P15 50074 3 Guidelines for Legislation and Regulation ... · The concept of transit-oriented development (TOD) has increasingly received attention in Thailand. But the application

รายงานการวจย พฒนาและวศวกรรม ฉบบสมบรณ รหสโครงการ P-15-50074

โครงการยอย 3 แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบเพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบ

สถานขนสงมวลชนในประเทศไทย Guidelines for Legislation and Regulation Improvements to Support Transit

Oriented Development in Thailand

ภายใตแผนงานวจย กลยทธเพอการขบเคลอนนโยบายการพฒนาทเกอหนนการใชระบบขนสงสาธารณะในประเทศไทย

Strategies for Driving Transit-Oriented Development Policy in Thailand

โดย

1. รศ.ดร.ศกดสทธ เฉลมพงศ คณะวศวกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย 2. ผศ.ดร.อภวฒน รตนวราหะ คณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สงหาคม 2559

สนบสนนโดยส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาตและส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต (ความเหนในรายงานนเปนของผวจย วช. , สวทช. ไมจ าเปนตองเหนดวยเสมอไป)

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย

i

กตตกรรมประกาศ

โครงการแนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบเพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ไดรบงบสนบสนนจากส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาตและส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต ปงบประมาณ 2558 มก าหนดระยะเวลาการด าเนนงานรวมทงสน 12 เดอน เรมตงแตเดอนกรกฎาคม 2558 และสนสดในเดอนมถนายน 2559 ตลอดระยะเวลาการด าเนนงานตามโครงการ คณะทปรกษาไดรบความรวมมอและความชวยเหลอสนบสนนจากผเกยวของหลายฝาย ท าใหการด าเนนงานเปนไปดวยความราบรน เรยบรอย และบงเกดผลส าเรจตามเปาหมายของโครงการ

ในนามของคณะทปรกษา ขอขอบพระคณเปนอยางสงตอคณะกรรมการก ากบการศกษาโครงการ แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบเพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ทไดใหขอคดเหนและชแนะแนวทางทเปนประโยชนยงตอการด าเนนงานของคณะทปรกษา รวมทงอ านวยความสะดวกและการประสานการปฎบตงานกบหนวยงานตางๆ ทเกยวของ คณะทปรกษาขอขอบคณ รองศาสตราจารย ดร. สมพงษ ศรโสภณศลป หวหนาแผนงานวจย รองศาสตราจารย ดร. เกษม ชจารกล และรองศาสตราจารย ดร. จตตชย รจนกนกนาฏ ทไดใหค าแนะน าและขอคดเหนตางๆ ทเปนประโยชน รวมถงผชวยวจยทกคนทไดชวยเหลอใหการศกษาครงนส าเรจลลวงไดอยางดยง

คณะทปรกษาขอขอบคณรองศาสตราจารย มานพ พงศทต ดร. สมประสงค สตยมลล รองศาสตราจารย ดร. นพนนท ตาปนานนท คณปญญภสสร นพพนธ และคณจรวฒน จงสงวนด ทไดสละเวลาในการใหสมภาษณ รวมทงผเขารวมประชมกลมยอยทกทานทไดสละเวลาเขารวมประชมเพอระดมความคดเหน และใหค าแนะน าและขอมลทเปนประโยชนอยางมาก ท าใหการศกษามความครบถวนสมบรณมากยงขน

ทายทสด คณะทปรกษาขอขอบคณเปนอยางสงตอส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต และส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต ทไดใหความไววางใจ ใหคณะวศวกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลยเปนผด าเนนงานโครงการ เพอประโยชนแกประชาชนและสงคมโดยสวนรวมตอไป

คณะผวจย

31 สงหาคม 2559


ii

บทคดยอ

แนวคดการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน หรอ Transit-Oriented Development (TOD) เรมไดรบความสนใจในวงกวางมากขนในประเทศไทย แตการประยกตใชยงไมส าเรจเปนรปธรรมมากเทาใดนกเนองดวยปจจยหลายประการ โดยเฉพาะอยางยงขอจ ากดดานกฎหมายและระเบยบทยงไมเออตอการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนอยางเหมาะสม โครงการวจยนจงไดวเคราะหภาพรวมปญหาและอปสรรคในการด าเนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย โดยวธการทบทวนเอกสารและขอมลทงในประเทศและตางประเทศ และไดสมภาษณผเชยวชาญและหนวยงานทเกยวของ จากผลการศกษาบทเรยนจากกรณทประสบความส าเรจในประเทศญปน สหรฐอเมรกาและฮองกง และผลการวเคราะหปญหาและอปสรรคทมอยในปจจบน คณะผวจยจงไดน าเสนอแนวคด แนวทางและวธการทสมควรก าหนดเปนนโยบายและกรอบดานกฎหมายของประเทศไทย โดยไดน าเสนอประเดนเหลานในการประชมกลมยอยและระดมความคดเหนจากหนวยงานทกภาคสวน เพอใหผลการวเคราะหมความสมบรณมากยงขน

สาระส าคญของผลการศกษาคอ ขอจ ากดดานกฎหมายส าคญทเปนอปสรรคหลกของการพฒนาพนทแบบ TOD สามารถแบงออกเปน 3 กลมหลก ขอจ ากดกลมแรกประกอบดวยปญหาสภาพการกระจายกรรมสทธทดนและแปลงทดนขนาดเลกทไมเออตอการรวมแปลง ซงเปนพนฐานของการเพมความหนาแนนอาคาร ปญหาการเวนคนทดนและการใชประโยชนในทดนทเหลอจากการเวนคน ปญหาการใชมาตรการสงเสรมการเพมความหนาแนนและการใชทดนแบบผสมผสานในระบบผงเมอง ขอจ ากดกลมทสองเกยวเนองกบปญหาโครงขายถนนในบรเวณรอบสถาน ปญหาการพฒนาระบบขนสงระดบรองเพอเขาถงสถาน ซงครบคลมถงโครงขายทางเทาและสงอ านวยความสะดวกส าหรบการใชจกรยาน อกปญหาหนงทส าคญในสวนนคอการควบคมการจอดรถยนตสวนตว ขอจ ากดกลมท 3 เกยวของกบกลไกเชงสถาบนและองคกรในการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน รวมถงมาตรการคนมลคาทดนกลบสสงคม

คณะผวจยไดน าเสนอแนวทางปรบปรงและพฒนากฎหมายและระเบยบตางๆ โดยเฉพาะกฎหมายเกยวกบการจดการทรพยสทธในทดนของเอกชนเพอเออตอการรวมแปลง กฎหมายทเออตอการพฒนาทดนจากการเวนคน มาตรการสงเสรมความหนาแนนอาคารทสะทอนความเปนจรงในการพฒนาเมอง มาตรการควบคมการจอดรถยนตทตอบรบกบการใชระบบขนสงมวลชน และเครองมอดานผงเมองและดานการคลงทสรางความเปนธรรมในการพฒนาทดน ทงน คณะผวจยไดน าเสนอใหมการเพมเตมในประเดนทยงไมมกฎหมายและกฎระเบยบบงคบใชอยในปจจบน พรอมระบหนวยงานทควรแสดงบทบาทผน าการเปลยนแปลงในแตละประเดน เพอน าไปปรบปรงนโยบายและกฎหมายทสงเสรมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนของประเทศไทยตอไป

ค าส าคญ: การพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน การรวมแปลงทดน การเวนคนทดน ขนสงมวลชนระดบรอง การควบคมการจอดรถยนต


iii


iv

Abstract

The concept of transit-oriented development (TOD) has increasingly received attention in Thailand. But the application of the concept still has not been successful due to a number of factors, particularly the limitations of laws and regulations that facilitate appropriate urban development around transit stations. This research project analyzes the overall problems and obstacles in developing areas around transit stations in Thailand by reviewing relevant documents and experiences in the country and overseas and by interviewing experts and relevant agencies. Based on the review of successful TOD cases in Japan, the United States, and Hong Kong, as well as the analysis of current problems and obstacles, the research team proposes concepts, approaches, and methods that should be adopted as policy and legal frameworks for Thailand. The research findings and proposed solutions were later presented to relevant stakeholders in a focus group meeting in order to refine the research results.

The key research finding is that legal and regulatory limitations are a key obstacle to TOD, which can be further categorized into three groups. The first group includes: ( 1) fragmentation of land ownership, which results in small land plots that are not conducive to building densification; (2) land appropriation and the limitation in using land appropriated through eminent domain; (3) incentive measures in the urban planning system that aim to promote building densification and mixed land use. The second group of problems relate to inadequate road networks around transit stations, as well as insufficicent feeder transport services for accessing transit stations, which include infrastructure and facilities for walking and cycling. Another key issue in this category concerns car parking control. The third group of problems concern institutional and organizational mechanisms for promoting development around transit stations, including value capture mechanisms.

The research team propose ways to revise and improve laws and regulations for TOD. These include: (1) laws to manage private property rights so as to facilitate land assembly; (2) laws that facilitate the use of land appropriated through eminent domain; (3) incentive measures for building densification that reflects actual urban development conditions; (4) parking control measures that correspond to the use of transit systems; (5) urban planning and fiscal measures that enhance equity in land development. The research team also


v

proposes new laws and regulations that should be developed, while identifying organizations that should take the lead in each of the issues to revise relevant policies and regulations for TOD in Thailand.

Keywords: Transit Oriented Development, Land Consodiation, Land Expropriation, Feeder Systems, Parking Control Management

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย สารบญ

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต i คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สารบญ หนา

Contents กตตกรรมประกาศ ..................................................................................................................................... i บทคดยอ .................................................................................................................................................. ii สารบญแผนภม ....................................................................................................................................... iv

สารบญภาพ ............................................................................................................................................. v

สารบญตาราง ......................................................................................................................................... vi บทท 1 บทน า ...................................................................................................................................... 1-1

1.1 ความส าคญ และทมาของปญหา ................................................................................................. 1-1

1.2 วตถประสงคของการวจย............................................................................................................. 1-2

1.3 ขอบเขตของการวจย ................................................................................................................... 1-2

1.4 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ .......................................................................................................... 1-2

1.5 ระยะเวลาท าการวจย และแผนการด าเนนงานตลอดโครงการวจย .............................................. 1-2

บทท 2 การทบทวนกฎหมายทเกยวของกบการพฒนา TOD ในตางประเทศ ........................................ 2-1

2.1 กรณศกษาประเทศสหรฐอเมรกา ................................................................................................. 2-1

2.1.1. การใหค าจ ากดความของ TOD............................................................................................ 2-2

2.1.2. การจดหาทดนเพอพฒนา TOD ........................................................................................... 2-3

2.1.3. การวางแผนการใชประโยชนทดนและก าหนดความหนาแนนของการพฒนา TOD.............. 2-4

2.1.4. การกระตนการลงทนพฒนา TOD ในพนทเมอง .................................................................. 2-4

2.1.5. การสนบสนนทางการเงนในการพฒนา TOD ...................................................................... 2-4

2.2 กรณศกษาประเทศญปน ............................................................................................................. 2-5

2.2.1. กฎหมายการพฒนารถไฟทองถนและกฎหมายการอดหนนรถไฟทองถน ............................. 2-8

2.2.2. กฎหมายสนบสนนการเพมประสทธภาพธรกจ .................................................................... 2-8

2.2.3. กฎหมายการพฒนาและฟนฟชานเมอง ............................................................................... 2-9


ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต ii คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

2.2.4. กฎหมายการเวนคนทดน ................................................................................................... 2-14

2.2.5. กฎหมายผงเมอง ป 1968 ................................................................................................. 2-15

2.3 กรณศกษาฮองกง ...................................................................................................................... 2-16

บทท 3 กฎหมายของประเทศไทยทเกยวของกบการพฒนา TOD ......................................................... 3-1

3.1 พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 ....................................................................................... 3-1

3.2 พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ.2522 .................................................................................... 3-4

3.3 พระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2547 ................................................................ 3-5

3.4 การจดรปทดน (Land Readjustment)...................................................................................... 3-5

3.5 พระราชบญญตการเคหะแหงชาต พ.ศ. 2537 ............................................................................. 3-6

บทท 4 ประเดนปญหาการพฒนา TOD ในประเทศไทย ....................................................................... 4-1

4.1 บทน า .......................................................................................................................................... 4-1

4.2 สภาพการกระจายกรรมสทธทดนและแปลงทดนขนาดเลก .......................................................... 4-3

4.3 การพฒนาทดนทไดมาจากการเวนคน ......................................................................................... 4-5

4.3.1. การคมครองสทธในทรพยสนของรฐธรรมนญ ...................................................................... 4-5

4.4 มาตรการสงเสรมการเพมความหนาแนน ................................................................................... 4-11

4.5 การสงเสรมการใชทดนแบบผสมผสาน ...................................................................................... 4-14

4.6 โครงขายถนนระดบรองในบรเวณรอบสถาน .............................................................................. 4-16

4.7 การพฒนาระบบขนสงเพอเขาถงสถาน ...................................................................................... 4-19

4.8 การพฒนาโครงขายทางเทาและสงอ านวยความสะดวกส าหรบการใชจกรยาน .......................... 4-20

4.9 พนทโลงสาธารณะ ..................................................................................................................... 4-21

4.10 การจอดรถยนตสวนตว .............................................................................................................. 4-22

4.10.1. การควบคมการจอดรถยนตในอาคารในกรงเทพมหานคร .................................................. 4-27

4.11 องคกรในการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน ...................................................................... 4-32


ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต iii คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

4.12 มาตรการคนมลคาทดนกลบสสงคม (Value Capture) ............................................................. 4-33

บทท 5 ประเดนดานกฎหมายและกฎระเบยบทควรมการแกไข ปรบปรง หรอเพมเตม ........................ 5-38

5.1 บทน า ........................................................................................................................................ 5-38

5.2 กฎหมายเกยวกบการบรหารจดการทรพยสทธของเอกชน ......................................................... 5-38

5.3 มาตรการสงเสรมความหนาแนนและความหลากหลายของการใชประโยชนทดน ....................... 5-42

5.4 การสงเสรมโครงชายถนนและระบบขนสงมวลชนระดบรอง ...................................................... 5-44

5.5 พนทจอดรถยนต ....................................................................................................................... 5-45

5.6 การจดตงบรรษทพฒนาเมอง ..................................................................................................... 5-45

5.7 การพฒนาทดนของรฐ ............................................................................................................... 5-47

5.8 แนวทางอนๆ ในการสงเสรมการพฒนาเมองแบบ TOD............................................................. 5-48

5.8.1. การปรบเปลยนกระบวนทศน ............................................................................................ 5-48

5.8.2. การคดและวางแผนเชงระบบ ............................................................................................ 5-49

5.8.3. การก าหนดยทธศาสตรการพฒนาทสอดคลองกบบรบทพนท ............................................ 5-51

บรรณานกรม ............................................................................................................................................ 1

ภาคผนวก ก สรปการสมภาษณผบรหารหนวยงานทเกยวของโดยตรง .................................................... 1

ภาคผนวก ข สรปการสมภาษณผเชยวชาญทเกยวของ ........................................................................... 1

ภาคผนวก ค สรปผลประชมหนวยงานทเกยวของเพอรบฟงความคดเหน ............................................... 1


ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต iv คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สารบญแผนภม

หนา แผนภมท 2-1 การแปลงและจดสรรสทธในทดนและอาคารในโครงการฟนฟเมองของญปน ...................... 2-10

แผนภมท 2-2 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธแบบพนฐาน .................................................................... 2-11

แผนภมท 2-3 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธแบบพเศษในกรณทกคนเหนชอบในโครงการ .................. 2-12

แผนภมท 2-4 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธคอไมก าหนดสทธเหนอพนดน ......................................... 2-13


ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต v คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สารบญภาพ

หนา ภาพท 4-1 สภาพการกระจายกรรมสทธทดนแบบแปลงยอยบรเวณสถานหวล าโพง) ................................... 4-4

ภาพท 4-2 ภาพถายทางอากาศยานลาดกระบงทเนนการใชประโยชนทดนเชงเดยว .................................. 4-16

ภาพท 4-3 ตวอยางพนทซปเปอรบลอก ..................................................................................................... 4-17

ภาพท 4-4 แผนผงบรเวณสถานรถไฟฟาแอรพอรตเรลลงกบานทบชาง...................................................... 4-18

ภาพท 4-5 ตวอยางแผนทแสดงทจอดรถยนตรอบสถานรถไฟฟา MRT ...................................................... 4-23

ภาพท 4-6 ปายแสดงระบบ ParkBoston ส าหรบการจายคาจอดรถออนไลนในเมองบอสตน ................... 4-31


ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต vi คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สารบญตาราง

หนา ตารางท 2-1 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธกอนและหลงด าเนนโครงการฟนฟเมองของญปน .............. 2-14

ตารางท 4-1 เกณฑการควบคมทจอดรถยนตในกรงเทพมหานคร .............................................................. 4-28

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ บทท 1 เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย บทน า

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต 1-1 คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

บทท 1

บทน า

1.1 ความส าคญ และทมาของปญหา

แมวาในประเทศไทย แนวคดการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย หรอ Transit- Oriented Development (TOD) เรมไดรบความสนใจในวงกวางมากขน โดยหนวยงานทเกยวของไดน าแนวคดดงกลาวมาประยกตใชเพอพฒนาพนทโดยรอบสถานขนสงมวลชนในกรงเทพมหานครและปรมณฑล ซงก าลงวางแผนและด าเนนการกอสรางอยางกวางขวาง อยางไรกตามการประยกตใชแนวคด TOD ใน ประเทศไทยนนยงไมเกดความส าเรจเปนรปธรรมมากเทาใดนก เมอเปรยบเทยบกบตวอยางในตางประเทศทประสบความส าเรจ เชน ญปน เกาหลใต ฮองกง และสงคโปร อกทงยงมปญหาอปสรรคหลายประการโดยเฉพาะอยางยงปญหาดานกฎหมาย อาท หนวยงานขนสงสาธารณะไมสามารถท าการพฒนาทดนในบรเวณพนทรอบสถานไดเนองจากปญหาเกยวกบกฎหมายเวนคนทดน การพฒนาโครงขายคมนาคมในพนทรอบสถานใหมความเชอมตอเปนไปไดยากเนองจากไมสามารถด าเนนการตามกฎหมายจดรปทดนไดอยางมประสทธภาพ เปนตน

เนองจากแนวคด TOD เพงเรมเขามาในประเทศไทยไดไมนาน รปแบบการของพฒนาทดนรอบสถานทเกดขนในอดตนนจงยงไมสอดคลองกบแนวคด TOD สาเหตหนงเปนเพราะการพฒนาพนทรอบสถานรถไฟฟาทผานมานนขบเคลอนโดยกลไกตลาดเปนหลก แตสาเหตส าคญอกประการหนงเปนเพราะการพฒนาเหลานนเกดขนภายใตกฎระเบยบของรฐซงไมไดมเปาหมายทจะท าใหเกด TOD ตวอยางเชน การพฒนาในพนทใกลสถานรถไฟฟาทเปนอาคารขนาดใหญนนตองเปนไปตามกฎหมายควบคมอาคารทก าหนดใหตองมทจอดรถจ านวนมาก ซงยอนแยงกบแนวคด TOD โดยตรงทมงสงเสรมการใชระบบขนสงมวลชน นอกจากนในประเทศไทยยงไมมกฎระเบยบตางๆ ทก าหนดขนเปนการเฉพาะเพอบงคบหรอสรางแรงจงใจใหผพฒนาพนทตามแนวคด TOD อยางเหมาะสม เชน การก าหนดประเภทของธรกจหรอการใชประโยชนทดนทอนญาตใหด าเนนการไดในพนทรอบสถานขนสงมวลชน มาตรฐานและแนวทางการออกแบบส าหรบทางเทาและ ทางจกรยานในพนทรอบสถาน ฯลฯ

ดวยเหตทกลาวมาขางตน งานวจยนจงจะศกษาปญหาและอปสรรคตางๆ ในการด าเนนการตามนโยบาย TOD ทเกดขนจากกฎหมายและกฎระเบยบตางๆ ทเกยวของ และเสนอแนวทางการแกไขปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบทมอยแลว และเสนอใหมการเพมเตมในประเดนทยงไมมกฎหมายและกฎระเบยบบงคบใชอยในปจจบน



1.2 วตถประสงคของการวจย

โครงการวจยเรอง “แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบเพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย” มวตถประสงคหลก 3 ประการ ไดแก

1) ทบทวนกฎหมายและกฎระเบยบทเกยวของกบการพฒนาตามแนวคด TOD ในประเทศไทย อาท กฎหมายผงเมอง กฎหมายควบคมอาคาร กฎหมายเวนคน กฎหมายการปกครองทองถน กฎหมายการจราจรและขนสง กฎหมายจดตงหนวยงานขนสงสาธารณะ เปนตน

2) ชประเดนการพฒนาตามกรอบนโยบาย TOD ทปรากฏในกฎหมายและกฎระเบยบทมอยในปจจบน และทยงไมม

3) เสนอแนวทางการแกไขปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบตางๆ ให เออตอการพฒนาตาม กรอบนโยบาย TOD

1.3 ขอบเขตของการวจย

งานวจยนครอบคลมเฉพาะการเสนอแนวทางการแกไขปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบทเกยวของกบการพฒนาตามแนวคด TOD ในประเทศไทย แตไมรวมถงการรางตวบทกฎหมายหรอกฎระเบยบตาม แนวทางการแกไขปรบปรงนน

1.4 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

1) หนวยงานรฐทท าหนาทก ากบดแลการพฒนาพนทสามารถปรบปรงกฎหมายใหมความทนสมย สอดคลองกบนโยบายการพฒนาเมองตามแนวคด TOD

2) ลดอปสรรคดานกฎหมายและกฎระเบยบทหนวยงานขนสงสาธารณะตองประสบเมอด าเนนการตามนโยบาย TOD

3) มกฎหมายและกฎระเบยบทสรางแรงจงใจใหผประกอบการเอกชนด าเนนการพฒนาพนทตาม แนวคด TOD

1.5 ระยะเวลาท าการวจย และแผนการด าเนนงานตลอดโครงการวจย

โครงการนใชระยะเวลาในการท าวจย 12 เดอน ดงมรายละเอยดตอไปน

เดอนท

กจกรรม 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 การสมภาษณผบรหารหนวยงานตางๆ



ศกษากฎหมายและกฎระเบยบทเกยวของกบ TOD

ในตางประเทศ

ระบประเดนดานกฎหมายและกฎระเบยบทตองแกไข ปรบปรง

จดท าขอเสนอในการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ จดประชมหนวยงานทเกยวของเพอรบฟงความคดเหน

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ บทท 2 เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย การทบทวนกฎหมายทเกยวของกบการพฒนา TOD ในตางประเทศ


บทท 2

การทบทวนกฎหมายทเกยวของกบการพฒนา TOD ในตางประเทศ

เนอหาในบทนทบทวนนโยบายและกฎหมายส าคญในประเทศทถอวาไดประสบความส าเรจในการพฒนาแบบ TOD โดยไดเลอกกรณศกษา 3 ประเทศคอ สหรฐอเมรกา ญปน และเขตปกครองพเศษฮองกง เหตผลหลกทเลอกสหรฐอเมรกาเปนหนงในกรณศกษานคอ แนวคดและการด าเนนนโยบายในการพฒนาเมองในหลายเมองในสหรฐอเมรกาไดใหความสนใจกบแนวทางการพฒนา TOD ในชวงประมาณ 10 กวาปทผานมา ซงมาพรอมกบแนวคดการพฒนาเมองแบบใหม (New Urbanism) และการเตบโตอยางชาญฉลาด (Smart growth) อกทงแนวคดการการผงเมองของสหรฐอเมรกามอทธพลอยางมากตอแนวคดการพฒนาเมองในหลายประเทศทวโลก รวมถงประเทศไทย ระบบการผงเมองของประเทศไทยในปจจบน ทงในดานการจดท าผงเมองรวมและระบบกลไกและมาตรการตางๆ กมตนแบบมาจากสหรฐอเมรกา จงสมควรศกษาวาน โยบาย กรอบกฎหมายและมาตรการใดบางทไดมการด าเนนการใชในสหรฐอเมรกา

สวนกรณศกษาประเทศญปนนน เปนตวอยางทประสบความส าเรจในการพฒนาระบบรถไฟไปพรอมกบการพฒนาเมอง โดยเฉพาะในการก าหนดกรอบเชงนโยบายและเชงกฎหมายทภาครฐไดใชในการชน าการพฒนาของภาคเอกชน รวมถงเครองมอส าคญทใชในการพฒนาแบบ TOD ของญปนทอาจน ามาประยกตใชไดดในประเทศไทย เชน การจดรปทดนและการรวมแปลงทดนแลวปรบเปลยนกรรมสทธทดนในโครงการฟนฟเมอง ส าหรบกรณศกษาฮองกงนน กถอวาเปนตวอยางทดทแสดงถงการลงทนของหนวยงานดานการรถไฟ ทงในการพฒนาระบบรถไฟและการพฒนาอสงหารมทรพย เพอน ารายไดมาเกอหนนการบรการขนสงมวลชน

2.1 กรณศกษาประเทศสหรฐอเมรกา

เนองจากสหรฐอเมรกามการปกครองแบบสหพนธรฐ (Federal) จงมการแบงอ านาจทางรฐธรรมนญระหวางรฐบาลกลาง (Federal Government) กบรฐบาลในระดบมลรฐ (State) และระดบทองถน (Local) ซงมท งเทศมณฑลหรอเคานต (County) นคร (City) เมอง (Town) โดยแตละระดบมอ านาจในการ ตรากฎหมายและออกขอบญญตและระเบยบทแตกตางกนออกไป กฎหมายทเกยวของกบการวางผงและพฒนาเมองและการพฒนาระบบขนสงจงมทงในระดบประเทศทออกโดยรฐบาลกลาง ในระดบรฐและในระดบทองถน กฎหมายและขอก าหนดทเกยวของกบการพฒนาแบบ TOD โดยมากจะเปนกฎหมายระดบทองถน เนองจากเกยวของโดยตรงการจดท าผงเมองรวม (Comprehensive Plan) และออกขอก าหนดการใชประโยชนทดน (Zoning) ซงถอเปนอ านาจและหนาทของรฐบาลทองถน ซงอยภายในกรอบรฐธรรมนญของ แตละมลรฐ ทงนทงนน เนอหากฎหมายเหลานตองอยภายในกรอบหลกการพนฐานทางรฐธรรมนญ



ระดบประเทศ ซงมกระบวนการตดสนทางกฎหมายทสนสดทการตดสนของศาลสงสดแหงสหรฐอเมรกา (United States Supreme Court)

ส าหรบกฎหมายระดบประเทศทเกยวของกบ TOD นน รฐบาลกลางของสหรฐอเมรกาไดตรากฎหมาย Moving Ahead for Progress in the 21st Century (MAP-21) ในป ค.ศ. 2012 ซ งเปนกฎหมายท ใหอ านาจและรบรองการจดสรรงบประมาณแกหนวยงานทเกยวของ เพอใชในการพฒนาดานการขนสงทางบก สวนหนงของเนอหาในกฎหมายฉบบดงกลาวคอการจดสรรงบประมาณสนบสนนโครงการน ารองดาน TOD จ านวน 10 ลานดอลลาร (ประมาณ 350 ลานบาท) ใหกบรฐบาลระดบมลรฐและระดบเมอง งบประมาณนสามารถน าไปใชในกจกรรมตางๆ ทสอดคลองกบการพฒนาแบบ TOD อาท การวางแผนการพฒนาพนทรอบสถาน เพอกระตนการพฒนาเศรษฐกจ และการพฒนาสงอ านวยความสะดวกในการเดนทางเขาถงโดยทางเทาและจกรยาน รวมถงการเชอมตอระหวางรปแบบการขนสง และการพฒนาแบบการใชประโยชนทดนผสมผสาน

ในการน สภานตบญญตของมลรฐตางๆ กวา 22 แหงไดผานกฎหมายเพอสนบสนน TOD โดยสามารถแบงประเดนทางกฎหมายไดดงน

2.1.1. การใหค าจ ากดความของ TOD

เนองจากแตละมลรฐและแตละทองถนมกระบวนการและกรอบแนวคดในการออกกฎหมายทแตกตางกน แตละแหงจงอาจใหค าจ ากดความในกฎหมายแตกตางกนออกไปได ในขนตอนแรกของการด าเนนการทางกฏหมายทมงพฒนาพนทเมองแบบ TOD นน รฐบาลระดบมลรฐจงมกเรมจากการใหค าจ ากดความของ TOD ตามกฎหมาย ตวอยางเชน รฐฟลอรดาใหค าจ ากดความของ TOD วา “เปนโครงการในพนททรฐบาลทองถนก าหนดไวในผงเมองรวม ซงมหรอก าลงจะมการพฒนาระบบขนสงมวลชนในพนทนน พนทดงกลาวจะตองมการพฒนาแบบกระชบ มความหนาแนนปานกลางถงสง และมการใชประโยชนทดนแบบผสมผสาน สะดวกตอการเดนเทาหรอการใชจกรยาน และไดรบการออกแบบเพอสนบสนนการใหบรการขนสงมวลชนทมความถสงโดยใชรถไฟ รถราง หรอรถบส บนทางแยกเฉพาะ หรอทางรวมกบถนนทวไป”

จากการวเคราะหเนอหาของกฎหมายเกยวกบ TOD ใน 12 มลรฐโดย Shingle (2012) พบวา การพฒนา TOD มไดจ ากดเฉพาะพนทใกลสถานรถไฟหรอระบบรางเทานน แตรวมไปถงการพฒนา TOD ใกล ระบบรถโดยสารดวนพเศษ (Bus Rapid Transit – BRT) นอกจากนกฎหมายในบางรฐ เชน รฐฟลอรดา (Florida) รฐเมน (Maine) และรฐมนเนโซตา (Minnesota) ยงระบนยามของค าวา TOD ใหครอบคลมถงการพฒนาระบบรถโดยสารประจ าทางทวไปอกดวย อยางไรกตาม กฎหมายในบางรฐ เชน รฐนวเจอรซย (New Jersey) ไดก าหนดวา การอดหนนการพฒนา TOD จะใหเฉพาะกบการพฒนาในพนทสถานขนสง



มวลชนแบบรางในเขตเมอง 9 แหงเทานน ส าหรบกฎหมายในรฐอนๆ ไมไดมการระบถงรปแบบการขนสงในการใหค าจ ากดความ TOD

สวนค าจ ากดความของค าวา “สถาน” หรอ “จดจอด” ทจะด าเนนโครงการพฒนา TOD นน ในหลายๆ รฐไมไดใหค าจ ากดความเปนการเฉพาะ กฎหมายของรฐแมรแลนด (Maryland) ไดก าหนดค าจ ากดความของ “สถาน” วา สงอ านวยความสะดวกใดๆ ทเกยวกบการขนหรอลงจากยานพาหนะขนสงมวลชน ในขณะทกฎหมายของรฐมนเนโซตา (Minnesota) ระบวา “สถานจะตองสามารถใหบรการไดอยางนอย 1 รปแบบ การขนสงมวลชนดงตอไปน ไดแก รถโดยสาร BRT รถไฟรางเบา หรอ รถไฟชานเมอง”

อกประเดนหนงทส าคญในกฎหมายเกยวกบ TOD คอระยะทางจากสถานหรอจดจอดทใชก าหนดพนท TOD โดยทวไป ระยะทางทใชก าหนดพนท TOD จะอยท 1/4 ไมล หรอ 1/2 ไมลจากสถาน

2.1.2. การจดหาทดนเพอพฒนา TOD

การพฒนา TOD จ าเปนตองมทดนใกลสถานทมขนาดใหญเพยงพอส าหรบการพฒนาอาคารสงกอสราง เพอสามารถรองรบกจกรรมทมความหนาแนนเพมสงขนไดตามแนวคด TOD แตเนองจากรปแบบการถอครองทดนใกลสถานอาจเปนทดนขนาดเลกและมเจาของหลายราย จงท าใหเปนอปสรรคตอการพฒนา TOD ในประเดนน นโยบายและกฎหมายในหลายมลรฐไดใชมาตรการพเศษในการเพมปรมาณทดนเพอพฒนา TOD ตวอยางเชน รฐฟลอรดา (Florida) อลลนอยส (Illinois) และแมรแลนด (Maryland) ไดน าทดนของรฐทไมไดใชประโยชนมาใหท าการประมลเพอการพฒนาพนทความหนาแนนสงและใชประโยชนทดนแบบผสมผสานโดยหนวยงานเอกชนหรอหนวยงานทไมแสวงหาผลก าไร นอกจากน รฐยงเสนอใหความชวยเหลอทางการเงนและทางเทคนคในการรวบรวมแปลงทดนทใหมขนาดใหญพอส าหรบการพฒนา TOD

ในรฐแคลฟอรเนยไดมการแกกฎหมายในป 2003 เพออนญาตใหหนวยงานของรฐสามารถขายทดนสวนเกนแกหนวยงานในทองถน ในราคาประเมนส าหรบการพฒนา TOD ในป 2009 รฐเทนเนสซ (Tennessee) อนญาตใหองคการขนสงมวลชนของรฐสามารถเวนคนทดนเพอการพฒนา TOD ได ในขณะทรฐยทาห (Utah) ไดอนญาตใหองคการขนสงมวลชนรวมกบผประกอบการเอกชนในการพฒนา TOD โดยมอบอสงหารมทรพยทองคการขนสงมวลชนเปนเจาของทตงอยใกลสถานเพอสนบสนนโครงการ จะเหนไดวา กฎหมายเกยวกบการบรหารจดการทดนเพอการพฒนา TOD กมความหลายหลายในแตละมลรฐของประเทศสหรฐอเมรกา



2.1.3. การวางแผนการใชประโยชนทดนและก าหนดความหนาแนนของการพฒนา TOD

ขอบญญตเกยวกบการวางแผนและการควบคมการใชประโยชนทดนในสหรฐอเมรกาโดยมากเปนกฎหมายในระดบทองถน นอกเหนอจากการใชการก าหนดนโยบาย TOD ในผงเมองรวมแลว รฐบาลทองถนหลายแหงไดใชมาตรการเสรมอนๆ เพอสนบสนนการพฒนา TOD เชน เมองยจน (Eugene) รฐโอเรกอน (Oregon) เมองฟอรต คอลลนส (Fort Collins) รฐโคโลราโด (Colorado) มกฎหมายก าหนดเขตพฒนาขนสงมวลชน (Transit Overlay Zoning Law) ซงเปนการออกขอก าหนดซอนทบลงบนขอบญญตควบคมการ ใชประโยชนทดน (Zoning) ทมอยเดม ทงน เพอจ ากดหรอเพมขอก าหนดในการพฒนาใหสะทอนนโยบาย TOD ทก าหนดไวในผงเมองรวม แผนและผงเขตพฒนาขนสงมวลชนดงกลาวจะมรายละเอยด เกยวกบต าแหนงและพนทของการพฒนา TOD ไปพรอมกบการก าหนดมาตรฐานการกอสรางในพนทเขตดงกลาว เพอท าใหสามารถพฒนาพนท ไดอยางหนาแนนขน และมสงอ านวยความสะดวกท เกอหนนตอผท ใช ระบบขนสงมวลชนทเดนเทาหรอใชจกรยาน

2.1.4. การกระตนการลงทนพฒนา TOD ในพนทเมอง

แนวทางการพฒนาพนทแบบ TOD อาจท าไดในพนทชนบทหรอกงชนบททยงไมมการพฒนาเมอง (Green Field Development) ห รอท า ใน พ นท เม อ ง เด ม แต เพ มความหนาแน น ให ส งข น ( In-Fill Development) ทงสองแนวทางนกมกรอบแนวคดและมาตรการในการด าเนนการทแตกตางกน

ส าหรบในหลายมลรฐ เชน รฐอลลนอยส ( Illinois) รฐบาลในระดบมลรฐและระดบทองถนไดออกกฎหมายเพอสนบสนนใหเกดการพฒนาทเพมประสทธภาพในการใชทดนในพนทนน (Location-Efficient) การพฒนา TOD แบบนเนนการพฒนาในพนทเมองเดมทมระบบสาธารณปโภคพนฐานอยแลว ท าใหไมตองลงทนมากในการพฒนาระบบถนนและโครงสรางพนฐานอนๆ ในการพฒนาแบบ TOD สวนในพนทชนบทหรอพนททยงไมมโครงสรางพนฐานอยเลยนน ในกรณทผด าเนนโครงการสามารถน าเสนอแผนพฒนาทแสดงถงประสทธภาพในการใชทดน (Location-Efficient) เชนอยใกลระบบขนสงมวลชน อยใกลทพกอาศยราคาถก ฯลฯ กจะสามารถขอรบการยกเวนภาษไดถงรอยละ 10

2.1.5. การสนบสนนทางการเงนในการพฒนา TOD

การสนบสนนทางการเงนใหกบการพฒนา TOD ในสหรฐอเมรกาโดยทวไปจ าเปนตองมการออกกฎหมายในระดบตางๆ ในแตละเมองและแตละมลรฐ กมการออกกฎหมายรองรบมาตรการการเงนทหลากหลาย เชน ในรฐแคลฟอรเนย (California) รฐคอนเนกตกต (Connecticut) รฐแมสซาซ เซตส (Massachusetts) รฐมนเนโซตา (Minnesota) รฐนวเจอรซย (New Jersey) และรฐยทาห (Utah) มกฎหมายทอนญาตให



รฐบาลระดบมลรฐสามารถใชมาตรการใหเงนอดหนน (Grant) ยกเวนภาษ (Tax Credits) หรอใหงบลงทนพฒนา (Capital Programs) ใหแกรฐบาลทองถน องคการขนสงมวลชน หรอผประกอบการเอกชน ฯลฯ ในการวางแผนและพฒนาโครงการ TOD

2.2 กรณศกษาประเทศญปน

การพฒนาเมองแบบ TOD ในประเทศญปนมเคาโครงเรมมาเปนเวลากวารอยป นบตงแตการเรมพฒนาระบบรถไฟในยคแรกๆ ประมาณปลายศตวรรษท 19 ซงเปนชวงเวลาทประเทศญปนไดด าเนนนโยบายพฒนาประเทศใหทนสมยและกาวทนประเทศตะวนตก ในชวงเวลาดงกลาว รฐบาลญปนไดลงทนเองหรอสนบสนนใหเอกชนสรางระบบรถไฟระหวางเมองและภายในเมอง โดยเฉพาะในเขตพนทกรงโตเกยว การท าความเขาใจเกยวกบการพฒนาแบบ TOD ของญปนเพอเปนตวอยางส าหรบการพฒนาแบบ TOD ของประเทศไทย จงจ าเปนตองยอนกลบไปทประวตศาสตรการพฒนาในชวงเวลาดงกลาว โดยเฉพาะนโยบายและกฎหมายของรฐบาลทใชด าเนนการพฒนาระบบรถไฟฟาและการพฒนาเมอง

ชวงแรกของการพฒนาเมองแบบ TOD ในกรงโตเกยวเกดขนในประมาณปลายครสตศตวรรษท 19 เกดขนพรอมกบการขยายตวของพนทเมองไปยงบรเวณชานเมอง ดวยประชากรทเพมขนอยางรวดเรวทงจากการอตรการเกดภายในเมองและการยายถนของประชากรจากพนทชนบทและเมองขนาดเลกอนๆ (Gordon 2003, 96) ท าใหเกดความจ าเปนตองพฒนาพนทเมองทหางออกจากศนยกลางเมองเดม ในขณะเดยวกน โรงงานอตสาหกรรมกตองการพนทในการผลตทกวางขวางมากขน จงเกดแรงกดดนในการขยายพนทเมองออกไปจากพนทเมองเดม การพฒนาระบบรถไฟฟาในยคนนจงเกดขนพรอมกบการขยายตวของพนทชานเมอง

ปจจยส าคญทเกอหนนใหเกดการขยายตวของเมองไปตามเสนทางรถไฟฟาชานเมองในกรงโตเกยวใน ยคแรกคอการจดระบบโฉนดและการลงทะเบยนทดน เพอบนทกรายละเอยดเกยวกบกรรมสทธทดนและเพอใชในการจดท าแผนทภาษ การปฏรปทดนในสมยเมจท าใหระบบทดนของญปนมความชดเจนมากขน และ ท าใหสามารถพฒนาทดนเพอตอบรบกบการพฒนาชานเมองไดอยางมประสทธภาพมากขน (Shun-ichi Watanabe 1980, 135) กฎหมายสองฉบบทเปนพนฐานทส าคญส าหรบการพฒนาพนทชานเมองไปพรอมกบการพฒ นาระบบรถไฟฟาในยคน คอ กฎหมายการจดรปท ดน เพาะ ปลก ป 1899 (Arable Land Readjustment Law of 1899) และกฎหมายเวนคนทดน (Eminent Domain Law of 1900) กฎหมายทงสองฉบบนไดท าใหทางรฐบาลและบรษทเอกชนสามารถเวนคนทดนไดในราคาถก เพอการสรางทางรถไฟฟาและพฒนาพนทดนบรเวณรอบสถานรถไฟฟา พรอมกนนกไดมการใชขอบญญตพฒนาโครงสรางพนฐานของกรงโตเกยว (Tokyo Capital Improvement Ordinance) ซงมมาตงแตป ค.ศ. 1888 ในการระดมทนเพอการพฒนาโครงสรางพนฐานและการพฒนาเมองในบรเวณชานเมองกรงโตเกยว แนวคดหลกของขอบญญต



