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“La política económica del régimen postrevolucionario: la creación e implementación
del impuesto sobre la renta.”
Hugo Armando Nateras Jiménez.1
PALABRAS PRELIMINARES.
El trabajo que a continuación se presenta, es en términos generales el proyecto de
investigación que se esta desarrollando para obtener el grado de licenciado en Historia. En
tal sentido y siguiendo los lineamientos establecidos por el comité organizador ―en cuanto
a la extensión de los documentos―, es que ahora solo se presenta lo que bien puede
considerarse el núcleo, o propuesta central de la argumentación, de tal forma que los
resultados aquí vertidos son parciales dado el actual estado del proyecto. Menester también,
es señalar que la investigación hoy día se encuentra en la fase de elaboración de su segundo
capítulo, por lo que en la exposición se hablara también de los resultados a los que se ha
llegado en la primera fase de la investigación.2
1 Egresado de la licenciatura en Historia por la Facultad de Historia de la Universidad Michoacana de San
Nicolás de Hidalgo, generación 2010-2014. 2 Proyecto de investigación que generosamente ha sido asesorado por el Dr. Jorge Silva Riquer.
2
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El propósito de esta investigación, será el de analizar y explicar los fundamentos por los
cuales se implementó el impuesto sobre la renta en territorio mexicano, por parte de las
autoridades hacendarias, presididas por Alberto J. Pani, durante los años de 1924, tiempo
en el que aparece por primera vez, en la ley de ingresos3 y 1925 —año en que aparece ya
propiamente como una ley —.4 Periodo que a su vez comprende el último año del mandato
presidencial de Álvaro Obregón y el primero de Plutarco Elías Calles.5
Menester de este trabajo, será también mostrar, como la implementación de este
gravamen significó un mecanismo fundamental para las autoridades federales, en la
definición y aplicación de la llamada política económica del nuevo régimen.6 Medidas de
orden económico que girarían principalmente alrededor de tres aspectos, que serían
fundamentales para la reconstrucción económica de México; el fiscal, el monetario-
crediticio y la renegociación de la deuda externa.7
La instauración de este impuesto en la nación mexicana, se inserta en una
temporalidad que ha sido definida por varios autores como el periodo de reconstrucción
posrevolucionaria,8 y se le ha definido así, ya que es en este momento donde bajo el
amparo de las reformas contenidas en la Constitución de 1917 —y que no se habían
implementado en su totalidad— y gracias a la mayor estabilidad político-social que
imperaba en el territorio nacional —en comparación con la década de 1910— se empiezan
a crear y transformar instituciones que serán el soporte mediante el cual la nueva clase
3 Ley de ingresos que fue emitida el día 31 de diciembre del año 1923, a esta ley le siguió la del 21 de febrero
de 1924, que reglamentaba la recaudación de estos impuestos, en Córdova, 1995, p. 356. 4 La primera ley de ingresos del gobierno de Calles en 1925 ya incluía, con su denominación corriente, el
impuesto sobre la renta, en siete renglones especiales contenidos en la fracción V del artículo primero. Pero
en ese mismo año el día 18 de marzo se expidió una nueva ley que fue perfeccionada en lo relativo a algunas
disposiciones, en Córdova, 1995, pp. 356-357. 5 Aboites, 2003, p. 131. 6 Terminó que utiliza María del Carmen Collado Herrera para referirse a las ideas políticas que se
implementaron entre los años 1920-1932, en Ludlow (coord.), 2002, p. 351. Cabe hacer mención que Enrique
Krauze y Jean Meyer utilizan el terminó Nueva Política Económica Mexicana para referirse a este paquete de
medidas de orden político-económico, en Krauze, 1977, p. 19. 7 Iturriaga, 1976, p. 9. 8 Ya que como bien comenta Alan Knight “los años veinte fueron años de reconstrucción económica, de
reforma social y del proceso de “forjar-Estado”, en Knight, 2010, p. 473.
3
dirigente cimentará sus esfuerzos para reconstruir y dirigir económica y socialmente a la
nación. 9
Reconstrucción que tendría como base, una política económica signada por un
alejamiento del pensamiento liberal decimonónico y sus tesis en ella contenidas,10 en lo
referente a la participación del Estado en el desarrollo de las actividades productivas del
país. Este alejamiento o crítica del pensamiento liberal decimonónico, por parte de las
autoridades postrevolucionarias, se traduciría en un posicionamiento, que exigiría un viraje
en cuanto al grado de participación del Estado en el desarrollo de las actividades
económicas de la nación. Para lo cual, era necesario que las autoridades federales crearan
y/o transformaran diversas instituciones, por medio de las cuales, su presencia vendría a ser
determinante en el desempeño de los factores económicos, y estas, a su vez serían los
pilares en los cuales se cimentaría el futuro crecimiento económico mexicano.11
De esta forma la emergente política económica postrevolucionaria se articulaba a
través de tres ejes fundamentales, el primero; la reforma bancaria, que incluía la creación
del Banco de México y la reorganización de la banca privada, segundo; la renegociación y
reanudación del pago de la deuda externa, para con ello restablecer el crédito de México en
los mercados internacionales de capitales, y con esto fortalecer la soberanía financiera del
país y por ultimo —precisamente el tema que más nos interesa— la reforma fiscal, que
planteaba la necesidad de delimitar los ámbitos de competencia fiscal y la creación del
impuesto sobre la renta.12
Hasta bien entrado el año de 1923 se puede decir que la Revolución no había llegado
o se había retrasado en lo referente a los aspectos hacendarios del país, ya que el sistema
fiscal mexicano existente, a mediados de la década de los veinte, no había sufrido
transformación alguna, ya que se conservaba el sistema tributario de raigambre porfirista,
no obstante que en su fisonomía era muy fácil descubrir el sello inequívoco de un sistema
colonial.13
Y esto se comprueba en voz del ministro Pani cuando nos dice que, “desde el
triunfo de la revolución maderista solo se había continuado el sistema hacendario forjado y
9 Collado, 2002, p. 351. 10 Lomelí, 2004, pp. 199-221. 11 Gómez, 2008, p. 382. 12 Gómez, 2008, p. 385. 13 Pani, 1926, pp. 35-36.
