P3DPppp-ukraine.org/wp-content/uploads/2015/12/... · сфер, а внутрішні води управляються на предмет риболовства (діяльність

? ??????????? ????? ? ?? ?

? ???? ?? ???? ?????????

? ? ???? ?? ? ? ? ? ??? ? ? ???? ??? ? ? ? ? ????, ?? ??? ?? ? ?? ? ??????????? , ? ???? ?? ? ? ?? ?? ? ????? ?? ? ? ?? ??? ? ? ? ??? ?? ????? ? ? ?? ? ?????? ???????

??????? ??????????????

Секторальний огляд потреб державного сектора в сфері

розвитку парків та рекреаційних зон

Автори: Руслан Кундрик та Валерій Добровольський

Київ - 2015

Ці матерали стали можливим за щедроїфінансовоїпідтримки народу СполученихШтатів Америки через Агентство США з міжнародногорозвитку

(USAID).

Змістматеріалів не обов’язкововідображає точку зору Агентства США з міжнародногорозвитку

чи Уряду США

Секторальний огляд потреб державного сектора в сфері розвитку парків та рекреаційних зон 2

ЗАСТЕРЕЖЕННЯ

Дані, тлумачення та висновки, що містяться в цій методичній рекомендації належать виключно автору та не стосуються Програми розвитку державно-приватного партнерства (Програми розвитку ДПП), Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), що виконується компанією FHI360, або будь-кого з її партнерів. Ні Програма розвитку ДПП, ні FHI360 не гарантує достовірність інформації, що міститься в цій публікації і не несе відповідальність за наслідки її використання.

Незважаючи на те, що матеріали цієї публікації належить Програмі розвитку ДПП, розповсюдження інформації дозволено.

Усі матеріали Програми розвитку ДПП можна знайти на веб-сайті Програми www.ppp-ukraine.org англійською та українською мовами.


ПРО ПРОГРАМУ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Метою Програми розвитку державно-приватного партнерства (Програми розвитку ДПП) в України, що впроваджується FHI 360 за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) є розширення використання механізму ДПП в Україні та збільшення ролі фінансування приватного сектора, досвіду і сучасних технологій для поліпшення інфраструктури та якості надання державних послуг, а також навколишнього середовища. Програма надає допомогу уряду України на національному та муніципальному рівнях для поліпшення правової та інституційної бази з метою розширення можливостей окремих осіб та організацій для розробки і участі в діяльності ДПП, разом з тим підтримує реалізацію пілотних проектів ДПП. Важливо відзначити, що Програма розвитку ДПП допомагає розвинути потенціалу уряду для більш ефективної співпраці з приватним сектором у сфері будівництва або відновлення інфраструктури, поліпшення або відновлення надання державних послуг та розвитку економіки.

Програма розпочала діяльність у жовтні 2010 року і має на меті досягнення чотирьох взаємопов'язаних і взаємодоповнюючих завдань, кожне з яких сприяє розвитку ДПП в Україні і повністю відповідає Стратегії співробітництва розвитку країн АМР США для України:

x Створення нормативно-правової бази, що сприятиме розвитку

ДПП шляхом поліпшення законодавства, законів та підзаконних актів, які сприятимуть впровадженню ініціативи ДПП як на національному, так і на муніципальному рівнях.

x Зміцнення потенціалу Мінекономрозвитку щодо підтримки ДПП, який стане цінним ресурсом для муніципалітетів та державних установ, що прагнуть підвищити ефективність і якість надання державних послуг та розвитку інфраструктури за рахунок участі приватного сектора. Новостворений уповноважений орган з питань ДПП координує значну частину діяльності Мінекономрозвитку, направленої на підтримку ДПП.

x Навчання та інформування у сфері ДПП представників муніципалітетів з метою створення і впровадження ДПП, разом з тим поліпшення організації управління на містах. За рахунок проведення тренінгів, семінарів, конференцій та навчальних поїздок зростає обсяг знань про ДПП на місцевому рівні. Програма розвитку ДПП демонструє, як за рахунок впровадження програм стратегічних комунікацій, що сягають широкого кола громадськості та ЗМІ, можна зробити цінний внесок в процес розвитку ДПП.

x Впровадження пілотних проектів ДПП в ключових секторах шляхом надання допомоги пілотним містам на всіх етапах підготовки проекту: від концепції до представлення пілотних проектів на ринку через прозорий та конкурентний конкурс. Отриманий практичний досвід слугуватиме подальшому удосконаленню середовища та процесів для використання ДПП в Україні.


ПРО СЕКТОРАЛЬНІ ОГЛЯДИ З ДПП

Мета серії секторальних оглядів полягає у підвищенні обізнаності про можливості використання ДПП для поліпшення інфраструктури та сфери державних послуг в Україні. Серія включає наступні сектори:

x Парки і зони відпочинку x Будівництво паркувальних об’єктів x Управління охороною здоров’я x Освіта x Транспортна інфраструктура x Соціальне житло для внутрішньо переміщених осіб.

Кожен секторальний огляд передбачає огляд потреб конкретного сектору і

опис можливостей ДПП для вирішення цих потреб. Огляд містить аналіз сектору та загальні настанови для посадових осіб, приватних фірм та інших зацікавлених сторін, які не байдужі до розвитку ДПП у відповідному секторі.

Кожен секторальний огляд показує, як участь приватного партнера може

сприяти розвитку сектору, виявити перешкоди, підготувати план дій щодо реалізації проекту, запропонувати рекомендації для полегшення ДПП в обраному секторі, і надати список ресурсів для подальшої діяльності.

У секторальних оглядах під державно-приватним партнерством (ДПП) мається на увазі контрактна угода між державною установою та бізнес організацією в результаті більш широкої участі приватного партнера у фінансуванні, будівництві та/або експлуатації інфраструктури або надання публічних послуг. ДПП, як довгострокові договірні відносини між приватним і державним секторами, не слід плутати з благодійною діяльністю, приватизацією, грантами, кредитами або корпоративною соціальною відповідальністю. ДПП значно відрізнятися від сектора до сектора і від проекту до проекту.

Існує безліч способів класифікації ДПП, але найважливіший з них з точки зору державної політики засновується на розподілі відповідальності і ризиків. Найпростіша форма транспортного проекту ДПП, наприклад, включає в себе укладання контрактів з окремих операцій, таких як дизайн, облаштування покриття або обслуговування. З іншого боку, приватний сектор може побудувати, володіти і експлуатувати протягом певного періоду часу новий елемент ключової інфраструктури, а уряд, в свою чергу, надасть йому такі стимули, як, зокрема, звільнення від оподаткування. Насправді, існує багато видів ДПП, які намагаються мобілізувати ресурси приватного сектора, переміщуючи ризики на Приватного партнера в обмін на прийнятну частку повернення інвестицій у світлі таких ризиків.


Зміст 1. Чинна ситуація в секторі парків та рекреаційних обєктів в Україні ...................... 5

1.1. Чинна ситуація ............................................................................................................................ 6 1.1.1. Важливість сектору .......................................................................................................... 6 1.1.2. Факти та показники, що відображають потреби по відновленню інфраструктури та покращенню якості та доступності публічних послуг ......... 8 1.1.3. Існуючі державні та приватні ролі в секторі ...................................................... 9 1.1.4. Тенденції .............................................................................................................................. 10 1.1.5. Існуючі способи співпраці між приватними та державними партнерами: проблеми, ризики, недоліки. ..................................................................................................... 12 1.2. Реалізація проектів ДПП в проектах цільового сектору...................................... 15 1.2.1. Правова база ...................................................................................................................... 15 1.2.2. Переваги для приватного партнера ...................................................................... 19 1.2.3. Переваги для публічного партнера полягають у настпуному: ............... 20 1.2.4. Загальні барєри, що також властиві паркам та рекреаційним зонам: 21 1.2.5. Альтернативні шляхи співробітнивтцва ............................................................ 21

2. Цілі Уряду України в розвитку сектору ................................................................................ 23 3. Кращі практики ................................................................................................................................ 25

3.1.1. Ключові критерії результативності проектів .................................................. 25 3.1.2. Порівняння прикладів проектів ДПП з різних країн .................................... 26 3.1.3. Риси певних прикладів проектів ДПП з інших країн .................................... 30 3.1.4. Досвід Програми розвитку державно-приватного партнерства, що фінансується USAID......................................................................................................................... 30 3.1.5. Ключові виклики для України (які ключові проблеми при підготовці проектівта на що слід звернути увагу насамперед) ...................................................... 32

4. Рекомендації ....................................................................................................................................... 34 4.1.1. Пропонована роль приватного партнера ........................................................... 34 4.1.2. Пропоновані способи впровадження ДПП ......................................................... 35 4.1.3. Очікувані переваги ......................................................................................................... 36

5. Література / організації / веб-ресурси ................................................................................. 38

Більше подібних секторальних оглядів можна завантажити на сторінці Програми розвитку державно-приватного партнерства USAID: www.ppp-ukraine.org


1. ЧИННА СИТУАЦІЯ В СЕКТОРІ ПАРКІВ ТА РЕКРЕАЦІЙНИХ ОБЄКТІВ В УКРАЇНІ

Україна є дуже багатою натуральними ресурсами та рекреаційними зонами; в країні є чималі запаси внутрішнії вод (ріки, озера, доступ до двох морів), лісового господарства, широкий спектр ландшафтів з багатою флорою, які можуть використовуватись для рекреаційних послуг. Однак в країні відслідковуються складнощі з належним обслуговуванням та розвитком рекреаційних територій впродовж останніх 25 років, що призвело до погіршення якості таких місць та обєктів, їх екологічного стану та послуг, що надаються для населння. Насамперед, це сталось внаслідок недостатнього фінансування (доступ до багатьох обєктів та територій є безкоштовним внаслідок пост-соціалістичного перехідного періоду економіки), низької обізнаності щодо екологічних наслідків та неможливості (або недостатнього інтересу з боку субєктів бізнесу) приватизувати певні обєкти в звязку з їх стратегічною важливістю та правовим статусом (що подекуди забороняє або серйозно обмежує можливу участь приватного операторів в рекреаційних зонах, обєктах з зелиними насадженнями). Даний огляд висвітлить потреби Уряду та муніципалітетів (публічний сектор) в сфері парків та обєктів рекреаційного призначення (парки є найбільшими типовими та доступними обєктами рекреаційного призначення в Україні) та розгляне можливі проекти державно-приватного партнерства в цій сфері за чинних обставин. Для цілей даного огляду та, враховуючи досвід ДПП в Україні впродовж останніх 5 років, наступні сфери вважаються придатними для проектів ДПП – створення, реконструкція та відновлення, обслуговування та управління (не обмежуючись):

1) Міськими парками та зеленими зонами в населених пунктах; 2) Національними парками; 3) Цілими або окремими частинами внутрішніх вод (наприклад, озеро, пляж

ріки тощо); 4) Спорудами на річках, повязані з використанням водних засобів, доків для

спортивного та рекреаційного призначення; 5) Відкритих майданчиків для дозвілля, спорту та відпочинку; 6) Закритих (капітальних) спортивних та рекреаційних обєктів. 1.1. Чинна ситуація

1.1.1. Важливість сектору Відповідно до останнього звіту WEF Competitiveness Report (Всесвітній Економічний Форум), Україна, будучи країною з перехідною економікою, перебуває на шляху перетворення від ресурсної економіки до економіки знань (knowledge based economy), що вимагає побудови здорової освіченої нації та здорового навколишнього середовища в країні. Впродовж останніх 25 років нової історії України відбулась суттєва амортизація більшості українських активів та соціальних інституцій, в тому повязаних з охороною здоровя та навколишнього


