Panel Ekspertów „ORGANIZACJA”

WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE

Termin: 18 listopada 2014 r.

SESJA 2

PRZEGLĄD EUROPEJSKICH SYSTEMÓW

ZARZĄDZANIA LASAMI PUBLICZNYMI

Dr hab. Lech PŁOTKOWSKI, prof. SGGW, Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego

1. Początki administracji leśnej

Geneza współczesnych form własności lasów sięga państwa Franków, którzy w

okresie między V a VIII wiekiem utworzyli jedno z najsilniejszych państw w Europie

Środkowo-Zachodniej i Południowej. Występująca w tym okresie tzw. wielka wędrówka

ludów oraz niebywały wzrost osadnictwa po jej zakończeniu doprowadziły do utrwalenia

nowych związków człowieka z lasem (Schmidt 2010). Ich istotę dobrze oddaje zrodzone w

tamtych czasach powiedzenie: „wolny las zamienił się we wspólny las”.. Wspólna własność

gminy obejmowała: wspólne tereny rolne, łąki, odłogi, winnice oraz wspólne lasy w różnych

ich formach (Franz 2010). Lasy te służyły za naturalne pastwiska oraz źródło surowca

drzewnego, ubocznych produktów lasu oraz zwierzyny. Według historyków już w tym czasie

były organizowane służby leśne, które nazywano administracją leśną. Stanowili ją m. in.

inspektorzy leśni, leśniczowie oraz słudzy leśni (Scheifele 1957). Nie tylko zarządzali

użytkowaniem lasu należącego do monarchy, pobierali opłaty i rozstrzygali spory, nakładali i

egzekwowali kary, ale także czuwali nad ochroną lasu. Ten ostatni zakres funkcji obejmował

głównie ochronę interesów łowieckich panującego dworu. Nic dziwnego skoro łowiectwo w

tym czasie było głównym źródłem dochodów z lasu (Franz 2010). Ten stan rzeczy

2

utrzymywał się w Europie aż do XIII wieku, w którym gospodarka leśna zyskała przewagę

nad łowiectwem (Scheifele 1957).

Pomimo różnych form ochrony lasu, w tym wprowadzonego już w XI wieku

cechowania zwierzyny oraz oznakowanego metalem rozgraniczenia lasów, dwukrotnie doszło

w Europie do niespotykanej skali wylesień w latach od 500 do 800 roku oraz od 1200 do 1300

roku. Następstwem tych wyrębów był znaczący spadek podaży drewna przy równocześnie

radykalnym wzroście popytu na drewno pod koniec średniowiecza. Główne zadanie

rozwijanej od XVII wieku administracji leśnej zaczęło się przesuwać z ochrony lasu i

łowiectwa na eksploatację zapasów drewna na pniu (Franz 2010).

Jednak radykalne zmiany w administracji leśnej nastąpiły dopiero w wyniku Wielkiej

Rewolucji Francuskiej (1789-1799), a następnie Wiosny Ludów (1848-49), które

doprowadziły do upadku monarchii absolutnej oraz do włączenia części królewskich dóbr

leśnych do dóbr państwowych (Schmidt 2010). Wymagało to odpowiednich form

organizacyjno-funkcjonalnych państwowego gospodarstwa leśnego. Tworzono je w ramach

już funkcjonującej państwowej administracji leśnej. Nowo powoływane jednostki

organizacyjne leśnictwa państwowego koncentrowały swoją działalność, po pierwsze, na

zagospodarowaniu lasów państwowych, pozyskiwaniu i sprzedaży drewna oraz na ochronie

tych lasów. Po drugie, jednostki te pełniły ważne funkcje publiczne z zakresu leśnictwa, które

nie należały ani do władzy ustawodawczej ani sądowniczej (Franz 2010). Dla podkreślenia tej

podwójnej roli do nazwy państwowej administracji leśnej, w tym także urzędu leśnego,

będącego podstawową jednostką organizacyjną tej administracji dodano określenie

„jednolita” administracja leśna, lub „jednolity” urząd leśny. Przykładowe rozwiązania

organizacyjne właściwe dla „jednolitej” państwowej administracji leśnej przedstawia ryc. 1.W

zmienionej z czasem postaci tak rozumiana państwowa administracja leśna przetrwała w

wielu miejscach świata do dzisiaj.

3

Ryc. 1. Organizacja państwowej administracji leśnej w Bawarii w latach 90. XX w. formie tzw.

„jednolitej administracji leśnej (opracowano na podstawie Steinle M. 1991)

2. Formy organizacyjne gospodarstwa leśnego

Sposób funkcjonowania gospodarstwa leśnego zależy przede wszystkim od jego

kategorii własności oraz formy prawno-organizacyjnej. Kategoria własności decyduje o

uprawnieniach do posiadania, korzystania i dysponowania majątkiem gospodarstwa

(Filipowicz 1998). W zależności od tego, kto uprawnienia te posiada, a więc czy podmiot

publiczny, czy prywatny, wyróżniamy publiczne oraz prywatne gospodarstwa leśne. Do

pierwszej grupy należą gospodarstwa państwowe oraz liczne na Zachodzie (Niemcy)

gospodarstwa korporacyjne (gminne). Natomiast drugą grupą tworzą gospodarstwa

prywatnych właścicieli, przedsiębiorców prywatnych i wspólnot leśnych.

Kolejnym kryterium podziału gospodarki jest ich forma prawna, cele, struktura

organizacyjna i zasady funkcjonowania. Elementy te przesądzają o poziomie samodzielności

gospodarstwa, jego organach zarządzających oraz ich obowiązkach i kompetencjach.

Typologię gospodarstw, wynikającą z przytoczonej różnorodności rozwiązań, ilustruje rys. 2.

Państwowe gospodarstwo leśne realizujące zdania publiczne może mieć różną formę

4

organizacyjno-funkcjonalną (prawną). Wyróżnienie tych form wynika z kilku kryteriów.

Pierwszym i podstawowym kryterium jest forma organizacyjna majątku państwowego (tu

leśnego) służącego realizacji zadań publicznych. Z tego punktu widzenia wyróżniamy dwie

kategorie państwowego majątku leśnego, podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do całego

majątku Skarbu Państwa (Boć 2000, Kosikowski 2002).