4
emanado de la dictadura”.14 Aunque, de ello no debemos creer, que la temática fiscal haya
estado fuera de las discusiones o proyectos a lo largo de estos años de lucha revolucionaria,
al contario es posible afirmar, que esta problemática fue una de las más abordadas y
discutidas por los jefes revolucionarios durante ese periodo.15
Ya que como bien lo menciona Luz María Uthoff, la idea de llevar a cabo una
reforma fiscal y en particular la creación de un impuesto que gravara sueldos y ganancias,
ya estaba presente en los planes y proyectos de Luis Cabrera y Rafael Nieto —ideólogos
del régimen de Venustiano Carranza— cuando en el año de 1914 redactan el nuevo
programa hacendario,16 pero donde quizá se encuentra de una manera más diáfana la
necesidad de implementar una reforma fiscal que tenga como base un gravamen sobre
sueldos y ganancias, es en el Proyecto para la creación de un Banco de México, ya que
aquí, es donde Rafael Nieto expone, que la implementación de un impuesto de esta
naturaleza sería clave para la nivelación del presupuesto nacional y con ello la
estabilización de las finanzas publicas mexicanas.17
Para el año de 1917, esta visión —de la necesidad de una reforma fiscal— fue
correspondida y reforzada, ya que Venustiano Carranza contrató al experto fiscal
estadounidense Henry Chandler, de la Universidad de Columbia para elaborar un
diagnostico sobre las finanzas mexicanas, donde formuló varias recomendaciones para
mejorarlas y aumentar los recursos del erario público. Chandler llegó a la conclusión de que
el sistema hacendario mexicano, además de confuso y desorganizado producía bajos
ingresos, ya que buena parte de las actividades productivas estaban al margen de la acción
fiscal y la carga tributaria recaía sobre las clases trabajadoras, ya que gravaba mucho más al
consumo que a la propiedad o a la renta18Para combatir estos males, una de sus
recomendaciones era la creación del income tax, impuesto sobre sueldos y ganancias.19
Recomendación que no tendría una materialización efectiva, esto debido quizá a lo
convulso de la situación en la que se encontraba aun el país y la reducida autoridad que
14 Pani, 1941, p. 59. 15 Uhthoff, 1998, p. 65. 16 Mismo que pretendía estructurar una nueva política fiscal, bancaria y monetaria. Uthoff, 1998, p. 66. 17 Uthoff.1998, p. 67. 18 Chandler, 1918, pp.1-42. 19 Se le llamaba income tax debido a que así era conocido en varios países europeos y en E.U.A, al impuesto
que gravaba los sueldos y ganancias. En México se le nombró así hasta 1925, ya que después quedó
formalmente establecida la “ley del impuesto sobre la renta”. Uhthoff, 2004, p. 161.
5
ostentaba el ejecutivo a lo largo y ancho del territorio nacional. De esta manera, pasarían
alrededor de cuatro años para que el tema de la reforma fiscal se volviera a situar en la
palestra del escenario político nacional. Ya con Adolfo de la Huerta como encargado de la
Secretaria de Hacienda y teniendo a Álvaro Obregón como jefe del ejecutivo, una vez más
el tema fiscal cobraría relevancia como uno de los problemas acuciantes a resolver, para
ello De la Huerta comisionaría a Manuel Gómez Morín, la revisión de la política bancaria y
fiscal, y este a su vez se propondría crear un seminario para tales fines, mismo que tenía
como objetivo explícito estudiar los puntos sobresalientes sobre los que habría que actuar
en materia económica-fiscal.20
Es en medio de este contexto, y como parte de las labores resultantes de este
seminario, que podemos encontrar el principal antecedente — en el tintero — del impuesto
sobre la renta. El llamado “Impuesto del centenario”, gravamen que fue concebido por las
autoridades —indirectamente— como una posible fuente de financiamiento para la
celebración de las fiestas del centenario de la independencia, aunque como bien menciona
Collado Herrera, también puede ser visto como un posible experimento fiscal —que nunca
se llevó a cabo— por parte de las autoridades federales, para sopesar el posible impacto y la
respuesta pública ante tal medida, ya que pretendía ser un impuesto directo que gravaría al
comercio, la industria, las profesiones liberales, los réditos, y dividendos con porcentajes
que oscilaban entre el uno y el cuatro por ciento, de acuerdo al monto de ingresos. Y esto
sin duda podría ocasionar altos costos políticos.21
Sin embargo, la implementación de este impuesto no se llevó a cabo, esto quizá a la
fuerte dosis de pragmatismo político que imperó en la clase dirigente en este momento
histórico —y quizá también, por los altos costos de índole política que traería una
innovación de estas características —. Pragmatismo que tuvo como base, el creciente nivel
de ingresos que aportó para el erario federal, la industria petrolera, y esto a su vez fue
consecuencia de que esta industria, a principios de los años veinte, se convirtiera en el
segundo mayor productor a nivel mundial, a tal grado que los ingresos percibidos por el
fisco federal mexicano, alcanzaron para el año 1921 casi un tercio de los ingresos totales.22
20Krauze, 1996, p. 116. 21Collado, 2008, p. 374. 22 Zebadua, 1994, p. 38, Uhthoff, 2008, p. 10.
