PPåå vveejj

KKoommmmuunnaallrreeffoorrmmeennss bbeettyyddnniinngg ffoorr ddeett ssæærrlliiggee ssoocciiaallee oommrrååddee oogg ssppeecciiaalluunnddeerrvviissnniinnggeenn

En statusrapport fra NoKS – Netværk om konsekvenserne af Strukturreformen på social- og uddannelsesområdetJuni 2006

Udgivet af NoKs, juni 2006Tryk: SLOplag: 700ISBN: 87-91744-08-3Rapporten kan rekvireres hosSocialpædagogernes Landsforbund,Brolæggerstræde 9, 1211 København K,tlf. 3396 2800E-mail: sl@sl.dk

1. Forord 5

2. Indledende opsummering og perspektivering 6

3. Oversigt over indholdet i rapportens kapitler 10

4. Kommunerne overtager fire ud af fem sociale institutioner og tilbud 11

5. Kommunernes argumentation 13

6. Botilbud med mere end 100 pladser 21

7. Redegørelser, rammeaftale og hensigtserklæring 23

8. Specialundervisning 29

9. Hvad bliver der af specialrådgivningen, hjælpemiddelcentraler,kommunikationscentre, tale- høre- og synscentraler mv.? 31

10. Stofmisbrugsbehandlingen – spredt i kommunerne eller videreført samlet 36

11. Revalideringscentrene – en meget forskellig og måske usikker fremtid 39

12. Hvordan passes kvindekrisecentre ind i en kommunal virkelighed? 42

13. Kommunernes økonomi, det særlige sociale område og den vidtgående specialundervisning 44

Bilag 1

Oversigt over de kommuner, der indgår i analysen af kommunernes 46

argumentation, kapitel 5

Indholdsfortegnelse

NoKS består af følgende organisationer

De Samvirkende Invalideorganisationer, DSILandsforeningen LEVLandsforeningen SINDFBU ForældreLANDSforeningenSammenslutningen af Nærudvalg i Danmark, SANDLandsforeningen af Kvindekrisecentre, LOKKBrugerForeningen for aktive stofbrugereCenter for Narkotika Indsats, CfNISocialfaglig branche i Det Kommunale Kartel ved

Dansk SocialrådgiverforeningSocialpædagogernes LandsforbundHK/Kommunal

Danmarks LærerforeningSpeciallærerforeningen af 1981Landsforeningen Ligeværd

I september 2005 gik en række organisationer inden for det sociale område og uddannelsesområdetsammen i Netværk om Konsekvensernes af Strukturreformen på Social- og Uddannelsesområdet (NoKS).Netværket samler brugerorganisationer, faglige organisationer og andre interesseorganisationer underdet fælles formål at følge strukturreformens betydning for grupper med behov for en særlig social støtteeller specialpædagogisk støtte i forbindelse med undervisning.

NoKS har til hensigt at viderebringe organisationernes viden og erfaring i relation til strukturreformensudvikling. Hermed ønsker NoKS at bidrage til den politiske debat om udviklingen på det særlige socialeområde og den specialpædagogiske undervisningsindsats, som vil blive konsekvensen af strukturrefor-men.

Statusrapporten skal ses som et indlæg i denne debat. Formålet med rapporten er at afdække vigtigebeslutninger og foranstaltninger truffet som led i strukturreformen på det sociale område og med hensyntil den specialpædagogiske undervisningsindsats, og at synliggøre hvilken betydning disse beslutninger ogforanstaltninger kan have for brugere af sociale og specialpædagogiske tilbud. Eftersom strukturreformenførst træder i kraft 1. januar 2007, kan der i rapporten kun fremsættes skøn på sidstnævnte.

De forskellige kapitler i statusrapporten afdækker med hver deres fokus situationen på det særligesociale område og i forhold til den specialpædagogiske undervisningsindsats affødt af strukturreformen.På den måde er der tale om et øjebliksbillede. Endvidere arbejdes der i Netværket med andre områder,som af tidsmæssige grunde ikke er med i nærværende rapport. Det drejer sig f.eks. om døgninstitutio-nerne for børn og unge og hjemløseområdet.

Statusrapporten vil imidlertid danne udgangspunkt for NoKS’ fortsatte arbejde. I den henseende kridterstatusrapporten banen op for den videre overvågning af strukturreformen.

Rapporten er blevet til ud fra bidrag fra forskellige organisationer under NoKS og er sammensat af enmindre redaktionsgruppe. Arbejdet med rapporten blev påbegyndt i februar 2006 og er afsluttet i juni2006.

Juni 2006.Redaktionsgruppen på vegne af NoKS

5

1. Forord

Denne rapport er et øjebliksbillede i den omfattende oglangvarige proces, hvor strukturreformen slår igennemmed hensyn til de sociale opgaver og specialundervisnin-gen. Den er et forsøg på at give et overblik over, hvadder sker med det sociale område og specialundervisnin-gen, hvem der overtager hvilke tilbud, og ikke mindsthvilke overvejelser de kommunale myndigheder gør sig iden forbindelse.

Rapporten er skrevet i en fase, hvor det er grundtræk-kene i den fremtidige struktur, der vokser frem. De kon-krete konsekvenser for borgerne af omlægningerne ken-des endnu ikke. De vil vise sig i fremtiden og vil bådeafhænge af, hvordan kommunerne i praksis forvalterderes nye ansvar – og af de økonomiske vilkår.

Organisationerne bag rapporten kan konstatere, at ingenandre i skrivende stund har forsøgt at samle op på, hvadfremtiden bliver for det sociale område og specialunder-visningen fra 1. januar 2007. Det kan undre, at ingenhar interesseret sig for at skabe overblik og indsigt igrundlaget for den nye fordeling af de eksisterende til-bud. Uden dette mangler fundamentet for at følge ogmåle udviklingen fremover.

I det hele taget undrer det organisationerne, at 2006 –året for de store omkalfatringer – er taget ud af kalende-ren, når det gælder overvågning. De sidste redegørelser iforhold til grundtakstsmodellen er udarbejdet for udviklin-gen i 2005. Disse redegørelser omfatter i øvrigt ikkehele det sociale område og slet ikke specialundervisnin-gen, men de giver alligevel et vist overblik over, hvad dersker på det sociale område. Ingen er forpligtet til atfølge udviklingen i 2006, og vi kan heller ikke se, atnogen tager opgaven på sig. Første gang de nye kommu-ner skal redegøre for udviklingen på det sociale områdeog specialundervisningsområdet til de regionale udvik-lingsråd, der nedsættes som en del af strukturreformen,er til foråret 2008, dækkende udviklingen i 2007.Sammenholdt med den manglende interesse for atskabe overblik over, hvad der sker med de forskellige til-bud, er det uacceptabelt, at udviklingen i 2006 ikkeopsamles og evalueres. Ikke mindst set i lyset af omfan-get af ændringerne på det sociale område og med hen-syn til specialundervisningen.

Selvom denne rapport langt fra tegner et fuldstændigtbillede af den fremtidige virkelighed for tilbuddene, håbervi, at rapporten kan udgøre et tiltrængt udgangspunkt for

at følge og vurdere udviklingen fremover. Her følger entematiseret opsummering af rapportens hovedresultateri 10 overskrifter:

1. Kommunerne overtager de sociale opgaver - ambitioner forpligter

Fordelingen af kan-institutioner og -tilbud viser, at kom-munerne i meget vid udstrækning overtager det socialeområde. Flere havde forestillet sig en større regionalrolle, men kommunernes beslutning den 15. februar2006 om overtagelse af institutioner og tilbud på kan-området viste, at kommunerne vil selv. De levner kunregionen en marginal rolle, der meget vel kan blive sværat fastholde på længere sigt. Lægger man dertil skal-områderne – revalidering, specialundervisning og døgnin-stitutioner for børn med sociale problemer – som kom-munerne overtager fuldt ud, så ligner det en nærmestfuldstændig kommunalisering.

Ser man på kommunernes argumentation for overtagelseaf kan-institutioner og -tilbud, er det åbenbart, at de harnogle faglige ambitioner, som man kun kan hilse medglæde. Mange kommuner peger på, at de ønsker atskabe en kvalificeret og sammenhængende kommunalvifte. Nogle er endnu mere offensive, og ser sig selvsom driftsherre eller sågar kraftcenter for store, regiona-le eller landsdækkende institutioner og tilbud. Ambi-tioner, man kun kan hilse velkommen. Det er godt, atkommunerne sætter sig store sociale mål og vil oprustetilbudsviften på de områder, hvor de nu har eneansvaret.Men man må også understrege, at ambitionerne skalfastholdes, selvom det f.eks. i en periode bliver svært atfylde alle pladserne på de overtagne tilbud. De flotteambitioner forpligter.

2. Får specialundervisningen en fremtid?

Specialundervisningen overgår bortset fra enkelte lands-og landsdelsdækkende tilbud helt til kommunerne somet skal-område, når der er tale om tilbud til børn, og iovervejende grad også, når det gælder tilbud til voksne.Kendetegnende for kommunerne er, at de på nuværendetidspunkt tilsyneladende ikke har nogen overvejelser om,hvordan de skal gribe overtagelsen an, hvordan de skalsikre den fortsatte faglige udvikling og opretholdelsen afspecialiserede tilbud osv.

6

2. Indledende opsummering og perspektivering

Der er derfor mange centrale overvejelser om f.eks. hel-hedsløsninger for borgerne og inddragelse af dem, derslet ikke er taget hul på endnu, men som det er centralt,at kommunerne får gjort sig. Og det er i den forbindelsevigtigt, at kommunerne anerkender, at borgere med be-hov for specialundervisning ikke er en homogen gruppe.

3. Behov for sammenhængende politik

Med kommunernes overtagelse af det sociale område ogspecialundervisningen tydeliggøres behovet for, at kom-munerne forpligtes til at vedtage en sammenhængendepolitik på hele feltet. På lige fod med reglerne om ensammenhængende børnepolitik, som er et krav efteranbringelsesreformen. Kravet til kommunal politikformu-lering aktualiseres af, at ikke alle brugergrupper lokalt errepræsenteret af brugerorganisationer.

Erfaringerne fra kommunernes redegørelser i forbindelsemed grundtakstmodellen, viser med al tydelighed, atmange kommuner ikke har vedtaget målsætninger forindsatsen. Dette på trods af at der har været et krav omat sammenholde udviklingen med vedtagne målsætnin-ger. Samtidig er kvaliteten af de målsætninger, der er for-muleret af meget svingende karakter. Med kommunernesovertagelse af de sociale opgaver og specialundervisnin-gen rykker behovet for en sammenhængende politiknærmere. Det er et væsentligt indsatsområde for kom-munerne i den nærmeste fremtid.

Set med organisationernes øjne tjener en sammenhæn-gende politik for indsatsen flere formål. De tjener bådetil at bevidstgøre kommunen om sine valg og om sin for-pligtelse til at udvikle indsatsen, til at synliggøre kommu-nens politik for borgerne og som fundament for at kunnemåle udviklingen.

Vi skal opfordre kommunerne til at inddrage ”eksperter-ne” – det vil sige brugerne og deres brugerorganisationereller andre, der kan tale deres sag, de faglige miljøer ogde faglige organisationer i arbejdet med vedtagelsen afen sammenhængende politik. Det vil kvalificere beslut-ningerne. Desuden skal de kommunale handicaprådhave en central rolle i forbindelse med arbejdet.