Pierwsza forma polega na samodzielnym prowadzeniu przez Skarb Państwa

gospodarki w lasach państwowych. Zadanie to jest realizowane przez jednostki

organizacyjne, które nie mają odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej. Tym samym

jednostki te są usytuowane w strukturze prawnej Skarbu Państwa. W jego imieniu zawierają

one umowy, on też (Skarb Państwa) ponosi odpowiedzialność za zaciągnięte przez nie

zobowiązania. Natomiast ich sytuację ekonomiczną określa budżet państwa (ustawa

budżetowa).

Druga forma obejmuje jednostki organizacyjne państwowego gospodarstwa leśnego,

które stanowią odrębny od Skarbu Państwa podmiot prawny. Wobec innych podmiotów

występują one we własnym imieniu i odpowiadają własnym majątkiem za zaciągnięte

zobowiązania. Nie dotyczy to jednak lasów, gdyż stanowią one własność Skarbu Państwa,

innym państwowym jednostkom organizacyjnym są zaś przekazywane jedynie w zarząd i

użytkowanie.

Według tego rysunku (ryc. 2) o przynależności do sektora publicznego lub prywatnego

powinna decydować nie kategoria własności majątku, lecz realizowane przez ten majątek cele

ogólnospołeczne bądź prywatne (zysk). Cele komercyjne, dochodowe są właściwe dla form

prawa handlowego(prywatnego), w tym zwłaszcza dla spółek akcyjnych oraz spółek z o. o.

Nie oznacza to wyłączenia publicznych podmiotów z działalności rynkowej. Państwowa

administracja leśna, prowadząc gospodarkę w lasach publicznych, pozyskuje w nich drewno,

którym obrót jest regulowany przez rynek. Nie wyklucza to ze sfery publicznej uzyskanych

dzięki tej działalności dochodów. Funkcja dochodowa nie wyklucza państwowej gospodarki

leśnej ze sfery publicznej. Stwarza to szerokie granice wyboru dla niej różnych form

organizacyjno-funkcjonalnych. Niżej prezentujemy ważniejsze z nich w przeszłości oraz

obecnie.

5

Ryc. 2. Gospodarstwa leśne prawa publicznego i handlowego (prywatnego)

a) Czyste gospodarstwo leśne we własnym zarządzie (gospodarstwo brutto)

Powstanie państwowego gospodarstwa leśnego miało miejsce w XVIII i XIX wieku i

wiąże się z powołaniem do życia państwowej administracji leśnej, jako jednej ze stron

działania władzy wykonawczej (egzekutywy). Do jej zadań należało m. in. tworzenie prawa

leśnego i udzielanie pomocy oraz doradztwa. Równocześnie administracji leśnej powierzono

prowadzenie gospodarki leśnej w lasach państwowych oraz ich ochronę. Fakt powiązania

państwowego gospodarstwa leśnego z państwową administracją leśną znalazł

odzwierciedlenie w czystym gospodarstwie we własnym (administracji) zarządzie” (ryc. 1

patrz wyżej). Oznacza to zarazem brak jakiejkolwiek samodzielności organizacyjnej, prawnej

i ekonomicznej. Samodzielności tej nawet ono nie potrzebuje, gdyż jest częścią organizacyjną

i ekonomiczną administracji leśnej. Praktycznie oznacza to, że wszystkie przychody

Publiczne

gospodarstwa

Publiczno-prawne

gospodarstwa

Prywatno-prawne

gospodarstwa

Bez osobowości

prawnej

O własnej

osobowości

prawnej

Czyste gospodarstwa

we własnym zarządzie

(gospodarstwo brutto)

Własne

gospodarstwa

(gospodarstwa netto)

Zakłady prawa

publicznego

(przedsiębiorstwa)

Korporacje prawa

publicznego

Fundacje prawa

publicznego

Inne

Spółki akcyjne

Spółki z o. o.

Przedsiębiorstwa

Inne

6

gospodarstwo odprowadza do budżetu, wszystkie zaś rozchody pokrywa ze środków

budżetowych. Innymi słowy jest gospodarstwem brutto lub rozliczającym się z budżetem

państwa sumami brutto. Te formy przetrwały aż do początków XX wieku m. in. w Finlandii i

Szwecji, zaś w Niemczech aż do pierwszych lat XXI wieku.

b) Własne gospodarstwo leśne (gospodarstwo netto)

Jedność państwowej administracji leśnej i państwowego gospodarstwa leśnego

sprzyjała finansowaniu społecznych funkcji lasu w warunkach dostatecznych środków

budżetowych. Niedobór tych środków odbijał się natomiast wzrostem pozyskania oraz

spadkiem nakładów na inwestycje leśne, zastrzeżenia budził również towarzyszący

administracji rozwój biurokracji. Reakcją na powyższe mankamenty było wydzielenie

organizacji państwowego gospodarstwa leśnego ze struktur państwowej administracji leśnej,

powołania odrębnego dla niego zarządu sporządzenia odrębnego planu gospodarczo-

finansowego. Tak zorganizowane gospodarstwo nazwano „własnym” lub „usamodzielnionym

gospodarstwem”, a także „gospodarstwem netto”, lub „gospodarstwem budżetowym netto”.

Omawianą formę gospodarstwa wprowadziła Szwecja już w początkach XX w.,

Austria w 1925 r. Polska w pełnym zakresie w 1936 r. na podstawie tzw. Wrześniowego

dekretu Prezydenta RP o państwowym gospodarstwie leśnym, nazwanym Lasami

Państwowymi. Natomiast Finlandia w 1992 r., podczas gdy Niemcy dopiero w XXI w.

