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Panorama del hambre en América
Latina y el Caribe
FAO, 2008
DESCARGO
Las denominaciones empleadas y la forma en
que aparece presentada la información que
contiene esta publicación no implica, de parte de
la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre
la condición jurídica de países, territorios, ciudades
o zonas, o de sus autoridades, ni con respecto a la
delimitación de sus fronteras o límites.
Las opiniones expresadas no representan
necesariamente las de la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación. Todos los derechos reservados. Se
prohíbe la reproducción del material para reventa
u otros fines comerciales sin previa autorización
escrita de los titulares de los derechos de autor.
índice
PRESENTACióN
PROGRESOS EN EL COmbATE AL hAmbREConsideraciones preliminares
El hambre en América Latina y el Caribe
La desnutrición infantil
Los grupos vulnerables: indígenas y afro-descendientes
El costo económico del hambre
ACCiONES NACiONALES EN LA LUChA CONTRA EL hAmbREEl sector público y la institucionalidad
El Derecho a la Alimentación
Los programas para la seguridad alimentaria en ALC
El rol de la sociedad civil
ALzAS DE LOS PRECiOS DE LOS ALimENTOSFactores detrás del alza y volatilidad de los precios de los alimentos
Factores por el lado de la demanda
Factores por el lado de la oferta
La especulación
Riesgo de inseguridad alimentaria en los países de ALC
Respuestas nacionales e internacional
REFLExiONES FiNALES
REFERENCiAS bibLiOGRáFiCAS
SiGLAS mENCiONADAS
ANExO ESTADÍSTiCO
7
1111
16
22
26
27
2931
32
33
38
4143
43
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45
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49
53
55
61
63
presentación
El año 2015 marcará un momento histórico en el que se evaluarán los progresos hacia el cumplimiento de
los objetivos establecidos en la Cumbre mundial de la Alimentación en 1996 y la Cumbre del milenio del
año 2000: reducir a la mitad el número y proporción, respectivamente, de personas que padecen hambre
alrededor del mundo.
Sin ignorar los avances en la reducción del hambre que algunas regiones del mundo han alcanzado, los
compromisos establecidos por la comunidad internacional continúan siendo vigentes al constatar que han
emergido nuevos retos en el entorno internacional y que existen alrededor de 963 millones de personas
que padecen hambre en 2008, según indica la estimación de diciembre del mismo año. De este total, 115
millones se encuentran en situación de subnutrición, principalmente por el efecto del alza de los precios de
los alimentos que se experimentó con mayor fuerza entre el año de 2006 y los primeros meses de 2008.
Con respecto a los países de América Latina y el Caribe (ALC), el tránsito por un entorno económico
ampliamente favorable durante los últimos cinco años le ha permitido a lo países mejorar y expandir sus
intervenciones de política pública, especialmente aquellas dirigidas a garantizar la seguridad alimentaria.
Reforzando dicho entorno favorable, se encuentra el rol activo de algunos países para impulsar el combate
al hambre como una prioridad política a nivel regional. Ejemplo de ello es la iniciativa América Latina y
Caribe Sin hambre (ALCSh)1, perteneciente a los países y respaldada por la FAO a través de un proyecto
que cuenta con el apoyo financiero de España.
Con el fin de fortalecer las capacidades de los países para emprender políticas públicas y programas para
erradicar el hambre, la FAO en su contribución a la iniciativa ha apoyado los Programas de Erradicación de
la Desnutrición y contra el hambre en diversos países como bolivia, Perú, Paraguay, Nicaragua, Guatemala
y haití. Respecto al monitoreo del estado de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), se ha dado inicio
al Observatorio Regional de SAN mediante el cual se ha llevado a cabo análisis y seguimiento de la situación
de hambre y desnutrición en los países de la región, además de promover la Red de investigación sobre
Seguridad Alimentaria y Nutricional de América Latina y el Caribe (REDSAN) y el apoyo a Observatorios
Nacionales de SAN.
� La iniciativa ALCSh fue lanzada en Septiembre de 2005 por el presidente Luiz inácio Lula da Silva de brasil y el entonces presidente de Guatemala, Oscar berger, para sensibilizar a tomadores de decisiones, formar a gestores de gobierno e informar a la población en general sobre el problema del hambre, con el objetivo de eliminarla de la Región. La iniciativa ha recibido el respaldo político de todos los presidentes de la Región, tanto de manera individual como en declaraciones y políticas de alcance regional. más información en: http://www.rlc.fao.org/iniciativa
�
�
De este modo, las líneas de trabajo en apoyo a la
iniciativa ALCSh se complementan con el Programa
Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), como
parte de la contribución de la FAO al objetivo de
que ALC sea la primera región en desarrollo libre de
hambre.
El presente documento ofrece un panorama de la
situación del hambre y la pobreza en ALC, una de
las principales regiones productoras de alimentos,
abundante en recursos humanos, naturales y
financieros, pero al mismo tiempo marcada por una
gran desigualdad en la distribución de los mismos.
Adicionalmente, busca entregar una visión resumida
de las acciones que gobiernos y sociedad civil han
emprendido, así como de los retos que se avecinan
para el cumplimiento de uno de los derechos más
básicos: vivir sin hambre.
Nuevas estimacioNes sobre Hambre y el
impacto del alza eN los precios de los alimeNtos
En septiembre del presente año el Comité de Seguridad Alimentaria mundial (CSA) dio a conocer su evaluación de la seguridad alimentaria y situación de la nutrición a escala mundial, que se basa en el «Estado de la inseguridad Alimentaria en el mundo» (SOFi 2008). Este documento presenta las nuevas estimaciones sobre el hambre a partir del ajuste al cálculo de las necesidades mínimas de energía alimentaria per-cápita (NmE), producto de una revisión de las cifras de población mundial y las necesidades de energía en la nutrición humana.
El cambio de estos dos parámetros claves en el cálculo de la NmE, modificó los puntos de corte o umbrales a partir de los cuales la FAO estima el número y porcentaje de población que padece hambre. En consecuencia, las cifras vigentes de subnutrición experimentaron dos cambios fundamentales: 1) las estimaciones sobre los avances y retrocesos registrados hacia el progreso de las metas de la CmA y ODm, se modificaron para todo el periodo (incluido el periodo base 1990-1992); y 2) se amplió a los años 2003-2005 el periodo final de estimación.
�
Estas nuevas estimaciones reportan que la población mundial que padece hambre pasó de 842 millones a 848 millones entre 1990-1992 y 2003-2005. Sin embargo, a raíz del alza de los precios de los alimentos, la situación de la inseguridad alimentaria se agravó: cifras provisionales de la FAO difundidas por el CSA muestran que el número de personas subnutridas en los países en desarrollo se habrían incrementado en 75 millones entre 2005 y 2007, totalizando así 923 millones de personas a nivel mundial. Ahora bien, durante 2008 se calcula que se han sumado 40 millones más de personas a la población que padece hambre, según estimaciones presentadas en diciembre.
De acuerdo a la información desagregada por regiones disponible, el efecto del alza de los precios de los alimentos habría significado 6 millones de personas más subnutridas al cierre del 2007 en América Latina y el Caribe.
Efecto del Aumento de los precios de los alimentos por región 2003-05 a 2007
millones de personas subnutridas
Fuente: FAO
El análisis contenido en este reporte, particularmente en la sección «Progresos en el combate al hambre», se basa en las nuevas cifras sobre subnutrición cuya estimación corresponde 2003-2005, periodo más reciente para lo cual existen cifras sobre subnutrición desagregadas a nivel país.
progresos en el combate al hambre
coNsideracioNes prelimiNares
La palabra hambre se usa comúnmente para describir la sensación de malestar que sigue después de un
período de tiempo sin comer. Sin embargo, desde la perspectiva de políticas públicas, es necesario utilizar
una definición objetiva. Por tal motivo, se recurre a conceptos relacionados como son la pobreza extrema,
la subnutrición, la desnutrición, la inseguridad alimentaria y nutricional y la vulnerabilidad. Tomando como
referencia lo establecido por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre hambre, el hambre se define
como una situación de inseguridad alimentaria y de inseguridad nutricional, caracterizada por la falta de
ingesta de alimentos básicos que proveen la energía y los nutrientes para una vida productiva y activa de
las personas (Sánchez et al., 2005).
En tanto, la Cumbre mundial de la Alimentación de 1996 adoptó como definición de Seguridad Alimentaria
aquella “situación que existe cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico
a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias
alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana”. Desarrollos recientes, especialmente en América Latina,
llevan esta definición un paso más allá y establecen que la seguridad alimentaria es “la realización del derecho
de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación
adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, así como a su adecuado aprovechamiento biológico,
para mantener una vida saludable y activa”2. El objetivo de una política de alimentación nacional en el
marco de los derechos humanos consiste, entonces, en garantizar el derecho de alimentación adecuada en
cantidad y calidad a todos los ciudadanos de un país.
Otro de los conceptos estrechamente relacionado con el hambre y ampliamente utilizado es el de pobreza
extrema o indigencia. A grandes rasgos, es posible entender la indigencia como una medida monetaria
� Las Leyes de seguridad alimentaria de Guatemala (Decreto 32-05), Ecuador (Decreto marzo-06) y brasil (Ley 11346, Septiembre 06) así lo establecen, mientras que la Ley de Argentina (Resolución ministerial 29 Dic 03) incorpora adicionalmente una referencia al derecho a la alimentación.
11
12
del hambre, al definirse como el ingreso per cápita
por debajo del umbral necesario para comprar una
canasta básica de alimentos que satisface todos los
requerimientos diarios mínimos de energía.
medir el hambre requiere de indicadores objetivos
del estado alimenticio en una sociedad, no sólo por
la posibilidad de monitorear cambios en el estado
del hambre a lo largo del tiempo o ante eventuales
shocks, sino porque ofrece la oportunidad de medir
los potenciales impactos de las intervenciones
públicas dirigidas a combatir este problema3.
Los indicadores de brecha (pobreza e ingresos)
planteados por la CEPAL han tenido una
predominancia clara en la toma de decisiones de
políticas públicas para combatir la pobreza. Existe,
además, una gama de indicadores adicionales cuyo
objetivo es entregar una visión multidimensional de
la inseguridad alimentaria y del estado de precariedad
en las condiciones de vida de la población. Al
respecto, existen indicadores que miden dimensiones
específicas del hambre (disponibilidad, acceso, uso)
y niveles de agregación diferentes (nacional, hogar
o individuo), por lo que no existe un único indicador
que recoja todas las dimensiones del hambre.
� El Programa interinstitucional para fomentar los Sistemas de información y Cartografía sobre la inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad (SiCiAV o FiVimS, por sus siglas en inglés) ha desarrollado un marco conceptual y metodológico para la selección de indicadores de inseguridad alimentaria (www.fivims.net). Asímismo, una revisión completa y actualizada sobre la medición y evaluación de la privación de alimentos y desnutrición se encuentra en las memorias del Simposio Científico internacional, realizado en Roma, del 26 al 28 de junio de 2002 (FAO, 2003).
pobreza y seguridad alimeNtaria: ¿EnfoquEs sustitutos o complEmEntarios?
En América Latina y el Caribe el combate a la pobreza es uno de los principales
objetivos del desarrollo.Para entender los vínculos entre pobreza y seguridad
alimentaria, se debe partir de la idea de bienestar, un concepto que hace
referencia al nivel o calidad de vida de las personas, hogares o grupos
sociales.