4. Bredde kontra specialisering- udvikling kommer ikke af sig selv

Selvom hverken vi eller andre kan sige noget om konse-kvenserne for de enkelte borgere på nuværende tids-punkt, ved vi at der både kan være risici og muligheder iden nye virkelighed. Det afspejles i kommunernes argu-menter for overtagelsen af kan-tilbuddene. Adskilligekommuner forestiller sig bl.a. en langsigtet tilpasning afde tilbud, de har overtaget, til kommunens egne behov.Det viser sig i, at kommunerne i deres begrundelser foku-serer på muligheden for at skabe en sammenhængendelokal vifte af tilbud, der favner i bredden, og i mindre gradpå, hvordan man sikrer, at der er tilbud til de borgere, derhar behov for en særlig, specialiseret indsats.

Risikoen kan dermed blive, at de specialiserede tilbudmed tiden ændres for at blive tilpasset en bredere mål-gruppe. Der er med andre ord risiko for, at den speciali-serede indsats indsnævres eller helt forsvinder.Bekymringen for den specialiserede hjælps skæbne varet centralt tema op til strukturreformen. Det kommunaleønske om at skabe en bred tilbudsvifte viser, at forholdetmellem ”de brede tilbud” og ”de specialiserede tilbud”fortsat vil være yderst centralt.

Omvendt kan den nye situation også føre til udvikling afhelt nye måder at tilrettelægge og organisere hjælpenpå, når kommunerne, der er tættere på de enkelte borge-re, selv skal tilrettelægge hele indsatsen. Mulighederneer med andre ord, at nye tilbud med udgangspunkt i bor-gerens individuelle behov, ser dagens lys.

Organisationerne ser selvfølgelig helst, at kommunernetager fat på de nye ”muligheder” uden at svække viftenaf specialiserede tilbud til de borgere, der har særligebehov. Imidlertid forudsætter det, at vækstbetingelserneer til stede i de nye kommuner. Det vil sige, at der ervilje og økonomi bag udviklingen, og at ”eksperterne” påområdet – brugerne, deres organisationer, de der arbej-der i feltet og deres faglige organisationer – inddrages iden kommunale planlægning af indsatsen.

For udvikling kommer ikke af sig selv. Kommunerne over-tager nye områder, som de ikke på forhånd har erfaringmed. Vi kan kun på det kraftigste opfordre til, at kommu-nerne gør brug af de nævnte ”eksperter”.

7

5. Kommunerne skal samarbejde

I forbindelse med deres stillingtagen inden 15. februar2006 til, om de vil overtage et nuværende amtsligt til-bud udtrykker kommunerne stor usikkerhed overforandre kommuners ageren. Usikkerheden handler om,hvorvidt de omkringliggende kommuner fortsat vil købepladser i det nu kommunale tilbud, eller om de vil forsø-ge at klare sig selv. Omdrejningspunktet er med andreord samarbejdet kommunerne imellem. Da kommunernepå grund af indbyrdes meget forskellig størrelse tilsva-rende har meget forskellige forudsætninger for at løsespecialiserede opgaver, kan det efterlade nogle kommu-ner i et tomrum. Det kan få alvorlige konsekvenser forviften af tilbud til nogle borgere. Derfor er det bydende nødvendigt at kommunerne samarbejder.

Rammeaftalen er et svagt instrument til at fastholde etregionalt samarbejde, fordi den forudsætter enighed.Uden mekanismer til at løse uenigheder i forhandlingsfa-sen og uden reel forpligtelse på “købersiden”, når afta-len er indgået. Det ligner opskriften på en aftaleproces,der over nogle år vil føre til, at den enkelte kommune sik-rer sig selv ved egenproduktion eller på det fri marked.Kommunerne har tilsyneladende og meget rosværdigttaget bestik af denne situation med de mange aftalerom hensigtserklæringer, som er indgået. Hensigts-erklæringerne må betragtes som aftaler “blandt venner”om gensidig forpligtelse og hensyntagen. Foreløbig til ogmed 2008, men med et løfte om at snakke sammen omtiden efter1.

Hensigtserklæringer hviler – som venskab – kun påmoral og på, at ”en aftale er en aftale”, men de er ikkedesto mindre et bevis på, at de kommunale beslutnings-tagere er seriøse i forsøget på at fastholde en gensidigtilbudsforpligtelse. I hvert fald i en overgangsperiode.Man skal dog være opmærksom på, at også hensigtser-klæringerne åbner for en gradvis ændring. Aftalesy-stemet er alt i alt ikke særlig fast, og der er plads tilstore omstillinger indenfor det i de kommende år.

6. Specialrådgivningens fremtid er usikker

Den eksisterende amtslige specialrådgivning går en retuvis fremtid i møde. Specialrådgivningen i dag er mange-facetteret og udgår både fra de amtslige forvaltninger,fra særlige rådgivningsenheder og centre mv. Den omfat-ter både specialrådgivning til børn og voksne, til udsattegrupper og mennesker med handicap. I rapporten har vifokuseret på, hvad der sker med specialrådgivningsfunk-tioner, hvem der overtager dem og om de fortsat eksi-sterer.

Noget går til VISO, som ikke er omtalt i denne rapport(simpelthen fordi etableringen af VISO endnu ikke er fær-dig og der fortsat er mange uafklarede forhold), men detmeste af den øvrige specialrådgivning opløses tilsynela-dende og spredes i kommunerne. Det er uvist, hvordankommuner vil tackle netop denne opgave. Enkelte enhe-der bevares dog samlet, enten ved at regionen videreførerdem eller ved, at kommunerne er enige om, at en enkeltkommune kører den videre i forståelse med de øvrige.

Afgørelsen om opsplitning eller samlet videreførelse ertilsyneladende ret tilfældig. Nogle steder bevares hjælpe-middelcentralen f.eks. samlet, mens den andre stederopløses, og de ansatte spredes mellem kommunerne.

Visitationen til kommunikationscentre rummer et særligtproblem. Den ligger i dag hos forstanderen, men nårcentrene overgår til beliggenhedskommunerne, kan detkomme til at kollidere med den åbne visitation. Der erikke i loven angivet en løsning på problemet. For organi-sationerne er det afgørende, at borgerne let, tilgængeligtog ubureaukratisk på alle områder har adgang til dennødvendige specialrådgivning og specialundervisning.

7. Misbrugsområdet går til kommunerne

Det springer i øjnene, at kommunerne har været aller-mest tilbøjelige til at overtage institutioner og tilbud tiludsatte grupper – hjemløse, misbrugere og kvinder ikrise – som de hidtil har haft mindst ansvar for.Karakteristisk for den gruppe af brugere, er at de ikkehar brugerorganisationer til at tale for sig i kommunerne.Det gør det ikke mindre nødvendigt med en obligatorisksammenhængende politik for kommunernes indsats iforhold til udsatte grupper.

8

1) Fællesaftalen mellem kommunerne i det tidligere Ribe amt udgør dog en undtag-

else fra denne tidsbegrænsning. Her indgår man i stedet en permanent aftale om

at undgå ændringer, men mindre de er fagligt begrundede og gøres til genstand for

dialog.

Som på specialrådgivningsområdet er nogle kommunerblevet enige om at lade en enkelt kommune træde iamtets sted og videreføre det amtslige misbrugscenter.Andre kommuner opløser misbrugscentret og overførerde ansatte til kommunerne. De faktiske konsekvenserfor brugerne er uvisse, og det må vise sig i praksis, omgevinsten ved, at kommunerne får integreret misbrugsar-bejdet og de amtslige konsulenter i de kommunalesystemer, kan opveje tabet ved opløsningen af de hidtidi-ge centre og de faglige miljøer og den ekspertise, der ersamlet her.

8. Den specialiserede revalidering tilsyneladende glemt

Revalideringscentrene er et område, som stort set ikkeomtales i lovgivningen. Hele den specialiserede revalide-ring har nærmest været glemt og er uden nærmerebegrundelse overført fra amterne til kommunerne som etskal-område. Skæbnen for det specialiserede revalide-ringsområde ser ud til at blive endnu mere forskelligartetend på de andre områder. I dag har de amtslige revalide-ringscentre mange indtægtsdækkede aktiviteter medstor selvstændighed. Nogle centre ser ud til at kunne glide ind i kommunen uden at ændre på disse forhold, inogle tilfælde med et perspektiv om en hel eller delvisprivatisering senere. Andre centre placeres i kommu-nerne på vilkår, der ser ud til at indebære større ændrin-ger, også i forhold til metoder og indhold. Endelig er derogså eksempler på, at centre opløses og medarbejdernespredes til kommunerne.

Der tegner sig således et billede af både opløsning,kommunalisering og måske privatisering af den speciali-serede revalidering. Hvorvidt den politiske tavshed omden specialiserede revalidering er påvirket af struktur-reformens arbejdsmarkedspolitik, vides ikke. Men underden politiske parole om beskæftigelse passer den speci-aliserede revalidering måske ikke ind. Slet ikke, hvis derer tale om en mere grundig og langvarig udredning ogmodning frem mod uddannelse eller arbejdsmarkeds-placering.

9. Kvindekrisecentre - hvordan sikres de i kommunerne?

Kvindekrisecentrene er et andet område, der lider undermangler i lovgivningen, fordi det ikke er særskilt præci-seret hvordan centrene fremover skal finansieres. Deraffølger en manglende klarhed over, hvordan man fortsatkan drive dem efter det selvmøderprincip, der garanterer,at en voldsramt kvinde anonymt og uden henvisning frabopælskommunen kan møde op på et center og få denhjælp hun har behov for umiddelbart. Det er nødvendigtmed en afklaring, så der ikke er tvivl om hvem, der efter1. januar 2007 skal sende regningen til hvem, og så deberørte kvinders mulighed for at få akut hjælp ikke ind-skrænkes. Det samme gælder deres mulighed for at fåophold på et krisecenter uden for hjemkommunen, nårdet nødvendiggøres af sikkerhedsmæssige årsager.Krisecentrene er i princippet et landsdækkende tilbud,ikke kun for beliggenhedskommunen.

10. Udvikling på trods af snævre økonomiskerammer

I sidste ende bliver det væsentligt - men også nedslåen-de - at betragte alle disse tendenser i lyset af den kom-munale økonomi. Det er her et grundlæggende vilkår forkommunerne, at den nye omkostningsberegningsmodel,hvor alle udgifter i ydelsen indgår, resulterer i dyrereoffentlige sociale tilbud. Samtidig kan man ud fra det,der foreløbigt kan ses af kommunernes budgetlægningfor 2007, frygte, at der er kommunale besparelser ivente på det særlige sociale område og på specialunder-visningsområdet. Hertil kommer, at mange af de kommu-ner, der taber økonomisk på udligningsreformen, også fårhøje merudgifter på det særlige sociale område. Nårdette ses i sammenhæng med, at økonomiaftalen for2007 mellem regeringen og KL ikke reelt efterlader kom-munerne flere penge at gøre godt med, må konklusionenblive, at det økonomiske råderum på det særlige socialeområde og på specialundervisningsområdet (også) frem-over vil være begrænset for kommunerne.Det giver hårde vilkår for kommunernes forvaltning ogudvikling af de opgaver, der overtages. Der er derfor eks-tra grund til at være opmærksom på, hvordan områdetbehandles fremover. Herunder om kommunerne formårat leve op til deres flotte ambitioner og prisværdige til-kendegivelser om fortsat faglig udvikling efter implemen-teringen af strukturreformen.

9

Arbejdet på det sociale område og med hensyn til denspecialpædagogiske undervisningsindsats omfatter insti-tutioner og tilbud på flere forskellige områder. Det harderfor været logisk at overveje udviklingen som følge afstrukturreformen på områderne hver for sig, hvilket frem-går af den følgende oversigt over indholdet i rapportenskapitler.