Obecnie według tej formy zorganizowane jest gospodarstwo w siedmiu landach, w tym m. in.

w Saksonii (patrz ryc. 3).

c) Gospodarstwo w formie przedsiębiorstwa

Organizacyjno-funkcjonalną formą zapewniającą państwowemu gospodarstwu

leśnemu największą samodzielność jest przedsiębiorstwo. Według ogólnej polskiej definicji

przedsiębiorstwem państwowym jest samodzielna, samofinansująca się jednostka

organizacyjna, posiadająca osobowość prawną (tzw. 3 „s”), wyposażona we własny majątek

oraz zarządzana i reprezentowana przez własne organy (Boć 2000). Natomiast w zachodniej

literaturze leśnej pod pojęciem państwowego przedsiębiorstwa leśnego, w największym

skrócie rozumie się jednostkę Natomiast w zachodniej literaturze leśnej pod pojęciem

państwowego przedsiębiorstwa leśnego, w największym skrócie rozumie się jednostkę

organizacyjną działającą wg zasad prywatno-gospodarczych, a więc jednostkę

skomercjalizowaną, czyli zorientowaną przede wszystkim na zysk. Ogólność tego określenia

jest wynikiem występowania w praktyce znacznie zróżnicowanych rozwiązań wielu

7

elementów składających się na przedsiębiorstwo, o czym jeszcze niżej. Sprzyja to

niewątpliwie dostosowaniu się przedsiębiorstwa leśnego do regionalnych celów i

uwarunkowań prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych.

Schemat organizacyjny tego gospodarstwa informuje, że jego organem zarządzającym

jest Rada Nadzorcza powoływana przez Ministra Środowiska i Rolnictwa, która swoją

działalność koncentruje na strategii rozwoju gospodarstwa (ryc. 3). Interesującym jest

włączenie do zakresu działania gospodarstwa zadań z ochrony przyrody, a także poszerzenie

zakresu jego funkcji o odpłatne świadczenie usług leśnych m. in. przez dwie stacje maszyn

leśnych. Należy jeszcze dodać powszechną w leśnictwie niemiecką kalkulację dochodów i

nakładów dla pięciu sektorów gospodarki leśnej, poczynając od produkcji dóbr materialnych

a na zadaniach władzy administracyjnej kończąc.

To dzięki powyższym rozwiązaniom powierzchnia przeciętnego regionu leśnego

została powiększona do 17 tys. ha, natomiast rewirów leśnych od 1,5 do 2,0 tys. ha.

Syntetycznym wskaźnikiem świadczącym o powodzeniu reformy jest przejście od strat w

2003 r., które wyniosły – 352 €/ha oraz – 37 €/1m3 pozyskania do dodatniego wyniku pod

koniec ubiegłej dekady: 17 €/ha oraz 3,4 €/m3. Schemat organizacyjny przeciętnego regionu

lasów w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Sachsenforst przedstawia ryc.4.

Przedsiębiorstwo, pojęcie to posiada być może najszersze znaczenie: oznacza ono

działalność produkcyjną i handlową w sensie ogólnym, a także pojedynczą jednostkę

gospodarczą zajmującą się działalnością wytwórczą. W zakres tego pojęcia wchodzi cały

system socjotechniczny, na który składają się ludzie, informacja i technologia. Pojęcie

przedsiębiorstwa może dotyczyć organizacji prywatnej lub publicznej, autonomicznego

przedsiębiorstwa, organizacyjnej części większej firmy (przedsiębiorstwa) lub kombinacji

zbiorów ekonomicznych.

8

Ryc. 3. Schemat organizacyjny Państwowego Gospodarstwa Sachsenforst (wg H. Braun 2009)

Ryc. 4. Schemat organizacyjny przeciętnego regionu lasów w Państwowym Gospodarstwie Leśnym

Sachsenforst (wg H. Braun 2009)

Przedsiębiorstwo i przedsiębiorczość odzwierciedlają fundamentalne cechy każdej

dowolnej działalności gospodarczej na konkurencyjnym rynku. Udział w transakcjach

biznesowych, które zaspokajają potrzeby odbiorców (klientów) dotyczą dóbr sprzedawanych

na istniejących rynkach lub na rynkach kreowanych przez innowacyjną przedsiębiorczość.

Uważa się, że taka forma organizacyjno-funkcjonalna zapewnia państwowemu gospodarstwu

leśnemu największą samodzielność.

9

Jednym z pierwszych państwowych przedsiębiorstw leśnych w Europie były „Polskie

Lasy Państwowe” (1924). Mimo braku osobowości prawnej i innych znacznych ograniczeń

ekonomicznych, spotkało się ono z ostrą krytyką, w której podnoszono „idącą o jeden krok za

daleko” komercjalizację. Wycofanie się po siedmiu miesiącach z tego rozwiązania

zahamowało na wiele lat reformy państwowej gospodarki leśnej. W innych krajach

europejskich nasilenie upowszechniania formy przedsiębiorstwa, w tym spółek akcyjnych w

lasach państwowych rozpoczęło się pod koniec ubiegłego wieku, Miało to miejsce m. in. W

Finlandii (1992), Austrii (1997), Szwecji (1998), na Węgrzech i Republice Czeskiej (w latach

90.). Niemcy natomiast formę przedsiębiorstwa w lasach państwowych zaczęły wprowadzać

dopiero w 2005 r. Spośród wielu leśnych przedsiębiorstw państwowych za modelowe

rozwiązania w tamtejszych regionach uznawane są: Bawarskie Lasy Państwowe, Austriackie

Lasy Państwowe oraz Dolnosaksońskie Lasy Państwowe.

3. Charakterystyka systemów zarządzania państwowym gospodarstwem leśnym

w wybranych krajach europejskich

Austria

1) Informacje wstępne

W Austrii jest trzystopniowa administracja leśna. Na poziomie federalnym władza w

zakresie leśnictwa należy do ministra rolnictwa, leśnictwa, środowiska i gospodarki wodnej.

W prowincjach kompetentną władzą leśną jest gubernator, który jest władzą zwierzchnią

także w sprawach łowiectwa, ochrony przyrody, handlu i przemysłu. W imieniu gubernatora

działa Departament Leśnictwa. Formalnie departament ten ma tylko funkcję konsultacyjną.

Podobnie przedstawia się sytuacja na poziomie lokalnym. W sprawy leśnictwa zaangażowany

jest komisarz dystryktu, któremu podlega Departament Leśnictwa.

10

W Austrii gospodarkę leśną w lasach należących do państwa prowadzi

przedsiębiorstwo w formie spółki akcyjnej Austriackie Lasy Federalne SA (niem.