середовища. Система охорои здоровя та безпечне навколишнє середовище мають на меті убезпечити здоровя українців, що є ключовим компонентом досягнення сталого економічного зростання. Таким чином, необхідно забезпечити розвиток та належне обслуговування сільських та міських зелених зон та парків в довгостроковій перспективі для досягнення сталих темпів розвитку економіки. Як описано, Україна є багатою в частині лісового господарства, річок та інших рекреаційних зон і 2% її території займають 40 національних парків (перебувають на балансі та управляються державою). Лісові території управляються уповноваженими урядовими органами з питань лісництва, полювання та інших сфер, а внутрішні води управляються на предмет риболовства (діяльність регулюється державою) – всі ці зони не управляються ефективно. Всім цим сферам і зонам бракує прозорості та якісного правового поля, яке би надало можливості для ефективного розвитку даних територій. Уряд не є ефективним власником та не повинен управляти власністю громадян для досягнення клювої мети – забезпечення економічного результату та створення робочих місць. На даний момент Уряд переглядає свою роль від балансотримача та може бути більш відкритим для внесення змін до законодавства та бізнес практики, що призведе до більшої участіприватного сектору в багатьох рекреаційних сферах. З іншого боку, українські міста перебуваються в стані швидкої урбанізації, однак не приділяють достатньої уваги розвитку парків, рекреаційних зон та обслуговуванні зелених зон, водночас активно займаються девелопментом нерухомості, що виступає фінансовим джерелом для адміністрацій. Останні тренди урбанізації (наприклад, в ЄС) надають цілу низку публічно відомих стандартів урбанізації, де парки та рекреаційні зони відіграють ключову роль в забезпеченні здоровя населення, покращенні якості районів та територій, підвищенні якості життя – все що призводить до кращої привабливості міста та його економічної активності, що в кінці забезпечить створення кращих благ для громадян. Українські органи влади та місцевого самоврядування концентрувались на вирішенні щоденних питань та легких перемогах, однак зараз варто осмислювати довгострокові перспективи і приділяти додаткову увагу паркам та міських зонам відпочинку, оскільки мобільні громадяни обирають для життя міста з якісними умовами життя, а парки та інфраструктура перебувають серед ключових вимог громадян. Міські парки та рекреаційні зони відрізняютья від іниших міських та інфраструктурних обєктів, оскільки останні слід обслуговувати належним чином та регулярно, а парки можуть бути в задовільному стані і без значної шкоди довгий час при невеликому обслуговуванні з серйознішими наслідками вже через довгий час (ефект інерції). Відсутність фінансування та неконтрольований девелопмент в зелених зонах міст (часто зі зловживаннями) в результаті призводить до недостатнього обслуговування рекреаційних зон впродовж кількох декад, і якщо цей тренд продовжиться міста втратять суттєво в привабливості для проживання, що призведе до погіршення якості життя. Окремі економічно цікаві рекреаційні обєкти вже перебувають в певній взаємодії з приватним бізнесом і їх стан є належним, однак така взаємодія подекуди є недостатньо прозорою, могла би приносити вищі відрахування до бюджетів та не порушувати екологічні стандарти – в звязку з цим, до всіх обєктів рекреаційного призначення в майбутньому слід застосовувати ідентичні підходи і стандарти як в Уряді так і на місцях.


1.1.2. Факти та показники, що відображають потреби по відновленню

інфраструктури та покращенню якості та доступності публічних послуг

Виявляється, що в Україні на даний момент існує нестача міських зелених зон, і на кожного мешканця в середньому припадає 16м2 внутрішньоміських зелених зон, в порівнянні з 20м2 в розвинених країнах. Розбіжність є навіть більшою якщо Україну розглядати як багату країну в частині наявності лісів, однак українські міста (особливо середнього розміру з населенням 100,000 – 500,000) у західній та центральній Україні мають лише 10-12м2 внутрішньоміських зелених рекреаційних зон на одного мешканця. Необхідно визначити даний факт як проблему на рівні місцевої влади, переглянути плани розвитку міст, застосувати кращі практики урбанізації з країн ЄС та підвищити роль існуючих та запланованих зелених зон кожним міським головою та міською радою. Ті міста, що володіють хорошою «зеленою» та рекреаційною інфраструктурою (наприклад, Київ з понад 22м2 зелених та рекреаційних зон на одного мешканця до 2015р., відколи велика кількість тимчасово переселених осіб приїхало до великих міст, особливо до Києва) мають концентруватись на її розвитку (не забудові та девелопменті, а на розвитку територій для публічного використання), покращення управління та обслуговування цих територій, залучення ноу-хау, додаткових джерел фінансування та покриття операційних видатків. Парки є найбільшими та набільш відвідуваними рекреаційними обєктами в містах і вони часто недофінансовані, управляються не прозоро, мають на своїй території напів-легальну торгвівлю та обєкти з харчуванням і напоями, не завжди достатньо безпечні вночі, мають недостатнє освітлення, паркани, лавки, доріжки, забруднені озера та недостатню інфраструктуру, обєкти та умови для публічних заходів. Все вказане є результатом недостатньо ефективного менеджменту з боку міст, в звязку з чим міській владі слід направити зусилля на тому, що в них може виходити краще – на створенні умов та адмініструванні процесу, і залишити для приватних операторів, те що їм притаманне – управляти, обслуговувати території та обєкти, впроваджувати та надавати нові послуги та клієнтів тощо. Багато з діючих зелених зон та парків є потенційними джерелами доходів для бізнесу та бюджету, але вони залишаються не задіяними приватними операторами внаслідок ряду причин, в тому числі через низьку обізнаність щодо всіх можливих варіантів державно-приватного партнерства та їх довгострокових переваг для території, що може приносити дохід для проекту. Інші рекреаційні зони, такі водні господарства (річки та озера) можуть слугувати для створення доглянутих пляжів приватними операторами, які би виступали місцями відпочинку для людей влітку, забезпечували б очистку території, води, та прилеглих ділянок, оскільки клієнти рідко бажають забруднені або недостатньо очищені місця для відпочинку. Такі ділянки могли б бути підготовлені під рибальство, використання водних засобів пересування, водних видів спорту та створення інфраструктури, і приватні оператори були б в стані здійснити перелічені види діяльності набагато краще ніж міська влада, яка не володіє достатніми знаннями та баченням ринкових умов в цій сфері. Слід відзначити, що


ці сфери потребують здійснення правового аналізу українського земельного та іншого законодавства, оскільки деякі сфери занадто зарегульовані і проекти можуть бути ускладнені з правової точки зору, навіть, при чітких бізнес-перспективах проекту. Відновлення відкритих та критих спортивних споруд та майданчиків також є сферою, якій слід приділити увагу місцевій владі багатьох міст, оскільки впродовж останніх декад багато обєктів було зруйновано в звязку з економічним спадом та перехідним періодом економіки. Нещодавня зміна у звичках та зростання доходів населення підвищив попит населення на послуги таких споруд і майданчиків, а пропозиція не завжди встигає задовольнити попит, оскільки багато споруд вже не придатні для використання і потребують капітальну реконструкцію і відновлення. Такі споруди можуть виступити обєктами для ДПП, оскільки швидше і дешевше реконструювавти існуючі споруди та майданчики, ніж будувати нові з нуля. Важливо відмітити, що ДПП може виступати хорошим інструментом не тільки для розвитку та покращення зелених та рекреаційних зон, а й для їх захисту від забудови нерухомістю та іншими капітальними спорудами, оскільки ДПП забезпечує право власності за обєктами на стороні публічного партнера, а приватний партнер управляє обєктами та надає відповідні послуги, використовуючи їх. Публічний партнер, таким чином, може виконувати свою соціальну роль і забезпечити, щоб обєкт або рекреаційна зона реагувала на зміну в потребі населення в частині наявності послуг, яких потребують громадяни.

1.1.3. Існуючі державні та приватні ролі в секторі Сектор парків та рекреаційних зон (об`єктів)є важливою частиною національної економіки і має значний зв’язок з питаннями соціального розвитку і охорони навколишнього середовища. Як комплексне явище сектор ретельно регулюється та управляється державними та місцевими органами. Водночас, сектор є ринком рекреаціних послуг та рекреаційної індустрії, що росте і розвивається. Парки, як певні майнові комплекси і парки як певні території (зони) та інші об`єкти рекреаційного призначення можуть розглядатись у двох основних аспектах: 1) як об`єктом державного(муніципального) регулювання і управління, які забезпечують вирішення низки місцевих та державних завдань із забезпечення розвитку національних або місцевих територій та створення умов для розвитку населення; 2) як об`єкти, або їх комплекси, які забезпечують господарювання. Парки та рекреаційні зони (об’єкти), як об’єкти державного або місцевого управління, мають певні особливості в залежності від видів рекреаційних об’єктів. Уряд України здійснює розподіл повноважень у сфері рекреації між різними державними органами. Міністерство охорони навколишнього середовища України має певні повноваження регулювання правового режиму та обмежень щодо здійснення господарської та іншої діяльності в рекреаційних зонах (створення Національних Парків, Заказників, Заповідників, і т.п.). Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України опікується питаннями місцевого регіонального розвитку, благоустрою, здійснює регулювання озеленення, тощо. Міністерство охорони здоров`я забезпечує захист громадського


здоров`я та встановлює правила щодо санітарно-епідеміологічних питань. Міністертсво молоді та спорту України забезпечує регулювання розвитку спорту та спортивної інфораструктури. Міністертсво культури України здійснює регулювання в сфері культурних та рекреаційних об’єктів (цирки, театри, розважальні установи, і парки). Місцеві органи самоврядування (місцеві ради) несуть повну відповідальність за забезпечення місцевого розвитку, включаючи діяльність у сфері рекреації, містобудування та землевпорядкування. Парки та рекреаційні зони (об’єкти), як господарські об’єкти, або комплекси об’єктів, безпосередньо управляються центральними або місцевими державними органами, органами місцевого самоврядування (через відповідні відділи), комунальними або приватними підприємствами. Державні органи здійснюють безпосереднє управління об’єктами, що перебувають у державній власності. Органи місцевого самоврядування здійснюють управління рекреаційними об’єктами та територіями, які перебувають в комунальній власності. Приватні підприємства здійснюють управління рекреаційними об’єктами та територіями, які перебувають в їх власності, або управляють державними або комунальними об’єктами в рамках співробітництва з державними органами або органами місцевого самоврядування відповідно. Якщо парки та рекреаційні зони розглядаються як господарські об’єкти, державні (муніципальні) органи також які і приватні підприємства виступають власниками та управлінцями відповідних господарських об’єктів, здійснюють надання відповідних рекреаційних послуг громаді відповідно до загальнонаціонального законодавства і місцевого регулювання. Сучасний стан сектору, його господарські особливості дозволяєть різні форми співробітництва включаючи співробітництво в рамках державно-приватного партнерства. Таким чином, ролі державних і приватних партнерів в секторі мають щось спільне і певні відмінності. Як державні так і приватні партнери виконують в секторі роль господарюючих суб’єктів, але державні партнери також здійснюють функції державного управління і регулювання сектором. Юридичні особливості ролі партнерів в секторі стосовно рекреаційних об’єктів мають бути роглянуті в розділі 2.