6
No obstante, esta excesiva dependencia de las finanzas públicas con respecto al
mercado exterior, tendría graves consecuencias, ya que un año más tarde esta situación —
de bonanza económica— sufriría una transformación de gran envergadura, ya que para el
año de 1923 el peso de los ingresos tributarios provenientes de la industria petrolera se
reducirían bruscamente, todo esto como resultado de los movimientos en el mercado
mundial —caída de los precios—, apertura de pozos en Venezuela, así como las mismas
maniobras de las compañías para evadir el pago de impuestos.23
De tal manera, esta conjunción de elementos desembocaría en una de las situaciones
de desequilibrio presupuestal para el Estado mexicano más graves de la época, ya que el
déficit alcanzó casi un tercio de los ingresos totales federales —alrededor de $42´383,583
de pesos—.24
De esta forma, en medio de esta crisis hacendaria y económica es que Adolfo de la
Huerta presenta su renuncia, para dedicarse a su campaña electoral, —que como sabemos
desembocó en una rebelión—.25 Álvaro Obregón en su calidad de jefe del ejecutivo le
ofrece el cargo a Alberto J. Pani, quien de inmediato se aprestaría a resolver los problemas
más acuciosos para la nación, quien a su llegada al cargo expresaba que:
(…) “para poder formar un plan racional de trabajo, era preciso un
conocimiento exacto del estado en que se encontraba la Hacienda
Pública. (…) tuve la pena de descubrir que la situación hacendaria era
infinitamente peor de cómo la sospechaba.”26
Con una situación deficitaria sumamente grave, la creciente disputa con las
compañías petroleras en torno a la aplicación del párrafo cuarto del artículo 27 — de la
Constitución de 1917— y la presión que el Departamento de Estado de E.U.A. ejercía, para
que el gobierno mexicano derogara este artículo, y la tensión existente entre los banqueros
europeos y norteamericanos que exigían la inmediata reactivación del pago del servicio de
la deuda externa, es que Alberto J. Pani, se aprestó a presentar las medidas que en su
concepto, “era de toda urgencia dictar con el fin de poder conjurar el peligro de una
inminente catástrofe financiera.”27
23 Zebadua, 1994, p. 40. 24 Zebadua, 1994, p. 42. 25 Córdova, 1995, p. 262. 26 Pani, 1950, p. 292. 27 Pani, 1950, p. 293.
7
De esta manera, la primera medida que tomó fue la supresión de una gran cantidad
de personal administrativo y el recorte de excesivos gastos, que en su opinión eran
superfluos e innecesarios. Todo esto con la finalidad inmediata de tratar de menguar a
corto plazo el déficit, que no cesaba de incrementar. Esto se comprueba cuando nos dice
Pani:
“Mientras no se resolviera, pues, el problema de restablecer el equilibrio de los
presupuestos, resultará absurdo, por lo lógico e irrealizable, todo propósito de
reformas en la política fiscal y financiera, que tendieran a imprimir, de acuerdo
con la ciencia hacendaria, las orientaciones marcadas, por los ideales de
mejoramiento social y de justicia económica que México persigue y por los
cuales, ha derramado durante los últimos años su sangre generosa”.28
Menester es también, situar estas medidas, como una respuesta a corto plazo, ya
que sin duda dentro del proyecto de Pani, estos esfuerzos iban encaminados a pesar de los
obstáculos políticos-económicos que habría que atravesar, hacia el cumplimiento de lo que
el definió como La política hacendaria del nuevo régimen, que tendría como base —como
se ha venido mencionando— la instauración de las reformas bancaria, fiscal y la
renegociación de la deuda externa.29
Establecido esto, el primer paso hacia la instauración de esta política hacendaria, lo
constituía la implementación del impuesto sobre la renta. Ya que este gravamen vendría —
a ojos de Pani— a solucionar algunos de los defectos más graves del sistema fiscal
mexicano. El primero, tenía que ver con el defecto que la misma Constitución de 1917
contenía, esto es, la carencia de preceptos constitucionales, que delimitaran con precisión
las respectivas jurisdicciones de tributación del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los
Estados, así como de los Municipios.30
Desprendiéndose con ello, las invasiones reciprocas, que estorbaban e impedían el
pleno desenvolvimiento del comercio y de la industria nacional, y a su vez esto, hacía que
se complicara la recaudación fiscal de una forma articulada por parte de las autoridades de
los distintos niveles. Ya que seguía existiendo una multiplicidad de gravámenes,
heterogeneidad en cuanto a la forma y época de pago, mismo que llevaba a un grado
28 Pani, 1926, p. 12. 29 Pani, 1926, p. 15. 30 Pani, 1926, p. 18.
8
enorme de confusión e ineficiencia, por lo que el Secretario de Hacienda definiría esta
situación como un estado de anarquía fiscal.31
Desde la perspectiva de Pani, el segundo y quizá el defecto más grande del sistema
fiscal mexicano, habría sido, la funesta aplicación de los principios que sustenta la escuela
liberal en materia fiscal, principios que solo estaban enfocados a la necesidad siempre
apremiante —económica— de proveerse de fondos demandados por las obligaciones
presupuestales del Gobierno. Esto es, que ponderaba el factor económico, por sobre el de
la justicia social.32
Los principios liberales en materia de impuestos, a los cuales hacía alusión el
ministro Pani, eran los de la generalidad y uniformidad, de lo cual se derivaba que el
Estado debía gravar a todos sin excepción, al aplicar las mismas cuotas.33 Los impuestos
sobre el consumo —principalmente los que recaen sobre los artículos de primera necesidad
— son los que cumplían con cuantía el desiderátum de la generalidad, ya que llegaban a
toda la población y por efecto de la imposición de cuotas homogéneas a los artículos de
consumo básico, resultaba que contribuía lo mismo, la clase trabajadora que consumía —
apenas para llegar a sobrevivir— toda su renta, que la clase propietaria que destinaba un
porcentaje mínimo de sus rentas, para adquirir los artículos de primera necesidad.34
De esta manera y siguiendo las ideas expresadas por el Secretario de Hacienda, los
impuestos de esta índole influían en la repartición de la riqueza, ya que acentuaban la más
peligrosa desigualdad económica.35 Gravámenes como el llamado impuesto del timbre,
reflejaban la fisonomía del sistema fiscal federal, ya que era un impuesto inversamente
proporcional a la capacidad económica del contribuyente, complicado en su
reglamentación, y contrario a todo propósito de mejoramiento social.