Österreichische Bundesforste AG, ÖBf AG), która do lat 70. XX wieku funkcjonowała, jako

gospodarstwo netto Austriackie Lasy Federalne (ÖBF),

Austriackie Lasy Federalne prowadzą działalność na powierzchni 855,3 tys. ha, co

odpowiada ok. 10% terytorium kraju. Lasy Federalne zajmują obszar 513,6 tys. ha, tj. około

15% powierzchni leśnej Austrii. W zarządzie przedsiębiorstwa jest ponadto ponad 70%

większych jezior Austrii oraz 2000 km cieków wodnych. Zarządza ono również dwoma

parkami narodowymi (rys.5).

2) Podstawy prawne i organizacja działalności spółki

Dwoma najważniejszymi aktami prawnymi regulującymi funkcjonowanie

Austriackich Lasów Federalnych są:

• Ustawa leśna (niem. Forstgesetz) z 1975 r., zawierająca przepisy skierowane do

wszystkich właścicieli lasów,

• Ustawa o Austriackich Lasach Federalnych (niem. Bundesforstegesetz} z 1996 r.,

określająca cele i zasady funkcjonowania tego przedsiębiorstwa.

Formę organizacyjną i zasady funkcjonowania Austriackich lasów państwowych

określa druga z wymienionych ustaw. Przedsiębiorstwo od 1997 roku prowadzi działalność

w formie spółki akcyjnej, a zatem jest podmiotem prawa handlowego. Wyłącznym

akcjonariuszem spółki jest Federacja, a prawa do akcji strzeże federalny Minister Rolnictwa,

Leśnictwa, Środowiska i Gospodarki Wodnej. Głównym zadaniem spółki jest „osiąganie

możliwie najlepszych wyników gospodarczych z produkcji i wykorzystania drewna,

użytków ubocznych i ewentualnie dalszego ich przerobu" (§ 4).

Z tytułu użytkowania majątku Federacji ÖBf AG wnosi do budżetu państwa tzw.

opłatę za korzystanie z plonów ziemi (niem. Fruchtgenussentgelt), wynoszącą rocznie 50%

nadwyżki finansowej spółki. Państwo może również otrzymywać od przedsiębiorstwa

dywidendy. Funkcjonowanie spółki regulują dodatkowe akty prawne, wykraczające poza

prawodawstwo leśne. W oparciu o te akty prawne przedsiębiorstwo ma więcej zadań

związanych z ochroną przyrody i realizacją funkcji społecznych niż pozostali właściciele

lasów.

11

3) Działalność gospodarcza spółki

Całe przedsiębiorstwo zatrudnia około 1200 pracowników. Spółka ma

zdecentralizowaną strukturę organizacyjną (ryc. 5). To nowa struktura, wynikająca z

przyjętej w 2011 r. strategii spółki. Działalność gospodarcza spółki realizowana jest przez

cztery piony:

• „Las/Drewno", do którego zalicza się produkcję i sprzedaż drewna, logistykę, a także

gospodarkę łowiecką i rybacką,

• „Nieruchomości", w którym skupia się działalność z zakresu gospodarki

nieruchomościami, w tym dzierżawę wód, udostępnianie infrastruktury turystyczne; i

eksploatację zasobów ziemnych,

• „Usługi", do którego zalicza się consulting, usługi z zakresu zagospodarowania

lasów w kraju oraz ochronę przyrody (tzw. zarządzanie ekosystemowe),

„Energia odnawialna", który obejmuje inwestycje w małych elektrowniach

wodnych i innych inicjatywach związanych z produkcją energii odnawialnej

Kluczowym obszarem jest leśnictwo i produkcja drewna, opierające się na

trwałym zagospodarowaniu lasów. Działalność ta przynosi ok. 80% wszystkich

przychodów spółki. Gwałtownie rozwijającym się pionem jest „Gospodarka

nieruchomościami", która w 2010 r. wygenerowała 17% zysku operacyjnego

przedsiębiorstwa. W najbliższych latach przewidywany jest także dynamiczny rozwój

działań w obrębie pionu „Energia odnawialna". W obszarze „Usługi" największe

znaczenie ma zarządzanie ekosystemowe. Ryc. 6. przedstawia schemat organizacyjny

gospodarstwa leśnego. W każdym gospodarstwie wyodrębnionych jest ok. 10 obwodów

leśnych o średniej powierzchni 4 tys. ha każdy.

12

Ryc. 5. Schemat organizacyjny Austriackich Lasów Federalnych

Ryc. 6. Schemat organizacyjny gospodarstwa leśnego w spółce Austriackie Lasy Federalne

Bawaria

Gospodarkę w lasach państwowych (landowych) Bawarii prowadzi obecnie

przedsiębiorstwo Bawarskie Lasy Państwowe (BSF). Jego strukturę organizacyjną

Dyrektor

Obwód leśny Specjalista ds.

pozyskania

Dyspozytor

leśny

.

.

Inne

1

2

3

…

10

Zarząd

Centrum zysku Jednostki biznesowe Sekcje Udział w przedsięwzięciach

związanych z energią

odnawialną

Sprzedaż drewna

Technika, Zakupy

Nieruchomości

12 gospodarstw leśnych

Zakład Technologii

Leśnej

2 parki narodowe

Usługi

Consulting

Finanse, Prawo,

Komunikacja

Zagospodarowanie lasu

Kadry

Zarządzanie technologiami

informacyjnymi

Zarządzanie jakością

Kontrola wewnętrzna

13

przedstawiono na trzech rysunkach: ryc. 7, 8 oraz 9. Bliższa charakterystyka tego

przedsiębiorstwa przedstawia się następująco:

1) W skład Bawarskich Lasów Państwowych wchodzi 41 gospodarstw leśnych o

przeciętnej powierzchni ogółem 20 tys. ha oraz 370 rewirów leśnych o powierzchni 2,2 tys.

ha. Natomiast stan zatrudnienia w całym przedsiębiorstwie w 2009 r. wynosił 2,9 tys. osób, w

tym pracowników umysłowych 1,1 tys. (1,4 osób/ha) oraz rolników 1,8 tys. osób (2,2

osób/ha). Rolnicy BSF pozyskują 50% ogólnego rozmiaru pozyskania.