En opgørelse viser, at kommunerne overtager fire ud affem sociale institutioner og tilbud (kapitel 4). Heraffremgår, at kommunerne i vidt omfang har hjemtagetinstitutioner og tilbud til de socialt udsatte grupper, dvs.hjemløse, misbrugere og voldsramte kvinder. Disse insti-tutioner og tilbud falder uden for de områder, der hidtilhar været centrale for kommunerne og deres politikker.

Kommunernes argumentation i forbindelse med beslut-ningen om overtagelsen af kan-institutioner og -tilbud(kapitel 5) afspejler en afvejning mellem økonomiske ogfaglige argumenter. Især synes argumentet om mulighe-den for at skabe en sammenhængende vifte af tilbud,der opfylder kommunens behov, at veje tungt.

I forbindelse med overtagelsen af botilbud med mereend 100 pladser (kapitel 6) knytter der sig særlige over-vejelser for kommunerne. De mange arbejdspladser, derfindes på institutionen og muligheden for at trække fag-lig ekspertise til kommunen taler således for overtagel-se, mens den økonomiske risiko taler imod.

Da muligheden for mellemkommunalt samarbejde indgiki kommunernes overvejelser om overtagelse af kan-insti-tutioner og -tilbud, har det været relevant at se på hvil-ken sikkerhed for stabilitet, redegørelser, rammeaftaleog hensigtserklæring kan give kommunerne (kapitel 7).Hensigtserklæringerne giver mulighed for at lave aftalerom pladsforbruget uden for rammeaftalens område.Deres primære indhold er løfter om uændret pladsfor-brug frem til og med 2008 og om dernæst at indgå dia-log med de berørte kommuner i tilfælde af at der foreta-ges ændringer. Hensigtserklæringerne giver på den mådekommunerne gensidig tryghed. Samtidig er de dog sårba-re konstruktioner, da de ikke er juridisk bindende, og idetderes indhold til en vis grad er åbent for fortolkning.

I forhold til området for specialundervisning (kapitel 8)er tilbuddenes skæbner ret forskellige, alt efter om derer tale om specialundervisning for børn, der er et skal-område, eller for voksne, der delvist er et kan-område.

Forskellige skæbner er også kendetegnende for institu-tioner og tilbud inden for specialrådgivning, hjælpemid-delcentraler, kommunikationscentre, tale-, høre- og syns-centraler mv. (kapitel 9), for stofmisbrugsbehandlingen(kapitel 10) og revalideringscentrene (kapitel 11). Fordet første har det her aktuelt været svært at danne sigoverblik over fordelingen af tilbud og institutioner. For detandet er det svært at se nogen egentlig logik i, hvornårman vælger at opsplitte store amtslige funktionsenhederpå mindre enheder i forskellige kommuner i amtet, hvor-når man aktivt samler opgaver på et område undersamme sektor, og hvornår man vælger at lade en enhedovergå samlet til enten en kommune eller en region. I detre kapitler fremlægges de forskellige angrebsmåderigennem cases.

En særlig problematik rammer kvindekrisecentrene i for-bindelse med strukturreformen (kap. 12), fordi det eruklart, hvordan man organiserer finansieringen, så detnuværende selvmøderprincip og den dertil knyttedegaranti for akut hjælp reelt kan bevares.

I erkendelse af, at ikke bare den kommunale forvaltningaf det sociale område og specialundervisningen, menogså den kommunale økonomi vil have betydning forfremtiden på det sociale område og specialundervisnin-gen, overvejes afslutningsvist betydningen af et begræn-set økonomisk råderum (kap 13).

10

3. Oversigt over indholdet i rapportens kapitler

Kommunerne har overtaget langt de fleste af de hidtilamtslige institutioner og tilbud på det sociale område.Uanset om det er skal-institutioner, de skulle overtage –døgninstitutioner til børn og unge med sociale problemer– eller kan-institutioner og -tilbud, som de kunne laderegionerne drive videre. Det blev klart, da kommunerneden 15. februar 2006 meddelte, hvad de ønskede atovertage fra 1. januar 2007.

Der er mærkeligt nok ingen, der har præsenteret etdetaljeret overblik over, hvor de sociale institutioner ogtilbud placeres i fremtiden. Amtsrådsforeningen har laveten opsummerende oversigt, men hverken socialministeri-et eller Kommunernes Landsforening har tegnet det nyeinstitutionelle landkort. Dette på trods af, at institutioner-nes og tilbuddenes nye placering er en afgørende rammefor den fremtidige sociale service. Placeringen er ogsåvigtigt for, om regionerne i praksis vil få en rolle på detsociale område. Dansk Socialrådgiverforening og Social-pædagogernes Landsforbund har derfor forsøgt at laveen optælling. Oversigterne kan findes på de respektivehjemmesider på adresserne www.socialrdg.dk ogwww.sl.dk.

Det er ikke helt nemt at lave optællingen. Dels skaloplysningerne hentes mange steder, dels kan der opståusikkerhed om, hvornår en institution eller et tilbud erselvstændigt og skal tælles med. Derfor er der usikker-hed om tallene, og de to opgørelser, der foreligger, inde-holder tal, som ikke stemmer helt overens. Tallene idenne oversigt skal derfor også tages med et forbehold,men det ændrer ikke ved konklusionerne.

Det er vigtigt at understrege, at oversigten er et øjebliks-billede. Kommunerne kan senere vælge at overtage flereinstitutioner og tilbud fra regionerne (hvilket allerede ersket i et enkelt konstateret tilfælde), og institutioner ogtilbud vil blive lukket, ændret eller oprettet som led i deomfattende omstillinger på det sociale område, man måforvente efter strukturreformen. Kommunerne kan ogsåigen vælge overlade institutioner og tilbud til regionen. Iet enkelt konstateret tilfælde forsøges et tilbud, der varfordelt til en kommune, nu overdraget til regionen til drift pr. 1. januar 2007.

Hvis man tæller alle de hidtidige amtslige institutionerog tilbud sammen, når man frem til, at kommunerneovertager ca. fire femtedele, mens regionerne skal driveca. en femtedel af dem fremover. En sammentælling

giver dog begrænset mening, da den sammenholdermeget forskellige institutioner og tilbud. Men den siger noget om, hvor begrænset vægt det sociale område vil få i regionerne fremover. Og den siger noget om kommu-nernes ambitioner.

Går man tættere på tallene, kan man se, at der er for-skel på, hvor meget kommunerne har overtaget på deforskellige områder:

Skal-institutionerne er stort set helt kommunaliseret. Detgælder de amtslige revalideringscentre og specialunder-visningstilbuddene. Kommunerne har også overtaget100 af de 101 døgninstitutioner for børn og unge medsociale problemer (SEL § 67.1). Kommunerne kunneundtagelsesvis bede regionen om at drive disse døgnin-stitutioner videre som entreprenør. Den undtagelse eraltså kun blevet brugt for en enkelt institution.

For tilbud og institutioner på kan-området ser situationenud som følger:• Kommunerne har været relativt tilbageholdende med

at overtage døgninstitutioner til børn og unge medfunktionsnedsættelser (SEL § 67.2). De 57 er gået tilkommunerne, 29 til regionerne.

• Kommunerne har indtil videre ikke villet gribe an medde sikrede døgninstitutioner (SEL § 67.3). De 6 over-går således til regionen, mens en enkelt befinder sig iKøbenhavns kommune.

• Kvindekrisecentrene (SEL § 109) overtages stort setaf kommuner. I alt 26 af de 27 centre overgår tilkommuner, mens centret i Horsens videreføres afregionen.

• Stofmisbrugsområdet (SEL § 101) bliver også i megethøj grad kommunalt. Kommunerne overtager 45 af de50 enheder. Enkelte steder har kommunerne dogmuligvis overtaget for at træde i amtets sted.Således har Glostrup overtaget alle misbrugsinstitu-tioner i Københavns amt og Tønder alle i Sønder-jyllands amt for at drive dem videre samlet for deandre kommuner.

• Botilbud, dagtilbud mv. til hjemløse (SEL § 110) over-tages også i høj grad af kommunerne. 51 tilbud går tilkommunerne, 10 til regionerne. Det er primærtRegion Hovedstaden, der får botilbud mv.

11

4. Kommunerne overtager fire ud af fem sociale institutioner og tilbud

• På psykiatriområdet er tilbud med beskyttet beskæfti-gelse og aktivitets- og samværstilbud (SEL § 103-104)fordelt med 56 til kommunerne og 8 til regionerne.

• Botilbud indenfor socialpsykiatrien (SEL § 107-108)fordeles med 86 til kommunerne og 41 til regionerne.Især i Vejle amt overtager regionen amtslige tilbud.

• Godt halvdelen af hjælpemiddelcentraler, kommunika-tionscentre mv. (SEL § 5.2) er blevet kommunale: 20er gået til kommunerne, 15 til regionerne.

• Tilbud med beskyttet beskæftigelse og aktivitets- ogsamværstilbud til borgere med funktionsnedsættelser(SEL § 103-104) er også langt overvejende overtagetaf kommunerne: De overtager 212 institutioner/til-bud, mens regionerne skal drive 46.

• Kommunerne overtager de fleste botilbud til borgeremed funktionsnedsættelser (SEL § 107-108):Kommunerne tager 261, mens regionerne får 75.

Fordelingerne viser, at kommunerne har taget relativtflest institutioner og tilbud til de socialt udsatte grupper- hjemløse, misbrugere og voldsramte kvinder. Den kom-munale overtagelse skal sammenholdes med, at kommu-nerne fremover også får ansvaret for den medicinskebehandling af både alkohol- og stofmisbrugere. Over-tagelsen kan derfor være udtryk for et ønske om gene-relt at opruste på området for udsatte grupper for atkunne løfte de nye opgaver. Arbejdet med socialt udsattegrupper er imidlertid ikke områder, der hidtil har væretcentrale for kommunerne og som de har haft klarepolitikker for. Fra 1. januar 1996 blev stofmisbrugsom-rådet således flyttet fra kommunerne til amterne, fordiFolketinget var utilfreds med kommunernes indsats påområdet.

12

Sammenlægningsudvalg og byråd skulle senest 15.februar 2006 træffe beslutning om, hvilke kan-institutio-ner og -tilbud på det sociale område, de vil overtage pr.1. januar 2007. Argumenterne for og imod denne overta-gelse er vigtige for forståelsen af strukturreformens kon-sekvenser på det sociale område. De viser, hvad kommu-nerne kigger efter, når de skal vurdere bæredygtighed ogudviklingsbehov i forhold til tilbud på det sociale område,og kan i den forstand betragtes som kriterier i den kvali-tetsbedømmelse, som også vil foregå fremover. Argu-mentationen er samtidig interessant, fordi den kan vise,hvad kommunerne vil med tilbuddene, eller hvad der ermålet med overtagelsen af dem. Retningen for kommu-nernes forvaltning af de sociale institutioner og tilbudbør med andre ord være at læse i argumentationen.

Argumenterne

Igennem en analyse af argumenterne for og imod overta-gelse, som de tager sig ud i beslutningsreferater, bilags-materiale og baggrundsrapporter fra kommunerne op til15. februar 2006, undersøger dette afsnit begrundelser-ne for den fordeling mellem kommuner og regioner, derblev resultatet af kommunernes beslutninger. Nærmerebeskrivelse af metoden findes til sidst i kapitlet.

Den faglige bæredygtighedSpørgsmålet om faglig bæredygtighed har i reformarbej-det været en del af diskussionen om kommunernes stør-relse i forhold til deres evne til at opretholde og videre-udvikle specialviden i forhold til især mindre brugergrup-per. Overvejelser om den rette faglige bæredygtighedfremstår på samme måde som et vigtigt element i kom-munernes vurderinger under tilkendegivelser om, at insti-tutioner og tilbud kun skulle overtages, når det var fag-ligt forsvarligt.

