una relación entre discursos colectivos y propuestas
legislativas. En la década de 1940, las corporaciones públicas negociaban
colectivamente, lo cual el gobierno toleraba porque la ley no lo prohibía. En la década
de 1970, el gobierno adoptó la política de que no se toleraría porque la ley no lo
autorizaba expresamente. Algunas entidades ignoraban esta política cuando los
trabajadores tenían la capacidad de actuar concertadamente como en la Universidad de
Puerto Rico. Igual que ocurrió con la Ley de Relaciones del Trabajo de 1945, los
trabajadores que lograron negociar consistentemente o que decretaron huelgas muy
publicitadas, como los bomberos y los maestros, fueron reconocidos en el proyecto de
1975 al clasificarlos solos en unidades apropiadas. Aunque nadie lo visualizó al
momento, la Ley de Personal de 1975 tuvo el efecto similar de permitir a las
organizaciones de trabajadores gubernamentales operar dentro de sus patrones
acostumbrados de organización por agencia. Al reconocer este patrón, el Estado
finalmente logró aprobar en 1998 una ley que mantuvo la organización por agencia
aunque reconoció menos derechos a sus trabajadores que las propuestas anteriores, y
limitando su campo de actividad colectiva.
15
Para demostrar esto, incorporaré el análisis de clase al estudio de los
trabajadores en la isla. Exploraré las dinámicas culturales (como la inmigración rural, la
educación, la protesta obrera y la prensa) que influyeron sobre la identidad de los
trabajadores gubernamentales de oficina. El estudio de las indentidades de grupos
específicos permitirá explorar los significados que los trabajadores gubernamentales, los
sindicalistas, la prensa y la legislatura expresaban en torno a la acción colectiva.
Examinaré los elementos simbólicos dentro de las relaciones de trabajo y de la
formación de normas legislativas, en contraposición a los estímulos materiales a la
resistencia o consentimiento de los trabajadores a sus condiciones de trabajo. En esta
tarea, tomaré en cuenta las comisiones investigativas, la prensa y las manifestaciones de
protesta como parte del entorno laboral. Explorare las dinámicas de identidad,
negociación y resistencia dentro de los talleres de trabajo gubernamentales.
La distinción que hace Dunlop entre agentes, instituciones e ideología es útil
para analizar a los trabajadores gubernamentales, pero este ensayo añade el análisis
discursivo como bloque constructor de la ideología. Si bien los discursos no son
capaces de determinar por sí solos el curso del relato, los detalles y las variaciones del
discurso general, incluyendo los recursos extralingüísticos como las conductas y los
símbolos, nos permite superar los límites de los documentos escritos y las entrevistas.7
Al analizar las identidades de los trabajadores gubernamentales puertorriqueños,
asumiré un abordaje cauteloso que toma en cuenta los contextos institucionales de los
discursos. Es necesario considerar, en primer lugar, que “las relaciones familiares y la
vida social comunitaria también tienen un impacto profundo” sobre la cultura e
identidad de los trabajadores.8 Además, la acción colectiva no es la primera opción de
los actores, toda vez que los individuos tienden a privilegiar la acción individual para
adelantar sus reclamos porque puede ceñirse más a sus intereses.9 No obstante, los
16
individuos se ven motivados a actuar colectivamente cuando identifican los intereses del
grupo como suyos, primero con su comunidad inmediata y solo después de varias
décadas, como parte de un movimiento sindical más amplio.
Los textos relevantes—leyes, informes periodísticos, archivos de los sindicatos,
entrevistas a los actores de la época, tesis de maestría sobre el tema,10 y los informes
legislativos—permiten entrever el lenguaje y las prácticas de los actores.
“Interrogando” estos documentos, 11 se analizarán los relatos paralelos a través del
estudio de las instituciones y los discursos generados en su seno, sin atribuir a unas u
otros las causas únicas.
Contrario a mucha de la literatura previa, el interés primario de este ensayo no
son las huelgas de los trabajadores gubernamentales. Una tesis estadounidense halló
que un grupo de trabajadores que había participado en una iniciativa por mejorar los
salarios de los trabajadores, desarrolló una identidad colectiva mayor que otro grupo
que había protagonizado una huelga, porque su lucha adquirió un carácter más duradero
y conllevó un cambio en los patrones diarios que no se dio mediante la huelga.12 En
cambio, los trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno de Puerto Rico se destacaron
más por su organización colectiva que por la paralización de labores.
Las leyes son la fuerza ambiental de mayor impacto sobre el subsistema de
relaciones de trabajo porque el estado las puede poner en vigor mediante la policía, los
tribunales y la amenaza de confinamiento y violencia.13 Por esto, estudiaré varias leyes
aprobadas sobre el trabajo gubernamental con miras a trazar los cambios en las
relaciones del trabajo en la rama ejecutiva, debido a que las condiciones de trabajo de
este grupo se determinaban por ley. El estado reclamó reiteradamente que éste era el
modo correcto de hacerlo. Mediante leyes, el estado concedió préstamos, pensiones y
permiso de portación de armas a sus trabajadores; fijó sus salarios y sistemas de
17
personal; y estableció sistemas de resolución de quejas. En la medida que las leyes lo
establecían y que los tribunales las discutían, este ensayo narra cómo las reglas de
trabajo variaron, lo que permite trazar el lenguaje y los símbolos que permearon estas
relaciones.
Los testimonios de los actores (líderes de los trabajadores gubernamentales y de
los Agentes de Rentas Internas, administradores del Departamento de Hacienda y
legisladores) hacen una gran contribución en el contexto de esta coyuntura, debido a que
la interacción no dejaba huellas documentales e incluso pasaba desapercibida para los
estudiosos y periodistas. Aunque las condiciones de vida de los trabajadores fueron
objeto de estudios económicos y sociales, los mecanismos en los que éstas dieron paso a
los discursos de los actores no lo fueron. Este es el caso de la organización sindical, la
identidad de grupos, la actividad de protesta, la negociación “informal” o llevada a cabo
sin legislación que la ordenara, la legislación tras bastidores y otros.
Los informes periodísticos y las tesis de posgrado ayudan a traer estos
testimonios a la luz, ya que sus autores interactuaron con los actores durante el periodo
estudiado. Los documentos arrojan una multitud de significados generados al momento
de ocurrir los actos, que vistos a la luz de las circunstancias y mediante la literatura
permite identificar los símbolos constitutivos de los discursos e ideologías que
adelantaban los autores. Todos estos ingredientes constituyen textos que en conjunto
permiten construir relatos de poder que adelantan los autores, a su vez actores. Vistos
mediante el prisma de sus propias ideologías constructoras, se puede visualizar la falta
de un discurso común que impidió plasmar en legislación los supuestos puntos de
consenso que muchos entendieron existían. Luego de organizar el Comité Timón de
Agentes de Rentas Internas que hoy día representa a estos trabajadores para efectos de
18
negociación colectiva, he podido identificar algunos de los entrevistados y formular
preguntas atinentes.
Los reportajes periodísticos tienen una importancia especial en el contexto
puertorriqueño, donde el número de trabajadores organizados era tan bajo que la prensa
representaba un medio importante para que éstos pudieran presentar sus puntos de vista.
El periodismo les brindaba actualidad y una capacidad de provocar efectos inmediatos
en la mente de los receptores y en la actividad social.14 Los periódicos ofrecían alcance
a una gran cantidad de lectores y sus interlocutores,15 por su bajo costo16 y la atracción
que tenían ante la curiosidad que tenemos por nuestros semejantes.17 Los partes de
prensa informan los eventos del día con aparente imparcialidad, mostrando las
declaraciones de las personas que abogaban por las distintas posiciones. En contraste,
el editorial “refleja la línea ideológica que sirve de guía a la empresa ante los hechos o
sucesos de actualidad.... es el género más cuidadosamente trabajado del periódico.”18
La comunicación social permite “a los componentes de un grupo social orientar
su propia acción según se vayan produciendo los acontecimientos,” selecciona los
valores que se preservarán y los transmite tanto abierta como inadvertidamente. 19
Cumple, además, las funciones de supervisar el ambiente, formar consensos, transmitir
el patrimonio cultural, socializar y entretener.20 Los trabajadores tenían sus propios
medios de comunicación, como la prensa obrera, los boletines y la comunicación
interpersonal.
Un medio muy efectivo en el periodo y poco discutido hasta ahora fue la música.
La música no solo manifiesta una identidad sino que ayuda a formarla, dentro de un
proceso constante de formación y cambio que no responde a grupos o categorías
fácilmente determinables.21 Las canciones y consignas cumplieron para los trabajadores
el propósito que tenían los periódicos para las elites, como foros de discusión de ideas,
19
fortalecerse y trazar estrategias para mejorar su estado marginal en lo que Lillian Guerra
llamó “política folclórica.”22 La bomba, la décima y la plena fueron la literatura oral
mediante la cual los trabajadores puertorriqueños expresaron sus emociones, anhelos y
conspiraciones, para comunicarse entre sí y comunicar sus quejas a la comunidad.
Este ensayo hurga en la ‘zona gris’ entre pasado y presente, donde la historia y
las ciencias sociales se encuentran de frente. No partiré de posturas políticas presentes
para justificarlas utilizando la información histórica, sino que usaré las herramientas de
la historiografía que versa sobre períodos más distantes. Al desbordar los marcos
sindicales de muchos narradores de historia obrera y explorar otros tipos de resistencia y
conflicto, incluyendo la “negociación informal”, procuraré contribuir a la historiografía
obrera de Puerto Rico y América latina.
La evidencia utilizada en este estudio presenta los puntos de vista de todos los
actores sobre el proceso de trabajo gubernamental. Espero que con este enfoque
metodológico, el estudio de los trabajadores gubernamentales reciba la atención y
comprensión que merece.
20
El estudio de las relaciones de trabajo en el gobierno
Las relaciones de trabajo son el conjunto de relaciones humanas que se entrelazan
dentro de una empresa en el proceso de producir bienes o servicios. Constituyen un
subsistema social que opera bajo un lenguaje propio que lo distingue, cuyo medio de
comunicación es la negociación. 1 Los factores que se desempeñan fuera del taller de trabajo
influyen sobre ella, desde su propia perspectiva de subsistema. El subsistema político usa el
lenguaje de la proscripción de la conducta, y su medio de comunicación es la legislación: por
su parte, el subsistema legal usa el lenguaje del castigo, y su medio de comunicación es la
adjudicación.2
El subsistema de relaciones de trabajo forma parte del sistema económico, 3 un
componente clave de una red abarcadora de relaciones e instituciones sociales, que han sido
estudiados ampliamente. Un estudio patrocinado por el Banco Interamericano de Desarrollo
y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo 4 sugirió el siguiente
diagrama para representar las relaciones entre los actores dentro del subsistema de relaciones
de trabajo gubernamental:
Bienes y servicios públicos
Ciudadanos
Sistemas de arbitraje y control Sistema judicial
21
Este diagrama representa la separación “entre las competencias políticas y las
administrativas. A nivel político, se definen las reglas y prioridades, las normas de calidad y
la distribución de recursos, mientras que incumbe a la gestión administrativa aplicar los
objetivos políticos.”5 Los políticos ostentan la autoridad del estado y los administradores
(“directivos,” en el lenguaje de la gráfica) la canalizan. Estos últimos se dividen en los
directivos “sustantivos” que implementan la política pública, y los directivos “reguladores”
que habilitan las relaciones de trabajo.
En 1928, Feldman enfocó las relaciones colectivas de trabajo en cinco temas
principales: (a) los factores del comportamiento humano con referencia especial a la
industria, (b) el trabajador en relación con su trabajo, (c) el trabajador en relación con su
compañero de trabajo, (d) el trabajador en relación con su patrono y (e) el trabajador en
relación con el público.6 John Dunlop identificó en 1958 tres componentes elementales de
los sistemas de relaciones colectivas de trabajo: los actores (es decir los gerentes,
trabajadores y sus representantes respectivos), los contextos ambientales (como las
tecnologías, los mercados y la distribución de poder) y una ideología que da cohesión al
sistema.7 Las ideologías compartidas fortalecen un sistema, mientras un conflicto ideológico
lo puede llevar al fracaso. Éste define, por último, la historia como una construcción
incremental sobre las bases que preceden al momento en que se actúa.
El origen de las instituciones laborales puede ser unilateral, mediante la práctica o un
acto consciente, bilateral, normativo o una combinación de éstos.8 Los grupos antagónicos
han actuado a través de organizaciones para adelantar los intereses de sus integrantes. El
estado ayudó a crear sistemas institucionales con instrumentos específicos para mediar y
resolver conflictos.9 Las instituciones y los entornos en los cuales actúan los antagonistas son
el resultado de los procesos de su aprendizaje interactivo, y los acuerdos logrados delimitan
tanto las opciones que tendrán en el futuro como el desarrollo de las instituciones.
22
De modo similar a otros trabajadores profesionales o intelectuales, los trabajadores
gubernamentales se afiliaron a organizaciones de trabajadores lentamente y con el propósito
de recuperar la integridad y dignidad que entendían correspondía a sus destrezas. 10 La
identidad colectiva sustituye en este proceso a la profesional, pero estos trabajadores tienden
a compartir sus opiniones laborales. Los gobiernos se resistieron a la sindicación porque era
contrario al discurso individualista que representaba el principio de idoneidad. Sin embargo,
los trabajadores gubernamentales han acumulado suficiente poder político para lograr que se
le reconozca el derecho a negociar con los gobiernos locales y estatales. Los sindicatos en el
gobierno necesitan las leyes habilitadoras más que los sindicatos en las empresas con fines de
lucro.11
Como consecuencia de la naturaleza distinta del trabajo, la Asociación Nacional de
Educación de los Estados Unidos (NEA) trazó una distinción entre las negociaciones que ésta
llevaba a cabo y la negociación colectiva. T.M. Stinnett, Secretario Ejecutivo Adjunto para
desarrollo Profesional y Bienestar de la NEA, definió el tipo de negociaciones que llevaban a
cabo los maestros en la década de 1960, como un abordaje cooperativo en el desarrollo de
políticas. “No atiende exclusivamente los salarios y el bienestar como muchos han inferido:
tiene que ver con toda la gama de políticas de personal y el clima de trabajo.”12 Stinnet
rechazó que buscaran definir las políticas administrativas, pero no aceptaba los límites de la
negociación laboral que se daba fuera del gobierno.
Mario A. Blanco Vado definió la negociación colectiva llevada a cabo sin ley
habilitadora como “una negociación colectiva directa, no siempre reglamentada, que en
ocasiones es disfrazada o bien disminuida . . . al margen de los procedimientos e instrumentos
establecidos en la Legislación Laboral ordinaria, e incluso como alternativa a la
imposibilidad de recurrir a los mismos en el Sector Público.”13 Además, se produce “sobre la
base únicamente de la fuerza sindical.”14 Señala que se hace difícil hallar evidencia de las
23
mismas debido a su informalidad y que hay una correspondencia directa entre la negociación
colectiva y el desarrollo o permanencia de la actividad sindical. Como veremos, los acuerdos
entre los sindicatos y las agencias en Puerto Rico descansaban sobre la fuerza de los
sindicatos y se incorporaban a los reglamentos y procedimientos de las agencia mediante
órdenes administrativas; en algunos casos no se plasmaban por escrito sino verbalmente.
Las fuerzas sociales de la cultura, la clase, la ética, la ideología y la historia también
influyen sobre la formación de identidades colectivas.15 La cultura es la influencia social
sobre el comportamiento a través de las normas sociales, los ideales compartidos y las
costumbres generalmente aceptadas. También, incluye las normas de comportamiento social
en las relaciones de trabajo, como expectativas de producción y puntualidad, formas de
competencia y aceptación de la autoridad. Las clases son estratos sociales amplios y
relativamente bien identificados que se definen por la posición de un individuo en la jerarquía
económica y social. Éstas separan patronos de trabajadores y a los grupos sociales u
ocupacionales dentro del taller en grupos distintos con intereses y puntos de vista divergentes
o incluso encontrados.
Un aspecto fundamental de la literatura, que se estudió más bien en los Estados
Unidos, es la interacción entre las actividades colectivas de los trabajadores gubernamentales
y los intereses de la población para la cual trabajan. Leo Troy, el más citado de los escritores
estadounidenses sobre el tema, argumenta que los sindicatos de los trabajadores
gubernamentales son cualitativamente distintos, entre otras razones, porque buscan desviar
los recursos destinados a la obra de gobierno.16 Johnson, al contrario, concluyó que la
actividad política de estos sindicatos no ha debilitado otros grupos poblacionales, sino que ha
fortalecido al estado y ha generado nuevas políticas públicas:17 por ejemplo, la alianza de
estos trabajadores con los movimientos contra el discrimen ha fortalecido a las mujeres y a
las minorías étnicas.
24
Los estudios citados permiten considerar que los grupos de actores con experiencias
comunes como los trabajadores gubernamentales han podido actuar en busca de sus propios
intereses y aprovecharon las acciones de sus compañeros delas diversas agencias de la rama
ejecutiva. Estos intereses individuales, los problemas comunes en el taller de trabajo y la
comunicación entre ellos al respecto, conjugaron los discursos que redundaron en acciones
colectivas para adelantar estos intereses o reivindicaciones.
La negociación colectiva
El concepto de negociación colectiva es central en el problema planteado. Cuando la
Legislatura de Puerto Rico reconoció en 1998 el hecho de que los trabajadores
gubernamentales habían negociado colectivamente, lo distinguió como negociación “de
facto.”18 ¿Por qué la distinción?
Para propósitos de este ensayo, se define la negociación como un proceso en que dos
o más partes intercambian propuestas sobre algún tema para lograr un acuerdo. Cuando los
intereses objeto del diálogo afectan a un grupo de trabajadores con elementos comunes, la
negociación es colectiva. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) clasifica la
negociación como una modalidad de diálogo social, distinta de la mera transmisión de
información y de la consulta.19 En esta última, el patrono o gobierno toma en cuenta las
opiniones de los trabajadores al diseñar sus iniciativas.20
La negociación colectiva se concibió en sus orígenes como “una acción encaminada
por determinados actores sociales que posibilita establecer reglas de regulación del trabajo
asalariado en el mundo industrial en base a una aplicación y observancia voluntaria o
condicionada por los medios de presión inherentes al conflicto colectivo.”21 Esta definición
de negociación se elaboró de forma distinta en las leyes laborales, según las cuales la
negociación colectiva solo existe si el Estado la protege y si produce convenios colectivos
que reglamentan las horas, salarios y condiciones de trabajo.22 Desde entonces, el discurso
25
legal que limita la negociación colectiva a lo legalmente negociable ha dominado el debate
sobre la negociación colectiva en el taller de trabajo gubernamental.
El Diccionario de la Real Academia Española sugiere que una “negociación” no
desemboca necesariamente en la firma de un convenio, aunque es el resultado normal.23 Sin
embargo, la negociación colectiva “dejó de convertirse en un fenómeno sociológico para
convertirse . . . en un derecho reconocido, protegido y promovido heterónomamente por los
ordenamientos positivos.” 24 La distinción estriba en que el convenio colectivo y la
legislación son legalmente vinculantes y garantizan el cumplimiento de lo pactado. Sin
embargo, la negociación cotidiana que ocurre dentro del proceso de trabajo depende de otras
garantías—o formas de “juego,” al decir de Burawoy-- que provienen de la convivencia
misma. Estas pueden ser la confianza entre administradores y trabajadores, el apoyo político
o la paz laboral. Todos ellos fueron instrumentos valiosos en el trabajo gubernamental. La
limitación discursiva que ha impuesto la definición legal de negociación colectiva ha
impedido una comprensión cabal del proceso del trabajo gubernamental en las décadas de
1960 y 1970.
La Teoría del Proceso del Trabajo
El esquema teórico del proceso del trabajo permite superar las limitaciones del
análisis discursivo. Este esquema argumenta que el poder colectivo de los trabajadores
equivale a la suma de las soberanías de sus integrantes. Este esquema forma parte de uno
más amplio, el neo-institucionalismo sociológico, que en lugar de ver las instituciones como
estructuras intermediarias neutrales o agentes colectivos totalmente autónomos, las considera
como reguladores fluctuantes de acceso a los procesos políticos, sociales y culturales.25 El
Profesor Francisco Longo Martinez, redactor y ponente de la Carta Iberoamericana de la
Función Pública, ha señalado en 2011 que el neoinsitucionalismo es la contribución teórica
más importante de los tiempos recientes a los estudios de la administración pública, pues
26
permite “considerar las normas formales e informales como los elementos explicativos y
predictivos principales de la acción colectiva.”26
Los discursos y símbolos constituyen un espacio de acción en las relaciones de
trabajo, pero no la fuerza motriz de este proceso. Los discursos y las instituciones interactúan
en el proceso de construcción de la acción reivindicativa, pero la literatura no sugiere que los
discursos tengan autonomía o protagonismo. Desde la década de 1960, los sucesos en las
empresas llevaron a abandonar el enfoque tradicional sobre las instituciones de negociación
colectiva y surgió el interés académico por enfocar el tema de abajo hacia arriba, dentro de la
planta.27 En consecuencia, se privilegiaron los significados y valores asociados a la acción
dentro del taller de trabajo. Cualquiera que sea la industria o el sindicato, se consideró que el
taller de trabajo jugaba un papel importante en crear y mantener las reglas que emanan del
centro de trabajo.
La teoría del proceso del trabajo ofrece una explicación al impacto de la negociación
colectiva sobre el balance de poder. Harry Braverman,28 Catherine Stone y Jeremy Brecher,
quienes fundaron la teoría, abandonaron las premisas neoclásicas de que la sociedad
democrática potenciaba la soberanía individual. Del mismo modo que los historiadores
comenzaron a ver la historia laboral como un fenómeno interno de la clase trabajadora, esta
escuela enfocó progresivamente las necesidades del capital y sus gerentes.29 Esta teoría
también estudió la discontinuidad en las relaciones de trabajo y concluyó que la
proletarización (reducción en la autonomía del trabajador y de su control sobre el trabajo)
podía erosionar el poder de negociación de los trabajadores, tanto en las fábricas como en las
oficinas.30
La insubordinación de los trabajadores se trata en estos estudios como un conjunto de
prácticas por las cuales los trabajadores intentan recuperar un grado de autonomía, en lugar
de como una reacción negativa al poder.31 De este modo, la investigación comienza a
27
presentar una perspectiva más amplia.32 La “segunda ola” de la teoría del proceso del trabajo,
a su vez, intentaba identificar formas de resistencia, aún cuando no hubiera sindicatos.33 Esta
tendencia consideró que la resistencia obrera era una fuerza de cambio, no de revolución.
Estos estudios han descrito un “nuevo centro de trabajo,” el cual se caracteriza por el
incumplimiento de los acuerdos tácitos sobre los que se constituyó la relación laboral, así
como por la constitución de intereses divergentes. Esto ha reducido el compromiso que
tienen los trabajadores con el patrono y ha producido un cumplimiento calculado de sus
obligaciones contractuales.34 Para explicarlo, se ha desarrollado un relato posmarxista de
intereses en conflicto y consentimiento manufacturado que distingue entre empleadores y
trabajadores como actores tanto en el taller como en la sociedad, lo que ha ayudado a refutar
los argumentos de que el colectivismo ha terminado. Por ejemplo, aborda el poder sindical
como un indicio de la habilidad de los trabajadores de movilizar recursos colectivos en la
búsqueda de un grado aceptable de control y autonomía en el trabajo. Los intereses e
identidades no se oponen sino que se forman recíproca y discursivamente. 35
Los cambios en las instituciones gubernamentales y sindicales acompañaron el
surgimiento del conflicto laboral en el gobierno de Puerto Rico. Las teorías de evolución
institucional relacionan el surgimiento y cambios de las instituciones de relaciones de trabajo
con los cambios que ocurren en la sociedad. Para Karl Korsch, por ejemplo, la democracia
laboral se ha desarrollado mediante un estado de “constitucionalismo” laboral a través de las
luchas del movimiento sindical, las restricciones legales y los nuevos derechos. Por su parte,
Marshall explicó la emergencia de una esfera autónoma de derechos “ciudadanos” laborales
como resultado de una evolución característica de las sociedades industriales. Estos cambios
potencian la participación de los trabajadores en los centros de trabajo, adoptando un modelo
más parecido a la democracia en su quehacer diario.
28
Esta investigación utiliza tres capas analíticas sugeridas por Müller-entsch. 36 La
primera de éstas, el análisis histórico-constitucional de los actores y las instituciones, la
constituyen la narración de la formación de los sindicatos de trabajadores gubernamentales y
de las agencias gubernamentales que supervisaban el trabajo de ambos grupos. La segunda
capa es el análisis del concepto de foro, discutirá cómo estos actores e instituciones
interactuaron para formular discursos, símbolos y significados. La tercera capa, el concepto
de la negociación, discutirá la forma en que los actores conjugaron estos discursos para
satisfacer sus respectivas reivindicaciones. Este estudio supone que los actores tienen el
poder que otorga su control relativo sobre el trabajo, mediante su conocimiento del mismo.
Los discursos como fuente de identidad
Los análisis discursivos enfocan las formas en que los individuos construyen la
realidad. Los discursos son los símbolos y las prácticas sociales que transmiten las formas en
que las personas promueven o resisten las estructuras sociales o políticas. Estas prácticas
ayudan a las personas a interpretar, clasificar y construir su experiencia social. Los discursos
no solo constituyen significados sino que generan identidades personales.37 Los discursos se
distinguen de las ideologías, que son sistemas compartidos de creencias a base de una
doctrina, teoría o conjunto de ideas que influyen cómo las personas perciben la legitimidad de
un sistema, su estructura y su operación.38 Mientras el estudio de los discursos enfoca las
prácticas y el lenguaje, el de las ideologías enfoca la visión de mundo que un grupo
desarrolla.
Michel Foucault entendía que el lenguaje juega un papel protagónico en la
construcción de la realidad, pues en él se definen y discuten las formas de organización social
y sus consecuencias sociales y políticas; también permite a las personas construir el sentido
de sí mismos. La identidad es un fenómeno inestable, contingente con las prácticas sociales,
lo que contradice el concepto humanista de identidad, que supone que el individuo es una
29
entidad unitaria, coherente y racional.39 Los individuos se comprometen con el sistema
mediante los procesos de seducción por los valores corporativos, la vigilancia y la
autodisciplina.40 Pero nunca se puede influir sobre la conducta completamente ni mediante la
coerción.41 Las prácticas culturales transforman o reproducen los símbolos y prácticas que
subyacen las líneas de solidaridad y fragmentación entre los grupos.42
Según Laclau y Mouffe, el hecho de que todo lo perceptible forme parte de un
discurso no quiere decir que haya una dicotomía entre realidad y pensamiento: los hechos
pueden ser objetivos, pero su percepción siempre depende de la estructura discursiva que los
interpreta.43 Los elementos lingüísticos y no lingüísticos constituyen un sistema estructurado
de posiciones, o sea un discurso. Pero este enfoque privilegia al individuo sobre el colectivo
y no presta suficiente atención a las bases institucionales de las relaciones de trabajo. Por
ejemplo, Marc Steinberg argumentó que los significados producen a los sujetos y que los
discursos que los sujetos comparten mediante el lenguaje producen experiencias individuales
y colectivas. La clase social no es un coro de voces que opaca las de otros grupos oprimidos,
ni los intereses colectivos son siempre coherentes. 44 Krinsky añade que las formas
organizativas ayudan a trazar líneas alrededor de las cuales los grupos se identifican.45 En
este sentido, podemos decir que el estudio de los discursos es una forma de explicar lo que
Marx llamó las condiciones subjetivas para el cambio social.
Žižek critica las posturas de Foucault, indicando que las actividades cotidianas están
demasiado alejadas de las instituciones de poder para considerarse parte integral del mismo.46
Además, cuestiona la sustitución de la perspectiva integral por la multitud de perspectivas o
“relatos.”47 Yücesan-Özdemir, por su parte, indica que los trabajadores son capaces de
generar resistencias detrás del consentimiento aparente y que la manufactura del
consentimiento no excluye el uso de la coerción.48 Otros autores indican que los conflictos
30
de trabajo son económicos y discursivos a la vez, porque las relaciones de poder tienen
características discursivas.49
Los patrones simbólicos aprendidos, que conocemos como las ideas o la cultura, dan
forma a las respuestas humanas. De este modo, el lenguaje y la interpretación de la
experiencia son inseparables. El poder se revela en las formas en que las estructuras
lingüísticas definen las relaciones sociales mientras describen, incorporan y dan significado a
la realidad social. 50 El estudio de estas estructuras lingüísticas permite visualizar
críticamente los contextos en que los trabajadores funcionan, sin restar validez al análisis de
sus condiciones materiales.
Carmen Luisa González, la única autora de tendencia discursivista en Puerto Rico en
revisar la historia laboral, propone reconocer que el relato histórico produce un “discurso con
una estructura de significados que actúa sobre cualquiera que entra en contacto con ella.”51
Con esto, podemos superar algunas lagunas de la “nueva historia,” tales como adscribir las
acciones de los sindicatos a los trabajadores como grupo; reducir la acción política a la
participación obrera en los partidos políticos; privilegiar las relaciones con los grupos
dominantes de los Estados Unidos sobre las relaciones entre los grupos en la isla; y no asumir
la historicidad de su propio relato. Finalmente, reconoce que la historia no se constituye solo
de discursos y que el poder es una estrategia que resulta de la conjunción de las posiciones
estratégicas del sujeto.
La base teórica que acabamos de discutir nos permite estudiar la formación de
identidades laborales entre los trabajadores gubernamentales puertorriqueños. A través de la
ideología del ascenso social y los símbolos que rodearon los cambios demográficos y las
relaciones de empleo en la rama ejecutiva del gobierno, como la educación, las garantías de
empleo y el liderazgo social bajo un régimen populista que vilificaba a los patronos privados,
el grupo de trabajadores gubernamentales formó un discurso de profesionalismo y lealtad. El
31
cambio de partidos políticos en el gobierno fue fundamental en el giro que tomó la actitud de
los trabajadores hacia las relaciones de trabajo, tanto en Puerto Rico como en los Estados
Unidos. En efecto, muchas jurisdicciones de los Estados Unidos reconocieron la negociación
colectiva en el gobierno poco después de que ocurrieran cambios políticos drásticos.52
Los trabajadores que atraviesan estos cambios en sus condiciones de trabajo se
aferran a símbolos – también llamados “marcos” o “anclas discursivas” – que representan un
prestigio dentro del centro de trabajo.53 Estos símbolos pueden ser identitarios, culturales o
estructurales y constituyen la médula de sus discursos profesionales. Las transiciones en los
procesos de trabajo tienen éxito si los trabajadores pueden encontrarle un sentido, el cual
produce palabras y frases que usan en el taller de trabajo y cuyos significados emergen en los
discursos. Este proceso envuelve “enmarcar los problemas, resolver las sorpresas, construir
significados, interactuar en busca de comprensión mutua y construir patrones.” 54 Para
comprender el proceso que se da entre los sujetos, se debe explorar a fondo el contexto y la
actividad.
En la discusión que sigue, veremos que estos trabajadores buscaron negociar su papel
en el desarrollo del Estado y la política pública, a la vez que buscaban mejorar sus
condiciones de trabajo. Los trabajadores de la rama ejecutiva fueron sumamente exitosos en
utilizar mecanismos informales de negociación laboral. Además, creían en la actividad
colectiva, pero no se identificaban con el conjunto del movimiento sindical y recurrían a la
huelga con menor frecuencia que sus compañeros de los municipios y las corporaciones
públicas.
32
Los trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno de Puerto Rico
Al final del siglo XIX, el sistema de empleo gubernamental estaba directamente
subsumido al sistema económico de las haciendas. Los hacendados tenían control sobre
los partidos políticos existentes al momento en que la armada estadounidense invadió
Puerto Rico, y continuaron ejerciendo este poder dentro de los nuevos partidos políticos.
Igual que los dueños de las haciendas bautizaban a los hijos de sus peones, estos líderes
de partidos se consideraban a sí mismos “padrinos” de sus protegidos políticos en el
servicio gubernamental. Como padrinos, cultivaron lealtades proveyendo empleos y
cobraban cuotas a los trabajadores para sostener al partido político en el poder.1
Las identidades que adoptaron los trabajadores del gobierno puertorriqueño
también fueron mediatizadas por sus relaciones comunales. En la década de 1920, la
emigración rural había concentrado poblaciones de ingresos medios y bajos en las
ciudades, lo cual llevó a construir viviendas públicas y proyectos de renovación urbana.2
Este fenómeno dio vida a una población urbana, que en las décadas posteriores
adquirieron poder como grupos mediante la organización colectiva, como al integrarse a
sindicatos.3 Estos inmigrantes se instalaron desde la década de 1930 en tres “Barrios
Obreros” alrededor de la isla, en el complejo residencial El Falansterio en San Juan, y
en complejos de viviendas construidos por el gobierno para brindar albergue temporal,
pero establecieron comunidades permanentes.4 Para la década de 1960, cuarenta mil
familias vivían en estos complejos y un número creciente en urbanizaciones (colonias).
La población de trabajadores de cuello blanco en los barrios obreros aumentó y las áreas
cercanas a las plazas de los pueblos recibieron personas de ingresos menores que antes.
Los trabajadores lograron entrar a estos sectores poblacionales luego de ganar la
aceptación de los grupos de ingresos más altos mediante las herramientas de poder
político, entre ellas la lucha sindical.
33
Se trataba de un grupo muy móvil, que había conocido de cerca la transición de
una economía rural a una urbana. Entre 1940 y 1950, la población urbana aumentó en
328,456 habitantes. La población de Río Piedras, por ejemplo, se multiplicó más de
seis veces, de 19,935 habitantes a 132,438.5 Entre 1955 y 1960, 49,268 personas
emigraron al área metropolitana de San Juan del resto de la isla, aumentando la
población total en San Juan a 588,805.6 Los Agentes de Rentas Internas entrevistados
para este ensayo son buenos ejemplos de esto: Cecilio W. Hernández López emigró del
área rural a la urbana de niño,7 mientras Horestes Rivera Rosario, Enrique Román
Rodríguez y Miguel Ángel Bilbraut Sánchez emigraron a San Juan cuando comenzaron
a trabajar, en la década de 1960.8
Los trabajadores gubernamentales de 1960 eran muy distintos a los de décadas
anteriores. La transformación económica que se había dado desde 1940 generó “una
expansión de los empleos intermedios en la jerarquía salarial.” 9 La matrícula
universitaria pública se triplicó entre 1940 y 1960,10 lo que facilitó el manejo de nuevas
tecnologías y transmitía los valores del progreso individual. Esto creó expectativas de
movilidad social a los nuevos trabajadores,11 en particular las mujeres,12 los negros y
los hijos de los inmigrantes rurales. La mayoría de éstos terminó la escuela superior y
muchos cursaron estudios superiores. Algunos adquirieron hogares en las nuevas
urbanizaciones suburbanas de Carolina y Cataño.
La creciente participación de las mujeres en el trabajo gubernamental luego de
1960 siguió un periodo en que sus niveles de empleo habían mermado entre 1930 y
1960 a medida que los talleres que las empleaban tradicionalmente decayeron, y los que
iban surgiendo en su lugar no les eran ofrecidos. 13 El trabajo en las oficinas del
gobierno de Puerto Rico constituyó una promesa de movilidad que las mujeres
aprovecharon,.14 Pero los administradores de las agencias discriminaron contra éstas
34
mediante medios abiertos o sutiles, por ejemplo cuando se le asignaban ciertas tareas
subalternas que no se le asignaban a los hombres.
La participación del gobierno en actividades que tradicionalmente se llevaban a
cabo en el seno de la familia creó una nueva estructura de relaciones de género y reclutó
a las mujeres como empleadas en las agencias que atendían estas actividades, aunque
estas agencias eran devaluadas porque se les asociaba con la impotencia y el consumo.15
En Puerto Rico, este fenómeno se debió a la segregación del trabajo por líneas de
género,16 pues el centro de trabajo reproducía su posición subordinada en la familia;17
pero esta segregación aumentó el ingreso femenino promedio porque las mujeres
asumían funciones de supervisión en áreas consideradas femeninas.18
La movilidad discutida ocurrió en el contexto de un crecimiento económico que
no produjo una redistribución de la riqueza. En 1953, el 20% más pobre de las familias
recibía 5% del ingreso total y 4% en 1963, mientras el 20% más rico de las familias
ganaba 50.5% del ingreso total en 1953 y 51.5% en 1963.19 En 1961, era más frecuente
ver que una persona realizara trabajo manual a pesar de que sus padres no lo hacían, que
el fenómeno contrario. Sin embargo, un puertorriqueño tenía más probabilidades que
otros latinoamericanos de ascender a las elites.20 Los puertorriqueños de todos los
niveles económicos tenían esperanzas de superar las desigualdades sociales y creían que
el orden social era razonable.21 Sin embargo, se estimaba que una persona debía ganar
$6,000 al año para tener entrada al mercado de la vivienda en 1970, lo cual no era el
caso de los trabajadores gubernamentales. En este sentido, para conseguir esa meta un
trabajador gubernamental debía ocupar puestos altos como Secretaria Ejecutiva I ($532
al mes en 1974) o Contador(a) I ($574 al mes) que ocupaban las escalas 16 y 17,
respectivamente, dentro del servicio civil.22
35
La década de 1970 escenificó una desaceleración económica en los Estados
Unidos y Puerto Rico. En respuesta, el gobierno comenzó en 1971 una campaña de
construcción de infraestructura pública que aumentó la deuda bruta del gobierno en
48.6%. 23 A su vez, los Estados Unidos sufrieron una fuga de capitales y
desindustrialización,24 lo cual afectó a la isla al punto que su economía decreció en un
dos por ciento durante el año fiscal 1974-75. El gobierno tomó préstamos millonarios
para evitar despedir trabajadores gubernamentales.25 El cambio de gobierno de 1969 y
la crisis económica sentaron las bases para la intensificación de la actividad colectiva de
los trabajadores gubernamentales. Desde entonces, el crecimiento de la economía de
Puerto Rico ha decaído: de un promedio de 6.9% anual en la década de 1960 bajó a
3.7% en la década de 1970 y 1.9% en la de 1980. Luego vio una leve recuperación a
2.8% anual en la década de 1990, durante la cual se concedió el derecho a la
negociación colectiva a los empleados de la rama ejecutiva.26
La actividad de resistencia colectiva de los trabajadores gubernamentales
En marzo de 1919, un grupo de trabajadores gubernamentales fundó la
Asociación de Empleados del Gobierno Insular con la intención de promover
legislación para mejorar sus salarios.27 En el mismo año, los maestros coordinados por
la Asociación de Maestros, se negaron a firmar sus contratos hasta que se legislaron
aumentos de sueldo.28 Los maestros, además, se manifestaron en defensa del español, y
tal vez de sus empleos porque los maestros estadounidenses o anglohablantes los
desplazarían. Sin embargo, en esta defensa coincidieron con líderes políticos que
defendían intereses propios y formaron alianzas que se han llamado el “nacionalismo
cultural.” 29 Los trabajadores manuales gubernamentales, en especial los agrícolas,
fueron los más dados a las huelgas, porque la dinámica laboral era similar a la de sus
contrapartes de la empresa privada.
36
La Ley de Relaciones del Trabajo de Estados Unidos de 1935 y la Ley Insular de
Relaciones del Trabajo de 193830 excluyeron a los trabajadores gubernamentales. La
OIT tomó otra ruta en 1949, al excluir del Conventio sobre el derecho de sindicación y
de la Negociación Colectiva de 1949 (Núm. 98) solo a los trabajadores de la
administración del Estado. De forma similar, cuando el gobierno de Puerto Rico
adquirió ocho empresas cuyos trabajadores habían tenido estos derechos antes de
1940,31 el gobierno no les privó estos derechos y luego se los extendió expresamente
bajo la Constitución de 1952. Estas empresas podían seleccionar sus trabajadores y
negociar con sus representantes sin requerir que las condiciones de trabajo fueran
iguales a las del gobierno central, debido a que generaban ingresos propios. Como
resultado, los sindicatos y la empresa estatal de la industria eléctrica firmaron un
convenio colectivo para los trabajadores en 1942.32 Otras corporaciones públicas en
Puerto Rico no estaban cubiertas por ninguna de las leyes de negociación colectiva ni
por la del personal gubernamental antes de 1945, pero el Departamento del Trabajo
toleró que estas corporaciones negociaran con sus obreros.33
La sustitución de la oligarquía azucarera por el estado en el liderazgo económico
y social en Puerto Rico hizo que los conflictos obreros pasaran a la esfera
gubernamental. 34 La actividad sindical aumentó en las agencias gubernamentales
puertorriqueñas a partir de 1944,35 cuando los 400 telegrafistas y trabajadores de la
Autoridad de Comunicaciones, agremiados bajo la Confederación General de
Trabajadores (CGT), decretaron dos huelgas-- los primeros trabajadores de cuello
blanco en paralizar labores fuera de los maestros. Es notable que la primera vez fue
contra la Cámara de Representantes,36 mientras la segunda logró el reconocimiento del
derecho a negociar un convenio colectivo.37 En fin, lucharon por concesiones tanto en
el frente político como en el económico-- igual que lo hicieron los maestros veinticinco
37
años antes. En 1946, la Universidad de Puerto Rico firmó un acuerdo o “carta
contractual” con sus trabajadores de mantenimiento, construcción y servicio agrícola,
bajo el nombre de “Reglas y condiciones de trabajo suplementarias a la reglamentación
vigente,”38 luego de una huelga.
En noviembre de 1946, los maestros decretaron una huelga por el atraso en
aprobar aumentos de sueldo. El gobernador Piñero, primer puertorriqueño en ocupar el
puesto, amenazó con acusar a los maestros por abandono de labores, pero el Presidente
del Senado y líder del Partido Popular Democrático (PPD), Luis Muñoz Marín, suavizó
el tono y explicó, casi a manera de disculpa, que el gobierno no podía tolerar huelgas.
La huelga se resolvió el domingo del fin de semana de Acción de Gracias en una
reunión frente a La Fortaleza entre los líderes magisteriales y Piñero. 39 En 1956,
cuando los maestros lanzaron una velada amenaza de huelga para acelerar un aumento
salarial prometido, Muñoz Marín respondió con una firme negativa a recibir presiones
de grupos de trabajadores y retiró de la legislatura la propuesta de aumento salarial hasta
que la Asociación de Maestros demostró arrepentimiento- y aún entonces, el aumento
fue menor al propuesto antes de la discusión.40 De este modo, el gobierno combatió las
ansias de los trabajadores gubernamentales de participar en la determinación de sus
condiciones de trabajo. Luego de este incidente, la Asociación de Maestros se dedicó a
cabildear en la legislatura con gran éxito.41
Fuera de los maestros, telegrafistas, obreros y empleados de corporaciones
públicas, los trabajadores gubernamentales se abstuvieron de decretar huelgas hasta que
la relación de empleo se despersonalizó con el crecimiento de la plantilla
gubernamental.42 Este crecimiento se produjo en Estados Unidos a causa del “Nuevo
Trato” y la Segunda Guerra Mundial.43 Ambas estrategias fueron inspiradas por las
teorías económicas de John M. Keynes, 44 quien abogaba por el uso del gasto
38
gubernamental para estimular la economía. La plantilla gubernamental en Puerto Rico
creció tanto en números absolutos como en porcentaje de la fuerza de trabajo: en 1940,
los trabajadores gubernamentales eran 18 mil ó 4 por ciento del total de la fuerza
laboral; en 1950, 47 mil ó 7 por ciento; y en 1954, 48 mil ó 9 por ciento.45 En 1955, los
trabajadores gubernamentales en el servicio exento, que incluía a las corporaciones
públicas, los maestros, los trabajadores judiciales y la policía, sumaban 21,519, mientras
el servicio por oposición, que se regía por las reglas del sistema de mérito, tenía apenas
23,638 puestos. El servicio sin oposición, cuyos ocupantes establecían política pública
o asesoraban a ejecutivos de las agencias, tenía 2,210 trabajadores.46
Por un lado, la industrialización amenazó la ventaja relativa de los trabajadores
gubernamentales y de cuello blanco. Mientras los ingresos de los trabajadores de la
manufactura aumentaron 81% entre 1954 y 1958, en parte por la negociación colectiva,
los de los trabajadores del gobierno solo aumentaron 12%. 47 Un estudio reciente
estableció un vínculo entre tamaño de la plantilla gubernamental y salarios, hallando
que el sueldo de los trabajadores gubernamentales tiende a ser menor en los países en
los que su número es mayor en proporción al grupo trabajador total.48 Por otro lado, las
nuevas estructuras gerenciales intermedias significaron que muchos trabajadores fueron
separados de la participación directa en la implementación de la política pública, que los
privó del uso y desarrollo de las destrezas de liderato y administración. Estas destrezas
fueron transmitidas a los individuos destinados al liderato intermedio y superior del
servicio civil mediante la Escuela de Administración Pública de la Universidad de
Puerto Rico, fundada en 1945.
Entre 1948 y 1964, el gobierno de Puerto Rico puso en vigor una serie de
reformas gubernamentales gracias al control firme que ejerció Muñoz Marín, su carisma
y la fidelidad de sus subalternos, incluyendo los trabajadores. 49 Las circunstancias
39
sociales y económicas antes descritas, sumadas a las repetidas reformas
gubernamentales, conllevaron una gran discontinuidad en el trabajo gubernamental e
inestabilidad para los trabajadores gubernamentales, debido a la centralización del poder
sobre el reclutamiento y la promoción de trabajadores. Entre estas reformas, estuvieron
los cambios en la Ley de Personal y la restructuración de 1949. Los trabajadores
gubernamentales de oficina resistieron estos cambios de forma progresivamente
colectiva. Las organizaciones que cobijaban trabajadores de las agencias de la rama
ejecutiva decretaron siete huelgas entre 1944 y 1963,50 dos de las cuales eran de la
Hermandad de Empleados de Oficina y Ramas Anexas de Puerto Rico (HEORA). Ésta
logró que la Autoridad de los Puertos la reconociera como agente de negociación
colectiva en 1956 51 y organizó una huelga contra la Autoridad Metropolitana de
Autobuses en 1963. 52 Eventualmente, ambas entidades se convirtieron en
corporaciones públicas con autoridad plena para negociar convenios colectivos. Otros
trabajadores de oficina de la rama ejecutiva celebraban otras acciones no huelgarias. En
1956, los colectores del Departamento de Hacienda presentaron varias peticiones al
Secretario de Hacienda, casi todas relacionadas con la determinación de política
departamental.
Los trabajadores gubernamentales en Estados Unidos también aumentaron sus
protestas colectivas, Éstos decretaron 17 huelgas en 1955 que incluyeron 1,470
trabajadores;53 36 huelgas en 1960, que costaron al erario 58,400 días de trabajo; y en
1970 se decretaron 412 huelgas que resultaron en una pérdida de 2,023,000 días de
trabajo. Entre 1956 y 1962, el número de trabajadores gubernamentales creció un 24%,
de 7.5 millones a 9.25 millones, mientras el número de ellos que pertenecía a sindicatos
aumentó un 33%, de 915 mil a 1.225 millones.54 Mientras tanto, la matrícula sindical
total estadounidense estaba en pleno descenso. Esto sugiere que los trabajadores
40
gubernamentales atravesaron un proceso distinto a los de las empresas con fines de
lucro, debido a que sus procesos de trabajo obedecían a dinámicas diferentes, según
discutido anteriormente, en los cuales la educación superior y el papel importante en la
administración de la cosa pública promovían la creación de una mentalidad gremial, y
esperaban poder participar en esta administración a pesar de las reformas.
La fugaz campaña organizativa de la AFSCME
En 1959, el gobierno de Puerto Rico y la Federación Estadounidense de
Empleados Estatales, de Condados y Municipales (AFSCME, por sus siglas en inglés)
acordaron que la AFSCME organizaría asociaciones de trabajadores gubernamentales
en Puerto Rico, pero la AFSCME renunciaría a reclamar el derecho a la huelga. Este
trato fue similar al que se realizó en 1957 con la AFL-CIO, cuando el gobierno de
Puerto Rico negoció el contenido de la política salarial de las Juntas de Salario Mínimo
a cambio del apoyo sindical a la misma en la legislatura federal estadounidense. De este
modo, se calmaron las denuncias de que Puerto Rico era un refugio para empresas que
quisieran pagar menores salarios.55
Estos acuerdos reflejan un patrón muy común: muchas organizaciones sindicales
se ven obligadas a cuidar los intereses del patrono más que lo que el patrono se inclina a
proteger los intereses de los trabajadores.56 La identidad colectiva de los trabajadores
depende de una ideología que pueda superar los altos costos de la acción colectiva,
problema que no enfrentan los patronos. Los trabajadores gubernamentales
puertorriqueños se movilizaron en torno a una ideología de estabilidad de empleo y
status social como vanguardia de la sociedad, que veían amenazada. Esta ideología
había sido generada tanto por su papel de representantes de un estado de corte populista,
que les inculcaba la imagen de garantes del bienestar del pueblo ante los grandes
41
intereses económicos, y por las leyes de personal, que subrayaban el mérito y la
objetividad como legitimación.
