Parlament u 21 veku Parlament u 21 veku - UNDP · karakteristika: svaki demokratski parlament treba da obezbeđuje adekvatnu predstavljenost, da bude transparentan, dostupan, eﬁkasan

Parlament i demokratija u XXi veku

Vodič ka dobroj praksi

Autor: David Beetham

Naslov originala: PARLIAMENT AND DEMOCRACY IN THE TWENTY-FIRST CENTURY a guide to good practiceCopyright © Interparlamentarna unija 2006.

U pripremi ovog izdanja učestvovali su:Olivera Purić, pomoćnik stalnog predstavnika UNDP-a Jelena Manić Petronikolos, programski analitičar UNDP-a Biljana Ledeničan, rukovodilac projekta UNDP-aAna Martinović, saradnik na projektu UNDP-a

Stručna redakcija: Slobodan Vukadinović

Prevod: Zorana Delević Rakić

Lektura: Duška Klikovac

Korice i ilustracije: Aloys Lolo, Les Studios Lolos, Carouge, Švajcarska

Štamparija: Publikum, Beograd

Tiraž: 400

Izdavač: Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) SrbijaInternacionalnih brigada 6911000 Beograd, SrbijaTel: +381 11 20 40 400Email: [email protected]

ISBN 978-92-9142-571-6ISBN 978-86-7728-203-5

Autor i urednik David Beetham

Parlament i demokratija u XXi veku

Vodič ka dobroj praksi

Prevod sa engleskogZorana Delević Rakić

Stručna redakcijaSlobodan Vukadinović

Interparlamentarna unija

2013

Empowered lives.Resilient nations.

Empowered lives.Resilient nations.

Naslov originala: PARLIAMENT AND DEMOCRACY IN THE TWENTY-FIRST CENTURY

a guide to good practice

Written and edited by David Beetham

Copyright © Interparlamentarna unija 2006.

Sva prava zadržana

Nije dozvoljeno reprodukovanje, držanje u sistemu za lociranje podataka niti prenošenje nijednog dela publikacije u bilo kom obliku niti bilo kojim sreds-tvom - elektronskim, mehaničkim ili putem kopiranja, snimanja, niti na neki drugi način, bez prethodno dobijenog odobrenja Interparlamentarne unije.

Publikacija se može koristiti pod uslovom da se ne vrši njena prodaja, poza-jmljivanje, iznajmljivanje ili distribucija bez prethodno dobijene saglasnosti izdavača o načinu izdavanja, povezu i izgledu korica, i (ako nema drugih uslova) ovaj uslov će biti obavezujući za svakog narednog izdavača.

Mišljenja izneta u publikaciji predstavljaju stanovište autora i ne odražavaju nužno stanovište Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) niti Švajcarske agencije za razvoj i saradnju (SDC).

Uvodne napomene

Publikacija „Parlament i demokratija u XXI veku: vodič ka dobroj praksi“ nudi jedinstven i aktuelan pregled dobre prakse velikog broja parlamenata sveta – pažljivo odabranih najboljih primera za to kako parlamenti odgova-raju izazovima savremene predstavničke demokratije. Vodič daje i pregled osnovnih postulata parlamentarne demokratije, zahvaljujući čemu može biti koristan za svaki novi saziv Narodne skupštine, odnosno za sve narodne pos-lanike. Publikacija, takođe, svedoči o neophodnosti približavanja parlamenta građanima.

Objavljivanje prvog izdanja ovog vodiča na srpskom jeziku podržali smo još 2008. godine, kako bismo odgovorili naporima Narodne skupštine da unapredi svoj rad i da bude prepoznata kao dom svih građana. Izuzetno nam je zadovoljstvo što je srpsko izdanje priznato u stručnoj, akademskoj i široj javnosti. Narodna skupština Republike Srbije je, pozivajući se na Vodič, uvela značajne novine u parlamentarnoj praksi, kao što je institut javnog slušanja, dok su se i obrazloženja amandmana pozivala na Vodič. Pored toga, naučni i stručni radovi objavljeni u Srbiji na temu problematike savremenog parla-menta pozivaju se na Vodič, ukazujući time na njegovu veliku vrednost.

Pored toga, zadovoljstvo nam je što možemo predstaviti drugo izdanje ove publikacije koje je omogućeno u okviru projekta Jačanje nadzorne funkcije i javnosti u radu Narodne skupštine Republike Srbije, koji sprovodi Kancelarija Programa Ujedinjenih nacija za razvoj u Srbiji u saradnji sa Švajcarskom agencijom za razvoj i saradnju (SDC). Koristimo priliku da se zahvalimo Interparlamentarnoj uniji na saradnji i odobrenju da se Vodič po drugi put objavi na srpskom jeziku i predstavi stručnoj i široj javnosti Srbije, kao i stručnjaku za parlamentarni razvoj Slobodanu Vukadinoviću, na stručnom priređivanju i redakciji prevoda i ovog izdanja.

U Beogradu, septembra 2013. godine

Kancelarija Programa Ujedinjenih nacija za razvoj u Republici Srbiji

Predgovor drugom srpskom izdanju

Iako je naslovom skromno okvalifikovana kao vodič, ova knjiga je, zapravo,originalna uporednopravna studija i vrlo aktuelna enciklopedija primera dobreprakse svih parlamenata sveta, koja širokom lepezom prikaza strane prakseilustruje načine na koje parlamenti uspešno i na održiv način unapređuju svojuorganizaciju i rad – i koji su, ujedno, razvojna šansa za svakog čitaoca kojigleda u budućnost. Pomoću pet ključnih karakteristika savremenog parlamenta,koje je utvrdila Interparlamentarna unija, celokupna materija sadržana u ovojknjizi povezana je u svojevrsni sistem parlamentarnog razvoja.

Prvo izdanje ovog vodiča na srpskom jeziku objavljeno je 2008. godine. Ustru čnoj, akademskoj i široj javnosti primljeno je više nego dobro, dokazujućiviše struki značaj ove knjige za svakog ko se na bilo koji način bavi parlamen-tom ili u njemu radi. Srpsko izdanje je koristilo pre svega narodnim po sla ni ci -ma, zaposlenima u Službi Narodne skupštine, profesorima i istraživačima, stu -den tima koji su iz nje učili i postdiplomcima koji su, čitajući je, produbljivalizna nja, nevladinim organizacijama, analitičarima, međunarodnim organizacija -ma koje sprovode projekte usmerene ka parlamentarnom razvoju, svim građa -nima. Njena dosadašnja uspešna primena i veliko interesovanje za nju svedočeo tome da je ona vredan doprinos izučavanju parlamentarne prakse. Zbog broj -nih prednosti – jedinstvenog pristupa, bogatstva primerima dobre prakse, us pe -log objedinjavanja raznolike materije i istraživanja u skladnu celinu i sistemati č - nog izlaganja, ovo delo zavređuje da se čita s naročitom pažnjom, jer svakomza interesovanom čitaocu pruža šansu da izabere i predloži neki od ponuđenihmo dela kojima se može razviti i poboljšati odnos parlamenta sa građanima. Nataj način, ova višestruko korisna knjiga ne samo što omogućava sticanje znanjai podučava već ima i pokretačko dejstvo. Ona pruža šansu za poboljšanja i pod -sti če na progresivne promene, te može biti inspiracija donosiocima odluka usamo proceni i daljem unapređenju rada. Knjiga svedoči o tome da su de mo -krat ske promene moguće i unutar samog parlamenta, i kroz uporednu praksupo kazuje kakve su novine mnogi parlamenti širom sveta uveli u svoj rad kakobi postigli viši stepen demokratije. Iznošenje onoga što sami parlamenti videkao primere dobrih pravila po kojima se odvija parlamentarni život i rad po sla -ni ka unutar parlamenta, može biti dragoceno da se premoste poteškoće u ostva -ri va nju istinske demokratije.

Posebnost ove knjige nije samo u tome što na jednom mestu nudi vrednuobra du svih pitanja savremenog parlamenta već i što pokazuje praktični značajodr živih rešenja koja su potvrdila svoju primenu u parlamentarnoj praksi i nu -di novine kojima se može obogatiti svakodnevni život predstavničkog tela.

Sva ko izlaganje je potkrepljeno brojnim primerima, uporednopravnim rešenji -ma i opisima i dopunjeno upućivanjima na korisne internet adrese i aktuelnusvet sku dodatnu literaturu, zahvaljujući čemu je ovaj vodič u stanju da još bo -lje odgovori potrebama čitalaca. Kad se ima u vidu praktična upotrebna vred-nost ove knjige i njena korisnost za sve koji se bave parlamentarnim razvojem– što se očituje u njenoj citiranosti i primeni – kao i njen doprinos poboljšanjuprak tične strane parlamentarizma u savremenoj demokratiji, ne čudi što jeknji ga brzo i lako pronašla put do čitalaca.

Nudeći iskustva drugih u prevazilaženju poteškoća sa kojima se svi parla-menti danas suočavaju, Vodič prenosi znanja svakome ko odluči da primeredobre prakse koristi u svom radu, te može biti dobar podsetnik narodnimposlanicima za pravce daljeg parlamentarnog razvoja u Srbiji, putokaz za dos-tizanje standarda XXI veka i riznica ideja kako savremeni parlament može bitijoš bolji, odnosno kako može obogatiti i osavremeniti vršenje svojih funkcijanovim parlamentarnim institutima i unaprediti svoj odnos sa građanima. Poredtoga, ova knjiga može koristiti kao pouzdan oslonac kako onima koji svojastručna i akademska znanja produbljuju na postdiplomskim studijama i onimakoji izučavaju parlamentarnu praksu u savremenoj demokratiji, tako i prak-tičarima koji se susreću sa problemima i izazovima zakonodavnog tela. Knjigamože svim građanima koji je pročitaju produbiti interesovanje za parlamen-tarnu praksu i podstaći ih da, bolje obavešteni, unapređuju odnose sa svojimpredstavnicima u parlamentu i uspostave sa njima stalnu komunikaciju.

Kao vodeći međunarodni akter u oblasti parlamentarnog razvoja koga odlikuje(izme đu ostalog) politički neutralan pristup, kao što je i sadržaj ove knjige politi -čki neutralan, priliči što je u Srbiji izdavač ove enciklopedije dobre prakse upravoUNDP. Kancelarija UNDP-a u Srbiji je svojim održivim projektnim rezultatima,transparentnošću u radu i prenošenjem znanja otvorila vrata i drugim organizaci-jama, koje su, oslanjajući se na njene preporuke, postignuća i ishode projekata,započeli svoje projekte usmerene ka parlamentarnom razvoju u Srbiji. Kao što jeUNDP pomogao nastanak ove uporednopravne studije u njenom izvornomobliku, tako i njen prevod na srpski jezik čitamo zahvaljujući Kancelariji UNDP-a u Srbiji, koja je prepoznala važnost ovog vodiča i pokrenula inicijativu da se onprevede na srpski jezik i predstavi domaćoj stručnoj javnosti i građanima.

S poštovanjem za sve vas koji poklanjate vreme i pažnju parlamentarnomrazvoju u Srbiji,

Slobodan Vukadinović

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page vi

Sadržaj

Predgovor .............................................................................................. XI

Uvodna reč .......................................................................................... XII

Zaslužni za nastanak ovog vodiča .................................................... XIV

Sažeti prikaz ........................................................................................ XV

1. Uvod ....................................................................................................1

2. Adekvatna predstavljenost u parlamentu .................................... 13

3. Otvoren i transparentan parlament .............................................. 43

4. Dostupan parlament ...................................................................... 69

5. Parlament koji polaže račune ...................................................... 95

6. Efikasan parlament (I): nacionalni nivo .................................... 115

7. Efikasan parlament (II): uključenost parlamenta u međunarodne poslove ................................................................ 155

8. Pogled u budućnost ...................................................................... 183

Dodaci ................................................................................................ 197

Parlamenti koji su dostavili priloge za Vodič ................................ 197

Radna grupa za doprinos parlamenta demokratiji ........................ 198

Organizacije za jačanje zakonodavstva ............................................ 204

Indeks .................................................................................................. 209

narod parlamentizvršnavlast Vi i ja

Spisak slika i priloga

Slika 1.1: Okvir: doprinos parlamenta demokratiji .............................. 10Slika 2.1: Zastupljenost žena u parlamentima na globalnom nivou

1995–2006. ............................................................................ 20Slika 2.2: Zastupljenost žena u parlamentima po regionima 1995,

2000. i 2005. .......................................................................... 21Slika 3.1: Najkorišćeniji izvor informacija o nacionalnim

i međunarodnim vestima po regionima ................................ 51Slika 3.2: Statistički podaci o korišćenju interneta................................ 62Slika 3.3: Ilustracija Dan u parlamentu ................................................ 64Slika 5.1: Poverenje u nacionalne institucije: regionalni proseci........ 110Slika 7.1: Usklađenost rada zakonodavne i izvršne vlasti po pojedinim

tačkama u ciklusu SSS ........................................................ 164Slika 8.1: Izvori parlamentarne reforme.............................................. 185

Prilog: Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, član 25. ...................................................................................... 14

Prilog: Rezultati izbora u Indiji i Ujedinjenom Kraljevstvu ................ 16Prilog: Preporuke IPU za dobru praksu veb sajtova parlamenata ........ 59Prilog: Izvod iz priručnika „Sastavljanje predstavke za parlamentarne

odbore“ ...................................................................................... 83

Napomena o preporučenim veb sajtovima

Preporučeni veb sajtovi navođeni su tokom čitavog teksta kako bi čitaoci,ukoliko žele, mogli da dobiju više informacija o pitanjima koja se razmatrajuu ovom vodiču. Na veb sajtove se upućuje na sledeći način:

Svi navedeni linkovi bili su aktivni 1. aprila 2006. godine. Međutim, s obzi-rom na stalni razvoj interneta, neki od linkova u budućnosti možda neće bitidostupni.

Preporučeni sajtovi sadrže samo mali deo informacija koje se odnose na par-lament i demokratiju a koje su dostupne online. Opširniji i ažuriran izbor veb saj-tova može se naći na veb sajtu IPU i u elektronskoj verziji samog Vodiča<http://www.ipu.org/dem-e/guide.htm>.

IPU ne odgovara za sadržaj spoljnih internet sajtova.

Inter-Parliamentary Union <http://www.ipu.org>

Predgovor

U našem vremenu postoji paradoks: dok pozdravljamo pobedu demokra-tije, istovremeno žalimo zbog činjenice što se u mnogim zemljama parlament– ta centralna institucija demokratije – suočava s krizom legitimiteta. Izvršnavlast nameće dnevni red, a međunarodna saradnja i globalizacija dovele su doprocesa odlučivanja u kome nema demokratske kontrole, te se ljudi s pravompitaju da li je u današnjim političkim procesima moguće stvoriti parlamentekoji mogu da predstavljaju njihove interese, sa svim različitostima koje postoje.

Dakle, šta tačno podrazumeva pojam „demokratski parlament“? Ovajvodič pruža odgovor na to pitanje tako što utvrđuje pet njegovih ključnihkarakteristika: svaki demokratski parlament treba da obezbeđuje adekvatnupred stavljenost, da bude transparentan, dostupan, efikasan i da polaže računeza svoj rad. U daljem tekstu Vodiča navode se primeri kako parlamenti kon-kretno to ostvaruju.

Nesporno je da parlamenti moraju biti spremni da se samokritički preispi-tuju, da bi utvrdili šta rade dobro. Mnogi parlamenti pokazuju da su na tospremni, o čemu u velikoj meri svedoči i ovaj vodič. Takvo preispitivanjepodrazumeva i utvrđivanje oblasti u kojima parlamenti nisu uspešno odgovo-rili na izazove vremena i u kojima dobra praksa drugih parlamenata može daim bude inspiracija. Suočavanje sa izazovima će u dobrom delu odreditikoliko će institucija parlamenta ostati relevantna u godinama koje dolaze.

Stoga se nadam da će parlamenti, kao i svi oni koji su na različite načineuključeni u parlamentarne reforme, dobro iskoristiti ovaj skromni prvi vodičposvećen demokratskom parlamentu. Ulog je zaista visok: tiče se ništa manjedo samog kvaliteta demokratije u XXI veku.

Pier Ferdinando Casini,predsednik Interparlamentarne unije

Predgovor I XI

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page xi

uvodna reč

Danas više nego ikada, unapređenje demokratije je najvažniji zadatakInterparlamentarne unije (IPU). Demokratija je tokom vremena prepoznatakao univerzalna vrednost, koja ne pripada samo jednoj državi ili regionu.

IPU promoviše demokratiju na različite načine, počevši od političkihdeklaracija, među kojima je najvažnija Univerzalna deklaracija o de mo kra tiji(1997), pa sve do programa za jačanje parlamentarnih institucija, zaštitu iunapređenje ljudskih prava i izgradnju partnerstva između muška raca i žena upolitičkom životu. Rad IPU se zasniva na jednostavnoj ideji da je snažan par-lament bitan znak zdrave demokratije. Septembra 2005. godine predsedniciparlamenata, koji su iz svih krajeva sveta došli u sedište Ujedinjenih nacija,nedvosmisleno su izjavili da je u demokratiji ,,parlament centralna institucijakoja izražava volju naroda, koja donosi zakone i kojoj vlada polaže račune“.

IPU nastavlja da dalje istražuje i jača odnos između parlamenta idemokratije. Ovaj vodič predstavlja ambiciozan pokušaj da se utvrdi koje suto ključne vrednosti demokratskog parlamenta. Vodič opisuje i načine na kojeparlamenti te vrednosti uvode u svoju praksu, dok se prilagođavaju izazovimaXXI veka.

Uočava se da su parlamenti svesni da se suočavaju sa istim izazovima.Ti izazovi podrazumevaju menjanje odnosa parlamenta prema javnosti,medijima, izvršnoj vlasti i međunarodnim organizacijama. Osim toga, svedruštvene strukture, muškarci i žene, manjinske i marginalizovane grupebivaju adekvatnije predstavljene. Adekvatna predstavljenost podrazumevaartikulisanje suprotstavljenih interesa ovih grupa, posredovanje izmeđunjih, kao i garatovanje jednakih prava svim poslanicima, naročito onima izopozicije.

U ovoj studiji se uočava maštovitost i kreativnost u praksi različitih parla-menata, što ujedno svedoči o vitalnosti ove institucije širom sveta. Nadamo seda će demokratska praksa opisana na ovim stranicama biti inspiracija za sličnu– ili bolju – praksu celokupne parlamentarne zajednice na globalnom nivou.

Ovaj vodič ne rangira nacionalne parlamente, niti pokušava da ocenikvalitet njihove demokratije. Međutim, on upućuje poziv svima da učestvujuu otvorenoj raspravi o značenju pojma „demokratski parlament“ i o načinimana koji svaki parlament može da uvede u praksu demokratske vrednosti kojesu opisane u ovom vodiču. Nadam se da će se uz pomoć parlamenata i IPUova rasprava u narednim godinama intenzivirati i da ćemo se približiti danukada će svaki parlament zaista polagati račune o svojoj demokratskoj prirodi.

XII� I PARLAMENT�I�DEMOKRATIJA�U�XXI�VEKU

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page xii

Želeo bih da izrazim zahvalnost profesoru Davidu Beethamu na nje-govom izvanrednom i neumornom radu u svojstvu autora ovog vodiča iizvestioca radne grupe koja je obrazovana da izradi ovaj Vodič. Iskrenu zah-valnost upućujem i svim članovima Radne grupe, čiji je doprinos uvek biopodsticajan, kao i svim parlamentima koji su priložili primere iz svojeprakse. Konačno, želeo bih da se zahvalim švedskoj Međunarodnoj agencijiza razvoj i Programu Ujedinjenih nacija za razvoj na njihovom darežljivomfinansiranju ovog projekta i njihovoj neprekidnoj podršci razvoju institucijeparlamenta u svetu.

Anders B. Johnsson,generalni sekretar

Uvodna�reč I XIII

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page xiii

Zaslužni za nastanak ovog vodičaKnjigu Parlament i demokratija u XXI veku: Vodič ka dobroj praksi

napisao je i priredio David Beetham, koji je bio i izvestilac Radne grupe zadoprinos parlamenta demokratiji, koja je i sprovela ovaj projekat.

Radna grupa za doprinos parlamenta demokratiji bila je sastavljena odmeđunarodno priznatih stručnjaka različitih profesija, uključujući i poslanike,rukovodioce stručnih službi parlamenata, stručnjake za jačanje zakono-davstva, akademike i novinare. Posebna pažnja bila je posvećena obezbeđi-vanju geografske i rodne ravnoteže unutar nje. Na nizu održanih sastanaka ipreko elektronske pošte Radna grupa je tokom rada na Projektu davala smer-nice od neprocenjivog značaja, kao i konstruktivne kritike kasnijeg nacrta tek-sta. Biografski podaci o članovima Radne grupe mogu se naći u dodatku ovepublikacije.

Značajan istraživački doprinos dali su Randi Davis i Thomas Huyghebaertiz Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP), Alexandra Barrantes izOrganizacije američkih država (eng. Organization of American States –OAS), Scott Hubli (takođe član Radne grupe), kao i Barry Driscoll izNacionalnog demokratskog instituta za međunarodne poslove (eng. NDI –National Democratic Institute). Dodatna istraživanja sproveli su SarahBracking, Sarah Mosedale i Sekretarijat IPU.

XIV� I PARLAMENT�I�DEMOKRATIJA�U�XXI�VEKU

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page xiv

sažeti prikaz

Kako parlament doprinosi demokratiji? Šta čini parlament i zakonodavstvodemokratskim? Na koji način oni mogu postati u većoj meri demokratski? Tosu pitanja za čijim odgovorima traga ovaj vodič. U njemu se sadržajno i si -tematično analizira centralna uloga koju parlament ima u demokratiji i objaš -njava šta znači adekvatna predstavljenost, transparentnost, dostupnost, pola-ganje računa i efikasnost parlamenta u ostvarivanju brojnih nadležnosti. Vodične daje samo prikupljena uputstva već navodi i primere dobre prakse parlame-nata iz svih delova sveta, kako bi ilustrovao karakteristične aspekte njihovihaktivnosti. Na taj način Vodič prikazuje raznovrsne načine na koje se ključnielementi demokratskog parlamenta mogu ostvariti u praksi.

Srž ovog vodiča čini kratak pregled („Okvir“), koji je dat na dve strane u ta -be la r nom obliku. U njemu su navedene ključne vrednosti i tipični institucionalnioblici ili prakse kojima ih savremeni parlament može ostvariti. Na taj način, onošto bi inače moglo izgledati samo kao apstraktna ideja o demokratiji, sprovodi seu stvarni život parlamentarne prakse. Što se tiče kratkog sadržaja ovog vodiča,najbolje je da čitaoci direktno pogledaju sam Okvir (str. 10 i 11).

Glavni deo Vodiča sledi redosled iz ovog okvira i ilustruje svaku njegovukomponentu primerima koje su izabrali sami parlamenti. Primeri po ka zuju da,uprkos činjenici da u mnogim delovima sveta parlamenti ne uživaju odgovara-jući ugled, mnogi od njih odskora postaju otvoreniji i osetljiviji na potrebebirača, te igraju veću ulogu u zadovoljavanju njihovih potreba u svetu koji seubrzano menja. Iz primera se vidi da parlamenti vredno rade naročito nasledećem: ■ trude se da u svoj sastav i rad uključe žene, manjine i marginalizovane

grupe;■ trude se da budu efikasniji javni izvestioci, tako što se otvaraju prema medi-

jima i unapređuju sopstvene veb sajtove i kanale za emitovanje;■ primenjuju nove načine saradnje s javnošću, uključujući i civilno društvo,

tako što im omogućavaju da daju doprinos zakonodavnom postupku;■ rade na tome da povrate poverenje javnosti u integritet poslanika, tako što

primenjuju kodeks ponašanja i reformišu način finansiranja stranaka; ■ modernizuju zakonodavni postupak tako da on ne ograničava valjano raz-

matranje predloga zakona;■ efikasnije kontrolišu izvršnu vlast, što uključuje i nadzor u oblasti međuna -

rodne politike, koja postaje sve značajnija;

Sažeti�prikaz I XV

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page xv

■ trude se da budu aktivniji u transnacionalnoj saradnji, kako bi se obezbediloefikasnije učešće parlamenta u regionalnim i međunarodnim organizaci-jama, kao i u rešavanju nasilnih sukoba.

Brojni primeri demokratske prakse koji su prikazani u Vodiču nisu datisamo da bi se ovlaš preletelo preko problema, niti da bi se umanjili izazovi sakojima se trenutno suočavaju svi parlamenti, pa ni da bi se potcenile poteškoćeu ostvarivanju stvarne demokratije u praksi. Ovi primeri, pre svega, jasnodokazuju da su demokratske promene moguće i prikazuju praktične načine nakoje se one mogu ostvariti. Na taj način, Vodič pruža svoj doprinos u stvaranjusigurnije demokratske budućnosti.

XVI� I PARLAMENT�I�DEMOKRATIJA�U�XXI�VEKU

Parlament u 21 veku Orange_Parlament u 21 veku 11.12.13. 18.48 Page xvi

1. Uvod

Ova knjiga predstavlja ambiciozni pokušaj da se definiše čime to parlamentdoprinosi razvoju demokratije i da se utvrde specifičnosti demokratskog par-lamenta ili zakonodavnih tela u XXI veku. Najveći deo knjige čine prilozi par-lamenata – članica Interparlamentarne unije (IPU), koji opisuju neke od iza-zova sa kojima se parlamenti danas suočavaju, i primeri iz demokratske pra-kse koji mogu biti zanimljivi i drugima. Prema tome, ovaj rad nije ni akadem-ska rasprava niti priručnik sa uputstvima ili receptima, već je životna kompi-lacija ideja i prakse ustanovljenih u vezi sa ključnim demokratskim vredno-stima, onako kako se ostvaruju i unapređuju radom parlamenta.

Paradoks demokratije

Početak XXI obeležen je jednim veoma uočljivim paradoksom. Demokratijaje trijumfovala u većini zemalja sveta, i kao ideal i kao skup političkih institu-cija i prakse. U zaključnoj izjavi Svetskog samita UN 2005. godine kaže se daje ,,demokratija univerzalna vrednost“, koja ,,ne pripada samo jednoj zemlji iliregionu“. Međutim, kao veliki paradoks, demokratija je u mnogim zemljamaizazvala veliko razočarenje, zbog rezultata koje je ostvarila u praksi. Takvorazočaranje postojalo je jednako među građanima koji pripadaju ,,starim“ demo-kratskim sistemima, kao i među građanima koji pripadaju ,,novim demokrat-skim sistemima i demokratskim sistemima u nastajanju“. Moguće da je takvorazočaranje uvek bilo svojstveno demokratskim projektima i da predstavljarezultat onoga što italijanski politički teoretičar Norberto Bobbio naziva ,,izne-verenim obećanjima“, odnosno ,,razlikom između obećanog i ostvarenog“.Izgleda da je ta razlika posebno aktuelna u današnje vreme, kada se od demo-kratskih sistema očekuje da se uhvate u koštac sa silama koje su, izgleda, čestoizvan njihove kontrole, a koje utiču na bezbednost, privredu, sredstva za život iblagostanje njihovih građana.

Parlamenti danas imaju ključnu ulogu u rešavanju tog paradoksa. Oni su cen-tralna institucija demokratije, jer izražavaju volju naroda, prenose narodna očeki-vanja i traže odgovore na pitanja kako da se zadovolje njihove potrebe. Upravoparlament treba da pomogne u rešavanju najaktuelnijih problema sa kojima segrađani suočavaju u svakodnevnom životu. Kao izabrano telo koje predstavljasve strukture društva, parlament ima jedinstvenu odgovornost da, demokratskimdijalogom i kompromisom, usklađuje sve suprotstavljene interese i očekivanjarazličitih grupa i zajednica. Kao glavni zakonodavni organ, parlament ima zada-

Uvod I 1

tak da prilagodi zakone potrebama društva i okolnostima koje se ubrzanomenjaju. Kao telo kome je poverena kontrola nad vladom, parlament ima odgo-vornost da obezbedi da vlada u potpunosti polaže račune narodu.

U ovom procesu i sami parlamenti prolaze kroz kroz velike promene, težećida se prilagode izazovima novog veka. Proteklih nekoliko godina pokazalo seda mnogi parlamenti ulažu velike napore kako bi efikasnije sarađivali sajavnošću i poboljšali svoj način rada: obezbeđuju adekvatnu predstavljenostsvog biračkog tela, dostupniji su biračkom telu i polažu mu račune, otvorenijisu, postupaju transparentno, efikasniji su u izvršavanju svojih ključnih zada-taka (donošenju zakona i kontroli nad radom vlade). Kao vodič za takvu inici-jativu, ova knjiga jednim delom predstavlja pokušaj da se prikaže doprinosparlamenta procesu konsolidovanja i jačanja demokratije u današnje vreme. Uisto vreme, ona je više od pukog opisa stanja, jer ima cilj kome teži.Iznošenjem onoga što sami parlamenti vide kao primere dobre demokratskeprakse, Vodič daje prikaz toga kako demokratski parlament zapravo treba daizgleda i kako može da postane još bolji. Dakle, Vodič obuhvata i jedno idrugo, tj. opisuje ono što postoji, ali i ono čemu bi se moglo težiti.

Raznolikost čitalaca

Kome je Vodič namenjen? Namenjen je pre svega poslanicima koji odgova-raju na izazove savremenog sveta i koji teže da obezbede efikasne načine ruko-vođenja u njihovom rešavanju. I pored toga što svaki parlament ima svojunacionalnu tradiciju i osoben karakter, svi primeri su navedeni da bi parlamentimeđusobno razmenili iskustva i koristili ideje drugih prilikom rešavanja pro-blema koji su im svima zajednički. Pri tom svako može da ih na odgovarajućinačin prilagodi sopstvenim okolnostima. Ovaj vodič daje svoj doprinos zajed-ničkom procesu učenja na društvenoj sceni koja se veoma brzo menja. Nadamose da će čitalačka publika parlamenta naći u Vodiču makar jednu dobru idejuili primer dobre prakse koji se može iskoristiti, odnosno ,,odomaćiti“.

Vodič je namenjen i zainteresovanim građanima i aktivistima svake zem-lje. Ne može se zanemariti činjenica da, iako pojedini poslanici uživajupoštovanje u svojoj izbornoj jedinici, javnost u mnogim zemljama ipak nemavisoko mišljenje o parlamentu kao instituciji i političarima kao grupi. Ovo sedelimično može objasniti time što su oni u medijima često prikazani jedno-strano. ,,Mediji su obično više usredsređeni na negativne postupke i pitanjakao što su službena putovanja i troškovi“, kaže se u jednom od naših priloga.Takođe, treba reći da pojedini poslanici i sami doprinose svom lošem imidžu,koji ih predstavlja kao pripadnike elite koja gleda da zadovolji samo svojepotrebe, odnosno kao ljude koji više odgovaraju zahtevima moćnih sektor-

2 I PARLAMENT I DEMOKRATIJA U XXI VEKU

skih interesa i lobija nego što reaguju na potrebe svojih birača. Promenatakvog imidža dobrim delom je u rukama samih poslanika i nije predmet oveknjige. Međutim, ono što ova knjiga može da uradi jeste da zainteresovanimgrađanima dâ potpuniju sliku onoga što se dešava u parlamentima i pokažekakve su promene mnogi od njih uveli da bi u radu bili efikasniji i postizaliviši stepen demokratije. U tom smislu, ova knjiga može da pomogne pripad-nicima reformskih pokreta u pojedinim zemljama da budu bolje informisani,nudeći primere inicijativa koje se ostvaruju u drugim sredinama. Progresivnepromene u parlamentima se delimično ostvaruju iznutra, od strane samihposlanika, ali delimično i spolja, putem pritiska koji vrši obavešteno društvokao celina.

Želja nam je da Vodič bude zanimljiv i međunarodnim organizacijama kojepomažu jačanje parlamenata, kao i istraživačima i studentima koji izučavajuparlamentarnu praksu. Da bi bio pristupačan što širem krugu čitalaca, Vodičje napisan jednostavnim jezikom, koji izbegava stručni žargon. Da knjiga nebi bila preopširna, ali da istovremeno obuhvati sve teme, kroz ceo tekst prepo-ručuju se veb sajtovi na kojima se mogu naći detaljnije informacije o pitanjimakojima se Vodič bavi. Tako on ukazuje na mnogo širi korpus znanja i isku-stava nego što može stati u korice jedne knjige. Takođe, biće dostupna i para-lelna elektronska verzija ovog vodiča na veb sajtu IPU, na koji su čitaocidobrodošli.

Doprinos parlamenta demokratiji

Pre nego što utvrdimo koliki je doprinos parlamenta demokratiji, potrebnoje da prvo objasnimo šta, zapravo, podrazumevamo pod pojmom ,,demokra-tija“. Ukratko, demokratija je istovremeno ideal i skup institucija i prakse. Kaoideal, demokratija podrazumeva dva vrlo jednostavna principa: prvi je da pri-padnici neke grupe ili udruženja imaju određeni uticaj i kontrolu nad pravilimai politikom te grupe, učestvujući u raspravama o zajedničkom interesu; drugije da se u tom postupku ophode jedni prema drugima ravnopravno i da seprema njima drugi odnose na isti način. Ti principi se mogu primenjivatipočevši od najmanjih grupa pa sve do najvećih država, pri čemu je efikasnostnjihovog ostvarivanja u praksi pokazatelj koliko je to društvo demokratsko,ako tvrdi da je takvo.

Uvod I 3

Inter-Parliamentary Union <http://www.ipu.org/dem-e/guide.htm>

Na nivou moderne države, ovi demokratski principi se ostvaruju jedinokroz složeni skup institucija i praksi koje su se razvijale tokom vremena i kojenastavljaju da se razvijaju. One obuhvataju sledeće: garantovani okvir građan-skih prava, predstavničke institucije i vladu koja polaže račune, aktivno gra-đansko, tj. civilno društvo i mnogobrojne institucije koje posreduju izmeđuvlasti i građana, među kojima su najvažnije političke stranke i mediji. Iakoparlamenti očigledno pripadaju drugom skupu, tj. institucijama vlasti, onitakođe treba da imaju ključnu ulogu u odnosu prema svima ostalima. To ihčini centralnim institucijama demokratije.

Građanska prava

Da bi ljudi mogli da utiču na zakone i politiku koji se na njih primenjuju,potrebno je da su im zajemčena osnovna prava: da se slobodno izražavaju, dase slobodno udružuju sa drugima, da biraju svoje predstavnike na slobodnim ifer izborima i tako dalje. Upravo im ovaj pravni okvir obezbeđuje da uživajui drugi demokratski princip, to jest da budu tretirani jednako, bez diskrimina-cije. Ova prava je potrebno štititi naročito u slučaju ugroženih i marginalizo-vanih grupa, čak i onda kada se ta prava povređuju uz podršku većine.

Iako je poštovanje prava odgovornost svih građana, parlament kao zakono-davna vlast ima posebnu odgovornost da obezbedi formulisanje načina na kojeće se ta prava zaštititi u praksi u skladu sa međunarodnim standardima ljud-skih prava, obezbedi zaštitu tih prava, koja mogu biti onemogućena drugimpravnim propisima, i da primenjuje te standarde i na građane koji nemajudržavljanstvo. Danas, većina građana i u razvijenim zemljama i u zemljama urazvoju smatra da su ekonomska i socijalna prava isto toliko važne komponen -te njihovih osnovnih prava koliko i građanska i politička prava. Način da sesvim strukturama stanovništva obezbedi efikasna zaštita tih prava jedan je odglavnih izazova sa kojima se suočavaju parlamenti u današnjem vremenu glo-balizacije, kada dolazi od erozije nacionalnog suvereniteta.

Predstavničke institucije i vlada koja polaže račune

Drugu dimenziju demokratije čine predstavničke institucije i vlada kojapolaže račune, pri čemu te institucije zajedno odlučuju o zakonskim propisimai politici društva i obezbeđuju vladavinu prava. U okviru tradicionalne podelevlasti na izvršnu, zakonodavnu i sudsku, parlament kao slobodno izabrano telozauzima centralno mesto u svakom demokratskom sistemu. To je institucijakoja izražava volju naroda i kroz koju se narodna samouprava sprovodi u


prak su. Kao predstavnici naroda, parlamenti ga predstavljaju u odnosima sadrugim državnim organima i različitim međunarodnim i regionalnim telima.Važno pitanje za jedan demokratski parlament jeste koliko uspešno obavlja tuulogu posrednika i koliko obezbeđuje da sve društvene strukture budu u njemustvarno predstavljene.

Drugo pitanje je koliko efikasno parlament vrši svoju nadležnost u okvirupodele vlasti. Mada se mišljenja stručnjaka u pogledu preciznog određenjanadležnosti razlikuju, postoji opšta saglasnost da zadaci svih parlamenatatreba da uključe bar sledeće:

■ donošenje zakona;

■ odlučivanje o poreskom sistemu i javnim rashodima, uglavnom u kontek-stu državnog budžeta;

■ kontrolu nad radom, politikom i kadrovima izvršne vlasti;

■ potvrđivanje međunarodnih ugovora i praćenje njihove primene;

■ razmatranje aktuelnih pitanja koja su od nacionalnog i međunarodnog značaja;

■ slušanja i postupanje po predstavkama;

■ odlučivanje o promeni ustava.

Sa gledišta navedenih funkcija, doprinos parlamenta demokratiji ogleda seu tome što ih on efikasno obavlja, ne samo u tom smislu što uspešno organi-zuje posao nego i što to čini na takav način da zadovolji potrebe svih delovadruštva.

Aktivno civilno društvo

Pod pojmom ,,civilno društvo“ ovde se misli ne samo na nevladine organi-zacije (NVO) već i na grupe aktivnih građana koji na različite načine zajednorade na rešavanju zajedničkih problema i na promociji i zaštiti svojih interesa.Uprkos činjenici da ove organizacije i grupe mogu da deluju jedino ukoliko sunezavisne od vlade, one moraju neprekidno sarađivati s vladom na pitanjimakoja se na njih odnose i koja su u interesu onih koje predstavljaju. Uloga gra-đana u demokratiji ne iscrpljuje se činom izbora vlade. Naprotiv, oni morajustalno sarađivati sa vladom da bi ova ostala u kontaktu sa narodom i njegovimpotrebama. Demokratski parlament će, sa svoje strane, nastojati da negujeaktivno civilno društvo i da tesno sarađuje s njim na pronalaženju rešenja zaprobleme s kojima se zemlja suočava, kao i na unapređenju kvaliteta i rele-vantnosti zakona.

Uvod I 5

Političke stranke

Među institucijama koje posreduju između vlade i društva, za parlamente sunaročito važne političke stranke. Parlament ne predstavlja samo građane kaopojedince nego ih, kroz političke stranake, predstavlja i kolektivno, da bi pro-movisao opšte političke težnje. Stranke služe tome da biračko telo usredsredipažnju prilikom izbora, kao i tome da obezbede da se izražena volja biračkogtela ugradi u rad parlamenta i u tekuće javne rasprave. Iako danas u široj javno-sti političke stranke ne uživaju veliko poštovanje, one su ipak neophodne za raddemokratskog parlamenta. S obzirom na to da su prisutne i u sferi vlasti i u sfericivilnog društva, političke stranke služe kao neophodan most koji ih povezuje.

Sredstva komunikacije

Druga institucija koja povezuje ove sfere u društvu i koja je izuzetno važnaza parlament i njegov rad, jesu sredstva informisanja, to jest mediji. Mediji suglavno sredstvo da se građani informišu o javnim poslovima, kao i glavnikomunikacioni kanal između parlamenta i javnosti. Zbog njihove istraživačkeuloge, na medije se uvek gledalo kao na ,,budnog čuvara“ (eng. ‘watchdog’)koji pazi na sve oblike zloupotrebe. Obim u kome oni obavljaju te funkcije odpresudnog je značaja za kvalitet demokratskog života. Imajući u vidu da su tefunkcije sklone tome da se deformišu, bilo zbog naklonjenosti izvršnoj vlasti usistemima koji su pod kontrolom vlade, bilo zbog moćnih ekonomskih interesau komercijalizovanom sistemu, parlament ima odlučujuću demokratsku uloguda uspostavi odgovarajući zakonski okvir za rad medija, kako bi obezbedio nji-hovu nezavisnost i raznolikost.

Na taj način parlament daje ključan doprinos demokratiji na više nivoaistovremeno. U okviru institucija vlasti on je predstavničko telo kroz koje seizražava volja naroda, telo koje odražava raznolikost društvenih struktura itelo u kome se raspravlja i pregovara o njihovim različitim stavovima. U naj-boljem slučaju, parlament otelotvoruje raspravu i kompromis, kao demokrat-ska sredstva kojima se ostvaruje javni interes, koji je više od pukog zbirapojedinačnih ili sektorskih interesa. Štaviše, mera u kojoj parlament obavljasvoje osnovne funkcije – zakonodavnu funkciju, kontrolu nad budžetom inadzor nad izvršnom granom vlasti, ključna je za kvalitet demokratskogživota. Obavljajući te funkcije, parlament sarađuje sa udruženjima civilnogdruštva i ima posebnu odgovornost da čuva pojedinačna demokratska pravagrađana. Konačno, parlament može sve to da obavlja jedino ukoliko se i sampridržava demokratskih pravila, tako što je otvoren i dostupan, tako što zasvoj rad odgovara biračkom telu.


Okvir za demokratski parlament

U svetlu prethodnog razmatranja moguće je odrediti glavne karakteristikedemokratskog parlamenta. Parlament, dakle, treba da:

■ obezbeđuje adekvatnu predstavljenost, tj. da obezbeđuje da svi ljudi budu dru-štveno i politički predstavljeni i da svi poslanici imaju jednake mogućnosti ibudu zaštićeni;

■ bude transparentan, tj. otvoren prema društvu preko različitih medija, itransparentan u svom radu;

■ bude dostupan, tj. da u svoj rad uključuje i javnost, kao i udruženja ipokrete civilnog društva;

■ polaže račune, što podrazumeva da poslanici polažu račune svom biračkomtelu za obavljanje svoje funkcije, kao i za svoje ponašanje;

■ bude efikasan, što podrazumeva da efikasno organizuje rad u skladu sapomenutim demokratskim vrednostima, kao i da vrši zakonodavnu i kon-trolnu funkciju tako da služi potrebama celog stanovništva.

U priloženom okviru (videti sliku 1.1), pomenute demokratske vrednosti izahtevi dati su u prve dve kolone. Treća kolona po stavkama navodi mogućaproceduralna sredstva i institucije kroz koje se te vrednosti mogu sprovesti uživot. Naravno, parlamenti se međusobno razlikuju, kako zbog državnog ure-đenja, tako i zbog društvenih i privrednih okolnosti. Postoje federalne i uni-tarne države. Postoje predsednički i parlamentarni sistemi. Postoje jedno-domni i dvodomni parlamenti. Povrh svega, postoje ogromne razlike izmeđuzemalja, ne samo u pogledu njihove veličine već i stepena njihovog privred-nog razvoja, pa i resursa kojima parlamenti mogu u svom radu da raspolažu.Ogromna raznovrsnost i kreativnost u praksi koja je prikazana u ovom vodičupotvrđena je i u zaključku Svetskog samita UN iz 2005. godine zapažanjem da,,ne postoji samo jedan model demokratije“. Ipak, neke osnovne vrednosti, većiznete u ovom poglavlju, ukazuju na to kako bi trebalo da demokratski parla-ment izgleda. Prema tim vrednostima, odnosno svojstvima parlamenta, orga-nizovaćemo sadržaj poglavlja u ovom vodiču.

Jedna verzija ovog okvira dostavljena je parlamentima – članovima IPU,kako bi se dobili njihovi komentari i od materijala koji su dostavili napravilabaza primera dobre prakse. Ovde je važno naglasiti da traženje komentara nijebio zahtev da parlamenti-članovi daju podatke o svojoj praksi po svakoj odnavedenih stavki. Trebalo je da po svom izboru navedu dva do tri primeradobre prakse koje je, po njihovom mišljenju, vredno podeliti sa drugima.Dobijeni rezultati su, neminovno, bili neujednačeni. Sa jedne strane, primeri

Uvod I 7

demokratske prakse koji su uvršćeni u Vodič možda i nisu najbolji i najupe-čatljiviji, jer anketa nije bila detaljna. To su, jednostavno, primeri koje su iza-brali i dostavili sami parlamenti; nažalost, nije bilo prostora da se svi uključe.Sa druge strane, da bi sva pitanja bila razumno pokrivena, uključeni su i pri-meri koje su parlamenti dostavili u okviru prethodnih anketa koje je sprovo-dila IPU, kao i iz drugih izvora (koji će biti navedeni u tekstu).

Neke napomene

Na ovom mestu važno je dati još dve napomene. Primeri demokratske praksekoji su obuhvaćeni u Vodiču zasnivaju se na opisima i dokumentaciji koji sudobijeni od samih parlamenata. Doduše, nismo uvek bili u mogućnosti da pro-verimo koliko su navedeni primeri zaista uspešni, niti da li su se održali tokomvremena. Na primer, do koje mere su građani stvarno imali koristi od novodo-bijene mogućnosti da utiču na zakonodavni rad parlamenta, ili da li je većanadležnost koju je dobio parlament u oblasti kontrole doprinela da vlada u pot-punosti polaže račune za svoj rad? Davanje odgovora na ovakva pitanja zahte-valo bi ozbiljna istraživanje, koja prevazilaze okvire ove knjige. Pa ipak, pri-meri dobre prakse koje su parlamenti oprobali i podržali zaslužuju da budu šireprimenjeni, čak i ako se nisu pokazali savršenima, čak i ako su stvorili pro-bleme koji nisu mogli sasvim da se predvide unapred.

Zbog svega navedenog nalazimo da je na mestu da upozorimo na sledeće:demokratija često u praksi zahteva da se prave određeni kompromisi izmeđusuprotstavljenih normi ili vrednosti koje se ne mogu potpuno ostvariti u istovreme. Parlamenti (tj. poslanici) imaju zadatak da olakšaju vladi da odredizakonodavne prioritete, da pažljivo razmatraju zakone i vrše njihove izmene idopune; zbog toga, poslanički imunitet štiti predstavnike građana od samovo-lje izvršne vlasti, ali istovremeno može da prikriva njihovo protivpravno pona-šanje; pojedinačne inicijative poslanika ponekad potpuno izmene satnicudnevnog reda i organizaciju rada parlamenta; izborni sistem sa više izbornihjedinica (koji se primenjuje u većinskom sistemu) obezbeđuje lakši pristupbirača njihovim predstavnicima, ali sa druge strane takav parlament po mnogočemu ne obezbeđuje adekvatnu predstavljenost. Postoje i mnoge druge sličnekontroverze, koje se jasno vide iz povratnih materijala koje su dostavljali par-lamenti, pa će u raznim delovima ovog teksta biti predmet razmatranja.

Imajući u vidu ta zapažanja, treba reći da primeri dobre prakse koji se nalazeu ovom vodiču nude profil onoga čemu jedan demokratski parlament teži.Takođe, oni pokazuju da parlamenti širom sveta aktivno pokušavaju da odgo-vore na izazove današnjice. Parlamenti to uglavnom čine tako što unapređujusvoje procedure i načine na koje sarađuju s javnošću. Međutim, prilike kada


parlament igra odlučujuću ulogu u rešavanju neke nacionalne krize ili kada upresudnom trenutku donosi odluke koje su od nacionalnog značaja – retke su.To su, inače, prilike kada se, na najbolji način, podiže ugled parlamenta unarodu. U prepisci vezanoj za ovaj vodič ukrajinski parlament nam je skrenuopažnju na glavnu ulogu koju je odigrao u rešavanju nacionalne krize koja jeizbila zbog nepravilnosti u glasanju na predsedničkim izborima održanim kra-jem 2004. godine. Vredan pomena je i primer turskog parlamenta, koji je uočirata u Iraku 2003. godine odlučno glasao za odbacivanje predloga većinskevlade da se dozvoli ulazak stranih trupa na tursko tlo a turske trupe pošaljupreko granice. Takvi momenti se ne mogu unapred predvideti niti se moguzakonom urediti. Oni služe da podsete na to da, kakva god da je demokratskaprocedura u pitanju, najdalekosežniji uticaj na stav ljudi o parlamentu imaupravo sposobnost parlamenta da bude na nivou situacije i da ,,govori u imenacije“ u trenutku donošenja sudbonosnih nacionalnih odluka.

Uvod I 9

Slika 1.1. Okvir: doprinos parlamenta demokratiji


Osnovni ciljevi ili vrednosti parlamenta

Obezbeđuje adekvatnupredstavljenost.

Transparentan je.

Dostupan je.

Polaže račune.

Zahtevi

Izabrani parlament saadekvatnom društvenom ipolitičkom predstavljenošću,rešen da pruži jednakemogućnosti svim svojimposlanicima u izvršavanjusvojih mandata.

Otvoren prema svomnarodu i transparentan uradu.

U rad parlamenta uključenajavnost, kao i predstavnicicivilnog društva i drugihnarodnih pokreta.

Poslanici polažu računebiračkom telu za obavljanjesvoje funkcije i za svojepostupke.

Moguća proceduralna i institucionalna sredstva za ostvarivanje tihciljeva ili vrednosti

Slobodan i fer izborni sistem i proces; sredstva kojaobezbeđuju predstavljenost svih delova društva, odražavajućinacionalne i rodne razlike (npr. korišćenje posebnihprocedura da bi se obezbedilo da budu zastupljene imarginalne ili socijalno isključene grupe).Otvorene demokratske i nezavisne stranačke procedure,organizacije i sistemi.Mehanizmi koji političkoj opoziciji i drugim političkimgrupama obezbeđuju prava i omogućavaju svim poslanicimada slobodno vrše svoje mandate bez neprikladnih uticaja ipritisaka.Sloboda govora i udruživanja; zajemčena prava i imunitetiposlanika, uključujući predsednika i nosioce drugih funkcija.Politika i procedure namenjene jednakim mogućnostima:nediskriminatorsko radno vreme i uslovi rada, prevodilačkeusluge za sve poslanike.

Rasprave otvorene za javnost: pravovremeno informisanjejavnosti o predstojećem radu parlamenta, dokumentacijadostupna na odgovarajućim jezicima, dostupnost sredstava lakihza upotrebu (npr. medija kao što je World Wide Web);parlament treba da ima svoje službenike zadužene za odnosesa javnošću i da raspolaže odgovarajućim kapacitetima; propisi o slobodom pristupu informacijama.

Različiti načini na koje birači ostvaruju pristup svojimizabranim predstavnicima:ekasni načini učešća javnosti u razmatranju predlogazakona; pravo zainteresovanih strana na otvorene kon-sultacije; pravo svih na peticiju; uređen postupak zapodnošenje predstavki.Mogućnost lobiranja u okviru pravnih propisa kojima seobezbeđuje transparentnost.

Ekasne izborne sankcije i postupci za praćenje izbora;procedure izveštavanja u cilju informisanja birača; standardi i kodeks ponašanja, koji se primenjuje.

Adekvatne plate poslanika; registar interesa i prihoda koji seostvaruju izvan parlamenta; određivanje limita i transparent-nost u vezi sa nansiranjem i troškovima izbora.

Uvod I 11

Osnovni ciljevi ili vrednosti parlamenta

Zahtevi Moguća proceduralna i institucionalna sredstva za ostvarivanje tihciljeva ili vrednosti

Ekasan je na svim nivoima:

a) na nacionalnomnivou:

b) na međunarodnomnivou:

c) na lokalnom nivou:

Ekasno organizuje rad uskladu sa navedenimdemokratskim normama ivrednostima.

Ekasno obavlja zakono-davne i kontrolne funkcije ideluje kao nacionalni forumza pitanja od opštegznačaja.

Aktivno je uključen umeđunarodne poslove.

Sarađuje sa pokrajinskim ilokalnim zakonodavnimtelima.