Derivado de desarrollos teóricos, el enfoque de la economía del bienestar
se asocia los conceptos de eficiencia y desigualdad del ingreso o gasto.
Alternativamente existen otros enfoques del análisis del bienestar: el de
capacidades de Sen, el de justicia social de Rawls y el de DD.hh. (particularmente
el apoyado por la ONU que incorpora los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales).
En la práctica, domina la visión unidimensional y monetaria -medida por
ingreso o gasto- conocida como el enfoque de la línea de la pobreza.
La seguridad alimentaria con su enfoque multidimensional (con cuatro
dimensiones: disponibilidad, acceso, estabilidad y uso) es válida en diferentes
niveles (mundial, nacional, subnacional, hogar e individual) y se sustenta
en una de las principales necesidades básicas de los seres humanos: la
alimentación. La seguridad alimentaria se sitúa en un intervalo entre un nivel
mínimo (inseguridad alimentaria o hambre) y un nivel máximo (obesidad) de
consumo suficiente de alimentos para llevar una vida activa y saludable. Este
concepto, además, incorpora explícitamente la idea de vulnerabilidad y riesgo.
En América Latina y el Caribe se hace explícita la dimensión de uso y por tanto
el concepto se extiende a seguridad alimentaria y nutricional.
El punto en común entre la seguridad alimentaria y la pobreza monetaria en el
hogar lo constituye una línea de pobreza absoluta-nutricional. Concretamente,
la coincidencia se da en el uso del mismo umbral físico de requerimiento
energético para calcular el indicador de pobreza extrema o indigencia y el
indicador de subnutrición o insuficiencia calórico-alimentaria. El Gráfico A
relaciona la ingesta de calorías, el gasto en alimentos y los ingresos monetarios,
donde se identifican tres líneas de pobreza absoluta-nutricional. La línea z1 se
refiere al umbral físico de requerimiento mínimo energético (ej. 2000 kcal)
usado para identificar a las personas en estado de subnutrición; las líneas z2 y
z3 son la expresión monetaria de este umbral físico utilizado para identificar
a las personas en pobreza extrema. z2 se refiere al gasto promedio observado
de la ingesta de energía y z3 al costo mínimo de una canasta de referencia que
satisface estos requerimientos energéticos. En general, la línea de pobreza
extrema más utilizada es z3.
En síntesis, los enfoques de pobreza y seguridad alimentaria no son excluyentes sino complementarios,
ya que mientras el primero se centra en un mínimo de bienestar alimentario y no alimentario, el segundo
se centra en el bienestar alimentario considerando ambos extremos (mínimo y máximo).
gráfico a. Líneas de pobreza absolutas-nutricionales
Fuente: Adaptado de De Janvry y Sadoulet, 2006
alguNas reFereNcias de iNterés:
Expert Group on Poverty Statistics- Rio Group. 2006. Compendium of best Practices in Poverty measurement. Chile, may 2006.Grusky, D. y Kanbur, R. (eds). 2006. Poverty and inequality: The conceptual foundations of poverty and inequality measurement. Stanford University Press. Ortega, J., Rivera, R. Pérez, R. y Valle. P. 2008. Pobreza y Seguridad Alimentaria en América Latina y el Caribe: ¿Enfoques excluyentes? Documento de Trabajo (en proceso). Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutrición. FAORLC. Ravallion, m. 1998. Poverty lines in theory and practice. Living Standards measurement Survey (LSmS). Working Paper No. 133. World bank. Washington D.C.
16
el Hambre eN américa latiNa y el caribe
De acuerdo a las últimas estimaciones desagregadas por país de la FAO, correspondiente al periodo 2003-
2005, en el mundo existen alrededor de 850 millones de personas padecen hambre, de las cuales la gran
mayoría se encuentra en los países en desarrollo (ver Tabla 1). Dentro de este grupo de países, áfrica
Subsahariana es la región con mayor prevalencia de subnutrición, donde una de cada tres personas está
privada de acceso a una alimentación suficiente (FAO, 2006).
Por su parte, si bien ALC ha logrado avances importantes desde el periodo 1990-1992, aún queda un
largo camino por recorrer hacia el cumplimiento de las metas del milenio, y especialmente hacia la meta
establecida en la Cumbre mundial de la Alimentación. En ese sentido, el problema del hambre persiste
afectando en el 2003-2005 a aproximadamente 45 millones de personas, pese a que se trata de una región
que produce alrededor de 30% más alimentos que los necesarios para satisfacer las necesidades energéticas
mínimas de todos sus habitantes4.
tabla �. Población e incidencia de la Subnutrición en el mundo y América Latina y el Caribe
regióN / país
�990-�99� �00�-�005 diferencias �990-�005
millones de personas
% respecto población
total
millones de personas
% respecto población
total
millones de
personaspuntos %
mundo 84�.9 �6 848 �� 6.� -�
países en desarrollo 8��.8 �0 8��.� �6 9.4 -4
américa latina y el caribe 56.� �� 45.� 8 -7.4 -4
méxico y Centroamérica 9.3 8 8.8 6 -0.5 -2
El Caribe 7.5 26 7.6 23 0.1 -3
América del Sur 35.8 12 28.8 8 -7 -4
Fuente: FAO, 2008
En las últimas dos décadas, los esfuerzos por erradicar el hambre en ALC han significado la reducción de 7
millones de personas en condiciones de subnutrición. Este hecho explica que entre 1990 y 2005 la incidencia
total de la subnutrición haya pasado del 12% al 8%, y aproxime así a la Región hacia el cumplimiento del
primer Objetivo del milenio (6% de subnutrición como meta para el 20155). En contraste, el compromiso de
reducir a la mitad el número de personas hambrientas permanece lejano: mientras los progresos observados
hasta el año 2005 reflejan que la Región estaba a sólo un tercio de cumplir la meta del primer ODm, los
avances hacia la meta de la CmA representaban apenas 30% del progreso necesario (ver Gráfico 1).
4 Para una mirada a detalle sobre los indicadores más recientes de hambre, malnutrición y pobreza extrema en los países de América Latina y El Caribe, ver Tabla 1A del Anexo Estadístico.5 Es importante aclarar que el Primer Objetivo de Desarrollo del milenio corresponde a dos metas: la erradicación de la pobreza extrema y el hambre. El presente documento se referirá al ODm 1 (meta 2) para dirigirse específicamente al tema del hambre. Para más información sobre los ODm visite: http://www.mdgmonitor.org
1�
Los progresos globales en el indicador de la subnutrición esconden enormes diferencias nacionales, fiel
reflejo de las desigualdades sociales y económicas entre e intra países. En esa línea, desde 1990 países como
Guyana, Jamaica, Nicaragua, Perú, brasil y Ecuador han tenido notables progresos en reducir el número de
población subnutrida, mientras que países como El Salvador, Venezuela y Guatemala retrocedieron en ese
aspecto.
gráfico �. Avances hacia el cumplimiento de las metas de la CmA y el ODm 1, 1990 - 2005
Nota 1: 100% o más representa el cumplimiento de cualquiera de las metasNota 2: No se presentan los casos de Costa Rica, méxico, Cuba, Argentina, Chile y Uruguay por no existir la estimación puntual sobre el número de personas subnutridas, sin embargo, se estima que la incidencia de la subnutrición en estos países es menor al 5%Fuente: Elaboración propia con base a estimaciones de FAO
Los casos de Paraguay, República Dominicana, Trinidad y Tobago, haití, bolivia y Panamá reflejan claramente
el reto que significa avanzar simultáneamente en ambas metas, ya que a pesar de los progresos observados
en reducir el porcentaje de subnutridos, el número absoluto de personas en condición de subnutrición se ha
estancado o incluso incrementado (observado en el nulo movimiento o retroceso en la meta CmA).
1�
paNorama de Haití eN breve
Con una población de 9.5 millones de habitantes al 2006, haití es el país más pobre de América Latina y el
Caribe. Se estima que 75% de la población vive con menos de 2 dólares por día y el 55% con menos de un
dólar por día.
La economía de haití no sólo no ha crecido para mejorar las condiciones de vida de la población, sino que
ha disminuido de modo continuo desde los años 70 del siglo pasado. Así, el Pib per-cápita en 2005 era del
orden del 65% del que correspondía a 1986 (Gráfico b).
La población ocupada es de alrededor del 45% de la población activa y el 96% de los ocupados lo están en
la agricultura y los sectores denominados informales.
La producción de alimentos de la isla supone el 45% de las necesidades alimentarias de la población,
cubriéndose el resto con las importaciones y la ayuda alimentaria. Se estima que poco más de la mitad de
la población está subnutrida y que el 23.8% de los menores de 5 años presentaban desnutrición crónica en
2006.
Gráfico B. Evolución del Pib Total y Pib Agrícola
Fuente: CNSA, 2008
1�
A grandes rasgos, la vulnerabilidad de la población
ha crecido principalmente por:
» Deterioro del grado de autoabastecimiento y
aumento de la dependencia exterior en un contexto
de disminución del Pib per cápita, lo que se ha
agravado en los últimos años en que los precios de
los alimentos (importados) han aumentado. El peso
de los alimentos respecto a las importaciones totales
pasó del 18.3% en 1981 al 26.8% en 2004.
» Situación en una zona vulnerable (huracanes y
tormentas) con un creciente deterioro ambiental
(deforestación en el 98% territorio) y una población
creciente que se asienta cada vez más en zonas de
riesgo.
En Abril de 2008, en un marco de turbulencia
política asociada al alza de precios de los alimentos
y otros factores, el gobierno perdió la confianza
del parlamento, lo que abrió paso a un prolongado
periodo de interinazgo para nombrar un nuevo Primer
ministro. En los 20 años precedentes ha habido 15
gobiernos.
Previo al recrudecimiento de la situación, el
Programa mundial de Alimentos atendía a unas 800
mil personas. Actualmente se estima que en total se
debe atender a 2.3 millones de personas -nivel que se
espera alcanzar a final de año 2008-, distribuidas de
la siguiente forma: 700 mil en las zonas rurales más
pobres, 800 mil en las zonas urbanas y otras 800 mil
en las zonas rurales menos desfavorecidas.
20
Visto como unidad, América Central es una subregión en la que se registran leves avances y mucha
heterogeneidad en el combate a la subnutrición. Entre 1990 y 2005 se estima que el número de personas
subnutridas se redujo apenas en 100 mil personas (ver Tabla 2). Destaca el caso de Nicaragua en la
reducción del total de subnutridos y de la prevalencia de la subnutrición. Sin embargo, aún así un quinto
de su población se mantiene subnutrida (equivalente a 1.2 millones de personas). Finalmente, dentro de
este grupo de países se sabe que la mayor incidencia del hambre y desnutrición se encuentra en las áreas
rurales, especialmente en las zonas montañosas y marginales, afectando principalmente a los segmentos
más vulnerables (niños, mujeres y ancianos) de los grupos indígenas y afro-descendientes (León et al.,
2004; martínez, 2005).
tabla �. Población e incidencia de la Subnutrición en los países de América Central
regióN / país
�990-�99� �00�-�005 diferencias �990-�005
millones de personas
% respecto población
total
millones de personas
% respecto población
total
millones de personas
Puntos %
El Salvador 0.5 9 0.6 10 0.1 1
Guatemala 1.3 14 2 16 0.7 2
honduras 1 19 0.8 12 -0.2 -7
Nicaragua 2.2 52 1.2 22 -1 -30
Panamá 0.4 18 0.5 17 0.1 -1
américa central 5.5 �9 5.4 �4 -0.1 -5
Nota: Excluye Costa Rica por no existir estimación puntual sobre el número de personas subnutridas.Fuente: FAO, 2008
Respecto al combate a la pobreza, si bien en ALC se ha reducido de forma importante el porcentaje de la
población en condiciones de pobreza e indigencia entre 1980 y 2008, las cifras absolutas aún evidencian
una situación preocupante: el número de personas indigentes y pobres al 2008 está por encima de los
niveles observados en el año 1980, y ligeramente por debajo de las cifras del año 1990. mientras en 1980
se estimaba que alrededor de 136 millones de personas en ALC era pobre, la cifra para 2008 se situaba en
aproximadamente 182 millones de personas, equivalente al 33% de la población de la Región (ver Gráfico
26). Es importante notar que a pesar de que se estima una disminución en la cifra global de pobreza en el
último año, la población en condiciones de pobreza extrema se pronostica haya aumentado en 2 millones de
personas durante el mismo periodo.