El Director de la Oficina de Personal propuso a la AFSCME que ofreciera a los
trabajadores gubernamentales centros vacacionales, viviendas a bajo costo y servicios
médicos, así como que canalizara sus solicitudes de mejoras en las condiciones de
trabajo.57 Llama la atención que el gobierno no solicitara al Fondo de Ahorros (cuya
Junta de Directores estuvo bajo su control hasta 1966) que ofreciera los servicios que
solicitó a la AFSCME, los cuales la Asociación de Empleados del ELA (sucesora del
Fondo de Ahorros) ofreció eventualmente. La AFSCME optó por ofrecer las viviendas
y consideró ofrecer los servicios médicos, pero esto último no se materializó. Además,
la AFSCME comenzó a negociar con el Fondo de Ahorros para que se convirtiera en
una filial de AFSCME y recogiera cuotas sindicales adicionales al porcentaje del sueldo
que cada trabajador debía depositar mensualmente por concepto de ahorros.58 El grupo
de directores del Fondo de Ahorros con quienes se reunió Caldwell mostró interés,59
pero el proyecto no se concretó porque el presidente de la AFSCME objetó que estas
cuotas no serían voluntarias.60
A cambio de brindar los servicios de vivienda, la AFSCME requirió que se le
autorizara por ley a descontar cuotas y redactó dos proyectos de ley a estos efectos.61
No quería llamar este intercambio un “acuerdo,” alegando que eran dos programas que
redundarían en beneficio de los puertorriqueños en general.62 Su meta era convertirse
en una fuerza política que lograra afectar las condiciones salariales. La correspondencia
de AFSCME no mencionaba la negociación colectiva. La AFSCME pidió solo la
deducción de cuotas 63 y ofreció ejemplos de estados estadounidenses que solo
contemplaban la deducción de cuotas.64
42
Era la primera vez desde que se fundó que la AFSCME combinó una campaña
organizativa con una promoción de viviendas. 65 El presidente de la compañía
Transamerica cabildeó ante la legislatura y logró que el Senado votara unánimemente a
favor de dos proyectos de ley para descontar cuotas a los trabajadores del gobierno
central y de los municipios a favor de AFSCME cuando se reunió con Luis A. Ferré,
empresario del cemento y presidente del opositor Partido Republicano. Para calmar a
los opositores, AFSCME propuso añadir a los proyectos de ley un lenguaje, tomado de
su constitución, que declaraba que el propósito de las organizaciones creadas bajo las
leyes era fomentar el progreso social y económico de los trabajadores, la educación del
público hacia el servicio público y la eficiencia de los servicios. Además, atendió
objeciones que el Director de Personal el gobierno, Antonio Cuevas Viret, expresó
sobre la estructura del cobro de cuotas.66 El Senado aprobó ambos proyectos en mayo
de 1960, pero la Cámara solo aprobó el de la rama ejecutiva ese año67 y aprobó un año
después el de los municipios.68 Para reducir la oposición del gobierno a sus esfuerzos
organizativos, el líder de AFSCME descartó públicamente la huelga como medio de
lucha en marzo de 1961.69
En el ínterin, la AFSCME llegó a acuerdos de descuentos de cuotas con algunos
municipios70 e intentó convencer al Secretario de Justicia y a la Oficina del Gobernador
de que estos acuerdos eran legales.71 Esto refleja la costumbre prevaleciente de entrar
en acuerdos sin reglamentación de ley, lo que había ocurrido en las corporaciones
públicas antes de 1945. Los alcaldes tenían más autonomía para hacerlo que los jefes de
agencia. Los trabajadores municipales solo habían decretado tres huelgas entre 1944 y
1963.72 Por lo tanto, el interés mayor de la AFSCME eran los trabajadores municipales
quienes, por ejemplo, en Ponce cobraban la mitad del salario mínimo de la industria
43
textil.73 De este modo, la Asociación de Empleados Municipales se afilió en abril de
1960 y algunas asociaciones de trabajadores de la rama ejecutiva lo hicieron luego.
Transamerica obtuvo financiamiento del fondo de bienestar del Sindicato de
Trabajadores de Muelles del este de los Estados Unidos (ILA, por sus siglas en
inglés).74 Se proponía traer las piezas prefabricadas de las casas hechas en Panamá y
ensamblarlas en varios municipios, con apoyo financiero del Banco Popular de Puerto
Rico.75 La campaña costó tanto dinero que la AFSCME obtuvo un préstamo del
Sindicato de Trabajadores del Acero (Steelworkers) para organizar trabajadores en la
isla.76 Con estos fondos reclutaron a varios organizadores, entre ellos a Evaristo M.
Toledo, quien luego fue un destacado líder sindical.77 El representante internacional,
cuyos informes rebosaban de optimismo, 78 justificó el costo del esfuerzo con el
propósito de derrotar toda oposición a la organización de los trabajadores.
El representante de AFSCME en la isla vaticinó que los puertorriqueños se
opondrían a enviar cuotas fuera de la isla, por lo que promovió una gran autonomía para
el concilio local y un gran papel simbólico para el Presidente de la AFSCME. En
diciembre de 1960 la Federación de Empleados Públicos (FEP) creó el Concilio 39 de la
AFSCME compuesto de sindicatos locales establecidos en los Departamentos de
Hacienda, Justicia, Salud y Obras Públicas, así como el Fondo del Seguro del Estado,
que entonces era una agencia de la rama ejecutiva.79 El presidente y el secretario
tesorero de la AFSCME en Estados Unidos estuvieron presentes. La primera misión del
grupo fue gestionar aumentos de sueldos, obtener facilidades recreativas y estar alerta
sobre las leyes de retiro, así como respaldar el proyecto de construcción de viviendas.
Nada se mencionó en el momento sobre la negociación colectiva, pero se propusieron
cabildear por mejores salarios junto a la Federación Industrial.
44
La AFSCME procuraba que los demás sindicatos estadounidenses se
mantuvieran alejados del grupo aun antes de que el Concilio de Puerto Rico estuviera
constituido.80 Según la tradición gremial estadounidense, cada sindicato estadounidense
debía limitarse a afiliar trabajadores dentro del ramo de la economía que le había dado
origen: los trabajadores gubernamentales pertenecían a su “jurisdicción.”81 En Puerto
Rico, los sindicatos habían violentado esta tradición porque entendían que los grupos
eran demasiado pequeños para sufragar sus servicios sin expandirse a otros sectores.82
A la AFSCME también le preocupaba la posibilidad de que una “Central Única de
Trabajadores” inspirara a los trabajadores de Puerto Rico a abandonar los sindicatos
estadounidenses con su reclamo contra el “colonialismo sindical.”83 El representante de
la AFSCME en Puerto Rico intentó que el gobierno la reconociera como la única
organización de trabajadores gubernamentales84 y que la AFL-CIO ordenara a los otros
sindicatos que integraban la federación que retiraran sus peticiones de representación
ante el Departamento del Trabajo.85 Luego, la AFSCME mostró interés en obtener una
orden de la AFL-CIO de que los trabajadores de la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados, afiliados a un capítulo puertorriqueño del sindicato de trabajadores
federales, pasaran a formar parte de la AFSCME “en las mismas condiciones que
cualquier otro grupo de trabajadores del ELA.”86
La AFSCME empezó a confrontar problemas en febrero de 1961, cuando el
presidente del Concilio de Puerto Rico retiró la confianza a Caldwell,87 a quien no se
mencionó en la correspondencia posterior. Aunque el oficial no indicó sus razones, un
oficial de la AFSCME señaló que Caldwell había gastado demasiado dinero.88 Otros
sindicatos intentaron desplazar a AFSCME como la agrupación que reunía la mayoría
de los trabajadores de varias agencias de la rama ejecutiva.89 Como resultado, en abril
de 1961 los capítulos más rentables agrupaban trabajadores del Departamento de Obras
45
Públicas con solo $165.15 en cuotas ese mes, y el Departamento de Salud con $125.50
en cuotas.90
En septiembre de 1961 la AFSCME descubrió que el presidente del sindicato
local del Departamento de Salud intentaba separar a este grupo.91 En octubre de ese
año, un antiguo oficial del Sindicato Estadounidense de Marinos, (“Seafarers
International Union,” SIU), fundó el Concilio General Sindical para oponerse a la AFL-
CIO, con una campaña antiestadounidense que alarmó a la AFSCME.92 El mismo mes
la Unión de Empleados del Hospital para Tuberculosis de Mayagüez y la Federación de
Empleados Públicos anunciaron que se separarían de la AFSCME, la cual comenzó a su
vez una investigación con miras a expulsar al presidente de la FEP.93 Los trabajadores
de hospital reclamaron la construcción de las casas prometidas, servicios médicos, sitios
de recreación y otras promesas incumplidas de la AFSCME.94 Esta última ruptura
sugiere que los trabajadores de la rama ejecutiva daban importancia a estos símbolos de
ascenso y seguridad social, al punto que su ausencia podía desmotivar la acción
sindical. Durante la campaña presidencial del sindicato estadounidense en 1962, los
opositores del presidente criticaron severamente el financiamiento de viviendas en
Puerto Rico. Además, el presidente de Transamerica fue acusado de vender valores no
cotizados en la bolsa y la compañía quebró en mayo de 1963.95
Luego de esta quiebra y el daño que ello representó a la reputación de la
AFSCME, la falta de documentos en el archivo de AFSCME sobre Puerto Rico sugiere
que ésta no estuvo activa en la representación de trabajadores de la rama ejecutiva. La
falta de registros de organizaciones de trabajadores gubernamentales en el Registro de
Corporaciones del Departamento de Estado y ante el Departamento del Trabajo entre
1961 y 1967 sugiere, además, que los trabajadores de la rama ejecutiva no hicieron
mayores esfuerzos por que el Estado reconociera sus organizaciones colectivas. Sin
46
embargo, hubo instancias de actividad colectiva. El Sindicato de Bomberos y la
gerencia del Cuerpo se reunieron al menos mensualmente entre 1963 y 1973 para
discutir solicitudes escritas del Sindicato, en su mayoría sobre salarios, horas o
condiciones de de trabajo, incluyendo uniformes: pero también incluían otros temas
como disciplina, ascensos, procedimiento de quejas o reglamentos. 96 También el
Sindicato acudió a la Oficina de Personal, la Legislatura, el Negociado de Presupuesto o
ante el Gobernador para obtener mejoras. En última instancia, recurría a la acción
colectiva, e incluso decretó cuatro huelgas nacionales y varias regionales.97
Ánimo de los trabajadores ante la salida del caudillo
La alianza que el gobierno había establecido con los sindicatos era el producto
de la asimilación de los líderes sindicales al PPD mediante una mezcla de intimidación
y el reclutamiento de líderes sindicales al liderato del partido, pero se rompió en la
década de 1960.98 Al retirarse Muñoz Marín de la gobernación en 1964, después de
dominar la política puertorriqueña por veinticuatro años, se debilitaron las estructuras de
poder y los sindicatos estadounidenses.99 Esto representó otra discontinuidad en las
relaciones de trabajo gubernamentales. Ese año se creó el “San Juan Labor Council,”
brazo de la AFL-CIO cuyos líderes criticaban al Partido Popular Democrático. 100
También en esta década, la Unión de Tronquistas retó el dominio del PPD sobre los
sindicatos. Con el “nuevo sindicalismo,” los sindicatos nacientes buscaron distanciarse
del modelo burocrático de los sindicatos estadounidenses y de sus expresiones políticas
proestadounidense, ambos atribuidos a su apoyo al modelo de industrialización de las
décadas anteriores.
Se crearon más organizaciones independientes de trabajadores y muchas de las
que se formaron en el sector no gubernamental se unieron para fomentar intereses
comunes en federaciones como el Frente Unido de Trabajadores y el Sindicato de
47
Líderes Obreros, que expresaban cierta independencia del gobierno y de los sindicatos
estadounidenses.101 Durante la huelga en 1969 de los empleados de la empresa General
Electric del barrio Palmer en Río Grande, afiliados al Sindicato Estadounidense de
Maquinistas, se formó una red de apoyo en la cual los líderes sindicales afiliados al
Movimiento Pro Independencia (MPI) llevaron la voz cantante, a diferencia de los
grupos independentistas anteriores. 102 De este esfuerzo surgió el Movimiento de
Acción Sindical en 1969 y su sucesor, el Movimiento Obrero Unido (MOU), en 1971.
Los trabajadores gubernamentales también registraron un aumento en la
actividad colectiva, a partir de la salida de Muñoz Marín. El siguiente cuadro ilustra
esta tendencia:
Fuente: Informe, Vol. III, 39 y 89.
El San Juan Labor Council y algunos sindicatos independientes convocaron a
una huelga general en 1965, contra la aprobación de la ley para impedir huelgas en los
servicios esenciales.103 A partir de 1965, aumentó el número de organizaciones de
trabajadores gubernamentales registradas ante el Departamento del Trabajo bajo la ley
48
de 1960.104 Ya para 1966, el gobierno era el segundo sector más sindicado del país.105
Aunque algunos líderes de las organizaciones de trabajadores gubernamentales se
identificaron con el “nuevo sindicalismo,” no participaron activamente en las
federaciones que intentaron agrupar a los sindicatos.106 En efecto, el MOU apenas tuvo
representación de los trabajadores de las agencias de la rama ejecutiva. De 25
sindicatos que firmaron el anuncio de la constitución del MOU el 5 de diciembre de
1972, solo el Sindicato de Bomberos y la Asociación Puertorriqueña de Profesores
Universitarios representaban trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno.107
En 1968 se dio el dislocamiento en las relaciones de trabajo gubernamentales
mayor de este relato. El PPD perdió el poder ejecutivo por primera vez en veinte años y
terminó su control directo sobre el servicio civil. Los trabajadores de la rama ejecutiva
se encontraron por primera vez bajo la supervisión de líderes que no pertenecían al
PPD, y los líderes del PNP emprendieron dos estrategias esbozadas por Leonardo
Santana Rabell: “a) la saturación de la base de la burocracia pública mediante el
reclutamiento masivo de militantes o personas identificadas con el PNP, y b) el
establecimiento de una estructura de poder paralela para sustituir, o controlar, las
agencias tradicionalmente vinculadas con el programa e ideología del Partido
Popular.”108 Según un autor de la época, los líderes sindicales que militaban con el PPD
cambiaron de actitud ante el gobierno cuando el PPD pasó a la oposición, lo cual
aceleró el conflicto; además, el gobierno era muy débil pues había sido electo a causa de
la división del PPD.109
Inmediatamente pasó a la oposición, el PPD propuso legislar la negociación
colectiva para estos trabajadores.110 Durante el cuatrienio que gobernó el Partido Nuevo
Progresista, el gobierno legisló el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores
del Fondo del Seguro del Estado, que entonces era una agencia de la rama ejecutiva.
49
Esto obedeció al cabildeo encabezado por el presidente de la Hermandad Unida de
Empleados del Fondo del Seguro del Estado, Osvaldino Rojas Lugo.
En 1968 un autor estadounidense sugirió que la falta de partidos políticos
radicales en Puerto Rico se debía que no había descontento ante la falta de movilidad
social.111 Sin embargo, esto cambió poco después cuando la Juventud del Partido
Independentista Puertorriqueño (PIP) y el MPI adoptaron por separado un discurso
marxista, cuya bandera de lucha era el movimiento sindical. Así, el MPI bautizó el año
1971 como el “Año de la Organización de los Trabajadores”112 y luego se convirtió en
el Partido Socialista Puertorriqueño (PSP). La capacidad de este discurso de movilizar
simpatizantes quedó demostrada en las elecciones de 1972, en las cuales el PIP logró
elegir dos representantes y un senador con una campaña de tono marxista bajo el lema
de “arriba los de abajo.” Años después, varios autores atribuyeron el éxito del
sindicalismo gubernamental a los militantes independentistas.113
Durante el primer cuatrienio del Partido Nuevo Progresista, el número de
organizaciones registradas de trabajadores gubernamentales casi se triplicó. 114 Fue
sumamente desmoralizante para estos trabajadores que el Consejo Asesor del
Gobernador recomendara en 1970 un aumento de 40 a 60 por ciento a los sueldos de los
ejecutivos gubernamentales de más alto rango.115 Los trabajadores gubernamentales
decretaron 69 huelgas durante el cuatrienio, 26 de ellas en el año electoral de 1972. Un
grupo de trabajadores irregulares de la rama ejecutiva concretaron una huelga en 1971
por primera vez en más de veinte años, y 4 en 1972.
Los trabajadores del servicio por oposición en las agencias de la rama ejecutiva
fueron menos activos en este renglón. Sin embargo, algunas de las organizaciones que
los agrupaban lograron que las agencias que empleaban a sus afiliados las reconocieran
como representantes de los mismos y dialogaran con ellas, luego de lo cual las agencias
50
emitían órdenes o circulares administrativas con el contenido de lo acordado.116 En
octubre de 1971 “la amenaza de una huelga general de empleados públicos ayudó
bastante hacia la solución de la huelga” de los 260 trabajadores de la Unión de
Empleados de la Compañía de Fomento Industrial.117 Después de esta huelga, varias
organizaciones de trabajadores gubernamentales celebraron varias reuniones para
elaborar una estrategia común.
En 1971 el sistema de personal gubernamental constaba de 45,568 trabajadores
en el servicio por oposición, 6,096 trabajadores sin oposición y 53,411 en el servicio
exento. 118 El sistema de mérito cubría menos de la mitad de los trabajadores
gubernamentales, y según se ha visto la dinámica de relaciones de trabajo de los que
estaban cubiertos no incluía hasta entonces una tradición huelgaria. En su lugar, una
encuesta realizada entre los líderes de veintidós organizaciones de trabajadores
gubernamentales, realizada entre 1971 y 1972, arrojó que dieciocho de ellas realizaron
actividades legislativas.119
Esta encuesta, además, halló que las organizaciones de trabajadores de la rama
ejecutiva en general buscaban proteger los intereses económicos de sus afiliados e
influir sobre las decisiones gerenciales en cuanto a administración de personal en las
agencias; usaban la acción coercitiva para lograr que el patrono accediera a sus
solicitudes; y buscaban negociar con la gerencia sobre sus exigencias para lograr
acuerdos escritos y solo en última instancia acudían a la legislatura. 120 Además,
encontró que la actividad colectiva había aumentado por el costo de la vida y la
amenaza a sus trabajos por el cambio de gobierno.
Dieciséis de las organizaciones estudiadas buscaban mejorar las condiciones de
trabajo de los trabajadores, trece buscaban aumentos salariales y nueve buscaban
aumentos en las prestaciones suplementarias como planes médicos y compensación por
51
tiempo adicional. La mayoría había cabildeado por aumentos de sueldos y la mitad
habían representado a sus socios en procedimientos de querellas. El autor concluyó que
los objetivos de catorce de las veinte organizaciones eran de tipo sindical mientras otras
expresaron motivos organizativos de profesionalización.
Entre las organizaciones de la rama ejecutiva, Galvin halló varios casos en que
los trabajadores buscaban lograr cambios administrativos: en 1972, los empleados del
Banco de Vivienda Cooperativa amenazaron con decretar una huelga si no se resolvían
conflictos entre supervisores, y los internos y médicos del Centro Médico protestaron la
falta de servicios médicos adecuados.121
De la acción colectiva a la negociación y la confrontación
Las acciones colectivas de los trabajadores de la rama ejecutiva continuaron
aumentando bajo el nuevo gobierno del PPD (1973-77), a pesar de que éste presentó un
proyecto de ley para reconocer la negociación colectiva en enero de 1973. El
Departamento del Trabajo registró organizaciones de estos trabajadores a un ritmo más
acelerado e informó sobre la incidencia de más huelgas que antes de ese año. Los
trabajadores de las corporaciones públicas, los municipios, y los irregulares de la rama
ejecutiva fueron más activos;122 pero las huelgas de los bomberos, la Hermandad de
Empleados Exentos No Docentes (HEEND) de la Universidad de Puerto Rico y la
Federación de Maestros provocaron un debate público intenso que causó la falsa
impresión de que los trabajadores de la rama ejecutiva eran propensos a las huelgas, lo
cual debilitó el apoyo legislativo a la negociación colectiva.
En julio de 1973 los trabajadores afiliados a la Unión de Trabajadores de la
Industria Eléctrica y Riego (UTIER) y los bomberos decretaron huelgas. El 7 de julio el
Gobernador ordenó a la Guardia Nacional ocupar los centros de trabajo en huelga y
sustituir por la fuerza a los trabajadores.123 Este fue apenas la cuarta vez que un
52
gobierno utilizaba las fuerzas militares para sustituir empleados públicos en huelga,
práctica que comenzó con la huelga del servicio postal estadounidense en 1970, bajo
teorías legales que han sido puestas en duda.124 El MOU y otros sindicatos enviaron
cartas de protesta a la prensa; organizaron piquetes, un paro de cuatro horas y una
marcha hasta La Fortaleza;125 y nombraron un “comité de prominentes líderes obreros
para estudiar la situación y plantear alternativas de acción.”126 Los trabajadores de
obras públicas del Municipio de San Juan lograron un convenio colectivo en esta
“jornada.”127 El gobierno presentó un proyecto de ley para lidiar con la situación, lo
que el liderato sindical consideró como la “visión apocalíptica de una ola de huelgas en
el sector público.”128
Al analizar los acontecimientos de julio de 1973, Juan Ángel Silén subrayó la
militancia de los trabajadores, así como su capacidad para “utilizar su fuerza numérica y
el papel decisivo que juegan los trabajadores dentro del sistema de producción” para
hacer frente a un “acto de agresión.” Por otro lado, Silén destacó la “debilidad,”
“inexperiencia” e improvisación del movimiento sindical. Por último, éste señaló una
polarización entre los líderes sindicales que apoyaban al Partido Popular y los que
apoyaban los movimientos contestatarios.129 Estos tres señalamientos sugieren que la
velocidad con la que se estaban manifestando los cambios en el sistema político y la
crisis económica había creado tensiones en las relaciones de trabajo en el gobierno, a la
vez que dentro del movimiento sindical; en ambos casos, relacionados muy de cerca con
los partidos políticos.
Los líderes del PSP utilizaron estas huelgas para presentarse como la
vanguardia política de los trabajadores y los artífices del MOU.130 En palabras de los
líderes independentistas, los líderes sindicales que no comulgaban con ellos “se aislaban
del movimiento.” Silén identifica esta actitud bajo la teoría de la polarización, que
53
sostenía que hacía falta una crisis que promoviera la independencia para Puerto Rico.131
El rol del partido obrero sería crear las condiciones subjetivas para la toma del poder
por el proletariado. Sin embargo, el uso de la Guardia Nacional los tomó desprevenidos
porque era la primera vez en el siglo XX que un gobierno utilizaba fuerzas militares
para reprimir protestas de trabajo. Según el PSP, la prohibición propuesta de las
huelgas era un síntoma de la intensificación de la lucha de clases132 y “la sindicalización
de los empleados públicos ayudaría también a evidenciar aún más el carácter clasista del
estado capitalista.”133 Para el PSP, la aprobación de una ley de sindicación podía “ser
un agente catalítico de primer orden para el desarrollo, no solo del movimiento sindical,
sino de la misma revolución socialista.”134
Mientras la prensa, los sindicatos y los líderes políticos discutían sobre
estrategia militar e ideología, el gobierno y el Sindicato de Bomberos negociaron los
reclamos de los trabajadores entre marzo y diciembre de 1973. Un examen de esta
negociación revela los contornos de la negociación colectiva de hecho que se llevaba a
cabo en la rama ejecutiva.
En marzo de 1973 el gobierno recibió los reclamos de los bomberos y los refirió
a la Oficina de Personal, la cual recomendó denegar un aumento salarial extraordinario
a los bomberos.135 Además del reclamo salarial, el Sindicato de Bomberos reclamó que
el gobierno lo reconociera como agente de negociación colectiva, que se requiriera un
diploma de escuela superior para ser bombero y la creación de puestos adicionales de
sargento, entre otros. Como en otras ocasiones, estos reclamos sobrepasaban el estrecho
ámbito tradicional de la negociación colectiva. A pesar de su renuencia, la Oficina de
Personal se reunió con el sindicato en junio y recibió de nuevo los planteamientos.
Doce días después, antes de recibir respuesta, el sindicato declaró la huelga.
54
Luego de que la huelga fue reprimida, el gobernador celebró una reunión en la
que se resolvió hacer un estudio de retribución. En esta reunión no participó el
sindicato. En cambio, éste se reunió repetidamente con el presidente de la Cámara de
Representantes. Éste, a su vez, convocó a un estudio legislativo sobre el asunto y
recomendó en agosto realizar una urgente revisión de las escalas salariales en el Cuerpo
de Bomberos, así como aumentar el número de bomberos, promover a sargento a los
cabos que estuvieran supervisando bomberos; renovar las facilidades de la Academia de
Bomberos y reemplazar el equipo de más de diez años de antigüedad.136
En octubre el gobernador nombró una comisión para estudiar las condiciones de
trabajo de los bomberos, compuesta por la Directora de Personal del gobierno, el
Director del Negociado de Presupuesto y Osvaldino Rojas Lugo. Luego de varias
semanas y que el sindicato diera un plazo al gobierno, la comisión se reunió con el
sindicato y acordaron recomendar al gobernador que se realizara la revisión de escalas
solicitada por la Cámara de Representantes, además de una serie de medidas que
garantizaban aumentos de sueldo.137 En diciembre el gobierno acordó con el Sindicato
utilizar ahorros hechos en el Servicio de Bomberos para conceder estos aumentos de
sueldo.138
Este relato arroja varias tendencias ilustrativas del momento histórico:
1. El sindicato reclamaba negociar colectivamente.
2. La negociación incluiría condiciones de trabajo no negociables bajo las
disposiciones comunes de las leyes de negociación colectiva, tales como la
expansión del servicio.
3. El gobierno recibió los reclamos de los sindicatos y los consideró a pesar de no
reconocerles capacidad para negociar.
55
4. La huelga motivó una atención directa del gobernador a sus reclamos, por lo
cual fue efectiva a pesar de que se le reprimió militarmente.
5. El sindicato negoció simultáneamente con las dos ramas políticas del gobierno
para lograr un mejor resultado.
6. El sindicato aprovechó ciertas herramientas que el gobierno solía implementar
unilateralmente: la creación de comisiones de estudio por el gobernador, las
resoluciones de la Cámara de Representantes y revisiones de escalas que la
Oficina de Personal realizó.
7. Al final, los documentos que contenían los acuerdos llevaron solo la firma de
oficiales del gobierno.
Un estudio realizado sobre este proceso para la Comisión Helfeld halló que el
Cuerpo de Bomberos había mantenido los canales de comunicación abiertos y que la
falta de legislación habilitadora de la negociación colectiva “no había impedido el
crecimiento de la fuerza gremial del Sindicato.” De hecho, la ausencia de una
prohibición expresa a las huelgas y de límites a las entidades ante las cuales el Sindicato
podía presentar sus reivindicaciones, había causado parte de su éxito.139 Por último, la
intervención frecuente de la Oficina del Gobernador en los conflictos había alentado las
acciones colectivas.140
Federico Quiñones, fundador de la HEEND, narró otra forma de negociación,
experimentada durante la huelga que la HEEND protagonizó en 1973, ofreciendo
consejo a los demás sindicatos:141
1. Se solicitaba que la agencia reconociera a la organización como agente de
negociación colectiva, con un apoyo mayoritario.
2. Se sometía un pliego de peticiones ambicioso pero realista y apoyado por la
opinión de expertos y asesoramiento legal.
56
3. El producto de la negociación se llevaría ante la matrícula para su aprobación, ya
fuera mediante una carta contractual o una recomendación de huelga.
Esta manera de negociar era más directa que la que realizaron los bomberos,
pues no involucraba a la Legislatura. Esto se debe a las particularidades de la
experiencia universitaria, cuya autonomía administrativa y fiscal desde 1952 era similar
a la de las corporaciones públicas y cuyo historial de negociación colectiva databa
también de 1946 o antes, así como al tipo de trabajo intelectual que se realizaba en ella.
El Departamento de Instrucción Pública produjo memorandos que resultaron de
conversaciones frecuentes con las organizaciones magisteriales sobre sueldos,
condiciones de trabajo, clasificaciones y procedimientos de quejas. 142 Las
organizaciones divulgaban su contenido mediante cartas circulares. El Gremio de las
estaciones de radio y televisión del gobierno (WIPR), que entonces eran propiedad del
Departamento de Instrucción Pública, negoció un procedimiento de quejas y un estudio
de clasificación.143
La Federación de Maestros también recurrió a la litigación administrativa para
obtener beneficios y reclutar socios. Fundada en 1966 con la intención expresa de
negociar colectivamente, la Federación no sumó muchos socios hasta que comenzó a
representar agresivamente a los que tenía en procedimientos de violación de turnos,
certificación, traslados, despidos y hasta reparación de equipo.144 En 1973 exigió la
negociación colectiva, presentó al Secretario de Instrucción Pública un proyecto de
convenio colectivo y cabildeó a estos efectos ante la legislatura y el Gobernador. En
esta área no tuvieron éxito, como se verá más adelante.
La Comisión Helfeld halló, por su parte, que algunos jefes de agencia
saboteaban las negociaciones y la implementación de los acuerdos, alegando que no
eran legales.145 Además, los gerentes gubernamentales tenían que decidir entre negarse
57
a negociar para mantener la legalidad y negociar para mantener una relación armoniosa
con sus trabajadores. Carlos Roca Roselli, quien estudió el problema para la Comisión
Helfeld, negó al autor de este ensayo que hasta entonces las agencias de la rama
ejecutiva hubieran negociado extraoficialmente “en la medida ni con los resultados que
está ocurriendo en el sector municipal,” los trabajadores de la universidad y los
comedores escolares, así como los maestros y bomberos.146 Sin embargo Ana Rivas
Morales, quien realizó la investigación en 1982 indicó que las agencias sí habían
negociado con sus trabajadores. 147 La información recopilada favorece esta última
posición, pero la contradicción puede deberse a la ausencia de documentos titulados
“cartas contractuales” en los archivos de las agencias: por ejemplo, la huelga de los
contadores del Departamento de Hacienda en 1972 resultó en modificaciones a una
norma, la renovación de una orden administrativa y una invitación a participar en
reuniones.
Varios autores han señalado diversas causas para la creciente actividad sindical
entre los trabajadores gubernamentales en la década de 1970: el trato desigual entre los
trabajadores de la rama ejecutiva y los de las corporaciones públicas y la reducción de
sus sueldos reales para subsidiar la expansión del gobierno, lo que a su vez había creado
una relación laboral impersonal;148 el crecimiento en los gastos gubernamentales y en el
tamaño del gobierno entre 1969 y 1974, así como la crisis fiscal y la inflación;149 y las
agitación por los militantes de izquierda.150 Esto subraya los diferentes niveles en los
cuales las circunstancias y las instituciones influyeron sobre los discursos de los
trabajadores. Sin embargo, la evidencia apunta a una comparación mayor entre los
diversos trabajadores de la rama ejecutiva que con los de las corporaciones públicas.
En 1973 se decretaron 138 huelgas en Puerto Rico, 53 de ellas en el gobierno.
De éstas, treinta involucraron trabajadores municipales (la cifra más alta desde que
58
adquirieron el derecho a pertenecer a organizaciones), doce ocurrieron en corporaciones
públicas, cuatro en los servicios médico-hospitalarios y ocho en agencias de la rama
ejecutiva. Estas últimas afectaron el Cuerpo de Bomberos (cuatro huelgas) y los
Departamentos de Transportación y Obras Públicas (tres) y de Servicios Sociales
(una),151 lo cual indica que la actividad huelgaria entre estos trabajadores no era tan
generalizada como en las otras actividades gubernamentales. Los trabajadores
municipales tenían un incentivo adicional para la actividad huelgaria por su
inestabilidad laboral y la sensación de estar relegados,152 lo cual pone en duda la tesis de
Galvin de que la sensación de impunidad alentaba las huelgas.
El MOU apoyó las huelgas de los trabajadores de las Industrias para Ciegos del
Departamento de Servicios Sociales153 y de la HEEND154 en noviembre de 1972 y en
octubre de 1973, respectivamente. Cuando la Federación de Maestros de Puerto Rico
decretó en febrero de 1974 una huelga que dramatizó el reclamo por la negociación
colectiva, el MOU organizó varias acciones de apoyo incluyendo una marcha155 y una
reunión donde se constituyó un Comité Unitario de Líderes Obreros Pro Sindicalización
de los Empleados Públicos. 156 En los primeros meses de 1975, el MOU celebró
seminarios sobre negociación colectiva y el empleo gubernamental. Además, apoyó a la
Unión del Instituto de Cultura Puertorriqueña y a la Asociación Nacional de Empleados
Públicos en sus actividades.157
Con estas acciones, el MOU intentó entablar un puente entre los sindicatos que
agrupaba, mayormente de empresas “privadas” y de corporaciones públicas, y los
trabajadores gubernamentales. Sin embargo, los trabajadores gubernamentales
demostraban poco interés e información sobre el movimiento sindical y pensaban que
muchos líderes sindicales tenían agendas personales y políticas. Además, el tono
militar de las discusiones sindicales y políticas ahuyentaba la participación de las
59
mujeres, que eran la mayoría de los trabajadores gubernamentales.158 En contraste, la
mayoría de los 26 líderes y asesores legales de agrupaciones de trabajadores
gubernamentales entrevistados en 1973 por la Comisión Helfeld expresaron que la falta
de organización y presión de los trabajadores gubernamentales para obtener el
reconocimiento de su derecho a negociar colectivamente se debió a que el gobierno se
oponía y a que temían sufrir represalias. Solo uno citó la oposición de los medios de
comunicación.159 Esto sugiere que los líderes y los trabajadores tenían percepciones
divergentes sobre su debilidad organizativa.
La AFSCME estaba “en vías de extinción” para fines de 1973 y los sindicatos
pequeños seguían restándole matrícula. 160 AFSCME estimaba que los sindicatos
independientes se aliarían en su contra si procuraba representar todas las unidades como
lo había hecho en Hawái, por lo cual consideró nuevamente la opción de aliarse con la
Asociación de Empleados del Estado Libre Asociado (AEELA), cuyo edificio había
sido la sede de la Comisión Helfeld y tenía cierta legitimidad.161 En febrero de 1974, la
AFSCME consideró contratar a Miles Galvin, asesor de la Comisión Helfeld, para que
informara sobre el progreso del proyecto durante el siguiente año “incierto.”162
La manifestación cultural en la protesta obrera
No todas las actividades colectivas de los trabajadores gubernamentales se
cristalizaban a través de los mecanismos institucionales. Al intensificar sus actividades
de resistencia en este periodo, los trabajadores gubernamentales puertorriqueños
también utilizaron otras herramientas de la época, incluyendo los piquetes y la música.
Los piquetes permitían a los trabajadores manifestarse de forma activa, cubriendo un
área mayor que mediante las concentraciones de personas en un solo lugar. Las
consignas que se voceaban durante los piquetes eran declaraciones con ritmo que
jugaban con la narración y la musicalidad del lenguaje: a la vez que informaban al
60
público y a sus compañeros de trabajo sus reivindicaciones, insertaban el ritmo y humor
que facilitaban la memoria. Los trabajadores cantaban consignas de tres tipos:
ideológicas, que reclaman justicia para quien las canta; estratégicas, que orientan la
acción; y tácticas, que comunican reivindicaciones concretas y existen en función de
una lucha particular.163
La música permitía crear un ambiente en que los trabajadores forjaran lazos
entre sí y con las reivindicaciones identificadas por el liderato, además de informar
sobre las mismas a los transeúntes y a la gerencia de la agencia gubernamental. La
música aglutinaba a los trabajadores y legitimaba el movimiento de protesta mediante la
expresión de reivindicaciones que resonaran con estos grupos. La música y el canto
brindaban a los trabajadores un sentido de propósito común, identidad colectiva,
confianza, medio de expresión y un arma ideológica contra los intentos de reprimirlos.
De acuerdo al líder sindical Pedro Grant Chacón, la música jugó un papel
importantísimo para la protesta obrera del “nuevo sindicalismo.” 164 El musicólogo
Ramón López explica el significado de la música en este movimiento del siguiente
modo:
En las culturas populares existen recursos político-ideológicos suficientes para
que el pueblo pueda participar como creador y no como recipiendario de esta
agitación. En el caso de la cultura proletaria, se ha visto cómo los rituales
vinculados a la plena sirven de vínculo para expresar, no solo el goce de lo
inmediato, sino a la definición de la identidad nacional y de clase, junto a la
disposición a la lucha.165
La década de 1970 revivió las décimas y otros géneros montañeses que el
movimiento obrero había abandonado en la década de 1940 y sustituido por la plena,
que era la música de los trabajadores de la caña. El grupo principal de estas
manifestaciones, llamado Taoné, representó estos ritmos montañeses como símbolos de
la nacionalidad puertorriqueña. Además de las canciones patrióticas, de resistencia a la
61
guerra y de entretenimiento, Taoné entonaba canciones alusivas a la lucha de clases y a
los problemas de los trabajadores como la inflación, la represión, la identidad colectiva,
los capitalistas, las falsas promesas, la migración a la ciudad y a Nueva York y la lucha
de la mujer.
Las músicas populares que se difundían por radio también promovieron el
discurso de resistencia laboral, al presentar la imagen del trabajador como símbolo de la
nacionalidad. Los cantantes y grupos de salsa principales como Ismael Rivera, El Gran
Combo e Ismael Miranda entonaban canciones que honraban a los trabajadores y
menospreciaban a las figuras de poder. Otros cantantes populares denunciaban por la
radio las desigualdades sociales, como “Danny” Rivera, “Lucecita” Benítez y “Tony”
Croatto, solo o con su grupo Haciendo Punto en Otro Son. Unos y otros señalaban el
trabajo como fuente de orgullo y dignidad, retomando el discurso de “vergüenza contra
dinero” que antes había empuñado el PPD. Todos estos grupos y cantantes grabaron
discos que se podían reproducir en ausencia de los músicos. Los trabajadores
elaboraron, además, sus propias canciones.166
Otros grupos artísticos también utilizaron el teatro para comunicar mensajes de
resistencia laboral y política a los trabajadores. El colectivo dramático El Tajo del
Alacrán se dedicó a presentar obras relacionadas con los problemas diarios de los
trabajadores, una de ellas titulada Las huelgas. 167 Este teatro callejero invitaba a
adoptar una actitud política más inclinada hacia los trabajadores. Este abandono del
independentismo elitista se contagió al MPI, que abrazó a los sindicatos como su frente
de lucha primordial. Los sindicatos intentaron competir con el gobierno por el uso y
significado de la cultura y la bandera, símbolos supremos de la patria, como respuesta al
discurso gubernamental de que el patriotismo se hallaba en respaldar la batalla de la
producción. Un líder sindical de la Universidad de Puerto Rico se expresó al respecto:
62
“jamás los trabajadores han logrado justicia social en una colonia . . . en ninguna
colonia hay esa justicia a la que aspiramos.”168
El MPI identificó este arte como un puente efectivo y los músicos la adaptaron a
las circunstancias. Según Grant Chacón, esta música introdujo un elemento
“ideológico” en la mente de los trabajadores, porque ayudó a formar muchos líderes
sindicales.169 A pesar de su retórica marxista, los líderes independentistas mantuvieron
la combatividad nacionalista en sus actividades sindicales, combatiendo los sindicatos
estadounidenses aún a costa de la unidad de las organizaciones de trabajadores como el
MOU. 170 Mediante su influencia sobre el movimiento musical descrito, lograron
imprimir al movimiento sindical un tono de protesta mayor al que el MPI podía
movilizar políticamente a favor de la independencia. Este espíritu de resistencia que la
música llevó caracterizó la época, aún si sus manifestaciones más radicales alcanzaban a
grupos limitados de trabajadores—entre ellos, algunos grupos de trabajadores
gubernamentales.
Las actitudes en torno a la negociación colectiva
Varias Comisiones Asesoras del Gobernador produjeron estudios sobre la
historia de las actividades colectivas de los trabajadores gubernamentales y sometieron
recomendaciones en 1975, 1978 y 1982. Estos estudios intentaron identificar la forma
en que el sistema de personal podría recuperar la uniformidad que la negociación
colectiva, con ley habilitadora o sin ella, le había restado. Las comisiones concluyeron
que la disparidad de ingresos entre los trabajadores gubernamentales los desmoralizaba
y reducía la productividad. Estos estudios recogieron evidencia muy útil para estudiar
los discursos que se manejaban al momento y su relación con las normas que regían las
relaciones de trabajo. Sin embargo, solo estudiaron las negociaciones “informales” de
los bomberos, policías y el Departamento de Instrucción Pública.171 En las demás
63
instancias, solo estudiaron sus consecuencias legales. 172 El elemento que más nos
interesa es una encuesta de opinión tomada entre los trabajadores gubernamentales para
la primera de estas comisiones en 1973. La misma permite visualizar elementos de los
discursos de los trabajadores, pero no contempló la posibilidad de una negociación
colectiva sin ley habilitadora.
En primer lugar, el 76.7% de los ciudadanos que respondieron a la encuesta de la
Comisión favorecía la negociación colectiva para los trabajadores gubernamentales. De
los respondientes, 55.6% pensaba que los trabajadores negociarían con su patrono
aunque la ley no se los permitiera.173 Una mayoría de los encuestados expresaron que el
gobierno debía solucionar la situación de conflicto reinante mediante el diálogo con los
líderes de los trabajadores.174 Este hallazgo sugiere un fenómeno similar al descrito por
Leo Troy, sobre las simpatías entre trabajadores gubernamentales y recipientes de los
servicios públicos.175 El informe de la Comisión no explicó este resultado, pero el
apoyo de los usuarios de los servicios públicos estimulaba las actividades colectivas.
La mayoría de los 57,464 trabajadores que respondieron el cuestionario en el
mismo estudio, que excluyó policías, bomberos y maestros,176 expresó satisfacción con
su trabajo y sus condiciones de trabajo. De los respondientes, 58% expresó que era
“bueno” el trato que recibían de sus superiores; 62%, su horario de trabajo; 47%, su
equipo de trabajo; y 62%, sus días de vacaciones. Además, 48% expresó que era
“buena” la forma en que se atendían sus problemas. Sin embargo, 51% opinaban que
sus oportunidades de progresar en el trabajo eran pobres o muy pobres; 59%, que su
salario era bajo en comparación con el trabajo realizado y 78%, que se le compensaba
menos que a los trabajadores de las corporaciones públicas. 69% pensaba que el plan
médico era pobre, no existía o no sabía si existía uno.
64
Con estos datos, se puede concluir que los trabajadores tenían algunas razones
para tomar acciones colectivas para resolver quejas. José Orlando Grau, antiguo
director del Instituto de Relaciones del Trabajo y luego Juez Superior, resumió estos
sentimientos al decir que “los empleados públicos habíamos pagado la ampliación de
los programas de gobierno en exceso de lo que nos correspondía y que no tardará
mucho el día en que los servidores públicos, con o sin negociación colectiva, compelan
a nuestra sociedad a pagar el costo de un gobierno eficiente.” 177 Esta noción se
confirma cuando vemos que solo 35% de los trabajadores entendía que el gobierno
atendía sus ideas para mejorar el servicio178 y solo 15% creía que el sistema vigente
promovía mejoras en las condiciones de trabajo. 179 Esta observación se atempera
cuando se toma en cuenta que 44% de los encuestados opinaba que las mejoras se
podrían lograr sin sindicatos, si se mejoraba el sistema (48% en el caso de las mujeres),
mientras 41% pensaba que los sindicatos eran necesarios.
La distribución demográfica de las respuestas arroja luz sobre las acciones
colectivas. La proporción de trabajadores que abogaron por la necesidad de los
sindicatos era 45% entre los que tenían menos de tres años de servicio y disminuía hasta
29% en los grupos de 25 o más años de servicio. Además, 47% de los graduados
universitarios creía en la necesidad de los sindicatos, en contraste con 32% de los que
tenían nueve años o menos de instrucción. 180 Estas tendencias sugieren que la
militancia sindical era mayor entre los que entraron a la fuerza laboral desde que había
cambiado el gobierno en 1969, junto con el surgimiento de los nuevos grupos
sindicales, y habían cursado estudios universitarios en la década de 1960. Otra encuesta
encontró que los trabajadores de oficina y las mujeres mostraron interés en las
organizaciones. 181
65
Se ve otro ángulo de este grupo cuando vemos que una pluralidad de los
trabajadores más jóvenes y de los más educados en la muestra, además, opinaban que
los sindicatos debían participar de las decisiones sobre la prestación de los servicios.182
Sin embargo, la mayoría de los trabajadores en todos los grupos de edad, antigüedad y
educación opinaba que sus organizaciones no debían recibir ayuda externa,183 aunque la
pregunta no distinguió entre los partidos políticos o los sindicatos establecidos. Esta
respuesta, más frecuente también entre los trabajadores de mayor preparación
académica y salario, podría dar cuenta de la baja incidencia de afiliación de las
organizaciones de trabajadores de la rama ejecutiva a federaciones sindicales a pesar de
su creciente militancia, así como del atractivo que tenía el discurso del mérito como
resistencia a la influencia partidista.
El próximo cuadro refleja la distribución por grupos de las opiniones en cuanto
al contenido de la negociación, en caso que el gobierno la reconociera:
Responsabilidad de
los sindicatos
Total de
trabajadores
Bomberos
Policías Maestros
Solo cuando haya
problemas
20% 14% 22% 15%
Negociar mejores
salarios, horas y
condiciones de
empleo
26% 48% 29% 29%
Además, negociar
asuntos relacionados
a la calidad del
servicio
34% 34% 21% 21%
No deben sindicarse 20% 4% 28% 28% Fuente: Clapp and Mayne, Informe sobre las encuestas realizadas para la Comisión Helfeld, pág. 14.
Los criterios descritos en los párrafos precedentes atisban un discurso de
autonomía del grupo y un interés por parte de una minoría significativa de participar en
los procesos decisorios de las agencias, temas que el sindicalismo tradicional excluía de
66
la acción colectiva. Además, señalan hacia un discurso de poder arraigado en el taller
de trabajo, favorecido por los trabajadores de mayor educación y remuneración,
quienes ostentaban mayores probabilidades de influir sobre el taller de trabajo y sobre
sus compañeros.
Los sindicatos de las corporaciones públicas organizaron una gran marcha en
defensa de la negociación colectiva en San Juan el 8 de octubre de 1975, en oposición a
la propuesta Ley de Personal que se discutirá más adelante.184 En la misma participaron
treinta y ocho sindicatos del Gobierno, y lograron que la ley excluyera del sistema de
mérito a las corporaciones públicas, aunque sus reglamentos de personal debían
incorporar el principio de mérito.185 Este fue el último movimiento en que participó el
MOU, luego de que denunció el proyecto de Ley de Personal como “una forma de
represión gubernamental contra el movimiento obrero.”186 La mayor contribución del
MOU al movimiento opositor fue la celebración de una Conferencia Sindical contra la
Represión, que estaba ligada a la denuncia de los arrestos de varios líderes sindicales,
entre ellos su Secretario Ejecutivo, Federico Cintrón Fiallo.187 Siguiendo un patrón de
la década anterior, la Hermandad de Agentes de Rentas Internas no participaba en las
organizaciones que convocaron a la marcha. Como para otros trabajadores
gubernamentales, su identidad como grupo no los llevaba a formar una identidad más
amplia o una “conciencia” de clase trabajadora.
De “bona fides” a movimiento obrero
Un estudio de 1984 concluyó que el interés por aumentar el bienestar personal y
laboral influía las actitudes de estos trabajadores, y que los que ya pertenecían a una
organización laboral tendían a favorecer la sindicación. Sin embargo, “el conocimiento
sobre sindicalización que posee este grupo [que favorece la sindicación, que incluye
personas no pertenecientes a una organización laboral] no es un factor influyente, ni
67
exclusivo del mismo en la formación de actitudes sobre la sindicalización.”188 En otras
palabras, el trabajo organizativo se fortalecía por la existencia previa de organizaciones,
pero requería otras estrategias. Fue importante entonces que los sindicatos organizaran
actividades que motivaran a los trabajadores a ingresar. Y muchos lo hicieron, mientras
otros quedaron rezagados.
Luego de que fracasó el intento de legislar la negociación colectiva en el
gobierno, según me señaló el antiguo Representante a la Cámara Luis Ángel Torres, la
nueva Ley de Personal permitió a las organizaciones de trabajadores gubernamentales
organizar más efectivamente en torno a sus reclamaciones administrativas, de lo cual el
movimiento obrero de la época no se percató. Además, los sindicatos del sector público
aumentaron su participación en el movimiento sindical. Varios de éstos participaron en
el Instituto Laboral de Educación Sindical (ILES), inaugurado en febrero de 1977 bajo
los auspicios del MOU;189 en la Central Unitaria de Trabajadores del Estado (CUTE) en
1978; y en la Central Puertorriqueña de Trabajadores (CPT) en 1979.190 En 1996,
Héctor Figueroa estimó que el movimiento sindical de los trabajadores gubernamentales
había florecido en la segunda mitad de la década de 1970.191 Figueroa y otros autores,
incluyendo Silén y Liliana Cotto Morales, agregaron que los militantes del PSP jugaron
un papel importante. Esto se tradujo en un apoyo significativo a sus candidatos para la
legislatura en 1980, mas no así a la postulación en 1976 del presidente de la UTIER
como candidato a gobernador por el PSP; muchos incluso consideraron esto último
como un error, pues se consideraba un abandono de su deber primario de negociar
convenios colectivos. Distinto a la candidatura de Salvador Allende en Chile en 1970,
los trabajadores boricuas no estaban listos para justificar el triunfalismo del PSP en las
urnas.