Det viser sig imidlertid, at der findes forskellige betydnin-ger af faglig bæredygtighed i kommunernes argumenta-tioner. Mens faglig bæredygtighed nogle steder knyttestil den forvaltningsmæssige ekspertise på området,opfattes faglig bæredygtighed andre steder som noget,der knytter sig til institutionerne og tilbuddene selv.

Odense kommune demonstrerer en opfattelse af fagligbæredygtighed som knyttet til forvaltningsniveauet ideres diskussion af overtagelsen af sociale tilbud. Ikommunen ønsker man som udgangspunkt at vurdere til-

stedeværelsen af faglig bæredygtighed i forhold til denforvaltningsmæssige kompetence på området:

”Odense Kommune skal vurdere den faglige bæredygtig-hed både på kort og lang sigt: På kort sigt vil institutioner-ne indgå i de faglige miljøer i Odense Kommunes afdelin-ger. De enkelte afdelinger har specialviden inden for hvertderes område og har således en god mulighed for fagligtat løfte opgaven, også på de mere specialiserede institu-tioner. Det drejer sig både om den faglige drift af institu-tionerne og om at sikre medarbejdernes faglige udvikling.På lang sigt bliver der ved overtagelse af institutioner stormulighed for sammenhæng i opgaveløsningen, når kom-munen får ansvaret for samtlige typer af tilbud til deenkelte målgrupper. Der kan skabes faglig synergi påtværs mellem de nye institutioner og de øvrige kommuna-le tilbud dels ved gensidig faglig berigelse og dels ved attænke tilbuddene og sammenhængene på en helt nymåde.” (Odense, Økonomiudvalget 15. juni 2005).

Over for denne opfattelse står bl.a. en vurdering fraRingsted kommune, der synes at opfatte faglig bæredyg-tighed som et spørgsmål om tilstedeværelsen af fagligtkvalificeret personale på institutionerne og i tilbuddene:

”Det er forvaltningens vurdering, at Ringsted Kommunepå alle områder er i stand til at løse de omtalte nye opga-ver på et kvalificeret grundlag, idet der følger kvalificeretpersonale med opgaven til kommunen. Kun hvor persona-let ikke direkte følger med opgaven, kan det være relevantat drøfte, om der er tilstrækkelige kvalifikationer til stede ikommunen pr. 1. januar 2007” (Ringsted, Økonomiud-valget 30. januar 2006).

Den institutionsrelaterede opfattelse af faglig bæredyg-tighed synes at dominere i kommunernes argumentation.I Gladsaxe kommune formulerer man det som en overbe-visning om, ”at den primære faglige kompetence overflyt-tes med institutionerne”. Man har derfor i vurderingenlagt vægt på om ”institutionen alene eller en gruppe afinstitutioner” udgør ”en så stor del af ekspertisen på detpågældende område, at den faglige kompetence, der igivet fald overføres til kommunen, kan udgøre et levedyg-tigt miljø.” (Gladsaxe, Økonomiudvalget 1. november2005).

Garantien for den faglige bæredygtighed i kommunenstilbud er altså primært knyttet til institutionsniveauet,enten i form af den enkelte institution eller til gruppen af

13

5. Kommunernes argumentation

institutioner og tilbud, der tilsammen kan danne et fag-ligt netværk. Et andet eksempel på denne opfattelse fin-der man i Skanderborg kommune:

”Hensyn i den faglige vurdering er bl.a. at de faglige miljø-er helt overvejende findes på institutionen og i netværkmellem disse” (Skanderborg, Sammenlægningsudvalget11. januar 2006).

Og i Ny Assens kommune hedder det på samme mådeom nogle af de aktuelle institutioner, der skal foretagesbeslutning omkring, at:

”Det er en stor institution, hvorfor fagligheden formodesat være i institutionen. Derudover kan der være mulighedfor at skabe fælles fagudvikling – netværk – med lignendeinstitutioner på Fyn” (Ny Assens, Sammenlægningsud-valget 24. januar 2006, bilag).

Forudsætningen for, at den faglig bæredygtighed kangaranteres alene i kraft af, at fagligheden allerede findesi de aktuelle tilbud og institutioner, må imidlertid være,at institutioner og tilbud faktisk formår at initiere og fore-stå deres egen løbende udvikling i en hensigtsmæssigretning, f.eks. gennem netværk imellem dem. Faren vedat en kommune i høj grad på den måde forlader sig påinstitutions- og tilbudsniveauet uden selv at have denfaglige ekspertise på forvaltningsniveau, er, at den bl.a.kan miste overblikket over, om de nødvendige tilbud tilogså de små brugergrupper er til stede. I Ny Stevnskommune stiller man sig i den forbindelse kritisk over fortanken om, at garantien for faglig bæredygtighed auto-matisk findes i netværk mellem institutioner og tilbud:

”Samtidig må man dog have øje for, at de tværgåendenetværk, som i dag består mellem tilbud forskellige stederi amtet ikke pr. automatik vedligeholdes og videreføres.Det er nødvendigt at have fokus på disse faglige netværkfor at vedligeholde og udbygge den viden og faglighed, derer en nødvendig forudsætning for at drive de mere speci-aliserede tilbud.” (Ny Stevns, Politisk Styregruppe, 20.september 2005).

Netværkene lever altså ifølge denne kommune ikke vide-re af sig selv – man må også som kommune kunne stillede nødvendige vidensmæssige rammer til rådighed forderes fortsatte udvikling. Der skal med andre ord væreet dynamisk samspil mellem fagforvaltningen og institu-tionen eller tilbuddet.

De forskellige opfattelser af faglig bæredygtighed viser,at det var forskelligt, hvad kommunerne tog stilling til, dade vurderede om den faglige bæredygtighed var til stedeved overtagelsen. Tilsvarende medfører de forskelligeforståelser af faglig bæredygtighed forskellige tærsklerfor, hvornår et tilbud er for specialiseret til at kunne vare-tages af den kommunale drift.

De forskellige opfattelser af faglig bæredygtighed, ogdermed specialisering, afslører også et behov for en til-bundsgående diskussion af disse størrelser på det sociale område og specialundervisningen. At finde enfælles forståelse af begreberne, eller i det mindste aterkende divergensen i opfattelserne af, hvad de indebæ-rer, vil være en stor gevinst – hvis ikke en forudsætning– for kommunikationen om og det videre arbejde medkvalitetsvurdering og udvikling af områderne, også efterstrukturreformens ikrafttræden.

Sammenhængende vifte af tilbudKommunerne vurderer især en eventuel overtagelse afet tilbud efter om dette tilbud passer ind i gruppen af til-bud på området, som man i øvrigt eller i kraft af andreovertagelser har i kommunen. I Ny Hjørring kommune eret argument for overtagelsen af en institution således,at den ”vil komplementere viften af kommunale botilbudinden for socialpsykiatrien” (Ny Hjørring, Sammenlæg-ningsudvalget, 24. januar 2006), mens man i Ny Næst-ved kommune ”stadfæster den lokaltforankrede paletomkring sindslidende” (Ny Næstved, Sammenlægnings-udvalget, 16. januar 2006, bilag 1).

Tanken er, at en sådan ”palet” eller ”vifte” giver ”effektivi-seringer” og ”synergier” mellem tilbud, der henvender sigtil den samme målgruppe, fordi institutionerne og tilbud-dene kan trække på hinanden fagligt og organisatorisk.

”Det er arbejdsgruppens vurdering, at der på sigt kan ska-bes betydelige effektiviseringer og synergier ved hjemta-gelsen af de anbefalede institutioner. ” (Lolland, Sammen-lægningsudvalget 9. februar, bilag).

Som det fremgår af et citat fra Egedal kommune er ensådan synergi ikke begrænset til institutioner og tilbudinden for samme forvaltningsområde, men vil ogsåkunne opnås gennem et samarbejde på tværs af forvalt-ninger i form af medarbejderudveksling mellem institutio-ner og tilbud, der minder om hinanden:

14

”Ved overtagelse vil der kunne opnås synergieffekt ved atsamarbejde med den øvrige forvaltning, f.eks. ved at ladehjemmeplejen assistere i spidsbelastningsperioder i ste-det for fastansat personale…” (Egedal, Sammenlægnings-udvalget 30. januar 2006).

Ud over sådanne organisatoriske ”synergieffekter”, læg-ger kommunerne stor vægt på, at en bred ”vifte” af til-bud til samme målgruppe også sikrer brugerne i denpågældende målgruppe ”sammenhængende” og ”hel-hedsorienterede” tilbud:

”Der vil kunne opbygges et fællesskab med DagcenterHavnen, hvilket vil kunne give et helhedsorienteret tilbudpå området” (Morsø, Kommunalbestyrelse 6. februar2006).

Det helhedsorienterede aspekt indebærer, at tilbuddeneer tilpasset målgruppens varierende behov. På den mådeønsker man at tilpasse sig udviklingen i målgruppen:

”Der kan desuden tilbydes de enkelte brugergrupper i mål-gruppen velkendte tilbud i nærmiljøet – og det vil være mu-ligt kontinuerligt at udbygge, tilpasse og udvikle nye tilbud itakt med brugergruppernes ændrede ønsker og behov” (NyHjørring, Sammenlægningsudvalget 24. januar 2006).

Der ligger således et fra-vugge-til-grav princip bag tanker-ne om en sammenhængende vifte af tilbud, hvor manønsker at tilrettelægge tilbuddene, så det ene så at sigetager over, hvor det andet tilbud slap:

”Med hele institutionsspektret fra børn til voksne iSilkeborg Kommune vil man kunne forberede ”voksen-livet” i god tid, således at der er et tilbud klar til de unge,når de fylder 18 år. Med et sammenhængende tilbud ikommunen kan understøttes et godt liv – trods handicap-pet” (Silkeborg, Sammenlægningsudvalget 13. februar2006, bilag).

En sådan helhedstænkning er uden tvivl sympatisk. Menden forudsætter, at den målgruppe, man har i tankernenetop er en ensartet målgruppe og ikke en bred kategoriaf flere, indbyrdes forskellige grupper. Citatet fra NySilkeborg bruges f.eks. som argument for at hjemtageen institution, der kan supplere og fuldende listen af til-bud til ”fysisk og psykisk handicappede børn, unge ogvoksne”. Spørgsmålet er, om denne brugerkategori ersmal nok til at give den enkelte bruger en oplevelse af

helhed. Der kan være store forskelle på, hvad det inde-bærer at være fysisk og psykisk handicappet og dermedogså på, hvilket tilbud der er behov for, i de enkelte til-fælde. Om den tilsigtede sammenhæng således kommertil at lykkes, så det kan mærkes for den enkelte bruger,afhænger derfor af, hvor ensartet en brugergruppe, manhar i kommunen, og af hvor smal eller bred en målgrup-pe, man vælger at tilpasse sin tilbudsvifte efter. I denforbindelse er balancegangen i målgruppebredden afgø-rende. En smalt designet tilbudsrække vil betyde skræd-dersyede tilbud til nogen, men samtidig også et tab irækkeevne.

Samme tendens ses i øvrigt på specialundervisningsområdet, hvor kommunerne synes at betragte menneskermed behov for specialundervisning som en homogengruppe, jf. kapitel 8.