1.1.4. Тенденції В Україні йде активна урбанізація населення і на даний час близько 70% громадян проживає в міських зонах, а 25% населення країни проживає в 10 найбільших містах України. В звязку з цим дуже важливо, що б Муніципалітети приділяли достатню увагу покращення обличчя міста – свого головного парку (як Центральний парк в Манхеттені став ключовою памяткою для туристів і мешканців). Окремі українські міста розташовані на річках (наприклад, Київ, Дніпропетровськ, Запоріжжя – на Дніпрі; Чернігів – на Десні тощо) і публічна набережна річок часто є окрасою міста, в звязку з чим їй варто приділяти особливу увагу і управляти та обслуговувати цю зоною ефективно для залучення туристів та створення варіантів для дозвілля місцевих мешканців. Часто ці обєкти та місця потребують фінансової підтримки, виагають якісного освітлення, охорони


територіЇ, якісної очистки, в звязку з чим не відносяться до пріоритетів міської влади. водночас в країнах ЄС та інших розвинутих країнах такі місця набагато краще комерціалізовані, залучають численних відвідувачів, що покращує репутацію міста, призводячи до економічного зростання. Дуже вірогідно, що такі обєкти в багатьох українських містах можуть бути придатні для участі приватного сектору для їх модернізації та розвитку. В різних країнах світу міста на даний час перебудовуються, підвищуючи наголос на розвитку інфраструктури, зелених та рекреаційних зонах, безпечності житлових масивів, використанні технологічних рішень в міському житті. Українські міські парки є амортизованими, недостатньо облаштованими та спорядженими, подекуди недостатньо безпечні, тому залучення приватних операторів могло б бути найкращим рішенням для багатьох муніципалітетів для покращення ситуації та приведення парків то чинних потреб населення (з наявністю паркування авто, велосипедних стоянок, нових майданчиків для спорту та дітей, ефективного освітлення та поводження з твердими побутовими відходами, широкою лінійкою послуг, наявністю харчувавння та напоїв, збереженням флори і фауни парку, майданчиків для заходів тощо). Центральні та міські влади багатьох країн намагались залучати приватних операторів до управляння національними та міськими парками, створення та відновлення спортичних та дозвільних майданчиків, великих спортивних споруд, створення наводної інфраструктури для спорту та дозвілля – і багато з них були достатньо успішними в таких проектах. Такі проекти створюють нові послуги, залучають нові джерела фінансування, впроваджують оплату нових послуг (окрім традиційно публічних і безкоштовних) – деталі таких проектів буде наведено в розділі 3 даного огляду. На даний час спостерігається підвищений інтерес до спорту в Україні та потреба в більшій кількості спортивних споруд є цілком очевидною для великих міст та міст обласного значення. Такі споруди можуть бути отримані внаслідок відновлення старих обєктів, які довгий час не функціонували або можуть бути приєднані або розширені на базі деяких існуючих обєктів. Парки та школи з зеленими зонами потребують більше спортивної та дозвільної інфраструктури, старі басейни можуть бути реконструйовані, а оплата може надходити від нових послуг або покращення існуючих (з додаванням певних соціальних послуг), нові пляжі можуть бути створені на березі річок для літнього відпочинку (вичещені існуючі території, завезено пісок, створено базову тимчасову інфраструктуру та умови санітарної очистки). Український Уряд на даний час не приділяє достатньо уваги розбудові спортивної культури в широких верств населення, але даний підхід вірогідно буде змінюватись в кращу сторону і такі проекти знаходитимуть більше підтримки від публічного партнера. На даний момет проекти повинні спиратись на оплату послуг споживачами та комерціалізації суміжних ділянок та секторів (додаткові послуги, змішане використання приміщень для комерції та спорту, реклама можуть виступати джерелами доходів приватного партнера) Залучення меценетських коштів є важливим джерелом підтримки проектів ДПП по всьому світу і має активніше використовуватись і в Україні. На даний час заможні громадяни та меценетські організації та фонди мають більше зацікавлення підтримувати ініціативи в охороні здоровя та освіті, але рекреація та спорт є


третім китом які разом формують здорову і заможну націю, а також якісне середовище для життя. В Україні існують численні приклади корпоративного або приватного меценатства, коли публічні особи або коркорпації підтримували окремі сквери або зелені зони (або їх частини) в містах, відповідно принцип їх залучення є цілком зрозумілим і буде, навіть, вірогідніше успішно використовуватись, якщо обєктом або зоною буде в подальшому управляти ефективний приватний партнер, а не міська влада.

1.1.5. Існуючі способи співпраці між приватними та державними партнерами: проблеми, ризики, недоліки.

Враховуючи зазначені вище специфічні ролі державного та приватного секторів, існує широкий перелік різноманітних способів співпраці між приватними і державними партнерами. Загалом їх можна розподілити на декілька форм:

1) приватизація; 2) інвестиційні договори; 3) оренда; 4) управління; 5) концесія; 6) спільна діяльність; 7) змішані та інші договори.

Приватизація передбачає продаж об’єктів комунальної та державної власності приватному партнеру. Приватний партнер після придбання об’єкта в рамках приватизації, має право незалежно від державного партнера вирішувати подальшу долю цього об’єкта, в т.ч. його переоснащення, зміна діяльності на власний розсуд. В окремих випадках договір про купівлю продаж в рамках приватизації може встановлювати на певний строк певні обов’язки стосовно збереження профілю діяльності та трудового колективу. По закінченні цього строку приватний партнер не обмежений нічим іншим порівняно із звичайного приватного власника, який не мав ніякого стосунку раніше до приватизації. Слід зазначити що у сфері парків та рекреаційних зон існує істотне обмеження щодо застосування приватизації. Зокрема, згідно до частини 2, статті 5 Закону України «Про приватизацію державної власності», заповідні зони, національні парки не можуть бути приватизовані. Додатково, згідно частини 3 статті 83 Земельного кодексу України, не підлягають передачі в приватну власність земельні ділянки із пляжами, парками, бульварами, заказниками, або територіями які мають історичне, культурне, оздоровче значення, лісові та водні території. Перевагами приватизації як такої, є максимальний захист інвестицій власника від їх відібрання державним партнером, оскільки, після здійснення приватизації державний партнер не має прав власності, володіння чи розпорядження стосовно об’єкту. Для державного партнера перевагою є відсутність фінансового тягаря, навпаки, отримання коштів, які можна використати для вирішення поставлених перед ним завдань, збереження на певний час профілю об’єкта і відповідно послуг для громади.


Недоліками є те, що приватний партнер не має можливості покласти частину ризику попиту, прибутковості об’єкта на державного партнера, не може зазвичай отримати фінансування від державного партнера. Державний партер не має можливості впливати на операційну діяльність приватного партнера, висувати до нього вимоги щодо обсягу та якості надання послуг, що надаються за рахунок об’єкту, щодо його закриття, модернізації, тощо. Інвестиційні договори, як форма співробітництва широко використовуються для створення нової інфраструктури, зокрема, у сфері парків та рекреаційних зон. Особливостями таких договорів є об’єднання приватних і державних інвестицій, результатом чого є створення майна яке в певних частинах належить приватному партнеру а в певних частинах державному. Спосіб та режим подальшого використання того майна яке передається за результатми цього договору приватному партнеру виноситься на його розсуд і не залежить від державного партнера, а обмежується тільки в рамках звичайного правового режиму вимогами містобудівного, земельного, санітарного та іншого законодавства. Інвестиційні договори, як форма співробітництва широко використовуються для створення нової інфраструктури, зокрема, у сфері парків та рекреаційних зон. Особливостями таких договорів є об’єднання приватних і державних інвестицій, результатом чого є створення майна яке в певних частинах належить приватному партнеру а в певних частинах державному. Спосіб та режим подальшого використання того майна яке передається за результатми цього договору приватному партнеру виноситься на його розсуд і не залежить від державного партнера, а обмежується тільки в рамках звичайного правового режиму вимогами містобудівного, земельного, санітарного та іншого законодавства. Перевагами такої форми співробітництва для приватного партнера є захист інвестицій приватного партнера шляхом надання йому права власності на об’єкт інвестиції Державний партнер, зазвичай, без виділення бюджетних коштів в якості внеску, отримує у власність новий об’єкт, надаючи лише в якості внеску право на забудову певної земельної ділянки. Недоліками є те що приватний партнер не може розраховувати на державну підтримку своєї діяльності на створеному об’єктів інвестиції, а державний партнер на дотримання приватним партнером певних показників діяльності на створеному обёєкті, оскільки, інвестиційний договір вважається виконаним в момент отримання сторонами прав власності на об’єкти, і подальша доля цих об’єктів, ефективність їх діяльності лежить поза межами цих договірних відносин. Орендна форма співробітництва є найбільш поширеноюв уУкраїні. Оренда передбачає надання приватному партнеру права користування об’єктом на певних умовах відповідно до його цільового призначення за плату. Орендна форма стосується існуючих об’єктів, і, зазвичай, не передбачає внесення значних інвестицій в об’єкт. Перевагами такої форми співробітництва для приватного партнера є зменшення ризику втрати інвестицій (оскільки, інвестиції, якщо такі є то вони не значні), незалежність у здійсненні діяльності на об’єкті. Державний партнер, натомість, отримує певний розвиток та підтримання в належному стані свого власного об’єкта, який залишиться у нього у власності.


Недоліками є неможливість врегулювання в рамках оренди відносин щодо значного інвестування в об’єкт, зокрема, створення нового об’єкта. Державний партнер не має можливості впливати на операційну діяльність приватного партнера. Договір управління є однією із найменш розвинутих форм співробітництва. У відносинах управління передбачається, що державний партнер передає право приватному партнеру управляти об’єктом за певну плату. Наразі, законодавчі умови таких правовідносин не передбачають зобов’язань щодо інвестування зі сторони приватного партнера в об’єкт управління. Перевагами для приватного партнера є можливість використати господарський потенціал об’єкта без ризику втрати інвестицій, державний партнер має можливість визначити умови діяльності об’єкту і вимагати досягнення певних результатів, також розірвати договір в будь-який момент. Недоліком такої форми співробітництва є неможливість застосування цієї форми для створення або істотного відновлення об’єктів за рахунок приватного партнера. Інвестиційні зобов’язання вимагають окремого врегулювання. Концесія є формою, яка містить чіткі ознаки державно-приватного партнерства в класичному розумінні цього явища і законодавчому розумінні (ст.1 Закону України «Про концесії»). В рамках концесійного співробітництва передбачається надання приватному партнеру право на створення, добудову, експлуатацію об’єкта, за плату. Застосування концесійної форми у сфері парків, рекреаційних зон не є поширеним в Україні. Однією із низки причин є те, що концесія має обмеження в застосуванні в рекреаційних зонах, а також передбачає складний порядок укладення, проходження конкурсної процедури, встановлення концесійних платежів із розрахунку від вартості активів, важкість зменшення платежів, або звільнення від них при концесії на створення об’єктів. Перевагами цієї форми, є те що в рамках концесії законодавець надає можливість приватному та державному партнерам вільно вирішувати питання розподілу ризиків, зокрема, щодо інвестиційних зобов’язань, ризику попиту, тощо. Здійснення інвестицій в створення та добудову об’єктів є врегульованим. Державний партнер отримує новостворений об’єкт у власність, та зберігає існуючий у власності, незалежно від обсягу внесених інвестицій. Приватний партнер отримує зобов’язання державного партнера щодо відшкодування внесених інвестицій вразі порушення державним партнером своїх зобов’язань. Недоліками концесії є певна обмеженість варіантів побудови відносин між сторонами договору, щодо об’єктів створених, або істотно добудованих, оскільки, не виникає приватної власності на об’єкти, що зменшує захист інвестицій. Створення нових об’єкті не передбачає виключення із зобов’язань щодо сплати концесійних платежів, що зменшує економічну привабливість проектів. Спільна діяльність є досить поширеною формою співробітництва. Під спільною діяльністю розуміють об’єднання зусиль партнерів для досягнення єдиної мети співробітництва. Законодавство створює певну свободу сторін у визначенні умов такого співробітництва. В практиці широко застосовується спільна діяльність між державними/комунальним підприємствами і приватними партнерами, участь


державних органів та органів місцевого самоврядування в спільній діяльності наразі дещо обмежена. Перевагами цієї форми є свобода у визначенні умов співробітництва, можливість вільного вирішення питання щодо прав власності на результати спільної діяльності. Недоліками спільної діяльності є певна неузгодженість спільної діяльності з деякими положеннями законодавства про ДПП, відсутність встановленого законодавством обов’язку органів місцевого самоврядування здійснювати укладення договорів про спільну діяльність через проведення конкурсу. Така форма, як змішані та інші договори описує всі інші договори, які виходять за межі форм зазначених вище. Мова йде про поєднання в окремому проекті інвестиційного договору з договором про спільну діяльність, концесійного договору із інвестиційним договором, тощо. Перевагою вибору цієї форми є більша свобода врегулювання відносин між партнерами. Недоліками є відсутність значної практики в застосуванні цих форм та наявність додаткових ризиків щодо визнання таких договорів недійсними з мотивів невідповідності вимогам законодавства.