Al condensar y sintetizar esto, en proposiciones más concretas, podemos decir que
los defectos fundamentales del sistema fiscal mexicano, procedían de dos causas
primordiales; la carencia de preceptos constitucionales que delimitaran técnicamente los
ámbitos de competencia fiscal, así como la composición de dicha estructura, casi
31 Pani, 1926, p. 18. 32 Pani, 1926, p. 36. 33 Smith, 2008, pp. 350-351. 34 Pani. 1926. p. 40. 35 Pani, 1926, p. 40.
9
exclusivamente con dos fuentes tributarias, el comercio exterior —exportaciones e
importaciones— y el llamado impuesto del timbre. En suma un sistema tributario basado
principalmente en impuestos indirectos engendrados con propósitos puramente fiscales,
esto es, con la sola mira de obtener recursos económicos para solventar los gastos del
Estado.36
Para corroborar esta información, basta con observar los siguientes datos, ya que
para el periodo comprendido entre los años de 1900 y 1912, el rubro de impuestos al
comercio exterior llegó a aportar 46.33% de los ingresos totales, y para el periodo de 1917-
1928 las ingresos de esta actividad aportaron 35.22%.37 En cuanto a los fondos recaudados
por concepto de impuestos internos, se tienen las siguientes cifras, entre 1903-1909 este
rubro aporto 57% del ingreso total federal y para el año de 1923 contribuyó con 64% del
total recaudado por el ejecutivo federal. Cabe mencionar que el impuesto del timbre —
gravamen indirecto— era el que más peso tenía dentro de las fuentes fiscales internas.38
En medio de este contexto, es que en el año de 1924, a través de la ley de ingresos,
—que introducía dos conceptos nuevos; que gravaban las percepciones por sueldos,
salarios, emolumentos, y las utilidades de sociedades y empresas— las autoridades
hacendarias establecían oficialmente en territorio mexicano, el impuesto sobre la renta.39
Con la firme intención de que este gravamen significará una reestructuración de la política
fiscal existente, al buscar ampliar los impuestos internos y directos en detrimento de los
indirectos y externos, y con ello reducir significativamente la dependencia de las
fluctuaciones del mercado exterior, y empezar a establecer uno de los pilares de política
económica postrevolucionaria.
De esta manera Pani argumentaba la implementación de tal medida:
“Pero la reforma trascendental no es la que tiende a corregir los defectos de
mera forma, sino los de fondo, esto es, la que impulsa al Ejecutivo a torcer la
vieja ruta de los principios basados en el falso postulado de la Escuela Liberal
y de la sola mira de obtener recursos, para seguir la que conduzca a una
36 Pani, 1926, p. 41. 37 Aboites, 2003, p. 62. 38 Uhthoff, 2007, pp. 58-62. 39 Se le llama renta, al producto del capital, o de la combinación de capital y trabajo. Puede distinguirse para
efectos impositivos, la renta bruta, renta neta y renta libre. Para mayor información remito al lector a Flores
Zavala Eduardo, Elementos de finanzas públicas mexicanas. Los impuestos, México, Porrúa, 1996, pp. 435-
440.
10
repartición más equitativa de la carga de los impuestos, y usar a estos como
instrumentos para intervenir eficazmente con la resolución de altos problemas
de índole social o moral, tales, como provocar, fomentar, o hacer desaparecer
costumbres o instituciones según que sean útiles o dañinas, respectivamente
para la colectividad.”40
De las líneas precedentes nos queda claro que el impuesto sobre la renta fue
concebido por las autoridades federales, como un elemento que dotaría a la estructura
mexicana de justicia y equidad, ya que encarnaba una contribución directa y progresiva. Y
por ello, debemos entender el gravamen por el cual el legislador, se dispone a alcanzar al
contribuyente, al suprimir todo intermediario y a su vez evitar que el pago se traslade a
terceros, al gravar directamente el disfrute o posesión de la riqueza. Con este impuesto el
contribuyente debe tributar solo si es capaz de hacerlo, esto es, solo puede ser requerido, si
su renta es superior al mínimo necesario para vivir en una determinada sociedad política.
Por la misma razón esta contribución es progresiva, lo que quiere decir, que debe regularse,
según tipos de gravamen que comiencen con un mínimo, y se establezca un máximo —el
que más gana, más paga—.41
De este modo, para las autoridades federales, el impuesto sobre la renta, alcanzaría
directa y progresivamente hasta las más grandes fortunas, —y con ello remediaría una de
las grandes deficiencias de la política fiscal mexicana— favorecería a las clases
trabajadoras, al establecer un mínimum de existencia, establecería una diferenciación entre
los distintos tipos de rentas, y aplicaría una reducción por cargas de familia, efectos todos,
contrarios a los de las contribuciones indirectas, que como ya hemos hecho referencia
habían predominado en el sistema federal de tributación.42
Sin embargo esta propuesta del gobierno federal, se enfrentó con los altos costos
políticos que una medida de esta envergadura traería consigo, ya que como bien menciona
Arnaldo Córdova la oposición a este impuesto adquirió las proporciones de un verdadero
movimiento social.43Encontrándose en primera instancia, con la oposición de las
legislaturas estatales, que veían en la implementación de este gravamen, un elemento de
ruptura y redefinición en los ámbitos de competencia fiscal, ya que modificarían uno de los
40 Pani, 1926, p. 46. 41 Pani, 1926, p. 47. 42 Pani, 1926, p. 49. 43 Córdova, 1995, p. 357.
11
acuerdos tácitos del arreglo político aun vigente, —no establecido en la Constitución—
argüido por las autoridades locales, que expresaba que a los estados les correspondían los
impuestos directos y a la federación los indirectos.44
El principio que delimitaba el ámbito de competencias fiscales —y con el cual, a los
ojos de las legislaturas locales rompía el ISR—, tenía su origen en La ley de Clasificación
de Rentas emitida en el año de 1857, la cual establecía una clasificación de las rentas
públicas, dividiéndolas en rentas, contribuciones, y bienes generales, y rentas,
contribuciones y bienes de los Estados; estableciendo para las primeras; derechos de
importación, exportación, tonelaje, el real de minería, derecho de patentes, impuestos a las
Fabricas, el contingente de los Estados, rentas del Distrito Federal y Baja California entre
otras. Por su parte a los Estados le correspondía; la contribución sobre la propiedad raíz,
introducción de géneros, frutos y efectos nacionales (mientras subsistan las alcabalas)
patente sobre giros mercantiles, sobre profesiones y ejercicios lucrativos etc. Sin embargo,
esta enumeración no tenía límites concretos ya que tanto la Federación como los Estados
podían establecer otros impuestos que creyeran necesarios.45
Esta situación creada en 1857, se conservó casi íntegramente en la Constitución
elaborada en 1917, pues tampoco en esta se hizo una discriminación estricta de los campos
impositivos federales y estatales, y solo se agregó entre las prohibiciones de los estados, la
de emitir estampillas, reservándole así completamente el impuesto del timbre a la
federación. De esta forma la carta magna de 1917, ratificó el modelo federalista como
modo de organización política y con ella revivía y/o dejaba intactos algunos de los
problemas inherentes al federalismo, como es, la llamada anarquía fiscal. Terminó que
como ya se hizo mención, utilizaba el gobierno federal para describir el desorden,
desarreglo, o la desintegración de la nación en términos fiscales.46
Aunado a ello, las legislaturas locales, percibían en este movimiento, una tendencia
indirecta hacia el centralismo político, tendencia que a su vez, les arrebataría parte de su
soberanía local, que emanaba de los acuerdos políticos consignados en las Constituciones