2) BSF zarządza 9 osobowa rada nadzorcza, w której przewodzi z urzędu minister

rolnictwa i lasów i która sprawuje nadzór nad zarządem, określa strategiczne kierunki

rozwoju oraz zatwierdza plany finansowo-gospodarcze przedsiębiorstwa, a także podejmuje

uchwały w sprawie przedstawionego przez zarząd podmiotu zysku.

Ryc. 7. Schemat organizacyjny Bawarskich Lasów Państwowych (wg Nachaltigkeitshonzent

2007)

3) Na zlecenie władz Bawarii i na podstawie zawartych umów przedsiębiorstwo realizuje

zadania w zakresie publicznych funkcji lasu (pielęgnacja lasów ochronnych,

zagospodarowanie turystyczne, prowadzenie rezerwatów, itp.) Środki na te zadania zapewnia

zleceniodawca tych zadań w wysokości zapewniającej co najmniej pokrycie tych kosztów.

14

4) BSF realizują swoje zadania i inne podejmowane przez nich działania zgodnie

zasadami handlowymi (nach Kaufmänischen Grundsatzen), sprowadzającymi się do

osiągnięcia zysku.

Przedstawione informacje dotyczące organizacyjno-funkcjonalnych aspektów

państwowego gospodarstwa leśnego potwierdzają tezę, że wzrost samodzielności

ekonomicznej, organizacyjnej i prawnej sprzyja poprawie jego aktywności i działalności.

Ryc. 8. Schemat organizacyjny Bawarskich Lasów Państwowych (wg Nachaltigkeitshonzent 2007)

Ryc. 9. Schemat organizacyjny gospodarstwa leśnego Bawarskich Lasów Państwowych (wg.

Nachaltigkeitshonzent 2007)

Irlandia

Struktura organizacyjna leśnictwa

Całkowita powierzchnia leśna wynosi 570 tys. ha, co stanowi 8 % powierzchni

lądowej kraju i oznacza najmniejszą lesistość w Unii Europejskiej, ale trzeba pamiętać, że

Rada

Nadzorcza

Zarząd

Komórki

sztabowe

Ośrodek

techniki leśnej

Ogród

Botaniczny

Centrum szkolenia

leśnego

Centrum drewna

energetycznego

Gospodarstwa

leśne

Rewiry lasów

państwowych

15

powierzchnia ta rośnie w tempie 1% licząc od przełomu wieków. 390 tys. ha zajętych przez

lasy znajduje się w posiadaniu Coillte Teoranta, leśnej spółki państwowej Irlandii.

Organem odpowiedzialnym za całokształt zagadnień związanych z rozwojem

leśnictwa w Irlandii jest Ministerstwo Rolnictwa, Żywności i Leśnictwa. Funkcje państwowej

administracji leśnej pełni Służba Leśna działająca jako departament w wymienionym

Ministerstwie. Do zadań Ministerstwa należy opracowanie strategii rozwoju leśnictwa,

rozwoju leśnictwa prywatnego i publicznego, administrowanie grantami (dotacjami) i innymi

formami pomocy finansowej, ochrona lasów łącznie z problematyką kontroli zdrowotności

roślin, kontrola wyrębów, kształtowanie świadomości i promocja problematyki leśnej,

wspieranie badań naukowych z zakresu leśnictwa i produktów leśnych oraz leśnictwa

wielofunkcyjnego. Ministerstwo jest także odpowiedzialne za współpracę z Komisją

Europejską i różnymi gremiami międzynarodowymi zajmującymi się problematyką leśną oraz

za prawidłowe wydatkowanie w Irlandii pomocy finansowej Unii Europejskiej przeznaczanej

na rozwój leśnictwa.

Coillte Teoranta

Coillte Teoranta powstała w roku 1989 zgodnie z zapisami poczynionymi w Ustawie o

lasach w 1988 r. Jeśli chodzi o formę prawną jest to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

(spółka z o.o.), której głównymi udziałowcami są Minister Rolnictwa, Żywności i Leśnictwa

oraz Minister Finansów, obydwaj reprezentujący Państwo irlandzkie. Zasadniczymi cele

przyświecające powołaniu spółki jest prowadzenie gospodarki leśnej (biznesu leśnego) oraz

działań związanych z leśnictwem na zasadach komercyjnych i w zgodzie z sprawnie

działającymi praktykami leśnymi,

Roczny rozmiar zalesień dokonywanych przez Coillte obejmuje powierzchnię około

6 400 ha, zaś odnowienia sięgają 5 500 ha rocznie. Ponadto spółka jest największym

dostawcą drewna. W roku 2012 miąższość oferowanego do sprzedaży surowca drzewnego

wynosiła 2,1 mln m3, z czego 1,4 mln m

3 stanowiło drewno tartaczne. Od momentu powstania

spółka przynosiła każdego roku zyski za wyjątkiem roku 1989 (rok powstania) i 1992 r.

Sprawą sporną jest prawo spółki do ubiegania się o granty i premie finansowane

środkami UE. Władze Irlandii uważają, że spółka takie prawo posiada. Instytucje Unii

Europejskiej prawo to kwestionują.

Coillte zatrudnia obecnie około 1300 osób, a w momencie powstania zatrudniała 2 400

osób. W obecnym czasie spółka zleca firmom zewnętrznym coraz większy zakres prac

związanych głównie z zalesianiem i użytkowaniem lasu.

16

Spółka posiada specjalne jednostki organizacyjne zajmujące się produkcją

szkółkarską, tartaki, rozwojem technologii, organizacją wypoczynku, plantacje choinkowe i

zajmujące się usługami technicznymi. W coraz większym stopniu uczestniczy w wspólnych

przedsięwzięciach, z których najbardziej znaczącym przykładem jest wspólne prowadzenie

interesów z firmą Louisiana Pacific, polegające na podjęciu produkcji OSB (Zakłady w Water

Port).

Coillte prowadzi także badania naukowe na własny użytek oraz na zlecenie

Ministerstwa oraz Unii Europejskiej w zakresie ochrony roślin. Pielęgnacja zieleni miejskiej,

sadzenie drzew i pielęgnacja krajobrazu stanowią przedmiot coraz częstszych umów spółki z

władzami lokalnymi.