BrugergrundlagetOvervejelserne om den økonomiske bæredygtighed for-bundet med overtagelsen af kan-tilbuddene har isærtaget form af en vurdering af, om man fremover vil kunnedække de nuværende pladser, enten med egne borgereeller ved at sælge pladserne til andre kommuner. Der erderfor tale om en vurdering af behovet i både egen kom-mune og nabokommunerne. Det er imidlertid afgørendefor kommunen, at den selv kan bidrage med så mangeaf pladserne som muligt, evt. ved hjemtagelse af borgerefra andre kommuner, eftersom man ikke i længden følersig sikre på nabokommunernes fremtidige villighed til atkøbe pladser. I Morsø kommune udtrykker man det påden måde, at man i beslutningen har ”lagt vægt på vur-dering af ”salgsmuligheder” af pladser til nærtliggendekommuner”, samtidig med at der er foretaget vurderingaf kommunens egne behov for de enkelte tilbud (Morsø,Kommunalbestyrelsen 6. februar 2006).

”Salgsmulighederne” er ikke garanterede, idet kommu-nerne kan forsøge at hjemtage borgere til egne tilbud.Eventuel hjemtagelse af kommunens borgere fra andrekommuner er dog ikke juridisk uproblematisk. Detbemærker man i Albertslund kommune, hvor man over-vejer muligheden for selv at hjemtage borgere, såfremtandre kommuner trækker deres borgere hjem fra tilbud-dene i Albertslund:

”I de tilfælde, hvor kommuner har forsøgt at flytte rundtpå borgere, har dette ofte resulteret i sager mod kommu-nen – som kommunen har tabt enten ved sag i det

15

Sociale Nævn eller i den Sociale Ankestyrelse. Borgerensret til at blive i sin bolig er således vanskelig at anfægte.”(Albertslund, Notat 10. januar 2006).

På trods af den juridiske stopklods for hjemtagelse modborgerens vilje, er andre kommuners bevidste prioriteringaf egne tilbud med i overvejelserne og vurderingerne afrisikoen ved at overtage et tilbud. I Lolland kommunekonkluderer man således:

”På længere sigt må det forventes, at kommunerne grad-vist vil hjemtage egne borgere eller anvende egne pladser.Det er derfor væsentligt for driftsøkonomien på sigt, atLolland Kommune selv kan udfylde den fremtidige kapaci-tet på de områder, hvor efterspørgslen er mest sårbarover for andre kommuners senere hjemtagelse. Det kan ske ved, at Lolland Kommune på sigt hjemtager egne bor-gere og anvender egne pladser” (Lolland, Sammenlæg-ningsudvalget 9. februar 2006, bilag)

Hvad der forekommer som et logisk resultat af sådanneovervejelser, er et rationale blandt de kommunale beslut-ningstagere om, at jo flere af kommunens borgere, derer i et givent tilbud, des sikrere er det eller des bedrekan det betale sig for kommunen at overtage tilbuddetfra amtet. At der er mange af kommunens egne borgerei tilbuddet, bruges derfor typisk som argument for overta-gelse, mens det, at der kun er en lille eller ingen andelaf tilbuddets brugere, der er fra kommunen, omvendtbruges som argument imod overtagelse.

Så vidt den dominerende logik i argumentationen. Eteksempel fra Glostrup illustrerer imidlertid, at der i prak-sis i forbindelse med selve beslutningen om overtagelsekan ske noget andet. Glostrup kommune overtager pr. 1.januar 2007 bl.a. Bakkehuset og Parkvænget.Bakkehuset er et botilbud for voksne med autisme med18 normerede pladser. Der bor ingen fra Glostrup kom-mune. På Parkvænget, som er et botilbud for voksnesindslidende med 56 normerede pladser, bor der 2 bor-gere fra Glostrup kommune.

Fleksibiliteten i tilbuddet – tilpasning af institutioner og tilbud til kommunernes behovEn anden måde at tage højde for eventuelle udsving ibrugergrundlaget er at overveje hvilke muligheder kom-munen har for at tilpasse institutionerne og tilbuddenede herskende behov. Dette omtales flere steder som envurdering af tilbuddets ”fleksibilitet”, dvs. muligheden for

at justere tilbuddet efter behovet og kommunens ønskeri øvrigt:

”Det vurderes at en overtagelse af institutionen giver enentydig ansvarsplacering, og at udviklingen af institutio-nen derved kan blive mere fleksibel. F.eks. kan der forbe-redes og etableres det nødvendige antal bofællesskabs-pladser til gruppen af unge udviklingshæmmede. Tilbuddetkan tilpasses det aktuelle behov ved at personalenorme-ringen kan justeres og antallet af beboere kan justeresefter behovet” (Silkeborg, Sammenlægningsudvalget 13.februar 2006, bilag).

Særligt i forbindelse med den fysiske fleksibilitet, ernogle kommuner optaget af muligheden for ved ombyg-ning at kunne omlægge til andre brugergrupper eller tilhelt andre formål og dermed minimere risikoen for øko-nomisk tab:

”Nybygningen er bygget meget fleksibelt op, så det eksem-pelvis er muligt at inddrage eller afskærme de forskelligebrugeres bo- og opholdsenheder fra hinanden, alt efterbehov. Der er således lagt vægt på fleksibilitet i opbygnin-gen. Den øgede økonomiske risiko ved nybygningen vurde-res derfor at være lidt mindre end værdien på de 60 mio.kr. giver udtryk for, idet bygningens fleksibilitet i forhold tilmålgrupper giver en anden mulighed for at udnytte evt.ledig kapacitet” (Ikast-Brande, Politisk Styregruppe 1. sep-tember 2005).

For at afdække hvilken grad af fleksibilitet, der er taleom, har man i Gladsaxe kommune fået et ejendoms-mæglerfirma til at vurdere bygningerne:

”For det tilfælde, at brugerkommunerne ikke vil benytte depågældende institutioner er det, med hjælp fra et ejen-domsmæglerfirma, vurderet, om ejendommene i givet faldville kunne omdannes til andet formål uden tab. For destørre institutioners vedkommende synes dette at væremuligt.” (Gladsaxe, Økonomiudvalget 1. november 2005).

Det er i forbindelse med overvejelserne om omlægningeraf institutioner og tilbud værd at indskyde, at kommuner-nes mulighed for at omdanne tilbuddene, som de vil, erbegrænset af deres forsyningspligt og af de regionalerammeaftaler. Hvordan disse begrænsninger i praksis vilvise sig, kan man ikke forudse. Det kan noteres, at mani Gladsaxe konkluderer at: ”på længere sigt vil kapacite-ten naturligvis skulle tilpasses kommunernes ønsker”,

16

mens man i Morsø kommune mener, at ”muligheden forat tilpasse kapaciteten i tilbuddet” vil være ”begrænset,idet budgettet og taksten for tilbuddet fastlægges i denårlige rammeaftale” (Morsø, Kommunalbestyrelsen 6.februar 2006). Tilbagevendende er rationalet dog, at enovertagelse altid vil medføre øget mulighed for indflydel-se på udviklingen, i det mindste på længere sigt.Således konkluderer man i Ny Hedensted kommune:

”Fordelene ved kommunal overtagelse af en eller flereinstitutioner er, at Ny Hedensted får større indflydelse påudviklingen af den enkelte institution. Den kan bedre for-mes i den retning, som kommunen ønsker” (Ny Heden-sted, Sammenlægningsudvalget 8. februar 2006, bilag).

Kommunernes råderum i forhold til at omlægge og formetilbud alt efter deres behov bør ses i sammenhæng medderes overvejelser om brugergrundlaget. Det er relevantaf to grunde.

For det første vil en løbende tilpasning af tilbuddenemod brugergrupper, der bedst garanterer udfyldelse afpladserne, på sigt kunne resultere i en favorisering af destore brugergrupper på bekostning af de mindre. Så-ledes kan man frygte, at iveren efter at holde kommu-nens borgere i egne tilbud, vil betyde at mindre bruger-grupper forsøges indpasset i tilbud, der reelt ikke eroptimale for dem. Denne overvejelse gør man sig f.eks.i Ny Stevns kommune:

”Pladserne på de meget specialiserede institutioner brugesaf mange kommuner, og driftskommunen skal alene bærede økonomiske risici, f.eks. for tomme pladser. Det vil der-for være i driftskommunens umiddelbare økonomiske inte-resse at omdanne institutionerne, så kun kommunens bor-gere benytter det. De økonomiske risici, der følger af drifts-ansvaret, forstærker risikoen for, at de meget specialisere-de institutioner falder bort, eller at de bliver afspecialisere-de.” (Ny Stevns, Politisk Styregruppe 20. september 2005).

For det andet afspejler de forskellige opfattelser af hvorstort et råderum, man som kommune har til at ændre påde tilbud, man overtager, divergerende holdninger til,hvor meget man bør tilpasse sine tilbud efter egnebehov, i forhold til hvor meget man skal koordinere beho-vene med de omliggende kommuner. Derfor vil kommu-nernes – oplevede såvel som reelle – råderum for så vidtangår muligheden for tilpasning, være af betydning forde kommunale samarbejder.

Det kommunale samarbejdeIkke bare kommunens egne vurderinger, men også deomkringliggende kommuners beslutninger om overtagel-se indgår i de enkelte kommuners beslutning om overta-gelse af tilbud. I den forstand har beslutningsprocessenaltså ikke begrænset sig til den enkelte kommune alene,men har været afstemt i forhold til de omgivende kom-muner. I Aabenraa kommune begrunder man f.eks. sinbeslutning for overtagelse med ”en entydig stemning”blandt de nye kommuner i Sønderjylland for overtagelseaf institutioner og tilbud på kan-området, mens man i NyHjørring kommune tager forbehold for sine vurderinger,indtil man kender de øvrige kommuners vurderinger:

”De anførte vurderinger vil naturligt kunne påvirkes af deøvrige kommuners ønsker og beslutninger i forhold tilovertagelse af amtslige tilbud. Forsyningssikkerheden ogbrugergrundlaget for de mere specialiserede tilbud i regio-nen vil især være påvirkelig af Ny Aalborg Kommunesbeslutninger om overtagelse af amtslige tilbud eller opret-telse af egne tilbud” (Hjørring, Sammenlægningsudvalgsmøde 24. januar 2006).

Mønstret er, at andre kommuners vilje til at overtage til-bud påvirker den enkelte kommunes beslutning i retningaf også at ville overtage. Et rationale ser ud til at være,at hvis alle kommuner overtager, er der mulighed for atindgå et kommunalt samarbejde, der vil være befordren-de for den enkelte kommunes drift af tilbuddet:

”Såfremt kommunerne i amtet overvejende vælger atovertage amtsinstitutionerne, så ønsker Ikast-Brande lige-ledes at byde ind på amtsinstitutionerne, under forudsæt-ning af, at der indgås en samarbejdsaftale med de øvrigekommuner i Ringkøbing Amt.” (Ikast-Brande, Politisk styre-gruppe, 1. september 2005).

I Silkeborg kommune har i overensstemmelse med detterationale ændret sin beslutning om overtagelse af tilbud,efter at have erfaret, at de fleste af landets øvrige kom-muner vælger at overtage den pågældende type af tilbud:

”Der er en tendens til at flertallet af forsorgshjemmeneovertages af kommunerne, og der er mulighed for at koor-dinere indsatsen med andre kommunale eller kommunaltstøttede tilbud. Forstander på Godrim, Eigil Lyhne, vurde-rer at 2/3 af forsorgshjemmene overtages af kommu-nerne. På baggrund heraf anbefaler han – i modsætningtil tidligere, hvor tendensen var, at flertallet af forsorgs-

17

hjemmene blev placeret i regionalt regi – at den nyeSilkeborg Kommune overtager driftsoverenskomsten medGodrim, Landlyst og Lysbro.” (Silkeborg, Bilag til Sammen-lægningsudvalgsmøde, 13. februar 2006).