ดงกลาวคอการพฒนาเมองไปพรอมกบการพฒนาระบบรถไฟฟา การพฒนายานชานเมองเกดขนไปพรอมกบการพฒนาระบบรถไฟฟาและโครงการพฒนาทดนของผประกอบการเอกชน นโยบายของรฐในชวงดงกลาวนบเปนปจจยสงเสรมใหภาคเอกชนสามารถพฒนาระบบรถไฟฟาและการพฒนาทดนไปพรอมกนไดอยาง มประสทธภาพ

กฎหมายส าคญสองฉบบทสภาไดเอต (Diet) สภานตบญญตของญปนไดตราไวในชวงนไดท าใหภาคเอกชนสามารถลงทนในการพฒนาและบรหารจดการระบบรถไฟฟาได กฎหมายรถไฟเบา ป 1910 (Light Railway Law of 1910) และกฎหมายการอดหนนรถไฟเบา ป 1911 (Light Railway Subsidy Law of 1911) ไดท าใหภาคเอกชนสามารถกอตงบรษทพฒนาระบบรถไฟ และไดรบเงนอดหนนและเงนกแบบไรดอกเบยส าหรบการกอสรางและการประกนอตราก าไรท 5% ในชวง 10 ปแรกของการด าเนนการ (Aoki et al. 2000, 35-6; Wakuda 2002) . ห ล ง จ า ก น ส ภ า ได เ อ ต ย ง อ อ ก ก ฎ ห ม า ย อ ก ส อ งฉ บ บ ใน ป 1921 ค อ Local Railway Law และLocal Railway Subsidy Law เพอสนบสนนการพฒนาระบบรถไฟฟาในแตละเมอง

ระบบกฎหมายทส าคญอกขดหนงคอกฎหมายผงเมองในป 1919 ซงประกอบดวยขอก าหนดการใชประโยชนทดน (Zoning) ซงแบงประเภทการใชประโยชนไวอยางชดเจน โดยใชกฎหมายส าคญสองฉบบคอ กฎหมายผงเมอง (City Planning Law) และกฎหมายควบคมอาคารในเมอง (Urban Buildings Law) ไปพรอมกบการปรบปรงขอบญญตการพฒนากรงโตเกยว (Tokyo City Improvement Ordinance) แนวทางหนงทนาสนใจในการควบคมการใชประโยชนทดนคอ กฎหมายผงเมองไดก าหนดประเภทการใชประโยชนท ไดไวกวางๆ เพยง 3 ประเภทคอ เขตทอยอาศย เขตพาณชยกรรม และเขตอตสาหกรรม และระบเพยงประเภทการใชประโยชนทดนทหามไมไดมในแตละเขต เนองจากวตถประสงคหลกไมไดอยทการควบคมการใชทดนอยางละเอยดและเขมงวด แตอยทการชน าการพฒนาในระยะยาว การก าหนดเขตการใชประโยชนทดนในลกษณะนแตกตางอยางชดเจนจากแนวคดและแนวทางการควบคมของระบบการผงเมองในสหรฐอเมรกา ซงเนนประเภทการใชทดนเดยวๆ ในแตละเขตทสามารถสรางมลคาสงสดหรอมความเหมาะสมสงสดในแตละเขต จงท าใหไมมความหลากหลายของประเภทการใชประโยชนทดนในแตละเขตควบคม

แมวากฎหมายผงเมองของประเทศญปนไดรบการปรบปรงใหมความละเอยดมากขนในป ค.ศ.1968 แตพนฐานแนวคดการควบคมการใชป ระโยชนทดนยงคงไม เปลยนแปลง ดวยเหตน จ งท าให เกดพนท ชานเมองทมความผสมผสานของประเภทการใชทดน รวมถงการพฒนาพนทรอบสถานทมการใชทดนทงแบบพาณชยกรรม ทอยอาศย อาคารส านกงาน หรอแมแตอตสาหกรรมปะปนกนอย ท าใหประเภทการใชทดนในเมองในประเทศญปนยงคงมรปแบบผสมผสานมาจนถงปจจบน

มาตรการดานกฎหมายทส าคญอกประการหนงของระบบการผงเมองในประเทศญปนทมผลอยางมากตอการพฒนาเมองแบบ TOD มาจนถงปจจบนคอ การก าหนดระบบการก าหนดเสนทางการกอสรางอาคารและ



สาธารณปโภคสาธารณปการในอนาคต ระบบเสนอาคาร (Building-Line) ท าใหการพฒนาชานเมองใน ชวงตอมาตองเปนไปตามเสนทางถนนหรอเสนทางรถไฟ มากกวาทจะใหเสนทางถนนหรอรถไฟตองปรบไปตามการพฒนาทดนในชานเมอง และเปนการประกนวา การขยายเสนทางถนนหรอรถไฟในอนาคตจะมพนทรองรบทเพยงพอ

อกมาตรการหนงทส าคญทเปนพนฐานการผงเมองในประเทศญปนคอ การจดรปทดน แมวาการรวมแปลงท ด น สามารถท าได ภ าย ใต อ าน าจกฎหมายรวมแปลงเกษตรกรรม ป 1899 (Agricultural Land Consodiation Law of 1899) แตกไมเหมาะสมกบการพฒนาเมอง จนกระทงมการปรบปรงแกไขกฎหมายในป ค.ศ.1919 ตามกฎหมายเดมนน การรวมแปลงทดนทไมไดใชประโยชนสามารถท าไดถามการเหนชอบจาก 2 ใน 3 ของเจาของทดนทงหมด แตตองไดรบการเหนชอบอยางฉนทามตถาตองการสรางสงปลกสรางในแปลงทดนทไดมการรวมแปลงแลว จงไมเหมาะสมส าหรบการรวมแปลงเพอการพฒนาเมอง การแกไขกฎหมายในป ค.ศ. 1919 ไดปรบเงอนไขการเหนชอบในการสรางสงปลกสรางใหเหลอเพยง 2 ใน 3 (Sorensen 2002, 123-4) ซงเงอนไขดงกลาวเปนพนฐานของกฎหมายจดรปทดนในประเทศญปนมาจนถงปจจบน และยงเปนตวอยางของพระราชบญญตจดรปทดนเพอการพฒนาพนท พ.ศ.2547 ของประเทศไทย

พนฐานทางกฎหมายของระบบผงเมองญปนทก าหนดขนในป ค.ศ.1919 ยงคงมมาจนถงปจจบน แมวาไดมการปรบแกกฎหมายผงเมองและกฎหมายอนๆ ทเกยวของในป ค.ศ. 1968 และกฎหมายผงเมองในป ค.ศ.1992 แตพนฐานแนวคดและองคประกอบของระบบการควบคมและชน าการพฒนาเมองกยงคง ไมเปลยนแปลงมากนกจากระบบเดม

อกสาเหตหนงทท าใหเกดการพฒนาเมองแบบ TOD ในประเทศญปนคอแนวทางการด าเนนธรกจของบรษทรถไฟของเอกชน ซงเนนการพฒนาทดนไปพรอมกบพฒนาระบบรถไฟ และด าเนนธรกจประเภทอนๆ ทม ความหลากหลายไปพรอมกน นบต งแตชวงแรกของการพฒนาระบบรถไฟในประเทศญ ป น ซงมผประกอบการเปนบรษทผลตไฟฟาเขามาเรมพฒนาระบบรถไฟฟาเพอใชประโยชนจากโครงสรางพนฐานและเครองจกรทใชในการผลตไฟฟาใหเกดประโยชนสงสด และในชวงตอมาบรษทรถไฟไดสรางสถานททองเทยวและสวนสนกบนเสนทางการเดนรถไฟ เพอเพมปรมาณการเดนทางและรายไดจากคาโดยสาร บางบรษทยงไดพฒนาระบบรถประจ าทางของตนเอง เพอรองรบผโดยสารไปยงสถานททองเทยว และผโดยสารทเดนทางจากพนทหางไกลออกไปใหสามารถเขามาใชระบบรถไฟฟาเขาเมองใหญได เปนตน (Yamamoto 1993, 98) แนวทางการด าเนนธรกจทมความหลากหลายนกลายเปนเรองปกตของบรษทรถไฟในประเทศญปน ซงไดขยายประเภทธรกจไปจนถงการสรางหางสรรพสนคา สนามกฬา และโรงละคร ตวอยางของความส าเรจในการด าเนนธรกจนคอบรษทฮงคว (Hankyu) ในเขตนครโอซากาและโกเบ ทไดพฒนาพนทรอบสถานอเมดะ (Umeda) ใหมทงหางสรรพสนคา รานอาหาร รานคา ฯลฯ จนท าใหสถาน อเมดะเปนมากกวาจดเปลยนถายดานการสญจร แตกลายเปนแหลงชอปปงทส าคญของเมองมาจนถงปจจบน



2.2.1. กฎหมายการพฒนารถไฟทองถนและกฎหมายการอดหนนรถไฟทองถน

ปจจยส าคญทท าใหบรษทเอกชนของญปนประสบความส าเรจในการพฒนาระบบรถไฟฟาไปพรอมกบการพฒนาทดนและการขยายประเภทธรกจไดนนคอ สทธประโยชนทไดรบจากรฐบาล ซงก าหนดไวในกฎหมายการพฒนารถไฟทองถน (Local Railway Law) และกฎหมายการอดหนนรถไฟทองถน (Local Railway Subsidy Law) บรษทเอกชนสามารถขยายเสนทางรถไฟและพฒนาทดนไดเรอยๆ ในชวงแรก เพราะไมวาจะด าเนนการไดก าไรหรอไมกตาม บรษทกยงคงไดรบประกนวาจะไดรบก าไรอยางนอย 5% ในชวง 10 ปแรกของการด าเนนการ จงท าใหบรษทเอกชนสามารถลงทนในการพฒนาทดนหรอกจการอนๆ ทอาจขาดทนไดในชวงแรก นอกจากนแลว ก าไรทไดรบจากการพฒนาทดนและการพฒนาธรกจอนๆ เชน หางสรรพสนคา ไมถอวาเปนสวนหนงของก าไรจากการด าเนนกจการรถไฟ จงไม ไดนบรวมอยในเกณฑก าไร 5 % ทรฐบาลประกนไวใหกบบรษทเอกชน

การพฒนาและจดสรรทดนของบรษทรถไฟเอกชน โดยเฉพาะบรษทโตโยโกะ (Toyoko) ในมหานครโตเกยว คอการพฒนาทอยอาศยชานเมอง โดยอาศยเครองมอทางกฎหมายส าคญทรฐบาลใหการสนบสนน คอ การจดรปทดน การเวนคนทดน และกองทนการซอทดนทจดหาเงนทนในการพฒนาตามขอบญญตการพฒนากรงโตเกยว (Tokyo City Improvement Ordinance)

เมอกรงโตเกยวไดรบความเสยหายอยางมากจากการถลมระเบดในชวงสงครามโลกครงท 2 รฐบาลญปนในชวงหลงสงครามจงไดออกกฎหมายผงเมองเปนพเศษขนในป ค.ศ. 1946 ซงใหอ านาจกบหนวยงานรฐในการใชเครองมอการจดรปทดนในการฟนฟเมองโดยไมจ าเปนตองไดรบความเหนชอบจากประชาชนในพนท ดงนน ตามพฤตนยแลวการจดรปทดนของญปนในชวงนจงมอ านาจคลายกบการเวนคนทดนโดยรฐ อกทงยงเพมสดสวนของทดนทรฐสามารถน ามาใชไดในโครงการจดรปทดนโดยไมตองจายเงนคาชดเชยใหกบเจาของทดนเปนรอยละ 15 (Sorensen 2002, 159) อยางไรกตามในชวงเวลาเดยวกนน รฐบาลญปนจ าเปนตองด าเนนนโยบายดานการเงนการคลงทเขมงวดเพอรบมอกบปญหาเงนเฟอของเศรษฐกจประเทศ จงท าให โครงการจดรปทดนในกรงโตเกยวในชวงน เกดขนในบรเวณรอบสถานรถไฟบางสายเทานน และโดยมากด าเนนการโดย Japanese National Railways ซงเปนหนวยงานรฐวสาหกจ

2.2.2. กฎหมายสนบสนนการเพมประสทธภาพธรกจ

ในยคหลงสงครามโลกครงท 2 รฐบาลญปนไดยกเลกกฎหมายการพฒนารถไฟทองถน (Local Railway Law) และกฎหมายการอดหนนรถไฟทองถน (Local Railway Subsidy Law) ซงเคยเปนกรอบกฎหมายและนโยบายพนฐานทสงเสรมการพฒนาระบบรถไฟและการพฒนาเมองแบบ TOD แตในป ค.ศ. 1952 กไดมการตรากฎหมายสนบสนนการเพมประสทธภาพธรกจ (Enterprises Rationalization Promotion Law)



ซงใหเงนสนบสนนกบผประกอบการเอกชนในการลงทนดานการวจยและพฒนาเทคโนโลย และใหรฐบาลกลางและรฐบาลทองถนทมการลงทนไปทการพฒนาโครงสรางพนฐาน ท งระบบรถไฟ ทาเรอ ทางดวน และนคมอตสาหกรรม นโยบายดงกลาวมผลอยางมากตอแนวทางการพฒนาเมองในประเทศญปนในชวงตอมา โดยเฉพาะอยางยงการพฒนาโครงการเคหะสงเคราะห (Danchi – Public Housing) (sha Johnson 1982, 218)

บรษทรถไฟขนาดใหญในญปนกไดลงทนพฒนาทอยอาศยเปนจ านวนมาก เชน บรษทโตคว (Tokyu) บรษทเซบ (Seibu) และบรษทโทบ (Tobu) เครอบรษทเหลานลวนแลวแตมบรษทลกทเนนธรกจการพฒนาอสงหารมทรพย รปแบบการลงทนกไมแตกตางจากชวงกอนสงครามโลกครงท 2 คอการพฒนาระบบรถไฟ ไปยงชานเมอง พรอมกบการพฒนาโครงการทอยอาศยและพาณชยกรรมในบรเวณรอบสถานรถไฟ ตวอยางโครงการขนาดใหญทแสดงถงแนวทางการลงทนเพอพฒนา TOD แบบบรณาการนคอ โครงการ ทามะ เดนเอนโทช (Tama Denentoshi - Tama Garden City) ของบรษทโตคว ซงมขนาดใหญถงเกอบ 5,000 เฮกตาร แนวทางหนงทนาสนใจในกรณนคอการจดตงสหกรณทดน (Land cooperatives) ระหวางบรษทโตควกบเจาของทดนเดม เพอแบงปนตนทนและก าไรในการพฒนาพนท สาระส าคญของความรวมมอนคอ เจาของทดนจะมอบทดนเปนสดสวนประมาณ 45% ใหกบบรษทโตคว เพอแลกกบการกอสรางระบบรถไฟและโครงสรางพนฐานทจ าเปนอนๆ เชน ถนน ไฟฟา น าประปา ระบบน าเสย และระบบแกสครวเรอน ในทดนทเหลออยอก 55% (Cervero 1998, 196-202) นบเปนวธการหนงทคลายกบการจดรปทดนแตด าเนนการ โดยบรษทเอกชน และเปนวธการจดหาและรวมแปลงทดนทประสบความส าเรจอยางมาก

2.2.3. กฎหมายการพฒนาและฟนฟชานเมอง

ในชวงประมาณครสตทศวรรษท 1950-1970 เมอประเทศญปนมการเตบโตดานเศรษฐกจอยางรวดเรว และมการเพมขนาดประชากรในเมอง จงเกดความตองการทอยอาศยเปนจ านวนมากโดยเฉพาะใน เขตชานเมอง นอกเหนอจากการพฒนาทอยอาศยโดยบรษทรถไฟและอสงหารมทรพยแลว บรรษทพฒนาทอยอาศย หรอการเคหะแหงชาตของญปน (Japan Housing Corporation) พรอมทงหนวยงานพฒนาทอยอาศยในระดบจงหวดและระดบทองถน ไดด าเนนโยบายพฒนาทอยอาศยจ านวนมากทวประเทศ กฎหมายทใชเปนเครองมอส าคญในการพฒนาทอยอาศยในชวงเวลานคอกฎหมายการพฒนาและฟนฟชานเมอง (Suburban Redevelopment Law) ในป ค.ศ. 1965 ซงเนนการใชเครองมอจดรปทดน แตไดปรบลดสดสวนของเจาของทดนทยนยอมเขารวมโครงการใหเหลอเพยงครงหนง จากแตเดมอยท 2 ใน 3 เปนผลใหหนวยงานของรฐสามารถจดหาทดนในการพฒนาโครงการทอยอาศยไดรวดเรวมากขนและมตนทนถกลง (Hanayama 1986, 29) ในขณะเดยวกน กมการพฒนาเมองใหม โดยใชกฎหมายพฒนาพนททอยอาศยใหม (New Residential Area Development Act of 1963) ห ร อ เร ย ก โดยท ว ไป ว ากฎ ห มาย เม อ งให ม



(New Towns Act) ทไดรบแรงบนดาลใจมาจากกฎหมายเมองใหมของประเทศองกฤษ แนวคดการพฒนาเมองใหมของบรรษทพฒนาทอยอาศยของญปนกยงคงเนนพนททใกลกบสถานรถไฟ แมวาจะอยสถานปลายทางทไกลออกไปจากศนยกลางเมอง แตกสะทอนใหเหนวาแนวคด TOD เปนพนฐานของแนวคดและนโยบายการพฒนาเมองของญปนตลอดเรอยมา แมวาเมองใหมของญปนจะไมไดพยายามสรางแหลงงานใหอยในพนทเดยวกน ดงในกรณเมองใหมของประเทศองกฤษ แตกนบไดวามความหลาหลายของการใชประโยชนทดน และการสรางพนทสาธารณะ ทงสวนสาธารณะและพนทโลงหนาสถาน

อกกฎหมายหนงทส าคญคอกฎหมายฟนฟเมอง ค.ศ.1969 (都市再開発法 - Urban Redevelopment Act) ซงใหอ านาจกบองคกรทด าเนนโครงการฟนฟเมองในการบงคบใหเจาของทดนบางคนทไมเหนดวยกบโครงการตองยอมรบการปรบเปล ยนและจดสรรกรรมสทธดวยวธการดงกลาว ทงนกตองเปนไปตามกระบวนการทก าหนดไวตามกฎหมาย แตโดยมากผด าเนนโครงการมกพยายามสรางฉนทามตกบเจาของทดนภายในโครงการ หากยงไมสามารถสรางฉนทามตได กจะใชวธการใหเงนชดเชยกบเจาของทดนทตองยายทอยออกจากพนทโครงการ

แผนภมท 2-1 การแปลงและจดสรรสทธในทดนและอาคารในโครงการฟนฟเมองของญปน

รปแบบของการแปลงและจดสรรสทธตามกฎหมายฟนฟเมองของญปนแบงเปนสามแบบดวยกนคอ (1) แบบพนฐาน ซงเปนวธการก าหนดสทธเหนอพนดนแบบทวไป (2) แบบพเศษตามมาตรา 110 ในกฎหมาย

อาคาร A

อาคาร C อาคาร B

ทดนอาคาร A

ทดนอาคาร B

ทดนอาคาร C

กรรมสทธทดนรวมของ

A B C และ X

พนทอาคารส าหรบขาย (X)

พนทอาคารจากการแปลงสทธ (A B C)



ฟนฟเมอง แบบพเศษในกรณทกคนเหนชอบและในกรณพนทปองกนเพลงไหม และ (3) แบบพเศษตามมาตรา 111 ในกฎหมายฟนฟเมอง ซงไมก าหนดสทธเหนอพนดน แตในการแปลงและจดสรรกรรมสทธแบบพนฐานจะมการรวมแปลงทดนเขาดวยกนเพอสรางกรรมสทธรวม แลวจงก าหนดกรรมสทธเหนอพนดนเพอสรางอาคารและสงปลกสรางบนทดนแปลงใหมนน (แผนภม 2-2)

แผนภมท 2-2 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธแบบพนฐาน

ในกรณทสอง หากผมสทธในทดนและอาคารในพนท โครงการฟนฟเมองทกคนเหนพองกนหมด กสามารถตดสนใจไมด าเนนการตามหลกการพนฐานในการแปลงและจดสรรสทธได โดยจ ะสามารถก าหนดการจดสรรสทธเกยวกบทดนทไดรวมแปลงและอาคารสงปลกสรางไดอยางเสร ตราบใดทยงสามารถบนทกการจดสรรลงเปนลายลกษณอกษรได (แผนภม 2-3)

X (พนทจดหาประโยชน)

(กอนด าเนนโครงการ)

A C

B

C (D)

(หลงด าเนนโครงการ)

C

กรรมสทธทดนรวม : A B

A B C(D)

A: เจาของทดน

B: เจาของทดน C: ผเชาทดน, เจาของอาคาร D: ผเชาอาคาร



แผนภมท 2-3 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธแบบพเศษในกรณทกคนเหนชอบในโครงการ

ในกรณทสาม รปแบบหลกของการแปลงและจดสรรสทธคอไมก าหนดสทธเหนอพนดน แตใหมการจดสรรสวนแบงกรรมสทธในแปลงทดนและในอาคารสงปลกสรางใหมใหกบเจาของทดน ผเชาทดนและเจาของอาคารเดม (แผนภม 2-4)

X (พนทจดหาประโยชน)

(กอนด าเนนโครงการ)

A C

B

C (D)

(หลงด าเนนโครงการ)

กรรมสทธทดนรวม : A B C X

A B C(D)

A: เจาของทดน

B: เจาของทดน C: ผเชาทดน, เจาของอาคาร D: ผเชาอาคาร

A * B * X (สทธรวม)

A

A

B

B

แบบก าหนดสทธเหนอพนดนกงรวม หรอแบบก าหนดสทธการใหเชาทดน

A * B * X

B A

A * B * X (สทธรวม)

แบบไมก าหนดสทธเหนอพนดน

A * B * X

(XA XB ผซอพนทอาคาร) )

A * XA

A B

XA XB

B * XB

A * B * XA * XB

A

B

XA

XB

A B

การแบงกรรมสทธแบบงาย



แผนภมท 2-4 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธคอไมก าหนดสทธเหนอพนดน

รปแบบการแปลงและจดสรรสทธกอนและหลงด าเนนโครงการพนฟเมองตามกฎหมายฟนฟเมองของญปนไดเปดชองไวใหกรณทผมสทธทกประเภทสามารถตกลงกนได อยางไรกตาม ในความเปนจรงโครงการฟนฟเมองของญปนมกเปนไปตามแบบพนฐาน ซงมการก าหนดสทธเหนอพนดนเพอน าสทธนนมาจดสรรให ผมสทธแตละรายหลงจากทไดสรางอาคารใหมแลว



ตารางท 2-1 รปแบบการแปลงและจดสรรสทธกอนและหลงด าเนนโครงการฟนฟเมองของญปน

แบบพนฐาน (แบบก าหนดสทธเหนอพนดน)

แบบพเศษ

แบบทกคนเหนชอบ แบบไมก าหนดสทธเหนอพนดน

ผด าเนนโครงการ ทกประเภท ทกประเภท ทกประเภท

ประเ

ภทสท

ธกอน

การแ

ปลงแ

ละจด

สรรส

ทธ

กรรมสทธในทดน แปลงเปนกรรมสทธรวมในทดนและอาคารสงปลกสรางใหมทตดเปนสวนเดยวกน และสทธบางสวนในอาคารสงปลกสรางใหมและสทธเหนอพนดน ก าหนดสทธเกยวกบทดนท

ไดรวมแปลงและอาคารสงปลกสรางไดอยางเสร

ยายเปนกรรมสทธรวมในแปลงทดนรวม และสทธบางสวนในอาคารสงปลกสรางใหม สทธในการเชา

ทดน และกรรมสทธในอาคาร

แปลงเปนสทธบางสวนในอาคารสงปลกสรางใหมและสทธเหนอพนดน

สทธในการเชาอาคาร

ยายไปเปนสทธสวนหนงของอาคารสงปลกสรางใหม

ยายไปเปนสทธสวนหนงของอาคารสงปลกสรางใหม

สทธในการจ านอง

ยายไปตามสทธอนๆ ทไดแปลงและจดสรรแลว

ก าหนดตามการวางแผนการแปลงและจดสรรสทธกอนด าเนนโครงการ

ยายไปตามสทธอนทไดแปลงและจดสรรแลว

2.2.4. กฎหมายการเวนคนทดน

ในการพฒนาแบบ TOD ในประเทศญปน เนองจากผประกอบการเอกชนเปนแกนน าหลกในการด าเนนโครงการพฒนาระบบรถไฟและการพฒนาอสงหารมทรพย แนวทางการไดมาซงทดนเพอท าโครงการจงตองพงการซอขายทดนระหวางผประกอบการเอกชนกบเจาของท ดนเดม อกท งการพฒนาในชวงแรกๆ เปนการขยายพนทเมองไปยงเขตชานเมอง จงมกเปนพนทเกษตรกรรมอยแตเดม ซงทยงไมมโครงสรางพนฐานทรองรบทอยอาศย พาณชยกรรม อตสาหกรรม หรอนนทนาการ นอกเหนอจากการตอรองซอขายระหวางเจาของทดนกบบรษทพฒนาระบบรถไฟและอสงหารมทรพยแลว เครองมอส าคญกค อการจดรปทดน ซงมกฎหมายรองรบอยางชดเจนตามทไดกลาวมาขางตน ในกรณหลงน เจาของทดนยงคงไวซงกรรมสทธทดนแตเดม แมวาขนาดทดนจะเลกลงเพราะตองแบงปนทดนเพอการสรางโครงสรางพนฐานสวนรวม

ส าหรบอ านาจในการเวนคนนน รฐบาลญปนสามารถด าเนนการเวนคนทดนเอกชนไดตามกฎหมายการเวนคนทดน ป ค.ศ. 1951 (Land Expropriation Law of 1951) ซงในมาตรา 3 ไดก าหนดประเภทกจการเพอสาธารณประโยชนทสามารถเวนคนและใชประโยชนจากทดนทเวนคนได อาท การกอสรางถนนและ ทางรถไฟ สนามบน การฟนฟแมน าล าคลอง การสรางระบบประปา และระบบก าจดขยะและน าเสย เปนตน



ส าหรบการพฒนาระบบรถไฟนน รฐบาลญปนโดยรฐวสาหกจคอบรษทรถไฟแหงชาตญปน ( Japanese National Railways) สามารถเวนคนทดนเพอการสรางสงกอสรางหรอสงอ านวยความสะดวกในการประกอบกจการรถไฟ ตามกฎหมายกจการรถไฟ (หมวด 3 มาตรา 17-3) ตามหลกการพนฐานแลว ถาเจาของโครงการเปนภาคเอกชน การจดหาทดนเพอการสรางรถไฟและสงกอสรางตางๆ จะเปนการตกลงกนระหวางเอกชนกบเอกชน และไมไดเปนไปตามกระบวนการเวนคนตามกฎหมายเวนคน ภาครฐเองกพยายามเลยงทจะใชกฎหมายเวนคนดงกลาว อยางไรกตาม หากผมสวนเกยวของไมสามารถตกลงกนไดในการไดมาซงทดนในการด าเนนโครงการ กจ าเปนตองมคณะกรรมการในการไกลเกลยเพอหาทางออก (หมวด 2 มาตรา 15-2) ส าหรบประเดนเกยวกบวตถประสงคในการเวนคนทดนนน ทดนทเวนคนมาเพอการใดการหนงจะตองน าไปใชประโยชนในกจการนนเทานน

2.2.5. กฎหมายผงเมอง ป 1968

ในชวงตอมาหลงครสตทศวรรษ 1960 เมอการพฒนาพนทชานเมองไดชะลอตวลง รฐบาลญปนไดปฏรประบบกฎหมายผงเมองของประเทศ โดยไดออกกฎหมายส าคญสามฉบบคอ กฎหมายผงเมองป 1968 (City Planning Law of 1968) กฎหมายฟนฟเมอง ป 1969 (Urban Redevelopment Law of 1969) และกฎหมายมาตรฐานอาคาร ป 1970 (Building Standards Law of 1970) กฎหมายผงเมองฉบบใหมเพม เขตการควบคมการใชประโยชนทดนและเพมความเขมงวดในการควบคม แตกยงคงเปดโอกาสใหมการผสมผสานประเภทการใชทดนในพนทเมอง สวนการขยายระบบรถไฟในกรงโตเกยวกอยในอตราทต าลง เพราะระบบโครงขายทมอยแตเดมกคอนขางครอบคลมพนทอยมาก อกทงการขยายตวของประชากรและ พนทเมองไปยงเขตชานเมองกเรมลดนอยลง

นบตงแตนนมา การพฒนาเมองแบบ TOD ในกรงโตเกยวและเมองใหญอนๆ ในประเทศญปนไดหนมาใหความส าคญกบการฟนฟเมองในพนทเมองเดมมากยงขน จงท าใหเกดโครงการฟนฟเมองในรปแบบรอสรางใหม (redevelopment) เปนจ านวนมาก กฎหมายทเปนพนฐานของโครงการฟนฟเมองเหลานคอ กฎหมายฟนฟเมอง ป 1969 (Urban Redevelopment Law of 1969) ซงไดสรางกรอบและกระบวนการส าหรบการรวมและจดสรรทรพยสทธทคลายกบการจดรปทดน แตครอบคลมถงสทธในแนวตงทเหมาะสมกบพนทในเมองทมศกยภาพในการพฒนาอาคารทมความหนาแนนและความสงมากกวาในพนทชานเมอง

สรปโดยคราวไดวา การพฒนาเมองแบบ TOD ของประเทศญปนมมาเปนเวลานาน โดยบรษทเอกชนทมธรกจกจการทหลากหลาย ทงการพฒนาระบบรถไฟ การพฒนาอสงหารมทรพยและกจการอนๆ ไปพรอมกน รายไดและก าไรท ไดจากคาโดยสารรถไฟเปนเพยงสวนเดยวของรายไดทงหมดของกลมบรษทเหลาน ในขณะเดยวกนระบบการผงเมองโดยเฉพาะการควบคมการใชประโยชนทดนทไมเขมงวดมากเกนไป ไดเปดโอกาสใหบรษทเอกชนสามารถพฒนาโครงการทอยอาศยและอสงหารมทรพยอนๆ ไดอยางอสระ



และสามารถเกงก าไรไดในการพฒนาโครงการตางๆ จงเกดการพฒนาทดนบรเวณรอบสถานรถไฟทมการผสมผสานของการใชประโยชนทดนประเภทตางๆ และอกปจจยหนงทท าใหการพฒนาแบบ TOD เกดขนไดและประสบความส าเรจในประเทศญปนคอ วสยทศนและการมองการณไกลของบรษทเอกชน ซงยอมใหรายไดจากคาโดยสารอยในระดบต าหรอแมแตจะยอมขาดทนในกจการดงกลาว เพอใหสามารถเพมปรมาณการเดนทางในเสนทางของตน และไปท าก าไรจากกจการพฒนาอสงหารมทรพยหรอจากธรกจคาปลก เชน หางสรรพสนคา เปนตน

นโยบายและมาตรการสนบสนนของภาครฐกถอเปนปจจยทส าคญ นบตงแตการใหทดนเปลาเพอพฒนาระบบรถไฟ ไปจนถงการใหเงนอดหนนและการประกนก าไรในการด าเนนกจการรถไฟ กฎหมายและเครองมอทส าคญคอกฎหมายเวนคนทดนและกฎหมายจดรปทดน ซงท าใหบรษทเอกชนและหนวยงานพฒนาทอยอาศยของรฐสามารถจดหาและรวมแปลงทดนไดตามทตองการ ในประเดนนขอสงเกตประการหนงทส าคญคอ การใชเครองมอการจดรปทดนนนไมไดจ ากดอยเพยงโครงการของภาครฐ แตรวมไปถงการด าเนนโครงการของภาคเอกชน เนองจากกฎหมายจดรปทดนอนญาตใหเจาของทดนรวมตวกนไดมากกวาเกณฑขนต าทก าหนดไว แลวจงใชอ านาจกฎหมายในการบงคบใหเจาของคนอนๆ ในพนทตองเขารวมในโครงการ กฎหมายดงกลาวจงเปนเครองมอทใชไดงายกวากฎหมายเวนคนทวไป

2.3 กรณศกษาฮองกง

เขตบรหารพเศษฮองกงนบเปนอกเมองหนงทถอวาประสบความส าเรจในการพฒนาเมองแบบ TOD โดยมการพฒนาระบบขนสงมวลชนทครอบคลมและตอเนองกนเปนอยางด นบตงแตระบบรถไฟใตดน รถราง เรอขามฟาก และรถประจ าทางรปแบบตางๆ ในปจจบน บรษท Mass Transit Railway Corporation (MTRC) เปนผประกอบการขนสงสาธารณะหลกของฮองกง โดยมการใหบรการขนสงมวลชนสาธารณะกวา 168 กโลเมตรทวเกาะฮองกง และเขตอนๆ ทอยภายใตการบรหารของรฐบาลฮองกง จากสถตในป 2009 กวารอยละ 90 ของการเดนทางแตละวนเปนการเดนทางโดยการขนสงมวลชนสาธารณะ ซงถอวาสงทสดในโลก (Cervero and Murakami 2009)

ฮองกงเปนหนงในเมองไมกแหงในโลกทธรกจการใหบรการขนสงสาธารณะสามารถท าก าไรได แนนอนวาความหนาแนนประชากรทสงมากนบเปนปจจยทส าคญประการหนงทท าใหระบบการขนสงมวลชนของฮองกงประสบความส าเรจ แตปจจยทส าคญไมนอยไปกวากนกคอความสามารถในการวางแผนและบรหารจดการ ทงในดานระบบการขนสงและการพฒนาทดน บรษท MTRC ไดด าเนนแนวทางการท าธรกจท พฒนา ระบบรถไฟฟาไปพรอมกบการพฒนาอสงหารมทรพย หรอทเรยกวา Rail+Property (R+P)

นบตงแตป ค.ศ. 2000 เปนตนมา บรษท MTRC ไดจดตงแผนกวางผงเมอง (Town Planning Division) ขนมาเพอวางแผนยทธศาสตรการพฒนาทดนทเสรมสรางบรรยากาศทดของพนทรอบสถานรถไฟทไปคกบการ



สรางผลตอบแทนทท าก าไรของบรษท กอนหนาน โครงการพฒนา R+P ของบรษท MTRC มกเปนไปตาม แนวทางการพฒนาเมองทมมาแตเดม แตในชวงหลงเรมมการด าเนนนโยบายเชงกาวหนา โดยการพฒนา อสงหารมทรพยและพนทรอบสถานทมคณภาพดานสงแวดลอมทสง เออตอการเดนเทา และน าไปสการ สรางมลคาทดนและอสงหารมทรพยในพนทดงกลาว (Cervero and Murakami, 2009)

การพฒนาแบบ TOD ในฮองกงเรมขนเมอประมาณชวงครสตทศวรรษ 1970 โดยไดมนโยบายสรางระบบรถไฟไปพรอมกบการพฒนาทอยอาศยในบรเวณใกลสถาน แนวคดดงกลาวยงคงปรากฏอยในมาตรฐานและแนวทางการวางแผนของส านกผงเมอง (Planning Department) ของฮองกง ตวอยางหนงของมาตรฐานในการวางแผนคอการก าหนดทตงสถานหรอจดเปลยนถายการสญจร ซงระบไววาควรตงอยในรศมไมเกน 500 เมตรจากแหลงทอยอาศย แหลงงาน แหลงชอปปงและพาณชยกรรม แหลงนนทนาการ รวมทงศนยกลางกจกรรมทส าคญของเมอง นอกจากน มาตรฐานดงกลาวยงระบวา ควรตองมการค านงถงการจดสร าง สงอ านวยความสะดวกในการเดนเทา เชน บนไดเลอนและทางเดนเลอน เพอใหสามารถเขาถงสถานและสถานทส าคญตางๆ ไดอยางสะดวกรวดเรว (Planning Department, 2011: 3)

นโยบายท ส าคญของรฐบาลฮองกงในการพฒนาระบบรถไฟและพฒนาเมองไปพรอมกนคอ Third Comprehensive Transport Study (CTS-3) ในป 1999 ซงไดใหความส าคญเปนอนดบแรกกบการพฒนาระบบรถไฟ โดยรฐบาลไดใหการสนบสนนอยางเตมทในการสรางระบบรถไฟทเชอมตอพนทการเตบโตยทธศาสตร เชน เมองใหม (Transport Department, 1999) ตอมาในแผนการพฒนาระบบรถไฟ หรอ Railway Development Strategy 2000 (RDS2000) ก ได วางกรอบ ในการพฒ นาระบบรถไฟ ซงเนนอยสองยทธศาสตรดวยกน ยทธศาสตรแรกคอ รฐบาลจะสนบสนนการพฒนาอสงหารมทรพยเพอน ารายไดดงกลาวมาใชในการพฒนาระบบรถไฟฟา ซงสะทอนออกมาในแนวทางการท าธรกจแบบ R+P ของบรษ ท MTRC อกท งร ฐบาลจะรบผ ดขอบค าใช จ าย ในการก อสร างโครงสร าง พ นฐานและ สงอ านวยความสะดวกตางๆ ทสนบสนนระบบการขนสงทางราง สวนยทธศาสตรทสองคอการก าหนดวา การลงทนในระบบรถไฟฟาตองมอตราผลตอบแทนภายใน ( Internal Rate of Return) ทอยางนอย 15% (Transport Bureau, 2000) แสดงใหเหนวา นโยบายของรฐบาลเองกระบไวชดเจนวา ระบบรถไฟถอเปนองคประกอบหลกของการชน าการพฒนาเมอง และการลงทนในระบบรถไฟตองสมเหตสมผลดานผลตอบแทนทางเศรษฐกจ

องคกรส าคญทท าใหเกดการพฒนาแบบ TOD ในฮองกงคอบรษท MTRC ซงเปนทงผใหบรการดานรถไฟและการพฒนาอสงหารมทรพยตามโมเดล R+P กระบวนการด าเนนงานตามโมเดล R+P น จะเรมจาก การตงคณะท างานทมสมาชกเปนตวแทนมากจากหนวยงานของรฐทเกยวของ โดยม MTRC เขามามสวนรวมดวยตงแตตน คณะท างานนจะวางแผนและก าหนดเสนทางส าหรบระบบรถไฟสายใหม ไปพรอมกบการเลอกพนทท เหมาะสมส าหรบการตงสถาน โดยเนนพนททมศกยภาพสงและสามารถดงดดการลงทนของ



ภาคเอกชนได เมอเลอกเสนทางและพนทไดแลว รฐบาลฮองกงกจะใหสทธในการพฒนาทดน (Land Development Rights) ในทดนแปลงนน พรอมกบก าหนดพรเมยมหรอคาทดน (Land Premium) ของทดนแปลงนน ในโครงการพฒนารถไฟและทดน MTRC จะจายพรเมยมทดนใหกบรฐบาลตามเกณฑพนทวางเปลาทยงไมมรถไฟ (Greenfield-No railway basis) แลวจงพฒนาทดนนนตามหลกการ 3D คอ ความหนาแนนสง (High Density) การใชทดนแบบผสมผสาน (Development Mix) และการออกแบบทบรณาการหลายๆ องคป ระกอบ เข าด วยกน ( Integrated Design) MTRC จะพฒ นาระบบรถไฟ ไปพรอมกบ พฒ นาอสงหารมทรพยในพนททก าหนดไว โดยรวมหนสวนกบผประกอบการภาคเอกชนโดยอาจใชการประมลทดนเปนรายแปลง

การไดมาซงทดนและวธการรวมลงทนในการพฒนาอสงหารมทรพยในรปแบบดงกลาวท าให MTRC สามารถพฒนา TOD ไดงายขน และสามารถท ารายไดและก าไรจากการพฒนาอสงหารมทรพยทน ามาใชในการรบภาระตนทนในการพฒนาและใหบรการระบบรถไฟ จงท าใหสามารถคงราคาตวโดยสาร ไวในระดบท ไมสงเกนไปได (MTRC, 2009)

กฎหมายส าคญทใหอ านาจกบหนวยงานรฐของฮองกงเพอใหไดมาซงทดนส าหรบการพฒนาโครงสรางพนฐานเพอสาธารณประโยชนคอ กฎหมายเวนคนทดน (Lands Resumption Ordinance) ซงสามารถใชในการเวนคนทดนเพอสรางระบบรถไฟและการพฒนาพนทรอบสถานรถไฟ โดยใชประกอบกบกฎหมายรถไฟ ป 1997 (Railways Ordinance of 1997) การเวนคนท ด นน โดยปกต จะด า เน นการโดยกรมท ด น (Lands Department) ตามค ารองขอของหนวยงานรฐอนๆ ทตองการด าเนนโครงการเพอสาธารณประโยชน รวมถงหนวยงานกงรฐทตองการด าเนนโครงการพฒนาทมการก าหนดไวแลวในผงเมองรวม (Master Layout Plan) หรอแผนเขตการใชประโยชนทดน (Outline Zoning Plan) เชน โครงการเคหะสงเคราะห เปนตน กระบวนการส าคญคอ การหารอและพจารณาโดยสภาเขต (District Council) และการหารอกบประชาชนทอาจเหนดวยหรอคดคานการเวนคนทดนนน