Coillte angażuje się w coraz większym stopniu w usługi i działania gospodarcze poza

granicami np.: w Kenii, Węgrzech i w Polsce. Spółka kontynuuje „otwartą politykę leśną”

wprowadzaną na początku lat 1970 r., kiedy to lasy zostały ogólnie udostępnione ludności.

Instrumentami, które mają ułatwić nabywanie gruntów do leśnego ich

zagospodarowania jest m. in. prawo przymusowego wykupu oraz wiele ułatwień prawnych

pr5zy ich nabywaniu. Lista tego rodzaju regulacji prawnych ciągle rośnie w kolejnych

nowelizacjach ustawowych o lasach. Nabyte w przeszłości przez państwo grunty leśne zostały

przekazane spółce Coillte Teoranta wkrótce po jej założeniu w roku 1988. Formę spółki z o.

o. wybrano świadomie, aby mogła działać jak podmiot prywatny i nie musiała spełniać

wymogów odnośnie do transparentności swoich poczynań biznesowych oraz sposobu i

zakresu prowadzenia księgowości, którym podlegają organy państwa. Taki sposób organizacji

działalności spółki ciągle jest przedmiotem dyskusji, sporów i debat parlamentarnych. Wśród

wcale nierzadkich są opinie, że zajmowanie się zalesianiem gruntów nie powinny zajmować

się organy państwa

Coillte Teoranta posiada obecnie 445 tys. ha (1,1 mln akrów) gruntu, co stanowi 7%

powierzchni lądowej Irlandii. Z tej powierzchni 93 tys. ha (230 tys. akrów) stanowią różnego

rodzaju grunty niezalesione, zaś 352 tys. ha (870 tys. akrów) zajmują lasy. Lasy spółki

składają się głównie z gatunków obcych, a udział gruntów rodzimych sięga jedynie 5,2%. W

nowelizacji Ustawy o lasach, przeprowadzonej na wniosek rządu Irlandii w 1988 r., usunięto

zapis mówiący o odpowiedzialności za gospodarkę leśną w lasach publicznych z zakresu

działalności Służby Leśnej, dokonując tym samym rozdzielenia funkcji administracyjnych

(władzy leśnej) od funkcji przedsiębiorstwa zajmującego się działalnością (biznesem)

gospodarczą, powierzając te ostatnie pół-państwowej spółce Coillte Teoranta, zwanej

zazwyczaj po prostu „Coillte”. Grunty znajdujące się dotychczas pod kontrolą (zarządem)

17

Służby Leśnej przekazano Coillte Teoranta. Spółka posiada dwóch udziałowców, którymi są

Minister Finansów oraz Minister Gospodarki Morskiej i Zasobów Naturalnych (ten ostatni

nadzoruje Służbę Leśną). Jednocześnie spółka otrzymała zadania prowadzenia interesów na

zasadach komercyjnych.

Ustawa o lasach z 1988 powierzyła Coillte Teoranta czysto ekonomiczne zadania,

które powinna realizować, ale nie kosztem innych umów międzynarodowych i prawa

międzynarodowego.

Nie ma żadnych podstaw ani wymogów prawnych, aby Coillte Teoranta przestrzegała

przepisów i porozumień międzynarodowych, jak czynią to wszystkie inne organy państwa.

Coillte jako podmiot publiczny

Chociaż Coillte Teoranta była kształtowana w procesie legislacji państwowej, twierdzi

się od momentu jej powstania 1 stycznia 1989, że jest podmiotem prawa prywatnego

(cywilnego). Unia Europejska zgłasza roszczenia odnośnie do prawa korzystania przez spółkę

z dotacji unijnych. Jednakże Sądy Europejskie w sprawie c-339/… Irlandia przeciw Komisji

Europejskiej ECRI-11757(2003- patrz literatura „Departament of Communications, Marine

and Natural Resources”, Annual Report, 2003) orzekły, że Coillte Teoranta nie jest firmą

(spółką) prywatną, a jest firmą (organem) państwową (state body).

Spółka jednakże od momentu powstania działa i zamierza w przyszłości działać

według przepisów prawnych (legislacji) dotyczących firm (spółek) prywatnych, a nie zgodnie

z regulacjami dotyczącymi organów państwa, a tym bardziej przepisów Unii Europejskiej.

Nie podlega, jak stwierdza to obecne ustawodawstwo irlandzkie, tym samym wymaganiom

odnośnie co do prowadzenia księgowości i transparentności, które mają zastosowanie w

przypadku organów publicznych. Na przykład Coillte nie jest zobowiązana do przestrzegania

Ustawy o dostępnie do informacji o środowisku i sprawiedliwości w dziedzinie ochrony

środowiska.

Sprzedaż gruntów będących własnością państwa, w prawie Irlandii jest przedmiotem

różnych regulacji wymagających konsultacji społecznych, przetargów publicznych i

społecznej kontroli transakcji, za wyjątkiem gruntów będących „własnością” Coillte Teoranta.

W obecnym ustawodawstwie Irlandii nie ma wymogów prawnych, aby Coillte Teoranta

musiała konsultować z kimkolwiek swoje transakcje sprzedaży gruntów państwowych, czy

sprzedawać posiadane grunty w drodze przetargów publicznych, a nawet informowania

miejscowej ludności, że istnieją takie zamiary sprzedaży + gruntów.

Od momentu powstania Coillte Teoranta w roku 1988, spółka (traktowana jako

podmiot prywatny) ściśle współpracuje z Państwową Służbą Leśną Irlandii. Takie

18

powszechne opinie skłoniły autorów Raportu Unii Europejskiej pt. „Audit of Forestry and

Afforestation Measures Co – Financed under EAGGF Regulation 1257/99” do stwierdzenia,

że: „w Irlandii mamy do czynienia z bardzo niskim poziomem konkurencji pomiędzy

kontraktorami, gdyż jest ich nie wielu. Przykładowo, będąca własnością państwa spółka

„Coillte” posiada wyłączny dostęp do gruntów będących własnością państwa (gruntów

państwowych) i jest ściśle powiązana z Irlandzką Służbą Leśną, czego namacalnym dowodem

jest fakt, że wymienione instytucje zazwyczaj są zlokalizowane w tych samych

pomieszczeniach.