44 Aboites, 2009, p. 721. 45 Flores, 1984, p. 368. 46 Aboites, 2005, p. 200.
12
de 1824, 1857 y 1917 y que daban vida a un conjunto de estados que ejercían sus derechos
y un gobierno federal que por su parte ejercía los suyos.47
Sin embargo, para las autoridades federales, uno de los principales obstáculos para
la reorganización del país —desde el aspecto económico—, residía precisamente en la
soberanía local, y su consecuente desvinculación fiscal que imperaba en territorio nacional,
ya que esto hacía imposible la tarea de armar un plan a largo plazo de desarrollo económico
nacional, que incluyera la explotación técnica de los recursos naturales, la fácil y rápida
circulación de bienes, y su distribución equitativa de ellos.48
Tales fallas eran más graves a los ojos del régimen postrevolucionario, en vista del
contexto mundial, donde la economía moderna, requería de un nuevo espacio — uno
nacional, y no uno fragmentado —.49 Ya que, como bien lo menciona Hobsbawm, la crisis
del periodo de entreguerras, arraigó en gran parte del orbe, la idea de un reforzamiento de la
llamada “economía nacional autárquica”.50 Idea que sin duda impulso a los especialistas
económicos de México a buscar imperiosamente la centralidad económica y política,
misma que debía sobreponerse y subordinar a los intereses locales.51 Y para corroborar esto
basta leer, lo que las autoridades decían al respecto:
“La comisión se ha preocupado especialmente por no olvidar que la república
entera es una unidad económica y que como tal, debe ser considerada para el
beneficio no solo de los estados, y municipios, sino para beneficio de toda la
nación. Considerar a la republica, como hasta ahora ha sucedido en la práctica,
como un conjunto de naciones accidentalmente unidas y sin un estrecho
vínculo que las presente como entidad única en el mundo entero, es condenar a
México a seguir viviendo sobre la realidad de una aterradora miseria.52
En segunda instancia, cuando el gobierno en marzo de 1924, expidió la ley de
ingresos donde como ya se mencionó, venía incluido el impuesto sobre sueldos y
ganancias, se generó de inmediato un clima hostil entre algunos sectores de la industria y el
comercio nacional. Álvaro Obregón daba cuenta de la amplia oposición que estaba
generándose a raíz de su iniciativa. “Los opositores habían llegado al punto de proponer
47 Aboites, 2009, p. 721. 48 Aboites, 2009, p. 719. 49 Fausto Hernández apunta que el gobierno federal vio en las premisas teóricas y en la experiencia
internacional, una oportunidad para argumentar la conveniencia de centralizar el país tributariamente, para así
potenciar el desarrollo económico nacional, Hernández, 2010, p. 578-580. 50 Hobsbawm, 1991, p. 143. 51 Aboites. 2009, p. 720. 52 Aboites, 2009, p. 718.
13
que se derogue y que estarían dispuestos a pagar, duplicados, todos los impuestos del
timbre.53
Esta reticencia de la clase propietaria a ser gravada de manera directa, solo puede
explicarse si tenemos en cuenta que durante el régimen de Porfirio Díaz, este sector se
había visto beneficiado con prerrogativas y privilegios fiscales, y que con la
implementación de este gravamen por primera vez en la historia fiscal de nuestro país, sería
llamado a contribuir de una manera directa, a través de las percepciones en efectivo que
ostentaba.54
El 6 de abril de 1924 un diario de la Ciudad de México (Excélsior), publicó la
postura de este grupo, que se posicionó como la mayor fuerza opositora: los comerciantes
organizados a través de la llamada “Confederación de Cámaras de Comercio”. El
argumento presentado por este grupo, centraba su posición en lo que llamaban la
anticonstitucionalidad de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente Carranza en
1917, y que seguían vigentes bajo el gobierno de Obregón. También alegaban que el ISR
recaería sobre una minoría sin capital, y que ponía en peligro el secreto industrial y
comercial y por ello violaba los códigos de comercio y penal.55
Además de combatir las facultades extraordinarias y de insistir en que la federación
no podía crear impuestos directos, el dictamen de los comerciantes argumentaba que este
gravamen sobrepasaba el ámbito puramente fiscal y era un elemento de “acción económico
social” que podía llegar a modificar drásticamente, el régimen de propiedad y llevarlo a su
socialización, es decir, al “sistema de propiedad comunista o al de la propiedad del
Estado”.56 Y eso iba en contra del individualismo “el eje máximo sobre el cual ha girado y
se ha engrandecido la humanidad, que llegó gracias a este individualismo, hasta el
prodigioso grado de desarrollo en que se encontró en las postrimerías del siglo XIX y los
albores del siglo XX”.57
Con el transcurso del tiempo, la tensión aumentaba y llegaban noticias al centro del
país, de que los comerciantes agrupados, de Torreón, Puebla, Guadalajara, Toluca, San Luis
Potosí y Monterrey, habían acordado no acatar la ley del llamado aun income tax y
53 Aboites, 2003, p. 133 54 Aboites, 2003, p. 133, 55 Aboites, 2003, p. 135. 56 Collado, 1996, p. 180. 57 Aboites, 2003. p. 130.
14
ampararse. Por su parte se informaba que la Cervecería Cuauhtémoc, la Fundidora de
Fierro y Acero y el Banco Mercantil, tres de las compañías más grandes del país, ya habían
recurrido al amparo contra dicha ley.58 —Coincidentemente dos de estas empresas
(Cervecera Cuauhtémoc y Fundidora de Fierro y acero de Monterrey, S.A) en la llamada
primera ola industrializadora fueron, de las corporaciones que más beneficios obtuvieron
por conceptos de subsidios y exenciones fiscales—.59
Y además anunciaban la posibilidad de un cierre de comercios en toda la Republica.