Nezavisnost i autonomiju parlamenta obezbeđuju odgovarajućimehanizmi i resursi, uključujući i kontrolu nad sopstvenimbudžetom.Osim glavnih državnih službenika dostupan je i nestranačkiprofesionalni kadar.Postoje odgovarajući nepristrasni profesionalci koji su naraspolaganju svim poslanicima da istražuju ili informišu,poslovni odbori samog parlamenta, procedure za ekasnoplaniranje i vremensku pripremu rasporeda rada, postojesistemi za praćenje rezultata koje je parlament postigao,istraživanja o stavovima relevantnih grupa o postignutimrezultatima.

Procedurom je uređena odgovornost izvršne vlasti; odbori imaju odgovarajuća ovlašćenja i resurse;javne ustanove i nevladine komisije polažu račune parlamentu.Određenim mehanizmima je obezbeđeno ekasno angažovanjeparlamenta u svim fazama postupka donošenja nacionalnogbudžeta, uključujući i kasnije vršenje rebalansa.

Sposoban je da se bavi pitanjima od najveće važnosti zadruštvo; da posreduje u slučaju nastalih napetosti i da sprečinasilne sukobe; da obrazuje javne institucije koje brinu opotrebama celog stanovništva.Parlamenti koji odobravaju imenovanja za visoke funkcije ili/iobavljanje sudske funkcije imaju mehanizme koji obezbeđujupošten, fer i nepristrasan postupak.

Postoje procedure za praćenje međunarodnih pregovora odstrane parlamenta i za njegov doprinos tim pregovorima,kontrola pozicije koju je zauzela vlada, mehanizmi kojiparlamentu omogućavaju da razmatra aktivnosti međunarod-nih organizacija i daje doprinos njihovim raspravama,mehanizmi za obezbeđivanje nacionalnih normi sa međunaro-dnim normama i vladavinom prava, interparlamentarnasaradnja i parlamentarna diplomatija.

Mehanizmi za redovne konsultacije između predsednikanacionalnog i pokrajinskog parlamenta ili zakonodavnog telao pitanjima nacionalne politike, da bi odluke bile usaglašenesa lokalnim potrebama.

2. Adekvatna predstavljenost u parlamentu

Prvi kriterijum koji parlament treba da ispuni da bi bio demokratski jesteda adekvatno predstavlja narod. Na prvom mestu, to znači da parlament trebada odražava volju naroda koju su birači izrazili prilikom izbora svojihpredstav nika i političkih stranaka. Parlament koji ne obezbeđuje adekvatnupredstavljenost, zbog nedostataka bilo u izbornom sistemu ili u izbornompostupku, biće manje legitiman i sposoban da stvarno odražava javno mišlje-nje o važnim tekućim pitanjima. Demokratski parlament, takođe, treba daispuni još jedan kriterijum – da odražava društvenu raznolikost stanovništvau pogledu pola, jezika, religije, etničke pripadnosti ili nekih drugih političkivažnih odlika. Ako ne predstavlja narod na adekvatan način, to će učiniti daneke društvene grupe i zajednice počnu da osećaju kako su u političkom pro-cesu u nepovoljnijem položaju, ili čak da su potpuno isključene iz njega. Sveto može uticati na kvalitet javnog života i stabilnost političkog sistema, asamim tim i društva uopšte.

Težnja da demokratski parlament obezbeđuje adekvatnu predstavljenost uoba ova aspekta delimično se ostvaruje samim sastavom parlamenta, koji jerezultat izbornog procesa, a delimično fer parlamentarnim procedurama. Dobraparlamentarna procedura pruža svim poslanicima mogućnost da budu uključenii da iznesu svoja mišljenja, da učestvuju u radu parlamenta ravnopravno saostalima i da profesionalno napreduju u parlamentu. Mada na prvi pogledizgleda kao da je sastav parlamenta rezultat pretparlamentarnog procesa, parla-menti su u stvari u mogućnosti da indirektno utiču na svoj sastav preko zako-nodavne vlasti, tako što određuju pravila po kojima se sprovode izbori. Što setiče fer procedura, koje omogućavaju svima da budu uključeni, potpuno jejasno da na njih neposredno utiče sam parlament.

Izborna pravila i procedure koje obezbeđujuadekvatnu političku predstavljenost u parlamentu

Ostvarenje ovog cilja omogućavaju tri različite karakteristike izbornog pro-cesa. Prva i najvažnija jeste garantovanje fer izbornog postupka, koji obezbe-đuje da birači, kandidati ili stranke ne budu sistematski stavljani u nepovolj-niji položaj niti diskriminisani. Standardi za ,,slobodne i fer izbore“ danas suvisoko razvijeni i obuhvataju sve faze, počev od upisa birača u birački spisak

Adekvatna predstavljenost u parlamentu I 13

i registrovanja stranaka, preko analize i praćenja svih ostalih aspekata samogizbornog postupka, do postupka za podnošenje prigovora na izborne rezultate(koji po mogućstvu treba da nadzire nezavisna izborna komisija). Iako su tistandardi složeni, oni služe da se sprovede jedan veoma jednostavan principkoji je predviđen Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima(videti dole navedeni prilog). Na ovom mestu ti standardi neće biti detaljnorazmatrani, što ne znači da ih treba uzeti zdravo za gotovo. Primeri očigled-nog kršenja izbornih standarda u nekim zemljama ili pak primeri njihovenedosledne primene u nekim drugim zemljama ukazuju na to da je potrebnastalna pažnja da bi se očuvala adekvatna predstavljenost u parlamentu.

U isto vreme, ne treba prevideti mogućnost da u parlamentu možda nepostoji adekvatna predstavljenost zbog postojanja znatnih ograničenja u vezisa izbornim pravom. Kao ilustracija poslužiće primer omanskog sultanata, kojije omogućio da na poslednjim izborima za Savet Šure, 2003. godine, birač kopravo imaju svi građani iznad 21 godine starosti. Druge zemlje su istakle dasu pravo glasa proširile i na građane koji žive u inostranstvu, što je posebnoznačajno za zemlje čiji veliki broj građana živi u inostranstvu u svojstvu rad-nika migranata. Tako su Filipini 2003. godine u ovu kategoriju upisali 7,5miliona novih birača, a 2005. godine Meksiko je upisao više od 10 milionabirača. Druge zemlje su odnedavno uvećale broj birača tako što su starosnugranicu građana koji imaju pravo glasa spustili na 18, pa čak i na 16 godina.

Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, član 25.


Svaki građanin ima pravo i mogućnost:

a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima, bilo neposredno ili preko

slobodno izabranih predstavnika;

b) da bira i da bude biran na povremenim istinskim, opštim, jednakim i tajnim

izborima koji obezbeđuju slobodno izražavanje volje birača;

c) da bude primljen pod opštim i jednakim uslovima u javne službe svoje

zemlje.

Izvor: Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, dobijen 20. 07. 2005. od Kancelarijevisokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava.<http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_ccpr.htm>

Izborni sistemi

Druga karakteristika koja utiče na političku predstavljenost u parlamentu jestenačin na koji se izborni sistem primenjuje u društveno-političkom kontekstujedne zemlje, odnosno do koje je mere on pravičan prema različitim političkimstrankama, pri čemu je podrška dobijena na izborima najbolji pokazatelj javnogmnjenja. Trenutno postoji veliki broj vrsta izbornih sistema, a najčešća su sle-deća tri tipa.

■ Većinski (eng. plurality ili ‘first past the post’) izborni sistem. U ovom sistemubirači biraju jednog kandidata kao pojedinca u jednomandatnoj izbornoj jedinici(eng. single-member constituency), a pobeđuje kandidat koji dobije najveći brojglasova, bez obzira na to da li su on ili ona osvojili više od polovine ukupnihglasova. U nekim zemljama predviđa se davanje „alternativnog“ glasa (eng.alternative vote) ili održavanje drugog kruga izbora, koji obezbeđuje da budeizabran onaj kandidat koji je osvojio većinu glasova u izbornoj jedinici.


Više online informacija o standardima za slobodne i fer izbore:

European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission)

(2002). Guidelines on elections.<http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)013-e.asp>

Goodwin-Gill, G. (2006). Free and fair elections. Inter-Parliamentary Union

<http://www.ipu.org/PDF/publications/Free&Fair06-e.pdf>

Inter-Parliamentary Union (1994). Declaration on Criteria for Free and FairElections. <http://www.ipu.org/cnl-e/154-free.htm>

Nelson, S (2003). Standards to judge elections. Administration and Cost of

Elections Project <http://www.aceproject.org/main/english/ei/eig04b.htm>

Organization for Security and Co-operation in Europe, Office for Democratic

Institutions and Human Rights (2003). Existing commitments for democraticelections in OSCE participating states.<http://www.osce.org/documents/odihr/2003/10/772_en.pdf>

Southern Africa Development Community (2004). SADC principles and guide-lines governing democratic elections.<http://www.iss.co.za/AF/RegOrg/unity_to_union/pdfs/sadc/elecprinciples.pdf>

Southern Africa Development Community Parliamentary Forum (2001). Normsand standards for elections in the SADC region. < Southern Africa Development

Community Parliamentary Forum (2001). Norms and standards for elections inthe SADC region.

<http://www.sadcpf.org/documents/SADCPF_ElectionNormsStandards.pdf>>

■ Sistem stranačkih lista (eng. party-list system). U ovom sistemu političkestran ke sačinjavaju liste kandidata prema redosledu rangiranja za višeman-datne iz bor ne jedinice (eng. multi-member districts) i izbori se mogu odr-žavati na po kra jinskom ili nacionalnom nivou. Broj izabranih kandidata sasvake stranačke li ste proporcionalan je ukupnom broju glasova koje jeodređena stranka dobila u toj izbornoj jedinici.

■ Mešoviti izborni sistem (eng. mixed-member), ili izborni sistem dodatnogglasa. Po ovom sistemu, birači raspolažu sa po dva glasa; jedan daju za kan-didata-pojedinca koji se bira u izbornoj jedinici po većinskom sistemu, adrugi glas za stranačku listu. Efekat komponente stranačke liste vidi se utome što je ukupan odnos snaga stranaka u parlamentu proporcionalanukupno osvojenim glasovima; koliko će ovaj odnos stvarno biti proporciona-lan, zavisiće od broja poslanika koji su izabrani na osnovu oba ova sistema.

Po ovim pravilima, dešava se da ishod većinskog sistema bude parlament koji jeprili čno neproporcionalan u odnosu na broj glasova koje su date stranke osvojile nana cio nalnom nivou, zbog čega takav parlament ne odslikava javno mnjenje u državi.Po re đenje nedavnih izbornih rezultata u Indiji i u Ujedinjenom Kraljevstvu ilustrujedo koje mere rezultat zavisi od konkretnog slučaja, odnosno od zemlje (videti pri-log). Ma da indijski izborni rezultati prikrivaju nesklad između dobijenog broja gla-sova koji su neke političke stranke u pojedinim državama osvojile i broja mesta uparlamentu koji su dobile, konačan rezultat je široka predstavljenost opšteg politi-čkog mišljenja ko je vlada u državi. Međutim, u Ujedinjenom Kraljevstvu ishodizbora je parlament koji je izrazito nereprezentativan, što je bio slučaj i u prethodnadva saziva.


% glasova mesta % mesta

Indija, 2004.Kongres i srodne stranke 36,5 222 41

BJP i srodne stranke 36 189 35

Ostali 27,5 132 24

Ujedinjeno Kraljevstvo, 2005.Laburisti 36 356 55

Konzervativci 33 197 30

Liberalne demokrate 23 62 10

Ostali 8 31 5

Rezultati izbora u Indiji i Ujedinjenom Kraljevstvu

Izvor: Interparlamentarna unija

Sa druge strane, sistem stranačkih lista zamišljen je tako da stvori parlamentkoji u velikoj meri odražava izbornu volju birača u pogledu stranaka, a time i vla-dajuće političko mišljenje u zemlji. Nedostatak tog sistema ogleda se u tome što

može da pokida vezu koja postoji između birača i prepoznatljivog lokalnog pred-stavnika. Ta veza poslanicima može biti važna da bi lakše pristupili svojim bira-čima i bolje predstavili lokalne interese. Prilozi za ovu studiju pokazuju da velikibroj parlamenata koji su se ranije isključivo oslanjali na većinski sistem odnedavnouvode i element stranačkih lista, kao najjednostavniju reformu koja obezbeđujeda u parlamentu postoji adekvatnija predstavljenost i uključenost svih. Na pri-mer, Parlament Monaka je 2002. godine u svoj dvokružni većinski izborni sistemuveo i proporcionalni elemenat, da bi u Nacionalnom savetu obezbedio različitupolitičku predstavljenost. Republika Koreja je 2004. godine promenila svojizborni zakon, koji sada predviđa ,,sistem „jedna osoba – dva glasa“, po kome svibirači imaju pravo da daju jedan glas za kandidata koji je iz izborne jedinicebirača i još jedan za političku stranku po svom izboru, što će pomoći da sedodatnih 56 mesta u parlamentu raspodeli na proporcionalnoj osnovi. ,,Kaorezultat, 17. Narodna skupština obezbedila je adekvatniju predstavljenost, odra-žavajući glasove iz svih struktura društva.“ Efekat ove reforme, koja osnažujedelove društva koji prethodno nisu uživali adekvatnu predstavljenost, naveden jekao primer u prilogu koji je dobijen od člana radne grupe IPU sa Filipina:

Usvajanjem „Zakona o sistemu stranačkih lista“ 1995. godine, kojim seobuhvata 20% poslanika Predstavničkog doma filipinskog Kongresa, ilimaksimalan broj od 53 mesta u parlamentu od ukupno 236 poslanika,veliki je pomak u procesu demontiranja monopolističke kontrole koju suimali veliki biznis i interesi velikih zemljoposednika u sastavu filipin-skog Kongresa. To je sistem srazmerne zastupljenosti uz većinskisistem, odnosno većinski sistem zakonodavnih okruga. Iako je ovajsistem nesavršen i zahteva izmene, sistem stranačkih lista omogućio jeizbor predstavnika „marginalizovanih grupa i delova filipinskog dru-štva koji nisu bili adekvatno predstavljeni“.


Više online informacija o različitim izbornim sistemima:

Administration and Cost of Elections Project (2003). Electoral systems index. <http://www.aceproject.org/main/english/es/>

Election Process Information Collection Project (2004).

EPIC research results for electoral systems.<http://epicproject.org/ace/compepic/en/topic$es>

International IDEA (2002). Electoral system design: The new International IDEAhandbook. <http://www.idea.int/publications/esd/upload/Idea_ESD_full.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2006). Parline database module on electoral systems.<http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp>

Ko, zapravo, glasa

Pored pitanja kome je sve dato pravo glasa i kakav je karakter izbornogsistema, na pravilnu političku predstavljenost u parlamentu može uticati i činje-nica ko, zapravo, koristi svoje biračko pravo. Iako ima mnogo različitih obja-šnjenja zašto ljudi ne koriste ovo pravo, jedno od češćih je uverenje da oni kojibudu izabrani neće zastupati interese birača. Ukoliko je ovakvo uverenje unekim delovima društva zastupljenije više nego u drugim, za toliko će se ukonačnom ishodu poremetiti karakter parlamenta. Tako, na primer, troškoviizborne kampanje mogu učiniti da oni koji su izabrani pre predstavljaju stavoveonih koji su u izbornu „kasu” priložili najviše novca nego stavove svojih birača.Primeri dobre prakse regulisanja kampanja i finansiranja stranaka opširnije ćebiti razmotreni u poglavlju posvećenom polaganju računa. Na ovom mestusamo ćemo citirati komentar kanadskog parlamenta o tome koliko je važno dapostoje stroga finansijska pravila da bi izborni postupak i izborni rezultati biliverodostojni:

Političke stranke predstavljaju sâmo srce modernog političkog i izbor-nog sistema i važne su za dinamičan i održiv demokratski sistem.Nedavne izmene kanadskog izbornog zakona i zakona o porezu nadohodak, kojima se uređuje finansiranje političkih stranaka i kandidata,doprinele su unapređenju reprezentativnosti kanadskog izbornogsistema. Ove ključne izmene obezbeđuju veću vidljivost izvora i iznosafinansiranja, limita koji su određeni za donacije pojedinaca, kao izabranu davanja donacija političkim akterima od strane organizacijakao što su udruženja i sindikati. Ove izmene se odnose i na mere javnogfinansiranja kojima se obezbeđuje fer tretman svih političkih stranaka…

U Kanadi političari veoma vode računa o stopi učešća građana u poli-tičkom procesu, naročito o tome koliko su se na izbore odazvali mladi.Ovaj problem svakako ne postoji samo u Kanadi, tj. on je zajedničkisvim zapadnim demokratskim sistemima. Cilj iznetih promena je, jed-nim delom, ponovno uspostavljanje poverenja u izborni sistem.

Za više informacija o finansiranju kandidata i stranaka videti poglavlje 5.


Izborna pravila i procedure kojima se obezbeđuje da parlament odražava društvenu raznolikost stanovništva

Mada u apstraktu nije moguće navesti iscrpan spisak društvenih grupa čijaneadekvatna predstavljenost u parlamentu može u svakoj zemlji izazvati zabri-nutost, jedno od univerzalnih pitanja jeste zastupljenost žena, a drugo – zastu-pljenost manjinskih ili marginalizovanih zajednica – a ove druge mogu bitimarginalizovane po jezičkom, verskom ili etničkom osnovu, a mogu biti iautohtone zajednice ili predstavljati kombinaciju različitih posebnosti.Demokratski parlament odlikuje se time što je uspostavio efikasne mere kojeobezbeđuju da svi budu uključeni.

Žene u parlamentima

U gotovo svim društvima politika je tradicionalno muška oblast, u kojojpostoje velike prepreke angažovanju žena. U zapadnim demokratskim siste-mima ženama je pravo glasa priznato srazmerno kasno, a njihova jednakost samuškarcima u pogledu biračkog prava nije im donela i jednakost u pogledumogućnosti pristupa javnim funkcijama. Čak i danas žene čine svega 16,4%poslanika u parlamentima u svetu. U jedanaest parlamenata u svetu žene uop-šte nisu zastupljene, a u jednodomnim parlamentima ili u donjem domu 60parlamenata njihovo učešće je manje od 10% (svi podaci su od 28. februara2006. godine).

Zbog čega bi ovo trebalo da bude predmet razmatranja sa sa gledišta demo-kratije? IPU je 2000. godine sprovela anketu među poslanicama u svetu da biustanovila njihova mišljenja i iskustva u vezi s radom u parlamentu. U svojojpublikaciji Politika: pogled žena, žene su dale odgovor na ovo pitanje na svojnačin:

■ To je pitanje ravnopravnosti i pravde. „Demokratija u kojoj su žene zastu-pljene samo marginalno, nije prava demokratija… učešće žena u stvaranjupolitike pitanje je ravnopravnosti i pravde.“ „Sve što je manje od ravnopravno-sti, za žene u ovoj oblasti predstavlja manjak demokratije.“

■ Prisustvo žena menja političke procese i kulturu. „Sve u svemu, žene sepostavljaju manje suparnički i spremnije su na kompromis, pronalaze reše-nja za probleme više nego što sakupljaju političke poene.“ „Žene čine poli-tički svet humanijim… njihovo prisustvo preobražava.“ „Zahvaljujućiženama, javnost opet počinje da veruje u politiku.“


■ Žene menjaju mušku pristrasnost u pogledu političkih prioriteta. „Žene sumnogo osetljivije prema društvenim ili socijalnim problemima, posebno premaproblemima koji su vezani za siromaštvo i vaspitanje dece.“ „Žene su prve kojepostaju svesne problema u privredi, obrazovanju i zdravstvu.“ „Njihovi priori-teti su pre svega zasnovani na ljudskosti prema muškarcima i prema ženama.“

Ispitanici u anketi bili su saglasni u tome da od prisustva žena, to jest nji-hovog broja u parlamentu, zavisi ostvarivanje većih promena u vezi sa pome-nutim socijalnim i društvenim problemima. Takvo mišljenje je ponovljeno uizveštaju Programa UN za razvoj iz 1995. godine, koji u zaključku navodi daje potrebno da žene budu zastupljene 30% da bi kao grupa mogle da imajuneki veći uticaj u zakonodavnim telima.

Da li se od vremena kad je objavljen izveštaj UNDP-a stanje u pogledu zastu-pljenosti žena popravilo? Dok su 1995. godine žene učestvovale u zakonoda-vnim telima sa preko 30% u svega pet zemalja, taj broj se sada povećao na dva-deset zemalja, pri čemu se beleži i postepeni porast ukupnog procenta poslanicasa 11% na sadašnjih 16,4%, kao što je prikazano na slici 2.1.


Slika 2.1: Zastupljenost žena u parlamentima na globalnom nivou1995–2006.

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Oba doma zajedno

Donji domovi

Gornji domovi

* Procenti ne uzimaju u obzir stanje u parlamentima za koje nije bilo dostupnih podataka.

Izvor: Interparlamentna unija

Stanje u januaru svake godine, izuzev 1995. (juli) i 1996. (april)*

Navedeni podaci su na slici 2.2. prikazani podeljeni po regionima.Regionalni proseci prikrivaju izrazite razlike koje postoje među zemljamaunutar svakog regiona. To je razlog što se, na primer, nordijske zemlje izdva-jaju kao grupa koja dosledno zauzima primerno mesto u poređenju sa evrop-skim prosekom. Na sličan način, Maroko, Tunis i Irak odskaču među arapskimdržavama – pogotovu Irak, koji ima više od 25% poslanica. U podsaharskojAfrici najveći procenat žena ima Ruanda – više od 48%. Kad je reč o Severnoji Južnoj Americi, počev od 1995. uočava se znatan porast broja žena u većinizemalja Latinske Amerike, ali on nije zabeležen i u zemljama SeverneAmerike. Stoga ovi podaci po regionima prikrivaju velike razlike koje postojemeđu zemljama.


Slika 2.2: Zastupljenost žena u parlamentima po regionima 1995, 2000. i 2005.

Zastupljenost žena u parlamentima po regionima 1995, 2000. i 2005.Stanje za oba doma parlamenta zajedno u decembru svake godine*

Procentni poeni (između 1995.

i 2005)

Nordijske zemlje

Obe Amerike

Evropa

Evropa

Podsaharska Afrika

Azija

Pacifik

Arapske zemlje

Uključujući nordijske zemlje

Isključujući nordijske zemlje

Procenti ne uzimaju u obzir stanje u parlamentima za koje nije bilo dostupnih podataka.

Izvor: Interparlamentna unija, Women in Parliament in 2005: the year in perspective, 2006.http://www.ipu.org/pdf/publications/women06_en.pdf

Stanje za oba doma parlamenta zajedno u decembru svake godine*


Više online informacija o zastupljenosti žena u nacionalnim parlamentima:

Inter-Parliamentary Union (2005). Women in politics 2005: Poster.<http://www.ipu.org/pdf/publications/wmnmap05_en.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2006). Women in national parliaments. Situation asof 28 February 2006. <http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm>

Inter-Parliamentary Union (2006). Women in national parliaments. Statisticalarchive. <http://www.ipu.org/wmn-e/world-arc.htm>

Inter-Parliamentary Union (2006). Women in politics: 60 years in retrospect(Information Kit).

<http://www.ipu.org/PDF/publications/wmninfokit06_en.pdf>

Šta, onda, sprečava brži napredak u ovoj oblasti i šta se u vezi s tim možeučiniti? Ovde iznosimo neka razmišljanja koja su iznele poslanice u anketikoju je IPU 2000. godine sprovela da bi našla objašnjenje za niske stope uče-šća žena u parlamentu, odnosno u politici uopšte.

■ Negativna autoselekcija. Ono što mnoge žene odbija od angažovanja upolitici jeste takmičarski karakter politike i suparništvo koje u njoj vlada,kao i žrtvovanje privatnog života.

■ Nenaklonjenost muškaraca. Hijerarhija u političkim strankama, u kojoj obi-čno dominiraju muškarci, može biti prilično nenaklonjena prema ženama.

■ Vreme održavanja sastanaka. Većina sastanaka se održava u večernjimsatima i tokom vikenda, što otežava učešće ženama koje imaju porodičneobaveze.

■ Troškovi izlaska na izbore. Troškove kampanje delimično snose sami kan-didati, umesto da celokupne troškove snose političke stranke.

Kada je reč o tome šta se može učiniti da se otklone ove prepreke, primerzemalja u kojima je učešće žena najveće, ili su tokom protekle decenije poka-zale najveći napredak, pokazuje da je to nesumnjivo ishod mera afirmativneakcije. Ove mere su do danas uvedene u 81 zemlju, i to obično nakon toga štosu ženske organizacije sprovele odlučne kampanje. Neke od tih mera imajupravnu snagu, druge zavise od inicijativa koje preduzimaju same stranke.Tipični oblici u kojima se te mere ostvaruju jesu sledeći:

■ rezervisana mesta u parlamentu za žene, koja se, na primer, proporcionalnoraspoređuju na osnovu ukupno osvojenih mesta neke partije u parlamentu;

■ zajemčena proporcionalnost na stranačkim listama ili „kvote“ za žene,uključujući i najviša mesta;

■ liste užeg izbora samo za žene za izbor kandidata u izbornom sistemu kojise zasniva na izbornim jedinicama, ili twiningu izbornih jedinica (eng. con-stituency ‘twinning’), uz predviđanje uslova da bude po jedan predstavnikoba pola.

U zemljama u kojima je stopa učešća žena bila izrazito niska, usvajanjeovakvih mera je izazvalo uočljive promene. Na primer, Republika Koreja je2004. godine u odgovarajuće zakone unela kombinaciju svih mera afirmativneakcije. Zakon o političkim strankama sada predviđa da se ženama dodeli 50%predstavničkih mesta u parlamentu po proporcionalnom sistemu, kao i da oddva kandidata jedan mora biti žena, počev od vrha liste. Zakon o političkimfondovima predviđa državne subvencije strankama koje za svoje kandidatepredlože žene u 30% ili više izbornih jedinica. Kao rezultat ovih promena,procenat žena u 17. sazivu Narodne skupštine je dvostruko povećan u odnosuna prethodni saziv skupštine i iznosio je 13%. Zemlje u kojima je broj mestau parlamentu koji se dodeljuje na osnovu stranačkih lista veći nego u Korejidostigle su još veći procenat.

Ovakve mere afirmativne akcije mogu se opravdati pozivanjem na član 4.1.Konvencije Ujedinjenih nacija o zabrani svih oblika diskriminacije žena.

Usvajanje posebnih privremenih mera predviđenih za brže postizanjede facto ravnopravnosti između žena i muškaraca od strane zemaljapotpisnica neće se smatrati diskriminacijom... po ostvarivanju ciljevajednakih mogućnosti i tretmana, te mere se neće dalje primenjivati.

Dublji smisao tog člana jeste da će ove mere doprineti ostvarivanju dugo-ročnih promena, iako se te promene ne mogu ostvariti samo primenom ova-kvih mera. Ovu tvrdnju ilustruje primer iz Bangladeša, gde je posle 2000. god.prestalo da važi rezervisanje 30 dodatnih mesta u parlamentu za žene. To jeizazvalo dramatičan pad zastupljenosti žena u parlamentu – sa devet na dvaprocenta. Ova odredba je vraćena na snagu, i to tako što je predviđen veći brojmesta u parlamentu – 45. Prema tome, izgleda da su mere afirmativne akcijepotreban, ali ne i dovoljan uslov da se u dogledno vreme poveća učešće žena.


Predstavljanje manjinskih i marginalnih zajednica

Činjenica da stranke koje predstavljaju manjinske zajednice nisu prisutne uparlamentu, ne mora nužno da znači da se zanemaruje njihov specifičan iden-titet ili interesi. Moguće je da su te zajednice na zadovoljavajući način pred-stavljene preko većinskih stranaka. Stranke mogu imenovati predstavnikamanjinske zajednice ili predvideti sistem glasanja koji omogućava da članovidaju dodatnu podršku kandidatima iz manjinskih zajednica. Međutim, praksada se manjinske zajednice predstavljaju kroz relevantne stranke verovatno ćedati dobre rezultate jedino ukoliko manjinska zajednica čini dovoljno velikideo stanovništva.

U situacijama kada postoji verovatnoća da manjinske zajednice neće bitiadekvatno predstavljene u parlamentu, postoje razne strategije koje se moguprimeniti u zavisnosti od tipa izbornog sistema i stepena geografske koncen-tracije manjinskih zajednica ili manjina koje su u pitanju.

■ Povoljniji uslovi za registraciju, finansiranje ili upis. Upis manjih grupamože da se olakša tako što će se smanjiti broj potpisa potrebnih za registra-ciju ili predvideti manji broj birača da bi se odobrilo finansiranje iz javnihizvora. Takođe, strankama koje su registrovane kao stranke nacionalnihmanjina može se predvideti niži cenzus za ulazak u parlament.

■ Takvo određivanje granica izbornih jedinica da se predstavnicima manjin-skih zajednica daju veće šanse za uspeh (eng. ‘affirmative gerrymande-


Više online informacija o ,,kvotama“ i drugim merama afirmativneakcije:

Global database of quotas for women. <http://www.quotaproject.org/>

Htun, M (2004) Is gender like ethnicity? Global Database of Quotas for Women

<http://www.quotaproject.org/other/HtunPOP2004.pdf>

International IDEA (2002). Women in Parliament: beyond numbers.<http://www.idea.int/publications/wip/index.cfm>

International IDEA (2004). The implementation of quotas: African experiences.<http://www.quotaproject.org/publications/Quotas_Africa.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2004). Women in Parliament in 2005 - the year inperspective. <http://www.ipu.org/pdf/publications/women06_en.pdf>

ring’) ili, ako su manjine koncentrisane u određenom regionu, tom regionuse može dodeliti povoljniji broj mesta u parlamentu.

■ Kvote za stranačke kandidate. Predviđeno je da u određenim regionimaminimalan procenat onih koji se nalaze na stranačkoj listi mora biti izmanjinske zajednice. Na primer, u Singapuru, u 14 izbornih jedinica odukupno 23 postoji grupno predstavljanje, uz uslov da najmanje jedan kandi-dat iz svakog stranačkog bloka mora pripadati manjini.

■ Rezervisana mesta u parlamentu za predstavnike manjinskih zajednica.Ovaj metod je najšire primenjen i koristi se u otprilike 25 zemalja u različi-tim delovima sveta. Indija trenutno u Lok Sabi rezerviše 79 od ukupno 543mesta za određene kaste i 41 za određena plemena. Mauritanija rezerviše 8od ukupno 70 mesta u parlamentu za „najbolje gubitnike“ koji predstavljajučetiri etničke zajednice priznate ustavom. Slovenija rezerviše po jednomesto u parlamentu za italijansku i mađarsku „nacionalnu zajednicu“.

Svaki od ovih metoda donekle je sporan. Predviđanje manjinskih kvota nalistama većinskih stranaka može da uskrati manjinskim zajednicama ostvari-vanje prava preko njihovih samostalnih organizacija, što bi im možda višeodgovaralo. Sa druge strane, mere kojima se predviđa podrška samostalnimorganizacijama mogu se iskoristiti za jačanje zasebnog identiteta, što pakmože ugrožavati nacionalno jedinstvo. Novi Zeland je pristupio ovoj proble-matici tako što je maorskim biračima dao mogućnost da izaberu da se prijaveili na nacionalnu izbornu listu ili na zasebnu izbornu listu Maora, koja biimala rezervisan broj mesta u parlamentu. Međutim, teško je pružiti zaštitumanjinskim grupama bilo gde a da se time ne izazove podozrenje većine, takoda će pravo rešenje uvek zavisiti od konkretnih okolnosti u datoj zemlji. Istotako, ne treba prevideti mogućnost da zajednice koje su marginalizovane upogledu njihove predstavljenosti u parlamentu budu u toj zemlji većinsko sta-novništvo.

Nekada je u postkonfliktnim okolnostima ili u situacijama kada se u tojzajednici demokratija ponovo uspostavlja nakon vojne intervencije, izborepotrebno organizovati na poseban način. To može biti privremeno i može bitirezultat načina na koji se shvata demokratija, kao što se to vidi iz priloga dobi-jenog sa Fidžija:

U pogledu predstavljenosti, izborni sistem za izbor poslanika Pred -stavničkog doma na principu etničkih zajednica (eng. communal elec-toral system) koncipiran je tako da uzima u obzir multietničke razlike naostrvu Fidži. Imajući u vidu napore koji su preduzeti na Fidžiju u ciljuodržanja demokratije, danas se ovaj sistem smatra najadekvatnijim, jer


garantuje predstavljenost glavnih etničkih grupa, dok ravnotežu vlastiobezbeđuju poslanici koje su za slobodna mesta u parlamentu izabralisvi birači koji su upisani u birački spisak određene izborne jedinice. Idalje na Fidžiju postoje oprečna gledišta u vezi sa izbornim sistemomkoji garantuje starosedelačkoj većini Fidžija mesta u Predstavničkomdomu, kao i zbog pritiska da za slobodna mesta u parlamentu budubirani svi poslanici.

Uloga gornjeg doma

Važnu ulogu u predstavljanju raznih struktura stanovništva jedne zemljemože igrati drugi ili gornji dom. Logično je da se u federalnim državama raz-ličitost članica federacije odražava na to kako će države ili pokrajine koje senalaze u njenom sastavu, kao i njihovi interesi, biti zastupljeni u drugomdomu. Taj dom može da dobije zadatak da analizira uticaj zakona na različiteregione i pokrajine jedne zemlje. Ta teritorijalna funkcija ne postoji samo ufederalnim sistemima i može da uključi to da građani koji žive u inostranstvubudu na poseban način zastupljeni u drugom domu, kako je to u Francuskoj.U svim zemljama u kojima parlamenti imaju dvodomnu strukturu, mehanizamza izbor predstavnika u drugi dom može biti koristan i za obezbeđivanje boljezastupljenosti različitih zajednica i društvenih grupa, bilo pomoću izbornogsistema koji je drugačiji od onog koji je predviđen za prvi dom, bilo putemprocedura za imenovanje (tamo gde je predviđeno imenovanje poslanika). Nataj način se može unaprediti ukupna predstavljenost društva, uključujući ipredstavljenost grupa kao što su lica sa invaliditetom, socijalno isključenihgrupa, kao i ostalih manjina svih vrsta.

Nepristrasne parlamentarne procedure koje omogućavaju uključenost svih poslanikaKao što je već istaknuto, ostvarivanje stvarne predstavljenosti građana u

parlamentu nije samo pitanje njegovog sastava. To takođe zahteva parlamen-tarne procedure i način rada koji omogućavaju svim poslanicima da učestvujuu radu parlamenta. Taj princip uključivanja svih poslanika u rad parlamentamože se sagledati kroz niz različitih aspekata, koji će ovde biti razmatrani.Međutim, faktička primena tog principa zavisi od nepristrasnosti predsednikaparlamenta ili predsedavajućeg, koji imaju ključnu ulogu u obezbeđivanjunepristrasnog odnosa prema različitim grupama i strankama. Mnogi parla-menti čine velike napore da obezbede „nadstranački“ karakter svojih predsed-nika ili predsedavajućih, i pored toga što su oni ranije možda pripadali nekoj


stranci. Kiribati čak predviđa da se na mesto predsednika bira kandidat koji jeizvan parlamenta, da bi se prilikom obavljanja te dužnosti izbegla bilo kakvafavorizacija.

Mnogi parlamenti postižu isti efekat tako što biraju poslanike koji su većdokazali svoju nepristrasnost, na primer tokom rada u svojstvu predsednikaodbora ili potpredsednika parlamenta. Tipične osobine koje su poželjne opi-sane su na primeru G.V. Mavalankara, bivšeg predsednika parlamenta LokSaba u Indiji:

Kao predsednik prvog saziva Lok Sabe novorođene nacije, Ma va lankarje imao ulogu ne samo moderatora i medijatora postupka već i rodona-čelnika kome je poverena odgovornost da uspostavi pravila, procedure,konvencije i običaje koji su u duhu zemlje. On je sve ovo postigao svo-


Više online informacija o predstavljenosti manjinskih i marginalnihzajednica:


(2000). Electoral law and national minorities.<http://www.venice.coe.int/docs/2000/CDL-INF(2000)004-e.asp>


(2005). Report on electoral rules and affirmative action for national minorities’participation in decision-making process in European countries.<http://venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)009-e.asp>

Foundation on Inter-Ethnic Relations (1999). The Lund recommendations on theeffective participation of national minorities in public life & explanatory note.

<http://www.osce.org/documents/hcnm/1999/09/2698_en.pdf>

Ghai, Y (2001). Public participation and minorities. Minority Rights Group

International

<http://www.minorityrights.org/admin/Download/Pdf/PubPartReport.pdf>

Norris, P (2004). Ethnic minorities, in Electoral engineering: voting rules andpolitical behavior.<http://ksghome.harvard.edu/~pnorris/ACROBAT/Institutions/Chapter 9.pdf>

Organization for Security and Co-operation in Europe, Office for Democratic

Institutions and Human Rights (2001). Guidelines to assist national minorityparticipation in the electoral process.<http://www.osce.org/item/13589.html?ch=129>

jim strpljenjem, istrajnošću, mudrošću i, iznad svega, neverovatnimosećajem za istorijsku važnost trenutka… U primeni Poslovnika iPravilnika o radu parlamenta, Shri Mavalankar je pokazao izuzetnuobjektivnost i nikada nije pravio razliku između poslanika vladajućevećine i poslanika opozicije. Takva praksa se održala godinama iupravo to je našem parlamentu omogućilo rad.

Prethodni dopis pokazuje koliko su u uspostavljanju tradicije nepristrasnogparlamenta važne osobine predsednika parlamenta, naročito u slučaju mladihparlamenata. U parlamentima u kojima ulogu predsednika obavlja stranačkaličnost koja predstavlja većinsku stranku ili koaliciju, neophodno je da postojikontrola i uspostavljena procedura koja obezbeđuje da se uvažavaju mišljenjasvih poslanika.

Uključenost stranaka

Veći deo rada parlamenta odvija se u odborima – zakonodavnim, nadzor-nim, ili onima koji su kombinacija ta dva. Gotovo svi parlamenti prihvatili supraksu da je sastav odbora proporcionalan ukupnoj snazi različitih stranaka iligrupa koju one imaju u parlamentu. Tako, na primer, Srbija i Crna Gora beležida se ,,u postupku konstituisanja radnih tela Skupštine, proporcionalna pred-stavljenost poslanika obe države članice i svih političkih stranaka… uzima uobzir.“ Pored toga, određeni broj parlamenata ima praksu da mesta predsed-nika određenih odbora rezerviše za poslanike opozicione ili manjinskestranke. Francuski Assemblée nationale daje pravo opoziciji da predlaže kan-didata za predsednika ili izvestioca bilo koje anketne komisije ili informativnemisije. U litvanskom Sejmu predstavnik opozicije u parlamentu bira se namesto predsednika ili zamenika predsednika Odbora za budžet i finansije, a uparlamentima koji su organizovani prema vestminsterskom modelu isto je i saOdborom za nadzor javnih rashoda.

U određenom broju parlamenata u odborima je zastupljen mešoviti stranač -ki sastav, što se odnosi i na proces odlučivanja, kao pokušaj da se postignekonsenzus. Veoma je važno da takav sastav bude zastupljen i u odborima zaproceduralna pitanja, koji uređuju rad parlamenta. U Zimbabveu, na primer,poslovni odbor koji ima mešoviti stranački sastav sastaje se sa predsednikomi potpredsednikom svake nedelje radi organizovanja poslova parlamenta nanestranačkoj osnovi. Uređenje rada parlamenta na ovakav način zastupljeno jeu većini parlamenata, o čemu će biti više reči u 6. poglavlju. U nekim slučaje-vima duh konsenzusa može se prepoznati i u matičnim odborima. U kipar-skom Predstavničkom domu „rasprave na nivou odbora prožete su duhomkompromisa i većina zakona se usvaja na plenarnim sednicama jednoglasno“.


Prošireni sastav Odbora za spoljne poslove u norveškom Stortingetu pružavladi priliku da raspravlja o važnim pitanjima u vezi sa trgovinom, državnombezbednošću i drugim pitanjima spoljne politike sa svim frakcijama u parla-mentu, pre nego što se bilo koja odluka donese. „Postojanje ovog odboradoprinelo je… stvaranju političkog konsenzusa u oblasti spoljne politikeNorveške u periodu posle Drugog svetskog rata.“ U senegalskom Assembléenationale, predlozi zakona koji su od posebnog značaja mogu se uputiti ad hockomisiji u čijem su sastavu, da bi se postigla najveća moguća saglasnost,šefovi svih poslaničkih grupa.

U Australiji je pristup koji podrazumeva konsenzus u odlučivanju prime-njen i u mnogim drugim odborima:

Jedna od karakteristika odborâ Predstavničkog doma jesta da pita-njima koja su predmet njihovog razmatranja obično nemaju političkipristup. Da bi našli zajedničko rešenje, poslanici svih političkih opcijaobično zauzimaju stav nesuprotstavljanja. Kao takvi, njihovi doprinosisu obično produktivniji i dovode do uspešnih promena vladine politikeu pitanjima koja su od velikog značaja za australijsku javnost.

U slučajevima kada u radu odbora nije moguće postići konsenzus, mnogiparlamenti predviđaju podnošenje manjinskog izveštaja.

Posebna prava za opozicione i manjinske stranke i grupe

U obezbeđivanju odgovornosti vlade i u pružanju javnosti alternativnihpolitičkih opcija ključnu ulogu imaju opozicione i manjinske stranke. U par-lamentarnim sistemima u kojima vlada može da inicira pokretanje rasprava ipostupka za donošenje zakona uz pomoć svoje većine u parlamentu, važno jeda se zvaničnoj opoziciji jemči pravo da na dnevni red parlamenta stavi zako-nodavna pitanja i politiku i da se obezbedi vreme za raspravu o tim pitanjima.Po istom principu, potrebno je da u zakonodavnim telima predsedničkihsistema slična prava imaju i manjinske stranke. Danas čak i monarhijskisistem Saudijske Arabije predviđa da grupa od deset poslanika ima pravo dapodnese predlog zakona ili predlog za izmenu i dopunu zakona koji je nasnazi. Takva prava su priznata u gotovo svim parlamentima.

Na primer, u italijanskoj Camera dei Deputati, koja ima vrlo precizneodredbe o vremenskom rasporedu rada, opozicionim grupama se garantujeminimalni broj pitanja koji mogu da postave, kao i odgovarajuće vreme zaizlaganje u vezi sa svim pitanjima. Kada vlada obrazlaže predlog zakona, zaizlaganja opozicionih grupa predviđa se više vremena nego za izlaganja pred-stavnika većine. Litvanski Sejm opozicionim grupama garantuje vreme za


obrazlaganje predloga zakona i „dnevnog reda“ i opozicionim liderima dajeprvenstvo prilikom postavljanja pitanja ministrima, kao i u toku rasprave oprogramu i godišnjem izveštaju vlade. U Donjem domu parlamentaUjedinjenog Kraljevstva tokom svakog zasedanja predviđa se po dvadesetdana za razmatranja pitanja opozicije, od čega sedamnaest dana stoji na raspo-laganju lideru najveće opozicione stranke. Takvi primeri se mogu naći i u veli-kom broju drugih parlamenata.


Više online informacija o ulozi i pravima opozicionih stranaka uparlamentu:

Inter-Parliamentary Union (1999). Guidelines on the rights and duties of theopposition in Parliament. <http://www.ipu.org/splz-e/gabon.htm>

Mogućnosti koje ima svaki poslanik kao pojedinac

Princip uključivanja svih poslanika u rad parlamenta ukazuje na potrebu dase poslanicima koji ne pripadaju poziciji garantuje mogućnost da budu uklju-čeni u sve aktivnosti parlamenta. Mnogi parlamenti određuju vreme za svakogposlanika kao pojedinca ili za poslanike koji nemaju funkciju u parlamentu(eng. backbenchers) da predstave svoje predloge zakona (negde ih nazivaju„lični zakoni poslanika“) ili lične inicijative, kao i da iniciraju rasprave na sed-nicama, odborima ili na plenarnoj sednici.

Međutim, predviđanje takvih mogućnosti može da izazove određene pro-bleme. U prilogu izraelskog Kneseta pominje se da je sve veći broj predlogazakona od strane poslanika jedan od glavnih organizacionih problema. Šved-ski Riksdag ima sličnu rezervu u pogledu prava na inicijativu poslanika kaopojedinca:

Prekomerno ostvarivanje ovih prava može uvećati probleme u vezi saefikasnošću rada paralamenta. U Švedskoj, ostvarivanje prava na inici-jativu od strane svakog poslanika pojedinačno preopteretilo je odborepitanjima u vezi s takvim inicijativama. Za razliku od prava na inicija-tivu, korišćenje drugih prava uglavnom kontrolišu stranke, a ne posla-nici pojedinačno, čime se smanjuje opasnost od njihovog prekomernogkorišćenja.


Efikasno organizovanje rada pitanje je kojim se bave svi parlamenti i kojeće biti razmatrano u 6. poglavlju. Ovde je dovoljno da se ukaže na dva razli-čita načina na koja drugi parlamenti rešavaju problem koji je istakla Švedska.Jedan način, za koji se opredelila italijanska Camera dei Deputati, predviđa dase unapred precizno dogovori vreme za iznošenje svih predloga, „uključujućii lično obraćanje poslanika koji ne istupaju u ime poslaničke grupe“. Drugi jeda se jednostavno produži vreme koje je na raspolaganju. Na primer, u indij-skoj Lok Sabi, ustanovljen je institut pod nazivom „nulto vreme“ (eng. ‘ZeroHour’), koji je predviđen za poslaničke inicijative i traje po završetku vremenaodređenog za poslanička pitanja (eng. Question Hour) i pre početka rada podnevnom redu. Ovo je opisano na sledeći način:

Nulto vreme potiče još iz ranih šezdesetih godina, kada su poslanicipočeli da pokreću pitanja od velikog javnog značaja i hitnosti, ponekaduz prethodnu saglasnost predsednika parlamenta, a nekada i bez nje.Poslanici su slobodni da pokrenu bilo koje pitanje – međunarodno,nacionalno ili lokalno – koje ih brine. Nulto vreme je opisano kao „tro-šenje javnog novca“, „suludo trošenje vremena“, „odličan početaklošeg dana“ i „nešto što se ne želi“. Ipak, ono je zaživelo i postalovažno. Ponekad se na njega gleda kao na najveću prepreku predsed-niku da uskladi rad parlamenta, dok drugi to vide kao nešto originalnou smislu parlamentarne terminologije i prakse.

Radikalniji način da se poslanicima koji ne obavljaju funkcije u parlamentuobezbedi više vremena jeste uvođenje paralelnog doma. AustralijskiPredstavnički dom, koji je prvi predvideo ovakvu instituciju i nazvao jeGlavni odbor, smatra da je ona najvažniji deo nedavne reforme. „Ovo telo nemože da odlučuje o pokretanju aktivnosti parlamenta, niti može da donosikonačne odluke o njima, ali može da se bavi svim onim što se nalazi izmeđutoga. To je dramatično povećalo raspoloživo vreme za raspravu o radu vlade iprivatnim poslovima pojedinih članova, omogućilo stalne rasprave o izvešta-jima parlamentarnih odbora i poslanicima dalo više mogućnosti da rasprav-ljaju o određenim pitanjima.“ Sličan paralelni dom, pod nazivom WestminsterHall, uveden je i u Donjem domu parlamenta Ujedinjenog Kraljevstva.

Rodna ravnopravnost

Pitanje obezbeđivanja punog učešća žena u radu parlamenta ne svodi sesamo na to da im se daju veće mogućnosti da budu izabrane na funkcije. Totakođe zahteva da parlament tako organizuje posao da se ženama olakša, a neoteža, da daju doprinos svim aspektima rada parlamenta pod jednakim uslo-

vima kao i muškarci. Parlament Južne Afrike beleži da „uprkos uspehu kojije postignut time što su žene sada u parlamentu zastupljene u značajnom pro-centu, njima nije uvek lako da ispune svoje političke uloge, te je neophodnoda se parlament stalno bavi svojom infrastrukturom i organizacijom radakako bi one bile u saglasnosti sa strateškim i praktičnim potrebama žena“.Anketa IPU među poslanicama sažela je njihova mišljenja na sledeći način:„Prva briga žene u politici jeste da uspostavi ravnotežu između političkogživota i svojih porodičnih obaveza… Na nivou parlamenta, jaslice ili obdani-šta na poslu koja su u nordijskim zemljama na raspolaganju poslanicama –majkama male dece, nešto su o čemu većina poslanica u drugim delovimasveta može samo da sanja. Isto važi i za određivanje takvog vremena za odr-žavanje sastanaka i sednica koje poslanicama pruža veću šansu da boljeusklade svoje političke obaveze sa privatnim životom“ (Politika: ženskipogled, IPU, 2000).

Evo priloga jedne žene o njenoj borbi da dobije makar osnovne uslove zarad i život u zgradi koja je projektovana samo za muškarce:

U prvo vreme koristila sam se muškim toaletom pored stranačkih pro-storija, a kasnije su i ostale žene sledile moj primer, sve dok taj toaletnije preimenovan u toalet za oba pola. Konačno, posle dužeg vremena,nakon što sam ja otišla iz parlamenta, obezbeđene su jaslice za decuposlanika i to je predstavljalo čin ravnopravnosti u obezbeđivanju teh-ničkih uslova i pogodnosti za poslanike i njihove porodice. Ranije je,na primer, postojala „Prostorija za supruge poslanika“, ali nikad nijepostojalo ništa slično za partnere poslanica.

Slična zabrinutost postoji i u vezi sa vremenom rada parlamenta. U mno-gim zapadnim zemljama sednice obično počinju srazmerno kasno u toku danai traju do večernjih sati. Donji dom parlamenta Ujedinjenog Kraljevstva jenedavno eksperimentisao, između ostalog, i sa promenom vremena održava-nja sednica tako da se uglavnom izbegne održavanje sednica u kasnim večer-njim satima, mada različite reakcije poslanika na te izmene pokazuju da nijelako sprovesti dogovorene reformske promene. Programski odbori parlamentaJužne Afrike su, sa svoje strane, postigli saglasnost da sednice parlamenta obič - no neće trajati posle 18 časova, „uzimajući u obzir porodične obaveze posla-nika“ – inače razmišljanje koje se jednako odnosi i na muškarce i na žene.

S obzirom na to da se veći deo rada parlamenta odvija u odborima, posla-nicama treba obezbediti svaku mogućnost da učestvuju u radu odbora i dapostepeno napreduju do pozicije predsednika. O takvom načinu izbora pred-sednika mnogi parlamenti ozbiljno razmišljaju. Taj cilj se može ostvariti


pomoću pravila procedure, kao u slučaju Kameruna. „Poslovnik Narodneskupštine Kameruna predviđa da svi poslanici moraju biti članovi makar jed-nog, ali ne više od dvaju odbora. Posle izvršenih pravnih konsultacija obezbe-đeno je da u svakom odboru bude najmanje po jedna žena. U dvama od šeststalnih odbora predsednici su žene.“

Kao deo šire inicijative, neki parlamenti su obrazovali odbore za rodnuravnopravnost, čiji je cilj da unapređuju rodnu ravnopravnost u društvu kaocelini. Ti odbori obično imaju jednak broj muškaraca i žena, kao u Francuskoj,a neki preuzimaju obavezu da pomno prate sve procedure parlamenta iz uglarodne ravnopravnosti. Švedski parlament je osnovao Radnu grupu za rodnuravnopravnost u Riksdagu. Njen izveštaj iz novembra 2004. godine u zaklju-čku sadrži petnaest predloga Riksdagu koji se odnose na rodnu ravnopravnost;glavni su dati u daljem tekstu.

■ Predlažemo da se da se za svaki saziv sačini program za ravnopravnost, dabi se tako neprekidno unapređivala ravnopravnost u Riksdagu.

■ Odbor Riksdaga odobrava program za svaki saziv. Jedan državni službenikbiće zadužen za sprovođenje tog programa.