Et andet rationale i forbindelse med overvejelserne om-kring andre kommuners adfærd er, at hvis alle kommu-ner i regionen overtager de mulige tilbud, så vil regionenmiste sit grundlag for at drive tilbuddene på en bæredyg-tig måde. Det taler for, at den enkelte kommune overta-ger, hvad den kan, hvis de andre kommuner i regionengør det samme. I Ny Stevns kommune ønsker man ikkeat overtage nogen tilbud eller institutioner på kan-om-rådet. Rationalet er ikke desto mindre med i kommunensovervejelser:

”Imidlertid tyder alt på at de øvrige nye storkommunerønsker hjemtagelse af alle amtslige institutioner. Hvisdette bliver gældende og regionen derved udelukkendeskal drive de institutioner, der er beliggende i StevnsKommune, er det regionen, som kan få problemer i for-hold til den faglige bæredygtighed.” (Ny Stevns, PolitiskStyregruppe 20. september 2005).

Spørgsmålet er, om de kommunale samarbejder er stær-ke nok til at udgøre den sikkerhed for faglig bæredygtig-hed og stabilitet i tilbudsrækken, som amterne hidtil harstået for. Her nævner mange af kommunerne rammeafta-len mellem regionen og kommunerne i regionen samthensigtserklæringerne mellem kommunerne som garanti-er for stabiliteten på området.

Rammeaftalen forventes at give en sikkerhed for denfaglige variation i tilbuddene, fordi den udgør en regionalkoordinering af udviklingen i forholdet mellem kommu-nernes behov og det samlede udbud af eksisterende til-bud, der drives enten i kommunalt regi eller af regionen.Men ud over rammeaftalerne udtrykker flere kommunerønske om at tiltræde en såkaldt hensigtserklæring medde omkringliggende kommuner. Hensigtserklæringerne eri modsætning til rammeaftalerne hverken obligatoriskeeller bindende, men giver – hvis de overholdes – kommu-nerne en gensidig sikkerhed for, at der ikke foretagessærlige forandringer i de første år efter implemente-ringen af strukturreformen. På den måde er hensigts-erklæringerne en økonomisk sikkerhed for kommunernei overtagelsen:

”På et møde 4. januar 2006 for borgmestrene i den kom-

mende hovedstadsregion blev spørgsmålet om, hvorvidtman kan sikre både ejer- og køberkommuners økonomi-ske sikkerhed i forbindelse med en kommunal overtagelseaf de amtslige institutioner debatteret. I den anledningblev en hensigtserklæring (vedhæftet til kommunalbesty-relsens medlemmer) vedrørende brug af de sociale institu-tioner og institutioner for vidtgående specialundervisningdrøftet. Af hensigtserklæringen fremgår det, at kommuner-ne i 2007 og 2008 vil fortsætte deres nuværende for-brugsmønster, og at kommunerne er indstillet på at indgåbetalingsaftaler om køb af pladser mv.” (Glostrup, Kom-munalbestyrelsen 7. februar 2006).

Udsigten til hensigtserklæringerne fremstår som et hyp-pigt anvendt argument for overtagelse af kan-institutio-ner og -tilbud, især med henvisning til, at de minimererden økonomiske risiko forbundet med overtagelse:

”Afgivelsen af hensigtserklæringerne vil være et væsent-ligt, betryggende element i en kommunes overvejelser omhjemtagelse af amtslige institutioner, da den økonomiskeusikkerhed ved overtagelsen kan minimeres.” (Ny Næst-ved, Sammenlægningsudvalget, 18. januar 2006).

I Århus er konklusionen på samme måde, at de økonomi-ske risici ikke bør have nogen betydning for beslutninger-ne, bl.a. pga. hensigtserklæringerne:

”Den helt overordnede konklusion er, at den fremtidigedriftsudgift er uafhængige af om institutionerne overdra-ges eller ej. Endvidere har kommunerne i Århus Amt ind-gået en fælles hensigtserklæring med intentioner om, atkommunerne ønsker et øget samarbejde om driften af deoverdragede institutioner. Der iværksættes således ingenomstillinger i 2006 - 2008, med mindre det er aftalt medde pågældende kommuner. Konklusionen er dermed, atdet er de faglige argumenter og ønsket om at opnå de iindstillingen beskrevne visioner og udviklingsperspektiverder er afgørende for beslutningen om overdragelsesaktivi-teten.” (Århus, Byrådet 8. februar 2006).

Hensigtserklæringerne opfattes som en sikkerhed for, atde andre kommuner ikke hjemtager egne borgere sommiddel til at gardere sig selv mod tomme pladser:

”For at dække hinanden af - principielt er alle i sammebåd – er det aftalt, at der mellem de fire kommuner ind-gås en fælles aftale om at sikre udnyttelse af de eksiste-rende tilbud. Dette såvel for at sikre det faglige niveau i

18

tilbuddene, men også for at sikre økonomisk stabilitet iinstitutionerne” (Varde, Sammenlægningsudvalget 9.februar 2006).

Hensigtserklæringerne handler altså om gensidig tryg-hed. Omvendt er de betinget af gensidig tillid og udgørintet juridisk grundlag. Det er derfor relevant at henledeopmærksomheden på kommunernes forskellige opfattel-ser af størrelsen på deres råderum til at forme tilbud-dene efter egne behov. Disse forskellige opfattelserafspejler som nævnt forskellige holdninger til det priorite-ringsmæssige vægtforhold mellem selvforsyning og sam-arbejde. Hvis der ikke er konsensus om dette vægtfor-hold imellem kommunerne, kan man sætte spørgsmåls-tegn ved, om den gensidige tillid, der må forudsættehensigtserklæringernes levedygtighed, kan manifesteresig. Heri ligger hensigtserklæringernes sårbarhed, forhvis blot en af kommunerne trækker sig, så går idéenom gensidig tryghed tabt.

På tværs af argumenterne: Kan det betale sig?Alt i alt synes kommunernes beslutningsproces at havetaget form af en afvejning af om de økonomiske risici erværd at løbe i forhold til, hvad man så at sige får igenpå det faglige område. På den måde bliver beslutningenen stillingtagen til, om det kan betale sig for kommunenat overtage et eller flere tilbud. Et eksempel herpå er fraBillund kommune, hvor man konkluderer, at de ”fagligegevinster” overstiger de økonomiske risici forbundet medovertagelse:

”Sammenfattende vurderes det, at der er betydelige fagli-ge gevinster ved en overtagelse af kan-institutioner. Deøkonomiske betingelser for en overtagelse såvel anlægs-som driftsmæssigt vurderes hensigtsmæssige, om end deendelige konsekvenser er uafklarede.” (Billund, Sammen-lægningsudvalget 25. januar 2006, bilag 1).

Ny Varde kommune leverer et andet eksempel på denomtalte afvejning:

”Samlet set er bygningsmassen, som Ny Varde Kommuneovertager, formentlig betydelig mere værd end det ejen-domsværdien tilsiger og dermed hvad bygningsmassen eropgjort til i delingsaftalen. Der er vedrørende ”kan”-institu-tionerne en aftale mellem de nye kommuner i Ribe Amtom gensidig at benytte hinandens institutioner. Herudoverskal disse institutioner indgå i det samlede tilbud af ydel-ser til borgerne i Region Syddanmark. Endelig vil omkost-

ningerne netto være de samme for kommunerne om deovertager ”kan”-institutionerne eller lader Regionen over-tage disse, idet taksterne fastsættes efter de faktiskeomkostninger og det er kommunerne, der skal finansiereinstitutionerne. Til gengæld vil disse institutioner kunne til-føre Ny Varde Kommune en faglig udvikling, og der kanskabes synergi mellem disse institutioner og Ny VardeKommunes nuværende institutioner på pleje- og omsorg-sområdet.” (Ny Varde, Sammenlægningsudvalget, 25.januar 2006).

I visse tilfælde dominerer de økonomiske overvejelserhelt de faglige i beslutningsprocessen, i hvert fald såvidt det fremgår af det forhåndenværende materiale. ILolland kommune er der f.eks. en institution, som manfinder det uhensigtsmæssigt at overtage alene af økono-miske årsager, bl.a. pga. antallet af ansatte, der er tjene-stemænd og andelen af beboere, der er ældre. Om insti-tutionen hedder det:

”Følgende kan konkluderes:- Overtagelsen er ugunstig grundet overtagelse af store

ejendomskomplekser (…).

- Af de i alt ca. 56 tjenestemænd på samtlige kan-institu-tioner, kan 36 tjenestemænd henføres til Bo- ogNaboskab Sydlolland.

- Ca. 75 % af borgerne er udenbys borgere, og mangeborgere er gamle – 26 er mere end 70 år gamle.

Grundet dårlig overtagelsesøkonomi og meget usikkerfremtidig driftsøkonomi kan arbejdsgruppen ikke anbefalehjemtagelse af Bo- og Naboskab Sydlolland på de angivneøkonomiske vilkår.”(Lolland, Sammenlægningsudvalget 9.februar, bilag).

Lidt ondskabsfuldt kan man sige, at afvejningslogikkenafspejler en tilbøjelighed blandt kommunerne til at vurde-re hensigtsmæssigheden i en eventuel overtagelse pri-mært ud fra kommunens eget perspektiv frem for borger-nes perpektiv. Dvs. at man har set på, hvad man kunnefå ud af overtagelsen mere end på, hvad man havde attilbyde. I hvert fald optræder overvejelser om den enkel-te borger ikke meget i argumentationen set i forhold tilovervejelserne om hvad kommunen som enhed vil få udaf overtagelsen.

19

Metode

Analysen bygger på relevante og offentligt tilgængeligebeslutningsreferater, bilagsmateriale samt baggrunds-rapporter fra 30 udvalgte kommuner. Dette svarer tilca. en tredjedel af landets 98 nye kommuner (se listeover kommuner i bilag 1). De 30 kommuner er valgt,så de afspejler den antalsmæssige fordeling af kom-muner inden for de fem regioner, den størrelsesmæs-sige fordeling af kommuner inden for hver region samtfordelingen af sammenlægningsramte kommunerinden for hver region. Denne udvælgelse medfører ikkerepræsentativitet i streng forstand, men har gjortudvælgelsen systematisk, og har sikret analysensgeografiske og størrelsesmæssige dækning.

Dokumentationsmaterialet er fundet på kommunerneshjemmesider. Materialet er læst systematisk igennemmed øje for konkrete argumenter for og imod overta-gelse af institutioner og tilbud på kan-området.Herudfra har det været muligt at identificere en række’typiske’ argumenter, altså argumenter, der fremstodsom gennemgående i læsningen. Analysen har deref-ter taget form af en kvalitativ meningskategorisering afmaterialet ud fra de kategorier, som de typiske argu-menter har dannet.

Det er vigtigt at understrege, at det at benytte beslut-ningsreferater mv. fra kommunernes hjemmesider somkilder i analysen, udelukker en decideret kortlægningaf den beslutningsproces, der i øvrigt er foregået i deenkelte kommuner. For det første er der er forskel på,hvor meget af f.eks. bilagsmaterialet de respektivekommuner har valgt at lægge ud på deres hjemmesi-der, hvilket giver en skævhed i materialet. For detandet begrænser materialet sig til umiddelbart tilgæn-gelige og skriftlige udtryk for processen og tager ikkehøjde for de diskussioner og aktiviteter, der i øvrigt erforegået i kommunerne forud for beslutningen 15.februar 2006.

Af disse grunde giver analysen ikke en helt udtømmen-de eller objektiv beskrivelse af baggrunden for beslut-ningerne i kommunerne. Den kan imidlertid bidragemed en struktureret beskrivelse af, hvilket billede afkommunernes bevæggrunde, der tegner sig, når mankigger på netop det materiale, som den enkelte borgervil finde, hvis han eller hun eftersøgte dokumentationfor de beslutninger, der er blevet truffet om overtagel-sen af amtslige tilbud.