6 Vale la pena analizar con cautela el caso de Venezuela que si bien presenta fuertes retrocesos en el combate al hambre entre el periodo 1990-90 y 2003-05, tal como muestra el Gráfico 1, cifras de la CEPAL indican que se trata de uno de los países que ha logrado reducir de forma importante la extrema pobreza en años recientes al pasar de 19% a 9.9% de su población entre 2004 y 2006.
21
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21
22
» La desnutrición infantil
La falta de acceso a los alimentos encuentra su manifestación más grave en la desnutrición infantil, ya sea
en cualquiera de sus dos modos: global o crónica. La situación de la desnutrición crónica es particularmente
grave en los países de la Región, debido a la alta incidencia e irreversibilidad de sus efectos negativos sobre
el desarrollo de los individuos y de la sociedad.
En promedio, en ALC la prevalencia de la desnutrición crónica (o baja talla para la edad) duplica la
desnutrición global (o bajo peso para la edad) con 15.6% y 7.3% respectivamente, lo que equivale a más
de 9 millones de niños y niñas con retraso en el crecimiento (ver Gráfico 3). De los países de la Región,
Guatemala muestra progreso pero mantiene la peor situación, mientras que méxico y brasil, por su elevada
población, concentran el 43% del total de casos de baja talla para la edad a pesar de que la prevalencia no
es tan elevada. Esta proporción aumenta a 74% cuando se suman Guatemala, Perú, Colombia y Argentina
(Gráfico 4)7. También existen casos como Nicaragua, haití, Guatemala, honduras, bolivia, Ecuador y Perú
donde los niveles de desnutrición crónica permanecen muy altos.
� Las cifras presentadas corresponden a aquellas disponibles bajo las antiguas normas del National Center for Health Statistics (NChS) difundidas por la OmS. Cifras de malnutrición infatil -incluyendo desnutrición crónica- bajo el nuevo Patrón Internacional de Crecimiento Infantil (PiCi) de la OmS se presentan en la Tabla 2A del Anexo Estadístico. Para mayor información sobre el PiCi visite: http://www.who.int/childgrowth/en
Gráfico 3. incidencia de la desnutrición crónica infantil (%)
23
Fuente: CEPAL, basado en: banco mundial, Departamento de Análisis Económico y Social de la ONU (DESA), macro-Demographic and health Survey (DhS), UNiCEF - multiple indicators Cluster Surveys, UN Standing Committee on Nutrition e informes nacionales
Gráfico 4. Desnutrición crónica infantil (miles de personas)
mapas para la lucHa coNtra el Hambre
Conocer la ubicación y severidad con que se presenta el problema del hambre en un área geográfica es
central para la toma de decisiones. Al respecto, los Mapas del Hambre permiten de forma rápida y sencilla
conocer el estado de la seguridad alimentaria y nutricional en un área determinada, comparar entre áreas
distintas, establecer patrones y determinantes y, finalmente, focalizar las intervenciones en los sectores
donde la ayuda es más urgente.
bolivia: mapeo del Hambre y la pobreza
desnutrición crónica incidencia de la pobreza extrema
Fuente mapas: Observatorio del hambre, FAORLCFuente datos: UDAPE, bolivia. Para mayor detalle sobre los indicadores y datos visitar: www.udape.gov.boNota: La información sobre la construcción de los mapas se encuentra disponible en www.observatoriodelhammbre.net/mapasbolivia
A la izquierda se muestra la distribución
subnacional de la pobreza, la desnutrición y
la mortalidad infantil para el caso de bolivia.
Fácilmente puede observarse que en los
municipios de Cochabamba y Potosí (al centro
de los mapas) se concentran los mayores
niveles de incidencia en los tres indicadores, y
en consecuencia, es donde idealmente debieran
intensificarse las estrategias de desarrollo
social.
Es importante destacar el carácter clave de contar
con información confiable y actualizada durante
este proceso de mapeo y toma de decisiones.
alguNos liNks de iNterés:
mapa del Hambre de la Faohttp://www.fao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/Fsmap/map�4_es.htm
gieWs WorkstationSistema de información Global de Alerta Temprana para la Agricultura y la Alimentaciónwww.fao.org/giews/workstation
FivimsSistemas de información y mapeo de la inseguridadAlimentaria y la Vulnerabilidad www.fivims.org
mapeo de la pobreza y de la inseguridad alimentariawww.povertmap.net
ipcFases de Clasificación Integrada de la Seguridad Alimentariawww.ipcinfo.org
mapa del Hambre Programa mundial de Alimentoswww.wfp.org
mapeo de la pobreza del banco mundialhttp://go.worldbank.org/9CYUFEUQ30
tasa de mortalidad infantil
26
» Los grupos vulnerables: indígenas y afro-descendientes
Según diversos estudios, las poblaciones indígenas sufren pobreza no sólo por la falta de propiedad y
disponibilidad de la tierra, sino también por la fragmentación de las economías comunitarias, la estructura
de la nueva economía e inserción laboral, así como los prejuicios étnico-raciales de los que son víctimas
(Pasacharopoulos y Patrinos, 1994; Plant, 1998; CEPAL, 2006a). A esto se suma que los indígenas y afro-
descendientes habitan actualmente en tierras de poca calidad productiva en lugares de difícil acceso y con
fuertes carencias de acceso a infraestructura y servicios básicos de salud, educación y seguridad social.
Datos del banco mundial indican que 10% de la población de América Latina y el Caribe se identifica como
indígena en la actualidad. Sin embargo, estas cifras varían dentro y entre los países: en bolivia y Guatemala
la población que se identifica como indígena supera el 50%, alcanzado el 71% y 66% respectivamente,
mientras que en países como Perú y Ecuador la población originaria conforma una parte importante de su
sociedad con 47% y 38% respectivamente (Ferranti et al., 2003).
Respecto a la población afro-descendiente localizada en América Latina, entre un 17 y 30% de la población de
la Región se identifica como afro-descendente, siendo brasil el país que mantiene la mayor concentración:
45% de brasileños se identifican a sí mismos como población afro-descendente, equivalentes a alrededor
de 80 millones de personas. En el mismo sentido, en Colombia, Nicaragua y Venezuela esta población
alcanza el 25%, 13% y 10%, respectivamente, de la población total.
En el Caribe, la mayoría de la población se identifica a sí misma como Africanos-Creoles, equivalente al
80% de la población de haití, barbados, Granada, Guadalupe, Jamaica, San Vicente y las Granadinas y
Santa Lucía, que asegura ser sólo descendiente de africanos (ibíd.).
De acuerdo a la CEPAL (2005), los mayores problemas de pobreza, desnutrición y hambre se encuentran
entre los menores de 5 años y mujeres pertenecientes a minorías étnicas y hogares pobres que habitan en
zonas rurales. Así, por ejemplo, las probabilidades de presentar desnutrición crónica son mayores: entre
1.8 y 2.9 veces más para niños de zonas rurales, y entre 1.6 y 2.4 veces cuando se comparan niños y niñas
indígenas con no indígenas. más aún, en países andinos como bolivia y Perú el problema de la desnutrición
crónica entre la población indígena se agrava cuando adicionalmente es considerada pobre. Al respecto, la
prevalencia de desnutrición crónica en hogares indígenas pobres alcanza el 44% y 50% de la población en
bolivia y Perú, respectivamente (ver Tabla 3).
tabla �. Desnutrición Crónica según la Lengua hablada en el hogar y condición de Pobreza en bolivia y Perú, 1999 (Porcentajes)
paísiNdígeNa No iNdígeNa
pobre No pobre pobre No pobre
bolivia 44.8 21.6 30.3 13.0
Perú 49.1 37.4 38.7 11.3
Fuente: CEPAL, 2005
2�
» El costo económico del hambre
La desnutrición y sus efectos en salud y educación se traducen también en importantes costos económicos
para el conjunto de la sociedad. Estos costos pueden ser clasificados en tres tipos: a) costos directos por
tratar los daños que causa; b) costos indirectos, a través de productividad e ingresos y c) los costos de
prevenir y eliminar la desnutrición (FAO, 2004). Como resultado, para los países en desarrollo los costos
directos se estiman en 30,000 millones de dólares de EE.UU. al año, mientras los costos indirectos,
combinados la malnutrición proteico-calórico, el bajo peso al nacer y las carencias de micronutrientes, se
estiman entre el 5% al 10% del Pib. En contrapartida, los beneficios de reducir la desnutrición, en términos
de mayor esperanza de vida, se estiman en 120,000 millones de dólares de EE.UU. al año (ibíd.).
De acuerdo a estimaciones para América Central y República Dominicana (CEPAL-PmA, 2007), la historia de
la desnutrición global en las últimas décadas habría generado un costo de casi 6,700 millones de dólares en
el año 2004, derivado de mayores gastos por tratamientos de salud, ineficiencias en los procesos educativos
y pérdida de productividad, equivalentes al 6.4% del Pib de los siete países, con un rango entre 1.7% y
11.4% (ver Tabla 4)8. Dichas diferencias se deben a la discrepancia en el perfil epidemiológico y la etapa de
transición nutricional en que se encuentran, así como por los distintos costos operacionales de cada sector
y de mercado laboral en cada país. El 90% de los costos estimados en dicho estudio reflejaría las pérdidas
de productividad resultantes del 1.7 millón de personas que de no haber muerto por causas asociadas a
desnutrición formarían parte de la población en edad de trabajar y por la pérdida promedio de dos años de
escolaridad, estimada para quienes sufrieron desnutrición infantil.
tabla 4. Costo de la desnutrición infantil de cada país, 2004
país
total
costa rica
el salvador
guatemala HoNduras Nicaragua paNamárep.
dom.
total (millones $ ee.uu.)
��8 �,��5 �,��8 �80 �64 ��� 6�� 6.659
% del pib 1.7% 7.4% 11.4% 10.6% 5.8% 2.3% 3.6% 6.4%
% gasto público social
9.5% 136.6% 185.4% 80.9% 64.3% 13.2% 59.1% Na
Fuente: CEPAL-PmA,2007
8 Aún cuando la desnutrición crónica es el mayor problema nutricional de la Región, este estudio se enfoca al indicador de desnutrición global (bajo peso para la edad), por diferentes razones: a) existe evidencia empírica sobre la magnitud los impactos del déficit de peso en morbilidad, mortalidad y resultados educativos; b) el déficit de peso permite mayor comparación entre países, siendo la desnutrición global el indicador nutricional definido para el primer ODm; y c) el bajo peso para edad es el indicador más visible del problema nutricional en los primeros meses de vida, aunque no permite distinguir cómo se originó el problema. Finalmente, el primer impacto de las intervenciones nutricionales se verifica en la recuperación del peso.