■ Predlažemo održavanje redovnih seminara za službu odbora radi razma-tranja metoda rada, uloge predsednika odbora, načina održavanja sednicaitd.

■ Sajt Riksdaga treba dopuniti podacima o zastupljenosti polova.

■ Treba predvideti funkciju profesionalne podrške za poslanike koji smatrajuda trpe negativan tretman.

■ Predstavljanje novih poslanika je uvedeno da bi se obezbedio neformalnijinačin njihovog upoznavanja sa radom Riksdaga.

■ Istrage koje se sprovode u Riksdagu treba da prijave svaku nepravilnost saspekta rodne ravnopravnosti.

■ Prilikom planiranja rada odbora treba uzeti u obzir koliko je je poslani-cima izvodljivo da uklope svoja zaduženja u Riksdagu sa obavezama kojeimaju kao roditelji.

Ovakve inicijative su obično rezultat pritiska koji vrše poslanice. U neko-liko parlamenata uvedene su, kao podrška ovim promenama, posebne grupe zaposlanice iz svih stranaka, koje služe i za razmatranje predstojećih aktivnostiparlamenta iz ugla rodne ravnopravnosti.


Ravnopravnost predstavnika manjinskih i marginalnih zajednica

U mnogim parlamentima uključivanju predstavnika manjinskih i marginal -nih zajednica posvećuje se dovoljna pažnja pomoću procedura koje se odnosena opoziciju i manjinske stranke, o čemu je već bilo reči. Međutim, kada jemanjina veoma mala, ona prema postojećim pravilima nekada nije u moguć-nosti da ostvari određena parlamentarna prava, kao što su mesta u zakonodav -nim ili drugim odborima. U takvom slučaju može se odstupiti od predviđenihuslova (kao što je minimalni broj poslanika) ili se manjinama mogu dati poseb -na proceduralna prava za manjinska pitanja. U to spada pravo predlaganjazakona ili pravo veta za određene vrste zakona. U Belgiji, na primer, za odre-đena pitanja parlament se deli na francusku i holandsku jezičku grupu, a da bise usvojila određena mera, potrebna je većina u obema grupama, kao i ukupnadvotrećinska većina.

S obzirom na to da manjinske i marginalne zajednice obično upotrebljavajudrugi jezik, a ne onaj kojim govori većina, važno pitanje za uključenost svihposlanika u rad parlamenta jeste da li da se u radu parlamenta koristi jedanjezik ili više njih. Ovo pitanje postaje još važnije kada jezik koji se koristi uradu parlamenta nije jezik kojim govori većina stanovništva. U tom slučaju,


Više online informacija o rodnoj ravnopravnosti u radu parlamenta:

Inter-Parliamentary Union (2000). Politics: women’s insight.<http://www.ipu.org/PDF/publications/womeninsight_en.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2004). Enhancing the role of women in electoralprocesses in post-conflict countries. Post-election support.<http://www.un.org/womenwatch/osagi/meetings/2004/EGMelectoral/EP3-

IPU.PDF>

Inter-Parliamentary Union, United Nations Development Programme (2002).

National Seminar on “The Process of Engendering a New Constitution for Rwanda”.<http://www.ipu.org/pdf/publications/kigali_bi.pdf>

Inter-Parliamentary Union, United Nations Division for the Advancement of

Women (2003). The Convention on the Elimination of All Forms of Discriminationagainst Women and its Optional Protocol. Handbook for Parliamentarians.<http://www.ipu.org/PDF/publications/cedaw_en.pdf>

The Commonwealth (2001). Gender-sensitizing Commonwealth parliaments.<http://www.cpahq.org/uploadstore/docs/gendersensitizingcwparliaments.pdf>

ograničavajući faktor mogu biti troškovi prevođenja. U indijskoj Lok Sabi, naprimer, jezici koji se koriste u radu parlamenta jesu hindu i engleski. Međutim,od vremena četvrte Lok Sabe, poslanicima je dozvoljeno da se obraćaju parla-mentu na bilo kom jeziku koji je predviđen Ustavom. Trenutno, tehnički kapa-citeti za simultano prevođenje su dostupni za osam jezika (asamski, bengalski,kanada, malajalam, marati, orija, tamilski i telegu), pored dva jezika koja suveć pomenuta, dok su u Gornjem domu, Radža Sabi, dostupni i tehnički kapa-citeti za prevođenje na gudžurati, urdu i pendžab.


Više online informacija o upotrebi jezika manjina i dijalekata u radu parlamenta:

Matiki, A (2002). Language planning and linguistic exclusion in the legislativeprocess in Malawi. <http://www.linguapax.org/congres/taller/taller1/Matiki.html>

The House: New Zealand’s House of Representatives 1854-2004 (2005).

Parliament in Te Reo. <http://www.nzhistory.net.nz/Gallery/parlt-hist/tereo.html>

Mogućnosti za lakši rad svih poslanika

Pored prilično očiglednih oblika neravnopravnosti koji postoje među posla-nicima i koje smo već razmatrali, mogu da postoje i manje vidljive razlike upogledu resursa i kapaciteta, kojima se neki poslanici sistematski stavljaju unepovoljniji položaj. Pitanje resursa i raspoloživih tehničkih kapaciteta parla-menta razmatraće se detaljnije u 6. poglavlju. Na ovom mestu je dovoljno dase ukaže na to da je potrebno da poslanici imaju jednak pristup svim kapaci-tetima i da zaposleni koji rade u parlamentu na istraživanjima i u bibliotecibudu nepristrasni u pružanju usluga svim poslanicima.

Međutim, nisu u pitanju samo tehničke mogućnosti nego i obučenost za nji-hovo korišćenje. Na primer, većina parlamenata u današnje vreme ima onlinepogodnosti kako bi poslanici mogli da dobiju najnovije informacije o stanju upogledu predloga zakona i drugih aktivnosti parlamenta. Ipak, sve ankete oupotrebi elektronskih sredstava komunikacije pokazuju da nejednakost kojapostoji među korisnicima tih sredstava nije samo pitanje opreme već i sposob-nosti da se ona koristi u punom obimu. Činjenica je da sada poslanici sve višedolaze sa stručnim iskustvom, što znači da se možda takve sposobnosti prostopodrazumevaju. Međutim, obuka je potrebna svima – ako ne iz drugog razloga,a ono da unaprede svoja znanja u tom pogledu.


Obuke koje smo pominjali uglavnom se odnose na novoizabrane poslanike.Parlamentarne procedure često se čine nejasnim i zahtevi u pogledu potrebnogvremena su različiti, a poslanici su dobrim delom prepušteni da se sami sna-laze. Ponekad je potrebno dosta vremena da novi poslanici nađu načine da efi-kasno obavljaju sve svoje dužnosti. Većina parlamenata obezbeđuje uvodne imentorske programe za nove poslanike, mada među njima postoje razlike ukvalitetu i korisnosti. Neke od tih programa obezbeđuju poslaničke grupe, aneke stručne službe parlamenta. IPU za nove poslanike preporučuje uvodniprogram, koji treba da sadrži sledeće elemente:

■ prava i obaveze poslanika;

■ parlamentarne procedure, pravila za vođenje rasprave i za glasanje u odbo-rima i na plenarnoj sednici;

■ detalje o uslugama koje su dostupne u parlamentu i o tome kako im pristupiti;

■ dostupnost kancelarija i korišćenje elektronske i druge opreme;

■ radio i TV prenose i odnose sa sa medijima;

■ dostupnost kancelarija za kontakt sa biračima.

Karakterističan primer u ovom smislu predstavlja parlament NovogZelanda, koji obezbeđuje više vodiča dostupnih online svim poslanicima aposvećenih različitim aspektima njihovog rada. Na primer, vodič pod nazivomKako biti uspešan poslanik određenog odbora obuhvata sve aspekte radaodbora, uključujući poslovnik, postupke za različite vrste rada, raspoloživupodršku stručne službe, uputstva za predsednike odbora i tako dalje. Cilj togvodiča je da oni koji se upoznaju sa njegovom sadržinom „budu osnaženinovim znanjem i da lakše ostvare ciljeve u posebno izabranim odborima“.Tako će moći da bolje predstavljaju svoje birače. Evo nekih tipičnih izvoda:

Treba da znate šta želite da postignete. Da biste bili uspešan poslanikposebno izabranog odbora, morate unapred da planirate šta želite dapostignete na određenoj sednici, kao i na koji način to želite da ostvarite.Sednice nekada mogu da se odvijaju brzo i neplanirano, te može da se desida nemate priliku da pokrenete pitanje ili da predložite izmenu izveštaja.Ovaj vodič će Vam pomoći da shvatite šta možete da postignete i kako dapristupite primeni Vašeg plana u okvirima koji su određeni Poslovnikom…

Vaša prilika da postanete uspešan zakonodavac. Da biste bili dobarzakonodavac, nije Vam potrebno pravno obrazovanje. Sve što Vam jepotrebno jesu Vaše ideje, predanost da ispratite ceo postupak i sposob-nost da ubedite druge kolege u odboru da Vaše predloge treba primeniti.

Savetnici odbora će dati svoj savet u pogledu izvodljivosti predloga, azakon će pripremiti oni koji su stručni za to. Dok razmatrate predlogezakona, treba da razmišljate kritički. Ako ne razumete predlog koji jepred Vama, budite spremni da postavljate pitanja. Po svoj prilici, uko-liko ga Vi ne razumete, neće ga razumeti ni ljudi koje Vi predstavljate.

Zaštita prava poslanika u vršenju njihovih mandata

Jedan od osnovnih uslova da u parlamentu postoji adekvatna predstavljenostjeste da poslanici uspešno predstavljaju svoje birače i da mogu da iznose svojemišljenje slobodno, bez straha i strepnje. Istorijski gledano, poslanici su čestobili izloženi raznim oblicima pritiska i zastrašivanja od strane vlada, a posebnokada su javno istupali protiv zloupotreba vlasti od strane vlada. Poslanici sutakođe često bili u situaciji da trpe neopravdani pritisak koji je poticao iz dru-gih krugova moći u društvu. Upravo iz tih razloga prava poslanika na slobodugovora posebno se štite pravilima o poslaničkim „privilegijama“, odnosnoposlaničkoj „nepovredivosti“. Tim pravilima se poslanici štite od sudskoggonjenja zbog mišljenja iznetog ili glasa datog tokom vršenja mandata.

Poslanička nepovredivost se odnosi na sve što je izrečeno ili napisanoili učinjeno od strane poslanika u obavljanju njegovih redovnih zvanič-nih dužnosti… ovakva zaštita je apsolutna i doživotna i traje čak i poprestanku svojstva poslanika. Sve zemlje bez izuzetka prihvataju principposlaničke nepovredivosti, koji je definisan na ovakav način (IPU,Komitet za ljudska prava poslanika, 1993).

Suština ove privilegije nije samo u zaštiti poslanika već i u tome da im seomogući da što bolje predstavljaju birače i štite njihove interese. Takvo gle-dište je izraženo u rezoluciji Saveta IPU, sa zasedanja koje je održano uMeksiko Sitiju 1976. godine: „Zaštita prava poslanika predstavlja neophodanpreduslov koji poslanicima omogućava da štite ljudska prava i osnovne slo-bode u svojim zemljama. Pored toga, predstavnički karakter parlamentaumnogome će zavisiti i od poštovanja prava samih poslanika.“

Neki parlamenti, imajući u vidu okrutne režime koji su ranije postojali unjihovim zemljama, predviđaju za poslanike i imunitet od privođenja ili gonje-nja za lakša krivična dela, budući da su takva gonjenja ranije često služila kaoizgovor vlastima da uklone iz javnosti poslanike koji su bili opasni po njih, ilikoji su im, jednostavno, smetali. Takav imunitet ili „nepovredivost“ trajusamo koliko i mandat. U nekim ozbiljnijim slučajevima, poslanički imunitetse može ukinuti, ali isključivo posle izglasavanja u parlamentu. U zemljama


koje predviđaju takve odredbe teži se balansiranju između potrebe za zaštitom

slobode poslanika od izvršne vlasti (koja je često spremna da posegne za tak-

vim sredstvima) i brige da javnost ne gleda na poslanike kao na neku posebnu

elitu koja uživa ogromne privilegije. Uspostavljanje takve ravnoteže u određe-

nim uslovima nije lako, te veliki broj parlamenata analizira valjanost svojih

zakonskih propisa koji se odnose na ovo pitanje.

Ako slučaj povrede poslaničkih prava nije rešen na nivou države, poslanici

mogu da se žale Komitetu za ljudska prava poslanika, koji je osnovan pod

pokroviteljstvom IPU 1977. godine. Taj Komitet, koji čine visoki funkcioneri

parlamenata iz celog sveta, radi na osnovu procedure koja je nalik sudskoj i

kojoj je cilj da se o datom pitanju u poverenju postigne obostrano prihvatljiv

dogovor sa vladom, odnosno parlamentom. Jedino za slučaj da takav dogovor

nije moguće postići, to pitanje kroz Savet Interparlamentarne unije dobija

karakter javnog pitanja. Savet Interparlamentarne unije je sada prihvaćen kao

glavno međunarodno telo za zaštitu prava poslanika.


Više online informacija o pravima poslanika:

Inter-Parliamentary Union (1993). Inter-parliamentary symposium “Parliament:Guardian of human rights”. Summing-up of the deliberations by the President of thesymposium. <http://www.ipu.org/splz-e/budapest.htm>

Inter-Parliamentary Union (2006). Human rights and humanitarian law.<http://www.ipu.org/iss-e/hr-law.htm>

Inter-Parliamentary Union (2006). Parline database module on the parliamentarymandate. <http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp>

McGee, S (2001). Rules on parliamentary immunity in the European Parliamentand the member States of the European Union. European Centre for

Parliamentary Research and Documentation

<http://www.ecprd.org/Doc/publica/OTH/RulesParllmmu.pdf>

Myttenaere, R (1998). The immunities of members of parliament,

in Constitutional and Parliamentary Information N° 175. Association

of Secretaries General of Parliaments

<http://www.asgp.info/Publications/CPI-English/1998_175_05-e.pdf>

Još jedan resurs koji stoji na raspolaganju poslanicima na koje se vrši pritisakjeste podrška koju pružaju kolege poslanici iz drugih zemalja. NemačkiBundestag je, na primer, pokrenuo kampanju pod nazivom „Poslanici štite posla-nike“. Sledi kratak prikaz argumentacije i načina na koji se ta kampanja sprovodi:

Niko ko zagovara primenu i poštovanje ljudskih prava u Nemačkoj nijeugrožen zbog toga. Međutim, u mnogim drugim zemljama ljudi kojibrane ljudska prava sami postaju žrtve zloupotrebe tih prava. … Udruštvu onih koji štite ugrožena ljudska prava nalaze se i političari.Ostvarivanje njihovog prava na slobodu govora verovatno predstavljai jedinu povredu koju oni čine. Kritike koje oni upućuju su „trn u oku“i državnih agencija i poslaničkih grupa zemalja u kojima je stanje ljud-skih prava problematično.

Kao poslanicima Bundestaga, na raspolaganju vam je mreža međuna-rodnih kontakata za podršku vašem kolegi poslaniku koji je ugrožen. …Sekretarijat Odbora za ljudska prava i humanitarnu pomoć će vas oba-vestiti o tome da li su u zemlji s kojom imate kontakte ili koju namera-vate da posetite opozicioni političari ugroženi i šta je najbolje da ura-dite kako biste svojim kolegama pružili podršku. Pored toga, možete sekoristiti informacijom koju ste dobili od Sekretarijata odbora za pruža-nje podrške iz Nemačke. Sve to pruža solidnu osnovu za podnošenjepeticija, kao i za vođenje razgovora sa onima koji donose političkeodluke u zemljama u kojima se krše ljudska prava.

Individualna prava poslanika i stranačka disciplina

Jedno od teških i najviše osporavanih pitanja tiče se uspostavljanja odgova-rajuće ravnoteže između zahteva koje postavlja stranačka disciplina i indivi-dualnih prava poslanika da slobodno iznose svoja mišljenja. S jedne strane,sasvim je logično da u parlamentu stranka, na osnovu čije je platforme i podr-ške poslanik izabran, očekuje od tog poslanika da podržava program stranke.To je nešto što treba da imaju u vidu ne samo stranke već i birači, da bi moglida predvide kako će se njihovi glasovi odraziti na postupanje njihovih pred-stavnika u parlamentu. S druge strane, poslanici imaju individualnu odgovor-nost da brane interese svojih birača i da se javno izjašnjavaju protiv politikeza koju veruju da je pogrešna ili štetna, čak i kada takvu politiku promovišesama njihova stranka. Sa svoje strane, stranke su odgovorne da razvijajudemokratske procedure u samoj stranci koje njihovim poslanicima dopuštajuda vode nesmetane rasprave o spornim pitanjima, umesto da se slepo držedirektiva dobijenih odozgo.

Način usklađivanja potencijalno suprotstavljenih stranačkih zahteva i zah-teva lične savesti jedno je od najtežih pitanja sa kojima se suočavaju poslanici.Parlamentarnim strankama stoji na raspolaganju veliki broj disciplinskih merakoje mogu primeniti na svoje članove disidente, pri čemu je krajnja sankcijaisključenje iz stranke, što za posledicu ima uskraćivanje podrške na narednim


izborima. Kada će ovakav postupak predstavljati povredu individualnog pravaposlanika, jasno je utvrdio Savet Interparlamentarne unije na primerima sluča-jeva koje je ispitivao Komitet za ljudska prava poslanika. Kao prvo, svakoovakvo isključenje iz stranke treba da bude u skladu sa internim pravilimastranke koja garantuju pravedan postupak, uključujući i pravo poslanika naodbranu. Drugo, svako isključenje ne treba automatski da povuče za sobom igubitak mesta u parlamentu, niti skraćenje poslaničkog mandata, s obzirom nato da bi se time ugrozilo pravo poslanika na slobodu izražavanja. Kao što IPUstalno naglašava, poslanika treba udaljiti iz parlamenta isključivo na osnovuodluke celog parlamenta i samo nakon osude za krivično delo, a ne zbog gubit -ka članstva u partiji.

Ovaj princip je još više sporan u slučaju kada poslanik dobrovoljno napu-šta stranku ili kada menja stranku tokom trajanja mandata (takozvani politički„nomadizam“). Takvi postupci mogu se preduzimati iz potpuno sebičnih raz-loga – npr. da bi se došlo do neke javne funkcije. Oni, takođe, mogu znatnodestabilizovati rad parlamenta i izneveriti jasno izraženu volju birača. Iz tihrazloga, mnogi parlamenti uvode odredbe protiv „preleta“ poslanika u drugestranke kojima se predviđa da poslanik koji je prešao u drugu stranku podneseostavku na mesto poslanika u parlamentu. Jedan od takvih primera jeste iustav ni amandman koji je doneo indijski parlament 1985. godine u cilju„borbe protiv zla političkog preleta u druge stranke… koji može podriti sametemelje naše demokratije, kao i principe koji je održavaju“. Pomenutim ustav -nim amandmanom diskvalifikuje se poslanik političke stranke ne samo akoodustane od članstva u svojoj stranci već i ako glasa suprotno uputstvima kojeje dobio od svoje političke stranke a da nije dobio prethodno odobrenje. Taodredba je dalje razrađena i osnažena kasnijim amandmanom iz 2003. godine,o zabrani spajanja čitavih stranaka.

Švedski parlament je ponudio drugi način da se reši pitanje preleta u drugestranke. Ovaj parlament insistira na tome da su poslanici, iako su izabrani sasvojih stranačkih lista, ipak izabrani kao pojedinci i imaju svoj lični mandat:

Stoga poslanik, ako je isključen iz stranke ili napušta svoju strankutokom trajanja perioda na koji je izabran, može i dalje ostati poslanik.Međutim, poslanici koji napuštaju svoju poslaničku grupu tokom traja-nja perioda na koji su izabrani, ne mogu formirati novu poslaničkugrupu koju bi kao takvu priznao parlament, niti se mogu formalno pri-druživati drugoj poslaničkoj grupi.

Prilikom razmatranja ovih različitih odredbi, vredi pomenuti SmerniceLatimer doma za zemlje Komonvelta (eng. Latimer House Guidelines for the


Commonwealth) koje su usvojene pod pokroviteljstvom Udruženja parlame-nata zemalja Komonvelta (eng. Commonwealth Parliamentary Association)juna 1998. godine:

Sigurnost poslanika u pogledu njihovog mandata u parlamentu od suštin-skog je značaja za nezavisnost parlamenta, i stoga:

a) na isključenje poslanika iz parlamenta kao kaznu za njegov izlazak izstranke (srp. „preletanje“, eng. floor-crossing) treba gledati kao namoguću povredu nezavisnosti tog poslanika, no mere protiv preleta u drugestranke mogu u nekim pravnim sistemima biti neophodne za rešavanje pita-nja korupcije;

b) zakone koji dozvoljavaju opoziv poslanika tokom trajanja mandata trebalobi uzeti s oprezom, zbog potencijalnog ugrožavanja nezavisnosti poslanika;

c) ne bi trebalo da prestanak članstva u samoj političkoj stranci vodi gubitkumesta u parlamentu.


Više online informacija o pravima poslanika u odnosu na njihovestranke:

Norris, P (2004). Building political parties: reforming legal regulations and internalrules. International IDEA

<http://www.idea.int/parties/upload/pippa norris ready for wev_3_.pdf>

Scarrow, S (2005). Political Parties and Democracy in Theoretical and PracticalPerspectives: Implementing Intra-Party Democracy. National Democratic Institute

<http://www.accessdemocracy.org/library/1951_polpart_scarrow_110105.pdf>

The Commonwealth (2002). Commonwealth (Latimer House) Principles on thethree branches of government.<http://www.cpahq.org/CommonwealthPrinciplesonThreeArmsofGovernment

_pdf_media_public.aspx>

3. Otvoren i transparentan parlament

Kada kažemo da je parlament „otvoren“, to znači, sasvim logično, da je nje-

gov rad i fizički otvoren za javnost. To nije uvek lako postići u vreme kada je

briga za bezbednost javnih ličnosti postala neophodna. Pa ipak, mnogi parla-

menti su našli način da budu otvoreni i bezbedni, tako da bude očigledno da

parlament pripada celom narodu, a ne samo poslanicima. U velikom broju

zemalja, među kojima je Južna Afrika, ustavom se zahteva da javnosti, u

razumnoj meri, bude omogućen fizički pristup parlamentu.

Naravno, u praksi većina ljudi nije u mogućnosti da lično poseti parlament.

Zato, da bi rad parlamenta bio otvoren za javnost, najefikasnije je da on bude

otvoren za novinare i predstavnike medija, koji su „oči i uši“ javnosti. U

prvom delu ovog poglavlja biće razmatrani načini na koje parlamenti mogu

da olakšaju novinarima i medijima izveštavanje o svom radu: pitanja dostup-

nosti, pravo na obaveštenost, sloboda izražavanja, pravna regulativa medija;

drugim rečima, biće reči o svemu onome što doprinosi boljem informisanju

građana.

Informisanje građana o radu parlamenta nije samo briga nezavisnih medija

već je to i odgovornost samih parlamenata. Tokom nekoliko proteklih godina

parlamenti u svetu su uložili velike napore da obaveste i poduče javnost o svo-

jim aktivnostima i privuku njeno interesovanje i pažnju. U tome im pomaže

brzi razvoj novih oblika komunikacije, kao što je internet. Internet je olakšao

interakciju između poslanika i građana, koja ima preimućstva u odnosu na jed-

nosmernu komunikaciju. Sa ove tačke gledišta, podela Vodiča na posebna

poglavlja posvećena transparentnosti, odnosno dostupnosti parlamenata, može

izgledati donekle veštačka. Međutim, ona nam omogućava da detaljnije raz-

motrimo pomenuta pitanja. Građani ne mogu očekivati da će uticati na parla-

ment i tražiti da im njihovi predstavnici polažu račune (videti poglavlje 5)

ukoliko nisu, pre svega, potpuno obavešteni o njihovom radu. Stoga će druga

polovina ovog poglavlja biti posvećena različitim načinima na koje parlamenti

nastoje da obaveste javnost i uključe je u svoj rad.

Otvoren i transparentan parlament I 43

Kako olakšati rad novinara i medija u izveštavanju o radu parlamenta

U informisanju javnosti o svom radu parlamenti zavise od novinara, ured-nika i medijskih izveštača. Ipak, među njima vlada znatno uzajamno nepove-renje. Novinarima često smetaju ograničenja u pristupu radu parlamenta ili supak ograničeni zakonima koji zabranjuju omalovažavanje i klevetu i ponekadnepotrebno ograničavaju javno izveštavanje. Poslanici, sa svoje strane, sma-traju da su mediji delimično odgovorni za loše mišljenje koje o njima vlada ujavnosti, jer njihov rad prikazuju jednostrano. „Mediji teže da više pažnjeposvećuju negativnim stranama rada i pitanjima službenih putovanja i tro-škova, ne stavljajući to u širi kontekst rada parlamenta, koji je konstruktivan isistematičan“, tipičan je komentar koji se čuje u irskom parlamentu. S drugestrane, prizori praznih poslaničkih klupa stvaraju utisak da je poslanicima toneki „sporedan posao“, umesto da prionu na poslove u parlamentu, u odbo-rima ili u svojim izbornim jedinicama.

Različiti pristupi neminovno stvaraju napetosti između poslanika i medija,jer te dve profesije imaju različite ciljeve i kulturu. Pa ipak, oni su potrebnijedni drugima i u vezi sa načinom predstavljanja parlamenta javnosti mogu odmeđusobne saradnje imati samo koristi. Sa svoje strane, javnosti je u interesuda rad parlamenta bude u najvećoj mogućoj meri otvoren, kako bi bila uspe-šno informisana o radu svojih izabranih predstavnika.

Pitanje otvorenosti prema medijima

Veliki deo rada parlamenta se danas odvija u odborima, te mnogi parla-menti otvaraju svoj rad prema javnosti i predstavnicima medija. Ipak, posla-nici imaju rezerve prema tome, jer strepe da će rad, ukoliko bude javan, bitiviše stranački obojen, da će svedoci prilikom davanja iskaza biti manje otvo-reni, ili da će poslanici tu otvorenost koristiti kao priliku za „ličnu afirmaciju“.Međutim, ako mediji treba da daju potpuniju sliku o radu poslanika, onda jeotvaranje rada odbora, u kojima se odvija najveći deo rada parlamenta, logi-čan korak. On treba da postane opšteprihvaćen, ali podleže ograničenjimavezanim za ličnu i nacionalnu bezbednost.

Među novijim primerima veće otvorenosti jeste holandski parlament, kojije pokušao da sednice određenih odbora otvori za javnost, tako da su posma-trači bili u prilici da vide kako odbori utvrđuju svoj dnevni red i organizujujavna slušanja. Predstavnički dom Republike Kipar danas dozvoljava predstav -nicima medija da prisustvuju sednicama odbora „uz veoma malo izuzetaka“.Assemblée nationale Obale Slonovače je nekada dozvoljavala da se sa sednica


odbora objavljuju samo kratki zaključci, a počev od 2001. godine dozvoljavapredstavnicima štampe da prisustvuju radu odbora i da o tome izveštavaju. UJužnoj Africi odbori su otvoreni i za javnost i za medije, a mogu biti zatvoreniza javnost samo nakon zaključivanja otvorene rasprave i uz odobrenje pred-sednika. Australijski Predstavnički dom imenuje savetnika za medije kaopomoć odborima u razvijanju komunikacije i medijske strategije za informi-sanje javnosti i obezbeđivanje što potpunijeg medijskog izveštavanja o raduodbora.

Ovaj poslednji primer pokreće pitanje koje je posebno naglašeno unedavnom izveštaju Putnamove komisije (Puttnam Commission) uUjedinjenom Kraljevstvu o komunikaciji parlamenta s medijima i građa-nima. Naime, u užurbanom svetu medija, u kome vlada velika konkurencijada se dođe do vesti, nije više dovoljno da poslanici samo daju neke infor-macije ili omoguće pristup novinarima, već treba da i sami preuzmu inici-jativu u određivanju tema koje su vredne objavljivanja, da bi novinari takveteme dalje pratili:

Medijske organizacije danas raspolažu skromnijim sredstvima negoranije, te ne mogu više sebi da dozvole da imaju novinare koji provodevreme na galeriji ili u salama odbora u nadi da će možda naleteti naneku interesantnu vest… Dok o radu pojedinih odbora postoji dobromedijsko izveštavanje, zahvaljujući tome što se ti odbori bave zanimlji-vim temama ili tome što su njihovi predsednici stručnjaci za medije, ilizbog interesovanja javnosti, drugi odbori to nadomešćuju radom služ-benika koji su izabrani za odnose sa javnošću. Upravo oni danas birajukoje će izveštaje plasirati na medijsko tržište i obrazlažu zašto su baš teinformacije vest od posebnog značaja… Poslanici trebaju da prihvatečinjenicu da ta vrsta komunikacije nije nužno stranačka (HansardSociety Commission, Members Only? Parlament in the Public Eye,Hansard Society, 2005).

Mnogi parlamenti prosto ne mogu sebi da priušte toliki broj službenika zamedije. Međutim, obuka poslanika, a naročito predsednika odbora, u oblastiodnosa sa medijima i medijske prezentacije može brzo da ih osposobi da samipreuzimaju slične inicijative. Zamisao da je potrebno da predsednici komisijabudu stručnjaci za medije jeste pitanje koje bi se moglo uopštiti.

Pomenuta komisija i dalje razrađuje pitanje pristupa medijima, posebno tele-viziji, i to se ne odnosi samo na Parlament Ujedinjenog Kraljevstva. Ponekadpravila o pristupu medijima ograničavaju oblik i sadržaj medijskog izveštavanja,pa sami izveštaji u poređenju sa ostalim vestima bivaju veoma dosadni:


Kanal pet je obavestio Komisiju da je „jedan od razloga zbog kojeg suVesti u pet, zajedno sa drugim programima vesti, smanjile obim izve-štavanja o radu Parlamenta, taj što postoje stroga ograničenja koja seodnose na televizijske stanice, a naročito zbog toga što je TV izvešta-vanje iz parlamenta po pravilu statično i što se kamerama ograničavapristup u prostorije Parlamenta… Kanal četiri je izjavio: „Kada bi seposlanici bar malo odrekli svoje privatnosti, verujemo da bi zauzvratposlali jednu bitnu poruku gledaocima: ´Ovo je vaša zgrada. Mi smovaši predstavnici.´ Ovako, danas se stiče utisak da ta zgrada pripadaposlanicima i lordovima – a ne narodu.“


Više online informacija o Putnamovoj komisiji za komunikacijuparlamenta u demokratiji:

Puttnam Commission on Communication of Parliamentary Democracy (2005).

Members only? Parliament in the public eye. Hansard Society

<http://www.hansardsociety.org.uk/programmes/puttnam_commission>

Slobodan pristup informacijama

Zakonski propisi na osnovu kojih građani ostvaruju pravo na pristup infor-macijama od značaja jesu važan demokratski resurs. Ta činjenica potvrđena jeodredbom Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, u kojoj segrađanima priznaje „pravo na obaveštenost“. To se razlikuje od zahteva daorgani javne vlasti javno izveštavaju o svom radu i da objavljuju informatore,mada se obe ove oblasti mogu urediti istim propisima i zakonima. Zakoni o slo-bodnom pristupu informacijama (eng. Feedom of Information – FOI) trenutnopostoje u više od pedeset zemalja u svim regionima sveta. Oni su resurs kojimogu koristiti građani, NVO i mediji, da bi se povećala transparentnost radaorgana javne vlasti. Ti zakoni istovremeno mogu biti od pomoći parlamentu uzahtevu da mu vlada polaže račune, ali mogu doprineti tome da i sami poslaniciu većoj meri polažu račune.

U nekim zemljama pristup informacijama o radu parlamenta obezbeđuje sepropisima koji se odnose na parlament, a u drugim zemljama je obuhvaćenzakonima o slobodnom pristupu informacijama koji se primenjuju na sveorgane javne vlasti. Poljski Senat svojim prilogom jasno ukazuje na širu koristkoju ovi propisi donose demokratskom životu:

U naporima da se poštuje ustavno pravo građana na obaveštenost, pro-pisi Senata sadrže prilično detaljne odredbe, koje obuhvataju, na pri-mer, potrebu za informisanjem javnosti o predstojećim sednicamaSenata, pravo javnosti da prisustvuje sednicama Senata i sednicamaodbora Senata, pristup javnosti dokumentaciji Senata, zapisnicima i ste-nografskim beleškama sa sednica Senata i sednica odbora Senata, kao idrugim dokumentima i informacijama koje su vezane za rad Senata i nje-govih radnih tela… Nema sumnje da pitanja pristupa informacijama,koja su toliko detaljno uređena zakonskim propisima, veoma utiču natransparentnost rada Senata i njegovih radnih tela. To s jedne stranedoprinosi demokratizaciji života, a sa druge strane podstiče građane dase, ako to žele, pristupom informacijama po svom izboru, upoznaju saradom Senata. Ovo je izuzetno važno za demokratsku društvenu kontrolunad predstavnicima naroda, čiji rad birači mogu detaljno da analizirajukorišćenjem brojnih mogućnosti pristupa informacijama, a istovremenona taj način uče o demokratskim parlamentarnim procedurama.

Na rumunski parlament se primenjuje opšti zakon o slobodnom pristupuinformacijama od javnog značaja. „Primenjujući ovaj zakon, Senat iPredstavnički dom obezbeđuju pristup informacijama od javnog značaja, kakoex officio tako i na zahtev, preko svojih odgovarajućih stručnih službi.“ Na slo-venački parlament se takođe primenjuje opšti zakon o pristupu informacijamaod javnog značaja koji se primenjuje na sve organe javne vlasti. Ekvador imasvoj statut o pristupu informacijama, koji „garantuje transparentnost svihjavnih aktivnosti, uključujući i aktivnosti parlamenta“. Zajedničko svim ovak-vim zakonima jeste postojanje nezavisnih organa koji su ovlašćeni da razma-traju žalbe na odluke o uskraćivanju pristupa informacijama, uključujući i onekoje je doneo sam parlament. Navešćemo još jedan primer, koji pokazuje kakoparlament Jamajke opisuje svrhu Zakona o slobodnom pristupu informacijama:

Cilj ovog zakona je dalje jačanje i sprovođenje određenih osnovnihprincipa koji su u osnovama sistema ustavne demokratije, a to su: a)odgovornost vlade, b) transparentnost i c) učešće javnosti u odlučiva-nju na nacionalnom nivou i priznavanje javnosti opšteg prava na pri-stup zvaničnim dokumentima koja su u posedu organa javne vlasti.

Mnoge međunarodne organizacije objavile su modele zakona o slobodnompristupu informacijama koji su vrlo slični po pitanjima koja uređuju. Ovde je,na primer, dato nekoliko ključnih principa slobodnog pristupa informacijama.Principi su prikazani u glavnim crtama u jednoj publikaciji koja je deo glo-balne kampanje za slobodu izražavanja, član 19:


Sloboda izražavanja

Pandan pravu na pristup informacijama jeste pravo da se one mogu slobod -no iznositi i objavljivati. To je osnovno pravo u demokratskom procesu izasniva se na dijalogu i iznošenju argumenata i kontraargumenata između

■ maksimalan pristup informacijama, obaveza njihovog objavljivanja iaktivno promovisanje otvorene vlade;

■ izuzeci trebaju da budu jasno i precizno definisani i treba ih strogo prove-ravati u pogledu „povrede“ i u pogledu „javnog interesa“;

■ pristup informacijama treba olakšati, a podnošenje zahteva ne treba onemo-gućavati visokim troškovima ili odbijati zbog kašnjenja;

■ odbijanje pristupa informacijama treba da podleže pravu na žalbu, koja sepodnosi nezavisnom organu, a njegova je odluka obavezujuća.


Više online informacija o slobodnom pristupu informacijama i modelima zakona:

Article 19 (2001). A model Freedom of Information Law.<http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf>

Commonwealth Parliamentary Association (2003) Recommendations for aninformed democracy. <http://www.cpahq.org/uploadstore/docs/Perth.pdf>

Freedominfo.org <http://www.freedominfo.org/>

Mendel, T (2005). Parliament and access to information: working for transparentgovernance.<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/Parliament_and_Access_

to_Information_with_cover.pdf>

Organization of American States (2003). AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03):

Access to public information: strengthening democracy.<http://www.oas.org/juridico/english/ga03/agres_1932.htm>

The Commonwealth (2003). Model Freedom of Information Act.<http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/{AC090445

-A8AB-490B-8D4B-F110BD2F3AB1}_Freedom of Information.pdf>


informisanih građana, odnosno između građana i njihovih predstavnika. Kadaje reč o medijskom izveštavanju o radu parlamenta, veoma je važno da sesvako ograničenje tog prava definiše što preciznije.

Prema standardima Konvencija o ljudskim pravima i njihovoj pravnoj prak -si, svako ograničenje slobode izražavanja treba da bude predmet trostruke pro-vere: ono treba da bude a) „predviđeno zakonom“, b) takvo da je „neophodnou demokratskom društvu“, radi, na primer, zaštite nacionalne bezbednosti ilipoštovanja prava ili ugleda drugih lica i c) „srazmerno“ ovim neophodnimciljevima. Ograničenje koje se najčešće koristi vezano je za ono što se možegovoriti ili napisati o poslanicima i tiče se nanošenja štete ugledu poslanika ilinjegovog „diskreditovanja“.

U većini demokratskih zemalja prihvaćeno je da je potrebno da političari,zbog svoje javne funkcije, budu otvoreniji prema kontroli javnosti i tolerant-niji prema mnogo većem broju komentara i kritika nego što bi to bilo prihva-tljivo privatnim licima. Tu tezu je potvrdila i međunarodna pravna praksa uoblasti slobode izražavanja. Pa ipak, neke zemlje još uvek imaju zakone kojizabranjuju klevetu i koriste ih za ograničavanje obima medijskog izveštavanjao političarima. Takvi zakoni su još restriktivniji ukoliko su deo krivičnogzakona, sa zaprećenom zatvorskom kaznom za novinare koji prekorače gra-nicu. U nekim drugim zemljama se u građanskim parnicama dosuđuju velikiiznosi na ime naknade štete, što takođe može odvraćati od šireg iznošenjajavnih kritika. Pored toga, u nekim parlamentima se usvajaju mere kojima seonemogućava kritika, ili se kažnjavaju novinari ako izveštavaju na osnovuinformacija koje su „procurele“ u javnost. Druga sredstva koja se koriste da bise ometalo legitimno izveštavanje novinara ili kritika, uključuju oduzimanjenovinarske akreditacije za izveštavanje o radu parlamenta.

Činjenica da poslanici retko kad posegnu za ovakvim sredstvima za ogra-ničavanje kritike ili protoka informacija u javnost, dobar je test za to koliko jejedna država demokratska. Međutim, isto tako, njihova je obaveza da analizi-raju restriktivne zakone, koji možda datiraju iz nekog manje demokratskogvremena. U ovom kontekstu, vredno je pomenuti izveštaj studijske grupe priUdruženju parlamenata zemalja Komonvelta s temom „Parlament i mediji“, izfebruara 2003. godine. Među njihovim mnogobrojnim preporukama nalaze sei sledeće:

(6.2) Treba da parlamenti ukinu zakone, odredbe poslovnika i/ili da sejavno odreknu svoje tradicionalne uloge da kažnjavaju medije i drugezbog povreda dostojanstva parlamenta samo zato što su kritikovali teinstitucije ili njihove poslanike.

Pravna regulativa rada medija

Na kraju, još jedno pitanje koje treba razmotriti u vezi sa odnosima medijai parlamenta jeste odgovornost parlamenta da ustanovi pravni okvir za radmedija. Taj okvir obično predviđa pitanja vlasništva i kontrole, kao i sadržaja.Mada je to pitanje složeno, a tehnologije medija se brzo razvijaju, principi kojiregulišu šta javnost u demokratskom društvu očekuje od medija srazmerno sujednostavni: tačne informacije, raznovrsnost gledišta i mišljenja i jednakopoštovanje dostojanstva svih građana. Prirodno je da takvi principi utiču naizveštavanje o radu samog parlamenta, ali i na političke stranke i pojedinačneposlanike.

(6.3) Netačno izveštavanje ne treba kvalifikovati kao nepoštovanjedostojanstva parlamenta. Takva kvalifikacija treba da bude rezervisanasamo za ozbiljne slučajeve kada se vrši ometanje parlamenta u obavlja-nju njegovih funkcija.

(8.2) Koji će mediji ili njihovi predstavnici biti podobni da pristupe par-lamentu, treba da odrede sami mediji. Parlamenti treba da zadržepravo da uskrate pristup predstavnicima medija koji čine povreduposlovnika, ili na drugi način ometaju rad parlamenta.

(9.2) Krivične zakone koji sprečavaju slobodu govora… treba ukinuti.

Ovim preporukama bilo bi korisno dodati i princip o objavljivanju klevetaiz člana 19, koji se odnosi na pravo novinara da odbiju da imenuju svojeizvore, što se, naravno, može uopšteno primeniti i na duge slučajeve osim kle-vete: „Jasno je da zajemčena sloboda izražavanja daje pravo novinarima i dru-gima koji prenose informacije od javnog značaja da odbiju otkrivanje identi-teta svojih poverljivih izvora.“


Više online informacija o slobodi izražavanja i parlamentima:

Article 19 (2000). Defining defamation: principles on freedom of expression andprotection of reputation.<http://www.article19.org/pdfs/standards/definingdefamation.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2005). Seminar for chairpersons and members ofparliamentary human rights bodies on freedom of expression, parliament and thepromotion of tolerant societies: summary and recommendations presented by therapporteur of the seminar. <http://www.ipu.org/splz-e/sfe/conclusions.pdf>


TV Novine Radio OstaloBliski Istok 78 8 7 7

Istočna Evropa 76 11 9 4

Azija 73 15 8 4

Latinska Amerika 71 12 14 3

Zapadna Evropa 63 22 10 5

Severna Amerika 59 21 9 11

Afrika 30 7 58 5

Slika 3.1: Najkorišćeniji izvor informacija o nacionalnim i međunarodnimvestima po regionima

Izvor: Projekat Pew o globalnim stavovima, decembar 2002, zabeležen u Marta Lagosu, „Mišljenja izsveta: Svetski informativni kanali”, Međunarodni žurnal o istraživanju javnog mnjenja, tom 15, br. 2,2003, str. 201–211.

Pitanja vlasništva i kontrole obično utiču na raznovrsnost ili pluralizampostojećih gledišta, naročito na televiziji. Televizija je glavni medij na koji seljudi u većini regiona sveta oslanjaju u dobijanju informacija i političkihrasprava, osim u Africi, gde je važnije sredstvo informisanja radio (videtitabelu 3.1). Ova tabela ne uključuje internet, koji velikom brzinom postajeglavni izvor vesti u mnogim zemljama, naročito mladima.

Imajući u vidu značaj i troškove rada, pluralizam radiodifuznih medijamože biti ugrožen iz dva sasvim različita pravca. Glavnu pretnju radiodifuz-nim medijima koji su u javnom vlasništvu predstavljaju vlada ili kontrola vla-dajuće stranke. Oni isključuju kritička i opoziciona mišljenja ili takva kojapolitiku vlade vide drugačije. Kada je reč o privatnom sektoru, pretnju slobodiizveštavanja čini i monopolističko ili oligopolitističko vlasništvo, u kojem sekombinuje populizam s jedne strane i zaštita interesa bogatih i privilegovanihsa druge.

Najbolji način da se kontrolišu ovi pritisci jeste postojanje nezavisnog regu-latornog tela koje će imati velika ovlašćenja da ograniči koncentraciju vlasni-štva, uključujući i ograničavanje istovremenog vlasništva u više medija i spre-čavanje mešanja vlade u rad javne radiodifuzije. Parlamenti mogu igrati važnunestranačku ulogu u utvrđivanju pravnog okvira za takvo regulatorno telo imogu delovati kao garant njegove nezavisnosti. Većina eksperata za ovo pita-nje smatra da je od presudnog značaja predviđanje procedura koje obezbeđujuda se članovi tog tela imenuju nepristrasno.


Studijska grupa CPA (videti ispred) citira primere iz Evrope i Afrike:

Savet Evrope je 2001. godine usvojio preporuku o nezavisnosti regula-tornih radiodifuznih tela i o njihovim funkcijama, sa ciljem da se onezaštite od mešanja političkih snaga ili ekonomskih interesnih grupa unjihov rad… Poseban naglasak stavljen je na transparentne procedureza izbor članova ovih tela, na precizna pravila kojima se sprečava dačlanovi imaju interes u poslovanju ili u drugim medijskim organizaci-jama, kao i na zaštitu članova od razrešenja zbog političkog pritiska. U Južnoj Africi… Ustavni sud je doneo odluku da nezavisnost regulator-nih tela za medije leži u postupku za izbor i razrešenje, u mehanizmimaza finansiranje i u načinu funkcionisanja tog tela. Po osnivanju regula-tornog tela Odbor za medije parlamenta Južne Afrike objavio je konkursza članove i obavio razgovore sa kandidatima. Pre nego što je šef državeobavešten o izboru članova, vođena je rasprava o preporukama iznetim uizveštaju, nakon čega su one usvojene u Narodnoj skupštini.

Što se tiče regulisanja sadržaja, mišljenja se razlikuju u tome da li njegatreba da reguliše neki nezavisni organ za radiodifuziju, ili to pitanje treba dabude prepušteno nekom unutrašnjem regulatornom telu koje je pod kontrolomsame medijske delatnosti. Mnoge radiodifuzne agencije u licencnim ugovorimautvrđuju parametre za određivanje sadržaja prilično široko, pa tako predviđajuminimalno vreme za vesti i izveštavanja o tekućim događajima, određuju stan-darde za oglašavanje ili vreme emitovanja programa „za odrasle“.Istovremeno, studijska grupa CPA zauzela je stav da „odgovornost za utvrđi-vanje profesionalnih i etičkih standarda i nadzor nad njima imaju mediji, a neparlament“. Međutim, načini za unutrašnje regulisanje često nedostaju i nepostoje odgovarajuće kazne ili način da se efikasno i javno ispravi ono što jepreneto netačno ili tendenciozno.

Iz Brazila dolazi jedan zanimljiv primer o angažovanju poslanika, a vezanje za radiodifuzne standarde. U odsustvu bilo kakvog etičkog kodeksa za TVprograme, članovi Odbora za ljudska prava Predstavničkog doma sarađivali susa organizacijama civilnog društva da bi utvrdili sistem za praćenje standardaprograma širom zemlje. Gledaoci su bili podsaknuti da dostave svoje pri-medbe na programe koje smatraju uvredljivim, a napravljen je i „spisaksrama“, na kojem su bili oni koji su se uporno uvredljivo ponašali. O tom spi-sku se kasnije diskutovalo na redovnim sastancima sa urednicima TV pro-grama. Princip kojim se ova kampanja rukovodila bio je jednako uvažavanjedostojanstva svih građana:

Kampanja pod nazivom „Oni koji podržavaju loš kvalitet su protiv građan-skih prava“ inicijativa je Odbora za ljudska prava Predstavničkog doma,pokrenuta u saradnji sa organizacijama civilnog društva, a sa ciljem pošto-vanja ljudskih prava i zaštite dostojanstva građana u TV emisijama.Kampanja se sastoji u stalnom praćenju TV programa da bi se ustanovilokoji programi – sistematski – ne poštuju međunarodne konvencije koje jepotpisala brazilska vlada, ustavne principe i postojeće zakonske propisekojima se štite ljudska i građanska prava (Brazilski Predstavnički dom,„Oni koji podržavaju loš kvalitet su protiv građanskih prava“, 2005).

Tipične povrede ovih principa podrazumevaju degradirajuće prikazivanjeljudi zbog njihovog pola, boje kože ili seksualne orijentacije, pretpostavljanjekrivice onih koji su optuženi za neko krivično delo, snimanje ugroženih grupaili pojedinaca bez njihove saglasnosti, intervjuisanje dece na neprikladan način,prikazivanje scena nasilja ili eksplicitnog seksa u udarnim terminima i takodalje. Ova kampanja ilustruje potencijalno široko polje rada koje bi parlamen-tarni odbor za ljudska prava sebi mogao da odredi, kao i ulogu parlamenta kaoveća koje osluškuje javno mnjenje u odgovoru na moćne ekonomske interese.


Više online informacija o pravnoj regulativi rada medija:

Bouchet, N; Kariithi, N.K (2003). Parliament and the media: building an informedsociety. World Bank Institute, Commonwealth Parliamentary Association

<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/wbi37228BouchetKariithi

VEB.pdf>

Commonwealth Parliamentary Association (2005). Parliament and the media.<http://www.cpahq.org/topics/parliamentmedia/>

Strategije za informisanjejavnosti o radu parlamenata

Do sada smo se bavili otvorenošću parlamenta prema građanima, boljimjavnim nastupom, uklanjanjem prepreka medijskom praćenju i regulativomkoja podržava pluralizam i nediskriminatorske sadržaje. Jednako su važne istrategije čiji je cilj informisanje javnosti o radu parlamenta i pronalaženjenačina da se privuče interesovanje i učešće javnosti a koje je usvojio sam par-lament. Ne smeju se potceniti ni teškoće koje prate ta nastojanja, pošto to nijesamo pitanje prenošenja informacija već i pružanja informacija koje će bitirazumljive ljudima koji, velikom većinom, nisu upoznati sa načinom radaparlamenta.


Parlamenti koji su osnovani nedavno i oni koji su preispitivali svoj načinkomunikacije, težili su da usvoje opsežnu strategiju za informisanje i eduka-ciju za čije sprovođenje bi bio zadužen jedan službenik ili odeljenje za odnosesa javnošću. Takva strategija obuhvata sve vrste medija – radiodifuzne medije,internet publikacije, informativne centre, kao i sve vrste inicijativa u vezi saedukacijom. Prednost različitih i koordinisanih sredstava za prenošenje infor-macija ogleda se u tome što javnost ima pristup informacijama putem medijapo svom izboru, odnosno koriste se onima koji su im dostupni, kao što topokazuje prilog mađarske Narodne skupštine:

Važno je da rad Parlamenta bude dostupan građanima na nekolikonačina. Za većinu ljudi su televizija, štampani mediji i radio primarnikomunikacioni kanali. Plenarne sednice parlamenta direktno se pre-nose na radiju i televiziji, a u današnje vreme se sednice parlamentamogu gledati i online na internetu. Dodatne izvore informacija obez-beđuju biblioteka parlamenta i Kancelarija generalnog sekretara. Tuje i posebna telefonska linija ili elektronska pošta koja je dostupnasvim građanima za postavljanje pitanja koja se tiču zakonskih pro-pisa ili rada parlamenta. Neprofitne organizacije mogu dobiti infor-macije od Kancelarije za građane. Budući da je osnovni uslov zademokratski rad parlamenta da sve informacije budu dostupne gra-đanima, u tu svrhu je stavljeno javnosti na raspolaganje nekolikonačina informisanja.