Esto nos habla de la beligerancia y resistencia que este grupo de comerciantes puso ante la
medida del gobierno federal. La oposición fue tan grande que Obregón a mediados de
octubre decretó la expulsión del país de ocho comerciantes extranjeros residentes en Puebla
que se destacaron por su oposición contra la implementación este impuesto. Pero debido a
la intervención diplomática se evitó la aplicación de tal medida.60
Sin embargo, el gobierno federal estaba empeñado en la implementación de este
impuesto, ya que como se ha venido discutiendo, este gravamen representaba un
mecanismo fundamental en la constitución de la política económica de los gobiernos de
este periodo. Así, con el paso de los meses y la firme posición de las autoridades, la
oposición empezó a diluirse y en marzo de 1925, se expidió la ley del impuesto sobre la
renta, que hasta entonces, oficialmente empezó a llamarse así. De esta manera México se
sumaba a la ya considerable lista de países, que antes de 1924, habían creado este
gravamen, entre los que podemos señalar están; Suiza, Prusia, Austria, E.U.A., Canadá,
Francia, el imperio Alemán, Italia, Bélgica, y pocos años después Argentina, España y
Brasil.61
BALANCE HISTORIOGRÁFICO
Los estudios fiscales del periodo posrevolucionario.
Si bien, es cierto que es factible hablar de que a lo largo de las últimas décadas de la
centuria pasada y a principios de esta, dentro de la historiografía económica mexicana, se
58 Collado, 1996, p. 181. 59 Haber, 1992, p. 40. 60 Aboites, 2003, p. 136. 61 Aboites, 2003, p. 147.
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han acrecentado los estudios sobre fiscalidad, en particular sobre el periodo colonial, y el
siglo XIX, en contraste, es escaza, — por no decir muy pobre — la producción de estudios
que abarquen la temporalidad posrevolucionaria desde una óptica fiscal o económica.62 Una
de las razones a las que se puede aludir a la hora de explicar la escasez de producciones
historiográficas, es de carácter objetivo, y reside en la carencia de fuentes, sobre todo de
carácter estadístico.63 Y la otra, quizá se deba a un fenómeno enteramente subjetivo, esto
es, la interpretación positivista que ha predominado en gran parte de los estudios a la hora
de analizar este fenómeno, de donde se ha desprendido una visión de destrucción y crisis
generalizada a lo largo de este periodo.64
Esta escasez de trabajos, se vuelve problemática si como Jean Bodin creemos que
“Las finanzas, como los impuestos (en particular) constituyen los nervios del Estado”.65 Y
no cabría duda en aceptar que en este momento histórico en particular —periodo
posrevolucionario—, uno de los protagonistas centrales de la historia, es el Estado, que está
dejando atrás el paradigma estatista que pregonaba el liberalismo clásico, que está
emergiendo, que se está constituyendo como un Estado nacionalista, que empieza la labor
reconstructiva de esta nación, que crea, reconstruye y dirige instituciones sociales,
económicas y culturales.66
De tal manera, se hace cada vez más patente la necesidad de generar estudios que
vinculen y establezcan claramente los nexos que existen entre la política económica de este
momento histórico —política fiscal, monetaria y bancaría— con la construcción del Estado
moderno mexicano. Aunado a ello, resulta imperante que se preste una mayor atención a
los fenómenos de carácter económico-político que están sucediendo en gran parte del orbe.
Ya que sin duda existe una correlación estrecha entre los fenómenos de carácter
externo, como lo son, el hundimiento de los valores e instituciones del paradigma liberal, la
crisis económica del periodo de entreguerras, el movimiento progresivo en distintas
naciones hacía la búsqueda de economías proteccionistas y su impacto en el ideario de los
62 Uhthoff, 2004, p. 9. 63 Pues como es conocido, de 1914 a 1923 se dejaron de publicar las Memorias de Hacienda y las Cuentas del
Tesoro Federal, en: Uhthoff, 1998, p. 14. 64 Womack, 2012, p. 15. 65 Goldschmidt 1941. P. 114. 66 Krauze, 1977. p. 10.
16
principales actores políticos de la época, y de estos a su vez, en la labor que desempeñaron
dentro de la reconstrucción del Estado mexicano del siglo XX.67
Si bien es claro —como ya se comentó— que existe una laguna dentro de la
historiografía económica mexicana que aborde esta problemática, se cometería craso error,
en no otorgar la justa validez y reconocer la calidad de los trabajos que existen para el
periodo en cuestión. Donde a pesar de las dificultades de carácter objetivo —escasez de
fuentes de orden estadístico— que existen, han podido sortear esta problemática y producir
estudios pioneros que han abierto una senda, sin la cual, la labor para futuras
investigaciones resultaría aún más complicada.
Desde estudios como el de Luz María Uhthoff, el cual, a través de sus páginas, nos
ha permitido observar y comprender la importancia que pudo llegar tener el control de las
finanzas públicas en la lucha revolucionaria, y estas a su vez, situarlas como uno de los
posibles elementos que pudieron ayudar en el posterior triunfo del constitucionalismo.
Innovador y fecundo resulta el estudio que presenta sobre dos personajes claves de este
periodo como lo fueron Luis Cabrera y Rafael Nieto,68 ya que nos muestra cuales fueron las
ideas y proyectos que desde la perspectiva de estos personajes, resultaban más acuciantes
para el porvenir del país, entre las que se destacan; la necesidad de crear un banco único de
emisión, la implementación de una reforma monetaria y la creación de un impuesto sobre
sueldos y ganancias.69
De gran valía resulta conocer el ideario y los proyectos que resultaron durante sus
gestiones, para estar en la posibilidad de situar las reformas que se implementaron a través
de la política económica postrevolucionaria en la década de los veinte del siglo pasado,
como parte de un continuum, enmarcado dentro de un proceso que se fue gestando a lo
largo de varios años.