2�
Otro elemento a destacar de dicho estudio es que de no hacer nada
el costo seguirá incrementándose. En cambio, si se redujera a la
mitad la desnutrición infantil al año 2015, es decir si se alcanzara la
meta 2 del ODm 1, durante este proceso se estima que se ahorrarían
alrededor de 1,000 millones de dólares de 2004, y más de 2,200
millones de erradicarse el problema, con ahorros crecientes en los
años siguientes.
Estas estimaciones confirmarían la hipótesis de que más allá del
imperativo ético, la erradicación de este flagelo genera importantes
impactos sociales y significativos ahorros económicos. Así, todo
programa efectivo en disminuir la incidencia de la desnutrición,
generará impactos en la calidad de vida de las personas e importantes
ahorros para toda la sociedad.
Finalmente, existen varios estudios que muestran la rentabilidad
social de las intervenciones en nutrición. Una revisión de estos
estudios fue presentada por berhman et al. (2004) en el Consenso de
Copenhague de 20049. Las intervenciones socialmente más rentables
(las que tienen una tasa de retorno a la inversión más alta) apuntan
a la seguridad nutricional, específicamente a reducir las deficiencias
de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A) en grupos vulnerables
(niños y mujeres). También son rentables las que buscan mejorar la
nutrición de los niños desde antes de nacer y a mantener la lactancia
materna el mayor tiempo posible.
En el mismo sentido, un estudio reciente y pionero para el caso de
Guatemala, estima el efecto de largo plazo que una intervención
nutricional en la niñez tuvo sobre los ingresos en la etapa adulta de
los mismos individuos. Este estudio presenta evidencia concreta de
que mejorar la ingesta de nutrientes en niños menores de tres años
redundó en mayores ingresos -46% superiores en promedio- para
los beneficiarios de la intervención alrededor de 25 años después
(hoddinott et al., 2008). Este hecho reafirma la importancia de que
mejorar la nutrición durante el embarazo de la madre y a edades
tempranas de los niños, representa adicionalmente una forma de
inversión de largo plazo en los países en desarrollo.
9 más información en: http://www.copenhagenconsensus.com/Default.aspx?iD=158
acciones nacionales en la lucha contra el hambre
2�
Después de cinco años de crecimiento sostenido en la mayor parte de los países de la Región (durante este
periodo el crecimiento promedio anual del ingreso por habitante en ALC fue de 3%), de una importante
reducción de la indigencia, de una mayor preocupación de los gobiernos por los problemas sociales y de
una institucionalización democrática creciente, las condiciones son favorables para reducir la profunda
brecha económica y social que ha afectado históricamente a la Región.
Como parte de las iniciativas recientes de algunos países de ALC para abordar el problema del hambre, se
encuentra la promulgación de leyes que garantizan el derecho a la alimentación para toda la población.
Tal es el caso de Argentina, brasil, Ecuador y Guatemala, en donde el espíritu de los programas nacionales
destinados a erradicar la subnutrición y la desnutrición infantil son considerados el resultado de un amplio
acuerdo entre gobiernos, poder legislativo, sociedad civil y sector privado. No obstante estos avances
en el derecho a la alimentación, debe reconocerse que no se trata de casos generalizados sino más bien
excepcionales.
Lo anterior se ha sumando a las políticas que desde hace varias décadas los países de ALC han instrumentado
para el combate al hambre y la pobreza, tales como la fijación de precios de garantía, subsidios a la
producción, entrega de alimentos en especie y los actuales esquemas de transferencias monetarias
condicionadas.
De esta forma, gobiernos (de todos los niveles), sociedad civil y organismos internacionales han buscado
emprender acciones coordinadas para superar el hambre: los gobiernos, a través del establecimiento
de marcos legales que reconocen explícitamente el derecho a la alimentación y/o por la vía del diseño e
implementación de políticas públicas para la seguridad alimentaria; la sociedad civil al empujar y mantener
el tema vigente en las agendas nacionales; y los organismos multilaterales a través de la cooperación
técnica, financiamiento y/o donaciones directas.
Esta sección profundiza y presenta de forma organizada un análisis de las acciones, independientes y
conjuntas, que estos actores han emprendido para combatir el hambre en la Región.
acciones nacionales en la lucha contra el hambre
el sector público y la iNstitucioNalidad
El marco institucional de la lucha contra el hambre se presenta como un área multidisciplinaria que involucra
a ministerios y poderes del Estado cuya coordinación hacia una estrategia definida es determinante para
sostener los esfuerzos de largo plazo contra el hambre y la desnutrición. Esta estrategia representa sin duda
un reto, en tanto comprende instituciones regidas por un marco legislativo y normativo con un presupuesto
asignado para llevar a cabo una serie de intervenciones contenidas en planes nacionales de acción con
objetivos específicos y monitoreables.
La planificación estratégica requiere de un marco regulatorio construido con un respaldo político,
económico y social que no sólo abarque las políticas directamente relacionadas con la SAN, sino aquellos
aspectos legales y políticos vinculados con actividades o sectores involucrados directa o indirectamente
con la seguridad alimentaria. Esto implica elementos como el peso relativo y la estructura del gasto social
en el presupuesto, las orientaciones de la inversión en infraestructura rural, el estímulo a la difusión del
progreso técnico en el sector rural, entre otros aspectos.
Con respecto a las intervenciones concretas para combatir el hambre y la desnutrición infantil, estas
pueden ser articuladas en torno a un Enfoque de Doble Componente10 que comprende la vía de la asistencia
alimentaria y nutricional y la vía del desarrollo económico (ver Esquema 1).
�0 El enfoque de Doble Componente fue presentado por primera vez por FAO, PmA y FiDA en la Conferencia internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, realizada en monterrey, méxico (FAO-PmA-FiDA, 2002), y confirmado posteriormente durante la CmA: cinco años después. ha sido posteriormente revisado y precisado en sucesivos documentos conjuntos (FAO 2003b, FAO-iFAD-WFP 2005, FAO-iFAD-WFP 2005a, Pingali et al. 2006).
el retorNo del Hambre a la ageNda política
Diversos gobiernos de América Latina y El Caribe han reafirmado su apoyo al combate al hambre en la Región en
los últimos meses. La lista incluye a Argentina, barbados, bolivia, brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Panamá,
Paraguay y Uruguay, países cuyos líderes confirman no sólo que el tema es prioritario para sus gobiernos, sino
que el primer compromiso necesario para erradicar el hambre es político. En este sentido, en diciembre 2007, el
comunicado conjunto de los presidentes de los Estados Parte del mERCOSUR (Argentina, brasil, Paraguay y Uruguay)
difundido al final de la 34a Reunión del Consejo, en la que también participaron los presidentes de bolivia y Chile,
reitera el compromiso de estas naciones con la erradicación del hambre y la lucha contra la pobreza, así como su
respaldo a la iniciativa América Latina y Caribe sin hambre (ALCSh). El combate al hambre también fue destacado
en la Declaración de La Paz, firmada durante la visita del presidente brasileño Luiz inácio da Silva a su homólogo
boliviano Evo morales. Durante el 2008, la iniciativa ALCSh recibió el apoyo expreso en la declaración final de los
jefes de Estado de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, durante la V Cumbre de ALC-UE en Lima.
Además del apoyo explícito de los Jefes de Estado de países de la Región para conseguir una América Latina libre
de hambre, la idea de que ALC puede librarse de una vez y para siempre de un flagelo como éste ha sido también
reforzado expresamente en declaraciones políticas hechas en reuniones regionales. Al respecto, en la declaración
final del la xVi Cumbre iberoamericana de Uruguay que tuvo lugar en Octubre de 2006, todos los Jefes de Estado
y de Gobierno mostraron su apoyo específico a la iniciativa ALCSh. Así como en la declaración final del iii Foro
Parlamentario iberoamericano, celebrado en Valparaíso los días 11 y 12 de Noviembre de 2007, donde se hace una
referencia explícita a la formulación de leyes que garanticen el derecho a la alimentación.
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5
32
En líneas generales, la vía de asistencia alimentaria y nutricional enfoca sus esfuerzos en los efectos
del hambre (en particular la desnutrición infantil) y enfatiza en intervenciones nutricionales y de salud
a través del establecimiento y/o reforzamiento de redes de protección social que garanticen el acceso
directo e inmediato a los alimentos. Los programas nacionales de asistencia alimentaria obedecen a dos
objetivos principales: a) incrementar el acceso de los individuos a los alimentos (por medio de subsidios,
estabilización de precios de alimentos, cupones de alimentos, suplementos alimenticios y esquemas de
trabajo por alimentos) y b) mejorar el uso de alimentos o aumentar su impacto nutricional (fortificación de
micronutrientes, educación en nutrición y sistemas de información y sistemas de alerta temprana).
Por su parte, la vía del desarrollo económico comprende todas aquellas acciones que buscan garantizar
que los hogares tengan acceso a los medios necesarios para producir el alimento que necesitan o puedan
generar los ingresos necesarios para adquirir dichos alimentos. Esta vía persigue la creación de una
institucionalidad que asegure la sustentabilidad de largo plazo en la lucha contra el hambre, a través de
mejorar la productividad de los pequeños agricultores y los ingresos de las familias más vulnerables.
Vale la pena mencionar que algunos países de ALC están realizando esfuerzos para que estas vías de acción
se enmarquen a su vez bajo el enfoque del derecho a la alimentación.
En resumen, el grupo de programas de emergencia puede considerarse subconjunto de las Políticas
y Programas Sociales, específicamente denominados Programas de Asistencia Alimentaria y/o Redes
de Protección Social11. En contraste, el grupo de programas de la vía estructural puede verse como
subconjunto de lo que la CEPAL llama “Políticas y Programas de Desarrollo Productivo” (CEPAL, 2004), o
a nivel macroeconómico, como aquellas políticas que promueven el crecimiento económico de las áreas
rurales y las conexiones entre éstas y las áreas urbanas, lo que caracteriza a la Nueva Ruralidad en la Región
(Clemens y Ruben, 2001; Vivero y Porras, 2006).
A continuación se presenta una breve discusión sobre lo que el sector público ha venido impulsando para
combatir el hambre, especialmente en lo que respecta a los avances en la implementación del derecho a
la alimentación y a al sistema de políticas y programas de Seguridad Alimentaria y Nutrición en América
Latina y el Caribe.
» El derecho a la alimentación
Desde 2003 hasta la actualidad, se ha producido en ALC un notable desarrollo del marco legal e institucional
cuyo objetivo es garantizar el derecho a estar libre de hambre y a tener una alimentación adecuada para
todos y cada uno de los ciudadanos de la Región. De manera progresiva el tema de la lucha contra el
hambre se está insertando y fortaleciendo en las agendas públicas nacionales.
Este impulso político a nivel nacional, subregional y regional12 se refleja en el hecho de que en ALC existen
cinco leyes de Seguridad Alimentaria (Argentina, brasil, Guatemala, Ecuador y Venezuela) y diez proyectos
�� Entre otros autores que han tratado el tema, podemos indicar a barrett (2002) y Raczynski y Serrano (2005).�� Que tiene su manifestación más evidente en las numerosas declaraciones públicas de apoyo que ha recibido la iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre. Ver apartado 2. www.rlc.fao.org/iniciativa/historia.htm
33
de ley en discusión en Nicaragua, Panamá, honduras, Perú, méxico, Paraguay, bolivia, Costa Rica, haití y
República Dominicana.