68
En contraste, los sindicatos norteamericanos mostraron una apatía sorprendente.
Cuando entré a representar mi sindicato ante la federación del Trabajo (AFL-CIO) en
1990, la AFSCME brillaba por su ausencia y mi propio sindicato, el Sindicato
Estadounidense de Trabajadores Automotrices, solo contaba con los trabajadores
públicos cuya organización “bona fide” se había afiliado. Yo decía que no organizaban
ni a las hormigas—y hay que ver que éstas se organizan solas. En este sentido, fue
significativo que a principios de la década de 1990 volvió la AFSCME a interesarse en
la isla, esta vez entrando en una alianza con la Unión General de Trabajadores (UGT),
la cual se había desafiliado del Sindicato Internacional de Caldereros (Boilermakers)
hacía veinte años. Esta alianza duró muy poco debido a que, contrario a la AFSCME, la
UGT no tenía interés en apoyar un proyecto de ley que concedería un ámbito muy
limitado de acción. La AFSCME procedió a fundar un capítulo bajo el nombre de
Servidores Públicos Unidos, el cual se dedicó a organizar trabajadores de la rama
ejecutiva-- por primera vez desde 1962, de manera concertada y exclusiva. Para ello,
reclutaron muchos sindicalistas reconocidos y de tendencias izquierdistas, reduciendo
así las posibilidades de encontrar resistencia.
Al entrar nuevamente en el gobierno el PNP en 1993, la AFSCME y otros
sindicatos norteamericanos reforzaron su campaña por que el gobierno reconociera el
derecho a la negociación colectiva a los trabajadores gubernamentales. Esta vez fueron
muy exitosos, por razones que pasaré a discutir más tarde. Sin embargo, la campaña
encontró una feroz resistencia de parte de las organizaciones que habían logrado
negociar cartas contractuales, quienes se vieron amenazadas ante la enorme capacidad
financiera de los estadounidenses. La Hermandad de Trabajadores de Servicios Sociales
(HTSS), encabezada por Luis Pedraza Leduc, encabezó la oposicion, porque había
obtenido buenas cartas contractuales, como por ejemplo para los oficiales de corrección
69
juvenil. Estas organizaciones temieron perder los frutos de décadas de “comerse el
hueso”, al decir de Pedraza Leduc.
Esta vez no hubo estudios de percepción de los trabajadores, sino una gran
discusión sobre lo que las nuevas fuerzas significaban para el espíritu de clase de los
trabajadores gubernamentales, particularmente si se trataba de solidaridad obrera o
colonialismo sindical—una alegación sensitiva, dada la relación difícil entre la isla y la
metrópolis desde hacía un siglo.192 Fue irónico que la Ley de Sindicación, conocida por
su número (Núm. 45) fue aprobada exactamente cuatro meses antes del centenario de la
invasión estadounidense a Puerto Rico. En fin, el éxito de la campaña en 1998 fue
debido a los organizadores, más que a la militancia de los trabajadores.
Los redactores de la Ley Núm. 45 tomaron otras medidas para reducir la
oposición. A diferencia del proyecto Helfeld, la Ley Núm. 45 no abarca las
corporaciones públicas, y las organizaciones de los trabajadores de la Universidad
solicitaron con éxito que los excluyeran, ya que también tenían convenios colectivos
más abarcadores—en otras palabras, excluyeron de la legislación a los sindicatos más
fuertes que podrían sabotear el proceso legislativo. Además, establecieron un
mecanismo de arbitraje compulsorio muy detallado que impediría que los trabajadores
acudan a la Legislatura, lo cual fue inútil pues los políticos se mostraron dispuestos a
revocar los laudos arbitrales en materia de salarios.
Recientemente, Román Espada apuntó acertadamente que las leyes núm. 130 de
1945 y 45 de 1998 fueron iniciativas del Estado, no por iniciativa del movimiento
obrero ni resultaron de una discusión en su seno. Además, trazó los siguientes paralelos
adicionales entre las dos leyes:
El énfasis del estado en la producción y su desarrollo ininterrumpido.
70
El interés del estado en reglamentar las relaciones de trabajo con los
empleados de gobierno.
El reconocimiento por el Gobierno de una práctica extra legal (no
reglamentaria) de negociación colectiva.
El intento de evitar los conflictos en las relaciones de trabajo en el gobierno.
La oposición de importantes líderes obreros a las piezas legislativas.193
Una vez aprobada la Ley Núm. 45, la mayoría de los sindicatos independientes
optó por participar. La HTSS y la UGT se afiliaron a otros sindicatos de la AFL-CIO y
la UTIER creó el Proyecto de Solidaridad (PROSOL), que organiza trabajadores
cubertos por la Ley Núm. 45 en aras de evitar que se afilien a sindicatos
estadounidenses, bajo el liderato de Pedraza Leduc. Pero una minoría se mantuvo como
organizaciones bona fide, al margen de las negociaciones colectivas formales. De este
modo, el Estado logró la meta canalizar las negociaciones colectivas dentro del ámbito
asignado, a cambio de una certeza de que los temas limitados serían negociados y los
acuerdos honrados, al amparo de un procediiento de quejas. Sin embargo, esta garantía
se fue al traste cuando el gobierno rechazó los convenios colectivos en 2009.
Esta, por supuesto, no es una situación aislada. Algunos gobiernos
estadounidenses como el de Wisconsin han propuesto cancelar los derechos de
negociación colectiva de sus trabajadores en 2011, argumentando que brinda una
oportunidad indebida de influir sobre la formulación del presupuesto gubernamental.
Esto, a pesar de que los ciudadanos estadounidenses apoyaban el derecho a la
negociación colectiva.194 En otros países de América latina ha habido intentos más
recientes, como la Ley de Servicio Civil del Perú de 2013 y la más reciente en Ecuador,
que procuran limitar el alcance de la negociación colectiva.
71
Además, los sindicatos de trabajadores públicos puertorriqueños se hallan
divididos. El SPU, afiliado a la federación de Trabajadores (AFL-CIO), representa
trabajadores en nueve agencias; la UGT y el Sindicato Puertorriqueño de Trabajadores,
que representan muchos otros trabajadores—incluso grandes números en los sectores
de la salud y la educación—no pertenecen a la Federación, aunque están afiliados a la
AFL-CIO. La falta de unidad que los caracterizó en el siglo XX continúa.
Para ubicar la Ley 45 en el contexto de los trabajadores, debemos considerar la
coyuntura numérica y salarial de la plantilla gubernamental. Luego de una reducción de
cinco mil trabajadores entre 1990 y 1992, el empleo en la rama ejecutiva aumentó
durante el primer gobierno de Pedro Rosselló del PNP (1993-97) de 230 mil a 244 mil
trabajadores, con un descenso a 241 mil en febrero de 1998, cuando se aprobó la Ley
Núm. 45. 195 Mientras el mínimo que debía devengar una persona para escapar de la
pobreza en 1999 era $13,880 anuales para un núcleo familiar de tres personas y $16,700
para uno cuatro personas, los guardias y el personal de mantenimiento devegaban
$12,200; los mecanógrafos incluyendo procesamiento de palabras devengaban $13,450
y los oficinistas, $15,170. Los contables y auditores (ambos grupos típicos, aunque no
exclusivos, del Departamento de Hacienda) devengaban los salarios más altos
($25,220), así como los especialistas en asuntos de personal, relaciones laborales y
adiestramientos ($27,280).196 De este monto, las agencias deducen las contribuciones al
erario, al sistema de retiro y al programa de seguro social estadounidense, entre otros.
Por lo tanto, podemos decir que los trabajadores gubernamentales eran una masa
trabajadora de muy bajos ingresos al momento de aprobarse la ley Núm. 45, pero
creciente numéricamente. Pero esto no duró eternamente: desde que se aprobó la ley, el
empleo en el gobierno central ha descendido progresivamente hasta llegar a 160 mil en
2016, una reducción de 33%.197 Esta reducción ha sido el resultado de las presiones de
72
los acreedores del gobierno y la declaración de una “emergencia fiscal” en 2009.198 Sin
embargo, la negociación colectiva había rendido frutos en términos salariales: en 2014,
el ingreso mediano salarial de los empleados de las agencias y departamentos era de
$27,300 al año,199 cuando el promedio de la isla era de $19,500, con 45 por ciento de la
población bajo el nivel de pobreza.200
Las fuerzas en juego han sido varias y complejas, igual que en 1969-75. El PPD
ha retomado fuerzas, controlando el gobierno doce de los pasados dieciséis años. Los
trabajadores, una vez organizados por los sindicatos estadounidenses, han mostrado una
militancia y disponibilidad mayor a participar en actividades colectivas convocadas por
sus organizaciones: desde 2009, cuando el gobierno decretó una emergencia fiscal y
comenzó a tomar medidas de austeridad, los trabajadores gubernamentales han
participado en múltiples manifestaciones pacíficas, así como entablado múltiples
reclamos ante los tribunales, la cual requiere sustento colectivo pues muy costoso. Sin
embargo, estos esfuerzos no han logrado hacer mella en las medidas de austeridad. Más
importante aún, los sindicatos se han limitado a negociar aspectos económicos: hoy día,
los convenios colectivos se asemejan más a los del sector privado que a las cartas
contractuales de antaño.
Una excepción a esta regla, que confirma la norma, fue la Federación de
Maestros. Luego de la huelga de 1974, la FMPR se mantuvo activa organizando
múltiples acciones de protesta y huelgas ocasionales. Luego de mostrar reservas
iniciales ante la Ley 45, logró ser certificada como representante exclusiva de los
maestros en un evento electoral en que participaron 45,894 de los 59, 479 maestros
elegibles.201 Durante los próximos años, demostraron su militancia en los frentes, desde
el legislativo y administrativo. Finalmente, fueron descertificados como representante
exclusivo al decretar una huelga en 2003, lo cual le costó su base económica y la
73
debilitó grandemente. Al año siguiente, el gobierno etableció normas mínimas internas
que las organizaciones bona fide no certificadas como representantes sindicales-- entre
ellas la FMPR—debían adoptar para proteger “[l]os derechos de los empleados públicos
frente a dichas agrupaciones”,202 sugiriendo que se trataban de intermediarios ajenos a
la relación laboral en lugar de organizaciones voluntarias. Notablemente, consignó el
derecho de los trabajadores individuales a comunicarse con los legisladores. La
Asociación de Maestros eventualmente tomó el lugar de la FMPR, con una militancia
mayor que la que le caracterizaba anteriormente.
Hoy día, los trabajadores gubernamentales son “el tronco del árbol”, pero de un
árbol desramado. El nivel de representación de los sindicatos en las empresas privadas
ha descendido al mínimo: en 2002, el total de trabajadores representados por sindicatos
fue 13%-- aun cuando muchas organizaciones de trabajadores gubernamentales habían
sido incorporados a las estadísticas.203 Incluso el candidato a gobernador por el Partido
del Pueblo Trabajador, que pretende representar a toda la clase trabajadora, es un
antiguo presidente de la Asociación Puertorriqueña de Profesores Universitarios, de la
universidad del estado. Más que unirse a la clase trabajadora, los trabajadores
gubernamentales dominan el escenario sindical.
74
Los Agentes de Rentas Internas, trabajadores del Estado
En la sección anterior, vimos como los trabajadores de las agencias de la rama
ejecutiva formaron identidades colectivas y desarrollaron actividades para influir sobre
su entorno laboral. Para ilustrar este fenómeno, ahora la atención se concentra sobre
uno de los grupos considerados como esenciales para el desarrollo económico de Puerto
Rico. En este aspecto, los Agentes de Rentas internas son similares a otros grupos que
protagonizaron actividades conflictivas con el gobierno: bomberos, trabajadores de la
industria eléctrica y el suministro de agua, maestros y empleados universitarios.
A través de esta sección, se verá que la posición relativa de los Agentes de
Rentas Internas dentro de las relaciones de trabajo dependió de una serie de símbolos de
autoridad que los distinguieron, como su inserción en el sistema judicial, la portación de
armas y el adiestramiento paramilitar, por los que lucharon y que los llevó a procurar
reconocimiento como agentes del orden público. Fueron estos símbolos los que
definieron su identificación como representantes del Estado y los que motivaron su
actividad colectiva motivada en gran parte por su comparación con otros trabajadores
del orden público, no con los de las corporaciones públicas como se pensó en los
estudios anteriores. Los Agentes de Rentas Internas han ejercido esencialmente las
mismas funciones y en condiciones de trabajo similares a través del siglo XX, con la
excepción del periodo de la prohibición de la venta de licor (1917-34). Desde mediados
de dicho siglo, resistieron los esfuerzos de los administradores del Departamento de
Hacienda por cambiar la forma de administrar los símbolos mencionados. Al igual que
los demás trabajadores gubernamentales, los cambio de gobierno ocurridos a partir de
1965 y la crisis económica que lo acompañó motivaron una mayor actividad colectiva
de auto ayuda para mejorar sus condiciones salariales y de empleo.
El proceso del trabajo de los Agentes de Rentas Internas se caracterizó por su
75
relación cercana a los recaudos de contribuciones para el gobierno. Éste se valió de
ellos para reprimir a los hacendados españoles y los trabajadores rurales de la caña de
azúcar, en beneficio de las centrales azucareras de propiedad estaounidense. En 1949, el
Gobernador Luis Muñoz Marín citó “los fondos recaudados por concepto del alto
consumo de ron durante los años de guerra; ingreso debido a arreglos fiscales que datan
desde el año 1900,” como la base financiera para la construcción de la infraestructura y
para crear organismos de desarrollo económico.1
Las funciones de los Agentes, que se describen en detalle en esta sección,
hicieron que se identificaran con la autoridad el Estado y resistieron de forma colectiva
los intentos de distanciarlos de esta autoridad. Al plantearse la necesidad de defender
ante el Estado su concepto del trabajo de recaudo contributivo paramilitar, recurrieron a
dialogar con el Secretario de Hacienda, el cabildeo legislativo, las huelgas y las
amenazas de huelga—todas ellas formas de negociación. Se comparaban con otros
trabajadores del orden.
Origen de la clase de Agentes de Rentas Internas
El sistema contributivo español incluía aranceles aduaneros; impuestos sobre el
tonelaje, la carga y descarga de barcos y pasajeros; y un impuesto local de consumo
sobre el petróleo, entre otros. La evasión era significativa, por la complejidad de las
leyes y la indulgencia de los oficiales. Bajo el gobierno militar estadounidense, los
municipios recibían ingresos inadecuados por los impuestos sobre la venta de alcohol,
tabaco, cerillos, naipes y oleo margarina. De acuerdo al Tesorero Auxiliar de Puerto
Rico, la suspensión de la recaudación de impuestos luego del huracán de 1899 alimentó
una expectativa de nunca pagar impuestos, como ocurría bajo el gobierno español.2
Éste identificó entre los retos mayores del gobierno civil de 1900, el abandonar los
impuestos de consumo y buscar ingresos mayores mediante los impuestos sobre las
76
bebidas alcohólicas, el tabaco y los cerillos,3 los cuales se consideraban una mercancía
suplementaria al tabaco, e inculcar a la población una ideología de auto sostenimiento.
Con estos hallazgos, el gobierno militar privilegió el Tesoro como mecanismo para
combatir el modelo social colonial español.
La Ley Orgánica del 12 de abril de 1900, conocida como Ley Foraker, dictó que
una vez creado el gobierno de Puerto Rico, las contribuciones retenidas por causa del
tránsito de mercancías entre Puerto Rico y los Estados Unidos fueran transferidos al
Tesoro de Puerto Rico.4 El Artículo 3 de la Ley Foraker decretó que el 1 de marzo de
1902 cesaría todo pago de aduanas sobre bienes que transitaran entre Puerto Rico y los
Estados Unidos. Una orden general del 24 de abril de 1900 eliminó los impuestos de
consumo sobre todos los productos excepto las bebidas alcohólicas y el tabaco. La
Legislatura de Puerto Rico abolió en 1901 los impuestos de consumo y los antiguos
impuestos directos mediante la Ley del Tesoro, conocida como Ley Hollander.
Además, esta ley centralizó la preparación de listas de contribuyentes, instituyó las
contribuciones sobre la propiedad la herencia y sobre productos específicos de
consumo: “líquidos alcohólicos destilados ó fermentados, cigarros, cigarrillos, tabaco,
preparaciones medicinales de patente, naipes, armas de fuego, oleomargarina, fósforos
[cerillos] y sobre todas las demás industrias, documentos, escrituras” y otros bienes y
servicios.5 Para implementar la ley, los comerciantes eran responsables de colocar
sellos de rentas internas sobre los documentos de venta o embarque al salir de la fábrica.
No se colocaban sobre el empaque, lo que hubiera permitido que se transfirieran a otros
productos, lo cual antes ocurría con frecuencia. En su lugar, el sistema requería que los
fabricantes y comerciantes mantuvieran los documentos y los remitieran al Tesoro para
registrarlos. Los grandes propietarios protestaron la imposición de contribuciones sobre
la propiedad, e incluso enviaron una delegación a Washington, DC para pedir su
77
abolición, particularmente luego de que el Secretario del Tesoro “declaró que el
objetivo del proyecto era forzar a los propietarios nativos, demasiado pobres para
cultivar sus fincas, a abandonarlas o venderlas a otros más afortunados.”6 De este
modo, la Ley Hollander trajo a Puerto Rico un sistema económico de mercado tomado
del modelo estadounidense. El Código Político de 1902 preservó las contribuciones
impuestas por las leyes citadas.7
Funciones
La Ley Hollander autorizó al Tesorero de Puerto Rico a nombrar catorce
Agentes de Rentas Internas que devengarían hasta mil quinientos dólares anuales y
costos de viaje, que la Ley también fijaba.8 La Legislatura reglamentó estos puestos con
lujo de detalles, asignándole funciones contributivas y penales y distribuyéndolos en
dos talleres de trabajo: los Negociados de Bevidas Alcohólicas y Recaudación de
Arbitrios. El Código político colocó a estos Agentes bajo la supervisión del Director
del Negociado de Rentas Internas, puesto creado también en este Código y autorizó a
los Agentes a tasar e inspeccionar los bienes sujetos a arbitrios, así como toda la
propiedad no tasada anteriormente; la de toda persona que fallezca; y los inventarios
comerciales. En efecto, los Agentes fueron nombrados tasadores del gobierno. Éstos,
además, tenían los mismos poderes que sus contrapartes en el gobierno federal
estadounidense. Por último, los Agentes de Rentas Internas tenían el poder de “arrestar
a todo delincuente sorprendido en el acto de cometer algún fraude, y conducir a dicho
delincuente en seguida ante el juez municipal ú otro juez competente, para la
preparación del ‘sumario’ ó actuaciones preliminares en la causa . . .”.9 Por otra parte,
el Código Penal permitió a los Agentes de Rentas Internas portar armas en lugares
públicos, mientras estuvieran desempeñando sus deberes,10 pero los que incurrieran en
fraude en sus deberes serían despedidos y acusados de delito grave.11
78
El Departamento de Hacienda sustituyó a la Oficina del Tesorero en 1917, año
que se impuso la ciudadanía estadounidense a los puertorriqueños y en el cual los
Estados Unidos entraron en la llamada primera guerra mundial. La prohibición de la
fabricación de ron ese mismo año, aprobada por votación popular,12 produjo el primer
cambio significativo a los deberes de los Agentes, ya que las funciones de los Agentes
de Rentas Internas como recaudadores de impuestos sobre el ron se trocaron por un
mayor papel en la persecución de toda fabricación de bebidas alcohólicas. Algunos
contrabandistas generaron mayores ingresos que los municipios y varias personas
murieron por envenenamiento de ron,13 lo cual elevó la importancia del trabajo de los
Agentes de Rentas Internas. De este modo, las armas y parafernalia militar destinada a
fortalecer la capacidad del grupo de poner en vigor las leyes mediante la amenaza de
fuerza cobraron mayor importancia para ellos. Además, el gobierno creó y aumentó
otros impuestos para compensar la pérdida de ingresos por concepto de impuestos sobre
el ron.14
En 1922, los arbitrios y “gravámenes de rentas internas” sumaban tres millones
y medio de dólares, cantidad significativa si consideramos que la mayor fuente de
ingresos para el gobierno era la contribución sobre la propiedad, con casi cinco millones
de dólares.15 Cuatro de los impuestos que recaudaban los Agentes de Rentas Internas --
sobre el tabaco, los cerillos, la gasolina y los comercios -- sumaron 3.9 millones de
dólares en 1927, equivalente al 21.7 por ciento de los 17.9 millones de dólares que
recibió el gobierno.16 En marzo de ese año, el Congreso estadounidense legisló que el
gobierno colonial cobrara impuestos por los productos que provenían de los Estados
Unidos,17 tarea que luego se le asignó a los Agentes de Rentas Internas.
Los Agentes de Rentas Internas testificaban ante los tribunales para autenticar la
prueba que obtenían mediante estos registros y allanamientos. Además, el Código de
79
Enjuiciamiento Criminal facultaba a un Agente de Rentas Internas a entrar a una casa
por la fuerza, si tenían una razón válida para entrar y el residente se negaba a abrirle.18
Trabajaban en equipos, y cada integrante se especializaba en un área del trabajo: multas
administrativas, licencias, persecución, inspección de establecimientos, fiscalización de
plantas industriales o almacenes de los importadores de bebidas.19 Al presentarse al
negocio, los Agentes de Rentas Internas presentaban carnets de identificación. Los
párrafos siguientes describen las funciones de los Agentes en sus diversas facetas.
Los Agentes de Rentas Internas custodiaban los almacenes de licor para asegurar
que los comerciantes pagaran contribuciones cuando retiraran la mercancía para vender.
Los Agentes cerraban estos almacenes con candados, llamados “precintos,” mientras no
se estuviera retirando la mercancía. Una vez se comenzaba a retirar la mercancía de los
mismos, mantenían un registro para contabilizar las contribuciones que los comerciantes
deberían pagar por concepto de las ventas. Estas contribuciones se descontaban de una
fianza que habían depositado los propietarios con el Departamento de Hacienda antes de
poder almacenar la mercancía.20 La empresa restituía al Departamento de Hacienda
cada quince días el dinero que había sido descontado de esta fianza.
En las cervecerías, cada mañana los Agentes abrían los precintos colocados en
cada uno de los tanques de almacenamiento, para que el producto fluyera y fuera
embotellado.21 Además, verificaban que los contadores que medían el flujo funcionaran
y contaban las paletas que reunían los envases de cerveza para ser transportados. Las
contribuciones se cobraban sobre el valor del producto terminado.
El transporte de licor operaba de forma parecida: cuando un camión extraía ron
de un almacén para exportación, un Agente de Rentas Internas lo cerraba o
“precintaba.” El Agente llenaba un formulario para determinar las contribuciones
aduaneras. Cuando el ron llegaba a los Estados Unidos y lo envasaban, el importador
80
pagaba los impuestos que luego se reembolsaban a Puerto Rico. 22 Además, los
exportadores del ron que viajaba en cajas rendían tributos en Puerto Rico. Ambas
contribuciones producían el dinero que nutría el crecimiento económico de Puerto Rico,
y los Agentes de Rentas Internas estaban muy conscientes de ello.
Había otros tipos de Agentes. Los Agentes de Rentas Internas especializados en
Licencias, por ejemplo, verificaban que los comercios no vendieran productos
comprados en las comisarías de las bases militares, las cuales estaban exentas de
contribuciones.23 Los Agentes Especiales de Rentas Internas, a su vez, efectuaban
arrestos, allanaban moradas, investigaban de forma encubierta, investigaban negocios
“escandalosos;” funciones complejas de “fiscalización, control, producción, distribución
y determinación sobre el almacenaje y tasación de impuestos sobre bebidas
alcohólicas.” El sueldo básico de éstos al momento era menor a los Agentes de Rentas
Internas, pero se les requería la misma preparación.
Los Agentes de Rentas Internas del Negociado de Arbitrios supervisaban el pago
de arbitrios sobre importaciones que no fueran licor. No utilizaban armas ni uniformes
de fatiga. Eran menos personas y trabajaban junto a colegas de otras clasificaciones más
frecuentemente que los del Negociado de Bebidas. Los Agentes de Sellos de Rentas
Internas vendían a comisión los sellos que los Agentes de Rentas Internas verificaban.
Se originaron en 1902, pero el presupuesto no limitaba el número que se podía
contratar. La creación de las Colecturías de Rentas Internas los desplazó desde la
primera década del siglo XX.
Durante el primer año de labores, muchos Agentes debían realizar trabajo
encubierto. Es decir, éstos patrullaban de incógnito y compraban mercancía ilegal para
usarla como evidencia.24 El gobierno proveía un arma para la persecución de licor
clandestino, pero los Agentes encubiertos solo cargaban con una cachiporra (“black
81
jack”) para golpear. Se ganaban la confianza del propietario de un negocio y le
compraban ron o cerveza. Los envases se llevaban a un cuarto de evidencia que había
en el edificio central del Departamento de Hacienda, custodiado por un Agente de
Rentas Internas. Al entregar la evidencia al Departamento de Hacienda, rendían
informes sobre la forma en que la habían adquirido.
Luego brindaban información que sería usada para realizar redadas, ayudaban a
identificar los lugares en los que se había vendido la mercancía ilegal y testificaba ante
el tribunal para validar la prueba. Una vez un Agente testificaba en el juicio, no podía
volver a trabajar encubierto en la misma área. Además, participaban en las redadas
cuando la Policía no tenía órdenes de allanamiento.25 Es por esto que el vocablo “renta”
pasó a ser sinónimo de agente encubierto, aunque se tratara de un policía.
Los Agentes de Rentas Internas también investigaban de incógnito las
alegaciones de exceso de ruido en un negocio con licencia para vender bebidas
alcohólicas, escuchando desde la casa del vecino que se hubiera quejado.26 En estos
casos, se verificaba la queja y de encontrar que tenía fundamento, llevaba la misma ante
una vista administrativa en la cual el comerciante tenía la oportunidad de refutarla. El
Oficial Examinador decidía si se privaba al comerciante de su licencia para vender
bebidas alcohólicas y podía referir la queja a la Junta de Planificación para que evaluara
la posibilidad de retirar su permiso de uso también. En ocasiones, los afectados
acusaban a los Agentes de Rentas Internas de “fabricar” acusaciones, porque podía
ganarle una promoción por la cantidad de casos procesados.
Otra de sus funciones era investigar las solicitudes de licencia de vender bebidas
alcohólicas, entrevistando a los vecinos. Para las licencias de venta al por mayor, se
realizaba un informe conjunto con la agencia estadounidense de Alcohol, Tabaco y
Armas de Fuego (ATF, por sus siglas en inglés).27
82
Los Agentes de Rentas Internas realizaban su trabajo eran los funcionarios de
escala salarial más alta en los negociados en los cuales trabajaban, con la excepción del
Químico. Su sueldo representaba 80.4% del total de sueldos en el Negociado de
Impuestos sobre Bebidas Alcohólicas.28 Laboraban con un equipo que se dedicaba a
preservar la evidencia necesaria para procesar los delitos relacionados a la fabricación
casera de bebidas: el Químico, dos Técnicos de Identificación, un Taquígrafo de
Récord, dos Oficinistas dactilógrafos, Secretarias y Oficinistas. Este Negociado tenía
una División de Revisión en la cual laboraban funcionarios ejecutivos, Auxiliares
Fiscales, Secretarias y Oficinistas. De este modo, formaban parte de un subsistema de
relaciones del trabajo complejo. El siguiente cuadro ilustra la relación entre las
compensaciones de una muestra de clasificaciones de puestos en el Departamento de
Hacienda:
83
Clasificaciones de puestos en el Departamento de Hacienda
Escalas
Negociado de Bebidas Negociado de Recaudaciones Otros
Agente
de
Rentas
Internas
Técnico de
Identificación
Taquígrafo
de Récord
Químico Colector
de
Rentas
Internas
Auxiliar
Fiscal
Contador Oficinista Secretaria Economista Funcionario
Ejecutivo
Auditor
30 VI VI
29 V VI V
28 IV VI V V
27 IV
26 Inspector V IV
24 VI IV III
23 IV IV
22 III
20 V III III II
19 III I
18 IV Supervisor Única escala
17 II I
16 III II V II
15 I I
14 IV
13 II II I
11 I III
10 I IV
7 III II
Fuente: Suplemento del Presupuesto: Relación de Puestos Regulares, 1974.
84
De esta gráfica se desprende que las escalas salariales del grueso de los Agentes
de Rentas Internas eran superiores a las de los Auxiliares Fiscales y similares a las de
los Técnicos de Identificación y a los Economistas del Negociado del Tesoro, clases que
requerían adiestramiento profesional. Sin embargo, recibían menor compensación que
el único Químico del Negociado de Impuestos sobre Bebidas Alcohólicas, quien se
erigía como el profesional mejor pago del Negociado y quien requería un grado
universitario. También era menor que la compensación de los especialistas del
Negociado de Recaudaciones, los Colectores de Rentas Internas, los Auxiliares Fiscales
y los Contadores, funcionarios gerenciales con los que compartían en sus funciones de
recaudar contribuciones pero tenían mayor rango. Los Auditores del Comisionado de
Seguros también devengaban más dinero.
Para mayor comparación, puede notarse que una Secretaria III ubicaba entre el
Agente de Rentas Internas I y II; un Oficinista IV en la misma escala que un Agente de
Rentas Internas I; y un Funcionario Ejecutivo III en la misma escala que un Agente de
Rentas Internas V. Por otro lado, los Abogados I y los Economistas VI, con educación
universitaria de posgrado, se ubicaban a solo una escala más alta que el Agente de
Rentas Internas Inspector, nivel más alto de su clase. Según sugiere la encuesta de
opinión de 1973 antes discutida, esta superioridad salarial relativa a los trabajadores de
oficina los hacía más propensos a favorecer la acción colectiva, tal vez porque esta
diferencia salarial contribuía a su pertenencia a una clase de trabajadores diestros. En
fin, era más factible que los Agentes de Rentas Internas se compararan con los
incumbentes de estos puestos entre sí que con los trabajadores de las corporaciones
públicas, que ejercían funciones muy disímiles.
85
Relación con el Estado
De este modo, se sentaron las bases de una clase de trabajadores diestros
dedicada a asegurar que el flujo de mercancía y la producción de ron aportaran al erario.
El gobierno colonial estadounidense se valió de estos agentes para atacar a los
propietarios que habían evadido impuestos bajo el régimen español y para impedir a los
campesinos fabricar ron casero, actividad que realizaban desde hacía siglos. Además, el
tipo de contribuciones que los Agentes de Rentas Internas cobraban los pagaban
mayormente personas de ingresos bajos o medianos.1 Por lo tanto, los Agentes de
Rentas Internas personificaban la lucha por el control de la economía que el nuevo
Estado colonial entabló con varios sectores económicos.
Pasada la prohibición, los Agentes de Rentas Internas eran importantes para el
Estado y también para la industria del ron, porque recaudaban los impuestos sobre el
producto y perseguían a quienes fabricaban el producto en sus casas, reduciendo la
competencia por el mercado puertorriqueño. El servicio al Estado que rendían los
Agentes de Rentas Internas se consideraba patriótico porque consistía en asegurar que
los empresarios hicieran su contribución económica para que el gobierno desarrollara
programas de gobierno. Además, era mesiánico porque su finalidad era traer el bien
común en el futuro y no producir ganancias.
Condiciones de trabajo
Antes de la reforma de 1900, las responsabilidades de los trabajadores del
Tesoro se habían diluido de tal manera que no recaían sobre nadie en particular y los
gobernantes españoles usaban el poder de nombramiento se para crear una base política
personal. El gobierno había crecido con este fin hasta el punto en que apenas tenían
trabajo y la paga apenas daba para vivir. Los cambios en la plantilla fueron los
siguientes:
86
1. Se despidió a la mitad de los trabajadores y su salario fue distribuido entre
los que quedaron.
2. Se reasignaron las funciones para responsabilizar a cada cual del desempeño
total de cada tarea.
3. Se creó un cuerpo de examinadores e inspectores contributivos que sustituyó
al sistema de inspección por carta. Éstos detectaron alrededor de 300
incidentes de fraude para evadir las contribuciones sobre el licor y los
cerillos entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 1900, los cuales se
refirieron al fiscal para someterlos ante los tribunales de distrito. Los
Agentes de Rentas Internas participaron en estos procesos judiciales como
testigos.
4. Se denunció a cuatro asistentes de colectores por irregularidades que
ocurrían desde hacía tiempo. Se les impusieron multas y aumentó la venta
de sellos de rentas internas.
La clase de Agentes de Rentas Internas comenzó muy pequeña y bien
remunerada. Durante los años siguientes se fueron creando más escalas salariales, con
puestos de menor remuneración mientras la escala superior era revisada a la alta.2 En
1908, luego que entró en vigor de la Ley de Servicio Civil, la Legislatura eliminó el
monopolio de los Agentes de Rentas Internas sobre estas funciones. Ese año, el
presupuesto asignó las mismas a nueve trabajadores que no tenían el nombramiento
correspondiente y redujo tanto el número de Agentes como el presupuesto salarial para
ellos, el cual tardó ocho años en volver a su nivel anterior. El presupuesto de 1915-16
expandió este patrón, cuando el Senado autorizó a nombrar diecisiete trabajadores en la
rama ejecutiva y cuarenta y un colectores destacados en municipios con dichas
facultades. Aún en 1940, la Legislatura facultó a tres funcionarios para desempeñar las
87
funciones de Agentes de Rentas Internas.3 Sin embargo, los presupuestos estatales
aprobados autorizaban consistentemente el pago de salarios para Agentes de Rentas
Internas.
Los Agentes de Rentas Internas tomaban exámenes de conocimiento general que
ofrecía la Oficina de Personal del gobierno,4 tanto para comenzar a trabajar como para
ascender. Los mejores cinco resultados se enviaban para entrevista, pero si había más
de un puesto se seleccionaban dos más por cada puesto adicional en convocatoria.5 Un
Agente de Rentas Internas I no requería educación universitaria,6 pero un Agente de
Rentas Internas II podía ascender al nivel IV con 60 créditos universitarios. Los
exámenes se eliminaron con el cambio de gobierno en 1968, aunque uno de los
entrevistados alegó que la Hermandad logró que se sustituyeran por tiempo de servicio
y recomendaciones.7
El sistema de adiestramientos y la asignación inicial de funciones no fueron
uniformes. Sin embargo, el Estado ofreció adiestramiento militar o contributivo que
comunicó a los Agentes de Rentas Internas la noción de que éste era un trabajo diestro y
profesional. En 1949, primer año de Muñoz Marín como gobernador, la agencia recibió
el poder para crear una academia con la ayuda de la policía para mejorar el desempeño
de los Agentes de Rentas Internas.8 Entre agosto y octubre de ese año, un grupo de
cinco Agentes de de Rentas Internas tomó por primera vez un curso básico en la
División de Rentas Internas del gobierno estadounidense, incluyendo formación en
materias contributivas, métodos, organización departamental, procedimiento, así como
interpretación de leyes federales y reglamentos, entre otras.9 Luego, algunos Agentes
asistieron a una academia que organizó el Negociado de Bebidas Alcohólicas y otros
solo debían estudiar manuales por un mes o trabajar con un mentor; pero todos
asistieron a prácticas de tiro al blanco bajo la supervisión de la Policía.10
88
Para perseguir bebidas clandestinas, los agentes usaban ropa de camuflaje,
hachas, machetes y un revólver igual al de los policías. En una ocasión, lograron que el
Departamento les diera el uniforme. Vestían ropa civil de oficina o una chaqueta con el
nombre del Departamento de Hacienda para trabajar en las oficinas de las empresas
importadoras o almacenes de destilerías o “a deudo,” porque se reunían con
funcionarios de las empresas.
Una de las quejas principales de los Agentes de Rentas Internas era la cantidad
de horas que tenían que trabajar en el campo, de diez a doce horas por día.11 Durante el
tiempo que pasaban en la oficina, laboraban de 7:30 AM a 4:30 PM, pero se trabajaba
fines de semana si habían redadas o vigilancia, lo cual ocurría 2 ó 3 veces al mes.12 Al
salir al campo se eliminaba el límite de horas.13 Los supervisores tenían mucho control
sobre el horario 14 y a veces las utilizaban para castigar a los Agentes. En
compensación, podían acumular tiempo compensatorio limitado, 15 si no eran
supervisores.16
Relación y comparación con la Policía
La diferencia fundamental entre Agentes de Rentas Internas y policías, en virtud
del tipo de normas que ambos hacían cumplir, era que los policías ejercían una función
penal, mientras los Agentes de Rentas Internas cumplían un rol administrativo. Bajo el
derecho administrativo, los Agentes de Rentas Internas podían inspeccionar los
negocios sujetos a la jurisdicción del Departamento de Hacienda para verificar el
cumplimiento de las leyes y reglamentos, sin autorización judicial, siempre que
estuvieran expresamente autorizados por la ley. Sin embargo, las funciones de ambos
grupos coincidían en su facultad de efectuar arrestos y de confiscar propiedad utilizada
en la comisión de delitos. La remuneración de los Agentes fue originalmente superior a
la de los policías:17 al crearse la clase de Agentes de Rentas Internas en 1901, el sueldo
89
más bajo era igual al de un capitán de la Policía, mientras el Agente Principal ganaba
cien dólares menos que el jefe de la Policía a pesar de no ser jefe de agencia.18
Todas las leyes de personal que se aprobaron incluyeron a los Agentes de Rentas
Internas en el sistema de mérito. En cambio, los policías se regían por un sistema de
rango, que envolvía una cadena de mando, obediencia férrea, premios y castigos. Las
funciones de los Agentes de Rentas Internas que estaban incorporadas en el Código
Político se transfirieron al Código de Procedimiento Criminal. En 1958, la Legislatura
los incluyó en el grupo de “servidores de la seguridad pública.”19
En mayo de 1972 los Agentes de Rentas Internas pasaron a estar bajo la
jurisdicción de la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación (C.I.P.A.) que
reemplazó a la Comisión de la Policía. Ésta imponía y revisaba las medidas
disciplinarias por abusos de poder de funcionarios autorizados a arrestar personas,20 a
diferencia de la Junta de Personal que revisaba las apelaciones de los trabajadores en
cuanto a asuntos de personal. 21 La transferencia de jurisdicción conllevaba una
asignación de responsabilidad personal a los agentes por su comportamiento ante la
ciudadanía, similar a la de los policías. De este modo, la legislatura respondía a las
repetidas gestiones legislativas de los agentes para permanecer armados, condicionado
al poder de supervisión del Estado sobre su uso. Sin embargo, no he hallado evidencia
de que la C.I.P.A. asumiera jurisdicción en caso alguno de Agentes de Rentas Internas,
lo cual contradice los continuos reclamos de líderes políticos de que los Agentes
abusaban de su autoridad.
Una comparación de la compensación de los Agentes y los policías en 1973
arroja un cuadro distinto al que existía a principios de siglo, en el cual el nivel de
Agentes de Rentas Internas de menor compensación recibía la misma compensación que
el Capitán de la Policía. En 1973, este último recibía 8% más compensación que un
90
Agente nivel VI, mientras un policía ganaba 16.2% más dinero que un Agente de
Rentas Internas I y 3.6% más que un Agente de Rentas Internas II. El grueso de los
Agentes de Rentas Internas en el Negociado de Bebidas ocupaba el nivel III, los cuales
recibían una compensación 3.2% menor a un Sargento de la Policía.22 Sin embargo, dos
de los Agentes entrevistados entendían que el sueldo de los Agentes rebasaba el de los
policías, lo cual atribuían a la Hermandad.23 Uno de ellos basó su aseveración en una
comparación correcta entre los Agentes de Rentas Internas Inspectores y los Capitanes
de la Policía.24
Los discursos que elaboraron los Agentes de Rentas Internas
Los Agentes de Rentas Internas adoptaron símbolos propios de trabajadores de
seguridad pública y adquirieron una reputación adversativa ante la población civil.
Estos símbolos los colocaron en una posición de afinidad con el gobierno más que con
los ciudadanos, a diferencia de las experiencias de los maestros, los bomberos o los
trabajadores de la industria eléctrica. Los Agentes percibían cierta comunidad de
intereses con los policías que les colaboraban en las redadas, los guardias penales a
quienes transferían arrestados, los trabajadores de colecturía y los tasadores de
propiedad mueble e inmueble.25
Al autorizarlos a efectuar registros sin orden judicial, el gobierno utilizó a los
Agentes de Rentas Internas para imponer el “orden público.” Los Agentes se veían a sí
mismos como agentes del orden público26 con funciones cuasimilitares, provenientes de
una larga trayectoria de protección de los intereses del Estado ante los importadores,
comerciantes y campesinos. En consecuencia, abogaron ante la Legislatura por la
extensión de otros símbolos análogos como las pensiones correspondientes a otros
funcionarios armados. Éstos incluso entraron en polémicas públicas con el Secretario
de Hacienda por la portación de armas de fuego. Los Agentes de Rentas Internas
91
sentían que representaban al Estado ante los comerciantes, fabricantes de licor
clandestino y los tribunales, por lo que exigieron que el Estado los tratara como parte
del sistema paramilitar de cumplimiento de las leyes. Esta identidad fue solidaria con
sus compañeros del Departamento de Hacienda y antagónica ante otros grupos sociales,
por lo que buscaron participar en la determinación de sus condiciones de trabajo y de la
política pública que rodeaba su trabajo.
Estas condiciones de trabajo formaron parte integral del proceso de trabajo que
vivieron los Agentes. Al formar un entorno laboral cuasimilitar, el gobierno creó las
condiciones para que los Agentes asociaran el trabajo con la defensa del erario, que
estaban dispuestos a proteger aún si ello contradecía a sus superiores. A la vez, esta
lealtad al proceso de recaudación de impuestos les dictaba un espíritu de cooperación
con los Secretarios del Departamento de Hacienda y una diferenciación de otros grupos
de trabajadores.
Los discursos de los Agentes de Rentas Internas se crearon en el ámbito del
Derecho penal, como lo ilustra el uso de los vocablos “delincuentes” o “maleantes” al
referirse a los sospechosos de evasión contributiva. En este sentido, se imaginaban
contrapartes directas de los policías. Este discurso de autoridad les confirió una
condición o “status” de personeros del Estado; los símbolos de reconocimiento como las
pensiones, por otro lado, creaban una comunidad de intereses con sus compañeros en
armas. Los Agentes incorporaron la portación de armas a su diario vivir, lo que
acarreaba un simbolismo de poder que iba más allá de la jornada laboral. Ya no se
trataba de un trabajo cuyos riesgos se sentían en un horario fijo, sino de uno que
conllevaba una amenaza constante a su seguridad.
En respuesta a una carta en la que el Secretario de Hacienda Rafael Picó indicó
que solo los agentes a quienes se encomendaran misiones que pusieran en peligro sus
92
vidas podrían portar armas, los Agentes que participaron en la asamblea anual celebrada
en mayo de 1956 aseguraron que sus vidas estaban en peligro constante, porque los
“delincuentes” podían agredirlos mientras no estuvieran en servicio. Esto reflejaba su
posición antagónica ante los trabajadores rurales y los clientes de los establecimientos
de expendio de licor, quienes tendían a ser trabajadores. El diario El Mundo describió
el antagonismo de los residentes de la barriada de El Fanguito durante una redada contra
la fabricación casera de ron: “los vecinos tratan de despistarlos cuando van en busca del
alambique clandestino y los insultan cuando lo encuentran.” 27 Estos residentes
consideraban que el ron casero era de mejor calidad que el ron comercial.28
En 1970 los Agentes de Rentas Internas aún se comparaban con los cuatro tipos
de agentes de seguridad pública enumerados en la ley de pensiones de 1956, por el
riesgo a vida y seguridad personal que asumían: los policías, bomberos, guardias
penales y guardias nacionales.29 Además, los Agentes de Rentas Internas luchaban
porque los policías que se trasladaran al Negociado de Bebidas comenzaran como
Agente de Rentas Internas I, a pesar de que la Ley de Personal les permitía trasladarse
“lateralmente” a un puesto de igual jerarquía al que tenían en la Policía, y hostigaban a
los que se trasladaban para que renunciaran al Departamento de Hacienda. 30 Sin
embargo, se llevaban muy bien con los policías cuando laboraban juntos en redadas.31
Esto sugiere que los referentes de este grupo se regían por la similitud en
funciones y no por la pertenencia a la clase amplia y ambigua de trabajadores
gubernamentales. Bilbraut Sánchez y Hernández López reaccionaron con sorpresa e
incredulidad a la comparación con las corporaciones públicas, añadiendo que hubiera
sido deseable tener convenios colectivos completos pero no se había considerado
posible.32 Román Rodríguez, por su parte, diferenció al grupo de los que trabajaban en
otras agencias de la rama ejecutiva porque el Departamento de Hacienda generaba
93
dinero para el gobierno,33 lo cual facilitó la creación de una comunidad de intereses con
los demás trabajadores del Departamento de Hacienda. Ahora bien, esta identidad era
fluida. Cuando al Presidente de la Hermandad de Agentes de Rentas Internas se le
preguntó en 1971 qué tipo de trabajadores que eran los Agentes, pero no se le dio la
opción de responder que eran agentes del orden público, respondió que eran
trabajadores de cuello blanco. 34 Esto refleja una identidad como trabajadores del
Departamento de Hacienda, es decir, profesionales de la recaudación de contribuciones,
lo cual conllevó que el proyecto Helfeld los clasificara como trabajadores de comercio y
finanzas.
El discurso “profesional” y masculino entre los Agentes de Rentas Internas
El trabajo de Agentes de Rentas Internas era realizado exclusivamente por
hombres porque se pensaba que no correspondía con la imagen femenina.35 En la ya
mencionada encuesta realizada en 1971 entre veintidós organizaciones de trabajadores
gubernamentales, la Hermandad de Agentes de Rentas Internas respondió que no tenía
mujeres, siendo así una de trece (más de la mitad de la muestra) que tenían 25% o
menos de participación femenina.36 Al ser entrevistado para este ensayo, Cecilio W.
Hernández López, segundo presidente de la Hermandad de Agentes de Rentas Internas,
preguntó: “¿y qué mujer se iba a trepar por esos montes?” Otro de los agentes
entrevistados indicó que las mujeres no solicitaban estos puestos. Un tercero aseguró
que las mujeres a quienes sugería solicitar en Aguadilla no mostraban interés.37 El
trabajo se consideraba masculino, porque lo rodeaba un discurso militar que excluía a
las mujeres. Echando una mirada a los estudios de género, podemos intentar
comprender este ángulo de la acción colectiva.
El discurso profesional comunica relatos sobre lo que constituye trabajo legítimo
y quién debe realizarlo.38 Por ejemplo, la profesión de los pilotos de las aerolíneas en la
94
década de 1920 se asociaba con ciertas características consideradas femeninas tales
como el arte, la gracia, la sensibilidad y coordinación. Pero la industria y los sindicatos
de pilotos concertaron una campaña para inspirar confianza en los clientes potenciales
mediante la masculinización de la profesión. Crearon una imagen de que la profesión
requería conocimientos científicos y destrezas técnicas; el uso de títulos de rango como
“capitán” y uniformes de oficial militar; y la caracterización paternal de los pilotos.
Esta imagen tuvo el efecto de desplazar a la mujer como el piloto ideal.
La literatura sobre género y trabajo se limitó hasta hace poco a discutir las
limitaciones que las estructuras sociales y los discursos imponían sobre las mujeres, o el
papel de los hombres en esta dinámica. Kathleen Canning entendió que la literatura
feminista había retado la metodología y los cánones históricos y había preparado el
terreno para el “giro lingüístico” al rechazar el esencialismo biológico en favor del
estudio del lenguaje y las construcciones discursivas.39 Propuso que se estudie la forma
en que los sujetos de la historia han desarrollado sus identidades en lugar de la historia
de los grupos. Es así que en los últimos quince años se ha comenzado a estudiar las
masculinidades, es decir, “a entender a los hombres desde su situación y condición de
género,”40 lo cual es más relevante a esta discusión.
Las mujeres fueron empleadas en el campo de la seguridad pública en el siglo
XIX para proteger a otras mujeres en las cárceles mixtas.41 Provenían del campo del
trabajo social y trabajaban en sistemas separados de los hombres, con paga y
condiciones de trabajo diferentes: además, su orientación hacia el trabajo social difería
del abordaje criminalista que asumía el trabajo policiaco en esta época. La lucha por los
derechos de las mujeres al principio del siglo XX logró que se apreciara más el trabajo
de las mujeres en el ramo, pero esto se redujo durante la Gran Depresión porque se
95
pensaba que competían con los hombres que luchaban por sostener sus familias. Este
ensayo mantuvo este paradigma criminalista masculino hasta la década de 1960.
Una investigación del Ministerio de Investigación y Educación de Alemania
halló que el trabajo asalariado tiende a pautar las identidades masculinas dominantes.42
Históricamente, a los hombres se les ha atribuido ser agresivos, ambiciosos, atléticos,
decisivos, enérgicos, inclinados al liderato y dispuestos a asumir riesgos. También se
les ha asociado con los trabajos que requieren destrezas técnicas, que exponen a riesgos
ocupacionales o a ambientes incómodos, o que envuelven autoridad. Las mujeres, por
otro lado, se les suponía más alegres, compasivas y dadas a la empatía y la
comprensión, y se les consideraba más aptas para trabajos que requerían destrezas
sociales. Por ende, se les creía faltas de aptitud para trabajos que requerían control
social con autoridad o que requirieran fuerza física. Los hombres han sido favorecidos
para trabajar en este tipo de empleos, que se han definido como masculinos.