20

Som led i strukturreformen på det sociale område skalder udarbejdes en udviklingsplan for botilbud med mereend 100 pladser. Af bemærkningerne til bestemmelsen iforslaget til lov om social service fremgår det sombegrundelse, at disse botilbud i realiteten vil være gamlesærforsorgsinstitutioner, som i vidt omfang vil have brugfor udvikling og fornyelse. Der fremgår ikke nogen steder,hvorfor lige netop tallet 100 er valgt.

Undervejs i lovgivningsprocessen lykkedes det desudenSocialministeriet at skabe tvivl om, hvilke botilbud dervar omfattet af bestemmelsen. På et spørgsmål fraFolketingets Socialudvalg om, hvilke konkrete botilbud,det drejede sig om, leverede Socialministeriet en liste på15, hvoraf kun tre viste sig at leve op til bestemmelsensindhold, mens der manglede et enkelt.

Resultatet er, at der for fire botilbud skal udarbejdessærlige udviklingsplaner, nemlig Sølund, Strandvænget,Ribelund og Sødisbakke. To af tilbuddene overtages afbeliggenhedskommuner, mens de to øvrige overgår til enregion.

I det følgende opridses, hvilke særlige overvejelser kom-munerne gjorde sig i forbindelse med deres beslutningom overtagelsen af de store botilbud.

Kommunernes argumenter for overtagelse

Institutionen som arbejdspladsEt argument, der indgår i den kommunale overvejelse omat overtage et så stort botilbud, er at det er en storarbejdsplads. Sølund i Skanderborg er et godt eksempel.Med ca. 550 ansatte, fordelt på 462 årsværk, må Sø-lund betragtes som en stor arbejdsplads og nærmest enlandsby i sig selv. Der er ca. 220 beboere i alderen 18til 100 år. I beslutningsoplægget til Sammenlægnings-udvalget fremgår det bl.a., at ved overtagelse af Sølundvil Ny Skanderborg kommune kunne fastholde og udviklemange arbejdspladser i kommunen – inden for et bredtspektrum af faggrupper. I beslutningsoplægget fremgårdet:

”En kommunal hjemtagelse af Sølund vil kunne givemange arbejdspladser til kommunen og ikke give en bety-delig omkostning for ejeren af Sølund ”.

Faglig synergi, kvalitetsudvikling, udviklingscenterEt andet aspekt, der indgår i overvejelserne er, at destore sociale tilbud med den faglige ekspertise kan fun-gere som udviklingscenter for både fysisk og psykisk handicappede og som centrum for udrykningshold ogkonsulentbistand til sociale tilbud over hele landet.Eksempelvis fremgår det af Ny Skanderborg kommunesbeslutningsoplæg:

”Ved at overtage Sølund og drive Sølund videre som enselvbærende enhed, vil Ny Skanderborg Kommune blivehjemsted for et fyrtårn for indsatsen for udviklingshæm-mede (…) Ny Skanderborg Kommune vil på samme mådesom regionen kunne videreudvikle de relationer til psyki-atrien, andre specialer, universitetet og socialpædagogiskeuddannelsesmiljøer, som Sølund har i dag”.

Samtidig peges der på muligheden for med udgangs-punkt i institutionen at udvikle nye tilbud, f.eks. til fysiskhandicappede. Det fremgår fx af Ny Skanderborg kommu-nes overvejelser i forbindelse med overtagelse afSølund. I det omfang andre kommuner ikke udnytter deeksisterende muligheder på Sølund, kan der udvikles nyetilbud, fx til fysisk handicappede (notat og referater framøder i Sammenlægningsudvalget Ny Skanderborg kom-mune). I Ny Esbjerg kommune, der overtager Ribelundvurderes det (fra forstanderen for institutionen), at fordiNy Esbjerg kommune bliver stor og overtager mangeandre tilbud, kan der blive et positivt samspil tilbuddeneimellem, en faglig synergi.

Kommunernes argumenter imod overtagelse

Økonomiske betragtningerI argumentationen mod overtagelse betones den økono-miske risiko, der er forbundet med at overtage det fuldedriftsansvar af denne type institution. Det gælder f.eks.Nyborg kommune, der ikke ønsker at overtage Strand-vænget. Man hæfter sig ved den risiko, der opstår, hvisde anbringende kommuner selv etablerer lignende tilbudog kommunen derfor ikke kan benytte alle pladser.Derudover vurderer Nyborg kommune, at der er en øko-nomisk risiko, såfremt kommunen ikke får det reelle bud-get til at drive institutionen overført via bloktilskuddene.

Tilsvarende har de økonomiske overvejelser spillet enstor rolle i Mariager Fjord kommunes beslutning om ikkeat overtage Sødisbakke. Den endelige beslutning om

21

6. Botilbud med mere end 100 pladser

driften af Sødisbakke efter 1. januar 2007 blev afgjortved en afstemning i sammenlægningsudvalget. Ottestemte for, at Mariagerfjord skulle overtage tilbuddet, 19var imod, mens to var fraværende.

Faglige betragtningerI Mariager Fjord kommune har der været forskellige ele-menter inde i overvejelserne: om kommunens mulighedfor at kombinere indsatsen med andre tilbud, om tilbud-dets faglige og pædagogiske profil er i overensstemmel-se med kommunens visioner på området, om mulighe-derne for at ændre på profilen og hvordan kommunen vilkunne organisere og tilbyde faglig understøttelse. For NyNyborg kommunes vedkommende har man vurderet, atder er tale om en meget tung målgruppe, som derbehandlingsmæssigt og fagligt ikke er stor erfaring med ikommunen. Sammenlægningsudvalget har også bemær-ket sig forpligtelsen til fremover at bevare de meget spe-cialiserede tilbud. Med andre ord vurderer man ikke, derer store muligheder for at kunne forandre i tilbuddet.

Kommentarer fra Region Midtjylland om kommunal overtagelse

I forhold til overtagelsen af Sølund, foreligger regionensargumenter for at ville overtage institutionen. Man læg-ger på den ene side vægt på, at regionen vil have mulig-hed for at benytte relationerne til psykiatrien, andre spe-cialer, universitet, socialpædagogiske uddannelsesmiljø-er og for at udvikle Sølund til et regionalt landsdelscen-ter for udviklingshæmmede. Derudover peger de på for-delen i – både i drift og udvikling - at regionen indgår i etlandsdækkende netværk med de fire andre regioner.Man vurderer ikke, at kommunerne kan opbygge fuldspecialviden og specialiseret efteruddannelse på fag-området, f.eks. i forhold til dobbeltdiagnoser, hvor spe-cialviden, f.eks. fra psykiatrien vil være af stor betydning.Endelig inddrages argumenter om økonomi.

22

Metode

Oplysningerne er indhentet fra de respektive sam-menlægningsudvalgs mødereferater og øvrige til-gængelige beslutningsgrundlag. Derudover er dergennemført telefoninterviews med de fire botilbudsforstandere.

Kommunerne vil med strukturreformens ikrafttrædenovertage omtrent fire femtedele af de nuværende amtsli-ge tilbud inden for social- og psykiatriområdet og special-undervisningen. Kommunerne har i den forbindelse bl.a.været optaget af den økonomiske risiko forbundet medovertagelsen, og især af faren for at stå tilbage medtomme pladser.

Pladstømningen kan være et resultat af ændret adfærdhos de kommuner, der hidtil har leveret brugere til plad-serne, f.eks. hvis kommunerne efterhånden får deresborgere til at vende hjem til egne tilbud. Derfor har kom-munerne lagt vægt på eksistensen af mellemkommunalehensigtserklæringer om pladsforbruget i deres beslut-ning om overtagelse.

Selvom hensigtserklæringerne ikke er ’obligatoriske’, harKL opfordret kommunerne til at tilslutte sig dem for atstyrke det tværkommunale samarbejde efter reformen.Spørgsmålet er imidlertid, hvordan og i hvilket omfanghensigtserklæringerne kan minimere den økonomiskerisiko, som kommunerne oplever, at der er forbundetmed overtagelsen. For at undersøge dette, vil afsnittetgennemgå de hensigtserklæringer, der foreligger i skrift-lig form på nuværende tidspunkt. Gennemgangen findersted på baggrund af en indledningsvis redegørelse for,hvilken sikkerhed rammeaftalen og de kommunale rede-gørelser som udgangspunkt giver kommunerne.

Rammeaftalen

Kommunerne er i medfør af ”Bekendtgørelse om ramme-aftaler mv. på det sociale område og på det almene æld-reboligområde” forpligtede til årligt at indgå en rammeaf-tale med de øvrige kommuner i regionen og regionen.Ifølge bekendtgørelsen er rammeaftalen ”et planlæg-nings- og udviklingsværktøj, som skal sikre en åben dia-log om udviklingen på det sociale område”.

Rammeaftalerne skal således koordinere udviklingen iforholdet mellem kommunernes behov og det samledeudbud af eksisterende tilbud, der findes i regionen.Rammeaftalens område omfatter således det, der hidtiler blevet betegnet som kan-området.

De kommunale redegørelser

For at en koordinering skal kunne lade sig gøre, skalkommunerne som optakt til rammeaftalen aflevere enredegørelse til Regionsrådet. Disse redegørelser skalindeholde følgende: • Opgørelse over behovet for og det forventede brug af

sociale tilbud i regionen fordelt på målgrupper (efterbestemmelserne i serviceloven med evt. yderligeredifferentiering).

• Beskrivelse af de indholdsmæssige krav til tilbuddene.

• Oplysninger om forebyggende foranstaltninger i kom-munen eller opgaver, som kommunen selv løser ellerplanlægger at løse på rammeaftaleområdet.

• Andre vigtige oplysninger, herunder køb af pladser i til-bud, der befinder sig i andre kommuner.

• Begrundelser for evt. væsentlige afvigelser i forventetforbrug i forhold til foregående år.

Redegørelsen skal omfatte det kommende år og haveoverslag for de næste tre.

Til at danne sig et umiddelbart indtryk af det konkreteindhold i redegørelserne er der set nærmere på fire fore-liggende redegørelser fra Region Hovedstaden.2

Redegørelserne følger i store træk samme opbygningefter bekendtgørelsens punkter. I redegørelserne findessåledes et skema over, hvor mange pladser, der forbru-ges og efterspørges i egen og andre kommuner fordeltpå tilbudstyper, og en oversigt over hvilke krav man stil-ler til hvilke former for tilbud. Hernæst beskrives de fore-byggende foranstaltninger, som kommunen tilbyder. Ingenaf kommunerne har væsentlige ændringer at berette om,hvilket man i Gladsaxe Kommune forklarer som følger:

”Gladsaxe Kommunes behovsredegørelse tager udgangs-punkt i det nuværende forbrug af pladser. Anvendelsen afpladser er forholdsvis stabil over tid, hvorfor der ikke for-ventes stor udvikling i efterspørgslen i de kommende år.Den nuværende efterspørgsel er sammenholdt medamtets tidligere udsendte kommuneprofiler med oplysnin-ger baseret på aktiviteten i 2004, hvor der i det store heleer overensstemmelse med det nuværende forbrug”(Gladsaxe Kommunes redegørelse, s.1).

23

7. Redegørelser, rammeaftale og hensigtserklæring

2) Der er her set på redegørelser fra Gladsaxe, Hørsholm, Gentofte og Albertslund.