Además del desarrollo de los marcos legales que protegen el derecho a la alimentación, hay numerosos
países donde el poder ejecutivo está impulsando programas nacionales prioritarios contra la desnutrición
crónica infantil (Luiz inácio Da Silva y el Fome Zero de brasil, que fue el precursor de este impulso político,
Evo morales y el Desnutrición Cero de bolivia, Alan García y el Programa de Desnutrición Crónica de Perú,
álvaro Colom y el Programa de Erradicación de la Desnutrición Crónica de Guatemala, y Daniel Ortega
con el Hambre Cero de Nicaragua). A estos países habría que sumarle Panamá con el Presidente martín
Torrijos, álvaro Uribe en Colombia, Fernando Lugo en Paraguay, entre otros, que también han manifestado
públicamente y de manera explicita su apoyo a este tipo de estrategias.
Finalmente, un aspecto que afecta directamente el pleno disfrute del derecho a la alimentación es la
posibilidad de reclamar la violación del mismo, e incluso un resarcimiento por ello13. Sin embargo, hasta la
fecha los casos resueltos sobre violación del derecho a la alimentación son muy escasos a nivel mundial,
con apenas tres ejemplos en la Región.
Aunque se requieren mayores avances en la implementación del derecho a la alimentación, sin duda ALC se
coloca como la Región del mundo que está a la vanguardia en la materia.
» Los programas para la seguridad alimentaria en ALC
Además de los esfuerzos en materia del derecho a la alimentación y fortalecimiento institucional, el desafío
venidero consistirá en acompañar este desarrollo con una inversión social adecuada que sea perdurable en
el tiempo y se consolide como una verdadera política de Estado en todos los países.
En ALC se ejecutan muchos programas orientados implícita o explícitamente al mejoramiento de la
seguridad alimentaria. Sin embargo, muchas veces la falta de institucionalidad jurídica y financiera para
mantener los programas, aunado a la falta de consensos políticos, han dificultado que las intervenciones
integren una verdadera política de Estado, entendida como una política que cuenta con amplio consenso
consagrado jurídicamente que asegura la continuidad y sustentabilidad financieras entre gobiernos a lo
largo del tiempo.
La Tabla 5 presenta una distribución de los programas vigentes en ALC dirigidos a garantizar la seguridad
alimentaria. En total se recopiló información y se identificaron 86 programas en 17 países y CARiCOm14, los
cuales se clasificaron según las dimensiones de la seguridad alimentaria, el enfoque de Doble Componente
y el área geográfica de intervención.
�� Esto se conoce como justiciabilidad, y seguramente recibirá un notable impulso cuando a fines de año se apruebe en la Asamblea General de Naciones Unidas el Protocolo Facultativo del Pacto internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que creará una Comisión ante la cual se podrán elevar casos de violación por parte de particulares u organizaciones que los representen.�4 CARiCOm se refiere a la Comunidad del Caribe formada por 14 países: Antigua y barbuda, bahamas, barbados, belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, haití, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, y Trinidad y Tobago.
34
tabla 5. Distribución de programas de SA en América Latina y el Caribe
clasiFicacióN categorías porceNtaje
Según dimensiones de la Seguridad Alimentaria
Disponibilidad 26
Acceso 47
Estabilidad 9
integrala 19
Según enfoque del doble componenteAumento de la productividad e ingresos 41
Asistencia alimentaria y nutricional 59
Según tipo de población
Rural 40
Urbana 2
Ambos 58
a/ Programas que incluyen dos o más dimensionesFuente: Elaboración propia en base a inventario de programas de seguridad alimentaria, FAORLC
De los programas identificados, 13 (15% del total) corresponden al Programa Especial para la Seguridad
Alimentaria (PESA) que la FAO impulsa. Estos programas tienen como objetivo apoyar a los países en la
implementación de un Programa Nacional de Seguridad Alimentaria. Desde 1996 se han llevado a cabo
programas PESA en más de 105 países, atendiendo a más de 80 millones de personas alrededor del mundo.
En la Región, actualmente hay 9 programas PESA operativos, dos de ellos subregionales: en Centroamérica
y el CARiFORUm (CARiCOm más República Dominicana).
Siguiendo las tres clasificaciones, es notorio que la mayoría de las intervenciones corresponden a programas
de acceso a alimentos, de asistencia alimentaria y nutricional y aquellos que están orientados a la población
tanto urbana como rural. Los tipos de programas dominantes se orientan básicamente a la población que
padece hambre crónica y hambre oculta (déficit de micronutrientes y proteínas).
Dentro del conjunto de programas para facilitar el acceso a los alimentos a la población, se encuentran
los programas de transferencias de efectivo -ya sean de tipo condicionados o no condicionados. A partir
de los resultados satisfactorios del programa Oportunidades en méxico (antes PROGRESA), y en muchos
casos con el apoyo del instituciones financieras internacionales, se han implementado programas de
transferencia monetaria condicionada en varios países. Estos programas están dirigidos a la población
en extrema pobreza y buscan romper el círculo vicioso del hambre, la desnutrición y la exclusión social a
través de inversiones en salud, nutrición y educación.
Uno de los aspectos positivos de este tipo de programas es que se pueden abordar dos aspectos relevantes
de forma simultánea: primero, se abordan las necesidades más urgentes a través de la entrega de la ayuda
monetaria, y segundo, se fortalece el capital humano en el mediano y largo plazo al comprometer a los
beneficiarios a acudir a controles de salud y asistir a los centros educativos regularmente. La Tabla 6
presenta una descripción de algunos de los actuales programas de este tipo que operan en ALC.
35
tabla 6. Programas de Transferencia de Efectivo para el Combate a la Pobreza en ALC
país programavalor meNsual
de la traNsFereNciapúblico
beNeFiciariocoNdicioNalidad
Argentina Jefes y Jefas de hogarFamilias para la inclusión
US$ 50 mensual
Jefes y Jefas en situación de desocupación, con hijos hasta 18, o discapacidad
Niños en la escuela y salud
bolivia bono Juancito Pinto US$ 30 anualNiños y niñas en primaria para asegurar la permanencia escolar
Asistencia a escuela
brasil bolsa Familia US$12 a US$107 mensualFamilias con ingreso per cápita mensual hasta US$70
Asistencia escolar, control prenatal y vacunación
Chile Chile Solidario
US$ 20 mensual inicialmente por 6 meses y reducción gradual hasta los 18 meses. bolsa mensual hasta los 3 años
Familias en situación de indigencia y adultos mayores
Niños en la escuela, vacunación, cursos de capacitación para los padres
Colombia Familias en Acción
US$ 25 bono de nutrición mensual por familia. De US$ 7 a US$ 30 por hijo inscrito en escuela
Familias en situación de pobreza extrema, desplazadas e indígenas, con menores de 18 años
Niños en la escuela y acompañamiento nutricional con cuidados de salud
República Dominicana Programa Solidaridad
US$16 para la compra de alimentos mensual, entre US$ 9 y US$17 por hijo inscrito en escuela
Familia en extrema pobreza con niños de 6 a 16 años. También admite a hijos pequeños para el alimento
Salud preventiva, niños en la escuela y registro de ciudadanos
El Salvador Programa Oportunidades y Red Solidaria
Entre US$ 15 y US$20 mensual como bono de educación y de salud por familia
Familias en extrema pobreza con hijos menores de 15 años sin haber cursado primaria y/o, al menos una mujer embarazada
Niños en la escuela, vacunación, registro de cédula, programas de desarrollo comunitario
Ecuador bono de Desarrollo humano
US$ 30 mensual por bono salud y educación (por hogar), US$ 30 mensual como pensión asistencial (por individuo)
madres, adultos mayores y personas discapacitadas en 1 y 2 quintil más pobre
Asistencia Escolar, salud y nutrición
Jamaica PAThUS$ 7 mensual (por beneficiario)
Niños hasta 17 años, embarazadas madre lactante, adultos mayores y discapacitados
Salud infantil y geriátrica, control prenatal y Asistencia Escolar
méxico Oportunidades
US$22 en apoyo alimentario y energético, US$ 25 por adulto mayor, entre US$12 y 76 como bono educativo
Familias necesitadas, adultos mayores
Educación, salud y alimentación
Paraguay Tekoporá y Ñopytyvo Las mujeres reciben el bonoFamilias en extrema pobreza con niños en área rural
Educación y salud
Panamá Red de oportunidadesUS$ 50 mensual y bono alimenticio
Familias en extrema pobreza
Vacunación, control prenatal, asistencia escolar y capacitación
Perú Juntos US$ 34 mensual por familia
hogares con mujeres embarazadas, padres viudos y personas de la tercera edad con niños hasta 14 años
Educación, salud y alimentación
UruguayPlan Alimentario Nacional Programa de ingreso Solidario
Entre US$15 y US$40 mensual para la compra de alimentos, y plazas de trabajo
Familias pobres y con niños
n.d.
Venezuelabono de Alimentación para trabajadores; bolsa bolivariana
Venta subsidiada o donación de alimentos
Familias pobres en el ámbito regional
n.d.
n.d. / No disponibleFuente: Elaboración propia basada en belik (2006), Fonseca (2006) e información oficial de los países.
36
Ahora bien, en algunos países de la Región existen programas encaminados a mejorar la productividad y el
ingreso, pero en general no tienen el objetivo explícito de contribuir a la seguridad alimentaria.
Una de las carencias detectadas al analizar los programas de seguridad alimentaria, es la relativa escasez
de programas cuyo objetivo es la estabilidad en la disponibilidad y el acceso a los alimentos (apenas 9
de ellos). Este tipo de programas son relevantes en tanto protegen a la población vulnerable ante shocks
adversos como pueden ser los climatológicos o económicos15. Ejemplo de este tipo de programas son el
seguro de desempleo y el seguro agrícola y desarrollo productivo.
�5 Para profundizar sobre la falta de protección hacia la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria ver De Janvry y Sadoulet (2005).
3�
accioNes públicas de saN eN sudamérica
La Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la FAO se encuentra realizando un estudio para
mejorar el conocimiento que se tiene sobre las políticas públicas en seguridad alimentaria y nutrición (SAN).
Con una muestra de diez países de Sudamérica se establecieron cinco ámbitos de acción que permiten
procesar y organizar la información sobre los planes, programas y proyectos en SAN: pequeña agricultura
y desarrollo rural; protección social y alimentación; asistencia en salud nutricional; mejoramiento de
condiciones sanitarias en áreas rurales y educación y formación en alimentación y nutrición.