Este paradigma excluyente se vio resquebrajado por los avances de las mujeres
en el mundo laboral durante la década de 1960. Las características consideradas
masculinas comenzaron a verse más aceptables en las mujeres y éstas aceptaron estas
características más frecuentemente. 43 Los tribunales de diversas jurisdicciones
estadounidenses adoptaron las reclamaciones contra el discrimen por razón de género en
el empleo policial. Además, la legislación federal como la Ley Abarcadora de Control
de Crimen y Calles Seguras de 1968 y la creación de una Comisión Nacional del
Crimen el mismo año ayudaron a promover a las mujeres dentro del empleo policial.44
El presidente Nixon abrió las puertas al empleo femenino en las agencias federales de
seguridad pública en 1971. 45 Al extender la ley de igualdad de oportunidades de
empleo a los gobiernos estatales y locales, se incentivó el empleo de las mujeres en las
agencias de seguridad pública de estos gobiernos, incluyendo a Puerto Rico. El
96
Departamento de Hacienda reclutó dos mujeres para trabajar como Agentes de Rentas
Internas en la primera mitad de la década de 1970. 46 Una década después, la
Hermandad eligió a una Presidenta.
La actividad colectiva de los Agentes de Rentas Internas
El universo de símbolos que rodeó el trabajo de los agentes se desarrolló en
medio de actividades inéditas de parte de otros trabajadores del Departamento de
Hacienda. Los trabajadores del Departamento de Hacienda eran representantes del
Estado ya que recaudaban muchas de las contribuciones que lo sostenían, por lo que no
los amparaban las leyes puertorriqueñas de negociación colectiva ni el Derecho
internacional, hasta que la OIT adoptó en 1978 el Convenio de Relaciones del Trabajo
en la Administración Pública (Núm. 151). Sin embargo, diferentes organizaciones de
trabajadores del Departamento tomaron acciones colectivas que los enfrentaron al
gobierno en reclamo de cambios en sus relaciones de trabajo, siempre en modos que los
trabajadores de la rama ejecutiva no habían demostrado y a menudo con la intención de
obtener participación en la elaboración de política pública.
En 1951 se fundó la Asociación de Agentes de Rentas Internas del
Departamento de Hacienda de Puerto Rico (AARI) y se registró ante el Secretario
Ejecutivo de Puerto Rico “para promover el bienestar y la confraternidad entre sus
integrantes.”47 La AARI y el Secretario de Hacienda tenían diferencias en torno a las
horas en las cuales los Agentes podían portar armas, por lo cual la asamblea que la
AARI celebró en 1956 fue una “tensa, donde hubo planteamientos violentos.”48 En esa
ocasión, los integrantes de la Asociación eligieron a Osvaldino Rojas Lugo como
presidente.49 Rojas Lugo era hijo de un fundador del PPD y admirador de Santiago
Iglesias Pantín, quien había fundado la Federación Libre de Trabajadores en 1899.
Como se vio en la sección anterior, Rojas Lugo eventualmente ocupó un lugar
97
prominente en el sindicalismo puertorriqueño y entre los abogados laboralistas
latinoamericanos: fue en la AARI que desarrolló muchas de sus destrezas.
Al ser reelecto en 1958, Rojas Lugo advirtió que el Departamento no acordaría
aumentos de sueldo para grupos aislados,50 lo cual fue una invitación velada a la acción
conjunta con otros trabajadores del Departamento. Los participantes en la asamblea
acordaron establecer un banco de sangre, fundar una casa del Agente de Rentas Internas
y solicitar al Departamento de Hacienda que ofreciera conferencias junto al
Departamento de Instrucción Pública para los 250 agentes que había en la isla—casi
todos asociados. También buscó desarrollar buenas relaciones con el Secretario de
Hacienda, los fiscales y los jueces, con quienes colaboraban a diario. 51 Estas
actividades demostraban un interés de educación continua y relaciones públicas
demostrativas de un discurso profesional.
En su asamblea anual de junio de 1960, la Asociación de Agentes de Rentas
Internas responsabilizó al Director de Personal, Antonio Cuevas Viret, de los problemas
que enfrentaban los Agentes de Rentas Internas. Para enfrentar esta situación se
afiliaron a la AFSCME, asociada ya con el proyecto de viviendas y el proyecto de ley
para el descuento de cuotas. El organizador de la AFSCME John P. Caldwell juramentó
a la nueva directiva,52 integrada totalmente por Agentes del Distrito de San Juan.53 La
AFSCME fundó la Federación de Empleados del Gobierno Estatal de Puerto Rico poco
después.54
AFSCME interesaba afiliar a todos los trabajadores del Departamento de
Hacienda, pero estimaba que comenzarían con la mitad. Un “experto en electrónica” se
había comprometido a organizar un sindicato local con los 3,200 trabajadores del
Departamento no afiliados a la AARI.55 Los socios de la Asociación de Agentes de
Rentas Internas querían afiliarse como una filial exclusiva de agentes para que sus
98
intereses determinaran las acciones colectivas, pero en septiembre de 1960 la AFSCME
los convenció de constituir un capítulo para todo el Departamento de Hacienda.56 Los
socios pagaban tres dólares al mes al Concilio. Sin embargo, en abril de 1961 dicho
capítulo apenas recibió $18.75 en cuotas.57
La falta de evidencia sobre la actividad colectiva de los Agentes de Rentas
Internas entre 1961 y 1967, incluyendo la memoria de los entrevistados, sugiere que el
fracaso de la AFSCME mantuvo esta actividad en un limbo. Hernández López
confirma que no recuerda que hubiera actividad de resistencia en este periodo: “Uno era
mucho más empleado público que cualquier otra cosa. Tenías que tener un
agradecimiento con el gobierno.”58
La Hermandad de Agentes de Rentas Internas se fundó en octubre de 1967 en
una asamblea celebrada en el Palacio de los Trabajadores, sede del Sindicato de Equipo
Pesado y lugar frecuente para este tipo de eventos.59 Solicitó certificación primero ante
el Registro de Corporaciones del Departamento de Estado, como muchas otras
organizaciones de trabajadores gubernamentales. Sus cien socios fundadores
expresaron descontento con sus salarios, las reclasificaciones infrecuentes y la falta de
normas para reclutar y reclasificar.60
El propósito de la Hermandad era integrar en un organismo a los Agentes de
Rentas Internas de los dos talleres de trabajo; cultivar el compañerismo y la amistad;
cooperar con la dirección de los negociados y el Departamento; fomentar las relaciones
públicas; el mejoramiento social, moral y físico de los Agentes de Rentas Internas; y
gestionar lo necesario para mejorar las condiciones de vida, derechos e intereses de los
Agentes de Rentas Internas, así como mejores condiciones de trabajo.61 La Hermandad
tenía la intención de solicitar el reconocimiento del Secretario del Trabajo como
organización con derecho a recibir el descuento de cuotas a través de la nómina.62
99
Además, la Hermandad intentaba unirse a las otras organizaciones para negociar con el
Secretario en conjunto.63 Sin embargo, se creó para solicitar mejoras para el grupo por
separado, pues otras organizaciones buscaban mejoras para todos.64 Hasta entonces, la
única organización que se había registrado ante el Departamento del Trabajo para
representar trabajadores del Departamento de Hacienda habia sido la Hermandad de
Trabajadores de la Imprenta del Gobierno.65
La matrícula de la Hermandad incluía supervisores, y elegía sus líderes por
periodos de un año.66 El primer presidente de la Hermandad, Rafael Torres Lebrón,
había sido vocal y el Vicepresidente, William Ríos, había sido tesorero de la Asociación
de Agentes cuando ésta se afilió a AFSCME en 1960. Casi todos los socios trabajaban
en el Negociado de Bebidas. Aunque Ríos laboraba en el Negociado de Arbitrios, la
mayoría de los Agentes de Rentas Internas de este Negociado no participó en la
Hermandad inicialmente. El eventual ingreso de éstos fue la clave para que la
Hermandad adelantara sus metas con mayor eficacia.67
La Hermandad se sostenía con cuotas de un dólar por persona cada mes. El
liderato se comunicaba con los socios mediante contacto personal, reuniones irregulares
(no regulares ni por grupos) y más de la mitad de los socios, pero menos del 80%,
participaba en las reuniones. No estaba afiliada a organización alguna ni buscó un
organizador externo, ni representó trabajadores no gubernamentales.68 En efecto, no se
asociaban con miembros del PSP porque entendían que ello podría perjudicar su imagen
ante el pueblo, lo cual era importante por su repercusión entre los legisladores.69
Durante los primeros meses del gobierno del PNP, la Hermandad solicitó y
obtuvo su certificación ante el Departamento del Trabajo, con 54 tarjetas de
autorización de descuento de cuotas.70 Fue la tercera organización de trabajadores del
Departamento de Hacienda en registrarse.
100
Uno de los investigadores de la Comisión Helfeld, Carlos Roca Rosselli, recibió
la impresión de que los trabajadores del Negociado de Rentas Internas tenían un sentido
de unidad mayor que lo acostumbrado en la rama ejecutiva. 71 La Hermandad se
comunicaba con los socios de varias maneras, no solo mediante las asambleas anuales.
Se publicaban boletines periódicos, se reunían con los socios de los distritos por
separado y se comunicaban con los socios personalmente o por teléfono.72 En las
reuniones distritales, los socios traían problemas como la falta de personal, el
incumplimiento con el reglamento de ascensos y la falta de vehículos. La mayoría de
los Agentes participaba en las reuniones anuales y distritales.73 La directiva reclamó
como logros suyos el que se crearan más puestos en los negociados de bebidas y
arbitrios y “en gran parte” el salario básico de los Agentes.74
Como resultado de esta imagen de éxito, la Hermandad decía tener 350 socios
en 1971, es decir casi todos los agentes incluyendo supervisores..75 Román Rodríguez,
que trabajaba en Mayagüez, señaló que las gestiones de la Hermandad para obtener
equipo y otros beneficios se concentraban en San Juan. Solo doce de los 22 Agentes en
Mayagüez eran socios, porque los demás no veían que la Hermandad hubiera obtenido
beneficios para ellos.76 Las entrevistas sugieren una explicación para esta contradicción
sobre el número de socios. Al parecer de Bilbraut Sánchez, los socios buscaban
beneficiarse de las solicitudes que se le hacían al Secretario y los que no eran socios,
querían beneficiarse sin participar.77 Los líderes de ambas organizaciones de Agentes
de Rentas Internas habían trabajado en San Juan y aparentemente percibían que la
participación en San Juan representaba la participación en la isla; aún así, la mayoría de
los Agentes eran socios y los demás esperaban ver que la Hermandad negociaba
beneficios para ellos antes de afiliarse, lo cual representaba un problema común de los
sindicatos: los “aprovechados.” Al demostrar que compartían una misma suerte y que
101
los demás Agentes estaban de acuerdo con sus fines,78 la Hermandad logró reducir este
problema.
¿Negociación, consentimiento o resistencia?
El Departamento de Hacienda era el punto de ingreso del presupuesto
gubernamental, de lo cual sus trabajadores estaban muy conscientes. Por lo mismo, su
identificación con el gobierno era mayor y los partidos políticos independentistas tenían
un menor arraigo. Sin embargo, estos trabajadores no dejaban de retar la autoridad
absoluta del gobierno sobre sus condiciones de empleo. La evidencia sugiere una
dinámica muy similar a la negociación colectiva, en la cual los administradores del
Departamento de Hacienda y las organizaciones de los Agentes se reconocieron
mutuamente como representantes legítimos de los intereses en conflicto y dialogaron a
pesar de las actividades de protesta, lo cual alimentó una sensación en el liderato de que
la negociación era posible sin mediación de reglamentación legislativa.
Los esfuerzos descritos más adelante constituyeron una negociación laboral más
parecida a la de los bomberos, relacionados también a la seguridad pública, que a la que
establecieron los trabajadores universitarios, más asociados a la educación. La
diferencia entre la negociación con o sin ley habilitadora, pues, estribaba en que los
temas de negociación sin ley habilitadora solo eran limitados por los poderes que
tuviera la entidad gubernamental con la cual negociaran las organizaciones de
trabajadores. Como resultado, aunque algunos de los temas tocados en este diálogo
eran los tradicionales de negociación colectiva, otros eran más cercanos a la
implementación de política pública.
La falta de una ley que enumerara los temas de negociación significaba que el
Secretario de Hacienda, la Oficina de Personal, el gobernador o la Legislatura podían
emitir órdenes y reglamentos consensuados sin observar estos límites. La Asociación de
102
Agentes de Rentas Internas (1951-1960), por otro lado, no podía obligar al secretario a
negociar por fuerza de ley sino mediante la persuasión o la presión. Esta fue la manera
en que los trabajadores del sector privado en Estados Unidos también habían logrado
sus primeros acuerdos antes de 1935, año en que se adoptó la ley de relaciones del
Trabajo, y como la literatura discutida anteriormente describe los inicios de la
negociación colectiva tanto en el sector privado como en el público.
Se halló evidencia de varias instancias en que se suscitaron discusiones entre el
grupo y el Departamento de Hacienda sobre la portación de armas. En mayo de 1954,
el Senado aprobó un proyecto que enmendaba la Ley de Armas para extender la facultad
de los Agentes de Rentas Internas de portar armas las 24 horas del día, en lugar de solo
en horas laborables.79 En febrero de 1956, el Secretario de Hacienda Rafael Picó
ordenó desarmar a los Agentes de Rentas Internas cuando no estuvieran en funciones,
luego que un agente había causado una muerte. Picó explicó que buscaba proteger “a la
población del uso indebido de armas de fuego,” pero cuidaría a los Agentes de Rentas
Internas “que realizaran verdaderamente labores policiacas, de persecución activa.”80
El debate sobre la portación de armas reflejó una tensión entre la identidad de
los Agentes de Rentas Internas como funcionarios de orden público y su condición de
trabajadores del Departamento de Hacienda. Esta dualidad presentó una contradicción
porque la función primordial delegada a este Departamento era recaudar contribuciones,
no arrestar personas ni allanar edificios. Por ende, el gobierno consideraba que los
Agentes de Rentas Internas no tenían un interés tan legítimo en estar armados como los
policías. Por esto, cuando un policía ocasionaba una muerte, solo se desarmaba al
oficial envuelto: pero cuando un Agente de Rentas Internas lo hacía, se desarmaba a
todo el grupo. La Asociación solicitó anular la orden alegando que habían tenido que
perseguir sin armas a los contrabandistas por estar fuera de funciones.81 Luego el grupo
103
cabildeó con éxito, según Rojas Lugo, para que la legislatura les permitiera portar armas
todo el tiempo.82 Sin embargo, la Asociación tuvo que volver a solicitar a la legislatura
en junio de 1960 que aprobara una ley que les permitiera portar armas.
El mejor ejemplo de la actividad de resistencia y negociación, así como la
importancia de las armas para los Agentes, ocurrió durante el primer gobierno del PNP,
cuando el Departamento de Hacienda cambió el título de todos aquellos Agentes que no
trabajaban con persecución de licor clandestino (aunque estuvieran adscritos al
Negociado de Bebidas), a “Agentes de Imposición de Arbitrios.” Esto, porque algunas
personas aún se quejaban de que los Agentes de Rentas Internas del Negociado de
Arbitrios se embriagaban mientras portaban armas.83 Los Agentes entendieron que esta
medida les impedía hacer su trabajo efectivamente porque no tendrían protección al
intervenir con “maleantes” en los negocios que inspeccionaban. Éstos eran muchas
veces los clientes, conocidos como “abogados de barras,” que argumentaban con los
Agentes y los agredían.84 Esta medida afectaba más a los Agentes que trabajaban en las
ciudades, objeto del cambio de título, que a los de las zonas rurales.
Pedro Hernández, Agente del Distrito de San Juan conocido por su arrojo, se
negó a firmar los documentos necesarios para la recaudación de impuestos y a abrir los
precintos porque por ley esto solo lo podía hacer un Agente de Rentas Internas, en lo
que representó una huelga de una sola persona. Su actitud no cambió a pesar de que sus
superiores lo trasladaron y lo amenazaron con acusarlo formalmente de insubordinarse o
abandonar las labores. Se circularon peticiones entre los Agentes de Rentas Internas y
Torres Lebrón escribió una carta al Secretario de Hacienda reclamando que desistiera
del cambio, alegando que les impediría intervenir los negocios y arrestar personas como
el Código de Enjuiciamiento Criminal le permitía a los Agentes de Rentas Internas.85
104
Torres Lebrón finalmente apeló a la intervención del Senador Nicolás Nogueras,
hijo de un antiguo líder sindical que pertenecía al partido de gobierno, quien logró que
el Departamento desistiera del cambio.86 De este modo, una resistencia inicialmente
individual se convirtió en una petición colectiva cargada de argumentos legales, y
terminó mediante el cabildeo legislativo. La negociación en este caso trazó el camino
desde el taller de trabajo hasta la legislatura, pasando por todos los canales para
reivindicar un poderoso símbolo del trabajo de los Agentes: el uso de las armas como
instrumento para ejercer la autoridad del Estado investida en sus nombramientos como
Agentes de Rentas Internas.
Otro tema relacionado a la identificación de los Agentes como trabajadores de
seguridad pública se vio cuando la AARI solicitó en 1956 que la legislatura incluyera al
grupo en la Ley de pensiones por incapacidad o muerte de policías, bomberos, guardias
penales y guardias nacionales, lo cual lograron en 1958.87 Al así hacerlo, la legislatura
reconoció las condiciones similares del trabajo de los grupos cubiertos por la ley y
reforzó la sensación de que los Agentes eran similares a los policías, bomberos y
gurdias penales.
Esta identidad se reflejaba aún en los temas salariales, que motivaron que los
Agentes de Rentas Internas protagonizaron la primera protesta laboral celebrada en el
Departamento de Hacienda durante el primer gobierno del PNP. Los Agentes de Rentas
Internas sentían que les compensaba menos que a los policías y los bomberos, porque
los aumentos de sueldo eran muy escasos y bajos.88 Consideraban que ello era una falta
de respeto ante la cantidad de dinero que recaudaban para el erario,89 la cual era para
ellos una medida de su productividad.
Querían además mejores equipos, como vehículos porque a veces debían
trabajar a pie;90 el pago de horas extra y dieta y millaje;91 y un trato preferencial para
105
ascender dentro de la clase de Agente de Rentas Internas, sobre los policías que
solicitaban traslados laterales. Por otro lado, los Agentes sentían que el sistema de
traslados se estaba politizando: Hernández López alega que se le transfirió de Bayamón
a San Juan para hacerle espacio a un afiliado del PNP.92 Rivera Rosario también alegó
que no pudo efectuarse un traslado a Caguas que le ofreció el encargado de dicho
distrito, porque el Departamento nombró en el puesto a un Agente que era “aliado de un
senador.”93 Salvador Casellas, Secretario de Hacienda en 1973 y hoy juez federal,
asegura que este fenómeno era común y no existía antes de 1969, cuando se comenzó a
“desmantelar” el sistema de mérito y despedir personas para hacer espacio a los
militantes del PNP. Indica además que cuando fue nombrado Secretario de Hacienda
devolvió el empleo a los despedidos y trasladados, sin despedir a nadie.94
En marzo de 1970 la Junta de Directores de la HARI solicitó otra revisión de las
escalas de los Agentes de Rentas Internas. Su fundamento era que su salario era menor
que el de trabajadores no diestros en otras industrias, lo cual los alentaba a abandonar el
Departamento, que el costo de la vida había aumentado y que trabajaban con riesgos
altos. 95 Los Agentes justificaron la petición alegando que la ley no les permitía
complementar sus ingresos con otros empleos y que el Departmamento no podía atraer
nuevos Agentes por los sueldos bajos. Dos meses después, Torres Lebrón solicitó al
Secretario de Hacienda Ángel M. Martín (quien luego fue Juez Asociado del Tribunal
Supremo)que otorgara a los Agentes aumentos de sueldo mayores que lo que dictaba la
ley para 1970 y 1971.96 Reiteró las razones mencionadas previamente y añadió que
administraban contribuciones sobre productos que constituían recaudos de 300 millones
de dólares.97 Bilbraut Sánchez, entonces tesorero de la Hermandad, confirmó que la
Hermandad logró que el Departamento realizara el estudio e implementara sus
recomendaciones salariales.98
106
En mayo de 1971, la HARI solicitó una reunión con el Secretario antes de su
asamblea anual para hablar sobre sueldos y medidas para combatir la evasión y
aumentar recaudos. Para poder expresarse directamente ante las autoridades, la
Hermandad invitó al Secretario, al Director de la Oficina de Personal, Frank Romero, al
director de la división de personal de Hacienda y a otros funcionarios a participar en la
asamblea.99 Los líderes de los Agentes enumeraron varias modalidades de evasión
contributiva que socavaban los recaudos, los que consideraban su fuente de ingresos.
Para subrayar su punto, la asamblea agradeció al Secretario anterior Ángel Martín y al
Director de Personal de Hacienda por su interés en los problemas del grupo. Torres
Lebrón se expresó confiado en que la agencia se interesaría por los reclamos y se
intercambiaron elogios entre las partes.100
Como la situación no se resolvió como la Hermandad anticipaba, Torres Lebrón
arengó a los Agentes durante varios meses de reuniones sindicales y preparativos,
alegando que su trabajo recaudaba mucho dinero para el gobierno y que la única manera
de mejorar sus condiciones de trabajo era luchando. Los Agentes decretaron una
huelga a ejecutarse si el Secretario no cumplía la promesa de aumento de sueldo que
había hecho el ex Secretario Martín antes de la fecha prevista. 101 Torres Lebrón
argumentó que el Secretario de Hacienda iba a perderles el respeto si iban a trabajar el
día de la huelga: “pobres de nosotros” fueron sus palabras.102 Al no recibir respuesta,
comenzaron la huelga a partir del día siguiente, un sábado. Los Agentes de Rentas
Internas que trabajaban sábado, por ejemplo en la planta de la destilería Bacardí, se
ausentaron de las labores.103 A pesar de que el liderato de la Hermandad tenía dudas de
que los Agentes fueran a ausentarse el próximo lunes, el Director de Personal llamó a
Torres Lebrón para negociar durante el fin de semana y llegaron a un acuerdo. Hubo
que llamar a algunos Agentes el mismo lunes para que fueran a trabajar.104 Cinco meses
107
después, Hernández Torres declaró que la Hermandad abogaba por el derecho a la
huelga para todos los trabajadores gubernamentales, pero solo si era necesario.105
De este modo, los Agentes se sumaron a los grupos que escenificaban
actividades de presión. De hecho, Hernández López reclamó que era el único grupo en
el Departamento de Hacienda que no aceptaba una respuesta negativa.106 Hernández
López indica que Torres Lebrón logró que los Agentes se unieran, que la matrícula de la
Hermandad creciera y que el gobierno comenzara a cambiar su actitud hablando de “lo
que verdaderamente éramos nosotros, de lo que nosotros producíamos, de los millones
de pesos que nosotros recaudábamos.” 107 La militancia resultó de la suma de la
molestia de los Agentes con la administración, el carisma de Torres Lebrón y la
sensación de que la Hermandad no discriminaba por afiliación política.
Otras actividades realizadas en torno a sus reivindicaciones siguen:
1. En 1956 la AARI cabildeó ante la Oficina de Personal para obtener mejoras
salariales. 108 Además, solicitó al Secretario de Hacienda que reevaluara los
aumentos de sueldos otorgados 109 y realizar un estudio sobre sus horas de
trabajo.
2. El 1 de julio de 1958, el Departamento de Hacienda implementó los resultados
de una revisión de sueldos que la Asociación había solicitado.110
3. En junio de 1960, la Asociación apeló a la Oficina de Personal para obtener
mejoras salariales.111
4. En 1968, las organizaciones de trabajadores del Departamento de Hacienda
solicitaron con éxito que el Departamento realizara una revisión de escalas
salariales.112
5. Hernández López indica que para reducir el impacto de sus demandas en medio
de la crisis económica, la Hermandad limitó su peticón al grupo de Agentes de
108
Rentas Internas III. En otra ocasión, la Hermandad pidió una revisión de escalas
solo para los Agentes I, II y III, dejando fuera los de más alto nivel.113
6. La HARI presentó peticiones al Secretario de Hacienda a través de los directores
de los negociados, logrando así aumentos de sueldos para los 350 agentes y que
se crearan escalas separadas para los supervisores e inspectores.114 En otras
ocasiones, solicitaban pasos por mérito y ascensos.115
7. Para solicitar aumentos en las dietas, que eran controladas a nivel del gobierno,
la Hermandad se aliaba a otras organizaciones de trabajadores del Departamento
de Hacienda.116
Un tema que los Agentes buscaron atender legislativamente fue el
reconocimiento sindical. En junio de 1960, la Asociación solicitó a la legislatura que
aprobara el proyecto de ley que reconocería las organizaciones de los trabajadores
gubernamentales y que aprobara un proyecto de ley que hubiera permitido a las
hermandades nombrar miembros de la Junta de Directores de la AEELA.117 Hasta ese
momento, dicha Junta era nombrada por los jefes de agencias. Estas dos peticiones
coincidieron con la afiliación de la AARI a la AFSCME, que al momento proponía
ambas metas y que tenía una tradición de trabajar a través del cabildeo. Además,
siguieron la práctica de Rojas Lugo de efectuar este cabildeo.
Las reuniones informales con el Secretario de Hacienda y el cabildeo ante la
legislatura y la Oficina de Personal—según el tema y el momento— representaban la
forma habitual de negociar de las organizaciones de trabajadores del gobierno,
normalmente poco antes o después de las asambleas anuales. El procedimiento usual
era el siguiente:
1. Los líderes de los diferentes grupos se reunían y formulaban sus peticiones
más inmediatas.118
109
2. Los Secretarios asistían a menudo al principio de cada asamblea, lo cual
demostraba cierto reconocimiento como interlocutor y les brindaba una
oportunidad de aparecer ante la prensa junto a sus trabajadores. Torres
Lebrón invitaba además a las secretarias y los jefes.119
3. Luego se reunían con el secretario de Hacienda o su representante para
presentar propuestas y objeciones, así como para discutir salarios,
condiciones de empleo, clasificaciones, promociones y beneficios
marginales.120
4. Se discutían temas relacionados con las condiciones de trabajo y sugerencias
para mejorar los recaudos, pero se distinguía de las negociaciones colectivas
en las corporaciones públicas en que no cubrían la totalidad de las
condiciones de trabajo, mientras las leyes suplían el resto.
5. Incluían temas vedados por ley a los sindicatos de las corporaciones
públicas, como las decisiones administrativas y promociones; y se
celebraban al momento de surgir las necesidades, en lugar de cada dos o tres
años como en las negociaciones colectivas. En ocasiones, los Agentes
ofrecían concesiones para agilizar los recaudos; en una de éstas, se acordó
que trabajarían de noche.121
6. El Secretario o su representante tomaba nota de las solicitudes y emitía
instrucciones a quienes pudieran atender los problemas, incluso en caso de
estudios salariales, pero no se plasmaban acuerdos entre las organizaciones y
la agencia, ni se emitían órdenes administrativas.122
7. No existe evidencia material de los acuerdos, pero sí de las solicitudes de
reunión, como lo manifestaban ante la prensa que acudió a todas las
asambleas anuales desde 1956.
110
8. Cabildeaban ante la legislatura y ayudaban a preparar proyectos de ley.123
En algunos casos en que estas negociaciones no surtían efecto, las Agentes
organizaron piquetes ante la sede del Departamento de Hacienda. Hernández López
señaló que la experiencia exitosa del paro de 1971 hizo pensar a la Hermandad que una
medida similar era factible entre octubre y noviembre de 1973,124 en lugar de tomar una
medida intermedia como un paro de brazos caídos.125
En este sentido, los Agentes de Rentas Internas contrastaban con las
organizaciones de policías. La Asociación de Miembros de la Policía discutía temas
laborales con el Superintendente, la Legislatura y el Gobernador. 126 Los oficiales
preferían expresar su descontento mediante las renuncias, 127 lo cual ejercía presión
debido a que eran difíciles de reclutar y era costoso adiestrarlos. La disciplina que
imponía su carácter abiertamente paramilitar y su función de represión de la protesta
sindical hacían poco probable las actividades de ese tipo.128 La única excepción fueron
los oficiales del Cuerpo de Investigaciones Criminales, que no desempeñaban esta
función y protagonizaron una huelga.
Los piquetes de los Agentes de Rentas Internas se celebraban a mediodía para no
interrumpir las labores. Los trabajadores traían panderos de plena y animaban a sus
compañeros con la música, al ritmo de la cual cantaban consignas129 con altavoces. No
hay transcripciones de las mismas y las pocas que los entrevistados recuerdan iban
dirigidas a fomentar la unidad de los trabajadores (ideológicas) y a criticar a los
Secretarios de Hacienda (tácticas).130 Además, se difundían canciones grabadas durante
el tiempo que no estuvieran piqueteando, pero no traían grupos musicales.131 Este uso
de la música se tomó prestado de los piquetes de los trabajadores de la energía
elécrica.132 Los piquetes ayudaban a llamar la atención del Secretario de Hacienda, que
según Rivera Rosario no “se dan cuenta” de lo que ocurría en el Departamento.133 Esto
111
refuerza la impresión de que los Agentes no culpaban a los Secretarios de Hacienda por
sus problemas, prefiriendo invitarlos a las Asambleas.
El nombramiento del Licenciado Salvador Casellas como Secretario de
Hacienda en 1973 levantó alegaciones de conflictos de intereses, toda vez que había
sido abogado del periódico El Mundo cuando éste solicitó una reducción en sus deudas
contributivas y podría adjudicar la apelación.134 Sin embargo, tuvo una relación cercana
con los Agentes de Rentas Internas. Como había hecho el Secretario Picó en 1955,135
Casellas los acompañó en actividades de persecución de fabricantes de ron casero. Los
Agentes de Rentas Internas, a su vez, le brindaron protección durante seis semanas en
las cuales estuvo bajo amenaza de muerte y un Agente de Rentas Internas era su
chofer.136 Hernández López, entonces Presidente de la Hermandad, describió a Casellas
como un funcionario “tranquilo y brillante” que nunca le negó una cita.137 Román
Rodríguez, por su parte, lo recuerda como el que más ofreció a los Agentes de Rentas
Internas.138
Esta descripción dista mucho de la hostilidad que caracterizaba el trato de las
agencias con los sindicatos que protestaban entre 1950 y 1972. Además, sugiere que la
identificación de los Agentes de Rentas Internas con el ejercicio de autoridad en nombre
del gobierno dictaba una relación con sus superiores distinta a la de otros trabajadores
gubernamentales. Por ejemplo, los Agentes de Rentas Internas estuvieron representados
en la Comisión para Combatir el Crimen. 139 Además, los trabajadores del
Departamento de Hacienda cobraron importancia en el cuatrienio de 1973-76 porque el
gobierno aumentó significativamente las contribuciones para enfrentar la crisis
económica.
112
El entorno sindical: organizaciones de trabajadores en Hacienda
El Departamento de Hacienda fue precoz en términos de acciones colectivas
entre las agencias de la rama ejecutiva. La Asociación de Agentes de Rentas Internas
fue una de las primeras organizaciones creadas y los Contadores fueron los primeros en
decretar una huelga en la década de 1960. El siguiente cuadro muestra la actividad
registrada:
Acciones colectivas en el Departamento de Hacienda, 1956-74
Agrupación Fecha Actividad Reivindicación Resultado
Colectores de Rentas
Internas (superviso-
res de las colecturías)
1956 Peticiones al
Secretario de
Hacienda
Aumentos de salario Secretario Jorge
Font Saldaña
prometió estudio
salarial140
diciembre
de 1972 Participar en el
diseño de la
reforma
contributiva
Crear federación
para todos los
trabajadores del
Departamento
Club de Empleados
de Hacienda
1963 Fundación No hay datos
Asociación de
Contadores de
Rentas Internas
mayo de
1968
Registro ante el
Secretario del
Trabajo141
Asociación de
Empleados de
Colecturía de Rentas
Internas y Otros del
Departamento de
Hacienda
diciembre
de 1970
Asamblea
Constituyente142 Mejorar su posi-
ción ante plan de
reorganización
Combatir
aumento en el
costo de la vida
Participar en
determinación de
política
departamental
Se organizó solo en
el Distrito de
Guayama.
El reglamento
requería que los
socios creyeran en la
acción colectiva
enero de
1971
Registro como
corporación en el
Departamento de
Estado143
1973 Deposición en vistas
públicas de
Comisión Helfeld
113
Contadores del
Negociado de
Contribución sobre
Ingresos
1972 Huelga de brazos
caídos Excluirlos de la
investigación del
fraude
contributivo
Participar en la
reorganización
de la agencia.144
Modificar las
normas de reclu-
tamiento y ascen-
sos, que llevaban
dos años esperan-
do discutir.
Raymond González,
Secretario de
Hacienda, declaró
que sería “el pionero
en la operación de
terminar con las
huelgas de los
empleados públicos”
mediante suspensio-
nes de empleo.145
Al final, accedió a
las demandas de los
contadores.146
Asociación de
Especialistas en
Contribución sobre
Ingresos
enero de
1973
Amenaza de huelga Impedir el nombra-
miento a dirigir el
Negociado de
Contribución sobre
Ingresos del funcio-
nario a cargo de la
investígación a El
Mundo, quien había
resistido la creación
y actividades de la
Asociación.147
febrero de
1974
Voto de huelga:
Alegaban que las
decisiones admi-
nistrativas sobre
sueldos se tomaban
“discriminatoria-
mente.”
Aumentos de sueldo
automáticos; lo
habían intentado
discutir por dos
años.148
marzo de
1974
Paro de brazos
caídos Ascenso
prometido a
once socios;
Revisión de
escalas;
“[Q]ue el
gobierno pague
el fondo de reti-
ro sin reducir el
seguro social;”
Seguro contra
accidentes auto-
movilísticos
Reembolso de
dietas y millaje
“en proporción
a los gastos.”149
Descuento de
sueldos a quienes
participaron en paro.
Además, las Hermandades del Departamento de Hacienda se juntaron en 1977
para celebrar piquetes por una semana que ocasionaron el despido de varios Agentes de
Rentas Internas. Éstos fueron restituidos por mediación de Rojas Lugo.150 En 1980, la
Hermandad de Agentes de Rentas Internas contaba con 250 socios, pero se disolvió para
114
dar espacio a la Hermandad de Empleados de Hacienda. En 1982, esta última fundó el
Concilio General de Trabajadores (CGT) junto a otros sindicatos de trabajadores
gubernamentales. En 1986, el CGT y la CPT fundaron el Comité de Organizaciones
Sindicales (COS) junto con la Federación del Trabajo de Puerto Rico (AFL-CIO) y
otras organizaciones de trabajadores gubernamentales. De este modo, las actividades de
resistencia del periodo estudiado culminaron en una alianza sindical amplia que
encabezó actividades de envergadura como la resistencia a la privatización de la
Compañía Telefónica en 1990.
Como se puede ver, tres de estas organizaciones propusieron participar en temas
de política pública y tres propusieron cambios en áreas que luego se considerarían
“esenciales” al principio de mérito, por ende no negociables en las legislaciones
ordinarias de negociación colectiva. La reorganización que hicieron referencia los
grupos de contadores y de empleados de colecturías no era la que se había estudiado
para la rama ejecutiva, sino la que el Secretario de Hacienda había ordenado por su
cuenta bajo la aparente influencia de Antonio Luis Ferré, hijo del Gobernador:151 se
trataba de trasladar el Negociado de Fraude Contributivo fuera del Negociado de
Contribución sobre Ingresos, lo cual reduciría la influencia de los inspectores de fraude
contributivo. Su acción colectiva en esta área demostró que estos trabajadores tenían la
intención de proteger su influencia sobre las funciones que realizaban y reivindicar
aspiraciones relacionadas a estos temas excluidos de la negociación colectiva
tradicional. El Negociado de Contribución sobre Ingresos tenía el grupo mayor de
trabajadores, por lo que había que contar con ellos para todas las actividades
colectivas.152
La HARI se reconstituyó en 1984 porque muchos Agentes no habían ingresado a
la Hermandad de Empleados de Hacienda, y llegó a tener 102 socios en 1987.153 Sin
115
embargo, fue perdiendo su carácter sindical a medida que sus socios se jubilaron y
privilegió sus intereses. En 1993, la Asociación de Auditores (cuyos socios trabajaban
en el Negociado de Rentas Internas y eran los empleados mejor remunerados del
Departamento) decretó una huelga que fracasó y provocó que se afiliara a la Unión
General de Trabajadores (UGT). Bajo la UGT, los Auditores desarrollaron una relación
privilegiada con los Secretarios de Hacienda, y lograron negociar varias mejoras
salariales a través de reclasificaciones, comparándose con los contadores de la Oficina
del Contralor, menos numerosos y mejor remunerados. Los Agentes quedaron
relegados en su actividad sindical.
Como resultado de la Ley de 1998, la HARI se transformó en agente de
negociación colectiva para los Agentes, bajo el liderato de la Unión General de
Trabajadores (UGT). Para hacerlo, solicitaron con éxito que se les considerara como
una unidad separada de los demás trabajadores del Departamento, debido a sus
características particulares. Así, la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público (CRTSP) les reconoció una comunidad de intereses especial. Sin embargo, la
Hermandad fue sustituida como representante de los Agentes por un Comité Timón.
Además, esta forma de organización les permitió que subsanar rivalidades profesionales
en camino hacia este reconocimiento, pues la Asociación de Auditores procuraba
representar a todos los trabajadores del Departamento sin otorgarles espacio en su junta
directiva, y la UGT no podía organizar otra organización bona fide dentro del
Departamento de Hacienda. De este modo, el gobierno reconoció la diversidad de
intereses entre los grupos de trabajadores.
116
117
El rol del Estado en el proceso de trabajo gubernamental
La tercera sección describió la formación de discursos entre los Agentes de
Rentas Internas, como parte del grupo de trabajadores gubernamentales. Muchos de
los eventos narrados en éste, giraron en torno al Estado como empleador. Esta
sección narrará cómo el Estado se definió a sí mismo como patrono. En primer
lugar, se analizará la ubicación de las relaciones de trabajo dentro del sistema social.
En segundo lugar, se estudiará la forma en que el Derecho administrativo canalizó
los discursos estatales dentro de estas relaciones de trabajo. En tercer lugar, se
examinará el discurso en el que el Estado puertorriqueño enmarcó el trabajo
gubernamental en Puerto Rico desde la invasión estadounidense.
El Estado intentó mantener el consentimiento de sus trabajadores mediante
un discurso que ofrecía protecciones legales a cambio de sacrificar las aspiraciones
de participar en la determinación de las condiciones de trabajo y la política pública.
Las leyes de administración del empleo gubernamental en Puerto Rico promovieron
la construcción del consentimiento de los trabajadores al control del trabajo por
parte del Estado hasta mediados del siglo. El Estado puertorriqueño redujo las
presiones de los trabajadores sobre el subsistema de relaciones de trabajo mediante
dos mecanismos. En primer lugar, su habilidad para manejar temas como salarios y
condiciones de trabajo aseguró que los trabajadores lo consideraran un patrono
razonable. Además, desactivó los conflictos mientras los trabajadores no
desarrollaron un sentido de solidaridad o una conciencia de clase. En segundo lugar,
el gobierno alentó con éxito un sindicalismo “responsable” y burocrático, no
contestatario ni revolucionario, como hicieron otros gobiernos del mundo en
situaciones similares.1
118
A causa de los cambios sufridos en el proceso de trabajo, el discurso descrito
se debilitó y el Estado tuvo que permitir a sus trabajadores formar organizaciones
propias. Los discursos que desarrollaron los trabajadores chocaron con el del
Estado. La interacción de ambos discursos impactó la formación de normas que
rigieron el subsistema de relaciones de trabajo en el gobierno.
A través de una comisión investigadora, el gobierno buscó formular un
modelo en que participaran sus trabajadores mientras protegía los intereses del
Estado. El esquema que propuso la comisión hubiera preservado los grupos
organizados más fuertes mientras reducía sus espacios de negociación, disolvía a los
grupos con menos historial de huelgas e impedía los actos de solidaridad dentro de
las agencias, de modo que sus acciones colectivas no fueran efectivas. Bajo esta
propuesta, los Agentes de Rentas Internas hubieran integrado un grupo de
trabajadores para efectos de negociación colectiva que incluía otros trabajadores de
la rama ejecutiva, lo que hubiera cambiado los lazos de solidaridad que habían
desarrollado entre ellos.
Por último, presentaré el desarrollo de propuestas gubernamentales para
reducir los conflictos discutidos anteriormente y regularizar las relaciones de trabajo
en el gobierno. Las propuestas más serias se desarrollaron en 1973-75 y 1995-98, y
se discuten para evaluar los símbolos y discursos prevalecientes entre los actores
involucrados. Se verá que estos discursos privilegiaban la reducción del campo de
acción de los trabajadores, por lo cual no tenía un gran potencial para suscitar un
consenso entre los actores del subsistema de relaciones de trabajo. Además, refleja
la distancia que existía entre estos trabajadores y el derecho laboral que había regido
hasta entonces.
119
El papel del Derecho en el control laboral en el servicio público
Este ensayo analiza la legislación sobre relaciones del trabajo en el gobierno
como un elemento del subsistema de relaciones de trabajo. Para estos propósitos, se
entiende como “Derecho” el conjunto de normas enunciadas por las leyes, los
dictámenes judiciales, los reglamentos y las órdenes administrativas de carácter
compulsorio. Se distingue del derecho con letra inicial minúscula, que significa la
potestad reconocida por el Estado de llevar a cabo una actividad o a recibir un
emolumento. Además, en secciones de este ensayo, el Derecho es considerado
como una fuerza ambiental, como instrumento de hegemonía y como ideología. El
factor común es que el Derecho es un instrumento del Estado, cuya meta es obtener
la adhesión de todos los componentes de la sociedad. En consecuencia, el análisis
discursivo también se utilizado para estudiar el Derecho, dentro de las limitaciones
reconocidas en esta sección.
Este ensayo adopta el análisis de Óscar Correas en torno al discurso que las
normas jurídicas comunican. Para Correas, el Derecho se debe ver “como
positividad, como promotor de conductas y no verlo solo como coacción.” 2
Además, se debe reconocer que la voluntad del sujeto del Derecho juega un papel.
La sociología jurídica estudia los “discursos expresos,… normas que describen
expresamente” las conductas deseadas, y tiene más probabilidades de “ofrecer
información confiables.” Además, estudia la toma de decisiones como causa de las
conductas que producen las normas.
Correas añade que el proceso estatal de hegemonía es “una larga cadena”
entre producción y obediencia de normas. Sin embargo, no se puede considerar solo
las altas esferas del poder, sino también las “zonas oscuras del poder” de los
120
funcionarios intermedios de la administración del Estado. La lógica se aplica al
pensamiento, pero las normas jurídicas son actos de voluntad. La lógica es un
engranaje más del proceso estatal de hegemonía, que consiste en la cadena de
hechos desde que se toman decisiones generales hasta que se cumplen las conductas
individuales, que en conjunto muestran la hegemonía del grupo en el poder, o la
falta de ella. El mundo moderno ha visto “la juridización total de la vida humana, es
decir, por el control total de las posibilidades vitales.” La sociología jurídica estudia
“cualquier conducta que pueda referirse a una norma.”
Gramsci explicó que lograr la obediencia es una labor ideológica, pues se
logra mediante el convencimiento, la “educación” que forja la ideología del
individuo. Para Correas, el “momento” de coerción que discute Gramsci “es un
aspecto del ‘momento’ del consenso,” que puede verse desde los puntos de vista del
que aplica la coerción y de quien la recibe.3 El propósito es hacer que alguien haga
algo, no reprimir la desobediencia. “Todas las ideologías proponen conductas. Sin
embargo no hay ninguna otra ideología que, como el Derecho, las proponga
describiendo expresamente las conductas requeridas para evitar la sanción.” 4
Jüngen Habermas plantea que la comunicación de los valores es parte central
de la formación de normas, lo que expresa una preocupación con el mundo interno
de los protagonistas del proceso social.5 Analizando las propuestas de Habermas en
el contexto de la historia laboral, Christopher Johnson indica que el análisis de
“mundo interno” (lifeworld) evalúa las representaciones simbólicas expresadas en
los discursos, que ha enriquecido la comprensión de los contextos y los procesos
internos de la producción y reproducción social y cultural.6
121
Las normas en las relaciones del trabajo: ¿legisladas o negociadas?
La posición estructural de los trabajadores en el sistema de relaciones de
trabajo les brinda poco poder. Ello afecta tanto su capacidad para negociar como su
capacidad para organizarse en busca de más poder.7 Las estructuras dentro de las
que operan estas relaciones de trabajo dan forma a las oportunidades que tienen los
individuos de intercambiar y de actuar colectivamente para contrarrestar estas
desventajas estructurales. La posición estructural de los trabajadores, sindicatos y
gobierno también impacta la forma en la cual se determinan las normas jurídicas, a
pesar de que el Estado tiene el monopolio sobre la redacción e imposición de las
mismas.
El Estado interviene en el mercado de trabajo a través de la codificación de
las normas de las relaciones de trabajo en forma de leyes, lo que Spiros Simitis
llama el proceso de “juridificación,”.8 El proceso comienza con una fase reactiva,
durante la cual las intervenciones del Estado responden a consecuencias específicas
de la industrialización y las relaciones de trabajo en las empresas se dejan al arbitrio
exclusivo de las partes. En la segunda fase, las intervenciones que se han ido
desarrollando se integran en una política general dirigida a reglamentar a largo plazo
el desarrollo económico y social. En esta etapa, el interés estatal va concentrándose
en la prevención en lugar de la reacción. A medida que avanza el proceso, el Estado
reclama la competencia exclusiva sobre áreas mayores de acción individual.
Luego se le añaden otras fuentes de Derecho laboral: las medidas
administrativas, los tribunales y mecanismos autónomos, tales como los convenios
colectivos de trabajo. Estos últimos nacieron de la oposición deliberada de los
trabajadores al sistema legal que consideraba que el contrato individual era el único
122
mecanismo de reglamentación de las relaciones de trabajo. Así, los trabajadores
logran desplazar a las normas legales generadas en la segunda etapa del proceso y
prevenir que los tribunales los encajen dentro del esquema contractual clásico. Por
lo tanto, la fuerza de los sindicatos ayuda a determinar cuál de los esquemas
prevalece en una sociedad. Mientras más alta es la matrícula sindical, mayor
importancia tenían las normas procesales, pues permitía a los sindicatos negociar las
normas sustantivas.
Las normas de relaciones de trabajo en el gobierno de Puerto Rico en el siglo
XX se desarrollaron de forma cada vez más detallada. La “teoría de sustitución
gubernamental” sugiere que esta acción del gobierno puede haber causado la baja
densidad sindical en el sector privado de la isla, porque la proporción entre la
cantidad de legislación protectora y de legislación sindical que se ha aprobado ha
aumentado a la vez que se reduce la tasa de organización sindical.9 Por la misma
línea, se puede argumentar que las leyes de personal buscaban codificar cada vez
más aspectos del sistema de relaciones de trabajo y así evitar la actividad colectiva
de los trabajadores gubernamentales. El Estado intentó resolver la coyuntura que
estudiamos a través de una mayor juridificación, pero los sindicatos comenzaron a
vulnerar el control legislativo desde la década de 1950. Es sobre esta diferencia
entre los discursos estatal y laboral que se concentra la atención de este estudio.
Instituciones de relaciones de trabajo en el gobierno: Cronología
Luego de experiencias en Prusia e Inglaterra, la Ley Estadounidense del
Servicio Civil de 1883 promovió el principio de idoneidad en el trabajo
123
gubernamental, mediante el uso de exámenes para demostrar la capacidad para
realizar el trabajo.10 Cuando se creó el servicio civil en los Estados Unidos, los
trabajadores gubernamentales eran nombrados y destituidos por la voluntad del
ejecutivo. La Ley de Servicio Civil de Puerto Rico, aprobada en 1907, fue parte de
una reforma general del sistema legal impuesta por los Estados Unidos, que incluyó
nuevos códigos y tribunales. El servicio civil estaba dividido entre el servicio
clasificado y el no clasificado. Este último comprendía una larga lista de personas a
quienes la ley no aplicaría, entre éstos los funcionarios electos, los trabajadores de
las ramas legislativa y judicial y los que trabajaban en la mansión del Gobernador.11
Sobre los trabajadores clasificados, la ley dispuso con lujo de detalles el
procedimiento a seguir para examinar y seleccionar a los candidatos a trabajar con el
gobierno. 12 De este modo, se establecieron las bases para que la legislatura
determinara las condiciones de empleo y crear excepciones acorde a sus intereses.