For så vidt angår oplysninger, der rækker ud over de lov-givningsbestemte krav til redegørelserne, gælder det foralle de fire redegørelser, at behovsvurderingen omfatterbåde kan- og skal-området. Ligeledes indberettes evt.udækkede behov for pladser.

Under punktet ”andre oplysninger” kan kommunernesupplere med indlæg til dialogen omkring rammeaftalen.I Albertslund Kommune gør man f.eks. opmærksom på,at der på regionalt plan er behov for en behandlingsinsti-tution for unge med stofmisbrugsproblemer, mens man iGentofte Kommune pointerer, at ”retningslinjer, der sikrerklare, gennemskuelige og sammenlignelige takster” på specialundervisningsområdet er en forudsætning for atsikre at nærhedsprincip og faglighed fremover er styren-de for udvikling og etablering af tilbud på området(Gentofte kommunes redegørelse, s.34).

Redegørelsens og rammeaftalens begrænsninger

Med de kommunale redegørelser og rammeaftalen vilkommunerne have en vis sikkerhed for, at ændringer inabokommunernes forbrug af pladser ikke foregår henover hovedet på dem. Kommunerne vil også kun medrammeaftalen, og dermed kun i fællesskab med de øvri-ge kommuner, kunne ændre på pladsantal eller indhold ide tilbud, der er omfattet af rammeaftalen.

Hvad angår selve forhandlingen om rammeaftalen, er derdog ingen instans til at takle en eventuel uenighed mel-lem kommunerne indbyrdes eller mellem regionen ogkommunerne om f.eks. ændringer i forbrug af pladser.Lovgivningsmæssigt er der således ikke taget højde foreventuel uenighed mellem aftaleparterne i form af f.eks.en mæglingsinstans. Som det hedder i KL og Amtsråds-foreningens vejledning om omkostningsberegning og beta-lingsmodeller, er ”omfang, kvalitet og takster” med andreord ”tillagt tilstrækkelig motiverende incitament til at få enaftale i stand” (KL og ARF’s vejledning, 2005, side 7).

Det er derudover et usikkerhedsmoment for kommuner-ne, at den endelige rammeaftale ikke er bindende for dekommuner, der har lagt billet ind på pladser i tilbud iregionen eller de øvrige kommuner. KL og Amtsrådsfor-eningen understreger således, ”at rammeaftalen ikke eret simpelt bestillingssystem, hvor den afgivne kommunalebestilling ikke kan fraviges” (KL og ARF’s vejledning, 2005,side 7). Bordet fanger til gengæld for de udbydende kom-

muner, der kalkulerer med at sælge de bestilte pladser.Selvom der er enighed om aftalen i forhandlingen, er deraltså ingen garanti for, at den realiseres efterfølgende.

En anden svaghed er, at det er åbent for fortolkning,hvad der egentlig menes med ”væsentlige ændringer” iforbruget af pladser, der som nævnt skal beskrives iredegørelserne forud for rammeaftalen. Lovgivningendefinerer nemlig ikke, hvad det vil sige, at behov for ogbrug af tilbud ”afviger væsentligt fra det foregående år”(Bekendtgørelse om rammeaftaler mv. på det socialeområde og på det almene ældreboligområde, §2, stk. 2).Der er dermed ingen fastsatte tærskler for, hvornår enændring er så ”væsentlig” at den bør varsles, og det bli-ver derfor svært at påtale et manglende varsel over foren kommune.

Et bud på en nærmere indkredsning af betydningen af”væsentlig ændring” findes i ”Vejledning til kommunaleredegørelser for det specialiserede social-område” fraRegion Midtjylland. Her opfatter man væsentlige afvigel-ser som noget, der handler om ”ændret adfærd” mereend en antalsmæssig ændring:

”Ved ”væsentlig ændring” menes om kommunen bevidstlægger op til en ændring i praksis, der forventes at påvir-ke forbruget af pladser på området. ”Væsentlig ændring”er således ikke nødvendigvis udtryk for en antalsmæssigtstor ændring, men i højere grad udtryk for en ændretadfærd fra kommunens side. Dette kan enten være atkommunen forventer at benytte tilbud udenfor rammeafta-lens område eks. private tilbud eller alternative foranstalt-ninger som f.eks. tilbud i eget hjem. En sådan ændring vilpåvirke forbruget i nedadgående retning. Eller at kommu-nen ønsker at øge forbruget af pladser f.eks. for at få løstet ventelisteproblem eller fordi kommunen ønsker atbenytte færre private tilbud eller oplever en stigning ibehovet for pladser på området” (Vejledning til kommu-nale redegørelser for det specialiserede socialområde,Region Midtjylland marts 2006, s.7).

De ændringer, der skal med i redegørelsen, handler ombevægelser mellem området omfattet af rammeaftalen(de tidligere amtslige tilbud, der nu drives af entenregion eller kommune – dvs. kan-tilbuddene) og områdetuden for rammeaftalen (private eller kommunale tilbud,herunder skal-tilbuddene). En eventuel væsentligændring for så vidt angår geografiske bevægelser imel-lem tilbuddene inden for rammeaftalen, skal til gengæld

24

ikke begrundes og vil således ikke umiddelbart blivegjort til genstand for dialog.

Endelig ligger der en oplagt begrænsning i, at rammeaf-talen jo netop kun dækker rammeaftalens område, ogikke f.eks. private tilbud eller de tilbud, der allerede førstrukturreformen var forankret i kommunalt regi og dekommunale tilbud, som kommunerne efter reformen viloprette til brug for egne borgere.

Om end en række redegørelser faktisk rapporterer ompladsforbrug på både kan- og skal-området og om forbru-get af pladser fordelt på hjemkommune og andre kom-muner, er det ikke et krav at evt. ændringer heri skalbegrundes. ’Hjemtagelsestendenser’ inden for skal-områ-det og inden for det kommunale og private område vilderfor ikke nødvendigvis være synlige i redegørelserneeller indgå i dialogen omkring rammeaftalen.

Kommunernes mulighed for at ’flytte rundt på’ borgerneer selvfølgelig begrænset af borgernes retssikkerhed. I”Bekendtgørelse af lov om retssikkerhed og administra-tion på det sociale område” hedder det således i § 4, at”borgeren skal have mulighed for at medvirke vedbehandlingen af sin sag.” Og i § 5 forpligtes kommunendesuden til at ”behandle ansøgninger og spørgsmål omhjælp i forhold til alle de muligheder, der findes for at givehjælp efter den sociale lovgivning” og i den forbindelse”være opmærksom på, om der kan søges om hjælp hosen anden myndighed.”

Det skal her nævnes, at der fra 1. januar 2007 indføreskrav til kommunernes sagsbehandling i visse socialesager, som betyder, at borgerens ret til at klage til desociale nævn over kommunens afgørelse også vil omfat-te kommunens beslutning om den konkrete indsats (somskal beskrives) og formålet med indsatsen. Og at borge-ren også får ret til at klage, hvis kommunen væsentligtændrer sin beslutning om den konkrete indsats.

Uanset den juridiske sikkerhed mod ’hjemtagelse forhjemtagelsens skyld’, sætter det manglende krav omdialog om bevægelser mellem tilbud inden for rammeaf-talens område og mellem tilbud inden for det kommuna-le/private område imidlertid grænser for åbenheden ogkoordineringen mellem kommunerne. Rammeaftalen kandermed ikke forhindre, at kommuner systematisk vælgeregne tilbud frem for andre kommuners tilbud. Dette inde-bærer for det første, at rammeaftalen ikke kan forhindre,

at nogle brugere søges passet ind i tilbud, der ikke erideelle i forhold til deres målgruppe, såfremt en priorite-ring af egne tilbud får lov til at veje for tungt i visitatio-nen. For det andet betyder det, at rammeaftalen ikkekan give kommunerne sikkerhed for, at de tilbud de over-tager, ikke gradvist tømmes for udenbys borgere.

Hensigtserklæringerne som sikkerhedsnet

Netop begrænsningerne i det sikkerhedsnet, som ram-meaftalen kan give kommunerne, leverer argumentet forat indgå mellemkommunale hensigtserklæringer (ellerandre samarbejder). Med dem kan kommunerne sikresig en åben dialog om deres adfærd for så vidt angåralle sociale tilbud, uanset om de er en del af rammeafta-lens område eller ej. På den måde kan de favne bredereend rammeaftalen.

KL opfordrer kommunerne til at indgå hensigtserklærin-ger om fælles koordinering og samarbejde om forbrugetaf pladser fremover. I brev af 13. oktober 2005 til land-ets borgmestre henvises der således til ”vigtigheden af,at alle kommuner indgår i fælles dialog og politisk hensigtserklæring om at understøtte institutionerne”, ogat større kommuner i den forbindelse ”kommer medklare tilkendegivelser om deres brug af institutionstilbud iandre kommuner i de første år efter reformens gennem-førsel”. Videre hedder det, at ”det er kommunerne i fæl-lesskab, der gennem sådanne politiske tilkendegivelser(…) skal tilvejebringe det grundlag, som den enkelte kom-mune kan lægge til grund for sin beslutning”. Begrund-elsen er, at sådanne tilkendegivelser vil kunne fjerne denøkonomiske usikkerhed ved overtagelsen af institutionerog tilbud for kommunerne. KL opfordrer kommunerne tilat indlede dialogen ”ikke blot indenfor de nuværendeamtsgrænser, men indenfor de fem regioner”.

Kommunerne har tilsyneladende fulgt KL’s anbefaling. Pånuværende tidspunkt foreligger der skriftlige hensigtser-klæringer for kommunerne i Region Nordjylland, kommu-nerne i Region Sjælland, kommunerne i Region Hoved-staden, kommunerne i det tidligere Fyns amt, kommuner-ne i det tidligere Århus amt, kommunerne i det tidligereRingkøbing amt, kommunerne i det tidligere Ribe amtsamt kommunerne i det tidligere Viborg amt. Det ermeningen, at hensigtserklæringerne fra kommunerne ide tidligere Århus, Ringkøbing og Viborg amter på sigtskal erstattes af en samlet hensigtserklæring for kom-

25

munerne i hele Region Midtjylland. Desuden er der ind-gået en mundtlig aftale mellem de fire sønderjyske kom-muner Aabenraa, Sønderborg, Haderslev og Tønder, ogder er også initiativer til aftaler mellem kommunerne idet tidligere Vejle Amt.

I det følgende gennemgås de hensigtserklæringer, der iøjeblikket eksisterer på skrift med det formål at undersø-ge, hvad en hensigtserklæring reelt indeholder. På bag-grund af gennemgangen diskuteres hensigtserklæringer-nes mulighed for at minimere den økonomiske risiko iforbindelse med overtagelsen af amtslige tilbud.

Hensigtserklæringernes indhold

Hensigtserklæringerne indeholder mange af de sammeting, der kan samles under overskrifterne formål, organi-sering og konkrete elementer i aftalen.

FormålFor så vidt angår motivationen for at underskrive erklæ-ringerne, indkredses denne i alle hensigtserklæringernetil et løfte om ”gensidig tryghed” eller ”forudsigelighed” for både købere og sælgere af pladser.

Ifølge aftalen for kommunerne i det tidligere Ringkøbingamt sikres denne tryghed af, at ”kommunerne er enige iat opretholde de institutions- og undervisningstilbud, derer beliggende i kommunen i deres nuværende omfang ogform, dog under hensyn til de til enhver tid gældende lov-givningsmæssige, driftsøkonomiske og organisatoriske for-hold”. Videre hedder det, at kommunernes samtidig vil”søge at undgå etablering eller udvidelse af indbyrdeskonkurrerende tilbud”. Hensigtserklæringen kan dermedblive et redskab til at fastholde tilbudsstrukturen, somden ser ud nu.

I alle erklæringer