U parlamentima obično postoje zapisnici i dokumentacija sa sednica.Mnogi parlamenti danas imaju i svoje televizijske kanale, koji su posvećeniprenosu i snimanju sednica. Jedna od prednosti takvog načina informisanjajeste što se parlamentima omogućava da imaju stalnu uredničku kontrolusadržaja i da prikazuju mnogo veći delokrug aktivnosti. Na primer, RepublikaKoreja je obično poveravala prenose plenarnih sednica vladinom KTVkanalu. „Međutim, počev od maja 2005. godine, Narodna skupština je otvo-rila kanal namenjen isključivo zakonodavnim pitanjima, koji je direktno pre-nosio ceo tok sednice Narodne skupštine.“ Budući da kanali koji su posve-ćeni radu parlamenta mogu da budu zanimljivi samo malom delu stanovni-štva, ova se činjenica uklapa u opštu sliku sve veće fragmentacije publike. Ipored toga, važno je da ovakvi kanali budu dostupni najširem sloju stanovni-štva. Pridobijanje veće publike za kanale parlamenta bilo je predmet razmi-šljanja mnogih naših ispitanika, a taj cilj se lakše dostiže zahvaljujući brzomrazvoju digitalnog prenosa, kao što to pokazuje izveštaj francuske Assembléenationale:

Parlamentarne rasprave se prenose uglavnom direktno na mreži parla-menta, koja ima dve stanice, a svaka je posvećena jednom domu parla-menta. Do sada je ova mreža, na kojoj se emituju i intervjui, raspraveu studiju i drugi obrazovni programi, bila dostupna samo na kablovskojili satelitskoj televiziji, ili preko ADSL veze. Pokretanje zemaljske digi-talne televizije u Francuskoj, 31. marta 2005. godine, omogućiće znat -no veći domet ove mreže, jer će se naći među 14 kanala koji su besplat -no dostupni u okviru digitalnih usluga.

Izvodi iz izveštaja meksičkog Senata pokazuju tipični domet i ambicijekanala koji je posvećen parlamentu:

Kongres je 28. avgusta 2000. godine zvanično otvorio Televizijski kanalKongresa Meksičke Republike, s namerom da postupa u skladu sa svo-jim informativnim ciljevima da meksičkom društvu pruža informacije oaktivnostima koje se odvijaju u okviru zakonodavne vlasti… Programisu obuhvatali zakonodavni rad oba doma koja čine meksički Kongres:

■ zajedničke sednice oba doma;

■ sastanke radnih grupa zakonodavnih komisija;

■ programe u kojima se iznose stavovi i učestvuju predstavnici zakono-davne vlasti;

■ intervjue sa predstavnicima vlade;

■ informativne beleške i podatke;

■ večernje vesti i

■ programe sa informacijama iz oblasti kulture i obrazovanja koji serealizuju na osnovu sporazuma o saradnji sa različitim instituci-jama...

Pošto se prenosi preko kablovskog sistema u celoj zemlji, kanalKongresa pokriva celu teritoriju Meksika i ima potencijalnih 10 milionatelevizijskih gledalaca. Takođe, preko pretplate na Kanal 144 u SKYsistemu i na Kanal 220 preko Direktne TV ima još 10 miliona gledalaca.Trenutno još uvek čekamo na dozvolu da povećamo difuziju pomoćuMMDS sistema i UHF frekvencije da bismo slali signal na 100% terito-rije zemlje...


Elektronska pošta koja je poslata ovom kanalu omogućila nam je dadobijemo veliki broj različitih odgovora od TV publike… Na taj načinKancelarija direktora ovog kanala uspela je da sazna kakva je tenden-cija TV gledanosti, zastupljenost geografskih zona, socijalni aspektemitovanja, kome se obraća, interesovanja publike, mišljenja, potrebe ipredloge koje su dali gledaoci ovog Kanala…

Zaključak je da ovaj Kanal daje bolju sliku Kongresa i povećava nje-govo prisustvo u društvu, služi kao produžetak zadataka koje obavljasam Kongres, dajući društvu, sa jedne strane, informativnu sliku Senatakoja je realnija i potpunija, a sa druge strane, lakši pristup za interak-ciju sa zakonodavcima… Na taj način, kanal obezbeđuje ostvarivanjeprava na obaveštenost i slobodu izražavanja u zemlji i doprinosi stva-ranju građanskog društva, a ne samo osvajanju gledalaca ili korisnikainformacija.

Kao što ovaj prilog iz Meksika pokazuje, podela na „tradicionalna“ sred-stva informisanja i internet danas se postepeno gubi. Mnogi parlamenti kori-ste video linkove za direktan prenos svojih sednica preko svojih veb sajtovaiako nemaju svoje TV kanale. To im, takođe, omogućava da ih vide i građaniu inostranstvu, koji inače ne bi mogli direktno da prate sednice parlamenta.Portugalski kanal parlamenta se, na primer, „takođe emituje preko internetsajta i omogućava ljudima da ga prate širom sveta. Ove informacije su rele-vantne kad se ima u vidu broj portugalskih imigranata sa pravom glasa na par-lamentarnim izborima“. Kakvo interesovanje se može putem ovog medijapostići u inostranstvu, pokazuje još jedan primer iz Meksika:

Prenos javnog slušanja u meksičkom Senatu (marta 2005) bio je izuze-tan medijski događaj. U slušanju su učestvovali sekretar za inostraneposlove, predsednik Federalnog instituta za izbore i predsednikFederalnog izbornog suda, a tema je bila analiziranje promena umeksičkom zakonu kojima bi se priznalo pravo glasa meksičkim građa-nima koji žive u inostranstvu, među kojima je i 10 miliona meksičkihgrađana koji žive u Sjedinjenim Američkim Državama. Prema nezvanič-nim procenama, ovaj prenos je preko interneta pratilo približno 400miliona korisnika kompjutera u Sjedinjenim Američkim Državama.

Sledeći primer daje nam indijski parlament, koji ima komentar o značajupovećanja obima emitovanja svojih sednica:


Televizijski i radio prenosi sednica parlamenta direktan su način načinpolitičkog obrazovanja običnih ljudi. Birači sada imaju priliku da isami vide koja je uloga njihovih izabranih predstavnika u pretresanjunjihovih problema… Potpredsednik Indije i predsednik Donjeg domaLok Sabe su 14. decembra 2004. godine otvorili dva posebna televizij-ska satelitska kanala namenjena direktnom televizijskom prenosu celo-kupnog toka sednica domova Radža Saba i Lok Saba širom zemlje…Takođe, vršen je direktan prenos poslaničkih pitanja oba doma na indij-skom nacionalnom radiju… čime je obezbeđeno da se to čuje širomzemlje.

U zemljama ili zajednicama u kojima samo mali broj ljudi ima TV aparate,

ne sme se potceniti važnost radio prenosa. Kao što pokazuje tabela 3.1, u afrič -

kim zemljama radio je najvažniji izvor informacija. Međutim, podaci po regio-

nima kriju neke prilično izražene razlike koje postoje između pojedinih zema-

lja. Na primer, dok je TV glavni izvor informacija za 92% stanovnika

Indonezije, u Ugandi je to za svega 2%. Stoga su u afričkim zemljama mere

za povećanje pokrivenosti rada parlamenta radio prenosom naročito važne. U

Bocvani, na primer, to se radi na razne načine:

■ svakodnevnim direktnim prenosima tokom zasedanja parlamenta;

■ konferencijama za štampu o dnevnom redu predstojeće sednice parlamenta

kao novinskoj vesti;

■ redovnim emisijama u kojima ministri daju intervjue i u kojima javnost

može direktno da postavlja pitanja;

■ uvođenjem lokalnog jezika u parlamentarne rasprave i zvanična doku-

menta.

Izveštaj iz Južnoafričke Republike o njihovom projektu za radio navodi

sledeće:

Projekat za radio ima za cilj da obrazuje i informiše javnost o dešava-njima u Parlamentu, o tome kako se donose zakoni i kako građani uče-stvuju u postupku donošenja zakona, i zbog svega toga je postao najvaž-nije sredstvo komunikacije sa južnoafričkom javnošću. Projekat obuh-vata unapred snimljene dokumentarno-dramske serije, intervjue saposlanicima i visokim funkcionerima, kao i emisije u kojima političariiznose svoje poglede i mišljenja. Većina materijala je snimljena na svim


zvaničnim jezicima i emituje se na nacionalnom nivou na dvanaestSABC radio stanica. Ukupan broj slušalaca u okviru ovog projekta zaradio u finansijskoj 2002/3. godini bio je 35 miliona.

Iako su u Južnoj Africi TV aparati veoma dostupni, ljudi i dalje u radiju

vide glavni izvor informacija o javnim poslovima. Ovo govori o tome da je za

parlamente radio i dalje važan, čak i u onim zemljama gde mnogo ljudi pose-

duje TV aparate.

Veb sajtovi parlamenata

Gotovo svi parlamenti danas imaju svoje veb sajtove, uključujući i javni

sajt na internetu, kako bi građani mogli da prate rad parlamenta i nađu donete

zakone, a u mnogim slučajevima parlamenti imaju i interni sajt, kako bi se

ostvarivala bolja komunikacija sa poslanicima. Nacionalni kongres Ekvadora

je, na primer, napravio lako pretraživu bazu podataka sa svim zakonima koji

su doneti od 1979. godine, uključujući detalje sa rasprava i glasanja za svaki

doneti zakon. Veb sajtovi nisu samo efikasnije sredstvo za ostvarivanje pri-

stupa informacijama već pružaju i interaktivne mogućnosti, kako to ilustruje

prilog dobijen od čileanskog Kongresa:

Izgleda da informacione tehnologije služe kao elektronski podsticajdemokratiji, tako što pristup informacijama u vezi sa zakonodavnimpostupkom nije ograničen i zato što veb sajtovi parlamenta imaju inte-raktivnu prirodu. Na taj način zakonodavni postupak i parlamentarneprocedure postaju transparentne i pod budnim okom javnosti. Naš vebsajt je opremljen alatkama koje omogućavaju korisnicima da postav-ljaju pitanja, šalju svoje komentare, učestvuju na diskusionim forumimai u anketama o javnom mnjenju, kao i da se prijave na elektronske grupeprema svojim interesovanjima. Sve to zajedno stavlja „elektronskudemokratiju“ na dohvat ruke. To može izmeniti tradicionalno shvatanjedemokratskih institucija i uloge građana.

Budući da ovi sajtovi imaju uglavnom vrlo slične ciljeve i odlike, bilo bi

korisno da se ovde rezimiraju smernice IPU za dobru praksu veb sajtova par-

lamenata. One su objavljene 2000. godine, kao rezultat sistematske ankete o

tadašnjoj praksi koja je sprovedena među parlamentima članicama ove unije.

Dajemo glavne preporuke IPU u vezi sa sadržajem. Dajemo glavne preporuke

IPU u vezi sa sadržajem:



Stranica sa opštim informacijama■ Pregled sastava i nadležnosti nacionalnog parlamenta i njegovih radnih tela

■ Ceo tekst Stalnog poslovnika, Poslovnika o radu ili sličnog akta koji uređuje

pravila

■ Tekst Ustava zemlje (po potrebi)

■ Spisak međunarodnih i regionalnih parlamentarnih skupština čiji je parlament

član

Izborni sistem■ Objašnjenje izbornog postupka (sistem glasanja, izborne jedinice, ko ima

pravo glasa, ko može da bude biran, uslovi za kandidovanje, organi za spro-

vođenje izbora itd.)

■ Rezultati poslednjih izbora po stranačkoj pripadnosti i izbornim jedinicama

Zakonodavni postupak■ Šematski prikaz zakonodavnog postupka

■ Spisak zakona u proceduri i dnevni red sazvane sednice

■ Baza podataka zakona i drugih akata donetih u aktuelnom sazivu parlamenta,

koja može da se pretražuje

■ Aktuelne informacije o radu parlamenta, date po broju zakona, nazivu,

datumu, šifri dokumenta, telu parlamenta itd.

Predsednik i potpredsednici■ Biografski podaci o aktuelnom predsedniku parlamenta ili predsedniku doma

parlamenta

■ Kratak opis ovlašćenja i nadležnosti predsednika

■ Imena zamenika i/ili potpredsednika (po potrebi)

Poslanici■ Ažurirani spisak svih poslanika po abecednom redu, po izbornoj jedinici i po

stranačkoj ili političkoj pripadnosti, uključujući njihovo članstvo u parlamen-

tarnim odborima/komisijama, kao i hiperlinkove za lične veb sajtove posla-

nika (po potrebi)

■ Podaci za kontakt svakog poslanika, uključujući njihove imejl adrese

Preporuke IPU za dobru praksu veb sajtova parlamenata


Radna tela parlamenta ■ Spisak svih radnih tela sa hiperlinkovima za posebne stranice posvećene sva-

kom radnom telu

■ Pregled nadležnosti i delokruga rada svakog radnog tela

■ Imena predsednika i članova svakog radnog tela

■ Informacije o tekućim aktivnostima i podaci o predstojećim sednicama

■ Podaci relevantni za kontakt sa svakim radnim telom

Alatke za pretraživanje veb sajtova■ Pomoćni program za brzo pretraživanje – ova standardna alatka za pretraži-

vanje unutar sajta zasniva se na automatskom indeksiranju dokumenata i

omogućava slobodno pretraživanje teksta po rečima i kombinaciji reči kroz

ceo sajt

■ Stranica Aktuelno – prostor sa najavama predstojećih aktivnosti i direktnim

hiperlinkovima za najnovija dokumenta na sajtu

■ Mapa sajta – tekstualna ili grafička vizualizacija celokupne strukture sajta koja

sadrži hiperlinkove za pojedinačna dokumenta

Alatke za povratne informacije■ Pomoćni program za povratne informacije, koji omogućava korisnicima da

direktno pošalju svoje komentare i pitanja veb administratoru

■ Prethodno konfigurisana elektronska pošta za direktno slanje poruka parla-

mentarnim radnim telima i pojedinačnim funkcionerima direktno sa stranica

veb sajta

Spoljni hiperlinkovi■ Trebalo bi da korisnicima interneta bude lako da nađu put sa veb sajta nacio-

nalnog parlamenta do sajtova političkih stranaka i državnih institucija, parla-

menata drugih država, interparlamentarnih organizacija i tako dalje.


Više online informacija o veb sajtovima parlamenata:

Inter-Parliamentary Union (2000). Guidelines for the content and structure ofparliamentary vebsites. <http://www.ipu.org/cntr-e/veb.pdf>

Kingham, T (2003). e-Parliaments: the use of information and communicationtechnologies to improve parliamentary processes. World Bank Institute

<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/wbi37210Kingham.pdf>

Norris, P (2000). Online Parliaments in Digital divide: civic engagement, information poverty, and the Internet worldwide (Chapter 7).

<http://ksghome.harvard.edu/~pnorris/acrobat/digitalch7.pdf>


Po sadašnjim informacijama, dobijenim od ispitanika u parlamentima, vebsajtovi parlamenata se stalno razvijaju prema potrebama korisnika, prekopovratnih informacija o njihovim prioritetima. Na primer, dodatni zamajac kojije dobijen sa veb sajta „veoma mnogo je uticao na aktivnosti italijanskogSenata i njegove stručne službe, tako da birači sve više žele da šalju elektron-sku poštu svojim izabranim predstavnicima i da saznaju online kako je njihovpredstavnik/predstavnica glasao/la i kakvo je mišljenje izneo/la o konkretnompitanju“. U Australiji se online pregled nedeljnih aktivnosti Predstavničkogdoma pokazao veoma popularnim. U Letoniji je baza podataka Sejma kojasadrži tekst svih predloga zakona najviše korišćena „zato što svaki građaninmože da prati kako napreduje određeni predlog zakona za koji je zaintereso-van“. Međutim, Letonija u svom prilogu skreće pažnju na ograničenost tog pri-stupa. Naime, ne može baš svaki građanin u praksi da koristi ovu pogodnost.

Kada govorimo o učešću javnosti u jačanju demokratije, ne treba se pre-više oslanjati na informaciono-komunikacione tehnologije (ICT). Trebauzeti u obzir da postojeća dostupnost personalnim kompjuterima, aposeb no dostupnost i pristup internetu, nisu toliko ujednačeni i širokorasprostranjeni koliko bismo želeli. Društvo znanja ne podrazumevaraspoloživost znanja sa interneta ili nekog drugog mesta, već maksi-malno ujednačenu distribuciju znanja među građanima, koja omogu-ćava odvijanje demokratskog procesa… Pravi izraz demokratije jesteomogućiti svakome da bira oblik komunikacije koji mu više odgovara ikoji mu je dostupniji.

Podaci o stepenu korišćenja interneta u Letoniji, koji su prikazani u ovomdokumentu, potkrepljuju ovakvu rezervu: u proteklih šest meseci internet jekoristilo samo 24% stanovnika, dok je pristup internetu imalo samo 47% javnihbiblioteka i 71% škola. Ako je takva situacija u evropskoj zemlji, kakva li jeonda na jugu, u zemljama u razvoju! Prema tome, dok pristup ICT-u korisnicimapovećava izbor načina komunikacije i njenu brzinu, on na isti način povećava inejednakost između korisnika i onih koji ne koriste te tehnologije. Tabela 3.2pokazuje veoma veliku nejednakost koja postoji među regionima sveta upogledu pristupa internetu. U regionima i zemljama koje imaju nizak nivo pri-stupa internetu moramo, takođe, uzeti u obzir činjenicu da postoji ogroman jazizmeđu onih koji imaju taj pristup i onih koji ga nemaju. Jedan od načina da sepremosti ovaj jaz jeste „kaskadni“ sistem, u kome se informacije prenose u elek-tronskom obliku lokalnim agencijama (kancelarijama za kontakt sa biračima,opštinskim klubovima itd.), a odatle širem stanovništvu tradicionalnijim sred-stvima informisanja. Ne treba prevideti ni korišćenje drugih novih tehnologija

koje nisu obuhvaćene podacima iznetim u tabeli. Na primer, od svih kontine-nata, Afrika danas ima najbrži rast u korišćenju mobilnih telefona, iako je onkrenuo iz niske baze. U 2005. godini bilo je šest puta više korisnika mobilnihtelefona nego korisnika interneta.


Približavanje parlamenta narodu

Mnogi parlamenti su otvorili centre za informisanje i edukaciju koji senalaze u zgradi parlamenta, a namenjeni su grupama posetilaca i pojedinačnimposetiocima. Maja 2005. godine, italijanski Predstavnički dom svečano jeotvorio multifunkcionalni i multimedijski informativni centar u zgradi parla-menta, koji radi svakog dana i u kome posetioci mogu da prate parlamentarnerasprave na ekranu, imaju pristup informacijama o parlamentu preko različitihmedija i mogu da se uključe u sistematska istraživanja. Drugi parlamentiimaju Dane otvorenih vrata (eng. Open Days), bilo u određeno vreme tokom

Slika 3.2: Statistički podaci o korišćenju interneta

STATISTIKA O KORIŠĆENJU INTERNETA I STANOVNIŠTVU U SVETU

Porast Korišćenje PorastRegioni Stanovništvo % stanovništva interneta, % stanovništva Korišćenje, korišćenjau svetu (2005) u svetu najnoviji podaci (prodor) % sveta 2000–2005.

Afrika 915.210.928 14,1% 22.737.500 2,5% 2,2% 403,7%

Azija 3.667.774.066 56,4% 364.270.713 9,9% 35,7% 218,7%

Evropa 807.289.020 12,4% 290.121.957 35,9% 28,5% 176,1%

Bliski Istok 190.084.161 2,9% 18.203.500 9,6% 1,8% 454,2%

Severna Amerika 331.473.276 5,1 % 225.801.428 68,1% 22,2% 108,9%

Latinska Amerika/Karipska ostrva 553.908.632 8,5 % 79.033.597 14,3% 7,8% 337,4%

Okeanija/Australija 33.956.977 0,5 % 17.690.762 52,9% 1,8% 132,2%

Svet ukupno 6.499.697.060 100,0 % 1.018.057.389 15,7% 100,0% 182,0%

Izvor: Svetska statistika o korišćenju interneta, Statistika o korišćenju interneta: prava slika<http://www.internetworldstats.com/stats.htm>Napomene: Statistika o korišćenju interneta i svetskom stanovništvu ažurirana je 31. decembra 2005.godine. Demografski brojčani podaci (broj stanovnika) zasnivaju se na podacima koji se nalaze na vebsajtu geografskog leksikona sveta <http://www.world-gazetteer.com/>. Podaci o korišćenju internetauzeti su iz podataka koje su objavili Nielsen//NetRatings, Međunarodna telekomunikaciona unija,lokalni NIC, kao i iz drugih izvora.©Copyright 2006, Miniwatts Marketing Group. Sva prava zadržana.


cele godine, bilo povodom obeležavanja određene godišnjice. ParlamentRepublike Kiribati otvara se za javnost jednom godišnje, na dan kada je prviput otvorio svoja vrata oktobra 2000. godine. Estonski Riigikogu održavaOtvoreni parlament (eng. Open House) svakog 23. aprila, da proslavi dan kadaje, 1919. godine, osnovan. Tada se svakom građaninu pruža prilika da posetiparlament i da se pridruži organizovanom obilasku njegovih prostorija. Zagoste se odvaja posebno vreme za postavljanje pitanja u prostorijama domaparlamenta, kad članovi Vlade odgovaraju na postavljena pitanja. Parlamentima i dane za davanje informacija u ruralnim područjima i okruzima, kadalokalno stanovništvo ima priliku da postavlja pitanja poslanicima o njihovomradu.

Ova praksa približavanja parlamenta narodu karakteristična je za neke zem-lje. U Bocvani je ustanovljen „Parlament na točkovima“, kada zaposleni uKabinetu predsednika i kancelariji za informisanje obilaze sela da bi objasniliulogu parlamenta u društvu. U Južnoj Africi je organizovana „demokratija uobilasku“, koja ima cilj da „približi parlament zajednicama koje ne mogu lakoda dođu do parlamenta, kako bi podučili i informisali građane o postupku zadonošenje zakona i o načinu na koji mogu da učestvuju u ovom postupku“.Drugi dom ovog parlamenta, Nacionalni savet pokrajina, provodi po nedeljudana svake godine u različitim pokrajinama da bi održao sastanke sa različi-tim zainteresovanim stranama, naročito iz ruralnih područja. Veliki državniHural Mongolije otvorio je u pet oblasti glavnog grada i devet pokrajina stalne„centre za parlamentarno zastupanje“, sa sledećim ciljevima:

■ razvijanje veza između poslanika i njihovih birača i između lokalne upravei civilnog društva, i to na sistematičan način;

■ organizovanje lokalnih obuka, javnih rasprava, javnih slušanja i seminara;

■ uključivanje lokalnih medija i izabranih funkcionera u zastupanje interesau vezi sa radom parlamenta.

Ovi programi približavanja građanima nisu samo odlika društava u razvoju,što pokazuje primer iz Švedske:

U 2003. godini otvoreni su „centri“ Riksdaga u tri grada: Getenburgu,Malmeu i Sundsvalu. Zajedno sa opštinskim bibliotekama ovih gradova,Riksdag je opremio odeljenja biblioteke ekranima, štampanim obrazo-vno-informativnim materijalima, IT terminalom za pristup veb sajtuRiksdaga i mogućnost praćenja sednica preko tog veb sajta. PoslaniciRiksdaga iz svakog regiona koriste „centre“ Riksdaga i za susrete sabiračima i vođenje diskusija.

Informisanje i uključivanje mladih

Većina parlamenata priznaje da ima poseban problem da zainteresujemlade za predstavničku politiku. To nije zato što su mladi, uopšteno govoreći,nezainteresovani za politiku kao takvu. Mnogi mladi su aktivno angažovani uzagovaranju i kampanjama koje se vode povodom određenih pitanja. Pa ipak,od svih starosnih grupa, verovatnoća da oni glasaju je najmanja, a njihovo otu-đenje od parlamentarne politike posebno je izraženo.

Imajući to u vidu, parlamenti danas čine velike napore kako bi zaintereso-vali učenike za svoj rad. Te inicijative se realizuju u različitim oblicima. Nekeod njih se organizuju na nivou škole, neke u parlamentu, a neke uključuju obeinstitucije.

Inicijative na nivou školeOsnovna inicijativa podrazumeva učenje o parlamentu u okviru nastavnog

plana i programa. Parlament Južne Afrike razvija programe obuke za građan-sko vaspitanje mladih o tome „kako parlament funkcioniše, kako se donosezakoni i kako javnost može da se uključi u zakonodavni postupak. Procena jeda će vremenom ovaj program postati deo nastavnog plana i programa.“ Jošjedna od njegovih inicijativa bila je izrada nagrađene ilustracije pod nazivomDan u parlamentu, koja je bila podeljena svim školama u zemlji.


Slika 3.3: Ilustracija Dan u parlamentu

Izvor: Južnoafrički parlament, Dan u parlamentu, 1999.<http://www.parliament.gov.za/eupsp/newsletters/aday.html>


Islandski parlament ima poseban veb sajt namenjen učenicima uzrasta13–15 godina. „Korisnici imaju mogućnost interakcije sa crtanim likovima,mogu da odgovaraju na pitanja pretraživanjem informacija na veb sajtu i mogubiti odmah ocenjeni za svoj trud kad pošalju svoje odgovore. Ovo se pokazalokao popularno i naširoko korišćeno sredstvo za učenje.“ Finski parlament jenapravio elektronsku igru pod nazivom „Zakonodavci“, u kojoj grupe školskedece virtuelno donose zakone na isti način kao što se to stvarno odvija uEduskuntu, pri čemu međusobno igraju različite uloge.

Mnogi demokratski sistemi s dugom tradicijom na ovo gledaju kao na jedanveoma važan deo nastavnog plana i programa, zahvaljujući kojima učenicimogu sami da vide kako izgleda voditi sopstveni parlament u vidu izabraneskupštine, što im pomaže da donose odluke u vezi sa školskom politikom i dis-ciplinom. Na ovaj način može se takođe dati važan doprinos izgradnji demo-kratije u zemljama koje teže većoj konsolidaciji demokratske kulture. Velikanarodna skupština Turske je nedavno udružila snage sa Ministarstvom pro-svete u okviru projekta „Školski parlamenti“, s ciljem da osnuje takve skup-štine u školama širom zemlje.

Projekat je pokrenut da bi se učenici osnovnih i srednjih škola upoznalisa kulturom kako birati i biti biran, da bi se osposobili da rešavaju svojeprobleme razmišljajući, naučili kako da izgrađuju svest o funkcionalnojdemokratiji, uključujući koncept javnog učešća i tolerancije, kao i dašire kulturu demokratije na sve segmente društva. Ovaj projekat, čija jerealizacija otpočela 2004. godine, sproveden je u 200 osnovnih i 100srednjih škola… Cilj je bio da se u kratkom periodu ovaj sistem uvedeu sve škole u Turskoj.

Projekat je privukao veliku pažnju medija, a predsednik Skupštine je prisu-stvovao nekim od prvih izbora kako bi pokazao koliki značaj i podrškuNarodna skupština daje tom projektu.

Programi na nivou parlamentaI ovi programi mogu imati različite oblike. Mnogi parlamenti su ustanovili

redovne nedeljne ili mesečne posete učenika, tokom kojih učenici širom zem-lje mogu da prisustvuju plenarnim sednicama i sednicama odbora, da postav-ljaju pitanja ministrima i da se sastanu sa svojim predstavnicima u skupštini.Drugi parlamenti organizuju „sednice mladih“, na kojima učenici uče o parla-mentarnim procedurama tako što organizuju sopstvene rasprave i sednice nakojima se postavljaju pitanja. Norveški Storting planirao je da je da u jesen2005. godine otvori centar za održavanje manifestacija, u kome će učenici

moći da simuliraju rad parlamenta: „Oni će se ponašati kao poslanici na fik-tivnim plenarnim sednicama, sednicama stalnih odbora i poslaničkih grupa,sastavljaće neophodna dokumenta i naći će se licem u lice sa novinarima… Toće im pružiti vrlo jasnu sliku parlamentarne demokratije na delu.“

Metod koji kombinuje aktivnosti na nivou škole i programe parlamentapodrazumeva školske sastanke za izbor predstavnika u Nacionalni omladinskiparlament. U Poljskoj se, na primer, održava godišnji sastanak Mladih parla-mentaraca, na kome se mladi predstavnici biraju iz škola širom zemlje i voderasprave na isti način na koji se odvija postupak u parlamentu. DanskiFolketing je razradio detaljniju verziju pomenutog:

Svrha Omladinskog parlamenta jeste da pomogne mladima iz Danske,sa Farskih ostrva i Grenlanda da bolje shvate demokratski proces,dajući im da sami sastave predloge zakona o kojima mogu raspravljatiu odborima i na plenarnoj sednici Folketinga… Informacija oOmladinskom parlamentu dostavlja se nastavnicima 8. i 9. razreda usvim školama. Svaki razred koji želi da učestvuje mora zajednički dapripremi predlog zakona.

■ Posle toga, danski Parlament bira izbor 60 predloga zakona, po sle-dećim kriterijumima:

■ sadržaj predloga zakona;

■ sveobuhvatnost (što veći broj tema);

■ široka geografska pokrivenost, koja obezbeđuje da budu zastupljeneškole iz svih krajeva zemlje.

Ovih 60 predloga zakona dostavljaju se nadležnim stalnim odborima.Početni deo rada odbora odvija se elektronskim putem. Drugi deo radaodbora odvija se u Palati Christiansborg, na sednici Omladinskog par-lamenta… Svaki od 12 odbora raspravljaće o pet predloga zakona, odkojih će učesnici izabrati po jedan, o kome će se raspravljati i glasati uplenumu. Svaki odbor, takođe, formuliše po jedno pitanje koje ćeusmeno postaviti ministru u terminu koji je predviđen za poslaničkapitanja.

Navedeni primeri predstavljaju samo mali izbor inicijativa koje sprovodeparlamenti u ovoj važnoj oblasti. Na St. Kitsu, osim parlamenata, u školamapostoji i Omladinski parlament za mlade, koji predstavlja različite grupe mla-dih. „Oni uz pomoć poslanika, predsednika parlamenta i rukovodioca stručneslužbe uče o radu parlamenta… Njihove rasprave se direktno prenose preko



radija i snimaju za televiziju.“ Vredna je pomena i ideja o dovođenju parla-menta na mesta gde se mladi okupljaju. U Mađarskoj je organizovano prisu-stvo poslanika i predstavnika drugih javnih institucija na Diakszigetu (Đačkoostrvo), koji je najveći omladinski muzički festival u centralnoj Evropi. Tadasu učenici „u mogućnosti da prisustvuju političkim predavanjima i da disku-tuju o svojim problemima sa političarima“.

4. Dostupan parlamentPrethodno poglavlje je bilo posvećeno različitim načinima na koje se građani

mogu informisati o svom parlamentu. Preduslov za uticaj na rad parlamenta,bilo pojedinačno bilo kroz organizacije istomišljenika, jeste raspolaganje tačnimi najnovijim informacijama o onome šta parlament radi. Ovo poglavlje razma-tra različite načine na koje parlamenti čine sebe dostupnijim građanima i dru-štvenim grupama, pružajući im pritom mogućnost da utiču na njegov rad.Najpre će se razmotriti modeli ostvarivanja neposrednog kontakta građana sasvojim predstavnicima, potom načini na koje parlamenti mogu da podstaknugrađane da u većoj meri podnose predstavke i, konačno, mogućnosti za uključi-vanje građana u donošenje zakona i rad parlamentarnih odbora.

Neposredni kontakt građana sa svojim predstavnicima

Građani tradicionalno ostvaruju pristup parlamentu preko jednog ili višeizabranih predstavnika. U većini zemalja gde je biračko telo podeljeno naizborne jedinice po teritorijalnom principu i gde poslanici predstavljaju odre-đeno područje, takav pristup se obično ostvaruje ličnim kontaktom u mestugde birači žive. Zagovornici izbornog sistema koji se zasniva na takvimizbornim jedinicama (eng. constituency-based electoral system) oduvek suisticali da je izrazita prednost tog sistema u tome što se poslanici sa brigamai problemima svojih birača upoznaju neposredno, a ne posredno, preko izve-štaja o analizi uticaja nekog zakona. Naravno, kako je veliki broj naših ispi-tanika istakao, postoji opasnost da zbog toga poslanici gotovo postanu soci-jalni radnici sa punim radnim vremenom. „Birači očekuju da im poslanikkoga su izabrali bude dostupan u svako doba i u svim prilikama – na kršte-njima, venčanjima, sahranama i da im pruži društvenu podršku svake vrste“(Mali). Usklađivanje opravdanih očekivanja birača da poslanici razumeju nji-hove interese i mišljenja i da im posvete pažnju sa zahtevima koje postavljazakonodavni i drugi rad poslanika parlamentu, jedna je od najtežih stvari kojeposlanici treba da postignu.

U savremenom svetu upotreba elektronske pošte je znatno povećala lakoćui brzinu kojom birači mogu da stupe u kontakt sa svojim predstavnicima. Ipak,kao što smo videli, „digitalna podela“ (na one koji koriste i one koji ne kori-ste internet) isključuje veliki broj ljudi koji nemaju mogućnost za takav pri-stup. Prema tome, prilika da se ostvari neposredan kontakt sa predstavnicima,bilo lično bilo kao član grupe, bez velikog trošenja vremena i novca na puto-

Dostupan parlament I 69

vanja, u većini zemalja i dalje ostaje pitanje od primarnog značaja.Zadovoljenje te potrebe delimično zavisi od vremena koje poslanik ima naraspolaganju, a delimično od tehničkih kapaciteta izborne jedinice.

Što se tiče vremena, veliki broj parlamenata odvaja po dan ili dva početkomili krajem svake nedelje u kojoj se održavaju sednice za posete poslanika svo-jim izbornim jedinicama. U Šri Lanki se sednice parlamenta održavaju prve itreće nedelje svakog meseca, a tokom druge i četvrte nedelje poslanici rade usvojim izbornim jedinicama, gde građani imaju priliku da im se lično obrate. UČileu se sednice oba doma parlamenta održavaju po tri nedelje svakog meseca,„pa četvrte nedelje poslanici mogu da se posvete poslu u svom okrugu iliregionu i da nastave dijalog sa biračima“. U nekoliko zemalja, biti predstavniku parlamentu još uvek je samo dodatni posao, a poslanici nastavljaju da poredobaveza u parlamentu obavljaju svoje redovne poslove. Na Malti, poslanici„posećuju birače u domovima, bolnicama i na radnim mestima, kako bi saznaliviše o njihovim svakodnevnim potrebama, pri čemu su ovakve posete česte. Odveličine zemlje zavisi da li je moguće da se poslanici lično posvete građanimai, kada je to potrebno, da im objasne mere predviđene zakonima koje je usvojioParlament“. Sa druge strane, u vezi sa veličinom zemlje, plenarna sednica par-lamenta Narodne Republike Kine traje samo nekoliko dana godišnje, pri čemuposlanici i dalje obavljaju svoje redovne poslove. „To im omogućava da budu uneposrednoj vezi sa biračima, da osete njihove muke i razumeju njihove te -žnje… Oni takođe pomažu u primeni Ustava i pripremi predloga zakona, radu idruštvenom životu.“ Time se prevazilazi mogući nedostatak stručnosti u zako-nodavnom radu poslanika, što oba parlamenta i priznaju. Kada je reč o Kini,treba napomenuti da između sednica parlamenta neprekidno zaseda Stalni odborNacionalnog narodnog kongresa.

Tehnički kapaciteti izbornih jedinica

Kancelarije u izbornim jedinicama ili okruzima (eng. constituency- or dis-trict-based office) glavna su mesta u kojima birači ostvaruju kontakt sa svojimpredstavnicima i njihovim saradnicima. Imajući u vidu značaj ovih kancela-rija, mnogi parlamenti zemalja u razvoju pokrenuli su opsežne programe zaotvaranje kancelarija parlamenta za kontakt sa biračima u svakoj izbornoj jedi-nici, gde će poslanici biti na raspolaganju biračima. U Zambiji je to glavni deoambicioznog programa reforme parlamenta. Kao prvi korak isprobana su trirazličita tipa ili modela ovakvih kancelarija u izbornim jedinicama, da bi seutvrdilo koji je model održiv i najviše odgovara razvijanju boljih odnosaizmeđu poslanika i birača:


■ stalna kancelarija;

■ kancelarija koja finansira službena putovanja (poslanik dobija sredstva dalično putuje po izbornoj jedinici);

■ mobilna kancelarija koja se nalazi u terenskom vozilu, opremljena kompju-terom i satelitskim telefonom.

Zaposleni koji pružaju stručnu podršku angažovani su i obučeni za sva tritipa kancelarije. Od navedena tri tipa, pilotskim istraživanjima su se najefika-snijima pokazale stalne kancelarije. Nedostatak „kancelarije koja finansiraslužbena putovanja“ sastoji se u tome što se nije moglo predvideti mestosastanka sa ljudima, dok se „mobilna kancelarija“ pokazala neodrživom zbogtehničkih zahteva koje postavlja. U zaključku Odbora za reforme parlamentai modernizaciju date su sledeće preporuke:

■ da se usvoji model stalne kancelarije sa ograničenim budžetom zaslu žbe na putovanja kako bi se unapredili kontakti između poslanikai njihovih birača;

■ da se u donošenje odluke o sedištu kancelarija uključi zajednica;

■ da Narodna skupština obezbedi da stručni saradnici i drugi zapo-sleni u kancelariji budu nestranačke ličnosti;

■ da Narodna skupština opremi kancelarije u izbornim jedinicama osnov-nom literaturom, koja je, po mogućnosti, prevedena na lokalne jezike.

Odbor je zaključio da su kancelarije u izbornim jedinicama znatnopoboljšale pristup birača poslanicima i uzajamni odnos birača i posla-nika. Ključ uspeha leži u sposobnosti rukovođenja, efikasnosti i posve-ćenosti poslanika i stručnog saradnika.

U Zimbabveu je sličan reformski proces doveo do osnivanja, u svih 120izbornih jedinica, informativnih centara parlamenta (Parliament ConstituencyInformation Centres – PCIC), s osnovnim ciljem da se građanima i lokalnimorganizacijama pruži prilika da angažuju poslanike i uključe ih u rešavanjeproblema i potreba izbornih jedinica. Osim što predstavljaju bazu za dobijanjeinformacija o radu parlamenta, ovi centri takođe omogućavaju da se javnostuključi u proces pripreme zakona znatno kvalifikovanije. Pored toga, centriimaju bazu društveno-ekonomskih podataka o datom području, koja se redov -no ažurira i koja služi za utvrđivanje akutnih pitanja, kao i oblasti u kojima jetoj izbornoj jedinici potrebna pomoć.


Centri obezbeđuju prostor u kome mogu da se sastaju aktuelni poslaniki njegovi ili njeni birači. Pošto ovi centri pripadaju parlamentu, a nepolitičkim strankama, oni pružaju priliku svim stanovnicima te oblasti,bez obzira na njihovu političku pripadnost, da diskutuju o pitanjima teizborne jedinice sa svojim predstavnicima u parlamentu. Informativnicentri izbornih jedinica se nalaze u centru i lako su dostupni većini ljudiu izbornoj jedinici. Ovi centri se takođe nalaze u blizini lokalnih ilidržavnih organa radi bolje koordinacije… O radu ovih centara se staraadministrativni sekretar, koji je zaposlen u parlamentu po ugovoru.

Analiza rada kancelarija u izbornim jedinicama ukazuje na to da uspeh kan-celarija kao mesta za komunikaciju i učešće javnosti uglavnom zavisi od save-snog rada (vidi gore citirani zaključak iz Zambije). Takođe se čini da kancela-rije uspešnije prenose pritužbe i probleme pojedinaca nego opšte poglede nazakonodavni rad poslanika.


Više online informacija o organizaciji kancelarija parlamenta u izbor-nim jedinicama:

National Democratic Institute (2002). Constituency handbook for elected repre-sentatives in Namibia.<http://www.accessdemocracy.org/library/1376_na_constituencyhdbk.pdf>

United Nations Development Programme (nd). The legislature and constituencyrelations. <http://www.undp.org/governance/docs/Parl-Pub-constrelat.htm>

Uloga poslanika u lokalnom razvoju

U mnogim društvima u razvoju pitanja zbog kojih će se birači obraćati zapomoć poslanicima jesu, u stvari, najosnovnija pitanja svakodnevnog života,npr. pristup vodi i higijena, komunalni objekti, osnovna infrastruktura i sl.Poslanici tu mogu odigrati neposrednu ulogu tako što će na različite načinepomagati da se pokrenu razvojni projekti u njihovoj izbornoj jedinici:

■ pružajući pomoć vladi da definiše razvojne prioritete i podržavajući je pri-likom njihove realizacije;

■ pružajući pomoć lokalnim grupama i zajednicama da obezbede finansiranjesvojih projekata;

■ sarađujući sa NVO na lokalnim planovima;

■ dajući preporuke, po potrebi, vladinim ministarstvima za alokaciju budžet-skih sredstava za njihov okrug.

U nekim afričkim zemljama poslanicima se iz centralnog vladinog budžetadodeljuju određena sredstva za razvoj lokalnih projekata, kojima mogu raspo-lagati po ličnoj proceni. Poslanici u Indiji mogu da predlože izvođenje razvoj-nih radova u svojoj izbornoj jedinici do iznosa od 20 miliona rupija godišnje,a postoji i poseban odbor oba doma parlamenta koji je u stalnom kontaktu sanadležnim ministarstvom kako bi poslanicima pomogao da uspešno realizujukonkretni plan novcem kojim raspolažu.

Problem koji se očekuje u budućnosti: preopterećenostelektronskom poštom

U razvijenom svetu, u zemljama u kojima se u velikoj meri koristi internet,sve se češće javlja problem preopterećenosti poslanika i njihovih kancelarijaelektronskom poštom. Tim problemom se posebno bavio Kongres SAD u izve-štaju pod nazivom Preopterećenost elektronskom poštom u Kongresu (iz 2002.godine, dostupan na veb sajtu www.congressonlineproject.org), koji možeimati i opštiji značaj. Između ostalog, taj izveštaj je utvrdio sledeće probleme:nalete velikog broja elektronskih poruka koji se javljaju kad se razmatraju nekasporna, za savest javnosti uznemirujuća pitanja i koji onda ne slabe, ogromnopovećanje količine pošte koja dolazi od korespondenata izvan poslanikoveizborne jedinice, organizacije koje koriste elektronsku poštu za nediskrimina-torno lobiranje ili propagandu (eng. astroturfing), očekivanje trenutnog odgo-vora (s obzirom na brzinu sredstava komunikacije), ograničene budžete kance-larija za rešavanje ovakvog opterećenja. Izveštaj sadrži sledeći komentar:

U vreme kada se sve institucije bore da se prilagode zahtevima „elektron-ske radne sredine“ (eng. paperless environment), izazovi sa kojima seKongres suočava spadaju među najteže i najspornije. Sve veći broj gra-đana je nezadovoljan onim što doživljava kao nereagovanje, odnosnoneodgovaranje Kongresa na elektronsku poštu. S druge strane, Kongresje nezadovoljan onim što doživljava kao nerazumevanje građana kojišalju elektronsku poštu (e-citizens) u vezi s tim kako Kongres radi i ogra-ničenjima pod kojima on mora da funkcioniše… Elektronska pošta je,umesto da unapredi demokratiju, čemu su se mnogi nadali, za sada ustvari povećala pritisak na Kongres i nezadovoljstvo javnosti njime.

Među preporukama koje su upućene kancelarijama Kongresa nalaze se i oneda treba imati izrađenu strategiju za postupanje sa elektronskom poštom, uklju-


čujući jedan od najnovijih sistema za njeno sortiranje i čuvanje, kao i slanje auto-matskih odgovora po potrebi. Navedene strategije ne samo što mogu da dopri-nesu uštedi vremena i novca za papir i troškova poštarine već obezbeđuju i boljemogućnosti da se dopre do samih korisnika, odnosno da se pokrene bolja komu-nikacija sa raznim grupama birača koje su zainteresovane za određena pitanja.

Što se tiče korespondenata, ovaj izveštaj daje određene preporuke, koje seodnose i na korisnike klasične pošte. Elektronska pošta koja je upućena članuKongresa imaće najveći uticaj:

■ kada stigne od birača koji navede svoje puno ime i adresu;

■ kada birač piše svojim rečima, to jest kada pismo nije prepisano iz nekogtipskog pisma ili sa veb sajta;

■ kada stigne od pojedinca, a ne od neke posredničke organizacije;

■ kada se odnosi na jedno pitanje, a ne na više nepovezanih pitanja;

■ kada je u formatu koji se lako čita, sa jasno naznačenim ciljem u prvom pasusu.

Podsticanje građana da traže zaštitu svojih pravaParlament ima važnu funkciju da obezbedi okvir koji će omogućiti da gra-

đani podnose pritužbe i da se one ispituju. Građani obično podnose pritužbena rad organa vlasti ili traže ostvarivanje zaštite prava preko svojih izabranihpredstavnika. U ovom smislu je već pomenut značaj kancelarija za kontakt sbiračima. Kad se zauzima za neki slučaj kod organa vlasti, izabrani poslanikobično ima više uticaja nego pojedinac koji to radi sam. Parlamenti su običnopodnosiocima pritužbi omogućavali lakši pristup preko prava na peticiju,odnosno preko odbora za predstavke. To pravo postoji od samih početaka par-lamenta, a na to nas podseća nedavna publikacija NDI Parlamentarna tela zaljudska prava:

Pravo na predstavku (peticiju) staro je u najmanju ruku koliko i samainstitucija parlamenta. Čak se govorilo o tome da Parlament UjedinjenogKraljevstva potiče od sastanaka Kraljevskog saveta na kojima su se raz-matrale predstavke. U Francuskoj pravo na podnošenje predstavke par-lamentu radi ostvarivanja zaštite prava postoji gotovo neprekidno još odvremena Francuske revolucije. Uporedo sa sve većim uticajem i znača-jem parlamenata, podnošenje predstavki parlamentu postaje jedan odglavnih metoda za postupanje po pritužbama, te su parlamenti bili primo-rani da ustanove odbore koji će se baviti sve većim brojem predstavki.


Može se smatrati da su ti odbori bili prvi odbori za „ljudska prava“, jerje njihov cilj bio, i još uvek jeste, da ispravljaju nepravdu (IngeborgSchwarz, Parlamentary Human Rights Mechanisms, NDI, 2004).

Danas ovakvi odbori najčešće razmatraju predstavke koje ukazuju na nekiopšti problem i koje podržava veliki broj potpisnika. To je, na primer, slučaju Portugaliji, gde „podnosioci predstavke moraju biti saslušani kad god pred-stavka ima preko 2000 potpisnika“. Danas se u mnogim zemljama indivi-dualne pritužbe češće podnose kancelariji ombudsmana ili javnog zaštitnikagrađana, bilo da je prvobitno to učinjeno preko poslanika ili, što je češći slu-čaj, neposredno od strane podnosioca pritužbe. Čak i u ovom drugom slučajuostaje obaveza parlamenta da obezbedi pravni okvir i da nadzire način na kojise obezbeđuje zaštita prava javnosti.

Institucija ombudsmana ili javnog zaštitnika građana potiče iz Skandinavijei predstavlja široko prihvaćen put za podnošenje individualnih pritužbi napostupke organa vlasti. Iako se polje rada ovakve kancelarije razlikuje odzemlje do zemlje, ona obično istražuje postupke organa vlasti kojima sepovređuju ljudska prava, zloupotrebljava službeni položaj ili se postupa naneki drugi nepravilan način. Pošto primi pritužbu od građanina, ombudsmanje ovlašćen da je ispita i da po potrebi traži ostvarivanje zaštite prava za pod-nosioca pritužbe i/ili da traži promenu postojeće prakse koja je dovela dotakve pritužbe. Iako u većini zemalja odluke ombudsmana nemaju obavezu-jući karakter, one ipak imaju znatnu težinu. Iz tog razloga se zastupa mišlje-nje da prednost ombudsmana leži u tome što se izbegava sudski pristup, ukome se jedna strana suprotstavlja drugoj, i što se obezbeđuje veća fleksibil-nost u tom smislu što ombudsman može da preporuči ispravke i promeneupravnog postupka. Slede dva kratka prikaza o osnivanju kancelarija ombud-smana u Irskoj i Argentini:

Irska: Do šezdesetih godina, građani koji su tražili zaštitu svojih pravamorali su da idu u parlament (odn. Odbor za predstavke Parlamenta) ilina sud. Složenost savremene države, dominacija vlade nad parlamentom,sporost i sudski troškovi, kao i sve veća otuđenost građana od svih ovihinstitucija učinili su da se šezdesetih i sedamdsetih godina pojavi današnjiombudsman, koji je, zapravo, varijanta jedne funkcije koja je prethodnogodinama postojala u Švedskoj i Finskoj. Instituciju ombudsmana prva jeuvela Danska, a za njom Novi Zeland, Velika Britanija i Severna Irska.Irski model, prema Zakonu o ombudsmanu iz 1980. godine, bio je pod veli-kim uticajem ovih zemalja… I pored toga što je godišnji broj podnetih pri-tužbi mali u odnosu na milione pojedinačnih odluka koje svake godine


donose naše javne službe, aktivnosti Kancelarije ombudsmana bez ikakvesumnje deluju upozoravajuće na organe vlasti i imaju uticaja na njihoveodluke (Kevin Murphy, bivši ombudsman).

Argentina: Na osnovu izvanredne tradicije nordijskih zemalja, Argentinaje osnovala Kancelariju ombudsmana koja podnosi izveštaje o radunacionalnom parlamentu. Uloga tog tela je da zaštiti interese građana,grupa građana i zajednice u celini od svakog postupanja vlasti kojim sepovređuju osnovna prava građana. Rezultati te institucije u Argentini obe-ćavaju. Postojanje ombudsmana omogućilo je i veće učešće građanstva uobavljanju nadzora. U nekim zemljama ombudsman podnosi izveštajeizvršnoj vlasti, ali iskustvo Argentine govori u prilog opštem mišljenju data institucija treba da izveštava o svom radu zakonodavnu vlast (EduardoMenem, bivši vršilac dužnosti predsednika Senata).

U Latinskoj Americi, sa istorijom široko rasprostranjenih povreda ljudskih pra -va pod bivšim vojnim režimima, osnivanje kancelarije javnog zaštitnika gra đa na(ili, u nekim zemljama, nacionalne komisije za ljudska prava, koja ima slične funk-cije) predstavljalo je ključni element u ponovo uspostavljenim demokratskim ure -đenjima. Većina komentatora se slaže da takva tela, da bi bila efikasna, moraju da:

■ budu potpuno nezavisna od vlade;

■ imaju široka ovlašćenja za sprovođenje istrage;

■ imaju odgovarajuće resurse i da njihov rad bude besplatan za podnosioce pri-tužbi;

■ budu lako dostupna, kako u geografskom smislu preko lokalnih kancelarija,tako i elektronskim putem;

■ podnose izveštaje i polažu račune za svoj rad parlamentu.

U većini zemalja u kojima je kancelarija ombudsmana ili slična institucijaosnovana, ona za svoj rad zapravo odgovara parlamentu, bilo neposredno bilopreko posebnog odbora. Na Malti je ombudsman službenik parlamenta, koji osvom radu podnosi izveštaj parlamentu preko predsednika. U Ukrajini, parla-mentarni poverenik (ombudsman) za ljudska prava odgovara čitavom parla-mentu za praćenje stanja ljudskih prava u zemlji i tesno sarađuje sa određenimodborima parlamenta u zavisnosti od prirode pritužbe ili žalbe. Njegovo poljerada obuhvata ekonomska i socijalna prava, kao i građanska prava. Primer zanavedeno nalazi se u izveštaju o radu za prvu godinu:

Tokom 1998. godine poverenik i parlamentarni Odbor za pitanja zdrav-stvene zaštite, materinstva i detinjstva primili su veliki broj pritužbi od


zaposlenih u zdravstvenim ustanovama, koji su se žalili na preteranosmanjenje broja medicinskog osoblja, kao i mreže u okviru sistemazdravstvenih ustanova. Analizirajući ta pitanja, ombudsman i Odbor sudošli do zaključka da će ta smanjenja uništiti ovaj sektor i povreditiprava mnogih građana koji su zaposleni u sistemu zdravstva. Kao rezul-tat toga, upućeno je otvoreno pismo predsedniku, predsednikuParlamenta i premijeru Ukrajine i održani su sastanci sa sindikatomzdravstvenih radnika. Ministarstvo zdravlja je na kraju preduzelo odgo-varajuće mere za rešavanje tog problema.