Apenas 25 por ciento de los trabajadores estaban cubiertos por la Ley, y aún en esos
casos ésta no se ponía en vigor y la Legislatura no proveía fondos suficientes.13
Este tipo de trabajo (incluyendo el de oficina) se consideraba trabajo de
hombres, y muchos de los que lo desempeñaban eran hijos de hacendados
azucareros o de la elite militar española.14 El sistema de idoneidad o mérito —
traducción literal del inglés “merit system”— intentó deshacer la lealtad que tenían
los trabajadores a sus padrinos políticos mediante el uso de exámenes en los cuales
estaba prohibido preguntar la afiliación política u obligar a los trabajadores a
contribuir o apoyar a un partido político.15 Sin embargo, esto no alteró el poder de
los partidos políticos de gobierno, los cuales evadían este sistema a través de los
contratos temporales de empleo.16
124
La Asociación, Fondo de Ahorro y Préstamos de los Empleados del
Gobierno Insular fue creada por ley en 1921 para fomentar el ahorro entre los
trabajadores gubernamentales y antecesora de la actual AEELA. Los jefes de
agencias, llamados Secretarios Ejecutivos, nombraban la directiva del Fondo de
Ahorros.17 Ese año marcaba la primera vez que todos los Secretarios Ejecutivos
eran puertorriqueños.18 Por ley, un trabajador que tomara dinero a préstamo del
Fondo de Ahorros debía prometer que no renunciaría mientras estuviera vigente el
préstamo. 19 Si la Junta de Directores sospechaba que éste renunciaría o sería
destituido, podría declarar la deuda vencida e incautar su sueldo hasta que la
saldara.20 Tampoco se le podría conceder una licencia sin sueldo al empleado
mientras debiera dinero al Fondo.21 La renuncia con fines de defraudar al Fondo era
un delito menos grave.22 De este modo, el Fondo de Ahorros fue un mecanismo de
control del trabajo que utilizó el gobierno de Puerto Rico a través de la deuda,
parecido a las tiendas “de raya” de las haciendas azucareras. 23 Vicente Géigel
Polanco, ideólogo principal del populismo en Puerto Rico, clasificó tanto la Ley del
Fondo de Ahorros como la del Servicio Civil dentro de la “legislación social,”
porque promovían “un régimen de justicia social a través de la intervención del
Estado en la economía nacional, del mejoramiento de la vida de la comunidad y de
medidas para garantizar el disfrute de la libertad y el progreso general del pueblo.”24
En 1927, el gobierno nombró al primer presidente puertorriqueño de la
Comisión de Servicio Civil (CSC).25 La CSC administraba exámenes para entrar al
servicio en Puerto Rico y en el gobierno estadounidense. En 1931 se estableció una
nueva Comisión de Servicio Civil que sustituyó las estructuras de 1907.26 Además,
se estableció un programa de becas para fortalecer el servicio civil.27 Pero cinco
125
años después, las agencias aún cambiaban los sueldos de los trabajadores sin
consultar con la CSC porque ésta no había aprobado las reglas de clasificación que
la Ley le encomendaba. La Ley de Personal de 1936 buscó impedir el uso de
contratos temporales para evitar las normas de reclutamiento, en el contexto del
Nuevo Trato, política estadounidense iniciada a partir de 1933 para estimular la
economía luego de la depresión mediante el gasto público, los programas de
beneficencia, la creación de empleo y la negociación colectiva. 28 Para administrar
los programas, se crearon nuevas agencias y se expandió la plantilla gubernamental
en los Estados Unidos y en Puerto Rico. Sin embargo, el servicio civil no se apartó
del padrinazgo político durante el periodo de vigencia de esta Ley.29
La negociación colectiva también formaba parte de la legislación social, pero
no se extendía a los trabajadores del gobierno porque no se les consideraba
trabajadores sujetos de libre contratación sino “servidores” dignos de protección
estatal. La Ley Insular de Relaciones del Trabajo de 1938, según Géigel Polanco,
buscaba evitar que el trabajo fuera considerado una mercancía, lo cual excluía a los
trabajadores gubernamentales puesto que no producían ganancias dentro de las
empresas sino que hacían posible el cumplimiento de las función tutelar del Estado.
Cuando se reemplazó a la Ley Insular de Relaciones del Trabajo de 1938 con la Ley
de Relaciones del Trabajo de 1945, Muñoz Marín esbozó los siguientes argumentos
para excluir a todos los trabajadores de la rama ejecutiva:
El Pueblo entero imparte su autoridad al Gobierno, y el Gobierno no
puede compartir esta autoridad con ningún grupo o parte fraccionada
del Pueblo . . . De aquí es que surge la norma de que el gobierno, en
sus servicios directos, no deba firmar convenios colectivos que sean
un otorgamiento de parte de la autoridad dada a todo el pueblo.30
126
La victoria del Partido Popular Democrático en las elecciones legislativas de
1940 dio a Luis Muñoz Marín, hijo del antiguo líder liberal Luis Muñoz Rivera, la
presidencia del Senado. El Senado controlaba todos los puestos del gabinete,
excepto tres, y asignaba una participación fija en los recaudos para sufragar muchos
de los programas que administraban las agencias, sin dar flexibilidad al gobernador.
31 Por ende, el Senado fijaba salarios en el servicio civil por medio de los
presupuestos de las agencias. 32 Cuatro años después, Muñoz Marín revalidó y
comenzó a adquirir características de un caudillo latinoamericano, con consignas
populistas que cultivaban el desprecio por los latifundistas a la vez que establecía
alianzas con el gobierno de los Estados Unidos. Muñoz Marín aprovechó su triunfo
electoral arrollador de 1944 para exigir lealtad absoluta a los líderes sindicales.
Como la CGT no se la ofreció, forzó a los líderes leales al PPD a abandonar la CGT
y el gobierno reprimió al sector contestatario. Antes de volver a revalidar en 1948,
esta vez como gobernador, Muñoz Marín impulsó la aprobación de una ley que
declaraba “delito grave el fomentar, abogar y aconsejar o predicar, voluntariamente
o a sabiendas, la necesidad, deseabilidad o conveniencia de derrocar, destruir o
paralizar el Gobierno Insular por medio de la fuerza o la violencia”.33 Esta ley,
llamada “de la Mordaza”, se utilizó para perseguir al liderato del Partido
Nacionalista. Muñoz Marín impulsó una agenda de industrialización que no tenía
oposición y usó la legislación laboral para desplazar a los sindicatos en su rol de
protector de los trabajadores. 34 Esta agenda debilitó los sindicatos y creó un
discurso de consentimiento que desalentó la búsqueda de reivindicaciones laborales.
A la sazón, el Presidente de los Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt,
había nombrado a Guy Rexford Tugwell gobernador de Puerto Rico en 1941.
127
Tugwell, conocido planificador del Nuevo Trato, apoyó una iniciativa legislativa de
1942 para reorganizar el gobierno.35 Se crearon más de 20 agencias entre 1940 y
1949, año de una reforma administrativa general. La mayoría de éstas fueron
corporaciones públicas, que tenían autonomía administrativa y cuyos trabajadores
tenían derecho a negociar convenios colectivos y a la huelga.36 Los trabajadores de
estas empresas adquiridas del sector no gubernamental habían estado sindicados
antes de que las empresas fueran nacionalizadas y ejercieron presión legislativa
durante los años críticos de la Segunda Guerra Mundial para mantener la potestad
para negociar convenios colectivos. 37 La Autoridad de Fuentes Fluviales
(proveedora de energía eléctrica) y sus trabajadores negociaron su primer convenio
colectivo en junio de 1942.38
En 1945 se fundó la Escuela de Administración Pública de la Universidad de
Puerto Rico. Según Muñoz Marín, los propósitos de la Escuela eran los siguientes:
Además del adiestramiento máximo que sea posible en las múltiples
labores y técnicas que van envueltas en la función de un buen
gobierno, . . . aclarar y refinar normas de relaciones entre el gobierno
y la política, entre el gobierno y sus trabajadores directos, entre el
gobierno y los administradores y empleados de corporaciones
públicas . . .
. . . .
[E]l interés del pueblo siempre debe ser dominante por sobre el
interés del partido político como tal; a que el interés del pueblo está
en la mejor administración pública posible . . .39
De este modo, la gestión de relaciones de trabajo era una de las áreas en
torno a las cuales se definía el ideal de la “profesionalización” del trabajo
gubernamental. El grado universitario creado para llevarlo a cabo fue tan conocido
que la Organización de las Naciones Unidas otorgó becas a estudiantes
128
latinoamericanos para estudiar en esta Escuela. 40 Esta escuela contribuyó a
distinguir entre los trabajadores que tendrían la encomienda de formular política
pública y los que estarían a cargo de ejecutarla, sin participar en las deliberaciones.
En contraste, el adiestramiento especializado que recibieron los Agentes de Rentas
Internas, bomberos y policías, entre otros, promovía su conocimiento sobre la
ejecución de la política pública, pero no sobre su planificación.
La Ley de Personal de 1947 fue una de las reformas gubernamentales ya
mencionadas. Para independizar al servicio civil de las influencias políticas, esta ley
delegó la administración de personal a un director nombrado por seis años, dos años
más que la incumbencia del gobernador. Cabe señalar que la primera elección para
gobernador se celebró en 1948. Además, esta ley creó una junta apelativa, cuyos
integrantes no podrían pertenecer todos al mismo partido político.41 La Ley excluyó
las corporaciones públicas pero incluyó en su cubierta a las Autoridades de
Vivienda, de Industrias de Prisiones y de Seguro de Café. Además, creó sistemas de
personal separados para el gobierno central, la policía y los maestros. Galvin señala
esta situación como la raíz de la inconsistencia de la política gubernamental de
relaciones de personal.42
Esta ley ofreció mayor seguridad a los trabajadores gubernamentales, lo cual
unido a su bajo número, el alto desempleo estacional reinante en la isla, su adhesión
incondicional a Muñoz Marín y el discurso mesiánico de labor sacrificada para
salvar al país, ayudaban a crear un clima de consentimiento al control estatal del
proceso del trabajo gubernamental. 43 Los sistemas legal, político, económico e
ideológico se apoyaron entre sí para dar forma a este discurso. En lugar de recaudar
cuotas de parte de los trabajadores gubernamentales para los partidos políticos, el
129
gobierno se enfocó en fomentar el crecimiento de la economía y de sus ingresos.
Los Agentes de Rentas Internas jugaron en este proceso un papel tan importante
como el de la industria del ron.
El Partido Popular apoyó la propuesta de Ley porque su amplio control sobre
el aparato gubernamental a través del Senado había reducido su urgencia por
perpetuar el sistema de empleos para comprar apoyo político: además, Muñoz Marín
adoptó la política de no imponer sus criterios sobre los de la Oficina de Personal.44
Sin embargo, ésta carecía de “normas precisas para resolver las reclamaciones de los
funcionarios y los traslados de una agencia a otra.” 45 Le faltaban trabajadores
diestros y no había coordinación entre las agencias. En 1949, la Comisión para
reorganizar la Rama Ejecutiva de Puerto Rico propuso uniformar las normas bajo las
cuales laboraban los trabajadores gubernamentales y llamó la atención sobre la
frecuencia con que éstos eran reclutados fuera del sistema de exámenes, al crear
puestos exentos del sistema de mérito.
Entre 1948 y 1949, la comunidad internacional dio pasos significativos en
este ámbito. La Declaración Universal de Derechos Humanos sentó las bases para
que los gobiernos legislaran protecciones a derechos individuales, cuando hasta
entonces se habían privilegiado los derechos de ciudadanía tales como el derecho al
voto. Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reconoció el
derecho a todos los trabajadores a formar organizaciones reivindicativas, y el
derecho a negociar colectivamente a los trabajadores gubernamentales que rindieran
servicios que tradicionalmente rendían empresas lucrativas mediante los Convenios
Núm. 87 y 98, respectivamente. Este derecho no fue extendido a los trabajadores
que ejercieran autoridad a nombre del Estado.46
130
La Constitución de Puerto Rico, adoptada en 1952, permitió a la Legislatura
extender a los trabajadores del gobierno el derecho a negociar colectivamente, lo
cual la Legislatura no hizo hasta 1998. 47 La administración de personal
gubernamental estaba en manos del Gobernador, en contraste al control legislativo
de antes.48 La Constitución sí extendió la negociación colectiva a los trabajadores
de las corporaciones públicas, siguiendo la decisión del Tribunal Supremo en el caso
de Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico versus Muelle Municipal de
Ponce (1950), 49 en la cual distinguió entre los servicios gubernamentales gratuitos o
subsidiados, por un lado, y los que los usuarios pagaban sustancialmente, por otro
lado. Además, reconoció a los trabajadores de estos últimos servicios el derecho a
negociar colectivamente. Galvin argumentó que la disposición constitucional se
aprobó debido a que los trabajadores de la rama ejecutiva y los municipios no
estaban organizados y no podían presionar a los partidos políticos que habían
participado en la Convención Constituyente. Los delegados de esta Convención
adoptaron un informe de la Comisión de la Carta de Derechos que establecía que la
existencia de leyes protectoras de los trabajadores gubernamentales hacía
innecesaria la negociación colectiva.50 Esto incentivó el uso del cabildeo legislativo
como medio para mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores
gubernamentales,51 lo cual desfavorecía la movilización colectiva y estimulaba tanto
la acción de líderes individuales como la tutela del Estado. Los partidos políticos
fortalecieron esta tendencia al reclutar líderes sindicales para fungir como
legisladores.52
El ex juez Grau argumentó que el servicio gubernamental se consideraba una
vocación mesiánica y que el gobierno se presentaba como un patrono ejemplar, por
131
lo que no debía ser cubierto por las mismas leyes que protegían a los trabajadores de
los patronos “colmillús.”53 Esta imagen representaba mayormente a los dueños
ausentistas de las haciendas de azúcar, quienes recibieron una “desproporción” de la
riqueza generada por sus heredades.54 Para dar el ejemplo de sacrificio, Jaime
Benítez redujo a la mitad su salario como presidente de la Universidad de Puerto
Rico.55
Este discurso de privilegio y soberanía representaba una ideología patriótica,
en la cual el Estado puertorriqueño detentaba los estandartes nacionales y del
bienestar del “pueblo.” El gobierno populista se valió de símbolos patrióticos, como
el idioma español y el sombrero tipo “pava” de los jíbaros, para crear una imagen de
pertenencia al “pueblo.” El “pueblo” incluía a todos los grupos sociales excepto los
terratenientes absentistas.56
A pesar de esto, el Estado esgrimió la misma retórica de representación del
pueblo cuando los sindicatos intentaron obtener mejores condiciones de trabajo en
las nuevas fábricas de botellas, cartón y cemento. 57 Estos talleres producían
ganancias y estaban ajenos a la administración pública. La “batalla de la
producción” encarnaba el sacrificio por el bien común, siempre que el Estado fuera
el patrono. Durante la década de 1950, el gobierno se mantuvo firme en su posición
de determinar las condiciones de trabajo unilateralmente. En 1953, la legislatura
estableció ocho tipos de salarios para los trabajadores gubernamentales.58
Muñoz Marín enfrentó las amenazas de huelga de los grupos de trabajadores
públicos de manera enérgica: retiró de la legislatura un aumento salarial propuesto
para los maestros y el Secretario de Hacienda rechazó las demandas de los
Colectores de Rentas Internas. Además, pronunció en 1957 un discurso en el que
132
rechazó los reclamos para que se reconociera a los trabajadores gubernamentales el
derecho a la negociación colectiva.59 En 1958, el Director de la Oficina de Personal
Antonio Cuevas Viret emitió una lista de ocho razones por las cuales los
trabajadores gubernamentales no debían sindicarse. Entre éstas, argumentó que sus
sindicatos constituirían grupos de intereses especiales que lucharían por trato
ventajoso sobre los demás ciudadanos, y que una huelga contra el gobierno
constituiría un reto a la soberanía del Estado.60
Este argumento protegía el poder de decisión unilateral del Estado, similar al
que usaban los portavoces de los patronos privados al tildar la organización sindical
como una conspiración criminal. 61 Tanto este discurso como el del trabajo
gubernamental pretendían adelantar el bien común bajo los supuestos de
colaboración de los trabajadores con fuerzas colectivas anónimas. Además,
consideraba que la libertad de asociación y la negociación colectiva llevaba
inevitablemente a las huelgas.En ambos casos, el resultado era una asimetría en el
poder de negociación en favor del patrono.
La Comisión de Derechos Civiles emitió en 1959 un Informe que advirtió
que la falta de un derecho a negociar colectivamente de los trabajadores
gubernamentales era “una penumbra que encierra graves riesgos para el futuro” y
exhortó al gobierno a reconocer el derecho de negociación colectiva de sus
trabajadores para evitar injusticias, ineficiencia y conflictos. 62 Sin embargo, el
gobierno se resistió a cambiar de actitud. A pesar de las ya discutidas leyes de 1960
y 1961 que autorizaron a sus trabajadores a formar organizaciones para promover su
desarrollo económico y social, sostenidas por cuotas que se descontarían de sus
salarios, el Secretario de Justicia emitió dos Opiniones asegurando que solo los
133
trabajadores de las entidades descritas en la Constitución tenían el derecho a
negociar colectivamente,63 sugiriendo que el silencio legislativo equivalía a una
prohibición para los demás grupos. Más tarde, el Contralor emitió informes de
auditoría de varios municipios y agencias en los que señalaba estas negociaciones
como ilegales.64
En 1961, el gobierno optó por crear excepciones para la Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados y la Autoridad de Comunicaciones, cuando reconoció
por ley el derecho de los trabajadores de estas entidades a negociar colectivamente,
aunque sin el derecho a decretar huelgas.65 El paralelo entre esta política y la que se
practicó en la década de 1940 señala hacia un giro discursivo por parte del Estado.
Entonces, las corporaciones públicas negociaban colectivamente sin que la ley lo
reglamentara, lo cual se toleraba porque la ley no lo prohibía; en la década de 1960,
intentaron impedir la negociación colectiva en las agencias cuya ley orgánica no lo
autorizara expresamente. Pero muchas agencias ignoraban esta política,
particularmente cuando los trabajadores tenían suficiente fuerza para obligarlas.
La crisis del paradigma del “servicio público” en el mundo
En la década de 1960 el gobierno federal de los EE UU66 y muchos de los
estados federados comenzaron a reconocer el derecho de los trabajadores
gubernamentales a negociar colectivamente sus condiciones de trabajo, ya sea
mediante órdenes ejecutivas, ordenanzas locales o legislación. Estos cambios, tan
significativos como los acontecidos en el Derecho laboral en el sector privado en la
década de 1930, fueron resultado del auge en el sindicalismo entre los trabajadores
gubernamentales. Sin embargo, estos cambios también estimularon un crecimiento
134
mayor de este tipo de sindicalismo.67 Al mismo tiempo, la sindicación de la fuerza
trabajadora en las empresas estadounidenses se redujo y la reglamentación laboral
federal estadounidense aumentó significativamente.68 El crecimiento mayor fue en
la reglamentación de tipo moral, como las leyes para reducir el discrimen y los
riesgos laborales, para proteger la intimidad de los trabajadores y sobre otros temas
relacionados que afectaban a los trabajadores como individuos. Esto incluyó al
empleo gubernamental. Por ejemplo, la ley contra el discrimen se extendió en 1972
para cubrir a los gobiernos locales y los tribunales reconocieron el interés
propietario de los trabajadores gubernamentales sobre su empleo, lo que prohibía las
acciones disciplinarias sin vista previa.69 Esta tendencia obedeció a un auge mundial
de la protección de los derechos individuales, subrayado por la Declaración
Universal de Derechos Humanos de 1948.70
Similar a lo que pasó con las corporaciones públicas en Puerto Rico, los
trabajadores de las entidades autónomas como las ciudades y escuelas de los Estados
Unidos obtuvieron normalmente mayores derechos que los estatales. Estas
entidades, contrario a los municipios de Puerto Rico, no eran creadas por la
legislatura. El primer convenio colectivo entre un distrito escolar y los maestros fue
firmado en 1946 en Norwalk, Connecticut.71 En 1959, el estado de Wisconsin
reconoció el derecho a negociar colectivamente a los trabajadores del estado. En
1973 la proporción de trabajadores sindicados en los gobiernos locales, estatales y
federales de los Estados Unidos alcanzó 33 por ciento; entre los de los municipios,
llegó a 90 por ciento. Esta cifra crecía según creciera el tamaño del municipio.72 El
único grupo de trabajadores federales a quienes el gobierno federal otorgó el
135
derecho a negociar salarios fue a los trabajadores postales en 1971, porque el
servicio era pagado en su totalidad por los usuarios.73
La situación estadounidense no era aislada ni pionera. Aunque como regla
general la negociación colectiva existía en las empresas no gubernamentales y en el
trabajo gubernamental se imponían reglas que protegen al individuo contra las
acciones arbitrarias, 74 ciertos casos se desviaban de la norma. El gobierno
venezolano incluyó desde 1936 a “los obreros al servicio de la nación, los Estados y
Municipios”75 en su régimen de negociación colectiva. Los trabajadores de la salud
y la educación, que no eran considerados obreros, luego lograron firmar “actas-
convenios” con sus empleadores sin que la ley lo dispusiera, creando “una ficción
mediante la cual la fuerza obligatoria de las condiciones de trabajo negociada entre
la Administración y estos servidores no derivaba [de] los compromisos asumidos en
la negociación por aquélla,”76 sino de la voluntad propia de los administradores. El
gobierno de la isla caribeña de Santa Lucía, por su parte, estableció la práctica de
negociar colectivamente con los representantes de los trabajadores de paga diaria,
que ocuparan posiciones “no establecidas”, y los de las corporaciones
“estatutarias.”77
Una situación similar se dio en la República Dominicana, donde las agencias
que empleaban trabajadores cubiertos por el derecho a negociar colectivamente (la
mayoría trabajadores manuales) extendían los convenios colectivos a los demás, en
parte porque el Estado no publicó una lista de trabajadores cubiertos según requería
la ley.78 En Argentina las negociaciones, “invisibles” por falta de legislación que las
permitiera, daban lugar a decretos administrativos. “El Estado no descubrió que la
136
negociación es una herramienta. Se la ve como una derrota y no como una
oportunidad para desarmar la conflictividad en el sector público.”79
En 1945, el gobierno de la provincia canadiense de Saskatchewan legisló la
negociación colectiva para sus trabajadores, y el gobierno federal canadiense desde
la década de 1960. Algunos gobiernos a través del mundo también comenzaban a
reconocer diversos tipos de consulta con sus trabajadores sobre las condiciones de
trabajo. Por ejemplo, la jurisprudencia costarricense permitió al Estado negociar
convenios colectivos entre 1951 y 1979, pero no lo obligaba.80 Luego la prohibió,
pero Mario A. Blanco Vado identificó muchos acuerdos posteriores disfrazados bajo
diversos mecanismos administrativos.
La OIT comenzó a estudiar el tema en 1963 y concluyó en 1970 que “en
años recientes hubo una tendencia marcada hacia lo contestatario en esta área y este
fenómeno sociológico tendió a generar nuevas formas de participación.”81 Pocos
gobiernos nacionales habían reconocido la negociación colectiva de los trabajadores
gubernamentales hacia 1970. A pesar de que la Organización de las Naciones
Unidas aprobó en 1966 el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, cuyo Artículo 8 comprometía a los firmantes con los derechos de
asociación sindical, éste no entró en vigor hasta 1976 por falta de ratificaciones.
Aún después de que entró en vigor, el Pacto permitía a los firmantes limitar los
derechos de los trabajadores de la administración del Estado, siempre que
observaran el Convenio de 1948 sobre la libertad sindical y la protección del
derecho de sindicación de la OIT.
Muchos países europeos y sus antiguas colonias en África, Asia y el
Mediano Oriente tenían leyes que permitían la consulta formal o informal.82 El
137
gobierno de Inglaterra, donde el sindicalismo por oficio ha prevalecido
históricamente, estableció la negociación colectiva por clasificación de puestos, que
cubrían personas en varias agencias. A la misma vez, el gobierno estableció
mecanismos de consulta por agencia, que no obligaban al gobierno a procurar
acuerdos. Sus antiguas colonias en África, Asia y el Caribe adoptaron versiones de
las consultas por agencia. Israel reconocía derechos laborales plenos a todos los
trabajadores gubernamentales, mientras otros gobiernos83 los reconocían a todos los
que no estuvieran en el servicio civil. Uno de los problemas mayores que encontró
la OIT en estos países fue la ausencia de organizaciones capaces de representar a los
trabajadores.
La OIT encontró ejemplos de mecanismos de negociación en el trabajo
gubernamental en todos los continentes del mundo.84 En algunos países se daba la
negociación de hecho: en Francia—donde los sindicatos generales habían sido la
norma histórica-- y Bélgica, los sindicatos habían obviado en largo grado a los
consejos asesores para jugar un papel más activo. Sin embargo, los gobiernos
latinoamericanos se mostraban reacios a abandonar el concepto de soberanía
indelegable en las decisiones laborales, aunque el concepto de relación contractual
de empleo iba tomando arraigo entre los trabajadores gubernamentales. Joseph P.
Goldberg atribuyó las diferencias en la forma de manejar las relaciones de trabajo en
los gobiernos de los diversos países a las divergencias entre sus tradiciones legales,
sistemas políticos y factores ideológicos y religiosos. 85 En algunos casos, las
reformas del servicio civil acarrearon el abandono del paradigma del Derecho
administrativo por el del Derecho laboral colectivo.86 El primero considera que
todas las áreas de actividad estatal se rigen por la delegación limitada de poderes a
138
las agencias administrativas, mientras que el segundo privilegia la negociación de
las condiciones de trabajo por patronos y representantes de los trabajadores.
Esto es lo que Hernández Álvarez denomina el “tránsito de la concepción
estatutaria a la concepción laboralista” 87 en América latina. En el mismo, el
concepto de la relación de empleo como producto de la legislación administrativa
adquirió contornos de relaciones contractuales. Las primeras normas que
reglamentaban la relación de empleo gubernamental se concibieron para proteger al
trabajador llamado al servicio de la patria. A éstos, al igual que a los soldados, no se
les reconocían derechos sino deberes. Una vez estos trabajadores comenzaron a
reclamar y obtener mayores consideraciones por su trabajo, los autores de la
literatura legal comenzaron a esbozar los elementos comunes entre las relaciones de
trabajo en las empresas y el gobierno y desvincular la misma del Derecho
administrativo “puro,” sobre la base del intercambio de trabajo por dinero. De este
modo, el debate en la literatura legal y en las legislaturas giraba en torno a la
distinción entre trabajadores cubiertos bajo el Derecho administrativo y bajo el
Derecho laboral. Ultimadamente, sin embargo, la fuerza que tuvieran los grupos de
trabajadores determinaba la pertenencia a una u otra clasificación legal, pues
obligaban al Estado a reconocer la negociación si ésta ya ocurría.
El PPD en la oposición
La importancia de la equidad para los trabajadores gubernamentales se
subrayó cuando el gobierno aprobó una ley de retribución uniforme para promover
el principio de igual paga por trabajo de igual valor, antes de las primeras elecciones
139
verdaderamente disputadas en 1968. Este principio, que indicaba que todos los
trabajadores que realizaran labores similares recibieran la misma compensación,
buscaba fortalecer la moral laboral y no era una política destinada a adelantar la
igualdad de género como ocurrió luego. Para implementar la ley, la Oficina de
Personal estableció 37 escalas de retribución para todo el servicio gubernamental.88
De este modo, el gobierno del PPD estableció unilateralmente la remuneración de
los trabajadores gubernamentales con la esperanza de obtener su apoyo en las
elecciones. Asimismo, todos los partidos políticos prometieron en la campaña
electoral otorgar la sindicación a los trabajadores gubernamentales.89
El Gobernador Luis A. Ferré, del Partido Nuevo Progresista (PNP), nombró
en 1969 un Comité Asesor sobre Estructura Gubernamental que inició “su propia
estrategia de reorganización con el objetivo implícito de crear una estructura de
poder paralela (al margen de las jerarquías burocráticas tradicionalmente vinculadas
con el PPD) para viabilizar el programa político del nuevo gobierno.”90
La percepción de que Ferré era hostil a los sindicatos ocasionó que el
movimiento sindical se distanciara del Estado al inicio del cuatrienio. Este
distanciamiento se consideró uno de los pilares del fortalecimiento del movimiento
obrero en la época, junto con el anhelo de los trabajadores gubernamentales por
negociar colectivamente sus condiciones de trabajo, el aumento de la inflación y la
creación de entidades que reunían sindicatos de oposición al gobierno.91 La crisis
económica perjudicó el poder adquisitivo de los trabajadores. Por otro lado, el
Gobernador nombró al director de relaciones industriales del periódico El Mundo
Frank Romero a ser Director de Personal. En 1970, se aprobó otra ley de
retribución, que creó un Comité de participación de trabajadores gubernamentales.92
140
Sin embargo, Galvin halló que el gobierno de Ferré adoptó un tono uniforme de
paternalismo intransigente que contrastaba con el tono del gobierno de Muñoz
Marín, que alternaba entre la flexibilidad y el autoritarismo.93
Inmediatamente pasó a la oposición, el PPD propuso proyectos de ley que
reconocían la negociación colectiva para estos trabajadores.94 El Senador del PPD
Hipólito Marcano (antiguo presidente de la Federación Estadounidense del Trabajo,
AFL-CIO, en Puerto Rico) y la delegación del PPD en la Cámara de Representantes
sometieron sendos proyectos de ley en enero de 1969 y marzo de 1971,
respectivamente.95 El Director Regional de AFSCME para Puerto Rico apoyó el
proyecto de Marcano, específicamente reclamando el derecho a la huelga para todos
excepto policías y bomberos, indicando que ya la Constitución garantizaba este
derecho a todos los que pudieran negociar colectivamente. El cambio de gobierno
representó un giro en la posición de ambos organismos. El PPD aparentaba
defender a los trabajadores gubernamentales, que consideraba sus seguidores, y la
AFSCME abandonaba su promesa de no procurar el derecho a decretar huelgas.
El Gobernador nombró en 1969 una Comisión para Reorganizar la Rama
Ejecutiva que, entre otras cosas, estudió el sistema de personal del gobierno. En
1971, la Comisión sometió un informe con la recomendación de delegar la
administración de personal a las agencias y armonizar la política laboral entre éstas y
las corporaciones públicas. Esta legislación no se aprobó durante el gobierno de
Ferré.96 El gobierno tampoco propuso un proyecto de ley para institucionalizar la
negociación colectiva con sus trabajadores, ni apoyó las propuestas que presentaron
legisladores de oposición en este sentido.97 Algunos sindicatos se manifestaron a
141
favor de estos proyectos, como el Packinghouse Workers Union, que reunía los
trabajadores de los comedores y mantenimiento escolares.98
El reconocimiento de la negociación colectiva adoptaba formas diversas,
según lo ilustran tres ejemplos:
1. En 1969, el gobierno del PNP reconoció a los trabajadores del Fondo del
Seguro del Estado el derecho a negociar colectivamente.99
2. La Junta de Relaciones del Trabajo, por su parte, reconoció este derecho
a los trabajadores del Banco de la Vivienda ese mismo año.100
3. El Jefe del Cuerpo de Bomberos, Pedro Oscar Schuck, redactó varios
memorandos ejecutivos o cartas en las cuales enumeraba las acciones
administrativas que tomaba a petición del sindicato, o sus razones para
rechazar estos pedidos. El Sindicato de Bomberos entendía que los
acuerdos constituían una “carta contractual,” concepto adoptado por los
sindicatos en los municipios para atribuirse un crédito por las órdenes
administrativas y atraer socios. 101 Sin embargo, cuando el sindicato
solicitó el reconocimiento formal del gobierno para negociar
colectivamente en septiembre de 1972, Schuck respondió que tal cosa
requería autorización legislativa.102
El rol del periódico El Mundo
Los artículos del diario El Mundo son muy relevantes por su gran audiencia:
era el único periódico al que la totalidad de la población puertorriqueña tenía
acceso.103 Además, la empresa propietaria tenía una gran preencia en los otros tres
medios de comunicación masiva de la época: la radio, la televisión y las salas de
142
cine.104 Esta situación de redundancia permitía a sus directores dirigir el flujo de
información y, en la prensa escrita, daba a la opinión editorial una gran influencia
sobre el discurso público. La empresa era la voz de la política de industrialización
que el gobierno había establecido hacía más de treinta años, y que había sido
incorporada en la Constitución: una victoria en la “batalla de la producción” llevaría,
inexorablemente, a una victoria en la “batalla del consumo.”105 Esto era así porque
la Junta de Directores estaba compuesta por representantes de actores políticos y
económicos muy poderosos.106
Los intereses representados en esta Junta de Directores llevaban al periódico
a dar voz a un discurso conservador a través de los editoriales, los comentarios
escritos por su director, Alex W. Maldonado, y varias columnas de opinión. Apoyó
el modelo de progreso económico propuesto por el PPD a través de noticieros,
editoriales y caricaturas.107 Así, El Mundo privilegiaba los llamados a que los
sindicatos se abstuvieran de la actividad política, los homenajes de los sindicatos a
los líderes políticos y la participación sindical en actividades benéficas porque
promovían los valores que adelantaba el diario.108 La negociación “informal” y los
piquetes solo recibían atención cuando los sindicatos celebraban conferencias de
prensa para anunciar sus actividades. El enfoque general de los titulares en El
Mundo presentaba la imagen de que la actividad política de los sindicatos giraba en
torno a los partidos políticos, no a una agenda propia. Presentaba un movimiento
sindical mixto, con algunos líderes que buscaban la convivencia pacífica y otros que
provocaban conflictos sociales. A través de los editoriales, el periódico aplaudía a
los primeros y censuraba a los segundos, al punto de solicitar frecuentemente al
gobierno que actuara para reprimirlos.
143
El diario se pronunció contra las propuestas legislativas de aceptar la
negociación colectiva, a través de una columna regular suscrita por Maldonado.
Siguiendo su longeva postura en defensa de la industrialización, Maldonado arguyó
que otorgar a los trabajadores gubernamentales el derecho a negociar colectivamente
sería “complicar aún más el enfoque equivocado que ha existido sobre el
movimiento sindical.” 109 La meta de una sociedad debe ser, para Maldonado,
“lograr unas relaciones tan armónicas que el trabajador no sienta la necesidad de
organizarse” así como “desarrollar un nivel ejecutivo humanista y progresista.”
Desde la década de 1950, El Mundo había acusado a los sindicatos de entorpecer el
desarrollo económico.110
En 1972, el diario publicó dos columnas sobre las huelgas en los servicios
gubernamentales. La segunda de éstas indicó: “Se trata de saber si los gobiernos
democráticos tienen o no defensa contra las amenazas de ese estilo, que, de ser
cumplidas, pueden llevar al caos a la población entera.”111
Un autor de la época añadió la campaña mediática contra el aumento en la
criminalidad para sembrar el pánico en la década de 1970, incluso contra los
sindicatos.112
El PPD vuelve al poder
En la campaña electoral de 1972 el PPD reiteró su promesa de conceder a los
trabajadores gubernamentales el derecho a negociar sus condiciones de trabajo a
través de sindicatos.113 El PPD ganó y de inmediato su delegación en la Cámara de
Representantes sometió un proyecto de ley a estos efectos, bajo la premisa de
“movilizar el talento y las energías de los trabajadores gubernamentales mediante la
144
participación activa de éstos en las decisiones que les afectan.”114 A pesar de esta
propuesta, las acciones colectivas de los trabajadores continuaron aumentando y el
proyecto nunca fue sometido a votación legislativa.
En respuesta a las huelgas, el gobierno tomó tres pasos concretos: primero,
denunció la infiltración comunista en los sindicatos; en segundo lugar, arrestó y
enjuició líderes obreros a la vez que neutralizó tres grandes huelgas con la Guardia
Nacional; y tercero, propuso un proyecto de ley que cumplía su promesa electoral y
reglamentaba la negociación colectiva.
En cuanto al primer punto, el gobernador Hernández Colón postuló la “teoría
de la infiltración,” según la cual los líderes sindicales afiliados al PSP tenían
“propósitos políticos que nada tenían que ver con la causa de los trabajadores.”115
Esta denuncia implicaba que la lealtad al Estado por parte del servicio civil excluía
cualquier simpatía con un partido político de izquierda. Los partidos de izquierda
intentaron presentarse como aliados de los trabajadores gubernamentales, que por
primera vez se concebían a sí mismos como independientes del gobierno.
Poco después, se descubrió que el Negociado Estadounidense de
Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés) había incluido al independentismo
puertorriqueño en sus programas de contrainteligencia, con el fin de desestabilizarlo
y asociarlo al gobierno de Cuba y otros enemigos de la Guerra Fría.116 En 1966 el
FBI también había intentado ligar los sindicatos al movimiento comunista
internacional a través de caricaturas.117 Como resultado de la campaña de descrédito,
sindicatos como la Hermandad de Agentes de Rentas Internas no procuraban el
respaldo de los activistas independentistas. 118 Sin embargo, el MOU adquirió
145
suficiente presencia como para que el gobernador nombrara a Pedro Grant en
septiembre de 1975 a su Comité Asesor Laboral.119
En cuanto al segundo punto, los gobiernos puertorriqueños y
estadounidenses utilizaron sus fiscales para criminalizar las actividades de los
sindicatos, como se ve a continuación:
En marzo de 1973 se arrestó a trece trabajadores del Municipio de
Utuado por violar un interdicto.120
En 1975, los socialistas Arturo Grant y Radamés Acosta, de la Unión
Nacional de Trabajadores (U.N.T.); Norberto Cintrón Fiallo; Oscar
Pintado, de la Unión Independiente de Empleados Telefónicos (U.I.E.T.);
José Rivera y José Rosario también fueron arrestados.121
A fines de agosto de 1975, un tribunal de Mayagüez sentenció a un líder
de la U.I.E.T. a cumplir seis meses de cárcel por daños maliciosos.
El 30 de julio de 1975, un Gran Jurado federal acusó a Federico Cintrón
Fiallo, Secretario Tesorero del Gremio Puertorriqueño de Trabajadores y
Secretario Ejecutivo del Movimiento Obrero Unido, de haber robado
$33,039.00 al Banco Popular junto a cinco hombres y una mujer y poner
en peligro la vida de seis personas mediante el uso de un arma de
fuego.122 Los agentes lo golpearon e interrogaron sobre sus actividades
sindicales.123
Alex W. Maldonado, de El Mundo, escribió lo siguiente cuando el diario
Miami News publicó las noticias sobre las huelgas casi simultáneas de bomberos y
trabajadores de la Autoridad de Fuentes Fluviales:
146
[E]sta mala publicidad... [e]s en parte el resultado de la manera en
que funcionan los medios de comunicación. Lo que se considera
‘noticia’ es lo diferente, lo inesperado... mientras los periodistas de
todo el mundo venían antes a escribir sobre cómo Puerto Rico se
estaba levantando milagrosamente de la pobreza, ahora vienen a
escribir sobre cómo Puerto Rico está destruyendo lo que había
creado... El brote de huelgas que ha ocurrido en estos últimos años
constituye en verdad un interesante ejemplo de cómo un pueblo
puede sistemáticamente, con absoluta consistencia, destruir lo que
creó.... Para una isla como la nuestra, que depende generalmente de
la inversión de afuera para el desarrollo social y económico, no se
puede exagerar la importancia de la publicidad.124
Cuando el gobernador ordenó la toma de los parques de bomba y las
estaciones generatrices de electricidad por la Guardia Nacional, los editorialistas de
El Mundo lo apoyaron efusivamente: “ha contribuido a una afirmación de confianza
pública en el Gobierno... [quien] podrá, de paso, desinflar el mito de que las
brigadas de la UTIER son insustituibles para el funcionamiento del sistema de
electricidad en el país.”125 Jorge Javariz, escritor de una columna permanente en El
Mundo y conocido por sus posturas políticas conservadoras, declaró que “[l]os
empleados en huelga de la Autoridad de Fuentes Fluviales no solo se han declarado
enemigos del pueblo, sino que además lo son del programa de industrialización y del
clima industrial que debe prevalecer en el país, al privar de energía a productores y
consumidores sin distinción.” Es de notar la distinción que hizo Javariz entre el
147
“pueblo” y el “programa de industrialización,” es decir el gobierno, seguido de la
distinción entre “productores” y “consumidores.” Estas categorías pretendían cubrir
a todos los sectores—en cuanto a pertenencia al gobierno o a clases sociales— en
oposición a los sindicatos. El Central Labor Council, por su parte, contrató una
empresa para preparar un suplemento periodístico que los distanciara de esta imagen
política.126
El tercer punto de la estrategia del gobierno para atender la creciente
actividad colectiva de los trabajadores gubernamentales fue legislar al respecto. En
1973 una Comisión para Revisar la Ley de Personal rindió un informe en el que
recomendó incorporar el principio de mérito en la Constitución, crear un organismo
central de administración de personal y sistemas de personal autónomos, definir
categorías dentro del sistema de personal y establecer mecanismos de participación
de los trabajadores. 127 La Oficina de Servicios Legislativos del Senado (OSL)
estimó en septiembre de 1973 que en caso que la sindicación conllevara paridad
salarial con los trabajadores de las corporaciones públicas (sin incluir el bono de
navidad y el plan médico), podría tener el impacto de aumentar la nómina de la rama
ejecutiva entre 38.3 por ciento y 53.9 por ciento.128 La OSL estimaba que era
necesario legislar para evitar una serie de consecuencias adversas de la actividad
organizada de los trabajadores, particularmente la presión “indebida” sobre el
presupuesto gubernamental.129
A pesar de esto, la OSL propuso que el gobierno extendiera a los
trabajadores gubernamentales el derecho a negociar colectivamente. Además,
recomendó utilizar el mecanismo de “búsqueda de hechos” (fact-finding) para
resolver los estancamientos y establecer un programa de educación a los practicantes
148
de las relaciones de trabajo.130 De este modo, el Estado tendría cierto control sobre
el contenido de la negociación. Por otro lado, la OSL propuso que se adoptara una
nueva Ley de Personal que incluyera una comisión de ciudadanos para defender el
sistema de mérito y un Ombudsman para oír las quejas de los trabajadores.131 Este
proyecto también hubiera extendido las escalas salariales de la rama ejecutiva a las
corporaciones públicas para resolver la disparidad de condiciones de trabajo 132
reduciendo los salarios de los trabajadores que habían negociado colectivamente de
forma legal hasta entonces.
La Comisión Helfeld
Rafael Hernández Colón había prometido en la campaña electoral que
realizaría un estudio sobre las relaciones de trabajo en el gobierno, que resultaría en
una propuesta de legislación. El Gobernador nombró una “Comisión para Estudiar
las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público” en agosto de 1973. Hernández
Colón partió de las premisas de que la negociación “informal” era un problema y
que se podía remediar mediante legislación. El profesor de Derecho Demetrio
Fernández comentó que ciertas leyes especiales de negociación colectiva reflejaban
“la filosofía que propugna que el derecho y la ley son las únicas soluciones a los
problemas sociales.” Continuó:
En este sentido, se entiende que una vez la ley incorpora tales
disposiciones o mandato, necesariamente el acontecer de la realidad
ha de manifestarse en los términos en que la legislación ha prescrito.
Tal concepción en el campo de las relaciones obrero-patronales
carece de vigencia, porque soslaya la interacción entre la vida y la
realidad circunstancial en cada disputa laboral. Es innegable que
predominaran en la confección y el diseño de la norma que había de
regular las relaciones entre los patrones y los sindicatos, factores
psicológicos, sociales y económicos que la ley no advierte.133
149
Esto es lo que Luhmann llamó un proceder “contrario a los hechos.”134 Esto
es, la noción de que la legislación no cumple el propósito de reflejar la realidad sino
de alterarla para ajustarse a los valores sociales prevalecientes. Lo que planteaba un
problema para el gobierno era el deseo de los trabajadores gubernamentales de
participar tanto en la determinación de sus condiciones de trabajo como en la
formulación de política pública y que estaban dispuestos a exigirlo mediante el uso
frecuente de mecanismos de negociación sin legislación habilitadora. 135
El estudio que realizó la Comisión nos permite apreciar los valores que
estaban en juego entonces, ya que arroja luz sobre los discursos paralelos en torno a
las cambiantes relaciones de trabajo en la administración pública. La preocupación
mayor de la Comisión fue uniformar el sistema de relaciones de empleo
gubernamentales (incluyendo a las corporaciones públicas) y garantizar las
prerrogativas reservadas discursivamente por el Estado sin prohibir las huelgas, lo
cual consideró inútil.136
El gobernador ordenó a la Comisión preparar:
[U]n informe abarcador sobre el cuadro completo en las escalas de
sueldo en las distintas agencias y corporaciones públicas del
Gobierno; la situación comparada y competitiva de estas escalas con
las del sector privado; la situación real de reclutamiento y retención
de personal; las condiciones de trabajo y patrones de negociación
colectiva y otras modalidades que se usan para establecer salarios,
condiciones de trabajo y beneficios marginales.137
El presidente de la Comisión fue David Helfeld, Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Puerto Rico, quien había trabajado con la Comisión de
Derechos Civiles pero no tenía experiencia en relaciones de trabajo. Hernández
Colón había sido su estudiante en la UPR y le había consultado en varias
150
ocasiones. 138 Tanto el PSP como el FBI desaprobaban a Helfeld. 139 Helfeld
entendía que el gobierno creó la Comisión debido a la presión que ejercían los
sindicatos de Puerto Rico y los Estados Unidos para que se legislara sobre el
tema.140 Sin embargo, los eventos narrados anteriormente sugieren que esta presión
se dio en la práctica, a través de las negociaciones “informales” y las peticiones de
reconocimiento hechas ante las agencias—no porque solicitaran legislación
reguladora.
Los costos de la Comisión fueron sufragados por las corporaciones públicas,
que ya negociaban con sindicatos. 141 La Comisión se reunió y celebró vistas
públicas en la AEELA, que no era una agencia del gobierno, lo cual le daba un aire
de independencia y representatividad. En total depusieron 85 personas. Pocas
organizaciones que agrupaban trabajadores de la rama ejecutiva participaron. Entre
las que agrupaban trabajadores del Departamento de Hacienda, solo compareció la
Asociación de Colectores, cuyos socios eran supervisores. La Comisión enfocó su
atención sobre las unidades apropiadas de trabajadores, temas deseables a ser
negociados, mecanismos para resolver conflictos y la huelga.
La Comisión estudió los siguientes temas:
a. las experiencias con la negociación colectiva formal e “informal” en
las corporaciones públicas, el Fondo de Seguro del Estado, el
Departamento de Bomberos, el de Instrucción Pública y la Policía;
b. la retribución en la empresa privada, las corporaciones públicas y el
servicio civil;
151
c. las actitudes del liderato obrero, los trabajadores gubernamentales, las
gerencias, el público, expertos en el área laboral y los líderes
políticos;
d. la huelga y los medios de evitarla;
e. la negociación colectiva y el principio de mérito;
f. los mecanismos posibles de administración de la negociación
colectiva en el gobierno;
g. las lecciones de otros países; y
h. la legislación propuesta en Puerto Rico hasta entonces.142
Como vemos, la Comisión no estudió la negociación laboral que llevaron a
cabo los municipios ni las otras agencias del gobierno no enumeradas arriba, el rol
de los trabajadores gubernamentales en el desarrollo económico, ni las
características del sector que motivaron su patrón de organización vertical. La
Comisión tampoco estudió el rol de los trabajadores en la determinación de política
pública.
Helfeld se propuso contestar 30 preguntas sobre política pública,143 las cuales
reflejaron un discurso que privilegiaba el impacto que tendría la negociación
colectiva sobre el Estado. Este discurso concedía la posibilidad de que a los
trabajadores les conviniera la negociación colectiva, pero con reglamentación que
salvaguardara la soberanía del Estado. La pregunta más importante que formuló la
Comisión para propósitos de este estudio es la que concierne a la negociación
colectiva practicada en las agencias hasta el momento. Sin embargo, el tema solo se
estudió en torno a los bomberos, la policía y el Departamento de Instrucción
Pública. Estos trabajadores requerían certificaciones para ejercer sus oficios y
152
tenían un largo historial de solidaridad, por lo que no eran representativos de los
trabajadores del gobierno. A continuación, discutiremos las características de la
legislación propuesta por la Comisión:
1. Negociación colectiva limitada. La Comisión concluyó que la negociación
colectiva era aplicable al empleo gubernamental, siempre que se le armonizara con
el principio de mérito. Éste debía extenderse a la mayoría de los trabajadores
considerados exentos de la Ley de Personal. La administración pública, por su
parte, debía reorientarse para permitir la toma bilateral de decisiones. Esto requería
un proceso educativo en ambos lados de la relación laboral colectiva.
La Comisión subrayó que no se podría negociar el reclutamiento,
clasificación, ascenso, adiestramiento y retención de los trabajadores, así como los
sistemas de retiro, diseño e instrumentación de los objetivos de las agencias, los
planes para alcanzar estas metas y la creación, reestructuración y disolución de
agencias.144 El procedimiento de quejas, salarios, planes médicos, licencias y otros
beneficios sí eran negociables.145 Además, condicionó los acuerdos con impacto
presupuestario a la aprobación de la rama legislativa del gobierno insular o
municipal.
El esquema propuesto por la Comisión Helfeld describió una tensión típica
de los sistemas de relaciones de trabajo, entre lo negociable y lo no negociable.146
Esto lo confirmó Helfeld cuando lo entrevisté para este ensayo, asegurando que las
asociaciones de trabajadores gubernamentales no negociaban colectivamente ya que
no existía un Derecho laboral en el ámbito gubernamental.147 Luhmann indicó que
los sistemas se reproducen a través de los elementos de los que se componen y
transforman su ambiente a su propio modo de operar.148 Los subsistemas sociales,
153
como el sistema legal, operan códigos binarios propios que los distinguen de los
demás.149 Las relaciones de trabajo han pasado de ser un sistema de conflictos a ser
un subsistema social distinguible. 150 Además, ha visto una transición de la
reglamentación estatal a la autorreglamentación. El medio de comunicación en este
subsistema es la negociación, según Rogowski.151 Todo lo negociable puede ser
parte de un sistema de relaciones de trabajo. Los subsistemas de relaciones de
trabajo, político y legal se benefician mutuamente mediante la interacción entre los
representantes de los actores con los del Estado.