สวนการเวนคนทดนตามกฎหมายรถไฟจะด าเนนการไดโดยการตพมพและเผยแพรแผนและผงเสนทางการพฒนาเสนทางรถไฟ ขอคดคานตอแผนนน และหนวยงานทมอ านาจในการอนญาตและด าเนนโครงการดงกลาว รวมถงอ านาจในการเวนคนทดนและการก าหนดสทธการถอครองทดนตางๆ ในโครงการทน าเสนอ ในกระบวนการเวนคนทดน โดยทางรฐบาลจะยนเสนอใหสนไหมกรณา (Ex-Gratia Compensation) ใหกบเจาของทดนตามเขตการชดเชย (Compensation Zones) ทรฐไดก าหนดไว แตถาเจาของทดนไมยอมรบในขอเสนอดงกลาว กสามารถด าเนนกระบวนการตามกฎหมายเพอเรยกรองคาชดเชยทคดวาเหมาะสมตอไป นอกจากนยงมมาตรการรองรบในการจดหาทอยใหมหรอทอยชวคราวใหกบผถกเวนคนตามเกณฑทก าหนดไว

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ บทท 3 เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย กฎหมายของประเทศไทยทเกยวของกบการพฒนา TOD


บทท 3

กฎหมายของประเทศไทยทเกยวของกบการพฒนา TOD

จากการประมวลประสบการณในการพฒนาแบบ TOD ในตางประเทศ จะเหนไดวา กรอบแนวคด นโยบายและกฎหมายมผลอยางยงตอความส าเรจในการพฒนา TOD เนอหาในสวนนจะประมวลเครองมอดานกฎหมายทมอยในประเทศไทย เพอพจารณาถงเงอนไขและขอจ ากด เพอใหสามารถน าเครองมอกฎหมายตางๆ เหลานมาใชในการพฒนา TOD ตอไป เครองมอดานกฎหมายทเกยวของโดยตรงกบการพฒนา TOD ในประเทศไทยมดงตอไปน

3.1 พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518

การพฒนาแบบ TOD ในทกประเทศยอมตองใชกฎหมายพนฐานส าหรบการวางผงเมอง ซงในกรณของประเทศไทยคอพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 ในชวง 40 ปทผานมาไดมการปรบปรงมาหลายครง ล าส ด เม อป พ .ศ . 2558 โดยหน วยงานท รบผ ดชอบหลกค อ กรมโยธาธการและผ งเม อง และกระทรวงมหาดไทย

องคประกอบส าคญของกฎหมายฉบบนคอการจดท าผงเมองรวม ซงถอเปนกรอบพนฐานหรอธรรมนญ ในการพฒนาเมองของแตละพนท โดยมวตถประสงคเพอใหการพฒนาเมองกบกบพฒนาโครงสรางพนฐานไปดวยกนไดอยางมประสทธภาพ ดงนนตามหลกการแลว โครงการพฒนาระบบรถไฟและการพฒนาพนทแบบ TOD จงตองใหสอดคลองกบผงเมองรวม กระบวนการวางแผนระบบขนสงมวลชนทางราง รวมถงโครงสรางพนฐานอนๆ กตองไปคกบการวางผงเมองรวม อยางไรกตามการวางผงเมองกบการวางแผนโครงสรางพนฐานของประเทศไทยทผานมายงไมถอวาสอดคลองกนเทาใดนก จงเกดปญหาการขยายตวไปยงชานเมองโดยไมมสาธารณปโภคและสาธารณปการรองรบเพยงพอ ในทางกลบกนการพฒนาพนทแบบ TOD กไมเกดอยาง มประสทธภาพ เพราะไมมการวางแผนดานผงเมองใหสอดคลองกบดานโครงสรางพนฐาน

อยางไรกตามกถอวามความพยายามในการประสานการพฒนาในหลายๆ ดานเขาดวยกนมากขน ตวอยางท เห น ได ช ดคอ ผ ง เม องรวมกรง เทพมหานคร พ .ศ . 2556 ซ งนอกจากจะได ให ความส าคญกบ “การสงเสรมความสะดวก รวดเรว และปลอดภยในการเดนทางและการขนสง โดยการพฒนาและเชอมโยงระบบขนสงมวลชน และโครงขายการคมนาคมขนสงใหสมบรณและมประสทธภาพ” แลว การก าหนดเขตการใชประโยชนทดนตามแผนผงก าหนดการใชประโยชนทดนยงไดระบไวอยางชดเจนวาควร “อยในเขตการใหบรการของระบบขนสงมวลชน” นอกจากนแลว ผงเมองรวมฉบบนยงไดระบมาตรการตางๆ ทสงเสรมการเพมความหนาแนนของการใชทดนในบรเวณภายในรศม 500 เมตร รอบสถานรถไฟฟา แมวาผงเมองรวมกรงเทพมหานครจะไดปรบเนอหาใหเออตอการพฒนาแบบ TOD มากขนแลวกตาม แตผงเมองรวมในจงหวด



รอบขางยงไมไดปรบกระบวนทศนและมาตรการทตอบรบกบการพฒนาระบบรถไฟฟาทอย ในพนท ไมวาจะเปน นนทบร ปทมธาน และสมทรปราการ จงถอวาเปนประเดนทจ าเปนตองมการพฒนาตอไป

นอกจากผงเมองรวมแลว พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 ยงไดระบถงอกเครองมอหนงทเออตอการพฒนาเมองแบบ TOD โดยเฉพาะในเขตเมองทมพนทปลกสรางอยแลว นนคอ ผงเมองเฉพาะ ซงหมายถง “แผนผงและโครงการด าเนนการ เพอพฒนาหรอด ารงรกษาบรเวณเฉพาะแหงหรอกจการทเกยวของ ในเมองและบรเวณทเกยวของหรอชนบท เพอประโยชนแกการผงเมอง” กฎหมายฉบบนไดก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผมอ านาจหนาท ในการวางและจดท าผงเมองเฉพาะ ซ งในกรณของพนทกรงเทพมหานครกคอ กรงเทพมหานคร โดยส านกผงเมองเปนผรบผดชอบโดยตรง

ทงน พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 ไดก าหนดไวแตเดมกอนการแกไขโดยพระราชบญญตการ ผงเมอง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2535 ใหการวางและจดท าผงเมองเฉพาะเปนการด าเนนการทตอเนองจากการใชบงคบผงเมองรวม อกทงยงไดก าหนดในมาตรา 29 วรรค 1 ให “ผงเมองเฉพาะจะตองสอดคลองกบผงเมองรวม” ดงนน เมอทองท ใดมการใชบ งคบผงเมองรวมซ งหมายถง “แผนผง นโยบายและโครงการ รวมทงมาตรการควบคมโดยทวไป เพอใชเปนแนวทางในการพฒนาหรอการด ารงรกษาเมองและบรเวณทเกยวของหรอชนบท ในดานการใชประโยชนในทรพยสน การคมนาคมและการขนสง การสาธารณ ปโภค บรการสาธารณะ และสภาพแวดลอม เพอบรรลวตถประสงคของการผงเมอง” จงยอมเปนอ านาจหนาททองคกรปกครองสวนทองถนของทองทนนๆ หรออาจรองขอใหกรมโยธาธการและผงเมองวางและจดท าผงเมองเฉพาะในทองทดงกลาว เพอใหเปนแผนผงและโครงการพฒนาเมองโดยการปรบเปลยนพนทวางหรอพนทเกษตรกรรมในเขตชานเมองให เปน พนท เม องเพอใหสามารถรองรบจ านวนประชากรท เพมขน ควบคกบโครงการฟนฟเมองเพอการปรบเปลยนพนทเมองในเขตชนในใหสามารถรองรบความหนาแนนของประชากรทเพมมากขน การด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของเจาหนาทด าเนนการซงหมายถง “เจาพนกงานทองถนหรอบรรษทของรฐซงมอ านาจหนาทหรอไดรบมอบหมายใหมอ านาจหนาทกระท ากจการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะ” โดยไดก าหนดใหในทองททใชพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ ใหมคณะกรรมการบรหารการผงเมองสวนทองถนซงจะมอ านาจหนาทในการพจารณาและสงการเกยวกบการรอ ยาย หรอดดแปลงอาคาร การพจารณาสงการเกยวกบการจดทดนของเอกชนเพอใหเปนทอปกรณตามผงเมองเฉพาะ และการอนมตการยกท อปกรณใหเปนสาธารณสมบตของแผนดน ตลอดจนการพจารณาวนจฉยอทธรณทยนตอคณะกรรมการดงกลาว

ดงนน การผงเมองซงโดยนยามตามทก าหนดในพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 ซงหมายถง “การวาง จดท าและด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองรวมและผงเมองเฉพาะ...” จงยอมหมายถงการทผงเมองรวมจะก าหนดแนวทางการรองรบการเพมขนของประชากรของเมองทงโดยการเพมความหนาแนนของประชากรในเขตชนในและโดยการเพมจ านวนประชากรโดยการขยายพนทยานชานเมอง ประกอบกบการ



ใชบงคบมาตรการควบคมการใชประโยชนทดน และการด าเนนการดานการคมนาคมขนสง สาธารณปโภค และสาธารณปการตางๆ จากนนผงเมองเฉพาะจะเปนแผนผงและโครงการด าเนนการฟนฟเมองเพอใหเกดผลตอการเพมความหนาแนนของประชากรในเขตชนใน และเปนแผนผงโครงการด าเนนการพฒนาเมองเพอใหเกดผลตอการเพมขนของจ านวนประชากรในยานชานเมอง ซงถอเปนหลกการเหตผลพนฐานของการพฒนาเมองแบบ TOD

เปนทนาเสยดายวา การด าเนนการโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลา 40 ปทผานมาเปนการด าเนนการทมงเนนแตเฉพาะการวาง จดท า และด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองรวม ไมวาจะในกรงเทพมหานครหรอในเขตเมองอนๆ ทวประเทศ ดวยสาเหตส าคญคอ การขาดความรความเขาใจเกยวกบผงเมองเฉพาะของผทเกยวของ รวมถงการเกรงถงปญหาความยงยากในการใชบงคบผงเมองเฉพาะทตองตราเปนพระราชบญญต ทงนเนองจากผงเมองเฉพาะมสวนทเกยวของกบการเวนคนอสงหารมทรพย จงตองมการใชบงคบโดยการตราเปนพระราชบญญต หากผทมสวนเกยวของไดมความรความเขาใจเกยวกบผงเมองเฉพาะอยางถกตอง กจะท าใหมการด าเนนการโครงการพฒนาและฟนฟเมองแบบ TOD โดยการวางและจดท าผงเมองเฉพาะโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 อยางกวางขวางไดตอไป

นอกจากน องคกรทองถนยงไดรบการก าหนดใหมอ านาจหนาทในการผงเมอง ทงการบรหารจดการเมองโดยทวไป และการด าเนนโครงการพฒนาและฟนฟเมอง องคกรทองถนทมอ านาจหนาทในการบรหารจดการเมองในประเทศไทยในปจจบนไดแก กรงเทพมหานคร เทศบาล และเมองพทยา โดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ไดก าหนดใหกรงเทพมหานครมอ านาจหนาทใน “การผงเมอง” มาตรา 89(1) และ”การปรบปรงแหลงชมชนแออดและจดการเกยวกบทอยอาศย” มาตรา 89(12) สวนพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 ไดก าหนดใหเทศบาลนครมอ านาจหนาทใน “การวางผงเมองและการควบคมอาคาร” อกทงยงไดก าหนดใหเทศบาลเมองและเทศบาลนครอาจจดท าการ “ปรบปรงแหลงเสอมโทรม และรกษาความสะอาดและเรยบรอยของทองถน” มาตรา 54(11) และมาตรา 57 และในสวนของพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 ไดก าหนดใหเมองพทยามอ านาจหนาทเชนเดยวกบเทศบาลนคร ซ งรวมถงการวางผงเมองและการควบคมอาคา ร ตลอดจนการปรบปรง แหลงเสอมโทรม และรกษาความสะอาดเรยบรอยของทองถนดวย มาตรา 62(4) และ (14) ดวยกรอบทางกฎหมายน องคกรปกครองสวนทองถนจงสามารถท าหนาทด าเนนโครงการพฒนาพนบรเวณรอบสถาน ขนสงมวลชนได

อยางไรกตาม ในอดต นโยบายการพฒนาเมองของกรงเทพมหานครและปรมณฑล รวมถงเทศบาลนครทส าคญในตางจงหวด ยงไมไดใหความส าคญกบการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนมากเทาใดนก กรอบแนวคดในการพฒนาเมองพงเรมใหความส าคญกบการพฒนาแบบ TOD อยางชดเจนเมอไมนานมาน



ตามทปรากฏในผงเมองรวมกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2556 ทงในแนวคดของการวางแผนโครงสรางพนฐานและการก าหนดมาตรการทางผงเมอง จงยงคงตองดกนตอไปวา มาตรการเหลานจะสนบสนนและสงเสรมการพฒนาแบบ TOD ไดจรงหรอไมและเทาใด

3.2 พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ.2522

กฎหมายส าคญอกฉบบหนงทมผลตอการพฒนาแบบ TOD คอพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ซงไดใหอ านาจแกรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย โดยค าแนะน าของคณะกรรมการควบคมอาคาร ซ งมอธบดกรมโยธาธการและผงเมองเปนประธาน ในการออกกฎกระทรวง และได ให อ านาจแก องคกรปกครองสวนทองถนในการออกขอบญญตทองถน “เพอประโยชนแหงความมนคงแขงแรง ความปลอดภย การสาธารณสข การรกษาคณภาพส งแวดลอม การผงเมอง การสถาปตยกรรม และการอ านวยความสะดวกแกการจราจร ตลอดจนการอนทจ าเปน” ดงนน ในการพฒนาหรอฟนฟเมองในทองทใด กรมโยธาธการและผงเมองหรอองคกรปกครองสวนทองถนของทองทนนอาจออกกฎกระทรวงหรอขอบญญตทองถนเพอก าหนดรายละเอยดตางๆ โดยเฉพาะอยางยงการก าหนด “บรเวณหามกอสราง ดดแปลง รอถอน เคลอนยาย ใชหรอเปลยนการใชอาคาร” ตามมาตรา 8(10) เพอใหเกดผลตอการฟนฟเมองในบรเวณพนทนนๆ เนองจากการพฒนาแบบ TOD เกยวของโดยตรงกบการปรบเปลยนและเพมความหนาแนนอาคาร

กฎกระทรวงฉบบท 55 (พ.ศ.2543) ออกตามความในพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ไดก าหนดรายละเอยดของมาตรการท ใช ในการควบคมอาคารทอาจมผลตอการพฒนาแบบ TOD โดยมมาตรการทส าคญ เชน การควบคมความสงอาคาร การควบคมระยะถอยรนดานหนา ดานขาง และดานหลง รวมไปถงการควบคมอตราสวนของพนทอาคารคลมดนตอพนทดน (Building Coverage Ratio - BCR) ซงคออตราสวนของพนทดนทใชเปนทตงอาคารทไมไดเปนทวางอนปราศจากสงปกคลมตอพนทดนทใชเปนทตงอาคาร ส าหรบมาตรการนขอบญญตกรงเทพมหานครไดก าหนดใหมคาต ากวา 70% ส าหรบอาคาร อยอาศย และ 90% ส าหรบหองแถว ตกแถว อาคารพาณชย โรงงาน อาคารสาธารณะและอาคารอนทไมไดใชเปนทอยอาศย

นอกจากน กรงเทพมหานครยงไดออกขอบญญตทองถนทไดก าหนดรายละเอยดเกยวกบการกอสรางอาคาร อาท กฎกระทรวง ฉบบท 7 พ.ศ. 2517 ออกตามความใน พระราชบญญตควบคมการกอสรางอาคาร พ.ศ. 2479 กฎกระทรวง ฉบบท 64 พ.ศ. 2555 ออกตามความใน พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 และขอบญญตกรงเทพมหานคร เรอง ควบคมอาคาร พ.ศ. 2544



3.3 พระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2547

จากการทบทวนประสบการณการพฒนาเมองแบบ TOD ในประเทศญปน จะเหนไดวาเครองมอการพฒนาเมองทส าคญคอการจดรปทดน ซงมกรอบกฎหมายรองรบอยางชดเจน ส าหรบประเทศไทยเอง กไดมการผลกดนในเรองนมาเปนเวลานาน จนกระทงไดมการตราพระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2547 โดยมเนอหาทเปนไปตามแนวคดพนฐานของการด าเนนการจดรปทดน กลาวคอ มการยบรวมแปลงทดนในพนทโครงการทงหมดเขาดวยกน จากนนจงมการวางผงโครงสรางพนฐาน ซงไดแก การคมนาคมขนสง สาธารณปโภค และสาธารณปการ รวมทงการกนทดนบางสวนไวเพอจ าหนายเปนคาการกอสรางโครงสรางพนฐาน จากนนจงจดแบงแปลงทดนทเหลออยคนใหแกเจาของทดนตามสดสวนมลคาของทดนทมอยเดม การด าเนนในลกษณะนมผลในเชงพฤตนยทใหเจาของทดนรวมรบภาระในการจดหาและพฒนาโครงสรางพนฐานในพนท โดยการแบงปนทดนบางสวนของตนเองเพอการพฒนาโครงสรางพนฐานสวนรวม แตกจะไดประโยชนจากมลคาทดนทเพมขนหลงการด าเนนโครงการ

โดยรายละเอยดแลว พระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2547 ไดก าหนดในมาตรา 35 ใหสมาคม กรมโยธาธการและผงเมอง การเคหะแหงชาต และองคกรปกครองส วนทองถน หนวยงานของรฐหรอนตบคคลอนใดทรฐจดตงขนเพอการจดรปทดนเพอพฒนาพนท ตลอดจนหนวยงานของรฐอนใดตามทก าหนดในกฎกระทรวงใหเปนผด าเนนการจดรปทดนเพอพฒนาพนท ซงโดยนยามในพระราชบญญตดงกลาวหมายถง “การด าเนนการพฒนาทดนหลายแปลงโดยการวางผงจดรปทดนใหม ปรบปรงหรอจดสรางโครงสรางพนฐาน และรวมกนรบภาระและกระจายผลตอบแทนอยางเปนธรรม ทงน โดยความรวมมอระหวางเอกชนกบเอกชนหรอเอกชนกบรฐ เพอใหเกดการใชประโยชนในทดนทเหมาะสมยงขนในดานการคมนาคม เศรษฐกจ สงคม สงแวดลอมและชมชน และเปนการสอดคลองกบการผงเมอง”

ดวยหลกการพนฐานของการรวมแปลงและแบงปนทดนเพอพฒนาโครงสรางพนฐาน การจดรปทดนจงเหมาะสมส าหรบการปรบเปลยนพนทวางหรอพนทเกษตรกรรมเพอรองรบการขยายตวของพนทยานชานเมอง แตวธการดงกลาวยอมไมเหมาะกบการฟนฟเมองในเขตชนใน เนองจากเปนบรเวณพนททมอาคารและสงกอสรางหนาแนน อกทงแปลงทดนในบรเวณพนทดงกลาวยงมขนาดเลกจนไมอาจน ามาใชประโยชนไดภายหลงทไดมการปนสวนทดน อยางไรกตามกมเครองมอทมแนวคดคลายคลงกบการจดรปทดนตามทปรากฏในกฎหมายการฟนฟเมองของประเทศญปน ซงมการรวมแปลงทดนกอน แลวจงแปลงสทธทดนในแนวราบใหเปนสทธตามพนทอาคาร เพอจดสรรใหกบเจาของทดนเดมตอไป

3.4 การจดรปทดน (Land Readjustment)

แนวทางหนงทสามารถน ามาประยกตใชไดในการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานรถไฟฟาคอการจดรปทดน (Land Readjustment) ซงเหมาะสมกบพนทบรเวณชานเมองหรอพนททยงไมมการกอสรางอยมาก



และยงไมมความจ าเปนในการเพมความหนาแนนของพนทปลกสรางโดยการสรางเปนตกสงมากนก ตามหลกการพนฐาน การด าเนนการจดรปทดนเปนการยบรวมแปลงทดนในพนทโครงการทงหมดเขาดวยกน จากนนจงมการวางผงโครงสรางพนฐาน ซงไดแก การคมนาคมขนสง สาธารณปโภค และสาธารณปการ รวมทงการกนทดนบางสวนไวเพอจ าหนายเปนคาการกอสรางโครงสรางพนฐานและสาธารณปการสวนรวม จากนนจงจดแบงแปลงทดนท เหลออยคนใหแก เจาของทดนตามสดสวนมลคาของทดนทมอย เดม การจดรปท ดนนบ เปนวธการส าคญของการพฒนาเมองในประเทศญ ป น เกาหล ใตและไตหวน ส าหรบประเทศไทยเองกไดมแนวคดในการจดรปทดนมาเปนเวลานาน และมการผลกดนเชงนโยบายจนมการตราพระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท ขนมาในป พ.ศ. 2547 และมโครงการน ารองอยในหลายแหงในกรงเทพมหานครและจงหวด อนๆ เชน โครงการน ารองโครงการจดรปท ดนบรเวณสวนหลวง ร.9 โดยส านกผงเมอง กรงเทพมหานคร และพนทบรเวณรมเกลา โดยการเคหะแหงชาต

ทงน พระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ.2547 ไดก าหนดในมาตรา 35 ใหสมาคม กรมโยธาธการและผงเมอง การเคหะแหงชาต และองคกรปกครองสวนทองถน หนวยงานของรฐหรอนตบคคลอนใดทรฐจดตงขนเพอการจดรปทดนเพอพฒนาพนท ตลอดจนหนวยงานของรฐอนใดตามทก าหนดในกฎกระทรวงใหเปนผด าเนนการจดรปทดนเพอพฒนาพนท ซงโดยนยามในพระราชบญญตดงกลาวหมายถง “การด าเนนการพฒนาทดนหลายแปลงโดยการวางผงจดรปทดนใหม ปรบปรงหรอจดสรางโครงสรางพนฐาน และรวมกนรบภาระและกระจายผลตอบแทนอยางเปนธรรม ทงน โดยความรวมมอระหวางเอกชนกบเอกชนหรอเอกชนกบรฐ เพอใหเกดการใชประโยชนในทดนทเหมาะสมยงขนในดานการคมนาคม เศรษฐกจ สงคม สงแวดลอมและชมชน และเปนการสอดคลองกบการผงเมอง”

3.5 พระราชบญญตการเคหะแหงชาต พ.ศ. 2537

หนวยงานทมบทบาทส าคญในการพฒนา TOD ในประเทศญปนและประเทศอนๆ คอหนวยงานพฒนาทอยอาศยทงในระดบประเทศและในระดบทองถน หนวยงานทมโอกาสทจะมบทบาทดานนในประเทศไทยคอการเคหะแหงชาต ทงน พระราชบญญตการเคหะแหงชาต พ.ศ. 2537 ไดก าหนดใหการเคหะแหงชาตมอ านาจหนาทในการ “ปรบปรง รอ หรอยายแหลงเสอมโทรมเพอใหมสภาพการอยอาศย สงแวดลอม เศรษฐกจ และสงคมดขน” โดยใหการเคหะแหงชาตมอ านาจในการ “สราง ซอ จดหา จ าหนาย เชา ใหเชา ใหเชาซอ ยม ใหยม รบจ านอง วาจาง รบจาง แลกเปลยน โอน รบโอน ถอกรรมสทธ มสทธครอบครองหรอมทรพยสทธอน หรอด าเนนการใดๆ เกยวกบทรพยสน” นอกจากนในสวนทเกยวของกบการปรบปรง รอ หรอยายแหลงเสอมโทรมเพอใหมสภาพอยอาศย สงแวดลอม เศรษฐกจ และสงคมดขนนน พระราชบญญตการเคหะแหงชาต พ.ศ. 2537 ยงไดก าหนดใหการเคหะแหงชาตมอ านาจเวนคนอสงหารมทรพยซงจะตองเปนไป



เพอ “การผงเมอง การสาธารณสข การปองกนมลภาวะ การใชประโยชนทดน หรอการจดเคหะใหแกประชาชนทตองยายออกไปจากแหลงเสอมโทรมเปนส าคญ”

อยางไรกตาม การด าเนนการตามอ านาจหนาทของการเคหะแหงชาตในปจจบนไดมงเนนการ “จดใหมเคหะเพอใหประชาชนไดมทอยอาศย รวมตลอดถงจดใหมสาธารณปโภค สาธารณปการ และสงอ านวยความสะดวกแกผอยอาศย ท านบ ารง ปรบปรง และพฒนาบรรดาเคหะดงกลาว รวมทงพฒนา ผอยอาศยใหมคณภาพชวตทดขน ทงในทางสงคม เศรษฐกจ และสงแวดลอม” จงไดลดบทบาทหนาทในการ “ปรบปรง รอ หรอยายแหลงเสอมโทรมเพอใหมสภาพการอยอาศย สงแวดลอม เศรษฐกจ และสงคมดขน” ดงเชนท ได เคยด าเนนการในอดตท ผ านมา แต เน องจากการพฒนาเมองแบบ TOD จะไมสามารถ ประสบความส าเรจไดถาไมมการวางแผนพฒนาทอยอาศยไปพรอมกน โดยเฉพาะอยางยงทอยอาศยส าหรบ ผมรายไดนอยและรายไดปานกลาง จงตองมการทบทวนและพฒนาบทบาทของการเคหะแหงชาตในเรองนตอไป

พระราชบญญตการเคหะแหงชาต พ.ศ.2537 ไดก าหนดอ านาจหนาทของการเคหะแหงชาตในการ “ปรบปรง รอ หรอยายแหลงเสอมโทรม เพอใหมสภาพการอยอาศย สงแวดลอม เศรษฐกจ และสงคมดยงขน” มาตรา 6(4) นอกจากนยงไดก าหนดอ านาจหนาทอนๆ ทเกยวของกบการฟนฟเมองไดแก การ “จดใหมเคหะเพอใหประชาชนไดมทอยอาศย รวมตลอดถงจดใหมสาธารณปโภค สาธารณปการ และสงอ านวยความสะดวกแกผอยอาศย ท านบ ารง ปรบปรง และพฒนาบรรดาเคหะดงกลาว รวมทงพฒนาผอยอาศยใหมคณภาพชวตทดขน ทงในทางสงคม เศรษฐกจ และสงแวดลอม” มาตรา 6(1) ดวยกรอบทางกฎหมายดงกลาว การเคหะแหงชาตจงมพนธกจและหนาทในการด าเนนโครงการพฒนาทดนในลกษณะแบบ TOD ได ทงในรปแบบการฟนฟเมองในพนทเมองเดมและการพฒนาโครงการขนใหมในพนทชานเมองทยงไมมการพฒนาเมองอยมากนก

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ บทท 4 เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ประเดนปญหาการพฒนา TOD ในประเทศไทย __________________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________________


บทท 4

ประเดนปญหาการพฒนา TOD ในประเทศไทย

4.1 บทน า

การวเคราะหประเดนปญหาดานกฎหมาย ระเบยบและขอบงคบ เพอน าเสนอแนวทางการปรบปรงนโยบายและกฎหมายเพอสนบสนนการพฒนาแบบ TOD นน จ าเปนตองวเคราะหภาพรวมของปญหาและอปสรรคในการพฒนา TOD ในประเทศไทยเสยกอน อปสรรคส าคญในการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนแบบรางมหลายประการดวยกน ทงทเกยวของโดยตรงกบปญหาตลาดทดนในเมอง ซงไมเออตอการปรบเปลยนประเภทและความหนาแนนในการใชประโยชนทดนใหคมคากบการลงทนในโครงสรางพนฐาน และใหสอดคลองกบพลวตการเปลยนแปลงดานเศรษฐกจและสงคมในเมอง รวมถงปญหาการพฒนาระบบขนสงระดบรองทรองรบการเดนทางเขาถงสถาน เนอหาในสวนนน าเสนอประเดนปญหา อปสรรค และแนวทางในการแกไขปญหาและสงเสรมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน ซงไดมาจากการศกษาเอกสารนโยบายราชการ รายงานและบทความการวจยทผานมา รวมถงผลจากการสมภาษณผบรหารในหนวยงานทเกยวของ เนอหาจะเนนประเดนดานดานกฎหมายและองคกรเปนหลก และยกตวอยางวธการและกฎหมายในตางประเทศทอาจน ามาประยกตใชในประเทศไทยได

อนง กอนทจะระบถงปญหาหรออปสรรคในการด าเนนนโยบายไดนน จ าเปนตองก าหนดเปาหมายของนโยบายและเกณฑในการประเมนใหชดเสยกอน ส าหรบการวเคราะหปญหาและอปสรรคของการพฒนาแบบ TOD ในงานวจยน ผวจยไดค านงถงเปาหมายนโยบายส าคญ 2 ดานหลกดวยกนคอ ดานประสทธภาพและดานความเปนธรรม เปาหมายหลกของนโยบาย TOD ในดานประสทธภาพคอ การเพมความหนาแนนอาคารและการใชประโยชนทดนใหคมคากบการลงทนดานโครงสรางพนฐานในแตละพนท โดยใหเปนไปตามศกยภาพดานทตงและความพรอมดานโครงสรางพนฐานของพนทนน นยหนงคอการเพมความหนาแนนอาคารตามมลคาทดนทเพมสงขนในพนทนน สวนการเพมความหลากหลายของการใชประโยชนทดนและกจกรรมในพนทรอบสถานกถอเปนวธการหนงในการสรางประสทธภาพของการใชทดนใหครอบคลมทงในเชงพนท (Space) และในเชงเวลา (Time) อกทงยงเปนการเสรมฤทธซงกน (Synergy) ของกจกรรมตางๆ

สวนประเดนดานความเปนธรรมสามารถแบงได 2 เรองดวยกน เรองแรกเกยวเนองกบการคนมลคาทดนทเพมขนจากการลงทนโครงสรางพนฐานกลบคนสสงคม (Value Capture) ในกรณท เจาของทดนไดรบ ลาภลอยหรอ “สมหลน” (Windfall) จากการตงสถานขนสงมวลชนใกลทดนของตนเอง และท าใหมลคาทดนเพมขนโดยทเจาของทดนไมตองลงทนลงแรงใดๆ กถอวาไมมความเปนธรรมตามหลกการผไดประโยชนเปน ผจาย (Benefiary-Pays Principle) ในมมกลบกน รฐบาลหรอบรษทเอกชนทลงทนสรางระบบขนสงมวลชน



และท าใหราคาทดนเพมขนในพนทรอบสถาน แตผลงทนไดรบผลประโยชนหรอรายไดนอยกวาทควรจะได ทงในรปแบบของภาษทรพยสนในกรณของภาครฐ หรอรายไดทเพมขนในกรณของภาคเอกชน

เรองท 2 ในประเดนความเปนธรรมทเกยวกบการพฒนาแบบ TOD คอการพฒนาทดนเพอตอบโจทยทางสงคม โดยเฉพาะในดานการแกไขปญหาความเหลอมล าดานเศรษฐกจสงคมทนบเปนปญหาส าคญของประเทศไทยในปจจบน สงเกตไดวา รปแบบการพฒนาแบบ TOD ทเกดขนในกรงเทพมหานครและปรมณฑลในปจจบนเปนการลงทนของผประกอบการพฒนาอสงหารมทรพยภาคเอกชนเปนหลก ทงการสรางอาคารชดเพออยอาศยและอาคารส านกงานและพาณชยกรรมตางๆ การพฒนาทดนทตอบโจทยทางสงคม เชน การสรางและจดหาทอยอาศยส าหรบผมรายไดปานกลางและรายไดนอย ซงถอเปนพนธกจส าคญของภาครฐ ยงแทบไมเกดขน

การบรรลเปาหมายในการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ทงในดานประสทธภาพและดานความเปนธรรมยงคงประสบอปสรรคหลายประการ ดงตอไปน

1. สภาพการกระจายกรรมสทธทดนและแปลงทดนขนาดเลก

2. การเวนคนทดนและการใชประโยชนในทดนทเหลอจากการเวนคน

3. การสงเสรมการเพมความหนาแนน

4. การสงเสรมการใชทดนแบบผสมผสาน

5. โครงขายถนนในบรเวณรอบสถาน

6. การพฒนาระบบขนสงเพอเขาถงสถาน

7. การพฒนาโครงขายทางเทาและสงอ านวยความสะดวกส าหรบการใชจกรยาน

8. การพฒนาพนทโลงสาธารณะในบรเวณสถาน

9. การควบคมการจอดรถยนตสวนตว

10. องคกรในการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน

11. มาตรการคนมลคาทดนกลบสสงคม (Value Capture)

ปญหาและอปสรรคขางตนอาจแบงออกไดเปน 3 กลมคอ ปญหาดานการพฒนาทดน (ขอ 1-4) ปญหาดานระบบถนนและโครงสรางพนฐาน (ขอ 5-9) และดานสถาบน (ขอ 10-11) อยางไรกตามปญหาเหลานมความเกยวเนองกนอยางมาก ท าใหการออกนโยบายและมาตรการแกไขใดๆ จงควรตองค านงถงภาพรวมและความสมพนธเชงระบบของปจจยเหลาน เนอหาสวนตอไปจะอธบายปญหาและอปสรรคแตละประการโดยสงเขป



4.2 สภาพการกระจายกรรมสทธทดนและแปลงทดนขนาดเลก

การพฒนาพนทบรเวณรอบสถานรถไฟฟาหรอสถานขนสงมวลชนแบบอน เชน บอารท ในพนทเมองทมอยแต เดมจะเกดขน ไดขนตอเมอมการรอถอนและสรางใหม ในแปลงทดน เดม (Redevelopment) เพอเพมความหนาแนนอาคารในทดนนนใหคมกบศกยภาพของทตงและมลคาทดน ในกรณแปลงทดนมขนาดใหญ การเพมความหนาแนนสามารถเกดขนไดตามกลไกตลาดทดนและอสงหารมทรพย เมอเจาของทดนหรอผประกอบการเหนวาเงอนไขตางๆ เออตอการลงทนและพฒนาทดนแปลงนน แตในกรณทแปลงทดนมขนาดเลก กจ าเปนตองมการรวมแปลงทดนใหมขนาดใหญมากพอทจะสามารถสรางอาคารทมขนาดใหญขน และเพมความหนาแนนในพนทนนใหคมกบตนทนดานทดน ในกรณหลงการรวมแปลงทดนจงเปนเงอนไขพนฐานของการพฒนาทดนรอบสถานขนสงมวลชน

ส าหรบการพฒนาพนทรอบสถานรถไฟฟาบท เอสและรถไฟใตดนในกรงเทพมหานครทผานมา การรวมแปลงทดนเกดขนไดโดยภาคเอกชนเกอบทงสน ดงเชนทเกดขนในยานสลม สาทร สขมวทชนใน ยานเพลนจต ทองหลอ และเอกมย บรษทพฒนาอสงหารมทรพยบางรายมทดนอยในการครอบครองสะสมไวอยกอนแลว หรอทเรยกโดยทวไปวาแลนดแบงค (Land Bank) จงสามารถด าเนนโครงการสรางอาคารส านกงานหรออาคารชดได แตหากเปนผประกอบการรายใหมกจ าเปนตองรวบรวมกวานซอทดนในพนททตองการพฒนาทละเลกทละนอยเพอใหไดขนาดทดนทตองการ การพฒนาอาคารชดหรอคอนโดมเนยมและอาคารส าน กงานในหลายพนท ในกรงเทพมหานครจงเกดขนจากการรวมแป ลงโดยภาคเอกชน อยางไรกตาม การรวมแปลงโดยภาคเอกชนไมไดเปนเรองงาย โดยเฉพาะในพนททแปลงทดนมขนาดเลกมาก เชน ทาวนเฮาสและอาคารพาณชยกรรมหรอหองแถว ซงมขนาดทดนประมาณ 16-20 ตารางวา อาคารเหลานมกตงอยตดกบถนนสายหลกและในพนทใกลกบสถานรถไฟฟา การรวมแปลงทดนจงไมเกดขนหรอเกดขน ไดยาก เพราะเจาของทดนรายยอยอาจไมตองการขาย หรออาจรอใหคนอนขายกอนเพอใหทดนของตนเองมราคาสงขน ซงตามหลกเศรษฐศาสตรเรยกวา ปญหาการรวมมอ (Coordination Problem)

ปญหาการรวมแปลงเกยวของโดยตรงกบสภาพการกระจายกรรมสทธการถอครองทดนขนาดยอย ซงเปนรปแบบการพฒนาเมองทมมาแตเดมในประเทศไทย กลาวคอ สภาพการถอครองทดนของภาคเอกชนในเขตชนในของกรงเทพมหานครและเมองขนาดใหญโดยทวไป มกเปนแปลงทดนทไดแบงแยกจนมขนาดเลกส าหรบใชเปนทตงของบานเดยวและอาคารพาณชยพกอาศยประเภทหองแถวหรอตกแถว แตเมอวนเวลา ผานไป สภาพการกระจายกรรมสทธการถอครองทดนดงกลาวกลายเปนอปสรรคตอเจาของทดนแตละรายในการปรบเปลยนอาคารขนาดเลกทมอยเดม เพอใหสามารถรองรบการอยอาศยหรอการประกอบกจกรรมทางเศรษฐกจทเพมมากขน อกทงยงเปนอปสรรคตอนกลงทนหรอผประกอบการในการรวมแปลงทดนหลายๆ แปลงเพอใหเปนแปลงทดนทมขนาดพนททมความเหมาะสมตอการกอสรางอาคารสงหรออาคารขนาดใหญได



สภาพการกระจายกรรมสทธการถอครองทดนแบบนจงเปนอปสรรคส าคญตอการฟนฟเมองเพอใหสามารถรองรบการเพมความหนาแนนของประชากรในเขตชนใน

ภาพท 4-1 สภาพการกระจายกรรมสทธทดนแบบแปลงยอยบรเวณสถานหวล าโพง ทมา : กฤตญา นมมานรด, ศกดสทธ เฉลมพงศ และอภวฒน รตนวราหะ (2554)

นอกจากน กฎหมายควบคมอาคารและกฎหมายดานผงเมองทก าหนดมาตรการความหนาแนนอาคารอาจมผลกระทบตอการรอสรางใหม ทงอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน (Floor Area Ratio หรอ FAR) อตราสวนพนทวางตอพนทอาคารรวม (Open Space Ratio หรอ OSR) อตราสวนพนทคลมดนตอพนทดน (Building Coverage Ratio หรอ BCR) รวมถงการก าหนดระยะถอยรนของอาคาร (Setback) มาตรการควบคมความหนาแนนเหลานอาจลดโอกาสในการรอถอนอาคารและสรางใหมใหมความหนาแนนเพมขน โดยเฉพาะในกรณทแปลงทดนมขนาดเลกมาก เมอรอถอนอาคารเดมทสรางไวนานกอนการปรบปรงขอก าหนดในกฎหมายทควบคมความหนาแนนแลว เจาของทดนอาจไมสามารถสรางอาคารไดตามความหนาแนนเดม หรอแมแตจะสรางใหมได อาคารทสรางขนมากอาจไมคมกบคาเสยโอกาสตามศกยภาพทตงและมลคาทดนของทดนแปลงนน



ดวยเหตน จงยอมจ าเปนตองใชมาตรการทางผงเมองในดานกฎหมายและกระบวนการวางแผน เพอสนบสนนและสงเสรมการรวมกรรมสทธการถอครองทดน เพอใหไดแปลงทดนทมขนาดทเหมาะสมตอการน ามาใชประโยชนอยางมประสทธภาพตอไป

4.3 การพฒนาทดนทไดมาจากการเวนคน

การพฒนาทดนบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนในพนทเมองชนในโดยทวไปจ าเปนตองไดมาซงทดนเพอการกอสรางหรอขยายโครงขายถนน สาธารณปโภค และสาธารณปการ ส าหรบในประเทศไทย การด าเนนโครงการพฒนาหรอฟนฟเมองจ าเปนตอการใชอ านาจตามกฎหมายในการเวนคนอสงหารมทรพย เพอใหหนวยงานรฐโดยเฉพาะอยางยงองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานอนๆ ทเกยวของกบการพฒนาและฟนฟเมอง มอ านาจตามกฎหมายในการด าเนนการดงกลาวไดอยางเบดเสรจ การด าเนนการใหไดมาซงทดนโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย พ.ศ.2530 จงเปนการด าเนนการในแตละกรณตามขอบเขตบทบาทหนาทของหนวยงานนนๆ โดยเฉพาะ เนองจากการเวนคนทดนเกยวของโดยตรงกบทรพยสทธในทดน ไมวาจะเปนกรรมสทธหรอสทธครอบครองและสทธการใชประโยชนในรปแบบตางๆ จงมขอกฎหมายจ านวนหน งท ตองค าน งถงในการด าเนนโครงการพฒนาพนทบร เวณรอบ สถานขนสงมวลชน