1.2. Реалізація проектів ДПП в проектах цільового сектору

1.2.1. Правова база

РеалізаціяДППвпевнійсферідіяльностізалежитьвідюридичних, економічних та технічних особливостейпевноїсферидіяльності (галузі, ринку, тощо). Правою базою сектору є численні загальні і галузеві нормативно-правові акти, серед яких можна назвати: Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, Земельний кодекс України,Лісовий кодекс України, Закони України «Про охорону навколишнього природногосередовища», «Про охорону культурної спадщини», «Про охоронунавколишнього природного середовища»; «Про відходи», «Про охорону атмосферного повітря», «Про охорону земель», «Про захист населення від інфекційних хвороб»,Закон України „Про природно-заповідний фонд України”, «Про туризм», «Про курорти», «Про благоустрій населених пунктів», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про охорону праці», акти міністерств і відомств стосовно окремих напрямків діяльності. Особливості регулювання сектору парків та рекреаційних зон, має зумовлюватись особливостями таких явищ як «парки» і «ренкреаційні зони», відповідно до їх визначення. Законодавство не містить нормативного визначення поняття «парк», але широко використовується, разом із тим, виходячи із використання цього терміну, парком, зазвичай є певна територія, основною метою виділення якої рекреація та відпочинок. Що стосується поняття «рекреаційна зона», то згаданий термін має законодавче визначення «рекреаційна зона - це ділянка суші і водного простору,


призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму» (ст.63 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Враховуючи вищезазначене «парк» в розумінні цього огляду є окремим способом рекреаційного використання певних територій, рекреаційних зон. Відповідно, режим правового регулювання цього сектору матиме особливості властиві режиму правового регулювання рекреаційних зон, як таких. Слід також зауважити, що, враховуючи особливості містобудівного та земельного регулювання, мова також може йти про «парки», які не є власне «рекреаційними об’єктами», оскільки розміщені на території підприємств, промислових об’єктів, не на цінних землях, де власне природне середовище штучно створюється. На такі об’єкти можуть не поширюватись окремі обмеження режиму рекреаційних зон і використання таких об’єктів може бути досить вільним, тому ми звернемо увагу перш за все на режим рекреаційних зон.. Законодавче регулювання рекреаційних зон немає, разом із тим, в ст.63 Закону України «Про захист навколишнього середовища» зазначено, що на території рекреаційних зон забороняються:

1) господарська та інша діяльність, що негативно впливає на навколишнє природне середовище або може перешкодити використанню їх за цільовим призначенням;

2) зміни природного ландшафту та проведення інших дій, що суперечать використанню цих зон за прямим призначенням.

Тобто природоохоронне законодавство встановлює обмеження щодо здійснення господарської діяльності в рекреаціних зонах. Наступним законодавчим актом який істотно впливає на використання рекреаційних зон є Земельний кодекс України, який встановлює в п.«г»ст. 19 Земельного кодексу України таку категорію земель, як землі рекреаційного призначення, а в главі 9 визначає склад та особливості правового режиму цих земель. Правовий режим цих земель забороняє їх використання в цілях відмінних від розміщення зелених насаджень, туристичних об’єктів, будинків відпочинку, таборів, парків та інших обёєктів стаціонарної рекреації (ст.51 Земельного кодексу України). Враховуючи різноманіття форм використання цих земель, можна окреслити окремі особливі режими використання, це, зокрема:

1) для природно-заповідної діяльності (надзвичайно обмежене - Закон України „Про природно-заповідний фонд України”);

2) зелені зони, парки, лісопарки; 3) території міст які згідно генпланів мають рекреаційне призначення

(сквери, бульвари, парки); 4) території санаторіїв, баз відпочинку, кемпінгів; д) водні території і землі

водного фонду; 5) уристично-рекреаційні зони.

Законодавством України до кінця 2016 року заборонено зміну цільового призначення земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень та земельних


ділянок об’єктів фізичної культури та спорту (Закон України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах» http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3159-17). При цьому застосування цього закону досить утруднене всилу його термінологічної недосконалості. Зазначені обмеження створюють штучні бар’єри для розвитку рекреаційних зон, зокрема, подальший розвиток зелених зон та зелених насаджень, їх підтримання та збереження може вимагати спорудження на цих землях окремих об’єктів рекреації, що неможливо без зміни цільового призначення. Слід зазначити, що режим використання кокретних земельних ділянок і територій визначається документацією із землеустрою, містобудівною документацією, та спеціальним проектом земелеустрою окремої земельної ділянки (Закон України «Про землеустрій»), Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, Постанова Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 року № 1094. Як було зазначено вище, згідно до ст.83 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення загального користування населенних пунктів (парки, сквери, бульвари) не можуть прередаватись у приватну власність. Але це положення не забороняє їх передачу в користування чи на інших підставах, які зберігають право власності громади на ці землі. Також законодавство встановлює правила використання земель рекреаційного призначення, так, згідно до ст.38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», передбачається їх використання відпочиваючими безкоштовно, і використання власниками і користувачами земель, на підставі праві власності, оренди землі, суперфіцію, постійного землекористування, сервітуту та інш. Відповідно, такі умови передбачають, що навіть вразі отримання приватним партнером певних прав користування рекреаційними землями, громадяни і відвідувачі мають право на доступ до цих земельних ділянок безкоштовно, як до місць загального користування, що, відповідно, передбачає певні умови організації господарської діяльності приватним партнером, але не передбачає «безкоштовного доступу» до об’єктів, які створені приватним партнером (атракціони, бази відпочинку, тощо). Важливою складовою правового режиму ререаційних зон також є законодавчі вимоги щодо благоустрою населенних пунктів Закон України «Про благоустрій населених пунктів», оскільки, забезпечення благоустрою передбачає, згідно до ст.2 Закону, організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення. При цьому, згідно до ст.14-15 об'єкти благоустрою, до яких також відносяться рекреаційні об’єкти, використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів. На власників

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3159-17


чи користувачів цих об’єктів покладається забезпечення належного утримання і своєчасного ремонту об’єкта благоустрою, а також утримання визначеної правилами благоустрою території населеного пункту прилеглу до цих об’єктів територію. Окремо на власників чи користувачів об’єктів покладається охорона, утримання та відновлення зелених насаджень на об'єктах благоустрою, а також видалення дерев, які виросли самосівом, відповідно до Правил утримання зелених насаджень міст та інших населених пунктів ( z0880-06 ). Також слід звернути увагу, що в рекреаційних зонах можуть розміщуватись об’єкти культурної спадщини, археологічні об’єкти, відповідно, при здійсненні діяльності слід враховувати вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини», встановлені обмеження та погодження із спеціалізованими державними та місцевими інституціями. Окремою правовою базою регулювання парків та рекреаційних зон є численне містобудівне, земельне законодавство, законодавство з охорони навколинього природного середовища, законодавство по здійснення діяльності з обслуговування парків, зелених зон (Наказ № 105 Міністерства регіонального розвитку від 10 квітня 2006 року щодо правил благоустрою та озеленення), рекреаційних об’єктів, будівництвом та іншою діяльністю. Додатково до загальнонаціонального регулювання органам місцевого самоврядування надано право врегульовувати питання рекреації, туризму, відпочинку і благоустрою в населених пунктах (Закону України «Про місцеве самоврядування»). В сфері державно-приватного партнерства відсутній спеціальний правовоий режим організації проектів стосовно об’єктів рекреації, за виключенням концесійних проектів, які згідно до ст.1 Закону України «Про концесію», не можуть бути впроваджені в такій сфері як «використання об'єктів соціально-культурного призначення» , які розташовані у рекреаційних зонах. Що розуміється під «соціокультурним призначенням» законодавчо чітко не визначено. Вже у наступному положенні Закон дозволяє здійснювати концесію в сфері «будівництва та експлуатація готелів, туристичних комплексів, кемпінгів та інших відповідних об'єктів туристичної індустрії». Крім того закон дозволяє за рішенням органів місцевої влади розширювати сфери застосування концесії. Наразі тлумачення цього положення закону досить суперечливе, але має враховуватись при обранні певної форми державно-приватного партнерства. Зазначені вище акти створюють правовий режим для діяльності державних і приватних партнерів, чим закладають певні особливі умови впровадження проектів державно-приватного партнерства в секторі, зокрема:

1) особливості об`єктів державно-приватного партнерства: а) частина із них не може перебувати в приватній власності; б) ймовірно не є належним чином інвентаризовані, оскільки, зазвичай, не розглядаються як об`єкти певних договорів (печери, парки…);

2) плату за використання, відвідування окремих об`єктів рекреації заборонено встановлювати, плата може встановлюватись тільки за додаткові та супутні послуги;

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0880-06


3) додатковим напрямком діяльності є забезпечення підтримки об`єктів рекреації, які безпосередньо не задіяні в послугах, що надаються в рамках партнерства;

4) розвиток об`єктів рекреації обмежений дозволеними видами діяльності, а проекти мають проходити додаткові державні експертизи що забезпечення захисту навколишнього седеовища, здоров`я населення та збереження об’єктів рекреації.

Зазначені вище особливості правового режиму об’єктів рекреації впливають на структурування проектів державно-приватного партнерства, розподіл ролей і ризиків в здійсненні державно-приватного партнерства. Враховуючи світову практику загальний розподіл ризиків між сторонами можна проілюструвати матрицею ризиків, засновану на досвіді Світового банку. Матриця ризиків державно-приватного партнерства в пристосуванні до об’єктів рекреації матиме певні особливості (Додаток 1).

1.2.2. Переваги для приватного партнера Державно-приватне партнерство створює умови для розумного розподілу ризиків стосовно будь-якого проекту, особливо, це є важливим стосовно таких проектів, які здійснюється у сфері досить зарегульованій і із значною часткою державної (муніципальної) участі в сфері, що властиво сектору, що ми розглядаємо. Зокрема:

1) державно-приватне партнерство за рахунок прозорості і відкритості процедур створює краще сприйняття залучення приватного партнера до управління громадською інфрастурктурою чи наданні громадських послуг;

2) приватний партнер може чітко відмежувати сфери відповідальності між державним і приватним партнерами, щодо об’єктів, особливі умови щодо використання об’єктів як місцевих центрів рекреації, під час загальноміських масових заходів, тощо;

3) приватний партнер має право на участь державного партнера в фінансуванні окремих об’єктів чи заходів в рамках партнерства, яке надає для цього певні правові умови;

4) приватний партнер має довгострокові договірні стосунки із державним партнером, які створюють певні гарантії в розробці та впровадження супутніх довгострокових проектів, надають додаткові підстави для покращення положення приватного партнера на ринку інвестицій, залучення позик чи фінансування;

5) державно-приватне партнерство визначено державою Україна, як один із пріоритетних засобів розбудови громадської інфраструктури і має підтримку на державному рівні.


1.2.3. Переваги для публічного партнера полягають у настпуному: 1) впровадження інноваційної форми управління та розвитку рекреаційної

інфраструктури та парків, шляхом залучення приватного партнера до вирішення завдань, які зазвичай вирішував державний партнер; державний партнер отримує приватні інвестиції до державної, комунальної інфраструктури, які не треба повертати приватному партнеру, і відновлена інфраструктура залишається у державного партнера;

2) державний партнер отримує ноу-хау та передові технологій організації діяльності щодо об’єкту, які після закінчення державно-приватного партнерства можуть бути застосовані державним партнером;

3) державний партнер отримує можливість покращення якості послуг та приведення їх до узгоджених сторонами стандартів, має право відслідковувати, інспектувати виконання приватним партнером цих зобов’язань;

4) державний партнер, відповідно до умов договору, має право встановлювати умови ціноутворення на послуги, що надаються приватним партнером в рамках державно-приватного партнерства, встановлювати пільги для окремих категорій населення, тощо;

5) державний партнер, має можливість зосередити свої зусилля на управлінській діяльності, а господарювання щодо певного об’єкту повністю покласти на плечі приватного партнера;

6) державний партнер в рамках впровадження державно-приватного партнерства отримує досвід ефективного управління державною комунальною, власністю шляхом залучення приватних партнерів, що може бути використано в інших сферах діяльності.

Реалізація державно-приватного партнерства, як провідного способу співробітництва між державним та приватним секторами в Україні має певний досвід застосування. В рамках впровадження ДПП було виявлено численні бар’єри для його провадження, зокрема:

1) зарегульованість розробки та впровадження проектів державно-приватного партнерства, що робить витратним та тривалим їх підготовку;

2) обмеження щодо прийняття державними партнерами довгострокових бюджетних зобов’язань;

3) низький захист інвестицій приватного партнера та утруднений механізм відшкодування його збитків;

4) утруднений і тривалий процес виділення земельних ділянок, тощо.