Ombudsman u Namibiji podnosi izveštaj o svom radu posebnom Stalnomodboru parlamenta, koji, između ostalog, ima sledeća zaduženja:

■ da ispituje i razmatra izveštaje o godišnjim i drugim izveštajima podnetimNarodnoj skupštini na osnovu Zakona o ombudsmanu i da izveštava o njima;

■ da se uveri da Kancelarija ombudsmana uspešno i efikasno vrši svoj man-dat i da daje odgovarajuće preporuke;

■ da potvrdi da vladine kancelarije, ministarstva i agencije pozitivno odgovarajuna pitanja i da na odgovarajući način sarađuju sa Kancelarijom ombudsmana.

Parlamentarni odbori za ljudska prava

U drugim zemljama, ombudsman ili slična institucija polažu račune za svojrad parlamentarnom odboru za ljudska prava, koji ima širu nadležnost u obla-sti zaštite i unapređenja ljudskih prava u zemlji. Na Filipinima, Odbor za ljud-ska prava Predstavničkog doma otpočeo je osnivanje Resursnih centara zaljudska prava (eng. Human Rights Resource Centers – HRRC) u lokalnimorganima vlasti širom zemlje:

Osećala se potreba za njima u kontekstu oružanog otpora i protestazbog povreda ljudskih prava koje su eskalirale… Resursni centri zaljudska prava će, po osnivanju, postati sastavni deo sistema koji ćeobezbediti dobro upravljanje sa stanovišta ljudskih prava. Uz rad napromovisanju ove ideje, mreža tih centara će obuhvatiti škole i univer-zitete, vojne i policijske akademije.

Parlamentarni Odbor za ljudska prava u Brazilu sam odgovara za primanjei ispitivanje prijava o mogućim povredama ljudskih prava, kao glavno telokoje prati ostvarivanje ljudskih prava u zemlji. Pošto je Brazil federacija ipošto centralna vlada ima ograničenu nadležnost nad pojedinačnim federalnim


jedinicama, Odbor za ljudska prava zajedno sa medijima i civilnim društvomradi na javnom iznošenju slučajeva učinjenih povreda ovih prava na određe-nim područjima i vrši pritisak na odgovarajuće organe vlasti. U nekim sluča-jevima Odbor to čini kako bi naglasio hitnost potrebe da Savezni parlamentdonese nove zakone, kao što objašnjava jedan od njegovih članova:

Mi smo uveli i takozvane „karavane ljudskih prava“. Njihov cilj je dapodstaknu rasprave o određenim pitanjima ljudskih prava u saveznimdržavama, federaciji i društvu u celini. Na primer, predlog zakona oustanovama za duševno obolele bio je u postupku deset godina uNacionalnom kongresu i nije bilo moguće da se on stavi na glasanje.Zato smo organizovali karavane ljudskih prava širom zemlje kako biljudi postali svesni stanja u ovim ustanovama, pravog stanja onih koji setamo zadržavaju, povreda ljudskih prava čije su oni žrtve i činjenice dati ljudi ne uživaju ni minimalne standarde. Karavanima je bila posve-ćena velika medijska pažnja i ona je dovela do opšte povike zbog stanjau tim ustanovama. Konačno smo uspeli da se, posle deset godinarasprave, zakon donese. Isto se desilo i u vezi sa stanjem u domovima zastara lica.

Iz ovog primera vidimo da zajednički rad odbora i civilnog društva podstičeparlament da ozbiljnije preuzme odgovornost u pogledu ljudskih prava u širemsmislu. Kako je u nedavno sprovedenoj anketi o parlamentarnim telima zaljudska prava pokazala IPU, zaštita ljudskih prava stanovništva je sada glavnizadatak koji se sprovodi kroz sve oblike rada parlamenta, i to predstavljaodgovornost prema svim stanovnicima, a ne samo prema onima koji imaju sta-tus državljana:

Prvo, parlamenti donose zakone i utvrđuju pravni okvir za ljudska pravana nacionalnom nivou. Oni potvrđuju međunarodne ugovore i morajuda obezbede da se norme koje su predviđene tim ugovorima ugrade unacionalno zakonodavstvo i da se primenjuju. Drugo, parlamenti usva-jaju budžet i time određuju prioritete nacionalne politike. Parlamentimoraju da obezbede dovoljna sredstva za ostvarivanje ljudskih prava ida osiguraju da se ta sredstva koriste na pravi način. Treće, parlamentikontrolišu rad izvršne vlasti i tako stalno prate politiku i rad izvršne vla-sti. Stoga oni mogu da obezbede da vlada, državna uprava i drugi držav -ni organi poštuju obaveze u pogledu ljudskih prava. Pos lednje, ali i nenajmanje važno, poslanici su tvorci javnog mnjenja i mo gu mnogo daurade na stvaranju kulture ljudskih prava u svojim zemljama.



Više online informacija o instituciji ombudsmana:

Christopoulos, D; Hormovitis, D (ed.) (2003). The ombudsman institution insouth-eastern Europe.<http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/untc/unpan014896.pdf>

National Democratic Institute (2005). The role and effectiveness of the ombudsman institution.<http://www.accessdemocracy.org/library/1904_gov_ombudsman_080105.pdf>

Ombudsman Information Network (2005). European countries’ ombudsmen.<http://www.anticorruption.bg/ombudsman/eng/readnews.php?id=2901&lang=

en&t_style=tex&l_style=default>

Parliamentary Assembly of the Council of Europe (2003). Recommendation1615 (2003): the institution of ombudsman.<http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta03/EREC1615.htm>

Više online informacija o parlamentarnim odborima za ljudska prava:

Inter-Parliamentary Union (2004). Strengthening parliament as a guardian ofhuman rights: the role of parliamentary human rights bodies. Seminar for

Chairpersons and Members of Parliamentary Human Right Bodies

<http://www.ipu.org/splz-e/hr04.htm>

Inter-Parliamentary Union (2005). Parline database: specialized parliamentarybodies. <http://www.ipu.org/parline-e/Instanceadvanced.asp>

National Democratic Institute (2004). Parliamentary human rights committees.<http://www.accessdemocracy.org/library/1905_gov_parlhrscommittees_

080105.pdf>

Učešće građana u zakonodavnom postupku

Ovaj odeljak se bavi pitanjem učešća građana u zakonodavnom radu parla-menta, koje se odvija na više različitih načina. Najčešće zakonodavni odborupućuje javni poziv za podnošenje predloga ili za javna slušanja. Institutjavnih slušanja je dugogodišnja praksa starijih parlamenata, a njen cilj je da sesaznaju mišljenja zainteresovanih strana o predlogu zakona. Ta praksa u dana-šnje vreme postaje sve rasprostranjenija i sistematičnija.

Predstavke odborima i javna slušanja

Čini se da je najbolja polazna tačka za ovo razmatranje izvod iz priručnikaparlamenta Novog Zelanda, u kome se objašnjava značaj koji za demokratijuima direktno učešće građana u zakonodavnom postupku:

Sistem parlamentarne demokratije Novog Zelanda ne samo što obezbe-đuje mogućnost građanima da biraju svoje predstavnike već dozvoljavagrađanima i da daju svoju reč u oblikovanju zakona koji se na njihodnose. Takvo njihovo uključivanje omogućuju posebno izabraniodbori Predstavničkog doma koji primaju predstavke od javnosti.Sistem u kome javnost daje doprinos predlozima zakona čini važan ele-ment parlamentarnog postupka i demokratskog života zemlje. Osimtoga, primaju se i predstavke u vezi sa parlamentarnim istragama i dru-gim pitanjima, koje razmatraju posebno izabrani odbori. Ovim sejavnosti pruža prilika da iznese mišljenje o tim pitanjima, što na krajumože da rezultira donošenjem novih zakona.

Postoje različiti načini da se organizuje ovaj postupak uključivanja građana.Parlament Novog Zelanda upućuje javni poziv za podnošenje predstavki svimzainteresovanim stranama, pojedincima i organizacijama putem štampe i drugihmedija, između ostalog i preko svog veb sajta. Drugi parlamenti vide kao najpri-kladnije sredstvo za prenošenje stavova civilnog društva organizacije civilnogdruštva ili NVO koji predstavljaju specifična pitanja ili interese; oni upućujuposebne pozive za podnošenje predstavki organizacijama za koje je poznato dasu zainteresovane za određeni zakon ili istragu. Ovako je postupio turski parla-ment prilikom opsežnih rasprava u vezi sa izmenom Krivičnog zakonika 2004.godine. Parlament Češke Republike povodom predloga zakona obično organi-zuje „javna slušanja predstavnika struke i civilnog sektora“. Bivša JugoslovenskaRepublika Makedonija ima kancelariju za kontakte NVO sa parlamentom radilakšeg uključivanja građana u zakonodavni postupak. Ta kancelarija takođe služiza proveru statusa i reprezentativne prirode udruženja građana. Drugi parlamentiza tu namenu imaju zvanične registre NVO i drugih interesnih grupa, ali oni služei da bi obezbedili efikasno uključivanje marginalizovanih grupa u konsultativneprocese. Ovakve forme mogu dobiti i institucionalizovaniji oblik. ParlamentiBelorusije, Slovenije i Tunisa imaju konsultativne savete predstavnika NVO idrugih stručnjaka koji su pridruženi određenim stalnim odborima. Letonija i Maliimaju, radi unapređenja zakona, sporazume o stalnoj saradnji sa zainteresovanimgrupama. U Mađarskoj je Kancelarija Narodne skupštine za građane otvorena2002. godine, a njen zadatak je da tokom zakonodavnog postupka uspostavljadijalog između građana i Narodne skupštine.



Parlament Islanda ima dvostruki pristup – on poziva odgovarajuće organi-zacije da podnose predstavke i prima predstavke pojedinaca:

U Altingi, islandskom parlamentu, uobičajena je praksa da stalni zako-nodavni odbori traže mišljenja u pisanom obliku (predstavke) od onih nakoje se predlozi zakona posebno odnose. U praktičnom smislu, „oni nakoje se predlozi zakona posebno odnose“ jesu interesne grupe ili sličnenevladine organizacije i društva. Pomenuto odražava uobičajeno mišlje-nje parlamenta da oni na koje se zakoni odnose imaju demokratsko pravoda budu saslušani i konsultovani. Štaviše, svaki građanin ima direktanpristup stalnim odborima u tom smislu što svako može uputiti pisanupredstavku odborima (bilo putem pisma bilo elektronskom poštom) u vezisa predlogom zakona koji odbori razmatraju. Sve takve „spontane“ pred-stavke, koje odbori nisu zvanično tražili kao što je maločas pomenuto,dostupne su članovima odbora. Treba dodati da su sve predstavke upu-ćene odborima dostupne javnosti…, kao i da se planira da ti dokumentibudu dostupni javnosti odmah pošto se podnesu odgovarajućem odboru.

Parlament Moldavije stavlja najvažnije predloge zakona na svoj veb sajtkako bi se i civilno društvo uključilo u javnu raspravu:

Na primer, upravo su se na taj način tražila mišljenja i predlozi obič nihgrađana i predstavnika NVO u postupku razmatranja i konačnog us va -janja Zakona o pravima pripadnika nacionalnih manjina i pravnom sta -tusu njihovih organizacija, Zakona o zaštiti potrošača i Zakona o odo bra -vanju koncepta nacionalne politike Republike Moldavije, kao i drugih za -kona.

Nekoliko važnih pitanja

Gore navedeni izvodi ukazuju samo na neka od važnih pitanja o kojima sečesto razmišlja, a koja su vezana za uključivanje organizacija civilnog društvai NVO u proces pripreme zakona. Jedno pitanje se odnosi na to koliko te orga-nizacije adekvatno predstavljaju određene izborne jedinice ili društvene inte-rese, koliko su reprezentativne. Drugo pitanje je koliko su te organizacijenezavisne ili koliko su se same organizovale, a koliko ih inicira ili finansiravlada. Treće pitanje se odnosi na težinu koja se daje različitim organizacijamai zabrinutost da neke uticajne i finansijski moćne organizacije mogu da imajupreteran uticaj na zakonodavni postupak.

Ovakva razmišljanja ukazuju na to koliko je značajno da parlament donosizakone koji stvaraju okvir za lakši i transparentniji rad organizacija civilnog

društva – na primer, podsticanjem volonterskog rada i neprofitnog sektora,uvođenjem javnog registra za sva tela koja žele da se angažuju na lobiranju uparlamentu, uz sve detalje o članstvu i izvorima prihoda. Parlament takođemože obezbediti da se sve predstavke koje dolaze od civilnog društva prosle-đuju redovnim kanalima, te da rad bude javan. Tako nemački Bundestag pred-viđa posebna pravila koja nalažu da grupe koje žele da predstave ili brane svojeinterese pred zakonodavnim telom budu upisane u odgovarajući registar. Upoljskom parlamentu je, u vreme pisanja ovog teksta, u postupku bila pripremapredloga zakona o aktivnostima lobiranja, „gde je ono definisano kao svakavrsta aktivnosti koja se sprovodi zakonitim sredstvima a čiji je cilj vršenje uti-caja na organe vlasti da uzmu u obzir argumente i interese specifičnih društve-nih grupa ili grupa stručnjaka. Predlog zakona predviđa dozvoljene oblike uti-caja na odluke organa vlasti, kao i oblike nadzora nad lobiranjem.“

Pristup koji omogućava podnošenje predstavki

Preveliko pridavanje značaja interesima moćnika može se sprečiti tako štoće se zaista omogućiti da predstavke podnose obični ljudi kao deo javnosti. Tose može postići, na primer, ako se unapred objavljuju dani održavanja javnihslušanja i sednica odbora, ili ako se javnost obavesti kako može ostvariti pri-stup nadležnom odboru i kako treba sastaviti predstavku koja će imati uticajna odbor. Među priručnicima koje je objavio parlament Novog Zelanda nalazise i priručnik pod nazivom Sastavljanje predstavke za parlamentarne odbore.Taj priručnik je koncipiran tako „da pomogne onima koji sastavljaju pred-stavku da to učine u formi koja će članovima odbora biti laka za čitanje i razu-mevanje. To će doprineti da predstavka bude uspešnija i da preporuke ili pred-lozi koje ona sadrži imaju veći uticaj na odbor.“ Preporučeni format za sastav-ljanje predstavke prikazan je u nastavku.



Izvod iz priručnika „Sastavljanje predstavke za parlamentarne odbore“

PredstavkaZa ............................................................................................................................ odborza ................................................................................................. predlog zakona/istraga

Uvod1. Ovu predstavku podnosi (ime lica/naziv organizacije i adresa)2. Želimo da se pojavimo pred Odborom i da govorimo o svojoj predstavci. Možete nam

se obratiti na: (navedite brojeve telefona koji su dostupni u toku dana). Želimo da se kaopodrška našoj predstavci pojave (navedite imena i funkciju u organizaciji).

3. (Za organizacije navesti kratke podatke o ciljevima organizacije, članstvu i strukturi,kao i o ljudima koji su konsultovani prilikom sastavljanja predstavke.)

Opšti deo/rezime (ukoliko je predstavka dugačka)4. Podržavamo odredbe / Protivimo se odredbama ovog predloga zakona zbog (navedite

razloge). Želimo da damo sledeći komentar (mišljenje o opštoj nameri istrage).

Član (predlog zakona)5. Podržavamo odredbe / Protivimo se odredbama ovog člana zbog (navedite razloge).

Član (predlog zakona)6. Iako se slažemo sa opštom svrhom ovog člana, mislimo da (navedite sve izmene koje

želite da se unesu i, ukoliko želite, što konkretnije predložite kako član treba da glasi).

Posebni komentari (istraga / anketni odbor)7. Želimo da pokrenemo sledeće pitanje vezano za predviđene uslove 1, predviđene uslove

2 itd. (detaljnije objasnite svoje mišljenje i navedite razloge).

Preporuke8. (Navedite druge preporuke i zaključke koje želite da odbor uzme u razmatranje. Možda

želite da ponovo navedete preporuke koje ste već pomenuli.)

Izvor: Kancelarija sekretara Predstavničkog doma Novog Zelanda (2005), Making a Submission to aParliamentary Select Committee.http://www.clerk.parliament.govt.nz/Programme/Committees/Submissions/

Iako je ovaj preporučeni format koristan, on pretpostavlja prethodno poz-navanje načina na koji odbor radi. U tom smislu zaključak parlamenta JužneAfrike naglašava posebne teškoće koje imaju siromašna lica i pripadnici mar-ginalizovanih grupa u iznošenju svog mišljenja u parlamentu. U tom zaključ -ku se navodi izjava bivšeg predsednika parlamenta dr Frene Ginwale:

U Južnoj Africi postoji ogroman jaz između onih koji imaju sredstva dautiču na vlast i onih čiji je uticaj, sticajem istorijskih okolnosti, ograni-čen siromaštvom ili nepovoljnim položajem. Stoga postoji realna opas-nost da će se glasovi uticajnih čuti, dok će većina ostati zarobljena utišini u kojoj se našla sticajem raznih okolnosti.


U zaključku se utvrđuje veliki broj ograničenja, posebno u kontekstu dava-nja doprinosa radu parlamentarnih odbora:

■ Vreme. Preokupiranost obavezama sprečava siromašni deo stanovništva daaktivno učestvuje u bilo kakvim drugim aktivnostima osim onim vezanimza puko preživljavanje i održavanje svoje egzistencije.

■ Pristup medijima. Iako je za učešće javnosti pristup medijima od bitnogznačaja, onaj deo stanovništva koji nema pristup medijima po svoj prilicičine siromašni, seosko stanovništvo i slabo obrazovani Afrikanci.

■ Nerazvijen saobraćaj. Ljudima nije uvek lako da dođu do bilo kakvog pre-voza ili da ga plate da bi posetili parlament.

■ Veoma izražena nejednakost u pogledu obrazovanja. Pismenost stanovni-štva je preduslov da građanstvo bude dobro informisano i aktivno.

■ Različitost jezika. Izbor jezika koji koriste vlasti i njegova razumljivost znat -no utiču na mogućnost građana da dođu do informacija, odnosno da uče-stvuju u radu parlamenta.

U okviru strategija koje se razvijaju radi ublažavanja ovih ograničenja nala-zimo i strategije na osnovu kojih se marginalizovanim grupama dodeljujuresursi, kako bi im se omogućilo uspešno sastavljanje predstavki i prisustvo-vanje slušanjima, zatim strategije koje predviđaju održavanje sednica odborau provincijama, kao i instituciju Narodne skupštine (vidi dole). Ovaj zaključakpotvrđuje da ovakve strategije zahtevaju velika sredstva i da će neujednače-nost uticaja i dalje biti problem.

Druge zemlje rešavaju ovo pitanje tako što javna slušanja u vezi sa predlozimazakona održavaju u raznim mestima u zemlji, kao i tako što javna slušanja spro-vode na neformalan način kroz usmena svedočenja, koja se potom obrađuju radirazmatranja na nadležnom parlamentarnom odboru. U naporima da se podstaknebolje uključivanje građana, Predstavnički dom na Filipinima sprovodi „javna slu-šanja izvan grada, posebno po razbacanim i udaljenim manjim mestima (’baran-gajama’) u unutrašnjosti, i obezbeđuje da birači po izbornim jedinicama, raznisektori društva i zainteresovane grupe tako dobiju priliku da se njihov glas čujei da iznesu svoja gledišta u vezi sa zakonodavnim pitanjima“. Narodna skupštinaFederacije Sv. Kits i Nevis sve predloge zakona nakon prvog čitanja podnosijavnosti na razmatranje i davanje komentara, tako da se mišljenja javnosti moguuzeti u obzir prilikom drugog i trećeg čitanja:

To je bio slučaj u vezi sa nedavno usvojenim Zakonom o obrazovanju iz2005. godine, koji je bio na prvom čitanju 2003. godine. Od tada je odr-


žano više sastanaka u gradskoj većnici i o predlogu zakona se naširokoraspravljalo u emisijama na radiju. Osnovan je odbor sa zaduženjem daizvesti Parlament o ishodu svih ovih sastanaka i rasprava. Po podnoše-nju izveštaja predlog zakona je bio na drugom i trećem čitanju i tada suuzeti u obzir komentari civilnog društva.

Zanimljivo je da je odbor postupio na sličan način kada je organizovao javnerasprave u vezi sa razmatranjem poslaničkih plata. I tada su održavani javnisastanci, rasprave preko radija i programi u koje su se uključivali slušaoci.

Javni forum ili dom

U nekim zemljama učešće civilnog društva u radu parlamenta odvija se uobliku organizovanog javnog foruma ili doma, što pokazuju primeri izLibanske Republike i Ruske Federacije:

Libanska Republika: Da bi se dalje unapredila komunikacija izmeđulibanskog parlamenta i organizacija civilnog društva, kao i da bi seaktiviralo učešće tih organizacija u stvaranju politike Libana, 1999.godine osnovan je Forum za parlamentarni dijalog. Svrha Foruma zaparlamentarni dijalog, na koji se gleda kao na nevladinu organizaciju,jeste da Parlamentu prenosi mišljenja, težnje i predloge civilnog sek-tora. Među njegovim ciljevima nalaze se i sledeći: obezbeđivanje infor-macija poslanicima o programima NVO, organizovanje zajedničkihaktivnosti odbora parlamenta i organizacija civilnog društva, kao iobezbeđivanje pristupa ovih organizacija parlamentarnim publikaci-jama i radu parlamenta… Forum takođe organizuje radionice i kurseveobuke za poslanike, sekretare odbora, stručnjake, predstavnike civilnogsektora, istraživače i novinare koji se bave pitanjima stvaranja politikeu Libanu i pitanjima učešća civilnog društva u formulisanju te politike.

Ruska Federacija: Najvažniji zakon čiji je cilj dalji razvoj demokratije uRusiji i jačanje uloge parlamenta bio je savezni zakon „O Javnom domuRuske Federacije“, koji je predložio predsednik Ruske Federacije, ausvojila Državna duma na trećem čitanju, 18. marta 2005. godine…Kao posrednik između društva i uprave, Javni dom će biti sastavljen odnajšireg spektra javnih organizacija civilnog društva i imaće zadatakda procenjuje različite zakonske inicijative sa stanovišta interesa dru-štva… Mandat Javnog doma biće dve godine, a njegovi zadaci će serealizovati kroz stručnu analizu projekata o federalnim ustavnim zako-nima, federalnim zakonima, normativnim pravnim aktima federalneizvršne vlasti, državnim organima regiona Ruske Federacije, kao i


organima lokalnih vlasti. Stručno mišljenje Javnog doma će se takođekoristiti za vrednovanje inicijativa koje su preduzete širom Rusije u vezisa ustavnim zakonima, kao i za zaštitu slobode i legitimnih interesa gra-đana i njihovih udruženja. Odluke Javnog doma imaće karakter prepo-ruke i davaće se u obliku zaključaka, predloga i apelacija.

Institucija koja ima sličan cilj, mada se obično sastaje samo jednom godiš-nje, jeste Narodna skupština. Prva takva skupština u Južnoj Africi održana je2004. godine da bi se proslavila desetogodišnjica demokratije. Šezdeset pred-stavnika iz pet sektora (omladina, lica sa invaliditetom, žene, korisnici zemlji-šne reforme i sektor rada) pozvano je da iznese svoje stavove o uticaju Poveljeo ljudskim pravima i Ustava na njihov život, kao i da dâ podsticaj za daljesprovođenje reformi u odgovarajućim sektorima. Sednice su direktno preno-šene i to je dovelo do usvajanja odluke Parlamenta da se Skupština održavajednom godišnje.

Neki kriterijumi za dobru praksu

Na osnovu svega što je do sada rečeno mogao bi se sastaviti spisak dobrihprimera iz prakse za parlamente koji žele da uključe javnost, i pojedince iorganizacije, u zakonodavni i drugi rad parlamentarnih odbora. Na tom spiskumoglo bi se naći sledeće:

■ javno dostupan registar NVO i drugih tela, koji je organizovan po oblastimarada i po azbučnom redu;

■ sličan registar stručnjaka;

■ odgovarajući publicitet preko raznih medija i davanje pravovremenih oba-veštenja o predstojećim predlozima zakona, istragama, javnim slušanjima idrugim pitanjima;

■ ciljani pozivi za podnošenje predstavki ili pružanje činjenica upućenihodgovarajućim organizacijama i stručnjacima, uključujući po potrebi ipredstavnike marginalizovanih grupa;

■ postupci za iznošenje individualnih predstavki građana;

■ priručnik i/ili časovi obuke o tome kako treba sastavljati predstavke ilidavati izjave parlamentarnim telima;

■ javna evidencija svih podnetih predstavki, koja je dostupna online;

■ javna slušanja koje se organizuju u lokalnim centrima, zajedno sa pisanimrezimeom usmenih izjava.


Više online informacija o načinima na koje civilno društvo učestvujeu zakonodavnom postupku:

Krafchik, W (nd). Can civil society add value to budget decision-making? A descrip-tion of civil society budget work. International Budget Project

<http://www.internationalbudget.org/resources/library/civilsociety.pdf>

National Democratic Institute, Parliament of the Republic of Namibia (2001).

Public participation in the legislation process.<http://www.accessdemocracy.org/library/1408_na_publicpart_093101.pdf>

The Scottish Office (2000). Involving civil society in the work of parliaments.<http://www.scotland.gov.uk/government/devolution/cpsp-00.asp>

Žene i zakonodavstvo: sektorski primersaradnje NVO i parlamenta

U primere najuspešnije saradnje NVO i parlamenta, naročito u zemljama urazvoju, spadaju oni koji su uključivali žene i ženske grupe. Jedan od razlogasve većeg ulaska žena u parlamente leži u njihovoj sposobnosti da koriste kon-takte koje su ostvarile sa ženskim NVO kako bi doprinele razvoju progresiv-nog zakonodavstva. Na primer, u okviru programa približavanja građanima,parlament Južne Afrike održava u seoskim područjima radionice za žene nakojima se predvodnice lokalnih zajednica obučavaju da bolje shvate parlamenti zakonodavni postupak. Ti skupovi se mogu iskoristiti i za dobijanje pred-stavki o predlozima zakona koji se trenutno nalaze u parlamentarnoj procedurite predstavki o važećim zakonima, što je i učinjeno u vezi sa primenomZakona o nasilju u porodici iz 1998. godine i u vezi sa mogućim izmenamaZakona o priznavanju brakova sklopljenih po običajnom pravu iz iste godine.Parlament je 2002. godine izdao knjigu Žene u zakonodavnom postupku: stu-dija o učešću civilnog društva, koja daje istorijsku perspektivu na ulogu ženau vršenju uticaja na zakone Južne Afrike i koja iznosi konkretne mere za nji-hovo uspešno učešće u zakonodavnom postupku.

Neki parlamenti su uspostavili stalnu institucionalnu saradnju između žen-skih NVO i nadležnih parlamentarnih odbora, kao što su odbor za ljudska


prava, odbor za jednakost ili odbor za ravnopravnost žena. U Meksiku se jed-nom godišnje, počev od 1998. godine, sastajao Ženski parlament, u čijemsastavu su zakonodavci na federalnom i lokalnom nivou i žene iz civilnog dru-štva iz cele zemlje. Njegova je svrha da obezbedi rodnu ravnopravnost posvim tačkama dnevnog reda zakonodavca, na svim nivoima vlasti, te u svimaspektima društvenog i privrednog života. Iako postoji relativno kratko, Žen-ski parlament je postigao veliki uspeh:

Ovakvo iskustvo podeljene odgovornosti između zakonodavne vlasti icivilnog društva dalo je velike rezultate u oblasti rodne ravnopravnostiu Meksiku, npr. zakone za borbu protiv nasilja nad ženama, konstitui-sanje Odbora za ravnopravnost u Predstavničkom domu, Senatu i uvećini lokalnih kongresa, a u toku su reforme koje se tiču političkogudela žena na reprezentativnim položajima, kao i stvaranjeNacionalnog instituta za žene… Na taj način Ženski parlament pred-stavlja najrelevantniju tačku u kojoj se susreću meksički Kongres icivilno društvo kako bi se stalno razmenjivali, analizirali i davali pred-lozi uz pomoć kojih se ideja rodne ravnopravnosti ugrađuje u zakonenaše zemlje.

Ženski parlament je u početku delovao preko radionica koje su trajale podva dana i završavale se plenarnim sastancima. Radionice su se tokom 2005.godine održavale u pet država u zemlji i trajale su po dve nedelje, uz završnidvodnevni sastanak u Predstavničkom domu. Rad Ženskog parlamenta koor-dinira posebna Dvodomna komisija zakonodavaca koji su izabrani iz obadoma federalnog parlamenta.

Rodno budžetiranjeKarakteristiku saradnje ženskih NVO i poslanika, koja je posebno istaknuta

u velikom broju zemalja, predstavlja praksa uspostavljanja „rodnog budžetira-nja“. To podrazumeva sistematsku analizu predloga budžeta i postignutihrezultata da bi se utvrdio njihov različit uticaj na muškarce i žene. Takve ana-lize mogu pokazati da žene nisu u nepovoljnijem položaju samo zbog niskealokacije budžetskih sredstava za tipično ženska pitanja, nego i da, recimo,opšta smanjenja potrošnje u poljoprivredi mogu posebno teško da pogode siro-mašne poljoprivrednice i njihove kućne prihode.

U Južnoj Africi je 1995. godine osnovana Inicijativa za ženski budžet, usaradnji između dve NVO i poslanika koji su imali razumevanja za ovaj pri-stup. NVO su obezbedile neophodno istraživanje i analizu za koje sam parla-ment nije imao adekvatne resurse, dok su poslanici sa svoje strane, zajedno sa


vladom, obezbedili ključni uticaj da se stvori rodno svesniji pristup budžetira-nju u različitim ministarstvima. Rodno budžetiranje se razvilo i u velikombroju drugih zemalja podsaharske Afrike, naročito u Ujedinjenoj RepubliciTanzaniji i Ugandi, a obuhvata analizu budžeta lokalne vlade, na kojoj ležiobaveza pružanja brojnih javnih usluga. Na osnovu opšteg iskustva može sereći da praksa rodnog budžetiranja može biti korisna i za muškarce i za žene,npr. u otkrivanju rasipničkog raspolaganja resursima ili opštih slabosti u vezisa ovlašćenjima parlamenta i procedurama za nadgledanje budžeta. Trenutnou preko dvadeset zemalja u razvoju, kao i u mnogim razvijenim zemljama,postoje stalni programi za rodno budžetiranje. Izazov se sastoji u tome da seodrži ovaj početni podsticaj, naročito s obzirom da na to se promenom jednogili dva poslanika može ugroziti podrška koja je u parlamentu potrebna za ovuinicijativu.

Više online informacija o međunarodnoj saradnji i programimaobuke na temu rodnog budžetiranja:

Gender Responsive Budget Initiatives <http://www.gender-budgets.org>

International Budget Project (2006). Related vebsites - by topic area: gender,youth, and development.<http://www.internationalbudget.org/resources/sites/gender_youth.htm>

Inter-Parliamentary Union, United Nations Development Programme, WorldBank Institute and United Nations Fund for Women (2004). Handbook:Parliament, the budget and gender.<http://www.ipu.org/PDF/publications/budget_en.pdf>

Izveštaji sa seminara IPU o parlamentu i procesu donošenjabudžeta, uključujući i rodno stanovište:

Inter-Parliamentary Union (2000). Regional seminar for English-speaking AfricanParliaments, 22-24 May 2000, Nairobi (Kenya). <http://www.ipu.org/pdf/publications/nairobi_en.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2001).Seminaire regional pour les parlements fran-cophones d’afrique, 1er-3 novembre 2001, Bamako (Mali).<http://www.ipu.org/pdf/publications/mali01_fr.pdf> (document in French)

Inter-Parliamentary Union (2002). Regional seminar for ASEAN+3 parliaments, 23 to 25 July 2002, Manila (Philippines).<http://www.ipu.org/PDF/publications/manila02_en.pdf>

Inter-Parliamentary Union (2004). Regional seminar for parliaments of south-westAsia, 26 to 28 May 2003, Colombo (Sri Lanka). <http://www.ipu.org/PDF/publications/colombo_en.pdf>

Uključivanje građana kroz političke stranke

Zbog sadašnje zaokupljenosti civilnim društvom i nevladinim organizaci-jama, ne treba prevideti i neke tradicionalnije načine na koje su se građaniuključivali u proces donošenja zakona – a to je preko članstva u političkimstrankama. Uticaj članova stranaka obično se odvija brojnim kanalima: izbo-rom kandidata ili glasanjem o postavljanju kandidata na rukovodeće pozicije,stalnim vezama s pojedinačnim predstavnicima u izbornim jedinicama i okru-zima, održavanjem konferencija stranke na regionalnom i nacionalnom nivou,te putem foruma posvećenih praktičnim političkim pitanjima.

Međutim, u većini zapadnih demokratskih sistema brojčani podaci o strana-čkom članstvu ukazuju na proces njegovog dugotrajnog opadanja, koji se umnogim slučajevima može objasniti i opadanjem unutrašnje demokratije usamoj stranci, odnosno marginalizacijom onih koji ne podržavaju liniju ruko-vodstva. Političke stranke su uvek morale da usklađuju različita politička gle-dišta svojih aktivnih članova i birača, čija im je podrška potrebna da bi pobe-dili na izborima. Ipak, aktuelni načini na koje se to u mnogim strankama radine doprinose pridobijanju novih članova, naročito ne među pripadnicima mlađegeneracije. U većini regiona sveta primeri da se neka stranka obnovila mogu senavesti svega u jednoj ili dve zemlje i obično se vezuju za određene izbornekampanje, a obimna i održiva obnova demokratske baze političkih stranakakasni s obzirom na važnost koju one imaju u obezbeđivanju predstavljenosti.

Narodna inicijativa i referendum

Kao još jedan način da se prevaziđe jaz između parlamenta i građana,mnoge zemlje su uvele ili razmatrale uvođenje prava na narodnu inicijativu,na osnovu koga građani mogu lično i neposredno da podnose predloge zadonošenje zakona, umesto da samo predlažu izmene ili daju komentare napostojeće zakone, o kojima odlučuje parlament. U određenom smislu, ovoimplicitno razlikovanje reaktivnog i proaktivnog angažovanja građana možebiti preterano naglašeno. Kao što smo videli, gde god postoje stalni aranžmaniza povezivanje parlamenta sa grupama civilnog društva, to će rezultirati dava-njem predloga o donošenju novih ili izmenama postojećih zakona, što sezapravo može smatrati nekom vrstom narodne „inicijative“. Isto se odnosi i napozive parlamenata na javne rasprave o određenoj temi ili na sprovođenjejavnih istraga o određenim pitanjima u vezi sa predlozima zakona, što inačemnogi parlamenti sada praktikuju. Međutim, narodne inicijative sada čineposebno pravo, koje obično zavisi od sakupljanja minimalnog broja potpisabirača da bi se takva inicijativa nastavila.


Narodne inicijative mogu imati savetodavni karakter ili mogu biti obave-zujuće za parlament, ili pak mogu dovesti do raspisivanja referenduma nakome se narod izjašnjava o datom predlogu. Ovo poslednje se odnosi naŠvajcarsku, zemlju koja ima najveće iskustvo sa narodnim inicijativama. Presedamdesetih godina XX veka, u Švajcarskoj se pravo na pozitivnu inicija-tivu koristilo retko u poređenju s pravom na održavanje negativnog referen-duma radi negativnog izjašnjavanja ili veta na zakon koji je predložilaSavezna skupština. Od tog vremena inicijative postaju sve češće, delimičnokao rezultat razvoja društvenih pokreta i povećanja broja protestnih kampa-nja, posebno u vezi sa pitanjem životne sredine i potrošačkim pitanjima, adelimično zbog sve većeg broja profesionalnih „preduzetnika za inicijative“,koji su sposobni da organizuju sakupljanje potpisa širom zemlje. Za dvade-set godina, u periodu između 1974. i 1993. godine, Švajcarci su glasali na čak167 referenduma, a od toga su 63 činile pozitivne inicijative koje su predlo-žile grupe građana. Ovaj prosek od oko osam referenduma godišnje održaose i u narednom periodu.

Druga evropska zemlja sa velikim iskustvom u sprovođenju zakonodavnihreferenduma jeste Italija. Međutim, u Italiji odredbe člana 75. Ustava predvi-đaju samo pravo na veto ili referendum za ukidanje zakona, pod uslovom dase dobije pola miliona potpisa i saglasnost Ustavnog suda u vezi s njihovomvaljanošću. Ipak, i ovo se vidi kao sredstvo za pozitivne inicijative, jer seodnosi na sve postojeće zakone, a ukidanje zakona ili njegovih delova koji sudugo bili na snazi može dovesti do velikih promena. Kakve mogu biti te pro-mene, vidi se na primeru referenduma o asistiranom lečenju plodnosti, avidelo bi se i da je prošao predlog za održavanje referenduma o izlasku Italijeiz zone evra, odnosno o vraćanju lire kao nacionalne valute.

Najnoviji razvoj događajaMeđu novijim demokratskim sistemima, parlament Slovenije je uveo

mogućnost da referendum zatraži jedna trećina poslanika Državnog saveta ili40.000 hiljada birača. U nekim slučajevima parlament nema ovlašćenja dausvaja zakon dok se ne okonča referendum, dok će u drugim slučajevima refe-rendum uticati na obaranje već usvojenog zakona, kao što je slučaj u Italiji iŠvajcarskoj.

Te ustavne odredbe treba jasno razlikovati od onih gde pravo na narodneinicijative predstavlja sredstvo da se određena pitanja stave na dnevni red par-lamenta i gde parlament zadržava za sebe pravo da odluči da li će i na kojinačin nastaviti rad u vezi s tim pitanjem. To je slučaj u većini zemalja kojepredviđaju odredbe o narodnim inicijativama. U tim zemljama je broj građana


koji je neophodan za neku inicijativu mnogo manji od broja koji je potrebanza referendum. U Bivšoj Jugoslovenskoj Republici Makedoniji, na primer,gde je potrebno 150.000 potpisa za referendum, predviđa se da je za predlogzakona potrebno svega 10.000 potpisa da bi parlament odlučivao hoće li danastavi ili ne postupak u vezi sa tim predlogom. U Kostariki postojiKancelarija za narodne inicijative, kojoj građani mogu izražavati svoja mišlje-nja i inicijative i predlagati donošenje zakona. Ekvador daje građanima i dru-štvenim pokretima pravo da predlažu donošenje zakona i učestvuju u raspra-vama o predlozima zakona koje je Nacionalni kongres prihvatio da uzme urazmatranje. Od 2003. godine u Portugaliji je na snazi pravo na narodne zako-nodavne inicijative, pri čemu je posle prikupljanja više od 35.000 potpisabirača obavezno održavanje rasprave i glasanje u republičkoj skupštini. Oni sutakođe otvoreniji za šire javne interaktivne rasprave koje se ostvaruju prekoskupštinske veb stranice. Donji dom holandskog parlamenta je ispitivaomogućnost uvođenja narodne inicijative na nacionalnom nivou, opet uz odlu-čivanje parlamenta o tome da li i kako da se nastavi sa takvom inicijativom.„Uvođenje narodnih inicijativa može se pokazati kao korisno na više načina“,zaključuje se, „a ponajviše zbog toga što se tako smanjuje distanca koja postojiizmeđu građana i politike.“

Neposredna i predstavnička demokratija

Možemo zaključiti da se briga o premošćavanju jaza između građana i poli-tike može videti kao ogroman podstrek za veliki broj mera koje smo razma-trali u ovom odeljku. Videli smo veliki broj različitih načina koje parlamentiprimenjuju da bi uključili građane u proces donošenja zakona, bilo kroz dopri-nos radu na predlozima zakona koji su u proceduri, bilo kroz davanje mišlje-nja o donošenju novih ili izmenama postojećih zakona. Navedimo samo neke:otvoreni pozivi koji se upućuju građanima za podnošenje predstavki o predlo-zima zakona, pozivi upućeni određenim NVO i društvenim pokretima, stalniaranžmani koji obezbeđuju saradnju parlamentarnih odbora i grupa građana istručnjaka, posebni forumi ili domovi za civilno društvo – bilo da održavajusastanke nezavisno ili zajedno sa poslanicima, postupak za narodne inicijativei referendume ili neka kombinacija pomenutog. Koji će od tih načina i u kojojkombinaciji biti najuspešniji, zavisiće, naravno, od konkretnih okolnosti. Naprimer, resursi ili druga ograničenja mogu da učine da sprovođenje referen-duma bude nepraktično, dok pravo na narodne inicijative kojim se konačnaodluka prepušta parlamentu može biti sasvim prihvatljivo rešenje. Sve ukazujena to da parlamenti, koji god način da se izabere, vrlo ozbiljno preuzimajuobavezu da uključe građane u proces donošenja zakona.


Da li, onda, razvoj događaja dovodi u pitanje integritet predstavničkedemokratije ili tvrdnju da izabrani predstavnici govore u ime celog biračkogtela, za razliku od neposredne demokratije, u kojoj se daje prednost onima kojisu organizovani, glasni i koji čvrsto izražavaju svoja mišljenja? Postojanjeovako izražene suprotnosti između neposredne i predstavničke demokratijemože da zavede, jer predstavnici stalno održavaju dijalog sa svojim biračima,pa su tako podložni njihovim uticajima. Značajnu karakteristiku mera kojesmo gore razmatrali predstavlja pokušaj da se taj postupak učini sistematični-jim, transparentnijim i inkluzivnijim, to jest da ne bude predmet monopola pri-vilegovanih interesa nekolicine koja deluje iza zatvorenih vrata.


Više online informacija o narodnim inicijativama:

C2D – research and documentation centre on direct democracy<http://c2d.unige.ch>

Project ACE (2004). Citizen initiatives. Focus on Direct Democracy

<http://focus.at.org/direct-democracy/citizen-initiatives>

Zimmerman, J (2001). Citizen initiative. Administration and Cost of Elections

Project <http://www.aceproject.org/main/english/es/esc01b.htm>

5. Parlament koji polaže računePolaganje računa nosilaca funkcija danas se vidi kao osnovni zahtev celo-

kupnog javnog života u demokratskom sistemu. Kada se razmatra polaganjeračuna, neophodno je razlučiti dva prilično različita aspekta. Prvi aspekt jeglavna uloga koju u ime biračkog tela parlament igra svojom kontrolnomfunkcijom, a koja se sastoji u tome da mu vlada polaže račune za svoj rad. Ovoće se razmatrati u sledećem odeljku, kao ključno pitanje demokratske efika-snosti parlamenta. Drugi aspekt se odnosi na to da parlament i njegovi posla-nici polažu račune svom biračkom telu, što je predmet ovog odeljka.

Za ideju „polaganja računa“ vezano je više dimenzija, od kojih će se ovderazmatrati dve, koje se delimično preklapaju. Jedna ideja govori o nosiocufunkcije koji „podnosi izveštaj“ telu kome je odgovoran ili kome polažeračune za svoje aktivnosti nakon što ih je već preduzeo. Suštinska karakte-ristika demokratskog sistema, gde su pokretačka snaga javne rasprave idebate, jeste to što predstavnici „polažu račune“ o radu svom biračkom telukroz stalni dijalog. S tim se preklapa zahtev da nosioci funkcije ispunjavajuodređene standarde i u svom radu i u pogledu ličnog integriteta u vršenjufunkcija, što podleže proceni nadležnog tela koje je ovlašćeno da izreknekaznu za slučaj ozbiljnog neispunjenja tih standarda. U tom smislu poslanicipolažu račune i svom biračkom telu, a ono može da izrekne najtežu kaznu –da ih ne izabere ponovo na izborima. U preambuli Kodeksa ponašanja zaposlanike irskog Dejla, iz 2001. godine, piše: „Poslanici imaju jedinstvenuodgovornost prema biračkom telu, koje je krajnji arbitar njihovog ponašanjai koje ima pravo da ih razreši funkcije na redovnim izborima.“ Međutim,pošto je takvo izricanje kazne biračkog tela na dugom štapu i često neizve-sno, u novije vreme se uspostavljaju druga tela i komisije – uključujući,naravno, i odbore samog parlamenta – kojima su poslanici neposrednijeodgovorni za svoje ponašanje.

Horizontalna i vertikalna odgovornostU današnje vreme autori koji se bave pitanjem odgovornosti prave razliku

između onoga što nazivaju horizontalnom i vertikalnom odgovornošću.Horizontalna odgovornost se ostvaruje preko regulatornih i drugih nadzornihtela, sastavljenih od profesionalaca koji deluju u ime javnosti. Vertikalnaodgovornost se ostvaruje odozdo, od strane same javnosti, preko raznih meha-nizama, uključujući izbore, postupak podnošenja pritužbi, ostvarivanje zaštiteprava, aktivnosti organizacija civilnog društva itd. U javnoj sferi se efikasno

Parlament koji polaže račune I 95

polaganje računa obezbeđuje obično kombinacijom horizontalne i vertikalnedimenzije. Na primer, suzbijanje korupcije među javnim funkcionerima obič -no iziskuje primenu kombinacije komisija za borbu protiv korupcije, kojeimaju nezavisna pravna i istražna ovlašćenja, i aktivnih tela građana, kontrol-nih grupa (eng. watch-dog groups) i istraživačkih medija. Slična kombinacijase može videti na delu u vezi sa obezbeđivanjem standarda ponašanja samihposlanika. Međutim, pre svega treba da pogledamo specifični politički aspektodgovornosti parlamenta, odnosno polaganje računa biračima.

Polaganje računa

U prethodnim poglavljima smo razmatrali dva važna uslova vezana zaposlaničko polaganje računa biračima. To su dostupnost informacija u vezisa radom poslanika i mogućnost birača da u svetlu tih informacija postav-ljaju pitanja svojim predstavnicima. U vezi s tim čini se da ima malo togašto treba da se doda već iznetom u prethodna dva poglavlja, a što se odnosina otvorenost i dostupnost parlamenta. Uz to, međutim, ideja o polaganjuračuna podrazumeva fokusiraniji i sistematičniji način polaganja računa oaktivnostima koje su preduzete, a na koje javnost može da reaguje. Kao štosmo već videli, birači su sve više zainteresovani da saznaju kako su njihovipredstavnici glasali o ključnim pitanjima u parlamentu i da ih ispituju o nji-hovim postupcima. Suština političke odgovornosti sastoji se u tome da seobjavi evidencija načina na koji su poslanici glasali i da im se omogući daargumentovano odbrane svoj način glasanja. Objavljivanje na internetuomogućava da se ta potreba brže zadovolji i to je pogodnost koju sada imajumnogi parlamenti.

Manje je uobičajena praksa da poslanici objavljuju redovni izveštaj,recimo jednom godišnje ili posle svakog zasedanja, koji obuhvata sve njihoveaktivnosti u radu parlamenta. Tamo gde postoji takva praksa, to su uglavnomzbirni izveštaji o radu celog parlamenta. Tako – da uzmemo nekoliko primera– rumunski parlament podnosi izveštaj o svom radu na kraju svake zakono-davne sednice i taj izveštaj se objavljuje u rumunskom službenom listu.Finski parlament objavljuje godišnji izveštaj na internetu, a taj izveštaj obu -hvata organizaciju, finansijska sredstva i završni račun, kao i zakonodavne imeđunarodne aktivnosti parlamenta. U Francuskoj se objavljuje godišnjiizveštaj o budžetu oba doma parlamenta i njegovoj realizaciji. ULuksemburgu se godišnji izveštaj Donjeg doma šalje u sva domaćinstva uzemlji. U Federaciji Sv. Kits i Nevis izveštavanje se obavlja usmenim ispiti-vanjem poslanika o njihovom godišnjem radu, na sastanku otvorenom za jav-nost pod nazivom Licem u lice:


Ovaj sastanak se održava na mestima izvan zgrade parlamenta, gde seposlanici nalaze „licem u lice“ sa širom javnošću. Tu poslanici polažuračune o svom radu. Taj sastanak direktno prenose radio i televizija.Prisutna je i publika, a moguće je i učešće preko interneta i telefona.Postoji i moderator, koji pitanja dobijena preko interneta, telefona i odprisutne publike prenosi poslanicima, a oni imaju određeno vreme zaodgovor. Pitanja su spontana i poslanici ne znaju unapred koja će impitanja biti postavljena. Ova forma se pokazala kao izuzetno korisna zapolaganje računa poslanika i edukaciju javnosti o radu parlamenta.

Iako se primeri iz Luksemburga i Federacije Sv. Kits i Nevis odnose nadržave sa srazmerno malim brojem stanovnika, ne postoji razlog zašto poje-dini parlamenti njihov primer ne bi mogli primeniti na nivou izborne jedinice.Godišnji izveštaj o radu poslanika i evidencija o načinu na koji su ona ili onglasali dostavljaju se svim biračima na kraju svakog zasedanja. Pored toga,predviđa se i mogućnost da se poslaniku pitanja o njegovom načinu glasanjapostavljaju preko interneta ili na sastancima u izbornoj jedinici. To možedoprineti da se izgradi mnogo veće poverenje u to da će odgovornost posla-nika biti stalna, a ne samo u vreme izbora.

Opoziv poslanika

Uverenje da izbori koji se održavaju svakih nekoliko godina nisu dovoljnida bi predstavnici zaista polagali račune svom biračkom telu leži u osnovipredloga da se građanima dâ ovlašćenje da opozovu poslanika i pre isteka vre-mena na koje je izabran. Takva mera je na snazi u Ugandi i u kanadskoj pro-vinciji Britanska Kolumbija. U Ugandi se predviđa (član 84. Ustava) da posla-nik može biti opozvan sa funkcije po bilo kom od sledećih osnova:

■ nastupanje fizičke ili metalne nesposobnosti usled koje poslanik nije sposo-ban da obavlja funkciju na koju je izabran;

■ loše ili nedolično ponašanje koje može izazivati mržnju, podrugu, prezir ilidovesti tu funkciju na loš glas;

■ stalno i neopravdano zapostavljanje biračkog tela.

Ovaj mehanizam predviđa peticiju koju treba da potpiše najmanje dve tre-ćine birača upisanih u birački spisak izborne jedinice ili određena društvenagrupa iz koje je poslanik izabran. Odluku o osnovanosti peticije (i posledič-nom prestanku mandata) donosi izborna komisija, posle sprovedenog detalj-nog javnog ispitivanja.


U Britanskoj Kolumbiji se ne navode precizno osnovi za mogući opoziv, ame hanizam se razlikuje od onog u Ugandi utoliko što se zahtevaju potpisi 40%bi rača upisanih u birački spisak u izbornoj jedinici, nakon čega se moraju odr-žati vanredni izbori. Kako je Skupštini tokom samo jedne godine (2001. go di -ne) podneto čak devet peticija za opoziv (i sve su na kraju bile neuspešne), po -sto ji zabrinutost zbog preteranog korišćenja ovog prava i trošenja vremena inov ca, posebno imajući u vidu da se verodostojnost potpisa mora zvanično pro -ve ra vati. To je, po svoj prilici, razlog zašto pravo na opoziv nije šire prihvaćeno.

Principi i kodeks ponašanja u parlamentuDok je mehanizam za opoziv primer vertikalne odgovornosti, u slučaju

lošeg ponašanja poslanika mnogo češće se primenjuje metod opoziva naosnovu kodeksa ponašanja, koji se sprovodi horizontalno, od strane posebnekomisije koja radi u ime javnosti. U protekloj deceniji, pa i nešto ranije, poka-zalo se da se principi i kodeksi ponašanja uveliko razvijaju i usvajaju, kako zajavne službe uopšte, tako i za poslanike. Takav razvoj događaja bio je delimič -no i odgovor na sve manje poverenje javnosti u standarde ponašanja poslanikai sve manje poverenje u predstavničke institucije uopšte, barem u zemljama sarazvijenim demokratskim sistemom. Pri tome, čini se da nije važno da li ova-kav stav javnosti odražava stvarni pad standarda ili činjenicu da se slučajevizloupotrebe sada više prijavljuju i da se o njima više raspravlja, odnosno da seoni teže tolerišu. Ono što se računa jeste način na koji javnost gleda na to. Kaodobra ilustracija može da posluži izveštaj sekretara australijskog Pred stav -ničkog doma:

Tokom prošle godine (2000) reklamno-propagandna delatnost, novi-nari i prodavci polovnih kola u Australiji imali su razloga da slave.Prethodno su se nalazili na dnu liste profesija u koje javnost ima pove-renje, a poslanici su bili rangirani tik iznad njih. Međutim, anketa spro-vedena u julu promenila je redosled ovog rangiranja… Anketa je sta-vila nacionalne zakonodavce na poslednje mesto spiska od dvadeset trigrupe profesija u koje javnost ima poverenja.