4.3.1. การคมครองสทธในทรพยสนของรฐธรรมนญ

ในการไดมาซงทดนเพอพฒนาโครงสรางพนฐานท เกดประโยชนตอสาธารณะและสงคมโดยรวม หนวยงานภาครฐสามารถน าทดนของรฐและ/หรอทดนของเอกชนมาด าเนนการได ในสวนทดนทเปนกรรมสทธของรฐกมกระบวนการหารอและตกลงกนระหวางองคกร และอาจมการจายคาชดเชยใหกบหนวยงานทครอบครองและใชประโยชนอยแตเดม ดงเชนในกรณทมมตคณะรฐมนตรใหจายคาชดเชยใหกบกรมการขนสงทหารบก โรงเรยนโยธนบรณะ วดสรอยทองและกรมทหารราชองครกษ เพอใชพนทราชพสดเปนทกอสรางรฐสภาแหงใหมในยานเกยกกาย เปนตน

ส าหรบทดนทเปนกรรมสทธของเอกชนนน แมวาจะมกฎหมายทใหอ านาจรฐในการเวนคนทดนจากเอกชน เชน พระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย พ.ศ. 2530 อยกตาม แตการเวนคนทดนยอมมผลตอสทธและเสรภาพของประชาชนตามรฐธรรมนญ ในประเดนน ฝายกฎหมายท ดน สงกอสราง และการเกษตร กองกฎหมายทรพยากรธรรมชาต ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ไดประมวลประเดนส าคญไวในเอกสารทเผยแพรเมอเดอนมกราคม 2558 สรปไดดงน



1. หลกการและเกณฑในการแทรกแซงเสรภาพ

ในการทการทรฐเขาแทรกแซงเสรภาพในทรพยสนของเอกชนนน หล กการในสากลถอวาใหพจารณาประเดนตอไปน

1. ประชาชนมสทธในทรพยสนทไดรบการรบรองอยหรอไม

2. มการจ ากดสทธหรอรบกวนการครอบครองโดยสงบสขหรอไม

3. การจ ากดสทธเปนไปตามหลกสดสวน (Proportionate Principle) หรอไม กลาวคอมความ

สมดลระหวางการคมครองสทธสวนบคคลและประโยชนสาธารณะหรอไม อยางไร

4. การจ ากดสทธในทรพยสนนนไดกระท าโดยชอบดวยกฎหมายหรอไม (Legal certainty หรอ

legality)

ส าหรบในประเทศไทย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดมบทบญญตรบรองสทธในทรพยสนของบคคลมาตงแตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2475 โดยในระยะแรกใชค าวา “เสรภาพในทรพยสน” และวางหลกการวาบคคลยอมมเสรภาพโดยบรบรณในทรพยสน จนกระทงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2492 จงมบทบญญตรองรบ “สทธในทรพยสน” โดยก าหนดวาสทธในทรพยสนของบคคลยอมไดรบความคมครอง ขอบเขตและการจ ากดสทธกระท าไดดวยกฎหมายบญญต รวมทงไดก าหนดกรณการเวนคนอสงหารมทรพยไวในบทบญญตของรฐธรรมนญเปนครงแรกในรฐธรรมนญฉบบดงกลาว โดยก าหนดใหการเวนคนอสงหารมทรพยจะกระท าไดแต โดยอาศยอ านาจตามบทบญญตแหงกฎหมาย (ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, 2558)

ตามบทบญญตของรฐธรรมนญและกฎหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพยตงแตอดตจนถงปจจบนสาระส าคญหรอเงอนไขในการตรากฎหมายเวนคนอสงหารมทรพยประกอบไปดวย

1. การระบวตถประสงคแหงการเวนคน

2. ก าหนดระยะเวลาการเขาใชอสงหารมทรพยไวใหชดแจง

3. เมอเวนคนมาเพอวตถประสงคใดกตองใชเพอวตถประสงคนน

4. หากไมใชอสงหารมทรพยทเวนคนภายในระยะเวลาทก าหนดตองคนใหเจาของเดมหรอทายาท

ส าหรบในประเดนนจะตองพจารณาประกอบกบรฐธรรมนญทใชบงคบในขณะทมการตรากฎหมาย

เวนคนวามหลกการดงกลาวอยางไร ทงน การคนทดนทไดจากการเวนคนใหแกเจาของเดมหรอ

ทายาทเรมก าหนดไวในรฐธรรมนญฯ ฉบบพทธศกราช 2521 2534 และ 2540 ดงนนจงมประเดน



ตองพจารณาประกอบดวยวา ในขณะทตรากฎหมายเวนคนอสงหารมทรพยอยภายใตบงคบของ

รฐธรรมนญฉบบทก าหนดเงอนไขดงกลาวไวดวยหรอไม

2. การใชประโยชนทดนทเหลอจากการเวนคน

ประเดนดานกฎหมายเกยวกบการเวนคนทมผลอยางยงตอการพฒนาทดนบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนคอ การใชประโยชน ในท ดนท เหลอจากการเวนคนเพอสาธารณประโยชน จากการประมวลโดย ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา (2558) พบวา มสองประเดนหลกในการใชบงคบพระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพยนบตงแตป พ.ศ.2477 เปนตนมา คอการก าหนดขอบวตถประสงคของการเวนคนอสงหารมทรพยและการใชประโยชนท ดนท เหลอจากการเวนคน ท งน แนวทางในการวนจฉยของคณะกรรมการกฤษฎกาเองกมความแตกตางกนเปนสองแนวทางในทงสองประเดน

แนวทางการวนจฉยแรกของคณะกรรมการกฤษฎกาคอเหนวา การใชประโยชนทดนทเหลอจากการเวนคนตองเปนไปตามหลกการทรฐเคารพกรรมสทธในทรพยสนของเอกชน ดงนน รฐจงไมสามารถเปลยนแปลงการใชประโยชนทดนจากวตถประสงคเดมได (เรองเสรจท 156/2498) แตถาหากจ าเปนตองเปลยนแปลงการใชประโยชนทดนจากวตถประสงคเดมในการเวนคน กจะตองตราเปนกฎหมาย (เรองเสรจท 148/2504 และเรองเสรจท 351/2524) นอกจากน ถาวตถประสงคเดมของการเวนคนมาเพอน าทดนมาใชในการแกไขปญหาจราจร การปองกน และระงบอคคภย การน าเอาอสงหารมทรพยดงกลาวไปใหผลงทนแสวงหาประโยชนอกตอหนงนน จงไมสามารถกระท าได (เรองเสรจท 426/2523) การทจะน าทดนทเวนคนมาไปใชเพอการอนจะกระท าไดแต เฉพาะตามท ก าหนดไวในรฐธรรมนญ เทานน (เรองเสรจท 390/2529) ทงน จะมขอจ ากดในกรณทรฐธรรมนญมบทบญญตก าหนดวาทดนทเหลอจากการเวนคนจะตองคนใหแกเจาของเดมหรอทายาท ยอมเปนผลใหไมสามารถน าไปใชประโยชนเพอการอนได ทกกรณตองคนใหแกทายาทเทานน (เรองเสรจท 30/2536 และเรองเสรจท 59/2545) สวนกรณทดนทไดจากการเวนคนแมจะมไดตราเปนพระราชบญญตเวนคนแตอยในแนวเขตของพระราชกฤษฎกาก าหนดเขตทดนในบรเวณททจะเวนคนกไมสามารถน าทดนไปใชประโยชนอยางอนได รฐมพนธะตองน าไปใชตามวตถประสงคแหงการเวนคนเพราะเปนการไดมาโดยกฎหมายพเศษ (เรองเสรจท 624/2549) (ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, 2558)

อยางไรกตาม คณะกรรมการกฤษฎกาเองกไดมความเหนไปในอกแนวทางหนงเชนกนวา รฐสามารถเปลยนแปลงวตถประสงคการใชประโยชนทดนจากทไดตงไวแตเดมเมอเวนคนทดนจากเอกชน ถาหากการใชทดนนนท าใหเกดประโยชนแกสาธารณะในทางใดทางหนง โดยทไมจ าเปนตองเสนอรางกฎหมายขนมาใหมเพอขอความเหนชอบจากรฐสภา ดวยเหตผลวาการเปลยนแปลงการใชประโยชนทดนดงกลาวนน ไมไดท าใหผใดเสยสทธหรอกอใหเกดสทธแกผใด (เรองเสรจท 18/2500) อกกรณหนงคอการอนญาตใหใชประโยชนทดนไดในพนทใตทางดวนของการทางพเศษแหงประเทศไทย แมวาวตถประสงคเดมของการเวนคนทดนคอเพอ



กอสรางทางดวน ทงน ประเภทและรปแบบการใชประโยชนทดนตองอยในภายในขอบเขตวตถประสงคและอ านาจหน าท ตามกฎหมายของหน วยงาน (เรองเสรจท 495/2523 และเรองเสรจท 300/2525) นอกจากน ยงมการอนญาตใหการทางพเศษแหงประเทศไทยสามารถสรางทางพเศษขนในพนททเปนแนวเขตเวนคนมาเพอการสรางทางหลวงแผนดน เพราะทางพเศษทสรางขนมาใหมนนถอวาเปนทางสาธ ารณะ ประเภทหนง ดงนน แมวาจะไมใชทางหลวงแผนดนตามกฎหมายวาดวยทางหลวงกตาม กไมถอวาเปนการ ขดตอวตถประสงคของการเวนคน (เรองเสรจท 291/2538) จะเหนไดวา แมแตในคณะกรรมการกฤษฎกาเองกมความเหนในเรองทแตกตางกนออกไปในสองแนวทาง

ปญหาในการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานรถไฟฟาทผานมา คอการทการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.) ไมสามารถพฒนาน าทดนในบรเวณรอบสถานรถไฟฟามาพฒนาเพอสรางอาคารทอยอาศยหรอพาณชยกรรมตางๆ ทไมไดอยในขอบเขตวตถประสงคทก าหนดไวในการเวนคนทดน ส าหรบในสวนทเกยวของกบแนวทางการใชประโยชนบนทดนทไดจากการเวนคนของการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.) นน เอกสารของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา (2558) ไดประมวลประเดนส าคญไวดงตอไปน

“การด าเนนธรกจทเกยวเนองเพอประโยชนของ รฟม. มความหมายจ ากดเฉพาะวาตองเปนธรกจทเกยวเนองโดยตรงกบการจดระบบขนสงมวลชน หรอการด าเนนการหรอใหบรการอนเกยวกบ การขนสงโดยรถไฟฟาเทานน การด าเนนการกอสรางทพกของพนกงานและลกจาง และรานคาและรานอาหารส าหรบผโดยสารรถไฟฟากเปนการด าเนนธรกจทเกยวเนองกบการจดระบบขนสงมวลชน แตส าหรบการกอสรางอาคารส าหรบใหประชาชนเชาเพออยอาศยหรอใชเปนส านกงานส าหรบประกอบธรกจนน คณะกรรมการกฤษฎกามความเหนวา ไมเปนการด าเนนการหรอใหบรการอนเกยวกบการขนสงโดยรถไฟฟาหรอเปนการด าเนนธรกจทเกยวเนองเพอประโยชนของ รฟม. จงไมสามารถกระท าได (เรองเสรจท 40/2539)

เมอทดนอยภายในแนวเขตทก าหนดตามพระราชกฤษฎกาก าหนดเขตทดนในบรเวณททจะเวนคน และไดมาโดยการตกลงซอขายตามหลกเกณฑและวธการทก าหนดไวในพระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพยฯ อนเปนการไดทดนมาโดยอ านาจบงคบของกฎหมาย รฟม. จงมพนธะทจะตองใชทดนใหตรงตามวตถประสงคแหงการเวนคนตามทระบไว และแมวาจะไดมการด าเนนการสรางระบบรถไฟฟาตามวตถประสงคแหงการเวนคนเสรจแลวกตาม รฟม. ยงคงต องใช ป ระโยชน ท ด นด งกล าวภ าย ใน ว ตถ ป ระสงค แห งการเวนค น ต อ ไปด วย จะน าทดนไปใชเพอประโยชนอยางอนนอกเหนอจากทระบไวพระราชกฤษฎกาก าหนดเขตทดนในบรเวณททจะเวนคนมได การทจะใหส านกงานศาลยตธรรมและส านกงานอยการสงสดใชทดนของ รฟม. ในศนยซอมบ ารงของโครงการรถไฟฟาฯ เพอกอสรางอาคารส านกงานของสวนราชการทงสอง จงกระท ามได แมวาจะเปนการใชเพอประโยชนของทางราชการและเปนการ



ชวคราวกตาม เพราะเปนการผดวตถประสงคแหงการเวนคน สวนการพฒนาพนทในสถานรถไฟฟาใตดน อาคารจอดรถ และอาคารอเนกประสงค เมอ รฟม. ไดใชทดนเพอกจการรถไฟฟา โดยการสรางสถานรถไฟฟาใตดน อาคารจอดรถ และอาคารอเนกประสงคบนทดน ซงเปนการด าเนนการตามวตถประสงคแหงการเวนคนแลว รฟม. ยอมสามารถน าพนทภายในบรเวณอาคารดงกลาวไปด าเนนธรกจเพอประโยชนแก รฟม. และประชาชนในการใชบรการกจการรถไฟฟาไดตามวตถประสงคในการด าเนนธรกจเกยวกบกจการรถไฟฟาและธรกจอนเพอประโยชนแก รฟม. และประชาชนในการใชบรการกจการรถไฟฟา แตการพฒนาพนทดนวางเปลาในบรเวณปากทางเขาออกสถานรถไฟฟาใตดน บรเวณสถานรถไฟฟาใตดน และบรเวณหนาอาคารจอดรถนนเปนทดนทน ามาใชส าหรบการอ านวยความสะดวกแกประชาชนในการเขาออกสถานรถไฟฟา ใตดน เมอไดด าเนนการสรางสถานรถไฟฟาใตดนหรออาคารจอดรถเรยบรอยแลว รฟม. กยงมหนาทตองรกษาพนทดนดงกลาวเพออ านวยความสะดวกแกประชาชนตามวตถประสงคในการ ด าเนนกจการรถไฟฟา ดงนน รฟม. จงไมสามารถน าทดนวางเปลาในบรเวณดงกลาว ซงไดมาจากการตกลงซอขายโดยอาศยอ านาจบงคบของกฎหมาย และเปนไปตามหลกเกณฑและวธการตามพระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย พ.ศ. 2530 ไปด าเนนธรกจดานการพฒนาอสงหารมทรพย เนองจากเปนกจการทอยนอกวตถประสงคแหงการเวนคน แมวาการด าเนนการนนจะอยในขอบวตถประสงคหรอในกจการทเกยวเนองกบอ านาจหนาทของ รฟม. กตาม (เรองเสรจท 394/2548)

พนทบนหรอเหนอแนวสายทางอโมงคและสถานรถไฟฟาใตดน ซงยงมไดมการใชประโยชนนน รฟม. สามารถน าพนทวางดงกลาวไปด าเนนกจการอนทเกยวเนองกบกจการรถไฟฟาฯ ได หากการด าเนนการดงกลาวอยภายใตวตถประสงคของการเวนคน และเปนการด าเนนธรกจอนเพอประโยชนแก รฟม. และประชาชนในการใชบรการกจการรถไฟฟาตามขอบวตถประสงคของการจดตง รฟม. ตามพระราชบญญตการรถไฟฟาขนสงมวลชนฯ ดวย (เรองเสรจท 222/2551)

อยางไรกตาม ถาหากเปนพนทดานรอบบรเวณสถานรถไฟฟาใตดน ซงมใชปากทางเขาออกสถานรถไฟฟาใตดนทไดมการปพนคอนกรตหรอแผนซเมนตส าเรจรปหรอปลกหญา มลกษณะเปนลานอเนกประสงค เปนทดนทไดมาตามหลกเกณฑและวธการตามกฎหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย อนเปนการไดมาโดยอ านาจกฎหมายพเศษบงคบเวนคน รฟม. ในฐานะเปนผดแลทดนบรเวณดงกลาว จงตองใชทดนใหตรงตามวตถประสงคของการเวนคน กลาวคอ ตองใชเพอด าเนนกจการรถไฟฟาในสวนท เกยวกบการจดสรางโครงการขนสงดวยระบบรถไฟฟา สถานทจอดรถส าหรบผโดยสาร และกจการอนทเกยวเนองกบกจการรถไฟฟาเทานน ดงนนการท รฟม. จะน าพนทดงกลาวไปด าเนนธรกจดานการพฒนาอสงหารมทรพย ตามอ านาจทก าหนดไว



ในมาตรา 9 แหงพระราชบญญตการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทยฯ จงตองพจารณาวากจการดงกลาวอยในขอบวตถประสงคของการเวนคนหรอไม (เรองเสรจท 222/2551)”

นอกเหนอจากทางออกดานกฎหมายทอาจด าเนนการไดตามทประมวลไวในเอกสารของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา (2558) ทไดอางถงไปแลวนน ยงมอกทางออกหนงทอาจด าเนนการได คอการออกผงเมองเฉพาะ ทงน ในการวาง จดท าและด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 นน มาตรา 43 วรรค 1 ไดก าหนดให

“… เม อไดมประกาศพระราชบญญ ต ให ใชบ งคบผ งเมองเฉพาะในทองท ใด ท ดนหรออส งหารมทรพยอย างอนซ งเอกชนเปนเจ าของหรอผ ครอบครอง และถกก าหนดในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะใหเวนคน ถา

(1) เพอใชเปนทางหลวง ใหถอวาถกเวนคนตามกฎหมายวาดวยทางหลวงและใหน าบทบญญตแหงกฎหมายดงกลาวมาใชบงคบแกการเวนคนโดยอนโลม ทงนเวนแตทบญญตไวโดยเฉพาะในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ

(2) เพอใชในการอนเปนประโยชนแกการผงเมองอยางอน ใหถอวาถกเวนคนตามกฎหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย และใหน าบทบญญตแหงกฎหมายดงกลาวมาใชบงคบแกการเวนคนโดยอนโลม ทงน เวนแตทบญญตไวโดยเฉพาะในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ”

นอกจากน ความตามมาตรา 43 วรรค 5 และวรรค 6 ยงไดก าหนดให

“ในกรณทการเวนคนอสงหารมทรพยเพอปรบปรงใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะ เมอเจาหนาทด าเนนการไดด าเนนการปรบปรงแลวและประสงคจะใหเชาหรอหาประโยชนในอสงหารมทรพยนนตอไปกใหกระท าได แตจะกระท าการอนมผลเปนการโอนกรรมสทธในอสงหารมทรพยนนมได การโอนกรรมสทธในอสงหารมทรพยทเวนคนเพอปรบปรงดงกลาวจะกระท าไดกโดยการตราพระราชบญญต”

ดงนน การด าเนนโครงการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานรถไฟฟาอาจท าไดโดยการวาง จดท า และด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 ส าหรบในกรณทจ าเปนตองมการเวนคนทดนหรออสงหารมทรพย กอาจด าเนนการใหมการเวนคนอสงหารมทรพยเพอประโยชนแกการผงเมอง และน าอสงหารมทรพยดงกลาวมาท าประโยชนโดยการขายหรอใหเชาเพอใหไดเงนทดแทนงบประมาณทใชในการด าเนนการพฒนาในบรเวณพนทนนๆ ทงน การด าเนนการเพอการผงเมองดงกลาวอาจสามารถกระท าไดโดยอาศยอ านาจตามความในมาตรา 42 วรรค 1 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ซงไดก าหนดให



“… การเวนคนอสงหารมทรพยจะกระท ามได เวนแตโดยอาศยอ านาจตามบทบญญ ตแหงกฎหมายเฉพาะกจของรฐเพอการอนเปนสาธารณปโภค การอนจ าเปนในการปองกนประเทศ การไดมาซงทรพยากรธรรมชาต การผงเมอง การสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม การพฒนาการเกษตรหรอการอตสาหกรรม การปฏรปทดน การอนรกษโบราณสถานและแหลงทางประวตศาสตร หรอเพอประโยชนสาธารณะอยางอน และตองชดใชคาทดแทนทเปนธรรมภายในเวลาอนควรแกเจาของตลอดจนผทรงสทธบรรดาทไดรบความเสยหายจากการเวนคนนน ทงนตามทกฎหมายบญญต”

ในบางประเทศ เชน สหรฐอเมรกา การเวนคนอสงหารมทรพยเพอการฟนฟเมองอาจน ามาใชเปน วธการทางการเงนของโครงการโดยก าหนดให ม การเวนคนอส งห ารมทรพย ส วน เพ ม ( Excess Condemnation) เพอเปนเครองมอทางการเงนโดยการขายหรอน าอสงหารมทรพยดงกลาวมาท าประโยชนเพอใหไดรายไดทดแทนงบประมาณการด าเนนการฟนฟเมองในบรเวณพนทนนๆ แตกมประเดนดานกฎหมายทเปนรายละเอยดในแตละกรณทตองมการศกษาโดยละเอยดตอไป

4.4 มาตรการสงเสรมการเพมความหนาแนน

ดวยองคประกอบหนงของการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนคอ การเพมความหนาแนนของการใชประโยชนทดน ภาครฐจงอาจใชมาตรการจงใจใหภาคเอกชนเลอกพฒนาทดนในบรเวณใกลกบสถาน แทนทจะไปพฒนาในทตงอนทไกลออกไป โดยอนญาตใหมความหนาแนนอาคารในแปลงทดนหนงไดมากกวาทไดก าหนดไวในขอก าหนดการใชประโยชนทดนในยานนน มาตรการดงกลาวอาจอนญาตใหเพมพนทอาคาร เชน การเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน (FAR Bonus) เพมจ านวนอาคาร หรอจ านวนหองท พฒนาได เครองมอนสามารถใชไดดในพนทเมองทมความตองการในการพฒนาสงแตทดนทพฒนาไดมอยอยางจ ากด เชน พนทยานพาณชยกรรมในบรเวณศนยกลางเมอง และอาจใชเปนเครองมอในการชน าการพฒนาไปในทศทางและระดบทพงประสงค รวมทงการตอบโจทยเชงสงคมและสงแวดลอม

ในสหรฐอเมรกา วธการนนยมใชเปนสวนหนงของมาตรการเพมทอยอาศยส าหรบผมรายไดนอยทงทเปนทอยอาศยทถกกวาราคาตลาด (Affordable housing) และทอยอาศยส าหรบผส งอายและคนพการ โดยอาจเปนสวนหนงของขอก าหนดการใชประโยชนทดนตามผงเมองรวม หรอออกขอบญญตขนมาเฉพาะทอนญาตใหเพมพนทอาคารหรอเพมจ านวนหนวยทพฒนาได โดยมเงอนไขส าคญคอการแบงหนวยทอยอาศยจ านวนหนงทมราคาขายหรอคาเชาทต าากวาราคาตลาดใหกบผมรายไดนอยหรอผสงอาย การอนญาตใหความหนาแนนเพมจงเปนเสมอนเครองมอทสรางและน าเอารายไดจากการขายหรอใหเชาพนทอาคารทเพมขนมาชดเชยรายไดทนอยลงจากการขายหรอใหเชาทอยอาศยราคาทต าากวาราคาตลาด



การใชเครองมอการเพมความหนาแนนการพฒนานยงเปนทนยมใชในการสงเสรมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนทางราง โดยเปนการชน าทศทางและระดบการพฒนาท เหมาะสมในพนท รอบ สถานขนสงมวลชน ซงมใชในหลายเมองในสหรฐอเมรกาและญ ปน การอนญาตใหเพมความหนาแนน อาจก าหนดใหเปนสวนหนงของขอก าหนดการใชประโยชนทดน หรอเปนสวนหนงของขอก าหนดการ จดสรรทดน

กระบวนการพฒนาและใชเครองมอการอนญาตใหเพมความหนาแนนเรมจากการก าหนดวตถประสงคและเปาหมาย โดยอาจยดตามเปาหมายและวตถประสงคของการพฒนาเมองทก าหนดไวในผงเมองรวม จากนน จงเปนการก าหนดต าแหนงและขอบเขตพนททจะอนญาตใหเพมความหนาแนนได โดยอาจก าหนดใหเฉพาะบางพนทหรอพนททวไปในเมอง ขนอยกบวตถประสงคการใชเครองมอ เชน ถ าใชเพอสงเสรมการพฒนาตามระบบขนสงมวลชนทางราง กก าหนดพนทบรเวณรอบสถานรถไฟฟา ถาใชเพอสงเสรมการสรางทอยอาศยส าหรบผมรายไดนอย กอาจครอบคลมพนททงเมองหรอบางเขตทมความขาดแคลนอยางมาก เปนตน การก าหนดพนทนอาจระบใหชดเจนลงบนแผนทประกอบขอก าหนดการใชประโยชนทดน การก าหนดรายละเอยดของการอนญาตใหเพมความหนาแนนตองมรายละเอยดทชดเจนและเฉพาะเจาะจงในแตละพนท โดยระบถงจ านวนหนวยหรอพนทอาคารสงสดทอนญาตใหพฒนาเพมได

ถาใชเครองมอนเพอสรางสาธารณปการ กควรมรายละเอยดของทตงและขนาด รวมถงมาตรฐานการออกแบบ การกอสรางและการใหบรการ และถาใชเพอการสรางทอยอาศยทราคาต ากวาราคาตลาด กควรก าหนดจ านวนหนวยขนต าตอโครงการ ประเภทและขนาดของหนวยทอยอาศย (บานเดยว บานแฝด ทาวนเฮาส ฯลฯ) ราคาซอหรอคาเชาสงสด ระดบรายไดสงสดของผซอหรอเชา เปนตน สวนทางดานการบรหารจดการ หนวยงานทรบผดชอบในการอนญาตโครงการพฒนาควรก าหนดกระบวนการและเกณฑในการพจารณาโครงการทตองการเพมความหนาแนน และพจารณารายละเอยดโครงการอยางถถวนวาเปนไปตามเกณฑทตงไวหรอไม เพอใหเกดความโปรงใส เปนธรรม และไมเกดผลกระทบตอพนทขางเคยง รวมไปถงความพรอมของการใหบรการ ดงรายละเอยดทก าหนดไวในผงเมองรวม ดงน

มาตรการสงเสรมการเพมความหนาแนนในผงเมองรวมกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2556 หมวด 3 นโยบาย มาตรการและวธด าเนนการเพอปฏบตตามวตถประสงคของผงเมองรวม

ขอ 51 เพอใหบรรลวตถประสงคของผงเมองรวมนใหมมาตรการเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน ในกรณดงตอไปน

(1) การใชประโยชนทดนเพอจดใหมหรอพฒนาทอยอาศยส าหรบผมรายไดนอยหรอผอยอาศยเดมภายในพนทโครงการ

(2) เจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมพนทเพอประโยชนสาธารณะหรอสวนสาธารณะ



(3) เจาของทดนหรอผประกอบการในบรเวณพนทโดยรอบสถานรถไฟฟาไดจดใหมทจอดรถยนตส าหรบประชาชนทวไป

(4) เจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมพนทรบน า

(5) เจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมอาคารประหยดพลงงาน

ขอ 52 การใชประโยชนทดนเพอการอยอาศย หากเจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมหรอพฒนาทอยอาศยทมราคาต ากวาทองตลาดส าหรบผมรายไดนอยหรอทอยอาศยส าหรบผอยอาศยเดมภายในพนทโครงการ ใหมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนเพมไดไมเกนรอยละยสบโดยพนทอาคารรวมทเพมขนตองไมเกนสเทาของพนททจดใหเปนทอยอาศยส าหรบผมรายไดนอย ทอยอาศยทมราคาต ากวาทองตลาด หรอทอยอาศยส าหรบผอยอาศยเดมภายในพนทโครงการ

ผมรายไดนอยตามวรรคหนง หมายความวา บคคลทมรายไดโดยเฉลยตอเดอนต ากวารายไดโดยเฉลยตอเดอนตอครวเรอนในเขตทองทกรงเทพมหานครไมนอยกวารอยละยสบ

ทอยอาศยทมราคาต ากวาทองตลาดตามวรรคหนง ตองมราคาต ากวาราคาขายเฉลยตอตารางเมตรของโครงการไมนอยกวารอยละยสบ

การพฒนาทอยอาศยส าหรบผอยอาศยเดมภายในพนทโครงการตามวรรคหนงตองอยในบรเวณทหางจากเขตชมชนทอยอาศยเดมไมเกนหากโลเมตร

ขอ 53 ในทดนประเภท ย. 8 ถง ย. 10 และประเภท พ. 2 ถง พ. 5 การใชประโยชนทดนประเภทอาคารสาธารณะตามกฎหมายวาดวยการควบคมอาคาร หากเจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมพนทโลงเพอประโยชนสาธารณะหรอสวนสาธารณะในแปลงทดนทขออนญาตใหมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนเพมไดไมเกนรอยละยสบ โดยพนทอาคารรวมทเพมขนตองไมเกนหาเทาของพนทโลงเพอประโยชนสาธารณะหรอสวนสาธารณะทจดใหมขน

พนทโลงเพอประโยชนสาธารณะหรอสวนสาธารณะตามวรรคหนง ไมรวมถงทวางอนปราศจากสงปกคลมตามทกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารก าหนด

ขอ 54 การใชประโยชนทดนประเภทอาคารสาธารณะตามกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารทต งอย ภ ายในระยะ 500 เมตร จากบร เวณ โดยรอบสถาน รถไฟ ฟ าขนส งมวลชน สถานศนยวฒนธรรมแหงประเทศไทย สถานออนนช สถานลาดกระบง สถานหวหมาก สถานบางบ าหร สถานตลงชน สถานอดมสข หรอสถานแบรง หากเจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมทจอดรถยนตส าหรบประชาชนเปนการทวไปเพมขนจากจ านวนทจอดรถยนตของอาคาร



สาธารณะนน ใหมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนเพมไดไมเกนรอยละยสบ โดยพนทอาคารรวมทเพมขนตองไมเกน 30 ตารางเมตร ตอทจอดรถยนตทเพมขน 1 คน

พนทจอดรถยนตทเพมขนใหไดรบการยกเวนไมตองน ามาพจารณาอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนและอตราสวนของพนทอาคารรวม

ขอ 57 การเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนตามขอ 51 ถงขอ 56 ใหมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนรวมกนเพมไดไมเกนรอยละยสบ

จากการสมภาษณรองศาสตราจารย มานพ พงศทต ผเชยวชาญดานการพฒนาอสงหารมทรพย และเจาหนาทของส านกผงเมอง กรงเทพมหานคร พบวา ในปจจบนยงมจ านวนผประกอบการทมายนขอเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนอยไมมากนก สวนหนงอาจเปนเพราะวา กระบวนการและระเบยบในการขออนญาตยงไมเปนทรจกอยางแพรหลายและไมชดเจนมากพอ และอาจเปนเพราะวา การควบคมการใชประโยชนทดนในปจจบน โดยเฉพาะมาตรฐานควบคมความหนาแนนในกรงเทพมหานครและปรมณฑลยงไมเขมงวดมากนก ผประกอบการยงคงสามารถสรางอาคารใหมความหนาแนนและความสงตามทตองการได โดยไมตองพงมาตรการสงเสรมทภาครฐจดไวใหตามผงเมองรวม จงมผประกอบการเพยงไมกรายทยนขอเพมความหนาแนนของอาคาร

4.5 การสงเสรมการใชทดนแบบผสมผสาน

แนวคดการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชน (TOD) ทแพรหลายอยในปจจบนนนไดรบอทธพลมาจากงานเขยน งานวจยและนโยบายการพฒนาเมองในประเทศสหรฐอเมรกาเปนหลก แมวาในเชงปฏบตนนไดมการพฒนาพนทในลกษณะนมาเปนเวลานานแลวในเมองใหญในหลายประเทศในยโรปและเอเชย ดวยเหตน รายละเอยดและองคประกอบแนวคดในการพฒนาทมการอางถงอยางแพรหลายในปจจบนโดยมากจงเปนเนอหาในบรบทรปแบบการพฒนาเมองในทวปอเมรกาเหนอ โดยทการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานเปนสวนหนงของการแกไขปญหาความไมยงยนของการพฒนาเมองแบบไรทศทาง (Urban Sprawl) ไปยงพนทชานเมองทมความหนานแนนต า และเนนการใชรถยนตสวนตวเปนพาหนะในการเดนทางเปนหลก แนวคดการพฒนาแบบทโอดนบเปนหนงในกลมแนวคดการพฒนาเมองแบบยงยน (Sustainable Urban Development) การเตบโตอยางชาญฉลาด (Smart Growth) การพฒนาเมองแนวใหม (New Urbanism) ฯลฯ

หนงในหลกการและองคประกอบทมการกลาวถงกนมากในงานเขยนและนโยบายพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในสหรฐอเมรกาคอ การสงเสรมการใชทดนแบบผสมผสาน (Mixed Use) ซงโดยทวไปหมายถงการใชประโยชนทดนทงเพอการอยอาศย การคาและการบรการ และการประกอบธรกจตางๆ โดยอาจเปนการ



ผสมผสานในแนวตง (Vertical Mixing) โดยมประเภทกจกรรมทหลากหลายในอาคารเดยวกน เชน ชนลางของอาคารเปนรานคา ชนสงถดขนไปเปนส านกงานและ/หรอทอยอาศย หรอเปนการผสมผสานในแนวนอน (Horizontal Mixing) ทกจกรรมประเภทตางๆ ตงอยใกลกน

เหตผลหลกทการใชทดนแบบผสมผสานเปนองคประกอบส าคญของการพฒนาแบบ TOD คอ ทผานมาการพฒนาเมองของสหรฐอเมรกาเนนการใชประโยชนทดนเชงเดยว และขอก าหนดการใชประโยชนทดน (Zoning) กมกเนนการใชประโยชนประเภทเดยว เชน เขตทอยอาศยกมกไมอนญาตใหมการประกอบการของรานคา รานอาหาร และกจกรรมอนๆ ทอาจสรางความร าคาญและมผลกระทบดานการจราจรตอผ อยอาศย ในขณะเขตพาณชยกรรมในยานศนยกลางธรกจ (Central Business District – CBD) กมกไมมทอยอาศยทเหมาะสม สวนทพอมอยบางกมคณภาพไมด จงท าใหเกดรปแบบการใชทดนเชงเดยว และเปนผลใหตองมการเดนทางดวยรถยนต ในขณะทรปแบบการใชทดนบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนทผานมา กไมไดสงเสรมใหมกจกรรมทหลากหลาย สถานรถไฟหลายแหงตงอยหางจากเมอง และไมมการสรางรานคา รานอาหาร หร อแมแตอาคารอยอาศย แนวคด TOD จงพยายามแกไขปญหาน โดยเนนการพฒนากจกรรมการใชประโยชนทดนทมความหลากหลายมากขน

การประยกตใชแนวคดนกบประเทศไทยตองค านงถงบรบทการพฒนาเมองและการใชประโยชนทดนทเปนอย ทงนกรงเทพมหานครและปรมณฑลโดยมากมการใชทดนแบบผสมผสานอยมากพอสมควร โดยเฉพาะในพนทศนยกลางเมองและศนยกลางชมชน ซงมความหลากหลายของการใชทดน โดยมทงทอยอาศย อาคารส านกงาน อาคารพาณชยกรรม รานคา รานอาหาร สาธารณปการ และสถานทอ านวยความสะดวกตางๆ สาเหตหนงเปนเพราะการควบคมประเภทการใชประโยชนทดนโดยภาครฐไมไดมความเขมงวดมาก กลไกตลาดจงท าใหเกดความหลากหลายของการใชทดนขน รปแบบนจะเหนไดอยทวไปในเมองตางๆ ทวทวปเอเชย ดงนน ประเดนเรองการใชทดนแบบผสมผสานจงอาจไมใชประเดนและเปาหมายส าคญของการพฒนาแบบ TOD ในพนทชมชนเมองแบบน อยางไรกตาม ในพนทชานเมองของกรงเทพมหานครและปรมณฑล ทผานมาไดมการพฒนาโครงการทอยอาศยเปนบานเดยวจ านวนมาก ซงโดยมากเนนการพฒนาบานทอยอาศยเปนหลก และไมมการพฒนารานคา พาณชยกรรมหรอสาธารณปการอนๆ ภายในโครงการเดยวกน จงเกดรปแบบการใชทดนเชงเดยวในหลายพนท และผอยอาศยในโครงการเหลานมกพงการใชรถยนตสวนตวเปนหลก จงยอมมผลตอการพฒนาระบบขนสงมวลชนในพนทดงกลาว กระนนกตาม เมอเปรยบเทยบกบรปแบบการใชประโยชนทดนในสหรฐอเมรกาแลว กยงถอวารปแบบการใชประโยชนทดนในกรงเทพมหานครและปรมณฑลยงมความหลากหลายอยมาก



ภาพท 4-2 ตวอยางภาพถายทางอากาศโครงการจดสรรทดนยานลาดกระบงทเนน

การใชประโยชนทดนเชงเดยว (ทมา : Google Earth)

การวางแผนการใชทดนบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนควรรองรบและสงเสรมกจกรรมทหลากหลาย ทงทอยอาศย พาณชยกรรมและสาธารณปการดานตางๆ ทจ าเปนในการด ารงชวตของคนในพนท สรปในประเดนนไดวา ตราบใดทการควบคมการใชประโยชนทดนตามผงเมองรวมไมไดก าหนดใหมเพยงการใชประโยชนทดนเพยงประเภทเดยวและเขมงวดมาก กไมนาจะเปนประเดนทตองออกมาตรการสงเสรมขนมาเปนพเศษ ดวยขอก าหนดการใชประโยชนทดนในผงเมองรวมกรงเทพมหานครและเมองอนๆ ในประเทศไทยทประกาศใชอยในปจจบนกมความยดหยนดระดบหนงอยแลว

4.6 โครงขายถนนระดบรองในบรเวณรอบสถาน

หากลองสงเกตรปแบบการพฒนาทดนบรเวณรอบสถานรถไฟฟาในพนทเมอง เชน พนทถนนสลมและสาทร จะพบเหนรปแบบการกระจกตวของการพฒนาอาคารสงเฉพาะบรเวณตดกบรมถนนใหญ แตในขณะพนทขางหลงทอยตดนนกลบมความหนาแนนต า โดยยงคงเปนอาคารพาณชยกรรม 3 -4 ชนหรอบานเดยว 1-2 ชนอย รปแบบการพฒนาดงกลาวสวนหนงเกดขนจากความสามารถในการเขาถง (accessibility) ซงพนทตดถนนใหญยอมสามารถเขาถงไดดกวาพนทขางหลงทไมไดตงอยตดกบถนนใหญ อกเหตผลหนงคอเกดจากโครงขายถนนระดบรองในบรเวณพนทรอบสถานทไมเออตอการพฒนาอาคารทมความหนาแนนสงขน เหตผลทไมสามารถพฒนาอาคารความหนาแนนสงไดในพนทดงกลาวนอาจเกดจากความไมสะดวกในการจราจร และ/หรออาจเกดจากการควบคมขนาดและความสงอาคาร และมาตรฐานดานผงเมองอนๆ ทบงคบใหการพฒนาทดนตองใหสอดคลองกบความสามารถในการรองรบของโครงสรางพนฐานในพนท ดวยเหตดงกลาว พนททมถนนเปนตรอกซอกซอยขนาดเลกจงไมสามารถพฒนาสรางอาคารสงได



ปญหาโครงขายถนนทไมเปนไปตามล าดบศกยหรอไมสอดคลองกบศกยภาพเชงทตงของพนทสามารถพบเหนอยทวไปในกรงเทพมหานครและปรมณฑล สาเหตส าคญคอทผานมาภาครฐเนนการลงทนมากในการสรางถนนทางสายหลก (Arterial Roads) แตใหความส าคญนอยกบการลงทนในถนนสายรอง (Collector Roads) และถนนสายยอย (Local/Access Roads) โดยปลอยใหเจาของทดนภาคเอกชนเปนผลงทนในการสรางถนนสายรองและสายยอยเขาไปยงทดนของตนเอง จงท าใหระบบโครงขายถนนในกรงเทพมหานครและเมองอนๆ ในประเทศไทยมระบบถนนทไมสอดคลองกบหลกการพฒนาระบบถนน หลายพนทมปญหาซปเปอรบลอก (Superblock) ทไมมการพฒนาถนนสายรอง ท าใหถนนสายยอยเชอมตอกบถนนสายหลกโดยตรงและท าหนาทเปนสายรองแมวาจะมความกวางถนนไมเพยงพอ

ภาพท 4-3 ตวอยางพนทซปเปอรบลอกในยานลาดพราว (รปซาย) และยานคลองเตย (รปขวา)



โครงขายถนนในลกษณะนไมเออตอการพฒนาทดนทสอดคลองกบศกยภาพเชงทตงทควรลดหลนไปตามระยะหางจากถนนสายหลกและระยะหางจากสถานรถไฟฟา ปญหาโครงขายถนนประกอบกบความยากล าบากในการรวมแปลงทดนตามทไดอธบายมาแลว นบเปนอปสรรคหลกดานโครงสรางพนฐานทมผลตอการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย

ภาพท 4-4 แผนผงบรเวณสถานรถไฟฟาแอรพอรตเรลลงกบานทบชาง

(ทมา : Google Map)

ในบางกรณ ประเดนการจดแบงความรบผดชอบและการประสานงานระหวางหนวยงานตางๆ กเปนอปสรรคส าคญในการพฒนาโครงขายถนนระดบรองในบรเวณรอบสถาน ตวอยางเชน สถานรถไฟฟา แอรพอรตเรลลงกบานทบชาง ซงตงอยในพนททโครงขายถนนระดบรองไมไดรบการพฒนาเทาทควร โดยพนทสถานและพนทโดยรอบอยในความรบผดชอบของหลายหนวยงาน ไดแก ตวสถานตงอยในพนทซงเปนเขตทางของการรถไฟแหงประเทศไทย ดานเหนอของสถานเปนถนนมอเตอรเวย กรงเทพฯ-ชลบร ซงพนทเขตทางอยในความรบผดชอบของกรมทางหลวง สวนโครงขายถนนรองในพนทโดยรอบสถานอยในความรบผดชอบของกรงเทพมหานคร (ส านกงานเขตประเวศ) อปสรรคส าคญในการพฒนาโครงขายถนนระดบรองในบรเวณสถานบานทบชางคอ แนวเสนทางรถไฟสายตะวนออกซงอยดานใตของสถาน และแนวถนนมอเตอรเวยซงอยดานเหนอของสถานซงไดมการกอสรางมากอนแลวเปนเวลายาวนานโดยไมมการพฒนาถนนระดบรองในพนทท าใหการเชอมตอพนทดานเหนอและใตเขาสสถานเปนไปไดยาก และท าใหในปจจบน แมวาสถานไดเปดใชงานมาแลวมากกวา 6 ป แตการเดนทางเขาถงสถานของประชาชนทอาศยในพนทใกลเคยงยงไมไดรบความสะดวก ตองเดนทางออมเปนระยะทางไกลมาก แมทางกรงเทพมหานครจะพยายามประสานกบการรถไฟแหง



ประเทศไทยและกรมทางหลวงเพอปรบปรงทางเชอมตอเขาสสถาน แตกสามารถท าไดเพยงโครงการปรบปรงระดบเลกเฉพาะจด ไมสามารถแกไขปญหาไดในระดบโครงขายซงอาจตองมการเวนคนทดน และใชงบประมาณกอสรางจ านวนมากได

ปญหาการเขาถงสถานบานทบชางแสดงใหเหนถงความจ าเปนในการการวางแผนพฒนาโครงขายถนนเพอเขาสสถานอยางเหมาะสมตงแตกอนการกอสรางสถาน ทงน การจดท าผงเมองเฉพาะอาจเปนเครองมอในการวางแผนพฒนาโครงขายถนนระดบรองในพนทสถานอยางเหมาะสม และสามารถด าเนนการตามแผนซงตองอาศยการประสานงานระหวางหนวยงาน เพอจดแบงความรบผดชอบของหนวยงานทเกยวของอยางชดเจนตงแตตน หนวยงานรบผดชอบในการพฒนาพนทโดยรวม เชน องคกรปกครองสวนทองถนในพนท (ในกรณตวอยางสถานบานทบชางนคอ กรงเทพมหานคร) หรอในบางกรณอาจเปนกรมโยธาธการและผงเมอง สามารถใชผงเมองเฉพาะเปนเครองมอในการประสานการพฒนาตงแตตนจนจบ และจะท าใหการด าเนนการออกแบบ การของบประมาณเพอการเวนคนและการกอสราง ตลอดจนการด าเนนการกอสรางสามารถท าไดอยางมประสทธภาพมากกวาทเปนอยในปจจบน

4.7 การพฒนาระบบขนสงเพอเขาถงสถาน

แมวาแนวคด TOD จะมวตถประสงคเพอใหการพฒนาพนทรอบสถานเปนไปในลกษณะทเออตอผทพกอาศยตองการท ากจกรรมในพนทนนสามารถเดนเทาหรอใชจกรยานในการเชอมตอกบสถานไดอยางสะดวกเพอกระตนในมการใชระบบขนสงสาธารณะมากขน อยางไรกด จากการศกษาการพฒนาเมองตางๆ ตามแนวคด TOD เชน สงคโปร เมลเบรน โตรอนโต จากการศกษาของ Mees (2014) พบวาระบบขนสงสาธารณะทประสบความส าเรจในแงมปรมาณผใชบรการสงโดยสวนใหญจะมสดสวนของผทใชรถโดยสารประจ าทางเพอเขาถงสถานรถไฟฟาคอนขางสง ตวอยางเชน ในสงคโปรซงเปนตนแบบของการพฒนาระบบรถไฟฟาขนสงมวลชนควบคกบการพฒนาเมองอยางมประสทธภาพ มสดสวนของผเดนทางเขาถงสถานโดยรถโดยสาร ประจ าทางสงถงรอยละ 56 ในขณะทมสดสวนผทเดนเทาเขาถงสถานรอยละ 37 ซงแสดงใหเหนวาการพฒนาระบบขนสงเพอเขาถงสถานควบคไปกบการพฒนา TOD มความส าคญเปนอยางมากตอการพฒนาระบบขนสงสาธารณะในภาพรวม โดยเฉพาะอยางยงการพฒนาเชอมตอระหวางระบบรถโดยสารและรถไฟฟาเพออ านวยความสะดวกแกผใชบรการขนสงสาธารณะ เชน ระบบตวตอ-ตวรวมซงคดคาโดยสารตามระยะทางและไมมการคดคาเขาสระบบเมอมการเปลยนระบบเพอการเชอมตอการเดนทาง การ เพมความถของรถโดยสาร การก าหนดเสนทางรถโดยสารโดยไมตองออมไปมา การใหสทธพเศษบรเวณทางแยกเพอใหรถโดยสารไปกอน

แมในปจจบนจะมการออกแบบพนทสถานเพอรองรบการเชอมตอระหวางรปแบบการเดนทาง (Intermodal Transfer Facilities) ซงรวมถงจดจอดรบสงผโดยสารส าหรบรถต จกรยานยนตรบจาง แตไมไดมการวางแผนการด าเนนการรถโดยสารสาธารณะทใหบรการเชอมตออยางเหมาะสม ทงแมวา สนข. ไดจดท า



แผนการปรบเสนทางรถโดยสารประจ าทางในกรงเทพมหานครตงแตป พ.ศ. 2552 โดยมแนวคดปรบเสนทางเชอมตอเขาสสถานรถไฟฟา แตแผนดงกลาวกยงไมมการน าไปใชเนองจากหนวยงานเดนรถ คอ ขสมก. มขอจ ากดในดานงบประมาณและบคลากร ท าใหไมสามารถจดเสนทางการเดนรถใหบรการเชอมตอเขาสสถานรถไฟฟาตางๆ ไดอยางเหมาะสม สาเหตส าคญประการหนงคอ รถโดยสารของ ขสมก. มอายมาก และมจ านวนมากทช ารดไมสามารถใชการได อกทงการด าเนนการจดซอรถโดยสารใหมเพอทดแทนรถเกามความลาชามาอยางเปนเวลานาน ดวยขอจ ากดของการใหบรการรถโดยสารประจ าทางเชอมตอสถาน ท าใหประชาชนตองอาศยบรการขนสงท ไมเปนทางการ ( Informal Transport) โดยเฉพาะจกรยานยนตรบจาง และรถต อยางไรกด แมวาบรการขนสงทไมเปนทางการจะมบทบาทส าคญตอระบบขนสงสาธารณะในภาพรวม แตปจจบนยงไมมหนวยงานใดด าเนนการวางแผนการใหบรการขนสงเพอเชอมตอสถานโดยค านงถงรปแบบการขนสงทไมเปนทางการเหลานแตอยางใด

การขาดการประสานงานระหวางหนวยงานรบผดชอบตางๆ ทเกยวของกบการด าเนนการรถโดยสารสาธารณะ เชน ขสมก. รฟม. กทม. เปนสวนหนงของอปสรรคในการพฒนาการเชอมตอระหวางระบบ รถโดยสารกบระบบรถไฟฟา เชน การใชระบบตวตอ-ตวรวม ซงแมในปจจบนจะมโครงการบรหารจดการระบบตวรวมของ สนข. แตกเนนการพฒนาตวรวมส าหรบเชอมตอระหวางรถไฟฟาระบบตางๆ เปนหลก และยงไมมการพฒนาระบบตวรวมส าหรบรถโดยสารสาธารณะทเปนรปธรรม นอกจากน เนองจากความรบผดชอบการบรหารจดการระบบจราจรเปนของกองบงคบการต ารวจจราจร สตช. ซงใหความส าคญกบรถยนตสวนบคคล ท าใหการใหสทธพเศษบรเวณทางแยกเพอใหรถโดยสารไปกอน เชน ในประเทศสงคโปรเปนไปไดยาก

4.8 การพฒนาโครงขายทางเทาและสงอ านวยความสะดวกส าหรบการใชจกรยาน

หลกการพนฐานอกประการหนงของการพฒนาแบบ TOD คอ การสงเสรมการใชการขนสงแบบ ไรเครองยนต (Non-Motorized Transport) โดยเฉพาะอยางยงการเดนเทาและการปนจกรยานในการเดนทางจากทอยอาศยไปยงสถาน (Access Trip) และจากสถานไปยงจดหมายทเปนทท างานหรอกจกรรมอนๆ (Egress Trip)

จาก การศ ก ษ าขอ งป าน ป น รอ งห าน าม (2556) แ ล ะ Ratanawaraha, Chalermpong, and Chullabodhi (2015) พบวา คนทเปลยนพาหนะในการเดนทางไปท างานมาใชรถไฟฟาบทเอส จากแตเดมทใชพาหนะประเภทอนๆ อาท รถยนตสวนตว จกรยานยนต หรอรถประจ าทาง ตางกมระยะทางในการเดนเทาทเพมมากขนอยางมนยส าคญ ไมวาจะเปลยนทอยอาศยหรอทท างานหรอไมกตาม และโดยเฉลยมระยะทางเดนเทาเพอขน 2 เทาจากระยะทางเดมกอนเปลยนมาใชรถไฟฟาบทเอส

จากการส ารวจทผานมาเกยวกบการเขาถงสถานขนสงมวลชน ทงสถานรถไฟฟาบทเอสและรถไฟใตดน MRT พบวา การเขาถงโดยจกรยานมสดสวนต ามาก (จกรพนธ จลละโพธ และ ศกดสทธ เฉลมพงศ, 2557)



แมวาในปจจบนจะมความนยมในการปนจกรยานมากขนในประเทศไทย โดยสงเกตไดจากจ านวนรานขายจกรยานและอปกรณตางๆ ทเพมมากขน และตามขาวสารในสอประเภทตางๆ แตรปแบบการปนจกรยานทนยมกนอยในปจจบนยงคงจ ากดอยในกลมปนจกรยานเพอการกฬาและนนทนาการ ยงมอยนอยมากทใชจกรยานเปนพาหนะในการเดนทางจากบานไปทท างานหรอจากบานไปยงสถานขนสงมวลชน ดงทพบเหนอยทวไปในประเทศญปน

สดสวนของการใชจกรยานในการเขาถงสถานทยงคงต าอยนน เกดจากปจจยหลายประการดวยกน ปจจยทส าคญคอ โครงสรางพนฐานและสงอ านวยความสะดวกในการใชจกรยานยงคงมอยนอยมาก ทงทางจกรยานหรอแมแตทางเทาทอาจใชปนจกรยานได พนทจอดและลอกจกรยาน เปนตน ซงยอมมผลตอความสะดวกสบายและความปลอดภยในการขจกรยาน นอกจากน ยงมจกรยานยนตรบจางใหบรการอยทวไปทกพนทในกรงเทพมหานครและปรมณฑล ซงท าหนาทเปนการขนสงมวลชนระบบรองหรอระบบเชอมตอ (Feeder Systems) ท เปนคแขงทส าคญของการเดนเทาและการใชจกรยาน โดยเฉพาะในดานความสะดวกสบายและความรวดเรว จงท าใหสดสวนของการเดนเทาและการใชจกรยานลดนอยลง

4.9 พนทโลงสาธารณะ

อกองคประกอบหนงทส าคญของการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนทสงเสรมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนคอพนทโลงสาธารณะในรปแบบตางๆ ทงลานโลงหนาสถาน (Plaza) สวนสาธารณะ สวนหยอม ถนนคนเดน ฯลฯ องคประกอบเหลานแมไมไดเกยวของโดยตรงกบการการเพมพนทอาคารเพอเพมความหนาแนนของการใชทดน แตกเปนปจจยส าคญทเออตอการเดนเทา การนงพกผอนและการ พบปะสงสรรค จงเปนองคประกอบส าคญของการสรางความนาอยใหกบพนทบรเวณรอบสถาน ดวยเหตน การพฒนาพนท โล งสาธารณะและความเชอมตอระหวางระบบโครงสรางพนฐานส เขยว (Green Infrastructure) และระบบทางเดนเทาและจกรยาน จงนบเปนปจจยหนงทสงเสรมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน

อยางไรกตาม การวางแผนพนทรอบสถานขนสงมวลชนทเพมองคประกอบทเปนพนทโลงสาธารณะนน จ าเปนตองพงเครองมอดานกฎหมายในการวางผงในระดบยานโดยเฉพาะการเวนคนทดน ในตางประเทศ หลายแหง การวางแผนและด าเนนโครงสรางสรางระบบขนสงมวลชนจะค านงถงพนทโลงสาธารณะบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนไปพรอมกน แตการพฒนาระบบขนสงมวลชนของประเทศไทยทผานมามขอจ ากดในสวนนอยางมาก เนองจากไมมการวางแผนพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนและหนวยงานทเกยวของไมตองการใชอ านาจกฎหมายในการเวนคนพนทไปมากกวาทจ าเปนในการสรางระบบขนสงมวลชน อกทงยงไมมการจดท าผงเมองเฉพาะบรเวณรอบสถานขนสงมวลชน จงไมมลานโลงหรอพนทส าหรบการขนสงมวลชนระบบรองในบรเวณรอบสถาน ดงทมกเหนอยตามสถานรถไฟในประเทศญปน



อกแนวทางหนงคอการจดหาพนทสาธารณะกรรมสทธเอกชน (Privately Owned Public Space – Pops) ซงเปนมาตรการทใชอยางแพรหลายในหลายเมองในตางประเทศ เชน นครนวยอรก ซานฟรานซสโก และโตรอนโต รวมถงกรงโซลและกรงโตเกยว หลกการพนฐานของมาตรการนคอ หนวยงานของรฐออกมาตรการในขอก าหนดการใชประโยชนทดน (Zoning) และการควบคมอาคารทก าหนดใหเจาของทดนเอกชนเปดพนทของตนเองใหกบการใชงานสาธารณะ โดยผานกระบวนการเจรจาตอรองกนระหวางเจาของทดนกบทางการ ทงนเจาของทดนและอาคารกจะไดรบการยกเวนหรอลดหยอนการควบคมดานความหนาแนนหรอขนาดอาคาร หรอขอก าหนดอนๆ เพอแลกกบการเปดพนทสาธารณะบนทดนหรอในอาคารของตนเอง มาตรการนมกใชในการจดหาพนทโลงสาธารณะ ทางเดนลดระหวางชวงตก สวนหยอมในเมอง เปนตน แนวทางนสามารถใชไดในการจดหาพนทโลงวางใกลกบสถานขนสงมวลชน เพอสงเสรมการพฒนาแบบ TOD

แมวาผงเมองรวมกรงเทพมหานคร พ.ศ.2556 ไดเพมมาตรการสรางแรงจงใจใหกบเจาของทดนหรอผประกอบการ โดยการเพมอตราสวนพนทอาคารตอพนทดน (FAR Bonus) เมอมการจดใหมพนทวางเพอการใชประโยชนสาธารณะ แตจากททมผวจยไดสมภาษณรองศาสตราจารย มานพ พงศทต ผเชยวชาญดานอสงหารมทรพยในประเทศไทย และสอบถามไปยงส านกผงเมอง กรงเทพมหานคร พบวา มผประกอบการอยเพยงจ านวนนอยรายเทานนทไดใชมาตรการน

4.10 การจอดรถยนตสวนตว

จากการทองคประกอบหนงทส าคญของแนวคด TOD คอการสงเสรมการเดนเทาและการใชพาหนะแบบ ไมใชเครองยนต จงท าใหประเดนการจอดรถยนตกลายเปนเงอนไขส าคญของการพฒนาพนทบรเวณรอบสถาน สมมตฐานในทนคอ หากประชาชนยงสามารถขบรถและหาทจอดรถไดอยางสะดวก รวดเรวและมคาใชจายต า แรงจงใจในการใชระบบขนสงมวลชนและพาหนะแบบไมใชเครองยนตกจะลดนอยลง ดวยเหตน มาตรการดานผงเมอง การขนสงและการควบคมอาคารทเกยวกบการจอดรถยนตจงมความส าคญอยางมากกบการพฒนาพนทแบบ TOD



ภาพท 4-5 ตวอยางแผนทแสดงทจอดรถยนตรอบสถานรถไฟฟา MRT ลาดพราว (รปซาย)

และสถาน MRT รชดาภเษก (รปขวา) (ทมา : โครงการสาทรโมเดล โดยบรษท Nippon Parking Development)

ในอดตทผานมาในแทบทกเมองในโลก รวมทงประเทศไทย มาตรการควบคมการจอดรถยนตไมไดถอเปนสวนหนงของมาตรการดานการพฒนาเมอง แตมวตถประสงคหลกในการจดการจราจรเพอให เกดความเปนระเบยบเรยบรอยและความปลอดภยในการคมนาคมขนสง แตในชวงหลงเรมมการใชมาตรการควบคมการ จอดรถยนตเปนองคประกอบหนงของการบรหารจดการความหนาแนนของกจกรรมในเมอง และใชเปนมาตรการเสรมในการด าเนนการตามนโยบายการพฒนาเมอง โดยเฉพาะอยางยงในการสงเสรมการพฒนาเมองทเนนการขนสงมวลชนสาธารณะ เพอใหสงแวดลอมในเมองมความนาอยและเพอประหยดพลงงานทใชในการคมนาคมขนสง เปนไปตามแนวคดการพฒนาแบบ TOD

มาตรการควบคมการจอดรถยนตนบสวนหนงของมาตรการบรหารอปสงคในการเดนทาง (Travel Demand Management) ซงตงอยบนฐานความคดทวา การพฒนาโครงสรางพนฐานดานการคมนาคมขนสงเพยงอยางเดยวจะไมสามารถแกไขปญหาการจราจรทตดขดได เพราะเปนการยากทจะเพมอปทานใหเพยงพอ



กบ อปสงค ในการเดนทาง ซ งมก เพมอย ตลอดตามอตราการเตบ โตของประชากรและเศรษฐกจ และยงมโครงสรางพนฐานเพมมากขนเทาใด อปสงคในการเดนทางกจะเพมมากขนเทานน จงตองมมาตรการลดหรอปรบเวลาของความตองการเดนทางใหเหมาะสมกบขดจ ากดในการรองรบของโครงสรางพนฐานทมอย นอกจากน มาตรการควบคมการจอดรถยนตยงมอกวตถประสงคหนงคอ เพอชน าการพฒนาอาคารและการใชประโยชนทดนของภาคเอกชนใหเปนไปอยในระดบความหนาแนนและทตงทพงประสงค โดยการปรบลดระดบความสะดวกของการใชรถยนตสวนบคคลในพนทดงกลาวไปพรอมกบการใหบรการขนสงสาธารณะ อกทงการลดพนทจอดรถยนตในอาคารกอาจเปนการลดตนทนของพนทใชสอยเพออยอาศยหรอพาณชยกรรม ซงอาจท าใหสามารถเพมความหนาแนนของประชากรในเขตเมองชนในได

ในยคกอนทแนวคดการพฒนาเมองแบบ TOD จะแพรหลาย เมองหลายๆ แหงทวโลกไดก าหนดขอบญญตทระบพนทจอดรถยนตขนต าในอาคารประเภทตางๆ เพอใหแตละอาคารมพนทจอดรถยนตทเพยงพอกบความตองการของผใชอาคาร ในหลายๆ เมองขอก าหนดและเกณฑพนทจอดรถยนตขนต าจะระบไวเปนสวนหนงของขอก าหนดการใชประโยชนทดน โดยขนอยกบประเภทอาคารและเขตการใชประโยชนทดน ดงนนแตละยานกจะมระดบเกณฑขนต าทแตกตางกนออกไปตามความเหมาะสมของกจกรรมการใชประโยชนทดนและคณลกษณะในระดบยาน

จากการประมวลผลการศ กษ าของ Institute for Transportation and Development Policy ในสหรฐอเมรกาในป ค.ศ. 2010 พบวา เมองสวนใหญในสหรฐอเมรกายงคงมกฎเกณฑในขอก าหนดการใชประโยชนทดน (Zoning rules) ทบงคบใหโครงการอสงหารมทรพยทพฒนาขนใหมตองมพนทจอดรถยนต ขนต า นอกจากนการศกษาเรองนโยบายการจอดรถยนตในเมองใหญในเอเชยโดย Paul Barker ในป ค.ศ. 2011 กมขอคนพบคลายกนคอ เมองใหญทงหมด 14 แหงในเอเชยลวนแลวแตยงคงไวซงมาตรการก าหนดพนทจอดรถยนตขนต า การก าหนดเกณฑขนต าของพนทจอดรถยนตในอาคารโดยมากไมค านงถงบรบทดานพนท เชน ไมมการค านงถงระบบการขนสงมวลชนสาธารณะทอยในบรเวณขางเคยง และการใชประโยชนทดนและการออกแบบสภาพกายภาพของเมองในระดบยาน ขอก าหนดเกณฑขนต าของพนทจอดรถยนตในอาคาร ท าใหบรษทพฒนาอสงหารมทรพยมกรวมพนทจอดรถยนตไปในการขายหรอใหเชาพนท ใชสอยของอาคาร เปนผลใหเกดตนทนการสรางอาคารทเพมขนจากการเพมพนทจอดรถยนตทผซออาจไมตองการกได

อยางไรกตาม แนวโนมของนโยบายและมาตรการควบคมการจอดรถยนตในหลายเมองไดเรมปรบรายละเอยดใหเหมาะสมกบการพฒนาเมองทใหความส าคญกบการขนสงมวลชนสาธารณะมากขน โดยเฉพาะเมองทไดรบการยอมรบวามนโยบายกาวหนาในการสรางความนาอยของเมองและการใชการขนสงมวลชนสาธารณะ เชน นครนวยอรก รฐนวยอรก เมองบอสตน รฐแมสซาชเซตส เมองพอรตแลนด รฐโอเรกอน ไดยกเลกการก าหนดเกณฑ ขนต าของพนทจอดรถยนตในอาคารมาหลายสบปแลว และไดก าหนดเกณฑสงสด



ของพนทอาคารทตงอยในเขตธรกจกลางเมองทมระบบการขนสงมวลชนสาธารณะ บางเมองในรฐแมรแลนดกไดมการก าหนดเขตขนสงมวลชนสาธารณะพเศษ (Special Transit Zoning Districts) ซงจะลดเกณฑขนต าของพนทจอดรถในอาคารลงรอยละ 20

แนวคดและมาตรการควบคมการจอดรถยนตทเรมมการใชมากขนในหลายประเทศมทงทใชส าหรบการจอดรถยนตนอกถนน (Off-street parking) และการจอดรถยนตบนถนน (On-street parking) โดยมตวอยางทเรมใชแพรหลายมากขน มาตรการส าหรบการจอดรถยนตนอกถนน ไดแก

1. การยกเลกหรอลดระดบการใชเกณฑขนต าในการจดเตรยมพนทจอดรถยนตในการกอสราง

อาคารใหม และสงเสรมใหนกพฒนาโครงการแยกการขายพนทจอดรถยนตออกจากการขาย

พนทอาคาร (Unbundle) เพอใหผซอสามารถเลอกทจะซอหรอไมซอพนทจอดรถได ดงเชนใน

เมองซานฟรานซสโก สหรฐอเมรกา เปนตน

2. การสงเสรมการใชพนทจอดรถยนตรวมกนระหวางอาคารทอยในพนทเดยวกน (Shared

Parking) โดยสรางกลไกและวธการใหอาคารทสรางขนใหมสามารถใชพนทจอดรถยนตทยงใชไม

เตมทในอาคารทมอยแตเดมได ทงน ภาครฐอาจอนญาตใหบรษทพฒนาอาคารสามารถเพมพนท

อาคารใชสอยไดอกโดยการเพมการเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน (FAR Bonus) ใน

กรณทเปนอาคารทเปดใหพนทจอดรถทสามารถเปดใหผ อนใชรวมได เชนในเมองเคมบรดจ

รฐแมสซาชเซทส สหรฐอเมรกา เปนตน

3. ค าธรรมเน ยมทดแทนการจดหา พนท จอดรถยนต ( In Lieu Fees) ซ งบ รษ ท พฒ นา

อสงหารมทรพยทสรางอาคารจะจายใหกบองคกรทองถนเพอน าไปใชในการสรางพนทจอดรถ

สาธารณะในพนทใกลเคยง

4. เขตพนท ซอนทบของพนทบรการขนสงมวลชนสาธารณะ (Transit Zoning Overlays)

เปนการก าหนดพนทซอนทบเขตขอก าหนดการใชประโยชนทดนทมอยแลว โดยใหเกณฑ

มาตรฐานเกยวกบประเภทและความหนาแนนของการใชประโยชนทดนทแตกตางออกไป รวมถง

การปรบลดระเบยบและเกณฑในการควบคมการจอดรถ ในพนทนน

5. การก าหนดเขตผลประโยชนจากคาจอดรถยนต (Parking Benefit Districts) เปนแนวทาง

ในการลดการตอตานของประชาชนผอยอาศยและผประกอบการทมธรกจอยในพนททตองมการ

เพมอตราคาธรรมเนยมการจอดรถยนตทงบนถนนและนอกถนน โดยเปนการคนรายไดจากการ



เกบคาจอดรถยนตใหกบยานและชมชนนนในรปแบบของการพฒนาปรบปรงบรการพนฐาน

สาธารณะและการพฒนาสภาพแวดลอมในพนทดงกลาว แนวทางน เรมเปนทนยมใชใน

สหรฐอเมรกา เชน ในนครลอสแองเจลสและซานดเอโก โดยหลายเขตจะอยภายใต การบรหาร

จดการของสมาคมผประกอบการหรอองคกรชมชนในพนท เงอนไขทส าคญของมาตรการนคอ

ระบบการจดสรรงบประมาณทองถนตองสามารถระบประเภทการใชเปนการเฉพาะไวลวงหนาได

6. เงนสดแลกพนทจอดรถยนต (Cashing-out Parking) เปนมาตรการทบรษทจะจายเงนสดใหกบ

พนกงานในมลคาเทากบพนทจอดรถยนตทแตเดมใหจอดไดฟร แตทางบรษทตองรบผดชอบ

คาใชจายในสวนนนเมอไดรบเงนสดแลว พนกงานสามารถเลอกทจะคนเงนสดนนเพอแลกกบ

พนทจอดรถยนตหรอเกบเงนสดไว ในหลายกรณทมการใชมาตรการน จ านวนการจอดรถยนตท

มเพยงคนขบคนเดยวไดลดลง ท าใหความตองการในพนทจอดรถยนตไดลดลงดวยเชนกน

7. การก าหนดเกณฑขนสงสดของพนทจอดรถยนตในพนทธรกจกลางเมอง เพอลดพนทจอดรถยนต

ทไมจ าเปน แตมเงอนไขทส าคญคอพนทดงกลาวตองมระบบการขนสงมวลชนสาธารณะทด

เพอใหผเดนทาง มทางเลอกในการเดนทางทเหมาะสมและจายได

8. การแสดงหลกฐานวามพนทจอดรถยนตกอนการซอรถยนตสวนตว ดงเชนในกรงโตเกยว จะท า

ใหเจาของรถยนตตองประเมนวาการซอรถยนตสวนตวจะคมหรอไมกบคาใชจายทตองเพมขน

โดยเฉพาะในพนททราคาทดนแพงแตมความพรอมของระบบขนสงมวลชนสาธารณะ

สวนตวอยางมาตรการทใชกบการจอดรถบนถนน ไดแก

1. การประสานนโยบายและมาตรการจอดรถยนตบนถนน (On-Street Parking) กบการจอด

รถยนตนอกถนน (Off-Street Parking) จะท าใหลดปญหาการใชพนทจอดรถยนตต ากวาขดการ

รองรบ โดยเฉพาะ ในกรณทการจอดรถยนตบนถนนไมเกบคาธรรมเนยมหรอเกบในอตราทต า

กวาการจอดรถยนตนอกถนนมาก เพราะจะเกดปญหาความแออดในการจอดรถยนตบนถนน

และการใชพนทจอดรถยนตนอกถนนอยางไมเตมท

2. การเกบคาธรรมเนยมจอดรถยนตบนถนน ซงจะท าใหเกดประสทธภาพและความเปนธรรม

ในการจอดรถยนตมากขน การไมคดคาธรรมเนยมหรอคดในอตราทต ามากเปนการเออประโยชน

กบคนไมกกลม การใชระบบมเตอรคาจอดรถยนตบนถนนทมความยดหยนจะท าใหระบบการ

ควบคมการจอดรถยนตมประสทธภาพมากขน ซงสามารถใชเทคโนโลยสารสนเทศตางๆ เขามา



ใชประกอบดวย เชน ระบบ SFpark ของเมองซานฟรานซสโก และระบบ ParkSmart ของนคร

นวยอรก เปนตน

3. การใชเทคโนโลยสมยใหมในการอ านวยความสะดวกในการจายคาธรรมเนยม เชน การจายเงน

ผานโทรศพทมอถอ การก าหนดจดจายคาธรรมเนยมรวมกนโดยไมแยกมเตอรตามรายคน

มาตรการเหลานลวนมขอด ขอจ ากด และเงอนไขทแตกตางกนออกไป ทงน เงอนไขส าคญคอนโยบายและมาตรการควบคมการจอดรถยนตตองเปนสวนหนงของนโยบายและแผนการคมนาคมและขนสงในระดบ มหานครทสอดคลองกบแนวทางการพฒนาทงในระดบภาคและระดบเมอง

4.10.1. การควบคมการจอดรถยนตในอาคารในกรงเทพมหานคร

การควบคมการจอดรถยนตในอาคารในเขตกรงเทพมหานครด าเนนการโดยอ าศยอ านาจแหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ประกอบดวยกฎกระทรวงฉบบท 33 (พ.ศ. 2535) ซงควบคมอาคารสงและอาคารขนาดใหญพเศษ รวมถงขอบญญตกรงเทพมหานครเรองควบคมอาคาร และขอบญญตการควบคมทางผงเมอง ซงเปนการควบคมแนวอาคารและระยะตางๆ รวมท งอาคารจอดรถ ทจอดรถ ทกลบรถและทางเขาออกของรถ ทงน ตงแตทไดมการควบคมทจอดรถยนตของประเทศไทยโดยกฎกระทรวง ฉบบท 7 (พ.ศ. 2517) แหงพระราชบญญตควบคมการกอสรางอาคาร พ.ศ. 2479 และกฎกระทรวงฉบบท 64 (พ.ศ. 2555) แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ .ศ. 2522 ไดก าหนดประเภทของอาคารซงตองมท จอดรถยนตจ านวน 8 ประเภท ไดแก โรงมหรสพ โรงแรม อาคารชด ภตตาคาร หางสรรพสนคา ส านกงาน อาคารขนาดใหญ และหองโถงของภตตาคารหรออาคารขนาดใหญ โดยการก าหนดจ านวนทจอดรถยนตตามแตละประเภทของอาคารทแตกตางกนระหวางเขตทองทกรงเทพหมานคร (เฉพาะในเขตเทศบาลนครหลวงตามประกาศของคณะปฏวต ฉบบท 25 ลงวนท 21 ธนวาคม พ.ศ. 2514) และในเขตเทศบาลทกแหงหรอในเขตทองททไดมพระราชกฤษฎกาใหใชพระราชบญญตควบคมการกอสรางอาคาร พ.ศ. 2479 ใชบงคบ

กรงเทพมหานครในฐานะองคกรปกครองสวนทองถนยงไดออกขอบญญตกรงเทพมหานคร เรอง อาคารจอดรถยนต พ.ศ. 2521 เนองจากยงไมมขอบญญตอาคารจอดรถยนตใชบงคบในขณะนน ตอมาไดออกขอบญญตกรงเทพมหานคร เรอง ควบคมอาคาร พ.ศ. 2544 โดยหมวดท 9 อาคารจอดรถ ทจอดรถ ทกลบรถและทางเขาออกของรถ โดยไดก าหนดใหอาคาร 18 ประเภทซงไดแก โรงมหรสพ โรงแรม อาคารทอยอาศยรวมหรออาคารชด ภตตาคาร อาคารสรรพสนคา ส านกงาน ตลาด โรงงาน คลงสนคา อาคารเกบของ ตกแถวสถานพยาบาล สถานศกษา สถานบรการ อาคารแสดงสนคา อาคารขนาดใหญ หองโถง และอาคารพาณชยตองจดใหมทจอดรถยนตตามเกณฑทไดก าหนด (ตาราง 4-1)



ตารางท 4-1 เกณฑการควบคมทจอดรถยนตในกรงเทพมหานคร

ประเภทอาคาร จ านวนทจอดรถยนต

1) โรงมหรสพ 1 คนตอจ านวนทนงส าหรบคนด 10 ท 2) โรงแรม โรงแรมทมหองพกไมเกน 100 หอง - 10 คนตอ 30 หอง และ 1

คนตอ 5 หองของสวนทเกน 30 หองโรงแรมทมหองพกเกน 100 หอง - 1 คนตอ 10 หองของสวนทเกน 100 หอง

3) อาคารอยอาศยรวมหรออาคารชด ทมพนทหองชดแตละหองชดตงแต 60 ตร.ม.ขนไป

1 คนตอ 1 หองชด

4) ภตตาคาร ทมพนทส าหรบตงโตะอาหารรวมกนตงแต 150 ตร.ม.ขนไป

10 คนส าหรบพนทตงโตะ 150 ตร.ม. และ 1 คนตอ 20ตร.ม.ของสวนทเกน

5) อาคารสรรพสนคา ทมพนทหองขายสนคาตงแต 300 ตร.ม.ขนไป

1 คนตอพนทอาคาร 20 ตร.ม.

6) ส านกงาน ทมพนทหองท างานรวมตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


7) ตลาด ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


8) โรงงาน ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


9) คลงสนคา ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงหรอสวนหนงสวนใดของอาคารตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


10) อาคารเกบของ 1 คนตอพนทอาคาร 120 ตร.ม. 11) ตกแถว 1 คนตอ 1 คหา หรอ 1 คนตอ 120 ตร.ม.ส าหรบคหาทมพนท

เกนกวา 240 ตร.ม. 12) สถานพยาบาล ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลง ตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


13) สถานศกษา ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


14) สถานบรการตามกฎหมายวาดวยสถานบรการ ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


15) อาคารแสดงสนคา ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


16) อาคารขนาดใหญยกเวนถงเกบของเหลว สารเคม หรอวสดอนๆ ทคลายกน ไซโล อางเกบนา


17) หองโถงของโรงแรมตาม (2) ภตตาคารตาม (4) อาคารขนาดใหญตาม (16)




ประเภทอาคาร จ านวนทจอดรถยนต 18) อาคารพาณชย ทมพนทใชสอยรวมในแตละหลงหรอสวนหนงสวนใดของอาคารเพอการพาณชยตงแต 300 ตร.ม.ขนไป


ทมา : ขอบญญตกรงเทพมหานคร เรอง ควบคมอาคาร พ.ศ. 2544

ถงแมวาการพฒนาระบบขนสงมวลชนทางรางในกรงเทพมหานครและปรมณฑลยงคงเดนหนาตอไป และจ านวนผโดยสารกเพมมากขนเรอยๆ กตาม จ านวนรถยนตสวนตวและการใชรถยนตในการเดนทางกยงคงเพมขนเรอยมา ดงนน การก าหนดมาตรการควบคมทจอดรถยนตเพอสงเสรมการพฒนาแบบ TOD จงตองพจารณาอยางรอบคอบวา มผลกระทบอยางไรบาง จะสรางผลลพธตามวตถประสงคทตงไวไดหรอไม อยางไร

ทงน การออกกฎกระทรวงตามบทบญญตมาตรา 8(9) แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 สามารถก าหนดลกษณะและขนาดพนทของทจอดรถยนตได ซงเปนถอยค าทมความหมายในลกษณะกวาง จงอาจก าหนดในเรองจ านวนขนต าหรอขนสงของทจอดรถยนตทควรจะมส าหรบอาคารประเภทตางๆ ได โดยการออกเปนขอบญญตกรงเทพมหานคร นอกจากน หากประสงคจะก าหนดหลก เกณฑเกยวกบเรองจ านวนขนต าหรอขนสงของทจอดรถยนตในกฎกระทรวงใหใชบงคบผงเมองรวมกรงเทพมหานคร กอาจกระท าไดตามนยความเหนของคณะกรรมการกฤษฎกา กรณมาตรา 12 แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ทวา “การทมาตรา 12 แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 บญญตใหกฎกระทรวงทออกตามมาตรา 8 หรอขอบญญตทองถนทออกตามมาตรา 9 หรอมาตรา 10 ถาขดหรอแยงกบกฎหมายว าดวย การผงเมองใหบงคบตามกฎหมายวาดวยการผงเมอง จงหมายความวา อาจมการบงคบใชขอก าหนดในเรองทก าหนดโดยมาตรา 8 โดยอาศยอ านาจตามกฎหมายวาดวยการผงเมองและกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารไปพรอมกนได แตเมอใดมการก าหนดทขดแยงกนระหวางกฎหมายสองฉบบ กฎหมายวาดวยการผงเมองยอมมผลใชบงคบเหนอกวา” (เรองเสรจท 195/2547)

แนวทางหนงในการปรบปรงมาตรการควบคมการจอดรถยนตของกรงเทพมหานครและปรมณฑลตามแนวคดการพฒนาแบบ TOD นน อาจใชแนวทางการก าหนดเขตพนทบรการขนสงมวลชนสาธารณะ (Transit Zoning Overlay) พรอมกบปรบลดเกณฑการควบคมการจอดรถยนตในพนทนน ทงน การก าหนดเขตพนทบรการขนสงมวลชนสาธารณะและการก าหนดจ านวนทจอดรถยนตในแตละประเภทอาคารอาจกระท าไดโดยการออกขอบญญตกรงเทพมหานครโดยอาศยอ านาจตามมาตรา 8(10) แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ในการก าหนดบรเวณหามกอสราง ดดแปลง รอถอน เคลอนยาย และใชหรอเปลยน การใชอาคารชนดใดหรอประเภทใด ประกอบกบการก าหนดพนทหรอสงทสรางขนเพอใชเปนทจอดรถ ทกลบรถ และทางเขาออกของรถส าหรบอาคารบางชนดหรอบางประเภท ตลอดจนลกษณะและขนาดของพนทหรอสงท



สรางขนดงกลาว ตามมาตรา 8(9) หรออาจกระท าไดโดยการผนวกรวมอยในแผนผงและขอก าหนดการใชประโยชนทดนตามทไดจ าแนกประเภทของผงเมองรวม

จากการสมภาษณและการประชมกลมยอยในโครงการวจยน พบวา ปญหาการจอดรถบนถนนเปนประเดนทหลายฝายเปนหวงวาจะเกดขน ถากรงเทพมหานครหรอทองถนอนๆ ปรบแกกฎหมายเกยวกบพนทจอดรถยนตขนต า ดงนน ถาหนวยงานภาครฐปรบเปลยนการควบคมการจอดรถในอาคารแลว กจ าเปนตองมการควบคมการจอดรถยนตบนถนน ไปพรอมกนดวย เพราะมเชนนน การควบคมการจอดรถในอาคารทเขมงวดจะท าใหผใชรถหนมาจอดรถยนตบนถนน ท าใหเกดปญหาจราจรตดขดและปญหาอนๆ ตามมา จงจ าเปนตองมปรบปรงและประสานนโยบายและมาตรการจอดรถยนตนอกถนนและบนถนนไปพรอมๆ กน รวมไปถงการจดเกบคาธรรมเนยมการจอดรถยนตบนถนน และการใชเทคโนโลยสมยใหมในจดเกบและการอ านวยความสะดวกในการจายคาธรรมเนยม ในปจจบนมหลายเมองทวโลกไดหนมาใชเทคโนโลยสารสนเทศและโทรศพทมอถอแบบสมารทโฟนในการบรหารจดการระบบการจอดรถบนทองถนน ดงตวอยางระบบ ParkBoston ของเมองบอสตน สหรฐอเมรกา ทใชทงระบบการจายเงนลงในมเตอรทตดตงบนถนน และระบบการจายเงนออนไลนผานแอพพลเคชนหรอเวบไซตบนโทรศพทมอถอ (park.boton.gov) จากการรายงานของหนงสอพมพ Boston Globe พบวา นบตงแตทไดเปดใชระบบจายคาจอดรถออนไลนตงแตเดอนมกราคม 2558 เปนตนมา จ านวนการจอดรถผดกฏหมายในเมองบอสตนไดลดลง ในขณะทรายไดจากการเกบคาจอดรถไดเพมขน (Irons, 2016)



ภาพท 4-6 ปายแสดงระบบ ParkBoston ส าหรบการจายคาจอดรถออนไลนในเมองบอสตน

มาตรการควบคมการใชและการจอดรถยนตเพอสงเสรมการพฒนาแบบ TOD จะประสบความส าเรจหรอไมนน ขนอยอยกบหลายเงอนไขดวยกน หนงในนนคอการพฒนาระบบขนสงมวลชนแบบรางวาจะสามารถด าเนนการไดรวดเรวและเปนไปตามแผนแมบททก าหนดไวไดหรอไม รวมถงการพฒนาระบบขนสงสายรองและระบบขนสงสาธารณะอนๆ ทท าหนาทรวบรวมและกระจายผโดยสารเขาออกระหวางระบบขนสงมวลชนทางรางกบพนทการใหบรการ โดยเฉพาะอยางยงในพนทปดลอมขนาดใหญ (Superblock) ทมพบเหนอยทวไปในในเขตชานเมองของกรงเทพมหานครและปรมณฑล นอกจากน การปรบลดจ านวนทจอดรถยนตในเขตพนทการใหบรการระบบขนสงมวลชนทางรางจะตองกระท าควบคไปกบการควบคมทจอดรถยนตบนถนน และการปรบปรงทางเดนและทางจกรยานในเขตพนทการใหบรการระบบขนสงมวลชนทางรางอกดวย

ในประเดนดานกฎหมายนน การควบคมทจอดรถยนตไมมอปสรรคทางกฎหมาย เนองจากสามารถกระท าไดโดยอาศยอ านาจตามมาตรา 8(9) แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ซงก าหนดในมาตรา 8 ทระบวา “เพอประโยชนแหงความมนคงแขงแรง ความปลอดภย การปองกนอคคภย การสาธารณสข การรกษาคณภาพสงแวดลอม การผงเมอง การสถาปตยกรรม และการอ านวยความสะดวกแกการจราจร ตลอดจนการอนทจ าเปนเพอปฏบตตามพระราชบญญตน ใหรฐมนตรโดยค าแนะน าของคณะกรรมการควบคมอาคารม



อ านาจออกกฎกระทรวงก าหนด” และ “… (9) พนทหรอสงทสรางขนเพอใชเปนทจอดรถ ทกลบรถ และทางเขาออกของรถส าหรบอาคารบางชนดหรอบางประเภท ตลอดจนลกษณะและขนาดของพนทหรอสงทสรางขนดงกลาว”

4.11 องคกรในการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน

หนวยงานภาครฐมหนาทและบทบาททหลากหลายในการพฒนาเมอง ทงการก าหนดนโยบายในภาพรวมและการด าเนนโครงการพฒนาโครงสรางพนฐานและการพฒนาทดน รวมถงการออกกฎหมายและระเบยบตางๆ ทควบคมการพฒนาเมองทงของภาคเอกชนและของหนวยงานรฐเอง ส าหรบในการผงเมองในประเทศไทยทผานมา รฐบาลโดยหนวยงานราชการทเกยวของโดยตรงกบการพฒนาเมองไดด าเนนบทบาทหลกในการพฒนาโครงสรางพนฐาน เชน หนวยงานทรบผดชอบดานการวางแผนและกอสรางถนนและสะพาน อาท กรมโยธาธการและผงเมอง กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และองคกรปกครองสวนทองถน และโครงสรางพนฐานประเภทอนๆ เชน การไฟฟานครหลวง การประปานครหลวง เปนตน สวนการออกนโยบายและมาตรการควบคมการพฒนาทดนของภาคเอกชนกเปนหนาทของกรมโยธาธการและผงเมอง และองคกรปกครองสวนทองถน

อยางไรกตาม การพฒนาพนทเมองจ าเปนตองมการบรณาการทกดานเขาดวยกน เพอใหเกดความสอดคลองและตอเนองของการพฒนาเมอง โดยเฉพาะในกรณทเปนโครงการขนาดใหญทภาคเอกชนไมสามารถลงทนเองไดทงหมด หรอเปนโครงการทมความส าคญในเชงผลประโยชนตอสงคม ดวยเหตผลดงกลาว จงมแนวคดการจดตงองคกรพเศษขนมาเพอการนโดยเฉพาะ ดงเชนในการจดตงองค กรหรอบรรษทพฒนาเมองในเมองหลายแหงทวโลก ดงตวอยางของ Boston Redevelopment Authority (BRA) ของเมองบอสตนในสหรฐอเมรกา Empire State Development Corporation ของมลรฐนวยอรก และ Urban Redevelopment Authority (URA) ของสงคโปร ซงมบทบาทหนาทและอ านาจทางกฎหมาย ทงในดานการพฒนาเมองและการควบคมการใชประโยชนทดนของเอกชนในหนวยงานเดยวกน รวมถงการจดตงบรรษทพฒนาเมองเพอการพฒนาพนทเฉพาะ เชน London Docklands Development Corporation ในการพฒนาพนททาเรอเดมบนรมฝงแมน าเทมสในกรงลอนดอน เปนตน

ส าหรบในประเทศไทยเอง หนวยงานทเกยวของกบการพฒนาเมอง ทงกรมโยธาธการและผงเมอง (นบตงแตสมยทยงคงเปนส านกผงเมองและกรมการผงเมอง กระทรวงมหาดไทย) และการเคหะแหงชาต กไดมความคดรเรมในการจดตงองคกรเฉพาะขนมา เพอผลกดนการพฒนาเมองในประเทศ และไดรางและน าเสนอกฎหมายจ านวนหลายฉบบทมเนอหาเกยวกบการกอตงบรรษทพฒนาเมองหรอองคกรเพอการพฒนาพนทเมองขนมาโดยเฉพาะ อาท

1) รางพระราชบญญตบรรษทพฒนาประเทศไทย พ.ศ. ....