El cuadro A muestra que en el ámbito de la pequeña agricultura y desarrollo rural los ministerios de agricultura
representan en promedio algo más de la mitad de las acciones públicas, en tanto que los ministerios del
área de protección social abarcan un 35% de tales acciones. Esto es indicativo de que en muchos casos las
familias rurales son sujetos de políticas sociales antes que de fomento productivo. En el otro extremo,
es interesante notar la nula intervención de los ministerios de educación en las acciones educativas en
nutrición, responsabilidad que recae principalmente en los ministerios del área de protección social (50%)
y los ministerios de salud (28%).
cuadro a. Acciones públicas SAN por ámbitos de acción y sector ministerial
ámbito de accióN pública (porcentajes)
sector ministerioPequeña
Agricultura y Desarrollo Rural
Protección Social y
Alimentación
Asistencia en Salud
Nutricional
Educación y Formación en Alimentación y Nutrición
Agricultura 53.4
Protección Social 35.6 60.0 11.1 50.0
Salud 72.2 28.6
Trabajo y Empleo 16.0 16.7
Educación 13.3
Otros 11.0 10.7 21.4
total 100 100 100 100
Nota: La categoría de Mejoramiento de Condiciones Sanitarias en Áreas Rurales no se incluye debido a que las acciones en este rubro se encuentran dispersas en varios ministeriosFuente: FAORLC
3�
el rol de la sociedad civil
El posicionamiento del hambre en la agenda política latinoamericana obedece también al resultado de
otras fuerzas que, sin proponérselo necesariamente así, están empujando en la misma dirección. Por un
lado una sociedad civil verdaderamente organizada a nivel nacional y regional en comparación con áfrica
y Asia, y que ha conseguido crear, desarrollar y hacer valer planteamientos sólidos para mantener el tema
del hambre en la agenda; y por otro, los académicos, organismos internacionales y thinks-tanks de opinión
político-estratégica, que están desarrollando el nuevo paradigma de desarrollo dominante en ALC: la
cohesión social.
La cohesión social implica dos grandes grupos de acciones, aquellas destinadas a reducir la brecha económica
y de acceso a recursos entre los ciudadanos, y aquellas destinadas a fortalecer el sentido de pertenencia
de cada uno a la sociedad (CEPAL, 2007). Aunque sea redundante mencionarlo, la reducción de brechas
económicas y el fortalecimiento del sentido de pertenencia pasa necesariamente por la eliminación de la
manifestación más extrema de la pobreza: el hambre16.
En este contexto, los esfuerzos de la sociedad civil para erradicar el hambre se han canalizado parcialmente a
través de impulsar el derecho a la alimentación. Al respecto, el desarrollo institucional, legal y programático
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, denominados derechos de segunda generación tras los
civiles y políticos, contribuyen al combate del hambre.
Otra parte de los alcances de la sociedad civil provienen de mantener el debate sobre la Soberanía
Alimentaria, cuya intención final es la erradicación del hambre bajo una perspectiva que enfatiza la
participación de los pequeños productores en la producción de alimentos. De esta forma las organizaciones
de la sociedad civil (ONGs, colectivos de productores y consumidores, sindicatos, etc.) han manifestado
su compromiso con la agricultura campesina e indígena, la pesca artesanal, los sistemas alimentarios
sustentables con el medio ambiente, así como los modos de vida asociados a esos sistemas de producción
basados en la agricultura familiar.
En la búsqueda de alternativas exitosas para acabar con la inseguridad alimentaria de la población, la
Soberanía Alimentaria trata de un paradigma cuyas repercusiones no son menores. Actualmente está
siendo incorporado como planteamiento político e ideológico por varios gobiernos de la Región (tales son
los casos de bolivia, Venezuela, Ecuador y Nicaragua), e integrado propiamente como concepto en las leyes
del sistema de seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala y Ecuador.
�6 Estas ideas han sido plasmadas recientemente en el documento conjunto de CEPAL, FAO y PmA que busca insertar el tema del hambre en el debate político-intelectual de la cohesión social. Para mayor referencia revisar: CEPAL-FAO-PmA (2007). Hambre y cohesión social: cómo revertir la relación entre inequidad y desnutrición en América Latina y el Caribe. FAO, Santiago, Chile. Disponible en: http://www.rlc.fao.org/iniciativa/librocs.htm
3�
soberaNía alimeNtaria eN américa latiNa y el caribe
Soberanía alimentaria es un concepto reciente, todavía en
construcción, impulsado y promovido inicialmente por la sociedad
civil organizada. De un enfoque exclusivamente reivindicativo,
la soberanía alimentaria ha evolucionado a un marco de políticas
articulado para abordar de una manera alternativa el problema del
hambre en el mundo.
El concepto de soberanía alimentaria fue desarrollado por Vía
Campesina y su presentación a nivel mundial tuvo lugar en 1996, en
un evento paralelo a la CmA, celebrada en Roma. El concepto está
íntimamente ligado a la soberanía nacional y reivindica el papel del
Estado y de los pueblos de un país determinado a definir sus propias
políticas alimentarias y garantizar así que toda su población tenga para
comer en cantidad suficiente y en calidad adecuada. Esta propuesta
incorpora el derecho a la alimentación y posiciona al productor del
alimento y al consumidor final como los elementos centrales de la
cadena agroalimentaria, frente a los eslabones relacionados con el
comercio y la distribución; prioriza los mercados nacionales y los
productores locales frente a la producción para exportación y la
importación de alimentos subvencionados.
La soberanía alimentaria está siendo incorporado por numerosos
gobiernos de la región, en la búsqueda de una alternativa para
acabar con la inseguridad alimentaria de su población. La soberanía
alimentaria está recogida como principio en la Ley del Sistema
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala y en la
Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ecuador. Además, este
mismo principio se ha incorporado y desarrollado en la propuesta de
Constitución que se someterá a referéndum en Ecuador a finales de
Septiembre, y está también en los borradores de Constitución más
actuales de bolivia. El artículo 347 de la Constitución de honduras
reconoce que la producción agropecuaria nacional ha de orientarse
preferentemente a satisfacer las necesidades alimentarias de los
hondureños. Recientemente, Venezuela a promulgado una Ley
orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria donde se le da
un pleno reconocimiento como política de Estado. Además, en el
momento de la redacción de este texto, hay propuestas de Ley de
Seguridad y Soberanía Alimentaria en debate en los Congresos de
méxico, Nicaragua, bolivia, honduras y Costa Rica.
41
El alza en los precios de los productos básicos, especialmente de los alimentos, ha puesto en riesgo la
seguridad alimentaria de millones de personas alrededor del mundo. Se estima que el reciente fenómeno
de escalada de precios podría conducir a más de 100 millones de personas a la indigencia en los países de
bajos ingresos (World bank, 2008a) e incrementar entre 75 y más de 130 millones el número de personas en
inseguridad alimentaria, principalmente en áfrica Subsahariana (FAO, 2008a; Rosen et al., 2008).
En ALC la situación no es muy optimista. Cifras de la CEPAL (2008b) y el biD (2008) indican que la
pobreza extrema podría incrementarse entre 10 y 26 millones de personas como resultado del alza de
los precios de los alimentos ―alcanzando o incluso superando los 200 millones de pobres en 2008. Con
respecto a la subnutrición, estimaciones provisionales de FAO señalan que entre 2005 y 2007, 6 millones
de personas podrían haberse sumado a la población en situación de hambre en la Región (FAO, 2008a),
lo que representaría prácticamente el retroceso total del progreso realizado desde 1990. Los países más
vulnerables serían haití, República Dominicana y Nicaragua, donde entre el 80 y 60 de su población estaba
en inseguridad alimentaria en 2007 (Rosen et al., 2008).
Durante 2008 el precio promedio de los alimentos alcanzó el incremento anual record de los últimos 18
años al superar el 55% en marzo, según el índice de precios de los alimentos de la FAO. Al desagregar por
grandes grupos, se aprecia que entre enero de 2007 y junio de 2008, los precios de los cereales, productos
lácteos, aceites y grasas, carne y azúcar habían experimentado crecimientos de 87, 58, 16, 14 y 11%,
respectivamente, llegando a mostrar sus niveles máximos a fines de 2007 y principios del presente año (ver
Gráfico 5).
Ante este escenario no sorprende que cereales básicos en la alimentación humana, tales como el arroz, el
trigo y el maíz hayan también experimentado un importante cambio de tendencia, particularmente en los
últimos dos años (ver Gráfico 6).
alza de los preciosde los alimentos
42
gráfico 5. Índice mensual de la FAO para los precios de los alimentos (1998 - 2001 = 100)
gráfico 6. Evolución de los precios internacionales de los principales commodities alimentarios (Enero 2000 - Octubre 2008)
Fuente: FAO, 2008b
Fuente: Elaboración propia con información de FAO, 2008c
42
43
Aunque en la actualidad existen indicios sobre qué factores explicarían este incremento estrepitoso en el
precio de los alimentos, poco se conoce sobre la contribución específica de cada uno de los factores o de si
se trata de un fenómeno permanente que conducirá hacia un nuevo equilibrio agroalimentario mundial17.
Factores detrás del alza y volatilidad de los precios de los alimeNtos
» Factores por el lado de la demanda
El fuerte crecimiento económico, particularmente en las economías en desarrollo, explica en gran medida la
mayor demanda por productos básicos o commodities alrededor del mundo. En los últimos años la demanda
por productos como el petróleo crudo, el estaño, el níquel, el cobre, la soya y los cereales ha crecido de
forma considerable. En particular, la demanda mundial de cereales creció alrededor de 10% entre 2000 y
2007 (FAO, 2008d).
Adicionalmente, la mejora en los ingresos de las economías emergentes ha motivado el cambio en los
patrones de dieta, impulsando la demanda de alimentos de alto contenido proteico como carnes y lácteos,
e indirectamente presionando el precio de los granos básicos que son insumos claves para la ganadería.
De forma paralela al crecimiento económico mundial, se encuentra el deterioro sostenido del valor del
dólar norteamericano frente a otras monedas. Considerando que la mayoría del comercio de commodities
se expresa en dólares, este hecho ha contribuido a acentuar el incremento de precios de este tipo de
bienes, primero, porque refuerza el ingreso real del resto de las economías y, segundo, porque obliga a los
productores a ajustar precios por la pérdida de valor de sus productos.
Otro factor que ha contribuido al incremento de los precios de los alimentos es la producción de
biocombustibles. impulsada principalmente por los altos precios del petróleo, la producción de biodisel y
etanol ha tenido efectos indudables al reducir la disponibilidad de soya y maíz, respectivamente, para otro
tipo de usos18, al mismo tiempo que ha generado competencia entre éstos y otros cultivos por la tierra.
�� Para una revisión sobre las causas de los actuales movimientos en los precios internacionales de los alimentarios, ver Von braun (2007), FAO (2008b), OECD-FAO (2008), World bank (2008). �8 En 2008 se prevé que alrededor de 100 millones de toneladas de granos se destinen a la producción de biocombustibles (de los cuales 95 millones de toneladas corresponde a maíz) (FAO, 2008d). Esta cifra es equivalente a casi 60% del total de producción de granos de América Latina.
44
¿qué son los BiocomBustiBlEs y cuál es su relacióN
con los alimEntos?
El biocombustible es un tipo de combustible -
obtenido a partir de biomasa- que puede ser
sólido (leña, carbón vegetal, pellets, etc.), líquido
(etanol, biodiesel, bio-oil, etc.) o gaseoso (biogás,
biometano, etc.) y cuya energía renovable
producida se conoce como bionergía. Los
biocombustibles se clasifican como de primera
generación cuando utilizan materias primas
agro-alimentarias (ej. cereales, oleaginosas,
cultivos azucareros); de segunda generación
si utilizan materias primas no alimentarias (ej.
álamo, eucalipto, gramíneas, residuos forestales,
residuos agrícolas, etc.) pero que compiten
indirectamente con la alimentación por recursos
naturales como agua y suelos; de tercera
generación, que utilizan cultivos específicamente
diseñados y adaptados (biología molecular); y de
cuarta generación que incorporan en el diseño de
los cultivos la habilidad de secuestrar carbono.