Nezadovoljstvo javnosti je većinom usredsređeno na finansijska pitanja, aposebno na to što zakonodavci koriste svoje pozicije za ostvarivanje ličnihfinansijskih interesa, odnosno za ostvarivanje interesa pojedinaca ili organiza-cija koje zastupaju, i pritom su za to na neki način nagrađeni. Osim toga, zabri-nutost izazivaju redovnost njihovog prisustva, korišćenje poverljivih informa-cija i zloupotreba poslaničkih naknada.


Treba reći da su pravila ponašanja poslanika oduvek postojala, mada su seobično svodila na ono ponašanje koje utiče na neometani rad samog parla-menta. Stoga u gotovo svim parlamentima postoje standardne zabrane govorai ponašanja koji su uvredljivi i koji uznemiravaju druge poslanike, ponašanjakoje ometa slobodu vođenja rasprave ili glasanja, odnosno kojim se iskazujenepoštovanje prema toj instituciji ili njenom predsedniku. Pored pitanja unu-trašnjeg reda ili pristojnosti, uvek se podrazumevao princip koji se uzimaozdravo za gotovo da su poslanici izabrani da služe javnom interesu, a ne lič-nim ili privatnim interesima. Novijeg je datuma izražena potreba poslanika dase ovaj princip eksplicitno formuliše i objavi u obliku skupa normi i javnogkodeksa ponašanja, koji će doprineti većem poverenju javnosti u integritetparlamenta. Uobičajeni ciljevi takvog kodeksa ponašanja jasno su iskazani upreambuli kanadskog Kodeksa ponašanja u vršenju javne funkcije:

1. da se shvati da je služba u parlamentu pitanje javnog poverenja;

2. da se održava javno poverenje i pouzdanje u integritet poslanikapojedinačno, kao i poštovanje i poverenje koje društvo ima u parla-ment kao instituciju;

3. da se javnost uveri u to da se svi poslanici pridržavaju standarda kojijavni interes stavljaju ispred njihovog privatnog interesa, kao i da seobezbedi transparentan sistem koji će omogućiti javnosti da prosudida je to upravo tako;

4. da se, radi većeg poverenja javnosti, poslanici upute kako da uskladesvoje privatne interese sa javnim obavezama;

5. da se neguje konsenzus među poslanicima tako što će se utvrditiopšta pravila i obezbediti načini pomoću kojih će nezavisni, nestra-nački savetnik moći da odgovori na pitanja vezana za pravilno pona-šanje.

Poslednje dve tačke na ovom spisku pokreću niz pitanja za koje je uočenoda se ponavljaju tokom izrade kodeksa ponašanja. Jedno od tih pitanja jeste daje izrazito teško primeniti bilo kakav kodeks bez prethodno postignutog kon-senzusa među samim poslanicima. A konsenzus je često teško postići zbogsloženosti nekih pitanja i nekih „sivih zona“, gde je precizno tumačenjekodek sa diskutabilno. Koristan način da se istraži ovaj važan aspekt parlamen-tarne odgovornosti može biti razmatranje nekih od pomenutih „sivih zona” uokviru pojma sukob interesa.


Javni i privatni interesi

Glavna karakteristika svih principa i kodeksa ponašanja u parlamentu jeste

razlikovanje javnog interesa od privatnih ili ličnih interesa. Pravljenje te raz-

like je suštinsko za demokratsku ideju, po kojoj je svrha izborne funkcije da

bude u službi javnosti, a ne u službi bogaćenja nosilaca funkcija ili jačanja nji-

hovih privatnih veza. U običnom jeziku zloupotreba javnih funkcija radi lične

koristi naziva se „korupcija“, a u jeziku parlamenta to je „sukob interesa“ –

kao što je, na primer, definisano u sledećem izvodu iz kodeksa irskog Dejla:

Sukob interesa postoji tamo gde poslanik prilikom vršenja svoje funk-cije učestvuje u donošenju odluke ili donosi odluku znajući da će to naneprikladan i nepošten način doprineti njegovom privatnom finansij-skom interesu ili privatnom finansijskom interesu neke druge osobe naposredan ili neposredan način. Sukob interesa ne postoji kada poslanikili druga osoba imaju koristi isključivo kao pripadnici javnosti ili pri-padnici neke šire kategorije pojedinaca.

Međutim, formulacija „ili pripadnici neke šire kategorije pojedinaca“

stvara određene poteškoće. Da li će poslanici koji pripadaju grupi velikih zem-

ljoposednika, recimo, ili akcionara u naftnim, farmaceutskim ili medijskim

kompanijama biti išta manje nezainteresovani prilikom donošenja propisa koji

idu u korist tim grupama nego kada rade za veću ličnu korist? Moguće je da

javnost i ne uočava razliku. Upravo zato mnogi parlamenti zahtevaju da nji-

hovi poslanici prijave svoje finansijske interesa i/ili imovinu i da postave

nepristrasnog službenika koji je odgovoran za taj registar, a koji može da ih

savetuje i sudi o mogućem sukobu interesa. U uobičajene stavke koje se nalaze

u registru finansijskih interesa spadaju: posedovanje akcija u javnim i privat-

nim kompanijama, pravo svojine na nepokretnosti, novčane naknade na ime

direktorske funkcije ili na ime poslovnog partnerstva.

Međutim, spisak mogućih izvora sukoba interesa ovim se ne iscrpljuje. Još

jedna „siva zona“ odnosi se na spoljna tela prema kojima poslanik može biti u

obavezi radi neke koristi koju je ostvario za usluge koje je pružio ili će pružiti,

recimo kao savetnik iz parlamenta ili neformalni glasnogovornik. Većina par-

lamenata svojim poslanicima zabranjuje da potpisuju ugovore sa spoljnim

telima da bi u njihovo ime delovali u parlamentu, kao što je slučaj odluke koju

je doneo parlament Ujedinjenog Kraljevstva, još iz vremena kada je sindikat

1947. godine pokušao da u ovom smislu dâ uputstva jednom poslaniku:


Smatraće se da je protivno dostojanstvu Parlamenta, obavezi poslanikaprema njegovoj izbornoj jedinici i zaštiti slobode govora da bilo kojiposlanik stupi u ugovorni odnos sa nekim spoljnim telom koje kontro-liše ili ograničava potpunu nezavisnost i slobodu postupanja tog posla-nika u parlamentu… gde poslanik ima obavezu prema svojoj izbornojjedinici i celoj zemlji, a ne prema nekom njenom posebnom delu.

Još uvek je teško odrediti granicu između formalnog ugovora radi promo-visanja interesa nekog spoljnog tela i prećutnog sporazuma da se to uradi uzamenu za neku nadoknadu. Upravo zato parlamenti u spiskovima „interesaposlanika koji se prijavljuju“ obično predviđaju i sledeće: konsultantskeusluge i nadoknade za usluge, poklone i gostoprimstvo, putne troškove i drugaplaćanja u naturi.

Sledeća „siva zona“ odnosi se na to koliko je opravdano da poslanici imajudruge plaćene poslove kada već dobijaju platu za izvršavanje svojih obavezau parlamentu na osnovi punog radnog vremena. Neki parlamenti stoje na sta-novištu da je u stvari korisno da njihovi poslanici budu angažovani na plaće-nim poslovima izvan sfere politike, mada se mišljenje javnosti o tome retkotraži. U svakom slučaju, poslanike je teško sprečiti da se honorarno angažuju,recimo, u novinarstvu, emisijama o tekućim događajima ili kakvom pisanju,što se može smatrati kao prirodan produžetak njihovog rada u parlamentu. Daponovimo, zahtev da se svi izvori prihoda prijave u registar interesa stavljaovo pitanje u domen javnosti, gde o svakom potencijalnom sukobu interesamogu da sude drugi poslanici i biračko telo.

Registri interesa

Većina „sivih zona“ potencijalnih sukoba interesa, bez obzira na to da li seodnose na vlasništvo nad sredstvima, primanje naknada ili drugi plaćeniposao, mogu se rešiti pomoću principa transparentnosti, preko izjava datih zaregistar interesa. Primer spiska „interesa koji se prijavljuju“ a koji sadrži svegore pomenute stavke, dolazi iz Južne Afrike:

Prijavljuju se sledeće vrste finansijskih interesa:

a) akcije i drugi finansijski interesi u kompanijama i drugim pravnimlicima;

b) plaćeni posao izvan parlamenta;

c) direktorske funkcije i poslovna partnerstva;


d) konsultantske usluge;

e) sponzorstva;

f) pokloni i gostoprimstvo iz izvora koji ne potiču od člana porodice ilistalnog partnera;

g) bilo koja druga naknada materijalne prirode;

h) putovanja u inostranstvo (osim privatnih poseta koje plaća samposlanik, poslovnih poseta koje nisu vezane za ulogu poslanika kaojavnog predstavnika i funkcionera, i zvaničnih poseta o trošku državeili stranke kojoj poslanik pripada);

i) pravo svojine i druga prava na nepokretnostima i

j) penzije.

Ovakav registar nemaju svi parlamenti. Među onima koji ga imaju postojeprilično velike razlike u pogledu njegovog sadržaja i principa funkcionisanja.Te razlike podrazumevaju sledeće:

■ da li je prijavljivanje obavezno ili dobrovoljno (potonje postoji u nordij-skim zemljama);

■ da li se predviđa prijavljivanje samo sredstava i imovine, kao u većini fran-kofonskih zemalja, ili i prijavljivanje drugih finansijskih interesa;

■ da li izjava o sredstvima obuhvata partnera i decu poslanika ili ne;

■ da li je ceo registar javan ili se, po osnovu prava na privatnost, neki deloviprijavljuju samo predsedniku ili službeniku odgovornom za registar;

■ da li izjavu podnose poslanici samo na početku, ili na početku i na krajumandata, ili se ona ažurira godišnje;

■ da li se samo podnosi izjava da postoji potencijalni sukob interesa posla-nika u određenom pitanju ili se isključuje ikakvo njihovo učešće u takvimposlovima;

■ da li registar vodi i nadgleda telo koje je izvan parlamenta, ili odbor parla-menta, ili se radi o nekoj kombinaciji.

Imajući u vidu ovakve velike razlike u praksi pojedinih parlamenata, teškoje izdvojiti neku praksu kao primernu, posebno kada toliko toga zavisi od kon-senzusa i od konkretnih mogućnosti za sprovođenje kodeksa u praksi.Nepisano pravilo kaže: što je javnost u nekoj zemlji zabrinutija u pogledusukoba interesa, to postoji veća potreba za preciznim registrom interesa i nje-


govom primenom, kao i za određivanjem nepristrasne osobe koja će prosuđi-vati o ovim pitanjima kako bi se poverenje javnosti povratilo i održalo.

Što se tiče mehanizama za sprovođenje kodeksa ponašanja, ovde vredi citi-rati pasus koji je dobijen od Nacionalnog demokratskog instituta za međuna-rodne poslove (NDI) iz njegovog rada na međunarodnim standardima zademokratska zakonodavna tela:

Za uspešnu primenu etičkih propisa samoregulacija je obično nedo-voljna. Zato su mnoge zemlje poverile zadatak praćenja usklađenosti saetičkim kodeksom nezavisnom ili nestranačkom licu – kao što je slučajsa Parlamentarnim komesarom za standarde u Ujedinjenom Kraljev -stvu. Kodeks ponašanja primenjuje Odbor za standarde i prava, a zada-tak je komesara da savetuje ovaj odbor, da vodi Registar interesaposlanika, da savetuje poslanike poštujući poverljivost u vezi sa pita-njima koja se tiču prijavljivanja, da prati primenu kodeksa i rad regi-stra i, konačno, da prima i po potrebi ispituje pritužbe koje podnosezakonodavac i građani. Iako Komesar ne može da izriče kazne, što jeinače u nadležnosti Odbora, on može doprineti većem nivou nepristra-snosti od onog koji bi mogao obezbediti samo nadzor odbora za etikuunutar parlamenta.

Redovno prisustvo poslanika

Kodeksi ponašanja većine parlamenata uglavnom su posvećeni finansij-skim pitanjima i mogućem sukobu interesa. Međutim, to nisu jedina pitanjakoja mogu da utiču na poverenje biračkog tela u njihove predstavnike.Važno je, recimo, pitanje redovnog prisustva poslanika u parlamentu. Kaošto je već pomenuto, TV snimci polupraznih klupa na plenarnim sednicamamogu da ostave pogrešan utisak, jer je sasvim moguće da su poslanici oprav-dano odsutni zbog nekog drugog posla u parlamentu ili nekog posla vezanogza izbornu jedinicu. Većina parlamenata pitanje prisustva poslanika sedni-cama odbora i plenarnim sednicama uređuje Poslovnikom o radu, koji obič -no predviđa obavezu da se predsednik parlamenta obavesti o razlozima izo-stanka. Kazne za „neopravdani izostanak“ mogu obuhvatiti sve ili samoneke od sledećeg:

■ objavljivanje spiska o prisustvu/izostajanju;

■ opomenu ili „pozivanje na red“;

■ oduzimanje dela plate poslaniku;


■ privremenu suspenziju;

■ gubitak poslaničkog mandata.

Sasvim se retko sreću propisi koji predviđaju da redar u parlamentu (eng.Sergeant-at-Arms) privede poslanika koji je izvršio ovakvu povredu i/ili da gaprisili da prisustvuje sednicama skupštine, kao što je slučaj u SAD i naFilipinima (Marc van der Hulst, The Parliamentary Mandate, IPU, 2000, str.107–112).


Više online informacija o kodeksu ponašanja i sukobu interesa:

Association of Secretaries General of Parliaments (1998). Codes of conduct

for parliamentary staff, in Constitutional and parliamentary information, N° 175


European Centre for Parliamentary Research and Documentation (2001).

Parliamentary codes of conduct in Europe: an overview.<http://www.ecprd.org/Doc/publica/OTH/CodeCondduct.pdf>

National Conference of State Legislatures (nd). Model code of conduct forlegislative staff. <http://www.ncsl.org/racss/codeofconduct.htm>

National Democratic Institute (1999). Legislative ethics : a comparative overview.<http://www.accessdemocracy.org/library/026_ww_legethics.pdf>

Stapenhurst, R. and Pelizzo, R. (2004). Legislative ethics and codes of conduct.World Bank Institute <http://siteresources.worldbank.org/EXTPARLIAMEN-

TARIANS/Resources/Legislative_Ethics_and_Codes_of_Conduct.pdf>

Finansiranje stranaka i kampanja

Kodeksi ponašanja koji se odnose na poslanike kao pojedince ne obuhva-taju sva pitanja u vezi sa polaganjem računa od strane parlamenta, koja su bilapredmet pažnje javnosti u protekloj deceniji i nešto ranije. Postavlja se i pita-nje načina na koji se finansiraju političke stranke koje se takmiče za osvajanjejavnih funkcija. Sa sve većim porastom troškova izbornih kampanja (takoz-vana „izborna trka u naoružanju“), s jedne strane, i relativno skromnim sred-stvima koja se dobijaju od članarine, s druge strane, političke stranke su bileprinuđene da traže finansijsku podršku od dobrostojećih pojedinaca i institu-cija. To je izazvalo zabrinutost da bi izabrani predstavnici kolektivno premogli da polažu račune moćnim donatorima nego svojim biračima.


Kao što smo već videli, političke stranke, i pored toga što u većini zemaljao njima ne vlada visoko mišljenje, ipak imaju važnu ulogu u parlamentarnomi političkom životu. Da bi mogli da imaju bilo kakav uticaj na javnu politiku,građani i poslanici moraju da se povezuju sa istomišljenicima, a ne da delujukao izolovani pojedinci. Političke stranke suštinski deluju kao „lepak“ koji naokupu drži sve elemente političkog procesa. Jedino one mogu da ponudebirač kom telu alternativne političke i zakonodavne programe koji će imatišansu da budu sprovedeni ili da budu kritikovani, odnosno osporavani u celini.Birači su svesni toga da će stranački kandidat za koga su glasali, ako bude iza-bran na javnu funkciju, davati široku podršku stranačkom programu i ruko-vodstvu. Biračko telo će moći da izvrši kolektivni uticaj na sastav i programrada parlamenta jedino na osnovu onoga što im stranke nude.

Zbog važne uloge političkih stranaka, postoji javni interes da se one naodgovarajući način finansiraju i da polažu račune o tome, kako bi mogle daobavljaju poslove vođenja kampanje, organizacije i edukacije. Pre nešto višeod dve decenije vrlo malo se znalo o finansiranju političkih stranaka i one subile tretirane kao sva ostala privatna udruženja koja polažu račune samo sebisamima. Tek odnedavno je pitanje njihovog finansiranja postalo javno pitanjei shvatilo se da je ono presudno važno za izbornu utakmicu i polaganje računaposlanika. Sada su nam na raspolaganju dve uporedne studije koje daju podat -ke tome kako se trenutno finansiraju stranke širom sveta i predloge za unapre-đenje zakonskih propisa u ovoj oblasti. To su priručnik Međunarodnog insti-tuta za demokratiju i izbornu podršku (International Institute for Democracyand Electoral Assistance – IDEA) Finansiranje političkih stranaka i izbornihkampanja (uredili Reginald Austin i Maje Tjernstrom, Stokholm, 2003) i stu-dija Nacionalnog demokratskog instituta za međunarodne poslove (NDI) ofinansiranju stranaka u 22 zemlje u razvoju Novac u politici (autori DeniseBaer i Shari Bryan, Vašington, 2005). Obe ove studije daju nekoliko smernicaza dobru praksu, mada je poznato da mnogo toga zavisi od posebnog kontek-sta u svakoj zemlji.

Kako se navodi u obe studije, u vezi s finansiranjem stranaka težište pro-blema se nalazi u sledeće tri oblasti.

■ Nedovoljno sredstava. Ovaj problem je posebno izražen u zemljama u raz-voju, gde su sredstva dobijena od članarine gotovo beznačajna, pa su kandi-dati često prinuđeni da sami finansiraju troškove kampanje iz ličnih izvora.„Preko četiri od pet ispitanika navodi da oni sami obezbeđuju veći deo finan -sijskih sredstava za svoje kampanje, često rizikujući lično bankrotstvo…Zbog toga mnogi od njih posežu za poznanstvima sa pojedinim donatorima,koji zauzvrat očekuju povlašćeni tretman kada taj kandidat bude izabran, ili,

što je još gore, mnogi reformatori odlučuju da uopšte ne učestvuju u izbo-rima, prepuštajući prostor dobrostojećim kandidatima“ (NDI, str. 4).

■ Neravnomerno raspoređena sredstva. Izbornu igru može narušiti neravno-merna raspodela bogatstva koje postoji u društvu i koje je suprotstavljenimstrankama dostupno na različite načine. Izborna igra se narušava i kada vla-dajuće stranke mogu da raspolažu državnim resursima, ustanovama i podr-škom, i to na neodgovarajući način, da bi stekle prvenstvo u odnosu na opo-zicione stranke. „Jedino su vladajuće stranke u poziciji da odlučuju o dode-ljivanju ugovora, da dodeljuju druge pogodnosti ili da nezakonito preusme-ravaju državna sredstva na svoje račune“ (IDEA, str. 28).

■ Kompromitujući izvori. Novac za kampanju mogu davati moćni interesnicentri, zauzvrat očekujući korist od zakonskih propisa ili neku drugu korist,što onemogućava demokratski proces ili umanjuje poverenje javnosti uintegritet vlade. Studija instituta IDEA to sažeto formuliše: „Ono što sedovodi u pitanje jeste da li treba dozvoliti da novac dobijen iz interesanadjača jednaka prava glasa“ (str. 8).

Na osnovu navedenog spiska važnih pitanja trebalo bi da bude jasno da pro-blem finansiranja stranaka i kampanja dotiče veliki broj pitanja u vezi s demo-kratskim parlamentom koja su obrađena u ovoj knjizi: fer izborni postupak imogućnost da on doprinese stvaranju parlamenta koji adekvatno političkipredstavlja biračko telo, zatim parlament koji predstavlja sve strukture dru-štva, tako da pristup kandidaturi ne zavisi od ličnog bogatstva, i, iznad svega,obim u kome parlament polaže račune biračkom telu.

Kako pristupiti rešavanju ovih problema

Na koji način se pristupa ovim problemima? Dve pomenute studije susaglasne u tome da se strategije izuzetno mnogo razlikuju u zavisnosti od kon-teksta u svakoj zemlji i da ne postoji samo jedan, univerzalno primenljivmodel dobre prakse. Ipak, te studije predlažu određene smernice u vezi safinansiranjem stranaka: kombinacija zakonodavnih strategija – pravna regula-tiva, finansiranje iz javnih izvora, transparentnost – pokazala se kao bolja odoslanjanja samo na jednu strategiju; treba podržavati pluralizam izvora finan -siranja; pravne propise treba efikasno primenjivati, i to po mogućstvu treba daradi samo jedan organ; na kraju, nijedan sistem nikada neće biti apsolutno„vodootporan“, jer su novčani tokovi isti kao i vodeni tokovi. „Ne postoji tabrana koja će zaustaviti baš svaku kap vode“ (IDEA, str. 13). Studija NDIsadrži opsežne intervjue sa učesnicima koji pokazuju kako se zakonski propisimogu faktički izbegavati u praksi, što ide u prilog ovakvom skepticizmu.



Međutim, uverenje da potpuna „vodootpornost” stvarno ne postoji, ne trebada posluži kao argument da se ovim pitanjem uopšte ne bavimo. Evo šta serealno može zaključiti na osnovu ovih studija koje su posvećene pomenutimzakonodavnim strategijama.

Pravna regulativaSvrha pravne regulative jeste da se ograniče potražnja resursa od strane

stranaka i način njihove ponude. Na strani potražnje preduzimaju se dve uobi-čajene mere za kontrolu izborne „trke u naoružanju“: ograničavaju se tro-škovi kampanje i troškovi plaćenih političko-propagandnih programa naradiju i televiziji, kako tokom izbora, tako i između izbora. Na strani ponudemoguće je zabraniti da se primaju određene vrste priloga: iznad određenogiznosa, prilozi koji potiču iz stranih izvora, te prilozi od organizacija, a ne odpojedinaca. Neophodno je da se u vezi sa ovim ograničenjima postigne širokapolitička saglasnost i da se ona efikasno primenjuju, kako ih „kreativno raču-novodstvo“ ne bi zaobilazilo.

Finansiranje iz javnih izvoraFinansiranje političkih stranaka iz javnih izvora uglavnom je nepopularno

i može biti štetno ukoliko umanjuje njihovu motivisanost da same obezbe-đuju sredstva iz dobrovoljnih priloga pristalica. Sa druge strane, dotacijemogu donekle da nivelišu teren za stranke i da podrže njihovu suštinski javnuulogu. Često su od dotacija u novcu poželjnije neke druge vrste dotacija. Onemogu biti u vidu besplatnih termina za emitovanje na javnim medijima, delje-nja izborne literature, korišćenja javnih objekata za održavanje sastanaka itd.Novčane dotacije mogu biti posredne – oslobađanje od poreza ili smanjenjeporeza na dohodak za donacije. Ukoliko su neposredne, dotacije koje suiznad minimalne granice mogu se vezati za broj članova neke stranke ili zaiznos članarine, kako bi se podstaklo traženje dobrovoljne podrške. Dotacijese takođe koriste kao podsticaji za dobru praksu i u drugim aspektima stranač -kih aktivnosti, kao što je izbor kandidata.

TransparentnostU mnogim zemljama detalji vezani za finansije stranaka su nepoznati,

odnosno poznati samo najužem krugu. I tu je, kao i drugde, zarad javnog pove-renja neophodna transparentnost. Efikasna primena pravnih propisa zavisi odtransparentnosti, bez koje nema finansiranja iz javnih izvora. Transparentnostračuna znači da članovi stranaka, kao i konkurentske stranke, mogu doprinetiefikasnijoj primeni tih propisa. Sve ovo služi kao dobra ilustracija principa pokome se odgovornost u praksi najbolje ostvaruje u kombinaciji „horizontalne“

odgovornosti – prema specijalizovanom organu koji primenjuje propise, i„vertikalne“ odgovornosti – prema javnosti.

Bilo bi korisno da ovu raspravu o finansiranju stranaka zaključimo prime-rima koji kombinuju sve navedene zakonodavne strategije. Promenom ustavaGrčke iz 2001. godine predviđena je izričita odredba u vezi sa finansiranjemstranaka i izbora, koja glasi ovako:

Političke stranke imaju pravo da primaju finansijsku podršku od državena ime izbornih i operativnih troškova pod uslovima predviđenim zako-nom. Statutom će se bliže odrediti kako se obezbeđuje transparentnost upogledu izbornih troškova i, uopšte, finansijsko upravljanje političkihstranaka, poslanika, kandidata za poslanike i kandidata na svim nivoimalokalne uprave. Statut utvrđuje gornju granicu izbornih troškova, možezabraniti određene oblike predizborne promocije i bliže će urediti uslovepod kojima će neka povreda odgovarajućih odredbi predstavljati osnovza gubitak poslaničke funkcije na inicijativu posebnog tela iz sledećegodeljka. Reviziju izbornih troškova političkih stranaka i poslaničkih kan-didata obavljaće posebno telo, koje se takođe konstituiše uz učešće sud-skih funkcionera, kako je predviđeno zakonom (član 29, stav 2).

Kao ustavni amandman, navedeni član uređuje samo osnovne principe zako-nodavstva u ovoj oblasti. Da bismo detaljnije prikazali primenu zakona u prak -si, nudimo opis Zakona iz 2004. godine dobijen od kanadskog Parlamenta:

Do 2004. godine, samo se od kandidata i političkih stranaka zahtevaloda glavnom službeniku zaduženom za izbore prijavljuju izvore i iznoseprimljenih donacija. Obaveza prijavljivanja sada obuhvata i sve ostalepolitičke učesnike, uključujući kandidate, političke stranke, udruženja izizbornih jedinica, kandidate za rukovodeći položaj i druge predloženekandidate. Od svih političkih učesnika se zahteva da prijave svakudonaciju veću od 200 dolara… Ima promena i u pogledu izvora poten-cijalnih političkih donacija. Ranije su donacije mogli da daju pojedinci,pravna lica, sindikati i druge organizacije, pri čemu nije bilo ograniče-nja u pogledu iznosa. Danas, sa manjim izuzecima, pravo da daju nov-čane donacije registrovanim strankama te kandidatima za rukovodećepoložaje i drugim predloženim kandidatima imaju samo pojedinci, tj.državljani i osobe sa stalnim prebivalištem. Donacije su takođe ograni-čene na iznos do 5000 dolara godišnje.

Kako bi se strankama kompenzovao mogući gubitak prihoda zbog pro-mene uslova o podobnosti donatora, sada je za registrovane stranke pred-



viđena godišnja naknada u iznosu od 1,75 dolara po glasu koji je tastranka dobila na prethodnim opštim izborima (što treba uskladiti sa sto-pom inflacije), pod uslovom da je stranka dobila ili 2% važećih glasova nanacionalnom nivou ili 5% glasova u izbornoj jedinici u kojoj je imala svogkandidata. Ovaj pristup je koncipiran tako da se obezbedi neutralnost upogledu uslova za sticanje prihoda, pošto se veruje da samo finansijskizdrave političke stranke doprinose uspehu izbornog procesa. Ove promene predstavljaju još veći podsticaj pojedincima da dajudonacije, tako što se deo individualne političke donacije koji uživaporeske olakšice od 75% duplira, sa 200 na 400 dolara.

Više online informacija o finansiranju stranaka:

Austin, R. and Tjernström, M. (eds) (2003). Funding of parties and electioncampaigns. International IDEA

<http://www.idea.int/publications/funding_parties/upload/full.pdf>

Bryan, S. and Baer, D (eds.) (2005). Money in politics: a study of party financingpractices in 22 countries. National Democratic Institute <http://www.access

democracy.org/library/1848_polpart_moneyinpolitics_010105_full_text.pdf>

International IDEA (2005). Political finance database.<http://www.idea.int/parties/finance/db/>

Johnston, M. (2005). Political parties and democracy in theoretical and practicalperspectives: political finance policy, parties, and democratic development. National Democratic Institute

<http://www.accessdemocracy.org/library/1949_polpart_johnston_110105.pdf>

Moneyandpolitics.net. <http://www.moneyandpolitics.net/>

Praćenje javnog mnjenjaKarakteristika koja može doprineti polaganju računa parlamenta jeste

redovna procena ugleda koji parlament ima u javnosti istraživanjem javnogmnjenja, mada ta istraživanja sistematski sprovodi samo mali broj parlame-nata. Mi se u takvim procenama uglavnom oslanjamo na nalaze regionalnihanketa („barometara“ – Latinobarometar, Afrobarometar itd.). One potvrđujuono što smo ranije već zaključili – a to je da prema oceni javnosti parlament


kao institucija nema veliki ugled, mada postoje znatne razlike po regionima,kao što pokazuje tabela 5.1. U slučaju zemalja Evropske unije, za koje supodaci dostupni već duže vremena, vidi se da je poverenje u parlamente izra-zito opalo, i to u periodu od sredine osamdesetih do kraja devedesetih godina(vidi, na primer, monografiju Disaffected Democracies, urednici Susan J.Pharr i Robert D. Putnam, Prinston, 2000; Susan Hattis Rolef, Trust inParliaments – Some Theoretical and Empirical Findings, neobjavljeni ruko-pis, Kneset, Izrael, 2005).

Slika 5.1: Poverenje u nacionalne institucije: regionalni proseci

0

10

20

30

40

50

60

70

Afrika NovaEvropa

IstočnaAzija

LatinskaAmerika

Evropskaunija

Vojska

Policija

Sudovi

Stranka

Parlament

Napomena: Regionalni proseci i podaci za pojedinačne zemlje su iz praktičnih razloga sažeti i tabelarnoprikazani u publikaciji International IDEA, Ten Years of Supporting Democracy Worldwide,Međunarodni institut za demokratiju i izbornu podršku, Stokholm, Švedska, 2005, str. 63–64.Regionalni proseci koji su ovde prikazani uzeti su iz navedenog izvora, odnosno dobijeni iz regionalnihbarometara. „Poverenje“ je kombinacija „veliko ili neko poverenje“, nasuprot „malo poverenja ili nemapoverenja“ i „ne znam“. „Stranka“ je „vladajuća stranka“.Podaci za Evropsku uniju uzeti su iz publikacije Evropske komisije Eurobarometer 61: Public Opinionin the European Union, 2004, strana 10, na sajtu <http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb61/eb61_en.pdf>.Evrobarometar 61, a ne neki kasniji, izabran je da bi se što doslednije obuhvatile godine u kojima su uzi-mani uzorci za druga područja: osnovni podaci ankete sakupljani su u Africi 2002/3. godine, u NovojEvropi 2004/5. godine, u Istočnoj Aziji 2001–2003. godine, u Latinskoj Americi 2003. godine, aEvropskoj uniji u proleće 2004. godine. „Stranka“ je ovde napisano u množini – „političke stranke“.„Sudovi“ su ovde „pravda /pravni sistem“. Podaci su ovde dati za one koji su odgovorili sa „skloni daveruju“ u okviru izbora „skloni da veruju“, „skloni da ne veruju“ i „ne znam“. Prikazane su sledećezemlje i regioni: Afrika (15): Mali, Tanzanija, Malavi, Mozambik, Lesoto, Bocvana, Gana, Uganda, Namibija, Kenija,Zambija, Senegal, Južna Afrika, Zelenortska ostrva, Nigerija;Nova Evropa (11): Estonija, Mađarska, Litvanija, Rumunija, Poljska, Letonija, Slovačka, Slovenija,Češka Republika, Bugarska, Rusija;Istočna Azija (8): Kina, Tajland, Mongolija, Filipini, Koreja, Japan, Hong Kong, Tajvan;Latinska Amerika (17): Brazil, Urugvaj, Čile, Kolumbija, Kostarika, Venecuela, Honduras, Panama,Meksiko, Salvador, Paragvaj, Argentina, Peru, Nikaragva, Bolivija, Ekvador, Gvatemala;Evropska unija (15): Austrija, Belgija, Danska, Finska, Francuska, Nemačka, Grčka, Irska, Italija,Luksemburg, Holandija, Portugalija, Španija, Švedska i Ujedinjeno Kraljevstvo. Ovi podaci ne obuh-vataju zemlje proširene Evropske unije, koje su postale članice 1. maja 2004. godine.


Sve podatke koji su prikazani u tabeli treba oprezno tumačiti, iz više raz-loga. Prvo, oni prikrivaju postojanje velikih razlika između pojedinih zemaljaunutar svakog regiona, kao što pokazuje detaljnija analiza. Drugo, mnogimispitanicima, posebno onima koji su manje obrazovani ili manje politički sve-sni, teško je da naprave razliku između raznih institucija vlasti ili između radaodređenog političkog lidera i institucije u kojoj se on privremeno nalazi. Trećirazlog je to što ankete navode na zaključak da su ljudi skloni da pozitivnijeocenjuju predstavnike iz svoje izborne jedinice nego instituciju parlamenta ucelini, što dalje nameće zaključak da su lokalna pripadnost i lični kontaktivažni i da predstavljaju osobinu koja se u predstavničkom sistemu pozitivnovrednuje.

Ipak, ovi nalazi nas ne mogu zadovoljiti. Ni za jedan demokratski sistemne može biti dobro da se njegova glavna predstavnička institucija tako sra-zmerno malo ceni. Međutim, u političkoj naučnoj zajednici koja pokušavada protumači šta su tačno razlozi za ovakve nalaze postoji izvesno neslaga-nje. Marta Lagos iz Latinobarometra, u radu koji je pripremila za radnugrupu IPU (čiji je ona član), ukazuje na to kako poverenje u parlament trebasagledati u kontekstu poverenja u javne institucije uopšte. Kada se radi oLatinskoj Americi, „poverenje“ ili „pouzdanost“ obično su osobine koje seostvaruju preko bliskih ličnih veza, što nije odlika širih društvenih interak-cija ili bezličnih političkih institucija, u kojima se rezultat ne može predvi-deti. „Društvo se ne organizuje u otvorenoj interakciji sa trećim stranama,već pre unutar zatvorenih grupa koje se nalaze nadohvat ruke… Poverenjeje u latinoameričkom društvu prisutno unutar društvenih mreža, ali ne iizmeđu tih mreža.“ Po toj analizi, sam parlament poprima karakter još jednezatvorene mreže, čije se aktivnosti ne čine važnim za šire društvo. „Da biparlament postao sasvim legitimna institucija u očima većine stanovništva,potrebno je da zakoni koje on donosi prvo dokažu da su korisni za društvo ucelini i da donose pravila koja su ista za sve.“ Dakle, jedan od većih izazovakoji se postavljaju pred demokratiju jeste kako srušiti prepreke nepoverenjaizmeđu različitih društvenih mreža, uključujući i one koje je stvorio sam par-lament.

Kad objašnjavaju nizak nivo poverenja u parlament, ne uzimaju svi analiti-čari u obzir regionalne razlike u vezi s opštim nepoverenjem koje društvo ima.Na primer, Richard Rose iz Evrobarometra tvrdi da, kada su u pitanju bivšekomunističke zemlje istočne Evrope, glavno objašnjenje leži u tome što jav-nost ocenjuje uspešnost institucija i ponašanje samih poslanika (vidi, na pri-mer, William Mishler i Richard Rose, Koje su političke posledice poverenja?,Centar za proučavanje javne politike, Univerzitet iz Aberdina). Kada se radi o


već uspostavljenim demokratskim sistemima, malo podataka svedoči o opada-nju društvenog poverenja koje odgovara stogodišnjem opadanju ugleda parla-menata. Izgleda da su bitnije neke druge društvene promene, koje su uobiča-jene za većinu naprednih industrijskih zemalja. Pokazalo se da je, zbog sveveće izdeljenosti društvenih struktura, sve teže donositi zakone bez suprot-stavljanja jednoj ili drugoj glasnoj manjini, a time se podrivaju društvenitemelji već afirmisanih stranaka. Vlasti se ukazuje manje poslušnosti, dok seo njenim nedostacima sve više govori u javnosti. U isto vreme, procesi globa-lizacije su stavili neke snage koje utiču na blagostanje građana izvan domašajanacionalnih političkih institucija. Svi ti faktori zajedno doprineli su opadanjupoverenja javnosti o kojem je ovde bilo reči.

Parlamenti mogu da utiču na javno mnjenje

Kakve god da su razlike između regiona u svetu, može se izvući jedanzajednički zaključak: neki faktori, barem oni koji utiču na meru poverenjajavnosti u parlament, mogu se pripisati širim društvenim procesima, koje par-lamenti ne kontrolišu neposredno. I pored toga, parlamenti mogu umnogomepoboljšati svoj javni ugled. Mnoge promene i inovacije koje su opisane u pret-hodnim poglavljima – kojima parlament postaje reprezentativniji, transparent-niji i dostupniji – pokreću se kao odgovor na pitanje o poverenju javnosti i, unekim slučajevima, kao odgovor na određene kritike iznete u anketama javnogmnjenja. Takođe nalazimo dokaze da reforme sprovedene u pojedinim parla-mentima mogu poboljšati njihov javni profil i ugled. Na primer, švedski par-lament odnedavno beleži diskretan porast javne podrške i primećuje da, kaorezultat aktivnosti koje preduzima već više od deset godina u pravcu postiza-nja veće otvorenosti i transparentnosti, „veći broj ljudi oseća da je [u poređe-nju sa ranijim periodom] danas s Riksdagom lako kontaktirati, i za njegapostoji veće interesovanje“. Turski parlament beleži da je, kao rezultat neda-vnih inicijativa za stvaranje otvorenijeg i dostupnijeg parlamenta, „kredibilitetkoji uživa porastao – popeo se sa 10. na 4. mesto među javnim institucijama“.

Ovi primeri ukazuju na to da je poverenje javnosti u parlament kao institu-ciju moguće povećati. Oni takođe govore da je za same parlamente od velikogznačaja da češće sprovode sistematske ankete da bi mogli da budu u toku satime kako ih birači ocenjuju. Pored toga, time se omogućava da parlamentiocene kakav je uticaj na javnost imao demokratski napredak koji su ostvarili,kao njihov doprinos sopstvenoj odgovornosti.


Više online informacija o nalazima anketa o parlamentima:

Afrobarometer <http://www.afrobarometer.org>

Bratton, M, Chu, Y-H, Lagos, M & Rose, R (2005). The people’s voice :

trust in political institutions, in Ten years of supporting democracy worldwide..International IDEA. <http://www.idea.int/publications/anniversary/upload/

Inlay_senttoprint_30May05.pdf>

Centre for the Study of Public Policy, University of Aberdeen<http://www.abdn.ac.uk/cspp/>

East Asia Barometer <http://eacsurvey.law.ntu.edu.tw>

Eurobarometer <http://europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm>

Latinobarometer <http://www.latinobarometro.org>

6. Efikasan parlament (I): nacionalni nivo

U ovom i u sledećem poglavlju razmatraće se načini na koje se parlamenti samiefikasno organizuju da bi izvršаvali svoje glavne funkcije. Iako se na prvi pogledne mora činiti da je efikasnost naročito važna demokratska vrednost, ona upravoto postaje u izvršavanju funkcija neophodnih za samo funkcionisanje demokrat-skog procesa: donošenju zakona, kontroli izvršne vlasti, finansijskoj kontroli itd.Parlamenti neće dobro služiti svojim biračima ako ne raspolažu dovoljnim sred-stvima za obavljanje tih funkcija, ili ako njima raspolažu rasipnički, ili pak akoneefikasno koriste raspoložive resurse. Ono što na prvi pogled može da se učinikao tehničko ili proceduralno pitanje, ispada da je važno za krajnje rezultate kadsu u pitanju zakonodavstvo i finansijski troškovi, koji su u službi društvenihpotreba. Isto se odnosi i na širi aspekt efikasnosti parlamenta, kao i na njegovusposobnost da igra važnu ulogu u održavanju i unapređenju nacionalnog jedin - s tva, posebno u situacijama kada ono može biti ugroženo.

Pitanje efikasnosti parlamenta ne možemo uspešno obraditi a da se prethod -no ne posvetimo pitanju vlasti. Pojam „vlast“ ima više različitih značenja, alisu ovde naročito relevantna dva. Prvo je značenje vlasti kao kapaciteta zanjeno vršenje: da parlament raspolaže odgovarajućim zakonskim pravima iresursima – finansijskim, ljudskim i organizacionim – za izvršavanje neophod-nih zadataka. Drugo je značenje vlasti u smislu nadležnosti: da parlament imaodgovarajuća ovlašćenja i da bude nezavisan od izvršne vlasti, da bi efikasnokontrolisao njen rad. Naravno, parlamenti moraju da uspostave ravnotežuizmeđu saradnje sa izabranom izvršnom vlasti i kontrolisanja njenog rada. Usuprotnom, puko opstruisanje retko može da bude korisno za javnost. Ono štou današnje vreme predstavlja veću opasnost jeste neprikladna dominacija izvr-šne vlasti, bilo zbog nedovoljne sposobnosti samog parlamenta ili zbog nje-gove nespremnosti da upotrebi ovlašćenja kojima raspolaže.

Poznato je da postoje bitne razlike između predsedničkog i parlamentarnogsistema, otuda što je u prvom slučaju vlast jasnije podeljena na zakonodavnui izvršnu. Odlika nekih predsedničkih sistema, na primer u Latinskoj Americi,jeste da izabrani predsednici nisu bili u mogućnosti da sprovedu svoje zako-nodavne programe jer nisu mogli da obezbede ništa više od privremene većineu Kongresu. Međutim, čak i u takvim slučajevima, slabo i neefikasno zakono-davno telo ne koristi demokratiji. Nedavno sprovedeno uporedno istraživanjeo demokratizaciji u postkomunističkim državama zaključuje da stepen i kva-litet demokratije u jednoj zemlji ne određuje toliko tip ustavnog sistema (pred-

Efikasan parlament (I): nacionalni nivo I 115

sednički, „polupredsednički“ ili parlamentarni) koliko sama ovlašćenja i efi-kasnost njene zakonodavne vlasti. To je zato što jača zakonodavna vlast služida spreči davanje prednosti izvršnoj vlasti i više podstiče stranački rad. „Snaganacionalne zakonodavne vlasti može biti jedan od institucionalnih ključeva zademokratizaciju – ili baš taj ključ“, zaključak je istraživanja. „U organizova-nim društvima koja imaju slabu zakonodavnu vlast, potrebno je da demokratedaju najveći prioritet sprovođenju ustavnih reformi kojima se jača zakonoda-vna vlast“ (M. Steven Fish, Stronger Legislatures, Stronger Democracy,Journal of Democracy, 17:1, januar 2006, str. 5–20).

U ovom poglavlju će se razmatrati ono što parlament čini snažnim i efikasnim– tehnički kapaciteti i samoorganizovanje, načini unapređivanja zakonodavnogpostupka, efikasna kontrola izvršne vlasti, procedure za nadzor budžeta i finan -sijsku kontrolu. Poslednji odeljak će ispitivati širu ulogu parlamenta u promovi-sanju nacionalne integracije demokratskim procesom.

Tehnički kapaciteti parlamenta i samoorganizovanje

Svi dokazi, uključujući i one dobijene u odgovorima koje su nam za ovu stu-diju dostavili parlamenti, ukazuju na to da između razvijenih zemalja i zemaljau razvoju postoji veliki jaz u pogledu resursa i tehničkih kapaciteta kojimaraspolažu parlamenti. To ne iznenađuje kada se ima u vidu ogroman pritisakkoji druge razvojne potrebe vrše na ograničene budžete zemalja u razvoju. Paipak, potpuno je jasno da je ovo pitanje za same poslanike veoma važno.

Parlament koji ima na raspolaganju dobre resurse i koji je karakterističan zarazvijene privrede, imaće između ostalog i sledeće:

■ dovoljno stručnih službenika koji mogu da pruže nepristrasnu podršku svimposlanicima u ostvarivanju celokupne nadležnosti parlamenta;

■ obimnu biblioteku i sveobuhvatne informacione usluge;

■ kancelarije za sve poslanike, sa sopstvenom sekretarskom i istraživačkomslužbom;

■ prostorije namenjene glavnim opozicionim strankama.

U većini zemalja u razvoju ovi tehnički kapaciteti su nedovoljni i provi-zorni, zbog nedostatka resursa i službenika koji imaju odgovarajuću stručnost.Čak i u velikim zemljama, kao što je Južna Afrika, gde su se službe parla-menta znatno uvećale od 1994. godine (na primer, sa 10 na 169 službenikaodbora), poslanici i dalje tvrde da nedovoljan broj službenika za podršku inedovoljna stručnost postojećeg osoblja „ograničavaju njihovu efikasnost“.


Kada parlamentima nedostaju kapaciteti zbog ograničenih resursa, to nemi-novno utiče na ravnotežu snaga u odnosu na izvršnu vlast. Kontrola koju vršiparlament postaje manje rigorozna, poslanici zavise od stručnosti vladinihslužbenika (koji su pre svega odani izvršnoj vlasti) i vlada prilikom stvaranjapolitike i izrade propisa može prosto mimoići parlament. Ako zbog toga jav-nost vidi parlament kao manje važan ili ako ne shvata njegovu ulogu, to sâmopo sebi može uticati na njegovu sposobnost da traži dodatna sredstva iz ogra-ničenog nacionalnog budžeta.

Mnogi parlamenti razvijaju strategije koje kompenzuju ovakva ograničenjaresursa. One obuhvataju, između ostalog:

■ efikasniju obuku samih poslanika, uz podsticanje njihove veće specijaliza-cije;

■ veće i sistematično korišćenje usluga sručnjaka iz različitih oblasti kojidolaze iz civilnog društva i akademskih krugova, za podršku radu parla-mentarnim odborima i grupama;

■ razvijanje programa volontiranja (stručne prakse – internšipa) kao oblikadopunjavanja skromnih resursa parlamenta;

■ razvijanje sredstava za komunikaciju preko interneta radi povećanja istra-živačkih i informacionih kapaciteta parlamenata, uključujući i obezbeđiva-nje biblioteke.

U oblasti programa za osposobljavanje poslanika i pomoćnih službenika,veliki uticaj na demokratske sisteme u nastanku može da izvrši spoljna pomoć,kao što je ona koju trenutno podržavaju organizacije poput IPU i brojne drugemeđunarodne agencije za razvoj (vidi poglavlje 8). Međutim, ti oblici spoljnepomoći ne smeju se smatrati zamenom za stalno adekvatno obezbeđivanjeresursa iz nacionalnog budžeta. Studija o troškovima parlamenata, koju jeInterparlamentarna unija sprovela 1999. godine, otkrila je da, u 52 anketiranaparlamenta, udeo parlamenata u državnom budžetu varira od 0,01% (uDanskoj) do 1,6% (u Grčkoj). S obzirom na značaj koji imaju, parlamenti nisuekstravagantne institucije.

Autonomija parlamenta

Koliki god da je obim raspoloživih resursa i službenika, postaje sve jasnijeda je potrebno da parlamenti budu nezavisni od izvršne vlasti u pogledu načinana koji se samoorganizuju, uključujući i kontrolu svoje satnice, kao i moguć-nost da se, ako to okolnosti zahtevaju, sastanu i van redovnog zasedanja. Ovoje oblast u kojoj su ustavne razlike između predsedničkog i parlamentarnog


sistema jasnije izražene. U prvom slučaju izazov je u tome da se postigneuspešna saradnja između zakonodavne i izvršne vlasti, dok je u drugom slu-čaju izazov pre u tome da se postigne čvršća organizaciona nezavisnost iliautonomija.

Šta tačno podrazumeva parlamentarna „autonomija“? Izveštaj Udruženjageneralnih sekretara parlamenata (ASGP – Association of Secretary Generalsof Parliament) iz 1998. godine pod autonomijom u ovom kontekstu podrazu-meva da je „sa jedne strane skupština nezavisna i nije podređena izvršnoj vla-sti, a sa druge strane ima mogućnost da sebe makar delimično izuzme iz pri-mene propisa opšteg prava da bi umesto toga primenjivala svoje propise“.Napominje se da je „u gotovo svim državama princip autonomije parlamentapriznat u tekstu ustava… u delovima koji su posvećeni podeli vlasti“. Ovajizveštaj zaključuje da efektivna primena ovog principa u praksi predstavljaopštu težnju (Michel Couderc, The principle of parliamentary autonomy,Constitutional and Parliamentary Information, br. 176, 1998).

Sprovođenje principa autonomije u praksi obuhvata više različitih aspekata,kao što je navedeno u prilogu za ovu studiju koji je poslao slovenački parlament:

■ odgovornost parlamenta za obezbeđivanje sopstvenih službi;

■ kontrolu sopstvenog budžeta;

■ organizovanje sopstvenog poslovanja.

U pogledu prvog od navedenih principa, prilozi iz indijskog i kanadskogparlamenta naglašavaju značaj nezavisnosti službe parlamenta od centralnejavne ili državne službe:

Indija: Da bi efikasno izvršavao svoje funkcije u okviru podele vlasti,parlament mora imati nezavisan sekretarijat. Imajući za osnovni cilj dase obezbedi koncept izvršne i administrativne odgovornosti prema par-lamentu, članom 98. Ustava Indije predviđaju se odvojeni i nezavisnisekretarijati za dva parlamentarna doma.

Kanada: Efikasnost parlamenta dobrim delom odražava mehanizme iresurse koji obezbeđuju njegovu nezavisnost i autonomiju. Operativnanezavisnost kanadskog parlamenta predviđa se ustavom i zakonima kojigarantuju da će Senat, Donji dom i Biblioteka parlamenta imati naraspolaganju nestranačke stručne službenike koji nisu deo javneslužbe… Dok državni službenici u državnoj administraciji mogu tokomkarijere prelaziti iz jednog odeljenja u drugo, kod službenika parla-


menta postoji težnja da im karijera bude služba u odgovarajućoj insti-tuciji parlamenta.

Ovaj model profesionalne službe u parlamentu sa sopstvenom organizaci-jom i strukturom karijere sada postaje sve šire prihvaćen i u parlamentarnim iu predsedničkim sistemima. On uvažava činjenicu da je služba u parlamentuspecifična aktivnost, u kojoj se, imajući u vidu prirodu nadmetanja stranaka,pravila o nestranačkoj opredeljenosti i profesionalnoj diskreciji posebno cene.U tom delu autonomija parlamenta predviđa i da parlament ima obezbeđenonezavisno pravno savetovanje u pogledu pravnih aspekata vladine politike,kao i u pogledu pripreme predloga zakona. Izraelski Kneset, na primer, imapravnu službu koncentrisanu u jednom odeljenju i ona se bavi različitim prav -nim aspektima rada parlamenta.

Kontrola budžetaDrugi aspekt nezavisnosti parlamenta jeste kontrola sopstvenog budžeta.

Značaj ovoga je naglašen u principima za uređenje odnosa parlamenta i izvr-šne vlasti koji su formulisani na regionalnom seminaru IPU posvećenom par-lamentu i postupku donošenja budžeta:

U skladu sa osnovnim principom podele vlasti, izrada predloga inter-nog budžeta parlamenta treba da bude u isključivoj nadležnosti parla-menta, koji ga potom dostavlja izvršnoj vlasti, kako bi ušao u nacional -ni budžet. Izvršna vlast neće ocenjivati celishodnost resursa koje parla-ment traži za obavljanje svojih funkcija (Generalni izveštaj koji je pod-neo g. Lahaou Touré (Mali), generalni izvestilac, Bamako (Mali), 1–3.novembar 2001).