2) รางพระราชบญญตการผงเมอง (ฉบบท ..) พ.ศ. .... (รางทเขาสภาเมอป 2543 มการเพมบทบญญตเกยวกบองคกรพฒนาพนท ในมาตรา 82 ตร และ 82 จตวา)

3) รางพระราชบญญตการพฒนาเมองและพนทเฉพาะ พ.ศ. ... 4) รางพระราชบญญตเพอการพฒนาพนทเมองศนยกลางบนนานาชาตสวรรณภม พ.ศ. ... 5) รางพระราชบญญตสวรรณภมมหานคร พ.ศ. .... 6) รางพระราชบญญตการพฒนาเมอง พ.ศ. .... 7) รางพระราชบญญตพฒนาเมอง พ.ศ. .... (เสนอโดยการเคหะแหงชาต)

อยางไรกตาม ในปจจบนยงไมมการกอตงองคกรเพอการพฒนาพนทเมองขนมาโดยเฉพาะทมอ านาจหนาและพนธกจดานการพฒนาพนทโดยตรงอยางเปนรปธรรม

4.12 มาตรการคนมลคาทดนกลบสสงคม (Value Capture)

ปญหาหนงทส าคญทเกดขนกบการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนคอปญหา “ลาภลอย” หรอ “สมหลน (Windfall)” ซงเกดขนเมอเจาของทดนและอสงหารมทรพยไมตองลงทนลงแรงในการพฒนาทดนของตนเอง แตไดรบผลประโยชนจากการเพมมลคาทดนอนเนองจากการสรางโครงสรางพนฐาน ในขณะทภาครฐหรอบรษทเอกชนทลงทนในโครงสรางพนฐานนนกลบไมไดรบประโยชนโดยตรงจากมลคาทดนทเพมขน ปรากฏการณนเกดขนอยทวไปในการพฒนาถนนและระบบขนสงมวลชนแบบราง โดยเฉพาะในประเทศไทย เจาของทดนไดรบประโยชนจากการทราคาทดนเพมขนโดยไมตองรวมลงทนในโครงสรางพนฐานนน สาเหตส าคญคอประเทศไทยไมมมาตรการดานการคลงในการเกบภาษหรอคาธรรมเนยมเพอน ามลคาทดนทเพมขนกลบมาสสงคม (Value Capture)

มาตรการแกไขปญหาลาภลอยทเกดจากการลงทนในระบบขนสงมวลชนม 2 แนวทางหลก คอ การพฒนาทดนโดยผลงทนในระบบขนสงเองและการใชมาตรการดานการคลงโดยภาครฐ ในกรณท ผลงทนในระบบขนสงมวลชนเปนภาคเอกชนหรอแมแตเปนหนวยงานภาครฐเองกตาม วธการหลกในการน ามลคาทดนกลบคนคอการลงทนพฒนาทดนและอสงหารมทรพยดวยตนเองไปพรอมกบการพฒนาระบบขนสงมวลชน เพอใหมนใจวา มลคาทดนทเพมขนในพนทรอบสถานจะสรางรายไดใหกบผลงทน โดยอาจน ารายไดสวนนมาจนเจอการใหบรการขนสงมวลชน แนวทางนปรากฏอยชดเจนในตวอยางการพฒนาระบบขนสงมวลชนของประเทศญปน บทบาทส าคญของภาครฐในการสงเสรมทางออกนคอการก าหนดนโยบาย กรอบกฎหมายและกลไกทเออตอการพฒนาทดนไปพรอมกบการพฒนาระบบขนสงมวลชน

นอกเหนอจากแนวทางการพฒนาทดนโดยผพฒนาระบบขนสงมวลชนเองแลว รฐบาลและองคกรปกครองสวนทองถนในหลายประเทศไดใชมาตรการทบงคบใหเจาของทดนทไดรบผลประโยชนจากการลงทนของภาครฐตองรบภาระดานการเงนบางสวนในการจดเตรยมโครงสรางพนฐานนน ตวอยางมาตรการดานการ



คลงนมต งแตการเกบภาษทดนและทรพยสน (Land and Property Tax) ไปจนถงการเกบภาษหรอคาธรรมเนยมประเมนพเศษ (Special Assessement Levy/Fee/Tax) และคาธรรมเนยมผลกระทบการพฒนา (Development Impact Fee)

ภาษทรพยสนเปนเครองมอส าคญในการบรหารจดการทดนทมการใชกนมานานและอยางแพรหลาย ทวโลก เนองจากทดนเปนทรพยสนทแสดงถงความมงคงของบคคล การจดเกบภาษทรพยสนจงสะทอนความเปนธรรมในการจดเกบภาษในประเทศหรอทองถนนน อตราในการจดเกบภาษอาจเปนแบบสดสวน (Proportional) แบบกาวหนา (Progressive) หรอแบบถดถอย การจดเกบภาษทรพยสนในอตรากาวหนามหลกการส าคญคอผใดมทดนหรอทรพยสนอยมากกควรทจะจายภาษมากขน เพราะถอวาการมทดนอยมากแสดงถงความสามารถในการจายภาษทมากดวยเชนกน นอกจากนแลว การทบคคลใดถอครองทดนทรพยสนอยมาก กถอวาใชบรการและสวสดการพนฐานของทองถนมากกวาผ อน จงควรทจะจายภาษมากขนดวยเชนกน การเกบภาษทรพยสนในอตรากาวหนาจงเปนไปตามหลกการความสามารถในการจาย (Ability-To-Pay Principle) และหลกการผใชประโยชนเปนผจาย (Beneficiary-Pays Principle)

จากมมมองของภาครฐทท าหนาทจดเกบภาษนน ภาษทรพยสนมขอดหลกคอผมหนาทเสยภาษไมสามารถหนภาษหรอหลกเลยงการเสยภาษไดงายเทากบภาษประเภทอนๆ เชน ภาษรายไดและภาษนตบคคล ฐานภาษทเปนอสงหารมทรพยทงทดนและสงปลกสรางไมสามารถเคลอนยายไปอนได ฐานภาษจงมความชดเจนและเจาของทรพยสนไมสามารถหนภาษหรอเลยงการจายภาษไดงาย นอกจากเปนเครองมอในการควบคมตลาดทดนแลว ประโยชนทส าคญของภาษทรพยสนคอเปนแหลงรายไดหลกขององคกรปกครองสวนทองถน ทสามารถน ามาใชตอในการจดเตรยมและบรหารจดการบรการพนฐานในทองถน ทงในดานสาธารณปโภคและสาธารณปการ ภาษทรพยสนโดยมากเปนภาษทคดอตราตามมลคา (Ad Valorem) และมฐานภาษสามประเภทหลกดวยกน คอฐานคารายป ฐานมลคาทน และฐานมลคาทดน อยางไรกตามในความเปนจรงแลว หลายประเทศไมไดยดฐานภาษเดยวในการค านวณและจดเกบภาษทดน

หากระบบการเกบภาษทรพยสนมฐานภาษทชดเจนและครอบคลม และมอตราภาษทเหมาะสม เมอมการพฒนาแบบ TOD และมลคาทดนเพมขน ภาครฐกจะสามารถเกบภาษทรพยสนไดมากขน แตระบบภาษทรพยสนของประเทศไทยยงคงมปญหาและขอจ ากดอยมาก ทงพระราชบญญตภาษโรงเรอนและทดน พ.ศ. 2475 และพระราชบญญตภาษบ ารงทองท พ.ศ. 2508 เปนกฎหมายเกยวกบภาษทรพยสนทมมานาน การจดเกบทงภาษโรงเรอนและทดนและภาษบ ารงทองทมปญหาและขอจ ากดเกยวกบฐานภาษ อตราภาษ และการลดหยอนภาษทไมสอดคลองกบการเปลยนแปลงของตลาดทดนและการพฒนาทดนของประเทศไทยในปจจบน อกทงยงไมสะทอนกบระดบความเขมงวดในการควบคมการใชประโยชนทดนตามทก าหนดไวใน ผงเมองรวมทผานมากวา 30 ป แมวามความพยายามในการแกไขกฎหมายทเกยวของ แตกไมประสบความส าเรจ เมอเดอนมถนายน 2559 ทผานมา กระทรวงการคลงไดน าราง พ.ร.บ. ภาษทดนและสงปลกสราง



พ.ศ. …. เสนอตอทประชมคณะรฐมนตร และไดรบการเหนชอบในหลกการแลว อยางไรกตาม เมอวเคราะหรายละเอยดของฐานภาษและอตราการเกบภาษแลว มาตรการเกบภาษทรพยสนนคงไมชวยในการน ามลคาทดนทเพมขนจากการพฒนาแบบ TOD ใหกลบคนสสงคมไดเทาใดนก ยกเวนองคกรปกครองสวนทองถนจะมการจดสรร

ส าหรบการเกบคาธรรมเนยมประเมนพเศษนนเปนวธหนงทนยมใชในสหรฐอเมรกา โดยเปนการเกบคาธรรมเนยมจากเจาของทดนทไดรบผลประโยชนโดยตรงจากการสรางหรอขยายโครงสรางพนฐาน ไมวาจะเปนการสรางหรอขยายถนน การพฒนาระบบขนสงมวลชนแบบราง การตอทอน าประปา การบ าบดน าเสย หรอสาธารณปโภคสาธารณปการประเภทอน ทงน ขนอยกบรายละเอยดทไดท าก าหนดไวในกฎหมายของแตละเมอง การเกบคาประเมนพเศษนเปนรปแบบหนงของการเกบภาษมลคาทดนทเพมขน (Betterment Tax) โดยการเกบคาธรรมเนยมจะท าไดเฉพาะพนทภายในพนททก าหนดไว คอเขตประเมนพเศษ (Special Assessment District) หรอเขตบรการ (Service District) เขตพเศษประเภทแรกครอบคลมทดนเฉพาะผนทไดถกก าหนดไวโดยกฎหมายวาจะไดรบผลประโยชนเฉพาะจากการปรบปรงและยกระดบการบรการโครงสรางพนฐาน ในขณะทประเภททสอง จะรวมทดนทกผนทอยในเขตบรเวณทมการปรบปรงโครงสรางพนฐานนน จงมกครอบคลมพนทกวางกวาประเภทแรก การก าหนดวาการประเมนพเศษจะครอบคลมพนทในลกษณะใดนนขนอยกบประเภทของโครงสรางพนฐานและขอบเขตของผลประโยชนทเกดขน โดยทวไปองคกรปกครองทองถนจะด าเนนการประเมนพเศษนหลงจากทไดมการฟนฟและพฒนาพนทแลว

เกณฑการประเมนพเศษจะเนนทความจ าเปนในการพฒนาโครงสรางพนฐาน รวมทงภาระดานการเงนทเจาของทดนตองจายเปนสดสวนทเหมาะสมตามระดบประโยชนทได โดยเจาของทดนแตละคนจะรวมกนแบงรบภาระ ซงท าใหระดบภาระของแตละคนแตกตางกนออกไป ดงนนตามหลกการน ทดนวางเปลาอาจถกประเมนใหจายคาธรรมเนยมพเศษเทากบ ทดนผนทอยตดกนทมการใชประโยชนอย เครองมอการเงนประเภทนตางจากภาษทรพยสนทวไปตรงทวา ไมไดประเมนทดนทกผนดวยอตราเดยวกนเหมอนกนหมด แมวาจะมคณลกษณะคลายกนกตาม โดยประเมนตามสวนเพมของมลคาทดนและ/หรอทรพยสน แตเครองมอการเงนนกไมใชคาธรรมเนยมการใช เพราะไมไดเกบตามระดบการใชบรการโครงสรางพนฐาน ขอดหนงของเครองมอการเงนในรปแบบนคอสามารถระดมทนไดในทนทและเปนการสรางความเปนธรรมในการพฒนา เพราะผรบประโยชนเปนผรบภาระดานการเงน ดงนนภาระในตนทนการจดเตรยมโครงสรางพนฐานจงเปนไปตามระดบผลประโยชนทไดรบ ซงถอวาเปนการสรางประสทธภาพในการใหบรการ

สวนการจดเกบคาผลกระทบการพฒนา (Development Impact Fees) คาธรรมเนยมผลกระทบจากการพฒนาเปนเครองมอดานการเงนทใชหารายไดเพอจายตนทนลงทน (Capital Costs) ในการกอสรางโครงสรางพนฐานใหมหรอปรบปรงโครงสรางพนฐานทมอยเพอรองรบโครงการพฒนาทดนทจะเกดขนใหม โดยจดเกบจากเจาของโครงการพฒนาทดน ซงเปนไปตามหลกการผไดประโยชนเปนผจาย (Beneficiary-Pays



Principle) เพอท าใหการพฒนาเมองมความเปนธรรมมากขนระหวางประชาชนทอยมากอนแตเดมกบเจาของโครงการพฒนาและประชาชนทเขามาอยใหม

การประเมนและจายคาธรรมเนยมผลกระทบจะด าเนนการในชวงระหวางกระบวนการขออนญาตจดสรรทดนหรอพฒนาอสงหารมทรพย ในลกษณะคลายกบขอเรยกรองใหจดเตรยมบรการสาธารณะบางสวนในการพฒนา (Development Exactions) โดยหนวยงานทองถนจะประเมนความตองการบรการพนฐานทจะเพมขนจากโครงการพฒนานน ไมวาจะเปนสาธารณปโภค เชน ถนนและระบบบ าบดน าเสย และสาธารณปการอนๆ เพอค านวณออกมาเปนคาธรรมเนยมผลกระทบทคาดวาจะเกดขน เจาของโครงการพฒนาหรอเจาของทดนจะตองจายคาธรรมเนยมผลกระทบกอนไดรบการอนญาตให เรมโครงการได คาธรรมเนยมผลกระทบการพฒนานจะไมรวมตนทนในการใหบรการและดแลรกษาโครงสรางพนฐานทจะเกดขนในอนาคต เครองมอนจะสรางความเปนธรรมใหกบเจาของทดนในปจจบน ซงไมตองจายภาษทรพยสนทเพมขนอนเนองมาจากการเพมขดความสามารถในการใหบรการโครงสรางพนฐาน

องคกรปกครองทองถนในหลายประเทศโดยเฉพาะในสหรฐอเมรกานยมใชเครองมอนเปนกลไกในการจดเตรยมระดบการบรการพนฐานใหสอดคลองกบการพฒนาทจะเกดขน ระดบของคาธรรมเนยมจะขนอยกบขนาด ประเภทและทตงของโครงการพฒนา และความตองการในการใชโครงสรางพนฐานสาธารณะทตองเพมขน ในสหรฐอเมรกา แตละเมองจะก าหนดประเภทของบรการพนฐานทสามารถเกบคาธรรมเนยมการพฒนาได อาท ถนนทงสายหลกและสายรอง โครงสรางพนฐานดานการขนสงและจราจรอนๆ ระบบน าประปา ทงระบบการผลตและสบสงน า ระบบน าเสย ระบบเกบและก าจดขยะ สวนสาธารณะ สวนหยอม สนามเดกเลน สนามกฬา สถานต ารวจ สถานดบเพลง ศนยอนามย หองสมด ทงน ในหลายมลรฐไดหามการใชคาธรรมเนยมผลกระทบในการพฒนาส าหรบโรงเรยนและสถานศกษา พาหนะ ตนทนในการใหบรการและดแลรกษาโครงสรางพนฐาน และวตถประสงคอนนอกเหนอจากทไดระบไวเมอไดออกใบอนญาตการพฒนา ทงน มาตรการทางการคลงเพอจดการกบปญหาลาภลอยเหลานไดเสนอไวในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 7 (พ.ศ.2535-2539) แตมาจนถงปจจบนกยงไมมหนวยงานใดรบแนวความคดนไปปฏบตตอใหเปนรปธรรม

อน ง ภาครฐอาจก าหนดขอเรยกรองให เอกชนจด เตรยมบรกา รสาธารณะในโครงการพฒนา (Development Exactions) เพอแลกเปลยนกบการอนญาตใหใชประโยชนทดน (Use Permit) หรอการอนญาตใหพฒนาทดนหรออาคาร (Development/Building Permit) วตถประสงคของมาตรการนคอเพอจดใหมสาธารณปโภคสาธารณปการทจ าเปนในชมชนนนๆ โดยไมเปนภาระตอหนวยงานภาครฐ หนวยงานภาครฐทควบคมดานผงเมองในสหรฐอเมรกามกใชตอรองกบนกพฒนาทดนภาคเอกชนใหสรางพนทโลง สวนสาธารณะหรอสวนหยอมภายในพนทโครงการ แตตองเปดใหประชาชนทวไปเขาไปใชได ส าหรบในประเทศไทยนน มการก าหนดมาตรการในลกษณะนอยบาง ตวอยางเชน พระราชบญญตการจดสรรทดน พ.ศ.



2543 ไดก าหนดใหมสาธารณปโภคภายในโครงการจดสรรทดน เชน ถนน สวน สนามเดกเลน แตในกรณของประเทศไทยไมไดก าหนดใหตองเปดใหประชาชนทวไปเขามาใชประโยชนได จงอาจตองมการปรบเปลยนกฎหมายในสวนน ถารฐตองการเพมสาธารณปโภคสาธารณปการในพนทขาดแคลน และรฐไมสามารถจดหาเองไดโดยตรง อาจดวยขอจ ากดดานงบประมาณ

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ บทท 5 เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ประเดนดานกฎหมายและกฎระเบยบทควรมการแกไข ปรบปรง หรอเพมเตม __________________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________________


บทท 5

ประเดนดานกฎหมายและกฎระเบยบทควรมการแกไข ปรบปรง หรอเพมเตม

5.1 บทน า

จากการประมวลประเดนปญหาและอปสรรคในการพฒนาแบบ TOD ในประเทศไทย และการทบทวนวเคราะหเครองมอทางกฎหมายทใชบงคบอยในปจจบน รวมทงการเปรยบเทยบกบกรณศกษาจากตางประเทศ พบวาการด าเนนการพฒนาพนทตามแนวคด TOD โดยอาศยเครองมอทางกฎหมายยงมขอจ ากดอยหลายประการตามทไดน าเสนอไปในบททแลว ในบทนคณะผวจยจะระบถงประเดนดานกฎหมายและกฎระเบยบทเกยวของกบ TOD ของไทยทควรมการแกไข ปรบปรงหรอเพมเตม เพอใหสามารถบรรลเปาหมายในการด าเนนนโยบาย TOD พรอมระบหนวยงานทควรแสดงบทบาทผน าการเปลยนแปลงในเรองดงกลาว ตามรายละเอยดดงตอไปน

5.2 กฎหมายเกยวกบการบรหารจดการทรพยสทธของเอกชน

จากทไดระบมาขางตน สภาพการกระจายกรรมสทธการถอครองทดนทเปนแปลงทดนขนาดเลกในเขตเมองชนในเปนอปสรรคส าคญในการเพมความหนาแนนในพนทรอบสถานขนสงมวลชน เนองจากท าใหไมสามารถกอสรางอาคารสงหรออาคารขนาดใหญ ในแปลงทดนนนได แมวาบรษทพฒนาอสงรมทรพยภาคเอกชนไดพยายามรวมแปลงทดนเพอสรางอาคารทอยอาศยและอาคารส านกงาน แตกสามารถรวมไดเฉพาะแปลงทดนขนาดใหญหรอปานกลาง และไมสามารถรวมแปลงขนาดเลกทมอยเปนจ านวนมากได การรวมแปลงโดยภาคเอกชนตองใชเวลาและงบประมาณสง เนองจากเจาของทดนแปลงยอยอาจถวงเวลาเพอเจรจาตอรองใหไดราคาทสงขน

ดวยเหตน การเพมความหนาแนนการใชประโยชนทดนดวยการรวมแปลงจงตองอาศยอ านาจตามกฎหมาย เพอใหหนวยงานของภาครฐมอ านาจในการบรหารจดการสทธในทรพยสนของภาคเอกชนโดยการยบรวมแปลงทดนขนาดเลกตางๆ ใหเปนแปลงทดนขนาดใหญ เพอใหสามารถกอสรางอาคารสงหรออาคารขนาดใหญบนแปลงทดนดงกลาวได วธการรปแบบนจะยบรวมแปลงทดนขนาดเลกและกระจายกรรมสทธคนใหแกผเปนเจาของหรอผครอบครองทดนและอาคารทมอยเดม หลงจากทมการพฒนาทดนและกอสรางอาคารใหมแลว วธการนจะกอใหเกดความเปนธรรมทางสงคม โดยทผเปนเจาของหรอผครอบครองทดนและอาคารเดมจะยงคงมสทธในทรพยสนตามมลคาทไมนอยกวาเดมของตนตอไป ในขณะทการขายทรพยสนบางสวนใหแกประชาชนโดยทวไปนอกจากจะมผลตอการเพมความหนาแนนของประชากรในบรเวณพนทดงกลาวแลว อกทงยงจะกอใหเกดรายไดทดแทนงบประมาณการฟนฟและพฒนาเมองในบรเวณพนทนนๆ อกดวย หนวยงานของ



รฐทควรมพนธกจและอ านาจทางกฎหมายในการด าเนนโครงการพฒนาทดนแบบรวมแปลง ไดแก องคกรปกครองสวนทองถนหรอหนวยงานทเกยวของกบการพฒนาเมองและทอยอาศย

กระบวนการบรหารจดการสทธในทรพยสนของภาคเอกชนในรปแบบนเรมตงแตการยบรวมแปลงทดนขนาดเลกเขาดวยกน เพอใหเปนแปลงทดนขนาดใหญทมความเหมาะสมตอการกอสรางอาคารขนาดใหญ ตามดวยการกระจายกรรมสทธทดนและอาคารในลกษณะของอาคารชดใหแกผทมกรรมสทธในทดนและอาคารทมอยเดม แลวจงจดสรรกรรมสทธทดนและอาคารใหแกผเขามาอยใหม เพอใหเกดเปนรายไดทดแทนงบประมาณทใชในการลงทนของโครงการ การด าเนนการเหลานจ าเปนตองใชอ านาจตามกฎหมาย เพอสนบสนนใหผด าเนนการสามารถบรหารจดการสทธในทรพยสนของภาคเอกชนไดภายใตกฎเกณฑและวธการตางๆ โดยผด าเนนการอาจเปนองคกรปกครองสวนทองถนหนวยงานอนๆ ทเกยวของ หรอแมแตนตบคคลทตงขนมาเพอการนโดยเฉพาะ

1. กฎหมายการรวมแปลงทดน (Land consolidation law)

วธการหนงในการแกไขปญหาแปลงทดนขนาดเลกทไมเออตอการพฒนาทดนและเพมความหนาแนนในพนทรอบสถานรถไฟฟาคอการออกกฎหมายทสงเสรมการรวมแปลงทดน ตวอยางส าคญในตางประเทศคอมาตรการแปลงและจดสรรสทธทดน (Right Conversion Method) ทใชอยางแพรหลายในประเทศญปนในโครงการฟนฟเมองแบบรอถอนและสรางใหม (Urban Redevelopment) สาระส าคญของเครองมอนคอการแปลงสทธในทดนและทรพยสนของเจาของกอนด าเนนโครงการฟนฟเมองใหเปนสทธในพนทอาคารของอาคารทสรางขนใหมภายในโครงการ โดยจดสรรใหตามสดสวนกรรมสทธทมอยแตเดม ประโยชนของเครองมอนคอการรวมกรรมสทธในทดนแปลงยอยเพอใหทดนมขนาดทเหมาะสมกบการพฒนาขนใหม ตวอยางกฎหมายทสามารถใชอางองและพจารณาประยกตใชไดคอ กฎหมายฟนฟเมอง ค.ศ.1969 (Urban Redevelopment Act) ของประเทศญปน

ดวยขอจ ากดดานขนาดแปลงทดนท เหมาะสมส าหรบการพฒนาพนท รอบสถานขนสงมวลชน จงไดมแนวคดทจะปรบปรงกฎหมายของประเทศไทยทมอยในปจจบนใหสอดคลองกบความตองการพฒนาเมองทตอบรบกบระบบขนสงมวลชน โดยใชฐานแนวคดเดมทปรากฏอยแลวในพระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2557 วาดวยการรวมแปลงทดน แตปรบเนอหาใหครอบคลมถงสทธในทรพยสนในแนวตง ดงทปรากฏในกฎหมายการฟนฟเมองของประเทศญปน จากเอกสารของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา (2558) แนวทางหนงทอาจกระท าไดคอการยกเลกพระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2547 โดยปรบปรงเปนรางพระราชบญญตจดรปทดนเพอการพฒนาเมองและชนบท พ.ศ. .... หลกการของรางกฎหมายใหมนคอใหเนนการจดรปทดนแบบ “Land Consolidation Law” เพอบรณาการกฎหมายทเกยวของกบการใชทดนทกประเภทกฎหมาย ไดแก การจดรปทดน การผงเมอง และการพฒนาเมองอนๆ ไป



พรอมกบการแกไขกฎหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย เพอจ ากดอปสรรคการใชประโยชนทดนทไดจากการเวนคน ดงทจะกลาวถงในเนอหาสวนตอไป

ส าหรบสาระส าคญและหลกการของกฎหมายใหมน ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา (2558) ไดน าเสนอวา หนวยงานทรบผดชอบควรเปนหนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอองคกรปกครองสวนทองถนทไดรบมอบหมาย โดยใชทดนทเปนกรรมสทธของเอกชน ทดนของรฐ รวมถงทดนทไดจากการเวนคน หรอการรวมกนขององคกรในรปสหการ ทงน หนวยงานของรฐซงเปนเจาของทดนอาจด าเนนการลงทนเองหรอรวมกบภาคเอกชนกไดโดยมผลประกอบการเปนตวชวด ในประเดนน กรมโยธาธการและผงเมอง ซงเปนหนวยงานทไดยกรางพระราชบญญตจดรปทดนเพอพฒนาพนท พ.ศ. 2547 ควรเปนเจาภาพในการรางและขบเคลอนกฎหมายเกยวกบการรวมแปลงทดนตอไป โดยหารอรวมกบหนวยงานอนทเกยวของ โดยเฉพาะส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

2. การเวนคนอสงหารมทรพยเพอการฟนฟเมอง

การด าเนนการพฒนาเมองแบบ TOD มความจ าเปนในการใหไดมาซงทดนเพอการด าเนนการกอสรางหรอขยายโครงขายระบบขนสงมวลชน รวมทงถนน สาธารณปโภคและสาธารณปการอนๆ ทท าใหระบบมความสมบรณมากขน แตเนองจากการด าเนนการใหไดมาซงทดนโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย พ.ศ.2530 จะเปนการด าเนนการในแตละกรณตามขอบเขตบทบาทหนาทของหนวยงานนนๆ โดยเฉพาะ ดงนน การด าเนนการพฒนาเมองจงจ าเปนตอการใชอ านาจตามกฎหมายในการเวนคนอสงหารมทรพย เพอใหหนวยงานของภาครฐโดยเฉพาะอยางยงองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานอนๆ ทเกยวของกบการพฒนาเมอง จะมอ านาจตามกฎหมายในการด าเนนการดงกลาวไดอยางเบดเสรจ

นอกจากน การเวนคนอสงหารมทรพยเพอการฟนฟเมองอาจน ามาใชเปนวธการทางการเงนของโครงการโดยก าหนดใหมการเวนคนอสงหารมทรพยสวนเพม (Excess Condemnation) เพอเปนเครองมอทางการเงนโดยการขายหรอน าอสงหารมทรพยดงกลาวมาท าประโยชนเพอใหไดรายไดทดแทนงบประมาณการด าเนนการฟนฟเมองในบรเวณพนทนนๆ ทงน ในการวาง จดท าและด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะโดยอาศยอ านาจแหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 นน มาตรา 43 วรรค 1 ไดก าหนดให

“เม อไดม ประกาศพระราชบญญ ต ให ใชบ งคบผ งเมองเฉพาะในท องท ใด ท ด นหรออส งหารมทรพยอย างอนซ งเอกชนเปนเจ าของหรอผ ครอบครอง และถกก าหนดในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะใหเวนคน ถา



(1) เพอใชเปนทางหลวง ใหถอวาถกเวนคนตามกฎหมายวาดวยทางหลวงและใหน าบทบญญตแหงกฎหมายดงกลาวมาใชบงคบแกการเวนคนโดยอนโลม ทงนเวนแตทบญญตไวโดยเฉพาะในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ

(2) เพอใชในการอนเปนประโยชนแกการผงเมองอยางอน ใหถอวาถกเวนคนตามกฎหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย และใหน าบทบญญตแหงกฎหมายดงกลาวมาใชบงคบแกการเวนคนโดยอนโลม ทงน เวนแตทบญญตไวโดยเฉพาะในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ

นอกจากน ความตามมาตรา 43 วรรค 5 และวรรค 6 ยงไดก าหนดให

“ในกรณทการเวนคนอสงหารมทรพยเพอปรบปรงใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะ เมอเจาหนาทด าเนนการไดด าเนนการปรบปรงแลวและประสงคจะใหเชาหรอหาประโยชนในอสงหารมทรพยนนตอไปกใหกระท าได แตจะกระท าการอนมผลเปนการโอนกรรมสทธในอสงหารมทรพยนนมได

การโอนกรรมสทธในอสงหารมทรพยทเวนคนเพอปรบปรงดงกลาวจะกระท าไดกโดยการตราพระราชบญญต”

ดงนน ในการด าเนนการพฒนาเมองโดยการวาง จดท า และด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะ โดยอาศยอ านาจแห งพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 นน อาจด าเนนการใหมการเวนคนอสงหารมทรพยเพอประโยชนแกการผงเมอง และน าอสงหารมทรพยดงกลาวมาท าประโยชนโดยการขายหรอใหเชาเพอใหไดเงนทดแทนงบประมาณทใชในการด าเนนการพฒนาหรอฟนฟเมองในบรเวณพนทนนๆ ทงน การด าเนนการเพอการผงเมองดงกลาวจะสามารถกระท าไดโดยอาศยอ านาจตามความในมาตรา 42 วรรค 1 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ซงไดก าหนดให

“การเวนคนอสงหารมทรพยจะกระท ามไดเวนแตโดยอาศยอ านาจตามบทบญญตแหงกฎหมายเฉพาะกจของรฐเพอการอนเปนสาธารณปโภค การอนจ าเปนในการปองกนประเทศ การไดมาซงทรพยากรธรรมชาต การผงเมอง การสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม การพฒนาการเกษตรหรอการอตสาหกรรม การปฏรปท ดน การอนรกษ โบราณสถานและแหลงทางประวตศาสตร หรอเพอประโยชนสาธารณะอยางอน และตองชดใชคาทดแทนทเปนธรรมภายในเวลาอนควรแกเจาของตลอดจนผทรงสทธบรรดาทไดรบความเสยหายจากการเวนคนนน ทงนตามทกฎหมายบญญต”



นอกจากปญหาพฒนาทดนทไดเวนคนมาแลว การใชผงเมองเฉพาะยงสามารถแกไขปญหาการขาดแคลนพนทโลงสาธารณะในบรเวณสถาน ถาสามารถเวนคนทดนเพมเตมเพอวตถประสงคนได รวมถงการออกแบบพนทรองรบส าหรบระบบขนสงมวลชนระดบรอง ทงรถประจ าทาง รถตโดยสาร จกรยานยนตรบจางและจกรยาน ดงนน ในการแกไขปญหาขอจ ากดในการเวนคนเพอการพฒนาทดนบรเวณรอบสถานขนสงมวลชน หนวยงานทเกยวของโดยตรงกบการจดท าผงเมองเฉพาะ ทงองคกรปกครองสวนทองถนหรอกรมโยธาธการและผงเมอง ควรท าหนาทเปนเจาภาพในการด าเนนกระบวนการทใหหนวยงานทเกยวของทงหมดมารวมการจดท าผงเมองเฉพาะเพอใหเกดการประสานการพฒนาในทกๆ ดาน สรางกระบวนการจดท าผงเมองเฉพาะทมองคกรปกครองสวนทองถนกบหนวยงานทรบผดชอบดานการวางนโยบายและปฏบตการดานขนสง ในขณะเดยวกน หนวยงานทมกฎหมายรองรบอยแลวในการเวนคนทดน แตไมสามารถน าทดนนนมาใชในการสรางรายไดจากพาณชกรรมหรอการใชประโยชนทดนแบบผสมผสานได ดงในกรณของการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.) กควรด าเนนการปรบเปลยนกฎหมายขององคกรใหมความยดหยนมากขน พรอมกนนควรมการรณรงคผลกดนใหมการปรบเปลยนกระบวนทศนและการออกกฎหมายทเออตอการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชน โดยเฉพาะในการเวนคนทดนและอสงหารมทรพยของเอกชน

5.3 มาตรการสงเสรมความหนาแนนและความหลากหลายของการใชประโยชนทดน

จากทไดสรปไวในบททแลว กรงเทพมหานครไดเรมใชมาตรการควบคมความหนาแนนการใชประโยชนทดนโดยการควบคมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน (FAR) และอตราสวนของพนทวางตอพนทอาคารรวม (OSR) มาไดระยะหนงแลว สวนผงเมองรวมกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2556 กไดก าหนดใหเจาของทดนหรอผประกอบการอาคารสาธารณะสามารถขอเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนเพมได (FAR Bonus) ไดในบางพนทตามเกณฑและเงอนไขทไดก าหนดไว แตมาตรการจงใจเหลานยงไมไดรบความนยมเทาใดนกในหมผประกอบกจการ ดวยเหตผลเชงกระบวนการขออนญาตของส านกผงเมอง กรงเทพมหานคร และดวยเหตผลอนๆ ดานธรกจทเปนปจจยหลกในการก าหนดขนาดอาคาร

หลกการพนฐานของการใชมาตรการจงใจคอ มาตรการควบคมทมอยต องเขมงวดพอสมควร ผประกอบการจงเหนถงประโยชนทไดจากมาตรการจงใจทรฐให ถามาตรการทมอยเดมไมเขมงวดพอแลว มาตรการจงใจกมกไมบรรลประสทธผลตามเปาหมายทรฐตงไว แนวคดการบรหารจดการแบบ Carrot And Stick ตามส านวนในภาษาองกฤษ หรอการใชพระเดชพระคณในการอ านาจควบคมและใหสมนาคณกบเอกชนเพอใหบรรลเปาหมายเชงนโยบาย ถอเปนพนฐานของระบบการควบคมการใชประโยชนทดนทประสบความส าเรจในเมองในตางประเทศทมระบบการผงเมองทมประสทธผลและประสทธภาพ แตในปจจบนการควบคมการใชประโยชนท ดน ในกรงเทพมหานครและประเทศไทยโดยรวมยงไม เขมงวดมากนก เมอเปรยบเทยบกบเมองในประเทศทพฒนาแลว อตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน (FAR) ในปจจบนอาจ



ตงไวสงเกนกวาระดบทรฐสามารถชน าการพฒนาของเอกชนใหเปนไปในแนวทางและระดบทตองการได แมวาผประกอบการภาคเอกชนมกแยงวา ขอก าหนดระดบ FAR เขมงวดมากเกนไปอยกตาม ขอสรปในประเดนนจ าเปนตองมการส ารวจและศกษาในเชงประจกษตอไป เพอปรบระดบ FAR ในขอก าหนดการใชประโยชนทดนในผงเมองรวมใหสะทอนความเปนจรง ศกยภาพการพฒนาและนโยบายการพฒนาทพงประสงคมากขน