Istnieje powszechna opinia, że Ustawa o lasach nie chroni właściwie lasów ani

pojedynczych drzew w Irlandii, gdyż zezwolenia na wyrąb są wystawiane przez Służbę Leśną

bez żadnych ograniczeń i kontroli. Jeśli nawet Służba Leśna posiada uprawnienia do

wnoszenia oskarżeń, to zgodnie z jej raportami, z prawa tego korzysta bardzo rzadko.

Przepisy prawne z zakresu regulacji wyrębów są bardzo często ignorowane, nawet jeśli

lokalne społeczności próbują uchronić przed zniszczeniem miejscowe tereny leśne.

Leśnicy Irlandii uważają, że przepisy Ustawy o lasach tej z 1946 roku, jak i

znowelizowanej znacznie z roku 1956 są niespójne i mało skuteczne, a ponadto przestarzałe,

gdyż nie były właściwie nowelizowane w okresie jak Irlandia stawała się sygnatariuszem

wielu międzynarodowych porozumień dotyczących leśnictwa, takich jakie miały miejsce w

Helsinkach, Lizbonie czy Konwencji z Aarhus.

Wielka Brytania

Komisja Leśna (Forestry Commission) pełni w Wielkiej Brytanii rolę stałej rządowej

instytucji do spraw leśnictwa, która jest kierowana przez Radę Komisarzy i podległego jej

dyrektora generalnego. Jej uprawnienia władcze (władzy publicznej) realizują mające znaczną

autonomię trzy urzędy narodowe (National Offices): w Anglii podlega Ministrowi Rolnictwa,

Rybołówstwa i Żywności, w Szkocji – Radzie Ministrów i w Walii – Zgromadzeniu

Narodowemu. Jednostkami terenowymi tych trzech biur jest łącznie 16 urzędów leśnych

(conservancies). Komisja jest także największym, nie tylko w Anglii, lecz także w Szkocji i Walii

posiadaczem lasu. Wynikająca stąd jej działalność gospodarcza obejmuje 830 tys. ha lasów

państwowych, o rocznej produkcji ostatnio 5,3 min m3 drewna. Należy jeszcze dodać, że

Komisja zajmuje się również badaniami leśnymi, które są realizowane w jej czterech instytutach

(placówkach) naukowych. Łącznie w Komisji zatrudnionych jest 3230 osób, w tym 1470

robotników, co daje odpowiednio prawie 3,9 oraz blisko 1,8 pracowników na tysiąc hektarów

lasu.

19

Zakres działania Komisji Leśnej obejmuje zatem zarówno sprawy właściwe administracji

rządowej jak i działalności gospodarczej. W pierwszej grupie spraw mieszczą się: doradztwo

ministrom w zakresie polityki leśnej, ustalanie zgodnych z prawem norm i zasad gospodarki

leśnej, przyznawanie subwencji na zalesienia i odnawianie lasu oraz inne przedsięwzięcia

gospodarcze, opracowywanie strategii rozwoju leśnictwa, marketing drewna, wspieranie lasów

prywatnych, badania leśne i in. Zadania te są zdecentralizowane na poszczególne kraje Wielkiej

Brytanii. Naczelną jednak zasadą funkcjonowania Komisji jest poszukiwanie rozwiązań

wykorzystujących lokalne uwarunkowania, zarazem korzystnych dla całej Wielkiej Brytanii.

Działalność gospodarcza jest natomiast realizowana przez największe w Wielkiej

Brytanii Przedsiębiorstwo Leśne (Forest Enterprice – Agency), w skład którego wchodzą 4 biura

terenowe (Teritorial Offices) kierujące trzydziestoma czterema gospodarstwami lasów

państwowych (Forest Districts) w rodzaju naszych nadleśnictw. Głównym źródłem dochodów

tegoż przedsiębiorstwa jest produkcja i sprzedaż drewna. Niestety ceny drewna w Wielkiej

Brytanii uległy od 1998 r. spadkowi aż o 45%. Tak duże obniżenie cen nie było wcześniej

notowane, mimo znanego zjawiska cyklicznych wahań rynku. Główną tego przyczyną był import

drewna, którego udział w konsumpcji wynosi ponad 80%. Wywołany tymi zjawiskami spadek

cen i tani import doprowadziły praktycznie każdy sektor przemysłu do strat.

Pozyskiwane przez Przedsiębiorstwo Leśne (Agencja) drewno jest przeznaczone prawie

wyłącznie na rynek wewnętrzny. Jego sprzedaż odbywa się na ogół na aukcji (6 terminów w ciągu

roku) i w formie submisji (9 terminów w ciągu roku) lub wykorzystując możliwość sprzedaży w

systemie elektronicznym - na aukcji ewentualnie submisji (2 główne terminy w roku). Obok

bieżącej sprzedaży na wolnym rynku 60% drewna jest objęte długoterminowymi umowami

dostawy, gwarantując odbiorcom zaopatrzenie na ogół od 5 do 7 lat. Warto jeszcze dodać, że

50% wolumenu drewna jest sprzedawane na pniu i 48% przy drodze leśnej, z czego 28% to

dłużyce i kłody, a 20% - drewno do przerobu przemysłowego (produkcja papieru i kartonu).

Warto dodać, że z punktu widzenia prawa i systemu zarządzania Komisja stanowi jedną

zwartą całość, jednakże pod względem finansowym dzieli się na trzy odrębne organizacje.

Parlament Wielkiej Brytanii, Parlament Szkocji oraz Zgromadzenie Narodowe Walii

zapewniają środki finansowe oddzielnie na każdorazowe zadania Komisji w Anglii, Szkocji i

Walii. Parlament Wielkiej Brytanii jednak kontroluje i finansuje częściowo ważną dla całego

Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii działalność Komisji w

porozumieniu z zdecentralizowanymi władzami.