1.2.4. Загальні барєри, що також властиві паркам та рекреаційним зонам:

1) Обмеження державних партнерів в прийнятті довгострокових бюджетних зобов’язань;

2) Суперечливе регулювання права власності на об’єкти, створені за рахунок інвестицій приватного партнера;

Що стосується сфери парків та рекреаційних зон такими бар’єрами є: 1) неврегульованість земельних питань в рекреаційних зонах, відсутність

зонування та планування територій; 2) неналежний облік об’єктів рекреації, зелених насаджень, відсутність

належної інвентаризації, об’єктів; 3) обмеження діяльності та форм співробітництва стосовно об’єктів

рекреації; 4) заборона приватизації окремих об’єктів рекреації.

З метою мінімізації впливу згаданих вище барєрів пропонується вживати наступні заходи, зокрема:

1) для забезпечення вирішення земельних слід здійснювати значну попередню підготовку державно-приватного партнерства у вигляді розробки належної землевпорядної документації (детального плану, генерального плану), плану зонування, тощо. В т.ч. шляхом використання коштів ініціаторів державно-приватного партнерства із наступним відшкодуванням за рахунок переможця конкурсу;

2) державно-приватне партнерство, яке передбачає включення до об’єктів ДПП зелених насаджень, вимагає здійснення значної попередньої спеціалізованої роботи щодо обліку та інвентаризації цих об’єктів;

3) окремі законодавчі обмеження можуть бути подолані внесенням відповідних змін як це передбачено Проектом Закону України №1058, де скасовується обмеження щодо концесій об’єктів соціокультурного призначення в рекреаційних зонах, або використання інших форм співробітництва – спільна діяльність, оренда, змішані договори.

1.2.5. Альтернативні шляхи співробітнивтцва

До альтернативних шляхів співробітництва слід віднести будь-які форми співробітництва які здійснюються поза рамками державно-приватного партнерства. Порівняно із державно-приватним партнерством ці форми характеризуються тим що не обов’язково передбачають довго строковість співробітництва, внесення інвестицій та розподіл ризиків. В рамках роздержавлення об’єктів і залучення до їх розвитку приватних партнерів можлива така форма співробітництва, як приватизація. Приватизація – частина об’єктів парки та рекреаційні зони, заборонені до приватизації, передбачають


відсутність договірних стосунків щодо дотримання громадських інтересів, або ці стосунки обмежені коротким терміном. Державні закупівлі є найбільш поширеною формою співробітництва державних та приватних партнерів, в сфері рекреації приватні компанії виступають виконавцями робіт, послуг, постачальниками товарів. В рамках державних закупівель управління рекреаційними об’єктами, та усі ризики залишаються у державного партнера, а приватний партнер не може впливати на подальше використання результатів своїх послуг чи робіт. Інвестиційні договори, досить поширені, вони передбачають набуття права власності на об’єкти інвестицій приватним партнером, щодо певних об’єктів, і, зазвичай, не передбачають довгострокового договірного регулювання подальшої діяльності. Сіпвробітництво в рамках оренди,зазвичай не передбачає інвестиційних зобов’язань, і не може застосовуватись до розвитку інфраструктури та створення нових об’єктів. Згадані раніше договори щодо участі в благоустрої територій, передбачають виділення коштів на певні заходи, але не передбачають розвиток інфраструктури. Залучення коштів приватних партнерів до розвитку інфраструктури в рамках благодійної діяльності, інших форм співробітництва, не передбачає довгострокового розподілу обовязків і задоволення комерційних інтересів приватних партнерів.


2. ЦІЛІ УРЯДУ УКРАЇНИ В РОЗВИТКУ СЕКТОРУ На сучасному етапі, один із центральних документів «Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» (схвалена Указом від 12.01.2015 року №5/2015) містить пріоритети стратегії розвитку. Стратегія визначає захист навколишнього середовища, охорону здоров`я, розвиток туризму і децентралізацію (http: // zakon4. rada.gov.ua/laws/show/5/2015) як способи посилення ролі місцевих громад в вирішенні завдань місцевого розвитку. Програма діяльності Кабінету Міністрів України (схвалена Постановою ВРУ від 11 грудня 2014 року № 26-VIII, http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/26-19), Угода про асоціацію (Угоду ратифіковано із заявою Законом № 1678-VII від 16.09.2014 року) містять положення про розвиток конкурентоспроможної туристичної галузі, захистомнавколишньогосередовища (http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/984_011). Стратегія державної екологічної політики України на період до 2020 року визначає ключовим забезпечення дотримання законодавства України, що гарантує права громадян на доступ і користуванняземлями водного фонду і землями рекреаційного, оздоровчого, природоохоронного та історико-культурного призначення; розвиток екологічного туризму та екологічно орієнтованої рекреації (http://www.menr.gov.ua/about/strategy, http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2818-17). Інший документ Стратегія розвитку туризму і курортів (затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2008 р. N 1088-р) передбачає наступні цілі: сприяння поліпшенню інвестиційного клімату у сфері туризму і курортів; створення рівних умов для всіх суб'єктів туристичної та курортної діяльності, передумов для розвитку ефективного і прозорого туристичного та курортного ринку; спрощення набуття прав на , які можуть бути запропоновані інвесторам для спорудження об'єктів туристичної інфраструктури, зокрема на засадах концесії (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1088-2008-%D1%80). В рамках узагальнення слід зазначити що Уряд України на поточному етапі, в якості пріоритетних цілей розвитку сектору визначає:

1) Сприяння інвестиціям в сферу туризму, рекреації; 2) Дерегуляція, спрощення регулювання діяльності в цій сфері; 3) Захист навколишнього природного середовища.

Як видно з загальної перспективи сектору та можливостей для активнішої участі приватних операторів в проектах ДПП с парках та обєктах рекреаційного призначення, український Уряд міг би приділяти більше уваги для вирішення наступних питань:

1) спростити та полегшити процедуру відвіденнея земельної ділянки для проектів ДПП;


http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1678-18/paran2#n2

http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/984_011

http://www.menr.gov.ua/about/strategy



http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1088-2008-%D1%80



2) створити сприятливі регуляторні умови для сектору (дерегуляція в деяких сферах та підвищене і більш жорстке регулювання в тих де це необхідно, наприклад, в сфері захисту флори та фауни тощо)

3) розглянути можливість надання фінансової підтримки рекреаційним проектів та підтримати ВРУ в створенні сприятливого правового середовища, яке б дало можливість містам залучати фінансування для проектів;

4) забезпечити проведення інвентаризації обєктів рекреаційного призначення (в тому числі будівель, земель тощо) в межах міст та населених пунктів.


3. КРАЩІ ПРАКТИКИ Україна може перейняти досвід функціонуючих проектів державно-приватного партнерства з ряду країн, які не тільки допомагають охороняти навколишнє середовище, але й підвищують доступність рекреаційних місць і споруд для населення, розширюючи лінійку послуг в них. Для цілей порівняння проектів різного типу ми використаємо окремі характеристики певних проектів ДПП з Польщі, Словенії, США та Намібії, оскільки вони відображають розвинені країни та країни, що розвиваються та демонструють як можно структурувати проекти ДПП для різних категорій обєктів та рекреаційних зон, всіх тих, що актуальні для України для майбутного розвитку проектів ДПП в сфері парків та обєктів рекреаційного призначення.

3.1.1. Ключові критерії результативності проектів В проектах ДПП щодо міських парків передбачається, що приватний оператор демонструватиме ефективність управління ним, яке перевищую ту ефективність та показники, яких в стані досягти міська влада (або інший публічний партнер). В проектах щодо парків критеріями результативності виступають кілька категорій показників: фінансові показники діяльності проекту, операційна ефективність, публічне сприйняття ефективності оператора тощо. Кінцевою метою публічного партнера є парк, що управляється найкращим чином, вчасно обслуговується та прибирається або рекреаційна зона, де люди люблять проводити час, відчувають себе в безпеці. Найбільш надійним індикатором, що відслідковує чи виконує приватний партнер роботу належним чином, є безпосереднє опитування відвідувачіві (або онлайн голосування). Для відслідковування результативності роботи та прогресу, має зміст здійснювати таке опитування один раз або двічі на рік та використовувати всеохоплюючий запитальник, складений незалежними експертами або установами. Фінансові показники проекту можуть використовуватись для публічного висвітлення рівня операційних видатків приватного оператора, затрат на прибирання парку, фонд оплати праці працівників парку, рівня податкових та інших надходженя до бюджетів внаслідок діяльності проекту та покращень в ефективності управління обєктом. Операційні критерії є важливими коли публічний партнер ставить певне завдання або вимоги по діяльності для приватного партнера, яким чином слід здійснювати управління обєктом. Кількість лавок, туалетів, розмір зелених зон, майданчиків, кафе, регулярність обслуговування таких обєктів, систематичність фарбування, необхідний час для ремонту замінників тощо – можуть бути критеріями для відслідковування діяльності приватного партнера. Публічний партнер може визначити інші важливі критерії ефективності проекту, але слід зважено обирати критерії ефективності проекту ДПП, оскільки занадто оптимістичні критерії та майбутня неможливість їх досягти приватним партнером можуть призвести до втрати ефективного діалогу між партнерами та майбутній ефективності державно-приватного партнера (критерії ефективності мають бути зважено реалістичні, оскільки ДПП в парках та


обєктах рекреаційного призначення є не завжди достатньо окупними в довгостроковій перспективі).

3.1.2. Порівняння прикладів проектів ДПП з різних країн Україна володіє значним потенціалом розвитку міських та національних парків, використовуючи механізм ДПП, в звязку з чим ми використовуватимемо ряд існуючих прикладів з США, повязаних із зстворенням, управлінням та обслуговуванням міських парків та приклад проекту ДПП щодо національного парку з Намібії (в Україні на даний час існує 40 національних парків та велика кількість музеїв в державній власності, які можуть виступати обєктами ДПП). Зелені добре обслуговувані міські парки та зелені зони в містах є вкрай важливими для підвищення привабливості міст та забезпечення здоровя і високго рівня життя мешканців міст. Однак, парки рідко є прибутковими обєктами і часто вимагають фінансових вливань для підтримки операційної діяльності з міського бюджету, в звязку з чим міста прагнуть віднайти додаткові джерела фінансування для міських парків – і державо-приватне партнерство виступають якісним механізмом для залучення таких джерел. Більшість проектів ДПП щодо парків в США (MillenniumPark в Чікаго, DiscoveryGreenPark в Хюстоні, RoseFitzgeraldKennedyGreenwayPark в Бостоні, BrooklynBridgePark в Нью-Йорку, OrangeCountyGreatPark в Ірвіні, штата Каліфорнія та ряд інших) розділяють ряд спільних рис, які будуть описані нижче. Складності в діяльності міських парків переважно перебувають в площині недостатнього бюджетного фінансування для управління, покращення та щоденного обслуговування обєкту міської рекреації або зеленої зони, що дуже часто має місце, навіть, в країнах з розвиненою економікою. Стандарти життя невпинно ростуть і парки вимагають все більше коштів з бюджету, створюючи не так багато доходу від своєї діяльності. А проект по створенню парку з нуля є вкрай складним для впровадження для міської влади, тому створення нових парків та капітальна або значна реконструкція чи покращення існуючих слід розглядати для впровадження, використовуючи ДПП (наприклад, як проект OrangeCountyGreatParkIrvine, що передбачає створення парку на базі зруйнованого автомобільного шосе та території колишньої військової бази). Міські парки є територією з вільним доступом для громадян, однак впроваджується все більше послуг, що надаються за плату, які покривають затрати на їх надання, формують дохідну частину та забезпечують покриття видатків (повне чи часткове) на підтримку в належному стані зелених насаджень парку). Реалістичним сценарієм співробітництва в проектах ДПП щодо парків в США виступає варіант коли приватний оператор створює якомога більше відповідних обєктів та споруд та надає якомога більше відповідних послуг, що відповідають характеру парку (певне обмежене капітальне будівництво, що відповідає духу парку, створення ландшафтів та майданчиків для ігор і спорту, сцени для публічних заходів, кемпінги, обєкти з продажу напоїв та їжі, кафе тощо). Дохід, що виникає внаслідок такої діяльності підтримує здатність проекту забезпечити повернення інвестицій, хоча досить часто (в більшості випадків, які були