กจกรรมเรงดวนทภาครฐตองด าเนนการในสวนนคอ การออกมาตรการควบคมความหนาแนนการใชประโยชนทดน ทงมาตรการ FAR และ OSR ในพนทเมองในจงหวดปรมณฑลทจะมระบบการขนสงมวลชนแบบรางเขาถง เชน รถไฟฟาสายสมวงท เขาถงจงหวดนนทบร สายสเขยวในจงหวดสมทรปราการ และสายสแดงในจงหวดปทมธาน เนองจากในปจจบน ผงเมองรวมในพนทเหลานยงไมมการควบคมความหนาแนนของการใชประโยชนทดน มาตรการดานผงเมองทสามารถน ามาใชไดในการสงเสรมการพฒนาแบบ TOD จงไมอาจบรรลเปาหมายได

ทงน พระราชบญญตการผงเมอง (ฉบบท 4) พ.ศ. 2558 มาตรา 9 ไดใหยกเลกความในมาตรา 17 แหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 และไดเพมขอก าหนดทจะใหปฏบตหรอไมใหปฏบตเพอใหเปนไปตามวตถประสงคของผงเมองรวมทกประการทไมไดระบไวในกฎหมายฉบบกอนหนาน ไดแก อตราสวนพนทอาคารรวมกนทกชนของอาคารทกหลงตอพนทแปลงทดนทใชเปนทตงอาคาร (FAR) อตราสวนพนทอาคารปกคลมดนตอพนทแปลงทดนทใชเปนทตงอาคาร (BCR – Building Coverage Ratio) และอตราสวนพนทวางอนปราศจากสงปกคลมของแปลงทดนทอาคารตงอยตอพนทใชสอยรวมของอาคาร (OSR)

สวนในดานการสงเสรมความหลากหลายของการใชประโยชนทดนนน หากเปรยบเทยบกบรปแบบการพฒนาเมองในกรงเทพมหานครกบเมองใหญในสหรฐอเมรกา (ยกเวนนครนวยอรก) แลว จะเหนไดวา การใชประโยชนทดนในเมองของประเทศไทยมความหลากหลายอยมาก โดยเฉพาะในพนทชนในของเมอง แมวาอาจมการพฒนาการใชประโยชนทดนเชงเดยวแบบหมบานจดสรรอยจ านวนมากในย านชานเมอง แตในระดบยานแลวกยงคงมความหลากหลายอยพอสมควร โดยเฉพาะการพฒนาหางรานและอาคาร พาณชยกรรมตางๆ แตปญหาทเกดขนในยานชานเมองคอการขาดสาธารณปการส าคญทเปนโดยพนฐานแลวเปนหนาทของภาครฐในการจดหาและเตรยมการไวใหพอเพยง เชน โรงเรยน โรงพยาบาล ตลาดสด ฯลฯ ท าใหผอยอาศยในชานเมองจ าเปนตองใชรถยนตในการเขาถงสาธารณปการเหลานในพนททไกลออกไป หรอตองรอใหภาคเอกชนเขามาใหเปดใหบรการในราคาทแพงกวา ประเดนการวางแผนนเปนเรองส าคญมาก เพราะหลกการพนฐานหนงของการพฒนาเมองแบบ TOD คอการสงเสรมใหประชาชนใชระบบขนสงมวลชน แตถาสาธารณปการทจ าเปนไมไดอยในบรเวณทสามารถเดนเทา ใชจกรยานหรอขนสงมวลชนระบบรองในการเขาถงได กจะท าใหผคนจ าเปนตองใชรถยนตสวนตว

ในกรณทภาคเอกชนไมตอบสนองตอมาตรการจงใจทภาครฐก าหนดขน กควรพจารณาแนวทางอนๆ เพมเตม หากเปาหมายและวตถประสงคของรฐเปนประเดนทตองมการด าเนนการและมความจ าเปนจรง กอาจ



ก าหนดใหเปนมาตรการเชงลบ คอกฎหมายและระเบยบทเอกชนตองท าตาม ในบางกรณรฐกควรด าเนนการเอง เชน ทอยอาศยส าหรบผมรายไดนอย การจดหาพนทโลงวางและพนทสเขยว โดยใชทดนของรฐทมอยใหเปนประโยชนมากกวาทเปนอยในปจจบน

5.4 การสงเสรมโครงชายถนนและระบบขนสงมวลชนระดบรอง

จากทไดระบไวในบททแลววา การพฒนาแบบ TOD จ าเปนตองมการพฒนาระบบโครงขายถนนและระบบขนสงมวลชนระดบรองไปพรอมกน เพอให เกดการพฒนาระบบขนสงเพอเขาถงสถานอยางมประสทธภาพ ดวยเหตน มความจ าเปนจะตองจดท าแผนการด าเนนการใหบรการรถโดยสารสาธารณะเพอเชอมตอพนทโดยรอบสถานอยางเปนระบบและครอบคลมทกรปแบบการขนสงรวมถงการขนสงแบบไมเปนทางการดวย โดยส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร (สนข.) ควรรบหนาทในการจดท าแผนน และผลกดนใหหนวยงานทเกยวของด าเนนการตามแผน โดยเฉพาะอยางยงการจดสรรงบประมาณอยางเพยงพอ ซงเปนปจจยส าคญทจะน าไปสความส าเรจของการด าเนนการ นอกจากน แผนทจดท าขนจะเปนเครองมอส าหรบการจดแบงภารกจและการประสานงานระหวางหนวยงานใหมประสทธภาพมากขนอกดวย ระบบการขนสงมวลชนระดบรองนครอบคลมทงระบบรถโดยสารประจ าทาง ทงการบรการขององคการขนสงมวลชนกรงเทพ (ขสมก.) และรถรวมบรการ ไปจนถงการใหบรการของระบบรถตโดยสาร รถจกรยานยนตรบจาง และรถสลอสองแถว นอกจากน การสรางโครงสรางพนฐานและสงอ านวยความสะดวกทเออตอการใชจกรยานและการเดนเทาทสะดวกและปลอดภย กถอเปนระบบการขนสงระดบรองทขาดไมไดเชนกน การด าเนนการในสวนหลงน องคกรปกครองสวนทองถน ท งส านกการจราจรและขนสง ส านกผงเมอง และส านกการโยธา กรงเทพมหานคร และเทศบาลนครและเทศบาลเมองในจงหวดปรมณฑลควรพฒนาแผนรองรบและด าเนนโครงการตอไป

สวนประเดนปญหาการขาดถนนล าดบศกยรองทเปนอปสรรคตอการพฒนาพนทภายในบลอกทเหมาะสมนน ผงเมองรวมกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2556 ไดวางโครงขายถนนทพยายามเพมระดบการเชอมตอและการเชอมโยงระหวางถนนสายหลกกบถนนสายรองและสายยอยทเปนตรอกซอกซอย เพอทะลวงพนทตาบอดและซอยตน ทงนเพอใหเกดการจราจรใหมความคลองตวมากขน และเพอเชอมตอกบโครงขายรถไฟฟาทเพงเปดใชหรอจะเปดใหบรการในอนาคตอนใกลน เปนทนาสงเกตวา ถนนสายรองและสายยอยทระบไวในผงเมองรวมกรงเทพมหานครฉบบดงกลาวอยพนทรอบนอก และเปนพนทเพงมรถไฟฟาเขาถง เนองจากมความจ าเปนในการสรางถนนสายรองและสายยอยอยมาก และการเวนคนทดนยงมโอกาสเปนไปไดมากกวาพนทศนยกลางเมอง อยางไรกตาม การพฒนาถนนสายรองและสายยอยเปนไปไดอยางชาๆ เนองจากการเวนคนทดนเปนเรองยาก และมกระบวนการทางกฎหมายทใชเวลานาน การพฒนาระบบถนนทรองรบการพฒนาพนทแบบ TOD จงตองเปนไปอยางคอยเปนคอยไป



5.5 พนทจอดรถยนต

นโยบายการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนตองครอบคลมไปถงการปรบปรงและแกไขขอบญญตและมาตรฐานเกยวกบพนทจอดรถยนตในอาคารประเภทตางๆ แนวทางหนงคอการการก าหนดเขตการพฒนาเพอสงเสรมการเดนทางดวยระบบขนสงมวลชน (Transit Zone/District) แลวจงปรบเปลยนมาตรการเกยวกบการจอดรถยนตใหสอดคลองกบการพฒนาพนท ในเขตนน โดยอาจปรบลดหรอยกเลกการก าหนดเกณฑขนต าเกยวกบพนทจอดรถยนตในอาคารทอยอาศย สวนอาคารส านกงานหรอพาณชยกรรมกปรบใหเหมาะสมกบสภาพความตองการทแทจรง อนง การก าหนดเขตการขนสงมวลชนนอาจใชเปนขอบเขตพนทส าหรบการใชมาตรการสงเสรมอนๆ ดวย เชน การอนญาตใหเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดน (FAR Bonus) การก าหนดพนทเปาหมายส าหรบการลงทนในระบบขนสงมวลชนระดบรอง เปนตน

ขอกงวลหนงในการปรบลดหรอยกเลกมาตรฐานพนทจอดรถยนตขนต าคอ การจอดรถบนถนนในบรเวณขางเคยง เมออาคารทอยอาศยหรออาคารพาณชยกรรมมจ านวนทจอดรถยนตไมเพยงพอแกความตองการ กจะท าใหเจาของรถยนตตองจอดรถตามถนนและตรอกซอกซอยตางๆ เปนผลใหเกดปญหาจราจรตดขดและผลกระทบตอผอยอาศยคนอนๆ ในยานนน การปรบเปลยนมาตรฐานพนทจอดรถยนตในอาคารจงตองท าไปพรอมกบการควบคมการจอดรถยนตบนทองถนนในบรเวณขางเคยงดวย ตวอยางมาตรการทด าเนนการ เมองใหญในหลายประเทศ ไดแก การออกใบอนญาตใหจอดรถไดเฉพาะผอยอาศยในพนทนน (Resident Parking Permit) การหามจอดรถยนตบนถนนระดบรอง หรอการเกบคาจอดรถยนตเปนเวลา เปนตน

หนวยงานทเกยวของในดานการวางแผนการขนสงและการใชทดน โดยเฉพาะอยางยง กรมโยธาธการและผงเมอง ซงมพนธกจและหนาทโดยตรงในดานการควบคมอาคารและดานผงเมอง รวมถงองคกรปกครองสวนทองถน เชน กรงเทพมหานคร ควรปรบเปลยนกฎหมายและระเบยบตางๆ ทเกยวของกบการจอดรถยนตใหสะทอนแนวทางการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนมากขน อนง ในปจจบนยงไมมการส ารวจและศกษาวา สภาพการจอดรถยนตทงในดานอปสงคและอปทานเปนไปตามทก าหนดไวในมาตรการควบคมทจอดรถในอาคารหรอไม อยางไร จงควรใหมการศกษาในสวนนกอนด าเนนการแกไขปรบปรงกฎหมายทมอย ใหสอดคลองกบสภาพเงอนไขทเปลยนแปลงไป

5.6 การจดตงบรรษทพฒนาเมอง

ถงแมวาพนทรอบสถานรถไฟฟาและระบบการขนสงมวลชนหลายแหงไดรบการพฒนาใหมความหนาแนนมากขนกตาม โครงการพฒนาทดนเกอบทงหมดเปนการด าเนนการของผประกอบการภาคเอกชน แตบทบาทหลกดานการพฒนาโครงสรางพนฐานทรองรบการพฒนาโครงการภาคเอกชนยงเปนของภาครฐ แมวาการพฒนาและฟนฟเมองในประเทศไทยในปจจบนจะเปนบทบาทหนาทของหนวยงานภาครฐซงไดแก องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานทเกยวของอนๆ แตหนวยงานภาครฐเหลานมภารกจตามบทบาท



หนาทอนๆ อกเปนจ านวนมาก จงท าใหการพฒนาและฟนฟเมองในประเทศไทยโดยเฉพาะการบรณาการดานโครงสรางพนฐานมขอจ ากดอยมาก แนวทางหนงในการพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทยใหเปนไปอยางมประสทธภาพคอ การจดตงองคกรพฒนาและฟนฟเมองเพอใหมบทบาทหนาทในการด าเนนการพฒนาและฟนฟเมองโดยเฉพาะ ทงน มาตรา 4 แหงพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 ยงไดก าหนดให

“เจาหนาทด าเนนการ” หมายความวา เจาพนกงานทองถนหรอองคการหรอบรรษทของรฐซงมอ านาจหนาทหรอไดรบมอบหมายใหมอ านาจหนาทกระท ากจการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะ”

นอกจากน มาตรา 69 แหงพระราชบญญตดงกลาวยงไดก าหนดให

“โดยปกตใหเจาพนกงานทองถนแหงทองททใชบงคบผงเมองเฉพาะเปนเจาหนาทด าเนนการ แตรฐมนตรโดยค าแนะน าของคณะกรรมการผงเมอง อาจแตงตงใหองคการหรอบรรษทของรฐซงมอ านาจหนาท หรอซงไดรบมอบหมายใหมอ านาจหนาทเปนเจาหนาทด าเนนการในทองทนนได”

ดงนน ดวยขอความตามทปรากฏในพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ.2518 จะเหนไดถงเจตนารมณในการใหการด าเนนการใหเปนไปตามผงเมองเฉพาะซงครอบคลมถงการพฒนาและการฟนฟเมอง จะกระท าไดโดยการจดตงองคการหรอบรรษทของรฐเพอใหมอ านาจหนาทในการด าเนนการดงกลาว ทงน กฎหมายในการจดตงองคการหรอบรรษทของรฐตามทระบน ยอมใหอ านาจในการเวนคนอสงหารมทรพย และอ านาจในการจดเกบรายไดจากการด าเนนงานพฒนาและฟนฟเมองของหนวยงานนนๆ ทงน ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และกรมโยธาธการและผงเมอง ไดเคยจดท ารางพระราชบญญตจดตงองคกรหรอบรรษทของรฐเพอการพฒนาและฟนฟเมอง ดงเชน (ราง) พระราชบญญตบรรษทพฒนาประเทศไทย พ.ศ. .... (ราง) พระราชบญญตพฒนาพนทเฉพาะ พ.ศ. .... และ “องคกรพฒนาพนท” ใน (ราง) พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. .... เปนตน

อยางไรกตาม การจดตงองคกรฟนฟเมองอาจกระท าโดยการขยายขอบเขตของอ านาจหนาทของหนวยงานทเกยวของกบการฟนฟเมองซงในปจจบนไดแกการเคหะแหงชาต หรออาจกระท าไดโดยการก าหนดอ านาจหนาทและการสรางเสรมสมรรถนะในการพฒนาและฟนฟเมองใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะอยางยงทองถนทมสภาพความเปนเมองไดแก กรงเทพมหานคร เทศบาล และเมองพทยา ทงนการจดตงบรรษทพฒนาเมองอาจเรมจากการเพมและขยายขอบเขตหนาทและการด าเนนงานของหนวยงานทมอยแลว เชน ในกรณของกรงเทพมหานคร บรรษทพฒนาเมองอาจพฒนาใหบรษท กรงเทพธนาคม จ ากด ซงเปนวสาหกจของกรงเทพมหานคร ใหมขอบขายหนาทในการพฒนาเมองมากยงขน อนง คณะกรรมการกฤษฎกาไดมความเหนเรองการท ากจการของกรงเทพมหานครตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครพ.ศ.2528 มาตรา94(1) วา บทบญญตทก าหนดกรอบส าหรบกรงเทพมหานครในการรวม



กอตงหรอเขาไปถอหนในบรษทโดยบรษทนนจะตองมวตถประสงคเพอประกอบกจการสาธารณปโภคเทานน จงถอเปนกรอบทางกฎหมายส าหรบการด าเนนกจการของบรษทกรงเทพธนาคมในปจจบน การพฒนาเมองและพนทรอบสถานขนสงมวลชนมองคประกอบส าคญคอการพฒนาสาธารณปโภคตางๆ จงนาจะอยในขอบเขตกจการทบรษทกรงเทพธนาคม สามารถด าเนนการได ทผานมาและในปจจบนบรษทกรงเทพธนาคม กไดด าเนนโครงการดานการพฒนาระบบขนสงมวลชนโดยตรงอยแลว ทงในระบบขนสงมวลชนกรงเทพ (บทเอส) และรถโดยสารประจ าทางดวนพเศษ (บอารท) รวมถงโครงการทดลองเดนเรอในคลองภาษเจรญ เปนตน

อนง ในกรณทบรษท กรงเทพธนาคม จ ากดจะพฒนาองคกรขนมาเปนบรรษทพฒนาเมอง และด าเนนโครงการพฒนาอสงหารมทรพยขนาดใหญรวมกบผประกอบการเอกชน กอาจเขาขายกฎหมายเกยวกบการรวมทนระหวางภาครฐกบภาคเอกชน คอ พระราชบญญตการใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. 2556 ดงนน การรางกฎหมายบรรษทพฒนาเมองในอนาคตกควรค านงถงประเดนการรวมทนกบภาคเอกชนดวย

สวนหนวยงานอนๆ เชน การเคหะแหงชาต กมพนธกจและหนาทโดยตรงในการพฒนาทอยอาศยและการพฒนาเมอง หากสามารถขยายขอบเขตการท างานขององคกรใหครอบคลมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนไดมากขน และมการใชเครองมอดานการเงนและการบรหารจดการใหมๆ ทเออตอการพฒนาทดน โดยเฉพาะการอดหนนไขว (Cross-Subsidization) กอาจจะท าใหการเคหะแหงชาต สามารถบรรลพนธกจดานการพฒนาทอยอาศยและการพฒนาเมองส าหรบผอยอาศยในเมองทสะทอนการพฒนาโครงขายระบบขนสงมวลชนไดมากยงขน

ส าหรบในตางจงหวดนน การจดตงบรษท ขอนแกนพฒนาเมอง (เคเคทท) จ ากด เปนตวอยางทนาสนใจ ดวยภาคเอกชนในจงหวดขอนแกนไดรวมทนเพอวางแผนและพฒนาเมองขอนแกน โดยวางแผนดานขนสงมวลชนและการพฒนาเมองไปพรอมกน ความพยายามดงกลาวจะบรรลผลส าเรจอยางไรนน คงตองตดตามกนตอไป

5.7 การพฒนาทดนของรฐ

การพฒนาพนทบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทยทผานมา ภาคเอกชนมบทบาทหลกในการด าเนนโครงการพฒนาทดนใหเปนอาคารส านกงานและอาคารชดส าหรบอยอาศย โดยทภาครฐท าหนาทก าหนดนโยบาย แผน กลไกและมาตรการตางๆ ทสงเสรมและควบคมการพฒนาของภาคเอกชน อยางไรกตาม บทบาทหนงทภาครฐสามารถท าไดคอ การพฒนาทดนของรฐทตงอยใกลกบสถานขนสงมวลชนใหตอบสนองความตองการในการพฒนาเมองทสะทอนแนวคดการพฒนาแบบ TOD มากขน การใชทดนกรรมสทธของรฐ โดยเฉพาะทราชพสดจงอาจเปนแนวทางเชงยทธศาสตรในการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชน เพอเปนตวอยางและเปนแรงกระตนแนวโนมการพฒนาเมองแบบ TOD ตอไปได หนวยงานภาครฐหลายแหงถอครองและใชประโยชนบนแปลงทดนขนาดใหญทตงอยใกลระบบขนสงมวลชน เชน ทดนบรเวณยานมกกะสน



บางซอและหวล าโพงของการรถไฟแหงประเทศไทย ทดนบรเวณทาเรอคลองเตยและยานสถานแมน าของการทาเรอแหงประเทศไทย

อนง ทราชพสดถอเปนอสงหารมทรพยของแผนดน โดยมกระทรวงการคลงเปนผถอกรรมสทธ และกรมธนารกษท าหนาทเกบรกษาตนฉบบเอกสารสทธและจดท าทะเบยนอสงหารมทรพย สวนการใชการปกครอง ดแล บ ารงรกษา ใหสวนราชการทไดรบมอบอ านาจจากกระทรวงการคลงท าหนาทรบผดชอบ จากการสมภาษณและการประชมกลมยอยกบหนวยงานทเกยวของ ไดรบความเหนวา นโยบายการใชทราชพสดของแตละหนวยงานมความแตกตางกน และอาจไมสะทอนวตถประสงคในการพฒนาเมองตามแนวคด TOD จงควรเผยแพรองคความรและเพมความตระหนกเกยวกบแนวทางการพฒนารปแบบดงกลาวใหกบหนวยงานทเกยวของ เพอใหปรบเปลยนนโยบายและแนวทางการใชทราชพสดทอยในอ านาจรบผดชอบของหนวยงานตอไป สวนกระทรวงการคลงและกรมธนารกษกมแนวโนมทในการออกนโยบายทมงใชประโยชนจากทดนของรฐใหเกดประโยชนสงสด

5.8 แนวทางอนๆ ในการสงเสรมการพฒนาเมองแบบ TOD

นอกเหนอจากการแกไขกฎหมาย ระเบยบและมาตรฐานดานการพฒนาเมองและระบบการขนสงตามทไดกลาวมาแลวกอนหนาน กจกรรมและแนวทางการสงเสรมการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนควรมงเนนไปทเปาหมายในภาพรวม ดงตอไปน

5.8.1. การปรบเปลยนกระบวนทศน

การปรบเปลยนกระบวนทศนของทกภาคทเกยวของกบการพฒนาเมองเปนเรองพนฐานทตองด าเนนการและรณรงคตอไปอยางตอเนอง นบตงแตกระบวนทศนของผบรหารระดบสงในรฐบาล ทงหนวยงานระดบประเทศและระดบทองถน เจาหนาทดานการวางแผนและการพฒนาโครงสรางพนฐาน และหนวยงานดานกฎหมายและการคลง เชน ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาและส านกงบประมาณ ไปจนถงนกวชาการและประชาชนทวไปทเรมเหนความสะดวกปลอดภยของระบบขนสงมวลชนแบบราง กระบวนทศนหลกทตองรณรงคคอ การพฒนาเมองทมประสทธภาพและยงยนจ าเปนตองเปนใหความส าคญเปนล าดบแรกกบระบบขนสงมวลชนทงในระดบหลกและระดบรอง สวนรถยนตสวนตวนนใหถอเปนพาหนะทสมควรใชในกรณเฉพาะในกรณทไมสามารถเดนทางดวยระบบขนสงมวลชนไดอยางสะดวก ปลอดภยและเชอถอได ส าหรบเรองระบบขนสงมวลชนนน รฐบาลทผานมาหลายสมยไดใหความส าคญกบการลงทนในระดบขนสงมวลชนแบบรางมากขน และมแนวโนมวาการสรางถนนและทางดวนในพนทเมองจะเปนไปไดยากขน อกทงกระบวนทศนทใหความส าคญกบระบบขนสงมวลชนกเรมเปนแนวคดกระแสหลกในวงการวชาการและวงการนโยบายดานการ



วางแผนของประเทศไทย แนวโนมเหลานแสดงใหเหนวา นโยบายและกระแสสงคมไดมงไปทการขนสงมวลชนแบบราง ซงถอวาเปนเรองทดและรฐบาลไดด าเนนนโยบายมาถกทาง อยางไรกตามสงส าคญทตองรณรงคและผลกดนตอไปคอการพฒนาองคประกอบทเหลอใหดยงขน โดยเฉพาะการพฒนาขนสงมวลชนระดบรองหรอระบบเชอมตอ ทงรถโดยสารประจ าทาง รถตโดยสาร จกรยานยนตรบจาง และประเภทยานพาหนะทส าคญอยางยงคอการเดนเทาและการใชจกรยาน เนองจากการขนสงระดบรองเปนปจจยส าคญทก าหนดขอบเขตการใหบรการและความตองการใชระบบขนสงมวลชนระดบหลก

การเปลยนแปลงดานกระบวนทศนทส าคญอกประการหนงคอ แนวทางการใชกฎหมายและเครองมออนๆ ในการสงเสรมการพฒนาแบบ TOD จากทไดน าเสนอไปในบทกอนหนาน การตความดานกฎหมายเกยวกบการเวนคนทดนทยงคงเปนอปสรรคส าคญของการพฒนาเมองแบบ TOD โดยเฉพาะในกรณทภาครฐตองการเปนผน าในการพฒนาเมอง และมการใชประโยชนทดนดานพาณชยกรรมเพอสรางกลไกดานการเงนส าหรบการอดหนนไขว (Cross-Subsidy) รวมไปถงการออกกฎหมายทเกยวของกบการรวมแปลงทดนและการจดตงบรรษทพฒนาเมอง ประเดนเหลานเปนเรองทางกฎหมายทหนวยงานทเกยวของควรระดมสมองและรวมหารอกนเพอหาทางออกทเปนประโยชนตอสงคมตอไป หนวยงานหนงทส าคญมากคอส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ซงมหนาทหลกในการพจารณาและจดท ารางกฎหมายตามทคณะรฐมนตรหรอนายกรฐมนตรมอบหมาย และเสนอความเหนเกยวกบการใหมหรอแกไขปรบปรงหรอยกเลกกฎหมาย อกทงยงชวยเหลอ ใหค าแนะน า และใหความเหนเกยวกบการรางกฎหมายแกหนวยงานของรฐ ดวยพนธกจและหนาทดงกลาว หนวยงานนจงทมบทบาทส าคญในกระบวนการปรบปรงและพฒนากรอบกฎหมายใหเออตอการพฒนาพนทแบบ TOD มากยงขน กระบวนการก าหนดนโยบายและกฎหมายทเกยวของกบ TOD จงควรใหส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเขามารวมหารอตงแตเนนๆ

การสรางความตระหนกในกลมผมอ านาจตดสนใจกเปนเรองส าคญอยางยงเชนกน ทงเจาหนาทฝายกฎหมายของแตละหนวยงานทเกยวของ ไปจนถงนกการเมองและผมอ านาจตดสนใจในกระบวนการพฒนากฎหมาย เชน สมาชกสภานตบญญตแหงชาต แมวาแนวโนมและกระแสสงคมอาจมงเขาสการใชการขนสงมวลชนระบบรางมากขนแลวกตาม แตรถยนตสวนตวกยงเปนพาหนะหลกของการเดนทาง นโยบายและการลงทนดานการขนสงกยงใหความส าคญกบรถยนตสวนตวเปนหลก การปรบเปลยนกระบวนทศนและโนมนาวความคดของผมอ านาจตดสนใจจงเปนเรองส าคญทควรด าเนนการอยางตอเนองเชนกน

5.8.2. การคดและวางแผนเชงระบบ

อปสรรคและขอดอยหลกประการหนงของการพฒนาเมองในประเทศไทยคอ การขาดความเชอมโยงและการประสานกนระหวางองคประกอบตางๆ ทเปนสวนหนงของระบบทใหญกวา นบตงแตระบบการใชประโยชนทดนกบระบบการขนสง ขนสงมวลชนระบบหลกกบระบบรอง ไปจนถงการออกแบบสถานขนสง



มวลชนกบการออกแบบพนทโลงและสงอ านวยความสะดวกในบรเวณสถาน เปนตน สาเหตส าคญของการขาดความเชอมตอนคอการประสานและท างานรวมกนของหนวยงานทเกยวของยงไมดพอ ดวยโครงสรางอ านาจและพนธกจทแตกตางหรอทบซอนกน หรอดวยเหตผลดานวฒนธรรมและการเมองระหวา งองคกร นบเปนปญหาทพบเหนอยทวไปในการบรหารรฐกจไทย แนวทางแกปญหาเชงองคกรและการเมองคงเกนขอบเขตเนอหาของรายงานฉบบน แตกมหลกการพนฐานทควรเปนจดตงตนของการปรบเปลยนโครงสรางองคกรและกระบวนการท างาน เพอใหการพฒนาเมองแบบ TOD เกดขนไดอยางมประสทธผลและประสทธภาพ หลกการพนฐานในการวางแผนเชงระบบในดานการใชประโยชนทดนและการขนสง มดงตอไปน

1. การวางแผนระดบภาค ทงในดานระบบการขนสง การวางแผนการใชทดน และการบรหารจดการเรองอนๆ ทเกยวของกน ในกรณของกรงเทพมหานครและปรมณฑล ควรมแผนและผงภาคมหานครทครอบคลมเรองเหลานเขาดวยกน การวางแผนการใชทดนและการขนสงในเมองหลกในตางจงหวดกควรใหครอบคลมพนทเมองทงหมดเชนกน ในปจจบนการวางแผนภาคมหานครยงไมมกลไกดานกฎหมายและการด าเนนงานทน าไปสการวางแผนและด าเนนโครงการในระดบภาคอยางบรณาการอยางแทจรง แมวาในอดตไดมการน าเสนอแผนพฒนาระดบภาคมาหลายฉบบ ทงฉบบทเสนอโดยส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และฉบบทเสนอโดยกรมโยธาธการและผงเมอง แตแผนและผงภาคเหลานไมไดน าไปสการปฏบตจรง เนองจากขาดกลไกดานกฎหมาย ดานการเงนและดานการเมอง นบเปนองคประกอบส าคญของการผงเมองไทยทยงคงขาดอยและตองพฒนาตอไป เพอใหแนวคดและนโยบายการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนสามารถด าเนนการไดอยางแทจรง

2. ความเชอมโยงระหวางนโยบาย แผนและผงโครงการ หนวยงานทเกยวของ นบตงแตหนวยงานนโยบายระดบประเทศ เชน ส าน กงานคณ ะกรรมการพฒ นาการเศรษฐกจและส งคมแห งชาต กระทรวงทบวงกรมทเกยวของกบการวางแผน รวมทงองคกรปกครองสวนทองถน ทงกรงเทพมหานครและเทศบาลในจงหวดปรมณฑล ควรมสวนรวมในการวางแผนการใชทดนและการขนสงไปพรอมกน ทงนองคกรปกครองสวนทองถนควรเปนเจาภาพหลกในการด าเนนกระบวนการในการสรางความเชอมโยงระหวางนโยบาย แผนและผงเขาดวยกน โดยใชผงเมองรวมเปนเครองมอหลก แลวจงด าเนนกระบวนการวางผงเมองเฉพาะหรอผงพฒนาโครงการไปพรอมกบการวางแผนเลอกทตงและออกแบบสถาน อปสรรคประการหนงทการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.) ประสบอยคอ ขอจ ากดในการใชทดนทไดมาดวยการเวนคนดวยอ านาจตามพระราชบญญตการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย พ.ศ. 2543 เนองจากไมไดมอ านาจในการเวนคนทดนบรเวณรอบสถานทไมไดเกยวของโดยตรงกบการขนสงมวลชน และไมมการวางผงเมองเฉพาะในบรเวณรอบสถานไวกอน องคประกอบส าคญทสงเสรมการพฒนาแบบ TOD จงเกดขนยาก



หรอไมเกดขน ทงการเพมความหนาแนนอาคาร การพฒนาระบบถนนและระบบขนสงมวลชนระดบรอง เปนตน การวางผงเมองเฉพาะจงอาจเปนทางเลอกหนงทยงไมมการทดลองใชอยางจรงจง

องคกรปกครองสวนทองถนและ/หรอหนวยงานทมอ านาจในการจดท าผงเมองรวมและผงเมองเฉพาะควรด าเนนโครงการน ารองในการจดท าผงเมองเฉพาะในบรเวณรอบสถานขนสงมวลชนเพอเปนตวอยางทแสดงใหเหนถงการวางแผนเชงบรณาการ ทงดานนโยบาย แผนและผงโครงการ กบการวางแผนดานการใชประโยชนทดนและการขนสงเขาดวยกน โดยใหเกดความรวมมอกนระหวางหน วยงานดานการวางแผนของทองถน หนวยงานดานการวางแผนและพฒนาขนสงมวลชน ทงส านกงานโนบายและแผนการขนสงและการจราจร การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย การรถไฟแหงประเทศไทย การเคหะแหงชาต รวมทงหนวยงานดานสาธารณปโภคและสาธารณปการอนๆ

อนง เมอวนท 13 กรกฎาคม 2559 ทผานมา คณะกรรมการการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.) ไดมมตอนมตใหแกไขพระราชบญญตการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย พ.ศ. 2543 เพอเปดชองให รฟม. สามารถน าพนทเวนคนทเหลอจากการกอสรางรถไฟฟาไปพฒนาธรกจทเกยวเนองได เพอน ารายไดจากการพฒนาทดนกลบมาอดหนนคาโดยสารใหมราคาถกลงในลกษณะการอดหนนไขว หากการแกไขกฎหมายดงกลาวประสบความส าเรจในกระบวนการทางกฏหมายและผานการพจารณาของสภานตบญญตแหงชาตได กถอวาเปนการลดอปสรรคส าคญในการพฒนาแบบ TOD จากมมมองของหนวยงานดานการพฒนาโครงสรางพนฐาน กระนนกตาม แมวา รฟม. จะสามารถด าเนนการพฒนาพนทธรกจบนทดนทไดเวนคนมาในอนาคตกตาม แตการพฒนาพนทแบบ TOD ทมประสทธภาพและการใชประโยขนสงสดยงคงจ าเปนตองมแผนและผงเฉพาะทครอบคลมพนทรอบสถานทงหมดอย การท างานรวมกนระหวางหนวยงานทองถนกบหนวยงานสวนกลางดานการขนสงจงเปนปจจยทขาดไมได

5.8.3. การก าหนดยทธศาสตรการพฒนาทสอดคลองกบบรบทพนท

นอกเหลอจากการจดท าแผนการพฒนาเมองระดบภาคมหานคร และผงเมองรวมทสอดคลองกบแผนผงภาคแลวนน แตละพนทควรก าหนดยทธศาสตรการพฒนาเมองในระดบเขตหรอระดบยานทมกระบวนการรวมหารอ (Deliberation) ของผมสวนไดสวนสวนเสยทครบถวน เพอใหการพฒนาพนทรอบสถานรถไฟฟาสะทอนความตองการและขอจ ากดทมอยของทกภาคสวนอยางแทจรง ทงน แตละพนทยอมตองใชเครองมอในการพฒนาทแตกตางกน ในพนทยานชมชนชานเมองทการพฒนาทดนยงเปนไปในแนวราบเสยเปนสวนใหญ เชน สถานปลายทางรถไฟฟาสายสมวง อาท สถานตลาดบางใหญ สถานคลองบางใผ ซงยงมทดนทยงไมไดมการพฒนา (Greenfield) อย ในขณะท พนทเมองทไดมการพฒนาแลว แตตองมการฟนฟเมองเพอใหความหนาแนนเพมขน ทงในรปแบบปรบปรงอาคาร (Rehabilitation) ในกรณทอาคารมคณคาและลกษณะเฉพาะ



และยงไมตองเพมความหนาแนนสงมาก และแบบรออาคารแลวสรางใหม (Redevelopment) ในกรณทมลคาทดนสงมากและมความตองการใชทดนสง

ในขณะเดยวกน กมควรพฒนามาตรฐานดานผงเมอง (Urban Planning Standards) ส าหรบการพฒนาแบบ TOD โดยเฉพาะมาตรฐานเชงคณภาพ (Performance-Based Standards) ในดานระดบการใหบรการดานสาธารณปโภคและสาธารณปการ รวมไปถงการประยกตใชขอก าหนดตามรปทรงอาคาร (Form-Based Codes) ซงใหความส าคญกบขนาดและรปทรงของอาคารในการพฒนาระดบยาน เพอใหเกดพนทสาธารณะและความตอเนองของสภาพกายภาพของพนททเหมาะสมส าหรบแตละพนท แทนการก าหนดประเภทการใชประโยชนทดนเพยงอยางเดยวดงทเปนอยในปจจบน

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย บรรณานกรม

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต บ-1 คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

บรรณานกรม

ภาษาองกฤษ

Aoki, E. et al. (2000) A History of Japanese Railways, 1872-1999. Tokyo, Japan: East Japan Railway Culture Foundation.

Cervero, R., and Murakami, J. (2008), Rail + Property Development: A model of sustainable transit finance and urbanism, working paper, UC Berkeley Centre for Future Urban Transport, [Online] Available at http://www.its.berkeley.edu/publications/UCB/2008/VWP/UCB-ITS-VWP-2008-5.pdf.

Gordon, A. (2003) A Modern History of Japan: from Tokugawa times to the present. New York, NY: Oxford University Press.

Hanayama, Y. (1986) Land Markets and Land Policy in a Metropolitan Area: a case study of Tokyo. Boston, MA: Oelgeschlager, Gunn & Hain.

Irons, M.E. (2016) Revenue up, tickets down after city introduces parking app. Boston Globe, 24 April 2016. [Online] Available at https://www.bostonglobe.com/metro/2016/04/24/parkboston-app-helps-drive-down-meter-violations/d5dcV8msmx4mOg6aGrjzQJ/story.html

Mass Transit Railway Corporation (2009) Sustainability Report 2008, Hong Kong: MTRC.

Mees, P. (2014) TOD and Multi-modal Public Transport. Planning Practice & Research, 29 (5), 461-470.

Okata, J. (1980) The Establishment of the 1919 City Planning Law, Paradigm Change in Japanese City Planning. Collected Papers of the Japanese City Planning System 15: 13-18.

Planning Department (2011) Hong Kong Planning Standard and Guidelines, [Online] Available at http://www.pland.gov.hk/pland_en/tech_doc/hkpsg/full/index.htm.

Ratanawaraha, A., Chalermpong, S., and Chullabodhi C. (2015) Walking Distance of Commuters after Modal Shift to Rail Transit in Bangkok. Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies. 11, p. 1467-1478

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย บรรณานกรม

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต บ-2 คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

Shingle, D. (2012) Transit-Oriented Development in the States. National Conference of State Legislatures. Available at www.ncsl.org/Documents/transportation/TOD_Final.pdf

Sorensen, A. (2002) The Making of Urban Japan: Cities and planning from Edo to the twenty first century. London, UK: Routledge.

Transport Bureau (2000), Railway Development Strategy 2000, Hong Kong.

Wakuda, Y. (2002) Shitetsu Tanbo 60-nen (Exploring 60 years of Private Railway History). Tokyo, Japan: Japan Travel Bureau.

Yamamoto, H. (1993) Technological Innovation and the Development of Transportation in Japan. Tokyo, Japan: United Nations University Press

ภาษาไทย

จกรพนธ จลละโพธ, และ ศกดสทธ เฉลมพงศ. (2557). พนทบรการของสถานขนสงระบบรถไฟฟาบทเอสและระบบรถไฟฟามหานคร. เอกสารน าเสนอในทประชม การประชมวชาการการขนสงแหงชาต ครงท 9

ปานปน รองหานาม. (2556). พฤตกรรมการเดนของผทเปลยนมาใชบรการรถไฟฟาบทเอส (BTS). (ปรญญามหาบณฑต), จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ส านกงานคณะกรรมการกฤษฏกา (2558) แนวทางการใชประโยชนทดนเพอการพฒนาพนทตามแนวเสนทางขนสงมวลชนในรปแบบ Transit-Oriented Development (TOD). รายงานวชาการ. ฝายกฎหมายทดน สงกอสรางและการเกษตร กองกฎหมายทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ภาคผนวก ก

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต ก-1 คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ภาคผนวก ก

สรปการสมภาษณผบรหารหนวยงานทเกยวของโดยตรง

1. น.ส.ปญญภสสร นพพนธ รองผอ านวยการส านกผงเมอง กรงเทพมหานคร

การสมภาษณทางโทรศพท 13 มกราคม 2559 เวลา 16:45 น.