Ovaj princip se u praksi različito primenjuje. Na jednoj strani imamo parla-ment kao u Francuskoj, čija je finansijska autonomija opisana kao ,,apsolutna,i u pogledu načina pripreme predloga budžeta i u pogledu procedura za glasa-nje o budžetu i za njegovu realizaciju“. Sa druge strane se nalazi veliki broj par-lamenata, naročito u Africi, koji, prema opisu iz ASGP izveštaja, „legitimnoteže“ da se oslobode nadzora vlade, a posebno ministarstva finansija.

Kontrola poslovanjaZa autonomiju parlamenta podjednako je važna kontrola sopstvenog poslo-

vanja i kontrola raspodele vremena na različite oblike posla i na različiteposlaničke grupe. U tradicionalnom parlamentarnom sistemu organizovanompo vestminsterskom modelu posao se obično organizuje u neformalnim dogo-


vorima između predstavnika vlade u parlamentu (eng. Leader of the House, tj.jedan od ministara) i lidera opozicije i šefova opozicionih poslaničkih grupa.U današnje vreme ovakvi dogovori se sve više formalizuju kroz poslovneodbore parlamenta u kojima su predstavljene sve poslaničke grupe, a kojimapredsedava predsednik skupštine ili predsednik Donjeg doma. Na primer, uparlamentu Samoe funkciju predsednika Poslovnog odbora odnedavno neobavlja premijer, već predsednik Donjeg doma. U ovakvoj postavci, funkcija„predstavnika vlade u parlamentu“, ukoliko je predviđena, preciznije se defi-niše kao uža funkcija „rukovodioca vladinih poslova u Domu“. Ova promenaje izvršena u prvim godinama postojanja indijskog parlamenta, Lok Sabe,kada je formiran Poslovno-savetodavni odbor, čije članove predlaže predsed-nik Donjeg doma, koji je po službenoj dužnosti i predsednik Odbora.

Funkcija Odbora jeste da preporuči vreme potrebno za raspravu oodređenim Vladinim, zakonodavnim i drugim pitanjima za koja pred-sednik Doma, u dogovoru sa predstavnikom Vlade u parlamentu, moženaložiti da se upute na razmatranje Odboru. Nakon što Dom odobriizveštaj Odbora, raspodela vremena u vezi sa predlozima zakona i dru-gim pitanjima ima snagu naloga Doma.

U parlamentu Južne Afrike postoji programski odbor za svaki dom, koji sesastaje jednom nedeljno, kao i zajednički programski odbor za oba doma, kojije nadležan da priprema godišnji program rada parlamenta, uključujući i zako-nodavne programe. Taj odbor predviđa vreme za obavljanje zakonodavnih idrugih poslova izvršne vlasti i utvrđuje rokove u kojima izvršna vlast mora dauputi predloge zakona parlamentu, koji u izuzetnim okolnostima, a na osnovuprethodno utvrđenih kriterijuma, mogu biti i kraći (po ubrzanoj proceduri). Uokviru dogovorenog predviđenog vremena, predstavnik vlade u parlamentu,koji je „odgovoran za poslove nacionalne izvršne vlasti u parlamentu“, preu-zima odgovornost za izradu programa rada parlamenta u vezi sa poslovimakoje pokreće izvršna vlast i obavezu da obezbedi prisustvo nadležnih članovakabineta. Ovi programski odbori odluke obično donose konsenzusom.

U predsedničkim sistemima ovo pre može biti pitanje postizanja efikasnekoordinacije između ove dve grane vlasti nego pitanje obezbeđivanja odgova-rajuće nezavisnosti od izvršne vlasti u planiranju zakonodavnih poslova. Tomože zahtevati osnivanje posebnih koordinacionih tela ili odbora, kao štopokazuje primer sa Filipina:

Da bi se stvorila odgovarajuća politika, formiran je Savetodavni odborza razvoj odnosa zakonodavne i izvršne vlasti (eng. LEDAC –


Legislative-Executive Development Advisory Council), u kome jejedan od članova predsednik doma, sa ciljem da se obezbedi koordina-cija stavova izvršne i zakonodavne vlasti i da se izbegne zastoj upostupku odlučivanja, odnosno ubrza donošenje zakona. LEDAC jekonsultativno i savetodavno telo koje koordinira razvojno planiranjeizvršne vlasti i planiranje budžeta od strane kongresa. Kroz diskusiju seusklađuju različiti zakonodavni prioriteti kongresa i izvršne vlasti,raspravlja se o nacrtima zakona koji se odnose na najvažnija pitanja ipostiže se konsenzus o zakonima koje treba hitno doneti.

U sledećem odeljku razmatraju se konkretna pitanja o izradi programa zazakonodavni postupak.


Više online informacija o unutrašnjoj organizaciji parlamenta:

Association of Secretaries General of Parliaments (1991). The Parliamentary

Budget, in Constitutional and parliamentary information, N° 161.


Association of Secretaries General of Parliaments (1999). The administrative

and financial autonomy of parliamentary assemblies, in Constitutional andparliamentary information, N° 177.


Commonwealth Parliamentary Association (2005).

Administration and financing of parliament: a study group report.<http://www.cpahq.org/AdministrationandFinancingofParliamentStudyGroup

Report_pdf_media_public.aspx>

Commonwealth Parliamentary Association (2005). Study group on the administration and financing of parliament: key recommendations.<http://www.cpahq.org/TheadministrationandfinancingofParliaments_pdf_

media_public.aspx>

Harris, I (2005). Towards the evolution of an effective parliamentary administrationin West Africa. Association of Secretaries General of Parliaments

<http://www.asgp.info/documents/Geneva_2005/1st_conference_Nigerian.pdf>

Reports from a seminar on parliamentary administrations and legislative cooperation,organised by ECPRD and the Italian Chamber of Deputies<http://de.camera.it/files/pdf/dossier.pdf>

Unapređivanje zakonodavnog postupkaMnogi parlamenti su isprobavali različite načine organizovanja zakonodav-

nog postupka kako vremenska ograničenja ne bi skraćivala efikasno razmatra-nje predloga i kako bi se istovremeno mogao dati prioritet onim delovima pred-loženih zakona koji su važni ili sporni. Italijanski Predstavnički dom, na primer,nedavno je uveo mnogo stroži raspored vremena za zakonodavni postupak, jerse utvrdilo da je proces zagušen amandmanima i da sednice traju unedogled. Tajproblem je rešen planiranjem rasporeda vremena koje je predviđeno za predlogezakona i zahtevom da poslaničke grupe, u zavisnosti od ukupnog broja amand-mana, izaberu određeni broj amandmana o kojima će se glasati.

Ovaj pristup obuhvata razne zahteve: sa jedne strane potrebu da se radibrzo i da se utvrdi koliko vremena treba dozvoliti za raspravu, čime sesprečava rasplinjavanje u radu skupštine uz često ponavljanje glasanja,a sa druge strane potrebu da se skupština usredsredi na one aspektepredloga zakona ili podnetih amandmana za koje smatra da imaju naj-veći politički značaj. Zahvaljujući ovoj reformi, kao i programskimreformama, Predstavnički dom je mogao da se posveti raspravama iskrati njihovo trajanje, što se ranijih godina pokazalo kao problem,garantujući time da je zakonodavstvo u stanju da mnogo brže odgovoripotrebama zemlje.

Na sličan način, Donji dom u parlamentu Ujedinjenog Kraljevstva predu-zeo je, kroz predloge svog Odbora za modernizaciju, da se donošenje zakonaplanira sistematski, sa usaglašenim vremenskim rasporedom predviđenim zarazne članove pojedinih predloga zakona, kako bi unapred mogao da predvidipotrebno vreme, odnosno da izbegne situacije u kojima je prinuđen da prekidaraspravu zbog toga što je predviđeno vreme isteklo.

Dobro planiranje može na različite načine biti od koristi u razmatranjupredloga zakona. Planiranje poslanicima daje jasnu predstavu o kojimće se delovima predloga zakona raspravljati i kada, što im omogućavada se koncentrišu na one delove predloga zakona za koje su najvišezainteresovani… Veća izvesnost u pogledu vremena rasprave korisna jei za spoljne grupe. Kada se od same početne faze rada odbora zna kadaće se raspravljati o određenom delu predloga zakona, njima je lakše daplaniraju vreme za podnošenje materijala potrebnog za brifing člano-vima stalnog odbora. To bi trebalo da omogući i Domu i odborima daefikasnije planiraju razmatranje predloga zakona i da im ostaje viševremena za razmatranje onih delova predloga zakona za koje su zain-


teresovani opozicija i poslanici koji ne obavljaju funkciju u parlamentu(eng. backbenchers), odnosno da manje vremena odvajaju za delovepredloga zakona koji su jednostavniji i manje sporni.

Odbor je naveo četiri osnovna kriterijuma koje treba da zadovolji reformi-sani zakonodavni postupak:

1. treba uveriti aktuelnu vladu da će se njeni zakoni doneti u razumnom roku;

2. posebno opozicija, ali i poslanici uopšte, moraju imati priliku darasprave odredbe koje su im važne i traže njihovu izmenu;

3. sve delove predloga zakona treba valjano razmatrati;

4. predloge zakona treba valjano pripremiti, kako vlada ne bi kasnijepodnosila veliki broj amandmana.

Kvalitet predloga zakona

Poslednji navedeni kriterijum pokreće pitanje kvaliteta samih predlogazakona. O tome razmišljaju mnogi parlamenti suočeni sa pritiscima da usvojemnogo zakona, naročito u zemljama koje usklađuju svoje zakone sa zahtevimaEvropske unije. Da bi rešio problem neodgovarajuće pripreme nacrta zakona,danski parlament je, na primer, zajedno sa vladom obrazovao radnu komisijuza rešavanje pitanja „kvaliteta predloga zakona“. Vlada je, kao rezultat toga,izdala detaljne smernice za kvalitet predloga zakona, koje su namenjene držav -nim službenicima u pojedinim ministarstvima gde se predlozi zakona pripre-maju i u kojima se navodi veliki broj osnovnih zahteva koji u pripremi pred-loga zakona moraju biti zadovoljeni. Pored toga, predviđeno je da „predlogzakona mora sadržati podatke o finansijskim i administrativnim posledicamapo javni sektor i poslovnu zajednicu, kao i o njegovom uticaju na životnu sre-dinu i o odnosu s pravom EU“.

Obezbeđivanje ustavnosti predloženih zakona još je jedan aspekt koji poka-zuje kvalitet predloga zakona. U finskom parlamentu to je odgovornost pred-sednika, kome pomaže Odbor za ustavno pravo.

Zadatak Odbora za ustavno pravo u vršenju nadzora nad ustavnošćuzakona jeste da ispita da li je predlog zakona u skladu sa Ustavom ili dali ima neusklađenosti među njima. U ovom drugom slučaju, Odbor takođeukazuje na način na koji predlog zakona treba izmeniti da bi bio u skladusa Ustavom… Odbor ostvaruje svoju kontrolnu funkciju uz pomoć univer-


zitetskih profesora i drugih pravnika koji se bave ustavnim pravom i koji,u svojstvu eksperata, iznose mišljenja na sednicama Odbora.

Grčki parlament takođe ima Naučnu službu, koju uglavnom čine univerzi-tetski profesori prava, i oni u svojim izveštajima o predlozima zakona ukazujuna „moguće suprotnosti ili neusklađenosti predloženih zakona u odnosu nagrčki ustav i nacionalno zakonodavstvo, međunarodno ili evropsko pravo“.

Još jedan aspekt vezan za pitanje kvaliteta predloga zakona jeste jasnoćasamog teksta. Italijanski Predstavnički dom ustanovio je poseban zakonodavniodbor, sastavljen od članova parlamentarne većine i opozicionih stranaka. Tajodbor „ocenjuje kvalitet teksta predloga zakona, kako bi utvrdio da li su ujed-načeni, jednostavni, jasni i da li odgovaraju cilju, kao i njihovu efikasnost upogledu pojednostavljivanja i poštovanja važećih zakonskih propisa, a ondana osnovu tih parametara daje svoje mišljenje odborima“.

Pogodnosti interneta

Razvijanje korišćenja interneta možda je za poslanike najvažnije upravo ukontekstu zakonodavnog postupka. Dok su mnogi parlamenti u eksperimental-noj fazi, nekoliko njih je već daleko doguralo u potpunoj zameni papira u pri-premi zakonskih tekstova i u raspravama o njima, jer se tekstovi zakona mogudavati u jednoobraznom elektronskom formatu. Slede predlozi austrijskogparlamenta:

Cilj projekta E-RECHT („Elektronski zakon“) jeste stvaranje stalnogelektronskog kanala za obradu podataka, počev od poziva za davanjekomentara na zakonski tekst do njegovog objavljivanja (na internetu).Zahvaljujući tome, biće samo potrebno da se u toku zakonodavnogpostupka unesu amandmani na tekst predloga zakona (na primer, odstrane odbora ili na plenarnoj sednici Državnog veća). Tekstovi zakonana papiru zamenjeni su tekstovima u elektronskoj formi; drugim rečima,vladini predlozi zakona, izveštaji odbora i drugi materijali parlamentaviše ne postoje u štampanom obliku. Tehnologija će omogućiti da seuvid u tekstove koji se pripremaju obavlja elektronskim putem, dok sesve faze mogu pratiti na potpuno transparentan način.

Pored moguće uštede vremena, izračunato je da će novi sistem uštedeti šez-deset tona papira godišnje, tj. preko milion evra. U Republici Koreji, da spo-menemo još jedan primer, u toku je postupak da se glavni dom Narodne skup-štine osmisli kao digitalni dom.


Kada se uspostavi Digitalni dom, veliki deo zakonodavnog postupkabiće digitalizovan, uključujući i podnošenje i razmatranje predlogazakona, donošenje odluka elektronskim glasanjem i njihovo dostavlja-nje vladi, što će svakako doprineti smanjenju troškova i vremena pojed-nostavljivanjem procesa i povlačenjem papira iz opticaja u ovompostupku. Štaviše, zakonodavci će imati mogućnost da u realnom vre-menu pretražuju informacije u vezi sa različitim predlozima zakona doksede na sastancima, kao i da efikasno postavljaju pitanja članovimakabineta, da raspravljaju o predlozima zakona ili da drže petominutnegovore uz pomoć prezentacija na računaru.

Mađarski parlament je takođe u postupku uspostavljanja elektronskog par-lamenta, koji će omogućiti da tekstovi svih podnetih predloga (predlozizakona, amandmani, odluke, objavljivanje nacrta politike, izveštaji, interpela-cije, pitanja itd.) budu dostupni preko interneta. Mada ovo pre svega treba daolakša i poboljša rad predstavnika građana, to znači da će odgovarajući tek-stovi biti dostupni i građanima, preko veb sajta parlamenta.

Uloga gornjeg doma

Većina gore pomenutih mera za unapređivanje zakonodavnog postupkapodrazumeva i ostvarivanje bolje saradnje dva doma parlamenta, tamo gdepostoji dvodomni parlament. Svrha gornjeg doma jeste da obezbedi detaljnijerazmatranje predloga zakona i da se povodom njih dobije širok dijapazon raz-ličitih mišljenja – bilo da je to iz državne i regionalne perspektive (kao što jeslučaj u federalnom sistemu), iz perspektive ravnoteže snaga stranaka ili izperspektive šireg dijapazona iskustava ili stručnosti. Uobičajen efekat ovakveprezentacije predloga zakona jeste postizanje boljeg kompromisa u pogledupredloženih zakona i, ukoliko je to moguće, u konačnom ishodu, njihovogšireg prihvatanja u javnosti. Pošto demokratija zavisi od postizanja saglasno-sti, prihvatanje zakona od strane javnosti važno je merilo njenog uspeha.

Praćenje primene zakona

Ovde vredi razmotriti i dva poslednja pitanja koja su pokrenuta u prilozimadobijenim od parlamenata. Jedno je pitanje zabrinutosti zbog toga što vladesve više koriste delegirano zakonodavstvo, koje parlamenti teško mogu daprate i čije korišćenje u nekim slučajevima može da izađe iz okvira uslovapredviđenih odgovarajućim zakonom. Grčki parlament, na primer, ovo navodikao „glavni problem“, pošto „normativna akta koja vlada donosi na ovakavnačin često izlaze iz okvira delegacije ovlašćenja predviđene zakonom“, pa se


često pribegava sudskoj reviziji. Da bi rešio taj problem, određeni broj parla-menata predviđa da se posebna ovlašćenja iz delegiranog zakonodavstva ilipropisa koji su preneti na izvršnu vlast vremenski ograniče (eng. sunset clau-ses), kako bi se omogućilo da se propisi ponovo sistematski razmotre i da svepropise koji su doneti po hitnom postupku i koji prekoračuju ta ovlašćenjapotvrdi parlament u kratkom vremenskom roku.

Drugo pitanje jeste potreba da se primena propisa sistematski prati, i upogledu toga koliko je ona efikasna i u pogledu toga koje efekte ti propisiimaju u praksi. Prema zaključku dobijenom od parlamenta Južne Afrike, „za -ko no dav na funkcija ne prestaje donošenjem zakona, tako da jedino praćenjempostupka njihove primene poslanici mogu otkriti njihove nedostatke, odnosnodelovati u smislu ispravljanja pogrešnog tumačenja propisa ili nekompetent-nog rada nekog vladinog ministarstva“. Jedan od uobičajenih razloga zbogkoga se zakoni ne primenjuju efikasno jeste to što nisu obezbeđena odgovara-juća finansijska sredstva. Zbog toga je važno, kao što je već rečeno, da sejasno navedu finansijske posledice predloženih zakona, kao i da se za to obez-bede sredstva u budžetu.

Oba ta pitanja su u bliskoj vezi sa kontrolnom funkcijom parlamenta, što ćese razmatrati u narednom odeljku.


Više online informacija o unapređivanju zakonodavnog postupka:

Global Centre for Information and Communication Technology in Parliament<http://www.ictparliament.org/>

Inter-American Development Bank (2006). Political Parties, Legislatures, and

Presidents, in Economic and social progress in Latin America, 2006 Report(Chapter 3). <http://www.iadb.org/res/ipes/2006/chapter3.cfm>

Inter-Parliamentary Union, United Nations Development Programme (2003).

Ten years of strengthening parliaments in Africa, 1991-2000. Lessons learnt and theway forward. <http://www.ipu.org/pdf/publications/africa2000_en.pdf>

United Nations Development Programme (2003). Parliamentary Developmentpractice note. <http://www.undp.org/governance/docs/ParlPN_ENGLISH.pdf>

U.S. Agency for International Development (2000). USAID Handbook onLegislative Strengthening. <http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_

governance/publications/pdfs/pnacf632.pdf>


Efikasna kontrola rada izvršne vlastiPored odgovornosti u pogledu zakonodavnog postupka, parlamenti imaju

ključnu funkciju u kontrolisanju rada vlade u ime javnosti. U sledećem odeljkuće se raspravljati o posebnoj oblasti kontrole realizacije budžeta i finan sijskekontrole. Ovde će se razmatrati zadatak parlamenta da kontroliše politikuvlade i vršenje vlasti u širem smislu. Ovo čini drugu dimenziju polaganjaračuna koja je pomenuta u prethodnom odeljku: polaganje računa vlade parla-mentu, a preko parlamenta i biračkom telu u celini.

Nigde kao ovde nije toliko očigledno da su za razmatranje rada parlamentaveoma važna pitanja relativnog odnosa moći (eng. relational power). To nijesamo pitanje odnosa snaga između parlamenta i izvršne vlasti već i ravnotežesnaga koja postoji između stranaka i unutar njih. Jasno je da konfiguracijasnage neke stranke često određuje odnos između parlamenta i izvršne vlasti.U predsedničkom sistemu u kome zakonodavno telo i položaj predsednika(izvršne vlasti) kontrolišu različite stranke, kontrola parlamenta obično nijerigorozna; to je pre stranačka utakmica, koja lako može da se pretvori uopstrukciju i dovede do potpunog zastoja. U parlamentarnom sistemu, i upredsedničkom u kome ista stranka kontroliše obe grane vlasti, postojisuprot na težnja: oštricu kontrole može da otupi način na koji vladajućastranka ili koalicija vrši vlast ili način na koji stranačka utakmica obeshra-bruje da se unutarstranačka neslaganja uopšte iznose u javnost. Tako, dok jeinteres opozicionih stranaka da se rad izvršne vlasti najrigoroznije kontroliše,poslanici vladajuće stranke mogu da iskoriste većinu kako bi obezbedili daministri ne budu dovedeni u nezgodan položaj izlaganjem javnosti ili nekimkritičkim izveštajem.

Političke stranke mogu preko šefova poslaničkih grupa držati svoje posla-nike „na liniji“ na veliki broj neformalnih načina, koji obuhvataju patronat zaizbor u ključne odbore, sa perspektivom budućeg unapređenja, članstvom udelegacijama koje idu u inostranstvo i sl., kao i strah od gubitka povoljnogmesta na izbornoj listi stranke, pa čak i isključenje iz stranke. Način na kojifunkcionisanje ove vrste patronata ili disciplinskih mera slabi efikasnu parla-mentarnu kontrolu detaljno je opisan u zaključku parlamenta Južne Afrike:

Mada su sve stranke u parlamentu predstavljene u svim odborima,stranačka politika može da podriva mogućnosti odbora da zajedničkisprovode kontrolu vladinih ministarstava. Štaviše, postojanje različitihinteresa unutar jedne stranke ne znači da će oni nužno biti i izneti ujavnost. Stranačka hijerarhija i disciplina mogu da deluju tako dasprečavaju članove da izraze svoja mišljenja i pokreću pitanja koja

mogu biti neprijatna za vladu ili pitanja koja prete stranačkom jedin-stvu. Stranačko rukovodstvo može zahtevati veliku lojalnost članova inametati strogu disciplinu, pošto članovi zavise od svojih stranaka upogledu mesta na stranačkoj listi, pa time i mesta u parlamentu. Totakođe može biti prepreka da odbor efikasno obavlja svoju kontrolnufunkciju.

Ovaj kontekst snaga između i unutar političkih stranaka mora se imati uvidu kada u daljem tekstu budemo razmatrali različite načine parlamentarnekontrole. Nema parlamentarne kontrole izvršne vlasti ukoliko je parlamentjedinstveno i kohezivno telo; kontrola se sprovodi kroz stalnu borbu i utak-micu stranaka, u kojoj se stranke pre svega rukovode time kako će ona izgle-dati u javnosti. U stvari, neophodnu „oštricu“ različitim načinima kontroledaju upravo manjinske ili opozicione stranke unutar zakonodavnog tela; u par-lamentarnim sistemima njihovo delovanje obično koordiniraju zvanični ilinezvanični „kabineti u senci“ po vestminsterskom modelu.

Kontrola kroz sistem odbora

Najsistematičniji metod za kontrolu rada izvršne vlasti jeste kontrola krozparlamentarne odbore koji prate rad svih pojedinačnih vladinih organa i mini-starstava i ispituju posebno važne aspekte njihove politike, kao i njihovo ruko-vođenje. Mnogi parlamenti su reformisali sistem odbora, da bi on bio u skladusa odgovarajućim resorima vlade i njihovim članovima i da bi se na taj načinrazvijala odgovarajuća stručnost. U mnogim zemljama to su zajednički odborioba doma parlamenta. Iako čak ni specijalizovani odbori ne mogu da sami pot-puno pokriju celokupan rad nekog resora, sa stanovišta odgovornosti dovoljnoje da to ministarstvo zna da bi odbori mogli da ispituju svaki aspekt njihovograda, i to vrlo rigorozno, iako u praksi moraju da budu selektivni.

Evo kako parlament Južne Afrike opisuje svoj reformisani sistem odbora:

Neke zadatke, naročito one koji zahtevaju detaljno razmatranje stanjastvari, bolje obavljaju manje grupe nego Dom na plenarnom zaseda-nju, te u tom smislu odbori mogu igrati izrazito važnu ulogu u kontrolirada izvršne vlasti. Od 1994. godine sistem odbora je pretrpeo velikepromene, koje su olakšale rad odbora u sprovođenju kontrole. Starisistem od trinaest odbora, čija se uloga uglavnom sastojala u tome dase održavaju tajne sednice kako bi „slepo aminovali“ zakone vladeNacionalne stranke, zamenjen je sistemom odbora koji je živ, aktivan inezavisan od vlade. U Narodnoj skupštini ustanovljen je odbor za svaki



resor vlade, dok odbori Nacionalnog saveta pokrajina velikim delomodgovaraju grupama vladinih resora. Oni imaju široka ovlašćenja,uključujući i ovlašćenje da pozivaju ljude radi davanja dokaza ilidostavljanja dokumenata…

Švedski parlament u svom zaključku primećuje da se u današnje vremenaglasak sve više stavlja na kontrolnu funkciju parlamenta. „To je zato što glav -ne aktivnosti vlade više nisu regulisane detaljnim zakonskim propisima nitiodredbama budžeta, već opštim ciljevima i zahtevima koji su orijentisani narezultat. Tako zadatak parlamenta postaje to da naknadno proverava da li su ticiljevi i zahtevi ispunjeni… Ovde će rad i prioriteti odbora Riksdaga preuzetiglavno mesto.“

Po definiciji, kontrola je moguća jedino ukoliko su odbori sposobni dasamostalno odlučuju koje aspekte aktivnosti vlade treba ispitati. U filipinskomPredstavničkom domu o tome odlučuje većina članova odbora:

Pored Stalnog nadzornog odbora Doma, i drugi odbori Doma mogusamostalno da ocenjuju uspešnost rada vladinih organa, u skladu sasvojim ovlašćenjima da održavaju slušanja i sprovode istrage o pita-njima koja su u okviru njihove funkcionalne nadležnosti, na zahtevvećine svojih članova. Tako su, na primer, određeni organi i mini-starstva izvršne vlasti ispitivani u vezi sa sistemom nabavki i dodelji-vanja ugovora, što je obezbedilo transparentnost i utrlo put refor-mama politika.

Nasuprot tome, norveški parlament je nedavno odlučio da „manjina čla-nova Stalnog odbora za razmatranje i ustavna pitanja (jedna trećina članova)može da traži održavanje sednice Odbora. To pravilo je bitno za zaštitumanjinskih frakcija u parlamentu.“

Odlučujući značaj za efikasnost ispitivanja koja sprovode odbori imajuovlašćenja na osnovu kojih odbori mogu da zahtevaju da se ministri i držav -ni službenici pojave pred njima i da odgovaraju na pitanja, odnosno dadostave tražena dokumenta. Ključna stvar za efikasno polaganje računa jestepristup informacijama, uključujući i one poverljive. Zakoni o slobodi infor-misanja koji predviđaju brojna izuzeća ili pravo veta ministara u vezi saotkrivanjem informacija mogu ograničavati parlament da pristupi osetljiviminformacijama. Veliki broj parlamenata, kao jedan od metoda da se izbegnutakva ograničenja, za određene kategorije informacija koristi praksu zatvo-renih sednica.

Pitanje resursa je naročito važno značajno upravo u kontekstu detaljne kon-trole koju sprovode odbori. Čak i u mnogim dobro uređenim parlamentima izakonodavnim telima, broj raspoloživih službenika odbora nije dovoljan uodnosu na stručna znanja na koja se mogu pozvati vladini organi. U želji da seprevaziđe problem manjka službenika odbora, pribegava se različitim vido-vima dopunjavanja službi odbora, a najčešće se angažuju spoljni stručnjaci izcivilnog društva i akademskih krugova, za potrebe sprovođenja posebnih ispi-tivanja ili za potrebe stalnog savetodavnog panela nekog odbora. Donji dombritanskog parlamenta nedavno je ustanovio Odeljenje za detaljno razmatranjei kontrolu (eng. Scrutiny Unit), koje pruža specijalizovanu podršku pojedinimodborima onda kada su preopterećeni poslovima.

Rezultat ispitivanja koje sprovodi odbor obično se objavljuje kao izveštaj idostavlja se vladi zajedno sa preporukama, a podnosi se parlamentu kao celini.Tada parlament treba da utvrdi prioritete u pogledu iznošenja izveštaja naraspravu i da odluči kako će postupati kad dobije odgovor vlade. Indijski par-lament je nedavno pooštrio proceduru za sprovođenje preporuka nadležnihstalnih odbora (eng. DRSC – Departamentally Related Standing Committees),jer se ustanovilo da vlada često odugovlači s primenom preporuka koje je,inače, sama prihvatila.

Po postojećoj proceduri, nakon što se izveštaj s temom po izboruDRSC-a podnese domu, vlada dostavlja svoje beleške o preduzetimmerama u vezi sa preporukama sadržanim u pomenutom izveštaju, uroku od tri meseca. Broj preporuka koje je vlada prihvatila i koje pri-menjuje uglavnom je manji od broja preporuka koje su joj upućene. Dabi se uspostavila ozbiljnost i obezbedila pravovremena primena prepo-ruka koje je dao DRSC, predsednik Lok Sabe (Donji dom indijskogparlamenta) i predsednik Radža Sabe (Gornji dom indijskog parla-menta) izdali su, u septembru 2004. godine, uputstva kojima se pred-viđa da će nadležni ministar svakih šest meseci u Donjem domu izno-siti šta je urađeno u vezi s primenom preporuka sadržanih u izveštajuDRSC-a. Očekuje se da će to biti velika promena nabolje u pogledupravovremene i stvarne primene ovih preporuka.



Više online informacija o kontroli kroz sistem odbora:

Gay, O and Winetrobe, B (2003). Parliamentary audit: the audit committee incomparative context. A report to the audit committee of the Scottish parliament.<http://www.scottish.parliament.uk/business/committees/historic/audit/

reports-03/aur03-legacy-02.htm> (document en anglais)

Krafchik, W. and Wehner, J. (2004). Legislatures and budget oversight: bestpractices. <http://www.revenuewatch.org/reports/kazakhstan_parliament_

budget_forum.pdf>

National Democratic Institute (1996). Committees in legislatures: a division oflabor. <http://www.accessdemocracy.org/library/030_ww_committees.pdf>

Kontrola pomoću i preko nevladinih javnih agencija

U pogledu parlamentarne kontrole treba razlikovati dve potpuno različitevrste nevladinih agencija. To su, najpre, one agencije koje su koncipirane takoda doprinose sprovođenju kontrole nad radom vlasti, npr. ombudsman, komi-sija za ljudska prava, komisija za borbu protiv korupcije, kancelarija general-nog revizora i sl. Poslednjim dvema institucijama više pažnje posvetićemo uokviru teme o finansijskoj kontroli. Ovde ćemo samo ponoviti stanovištenavedeno u poglavlju 4 – da će kontrola verovatno biti efikasna ako parlamentodobrava imenovanje članova u tim telima i ukoliko oni račune za svoj radpolažu parlamentu, a ne vladi. Zahvaljujući svojoj stručnosti u određenimoblastima i vezama sa organizacijama civilnog društva, te agencije imajuneprocenjivu vrednost u dopunjavanju kontrolnog rada parlamentarnihodbora. Prilog dobijen od norveškog parlamenta, na primer, pominje četirinezavisne agencije za koje smatra da imaju „odlučujući značaj za kontrolnufunkciju Stortinga“: Kancelariju generalnog revizora, Ombudsman parlamentaza javnu upravu, Odbor za nadzor obaveštajnih službi, službi za praćenje ibezbednosnih službi, te Ombudsman za oružane snage. Izuzimajući poslednjuod navedenih agencija, čije izveštaje razmatra Odbor za odbranu, ostale izve-štaje razmatra Stalni odbor za detaljno razmatranje i kontrolu. U mnogim zem-ljama parlamentarnoj kontroli doprinosi još jedna agencija – Nacionalni stati-stički zavod. Pošto statistički zavod ima mogućnosti da „doteruje“ statističkepodatke kako bi prikazao politiku vlade u boljem svetlu, njegova nezavisnost

se najbolje obezbeđuje tako što se predviđa da on polaže račune parlamentu, ane vladi; to je nedavno predloženo u Ujedinjenom Kraljevstvu.

Drugu vrstu nezavisnih agencija čine one koje obavljaju neke izvršne iregulatorne funkcije same vlade. Za razliku od prvog slučaja, gde su agencijedeo parlamentarnog režima kontrole, ovde je pitanje kako uspešno sprovoditikontrolu nad njima, pošto nisu deo strukture vladinih organa. U mnogim zem-ljama sve je češći slučaj da vlade poveravaju neke svoje javne funkcije, kaošto su regulatorne aktivnosti ili pružanje usluga, nezavisnim agencijama. Teagencije mogu biti javna preduzeća ili nezavisne institucije koje vrše javnaovlašćenja, kao što su centralna banka ili javni radio-difuzni servis, regula-torna tela za zdravlje i bezbednost, glavne komunalne službe i sl., zatim agen-cije koje se finansiraju iz javnih sredstava za pružanje transportnih usluga,stambenih usluga, usluga obrazovanja, usluga obnove grada, kao i agencijekoje upravljaju kaznenim sistemom i sl., a nekada to mogu biti i partnerstvajavnog i privatnog sektora koja preuzimaju od lokalnih vlasti sprovođenjekontrole nad datom oblašću i odgovornost za tu oblast.

Sve češće angažovanje takvih nezavisnih agencija donelo je mnoštvo pro-blema. Jedan problem navodi se u prilogu dobijenom od grčkog parlamenta itiče se normativnih akata nezavisnih organa, „čime se na normativnom nivouproces odlučivanja prebacuje sa parlamenta na nezavisne organe“. Drugi jeproblem slabljenje linija odgovornosti i polaganja računa. U teoriji, nezavisnaagencija može spadati u delokrug nekog vladinog organa, ali je ona pre svegazamišljena da bude na distanci, zbog čega je parlamentu teško da uspešno vršikontrolu, čak i ako su predviđeni veliki iznosi javnog novca koji imaju zna-čajne posledice po raspodelu budžetskih sredstava.


Više online informacija o nezavisnim nadzornim telima:

Organisation for Economic Co-operation and Development (2002).

Relations between supreme audit institutions and parliamentary committees.<http://appli1.oecd.org/olis/2002doc.nsf/linkto/ccnm-gov-sigma(2002)1>

World Bank (2001). Features and functions of supreme audit institutions.<http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/premnote59.pdf>


Kontrola kroz poslanička pitanja i „interpelacije“

U parlamentarnom sistemu i sistemima gde su ministri istovremeno čla-novi zakonodavnog tela, važan mehanizam sprovođenja kontrole jestepostavljanje pitanja, i usmeno i pismeno, ministrima u parlamentu. Usmenapitanja postavljena na plenarnim sednicama često se mogu pretvoriti u stra-načke svađe, koje stvaraju više zle krvi nego što su konstruktivne, pri čemuposlanici vladajuće stranke pitanja postavljaju na granici neukusnog ulagiva-nja, a odgovori se pretvaraju u skupljanje poena protiv opozicije. Državnislužbenici mogu mogu pažljivo sastavljati pisane odgovore na takav način dase, zapravo, izbegne otkrivanje ičeg suštinskog. I pored toga, kada se radikako treba, poslanička pitanja mogu da posluže kao važan mehanizam zaispitivanje i kontrolu. Činjenica da ministri imaju redovnu obavezu daponude objašnjenja i argumentuju svoju politiku u parlamentu i da javno dajuodgovore povodom bilo koje negativne pojave predstavlja koristan oblik dis-cipline i važan doprinos polaganju računa, kao što potvrđuje ovaj komentarzambijskog parlamenta:

Svrha postavljanja pitanja u Domu sastoji se pre svega u tome da seposlanicima pruži prilika da traže informacije o pitanjima od javnogznačaja. Drugo, postavljanjem pitanja vrši se pritisak na vladu dadeluje – tj. postavljanjem pitanja u Domu vlada se poziva ili da otpočneili da završi neki projekat, da obezbedi određena sredstva ili da postupapo bilo kom javnom pitanju. Druge važne karakteristike poslaničkihpitanja odnose se na pružanje prilike poslanicima da prenesu vladimišljenje i raspoloženje javnosti, naročito o tekućim pitanjima, čime setestira format ministara i njihovih službenika na osnovu načina na kojidaju odgovore, posebno na dodatna pitanja. Pitanja primoravaju mini-stre da budu oprezniji iz straha da se ne otkriju njihovi neuspesi ili,bolje rečeno, pitanja, uopšteno govoreći, doprinose većoj budnostivlade.

Ovi ciljevi će se pre realizovati ukoliko se postupak postavljanja pitanjaorganizuje sistematičnije. Ovde kao primer navodimo kako se taj postupaksprovodi u irskom Dejlu:

Taoiseach (premijer) odgovara na unapred dobijeno pitanje (kao i nadodatna pitanja, o kojima nije unapred obavešten) u trajanju od 90minuta svake nedelje. On takođe daje odgovore na pitanja koja postav-ljaju opozicioni stranački lideri, a o kojima nije obavešten unapred, utrajanju od dodatnih 40 minuta svake nedelje. Drugi članovi vlade se

rotiraju u odgovaranju na pitanja u trajanju od 210 minuta svake nede-lje. Tokom 2004. godine dobijeni su odgovori na približno 1900 una-pred postavljenih pitanja. Pored toga, na još 26.000 pitanja dati supisani odgovori.

U parlamentu Senegala, postavljanje poslaničkih pitanja ministrima organi-zuje se u obliku rasprave sa prilično preciznim rasporedom vremena:

Tokom rasprave primenjuje se sledeći kodeks ponašanja:1. čitanje pitanja od strane lica koje ga postavlja: 3 minuta2. odgovor ministra: 15 minuta3. izjava lica koje postavlja pitanje: 10 minuta4. izjava većine (može biti podeljena): 10 minuta5. izjave manjinskih grupa i nezavisnih poslanika: vreme

koje proporcionalno odgovara njihovoj veličini i koje takođe zavisi od vremena odobrenog većini;

6. novi odgovori ministra: 15 minuta7. lice koje postavlja pitanje dobija ponovo reč: 3 minuta8. konačan odgovor ministra: 5 minutaOvo se odnosi na formu brze kontrole nad vladom od strane Narodneskupštine po određenom pitanju.

Drugi parlamenti prilikom detaljnog ispitivanja rada ministara koriste raz-ličite oblike intervenisanja, kojima se dopunjavaju procedure u vreme kada seformalno postavljaju poslanička pitanja. U zambijskom parlamentu lični pred-lozi poslanika opisuju se kao „najpopularniji i najuspešniji način detaljnogispitivanja rada izvršne vlasti“. Indijski parlament već dugo primenjuje proce-duru „pozivanja na pažnju“, koja se opisuje ovako:

Svi poslanici imaju pravo da, uz prethodno odobrenje predsednika par-lamenta ili predsedavajućeg, pozivaju na pažnju ministra po svakom hit-nom pitanju od javnog značaja, a ministar može dati kratku izjavu ilizatražiti vreme da takvu izjavu dâ naknadno ili neki drugi put. Taj postu-pak ne podleže nikakvoj cenzuri od strane vlade, pošto se ne vodirasprava niti se glasa. Ova procedura pomaže poslanicima da ukažu nanedostatke u postojećim postupcima vlade u bavljenju dotičnim pitanjem.

Iako predsednički sistemi ne predviđaju iste procedure za rutinsko postav-ljanje pitanja ministrima koje predviđaju parlamentarni sistemi, oni raspolažudrugim načinima da dobiju odgovore od vladinih ministara, pored uobičajenihprocedura odbora. Po izmenjenom Ustavu iz 1980. godine, čileanski



Nacionalni kongres, na primer, može zahtevati prisustvo vladinih ministara naposebnim sednicama oba doma koje se sazivaju da bi se poslanici informisalio pitanjima iz delokruga rada nadležnog ministarstva.

Saglasnost parlamenta na imenovanja u izvršnoj vlasti

U predsedničkim sistemima, u kojima ministri nisu članovi zakonodavnihtela, važan aspekt sprovođenja kontrole leži u postupku davanja saglasnosti naimenovanja u izvršnoj vlasti i kabinetu, što obično podrazumeva dugotrajnuproveru podobnosti lica koja se imenuju na javnu funkciju. Takve proveremogu se predvideti i za imenovanja sudija i ambasadora, kao i ministara. Nekiparlamentarni sistemi su razvili procedure kontrole imenovanja na važne funk-cije koje nisu ministarske, mada je to ređa praksa.

Drugu stranu medalje čini mogućnost opoziva sa funkcije. Pravo zakono-davnog tela na opoziv predsednika na osnovu specijalne procedure, u predsed-ničkim sistemima predstavlja krajnje sredstvo predviđeno za veće povredezakona ili ustava. Nasuprot tome, u parlamentarnim sistemima, nepoverenjeizglasano premijeru obično ukazuje na gubljenje podrške po političkoj osnovi,ali to u konfrontaciji izvršne vlasti i parlamenta nema istu težinu, s obzirom nato da vladu održava parlament. Neki parlamenti takođe predviđaju izglasava-nje nepoverenja pojedinim ministrima a da se to ne odnosi na vladu u celini.

Specijalne anketne komisije

Kao još jedan instrument za sprovođenje kontrole treba pomenuti speci-jalne anketne komisije koje parlamenti mogu obrazovati radi sagledavanjapitanja od velikog javnog značaja, a ta pitanja obično spadaju u zajedničkidelokrug rada više ministarstava, odnosno u nadležnosi su više odbora. Ovotreba razlikovati od anketnih komisija koje obrazuju same vlade i kojima vladaodređuje predmet razmatranja i bira ključne izvršioce. Ovi drugi ponekadmogu postati sredstvo kojim se odlaže neko sporno pitanje ili amortizujumoguće kritike na račun ponašanja vlade, pa zbog toga uopšte nisu efikasaninstrument za sprovođenje kontrole.

Važan elemenat anketnih komisija jeste zaštita koja se pruža svedocimapropisima o uzbunjivačima (licima iz samog sistema koja su spremna daotkriju zloupotrebe, eng. whistleblower), mada takva zaštita ima i širi značaj,mimo ovog konteksta. Sledeći komentar potiče iz rada NDI o međunarodnimstandardima za demokratska zakonodavna tela:

Prerogativ zakonodavne grane vlasti jeste da obrazuje anketne komisijeza pitanja od javnog značaja. Prirodna posledica tog prava jestemogućnost da lica koja daju informacije i svedoci – ili „insajderi“,kako se obično nazivaju – istupe sa tačnim informacijama uz uverenjeda se neće odati njihov identitet, kao i da zbog davanja takvih izjavaneće trpeti nikakve štetne posledice, bilo lične bilo profesionalne.

Mnoge zemlje imaju ovakve zakonske propise, mada postoje razlike u ste-penu zaštite. Tamo gde se zaštita pruža samo onda kada se podaci iznose napropisani način, na primer poslodavcu, ta procedura može doprineti da se pro-blem ili pritužba zataškaju i tiho odlože. Nasuprot tome, u SjedinjenimAmeričkim Državama, „insajderi“ zaposleni u federalnim službama nisu uobavezi da otkrivaju informacije na određeni propisan način, pa mogu uživatizaštitu čak i kada te informacije procure u novine.


Više online informacija o parlamentarnoj kontroli nad izvršnom vlašću:

Inter-Parliamentary Union (2006). Parline database module on parliamen-tary oversight. <http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp>

National Democratic Institute (2000). Strengthening legislative capacity in legislative-executive relations.<http://www.accessdemocracy.org/library/980_gov_legcapacity.pdf>

Pelizzo, R., Stapenhurst, R. and Olson, D. (eds.) (2004). Trends inparliamentary oversight. World Bank Institute

<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/

TrendsinParliamentaryOversight-FINAL.pdf>

Pelizzo, R., Stapenhurst, R. (eds.) (2004). Legislatures and oversight.World Bank Institute <http://siteresources.worldbank.org/EXT

PARLIAMENTARIANS/Resources/Legislatures_and_Oversight.pdf>


Studija slučaja kontrole:politika bezbednosti

Oblast politike u kojoj se o pitanju parlamentarne kontrole trenutno vodebrojne rasprave jeste politika bezbednosti. U priručniku Parlamentarna kon-trola sektora bezbednosti, koji su 2003. godine zajedno izdali IPU i Ženevskicentar za demokratsku kontrolu oružanih snaga, utvrđena su tri posebna pro-blema u sprovođenju kontrole u ovoj oblasti:

■ Zakoni o zaštiti tajnosti podataka mogu biti smetnja naporima dase postigne veća transparentnost u sektoru bezbednosti…

■ Sektor bezbednosti je veoma složeno polje, u kojem parlamentimoraju da kontrolišu pitanja kao što su nabavka oružja, kontrolanaoružanja i borbena gotovost/pripravnost vojnih jedinica. Neposeduju svi poslanici dovoljno znanja i stručnosti da se tim pita-njima bave na efikasan način…

■ Naglasak na međunarodnoj saradnji u oblasti bezbednosti može uticatina transparentnost i demokratsku zakonitost politike bezbednosti nekezemlje ukoliko se time parlament isključuje iz ovog procesa (str. 19).

Kao ilustracija postojećih problema mogu se uzeti dva aktuelna problematičnaaspekta kontrole u ovom sektoru. Prvi je davanje saglasnosti za angažovanje oru-žanih snaga date zemlje u inostranstvu. U priručniku se napominje da je „iz per-spektive dobrog upravljanja pravilno i da se preporučuje da se… parlamentu dâmogućnost da učestvuje u odlučivanju o angažovanju oružanih snaga u inostran-stvu“ (str. 118). Mi bismo dodali i „sa demokratskog stanovišta“. U stvari, kao štoovaj priručnik primećuje, praksa je vrlo neujednačena, počev od onih zemalja ukojima se za slanje trupa u inostranstvo zahteva prethodna saglasnost parlamentaili, u hitnim slučajevima, naknadna saglasnost, do onih zemalja u kojima je takvoangažovanje prerogativ izvršne vlasti i parlamentu je dozvoljeno samo da rasprav-lja o tom pitanju, ali ne i da utiče na njenu diskrecionu odluku.

Na prvom kraju spektra nalaze se zemlje kao što su Švedska i Nemačka. Uprilogu za ovu studiju koji je dobijen od nemačkog Bundestaga napominje seda „u poređenju sa drugim zemljama, nemački Bundestag uživa veoma širokaprava učestvovanja u postupku donošenja ovakvih odluka“. Njegovo pravo nadavanje prethodne saglasnosti za angažovanje oružanih snaga u inostranstvupotvrđeno je presudom Saveznog ustavnog suda iz 1994. godine, a mehanizamza davanje saglasnosti, koji se velikim delom zasniva na postojećoj praksi,precizno je uređen Aktom o učestvovanju parlamenta iz decembra 2004.godine. Postupak za davanje saglasnosti opisan je na sledeći način:

Savezna vlada mora zahtev za dobijanje saglasnosti za razmeštanje oru-žanih snaga podneti Bundestagu pravovremeno, pre otpočinjanja razme-štaja. Zahtev mora da sadrži detaljne podatke o toj misiji: operativni man-dat, operativno područje, pravni osnov za misiju, maksimalan broj pri-padnika vojne službe koja se razmešta, sposobnosti oružanih snaga kojese razmeštaju, planirano trajanje misije, predviđene troškove i finansijskearanžmane… Zahtev za dobijanje saglasnosti formalno se upućuje nadlež-nom odboru na prvo čitanje, često bez vođenja rasprave. Odbori na sed-nicama utvrđuju predlog odluke, podnoseći predlog za usvajanje odlukena plenarnoj sednici. Odbori mogu samo da predlože usvajanje ili odbija-nje zahteva, koji se ni na koji način ne može menjati…

Važan izuzetak, kojim se odstupa od primene ovog postupka, predviđase za razmeštaj u slučaju stanja neposredne opasnosti koje ne trpi odla-ganje i za operacije čiji je cilj spasavanje osoba iz posebno opasnihsituacija. U tim slučajevima dovoljno je da Bundestag svoju saglasnostdâ ex post. Međutim, Savezna vlada ima obavezu da na odgovarajućinačin o tome stalno obaveštava Bundestag pre i tokom razmeštaja.Savezna vlada mora da obustavi operaciju ukoliko Bundestag odbijenjen zahtev za dobijanje ex post saglasnosti.

Ovaj akt takođe navodi da Bundestag može u svakom trenutku da opozovesvoju saglasnost datu na razmeštaj oružanih snaga.

Karakterističan primer ostvarivanja parlamentarne kontrole nad odlukom orazmeštaju trupa u inostranstvo dat je u prilogu turskog parlamenta i odnosi sena zahtev vlade za razmeštaj vojnih trupa u Severnom Iraku, o kome seraspravljalo 1. marta 2003. godine u Velikoj narodnoj skupštini:

Prvi član zahteva odnosi se na slanje turskih vojnih trupa u inostran-stvo, a drugi na davanje dozvole za prisustvo stranih trupa uTurskoj… U normalnim uslovima, poslanička grupa vladajuće strankepodržava predloge i ne prihvata amandmane. Međutim, u ovom slu-čaju su mnogi poslanici vladajuće stanke glasali protiv tog zahteva.Antiratne manifestacije koje su organizovale NVO su, bez sumnje,značajno uticale na ovaj postupak… Odbijanje zahteva koji je dosta-vila njihova vlada i činjenica da je četvrtina poslanika vladajućestranke glasala protiv zahteva dokazuju uticaj parlamenta na donoše-nje političkih odluka.



Zakonski propisi o borbi protiv terorizmaJoš jedno teško pitanje odnosi se na zakonske propise o borbi protiv tero -

rizma, koji pred demokratska društva postavljaju problem uspostave odgova-rajuće ravnoteže između bezbednosti i zaštite građanskih i političkih sloboda,kada su one u sukobu. Da se one ne sukobljavaju nužno, pokazao je Kofi Ananu govoru održanom novembra 2001. godine: „Opasnost leži u tome da, vodećiračuna o bezbednosti, žrtvujemo osnovne slobode da time oslabimo, a ne oja-čamo, našu zajedničku bezbednost – čime, zapravo, podrivamo demokratijuiznutra.“ U razradi ovog komentara, priručnik Parlamentarna kontrola sek-tora bezbednosti insistira na tome da je „apsolutno neophodno da uspostavlja-nje ravnoteže između sloboda i bezbednosti ne bude u isključivoj nadležnostiizvršne vlasti i da parlament, kao predstavnik naroda i garant ljudskih prava,pomno vrši kontrolu u tom pogledu“. U njemu se daju brojni predlozi o tomešta poslanici treba da rade u vezi s borbom protiv terorizma, između ostalog isledeće:

■ Zastupati širok pristup u borbi protiv terorizma, što znači baviti senjegovim korenima, a ne samo usmeravati pažnju na obezbeđivanjezaštite i bezbednosti…

■ Proveriti da li je vaša država potpisala relevantne međunarodnekonvencije i protokole koji se odnose na terorizam…

■ Raditi u pravcu usvajanja zakonskih mera koje obezbeđuju nadok-nadu za žrtve terorističkih akata, kao izraz nacionalne solidarnosti.

■ Obezbediti da zakonski propisi o borbi protiv terorizma održavajuodgovarajuću ravnotežu između bezbednosnih zahteva i ostvariva-nja građanskih i političkih prava…

Među odredbama regionalnih i međunarodnih konvencija o ljudskim pra-vima koje ne podležu uspostavljanju ovakve ravnoteže i koje se ni pod kojimuslovima ne mogu derogirati, nalazi se i ona koja propisuje apsolutnu zabranuprimene torture, uključujući i deportaciju lica koja traže azil odnosno drugihstranih državljana u zemlje gde se tortura sprovodi u praksi ili korišćenje vaz-dušnog prostora zemlje u takve svrhe. Parlamenti imaju naročitu odgovornostda ispituju da li takva praksa postoji, kao i da joj se suprotstavljaju tamo gdese zna da postoji.