Para la década de los veinte, ya en particular, nos encontramos con una serie de
producciones historiográficas, que han trabajado bajo la premisa de analizar el impulso
67 El Estado que emerge durante este periodo, estaría llamado a jugar un papel decisivo, no solo en América
Latina, sino en toda la economía mundial durante este ciclo, que se iniciaría durante los años veinte, en
muchos sitios, asociado con el keynesianismo y en América Latina con el desarrollismo. en; Bértola-Ocampo,
2012, p. 169. 68 Luis Cabrera fue Secretario de Hacienda durante el periodo 1914 -1917 y 1919 -1920. Rafael Nieto ocupó
el cargo de Subsecretario de Hacienda durante el periodo constitucional de Venustiano Carranza. Uhthoff,
2004, p. 67. 69 Uhthoff, 2004
17
centralizador que se desató a lo largo de este periodo. Y para ello, han hecho uso de las
herramientas que el estudio de la historia fiscal proporciona, tales como son, el estudio y
análisis de las tendencias tributarias en larga perspectiva que siguieron tanto la hacienda
pública federal, como las locales desde finales del siglo XIX y principios del XX, y que
tuvo como resultado, las largas series estadísticas publicadas en algunos textos, que
explican la disparidad en torno al crecimiento que vivió la hacienda pública federal y en
contrapartida el empobrecimiento de las locales. De igual forma en estos estudios ha estado
presente, el análisis de las transformaciones que se han sucedido en la estructura fiscal
federal, en cuanto a la composición de los ingresos totales a lo largo de las primeras
décadas del siglo XX.70
Una problemática que ha permeado de buena manera los trabajos de esta época, y
que muchas veces se encuentra de forma implícita en la mayoría de las producciones de
esta índole, es la importancia que se le concede al estudio de las transformaciones en el
ámbito de las competencias fiscales entre federación y estados que se suscitaron en el
periodo posrevolucionario. Y es aquí donde el interés por el impuesto sobre la renta, ha
cobrado relativa importancia, ya que como lo menciona Aboites, este gravamen vino a
representar el mayor objeto de discordia entre el gobierno federal y los locales de la
primera mitad del siglo XX.71
Dentro de estos estudios, este gravamen, ha sido estudiado como un elemento que
vino a redefinir las relaciones fiscales entre los distintos niveles organizativos, ya que por
primera vez en la historia de nuestro país, se implementaría un impuesto directo y
progresivo, pero que además estaría bajo el cargo del gobierno federal.72 Cuestión que sin
duda, desataría una ola de conflictos a lo largo y ancho del territorio, ya que en las
entidades locales, se percibía como un movimiento que conduciría a la centralización
política, y que además violaba uno de los preceptos constitucionales, el cual, concedía el
cobro de impuestos directos a los estados y los indirectos a la federación. Aunado a todo
70 Véase, Aboites, 2003, 2009, 2006, Uhthoff, 2006, 2004, Hernández, 1993. Iturriaga, 1971, Carmagnani,
1994. 71 Aboites, 2009, pp. 134-135. 72 Aboites, 2009, pp. 131-132.
18
ello, desataría una ola de protestas en el sector empresarial y comercial, que veían en este
gravamen el fin a las prerrogativas que por largo tiempo habían gozado.73
Otro ámbito en el que se ha trabajado —aunque no ha profundidad— es en el
análisis, en términos generales, de la modernización de las finanzas públicas, como uno de
los proyectos centrales del Estado mexicano de las primeras décadas del siglo XX. Y que
tenía como uno de sus proyectos centrales, buscar un desarrollo económico más
independiente, al intentar depender menos del sector externo, dado que una proporción muy
alta de los ingresos del gobierno federal se derivaba de los derechos aduaneros, el ingreso y
el consecuente gasto gubernamental tendían a correr paralelamente a las fluctuaciones del
mercado exterior, y esto resultaba muy peligroso para la estabilidad del país.74
Para remediar esto, uno de los objetivos primordiales era la creación de gravámenes
que no estuvieran relacionados con el sector externo —ISR— el combate a la anarquía —
término que utilizaba el gobierno federal, para referirse al desarreglo o desorden que existía
en materia impositiva en gran parte de los estados—, mediante la construcción de un centro
político-económico poderoso, que hiciera frente a los requerimientos que la economía
moderna planteaba, esto es, la conformación de un espacio nacional y no uno fragmentado,
para lo que resultaba necesario destruir las barreras impositivas entre entidades, así como la
homogeneización en el cobro de los impuestos.75
Si bien, se ha hablado aquí sucintamente de las vetas de investigación que se han
abierto en los últimos años, en torno a la fiscalidad de los gobiernos posrevolucionarios de
las primeras décadas del siglo XX, aún queda mucho por explicar, por analizar, para llegar
a una comprensión total del fenómeno en cuestión.
Cabría hacer notar la insuficiencia de estudios que sitúen la creación del impuesto
sobre la renta, como un elemento de primer orden en el proyecto de nación que buscó
implementar el Estado mexicano de la época. Que plantee la estrecha conexión que existió
entre la creación de este gravamen y lo que ha sido definido como la política económica de
la postrevolución, que vinculen de una manera más profunda la renegociación del servicio
del pago de la deuda externa y la creación de un Banco central a cargo del Estado, con la
reforma fiscal que representaba el impuesto sobre la renta.
73 De la Peña- Aguirre, 2006, p. 259. 74 Bulmer-Thomas, 1998, p. 201. 75 Aboites, 2003, p. 136.
19
Estudios que logren identificar y distinguir las necesidades a corto plazo y sus
medidas consecuentes a las que recurrió el Estado mexicano, tal como fue, la supresión de
pagos y la eliminación de ciertos departamentos administrativos, con el fin de menguar el
creciente déficit presupuestal. Y en segunda instancia —lo más importante— el proyecto
económico a largo plazo que trató de implantar el nuevo Estado posrevolucionario.
Conocimiento a través del cual y por el cual estaremos en una mayor posibilidad de
comprender la naturaleza del Estado que emerge en este momento histórico.
Y aquí llegamos a uno de los puntos que a nuestro parecer, resulta nodal; la estrecha
relación que existe entre el fortalecimiento de los Estados nación modernos, y la
implementación del impuesto progresivo, que se da a nivel mundial en el periodo de
entreguerras, y del cual México no resultó exento.
¿Cómo explicar esto? Cómo entender lo que Sir Josiah Stump76 decía en el año de
1921.”La tasación progresiva de los ingresos ahora es casi universal y es difícil
imaginarse actualmente que este impuesto, hace apenas 2 décadas era visto con
desconfianza por todos”.77 ¿Cómo situar al Estado Mexicano dentro de esta tendencia
internacional?