El debate actual sobre biocombustibles y
alimentos se circunscribe principalmente a los
biocombustibles líquidos de primera generación
derivados de cereales -principalmente maiz-
, los cuales compiten de forma directa con la
alimentación humana y son destinados sobre
todo al sector del transporte.
Plantaciones de caña de azúcar
45
» Factores por el lado de la oferta
La reducción en la producción y stocks mundiales de ciertos granos explican en gran medida por qué los
dinámicos cambios en la demanda de alimentos básicos no han sido compensados por cambios de igual
magnitud en la oferta.
Al tiempo que se incrementaba la demanda de cereales, la producción mundial sufrió una fuerte reducción
de 2.4 entre 2005 y 2006, provocada básicamente por disminuciones en plantaciones y factores climáticos
adversos. Esto es particularmente cierto en el caso de Australia, uno de los principales exportadores
mundiales de trigo que lleva varios años afectado por la sequía.
El otro factor determinante en la inflación de los commodities agrícolas es la caída, a niveles no observados
en 25 años, de los stocks mundiales de cereales. Así por ejemplo, el stock de trigo en China (que representa
el 40 del stock mundial) ha caído consistentemente desde 2000 hasta acumular una baja de alrededor de
35% hacia fines de 2007.
» La especulación
La especulación en los mercados financieros, entendida como la compra-venta de bienes de cualquier tipo
con el propósito de beneficiarse de las variaciones en precio, se menciona también como uno de los factores
del alza de los precios de los commodities.
De acuerdo con el Fondo monetario internacional, este fenómeno se explica por las políticas de reducción
de tasas de interés observadas en los principales mercados financieros internacionales, lo que induce a los
agentes económicos a cambiar instrumentos del mercado de dinero por instrumentos de mayor rendimiento
como aquellos fondos indexados a commodities (imF, 2008). Este hecho es particularmente cierto en los
mercados de maíz, trigo, soya y arroz, en donde el número total de posiciones en los mercados a futuro
ha crecido de forma significativa desde inicios de 2008, especialmente impulsadas por operadores no-
comerciales (Von braun y Torero, 2008).
46
riesgos de iNseguridad alimeNtaria eN los países de alc
En una Región donde hasta 2005 alrededor de 45 millones de personas vivían en condiciones de subnutrición,
los altos precios de los alimentos exigen de acciones eficaces y oportunas que minimicen los retrocesos en
la lucha contra el hambre.
Los primeros efectos del encarecimiento de los alimentos básicos son los movimientos y protestas sociales
que se han suscitado alrededor del mundo. En ALC estos actos se han observado en países como haití,
honduras, Nicaragua, El Salvador, méxico, Perú, bolivia y Argentina.
Por otro lado, los efectos macroeconómicos de reducción del poder adquisitivo de la población ya se
manifiestan en su forma más evidente: el incremento de la inflación general y, especialmente, la inflación
de los alimentos19. Tan sólo en el trienio comprendido entre 2005 y 2007, la inflación de alimentos ha crecido
de forma más acelerada que la inflación general en la mayoría de los países de la Región (ver Gráfico 7)20.
gráfico �. inflación General vs inflación de Alimentos en ALC, 2005 - 2007 (Porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con datos del Anuario Estadístico de ALC (CEPAL, 2008)Nota: El dato de haití se refiere al promedio de los años 2005 y 2006
�9 Se estima que por cada 1% de incremento en los precios de la comida, el gasto en consumo de alimentos en países en desarrollo decrece en 0.75% (Von braun, 2007).�0 Este hecho responde a que los alimentos son un componente fundamental de la estructura de los índices de precios en los países de ALC: en Chile, Argentina, brasil, Colombia, Costa Rica y méxico, por ejemplo, alrededor de 20% a 30% del gasto medio total se destina a alimentos, mientras que en Perú y Nicaragua el gasto en alimentos supera el 35%.
4�
Los impactos particulares dependerán de las posiciones relativas de los países y los hogares en la producción
y consumo de alimentos. A nivel país, el efecto del aumento del precio de los alimentos responderá según
la posición relativa en el comercio mundial de dicho país: el efecto será positivo si son exportadores netos
de alimentos y negativo sin son importadores netos. Especialmente si son países de bajos ingresos y
deficitarios de alimentos (PbiDA)21.
En este contexto, la capacidad para importar alimentos es un indicador clave para evaluar el impacto global
del alza de precios de los alimentos en los países. Una clasificación acorde a este indicador se presenta en
la Tabla 7.
tabla �. Capacidad para importar alimentos, promedio 2001-2005
capacidad paraimportar alimeNtos*
países
alta (0-�0)Argentina, Chile, Costa Rica, méxico, Panamá, Trinidad y Tobago y Venezuela
media (��-�0)barbados, bolivia, brasil, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú y Uruguay
baja (mayor �0)belice, Dominica, El Salvador, Grenada, Guatemala, haití, honduras, Nicaragua, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas
*medida como el porcentaje de ingresos por exportaciones de bienes y servicios que se destinan a la importación de alimentosFuente: Cálculos propios a partir de los indicadores de Desarrollo del banco mundial
Así, es de esperar que la mayoría de los países de Centroamérica y el Caribe sean más vulnerables ante los
shocks de precios, dado que tienen baja capacidad para importar alimentos. En particular, para el caso de
Centroamérica esta relativa vulnerabilidad presupone una mayor desaceleración económica comparada
con los países andinos y del mERCOSUR, en los que el dinamismo de sus exportaciones de petróleo, gas
natural, minerales y/o alimentos amortigua los impactos externos (FAORLC, 2008).
De forma similar, a nivel de los hogares, los efectos dependerán de si se trata de un hogar productor o
comprador neto de alimentos22, la estructura de su consumo, de la proporción del gasto en alimentos en
el consumo total, entre otros factores. El Gráfico 8 presenta la estructura de consumo promedio de las
distintas subregiones de ALC, evidenciando la enorme participación que los granos básicos tienen en la
ingesta calórica diaria dentro de la población de la Región.
�� Según la última clasificación de FAO, los países de la Región dentro de esta categoría son haití, Nicaragua y honduras.�� Aunque en principio es presumible que los hogares productores netos de alimentos se beneficien de las alzas en los precios de los granos básicos, se debe ser cauteloso en esta interpretación debido a falta de evidencia precisa y a factores que de hecho inciden negativamente en la rentabilidad tales como mayores costos de los insumos (semillas y fertilizantes), transmisión de precios imperfectas y la transabilidad de los productos.
4�
gráfico 8. Distribución del consumo de calorías/per cápita/día en ALC, 2003(Productos seleccionados dentro de los 10 principales)
Fuente: Elaboración propia con base a información de FAO, 2007
Respecto a la estructura de gasto, cifras de algunos países de América Latina muestran que la proporción
que destina la población más pobre a la compra de alimentos es el doble que la que destina la población
más rica. El Cuadro 8 muestra que el promedio de gasto en alimentos de la población más pobre para el
caso de siete países bordea el 46% del gasto total, mientras que la población más rica destina alrededor de
un cuarto al gasto en el mismo rubro.
tabla 8. Proporción del gasto destinado a alimentación, países seleccionados de América Latina
paísestrato de gasto
más bajo más alto
Argentina 53.9 23.8
brasil 35.7 23.8
Chile 37.5 14.6
Colombia 41.4 14.7
Costa Rica 45.4 21.5
méxico 46.0 18.6
Nicaragua 60.9 43.5
promedio 45.80 22.90
Fuente: Elaboración propia con datos de encuestas de gastos de los hogares de cada país
4�
respuestas NacioNales e iNterNacioNal
indudablemente el presente contexto exige acciones inmediatas y coordinadas entre los gobiernos de
países desarrollados y en desarrollo, primero, para enfrentar los efectos de corto plazo y, segundo, para
establecer acuerdos que se adapten a la nueva realidad del sistema alimentario mundial.
Las respuestas de los países de ALC no pueden entenderse sin considerar la heterogeneidad de las naciones.
Factores como el tamaño económico y poblacional, la disponibilidad de recursos fiscales, los niveles de
dependencia a las importaciones de alimentos, la magnitud y localización de los sectores sociales más
vulnerables, la capacidad de los sistemas y redes de protección social y ayuda alimentaria existentes para
enfrentar la emergencia y la orientación política de los gobiernos, han condicionado el tipo de medidas
adoptadas en cada caso.
Ante el inminente riesgo de inseguridad alimentaria, y con ello la amenaza en el estatus nutricional de
la población, las medidas adoptadas han estado orientadas principalmente a incrementar la oferta o
disponibilidad de alimentos, ya sea a través de acciones en el ámbito del comercio internacional o de apoyo
a la producción interna23.
En el mismo sentido, es destacable el rol activo de los gobiernos de la Región por retomar o intervenir en
áreas donde habían dejado de hacerlo o no lo hacían. En este marco se puede mencionar la participación o
coordinación de procesos productivos y/o de abastecimiento directo de alimentos a la población. A manera
de ejemplo, hay que considerar los programas de compras públicas de productos agrícolas a pequeños
productores para su posterior distribución en las redes de alimentación social (como son los casos de brasil
y Panamá) o los dispositivos de abastecimiento de alimentos a la población (en Perú, bolivia, Ecuador,
brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Nicaragua, Venezuela y Uruguay). Finalmente, aunque
menos extendido, se puede señalar la gestión pública de reservas estratégicas (inventarios) de algunos
alimentos básicos, que países como brasil, honduras, Ecuador y méxico están implementando.
Otros países han optado por la cooperación multilateral. Ejemplo de esto es la iniciativa Petroalimentos,
un fondo impulsado por 16 países miembros de PetroCaribe y cuyo objetivo es el financiamiento de áreas
prioritarias para la producción de alimentos. Al momento, se ha anunciado la asignación de US$ 2 millones
a cada país participante y la creación de una empresa denominada Alba-Alimentos que coordinará la
cooperación técnica y financiera entre los países.
A nivel internacional, también se han impulsado iniciativas para enfrentar esta situación. Al respecto, se
puede citar la Iniciativa sobre la Subida de los Precios de los Alimentos (ISPA) de la FAO y el reciente anuncio
del banco mundial (bm) para construir un Nuevo Acuerdo para la Política Alimentaria Mundial. Ambos
esfuerzos buscan crear sinergias entre gobiernos y organismos internacionales para abordar el incremento
en precios a través de la cooperación técnica y financiera.
�� Para una revisión detallada de las medidas implementadas, ver Tabla 3A del anexo que presenta la diversidad de acciones públicas, ordenadas según la dimensión de seguridad alimentaria a la que se orientan (esto es, «disponibilidad», «acceso», «estabilidad» y «utilización»), el área y sub-área de política a la que pertenecen, y finalmente los países (o agrupaciones de países) que están implementando cada una de esas acciones. Cabe señalar que las medidas referidas a la dimensión «estabilidad» son escasas por ahora, probablemente porque se tratan de medidas más complejas de diseñar e implementar, generalmente con horizontes de más largo plazo y por lo tanto menos propicias para atender situaciones de mayor urgencia. Respecto a la «utilización», en este caso no se incluyen medidas ya que no se encontraron iniciativas específicas de ese tipo.
50
El objetivo de la iSPA es apoyar técnicamente a algunos gobiernos
de países de áfrica, Asia, América Latina y el Caribe para identificar
intervenciones específicas y reforzar la capacidad de resistir las
alzas en los precios. En el corto plazo se contemplan intervenciones
principalmente en ámbitos como el de la ayuda alimentaria, la
distribución de semillas y/o insumos y el apoyo a los programas de
nutrición. En tanto, a largo plazo se consideran acciones de mejora de
la productividad de los agricultores -especialmente de los pequeños-
, inversiones en infraestructura rural, diversificación e intensificación
de la agricultura, así como de mejora de los sistemas financieros, entre
otras cosas24.