опрацьовані) вимагаються додаткові джерела фінансування та компенсація на підтримку операційної діяльності для належного обслуговування та підтримки зеленої частини парку. В проектах ДПП щодо парків, Муніципалітет активно сприяє налагодження взаємодії між всіма стейкхолдерами з боку публічного партнера (органів та організацій повязаних із управлінням інфраструктурою, охороною здоровя, освітою тощо), а також з громадськими організаціями, задіяними в самоорганізації населення, що сповідують однакові цілі – краще оточуєче середовище, безпечні райони для життя, доглянуті та чисті зелені зони, збільшені можливості для рекреації на повітрі з сімями та дітьми, створення умов для дозвілля школярів після занять тощо. Широке партнерство такого характеро веде до створення належного формату парку з визначенням належного ряду послуг, що надаватимуться в ньому для мешканців міста. Кожна задіяна бюрократична або публічна установа відіграє певну роль в довгостроковому сталому розвитку парку, оскільки проекти ДПП щодо парків не є простими і прибутковими проектами, а такими, що передбачають залучення багатьох стейкхолдерів до розвитку публічної інфраструктури та врахування інтересів та потреб багатьох категорій осіб. Проекти ДПП щодо парків в США демонструють, що чим швидше вдасться залучити до взаємодії якомога більше стейкхолдерів проекту, тим краще буде фінансовий та операційний результат для клієнтів – громадян. Меценатство від приватних осіб, корпорацій або фундацій часто викоритсовується в проектах ДПП щодо парків в різних країнах світу, зокрема, в США. Існує кілька типових ситуацій при яких можна залучити меценатство, накриплад, запропонувати меценатові право назвати обєкт власним іменем (обєкт, будівлю, ландшафт, майданчик спортивного призначення) в обмін на капітальні затрати на спорудження або реконструкцію обєкту; залучення відомих або публічних заможних осіб, які або проживають в близькості, або здійснюють свою публічну діяльність в прилеглому районі, або походять з даного середовища; залучення корпоративного меценатствав від корпорацій та великих компаній чи їх фундацій для підтрими спорту, рекреації або компонентів парку, якщо це відносить до мандату або стратегічних напрямків компанії. І публічний і приватний партнер повинні діяти проактивно в залученні меценатства, які ніколи не приходить з власної ініціативи в такі проекти, а зявляється при планомірній публічній роботі, направленій на його залучення. В проектах ДПП щодо парків застосовуються різні підходи щодо балансу між зеленими насадженнями та створенням нових обєктів та будівель і не існує одного правильного підходу, в звязку з чим публічний і приватний парнтер повинні дійти в найкращих інтересах конкретного обєкту, враховуючи довгострокові плани розвитку оточуючого житлового масиву або території. В частинах міста з великою густотою населення та інфраструктури (Бостон, Манхетен тощо) найкращим рішенням виступають великі зелені зони, обмежене капітальне будівництво та обєкти розваг, максимальне залучення меценатства та всіх груп стейкхолдерів для підтримки парку, а в проектах створення парків з нуля в нових частинах міста слід вдатись до створення більше споруд, обєктів та послуг для придання проекту економічної доцільності та залучення нових «клієнтів», мешканців які ще на сформували звичку відвідувати нове місце (щодо реконструйованого обєкту в


мешканців теж не сформована звичка відвідувти його, і вони мусять скоректувати свої уподобання). Вкрай важливо, щоб партнери по проекту ДПП спільно відслідковували активність волонтерів в парку, яка може сприяти його обслуговуванню та розвитку деяких послуг в ньому (захист фауни, активний спорт, наприклад, велопрокат, кемпінг, тематичній заходи для дітей, теренкур, змагання та багато іншого). Замість намагань залучити волонтерів до прибирання території парку (що є задачею виключно міської влади або приватних підрядників), має зміст використовувати людей з сильними інтересами для розвитку парку як обєкту дозвілля, що веде до кращого зовнішнього виду та приваблює більше відвідувачів та клієнтів. Міська влада або відповідні підрозділи міської адміністрації мають бути проактивними в залученні груп волонтерів і створювати для них сприятливі умови в парку. Приватний опепратор може обєднати зусилля з різними підприємцями для спільного зведення певних обєктів, що може сприяти залученню волонтерів та більшої кількості спорядження, що буде орендуватись в парку. Національні парки є іншою сферою, де приватні партнери можуть принести якісні знання, фінансування та добре розроблене довгострокове планування. Країни з багатою фауною в природніх зонах та зонами природнього навколишнього середовища чудово підходять для впровадження проектів ДПП в цій сфері, як, наприклад, країни Африканскього континенту, Канада тощо. Структура таких проектів ДПП дещо нагадує формат співпраці щодо міських парків, однак публічним партнером може виступати або Міністерство або спеціальна юридична особа, яка здійснєю управління або нагляд за такими парками (наприклад, в проекті ДПП NamibiaDaanViljoevNationalPark – це державна компанія NamibiaWildlifeResort, яка управляє всіма національним парками та парками з дикою фауною в країні), а приватним оператором часто виступає компанія, що професійно спеціалізується на управління обєктами фауни, парками розваг або неприбуткова організація, повязана з діяльністю парків (в деяких проектах, це може бути консорціум, який також може включати девелопера та інших учасників). Низька якість та великий вік інфраструктури часто є тими вадами, що мають бути усунуті приватним оператором шляхом запровадження нових оплачуваних послуг для клієнтів, створення нових споруд та будівель, конференц-залів та обєктів розваг чи атракціонів. Національні парки, як правило, є величезними територіями не завжди належним чином освоєні та обслуговувані через важкість доступу до деяких ділянок та брак фінансування, тому в найкращих інтересах приватного партнера запровадити якомога більша платних послуг на території, в тому числі платне відвідування парку. В деяких проектах публічний партнер створює умови, щоб приватний партнер дав роботу існуючому персоналу парку, підвищих їх кваліфікацію та створив позитивний соціальний ефект для оточуючого регіону. Відкриті, закриті та водні обєкти спортивного призначення чудово підходять під впровадження проектів ДПП, однак такі проекти чекають ті ж самі виклики - що і проекти ДПП щодо міських парків – вони недостатньо окупають вкладені інвестиції та потребують фінансової або іншої підтримки від публічного партнера. Проект створення, управління та обслуговування низки обєктів спортивного та рекреаційного призначення «Kolna» в місті Краков, Польща є чудовим прикладом скільки необхідно часу для розробки такого великого проекту ДПП та створення


низки обєктів та споруд спортивного призначення. Проект «Kolna» впроваджується впродовж 15 років, починаючи з початку 2000х років - створення інфраструктури для каякінгу та байдарок на воді та на землі, підготовка технічної інфраструктури, будівництво критого басейну (2004-2007), створення паркінгів, готелів, критих спортивних приміщень, конференц-центру (до 2010р.), створення інфраструктури для тенісу (стадіон, зали з кортами, девелопмент прилеглих територій) виступає кінцевим етапом проекту, який буде завершено в найближчі роки. Ідея впровадження проекту ДПП «Kolna» полягує не тільки в створенні спортивних споруд, але і в зміні обличчя міста Краков, створенні «спортивної» частини міста (з розвитком шопінгу, ринку конференцій та готелів), що може використовуватись для міжнародних заходів та турнірів, залучення туристів та нових перспективних мешканців до міста Краков (наприклад, IT спеціалістів, які зацікавлені в добрих зелених зонах та спортивній інфрастркутурі). Місто обрали мальовниче місце для проекту на річці Вісла, придбало і забезпечило відведення землі для проекту, підтримувало ініціативу місцевого центру розвитку проектів ДПП щодо розробки та впровадження даного проекту та мало чітке розуміння, що перші етапи проекту мають бути фізично і фінансово здійснені містом (будівництво першого та другого етапу споруд) для надання проекту конкретності та надійності та послабленні фінансового тягара. Проект ДПП «Kolna» зміг отримати певне фінансування від інституцій ЄС для покриття частини видатків на капітальне будівництво конкретної інфраструктури та окремих споруд. Важливим уроком, який можно винести з проекту в місті Краков, є той факт, що місто допускало низьку окупність проекту та велику потребу в інфраструктурі і одразу шукало можливості фінансов сприяти проекту і максимально сприяти залученню коштів від інституцій ЄС. Місто в результаті отримує довгостроковий імпульс і, залучивши приватного оператора для управління забезпечує досягнення високої ефективності менеджменту, достатні рівень рекламування місця та проактивний маркетинг для клієнтів (місце конкурує з багатьма усталеними локаціями в ЄС для команд, турнірів і туристів). Проект, на рівні з проектами ДПП щодо парків, має суттєвий соціальний та демографічний ефект на місто Краків, тому місто і надало фінансові вливання більше ніж звичайно і потребує довгострокового надійного і прозорого управління всім комплексом споруд впродовж всього терміну контракту ДПП. Створення великих спортивних споруд також може відбуватись із використанням державно-приватного партнерства, так як це було в проекті міста Любляна, столиця Словенії, яке впровадило проект по будівництву футбольного стадіону та великого критого залу для спорту та заходів, що разом сформували спортивний район в місті. Проект «спортивний парк Stozice» тепер виступає центром міського життя і приваблює мешканців для соціалізації, спорту, заходів та інших культурних та рекреаційних цілей не тільки під час днів, коли проводяться великі матчі на стадіоні чи концерти в великому залі. В результаті впровадження проекту позитивний імпульс отримали всі прилеглі території та житлові масиви. Будівництво було профінансовано спільно публічним і приватним партнером з невеликим обсягом надходжень коштів від спеціальних інституцій ЄС. Оскільки на проект покладалась важлива роль по розвитку всього міста, публічний партнер одразу розумів необхідність надати пряме фінансування на будівництво обєктів (хоча й мали місце затримки в будівництві та збільшення фінального кошторису).


3.1.3. Риси певних прикладів проектів ДПП з інших країн

Багато впроваджених (або таких, що впроваджуються) проектів ДПП з ряду країн світу, без огляду на країну походження проекту, мають спільні риси, які слід враховувати тим Муніципалітетам та Урядам, що планують розробляти проекти в даній сфері, а саме:

- Приватним партнером в проектах ДПП виступає професійний приватний оператор або неприбуткова організація, яка спеціалізується в сфері роботи з групами населення, розвитком ландшафтних ділянок тощо;

- Проекти ДПП щодо міських парки часто серйозно сприяють покращенню привабливості нерухомості в прилеглих житлових масивах, підвищуючи їх безпеку;

- Проекти часто мають цілий спектр джерел фінансування (бюджети всіх рівнів – федеральний/центральний або місцевий, дохід від оплати послуг клієнтами в парку, меценатство, мешканці прилеглих районів, вклади від корпорацій, проведення турнірів і заходів тощо);

- Проекти ДПП щодо парків не є достатньо прибутковими для повної самоокупності і часто потребують компенсацію на операційну діяльність від публічного партнера або фінансову підтримку від третіх сторін;

- Так проекти ведуть до суттєвого покращення ландшафту або, навіть, створення парку з нуля, шляхом девелопменту індустріальних або зелених зон.