El interés mayor de la Comisión era reducir los costos de transacción
mediante la concesión parcial de las aspiraciones de los trabajadores, mientras se
mantenían fuera de su alcance las “áreas esenciales” de la administración de
personal. Lo excluido de la negociación colectiva se enmarcó como una protección
a la uniformidad, valor primordial del sistema, para evitar que los grupos de
trabajadores más exitosos lograran mejores condiciones de trabajo que otros y así
desmoralizaran a los demás. En efecto, retiraba de la mesa de negociación los temas
relacionados al desarrollo de una carrera, las pensiones y la ejecución del trabajo
bajo el pretexto de que negociarlos inducía a la desigualdad entre los trabajadores.
Sin embargo, la Comisión no propuso que estas condiciones fueran negociadas
conjunta o uniformemente para todas las unidades apropiadas, lo que hubiera
asegurado la uniformidad deseada. Esto se practicaba en muchos países europeos.
En su lugar, la Comisión propuso que estas áreas se mantuvieran en el ámbito de
decisión unilateral del gobierno, manteniendo la práctica histórica en Puerto Rico.
Sin embargo, no propuso prohibir la negociación salarial porque halló que los
estados y el gobierno federal Estadounidenses habían superado los problemas para
154
aprobar y financiar los convenios colectivos mediante mecanismos de colaboración
entre los funcionarios o de coordinación entre los procesos presupuestarios y de
negociación colectiva.152
2. Institucionalización de la negociación. La Comisión concluyó, en primer
lugar, que el gobierno debía establecer mecanismos permanentes para reglamentar e
intervenir en las relaciones de trabajo, en lugar de recurrir a intervenciones
ocasionales. En segundo lugar, que la política pública debía buscar un balance de
intereses entre la justicia para los trabajadores y el respeto a la autoridad del Estado.
En tercer lugar, que el mecanismo debía ser centralizado y con un grupo pequeño de
unidades de negociación. En cuarto lugar, que las huelgas debían ser evitadas, pero
permitidas con contadas excepciones. En quinto lugar, que el gobierno debía
implementar actividades de formación para ambos bandos.153
La Comisión estudió los ejemplos internacionales y derivó varias lecciones
para el diseño de su propuesta legislativa, destacando el hecho de que “no parece
haber correlación entre la incidencia de huelgas y las prohibiciones legales.”154
Además, la baja incidencia de huelgas y la calidad de la negociación colectiva
parecían estar motivados por los mismos factores: (1) la aceptación por el gobierno
de la bilateralidad en las relaciones de trabajo; (2) la percepción de justicia que
tengan los trabajadores y sus sindicatos; (3) el grado de respeto mutuo que se haya
desarrollado; y (4) la consideración del bienestar general como principio primordial.
Entre las conclusiones del informe estaba la existencia de tres sistemas de
administración de personal, uno de ellos la negociación “informal.” Este sistema era
el resultado de la disparidad entre los otros dos: los que tenían derecho a negociar y
los que no. La imprecisión y falta de visión de conjunto había ocasionado que los
155
grupos con más capacidad buscaran la negociación sin ley habilitadora, con mayor o
menor éxito. La Comisión no buscó canalizar el interés de negociar asuntos como la
participación en la implementación de la política pública, a pesar de que sus estudios
históricos y encuestas confirmaron que este interés había motivado muchas acciones
colectivas y aún existía.155 La premisa reiterada era que estos temas estaban fuera
del ámbito de negociación. Esto es, suponer que tenía un valor negativo en el
código binario descrito por Luhmann en los sistemas de relaciones del trabajo.156
Para implementar esta política, la ley anularía los múltiples acuerdos que
habían llegado los trabajadores con sus agencias, aunque no se discutió si los
instrumentos utilizados para implementarlos, como enmiendas a los reglamentos
firmados solo por los jefes de las agencias, perderían vigor. Tampoco disponía nada
sobre los acuerdos resultantes de negociaciones no cubiertas bajo la Ley de
Relaciones del Trabajo, como las “cartas contractuales.” Los convenios colectivos
firmados legalmente, como los de las corporaciones públicas, continuarían en vigor
hasta que expiraran,
La Comisión recomendó permitir las huelgas bajo tres condiciones: (1) el
Tribunal Administrativo debía certificar que las partes habían agotado los
mecanismos para resolver el estancamiento en las negociaciones, (2) debían haber
pasado 21 días desde que un comité hubiera sometido un informe con
determinaciones de hechos y (3) la huelga no debía amenazar la salud, la seguridad
pública o los servicios esenciales.157 Esto tenía el efecto de trasladar la adjudicación
del conflicto al foro administrativo, con la incertidumbre de que los trabajadores en
huelga fueran declarados esenciales o acusados de arriesgar la salud o la seguridad
públicas.
156
3. Unidades apropiadas contrarias a la experiencia. Para atender estos retos,
la Comisión Helfeld proponía un sistema de negociación colectiva para sustituir la
negociación “informal” por agencias. El proyecto crearía una oficina central de
negociación colectiva bajo la premisa de que el gobierno es un patrono general,
aunque las agencias podrían negociar por separado las condiciones de trabajo que
fueran únicas en las mismas. Las catorce unidades de negociación colectiva serían
horizontales, es decir que reunirían a todos los trabajadores de clasificaciones
similares, irrespectivamente de en qué agencia trabajaran. Esta estructura buscaba
preservar la teoría legal de que las clasificaciones eran la base del sistema de mérito,
y evitar las diferencias salariales entre las agencias, similares a las que se habían
establecido entre los trabajadores de la rama ejecutiva y los de las corporaciones
públicas. Además, la propuesta adelantaba el concepto de igual paga por trabajo de
igual valor,158 contemplado en el Convenio Núm. 111 de la OIT y que había recibido
protección judicial como precepto constitucional, pero no entendida como igualdad
de géneros sino como igualdad de tareas.
Las unidades apropiadas horizontales eran contrarias a la forma en que las
organizaciones de trabajadores se habían estructurado bajo la ley de 1960, que era
por agencias. Este arreglo había sido instituido en la ley de Hawái,159 donde la
mayoría de los trabajadores gubernamentales pertenecían a solo dos sindicatos que
abarcaban trabajadores de muchas agencias.160 En Puerto Rico, esta norma hubiera
tenido el efecto de disolver las organizaciones existentes en cada agencia.
La política anterior de organizaciones por agencia desalentaba, por ejemplo,
que los Agentes de Rentas Internas formaran una sola organización con los policías,
o que la Asociación de Maestros intentara representar a los educadores en salud.
157
Los trabajadores gubernamentales no hicieron un gran esfuerzo por superar esta
política mediante la creación de o participación en federaciones de organizaciones
de trabajadores: incluso muchos capítulos de la AFSCME se separaron de la misma.
La neutralidad de la clasificación horizontal queda en duda, pues algunas
unidades apropiadas serían realmente verticales— entre ellas las únicas tres agencias
cuya negociación “informal” fue objeto de estudio por la Comisión.161 El historial de
cohesión y acción colectiva de los bomberos, los maestros y los policías demostró
que estos grupos formaron identidades colectivas mediante sus acciones
concertadas, quedando en entredicho los argumentos de que formaban grupos
autocontenidos de forma “natural.” Por ejemplo, los educadores en salud del
Departamento de Salud, los profesores universitarios y los adscritos al Instituto de
Cultura Puertorriqueña, por citar solo tres, quedarían excluidos de la unidad
apropiada magisterial por razones que no fueron explícitas en los informes de la
Comisión Helfeld, mientras los Agentes de Rentas Internas fueron incluidos en una
unidad apropiada más amplia. Una posible explicación es que los maestros del
Departamento de Instrucción Pública desarrollaron acciones colectivas de alta
visibilidad, que motivaron fuertes reacciones entre los legisladores, y que hacía
suponer que resistirían su asimilación a un grupo más amplio.
Al ser entrevistado para este ensayo, Helfeld indicó que la Comisión partió
de la premisa de que las jerarquías establecidas entre las clasificaciones se
reflejarían en las negociaciones colectivas, resultando en mejores condiciones de
trabajo para los empleados con mayor educación y experiencia. La Comisión no
contempló la probabilidad de que los grupos horizontales más fuertes negociaran
condiciones de trabajo superiores a otros grupos cuyo trabajo tenía un “valor”
158
similar, o que se redujera o aumentara la diferencia entre las unidades de modo que
la misma no respondiera a los criterios del sistema de mérito. Este punto se subraya
cuando se observa que los grupos de mayor preparación académica mostraban una
mayor actividad colectiva y expresaron en la encuesta una tendencia mayor a creer
en los sindicatos. En efecto, Roca Roselli indicó que el gobierno nunca hubiera
podido permitirlo.162 Esta respuesta parte de la premisa incierta de que la posición
del gobierno determinaría el resultado; aún de ser cierto, el gobierno podría obtener
el mismo resultado negociando con unidades apropiadas verticales.
Para dar un ejemplo del impacto que esto tendría sobre los grupos de
trabajadores, volvamos al caso de los 372 Agentes de Rentas Internas. El
Departamento de Hacienda era la quinta agencia en tamaño, con 3.6% de los
108,174 trabajadores que tenía la rama ejecutiva en julio de 1974.163 Los Agentes
de Rentas Internas hubieran sido incluidos en la unidad apropiada de trabajadores de
comercio y finanzas, que representaría 1,528 trabajadores en el Departamento de
Hacienda y 2,811 de un total de 30 agencias en todo el gobierno, de las 57 que
estaban cubiertas. 164 Más de la mitad de esta unidad apropiada sería del
Departamento de Hacienda, pero los Agentes de Rentas Internas serían solo una
décima parte de la unidad apropiada. Otros grupos, en efecto, hubieran quedado
más diluidos aún. El siguiente cuadro ilustra el esquema general de esta unidad
apropiada propuesta:
Unidad apropiada propuesta de empleados de comercio y finanzas Agencia Trabajadores por
oposición asignados a la
Unidad Apropiada
propuesta
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Agencia
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Unidad
Apropiada
propuesta
Departamento de Hacienda 1,528 47.4 54.3
159
Agencia Trabajadores por
oposición asignados a la
Unidad Apropiada
propuesta
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Agencia
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Unidad
Apropiada
propuesta
Agentes de Rentas
Internas
372 11.5 12.9
Departamento del Trabajo 230 9.2 8.2
Departamento de Salud 214 1.6 7.6
Departamento de
Instrucción Pública (no
docentes)
113 1.0 4.0
Departamento de
Transportación y Obras
Públicas
100 2.9 3.6
Departamento de Asuntos
del Consumidor
96 26.0 3.4
Departamento de Servicios
Sociales
84 1.3 3.0
Departamento de Comercio 72 33.6 2.6
Junta de Planificación 66 6.2 2.3
Administración de
Servicios Generales
53 5.1 1.8
Oficina de Personal 49 12.4 1.7
Departamento de Justicia 39 1.8 1.4
Departamento de
Agricultura
37 7.1 1.3
Junta de Retiro para
Maestros
29 24.7 1.0
Comisionado de Seguros 21 32.3 0.7
Comisión de Servicio
Público
20 6.5 0.7
Departamento de Recursos
Naturales
10 3.2 0.4
Administración de Parques
y Recreos Públicos
9 0.5 0.3
Departamento de la
Vivienda
8 19.0 0.3
Administración del Deporte
Hípico
5 8.2 0.2
Comisión Industrial 4 2.2 0.1
Junta de Calidad Ambiental 4 2.7 0.1
Oficina de la Defensa Civil 4 4.5 0.1
Comisión de Seguridad en
el Tránsito
3 17.6 0.1
Departamento de Estado 3 1.6 0.1
Negociado del Presupuesto 3 2.5 0.1
Servicio de Bomberos 3 0.2 0.1
Centro Norte Sur para el
Int. Técnico y Cultural
1 4.8 <0.1
Comisión para Combatir el
Crimen
1 n/d <0.1
Oficina de Exención
Contributiva Industrial
1 2.8 <0.1
160
Agencia Trabajadores por
oposición asignados a la
Unidad Apropiada
propuesta
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Agencia
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Unidad
Apropiada
propuesta
Oficina del Gobernador 1 50 <0.1
Fuente: Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, Informe, Vol. III,
págs. 3 y 10, datos analizados por el autor.
Esta composición hubiera obligado a los Agentes de Rentas Internas a
negociar con sus compañeros de unidad para hacer valer sus intereses, para evitar
sus asuntos quedaran relegados bajo otras prioridades comunes en la agenda de
negociación del sindicato. Para apoyar el proyecto Helfeld, los Agentes de Rentas
Internas hubieran debido trocar su identidad, sus discursos y sus anteriores métodos
de lucha (legislativa o por contacto directo con el patrono) por una identidad civil y
una negociación colectiva en áreas limitadas. En particular, hubieran debido
negociar su identidad paramilitar y su fe en el grupo, en contraste con la situación
anterior en la que negociaban solos.
Por último, el anteproyecto de ley propuso derogar las leyes de cobro de
cuotas de 1960 y 1961, lo cual retiraba el reconocimiento a las asociaciones de
trabajadores que no siguieran los procedimientos de la nueva ley. Además,
derogaba las leyes que concedían derechos de negociación colectiva a los
trabajadores de agencias específicas del gobierno.165 La Comisión, además, propuso
revisar la Ley de Personal de 1947 para atemperarla a la negociación colectiva y
cubrir a todos los trabajadores del gobierno.166
4. El mito de la “aristocracia obrera”. El hecho de que la Comisión proponía
incluir a las corporaciones públicas en esta limitación a la huelga revelaba el
discurso que ésta adelantaba en su relato. La Comisión formuló la pregunta de por
qué se había concedido el derecho a negociar colectivamente y a la huelga a estos
161
trabajadores, a pesar de que brindaban servicios esenciales, pero no la contestó. En
lugar de estudiar el historial de este derecho, según hemos discutido, prefirió
proponer una solución que respondía a la premisa de que los trabajadores de la rama
ejecutiva se comparaban a sí mismos con los de las corporaciones públicas, la cual
no estaba sustentada por la evidencia.
Esta ficción obedecía a la noción de que estos trabajadores constituían una
“aristocracia obrera.” La UTIER alimentaba esta impresión al llamarse a sí misma
“el tronco del árbol más digno: la clase obrera.”167 La Comisión lo analizó como un
problema de falta de uniformidad, alegando que el gobierno había delegado esta
autoridad indebidamente, por lo que estos trabajadores recibían un trato superior que
desmoralizaba a los demás. Al expresarse de esta manera, la Comisión adelantaba la
teoría de soberanía indelegable como si estos servicios siempre los hubiera brindado
el gobierno. Este análisis ahistórico le impidió considerar los discursos que se
habían generado entre los trabajadores gubernamentales, e implicaba que su modelo
decisorio consistía en recibir insumos para decidir la forma de resolver los
problemas unilateralmente, sin considerar su acogida entre los trabajadores. Al
momento de escribir, los trabajadores de las corporaciones públicas devengan
ingresos menores que sus contrapartes en el gobierno central.
De este modo, el conflicto laboral fue nuevamente tratado como un problema
legal y de gerencia de recursos humanos. La Comisión no discutió en sus informes
la influencia que habían tenido los partidos políticos en la década de 1960, ni
encontró espacio en su análisis para considerar la coyuntura económica del
momento. Estas limitaciones le impidieron ir más allá del análisis legal del sistema
de personal. La Comisión no intentó buscar una conexión entre el problema de
162
estudio y la crisis económica, la estructura de la rama ejecutiva, la cultura de
cabildeo legislativo e intervención gubernamental, el desarrollo de las agrupaciones
de trabajadores por agencias ni otras instituciones o fuerzas que alentaban la
negociación “informal”.
5. Discurso paternalista. La propuesta de que el gobierno debía “orientar” a
los trabajadores sobre “la filosofía detrás de la negociación colectiva,” función
normalmente desempeñada por los sindicatos y el Instituto de Relaciones del
Trabajo de la Universidad de Puerto Rico desde 1961, reveló la visión paternalista
que la Comisión perpetuaba. Además, propuso que el Estado desarrollara a los
trabajadores la “conciencia sobre las limitaciones del Estado como patrono
comparado con los patronos privados, y sobre su misión de servicio al pueblo, quien
en última instancia es el verdadero patrono y el consumidor único de los servicios
públicos.”168
Esta visión privilegiaba el papel de las actividades gubernamentales como
suplidoras de necesidades básicas, e ignoraba su dimensión como propulsor de
desarrollo económico. Esto es más notable porque consideró a las corporaciones
públicas como parte del servicio gubernamental. También subrayaba el concepto
tradicional de que el empleo gubernamental era una posición social privilegiada,
denominada “servicio público.” En contraste, los trabajadores gubernamentales
identificaban su relación con el gobierno como contractual.
Este discurso era coherente con las acciones del gobierno del PPD, que
restableció el sistema de exámenes para reclutar trabajadores y creó el Instituto para
el Desarrollo de Personal en el Servicio Público, para capacitar trabajadores y
mejorar los servicios.169 El tipo de participación que el gobierno estaba dispuesto a
163
aceptar fue plasmado en la Ley Núm. 111 del 8 de julio de 1974. Esta ley
implementaba un nuevo sistema retributivo para el empleo gubernamental y un
comité de retribución que incluía solo un representante de los trabajadores. Sin
embargo, en respuesta a la crisis del petróleo, el gobierno enmendó esta ley antes de
que entraran en vigor los primeros aumentos de salario que ésta contemplaba y los
condicionó a la disponibilidad de fondos. En consecuencia, los aumentos de sueldo
no se otorgaron.170 El espíritu de consulta tampoco se extendió a otras áreas del
sistema de relaciones de trabajo fuera del salario. El mismo año, la legislatura
concedió al gobernador la facultad de reorganizar los recursos del gobierno.171
Además, canceló el segundo y tercer año de aumentos legislados en 1973 para los
maestros del Departamento de Instrucción Pública.172 Esta acción tuvo un alto costo
político para el PPD, pues permitió al PNP controlar la rama ejecutiva entre 1976 y
1984. También le permitió erigirse como una fuerza equivalente al PPD hasta el
presente.
6. Retroceso en el proceso legislativo. Helfeld presentó el informe al
Gobernador el 18 de febrero de 1975 en una ceremonia en La Fortaleza.173 Los
líderes legislativos objetaron,174 pero el Gobernador Hernández Colón sometió el
proyecto a la Cámara de Representantes el 18 de abril de 1975 con la firma de toda
la delegación popular y fue referido a cuatro comisiones camerales. Éstas nunca
remitieron el proyecto a votación.175
En contraste con el proyecto presentado en enero de 1973, que buscaba
canalizar las energías de los trabajadores y así evitar las huelgas, este proyecto de
negociación colectiva se justificó como una forma de resolver la desmoralización
causada por el trato diferencial entre trabajadores y controlar la negociación
164
colectiva “informal”.176 En segundo lugar, este proyecto especificaba las áreas del
principio de mérito no sujetas a negociación colectiva177 sino a vistas públicas ante
la Junta de Personal,178 mientras el anterior solo prohibía la negociación de temas
que fueran incompatibles con este principio, lo cual solo requería que el gobierno
tuviera independencia de criterio al contratar trabajadores. 179 Según argumenta
Carlos Alá Santiago, el “principio de mérito” es un intangible que no puede
segociarse, mientras el “sistema de mérito” contine elementos negociables.
En tercer lugar, el proyecto de 1973 permitía que los grupos que requerían
adiestramiento establecieran democráticamente sus propias unidades apropiadas, lo
que podría incluir a los Agentes de Rentas Internas que debían asistir a una
academia.180 El proyecto Helfeld no lo contemplaba. Al restringir la capacidad de
los Agentes de Rentas Internas de formar su propia unidad apropiada y destinarlos a
negociar junto a trabajadores que tenían otras identidades y discursos, le restaba su
apoyo al proyecto. La historia sugería que esto podría ocurrir, ya que habían disuelto
la Asociación en 1960 en beneficio de la AFSCME, pero habían vuelto a formar una
Hermandad propia siete años después.
7. Débil proceso legislativo. Luis Ángel Torres Torres, Representante a la
Cámara electo por el PIP en 1972, participó en la Comisión del Trabajo y Asuntos
del Veterano que atendió el anteproyecto de ley que proponía reglamentar la
negociación colectiva de los trabajadores gubernamentales, conocido como proyecto
Helfeld. 181 Al ser entrevistado para este ensayo, Torres Torres indicó que la
discusión en la legislatura fue muy superficial, pero Helfeld se reunió con los grupos
sindicales y con legisladores para recabar apoyo para la medida.
165
El gobernador nunca se pronunció públicamente a favor de la sindicación,
pero había planteado a Helfeld su disponibilidad de apoyarla si el derecho a la
huelga se condicionaba a un periodo de enfriamiento.182 Luego de sometido el
proyecto, el gobernador se expresó a favor del proyecto y delegó en la legislatura el
diseño final el mismo. Además, éste se comprometió a brindarle solución al
problema de las huelgas mediante la mediación, la conciliación y el arbitraje
voluntario.183 Los líderes legislativos se pronunciaron a favor del proyecto y se
proponían presentarlo primero y luego el proyecto de Ley de Personal. Como parte
del proceso, la Oficina de Personal adiestró a sus trabajadores sobre relaciones de
trabajo.184
8. Función del proyecto. El papel del proyecto Helfeld era “contrario a los
hechos,” del modo que argumentaba Luhmann, porque tenía la intención de cambiar
la situación prevaleciente por una que cumpliera las expectativas institucionales.
Éstas dictaban que los trabajadores debían negociar colectivamente de forma
controlada y con costos de transacción mínimos. Al proponer legislación que
reglamentara la negociación colectiva y sustituyera el sistema de negociaciones
“informales,” la Comisión Helfeld invitó a la legislatura al ya discutido proceso de
juridificación del sistema de relaciones de empleo. El proyecto Helfeld emulaba las
propuestas de Robin Smith, quien argumenta que la empresa contemporánea que
incorpora los intereses de los sindicatos aumenta las oportunidades de control
disponibles a ambas partes, mediante la complejidad de las normas formales y del
uso y costumbre.185 Merriam lo expresó al decir que “el poder no es más fuerte
cuando usa la violencia, sino más débil. Es más fuerte cuando usa los instrumentos
166
de la sustitución y los estímulos negativos, de alentar o participar en lugar de la
aniquilación.”186
Los sindicatos rechazan la propuesta
Las propuestas legislativas para extender la negociación colectiva a los
trabajadores gubernamentales que se presentaron durante este periodo tuvieron muy
poco o ningún apoyo de los sindicatos de estos trabajadores.187 Las organizaciones
sindicales objetaban la propuesta de unidades apropiadas horizontales porque no
tenían suficiente dinero para organizar trabajadores distribuidos en diversas
agencias.188
Dieciséis líderes sindicales entrevistados para otro trabajo expresaron que la
sindicación horizontal impedía que las acciones concertadas incluyeran a todos los
empleados de una agencia, por lo que serían menos efectivas. 189 Las acciones
concertadas incluyen la organización de peticiones, asambleas y cursos sindicales,
no solo actividades de protesta. Dichos líderes sindicales consideraron que la
propuesta buscaba reducir su capacidad organizativa. Los trabajadores entrevistados
para el mismo trabajo también favorecieron la negociación vertical. 190 Hasta
entonces, el Departamento del Trabajo exigía que las organizaciones organizadas
bajo la Ley Núm. 134 se registraran por agencia para certificarlas para descuento
automático de cuotas. 191 Esto fomentó entre los trabajadores la mentalidad de
organización por agencia. La Junta de Relaciones del Trabajo emitió una decisión
en 1971 que puede ayudar a entender el razonamiento del Departamento del
Trabajo: según la Junta, “es conveniente al interés público que las uniones de las
agencias gubernamentales operen independientemente unas de otras, en la misma
167
forma que operan las agencias, en aras de una más estable paz industrial.”192 Esto
sugiere que el propósito de la regla impuesta por el Departamento del Trabajo tenía
el fin de evitar alianzas.
El Secretario del Trabajo argumentó, además, que los líderes sindicales
preferían representar unidades apropiadas que agruparan a los trabajadores que ya
estaban en sus sindicatos. Ésto aseguraba “una mayoría de miembros leales y
entusiastas que pueden concederle el triunfo en cualquier posible elección.” 193
Además, las unidades apropiadas horizontales tenían el potencial de restar
participación a los “grupos menores compuestos por determinada clase ocupacional .
. . en la determinación de las condiciones particulares de empleo que les afectan.”194
Mientras tanto, la experiencia en el gobierno federal de los Estados Unidos
era que las agencias preferían unidades amplias y éste era el punto de conflicto más
frecuente.195 La mayoría de los estados no definieron las unidades apropiadas por
ley, encomendándole esta tarea a las agencias administradoras de las leyes
habilitadoras.196 Así fue en Puerto Rico, en el caso del Fondo del Seguro del
Estado.197
Entre los integrantes de la Comisión, el asesor sindical Vicente Ortiz Colón
se opuso al arbitraje compulsorio y la prohibición a negociar el principio de mérito,
así como a que el mismo cubriera a las corporaciones públicas, 198 por lo que
eventualmente renunció a la Comisión.199 Los líderes sindicales se hallaban en un
momento de triunfalismo, simbolizado por su pomposa decisión de llamar a las
huelgas de la UTIER y los bomberos como “jornadas de julio,” en alusión al
derrocamiento de los Borbones en Francia en 1830. En consecuencia, no aceptaron
limitaciones al ejercicio del derecho a la huelga, mientras las organizaciones
168
patronales como la Asociación de Industriales y la Cámara de Comercio se oponían
a todo reconocimiento de los sindicatos del sector público.
Esto confirma la hipótesis de que los sindicatos preferían negociar como lo
habían hecho hasta entonces y no procurar una ley que reglamentara su derecho a
hacerlo. De hecho, los sindicatos no propusieron en 1975 otro modelo de
negociación colectiva para legislación, lo cual hicieron en 1978 y 1979.200 En otras
palabras, la legislación no era un símbolo imprescindible dentro de su discurso
laboral. Los sindicatos buscaban una agenda de negociación y derecho a la huelga
irrestrictos, por lo cual no apoyaban la distinción entre lo negociable y lo no
negociable incluida en el proyecto Helfeld.201 Además, se proponían participar en la
determinación de política pública, lo que la Comisión Helfeld mencionó pero no
analizó, ni realizó recomendaciones al respecto.
El grupo de sindicatos que ya tenía el derecho a la negociación colectiva se
opuso al proyecto Helfeld, porque no garantizaba su derecho a continuar bajo la Ley
Núm. 130. También se opusieron porque las recomendaciones del informe Helfeld
habían sido condicionadas a la austeridad fiscal recomendada por el “Informe
Tobin,” que fue comisionado por el gobierno para explorar alternativas ante la crisis
económica y que fue bautizado con el nombre de su autor.202 A la misma vez, el
gobierno denegó aumentos de sueldos a los trabajadores gubernamentales en
1975.203
El Proyecto de Sindicación fracasa
Como vimos, los trabajadores del servicio por oposición de la rama ejecutiva
decretaron relativamente pocas huelgas: 204 sin embargo, las que decretaron los
169
bomberos, los trabajadores de la Universidad y los maestros provocaron un debate
público intenso que debilitó el apoyo legislativo a la negociación colectiva en la
rama ejecutiva. Cuando se creó la Comisión Helfeld, el director de la oficina de
investigaciones de AFSCME opinó que el gobierno realizaría los estudios porque el
gobernador se asustó con la actividad huelgaria y la falta de apoyo de los
sindicatos.205
Cuando la Federación de Maestros decretó una huelga exigiendo que se le
reconociera como agente de negociación colectiva, aumentos de sueldo y otras
mejoras, los líderes sindicales lanzaron su apoyo a la propuesta, aunque el proyecto
de ley aún no había sido sometido. Una de las condiciones bajo las cuales se resolvió
la huelga fue la promesa de someter el proyecto de ley para la sindicación en o antes
de abril de 1974,206 pero los líderes legislativos abandonaron su apoyo al mismo.
Por su parte, el Secretario de Instrucción pública declaró que no podría negociar
aumentos de salarios en medio de una recesión.207
La huelga se había realizado a pesar de que se estaba considerando legislar el
derecho a la negociación colectiva y luego de que el gobernador anunciara la
propuesta de conceder un aumento de sueldo a los maestros de $75.00 al mes.208 Al
igual que había ocurrido en otras agencias, la joven Federación intentaba desplazar a
la Asociación de Maestros en la vanguardia del grupo.209 Esta última no buscaba la
negociación colectiva, luego de los eventos de 1956. De acuerdo al estudio
realizado para la Comisión Helfeld, muchos maestros pasaron de la Asociación a la
Federación porque la primera aparentaba ser “una rama del Departamento.”210
170
La prensa comercial se pronunció contra la huelga. El comentario más
adverso provino del director de El Mundo, Alex W. Maldonado, quien indicó que se
estaba sentando el patrón de “lo que ocurrirá si legalizan las uniones:”
El liderato será independentista, y tendrá el apoyo del PNP. Las uniones
exigirán más. El gobierno reconocerá que es justo lo que piden pero no podrá
dárselo, y tendremos a un gobierno negociando con el PIP o PNP para
gobernar. Hasta ahora, con todo y paros se ha podido gobernar, pero luego de
las uniones . . . ¿Podrá?211
Siguiendo los argumentos de las asociaciones patronales, los líderes
legislativos perdieron confianza en que los sindicatos utilizaran las herramientas de
la sindicación para canalizar las negociaciones para fines y mediante procesos
limitados. La Secretaria de Instrucción anterior, Celeste Benítez, planteó como
solución la celebración de un referéndum. Luego se propusieron iniciativas
legislativas para habilitar este referéndum.212 Los líderes sindicales argumentaban
que dado que el PPD había incluido la sindicación de los trabajadores estatales en su
programa electoral, la medida se había aprobado en las elecciones.213
El razonamiento de Rexach Benítez y Benítez seguía el discurso de la
soberanía, según el cual la sindicación representaba un conflicto intolerable de
lealtades, entre el pueblo y el grupo laboral. Al igual que en 1956, los maestros
estuvieron al centro de este debate. Como entonces, los maestros exigían más de lo
que el gobierno ya estaba considerando brindarles, y el gobierno renegó de sus
promesas al sentirse traicionado por el grupo. La diferencia estribaba en que, en esta
ocasión, el gobierno aceptaba que la negociación colectiva y la huelga eran
171
compatibles con el empleo gubernamental. En un encuentro posterior entre el
gobernador y el presidente de la Federación de Maestros, el primero le indicó que la
huelga estaba destinada al fracaso desde el principio y había perjudicado al
sindicalismo, a lo cual el segundo asintió o respondía “así es.”214
El Secretario de Instrucción Pública argumentó luego que la huelga había
demostrado que el Departamento no podría funcionar con un sindicato.215 Estos
comentarios responden al discurso de que contrario a las empresas, las agencias de
gobierno no podían cesar de funcionar un solo día. Galvin contradijo este
argumento, citando estudios que demostraban que las agencias tenían formas de
protegerse contra la pérdida de servicios y que el reclamo de emergencia nacional
había sido exagerado.216 Helfeld, por su parte, argumentó ante los legisladores que
este tipo de huelgas era la razón principal para apoyar el proyecto de ley, pero los
argumentos patronales de no legitimar la actividad colectiva prevalecieron, aún ante
el gobernador.217
La razón principal que dio el gobierno para descartar el proyecto Helfeld fue
la recesión. El Gobernador indicó a Helfeld que temía que una vez se legislara la
negociación colectiva para los trabajadores gubernamentales, la sindicación se
generalizaría y esto produciría un aumento en el presupuesto salarial del gobierno.218
Luego de que la Comisión Helfeld fue nombrada, los países árabes decretaron un
embargo como represalia por el apoyo estadounidense a Israel en la guerra de 1973.
El precio del petróleo se cuadruplicó, los costos de operaciones gubernamentales
aumentaron y se cerró a Puerto Rico el mercado de bonos municipales de los
Estados Unidos.219 El Informe Tobin, mencionado arriba, recomendó la congelación
de salarios gubernamentales por tres años para enfrentar esta estrechez económica y
172
pesó mucho sobre las decisiones del gobernador Hernández Colón. Todos los
estudios que se hacían mediante comisiones para cumplir promesas de campaña se
engavetaron.220 Aparentemente, el Gobierno no consideró establecer un sistema de
negociaciones como el del gobierno federal estadounidense, que no incluye los
salarios como tema de negociación. Esta omisión sugiere que el gobierno no
consultó alternativas sino que se limitó a descartar las que se le habían planteado.
El gobernador presentó un proyecto de Ley de Personal al mismo tiempo que
presentó el proyecto Helfeld. En mayo de 1975, los líderes de las Comisiones de
Gobierno de ambas cámaras anunciaron que el proyecto Helfeld no se presentaría
para votación;221 en su lugar, se presentó el proyecto de Ley de Personal ante el
pleno. 222 La oposición al proyecto de Ley de Personal, según el entonces
representante Torres Torres, se debía a que los sindicatos de las corporaciones
públicas temían perder la capacidad legal de negociar temas ya cubiertos por los
convenios colectivos vigentes. Además, pensaban que la ley restaría derechos a los
demás trabajadores. Varios sindicatos de corporaciones públicas, la Universidad de
Puerto Rico, el Fondo del Seguro del Estado y el Sindicato de Bomberos sometieron
una carta al Senado en la que expresaron su oposición al proyecto, así como un
grupo de enmiendas. Entre otras enmiendas, los sindicatos propusieron crear un
comité de quejas con jurisdicción sobre ascensos, reclasificaciones de puestos,
condiciones físicas de las áreas de trabajo, distribución de tareas y la aplicación de la
ley.223
Como respuesta, el Senado incluyó un Comité de Participación de carácter
consultivo en cada agencia. Esta medida, tildada como pionera en la isla, reflejó el
alcance que los legisladores concedían a la intervención de los trabajadores en sus
173
condiciones de trabajo, similar al de la ya mencionada Ley de Retribución
Uniforme. La misma ayudaría a la agencia a desarrollar:
[P]rogramas dirigidos a mantener un clima de trabajo que contribuya
a la satisfacción y motivación de los empleados . . . [como la]
atención de sugerencias, orientación y consejería en relación con el
trabajo, actividades recreativas y culturales, premios y
reconocimientos y atención de planteamientos y quejas. . . no . . .
relacionadas con las áreas esenciales al principio de mérito.224
Esta Ley de Personal incorporó las recomendaciones que presentó la
Comisión para Revisar la Ley de Personal en 1973.225 Esto respondía a que el PPD
consideraba que el gobierno de Ferré había politizado el servicio civil -- un
“accidente político [que] trastocó la línea ascendente histórica en el desarrollo del
servicio público,”226 según indicó el presidente del Senado.
La exposición de motivos de la Ley de Personal de 1975 indicó que se
proponía establecer la norma a seguir en caso de que el principio de mérito fuera
elevado a la Constitución. A diferencia de la Ley de Personal de 1947, esta ley dio
al principio de mérito prioridad sobre otras consideraciones de personal y lo
extendió a todos los trabajadores gubernamentales. Además, buscaba proteger a los
trabajadores contra las arbitrariedades de los gobernantes y permitir la negociación
colectiva que en su día se aprobara. Por otro lado, también protegía el “principio de
mérito” contra las propuestas de los trabajadores en cuanto a las áreas definidas
como “esenciales.”
Esta Ley disponía por primera vez que cada agencia administraría las
relaciones con sus propios trabajadores, para que el sistema pudiera atender el
tamaño creciente de la plantilla gubernamental.227 Así buscaba remediar la lentitud
que había caracterizado a la Oficina de Personal,228 subrayando además la premisa
174
inarticulada de que el crecimiento del gobierno era irreversible y que el sistema de
mérito lo cubriría en su totalidad. El Gobierno no consideró delegar a la
negociación colectiva, bajo el proyecto Helfeld, los temas que la Ley de Personal
delegaba a las agencias. Al retener la potestad unilateral sobre los temas que la Ley
de Personal asignó a la Oficina Central de Administración de Personal, el modelo de
la Ley de Personal se hubiera podido armonizar con la negociación colectiva.
Originalmente, el proyecto de ley nombraba a las corporaciones públicas
como Administradores Individuales y no excluía a ningún empleado del sistema de
mérito,229 pero luego se enmendó para excluir a las agencias con leyes especiales de
negociación colectiva, ante la oposición de los sindicatos. A pesar de que el
proyecto Helfeld se hallaba bajo consideración de la legislatura, el uso del vocablo
“especiales” ilustra la intención de que los casos así excluidos fueran excepcionales,
como el de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados y el Fondo del Seguro del
Estado. 230 Otras agencias fueron denominadas como “Administradores
Individuales” sujetos al principio de mérito, lo que implicaba que los trabajadores no
podrían negociar con las agencias sobre asuntos como los ascensos y traslados de los
trabajadores, a menos que se aprobara una ley especial a dichos efectos. Éstos eran
temas que habían negociado en el pasado, según hemos descrito.
Al cerrar el debate sobre el proyecto de Ley de Personal en el Senado,
Marcano— quien había sido líder de los sindicatos estadounidenses en Puerto Rico
en la década de 1960— argumentó que los sindicatos y partidos políticos ajenos al
PPD habían tenido la oportunidad de participar en las vistas públicas y que el PPD
había recibido el apoyo en las urnas para su programa de gobierno, que incluía
elevar el principio de mérito a la Constitución y la aprobación de una nueva Ley de
175
Personal. Así el sistema de personal se cubría con el manto del soberano contra la
influencia de personas ajenas al servicio público, tales como los políticos de carrera.
Marcano (otrora líder sindical) expresó este discurso de manera elocuente:
El pueblo de Puerto Rico no le ha entregado su dirección y control a ningún
grupo. Los intereses de nuestro pueblo están por encima de los intereses de
grupos. Es suprema la soberanía y voluntad de nuestro pueblo que no puede
ser aherrojada por nada ni por nadie. En nombre, pues, de ese pueblo, es que
hemos hablado aquí esta tarde.231
Esta actitud se reflejó dentro del taller de trabajo de maneras dispares. El ya
citado estudio de 1984 halló que los administradores de las agencias y los
supervisores de las oficinas individuales se ubicaban en una posición antagónica a
los sindicatos, pero los administradores estaban más dispuestos a aceptar a los
sindicatos que los supervisores— lo cual atribuyó a su distancia del taller. 232
Concluyó que cada grupo formulaba opiniones que justificaran su control sobre el
proceso de trabajo. En 1984, el Plan de Retribución del gobierno central se sustituyó
por planes particulares de cada agencia. Una Orden Ejecutiva de 1991 convirtió a
las agencias y departamentos de la Rama Ejecutiva a Administradores Individuales,
por lo que, a partir de esa fecha, cada agencia desarrolló su propia estructura
retributiva.
Como discutimos anteriormente, la ley Núm. 45 no perseguía promover la
negociación colectiva sino controlarla.233 Mientras los legisladores expresaron en
1998 preocupación por las negociaciones que se llevaban a cabo sin amparo legal,
esta preocupación no se extendía a la esfera salarial pues, como vimos, no habían
sido exitosas y el gobierno había retenido el control sobre los aumentos salariales.
Para asegurarse de que no sería un problema en el futuro, incluyeron una fórmula
176
matemática que limitaba los aumentos salariales que se podrían negociar. Este
intento fue infructuoso, pues los sindicatos insatisfechos con los laudos arbitrales
han solicitado, a menudo con éxito, que el gobernador autorice aumentos salariales
mayores. Por ende, la formalización de la negociación colectiva ha tenido un éxito
limitado.
En 2009, el gobierno tomó una acción drástica para limitar la negociación
colectiva: antes que cualquier otro gobierno en los Estados Unidos, Europa o
América latina, decretó una emergencia fiscal y congeló los convenios colectivos,
los aumentos de salario pactados en los mismos y las pensiones. Los esfuerzos de
los sindicatos y los trabajadores por evitarlo, tanto en la calle como en los tribunales,
fracasaron. Desde entonces, el gobierno ha reducido su plantilla significativamente
y ha decretado varias moratorias en los pagos a sus acreedores: sin embargo, el
hecho de que los primeros intentos se dirigieron a reducir el costo de la plantilla
gubernamental refleja una visión ampliamente compartida de que ésta es un costo
que se debe reducir, más que una inversión en una administración pública de
calidad.
Esta visión se ha propagado a través del mundo, pero lo más significativo es
que escuchamos los ecos de los argumentos que enumeramos al principio de este
ensayo. La historia se repite: en nombre de la eficiencia y contrario a la evidencia,
el diálogo laboral debe esperar a que la “productividad,” ese animal escurridizo,
decida asomar la cara.
177
CONCLUSIÓN
A través del ensayo, he trazado los contornos de los mundos discursivos de los
trabajadores gubernamentales y del Estado sobre las relaciones de trabajo. El sistema
de relaciones de trabajo en la rama ejecutiva, en el Departamento de Hacienda y con los
Agentes de Rentas Internas había llegado a una encrucijada en la década de 1970. El
proyecto Helfeld planteó el tema de la negociación colectiva por primera vez desde que
se redactó la Constitución en 1952 y que se planteaban cambios a la Ley de Personal
por primera vez desde 1947. Desde esta época, se había operado transformaciones en
las relaciones de poder como la proletarización (reducción en la autonomía del
trabajador y de su control sobre el trabajo) y la burocratización (aumento en la
jerarquización de las decisiones) del trabajo gubernamental. Sin embargo, la cantidad
de huelgas en talleres de trabajo gubernamentales comenzó a aumentar desde que Luis
Muñoz Marín se retiró de la gobernación en 1964, y en la rama ejecutiva cuando el
Partido Popular perdió la gobernación. Estos cambios de poder tradujeron las
transformaciones estructurales de los talleres de trabajo gubernamentales en conflictos
abiertos. Estos conflictos, a su vez, condujeron a los intentos de legislar para
canalizarlos o evitarlos, lo cual demoró casi treinta años en tener éxito.
Los trabajadores gubernamentales buscaban negociar con las agencias los
contornos y símbolos de su trabajo en la administración del Estado, mientras éste
buscaba mantener el espacio decisorio definido en su discurso de soberanía. No
requerían que el Estado estableciera un mecanismo legal para reglamentar la
negociación de sus condiciones de trabajo, y no demostraron interés alguno por el
Proyecto Helfeld. Este último no pudo resolver la tensión existente porque no
incorporó los discursos de los trabajadores y enfocó la atención legislativa sobre las
huelgas, lo cual activó el miedo a que el reconocimiento legal las incentivara.
178
Difícilmente se encuentren trabajadores más cercanos a la administración del
Estado que aquéllos que se encargan de recaudar contribuciones sobre la fabricación y
venta de bebidas alcohólicas y otros productos que han sido objeto de legislación
especial en Estados Unidos y Puerto Rico, trabajo realizado mediante el uso de armas.
Estos trabajadores recibieron la encomienda de poner en vigor las leyes contributivas y
arancelarias impuestas por el gobierno estadounidense en Puerto Rico, misión que
representaba la vida económica del gobierno desde sus inicios. Estos trabajadores se
rodearon de símbolos de autoridad gubernamental, a la vez como recaudadores de
contribuciones y como agentes de seguridad pública, desde principios del régimen
colonial estadounidense. En consecuencia, el grupo desarrolló un discurso de
autoayuda y solidaridad, tanto entre sus integrantes como hacia otros trabajadores
gubernamentales cercanos, dentro y fuera del Departamento de Hacienda. El grupo
formó organizaciones en defensa de sus propios intereses a partir de 1951, 1967, 1984 y
2001. En ocasiones, buscó unirse a otros grupos para entablar acciones colectivas. La
Asociación y la Hermandad se disolvieron en 1960 y en 1980 para integrar grupos que
cubrían a todo el Departamento de Hacienda, pero en ambas ocasiones volvieron a
agruparse en su propio sindicato. Ultimadamente, el grupo llevó a cabo actividades de
protesta colectiva destinadas a influir sobre su trabajo.
Los Agentes de Rentas Internas formaron una identidad común como
funcionarios del orden público a cargo de las leyes de arbitrios en torno a muchos
productos, en especial las bebidas alcohólicas. Al asumir este rol, éstos adoptaron
discursos militares y de vigilantes de la soberanía del Estado sobre el territorio de
Puerto Rico y garantes de los recaudos. Al procurar mejores salarios, portación de
armas y otras condiciones de empleo, lo hacían en función de una comparación con los
policías. Mientras tanto, sus movilizaciones no enfocaban otras reivindicaciones como
179
la preparación académica o la salud ocupacional, como hacían otros grupos. Este
discurso los distinguía de otros trabajadores gubernamentales. El gobierno buscaba
asegurar la cooperación de estos trabajadores considerados vitales y se generó una
dinámica de negociación en la que mediaron los Secretarios de Hacienda, los
administradores de relaciones de trabajo en el gobierno y los legisladores. La forma en
que estas relaciones se llevaron a cabo dio a los Agentes de Rentas Internas una
sensación de que se encontraban negociando colectivamente sin necesidad de una ley
que lo reglamentara.
Al estudiar las actitudes del gobierno en sus relaciones con sus trabajadores, se
atisbaron los contornos de la estrategia cambiante de control del trabajo gubernamental.
El estudio de las instituciones que influyeron en la formación de los discursos
envueltos, y luego del choque entre éstos, permitió buscar las características distintivas
del trabajo gubernamental y el papel de la resistencia laboral y la negociación colectiva
en el mismo. Las leyes y propuestas de ley se resumen en el siguiente cuadro:
Proyecto o
Ley
¿Derecho
a huelga?
¿Incluyó la
rama
ejecutiva?
¿Incluyó las
corporaciones
públicas?
Temas de
negociación
Estructura
sindical o
administrativa
Ley de
Servicio CIvil
de 1907
No Sí n/a Ninguno Centralizada
Ley de
Comisión de
Servicio Civil
de 1931
No Sí n/a Ninguno Centralizada
Ley de
Relaciones
del Trabajo
de 1945
Sí No Sí Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Por empresa
Ley de
Personal de
1947
No Sí Sí Ninguno Centralizada
Proyecto de
1973
Sí Sí Sí Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Por elección de
los trabajadores
Proyecto
Helfeld
(1975)
Sí Sí Sí Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Horizontal
Ley de
Personal de
1975
No Sí Sí Ninguno Por agencia
180
Proyecto o
Ley
¿Derecho
a huelga?
¿Incluyó la
rama
ejecutiva?
¿Incluyó las
corporaciones
públicas?
Temas de
negociación
Estructura
sindical o
administrativa
Ley de
Relaciones
del Trabajo
en el Servicio
Público de
1998
No Sí No Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Por agencia
Estas leyes permiten visualizar los discursos del Derecho puertorriqueño en
torno a las relaciones de trabajo en el gobierno como la expresión de los discursos
estatales de control de trabajo. Como vemos, la pieza más generosa en términos de
derechos sindicales fue la de 1973, que precedió a la crisis económica más severa que
ha sufrido Puerto Rico y de la cual no se ha recuperado completamente, aún hoy día.
Desde entonces, las propuestas han sido más restrictivas.
Por ende, este ensayo describe cómo las transformaciones del Estado, la
economía y la fuerza de trabajo gubernamental promovieron los cambios en las
instituciones que influían sobre las relaciones de trabajo, a saber: (1) los partidos
políticos que se sucedieron en el poder; (2) las Oficinas de Personal creadas por las tres
Leyes de Personal discutidas; (3) los tribunales que interpretaron las mismas y
criminalizaron la actividad sindical; (4) las instituciones académicas que promovieron
los diversos discursos; (5) el Fondo de Ahorros, luego AEELA; y (6) las Asociaciones,
Hermandades y Federaciones de trabajadores gubernamentales. Éstos interactuaron y se
transformaron para adaptarse a las nuevas relaciones de trabajo que surgieron a través
de la americanización de la administración pública, el Nuevo Trato, la política de
industrialización, la proletarización y profesionalización del trabajo gubernamental y la
transición de un gobierno de un solo partido político al bipartidismo institucionalizado.
Desde 1907, los actores e instituciones de los trabajadores y el Estado actuaron
para contrarrestar las actuaciones del otro. El Estado colonial intentó repetidamente
preservar los intereses de control ante los partidos políticos locales y los movimientos
181
de los trabajadores, mediante medidas de juridificación cada vez más detalladas y la
autonomía de las corporaciones públicas. Los partidos políticos en el poder
respondieron evadiendo las normas mediante la exención de numerosos puestos de
trabajo de las leyes de personal y la contratación de trabajadores a corto plazo; los
trabajadores, mediante instancias de negociación individual y colectiva como el
cabildeo legislativo y en el seno de las agencias. El Estado luego reconoció la libertad
de asociación de los trabajadores, que ya ellos habían tomado sin permiso. De este
modo, los discursos de los actores encontraron su expresión institucional dentro de las
posibilidades de cada actor.