• ในปจจบนมาตรการทางผงเมองทสนบสนนการพฒนา TOD ในแงของการเพมความหนาแนนของการใชประโยชนทดนมอะไรบาง

กฎกระทรวงใหใชบงคบผงเมองรวมกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2556* ไดก าหนดใหเจาของทดนหรอผประกอบการอาคารสาธารณะในบรเวณพนทรศม 500 เมตรจากสถานรถไฟฟา ทจดใหมทจอดรถสาธารณะเพมเตมจากทกฎหมายก าหนด สามารถขอเพมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนเพมได (FAR Bonus) ทงน เฉพาะสถานรถไฟฟา 8 สถาน ในบรเวณเขตพนทกรงเทพมหานครชนนอกเทานน

นอกจากนมมาตรการให FAR Bonus ส าหรบเจาของทดนหรอผประกอบการทด าเนนการตางๆ อนเปนสาธารณประโยชน เชน จดใหมหรอพฒนาทอยอาศยส าหรบผม รายไดนอย จดใหมพนทเพอประโยชนสาธารณะหรอสวนสาธารณะ โดยจะเหนไดวา การด าเนนการเหลาน ลวนสอดคลองกบแนวคดการพฒนา TOD และสมควรทจะสงเสรมใหเกดขนในพนทรอบสถานรถไฟฟา แตมาตรการทกฎกระทรวงก าหนดนมไดใชกบพนทรอบสถานรถไฟฟาเทานน

• ในแงของการสนบสนนการใชประโยชนทดนผสมผสาน มมาตรการอะไรหรอไม

การควบคมดานผงเมองในปจจบนอนญาตใหการใชประโยชนทดนเปนแบบผสมผสานอยแลว ไมไดมมาตรการอะไรเพมเตม โดยมากปลอยใหเปนไปตามกลไกตลาดวาทดนควรใชประโยชนอยางไร

• มความพยายามชน าวาการใชประโยชนทดนควรจะเปนอยางไรหรอไม เชน ในพนทรอบสถาน การใชประโยชนทดนบางประเภทไมควรเกดขน

ไมมเปนการเฉพาะ แตมการควบคมการใชประโยชนทดนบางประเภท เชน การใชทดนประเภทอตสาหกรรมกควบคมอยแลววาท าไดเฉพาะในบางพนทเทานน โดยทวไปจะเปนไปตามกลไกตลาด เชน ทดนรอบสถานราคาแพงอยแลว ผประกอบการกจะไมพฒนาเปนทพกอาศยความหนาแนนต า แตจะพฒนาทพกอาศยความหนาแนนสง ซงเปนไปตามแนวคด TOD

• มความเหนอยางไรกบการด าเนนการพฒนา TOD โดยอาศยผงเมองเฉพาะ



โดยหลกการแลวเหนดวย องคกรปกครองสวนทองถนสามารถจดท าผงเมองเฉพาะตามพระราชบญญต ผงเมอง พ.ศ. 2518 ซงสามารถเวนคนทดนรอบสถานรถไฟฟามาพฒนาตามแนวคด TOD ได แตในทางปฏบตแลวกระบวนการจดท าผงเมองเฉพาะท าไดยากมาก เพราะตองผานกระบวนการซบซอนและใชเวลานาน อาท มขนตอนการรบฟงความคดเหนของประชาชน ตองไดรบการอนมตจากคณะกรรมการผงเมอง ผานกระบวนการทางรฐสภากอนออกเปนพระราชบญญต กระบวนการทยาวนานนท าใหไมสามารถด าเนนการไดทนกบการด าเนนการพฒนาพนทตามแนวคด TOD

• ท าไมจงตองก าหนดใหออกเปนพระราชบญญตผงเมองเฉพาะ

เนองจากผงเมองเฉพาะสามารถก าหนดใหมการเวนคนทดน จงตองผานกฎหมายออกมาเปน พระราชบญญต นอกจากน ยงมแนวคดวา หากจะผลกดนใหเกดการพฒนาตามผงเมองเฉพาะไดจรง จะตองมงบประมาณ และหนวยงานตางๆ จะตองรวมกนด าเนนการ หากไมเปนพระราชบญญต จะไมสามารถผลกดนใหเกดขนได

• กทม. มมาตรการ หรอนโยบายการพฒนาระบบสาธารณปโภคในพนทรอบสถานเพอสนบสนนใหเกดการพฒนา TOD หรอไม

ยงไมมการด าเนนการ สวนหนงเปนเพราะหนวยงานรบผดชอบมหลายแหง เชน การไฟฟานครหลวง การประปานครหลวง รฟม. แมในหนวยงานของกรงเทพมหานครเองกมหลายหนวยงานรบผดชอบ เชน ส านกการโยธา ส านกการขนสงและจราจร แตละหนวยงานตางกมแผนการปฏบตงานของตนเอง ซงไมไดสอดประสานกนเพอมงใหเกดการพฒนา TOD

• ถาผลกดนใหเกดผงเมองเฉพาะ จะชวยใหหนวยงานตางๆ ด าเนนการประสานกนไดหรอไม

การจดท าผงเมองเฉพาะใชเวลานานมาก ผก าหนดนโยบายสวนใหญตองการผลงานในระยะสน ดงนนการด าเนนการตางๆ จงเนนสงทท าแลวเหนผลระยะสน ตางจากในสงคโปร ซงรฐบาลปกครองประเทศเปนเวลานาน สามารถผลกดนนโยบายทตองรอผลในระยะยาวได

• ถายายหนวยงานตางๆ เชน กฟน. กปน. รฟม. มาสงกด กทม. จะชวยแกปญหาหรอไม

ไมแนวาจะชวยแกปญหา เพราะแมในปจจบนหนวยงานตางๆ ในกทม. เองกใชวาจะประสานการด าเนนงานไดอยางมประสทธภาพ จรงๆ แลวประเดนส าคญไมไดอยทการท าผงเมอง หรอการท าแผน เพราะถามแผนแลวไมท าตามกไมเกดผลอยด สงส าคญคอท าอยางไรใหหนวยงานตางๆ รวมมอกนด าเนนการ

• มความเหนอยางไรเกยวกบแนวคดการจดตงบรรษทพฒนาเมองเพอพฒนา TOD



เหนดวยทควรจดตงบรรษทพฒนาเมอง แนวคดนมมานานมากแลว แตกยงไมไดด าเนนการ จรงๆ แลวการพฒนาสามารถท าไดหลายรปแบบ กทม. อาจตงบรรษทพฒนาเมองขนมาด าเนนการเอง หรออาจจดท า Urban Development Plan แลวเลอกผประกอบการเอกชนเขามาด าเนนการตามแผนนน แตอาจเปนเพราะตองใชเวลานานกวาจะท าใหเกดผล ซงท าใหผก าหนดนโยบายไมใหความสนใจในแนวคดน

• รายละเอยดทไดคนความาเพมเตม

* กฎกระทรวง ขอ 54 การใชประโยชนทดนประเภทอาคารสาธารณะตามกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารทตงอยภายในระยะ 500 เมตร จากบรเวณโดยรอบสถานรถไฟฟาขนสงมวลชน สถานศนยวฒนธรรมแหงประเทศไทย สถานออนนช สถานลาดกระบง สถานหวหมาก สถานบางบ าหร สถานตลงชน สถานอดมสข หรอสถานแบรง หากเจาของทดนหรอผประกอบการไดจดใหมทจอดรถยนตส าหรบประชาชนเปนการทวไปเพมขนจากจ านวนทจอดรถยนตของอาคารสาธารณะนน ใหมอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนเพมไดไมเกนรอยละยสบ โดยพนทอาคารรวมทเพมขนตองไมเกน 30 ตารางเมตรตอทจอดรถยนตทเพมขน 1 คน พนทจอดรถยนตทเพมขนใหไดรบการยกเวนไมตองน ามาพจารณาอตราสวนพนทอาคารรวมตอพนทดนและอตราสวนของทวางตอพนทอาคารรวม

2. ดร. สมประสงค สตยมลล ผอ านวยการกองพฒนาพนท และรกษาการผอ านวยการฝายพฒนาและบรหารพนท ฝายพฒนาและบรหารพนท การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.)

• ปญหาดานกฎหมายของ รฟม. ในการท า TOD คออะไร

ตามพระราชกฤษฎกาเวนคนในปจจบน รฟม. ไดจายคาชดเชยใหแกเจาของทดนในราคาทสงมากอยแลว แตกยงไมสามารถน าทดนมาพฒนา TOD ได เนองจากฝายกฎหมายของกระทรวงคมนาคมตความวาไมตรงตามวตถประสงคทระบใน พรฎ. เวนคน และอาจสมเสยงตอการถกฟองรองด าเนนคด

• ควรแกปญหาอยางไร

ม 2 แนวทาง คอ แนวทางแรก ควรออกกฎหมายยกเลกวตถประสงคเดม และออกกฎหมายใหมก าหนดวตถประสงคใหพฒนา TOD ได แตตองท าเทาทจ าเปน แนวทางท 2 ควรใช พระราชบญญตจดรปทดนรอบสถาน และใหกรรมสทธอสงหารมทรพยทพฒนาขนใหมแกเจาของทดนรายเดม

• เหนดวยกบการใชผงเมองเฉพาะในด าเนนการหรอไม



เหนดวย แต กทม. หรอทองถน จะตองด าเนนการเวนคนในสวนพนทรอบสถานเพอการพฒนา TOD (อาจยงมปญหาเรองวตถประสงค) สวน รฟม. เวนคนพนททจะสรางทางและสถาน

• รฟม. ก าลงด าเนนการอะไรเพอแกไขปญหาดานกฎหมาย

ขณะนราง พระราชบญญ ต รฟม. ฉบบปรบปรงก าลงอยในระหวางการพจารณาของ สนช. (ยงไมมการแปรญตต) โดยมการเพมเตม 2 เรอง คอ มาตรา 9 เพมอ านาจให รฟม. พฒนาอสงหารมทรพยประเภทผสมผสาน ได เชนอาคารส านกงาน โรงเรยน ฯลฯ และ มาตรา 75 เดมใหการท าธรกจอสงหารมทรพยมลคามากกวา 10 ลานบาทจะตองไดรบการอนมตจาก ครม. แกไขโดยเพมวงเงนเปน 100 ลานบาท

• รฟม. มปญหาดานกฎหมายในการการพฒนาโครงสรางพนฐานเพอรองรบ TOD หรอไม

รฟม. ท าการเวนคนทดนเพอพฒนาอาคารจอดแลวจร และการเปลยนถายการสญจร ( Intermodal Transfer Facilities) แตมการจ ากดการเวนคนใหนอยทสดเพอลดผลกระทบตอประชาชนโดยพจารณาวา หากเวนคนพนทมากเกนไปกจะไมไดใชประโยชน แตในความเปนจรงควรมองไปถงอนาคต เมอปรมาณผใชมากขนดวย

• แลวในแงของการพฒนาทางโครงขายถนน ทางเทาในการเขาถงสถานมปญหาดานกฎหมายหรอไม

การพฒนาดงกลาวเปนหนาทของทองถนหรอกรมทางหลวง ทงนเหนวาในการเลอกต าแหนงพนทสถานควรค านงถงประเดนนดวย คอเลอกพนททเขาถงไดสะดวก ในกรณของสถานรถไฟแอรพอรตลงกทมปญหาในการเขาถงมากนน จะแกไขโดยเวนคนทดนมาพฒนาโครงขายถนนเพมเตมกคงจะท าไดยากแลว เพราะทดนมราคาแพง อกทงอาจถกมองวาเปนการเออประโยชนแกเจาของทดนบางกลมอกดวย

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ภาคผนวก ข

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต ข-1 คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ภาคผนวก ข

สรปการสมภาษณผเชยวชาญทเกยวของ

1. รองศาสตราจารย ดร. นพนนท ตาปนานนท ภาควชาการวางแผนภาคและเมอง คณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สมภาษณเมอวนท 24 กมภาพนธ 2559 เวลา 10:00 น.

• ในปจจบนประเดนดานการเพมความหนาแนนในการพฒนาเมองมปญหาและอปสรรคอะไรบาง

ในดานประเดนการเพมความหนาแนนในการพฒนาเมองอปสรรคทส าคญ คอ การทภาครฐไมไดน าแนวคดการพฒนารอบสถาน (TOD) ไปใชในการวางผงการใชทดนโดยรอบ ท าใหการใชทดนไมเกดประสทธภาพเทาทควร มการเขาถงยากในบางสถาน เชน สถานแอรพอรตลงคบานทบชาง รวมถงการใชประโยชนอาคารทเกดขนบรเวณตดกบสถานไมไดเปนอาคารพาณชยกรรม (Commercial) ตามแนวคดการพฒนารอบสถานแตกลบเปนอาคารทอยอาศยหรอคอนโดมเนยม (Residential) แทน

• มความคดเหนอยางไรกบแนวคดการใชประโยชนทดนแบบผสมผสาน และรฐควรมบทบาทอะไรบาง หากตองการใหเกดขนในประเทศไทย

ในความเปนจรงประเทศไทยมการใชทดนแบบผสมผสาน (Mixed Use) คอนขางมากอยแลวเมอเปรยบเทยบกบตางประเทศ ซงการใชทดนแบบผสมผสานท าใหลดคาใชจายและประหยดเวลาในการเดนทาง ดงนนรฐจงควรมการชน าใหเกดการใชประโยชนทดนแบบผสมผสานมากยงขน โดยลดการผลกดนประชากรออกไปสชานเมอง รวมถงการปรบการใชทดนในเมองใหมความหนาแนนมากยงขนโดยเฉพาะในทดนทภาครฐเปนเจาของ รวมถงรฐจะตองมมาตรการหรอเครองมอในการเวนคนทดนมาใช เพอใหผลประโยชนตกอยกบประชาชนมากทสด

• โครงสรางพนฐานเพอรองรบแนวคด TOD ควรมอะไรบาง อะไรทส าคญ

ในดานความเหมาะสมของโครงสรางพนฐานในเมอง คดวาสาธารณปการประเภทโรงเรยน ไมควรอยตดกบสถานแตควรอยหางออกมาพอสมควร ควรมการวางผงการใชทดนโดยรอบ และสรางเสนทางจกรยานรวมถงทจอดรถยนต ในพนทรอบสถานขนสงมวลชน (Transit Catchment) แตในปจจบนยงไมเกดขน ซงกลไกทส าคญทจะสงเสรมระบบขนสงมพนฐานส าคญทสด คอ ระบบภาษ (Property Tax) และการเวนคนทดนสวนเกน (Excess Condemnation) แลวน ามาพฒนาเชงพาณชยจะสามารถน ารายไดมาพฒนาระบบขนสงมวลชนไดมากยงขน ประเดนปญหาในสวนน คอ ดานกฎหมายรฐธรรมนญ ทไมไดกลาวถงการเวนคนทดนของรฐมาใชในการพฒนาเชงพาณชย



• บทบาทของ กทม ในฐานะผพฒนาทดนควรเปนอยางไร

ในดานบทบาทของ กทม. ในการพฒนาทดน ตองไดรบการสนบสนนจากภาครฐ ในการวางผงเมองรวมควรเพมความหนาแนนบรเวณใจกลาง ใหสมพนธกบระบบรางแลวน าผงเมองเฉพาะไปพฒนาพนทใหเกดการใชทดนตามแนวรถไฟฟาทมประสทธภาพ รวมถงการเวนคนทดนควรวางแผนใหเกดการน าทดนมาใชใหเกดประโยชนสงสด สวนดานกฎหมายไมควรแกไขกฎหมายทไมจ าเปนเพราะจะท าใหเกดปญหามากยงขน

• กฎหมายไทยกบการพฒนา TOD มปญหาอะไรบาง

ในประเดนดานกฎหมาย ควรมกฎหมายฟนฟเมองเขามาชวยในการพฒนาทดนในเขตชนในทมแปลงทดนขนาดเลกและไมสามารถพฒนาไดเนองจากตดปญหาในดานกฎหมาย เชน กฎหมายการจดสรรทดน การยบรวมแปลงทดนขนาดเลกเปนแปลงทดนขนาดใหญ และสรางอาคารทมความหนาแนนสงขน

2. นายจรวฒน จงสงวนด นกกฎหมายกฤษฎการช านาญการ ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

สมภาษณเมอวนท 2 มนาคม 2559 เวลา 12:00 น.

• ความคดเหนและแนวทางการแกไขเกยวกบกฎหมายการเวนคนทเปนอปสรรคในการพฒนาพนททเวนคนมาใชเพอการพาณชย เพอสนบสนนการพฒนารอบพนทสถานขนสงมวลชน (TOD)

ในประเดนกฎหมายการเวนคน มอปสรรคจากกฎหมายรฐธรรมนญ เนองจากในรฐธรรมนญไมไดกลาวถงการเวนคนทดนมาใชในเชงพาณชย รฐธรรมนญอาจตองเปดทางใหกฎหมายเวนคนทดน เพราะตองเปนการเวนคนทดนเพอการสาธารณะไมใชพาณชย และควรหาวธการทท าใหไมเกดการเวนคนทไมจ าเปน

• ความคดเหนเกยวกบ พรบ. การจดรปทดนเพอพฒนาพนท ทตอบโจทยความตองการในการฟนฟเมองในพนทในเมอง

การใช พรบ. จดรปทดนพฒนาพนท มความเปนไปไดแตอาจมความยงยาก เนองจากคนไทยมความหวงแหนทรพยสน ซงเปนไปไดวาเจาของทดนบางรายอาจยอมใหรวมแปลงทดนแตเจาของทดนบางรายอาจไมยนยอม อาจใชวธการแบบตางประเทศ (ญปน) ซงรวมแปลงทดนแลวใหประโยชนกบเจาของทดนเดมกอน

• แนวทางการแกไข พรบ. ของ รฟม.

แกไข พรบ. ของ รฟม. ไมมปญหาสามารถแกไขจนพฒนาอสงหารมทรพยได แตมอปสรรคทรฐธรรมนญ คอ ตองมการเขยนรฐธรรมนญใหรองรบกบการพฒนาแลวน ารายไดกลบมาชวยเหลอการพฒนา TOD รวมถงควรใชการจดรปทดนมากกวาเวนคนทดน



3. รองศาสตราจารย มานพ พงศทต ภาควชาเคหการ คณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สมภาษณเมอวนท 8 มนาคม 2559 เวลา 12:00 น.

• ในปจจบนประเดนดานการเพมความหนาแนนในการพฒนาเมองมปญหาและอปสรรคอะไรบาง

กระบวนการขอสทธในการด าเนนการหรอการขออนญาตมความยงยาก และควรมการใหโบนสเพมขนในการพฒนารอบสถานเพอจงใจใหนกลงทนมาขอใชสทธในการพฒนา

• มความคดเหนอยางไรกบแนวคดการใชประโยชนทดนแบบผสมผสาน และรฐควรมบทบาทอะไรบาง หากตองการใหเกดขนในประเทศไทย

คดวาการใชทดนแบบผสมผสานเปนของคกบการพฒนารอบสถาน แตรฐไมจ าเปนตองเขามามบทบาทมาก และเพยงแคสนบสนนในเรองการลดภาษคลายกบนคมอตสาหกรรม และมการกระตนการจดเกบภาษ (Property Tax)

• โครงสรางพนฐานเพอรองรบแนวคด TOD ควรมอะไรบาง อะไรทส าคญ

โครงสรางพนฐานเพอรองรบ TOD ควรมพนทเปดโลง (Open Space) ทจอดรถยนต เสนทางจกรยาน จดจอดแลวจร (Park and Ride) และมกฎหมายผงเมองเฉพาะทเปนไปตามผงแมบท (Master Plan)

• บทบาทของ กทม. ในฐานะผพฒนาทดนควรเปนอยางไร

บทบาทของ กทม. ในการพฒนาทดน ควรมการตงบรรษทพฒนาเมอง โดยมตวอยางทดในหลายๆประเทศ ทงองกฤษ ญปน เกาหล เปนตน ซงการตงบรรษทพฒนาเมองไมนามอปสรรค สวนดานการปรบ ผงเมองรวมควรปรบใหเปนไปตามผงแมบทและระบบรางทจะเพมเขามา

• กฎหมายไทยกบการพฒนา TOD มปญหาอะไรบาง

รฐควรกระตนในการใชระบบการเสยภาษแบบตางประเทศ (สงคโปร) ทวาใครขบรถเขามาในเมองจะตองเสยภาษเพม สวนในเรองกฎหมายการเวนคนทดนอาจไมจ าเปนหากภาครฐมการกระตนใหภาคเอกชนรวมตวกนพฒนา เชน เจาของทดนรายใหญรวมกนพฒนาใชระบบการปนสวนทดน (Land Sharing) และรฐเปนผใหความชวยเหลอ เพราะหากรฐเวนคนพฒนาเองจะมปญหาทางดานกฎหมายทหามการเวนคนม าใชใน เชงพาณชย

แนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบ เพอสนบสนนการพฒนาพนทรอบสถานขนสงมวลชนในประเทศไทย ภาคผนวก ค

ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต ค-1 คณะวศวกรรมศาสตร ส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยแหงชาต จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ภาคผนวก ค

สรปผลประชมหนวยงานทเกยวของเพอรบฟงความคดเหน

คณะผวจยไดจดประชมกลมยอยกบหนวยงานทเกยวของ เพอรบฟงความคดเหนเกยวกบผลการวเคราะหดานตางๆ ไปเมอวนท 8 มถนายน 2559 โดยเนนองคกรทเกยวของโดยตรงกบการพฒนาแบบ TOD เพอแลกเปลยนความคดเหนและท าความเขาใจเกยวกบนโยบาย TOD ใหตรงกน อกทงเพอรวบรวมประเดนเพมเตมจากแตละหนวยงานเกยวกบขอเสนอแนวทางการปรบปรงกฎหมายและกฎระเบยบตางๆ ผลการประชมสามารถสรปเปนประเดนส าคญไดดงตอไปน

จาการประชมกลมยอยเรองนโยบายการพฒนาทเกอหนนการใชระบบขนสงสาธารณะ สามารถแบงประเดนปญหาในการพฒนาได 3 ประเดน คอ 1) ประเดนในเชงกายภาพหรอการออกแบบเพอความสะดวกสบาย 2) ประเดนเชงพฤตกรรม หรอเกยวกบคานยม พฤตกรรม รวมถงความเชอดานกรรมสทธทดน และ 3) ประเดนเชงนโยบายและกฎหมาย รวมถงการบรหารจดการตางๆ ทง 3 ประเดนขางตนไดมการอภปรายลงในรายละเอยดในหวขอทหลากหลาย โดยผเขารวมประชมไดระบปญหาทเกดขนและแนวทางแกไขเนอหาการประชมกลมยอยสามารถสรปเปนประเดนหลกๆ ไดดงน

1) ประเดนเชงกายภาพ

ในประเดนเชงกายภาพ สวนทผเขารวมประชมพดถงเปนอนดบแรกคอ การเชอมตอทางจกรยานและทางเดนเทาในบรเวณ TOD ททางเดนเทาและทางจกรยานยงไมเชอมตอกน รวมถงมความไมรมรน ท าใหเกดความรสกไมสะดวกสบายในการเดนทาง วธการแกไขปญหาทมการน าเสนอมาคอ การปรบปรงและตดทางเดนเทาและทางจกรยานใหม โดยขอความรวมมอจากในหลายๆภาคสวนหนวยงาน การออกแบบใหเปนสากล (Universal design) พฒนาทางเทาเพอสนบสนนใหคนเดนและใชจกรยานบรเวณ TOD แทนการใชรถยนต สวนความไมปลอดภยทเกดจากอาชญากรรมในบรเวณทางเทา ไดมการน าเสนอวธแกปญหาดวยการสรางกจกรรมบรเวณทางเทา เชน รานคา และออกแบบหรอสรางบรรยากาศใหเกดความรสกปลอดภย (Sense of security) ไมมจดลบสายตา

สวนตอมาเปนประเดนในดานทจอดรถยนต การจดทจอดรถยนตรองรบสถานขนสงมวลชนบรเวณ TOD ยงคงมไมเพยงพอ เพราะประชากรมความตองการใชรถยนตเปนจ านวนมาก ผเขารวมประชมไดเสนอแนวทางแกปญหา คอ การก าหนดระยะหางทจอดรถยนตจากตวสถานทเหมาะสม และสงเสรมระบบขนสงสาธารณะแทนทหรอการใชระบบ Park & Ride ทก าหนดจดจอดรถยนตและใชระบบขนสงสาธารณะ



(Shuttle Bus) รบสงผโดยสารจากบรเวณนนๆไปสบรเวณอน และสวนของสงอ านวยความสะดวกรองรบรถไฟฟา เนองจากในปจจบนยงขาดความยดหยนในการออกแบบโครงขาย และการเขาถงระบบรถไฟฟาทไมทวถง จงจ าเปนตองสรางการเชอมตอระบบขนสงหลก (รถไฟฟา) กบระบบขนสงยอย (Feeder ระบบขนสงสาธารณะ) ใหมประสทธภาพ รวมถงการปรบปรงการเขาถงตวสถานและการกอสรางรถไฟฟาควรพจารณาความจ าเปนในการใชงานและพฒนาอยางคอยเปนคอยไปมากกวาการสรางทกสายภายในครงเดยว

ส าหรบประเดนเกยวกบการใชทดนพบวา ทดนบางสวนบรเวณทจะพฒนา TOD มทดนเศษเหลอหรอทดนทมแปลงขนาดเลกท าใหไมสามารถพฒนาได รวมถงมการใชทดนอยางไมผสมผสาน (Mixed use) อยางเตมท และทดนสวนใหญในเมองเปนทดนของราชการท าใหการพฒนายาก จงมการน าเสนอวธการแกปญหา คอ การออกกฎหมายเวนคนทดนและกฎหมายรวมแปลงทดนเพอใหสามารถน าทดนมาพฒนาตอได และใหน ากฎหมายผงเมองมาควบคมการใชประโยชนทดน สวนการพฒนาทดนของราชการควรท าการพฒนาโครงการรวมกนระหวางภาครฐและเอกชน ในสวนของประเดนอนๆ ทรฐอาจตองน ามาพจารณาคอ การพฒนาการขนสงทางน าเชอมโยงกบรถไฟฟาดวย

2) ประเดนเชงพฤตกรรม

ในประเดนเชงพฤตกรรม อนดบแรกทพจารณาคอเรองคานยมการบรโภคของคนเมอง ซงสวนใหญนยมการใชรถยนตสวนตวแทนการใชระบบขนสงสาธารณะ เนองจากคดวายงไมสะดวกสบาย รวมถงพฤตกรรมคนเมองทไมมวนยจราจร โดยไดมการน าเสนอแนวทางแกไขปญหาในการประชม คอ การออกกฎหมายเกยวกบทจอดรถยนตและการจอดรถยนตบรเวณถนนสาธารณะ รวมถงการบรณาการกฎหมายการเกบภาษรถยนตทเขมงวดมากขนเพอลดการใชรถยนต อกทงภาครฐควรสรางแรงจงใจในการใชระบบขนสงสาธารณะแกประชาชนทใชรถยนตใหหนมาใชระบบขนสงสาธารณะแทนท ทงนการสรางแรงจงใจตองท าควบคไปกบการพฒนาระบบรถโดยสารพเศษบรเวณรอบสถาน (BRT) ควบคกบเสนทางเดนรถโดยสาร (Bus Lane) ทท าใหสะดวกและรวดเรวยงขน สวนดานพฤตกรรมทไมมวนยจราจร ภาครฐควรมนโยบายสรางความปลอดภยและออกกฎหมายจราจรทบงคบใชอยางจรงจง

ในประเดนเชงพฤตกรรมทส าคญตอการพฒนา TOD คอความเชอของคนไทยเกยวกบกรรมสทธทดน เนองจากความตองการพฒนาทดนของเจาของทดนมความแตกตางกน บางสวนไมตองการพฒนาทดนของตนเอง หรอในบางสวนตองการรอใหภาคเอกชนเขามาลงทนพฒนาทดนของตน จงควรมแนวทางแกไขปญหาคอ การสรางแรงจงใจใหเจาของทดนพฒนาทดนโดยสนบสนนมาตรการทางดานภาษ และใหสทธประโยชนเพมเตมแกเจาของทดนทพฒนา (Tax Benefit) หรอมการใหงบประมาณกยมพฒนาโดยมอตราดอกเบยต า นอกจากนควรมมาตรการทางกฎหมายบงคบใหภาคเอกชนพฒนาทดนทเหมาะสม



3) ประเดนเชงนโยบายและกฎหมาย

ประเดนเชงนโยบายและกฎหมายทไดรบการชแจงอนดบแรกเกยวเนองกบนโยบายของผบรหารทยงคงมวสยทศนไมชดเจน เนองจากผบรหารไมเขาใจแนวคดการพฒนา TOD ปญหาการบรหารจดการของภาครฐในการพฒนาพนทแบบบรณาการ ขอเสนอในการแกไขคอการวางแผนบรหารเชอมโยงระบบรวมกบหนวยงานทเกยวของอน โดยการวางแผนตองค านงถงประโยชนสาธารณะเปนหลก ทงน การบรหารจดการของภาครฐควรน าตวอยางการพฒนาทประสบผลส าเรจจากตางประเทศและยกระดบองคกรเพอศกษาผงเมองอยางเปนรปธรรม และควรมการบรณาการพระราชบญญตผงเมองเฉพาะส าหรบภาครฐและภาคเอกชนใช

การมสวนรวมของภาครฐและเอกชนเปนประเดนส าคญในการพฒนา TOD ซงควรสงเสรมการมสวนรวมและชใหเหนถงประโยชนในการพฒนา TOD แกภาคเอกชน รวมถงใหความรกบประชาชนไปพรอมกน ควรมการตงคณะกรรมการรวมกลมหนวยงานทองถนเพอผลกดนนโยบายไปสระดบประเทศ นอกจากนจ าเปนตองจดตงองคกรอสระขนมาเพอประสานงานระหวางหนวยงานภาครฐและเอกชนดวย (Public Private Partnership)

ในเรองกฎหมายทรองรบการพฒนา TOD ปญหาส าคญคอนโยบายและกฎหมายไมเอออ านวยตอการพฒนา TOD เนองจากขาดความยดหยน จงควรหาทางเลอกทเหมาะสมทสดของรฐในการบรหารจดการทดน และปรบปรงกฎหมายเวนคนทดนเพอน ามาใชในการพฒนา TOD การบรณาการกฎหมายตางๆเปนสงส าคญ เนองจากไมมการบรณาการกฎหมายใหเปนไปตามบรบทเดยวกนและไมมแนวทางการพฒนาส าหรบทดนทถกเวนคน ท าใหเกดปญหาขอขดแยงตามมา แนวทางแกไขทผเขารวมประชมเสนอมาคอ การพยายามตความกฎหมายและท าความเขาใจเพอการปรบแกกฎหมายโดยค านงถงประโยชนสาธารณะเปนหลก

นอกจากประเดนส าคญทไดกลาวมาขางตน ยงมรายละเอยดเพมเตมทสรปไวในตารางดานลางน

1. ประเดนเชงกายภาพ ประเดน หวขอ ปญหา แนวทางแกไข

เชงกายภาพ ทางจกรยาน - ทางจกรยานไมเพยงพอ - ทางจกรยานไมเชอมตอกน - ความไมปลอดภยของเสนทางจกรยาน

- ออกแบบใหเปน Universal Design (สากล) - ขอความรวมมอจากทกภาคสวนหนวยงาน

ทางเดนเทา - ทางเดนเทาไมเชอมตอกน - ความไมปลอดภยจากจกรยานยนตทขบบนทางเทา - ทางเทาไมรวมรน ไมมทบง

- ปรบปรงหรอตดทางเทา - สรางเสากน (Barrier) รถจกรยานยนต - พฒนาทางเทาและสนบสนนให



ประเดน หวขอ ปญหา แนวทางแกไข แดดบงฝน คนเดนบรเวณ TOD

- ความไมปลอดภยจากอาชญากรรม

- สรางกจกรรมบนทางเทา เชน รานคา (eye on street) - ออกแบบหรอสรางบรรยากาศใหเกดความรสกปลอดภย (Sense of security)

ทจอดรถยนต - การจดทจอดรถยนตรองรบสถานขนสงมวลชน - ทจอดรถยนตไมเพยงพอ

- ก าหนดระยะหางจากตวสถานทเหมาะสม - สรางระบบ Park & Ride - สงเสรมระบบขนสงสาธารณะ

สงอ านวยความสะดวก - การก าหนดจดรบสงหรอสถานรบสงผโดยสาร - ขาดความยดหยนในการออกแบบโครงขาย

- สรางการเชอมตอระบบขนสงหลก-ยอย (Feeder) และการใชประโยชนทดน (Land use)

- การเขาถงระบบรถไฟฟาทไมทวถง - ทางขน-ลง สถานไมสะดวก

- สราง Feeder ทดแทนใหเหมาะสม - ปรบปรงการเขาถงตวสถาน

การกอสรางรถไฟฟา - ความจ าเปนในการใชงานรถไฟฟา - ปญหารถตดขณะกอสราง

- พฒนาแบบคอยเปนคอยไป สรางไปทละสายทก 5 ป 1 สาย (Short-medium term development before long term development)

ทดน - ทดนเศษเหลอไมสามารถพฒนาได

- ออกกฎหมายเวนคนทดน กฎหมายรวมแปลงทดน

- การใชทดนไมผสมผสานอยางเตมท (mixed use)

- การออกกฎหมายผงเมองควบคมการใชทดน

- ทดนในเมองสวนใหญเปนของราชการ

- พฒนาโครงการรวมกนระหวางภาคเอกชนและภาครฐ

- การขนสงทางน า - ขาดการพจารณารวมกบระบบขนสงทางน า

-



2. ประเดนเชงพฤตกรรม ประเดน หวขอ ปญหา แนวทางแกไข

เชงวฒนธรรม - คานยมการใชระบบขนสงสาธารณะ

- ประชาชนยงตองการใชรถยนตแบบเดม

- ออกกฎหมายเกยวกบทจอดรถยนต และการจอดรถยนตบรเวณถนนสาธารณะ - บรณาการกฎหมายภาษรถยนตเพอลดการใชรถยนต - สรางแรงจงใจในการใชระบบขนสงสาธารณะแกประชาชน - พฒนาระบบ BRT หรอ Bus Lane ใหสะดวกและรวดเรวขน

- กรรมสทธทดน - ความตองการพฒนาทดนทแตกตางกน - เจาของทดนไมตองการพฒนาทดนของตน - เจาของทดนรอภาคเอกชนมาพฒนาทดนของตน

- ออกกฎหมายบงคบเอกชนเพอการพฒนาทดนทเหมาะสม - สรางแรงจงใจใหเจาของทดนพฒนาทดน เชน Tax Benefit มงบประมาณใหกยมพฒนาโดยมอตราดอกเบยต า

- พฤตกรรมทไมมวนย - พฤตกรรมของคนเมอง ไมมวนยจราจร

- นโยบายสรางความปลอดภย - บงคบใชกฎหมายอยางจรงจง



3. ประเดนเชงนโยบายและกฎหมาย ประเดน หวขอ ปญหา แนวทางแกไข

เชงนโยบายและ กฎหมาย

- นโยบายผบรหาร - การไมเขาใจแนวตด TOD ของผบรหาร - การไมมวสยทศนของผบรหารแบบองครวม

- วางแผนบรหาร เชอมโยงระบบ และปรบแนวคดของผบรหาร - วางแผนรวมกบหนวยงานทเกยวของ - วางแผนโดยคดถงประโยชนสาธารณะเปนหลก

- การมสวนรวมของภาครฐและเอกชน

- ขาดการมสวนรวมของภาครฐและเอกชน

- สงเสรมการมสวนรวมและชประโยชนของ TOD แกเอกชนและใหความรแกประชาชน - ตงคณะกรรมการรวมกลมหนวยงานทองถน เพอผลกดนนโยบายสระดบรฐ - จดตงองคกรอสระประสานงานหนวยงานภาครฐ - Public Private Partnership

- การบรหารจดการของรฐ - ปญหาการบรหารจดการของภาครฐ

- ปรบปรงการบรหารโดยใชแบบอยางจากตางประเทศ - ยกระดบองคกรเพอศกษาผงเมองอยางเปนรปธรรม

- การบรหารจดการในระดบพนทแบบบรณาการ

- มการบรณาการ พ.ร.บ.ผงเมองเฉพาะ ส าหรบภาครฐและเอกชน

- กฎหมายรองรบ TOD - นโยบายและกฎหมายไมเอออ านวยตอ TOD - ความยดหยนของกฎหมาย

- ออก พ.ร.บ. จดรปทดน รวมแปลงทดน เพอพฒนาในแนวสง - สรางองคกรใหมเพอด าเนนการเฉพาะใหส าเรจ

- การปรบปรงกฎหมายเพอรองรบ TOD

- หาทางเลอกทเหมาะสมทสดของรฐในการบรหารจดการทดน - ปรบปรงกฎหมายเวนคนทดนเพอน ามาพฒนาใหเกด TOD

- การบรณาการกฎหมาย - ขาดการบรณาการของ - ตความและท าความเขาใจ



ประเดน หวขอ ปญหา แนวทางแกไข กฎหมายทไมเปนไปตามบรบทเดยวกน

ปรบแกขอก าหนดกฎหมาย

- ไมม Guideline ส าหรบกฎหมายเวนคนทดน

- การสรางระบบรถไฟฟาควรท าพรอมกบแนวคด TOD

กฎหมายรถยนต - พ.ร.บ.ควบคมอาคารทครอบคลม จกรยาน ทจอดรถยนต



ภาพบรรยากาศการประชมกลมยอย





รายชอผเขารวมประชมกลมยอยเพอรบฟงความคดเหน

• หนวยงานของรฐ

ชอ ต าแหนง หนวยงาน

ดร. สมประสงค สตยมลล ผอ านวยการกองวชาการ การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย (รฟม.)

นายซรอซนดาร ปาทาน รองผอ านวยการ ส านกยทธศาสตรและประเมนผล กรงเทพมหานคร

นายสมเจตน อศวนภาพ นกวเคราะหนโยบายและแผนปฏบตการ ส านกยทธศาสตรและประเมนผล กรงเทพมหานคร

นายสทธพล กสมอรญญา นกผงเมองช านาญการ ส านกผงเมอง กรงเทพมหานคร

นายชนะ ลขตเดชาโรจน นกวชาการขนสงช านาญการพเศษ กรมการขนสงทางบก

วาทรอยตรวระพงศ มลบวภา

นกวชาการขนสงปฏบตการ กรมการขนสงทางบก

นายค าแหง ทองอนทร ผอ านวยการฝายพฒนาโครงการ เชงพาณชย

การเคหะแหงชาต

นายอายวฒน จตประเสรฐ นกวเคราะหนโยบายและแผนการขนสงและจราจร

ส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร

นายวโชต กนภย ส านกควบคมและตรวจสอบอาคาร กรมโยธาธการและผงเมอง

นายอทธพงศ ตนมณ ผอ านวยการ ส านกจดรปทดน กรมโยธาธการและผงเมอง

นายอรนธ หตะสงห สถาปนกช านาญการพเศษ ส านกจดรปทดน กรมโยธาธการและผงเมอง

นายสเทพ พนธเพง รกษาการกรรมการผอ านวยการใหญ ผชวยกรรมการผอ านวยการใหญ

บรษท รถไฟฟา ร.ฟ.ท. จ ากด

นายโรจน ไตรวทยาศลป วศวกรโยธาช านาญการพเศษ กรงเทพมหานคร

นายอภวฒน วศวกรโยธาปฎบตการ กรงเทพมหานคร

นายอรณชย ภทรานนท ผเชยวชาญเฉพาะดานบรหารทราชพสด กรมธนารกษ





• สถาบนการศกษา


นายเจตก าจร พรหมโยธ นายกสภา สภาสถาปนก

ผศ.ดร. ธราวฒ บญเหลอ อาจารย สมาคมสถาปนกผงเมองไทย

ผศ. ดร. สภาพร แกวกอ เลยวไพโรจน รกษาการผชวยอธการบดฝายพฒนาเชงยทธศาสตรและสอสารองคกร

คณะสถาปตยกรรมศาสตร มหาวทยาลยเกษตรศาสตร

ผศ. ดร. ธนภณ พนธเสน อาจารย คณะสถาปตยกรรมศาสตร มหาวทยาลยเกษตรศาสตร

ดร. ประพทธพงษ อปลา อาจารย คณะสถาปตยกรรมศาสตร สถาบนเทคโนโลยพระจอมเกลาเจาคณทหารลาดกระบง

• ภาคเอกชน


นายบญสง ศรสวางเนตร ผอ านวยการ ส านกงานจดการทรพยสน จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ดร. เกษรา ธญลกษณภาคย กรรมการบรหาร บรษท เสนาดเวลลอปเมนท จ ากด (มหาชน)

นายณฐพล พวงมณ กรรมการผจดการ บรษท นปปอน พารคกง ดเวลลอปเมนท (ประเทศไทย) จ ากด

นายสนตพล เจนวฒนไพศาล กรรมการผจดการ บรษท เจนกองไกล จ ากด

นายวเชยร วรรณะพาหณ ผชวยผอ านวยการฝายพฒนาธรกจ บรษท เซนทรลพฒนา จ ากด (มหาชน)

นางสาวจนทรา อศรางกร ณ อยธยา ผชวยผอ านวยการฝายพฒนาธรกจ บรษท เซนทรลพฒนา จ ากด (มหาชน)

นายกฤษณ ลวธนกล ผจดการฝายวางแผนบรการและสารสนเทศเพอการบรหาร

บรษท ระบบขนสงมวลชนกรงเทพ จ ากด (มหาชน)

นายศรนยกร สวรรณาภย ผจดการฝายสารสนเทศเพอการบรหาร บรษท ระบบขนสงมวลชนกรงเทพ จ ากด (มหาชน)




นายณฐวฒ มธยมจนทร ประธานเจาหนาทบรหารการพฒนาธรกจพกอาศย สายงานพฒนาธรกจพกอาศย

บรษท สงห เอสเตท จ ากด (มหาชน)

นายวระชย ศรกสพนธ ผอ านวยการดานสารสนเทศและพฒนาระบบ

บรษท รงสตพลาซา จ ากด

นายธรวฒน หงษทอง ผอ านวยการโครงการ กลมบรษท ภรชบร

นายวฒชย กรรมการผจดการ บรษท สยาม รเทล ดเวลลอปเมนท จ ากด

นายจาตรนต แจมไพบลย รองกรรมการผจดการ บรษท เอ 21 คอนซลแตนท จ ากด