3.1.4. Досвід Програми розвитку державно-приватного партнерства,

що фінансується USAID Програма розвитку державно-приватного партнерства, що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та впроваджується FHI360, впродовж 2011-2014 була активно залучена до підтримки ряду проектів ДПП в сфері парків та обєктів рекреаційного призначення, що призвело до впровадження одного проекту та повної підготовки ще одного, який не було винесено на конкурс ДПП в звязку з анексацією АРК в 2014 році. Кілька інших ініціатив щодо проектів в цій сфері було направлено до Програми зацікавленими містами, які були використані для теоретичного моделювання потенційної успішності таких проектів за даний обставин в Україні. Проект на базі Гідропару в місті Київ на даний момент впроваджено на острові Долобецький в рекреаційній зоні Гідропарку на річці Дніпро. Суть проекту полягає в наступному: приватний партнер (якого обрано на конкурсних умовах в 2013 році) отримує право довгострокового використання частини території приналежної до Гідропарку, утримує та прибирає цю територію, встановлює та управляє тимчасовими спорудами спортивного призначення, обєктами харчування та продажу напоїв та іншими обєктами рекреації та дозвілля на вказаній території. Проект не передбачає серйозного девелопменту території чи будівництво капітальних споруд на даній землі, а відвідувачі Гідропарку зможуть


користуватись виключно літніми стадіонами та тимчасовоми спорудами для баскетболу, пляжного футболу, фітнесу, які частково доступні за плату а частково безкоштовно. Приватний оператор «Місто Спорту» є товариством з обмеженою відповідальністю, яка є результатом діяльності неприбуткової організації, що опікувалась питаннями спорту та здорового образу життя, завдяки чому мала хороші контакти та бачення як здійснювати діяльність в цій сфері. Це призвело до залучення кількох якірних корпорацій, які надали меценантську допомогу для зведення тимчасових стадіонів, а місто профінансувало будівництво певної інфраструктури, наприклад, новий міст від станції метро та авто шосе. До проекту залучено фінансування з кількох різних джерел і він не є повністю самоокупним в звязку з необхідністю мати безкоштовний доступ мешканців до території (із зобовязанням приватного оператора вчасно забезпечувати чистоту), велики соціальними компонентами проекту (діти та соціально незахищені групи користуються всіма обєктами безкоштовно в робочі дні в певні проміжки часу). Проект став гарним прикладом як Київська влада може структурувати довгострокову співпрацю, залучати меценатську допомогу від корпорацій, дотримуватись чистоти та унеможливити девелопмент і капітальне будівництво на землях рекреаційного характеру, розвивавти спорт і зони дозвілля. Проект ДПП щодо міського парку в місті Сімферополь є піонером в Україні в своєму роді та в ході розробки виявив цілу низку правових колізій, бюрократичних та фінансових проблем, що притаманні багатьом проектам ДПП в Україні. Структура проекту в багатьох аспектах була типічною для ДПП щодо міського парку, де публічний партнер передавав в управління парк приватному оператору, який планував додати низку нових послуг (кафе, розваги, майданчики, міні-зоопарк, зони для ігор та дозвілля тощо), збудувати та використовувати певні обєкти нерухомості в парку (переважно кафе та ресторани), обслуговувати та розвивати парк в довгостроковій перспективі, відновити певні частини парки (наприклад, Меморіал). Планувалось, що бюджет припинить виділяти кошти на обслуговування парку (який був сильно недофінансований і підтримувався в неналежному стані), а приватний партнер управлятиме парком відповідно до ряду критеріїв, які будуть опрацьовані на етапі конкурсного відбору приватного партнера до здійснення проекту. Виявилось, що необхідно витратити щонайменше 2-3 роки для доведення теоретичної моделі проекту до практики, підготовки всієї необхідної документації для конкурсу ДПП, переважно через низьку здатність міської влади розробляти та вести проекти ДПП, невисоку зацікавленість з боку приватних операторів (в звязку з чим було затрачено більше часу для вироблення фінансово працюючої структури проекту по формі, що могла б забезпечити банківське фінансування), вирішити питання, повязані з землею парку та обєктами нерухомості на ній (виявилось, що зелені зони, різного роду обєкти, лавки – всі були на балансі різного рівня установ та відомств, як, наприклад, регіональної влади, місцевої влади, субєктом договорів оренди на існуючі обєкти та певні ділянки землі тощо – всі активи та обєкти було передано міській владі рішеннями різного рівня для здійсненням містом належної інвентаризації перед початком підготовки конкурсних процедур проекту ДПП).


Парк ім. Гагаріна в місті Сімферополь (обєкт ДПП) є типічним прикладом для України, відповідно інші міста вірогідно стикнуться зі схожими ситуаціями при підготовці проектів ДПП щодо парків та обєктів рекреаційного призначення, тому слід заздалегідь подбати про проведення правової перевірки проекту та обєкту ДПП і забезпечити координацію зусиль всіх стейкхолдерів та задіяних державних органів та органів місцевого самоврядування. Іншим важливим завданням було досягти позитивного сприйняття проекту населенням, розясняючи переваги від його впровадження (необхідно щонайменше рік для формування позитивного бачення громадянами проекту і міська влада має взяти лідерство над винесенням проекту в публічну площину проактивним чином). Ряд інших міст направлял пропозиції щодо можливих проектів ДПП в адресу Програми, однак більшість з них не мали конкретного зацікавлення з боку операторів ринку або очевидно потребували компенсацію від публічного партнера та підтримку в будівництві капітальних споруд. Місто Тернопіль пропонували розробляти зону озера в центрі міста для створення відної спортивної інфраструктури для проведення турнірів; місто Запоріжжя було зацікавлене в розвитку каякінгу, байдарочного спорту та пляжної інфраструктури на річці Дніпро; місто Фастів не спромоглось довести до успіху проект ДПП щодо міського парку в звязку з некоректністю конкурсних процедур і їх не відповідності чинному законодавству. Всі ці нові проекти мають одну спільну рису – їх власники (публічна сторона) не провели належної домашньої роботи по залученню волонтерів, якірних спонсорів та корпоративних меценатів для підтримки проекту фінансово, а кращі практики наочно демонструють, що такі проекти є рідко прибутковими на рівні, щоб бути повністю самоокупними довгостроково, особливо в пост-соціалістичних українських реаліях, де багато громадян до сих пір бажать отримувати безкоштовні послуги, замість прагнення будувати якісні публічні простори та послуги.

3.1.5. Ключові виклики для України (які ключові проблеми при підготовці проектівта на що слід звернути увагу насамперед)

Проекти ДПП щодо парків та обєктів рекреаційного призначення можуть бути гарним інструментом для місцевої та центральної влади по покращенню якості життя в містах, перетворення міст в безпечні та розвинені, забезпечення розвитку зелених зон, підвищення привабливості українських міст, оскільки, на даний момент тільки міста як Київ, Одеса, Львів, Харків та ще кілька є достатньо привабливими для проживання та переїзду в них. Міські голови та адміністрації на даний момент володіють певними правовими та технічними ресурсами для старту проектів ДПП в цій сфері, однак слід одразу бути проактивним в їх підготовці, проводити роботу по пошуку додаткових джерел фінансування, залучення всіх груп стейкхолдерів для успішності проекту загалом. Публічний партнер вірогідно стикнеться з проблемами бюрократичного характеру, а також складність в координації підготовки проекту та структурування умов співробітництва. Проекти ДПП щодо парків часто включають земельні питання та питання власності на нерухоміість, які можуть мати орендні або інші контрактні


зобовязання, певних існуючих стейкхолдерів, а також груп осіб, що зацікавлені зловживати публічними активами і є певним чином вже задіяні в діяльність парку. Це типово для багатьох сфер українського суспільства, однак для успішності проекту ДПП ці питання слід залагодити до початку підготовки конкурсних процедур або здійснення консультацій з учасниками ринку та операторами. З правової точки зору, використання землі в парках є обмежене і не дозволяє, наприклад, здійснювати концесії, що обмежує інструментарій ДПП, який можна застосовувати для проектів різного типу. Земельне законодавства є складним та занадто регульованим, що не дозволяю розробку багатьох проектів з використанням земель рекреаційного призначення. Податки на землю є також питанням, що знижує прибутковість проектів і було б дуже бажано мати в наявності певні виключення для окремих проектів по використанню таких земель для публічних проектів, наприклад, проекти ДПП де приватний партнер використовує землі парку для досягнення публічних цілей (на даний момент, якщо земля знаходиться в оренді приватною компанією чи особою, вона стає обєктом оподаткування). Всі зазначені проекти ДПП та приклади ДПП з інших країн можуть бути застосовані в Україні. При розробці проекту, необхідно реалістично підходити до оцінки майбутніх капітальних затрат (переконатись, що приватний партнер зможе повернути інвестиції), додати якомога більше послуг, залучити всіх стейкхолдерів, проводити пошук всіх можливих джерел фінансування та підтримки проектів в щоденній діяльності (замість компенсації з бюджету, що є не реальним в даних умовах для місцевих бюджетів українських міст).


4. РЕКОМЕНДАЦІЇ

4.1.1. Пропонована роль приватного партнера Проекти ДПП щодо міських парків є найбільш типовими для українських міст і загалом приватних партнерів слід залучати до наступного:

1) Зазвичай, приватний партнер потрібен, щоб ефективно управляти проектом та залучати фінансування (спів-фінансування) для проекту ДПП;

2) Приватний партнер приносить управлінські навички та знання з конкретної сфери, що веде до покращення операційних результатів, кращого задоволення клієнтів та кращої якості послуг для населення;

3) Фінансова участь приватного партнера є важливою, оскільки в такому випадку він буде набагато більше зацікавлений досягненні максимальної ефктивності при управлінні парком;

4) Деколи приватний партнер допомагає розробити структуру проекту таким чином, щоб був максимальний результат на виході від ДПП, оскільки муніципалітет не володіє достатніми знаннями для розробки проекту, а приватний бізнес знає найкраще що потрібно для успішності на ринку, які послуги будуть витребувані, а яких слід уникати;

5) В проектах ДПП щодо парків, оператор, управляючи проектом ДПП, може віддавати на субпідряд певні види діяльності (поводження с ТПВ, суборенда обєктів під ресторани тощо)

6) Приватний партнер краще здійснить маркетинг та рекламування обєкту ДПП та послуг в ньому і міг би отримувати підтримку від Муніципалітету в розміщені публічних та суспільниз заходів на базі обєкту ДПП.

Додатково, український Уряд та органи міської влади повинні розглянути доцільність здійснення проектів ДПП щодо існуючої спортивнох інфраструктури, як наприклад, управління та обслуговування футбольних стадіонів та спортивних чи інших залів (критих залів, які можуть використовуватись для ряду заходів розважального та спортивного характеру), оскільки вони є або державними або комунальними підприємствами, що часто функціонують збитково без достатньої ефективності та проактивної маркетингової активності менеджменту, з високими затратами на утримання та хибної філософії освоєння коштів, замість потреби в прибутковості, як у приватного бізнесу. Такі проекти мають бути перевірені на предмет потенційної прибутковості та успішності і у випадку позитивних оцінок, вони вірогідно матимуть достатню зацікавленість з боку операторів ринку, оскільки є відомими місцями з хорошим місцем розташуванням та налагодженою операційною діяльністю. Інша опція, яку може розглянути Уряд – це проекти ДПП щодо національних парків, однак такі проекти потребують суттєвих стартових капіталовкладень, а реальний рівень зацікавленості операторів ринку до таких проектів є невідомим. Допускаючи, що Уряд не є ефективним власником активів та підприємств, національні парки можуть управлятись та розвиватись краще приватними операторами, оскільки Уряд не завжди має здатність до довгострокового планування проектів в українських реаліях. Уряд міг би оцінити ступінь


зацікавленості з боку ринку перед прийняттям рішень та обрати один пілотний проект щодо національного парку для тестування процедури, щоб визначити чи може знаний іноземий оператор чи неприбуткова організація зацікавитись у втіленні такого проекту.

4.1.2. Пропоновані способи впровадження ДПП Пропоновані способи впровадження ДПП залежать від потреб відповідних проектів. Для вибору того чи іншого відповідного способу впровадження ДПП слід врахувати наступні властивості проектів ДПП:

1) Що є об’єктом ДПП? Які саме активи входять до цього об’єкта?Чи є у складі об’єкта такі активи, які не є належним чином виділені, обліковані, інвентаризовані, чи мають належний юридичний статус?

Можливі способи впровадження ДПП. Такі форми ДПП, як договори про оренду або концесію, вимагають чітко визначений і юридично відокремлений об’єкт ДПП. Договір про управління яки стосується всього майнового комплексу також потребує чіткої визначеності і відокремленості об’єкту. Договір про спільну діяльність дозволяє встановлювати взаємні зобов’язання щодо об’єктів які не завжди є чітко юридично індивідуалізованими, чи відокремленими, чи мають належий правових статус, і які зазвичай не можуть бути передані в оренду, чи з використанням іншої форми ДПП.

2) Що є власне метою розвитку об’єкта ДПП: належне управління, утримання, будівництва та модернізація, створення нового об’єкта?