Por su parte, con el llamado a crear un Nuevo Acuerdo para la Política
Alimentaria Mundial, el bm anunció que duplicaría el financiamiento a
la agricultura en el áfrica Subsahariana y que apoyaría a los gobiernos
de los países a expandir y mejorar el acceso a programas de redes de
seguridad, así como la sensibilización acerca de los impactos negativos
que políticas como las de prohibición de exportaciones o las de altas
tarifas y subsidios comerciales de los países desarrollados tienen, en
particular en el contexto actual.
Como complemento a estos esfuerzos y con la meta de construir
acuerdos internacionales para dar soluciones y aprovechar las
oportunidades presentes, la FAO y otros organismos internacionales
(CGiAR, FiDA y PmA) organizaron el pasado junio la Conferencia de
Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial: los Desafíos del
Cambio Climático y la Bioenergía, en la que participaron representantes
de 180 países, incluyendo Jefes de Estado. La Declaración final de la
Conferencia reafirmó el compromiso de la Comunidad internacional con
la erradicación el hambre y representó un avance efectivo al reconocer
el papel central de la inversión en la agricultura para lograr esta meta25.
No obstante, pocos acuerdos se lograron en materias como políticas
comerciales, biocombustibles, redes de seguridad social y formas de
implementación de algunas de las medidas anunciadas.
�4 A julio de este año la iSPA cubría 54 países con un presupuesto total de 21 millones de dólares de $EE.UU. Para más detalles ver: http://www.fao.org/worldfoodsituation/isfp/soaring-food/es/ �5 La Declaración final se encuentra disponible en: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/foodclimate/hLCdocs/declaration-E.pdf
51
agricultura urbaNa eN el marco de los altos precios de los alimeNtos
El estatus nutricional de la población urbana en ALC está en riesgo por el bajo
consumo de nutrientes y ahora agravado por el alza de los precios de los alimentos.
Ante esta alza de precios, las familias urbanas son especialmente vulnerables
porque basan su dieta en alimentos básicos derivados de granos comerciables y,
simultáneamente, no producen alimentos para consumo propio o para venta.
Dentro de este contexto, la Agricultura Urbana (AU) surge como una opción que
promueve la producción de alimentos frescos, saludables y a bajo costo. Algunos
de los impactos de la AU son:
» Producción de alimentos para el autoconsumo y la generación de excedentes a
nivel familiar y comunitario: la producción de alimentos representa un ahorro de
ingreso familiar como resultado del no gasto en la compra de algunos productos
como frutas, vegetales y ciertas formas de proteína vegetal y animal. En ciudades
como bogotá, Colombia, se estima un ahorro de 1.3 dólares de EE.UU. diarios por
la producción de huertas familiares urbanas de 4m².
» Diversificación de la dieta: las familias involucradas incrementan de manera
significativa su consumo de vegetales frescos y de otros alimentos ricos en
micro-nutrientes, fibra y vitaminas. Una reciente evaluación del proyecto de
micro-huertas de El Alto, bolivia, confirma que las familias con alguna forma de
producción incrementaron su consumo en 85% y ampliaron su canasta de consumo
de 6 a 15 productos incluyendo nuevas especies de frutas y vegetales.
» Organización comunitaria y de género: alrededor de las huertas familiares y
comunitarias las personas inician redes de mercadeo e intercambio de productos y
conocimientos. En ciudades como Caracas, Venezuela o belo horizonte, brasil, los
restaurantes populares son abastecidos por la producción de huertas comunitarias
localizadas en barrios y áreas periurbanas. En Rosario, Argentina, la Secretaría de
Promoción Social promueve el establecimiento de mercados verdes en pequeños
kioscos, generalmente liderados por asociaciones de mujeres. Este tipo de
iniciativas incluyen la formación en contabilidad y metodologías para mejorar la
participación de los productores. El ingreso y la generación de empleo son una
consecuencia de la asociación de recursos y valores.
» Educación y Nutrición: la huerta escolar es una propuesta conjunta entre
educación básica con los beneficios de la buena nutrición. En brasil, un proyecto con
el ministerio de Educación estableció huertas escolares en 15 municipalidades en
los estados de Goiás y bahía. Esta iniciativa busca mejorar la seguridad alimentaria
en las escuelas con micro-huertas, la educación nutricional y las buenas prácticas
de manufactura en los productos preparados en los restaurantes comunitarios.
Si bien América Latina y el Caribe ha avanzado en la lucha contra el hambre, debe reconocerse que aún
quedan esfuerzos por realizarse para alcanzar las metas fijadas en la Cumbre mundial de la Alimentación
y en la Cumbre del milenio. En este marco, las políticas y programas destinados al combate al hambre
y la pobreza en la Región debiesen además considerar especial énfasis en grupos vulnerables como los
indígenas y afro-descendientes.
Adicionalmente, existen claras muestras de que gobiernos, sociedad civil, congresos y jueces trabajan
activamente para afianzar el derecho a la alimentación y la institucionalidad nacional de seguridad
alimentaria, y con ello lograr que el combate al hambre sea un verdadero asunto de Estado y no sólo la
voluntad aislada y temporal del gobierno de turno de un país. En este sentido, se debe crear jurisprudencia
respecto al derecho a la alimentación, así como la intensificación de la formación de los jueces y
procuradurías de los derechos humanos. De la consolidación de estos marcos legales dependerá que
se afiance una institucionalidad capaz de dar continuidad y soporte a las políticas implementadas para
eliminar el hambre.
La nueva coyuntura, marcada por el alza de los precios de los alimentos, representa una amenaza a la
seguridad alimentaria de la gente, en vista que las poblaciones más vulnerables destinan una mayor
proporción de su gasto a la alimentación. Este panorama exige acciones conjuntas y coordinadas entre
los actores para convertir las recientes alzas en los precios de los alimentos, los fenómenos climáticos
adversos y la mayor demanda por biocombustibles, en verdaderas oportunidades de desarrollo. Se trata
de aprovechar esta coyuntura, en una Región productora de alimentos básicos y abundancia relativa en
recursos naturales, para integrar a las comunidades rurales, especialmente a los agricultores pequeños, a
la dinámica del crecimiento económico.
Para abordar las necesidades más urgentes, las políticas de redes productivas y de seguridad social
pueden contribuir a enfrentar el problema de corto plazo, mientras se diseñan políticas que favorezcan
la estabilización y la expansión de la disponibilidad de alimentos en el mediano y largo plazo. Destacan
en este sentido las políticas de infraestructura rural y de inversión en la agricultura, orientadas a la zona
reflexiones finales
53
54
donde viven y a las principales actividades de la
que dependen las personas en condiciones de
pobreza y hambre.
Por el lado de la producción, las intervenciones que
mejoren la productividad y el acceso a mercados
de la llamada agricultura familiar campesina son
claves, considerando que en países como brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, méxico y Nicaragua se
estima que la participación de este sector en la
producción total agrícola fluctúa entre uno y dos
tercios.
Conjugar estrategias que reduzcan los efectos
adversos y maximicen potenciales beneficios
requiere también de un papel activo de los
organismos internacionales para promover
acuerdos entre la comunidad internacional
acerca de las ventajas de favorecer un mayor
acceso de los países en desarrollo a los mercados
internacionales, así como la eliminación de los
subsidios ineficientes aplicados especialmente en
las economías desarrolladas.
Por último, se debe trabajar en la expansión
y profundización de iniciativas como América
Latina y Caribe sin Hambre -apoyada por la FAO-,
la Estrategia Regional sobre Nutrición en la Salud
y el Desarrollo -de la OPS- y la Iniciativa Hacia la
Erradicación de la Desnutrición Infantil en America
Latina y el Caribe -apoyada por el PmA, UNiCEF,
OPS y el biD-, emprendimientos que apoyan a
los gobiernos de la Región para la consecución
de un mismo objetivo: erradicar el hambre y la
desnutrición de nuestro continente.
55
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62
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Fuente: Estadísticas sobre Seguridad Alimentaria, FAO 2008
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El presente reporte es el resultado del trabajo conjunto entre
la iniciativa América Latina y Caribe Sin hambre, a través del
Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
así como de los cuatro Grupos Temáticos de la Oficina Regional de
la FAO para América Latina y el Caribe (FAORLC): Alza de Precios
Agrícolas, Seguridad Alimentaria y Lucha contra el hambre;
Políticas, desarrollo territorial, empleo rural y promoción de la
agricultura; bioenergía, y Agricultura Urbana y Periurbana.
La coordinación general de esta publicación fue responsabilidad
de Jorge Ortega, Oficial de Economía en Sistemas Alimentarios
y Coordinador del Grupo de Alza de Precios Agrícolas, Seguridad
Alimentaria y Lucha contra el hambre. Especial mención
merece el trabajo de integración, redacción y edición técnica del
documento final a cargo de Rodrigo Rivera, consultor en análisis
de la Seguridad Alimentaria de FAORLC.
Se agradecen los comentarios y materiales preparados por los
siguientes Oficiales, Consultores y Voluntarios de la Oficina
Regional: Jorge Ortega, Juan Carlos García Cebolla, José Luis
Vivero, Alejandra Ortiz, Sergio Faiguenbaum, Pier Paolo Piras,
Sara Granados (quien también aportó las fotos), Rodrigo Pérez,
Alberto Saucedo, Neimeyer Almeida, Andrés Pascoe, Paola Valle
y Vera Scholz.
Asimismo se agradecen los valiosos aportes y comentarios
técnicos que fueron recibidos de José Graziano da Silva
(Representante Regional de FAO para América Latina y el
Caribe); margarita Flores (Representante Regional Adjunto de
FAORLC y Representante de FAO Chile); Fernando Soto (Oficial
Principal de Políticas); Juan Carlos García Cebolla y José Luis
Vivero (Coordinador y Oficial Técnico, respectivamente, del
Proyecto de la iniciativa América Latina y Caribe sin hambre).
Finalmente se agradece la edición de Andrés Pascoe y el diseño
de Pablo Loschi, consultores del Proyecto de la iniciativa América
Latina y Caribe sin hambre.
66
El año 2015 marcará un momento histórico en el que se evaluarán los progresos hacia el cumplimiento de los objetivos establecidos en la Cumbre Mundial de la Alimentación en 1996 y la Cumbre del Milenio del año 2000: reducir a la mitad el número y proporción de personas que padecen hambre alrededor del mundo.
A pesar de los avances en la reducción del hambre en las últimas dos décadas, los compromisos establecidos continúan siendo vigentes al constatar que nuevos desafíos han emergido en el entorno internacional y que alrededor de 963 millones de personas padecen hambre en 2008, según indica la estimación de diciembre del mismo año. De este total, 115 millones se encuentran en situación de subnutrición, principalmente por el efecto del alza de los precios de los alimentos que se experimentó con mayor fuerza entre el año de 2006 y los primeros meses de 2008.
Esta publicación ofrece un panorama de la situación del hambre en América Latina y el Caribe, además de una visión de las estrategias seguidas por gobiernos y sociedad civil en sus intentos por erradicarla. Finalmente, se discuten los retos que se avecinan para el cumplimiento de uno de los derechos más básicos: vivir sin hambre.