El Estado mantenía un control total de las condiciones de trabajo por disposición
de ley, recurso discursivo que tenía el poder de coerción brindado por su
representatividad del “pueblo.” Una vez los trabajadores de la rama ejecutiva y los
Agentes de Rentas Internas comenzaron a utilizar sus recursos organizativos para
cabildear ante los jefes de agencia y la legislatura o para celebrar piquetes y huelgas,
lograron influir sobre estas leyes y reglamentos, porque los actores estatales objeto del
cabildeo valoraban mucho su imagen de patrono ideal. Cuando el Estado intentó crear
estructuras de negociación colectiva que restituyeran su control sobre las condiciones de
trabajo, los trabajadores no mostraron el respeto hacia las limitaciones legales que
tuvieron hasta 1964, por lo que el recurso legislativo había perdido efectividad. Los
legisladores se sintieron amenazados por esta ausencia de control y aprobaron la Ley de
Personal de 1975 para restituir este respeto y efectividad.
El control del proceso de trabajo a través de la reglamentación del horario de
trabajo, las funciones de los Agentes de Rentas Internas y las formas en que éstos
representaban la autoridad del Estado comunicaban el poder del Estado en el taller de
trabajo. Es por esto que el Estado puertorriqueño construyó el entramado legal y las
182
estructuras de relaciones de trabajo en el gobierno para reproducir su control sobre la
forma en que se prestaban los servicios gubernamentales. Los trabajadores
gubernamentales, por su parte, buscaban aumentar su poder ante el Estado, para obtener
mayores recursos y mejor remuneración y condiciones de trabajo. Construyeron los
sindicatos y mecanismos de negociación con la Legislatura y los jefes de agencia para
aumentar este poder. Sin embargo, no vieron que el proyecto Helfeld fuera útil para
este propósito; en efecto, la organización horizontal fue vista como un mecanismo para
alterar el balance de poder a favor del Estado.
Según sugiere Habermas, la transformación de los actores e instituciones
descritos en este ensayo fue el producto de su interacción y el desarrollo de identidades
en el proceso de cambio. Por un lado, los Agentes de Rentas Internas crearon sus
organizaciones para hacer frente a las coyunturas históricas, como la portación de armas
(1951) o las disolvieron por la conveniencia de aliarse a otros trabajadores del
Departamento (1960). Por otro lado, el Estado estableció agencias de personal e
instituciones como la Escuela de Administración Pública, que fomentaron ciertos
valores y se adaptaron a la realidad cambiante de los talleres de trabajo gubernamental,
por lo que fue proactivo en ocasiones y reactivo en otras— esto último en particular, al
aprobar leyes de personal.
Un ejemplo de la complejidad de estas relaciones de trabajo fue la composición
demográfica del grupo trabajador del gobierno. La transformación industrial produjo la
migración del campo a la ciudad. Ésta se conjugó con la política de vivienda del
gobierno para formar comunidades de las que surgió una generación de trabajadores
gubernamentales con identidades emergentes. La política de alfabetización, el ideal del
progreso social y la proletarización del trabajo gubernamental contribuyeron a fomentar
la acción colectiva de los Agentes de Rentas Internas y de los trabajadores
183
gubernamentales. El papel de la planificación en este proceso fue limitado, así como lo
fue la capacidad de las estructuras de predeterminarlo.
Este ensayo contribuye a enmarcar las relaciones de trabajo en el gobierno en
Puerto Rico como un subsistema social, cuyos componentes contribuyen al proceso de
trabajo y cuyo resultado es mayor que la suma de estos componentes. Además
demuestra que el análisis discursivo es una herramienta útil para estudiar las relaciones
de trabajo en una situación conflictiva. Sin embargo, tal análisis requiere estudiar el
contexto y las instituciones en torno a los cuales se construye el discurso. La mayor
contribución de este ensayo es, pues, el análisis del rol que jugaron el proceso de trabajo
los discursos que estos produjeron como constructores de la interacción entre los
actores, las instituciones y la legislación que componían el sistema de relaciones de
trabajo gubernamental en la década de 1970.
Además, se busca abrir un espacio para investigar la interacción entre los
trabajadores y las normas que rigen sus condiciones de trabajo en otros contextos. Al
examinar la coyuntura en que se consideró la negociación colectiva para un sector de
trabajadores, se pudo observar un aspecto de la historia del derecho que los tribunales
no consideran. Esta experiencia se podría replicar para otros grupos subalternos, no
solo para los trabajadores. Además, se podría replicar con otros grupos de trabajadores
el estudio de las masculinidades que surgió en el transcurso de la discusión.
Es tiempo que el estudio de los trabajadores gubernamentales sea tomado con
seriedad, para contribuir a los procesos de cambio que se están dando. Espero que este
ensayo contribuya a este cometido.
NOTAS
Introducción
1 K. Mercer, “‘1968’: Periodizing postmodern politics and Identity” (1992), 427, citado por Glenn M.
Hudak, “The ‘Sound’ Identity: Music-Making & Schooling,” en Sound Identities: Popular Music and the
184
Cultural Politics of Education, ed. Cameron McCarthy et al. (New York: Peter Lang Publishing, Inc.,
1999), 448. 2 Óscar Correas, Crítica de la ideología jurídica (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,
México D.F., 1993), 24. 3 Michael Burawoy, “The roots of domination: Beyond Bordieu and Gramsci,” Sociology, Vol. 46, Núm.
2, pág. 191. 4 Walther Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” en Bruce E. Kaufman (Ed.),
Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship. (Champaign, Illinois: Industrial
Relations Research Association, 2004), 40. 5 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 27-28. 6 Bruce E. Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” en Bruce E.
Kaufman (Ed.), Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship (Champaign,
Illinois: Industrial Relations Research Association, 2004), 56. 7 Mats Alvesson y Dan Karreman, “Varieties of Discourse: On the Study of Organizations through
Discourse Analysis,” Human Relations, Núm. 53 (2000): 1127. 8 Geraldine Casey, “From Bootstrap to Shoulderstrap: Women Secretaries and Class, Culture, and Voice
in Contemporary Puerto Rico,” tesis de doctorado, City University of New York, 2002, 2. 9 Franz Traxler, “Business Associations and labor unions in comparison: theoretical perspectives and
empirical findings on social class, collective action and associational organizability,” The British Journal
of Sociology, Vol. 44, Núm. 4, (1993): 673-691. 10 Véanse las siguientes tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de
Río Piedras, Universidad de Puerto Rico: José A. Arcely, “La negociación colectiva en el servicio
público: el caso de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados,” 1972; Hilda Bonilla Acosta, “Derecho
a la negociación colectiva en el servicio público: Caso particular, el Fondo del Seguro del Estado”; Luz
D. Díaz Ayala, “La negociación colectiva en el servicio público: Análisis de la situación en los Estados
Unidos y el caso particular de la Autoridad de Comunicaciones de Puerto Rico,” 1979; José N. Díaz
Miranda, “Compatibilidad o incompatibilidad del principio de mérito y la negociación colectiva: El caso
de las corporaciones públicas y otras agencias, en particular el Banco de la Vivienda,” 1981; Miguel A.
Díaz Vázquez, “Perspectiva sobre la sindicalización y la negociación colectiva del empleado público en
Puerto Rico,” 1978; Isabel E. Arocho Oramas, “Opinión de los trabajadores sociales de Puerto Rico hacia
la sindicalización de los empleados públicos,” 1974; Agnes Bermúdez Gómez, “Análisis de las opiniones
de los profesores del Colegio de Administración Comercial sobre la sindicalización de los empleados
públicos,” 1974; Marianela Cerezo Figueroa, “Actitudes de los empleados del Departamento de Asuntos
del Consumidor hacia la negociación colectiva como medio de mejorar sus condiciones de trabajo,” 1974;
Nydia M. Cruz de Fournier, “Actitudes de las secretarias del gobierno de Puerto Rico hacia la
sindicalización: el caso de las oficinas centrales del Departamento de Salud,” 1975; Lilliam I. Gierbolini,
“La opinión de los empleados públicos en la negociación colectiva,” 1978; Delia A. Rivera Mercado,
“Las opiniones de los maestros de las escuelas públicas de Barranquitas sobre la negociación colectiva y
la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 1975; Norman L. De la Rosa Díaz, “Apuntes sobre el
desarrollo del movimiento obrero y análisis del anteproyecto de las relaciones del trabajo en el servicio
público,” 1975; Ada I. Arrufat Vera, “La sindicalización de los empleados públicos: Análisis de los
proyectos presentados a partir de 1970-1982,” 1983; Nuri Sellés de Echevarría, “Análisis de los issues
más relevantes en el proyecto de la Cámara 2 de negociación colectiva de los empleados públicos del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y la Ley de negociación colectiva del público de Hawai,” 1974;
María V. Adorno Dávila, “Las huelgas en el sector público,” 1977; Diana T. Díaz Torres, “Impacto de la
huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 1976; Rafael D. Valentín Albino, “La negociación
colectiva en el servicio público: Caso de la Universidad de Puerto Rico,” 1974. 11 Véase Gervasio L García, “Armar la historia: la tesis en la región menos transparente y otros ensayos”,
Eds. Huracán, 2007 (3ra Ed.). 12 Rachel E. Meyer, “Perpetual Struggle: Sources of Working-class identity and Activism in Collective
Action” (Disertación Doctoral en Sociología, Universidad de Michigan, 2008). 13 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 60. 14 Mick Marchington, “Shop-floor Control and Industrial Relations,” en ed. John Purcell y Robin Smith,
The Control of Work (The Mcmillan Press, Londres, 1979), 152. 15 Hermann Finer, Teoría y práctica del Estado Moderno (Madrid: Ed. Tecnos, 1964), 327. 16 Camilo Taufic, Periodismo y lucha de clases (Buenos Aires: Eds. De la Flor, 1974), 44. 17 Finer, Teoría y práctica del Estado Moderno, 329. 18 Luis Hernando Cuadrado, El discurso periodístico, (Madrid: Ed. Verbum, 2000), 19-20. 19 Taufic, Periodismo y lucha de clases, 55-58.
185
20 Taufic, Periodismo y lucha de clases, 55-56. 21 Peter Wade, “Music and the formation of Black identity in Colombia,” NACLA Report on the Americas
35, Núm. 6, (May/Jun 2002). 22 Ver Lillian Guerra, , “Popular consciousness and creative expression: constructing Self in the World of
the Other,” en Lillian Guerra, Popular expression and national identity in Puerto Rico : the struggle for
self, community, and nation (University Press of Florida 1998), 128.
El estudio de las relaciones de trabajo en el gobierno
1 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 5. 2 Niklas Luhmann, Social Systems (Stanford, California: Stanford University Press, 1995), 375. 3 Bruce E. Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 65. 4 José A. Bonifacio y Graciela Favilene, Análisis comparado de las relaciones de trabajo en la
administración pública latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y Perú (Caracas: Banco
Interamericano de Desarrollo y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo,
2002), 14. 5 José A. Bonifacio y Graciela Favilene, “Análisis comparado de las relaciones de trabajo en la
administración pública latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y Perú,” Banco Interamericano
de Desarrollo y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2002, 13. 6 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 44-45. 7 Walther Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 2. 8 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 30. 9 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 31. 10 Alan E. Bent y T. Zane Reeves, Collective Bargaining in the Public Sector: Labor-Management
Relations and Public Policy (Menlo Park., California: The Benjamin/Cummings Publishing Company,
1978). 11 Richard B. Freeman y Casey Ichniowski, “Introduction: The Public Sector Look of American
Unionism” en ed. Richard B. Freeman y Casey Ichniowski, When Public Sector Workers Unionize,
(Chicago: The University of Chicago Press, 1988). 12 T.M. Stinnett, “Professional Negotiation, Collective Bargaining, Sanctions, and Strikes,” NASSP
Bulletin 48 (1964): 93 13 Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense,” Debate
Laboral: Revista Americana e Italiana de Derecho del Trabajo 6 (1990). 218-219. 14 Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense,” 234. 15 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System, 57. 16 Leo Troy, The New Unionism in the New Society: Public Sector Unions in the Redistributive States
(University Publishing Association, 1994). 17 Paul Johnston, Success While Others Fail: Social Movement Unionism and the Public Workplace
(Ithaca, Nueva York: ILR Press, 1994), 9. También véase Robert Hebdon, “The Politics of Collective
Bargaining,” en Encyclopedia of Public Administration and Public Policy 1 núm. 1 (2003): 213. 18 Exposición de Motivos, Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de 1998 19 Organización Internacional del Trabajo, Promoting national social dialogue : an ILO training manual
(Ginebra: OIT, 2004), 3. 20 William Ratteree, Teachers, their unions and the Education for All campaign (París: UNESCO, 2005),
4-5. 21 Jorge Rosenbaum Rimolo, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en el cono sur de
América latina (Perú: Organización Internacional del Trabajo, 2001), 43-44. 22 Artículo 1 de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945; Artículo 3(m) de la Ley Núm. 45 de 25 de
febrero de 1998. 23 Real Academia de la Lengua Española, “negociación,”
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=negociaci%F3n, accedido el 6 de marzo
de 2011. 24 Jorge Rosenbaum Rimolo, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en el cono sur de
América latina, 44. 25 Philippe Couton, “A Labor of Laws: Courts and the Mobilization of French Workers,” Politics and
Society 32, Núm. 3 (2004): 327-365. 26 Francisco Longo Martínez, “Public Governance for Results: A Conceptual and Operational
Framework,” ponencia presentada ante la Décima Reunión del Comité de Expertos sobre Administración
186
Pública de las Naciones Unidas, 4 de abril de 2011,
<http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan045250.pdf> 27 Mick Marchington, “Shop-floor Control and Industrial Relations,” 133-153. 28 Ver Harry Braverman, Labor and monopoly capital: The degradation of work in the twentieth
century. (1974). New York: Monthly Review Press. 29 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions,” 137. 30 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 8. 31 Paul Thompsom y Kirsty Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” en
ed. Bruce E. Kaufman, Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship (Champaign,
Illinois: Industrial Relations Research Association, 2004), 133-162. 32 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 152. 33 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 138. 34 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 155. 35 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation.” 36 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 27-28. 37 Susan Meriläinen et al., “Management Consultant Talk: A Cross-Cultural Comparison of Normalizing
Discourse,” Organization 11 Núm. 4 (2004): 539-560. 38 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” en ed. Bruce E. Kaufman,
Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship. (Champaign, Illinois: Industrial
Relations Research Association, 2004), 58. Véase también, David J. Saposs, “The Nordic Countries—
Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden,” en Case Studies in Labor Ideology, Monograph No. 1,
(Honolulu: Universidad de Hawái, 1964). 39 Nicole Moulding, “Constructing the Self in Mental Health Practice: Identity, individualism and the
feminization of deficiency,” Feminist Review Núm. 73 (2003): 57. 40 Thompsom y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 133-162. 41 Dany Lacombe, “Reforming Foucault: A Critique of the Social Control Thesis”. The British Journal of
Sociology, Vol. 47, Núm. 2 (junio de 1996): 332-352 42 Samuel Bowles y Herbert Gintis. “The Crisis of Liberal Democratic Capitalism: The Case of the United
States,” Politics & Society 11, 1982, 61. 43 Laclau y Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy,107. 44 Marc W. Steinberg, “Fence Sitting for a Better View: Finding a Middle Ground Between Materialism
and the Linguistic Turn in the Epistemology of History,” Qualitative Inquiry, Vol. 3 (1997): 2926-52. 45 John Krinsky, “Working Classifications: Identity in Social Movements and Class Formation,”
Contentious Politics Series, Lazarsfeld Center at Columbia University. 1999. 46 Vighi, Fabio y Heiko Feldner. 2007. “Ideology Critique or Discourse Analysis? Žižek against Foucault”
European Journal of Political Theory 6 Núm. 2, 141-159. y Visano, L.A. y Nicholas Adete Bastine.
2002. 47 Slavoj Žižek, Revolution at the Gates, (Londres: Verso, 2002), 176. 48 Gamze Yücesan-Özdemir, “Hidden forms of resistance among Turkish Workers: Hegemonic
incorporation or building blocks for working class struggle?” Capital and Class, Núm. 81 (2003): 31-59. 49 Dana Cloud, “Fighting Words: Labor and the Limits of Communication at Staley, 1993 to 1996.”
Management Communication Quarterly, Núm. 18 (2005): 509-542; William H. Sewell, Jr., “Toward a
Post-Materialist Rhetoric for Labor History,” en ed. Lenard R. Berlanstein, Rethinking Labor History:
Essays on Discourse and Class Analysis (Urbana, Illinois: University of Illinois Press, 1993), 17. 50 Donald Reid, “Reflections on Labor History and Language,” en Berlanstein, 39-54. 51 Carmen L. González, “Otra posible mirada: una lectura crítica de la ‘nueva historia’ puertorriqueña,” en
Carlos Pabón (ed.), El pasado ya no es lo que era. Ediciones Vértigo, San Juan, 2005, 188. 52 Gregory M. Saltzman, “Public Sector Bargaining Laws Really Matter” en ed. Freeman e Ichniowski,
41-79. 53 Gregory M. Saltzman, “Public Sector Bargaining Laws Really Matter” en ed. Freeman e Ichniowski,
41-79. 54 Bean y Eisenberg, 211.
Los trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno de Puerto Rico
1 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 110. 2 Stanton, “Social Determinants of Housing Policy in Puerto Rico: A Case Study of Rapid Urbanization,”
American Behavioral Scientist, Núm. 15, 571 (1972).
187
3 Stanton, “Social Determinants of Housing Policy in Puerto Rico: A Case Study of Rapid Urbanization,”
574. 4 Zaire Z. Dinzey- Flores, “Temporary Housing, Permanent Communities: Public Housing Policy and
Design in Puerto Rico,” Journal of Urban History, Núm. 33, 467 (2007). 5 Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Number of Inhabitants, Puerto Rico, 1950, 6-7. 6 Departamento de Comercio de los Estados Unidos, U.S. Censuses of Population and Housing: 1960,
San Juan, PR, 29. 7 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 8 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Rivera Rosario, entrevistado por el autor, 13 de
mayo de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 9 García y Quintero Rivera, Desafío y Solidaridad (Río Piedras: Ediciones Huracán, 1982) 134. 10 Departamento del Trabajo, “Estadísticas comparativas, 1940-1956-1960-1964 años fiscales” (sin
fecha), 4. 11 Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública
en Puerto Rico: agenda para la reforma,” Revista de Administración Pública 25 (1992-93): 54. Véase
además, Ignacion Sotelo, Sociología de América Latina, (Ed. Tecnos, 1975), 189, y “Class Analysis and
Investment in Human Resources: A Dynamic Model,” Review of Radical Political Economics 3 (1971):
56. 12 Safa, “Class Consciousness among Working Class Women in Latin America: A Case Study in Puerto
Rico,” 383. 13 Robert H. Weller, “A Historical Analysis of Female Labor Force Participation in Puerto Rico,” Social
and Economic Studies 17 Núm. 1 (marzo de 1968): 60. Véase también David Baronov, Bibliografía
sobre el Movimiento Obrero Puertorriqueño, 1873-1996 (San Juan: Ediciones CILDES, 1996). 14 Geraldine Casey, “New Tappings on the Keys: Changes in Work and Gender Roles for Women
Clerical Workers in Puerto Rico,” en ed. Altagracia Ortiz, Puerto Rican Women and Work: Bridges in
Transnational Labor (Filadelfia: Temple University Press, 1996), 209-233. 15 Paul Johnston, Success While Others Fail: Social Movement Unionism and the Public Workplace
(Ithaca, Nueva York: ILR Press, 1994). 16 M. Charles, Cross-national variation in occupational sex segregation. American Sociological Review 57
(1992): 483-502. 17 Helen I. Safa, “Class Consciousness among Working Class Women in Latin America: A Case Study in
Puerto Rico.” Politics & Society 5 (1975): 385. 18 Zafiris Tzannatos, “Women and Labor Market Changes in the Global Economy: Growth Helps,
Inequalities Hurt and Public Policy Matters,” SP Discussion Paper No. 9808, 16; http://www-
wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&theSitePK=523679&me
nuPK=64187510&searchMenuPK=64886411&theSitePK=6313037&entityID=000094946_00040502374
56&searchMenuPK=64886411&theSitePK=6313037, accedido el 23 de abril de 2010. 19 Arthur Liebman, “Powerlessness and Stability: Student Politics in Puerto Rico,” International Journal
of Comparative Sociology, Vol. 9, 1968, 210. 20 Melvin Tumin, Social Class and Social Change in Puerto Rico. (Princeton: Princeton University Press,
1961), 44-45. 21 Tumin, Social Class and Social Change in Puerto Rico, 164-165. 22 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico.
Informe, Vol. III, 81. 23 Salvador E. Casellas, “Política fiscal (II),” El Nuevo Día, 10 de septiembre de 1980, 18. 24 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions.” 25 Salvador E. Casellas, “Política fiscal (I),” El Nuevo Día, 9 de septiembre de 1980, 21. 26 Jorge M. Martínez Piva, Jorge Máttar y Pedro Rivera (eds.), Globalización y desarrollo: desafíos de
Puerto Rico frente al siglo XXI (México, DF: CEPAL, 2005) 27 Ana M. Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante
los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos (San
Juan: Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, 1982), 154. 28 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 153-154. 29 Ver Jorge Duany, The Puerto Rican Nation on the Move: Identities on the Island and in the United
States, (Chapel Hill, Carolina del Norte, 2002), 19. 30 Ley Núm. 143 de 7 de mayo de 1938, enmendada por la Ley núm. 130 de 1945 31 Román Espada ofreció una lista de las más importantes:
188
En los primeros cinco (5) años de la década del 1940, el contexto de la guerra propició
que el gobierno fuera propietario y administrador de cinco fábricas. La compañía de
Fomento Económico estaba a cargo de: (1) La Compañía de Cemento, fundada en
1938 por la Administración de Reconstrucción de Puerto Rico y adquirida en 1943 por
el Gobierno; (2) La Corporación de Vidrio; (3) La Corporación de pulpa y papel; (4)
La Corporación de productos de arcilla y (5) la Corporación de zapatos y cuero.
El sector público adquirió del sector privado y creó, la Autoridad de Fuentes Fluviales
(1941), la Compañía de Ferrocarriles (1942) y la Autoridad de Comunicaciones (1942).
Adquiere de los municipios y crea los servicios de Alcantarillados Insular (1942).
Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en
Puerto Rico,” 14, citando a Saúl Pratts Ponce de León, La Privatización del Pacto
Social. (Ediciones Porta Coeli, 1996), pág. 52. 32 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 15. 33 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 27. 34 David Baronov, Bibliografía sobre el Movimiento Obrero Puertorriqueño, 1873-1996 (San Juan:
Ediciones CILDES, 1996). 35 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 156-157. 36 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” Estudio
realizado para la Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, Apéndice
Número 3A; Rivas Morales, Estudio realizado para la Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo
en el Servicio Público. 1974, 158. 37 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 159. 38 Universidad de Puerto Rico, “Reglas y condiciones de trabajo suplementarias a la reglamentación
vigente para el personal de mantenimiento, construcción y servicio agrícola de la Universidad de Puerto
Rico,” 1946. El Sindicato de Trabajadores de la Universidad de Puerto Rico representó a los trabajadores
en la negociación. 39 Galvin, “Collective bargaining in the Public Services in Puerto Rico,” 347. 40 Galvin, Collective bargaining, 349. 41 Sheila Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 93-94, citando a Irma García de Serrano, The
Puerto Rico Teachers' Association and its relationship to teacher personnel administration (Río Piedras:
Ed. UPR, 1971). La Asociación logró la aprobación de 39 enmiendas a la Ley de Retiro para Maestros,
14 aumentos de salario, la ley de pago de salarios todos los meses y 10 normas de selección y traslado.
En esta última área, logró promover 15 enmiendas reglamentarias y ganó dos pleitos ante los tribunales. 42 David Baronov, Bibliografía sobre el Movimiento Obrero Puertorriqueño, 1873-1996 (San Juan:
Ediciones CILDES, 1996). 43 Alan Brinkley, The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War, (Nueva York: Vintage
Books, 1995), 256. 44 Arturo Bronstein, “Labour Law in Latin America: Some Recent (and not so Recent) Trends,”
International Journal of Comparative Law, Vol. 26, Núm. 1, 2010, 22. 45 Negociado de Estadísticas de los Estados Unidos, The Status of Labor in Puerto Rico, Alaska, Hawaii,
reimpreso del Monthly Labor Review, diciembre de 1955, 3. 46 Revilla Quesada, 313. 47 Miles Galvin, “La resolución de conflictos en el sector público,” Revista de Administración Pública
(Universidad de Puerto Rico) 5, Núm. 2 (1973): 103, citando estadísticas de la Administración de
Desarrollo Económico de Puerto Rico. 48 Fédéric Holm-Hadulla, Kishore Kamath, Ana Lamo, Javier J. Pérez y Ludger Schuknecht, Occasional
Paper series No 112 / june 2010, “Public wages in the Euro area: towards securing stability and
competitiveness,” Banco Central Europeo, http://www.ecb.int/pub/pdf/scpops/ecbocp112.pdf. 49 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 201. 50 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” 57. 51 Id., 46-47. 52 Id., 51-52. 53 Negociado Estadounidense de Estadísticas del Trabajo, Analysis of Work Stoppages, 1955, Boletín
núm. 1156 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1956), 24-25. Según otra fuente, entre
1947 y 1959, menos de 500 trabajadores participaron en huelgas en el sector gubernamental
estadounidense. Éstas costaron 6,000 horas de trabajo. Negociado Estadounidense de Estadísticas del
Trabajo, The Dimensions of Major Work Stoppages, 1947-59, Boletín Núm. 1298 (Washington, D.C.:
189
U.S. Government Printing Office, 1960), 6: gráfica sobre horas hombre perdidos en conflictos de 10,000
personas o más. No explica la razón para incluir conflictos de 500 trabajadores. 54 Allan Weisenfeld, “Collective Bargaining by Public Employees,” Monthly Labor Review, Vol. 89,
Núm. 9, junio de 1966, 610. 55 Samuel Knowles, Status of Puerto Rico : Selected Background Studies prepared for the US-Puerto Rico
Commision on the Status of Puerto Rico, 1966, 329. 56 Finnestad y Ravn, “Lone Riders for collective interests: Union leadership as maneuvering between
company goals and worker wants,” 28th International Labour Process Conference,
http://www.ilpc.org.uk/Portals/56/ilpc2010-paperupload/ILPC2010paper-10734.doc, accedido el 15 de
febrero de 2011. 57 John P. Caldwell, Representante Internacional de AFSCME en Puerto Rico, carta a Arnold S. Zander,
presidente de AFSCME, 9 de octubre de 1959. 58 Caldwell, cartas a Zander, 30 de octubre de 1959 y 25 de enero de 1960. 59 Caldwell, carta a Zander, 22 de enero de 1960. 60 Leo Kramer, carta a Caldwell, 10 de noviembre de 1959. 61 Gordon Chapman, del comité de Finanzas de la AFSCME, carta a Zander, 17 de agosto de 1960. 62 Caldwell, carta a Zander, 28 de mayo de 1960. 63 Carta a Luis Muñoz Marín, 5 de enero de 1960, en que se enumeran los elementos que AFSCME pide
en la legislación. 64 Marjorie S. Mueller, carta al senador Ernesto Carrasquillo, 22 de abril de 1960. 65 Caldwell, carta a Zander, 28 de mayo de 1960. 66 John P. Caldwell, carta a Cuevas Viret, 12 de mayo de 1960. 67 Ley núm. 134 de 19 de julio de 1960. 68 Ley núm.139 de 30 de junio de 1961. 69 “FEP: líder descarta la huelga como medio de lucha,” El Mundo, 8 de marzo de 1961. 70 Chapman, cartas a Zander, 17 y 19 de agosto de 1960. 71 Caldwell, cartas a Zander, 3 y 20 de agosto y 3 de noviembre de 1960. 72 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” 58. 73 Marjorie S. Mueller, Directora de Investigación y Retiro de AFSCME, memo a Caldwell, 17 de marzo
de 1960. 74 Herbert S. Thatcher, abogado, carta a Gordon Chapman, Secretario Tesorero, 12 de agosto de 1960. 75 Caldwell, carta a Zander, 20 de octubre de 1959. 76 Chapman, carta a Zander, 17 de agosto de 1960. 77 Caldwell, carta a Zander, 28 de septiembre de 1960. 78 Ver por ejemplo la carta de Caldwell a Zander del 19 de julio de 1959. 79 “Elige Junta: La Federación de Empleados Públicos Crea Consejo 39 durante Convención,” El Mundo,
10 de diciembre de 1960, 31. 80 Caldwell, carta a Zander, 17 de mayo de 1960. 81 Caldwell, carta a Zander, 1 de octubre de 1960. 82 Galvin, The Organized Labor Movement in Puerto Rico 187. 83 Caldwell, carta a Zander, 30 de enero de 1961. 84 Caldwell, carta a Zander, 23 de mayo de 1960. 85 Caldwell, carta a Arnold Zander, Presidente de AFSCME, 17 de mayo de 1960. Entre los sindicatos
mencionados, estaba el de “Retail Clerks.” 86 Caldwell, carta a Zander, 30 de enero de 1961. 87 Carta de José Ramón Morales, presidente del Concilio núm. 39, a Zander, 14 de febrero de 1961. 88 Robert Montminy, carta a Zander, 11 de octubre de 1961. 89 Robert Montminy, cartas a Zander, 6 de febrero y 27 de abril de 1961. El sindicato Packinghouse era
uno de ellos. 90 Informes financieros, Local 918 y 914 de AFSCME, abril de 1961; Caldwell, carta a Zander, 8 de abril
de 1960. 91 Robert Montminy, carta a Zander, 22 de septiembre de 1961. 92 Robert Montminy, carta dirigida a Leo Kramer, 11 de octubre de 1961. 93 “Unión se Retira de Internacional,” El Mundo, 30 de octubre de 1961, 25; Antonio Quiñones Calderón,
“Unión Cortará Lazos: Gremio Internacional de Empleados Públicos,” El Mundo, 25 de octubre de 1961;
Robert Montminy, Cross Reference Sheet dirigida a Leo Kramer, 11 de octubre de 1961. 94 E. Nieves, “FAEP: Entidad de Empleados Públicos Pide Revisión de Ley Municipal,” El Mundo, 28 de
octubre de 1961.
190
95 “Big Union Among Creditors in Puerto Rico Land Fizzle: Starts Action to Get Back $30,000 After
Realty Firm Goes Into Bankruptcy,” Milwaukee Journal, 18 de junio de 1963, 1. 96 Sheila Borges, “El Servicio de Bomberos y la negociación informal,” Estudio preparado por
encomienda de la Comisión para Estudiar las relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974, 29-30. 97 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 31. 98 Galvin, “The Organized Labor Movement in Puerto Rico,” 162. 99 Galvin, “The Organized Labor Movement in Puerto Rico,” 120. 100 Samuel Knowles, Status of Puerto Rico : Selected Background Studies prepared for the US-Puerto
Rico Commission on the Status of Puerto Rico, 1966, 329. 101 García y Quintero Rivera, Desafío y Solidaridad, 136-38. 102 Carrión Crespo, “Hacia una historia del MOU,” Pensamiento Crítico, Año XVIII, Núms. 82-83,
noviembre 1995-febrero 1996, 37. 103 Knowles, 332. Se trata de la Ley Núm. 11 de 22 de mayo de 1965. 104 Cotto Morales. 105 Knowles, 323. 106 Luis Escribano Díaz, entrevistado por el autor, 9 de marzo de 1992. 107 “¿Qué es el MOU?,” Claridad, 5 de diciembre de 1972,7. 108 Santana Rabell, Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico, 65. 109 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño. 110 Judith Pagani, “Marcano radicará proyecto: Permitirían sindicalización de los empleados públicos,” El
Mundo, 1 y 15, 20 de enero de 1969. 111 Liebman, 211. 112 Jaime Pericás Alfaro, “El surgimiento del Movimiento Obrero Unido” (monografía presentada en la
Universidad de Puerto Rico, noviembre de 1985), 4. 113 Véase, por ejemplo, Figueroa, Héctor. 1996. “Puerto Rican workers: A profile”. NACLA Report on
the Americas, Vol. 30, Núm. 3, 29-32. 114 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. III: “Datos, estadísticas, actitudes, opiniones e información relacionada con la
sindicalización del sector público en Puerto Rico,” 1974, 39. En 1964, había 16 organizaciones; en 1968,
34; y en 1974, 116. 115 Galvin, Collective bargaining, 369. 116 Partido Socialista Puertorriqueño, “La sindicalización de los empleados públicos,” 17. 117 Enrique Ayoroa, “Hacia la unidad del Movimiento Obrero,” Claridad, 24 de septiembre de 1971, 25. 118 Weasler, “Collective Bargaining in the Public Service,” 469. 119 Jesse Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico” (Tesis de Maestría, Escuela de
Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, 1974), 287. 120 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” 274-275. Más de una tercera parte de
las organizaciones estudiadas por Pou Rivera utilizó actividades de presión como huelgas y piquetes. Si
fracasaban, acudían a otra entidad gubernamental que concediera sus reivindicaciones o las replanteaban
luego. 121 Miles Galvin, “Collective bargaining in the Public Service in Puerto Rico” (Tesis doctoral, University
of Wisconsin, 1972), 471. 122 Los empleados municipales decretaron 30 huelgas en 1973 y 15 en 1974; los de hospitales decretaron
4 y 10, respectivamente y los de corporaciones públicas, 7 y 10, respectivamente. 123 “EMERGENCIA EN PUERTO RICO: la Guardia Nacional ocupa parques bombas; protege plantas
AFF bajo órdenes Gobernador,” El Mundo, 7 de julio de 1973, 1-A; El Mundo, 8 de julio de 1973, 1-A;
“Pánico en el gobierno,” Claridad Extra, 7 de julio de 1973, 1; Informe III, 3. 124 James B. Jacobs, “The Role of Military Forces in Public Sector Labor Relations”, Industrial and
Labor Relations Review, Vol. 35, No. 2 (Jan., 1982), pp. 163-180. 125 “Ultimátum al gobierno,” Claridad, 10 de julio de 1973, 1 y 13; Luis E. Cabán, “Algunas uniones
marchan hoy,” El Mundo, 14 de julio de 1973. “Protesta obrera ante las puertas de La Fortaleza,” El
Nuevo Día, 12 de julio de 1973, 5. 126 “Los obreros se defienden,” Editorial, La Hora, 6 de septiembre de 1973, 11. 127 “Cronología de la jornada de julio,” Pensamiento Crítico, Año I Núm. 1, febrero 1978, 36. 128 “Sindicalización empleado público a la gaveta del PPD,” La Hora, 26 de julio de 1973, 1. 129 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño (Río Piedras: Editorial
Cultural, 1978) 202. Un ejemplo de esto último es el líder del Sindicato de Equipo Pesado, Félix Morales,
quien apoyó las acciones militares. Claridad, 26 de julio, 3. 130 Pedro Grant, entrevistado por el autor, 2 de abril de 1992.
191
131 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño,183. 132 Partido Socialista Puertorriqueño, “La sindicalización de los empleados públicos,” 1972 (PSP), 18. 133 Partido Socialista Puertorriqueño, La sindicalización de los empleados públicos (Río Piedras:
Impresora Nacional, 1972), 21. 134 Partido Socialista Puertorriqueño, La sindicalización de los empleados públicos, 28. 135 “Informe y recomendaciones de la Comisión designada por el señor Gobernador de Puerto Rico para
estudiar y evaluar las condiciones de trabajo en el servicio de Bomberos de Puerto Rico,” sin fecha. 136 Informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes en cumplimiento con la
Resolución de la Cámara 291, 13 de agosto de 1973. 137 “Informe y recomendaciones de la Comisión designada por el señor Gobernador de Puerto Rico para
estudiar y evaluar las condiciones de trabajo en el servicio de Bomberos de Puerto Rico.” 138 Comunicado de Prensa del Sindicato de Bomberos, 7 de diciembre de 1973. 139 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 45. 140 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 47. 141 Federico Quiñones, Sindicalismo y política en Puerto Rico (ideas y opiniones) (Río Piedras: Editorial
Edil, 1977), 52-53. 142 Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 103. 143 Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 104. 144 Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 95- 96. 145 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 11, en Comisión del gobernador para estudiar relaciones
del trabajo en el servicio público en Puerto Rico, Informe, Vol. II. 146 Roca Roselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 147 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 462. 148 Miles Galvin, “Collective bargaining in the public sector in Puerto Rico”, 368-378.. 149 Liliana Cotto Morales, “Trends in the Puerto Rican Labor Movement: State Employees’ Organization
and Strike Militance in the First Luster of the Seventies,” Homines 13 núm. 1 (1989):174-193. 150 Raúl Guadalupe de Jesús, Sindicalismo y lucha política: apuntes históricos sobre el movimiento
obrero puertorriqueño (San Juan: Editorial Tiempo Nuevo, 2009). 151 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 253-275. 152 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 153 Telegrama del MOU al Secretario de Servicios Sociales, 15 de noviembre de 1972: Comunicado de
Prensa, 16 de noviembre de 1972; Hoja suelta, 17 de noviembre de 1972. Este sindicato fue fundado por
Rojas Lugo. 154 “Liderato obrero apoya huelga,” Claridad, 28 de octubre de 1973, 1 y 18. 155 Cuña radial, 8 de febrero de 1974; Programa televisado de líderes obreros en apoyo a la huelga de los
maestros, 10 de febrero de 1974; Comunicados de Prensa (2), 11 de febrero de 1974; Declaraciones a la
prensa, 12 de febrero de 1974; Telegrama sin fecha, a 18 personas; Telegrama a 104 personas, 25 de
febrero de 1974. La marcha se realizó el 12 de febrero de 1974. 156 Telegrama a 18 personas, 1 de febrero de 1974; Comunicado de Prensa, 5 de febrero de 1974. 157 Movimiento Obrero Unido, Actas de las reuniones de la Junta de Directores, 25 de febrero, 26 de
marzo y 11 de abril de 1975. 158 Huegel, líder de la Amalgamated Meat Cutters International Union e integrante sindical de la
Comisión Helfeld, entrevistado por el autor, 2 de abril de 2006. 159 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions,” 141-142. 160 Carta de Guy Nunn a Jerry Wurf, presidente de AFSCME, 29 de noviembre de 1973. 161 Carta de Nunn a Wurf, 11 de enero de 1974. 162 Carta de Nunn a Wurf, 4 de febrero de 1974. 163 Paulino Santiago Díaz, entrevista por el autor, 26 de noviembre de 2002. 164 Pedro Grant Chacón, entrevista realizada por el autor, 15 de octubre de 2002. 165 Ramón López, “Las culturas populares y la cuestión nacional,” Pensamiento Crítico VII Núm. 39,
julio-agosto de 1984, 30. 166 Entrevista a Santiago Díaz. 167 José Luis Ramos Escobar, “Teatro popular en Puerto Rico,” Enciclopedia de Puerto Rico,
www.enciclopediapr.org, 30 de septiembre de 2008, accedido 1 de abril de 2010. Priscilla Meléndez,
“Teoría teatral y teatro puertorriqueño de los 80,” Latin American Theatre Review, (University of Kansas,
primavera de 1992) 154, citando al dramaturgo Roberto Ramos Perea. 168 Federico Quiñones, Sindicalismo y política en Puerto Rico (ideas y opiniones), 31.
192
169 Ricardo Campos Orta, “Apuntes sobre la expresión cultural obrera en Puerto Rico,” (Trabajo
presentado ante la Conferencia de Historiografía Puertorriqueña auspiciada por el Centro de Estudios
Puertorriqueños de la CUNY, sin fecha), 23-24. 170 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño, 215. 171 Sheila Borges, “El Departamento de Instrucción Pública de Puerto Rico y la negociación informal,”
1974; y Sheila Borges, “El Servicio de Bomberos y la negociación informal,” 1974. 172 El autor del informe sobre las huelgas, indicó que no tuvo intención de estudiar dichas negociaciones.
Entrevista a Carlos Roca Rosselli, autor de uno de los informes sometidos por la Comisión, 12 de marzo
de 2010. 173 Informe III, 100 y 105. La segunda aseveración fue una de una serie que los entrevistados escucharon
y se manifestaron de acuerdo o en desacuerdo. 174 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 145. 175 Troy. 176 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 149. Recibieron el cuestionario 94,966 trabajadores. 177 José Orlando Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,”
Revista de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, Vol. 5, núm. 2 (1973), 27. 178 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. III, 124-126. 179 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 150. 180 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 107 y 109. 181 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico”. 182 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 112 y 113. 183 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 116. 184 “Toda la isla al borde de un paro general,” El Nuevo Día, 7 de octubre de 1975, 2. 185 La enmienda para excluirlos se realizó antes de la marcha, pero la misma no se canceló. 186 “Huelga en el gobierno,” El Nuevo Día, 2 de septiembre de 1975, 4. 187 “Huelga en el gobierno,” El Nuevo Día, 2 de septiembre de 1975, 4. 188 Flecha Rodríguez. Flecha Rodríguez estudió a los empleados de la Autoridad Metropolitana de
Autobuses, la Autoridad de Carreteras y el Departamento de Transportación y Obras Públicas, agencias
relacionadas del gobierno que tienen diferentes tipos de relaciones de trabajo: una se regía solamente por
la ley de personal, otra por un convenio colectivo y otra por la ley de personal y ciertos acuerdos
informales entre una organización “bona fide” y la gerencia. 189 Además de la UTIER, la Hermandad Independiente de Empleados Profesionales de la Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados (HIEPAAA) y la Asociación de Empleados de la Autoridad de Carreteras,
que integraban el MOU, participaron en el ILES los Trabajadores Unidos de la Autoridad Metropolitana
de Autobuses (TUAMA), la Unión Independiente de la ACAA (UIACAA), la Hermandad de Empleados
del Negociado de Seguridad de Empleo (HENSE), la Federación de Empleados de Determinación de
Incapacidad del Seguro Social (FEDISS), la Unión Bonafide de Empleados Municipales (UBEM) y una
Hermandad de Empleados identificada como HEPO. Las últimas cuatro organizaciones reunían
empleados que no tenían derecho a negociar convenios colectivos. Carlos R. Carrión Crespo, “Los
primeros años del ILES,” Claridad, 21-27 de febrero de 1997, 35. 190 Central Puertorriqueña de Trabajadores, “El primer paso: La Constitución del Congreso
Puertorriqueño de Trabajadores.” Revista CPT, Edición especial (1990), 12. Ingresaron el Frente Unido
de Trabajadores (FUT), la Central Unitaria de Trabajadores del Estado (CUTE), la Unión Independiente
Auténtica de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (UIAAAA), la Unión Profesional de la
Autoridad de Fuentes Fluviales (UPAFFI), la HIEPAAA, la Hermandad de Empleados de la Junta de
Retiro para Maestros (HEJRM), la Unión de Trabajadores Petroquímicos, la Federación Puertorriqueña
de Trabajadores (FPT), la FMPR, la Unión de Trabajadores del Banco de la Vivienda (UTBV), el
Sindicato de Trabajadores de la UPR (ST-UPR), la Asociación de Maestros Universitarios (AMU), Unión
de Trabajadores de la Ready Mix (UTRM), la Confederación Laborista de Puerto Rico (CLPR), la
Federación Puertorriqueña de Sindicatos Democráticos (FEPUSID), la Hermandad de Empleados de
Oficina (HEO) y la Unión Independiente de Empleados Telefónicos (UIET). “Surgimiento del
Constitución del Congreso Puertorriqueño de Trabajadores,” Revista CPT, Edición especial (1990), 13.
193
191 Héctor Figueroa, “Puerto Rican workers: A profile,” NACLA Report on the Americas 30, núm. 3
(1996), 29-32. 192 Véase, por ejemplo, Carlos Alá Santiago, “Entre la Solidaridad y el Coloniaje: el fortalecimiento del
sindicalismo en Puerto Rico y la presencia de la AFL-CIO de los Estados Unidos”, San Juan: Universidad
de Puerto Rico, 2015Santiago, “Entre la Solidaridad y el Coloniaje”, Ob. Cit.; Carlos Alá Santiago, “The
Puerto Rican labor movement in the 1990s,” en Edwin meléndez and Edgardo Meléndez (Eds.), Colonial
Dilemma: Critical pesrpectives on contemporary Puerto Rico, Boston, 1993; Frente Socialista, “Entre la
huelga del pueblo y la Cumbre Social: El movimiento obrero puertorriqueño en la encrucijada”, San Juan,
2001; Rosado marzán: “Solidarity or Colonialism? The polemic of ‘labor colonialism’ in Puerto Rico”,
WorkingUSA: The Journal of Labor and Sociaety, Vol. 10, 2007, págs. 287-299. 193 Carlos Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto
Rico,” (Tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras,
Universidad de Puerto Rico, 2007), 78. 194 “Majority in Poll Back Employees in Public Sector Unions,” New York Times, 1 de marzo de 2011,
http://www.nytimes.com/2011/03/01/us/01poll.html?_r=1&nl=todaysheadlines&emc=tha2 195 Negociado de Estadísticas del Trabajo de los Estados Unidos, “State and Area Employment, Hours,
and Earnings”, Serie núm. SMS72000009000000001. 196 Luis A. Zayas Monge, “Análisis de la realidad salarial de los empleados públicos en Puerto Rico”,
Revista de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, Vols. 31-32 (1998-99 y 1999-2000),
p. 357. 197 Negociado de Estadísticas del Trabajo de los Estados Unidos, “State and Area Employment, Hours,
and Earnings”, Serie núm. SMS72000009000000001. 198 Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización
Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico, Núm. 7 de 7 de marzo de 2009. 199 Yolanda Cordero Nieves y Alba N. Caballero Fuentes, Estudio sobre Clasificación, Retribución y
Reclutamiento en la Rama Ejecutiva (San Juan: Centro Multidisciplinario sobre Gobierno y Asuntos
Públicos, 2014), 19. 200 Negociado del Censo de los Estados Unidos, “Income in Puerto Rico Holds Steady After Recession”,
30 de enero de 2014, Release Number: CB14-17. 201 Santiago, “Entre la Solidaridad y el coloniaje”, Ob. Cit. 202 Ley reguladora de los derechos de servidores públicos que pertenezcan a agrupaciones bona fide,
Núm. 358 de 16 de septiembre de 2004. 203 Departamente del Trabajo y Recursos Humanos, informe de unionados (2002).
Los Agentes de Rentas Internas, trabajadores del Estado
1 Luis Muñoz Marín, Palabras del Gobernador Luis Muñoz Marín ante el Subcomité del Comité de
Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos - 12 de julio de
1949, Fundación Luis Muñoz Marín,
http://www.flmm.com/pags_nuevas_folder/discursos_folder/discursos_c.html, accedido el 27 de abril de
2010. 2 T.S. Adams, “The Financial Problems of Porto Rico,” The ANNALS of the American Academy of
Political and Social Science 17 (1901): 51. 3 Esto se implementó mediante la Ley Foraker, Artículo 3. 4 Ley Foraker, Artículo 4, LPRA Tomo 1. 5 Ley de 31 de enero de 1901, sección 79. 6 María Dolores Luque, “Los conflictos de la modernidad: la élite política en Puerto Rico, 1898-1904,”
Revista de Indias, Vol. LVII, Núm. 211 (1997): 721. 7 Código Político de 1902, Artículo 356. 8 Ley de 31 de enero de 1901, sección 87. La Resolución Conjunta de 31 de enero de 1901 (Presupuesto)
incluyó salarios para catorce agentes. 9 Véanse los Artículos 287, 289, 294, 362, 363, 366 y 373 del Código Político de 1902. 10 Código Penal de 1902, Artículo 541. 11 Ley de 31 de enero de 1901, sección 90; luego trasladado al Código Político de 1902, Artículo 364. 12 J. Gozález Cruz, “Destilando Caña: Resistencia y Ron Clandestino en la Isla de Puerto Rico”, 36. 13 Alexis Morales Cales, “La cultura de las lágrimas de mangle,” El Visitante, 30 de diciembre de 2010,
http://www.elvisitante.biz/ev/index.php?option=com_content&view=article&id=2905:la-cultura-de-las-
lagrimas-de-mangle&catid=63:tu-revista-es-vida&Itemid=65, accedido el 8 de febrero de 2011.
194
14 Victor S. Clark y otros. Porto Rico and its Problems. Washington, D.C, The Brookings Institution,
1930, 222. 15 Andrés Sánchez Tarniella, La Economía de Puerto Rico: Etapas en su desarrollo, 78. 16 Clark, Porto Rico and its Problems, 160. 17 Clark, Porto Rico and its Problems, 226, citando la enmienda aprobada el 4 de marzo de 1927 al
Artículo 3 de la Ley Orgánica. 18 Artículo 509 del Código de Enjuiciamiento Criminal de Puerto Rico, 34, LPRA sec. 1819. 19 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 20 Román Rodríguez, entrevistado por el autor, 25 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de
mayo de 2010. 21 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 22 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 23 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 24 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 25 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 26 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 27 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 28 Suplemento del Presupuesto: Relación de Puestos Regulares, 1974, 92. Se trataba de $1,076,500 del
total de $1,338,800.