Es indudable que dada la complejidad del fenómeno que se ha esbozado a lo largo
de estas líneas, existe una necesidad dentro de la historiografía especializada, de trabajos
que vinculen las experiencias internacionales —ya que como se ha llegado a comentar, la
tasación progresiva vive una especie de boom a lo largo del periodo de entreguerras— con
las experiencias ocurridas en territorio nacional.78
Producciones historiográficas que tengan un conocimiento pleno o referencia sobre
lo que está pasando en otras latitudes, en lo referente a las políticas económicas que se
están implementando y a partir de esto, relacionarlo con la realidad mexicana. Cómo
explicar que durante los años de 1921 a 1925 en la URSS, por hablar de un caso en
particular, se crea un banco de Estado, se crean bancos agrícolas, se lleva a cabo una
reforma monetaria, se busca a toda costa en el corto plazo el equilibrio presupuestal, y lo
más interesante, también se implementa el impuesto sobre la renta.79 ¿No existirá una
76 Sir Josiah Stamp (1880-1941), fue director del Banco de Inglaterra durante el periodo de 1928-1941. 77 Goldschmidt, 1941, p. 91. 78 Aboites, 2003, p. 147. 79 Nove, 1973, pp. 96-98.
20
relación a nivel internacional, en diversas naciones, en cuanto a la forma de promover el
desarrollo económico? Y más aun ¿Qué relación existe entre estas políticas económicas y la
redefinición del Estado nación moderno?
En vista de lo planteado, se hace cada vez mas imperante que la historiografía
económica nos explique la relación que existió, entre el proyecto de desarrollo económico
orquestado por el Estado mexicano, —a través de la política económica
postrevolucionaria— y la implementación del impuesto sobre la renta, que analice de una
manera más profunda el vínculo que existió entre el fortalecimiento del Estado moderno y
el gravamen progresivo, entre la creciente participación del Estado en las actividades
productivas, y su creciente oferta de servicios públicos, entre el deseo de dinamizar la
economía mexicana a través de una mayor industrialización, de la que se desprendería el
surgimiento de una clase media, y a su vez, la relación que tendría esto con el elemento
fundamental sobre el que recae el impuesto sobre la renta, la progresividad, la cual le
aseguraba un ingreso constante al Estado y por otro lado, promovía la estabilidad del poder
adquisitivo al instituir un mínimo de existencia.
Estabilidad del poder adquisitivo que indudablemente repercutiría en la esfera del
consumo, —al asegurarlo — y este a su vez ejercería una acción reciproca en la
producción. A partir de lo cual, podemos entender la política económica postrevolucionaria
como una serie de actos que tenían como una de sus premisas fundamentales, la aceleración
en el desarrollo de la producción en particular -agricultura, manufacturas, etc.- y a su vez
como parte del desarrollo de una totalidad, en la cual producción, distribución, circulación
y consumo son un todo orgánico, y en el que todos los elementos constitutivos de este
proceso son determinados y determinantes.80
JUSTIFICACIÓN.
Desde el punto de vista historiográfico esta investigación encuentra su justificante en la
baja producción de trabajos que existen hasta el día de hoy, que aborden la temática de la
política económica, así como de la política fiscal —de modo particular— que se
implementaron en el México posrevolucionario . De tal manera, este trabajo pretende
aportar elementos de análisis histórico-económico que abonen a la discusión existente sobre
80 Marx, 1974, pp. 233-245.
21
un proceso que vino a ser tan importante para la vida económica de nuestro país, como fue
la aplicación de una política económica con basamentos teóricos distintos a los que habían
dominado hasta inicios del siglo XX la vida política nacional y que giraban principalmente
en torno a las propuestas teóricas que se conocen como liberalismo.
Al situarnos desde el punto de vista profesional, no puedo más que manifestar que el
trabajo que aquí se presenta viene a poner de manifiesto los conocimientos y herramientas
de orden teórico y práctico adquiridas durante el curso de la carrera.
OBJETIVOS.
General
Analizar la creación del impuesto sobre la renta con base en su fundamento teórico
y político. Esto es, situar este gravamen como parte integral y fundamental de la política
económica posrevolucionaria. Aunado a ello, y de forma paralela, menester de este trabajo,
será situar la implementación de este impuesto como una respuesta puntual y precisa a
ciertas deficiencias presentadas por la estructura fiscal mexicana existente a inicios del
siglo XX.
ESPECIFICOS.
Rastrear la conformación de la crítica hacía la política económica del gobierno de
Porfirio Díaz a inicios del siglo XX, y a su vez, situar personajes claves dentro del
surgimiento de esta crítica.
Encontrar las ideas o propuestas que se van generando en las primeras décadas del
siglo XX en torno a la implementación del impuesto sobre la renta.
Analizar los principales problemas y opositores ante la implementación de este
gravamen
Definir y caracterizar en líneas generales lo que se conoce como política económica
posrevolucionaria, así como evaluar la importancia que tuvo el impuesto sobre la
renta en la implementación de este paquete de medidas de orden económico.
22
HIPÓTESIS.
Demostrar la importancia que tuvo la implementación de este gravamen para las
autoridades posrevolucionarias en aras de implementar lo que se conoce como la política
económica posrevolucionaria y a su vez, demostrar cómo esta política económica fue la
cristalización de un proceso de alejamiento de las tesis del liberalismo decimonónico en lo
que se refería a la participación del Estado en las actividades productivas del país, de forma
general, así como del sistema fiscal en forma particular.
ÍNDICE TENTATIVO.
Introducción.
Capítulo I.
Características generales de la política económica implementada durante el régimen
de Porfirio Díaz
La crítica hacia la Política económica del Porfiriato a inicios del siglo XX.
Capítulo II.
Ideas y propuestas para la implementación del ISR durante los primeros años del
siglo XX.
El establecimiento oficial del impuesto sobre la renta durante los años de 1924-
1925.
Principales problemas y opositores que surgieron ante la implementación del
impuesto sobre la renta.
Capítulo III.
La política económica posrevolucionaria
Importancia del impuesto sobre la renta en la política económica posrevolucionaria
Conclusiones.
23
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