Obecny system finansowy we wszystkich trzech krajach Wielkiej Brytanii jest oparty na

tzw. finansowaniu netto. Głównym źródłem jego dochodów są nadwyżki przychodów ze

20

sprzedaży drewna i innej aktywności gospodarczej ponad kosztami zagospodarowania lasów

państwowych. Jeśli rzeczywiste przychody osiągną wielkość ponadplanową lub koszty będą

mniejsze niż szacowano Komisja może uzgodnioną sumę środków zatrzymać z

przeznaczeniem na przyszłą, nie w pełni przewidywalną działalność. Jeśli zaś rzeczywiste

przychody będą mniejsze, a koszty większe od wielkości planowanych, i powstały z tego

powodu deficyt nie będzie mógł być pokryty dzięki krótkotrwałym oszczędnościom Komisja

musi zwrócić się o dodatkowe środki do ustawodawcy. Takie również podejście stosuje z kolei

kierownictwo Komisji w odniesieniu do państwowego gospodarstwa leśnego, które zależnie

od sytuacji finansowej otrzymuje dotacje z Komisji lub przekazuje jej nadwyżki przychodów.

Na podobnych zasadach Komisja finansuje badania, na które otrzymuje środki z Parlamentu

Wielkiej Brytanii.

Kłopoty finansowe, jakie wyłoniły się w ostatnim okresie spowodowały szeroką

dyskusję na temat przyszłego systemu finansowego Komisji, który zapewne uzyska akceptację

Ministerstwa Finansów.

Komisja Leśna ciągle dokonuje wielu zmian organizacyjnych, personalnych i

finansowych w ramach działań decentralizujących i dla pozyskania opinii społecznej. Zapewne

można by więcej osiągnąć, gdyby nie spadek cen drewna i gdyby system finansowy Komisji

był bardziej elastyczny. Zauważmy, że Wielka Brytania nie jest pod tym względem samotna.

4. Podsumowanie

Według współczesnych teorii organizacji instytucje zmieniają się nie ze względu na

nowe bardziej racjonalne modele organizacyjno-funkcjonalne, lecz z powodu konieczności

reakcji na kryzys legitymizacji.

Przytoczone przykłady kilku krajów europejskich wskazują na stosowanie różnych

rozwiązań w zakresie zadań klasycznej gospodarki leśnej (produkcja drewna) oraz jej

współczesnych świadczeń w postaci pozaprodukcyjnych funkcji lasu (świadczenia publiczne).

Istotną cechą tych rozwiązań w lasach państwowych, ale także i prywatnych, jest zapewnienie

realizacji funkcji pozaprodukcyjnych poprzez prawne ograniczenia swobody wyboru zasad

gospodarki leśnej. Konsekwencje ekonomiczne tych ograniczeń (zwiększone koszty i

zmniejszone przychody) ponosi na ogół bezpośrednio gospodarka leśna, jeśli wynikają one z

nowoczesnego modelu trwałej czy zrównoważonej gospodarki leśnej i mają służyć jego

urzeczywistnianiu. Jeśli mają one na celu zaspokojenie nowych potrzeb społecznych osób

trzecich, wówczas ich skutki ekonomiczne, w zależności od rozwiązań prawno-

21

ekonomicznych, ponosi, bądź bezpośrednio gospodarka leśna, a pośrednio budżet państwa

(Niemcy), bądź przede wszystkim budżet państwa, a częściowo także gospodarka leśna

(Finlandia, Szwecja), bądź głównie organizacje społeczne i konsumenci tych funkcji przy

niewielkim udziale budżetu państwa (np. turystyka w Austrii). Nie przeczy to oczywiście

możliwości i celowości realizacji wszystkich funkcji lasu przez to samo gospodarstwo leśne,

pozostające pod jednym zarządem, czego ewidentnym dowodem jest przede wszystkim

Austria. Wskazuje natomiast na potrzebę jasnego wyodrębnienia ewidencji oraz kalkulacji

nakładów i przychodów przynajmniej dla dwóch grup funkcji, mianowicie: produkcji

materialnej i usług niematerialnych. Powinno to dostarczyć przesłanek na rzecz stopniowego,

choćby ułomnego, urynkowienia także świadczeń publicznych.

Literatura:

1. Boć J., (red.) 2000: Prawo administracyjne. Kolonia Limited, Wrocław

2. Braun H., 2009: Kompetenzt für Wald und Natur . AFZ – Der Wald, Nr 1

3. Filipowicz A., 1999: Prawo dla ekonomistów MUZA SA, Warszawa

4. Franz T., 2010: Forstverwaltungssysteme. Verlag Kessel Remogen Oberwinter, s. 700

5. Klocek A., 2003: Ekonomiczne aspekty leśnictwa w krajach Unii Europejskiej i w

Polsce. Sylwan nr 1

6. Klocek A., 2006: Państwowa administracja oraz gospodarka leśna w wybranych krajach.

CILP, Warszawa, s. 67

7. Klocek A., Płotkowski L., 2011: Zmiany organizacyjne I funkcjonalne państwowego

gospodarstwa leśnego w wybranych krajach Europy. W: Lasy dla ludzi. Materiały

konferencji popularnonaukowej. Toruń

8. Lehmann A., 2010: Der deutsche Wald. W: Waldeigentum, Springer – Verlag Berlin

Heidelberg, s. 3-19

9. Liptay P., 2012: Verwaltung wird zum Unternehmen, Forstzeitung, Nr 3

10. Nachhaltigkeitskonzept Bayerische Staatsforsten. Regensburg 2007

11. Oesten G., Roeder A., 2001: Management von Forstbetrieben. Verlag Dr Kessel,

Remagen – Oberwinter

12. Ripken H., 2000: Die Entuicklung der Personalkosten und des Personalabbaus in den

deutschen Landesforstverwultung. Forst und Holz, Nr 20

13. Scheifele M., 1957: Die Forstorganisation in Baden seit 1803. Schriftenreihe der

Landesforstverwaldung Baden. Wurttemberg Band I

22

14. Schmidt U.E., 2010: Geschichte des Waldeigentums und der Forstwirtschaft, s. 23-42.

W: Waldeigentum, Springer – Verlag Berlin Heidelberg

15. Stratmann J., 2011: Forstbetriebe zurck in normales Fahrwasser. Holz Zeutralblatt, Nr 42

16. Zbiorowa 2010: Waldeigentum. Springer – Verlag Berlin Heidelberg