Relación con el Estado
1 Clark, Porto Rico and its Problems, 168-170. 2 Los cambios iniciales en la retribución de los Agentes de Rentas Internas fueron los siguientes:
Año Cantidad Escalas salariales Sueldos Presupuesto
salarial
1901-02 14 2 1,200-1,500 21,000
1902-03 23 4 1,000-1,600 29,400
1905-06 27 4 900-1,600 32,500
1906-07 27 4 900-1,600 32,500
1908-09 22 4 900-1,700 23,600
1915-16 24 4 1,000-1,800 30,700
Fuentes: Ley de Presupuesto de 1 de marzo de 1901, 164; Presupuesto General de Gastos, 1902-03, 20;
“Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobierno de Puerto Rico, en
el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos seis, y para otros fines,” 9 de
marzo de 1905, 37-38; “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del
gobierno de Puerto Rico, en el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos siete,
y para otros fines,” 8 de marzo de 1906; “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el
sostenimiento del gobierno de Puerto Rico, en el año económico que terminará en treinta de junio de mil
novecientos nueve, y para otros fines,” 12 de marzo de 1908, 156-157; “Ley fijando el presupuesto de los
gastos necesarios para el sostenimiento del gobierno de Puerto Rico, en el año económico que terminará
en treinta de junio de mil novecientos diez y seis, y para otros fines,” 2 de marzo de 1915, Leyes y
resoluciones de la Primera Legislatura de la Octava Asamblea Legislativa de Puerto Rico, 86-87; “Ley
fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobieno de Puerto Rico, en el
año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos diez y seis, y para otros fines,” 2 de
marzo de 1915, Leyes y resoluciones de la Primera Legislatura de la Octava Asamblea Legislativa de
Puerto Rico, 86-87. 3 Ley núm. 173 de mayo 15 de 1940 (Presupuesto del Departamento de Hacienda). 4 Cecilio W. Hernández López, Presidente de la Hermandad de Agentes de Rentas Internas 1972-1975,
entrevistado por el autor, 24 de abril de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 5 Cecilio W. Hernández López, entrevistado por el autor, 21 de abril de 2010. 6 “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla,” El Mundo, 7 de marzo de
1970, pág. 12-C. 7 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 8 Ley Núm. 127 de 27 de abril de 1949, 13 LPRA sec. 161. 9 “Grupo de Boricuas está Próximo a terminar su Curso Básico: Instructores declaran que han cubierto las
materias con éxito, las que se relacionan con tributos,” El Mundo, 5 de octubre de 1949, 5.
195
10 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010; Horeste Rivera Rosado, entrevistado por el autor, 13
de mayo de 2010; Miguel Ángel Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Hernández López,
2010a; Rivera Rosado. 11 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. 12 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 13 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 14 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 15 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 16 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 17 El cuadro siguiente ilustra la diferencia:
Año
Agentes de Rentas Internas Policías
Equivalencia de puestos
en la policía Sueldos
Núm.
Escalas
salariales
Sueldos
Núm.
Escalas
salariales
1901-02 1,200-1,500 2 300-1,200 10 Capitán
1908-09 1,000-1,700 4 408-1,800 9 Jefes de Distrito Clases
I-V
1915-16 1,100-1,800 4 456-1,700 11 Jefes de Distrito Clases
I-IV
18 Ley de Presupuesto de 1 de marzo de 1901, 159. 19 Exposición de Motivos, Ley Núm. 127 de 27 de junio de 1958. 20 Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972. 21 La Comisión de la Policía también realizaba estas funciones en sus orígenes. 22 Comparación entre los sueldos de los Agentes de Rentas Internas y los Policías en 1973:
Nivel de Agente de
Rentas Internas
Cantidad
(Bebidas)
Sueldo anual Rango policial Sueldo anual
I 6 4,440
II 19 4,980 Guardia 5,160
III 110 5,520 Sargento 5,700
IV 31 6,060 Teniente Segundo 6,420
V 9 6,660 Teniente Primero 7,140
VI 9 7,560 Capitán 8,160
ARI Inspector 5 8,760 Comandante 9,300
23 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010; Miguel Bilbraut Sánchez, entrevistado por el autor, 3
de diciembre de 2007. 24 Bilbraut Sánchez, entrevista, 3 de diciembre de 2007. 25 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010; Bilbraut Sánchez, entrevista, 3 de diciembre de
2007; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 26 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 27 Universidad de Puerto Rico, Colección de fotos del periódico El Mundo, Unique ID UI 5276. 28 J. Gozález Cruz, “Destilando Caña: Resistencia y Ron Clandestino en la Isla de Puerto Rico”, Tesis de
Maestría presentada ante la Universidad de Brasilia, 2014. 29 “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla,” El Mundo, 7 de marzo de
1970, pág. 12-C; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 30 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 31 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 32 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 33 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010; Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 34 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 35 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010;
Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 36 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” Apéndice. 37 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010;
Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 38 K. L. Ashcraft, “Appreciating the ‘work’ of discourse: occupational identity and difference as
organizing mechanisms in the case of commercial airline pilots,” Discourse & Communication 2007 1
Número 1 (2007): 9-36.
196
39 Kathleen Canning, "Feminist History after the Linguistic Turn: Historicizing Discourse and
Experience." Signs 19 (1994): 368-404. 40 Francisco Abril Morales y Alfonso Romero Díaz, “Masculinidad y trabajo. Las empresas con políticas
de género y sus consecuencias sobre la masculinidad,” Sociología del Trabajo, núm. 55, 2005: 3-26. 41 Janice Rienerth, “Policing Women: The Sexual Politics of Law Enforcement and the LAPD / Top
Cops: Profiles of Women in Command / Triumph of Spirit,” NWSA Journal 13, Núm. 1, (primavera de
2001): 195-198. 42 Ministerio de Investigación y Educación de Alemania, “Towards a new organisation of men’s lives:
emerging forms of work and opportunities for gender equality,” 3, http://www.work-changes-
gender.org/briefreport.pdf 43 Bonnie H. Erickson, Patricia Albanese y Slobodan Drakulic, “Gender on a Jagged Edge: The Security
Industry, its Clients, and the Reproduction and Gender,” Work and Occupations 27 (2000): 294 44 Rienerth, “Policing Women: The Sexual Politics of Law Enforcement and the LAPD / Top Cops:
Profiles of Women in Command / Triumph of Spirit,” 196. 45 Dorothy Moses Schulz, "Women in Federal Agency Law Enforcement." Encyclopedia of Law
Enforcement, Publicaciones SAGE, 2004, <www.sage-
ereference.com/lawenforcement/Article_n386.html>, accedido el 10 abril de 2010. 46 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 47 Office of the Executive Secretary, Certificate of Registration No. 1837, 15 de mayo de 1951. Bajo la
ley de 9 de marzo de 1911. La incorporaron Gilberto Valcárcel Romero, de Trujillo Alto; Octavio
Martínez Rivera, de Puerta de Tierra; Luis Alemañy Moyés, de Río Piedras; Luis Vázquez Vázquez, de
Río Piedras; y Aníbal Suárez, de Santurce. Jurada ante Rubén Gaztambide Arrillaga, Notario Público. 48 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980. 49 “Certificado relativo a la elección de síndicos o directores u oficiales,” 20 de febrero de 1956. El
Vicepresidente fue José A. Reteguis; el Secretario, Jorge Carreras; el Tesorero, Martín Ducret; y el Vocal,
Rafael Colón. 50 Miguel Rivera, “Comentan Cartas: Agentes de Rentas Internas Celebran Reunión Anual,” El Mundo, 7
de julio de 1956, 5. 51 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980. 52 Héctor J. Mejías, “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’,” El Mundo, 7 de junio de 1960, 11.
El Presidente electo fue Agustín Rosario; El 1er Vicepresidente fue Eladio Torres; el 2do Vicepresidente
Octavio Martínez; Tesorero William Ríos; Secretario Mario Santisteban; y Vocales Francisco Torres
Medina, Rafael Torres Lebrón y Félix Fontánez Reyes. 53 Cecilio W. Hernández López, entrevista realizada por el autor, 10 de mayo de 2010. 54 Carlos R. Carrión Crespo, Posición de la Unión General de Trabajadores sobre la determinación de
las unidades apropiadas en el Departamento de Hacienda, escrito sometido ante la Comisión de
Relaciones del Trabajo en el caso del Departamento de Hacienda, PR-99-024, 14 de marzo de 2000,
citando de El Mundo, 2 de septiembre de 1960, p. 36. 55 Carta de John P. Caldwell a Arnold S. Zander, 28 de mayo de 1960. El experto se llamaba García
Arache. 56 Caldwell, carta a a Zander, 4 de septiembre de 1960. 57 Informe financiero, Local 916 de AFSCME, abril de 1961. 58 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 59 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Certificación Núm. 4600, Archivo de
Corporaciones del Departamento de Estado, 24 de octubre de 1967. 60 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 61 Reglamento HARI, 10 de agosto de 1968, Art. II, sometido al Departamento de Estado en la solicitud
de incorporación. 62 Reglamento HARI, 10 de agosto de 1968, Art. II, Art. VIII. 63 Miguel Bilbraut Sánchez, entrevistado por el autor, 3 de diciembre de 2007. 64 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 65 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico.
Informe, Vol. III, 43. 66 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” Apéndice. 67 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 68 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 69 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 70 Rafael Torres Lebrón, carta a Julia Rivera de Vincenty, Secretaria del Trabajo, 19 de mayo de 1969;
Alberto Pagán Pagán, subdirector del Negociado de Asuntos Legales del Departamento del Trabajo, carta
197
a Rafael Torres Lebrón, 10 de junio de 1969; Julia Rivera de Vincenty, Secretaria del Trabajo,
Certificación, 13 de agosto de 1969; Ángel M. Rivera, Secretario de Hacienda, carta a Enrique E. Lespier,
Secretario del Trabajo Interino, 25 de junio de 1969. 71 Roca Rosselli, 2010. 72 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 73 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 74 “Historial Hermandad Agentes Rentas Internas, Inc.,” 17 de abril de 1984, recibido en Negociado de
Ayuda a Uniones Obreras del Departamento del Trabajo el 24 de abril de 1984. 75 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 76 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 77 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 78 Véanse Oskarsson, “Institutional Explanations of Union Strength: An Assessment,” Politics and
Society, Vol. 31 Num. 4, 218 y Simpson, Brent y Michael Macy, “Power, Identity, and Collective Action
in Social Exchange”, Social Forces, Vl. 82, Núm. 4, 1373. 79 Proyecto del Senado número 382. 80 “Para Proteger Población: Picó Explica Prohibición Uso de Armas por Agentes,” El Mundo, 11 de
febrero de 1956, 5. 81 F. Cancel Hernández, “Agentes Rentas Internas, Piden Picó Reconsidere Orden Los Desarma Fuera sus
Labores,” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7. 82 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980. 83 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 84 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 85 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 86 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 87 Ley núm. 127 de 27 de junio de 1958. Véase, F. Cancel Hernández, “Agentes Rentas Internas, Piden
Picó Reconsidere Orden Los Desarma Fuera sus Labores,” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7; Osvaldino
Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980. 88 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 89 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 90 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 91 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 92 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 93 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 94 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 95 “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla,” El Mundo, 7 de marzo de
1970, pág. 12-C. 96 Proponía aumentar el sueldo a $295 al momento, 345 el 1 de julio de 1970 y 400 el 1 de julio de 1971. 97 Bernardo Guerra Prados, “Solicitan Estudio de Problemas de Agentes de Rentas Internas,” El Mundo, 4
de mayo de 1970, 3-A. 98 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 99 Tulio Astudillo, “Para darle a conocer problemas: Agentes Rentas Internas Solicitan Entrevista con
Secretario Hacienda,” El Mundo, 28 de mayo de 1971, 23-B. 100 Bernardo G. Prados, “Elogian la Labor que Hizo Martin,” El Mundo, 30 de mayo de 1971, 3-A. 101 “Agentes de Rentas Internas Realizan Paro Protesta,” Claridad, 25 de julio de 1971, 20. 102 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 103 Cecilio W. Hernández López, entrevista por el autor, 17 de agosto de 2010 (2010d). 104 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 105 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 106 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. 107 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 108 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980. 109 Pidieron un aumento de sueldo a $200 para Agentes de Rentas Internas I, 240 para Agentes de Rentas
Internas II, 270 para Agentes de Rentas Internas III, 300 para Agentes de Rentas Internas IV y 350
para Agentes de Rentas Internas V. Cancel Hernández, F. “Agentes Rentas Internas, Piden Picó
Reconsidere Orden Los Desarma Fuera sus Labores,” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7. 110 “Se reúnen Agentes de Rentas Internas,” El Mundo, 12 de septiembre de 1958, 7. 111 Mejías, Héctor J. “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’,” El Mundo, 7 de junio de 1960, 11. 112 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 113 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010.
198
114 Miguel Bilbraut, entrevistado por el autor, 3 de diciembre de 2007. 115 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 116 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 117 Mejías, Héctor J. “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’,” El Mundo, 7 de junio de 1960, 11. 118 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 119 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 120 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 121 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 122 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. Torres Lebrón indicó a Pou Rivera que a veces
los acuerdos se recogían por escrito, pero ninguno de los otros entrevistados lo confirmó. Torres Lebrón,
entrevista, 22 de diciembre de 1971. Por ejemplo, el director y subdirector del Negociado de Bebidas,
Janson Colberg y Julio V. Colón, asistieron a la asamblea de 1956. 123 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 124 Roberto Betancourt, “Agentes RI amenazan ir huelga,” El Mundo, 31 de octubre de 1973, 15-A. 125 Hernández López, entrevistado por el autor el 2 de septiembre de 2010 (2010e). 126 Sheila Borges, “La Policía de Puerto Rico y la negociación informal,” Estudio preparado por
encomienda de la Comisión para Estudiar las relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974, 12. 127 Borges, “La Policía de Puerto Rico,” 7. 128 Borges, “La Policía de Puerto Rico,” 7. 129 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 130 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 131 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. 132 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 133 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 134 Doris Castañer, “Abogado compañías mineras ocupará Secretaría Hacienda,” Claridad, 5 de diciembre
de 1972, 1 y 14. 135 “Rafael Picó con empleados y policía saliendo de El Fanguito luego de inspección,” El Mundo, 17 de
junio de 1955, tomado de la Colección de fotos del periódico El Mundo de la Universidad de Puerto Rico,
Foto núm. UI PRHDL 136 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010; Hernández López, entrevistado por el autor el 2 de
septiembre de 2010. 137 Hernández López, entrevista, 2 de septiembre de 2010. 138 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 139 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 140 Ana M. Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico
durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos,
Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, 1982, 188. 141 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico.
Informe, Vol. III, 43. 142 Asociación de Empleados de Colecturía de Rentas Internas y Otros del Departamento de Hacienda,
Anuario Conmemorativo, 1972. 143 Departamento de Estado del ELA, Registro número 5807, 4 de enero de 1971. 144 Dixie Bayó, “Culpan a Raymond González: Empleados Hacienda se declaran en paro.” Claridad, 5 de
septiembre de 1972 1, 12. 145 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 235-236;
“Secretario Hacienda: Reacción violenta contra empleados,” Claridad, 10 de septiembre de 1972 7. 146 “Termina paro: Reina clima hostilidad en Hacienda,” Claridad, 17 de septiembre de 1972, 3. 147 Dixie Bayó, “Posible huelga en Hacienda por nombramiento impopular,” Claridad, 16 de enero de
1973, 3. 148 “Departamento de Hacienda a borde de una huelga.” Claridad, 26 de febrero de 1974, 3. 149 “Secretario Hacienda toma represalias.” Claridad, 30 de abril de 1974, 7. 150 Rivera Rosado; Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. 151 Dixie Bayó, “Posible paro total: PNP causa crisis en Depto. Hacienda,” Claridad, 29 de agosto de 1972
1, 14. 152 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 153 “Historial: Hermandad Agentes Rentas internas, Inc., Archivo del Negociado de Servicios a Uniones
Obreras del Departemento del Trabajo y Recursos Humanos, 17 de abril de 1984; Carta de Luz delia
Oquendo, Directora de la Oficina de Personal del Departamento de Hacienda a Néstor Salazar
199
Cummings, Director del Negociado de Servicios a Uniones Obreras del Departemento del Trabajo y
Recursos Humanos, 11 de mayo de 1987.
El rol del Estado en el proceso de trabajo gubernamental
1 Guy Harkin, “Government Control of Work”, en eds. John Purcell y Robin Smith, The Control of Work
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jurídica en América Latina, (The Oñati International Institute for the Sociology of Law, 1991), 175-212. 3 Correas, “La sociología jurídica como ciencia de la hegemonía.” 4 Id. 5 Jüngen Habermas, Facticidad y Validez (4ta. Ed., 1992), 647. 6 Christopher Johnson, “Lifeworld, System, and Communicative Action,” en ed. Lenard R. Berlanstein,
Rethinking Labor History: Essays on Discourse and Class Analysis, 55-89. 7 Simpson, Brent y Michael Macy, “Power, Identity, and Collective Action in Social Exchange,” 1397. 8 Spiros Simitis, “The Juridification of Labor Relations,” en Comparative Labor Law, Vol. 7, Número 2,
93-109. 9 Arleen Hernández y Mario Córdova, “The government substitution theory and unionization in Puerto
Rico,” Revista de Administración Pública, Vol. 33-34, 2001-02, 264. 10 Rafael Martínez Puón, La profesionalización de la administración pública en México: dilemas y
perspectivas (Madrid: Instituto Nacional De Administración Pública, 2003), pág. 69. 11 Ley de 14 de marzo de 1907, Sección 4. 12 Ley de 14 de marzo de 1907, Sección 5. 13 Henry Wells, The Modernization of Puerto Rico, 109-110. 14 Geraldine Casey, “From Bootstrap to Shoulderstrap: Women Secretaries and Class, Culture, and Voice
in Contemporary Puerto Rico,” tesis de doctorado, City University of New York, 2002, 134. 15 Ley de 14 de marzo de 1907, Secciones 13-17. 16 Díaz González v. Tribunal Superior, Decisiones de Puerto Rico (DPR), Tomo 102 (1974), 203. 17 Artículo 5 de la Ley Número 52 de 11 de julio de 1921; Leyes de Puerto Rico, 1921, 377. 18 Santana Rabell y Negrón Portillo, Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma, 48. 19 Ley Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 10. 20 Ley Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 9 21 Ley Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 12 22 Ley d Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 14. 23 Ver Santiago Iglesias Pantín, Luchas Emancipadoras (Crónicas de Puerto Rico, Tomo II (1910-1917),
1962, 184; y Lydia M. González y Ángel G. Quintero Rivera, La otra cara de la historia: la historia de
Puerto Rico desde su cara obrera, Parte I, Centro de Estudios de la Realidad Puertorriqueña, San Juan,
1984, 56. 24 Géigel Polanco, Legislación Social, xvi. 25 Clark, Porto Rico and its Problems, 328. 26 Ley Núm. 88 de 11 de mayo de 1931. 27 Ley Núm. 23 de 25 de abril de 1931. 28 Ley Núm. 248 de 28 de octubre de 1936. 29 Henry Wells, “Administrative Reorganization in Puerto Rico,” Political Research Quarterly, Vol. 9,
1956, 474. 30 Luis Muñoz Marín, “El Hon. Luis Muñoz Marín, Presidente del Senado, Define las Normas del
Gobierno Insular Respecto a los Convenios Colectivos.” Noticias del Trabajo, 31 de agosto de 1945, Vol.
IV, núm. 75. 31 Alfredo Revilla Quesada, “Algunos aspectos de la administración de personal público en el Brasil y
Puerto Rico,” Revista de administración pública, Madrid, Vol. VI, Núm. 17, 1955, 308. 32 Elsie Ruiz Santana, “Diferencias en los planes de retribución de las agencias públicas de Puerto Rico,”
XIII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública (Buenos Aires, 4 - 7 nov. 2008),
http://www.planejamento.gov.br/hotsites/seges/clad/documentos/ruizsant.pdf 33 Ley Núm. 53 de 21 de mayo de 1948. 34 Mario Roche Velázquez, Luis Muñoz Marín y su relación con el movimiento obrero puertorriqueño:
algunos apuntes (Presentación en una tertulia en la Fundación Luis Muñoz Marín el 2 de octubre de 2002,
sin publicar), 12.
200
35 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia del servicio público,” 52. 36 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma,” 54. 37 Miles Galvin, “Collective bargaining in the public sector in Puerto Rico,” Tesis doctoral, University of
Wisconsin, 1972, 341. 38 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 15. 39 Discurso de Luis Muñoz Marín al establecerse la Escuela de Administración Pública de la Universidad
de Puerto Rico - 29 de octubre de 1945, Fundación Luis Muñoz Marín,
http://www.flmm.com/pags_nuevas_folder/discursos_folder/discursos_k.html, accedido el 26 de abril de
2010. 40 Roca Roselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 41 Ley Núm. 345 de 12 de mayo de 1947, sección 3. Esta Ley seguía las recomendaciones contenidas en
un estudio encomendado por el presidente Roosevelt en 1937: una agencia con un director ejecutivo y una
Junta que lo supervise. Galvin, “Collective Bargaining,” 360. Además, contenía muchas medidas
sugeridas por el Gobernador Tugwell y la Liga Estadounidense de Servicio Civil a través del Director de
Personal. Wells, The Modernization of Puerto Rico (Cambridge Massachussets; Harvard University
Press, 1969), 195. 42 Galvin ,”Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 335. 43 Galvin, “Collective bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 359-360. 44 Wells, “Administrative Reorganization in Puerto Rico,” 470; Wells, The Modernization of Puerto Rico,
144 y 195. 45 Alfredo Revilla Quesada, “Algunos aspectos de la administración de personal público en el Brasil y
Puerto Rico,” Revista de administración pública, Madrid, Vol. VI, Núm. 17, 1955, 308. 46 Convenio Núm. 98 sobre negociación colectiva, 1949. 47 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico.
“Informe explicativo,” en Informe, Vol. II: Anteproyecto de ley modelo e informe explicativo, 1974. 48 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 202. 49 Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico versus Muelle Municipal de Ponce, Decisiones de
Puerto Rico, Vol. 71, 154 y sigs., 1950. 50 José Orlando Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 21. 51 García y Quintero Rivera, Desafío y Solidaridad, 133. Cabe señalar que un estudio de 2003 halló que
las leyes de negociación colectiva no hacen mella en la actividad política de los sindicatos. Robert
Hebdon, “Collective Bargaining, The Politics of,” Encyclopedia of Public Administration and Public
Policy. 52 Galvin, “The Organized Labor Movement in Puerto Rico,” 154. 53 Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 22; Galvin,
“Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 368. 54 Luis Muñoz Marín, Discurso por Luis Muñoz Marín en el segundo aniversario de la victoria Popular, 5
de noviembre de 1942, http://www.flmm.org/discursos/1942-11-05.pdf, accedido el 22 de agosto de 2010,
3. 55 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 368. 56 Jorge Duany, The Puerto Rican Nation on the Move: Identities on the Island and in the United States. 57 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 14. 58 Ley Núm. 71 de 13 de junio de 1953. 59 Mario Roche Velázquez, “Luis Muñoz Marín y su Relación con el Movimiento Obrero Puertorriqueño:
Algunos Apuntes,” charla ante la Fundación Luis Muñoz Marín. Se trata del discurso “La Función del
Movimiento Obrero en la Democracia” ante el Congreso de Unidad Obrera. 60 Antonio Cuevas Viret, “Problemas de Derechos Civiles en la Administración del Gobierno,” 1958, 29-
32, según citado por Miles Galvin, 1973, 104-105. 61 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 106. 62 Comisión de Derachos Civîles, Informe Núm. 1959-CDC-001. 63 Opinión del Secretario de Justicia Núm. 13 de 1960. 64 Carlos Roca Rosselli, autor de uno de los informes sometidos por la Comisión, entrevistado por el
autor, 12 de marzo de 2010. 65 Ley número 142 de 30 de junio de 1961. 66 La Orden Ejecutiva 10988 de 17 de enero de 1962 motivó que 808 grupos se organizaran como
unidades apropiadas en el gobierno federal y 1,074 fueran reconocidos para consultas porque 10% o más
de los trabajadores mostraron interés en sindicarse. Weisenfeld, Loc. Cit. Los trabajadores federales
201
habían intentado dicho reconocimiento ante el Congreso federal desde mucho antes, sin éxito. Grau, “La
posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 25. 67 Harry T. Edwards, “The Impact of Private Sector Principles in the Public Sector: Bargaining Rights for
Supervisors and the Duty to Bargain,” en Lipsky, David B., Union Power and Public Policy, Ithaca,
Nueva York, EE. UU., 1975. 68 W. Gary Vause, “European and US Federalism Compared: Implications for Labour Law and Social
Policy,” en Frances Meenan (ed.), Legal Perspectives—The Juridification of the Employment
Relationship. Oak Tree Press, Dublín, Irlanda, 1997, 37-57. 69 Tribunal Supremo de Puerto Rico, Reyes Coreano v. Loubriel, 110 DPR 40 (1980); Tribunal Supremo
de los Estados Unidos. Cleveland Board of Education v. Loudermill, Supreme Court Decisions 470, 532
(1985). 70 Stefan-Ludwig Hoffmann, “Rethinking the History of Human Rights and International Organizations,”
Conferencia dictada en Ginebra, Suiza, el 30 de marzo de 2010. 71 Benjamin Epstein, “Negotiation Versus Bargaining : An Essay/Review,” NASSP Bulletin 50 (1966):
105. 72 Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público en Puerto Rico, Informe, Vol.
II, 177. 73 Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 25. 74 Alan Supiot, “Work and the public/private dichotomy,” International Labour Review, Vol. 135, Núm.
6, 1996, 653-663. 75 Óscar Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la
concepción estatutaria a la concepción laboralista,” en Antonio Ojeda Avilés, La negociación colectiva en
América Latina, Editorial Trotta, 1993, 88. 76 Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la concepción
estatutaria a la concepción laboralista,” 89. 77 “Collective bargaining in the public service,” ponencia presentada por la representacion de Santa Lucía
ante el seminario subregional sobre el empleo y la negociación colectiva en el servicio público, celebrado
en Antigua y Barbuda el 19 al 23 de mayo de 2003. 78 Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la concepción
estatutaria a la concepción laboralista,” 94. El derecho laboral se extendía a los trabajadores de entidades
oficiales que tuvieran “carácter industrial, comercial o de transporte o de obras públicas” pero sólo
cuando “predomine o se suponga que predomina el trabajo muscular y cuando el trabajo no sea realizado
en virtud de una disposición legal o sentencia judicial.” Ley 20-59 de 1949. 79 Bonifacio y Favilene, “Análisis comparado de las relaciones de trabajo en la administración pública
latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y Perú,” 40. 80 Mario A. Blanco Vado, "Negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense,"
217, citando la Decisión de la sala de casación de 20 de julio de 1951. 81 Oficina Internacional del Trabajo, Comité paritario sobre el servicio público, Freedom of Association
and Procedures for Staff Participation in Determining Conditions of Employment in the Public Service,
Ginebra, 1970. 82 Por ejemplo, en Ceilán, Chile e Italia se daban consultas informales y formales en Suiza, Alemania y
Francia, donde los sindicatos participaban en cuerpos asesores sobre el servicio civil. 83 Por ejemplo Colombia, Honduras y Uganda. 84 Por ejemplo Ghana, Singapur, Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Noruega. 85 Joseph P. Goldberg, “Public employee labor relations in other democracies—a review essay,” Monthly
Labor Review, Vol. 95, Núm. 10, octubre de 1072, 37. 86 Goldberg, 38. 87 Óscar Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la
concepción estatutaria a la concepción laboralista,” en Antonio Ojeda Avilés, La negociación colectiva en
América Latina, Editorial Trotta, 1993, 85. 88 George L. Weasler, “Collective Bargaining in the Public Service,” Revista del Colegio de Abogados de
Puerto Rico, Vol. 32, Núm. 3, agosto de 1971, 469. 89 Luis F. Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los
empleados del gobierno,” Revista de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, Vol. 5, Núm.
2, abril de 1973, 87. 90 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma,” 129. 91 Efraín Parrilla, “Labor’s dilemma: will Socialists swallow ULM?,” The San Juan Star, Sección
Outlook, 26 de mayo de 1974, 2.
202
92 Ley núm. 35 de 20 de mayo de 1970. 93 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 473. 94 Judith Pagani, “Marcano radicará proyecto: Permitirían sindicalización de los empleados públicos,” El
Mundo, 1 y 15, 20 de enero de 1969. 95 Ángel R. Fret, “Portavoz PPD en Cámara: Radica proyecto favorece Sindicalización Empleados ELA,”
El Mundo, 4 de marzo de 1971, 3-A. 96 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma,” 123. 97 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 87. 98 Peter Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006. 99 Ley Núm. 103 del 28 de junio de 1969. 100 Banco de la Vivienda y Unión de Empleados del Banco de la Vivienda de Puerto Rico, Decisión 532. 101 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 28. 102 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 27. 103 En junio de 1971, un año después de inaugurar la edición dominical, circulaban 160,000 ejemplares
diarios y 158,000 dominicales. “El dominical cumple un año,” El Mundo, 6 de junio de 1971, 1-A. Sus
competidores más cercanos, The San Juan Star dirigido a los angloparlantes y El Nuevo Día, que
comenzó a circular en 1970 en Ponce, se dirigían a mercados limitados. En noviembre de 1974, luego de
que El Nuevo Día le había comenzado a hacer competencia seriamente, El Mundo publicaba 135,000
ejemplares diarios. Ismaro Velázquez, “El Mundo Threatens to Stop Publishing,” The San Juan Star, 13
de noviembre de 1974, 3. 104 La Fundación Ángel Ramos era propietaria de WKAQ-TV, WKAQ Radio, Creative Films,
Producciones El Yunque, Cine Revista, Inc. y Cine Revista Internacional, Inc. “¿Quién gobierna en ‘El
Mundo’?” Claridad, 11 de marzo de 1975, 9. 105 “[E]l pueblo y el gobierno de Puerto Rico se esforzarán por promover la mayor expansión posible de
su sistema productivo [y] asegurar la más justa distribución de sus resultados económicos.” Constitución
de Puerto Rico, Art. II, sec. 20, derogada por el Congreso de los Estados Unidos. 106 Se trata de Argentina Schifano, presidenta, esposa de Lee Hills, presidente de Knight Newspapers y
editor del Miami Herald y el Detroit Free Press; José G. González, del bufete Fiddler, González y
Rodríguez, secretario; Francisco de Jesús Toro, vicepresidente del Chase Manhattan Bank, presidente
hasta 1974 de la Asociación de Bancos de Puerto Rico y antiguo ayudante de Teodoro Moscoso,
implementador principal de la Operación Manos a la Obra; Fernando Chardón, antiguo vicepresidente de
la Eastern Sugar Corporation, Secretario de Estado bajo Ferré y Ayudante General de la Guardia Nacional
bajo Hernández Colón; Rafael Delgado Márquez, antiguo jefe de ingeniería civil de la Eastern Sugar
Corporation; Peter Alibi, vicepresidente ejecutivo de El Mundo, Inc. y de Telemundo, Inc; e Ismael
Rodríguez, vicepresidente, tesorero Auxiliar y administrador general de El Mundo, Inc. “¿Quién gobierna
en ‘El Mundo’?,” Claridad, 11 de marzo de 1975, 9. 107 Rafael L. Cabrera Collazo, “Los dibujos del progreso: el mundo caricaturesco de Filardi y la entrada al
desarrollismo muñocista 1950-1960,” Tesis doctoral de historia, UPR, 2002, Capítulo 3, subcapítulo 2. 108 Carlos R. Carión Crespo, “El Mundo y el nuevo sindicalismo, 1967-74” (Ponencia presentada ante el
VI Encuentro de Facultades Latinoamericanas de Comunicación Social, 2003). 109 Alex W. Maldonado, “El movimiento obrero en Puerto Rico,” El Mundo, 10 de diciembre de 1969, 7-
A. 110 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 344. 111 “Las huelgas en los servicios públicos,” sección “Opiniones de nuestros lectores,” El Mundo, 31 de
octubre de 1972, 8-A. 112 Juan Ángel Silén, Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño (Río Piedras:
Editorial Cultural, 1978). 113 Programa electoral del PPD, 1972, 78. 114 Proyecto de la Cámara número 2 de 8 de enero de 1973, firmado por toda la delegación popular en la
Cámara de Representantes. 115 Rafael Hernández Colón, entrevistado por la revista Bohemia, 30 de julio de 1973, en Silén, Apuntes:
para la historia del movimiento obrero puertorriqueño, 202. 116 Gautier Mayoral y Blanco Stahl. 117 Memo del Programa de Contrainteligencia del FBI, 22 de septiembre de 1966, sobre la Confederación
de Uniones Independientes Puertorriqueñas. El liderato de la Confederación incluía los abogados
Antonio Colón Gordiani y Jorge Luis Landín, asociados al Partido Comunista. “Un acercamiento a José
203
Miguel Martí Nieves,” indymediapr, http://lists.indymedia.org/pipermail/cmi-pr/2009-September/0925-
r5.html, accedido el 30 de abril de 2010. 118 Horeste Rivera Rosario, entrevista por el autor, 27 de julio de 2010. 119 “Grant al Consejo Laboral,” Claridad, 3 de septiembre de 1975, 5; véase también, “Asesores laborales
para RHC,” El Nuevo Día, 7 de octubre de 1975, 2. 120 “Líder MOU condena arrestos,” El Mundo, 15 de marzo de 1973, 17-A. 121 “Sentencian líder telefónico,” Claridad, 28 de agosto de 1975, 9; “MOU exige investigación,”
Claridad, 1 de septiembre de 1975, 7.; Radamés Acosta, “¿Por qué la escalada represiva contra el
MOU?,” Claridad, 21 de agosto de 1975, 15. 122 Gran Jurado de los Estados Unidos (Luis A. Cordero, presidente), Indictment, Case No. 75-173, 30 de
julio de 1975. El caso fue asignado al Juez Pesquera. Bienvenido Ortiz Otero, “A cárcel Secretario MOU
acusado de robar banco,” El Mundo, 13 de marzo de 1975, 1-A. 123 “Arrestan Secretario Ejecutivo MOU,” Claridad, 13 de agosto de 1975, 3. 124 “Mala publicidad para Puerto Rico,” El Mundo, 31 de julio de 1973, 7-A. 125 “Por el frente huelgario,” El Mundo, 8 de julio de 1973, 6-A. 126 Abe Glantzman, de la empresa Suplemento del Momento, carta a Wurf, 30 de julio de 1973. 127 Francisco Aponte Pérez, “Informe sobre la armonización del principio de mérito y la negociación
colectiva,” estudio preparado por encomienda de la Comisión del Gobernador para Estudiar las
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974, 57; Intervención del senador Latoni, debate
legislativo sobre el P. del S. 1428, 3 de octubre de 1975. Aponte Pérez era presidente de dicha Comisión
para Revisar la Ley de Personal. 128 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,” 26 de septiembre de 1973,
17. 129 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,” 19-22. 130 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,”25. 131 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,”26. 132 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,”27-28. 133 Demetrio Fernández, “Las perspectivas de la negociación colectiva en el sector público,” Revista de
Administración Pública (Universidad de Puerto Rico) 5 Núm. 2, (abril de 1973): 40-41. Se trata de las
leyes de negociación colectiva en el Fondo del Seguro del Estado y la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados. 134 Luhmann, Social Systems (Stanford, California: Stanford University Press, 1995), 322. 135 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 136 Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, Informe, Vol. II, 28. 137 Oficina del Gobernador, Orden Ejecutiva, Boletín Administrativo Núm. 1917, 19 de septiembre de
1973. 138 David M. Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 139 PSP, 11; Memorando de la oficina de San Juan del FBI al Director del FBI, 18 de septiembre de 1961;
Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010.. 140 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 141 Carta de David Helfeld a Sila Calderón de González, 12 de octubre de 1973. 142 Carta de David Helfeld al Gobernador, 4 de abril de 1974. 143 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
“Algunas de las preguntas que la Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el
Servicio Público de Puerto Rico espera contestar al finalizar su estudio,” guía para los deponentes en las
vistas públicas, adjunta a una invitación de David Helfeld al Administrador del Fondo del Seguro del
Estado del 2 de noviembre de 1973, a deponer en las vistas públicas. 144 Sección 5.24 del anteproyecto de ley, en Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del
Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 145 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 21, en Comisión del Gobernador para Estudiar
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 146 Müller-enstch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 5. 147 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010.
204
148 Niklas Luhmann, Social Systems, 359; N. Luhmann, “The Autopoiesis of Social Systems,” en eds. F.
Geyer and J. van der Zouwen, Sociocybernetic Paradoxes, Sage, London, 1986,
http://www.scribd.com/doc/32995281/Luhmann-Niklas-The-Autopoiesis-of-Social-Systems. 149 Luhmann, Social Systems, 231. 150 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations.” 151 Ralf Rogowski, “Industrial Relations, Labour Conflict Resolution and Reflexive Labour Law,” en eds.
Ralf Rogowski yTom Wiltagen, Reflexive labour law: studies in industrial relations and employment
regulation (Deventer : Kluwer Law and Taxation, 1993), 55-56. 152 Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público en Puerto Rico, Informe,
Vol. I, 182. 153 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 187-188. 154 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 176. 155 Es interesante que la Comisión prefirió destacar el 44% de los trabajadores que estaba insatisfecho con
su equipo de trabajo y el 38% que lo estaba con la forma de atender las quejas, lo cual podía tergiversar
las causas aparentes de los conflictos porque las opiniones positivas eran más que las negativas en ambos
renglones. Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de
Puerto Rico, Informe, Vol. III, 124-126. 156 Luhmann, Social Systems, 375. 157 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 34, en Comisión del Gobernador para Estudiar
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 158 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 159 Nuri Sellés de Echevarría, “Análisis de los issues más relevantes en el proyecto de la Cámara 2 de
negociación colectiva de los empleados públicos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y la Ley de
negociación colectiva del público de Hawái” (Tesis de maestría en Administración Pública en la
Universidad de Puerto Rico, 1974). 160 Johnson, Donald D. and Michael Miller. Hawaii's own : a history of the Hawaii Government
Employees Association, AFSCME Local 152, AFL-CIO, 1934-1984 (Honolulu: Hawaii Government
Employees Association, 1986); Universidad de Hawaii en Honolulu, History of the United Public
Workers Union in Hawaii (Glen Rock, N.J.: Microfilming Corp. of America,1975). 161 Cinco agencias serían declaradas patronos individuales y cuatro otras unidades estarían totalmente
contenidas dentro de una agencia; dos en el Departamento de Instrucción Pública y una cada una en el
Departamento de Bomberos y la Policía. 162 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 163 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. III: “Datos, Estadísticas, Actitudes, Opiniones e Información Relacionada con la
sindicalización del sector público en Puerto Rico,” 1974, 3. El Departamento tenía 3,223 empleados por
oposición, 299 sin oposición, 20 exentos, tres por contrato y 328 transitorios. 164 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico
Informe, Vol. III, 10. La unidad apropiada se titularía “Profesionales, Técnicos, Auxiliares y Ayudantes
en el Campo de Comercio y las Finanzas, tales como Economistas, Contadores, Auditores, Estadísticos,
Especialistas en Finanzas y otros relacionados.” El informe no especifica que los Agentes de Rentas
Internas estén incluidos en dicha unidad apropiada, pero la única unidad apropiada con más trabajadores
en el Departamento de Hacienda que el grupo de agentes es el de empleados secretariales y de oficina.
Además, el informe no adjudica empleados de Hacienda en la unidad apropiada de policías. Por último,
este grupo no puede ser clasificado como confidencial y sólo 364 empleados en todo el gobierno fueron
dejados fuera de las listas por falta de certeza sobre su ubicación. Por ende, se concluye que este grupo se
ubica dentro de la unidad apropiada de empleados de comercio y finanzas. 165 Sección 10.1 del anteproyecto de ley, en Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del
Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 166 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 20, en Comisión del Gobernador para Estudiar
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 167 Ver, e.g., “Breve Reseña Histórica de la UTIER,” www.utier.org/estructuras/historia.php. 168 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 16. Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo
en el Servicio Público en Puerto Rico, Informe, Vol. III, 169 Informe de la Oficina de Personal sobre proyecto de ley, 5-8. La Ley Núm. 184 de 23 de julio de 1974
creó el mencionado Instituto.
205
170 Informe de la Oficina de Personal de Puerto Rico sobre cumplimiento de compromiso programático,
sin fecha. Se refiere a la Ley Número 127 de 30 de junio de 1975. 171 Ley Núm. 222 de 23 de julio de 1974. 172 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 173 “Helfeld informa hoy.” Claridad, 18 de febrero de 1975, 9. 174 “Legislatura no lo discute aún,” Claridad, 19 de febrero de 1975, 7. 175 Proyecto de la Cámara número 1681, portada de expediente legislativo detallando su historial. 176 Proyecto de la Cámara número 1681, Exposición de Motivos. 177 Proyecto de la Cámara número 1681, Sección 5.24(a). 178 Proyecto de la Cámara número 1681, Sección 5.25(a). Cabe señalar que dicha los sindicatos podrían
intervenir para poner en vigor las normas preparadas con los insumos de las vistas. 179 Proyecto de la Cámara número 2, , 8 de enero de 1973, Sec. 8.4(a). 180 Proyecto de la Cámara número 2, 8 de enero de 1973, sec. 5.2. 181 Proyecto de la Cámara número 1681, 1975. 182 Luis Ángel Torres Torres, Entrevista realizada por el autor, 10 de noviembre de 2003. Huegel expresó
que el gobernador no demostró interés, porque tenía la suficiernte fuerza para promover su aprobación y
no lo hizo. Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006. 183 Rafael Hernández Colón, “Labor Policy in Puerto Rico,” en Asociación Nacional de Árbitros, Dispute
Resolution in the Workplace: NAARB Proceedings 1975 (Washington D.C.: Bureau of National Affairs,
1975), 203-207. 184 Informe de la Oficina de Personal de Puerto Rico sobre cumplimiento de compromiso programático,
sin fecha. 185 Robin Smith, “The Maximisation of Control in Industrial Relations Systems,” 1-26. 186 Smith, “The Maximisation of Control in Industrial Relations Systems,” 26, citando a C.E. Merriam,
Political Power: Its Composition and Influence, 1934, 180. 187 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” 287. 188 Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006; Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. Huegel
entendía que los líderes sindicales tampoco tenían la fuerza moral para hacerlo y que no querían organizar
más allá de sus talleres. 189 Suárez Torres, “La organización Horizontal propuesta en el anteproyecto para autorizar la
sindicalización de los empleados públicos,” 30. Los entrevistados fueron Clifford Depin de la
International Ladies Garment Union, Luis Lausell de la UTIER, José J. Hernández, de la Unión
Independiente de Empleados Telefónicos, Arturo Figueroa del Congreso de Uniones Industriales, Jaime
Cruz varez de la Unón de Empleados del Banco de la Vivienda, Orlando Oliveras de la Hermandad
Independiente de Empleados Profesionales de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Dwight
Rodríguez de la Unión Profesional de la Autoridad de Fuentes Fluviales, Félix Rodríguez y Serapio
Laureano de la Federación de Maestros de Puerto Rico, Peter Huegel de la Amalgamated Meat Cutters
Union, Rubén Calderón de l Central Labor Council, Osvaldino Rojas Lugo, Héctor René Lugo de la
Unión Independiente de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados,, Guillermo Ortiz de la Internationl
Longshoremen’s Association, Marilú Sánchez de la Seafarers International Union de Puerto Rico y Ga
Villahermosa de la HEORA. 190 Suárez Torres, “La organización Horizontal propuesta en el anteproyecto para autorizar la
sindicalización de los empleados públicos,” 26. El universo era de diez trabajadores de cada una de cinco
agencias, incluyendo el Departamento de Hacienda; la muestra incluía contables, auditores y
recaudadores, pero no Agentes de Rentas Internas. 191 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 465;
Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, “Las organizaciones bona fide de empleados en el
gobierno de Puerto Rico,” mimeografiado, octubre de 1978, 29. 192 Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Autoridad de los Puertos, et al., Decisión 588. 193 Luis F. Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los
empleados del gobierno,” Revista de Administración Pública (Universidad de Puerto Rico) 5 Núm. 2
(abril de 1973): 64-65. 194 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 76. 195 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 66-67. 196 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 67.
206
197 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 86. 198 “Una voz en disidencia,” El Vocero, 19 de febrero de 1975. 199 “Renuncia a la Comisión Helfeld,” Claridad, 29 de mayo de 1975, 4. 200 Ver Proyecto del Senado Núm. 455 sometido por la Confederación Única de Trabajadores del Estado
el 18 de enero de 1978 y Proyecto del Senado Núm. 1067 sometido por Luis Lausell Hernández el 20 de
abril de 1979, citados en Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en
Puerto Rico durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los
empleados públicos, 520. 201 Torres Torres, Entrevista, 10 de noviembre de 2003; Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 202 James Tobin, ganador del premio Nobel en economía de 1981 y actual asesor del G20 (grupo de los 20
países más ricos incluyendo la Unión Europea) sobre la crisis económica mundial. 203 Ley Número 127 de 30 de junio de 1975. 204 Los trabajadores municipales decretaron 30 huelgas en 1973 y 15 en 1974; los de hospitales decretaron
4 y 10, respectivamente y los de corporaciones públicas, 7 y 10, respectivamente. En marzo de 1973, se
arrestó a trece trabajadores del municipio de Utuado por violar un interdicto. “Líder MOU condena
arrestos,” El Mundo, 15 de marzo de 1973, 17-A. 205 Guy Nunn, Carta a Jerry Wurf, presidente de AFSCME, 29 de noviembre de 1973. 206 María V. Adorno Dávila, “Las huelgas en el servicio público” Trabajo de investigación para el
seminario sustitutivo de tesis hacia el grado de Maestría en Administración Pública, Universidad de
Puerto Rico, Mayo de 1977), 18. 207 Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 37. 208 Diana T. Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico” (Tesis de
Maestría, Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto
Rico, 1976), 31-32. 209 Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006; Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero
puertorriqueño,188. 210 Sheila Borges, “El Departamento de Instrucción,” 95. 211 Alex W. Maldonado, “Victoria vital para RHC,” El Mundo, 5 de marzo de 1974, 7-A, citado por Díaz
Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 23. 212 Proyecto del Senado número 1613 de 7 de noviembre de 1975, presentado por el senador Hernández
Agosto; Resolución Conjunta de la Cámara número 32 de 14 de marzo de 1974, presentada por el
Representante Torres Santiago. 213 Comunicado de Prensa, 12 de marzo de 1974. 214 Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 36. 215 Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 37. 216 Galvin, “La resolución de conflictos en el sector público,” 117-119. 217 Torres Torres, Entrevista, 10 de noviembre de 2003. 218 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 219 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 220 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 221 “Suspenden vistas ‘Ley Personal’,” Claridad, 21 de mayo de 1975, 4. 222 Proyecto de la Cámara número 2, sec. 5.2; ver además, expresiones del senador Nicolás Nogueras en
el debate del Proyecto del Senado número 1428, 3 de octubre de 1975, en que indica que el informe
Helfeld estaba engavetado. 223 Actas del Senado de Puerto Rico, 3 de octubre de 1975. Estas enmiendas fueron recogidas entre las
enmiendas propuestas por las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado al Proyecto del
Senado Número 1428; sin embargo, la sección analítica del informe de dichas comisiones hace referencia
al comité de participación y no al comité de quejas. Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos
Civiles del Senado sobre el Proyecto del Senado Número 1428, 12 y 44. 224 Informe conjunto de las Comisiones de Gobierno, Trabajo, Jurídico Penal y de Hacienda de la
Cámara de Representantes de Puerto Rico sobre el Proyecto del Senado número 1428, 10 de octubre de
1975, 33-34. 225 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975; Informe de la Oficina de Personal del ELA de
Puerto Rico sobre la propuesta de una nueva ley de personal, sin fecha. 226 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975. 227 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975. Expresiones del senador Raúl Latoni en el
debate del Proyecto del Senado número 1428.
207
228 Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado de Puerto Rico sobre el
Proyecto del Senado número 1428,30 de septiembre de 1975, 24. 229 Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado de Puerto Rico sobre el
Proyecto del Senado número 1428,30 de septiembre de 1975, 32. 230 El Artículo 12 del Código civil de Puerto Rico establece la norma de interpretación legal, al disponer
que “[e]n las materias que se rijan por leyes especiales, la deficiencia de éstas se suplirá por las
disposiciones de este código.” 31 LPRA sec. 12. El más influyente de los escritores sobre derecho civil
español indica que “una norma general respecto de otra especial, puede ser especial respecto de otra más
general.” José Puig Brutau, Compendio de Derecho Civil, Vol. I, 7, citando a G. García Valdecasas. De
este modo, la ley que regula el empleo gubernamental es especial en comparación al código civil que rige
las relaciones entre las personas, pero será general frente a otra ley que reglamentaba las relaciones de
empleo en una agencia gubernamental y regirá sobre los elementos no reglamentados por dicha ley
“especial.” Esta disposición de la ley de personal es especial preestablece la relación de dichas dos leyes.
Cabe señalar, además, que los senadores Torres Braschi, Tello, Arroyo y Rivera Ramos propusieron que
el texto se refiriera a todas aquellas agencias que hubieran firmado o en su momento firmaran cartas
contractuales. Enmiendas al P. del S. 1428, sin fecha. 231 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975. Intervención del senador Hipólito Marcano en el
debate del Proyecto del Senado número 1428. 232 Roberto Flecha Rodríguez, “Factores que intervienen en la formación de las actitudes de los
empleados gubernamentales hacia la sindicalización” (Tesis de Maestría, Departamento de Psicología de
la UPR, 1984), 49. 233 Carlos Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto
Rico” (Tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras,
Universidad de Puerto Rico, 2007); Suárez Torres, “La organización horizontal propuesta en el
anteproyecto para autorizar la sindicalización de los empleados públicos”.