Можливі способи впровадження ДПП. В залежності від рівня складності ДПП, слід здійснити наступний вибір: орендний договір – якщо мова йде про управління об’єктом, інвестиції мінімальні, або їх немає взагалі; договір управління – якщо відсутні інвестиції; концесійний договір – якщо є як управління так і інвестування; спільна діяльність та змішані договори – якщо мова йде про поєднання завдань, вирішення яких виходить за межі концесії;

3) Чи є об’єкти ДПП нерухомим майномчи є конструкціями, що легко пересуваються?

Можливі способи впровадження ДПП: Якщо немає об’єктів нерухомого майна немає потреби впроваджувати концесію, можна використовувати більш прості форми – оренда або спільна дільність.

4) Чи діяльність в рамках ДПП зачіпає весь об’єкт ДПП, або стосується тільки його частини?Чи може об’єкт ДПП бути відмежовано від інших об’єктів?

Можливі способи впровадження ДПП:Якщо є утруднення з відокремленням об’єкта ДПП, слід використовувати договір про спільну діяльність або змішані договори. Якщо приватний партнер згоден взяти в якості об’єкта ДПП весь об’єкт без


необхідного відмежування можна розглянути договір управління як допустима форма ДПП.

5) Що є джерелом повернення інвестицій? Фінансування зі сторони державного партнера, плата за доступність, плата споживачів?

Можливі способи впровадження ДПП:Будь-яка форма ДПП допускає наявність фінансування зі сторони державного партнера. Зазвичай, концесійні договори не передбачають фінансування зі сторони державного партнера, або сплати ним плати за доступність, концесія застовується на платежах від споживача послуг. Оренда також засновується на отриманні догходів від споживачів. Договір про спільну діяльність може бути засновано на сплаті споживачами. Договір управління засновується на сплаті державним партнером за послуги управління, окремим джерелом також можуть бути доходи від платежів споживачів, але ці кошти можуть вираховуватись на користь приватного партнера від результатів управління, як певний відсоток. В залежності від відповіді на поставлені вище питання визначається структура майбутнього державно-приватного партнерства.

4.1.3. Очікувані переваги Переваги для приватного партнера полягають в наступному:

1) державно-приватне партнерство за рахунок прозорості і відкритості процедур створює краще сприйняття залучення приватного партнера до управління громадською інфрастурктурою чи наданні громадських послуг;

2) приватний партнер може чітко відмежувати сфери відповідальності між державним і приватним партнерами, щодо об’єктів, особливі умови щодо використання об’єктів як місцевих центрів рекреації, під час загальноміських масових заходів, тощо;

3) приватний партнер має право на участь державного партнера в фінансуванні окремих об’єктів чи заходів в рамках партнерства, яке надає для цього певні правові умови;

4) приватний партнер має довгострокові договірні стосунки із державним партнером, які створюють певні гарантії в розробці та впровадження супутніх довгострокових проектів, надають додаткові підстави для покращення положення приватного партнера на ринку інвестицій, залучення позик чи фінансування;

Переваги для публічного партнера полягають у наступному: 1) впровадження інноваційної форми управління та розвитку рекреаційної

інфраструктури та парків, шляхом залучення приватного партнера до вирішення завдань, які зазвичай вирішував державний партнер; державний партнер отримує приватні інвестиції до державної, комунальної інфраструктури, які не треба повертати приватному


партнеру, і відновлена інфраструктура залишається у державного партнера;

2) державний партнер отримує ноу-хау та передові технологій організації діяльності щодо об’єкту, які після закінчення державно-приватного партнерства можуть бути застосовані державним партнером;

3) державний партнер отримує можливість покращення якості послуг та приведення їх до узгоджених сторонами стандартів, має право відслідковувати, інспектувати виконання приватним партнером цих зобов’язань;

4) державний партнер, відповідно до умов договору, має право встановлювати умови ціноутворення на послуги, що надаються приватним партнером в рамках державно-приватного партнерства, встановлювати пільги для окремих категорій населення, тощо;

5) державний партнер, має можливість зосередити свої зусилля на управлінській діяльності, а господарювання щодо певного об’єкту повністю покласти на плечі приватного партнера;

6) державний партнер в рамках впровадження державно-приватного партнерства отримує досвід ефективного управління державною комунальною, власністю шляхом залучення приватних партнерів, що може бути використано в інших сферах діяльності.


5. ЛІТЕРАТУРА / ОРГАНІЗАЦІЇ / ВЕБ-РЕСУРСИ 1) www.nrpa.org – Національна Асоціація парків та рекреації США 2) www.rff.org – «Ресурси для майбутнього», інститут економічного аналізу 3) en.wikipedia.org– theWikipedia, факти та показники з багатьох питань 4) file:///C:/Users/EDGE/Downloads/ppp_daan_viljoen_game_park.pdf - Опис

проекту ДПП «DaanVilojen National Park» 5) www.ppp4krakow.pl – Центр розвитку ДПП міста Краков 6) www.ippp.pl – Центр розвитку ДПП з Польщі, м. Варшава 7) www.ppp-ukraine.org – Сайт Програми розвитку ДПП з України, м. Київ 8) www.ier.si – Інститут економічних дослідженьз Словенії 9) www.e-architect.co.uk – Архітектурні та інфраструктурні проекти 10) www.ideals.illinois.edu – Дослідження з різних питань, в тому числі

проекти ДПП щодо парків 11) www.cityparks.blog – Блог щодо трендів та проектів по розвитку парків 12) www.cityparksalliance.org – спільнота, направлена на розвиток парків 13) Законодавство:

x http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5/2015

x http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/26-19

x http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/984_011

x http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2818-17

x http://www.menr.gov.ua/about/strategy

x http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1088-2008-%D1%80

http://www.nrpa.org/

http://www.rff.org/

http://www.wikipedia.com/

http://www.ppp4krakow.pl/

http://www.ippp.pl/

http://www.ppp-ukraine.org/

http://www.ier.si/

http://www.e-architect.co.uk/

http://www.ideals.illinois.edu/

http://www.cityparks.blog/

http://www.cityparksalliance.org/

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5/2015


http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/984_011


http://www.menr.gov.ua/about/strategy


39

Матриця розподілу ризиківдля проектів ДПП щодо парків та рекреаційних обєктів

Відповідні ризики для проектів ДПП щодо парків та рекреаційних обєктів–

Тип ризику

Ризик Опис Джерела Розподіл ризиків Методи впливу

Публічний

партнер

Приватний

партнер

Ризики

розпо-ділено

Дизайн, планування та погодження

Техніко-економічне обгрунтування

Включає: x Погодження в сфері охорони навколишнього середовища x Археологічні питання; x Підключення до мереж та ЖКГ; x Дороги та підїзні шляхи; x Погодження щодо суміжної інфраструктури

Кошти для будівництва

x x В залежності від ідеї та структури проекту, ризик може бути взято публічним партнером або розподілено між партнерами

Детальний Погодження Кошти x Детальний дизайн, як

40

Тип ризику


дизайн дизайну та будівництва

для будівництва

правило, це завдання приватного партнера

Зміни до дизайну під час будівництва


x x x В залежності від причин необхідності внесення змін

Ризики повязані з обєктом (місцем)

Використання землі за суперфіцієм


x Публічний партнер зобовязаний попередньо здійснити відведення ділянки

Обмежений доступ до місця забудови

Обмеження в звязку з відсутністю доріг


x x В залежності від структури проекту, публічний партнер бере ризик, або партнери поділяють ризик, якщо приватний партнер уповноважений збудувати дороги

Безпека місця

Захист від стороннього втручання


x x x В залежності від чутливості проекту, партнери мають забезпечити безпеку обєкту

Спдащина / археологічне


x x x Сторони мають домовитись про розподіл ризику

Вимоги по охороні накволишнього


x Публічний партнер має взяти ризик і вжити відповідних заходів для забезпечення безпеки до конкурсу ДПП

41

Тип ризику


середовища Геологія та геофізика


x x Публічний партнер має провести відповідні дослідження до початку активної фази проекту

Ризик на етапі будівництва

Дотримання якості та безпеки


x Приватний партнер наймає організацію, що здійснюватиме інспекцію

Дотримання стандартів та вимог


x Необхідно чітко визначити стандарти та вимоги в договорі ДПП

Шкода для третіх сторінг


x x Має покриватись страховкою і буде ризиком приватного партнера, якщо не спричинена публічним партнером чи іншою державною установою

Латентні ефекти (нова інфраструктурата виявлені недоліки існуючої інфраструктури)

Кошти на будівництвоабо кошти життєвого циклу проекту

x Приватний парнтер буде нести відповідальність і має виправити дефекти. Якщо латентні ефекти не знайдено впродовж певного періоду постає питання чи можна по ним звертати стягнення на підставі контракту будівництва.

Забрудненн Кошти x Небезпечні відходи мають

42

Тип ризику


я води, землі, повітря – існуюче або внаслідок будівництва

для будівництва

бути субєктом аудиту і ризики вірогідно будуть лежати на приватному партнері з можливістю застосувати санкції до нього

Безпека на робочому у місці


x Ризик приватного партнера, який має мати систему запобігання інцидентам

Ризик настання форс-мажору

Стихійне лихо, тероризм, війна


x x В залежності від наявності страховки. В деяких юрисдикціях війна буде ризикому публічного партнера.

Інтенсивний або довготривалий захід, що призведить до розірвання договору


x В залежності від наявності страховки; може бути частково покрита публічним партнером

Погода Кошти для будівництва

x Суттєві погодні умови можуть бути помякшуючою обставиною. Радники можуть запропонувати формат для договору, а правові радники сформулювати його належним чином.

43

Тип ризику


Погода Кошти циклу проекту або оплата за продуктивність

x Специфікація щодо результативності проекту має деталізувати погодні умови, які передбачається розглядати як фактор.

Форс-мажор під час операційної фази

Операційнівидаткиабо можливо клієнтські платежі

x Приватний партнер несе ризики, однак, може застосовуватись фактор помякшення внаслідок форс-мажору.

Ризим управління та обслуговування

Занадто висока потреба в обслуговуванні через надлишок відвідувачів без оплати

Видатки життєвого циклу проекту, платежі користувачв

x x Приватний партнер має мати право доповнити проект для пошуту додаткових доходів для покриття надлишкових видатків або отримати компенсацію від публічного партнера

Невірні розрахунки та перевищення коршторисів

Видатки життєвого циклу проекту

x Приватний партнер мав подавати заявку на участь в проекті на підставі вірно розрахованих кошторисів

Фактичні видатки на

конкретні Видатки життєвог

x Якщо інфляція перевищують прогноз, тоді можна вести

44

Тип ризику


утримання та обслуговування вищі від запланованих

о циклу проекту

мову про індексацію. В іншому випадку це ризи приватного партнера.

Ризик недостатньої результативності

Зміна номенклатури послуг з боку публічного партнера


x Падіння дохідної частини або зростання витратної частини мають бути ризиками приватного партнера.

Забруднення вод, повітря, землі

Операційні видатки

x Якщо безпосередньо спричинено приватним партнером – це є ризик приватного партнера. Якщо ситуація перебуває поза контролем приватного партнера, ризик переходить до тієї сторони, що допустила забруднення.

Вимоги третіх сторін або нещасні випадки


x x Має бути застрахований

Безпека робочих місць


x

Включаючи нещасні випадки

45

Тип ризику


Отримання ліцензій для дотримання регуляторних умов


x x Є ризиком приватного партнера, крім випадків коли йому незаконно відмовлено в продовженні чи оновлено ліцензії

Вандалізм Операційні видатки

x Якщо мова йде про графіті, то необхідно враховувати при будівництві використання матеріалів, з яких графіті знімається легко і без зайвих видатків

Політичний ризик

Бюджетний цикл публічного партнера

Видатки життєвого циклу проекту

x x Мова йде про проблеми повязані з щорічним внесенням певних видатків в бюджет публічним партнером, в звязку з чим публічний партнер може мати обмеження в гарантування довгострокових видатків. Це захищає публічного партнера від внесення до бюджету видатків, повязаних з життєвим циклом проекту.

Documents

P3DPppp-ukraine.org/wp-content/uploads/2015/12/... · сфер, а внутрішні води управляються на предмет риболовства (діяльність