Više online informacija o parlamentarnoj kontroli nad politikom bezbednosti:

Inter-Parliamentary Union, Geneva Centre for the Democratic Control of

Armed Forces (2003). Parliamentary oversight of the security sector principles,mechanisms and practices. <http://www.dcaf.ch/oversight/proj_english.cfm?

navsub1=12&navsub2=3&nav1=3>

National Democratic Institute (2005). Democratic oversight of police forces,mechanisms for accountability and community policing. <http://www.access

democracy.org/library/1906_gov_policing_080105.pdf>

Razmatranje budžeta i finansijska kontrola Glavna funkcija parlamenata uvek je bila kontrola nad obezbeđivanjem i

korišćenjem sredstava iz javnih prihoda. Poznati slogan „nema oporezivanjabez predstavljanja“ znači da će obavezni porezi vlade biti prihvatljivi građa-nima jedino ako se njihovi izabrani predstavnici izričito saglase sa tim pore-zima. Parlamentarna kontrola u oblasti javnih finansija može se podeliti u dvevelike faze: fazu razmatranja i odobravanja planova vlade u vezi sa obezbeđi-vanjem i korišćenjem sredstava iz javnih prihoda ex ante, razmatranjem pred-loga budžeta, i fazu nadzora javnih rashoda ex post, da bi se obezbedilo da seto čini prema uslovima koje je odobrio parlament. Naravno da će ishod drugefaze uticati na prvu fazu sledećeg godišnjeg ciklusa, tako da se na ove dve fazemože gledati kao na kontinuirani proces. Međutim, za potrebe analize ove dvefaze se mogu razmatrati i odvojeno.

Razmatranje budžeta

Zadatak je izvršne vlasti da priprema detaljan predlog godišnjeg budžetanamenjen obezbeđivanju i korišćenju sredstava iz državnih prihoda. U siste-mima koji su nastali po vestminsterskom modelu, običaj je da se budžet pod-nosi parlamentu na razmatranje određenog dana u obliku kompletnog paketa,što parlamentu ostavlja malo prostora za suštinske izmene u predloženompaketu. Ministar finansija ili nosilac odgovarajuće funkcije mogu u toku pri-preme predloga budžeta primati predstavke od predstavnika različitih društve-nih i ekonomskih grupa, ali sam parlament neće biti ni konsultovan ni infor-


misan o sadržini pre predstavljanja budžeta na dan kada se budžet razmatra.Prema tome, uloga parlamenta je da na plenarnoj sednici raspravlja o opštimodredbama predloga budžeta, odnosno da na odboru za finansije, na osnovudetaljnog razmatranja procene budžetskih rashoda, utvrdi moguće neusaglaše-nosti ili eventualne uštede. Ovom konceptu sasvim odgovara nadležnostOdbora za procene budžetskih pitanja indijskog parlamenta da „detaljno raz-motri rashode na osnovu vladinog predloga završnog računa i da podneseizveštaj o tome šta se može primeniti od ekonomskih mera, predloga za boljuorganizaciju, veću efikasnost ili administrativne reforme koje su saglasne sapolitikom na osnovu koje su procene izvršene“.

Ovako restriktivan koncept uloge parlamenta u pripremi predloga budžetasve je češće izuzetak, a sve ređe pravilo. Kako pokazuje anketa koju je spro-vela Svetska banka, „zakonodavci u većini zemalja članica OECD-a dobijajubudžet za narednu budžetsku godinu dva do četiri meseca unapred“ (Resultsof the Survey on Budget Practices and Procedures, OECD/World Bank,2003). Ovakav vremenski okvir omogućava parlamentu znatno veći uticaj nakonačan sadržaj budžetske politike, bilo u toku rasprave i pregovora koji pret-hode usvajanju budžeta, bilo u fazi razmatranja vladinog predloga. Doprinoskoji parlament u ovom pogledu daje naročito je veliki u Norveškoj, gde se usamom parlamentu vode pregovori o ukupnim rashodima i raspodeli budžet-skih sredstava po budžetskim pozicijama. U okviru budžetske reforme iz1997. godine posebna pažnja je posvećena tendenciji da takav postupak veštač -ki povećava iznos rashoda kako bi se zadovoljili prioritetni planovi različitihstranaka:

Novi postupak za donošenje budžeta uglavnom se vidi kao poboljšanje.U ovom postupku, koji se u Stortingu odvija u jesen, političke strankeotpočinju sa pregovorima za postizanje većinskog dogovora o ukupnimbudžetskim rashodima i ukupnom iznosu sredstava na različitimbudžetskim pozicijama koji se dodeljuju stalnim odborima. Tek posletoga stalni odbori pregovaraju o detaljima, uz obavezu da ostanu uokvirima ukupnih budžetskih sredstava koja se dodeljuju odnosnimpozicijama ovih odbora. Ranije se dogovor u vezi sa ukupnim okvirombudžeta postizao tek pred kraj postupka, što je dovodilo do brojnihnerealnih predloga za povećanje budžeta koje su podnosile različitepolitičke stranke a koji se nisu mogli uklopiti u ukupnu raspodelubudžetskih sredstava.

Švedska je prethodne godine uvela sličnu reformu iz sličnih razloga, to jest„da bi nestabilnoj većini bilo teže da poveća budžetske obaveze bez neophod-

nog obezbeđivanja sredstava za takva izdvajanja“. Izmenjeni postupak zadonošenje budžeta opisuje se ovako:

Reforma znači da početkom jeseni, kad se parlament sastaje, švedskavlada podnosi Riksdagu detaljan i jedinstven predlog budžeta, koji sepotom razmatra tri meseca. Predlog budžeta sadrži predloženi plafonbudžetskih rashoda na ime izdataka centralne vlade. Budžet se odo-brava u dve faze. U prvoj fazi, Riksdag, na osnovu predloga koji mupodnosi Odbor za finansije, odobrava plafon rashoda i granice za izdat -ke za 27 oblasti. U drugoj fazi, Riksdag odobrava sredstva za raznenamene u svim oblastima rashoda na osnovu predloga koje su podnelirazličiti specijalizovani odbori. Ukupan iznos sredstava određenih zasvaku oblast rashoda ne može preći prethodno utvrđene granice.

U Senegalu je parlament počeo ostvarivati veći uticaj na državni budžet od1998. godine, kada je uveden postupak za raspravu o glavnim elementimabudžeta pre predstavljanja kompletnog budžeta parlamentu. Sledeći primerzasniva se na inovaciji koju je uveo francuski parlament dve godine ranije:

Rasprava o određivanju budžetske politike održava se na sednici kojaprethodi onoj na kojoj se usvaja budžet. Tada poslanici imaju priliku dautiču na odluku vlade. To se odvija na sledeći način:

a. Rasprava Odbora za finansije. Ministar finansija čita i podnosi uvod -no izlaganje o određivanju budžetske politike u Odboru za finansije.Nakon rasprave u Odboru za finansije, jedan poslanik priprema izve-štaj za plenarnu sednicu Narodne skupštine.

b. Plenarna rasprava. Izveštaj se razmatra na plenarnoj sednici, apotom se održava rasprava u načelu o onome što zanima poslanike upogledu budžetskih stavki. Poslanici pokušavaju da iznesu svoje prio-ritete, koji ne moraju nužno da se poklapaju sa prioritetima vlade.

U Zimbabveu se postupak razmatranja budžeta u parlamentu deli na fazupre usvajanja budžeta, u kojoj odbori načelno razmatraju izdatke planirane zapojedina ministarstva, i na fazu posle formalnog predstavljanja budžeta, kada,pored razmatranja u pojedinostima koje vrše nadležni odbori, Odbor zabudžet, finansije i privredni razvoj priprema zbirni izveštaj o makroekonom-skom okviru budžeta i opštim prioritetima. Pre reformi iz 1998. godine,kojima je uveden ovaj postupak, „parlament se bavio budžetom na ad hocnačin. Budžet je pripremala izvršna vlast, a donosio ga je parlament, bez ika-



kvog učešća organizacija civilnog društva ili javnosti.“ Novi postupak omogu-ćava njihovo učešće na otvoren i transparentan način:

Tokom faze pre usvajanja budžeta, resorni odbori razmatraju ponude ilisektorske prioritete koje dostavljaju ministarstava. Odbori konsultujujavnost kroz pisane predstavke i javna slušanja, a zatim daju preporukeministarstvima. U drugoj fazi, posle formalnog predstavljanja budžeta,resorni odbori analiziraju glasove ministarstava za koja su vezani. Onitakođe, u postupku razmatranja predloženih iznosa u budžetu i predlo-ženih programa, održavaju konsultacije sa javnošću, resornim mini-starstvima i građanskim organizacijama.

Kada parlament ima značajniju ulogu u raspravi koja prethodi usvajanjubudžeta, moguće je raspravljati o uticaju budžetske preraspodele na različitedruštvene grupe i tako uticati na sam oblik budžetskog paketa koji će kasnijebiti predstavljen parlamentu. To je, na primer, bio slučaj sa inicijativama veza-nim za rodno budžetiranje, o čemu je već bilo reči u poglavlju 4. U Ugandi jekoalicija poslanika i vanparlamentarnih grupa okupljenih oko pitanja rodnogbudžetiranja doprinela da se promeni zakon, čime je parlament dobio novuulogu u početnim fazama donošenja budžeta.

Bitan aspekt nacionalnog budžeta, na koji parlamenti mnogih zemalja urazvoju teško ostvaruju uticaj, jeste iznos i uslovi otplate zajmova dobijenihod međunarodnih tela kao što je MMF, a to može oblikovati nacionalni budžetčitave jedne generacije. Predmet razmatranja u sledećem poglavlju bićeupravo taj nedostatak.

Praćenje budžetskih rashoda

Post hoc praćenje budžetskih rashoda u većini parlamenata obavlja Odborza javne finansije ili neko slično telo, kome obično predsedava poslanik kojinije iz vladajuće stranke, kako bi se postigla veća nezavisnost. Efikasno pra-ćenje podrazumeva sledeća pitanja:

■ Da li se javna sredstva troše namenski?

■ Da li se ta sredstva troše ekonomično i bez rasipanja?

■ Da li se potrošnja nalazi u okviru predviđene raspodele budžetskih sred-stava?

■ Da li ima dokaza o zloupotrebi, proneveri ili drugim nepravilnostima?

Neki parlamenti odnedavno više ne prate detaljno tokove budžetske potro-


Više online informacija o postupku za donošenje budžeta u parlamentu:

Commonwealth Parliamentary Association (2001). Parliamentary oversight offinance and the budgetary process. The report of a Commonwealth ParliamentaryAssociation workshop, Nairobi, Kenya, 10th -14th December, 2001.

<http://www.cpahq.org/uploadstore/docs/parliamentaryoversightoffinance.pdf>

Inter-Parliamentary Union, United Nations Development Programme,

World Bank Institute and United Nations Fund for Women (2004).

Handbook: Parliament, the budget and gender. <http://www.ipu.org/PDF/publications/budget_en.pdf>

National Democratic Institute (2003). Legislatures and the budget process. An international survey.<http://www.accessdemocracy.org/library/1651_gov_budget_093103.pdf>

Santiso, C (2005). Budget institutions and fiscal responsibility: parliaments and thepolitical economy of the budget process in latin america. World Bank Institute

<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/Budget_Institutions_and_

fiscal_responsibility_FINAL.pdf>

Wehner, J (2004). Back from the sidelines? Redefining the contribution of legisla-tures to the budget cycle. World Bank Institute

<http://siteresources.worldbank.org/EXTPARLIAMENTARIANS/Resources/

Back_from_the_Sidelines_Joachim_Wehner.pdf>


šnje, već analiziraju rezultate i ostvarivanje osnovnih ciljeva u okviru mnogoširih budžetskih kategorija. Budžetska reforma u Francuskoj iz 2001. godinedaje primer za to:

Ova nova nomenklatura u isto vreme treba rukovodiocima da omogućiviše manevarskog prostora (pošto mogu slobodnije da koriste dodeljenasredstva u okviru svojih programa) i da omogući kontrolu nad radomvlade u pravcu ostvarivanja ciljeva i rezultata politike koja se finansiraiz državnog budžeta. Pretpostavlja se da će budžetiranje koje se zasnivana rezultatima omogućiti prelazak sa kulture koja se zasniva na sred-stvima na kulturu koja se zasniva na oceni postignutih rezultata.

U finansijskom praćenju većina parlamenata uživa podršku nezavisnoggeneralnog revizora, čija je uloga da vrši reviziju svih vladinih računa, a umnogim zemljama i računa javnih preduzeća i nevladinih tela koja se finansi-raju iz javnih sredstava. Na primer, na Malti, mandat generalnog revizora, začije je imenovanje potrebna saglasnost najmanje dve trećine poslanika, pred-viđa „potpunu godišnju finansijsku reviziju i reviziju usaglašenosti svih vladi-nih službi i drugih javnih subjekata“. U zakonu iz 1997. godine ovaj mandatje proširen, tako da predviđa sledeće:

Samostalna savetodavna i istražna ovlašćenja; ispitivanje svega što jeu vezi sa korišćenjem javnih sredstava; reviziju rezultata i efikasnostiposlovanja vladinih službi i javnih subjekata, kao i preduzeća u kojimaje vlada glavni akcionar. Ove revizije vrše se na inicijativu Nacionalnerevizorske kancelarije (eng. National Audit Office), na zahtev Odboraza javne finansije ili na zahtev ministra finansija.

U Republici Koreji je nepostojanje nezavisne organizacije koja bi pomoglaNarodnoj skupštini u praćenju vladinih računa rešeno 2003. godine, osniva-njem Kancelarije Narodne skupštine za budžet, koja je direktno odgovornapredsedniku Narodne skupštine.

U sastav Kancelarije Narodne skupštine za budžet ulazi oko 80 nestra-načkih eksperata, koji ne samo što analiziraju budžet i račune već i izra-čunavaju troškove pripreme novih ili izmene postojećih zakona, uklju-čujući ih u troškove zakonodavstva. Preko ove kancelarije Narodnaskupština može da drži zakonodavne aktivnosti u granicama razumnihtroškova, sprečavajući donošenje zakona ili izmene zakona koji bipreopteretili nacionalni budžet.

Važan elemenat u praćenju budžetskih rashoda u mnogim zemljama čineposebni sistemi za sprečavanje korupcije. Zakon o upravljanju javnim finansi-jama Južnoafričke Republike iz 1999. godine, na primer, predviđa odgovor-nost funkcionera vladinih organa za zloupotrebu javnih sredstava, primorava-jući ih da „uvedu sisteme i provere u svojim organima kojima se sprečavazloupotreba državnog novca. Taj zakon takođe predviđa obavezu svih vladi-nih organa da u predviđenim rokovima izrade i podnesu Državnom trezorustrategije protiv korupcije i pronevera.“ Pored toga, veliki broj zemalja ima inezavisne antikorupcijske komisije, koje imaju istražna i izvršna ovlašćenja ikoje podnose izveštaj parlamentu, jačajući rad generalnog revizora i Odboraza javne finansije.


Više online informacija o kontroli javnih finansija i strategijamaborbe brotiv korupcije:

Global Organization of Parliamentarians against Corruption (2005). Controllingcorruption: a parliamentarian’s handbook.

<http://www.gopacnetwork.org/Docs/CCH FINAL Aug 05 ENG.pdf>

Global Organization of Parliamentarians against Corruption <http://www.gopacnetwork.org/>

Inter-Parliamentary Union (2001). The role of parliaments in the fight againstcorruption. <http://www.ipu.org/splz-e/hague01-bkgr.htm>

Pelizzo, R., Sahgal, V., Stapenhurst, R., Woodley, W. (2005). Scrutinizing publicexpenditures: assessing the performance of public accounts committees.World Bank

<http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=

details&eid=000090341_20050516071440>

Unapređivanje nacionalne integracije demokratskim procesima

Jedan od najvažnijih, ali najmanje uočljivih poslova parlamenta jeste una-pređivanje nacionalne integracije pomoću podrške demokratskim procesima iinstitucijama na teritoriji cele zemlje. U nekim zemljama, najčešće u politi-čkim sistemima sa federativnim uređenjem, to je posebna uloga Gornjegdoma. Prilog dobijen od parlamenta Južne Afrike opisuje ulogu Nacionalnogveća pokrajina na sledeći način:


Kao drugi dom nacionalnog parlamenta Južne Afrike, Nacionalno većepokrajina predstavlja interese pokrajina (a donekle i lokalnih vlada) nanacionalnom nivou. Njegovu ulogu treba posmatrati u kontekstu vladekoja je spremna na saradnju, što podrazumeva da nacionalna politikamora osećati i uzimati u obzir potrebe i probleme koji postoje na lokal-nom nivou i nivou pokrajina. To takođe znači da opštine, a posebnopokrajine, ne treba da deluju same ili izolovano, to jest da moraju bitiduboko integrisane u nacionalni politički proces.

Indijski Gornji dom ili Radža Saba (Savet država) čine predstavnici kojebiraju izabrani poslanici Zakonodavne skupštine svake države ili teritorijezajednice i posebno je odgovoran, poput južnoafričkog Nacionalnog većapokrajina, za koordinaciju nacionalne politike i zakonodavstva na celoj terito-riji zajednice. Konferencija predsedavajućih funkcionera zakonodavnih tela nacentralnom nivou i na nivou država održava se jednom godišnje, radi razmeneideja i prakse. „Cilj ove konferencije je da obezbedi da se parlamentarni sistemvlasti pravilno razvija, da se u tom pravcu razvijaju odgovarajuća pravilaponašanja i odgovarajući običaji, kao i da se, koliko je to moguće, uspostavejednoobrazna praksa i procedure u parlamentu i zakonodavstvu federalnihdržava.“

Ova koordinaciona uloga se ne ograničava samo na drugi dom u federalnimsistemima. U Francuskoj sličnu ulogu u odnosu na druga izabrana tela na celojteritoriji ima Senat:

Kao predstavnik lokalnih interesa, odnosno građana u opštinama,područjima i regionima, Senat održava Stalešku skupštinu lokalno iza-branih funkcionera. Tom prilikom se svi lokalno izabrani funkcionerisastaju sa predsednikom Senata da bi se posvetili problemima sa kojimase susreću decentralizovana kolektivna tela čije interese zastupa Gornjidom. Poslednje ovakvo okupljanje bilo je posvećeno odnosima međuopštinama.

Ukrajinski parlament je, na sličan način, ustanovio savetodavni Odbor zalokalnu samoupravu, koji je odgovoran predsedniku Parlamenta, radi „jačanjalokalne samouprave, razvijanja društva samoupravnih zajednica u skladu saEvropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, kao i da bi u postupku donoše-nja zakona delovao u svojstvu medijatora između parlamentarnih odbora ilokalnih predstavničkih tela“. Primeri za ovu koordinacionu ulogu mogu senaći u mnogim parlamentima.

Rešavanje sukoba

Karakterističan aspekt uloge parlamenta u unapređivanju nacionalne inte-gracije jeste njegov mogući doprinos u rešavanju sukoba. Parlamenti su glav -na mesta za rešavanje političkih nesuglasica demokratskim sredstvima – dija-logom i kompromisima. Otuda oni imaju dragocenu ulogu u pomaganju da sereše šire nesuglasice i sukobi u društvu uopšte. Naravno, nadmetanje stranaka,koja se odigrava unutar parlamenta, posebno kada dobija izrazito stranačkikarakter ili se odigrava po modelu „pobednik dobija sve“, može uticati natakve sukobe, a može ih i pojačati. Na parlamentu je ovde posebna odgovor-nost da preuzme vođstvo i pokaže da je različita gledišta moguće uzimati uobzir sa uvažavanjem i upuštati se u ozbiljan dijalog sa njima.

Značajan doprinos parlamenata u sprečavanju sukoba i u rešavanju post-konfliktnih situacija priznat je i u dokumentu pod nazivom Međunarodnesmernice za jačanje uloge parlamenta u sprečavanju kriza i u oporavku(2006), koji su zajednički sastavili UNDP i IPU. Te smernice ukazuju da seodržavanje izbora u postkonfliktnim situacijama prečesto vidi kao neophodani dovoljan uslov za uspostavljanje mira, a moguća dugoročna uloga parla-menta često se previđa:

Legitimna i reprezentativna uprava – koja je efikasna i zasniva se navladavini zakona i poštovanju osnovnih ljudskih prava i sloboda – samapo sebi predstavlja najefikasniji način kojim društva sprečavaju sukobe,upravljaju sukobima i oporavljaju se od njih. Parlamenti često uprav-ljaju sukobima u političkom prostoru, čime se izbegavaju nasilnisukobi; međutim, u mnogim demokratskim društvima mi često nismosvesni doprinosa parlamenta osim kada je on neuspešan. Parla men -tarne rasprave, dogovori između političkih stranaka, međusobni odnosiparlamenta i birača i civilnog društva, neformalne razmene međuposlanicima i postizanje kompromisa u vezi sa raspodelom sredstava –sve to zajedno doprinosi održavanju mira… Iskustva iz nedavnih post-konfliktnih situacija pokazuju da podrška spoljnih faktora često potce-njuje produktivnu ulogu koju mogu imati parlamentarne institucije isami izabrani predstavnici.

Primer upravo ovakvog potencijala parlamenta navodi se u referatu koji jegospodin Cyril Ndebele, bivši predsednik parlamenta Zimbabvea i član radnegrupe IPU, podneo na konferenciji UNDP/IPU Jačanje parlamenta u konflikt-nim i postkonfliktnim situacijama, održanoj juna 2005. godine. U referatu seističe sledeće: „Od opštih izbora održanih 2000. godine, političku scenu karak-



terišu intenzivni i često zaoštreni odnosi između dve glavne političke stranke injihovih pristalica… U vreme rastuće napetosti u zimbabveanskom društvu,uloga parlamenta kao nacionalnog foruma za vođenje sveobuhvatnog nacional -nog dijaloga postaje sve važnija.“ Takva odgovornost parlamenta se uzima uobzir, preko dobrih usluga UNDP-a, u Programu transformacije sukoba, tako štose u njega uključuju svi glavni učesnici u sukobu, a i vlada. Glavni deo tog pro-grama jeste obuka ključnih aktera, posebno poslanika, za transformaciju sukobai veštinu medijacije, putem radionica i drugih inicijativa za izgradnju kapaciteta.Program priznaje da „kao predstavnici različitih interesa, poslanici imaju naro-čito važnu ulogu u ublažavanju sukoba u čitavom društvu“. Pomenuti referatopisuje osnovne principe i uticaj programa na sledeći način:

Parlament stiče veštine za pregovaranje, medijaciju i upravljanje suko-bima koje su mu potrebne da bi delovao u okolnostima izrazite polari-zacije društva, privrede koja propada i krize koja vlada u poljoprivredi,što, pored drugih problema, dovodi zemlju na samu ivicu izbijanja nasi-lja. Budući ključna institucija, parlament ima važnu ulogu kao forum zaostvarivanje nacionalnog dijaloga o državnom upravljanju i pitanjimarazvoja, što zahteva da on bude uzor u upravljanju sukobima i izgradnjimira. Povećanje vidljivosti i profila parlamenta kao institucije kojukarakteriše dobro upravljanje i pokazivanje da miran dijalog i rešava-nje razlika mogu sprečiti sukob i nasilje, imaju odlučujući značaj zarešavanje nacionalnog sukoba i izgradnju mira…

Istraživanje o uticaju Projekta transformacije sukoba navodi primer jed-nog poslanika, učesnika Projekta, koji koristi novostečene veštine u svo-joj izbornoj jedinici. On je pohvalio program i rekao da je njegov nestra-nački stav prema biračima koji nisu bili članovi njegove stranke pozi-tivno uticao na stavove članova njegove stranke. Naveo je da sadapostoji neka nova otvorenost i uzajamno poštovanje… što je još jedanubedljiv dokaz o dalekosežnom uticaju koji je projekat imao na pojedineposlanike, a koji se odnosi na postojanje srdačnije atmosfere i spremno-sti na saradnju u odborima… Postoje čvrsti dokazi da su se neformalnidijalozi, od kojih su se neki odnosili na presudna pitanja kao što su ustav -na reforma i održavanje izbora, odvijali izvan uskih stranačkih podela.

Ovaj referat potvrđuje da ima još mnogo toga da se uradi, te da stav stranač -kih rukovodstva u parlamentu i dalje ima presudan značaj. I pored toga, refe-rat predviđa da će parlament imati važnu ulogu u pomaganju da se u celojzemlji šire sprovode obuke za sticanje veština transformacije sukoba prekonovoosnovanih kancelarija parlamenta za kontakt sa biračima.

Druga zemlja u kojoj je parlament preuzeo vodeću ulogu u aktivnostimarešavanja unutrašnjih sukoba jeste Mali. Njegova uloga se najbolje moževideti iz priloga za ovu studiju:

U mladim demokratskim sistemima, kakav je onaj u Maliju, osnovnabriga državnih vlasti jeste održavanje mira i društvene stabilnosti. Zbogtoga je, pored usvajanja zakona i praćenja vladinih aktivnosti, Narodnaskupština preuzela i ulogu obezbeđivanja društvene kohezije i konsoli-dovanja nacionalne svesti.

Negativni efekti globalizacije, neumoljivo napredovanje pustinje i dru-štvene promene često vode do egzistencijalne krize u zajednicama, pot-pirujući sukobe među zajednicama i etničkim grupama, pobune, pa čaki građanski rat. Iz tih razloga se, počev od 1992. godine, veliki značajpridaje posredničkoj ulozi parlamenta Malija.

Uvek kada je bio ugrožen mir ili konsenzus u pogledu nacionalnogjedinstva, poslanici su preuzimali obavezu da deluju kao posrednici urešavanju datog sukoba. Tako su, na primer, baveći se trećom pobunomTuarega (koja je izbila 1990. i 1991. godine), poslanici u prvom sazivuzakonodavnog tela, koji je trajao od 1992. do 1997. godine, odredilidelegaciju, koju je predvodio predsednik Narodne skupštine, da sesastane sa svim stranama (pobunjeničkim frakcijama, vojskom i civil-nim društvom) da bi uspostavila dijalog i obavila konsultacije. Iskustvoje pokazalo da je takav pristup bio presudan za ponovno uspostavljanjemira u severnoj oblasti Malija. Isti metodi su primenjeni, sa više ilimanje uspeha, i u drugim vrstama sukoba (kao što su verski sukobi,sukobi u vezi sa zemljom i ispašom).

Postoji i drugačiji primer – da parlament može da preuzme vodeću ulogu urešavanju duboko ukorenjenog sukoba koji je izbio u vezi sa ustavom. Prilogdobijen od ukrajinskog parlamenta ukazuje na ključnu ulogu koju je parlament(Vrhovna Rada) odigrao u rešavanju krize tokom novembra i decembra 2004.godine, za vreme „Narandžaste revolucije“. Pre tog vremena, Vrhovna Rada jeaktivno učestvovala u raspravama o ustavnoj reformi, koja je predviđala dru-gačiju podelu vlasti između predsednika i parlamenta, u korist parlamenta. Toje bio odraz narodne volje, koja se protivila „superpredsedničkoj vlasti“ i „čvr-stoj ruci“ i koja je bila tipična za period neposredno posle pada komunizma.Kada su otpočeli narodni protesti zbog nepoštenih izbora održanih krajemoktobra 2004. godine, parlament je bio u mogućnosti da deluje kao katalizator,„usmeravajući uzburkanu reku javnih protesta u zakonsko rešenje društvenekrize“, što je podrazumevalo i dovršavanje programa ustavne reforme.



Događaji u parlamentu su verno odražavali ono što se dešavalo unarodu. U trenutku kada je situacija bila najgora, posle drugog krugaizbora 21. oktobra 2004. godine, kada je narod izašao na ulice prote-stujući protiv sistematskog kršenja Ustava, važećih zakona i jednog odosnovnih prava – prava na slobodu izražavanja, Vrhovna Rada je usvo-jila poznatu Rezoluciju o političkoj krizi u zemlji. Parlament je progla-sio nevažećim rezultate drugog kruga izbora i izglasao nepoverenjeCentralnoj izbornoj komisiji… Konačno, ideja o političkoj reformi jeponovo postala aktuelna kada je već izgledalo da je situacija stigla ućorsokak. Parlament je 8. decembra 2004. godine, sa 402 glasa (od450), odobrio ukrajinski Zakon o amandmanima na Ustav. Prema tomzakonu, parlamentarno-predsednički sistem vlasti stupa na snagu 1.januara 2006. godine. Ova gotovo jednoglasna odluka narodnih posla-nika dovela je do smanjenja napetosti, otvarajući put konačnom rešenjusukoba.

Ovi različiti primeri ističu blisku vezu između nečega što na prvi pogledizgleda kao tehničko pitanje organizacije parlamenta (autonomija, organiza-cija postupka donošenja zakona, parlamentarna kontrola, kontrola budžeta) iostvarivanja rezultata koji su relevantni za društvene potrebe, bilo u pogleduzakonodavstva i budžetskih prioriteta, bilo u pogledu kapaciteta da se uspešnointerveniše u trenutku nacionalne krize i vanrednog stanja.


Više online informacija o uključivanju parlamenta u rešavanje sukoba:

Commonwealth Parliamentary Association (2004). Role of parliament in conflict-affected countries. <http://www.cpahq.org/activities/ParliamentarySeminars/

roleofparliamentnconflict/>

Inter-Parliamentary Union, International IDEA (2005). Making reconciliationwork: the role of parliaments. <http://www.ipu.org/PDF/publications/

reconciliation_en.pdf>

O’Brien, M (2005). Parliaments as peacebuilders: The role of parliaments inconflict-affected countries. World Bank Institute, Commonwealth Parliamentary

Association <http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/

PARLIAMENTS_AS_PEACEBUILDERS-FINAL.pdf>

United Nations Development Programme (2006). Initiative on strengthening therole of parliaments in crisis prevention and recovery.<http://www.parlcpr.undp.org/>

7. Efikasan parlament (II): uključenost parlamenta u međunarodne poslove

U prethodnom poglavlju ukazali smo na dva različita, ali istovremenopovezana aspekta parlamentarne vlasti. To su kapacitet ili kapaciteti parla-menta i njegov položaj u odnosu na izvršnu vlast. Takođe smo pokazali kolikosu oba ta aspekta važna da bi parlament uspešno kontrolisao vladu. U ovompoglavlju toj ćemo jednačini dodati još jednu dimenziju vlasti: njen teritori-jalni domet.

Istorijski gledano, uključenost parlamenta u međunarodne poslove bila jeskromna, što je i bilo razumljivo u vremenu kad su se međunarodni posloviuglavnom svodili na odnose između dve zemlje. Tada je poslove u ovoj obla-sti obavljala izvršna grana vlasti, često tajnim diplomatskim kanalima.Naravno, posle diplomatskih aktivnosti mnogi parlamenti bi opet dobijalivažnu ulogu u ratifikaciji sporazuma, i tu bi se njihova uloga uglavnom zavr-šavala. Izuzetak od ovoga predstavlja nekoliko zemalja, kao što su SjedinjeneAmeričke Države i Meksiko, u kojima Senat ima istaknutu ulogu u oblasti ino-stranih poslova. Početak XX veka doneo je promene u dva značajna, madaveoma različita pravca.

Prvo, to je bio vek koji je iznedrio međunarodnu ili multilateralnu saradnju.Međunarodna zajednica je, suočena sa činjenicom da nacije zavise jedna oddruge, osnovala veliki broj međunarodnih organizacija, i to je bila tendencijakoja se zahuktavala. Polje rada tih organizacija obuhvatalo je gotovo sve obla-sti ljudskih aktivnosti: ljudska i socijalna prava, politiku zapošljavanja, libera-lizaciju trgovine, finansijske poslove, standarde životne sredine i mnoge drugeoblasti. Te institucije predstavljaju forume za međunarodne pregovore, nakojima predstavnici vlada usvajaju odluke i međunarodne ugovore. U slučajugotovo svih međunarodnih ugovora, tokom pregovora veliku većinu parlame-nata nikada niko ne konsultuje. Parlamenti se samo pozivaju da ratifikuju temeđunarodne ugovore, odnosno da usvajaju i menjaju zakone da bi se ugovorisprovodili.

Drugo, u XX veku se, iz različitih razloga, pojavio proces regionalnih inte-gracija, ne samo zato što su dotične zemlje težile stvaranju jedinstva kako biprevazišle istorijske podele i obezbedile regionalnu stabilnost i mir iz uvere-nja da „snaga leži u jedinstvu“ već i zato što su shvatile da narodi neminovno

Efikasan parlament (II): uključenost parlamenta u međunarodne poslove I 155

pripadaju jednoj „zajednici“, zbog čega su poželele da se neke odluke donosezajednički, što ojačava te zemlje i stvara usklađen okvir za život njihovih dru-štava. Stoga su države odlučile da postepeno integrišu svoja tržišta, privrede idruge komponente države, poštujući princip supsidijarnosti, po kome bi seodređena pitanja bolje rešavala na nacionalnom nivou nego na nivou zajed-nice. Za time je neminovno sledilo prenošenje ovlašćenja za donošenje odlukakoje utiču na život ljudi na institucije van glavnih gradova i van kontrolenacionalnog parlamenta. Upravo to stvara ozbiljne probleme koji su, kao štoćemo videti, drugačiji od onih problema do kojih je došlo sa pojavom među-narodne saradnje.

U prva dva odeljka ovog poglavlja ispitaćemo ta dva fenomena pojedinačno,dajući primere za to kako parlamenti mogu da koriste i kako zapravo koristesvoja ovlašćenja za donošenje zakona i obezbeđuju da im vlada polaže računena globalnom i regionalnom nivou.

Činjenica je da danas živimo u svetu u kome sve veća međuzavisnost ote-žava parlamentima da obavljaju pomenuti zadatak. Brojni spoljni faktori kojideluju i na vlade i na građane nameću se svim zemljama na takav način dautiču na život i blagostanje stanovništva u pogledu životne sredine, fizičkebezbednosti i bezbednosti razmene informacija, zdravstva, migracionihtokova, kriminalnih aktivnosti i izbegavanja plaćanja poreza, pri čemu pomi-njemo samo neke od oblasti uticaja. Poslednjih dvadeset godina ta pojava je usve većem porastu i u službi je jačanja uzajamne zavisnosti zemalja.

U današnje vreme uobičajeno je mišljenje da država i njene grane vlastigube moć u korist globalnih sila i institucija u procesu „globalizacije“, koji namnogo načina sužava autonomiju vlada. Vladama koje čine napore da privukustrane investicije i da održe ili poboljšaju mogućnosti za zapošljavanje stanovni-štva, globalne ekonomske sile i međunarodna tržišta sužavaju manevarski pro-stor u domenu unutrašnje ekonomske politike.

Posledice takvog razvoja događaja po demokratiju jasne su. Kakav je uop-šte značaj čak i krajnje demokratskih institucija na nivou jedne države, kadase toliki broj odluka koje utiču na život građana te zemlje, uključujući i bez-bednost, donosi izvan granica te zemlje ili od strane međunarodnih institucijakoje ne podležu nikakvoj demokratskoj kontroli niti polažu račune za svojrad? Taj jaz između nacionalnog nivoa, na kome su se tokom istorije nalaziledemokratske institucije, i globalnog ili regionalnog nivoa, na kome se sadadonosi toliki broj odluka, glavni je izvor onoga što se naziva međunarodni,,manjak demokratije“. To je dobro formulisano u sledećem pasusu izveštajaKardozove komisije Ujedinjenih nacija (Cardoso Panel, 2004):


Što se tiče demokratije, dolazi do očiglednog paradoksa: dok je usuštini politike (u oblastima trgovine, privrede, životne sredine, pande-mija, terorizma itd.) globalizacija ubrzana, to nije slučaj sa političkimprocesima, čije osnovne institucije (izbori, političke stranke i parla-menti) ostaju duboko ukorenjene na nacionalnom ili lokalnom nivou.Slab uticaj tradicionalne demokratije na pitanja globalnog upravljanjarazlog je zbog kojeg veliki broj građana u svetu insistira na većojdemokratskoj odgovornosti međunarodnih organizacija.

Parlamenti i njihovi poslanici su, kao što će se videti u ovom poglavlju,zapravo svesni svega ovoga i istražuju načine kako da odgovore na te izazove.U okviru svojih nastojanja oni se uključuju u globalnu i regionalnu parlamen-tarnu saradnju, koja će biti opisana u odeljku 3.

Uključenost parlamenta u multilateralne poslove

Kao što smo već videli, najveći problem koji sprečava parlamente da seuključe u oblast međunarodnih i multilateralnih poslova jeste to što se ugotovo svim zemljama inostrani poslovi i međunarodna politika tradicionalnosmatraju isključivim domenom delovanja izvršne vlasti. U današnje vreme sveviše blede granice između inostranog, tj. međunarodnog, i nacionalnog, tj.unutrašnjeg. Zbog toga parlamenti moraju ići dalje od tradicionalnog shvata-nja međunarodnih poslova kao prerogativa izvršne vlasti i podvrgnuti vladuistom stepenu kontrole koji parlament sprovodi u domaćoj političkoj areni.

Deklaracija Prve konferencije predsednika parlamenata (2000. god.) nazna-čila je u glavnim crtama šta bi ovde trebalo uzeti u obzir:

Sami parlamenti moraju da obezbede parlamentarnu dimenziju [uoblasti međunarodne saradnje] pre svega na nacionalnom nivou, i tona četiri različita, ali međusobno povezana načina:

■ utičući na politiku svojih zemalja u vezi s pitanjima kojima se baveUjedinjene nacije i drugi međunarodni forumi za pregovore;

■ obezbeđujući sebi stalnu informisanost o toku i rezultatima tih pre-govora;

■ odlučujući, kada je to predviđeno ustavom, o ratifikaciji dokume-nata i međunarodnih ugovora koje je potpisala vlada; i

■ dajući aktivan doprinos kasnijem postupku primene.


Pažljivim izborom reči predsednici parlamenata su jasno ukazali na to danjihovi parlamenti niti imaju pregovarački mandat niti ga traže. Pregovaranjeu međunarodnoj areni ostaje zadatak izvršne vlasti. Međutim, parlamentima semora omogućiti da pažljivo prate te pregovore tako što će biti dobro informi-sani o njihovom toku i mora im se omogućiti prilika da o tome iznesu izvršnojvlasti svoje političke stavove.

Drugim rečima, da bi parlament mogao efikasno da deluje u oblasti među-narodnih poslova, on mora:

■ imati jasno definisan pravni osnov za svoje uključivanje u ovu oblast;

■ biti blagovremeno i potpuno informisan o politici vlade i pregovara-čkom stavu i raspolagati preciznim informacijama o politici i njenojpozadini;

■ imati potrebnu organizaciju i resurse da bi se bavio ovim pitanjima, uklju-čujući odgovarajuću stručnost pojedinih poslanika koji sarađuju u specija-lizovanim odborima;

■ imati priliku da postavlja pitanja ministrima i pregovaračima i tako biti umogućnosti da vladi iznese svoj politički stav (koji ne mora nužno biti pravnoobavezujući);

■ biti uključen, što se sâmo po sebi podrazumeva, u državne delegacije umeđunarodnim organizacijama.

Pokušaćemo da ilustrujemo ove teze. Izabrali smo četiri oblasti – ljudskaprava, rodnu ravnopravnost, razvoj i trgovinu, a podrazumeva se da se primerimogu primeniti i na mnoge druge oblasti.

Ljudska prava

Opšte je poznato da su parlamenti i poslanici najvažniji akteri kada su upitanju unapređenje i zaštita ljudskih prava: celokupna aktivnost parlamenta –donošenje zakona, usvajanje budžeta i kontrola nad izvršnom vlašću – pokrivačitav spektar političkih, građanskih, ekonomskih, socijalnih i kulturnih pravai tako direktno utiče na ostvarivanje ljudskih prava građana. Parlamenti suzaštitnici ljudskih prava.

I pored toga, parlamenti uglavnom nisu neposredno uključeni u postupakpripreme predloga akata i proces donošenja političkih odluka koji stoje uosnovi međunarodnih i regionalnih ugovora. Međutim, na osnovu toga ne bitrebalo unapred izvoditi zaključke, jer je važno da poslanici iskoriste moguć-nost da se informišu o statusu pregovora, da upućuju pisana i usmena pitanja


ministrima o toku pregovora, raspravljaju o tom pitanju u parlamentu i nadlež-nim odborima, pa čak i da zajedno sa ministrom prisustvuju pregovorima kakobi imali bolju sliku o postignutom napretku.

Kao deo napora koji se ulažu da se poboljša ovakva situacija, određeni brojparlamenata predviđa posebne odbore za ljudska prava ili nekim od postoje-ćih parlamentarnih odbora daje ovlašćenje za zaštitu ljudskih prava. Takodanas postoje 164 parlamentarna tela sa izričitim ovlašćenjima da štite ljudskaprava. Sve veći broj parlamenata ustanovljava i instituciju ombudsmana, kojičesto sarađuje sa parlamentarnim telima za ljudska prava. Dok ove različiteinstance redovno i tesno sarađuju sa NVO, saradnja sa međunarodnim i regio-nalnim telima za ljudska prava i mehanizmima za ljudska prava priUjedinjenim nacijama, kao što su specijalni izvestioci, pre je izuzetak negopravilo. IPU ima bazu podataka o ovim parlamentarnim mehanizmima za ljud-ska prava, koja se može naći na njenom veb sajtu. Pored toga, IPU okuplja čla-nove tih tela na godišnjim sastancima, što takođe doprinosi promociji saradnjesa mehanizmima Ujedinjenih nacija za ljudska prava.

Da bi proizvodili pravno dejstvo, međunarodni ugovori, uključujući i one uoblasti ljudskih prava, moraju se ratifikovati, što je inače akt koji obično pred-viđa saglasnost parlamenta. Priručnik koji su nedavno zajednički objavili IPUi Kancelarija visokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava utvrđujemere koje parlamenti mogu preduzimati u postupku ratifikacije.

■ Proveriti da li je država ratifikovala određene međunarodne ugovore o ljud-skim pravima.

■ Ako nije, utvrditi da li država ima nameru da to učini; ukoliko nema, isko-ristiti parlamentarne postupke da se utvrde razlozi za to i da se vlada pod-stakne da otpočne bez odlaganja postupak potpisivanja i ratifikacije.

■ Ako je postupak potpisivanja u toku, utvrditi da li vlada ima neke rezerveprema međunarodnom ugovoru i, ako je to slučaj, utvrditi da li su te rezerveneophodne i saglasne sa ciljem i svrhom datog međunarodnog ugovora.Ukoliko su rezerve neosnovane, preduzeti mere koje će obezbediti da vladaodustane od svoje namere.

■ Proveriti da li postoje rezerve prema međunarodnim ugovorima koji su većna snazi na nacionalnom nivou i da li su one i dalje neophodne; ako to nijeslučaj, preduzeti mere koje će obezbediti da se rezerve povuku (Humanrights: Handbook for parliamentarians, 2005).

Pored učestvovanja u pregovorima, praćenja njihovog toka i obezbeđiva-nja ratifikacije međunarodnih ugovora, izazovi koji stoje pred parlamentima


u pogledu primene međunarodnih ugovora na nacionalnom nivou ne razlikujuse mnogo od onih izazova sa kojima se oni svakodnevno suočavaju u svomradu. Zauzimanje stava o raspodeli budžeta, izmena zakona i usvajanje novih,uz kontrolu nad izvršnom vlašću – to su svakodnevne aktivnosti parlamenata,kao što smo videli u poglavlju 6.

Međutim, parlamenti ipak treba da se uključe u međunarodne poslove, štoilustruju sledeći primeri, koji se odnose na rodnu ravnopravnost.

Rodna ravnopravnost

Mnogim međunarodnim ugovorima predviđa se da države potpisnice pod-nose periodične izveštaje o stanju u pogledu njihove primene na nacionalnomnivou. Takav je slučaj i sa Konvencijom o uklanjanju svih oblika diskrimina-cije nad ženama (CEDAW) i Fakultativnim protokolom. Komitet za uklanja-nje svih oblika diskriminacije nad ženama jeste ugovorno telo ovlašćeno zapraćenje sprovođenja konvencije, i to telo daje komentare i preporuke koji sedostavljaju određenoj državi da bi se ona bolje usaglasila s Konvencijom.Donedavno mnogi parlamenti nisu znali za ovakve procedure. Međutim, danasto više nije slučaj.

U Južnoafričkoj Republici, na primer, svi nacionalni izveštaji podneti tomKomitetu (naravno, kao i svim međunarodnim telima za praćenje) moraju seizneti na raspravu u parlamentu, a parlament proverava da li izveštaji sadržeširok spektar mišljenja, uključujući i mišljenja civilnog društva. Da bi se toostvarilo, parlament održava debate i javna slušanja, poziva ministre i zahtevada mu se dostave dokumenti i izveštaji velikog broja organa, kao i grupa gra-đana. U Južnoj Africi poslanici su članovi državnih delegacija koje učestvujuu radu Komiteta CEDAW, čime se obezbeđuje da bolje razumeju kasnijedonete preporuke, jer parlament igra aktivnu ulogu u primeni tih preporuka nanacionalnom nivou.

U postupku donošenja nacionalnih zakona vezanih za KonvencijuCEDAW, parlament Holandije je predvideo i odredbu zakona koja propisujeobavezu vlade da svake četiri godine podnosi parlamentu izveštaj o sprovođe-nju konvencije, i to pre podnošenja izveštaja Komitetu u svojstvu ugovornestrane. U parlamentu se predstavljaju i zaključni komentari Komiteta.

Neki parlamenti, npr. parlament Urugvaja, održavaju sednice da bi pratilidalju primenu preporuka Komiteta CEDAW i pozivaju članove vlade da otome raspravljaju u parlamentu.


U Trinidadu i Tobagu, gde ne postoji parlamentarni odbor sa posebnomnadležnošću za pitanja rodne ravnopravnosti, izveštaje koji se podnoseKomitetu CEDAW sastavlja Jedinica za ljudska prava pri Ministarstvu pravo-suđa, a na osnovu njih pripremaju se izveštaji predviđeni međunarodniminstrumentima. Toj jedinici pruža podršku Odbor za ljudska prava, koji sači-njavaju predstavnici 13 vladinih ministarstava i jedan predstavnik parlamenta.Pošto je izveštaj sačinjen, ministar pravosuđa ga iznosi pred parlament.

Posebno zasedanje o zaključnim preporukama Komiteta CEDAW održanoje u švedskom parlamentu aprila 2002. godine. Na tom zasedanju su se oku-pili poslanici, NVO i predsednik Komiteta CEDAW.

Kao i u oblasti ljudskih prava, sve veći broj parlamenata osniva posebneodbore ili druga radna tela za pitanja rodne ravnopravnosti i/ili poveravanadležnosti za rodnu ravnopravnost nekom od postojećih parlamentarnihodbora. Francuski parlament, na primer, obrazuje delegacije za prava žena i zajednake mogućnosti muškaraca i žena.

Oblast rodne ravnopravnosti predstavlja još jedan primer međunarodnogangažovanja poslanika, koji se prenosi i u druge oblasti. IPU svake godine usedištu Ujedinjenih nacija u Njujorku organizuje parlamentarni sastanakpovodom zasedanja Komiteta Ujedinjenih nacija o statusu žena. Taj sastanakpruža priliku muškarcima i ženama zakonodavcima koji se bave pitanjimarodne ravnopravnosti da razmene iskustva, raspravljaju o pitanjima koja su nadnevnom redu Ujedinjenih nacija i da pripreme strategije za primenu na nacio-nalnom nivou.

Razvoj

Pitanje uključenosti parlamenta izuzetno je važno za ostvarivanjeMilenijumskih ciljeva razvoja (eng. MDG – Millennium Development Goals).U pitanju je ambiciozan program na koji se obavezala međunarodna zajednica,a koji teži ostvarivanju širokog dijapazona ciljeva do 2015. godine; to su: isko-renjivanje ekstremnog siromaštva i gladi, postizanje osnovnog obrazovanja zasve, unapređenje rodne ravnopravnosti i osnaživanje žena, smanjenje mortali-teta kod dece, unapređenje zdravlja majki, suzbijanje HIV-a (side), malarije idrugih bolesti, obezbeđivanje održivosti životne sredine i razvijanje globalnogpartnerstva za razvoj, uz pružanje pomoći, trgovinske olakšice i ublažavanjetereta dugova.

Bavljenje razvojnim pitanjima u parlamentu podrazumeva da poslanicibudu upoznati sa ljudskim pravima. Kancelarija Visokog komesara za ljudska


prava je 2001. godine predložila da zemlje prihvate pristup razvoju koji sezasniva na ljudskim pravima. Pripremljen je nacrt smernica, koji je dostupanparlamentima kao pomoć u pripremi razvojnih strategija i u borbi za iskorenji-vanje siromaštva (Draft guidelines: A human rights approach to povertyreduction strategies, 2002, www.unhchr.ch/development/povertyfinal.html).

Zahvaljujući tom principu, napušta se pojam razvoja kao dobročinstva i pri-stupa se definisanju ciljeva razvoja u smislu zakonom predviđenih prava.

Ključni mehanizam za ostvarivanje Milenijumskih ciljeva razvoja u okosedamdeset najsiromašnijih zemalja jeste program za nacionalno smanjenjesiromaštva, koji se sprovodi pod nazivom Strategija za smanjenje siromaštva(SSS, eng. PRSP). To su okvirni dokumenti o kojima se pregovara izmeđuvlada, Svetske banke i MMF-a i koji predstavljaju osnovu za ublažavanjetereta duga i za povlašćeno finansiranje. Priručnik UNDP-a i NDI o Strategijiza smanjenje siromaštva kaže:

SSS je često najširi i najobuhvatniji plan ekonomske politike kojimneka vlada ili parlament treba da upravljaju. Zbog njegove obuhvatno-sti i zato što zahteva donošenje zakona koji omogućavaju njegovu pri-menu i odgovarajuće izdvajanje sredstava, uspešan proces realizacijeSSS zasniva se na neometanoj razmeni informacija između izvršne izakonodavne vlasti (Legislative-executive communication on povertyreduction strategies, 2004).

Međutim, iako ovaj proces podrazumeva i međunarodne odluke koje imajuveliki uticaj na domaću politiku, parlamenti za sada ostaju po strani. Uprkostome što je Svetska banka od samog početka insistirala na tome da SSS trebada budu „vlasništvo dotične zemlje“, konsultacije koje se vode unutar nekezemlje i pregovori sa međunarodnim finansijskim institucijama do sada su, pooceni same Svetske banke, uglavnom mimoilazili parlamente. Uključenostparlamenta se obično svodila na čin formalne ratifikacije SSS i na praćenjefinansijskih aspekata primene strategije kroz usvajanje budžeta. Čak i tada,kontrolu budžeta u delu donatorskih sredstava često na sebe preuzimaju samidonatori.

Kao odgovor na zabrinutost zbog ograničene uloge parlamenata u prvojfazi programa SSS, Svetska banka je objavila svoj Vodič za poslanike (revidi-rano izdanje, Parliamentarian’s Guide to the World Bank, 2005). Međutim,postoje i primeri većeg angažovanja parlamenata:

■ U Mauritaniji, poslanici su bili i članovi radne grupe za SSS i članoviOdbora za praćenje procesa realizacije SSS. Poslanici su pre donošenja


SSS održali raspravu sa NVO i drugim partnerima iz civilnog društva i raz-vojnim partnerima.

■ U Hondurasu i Nikaragvi, pojedini poslanici odigrali su važnu i konstruk-tivnu ulogu u konsultativnom procesu za SSS.

■ U Republici Niger, Narodna skupština je od samog početka bila uključenau proces donošenja SSS. Poslanici su učestvovali u radu tematskih grupakoje su se bavile ključnim oblastima razvoja. Konačni tekst dokumenta SSSodobrio je Kabinet ministara, a onda je on podnet Narodnoj skupštini naraspravu (str. 48).

Gore navedeni primeri pokazuju da postoje dva oblika za veće angažovanjeparlamenta u procesu realizacije SSS koja su izvodljiva u praksi:

■ uključenost poslanika u stvaranje državne politike kroz posebne parlamen-tarne odbore i učešće u radu po sektorskim radnim grupama, i

■ praćenje primene ne samo s aspekta finansijske ispravnosti već, naročito, saaspekta uspešnosti u pogledu stvarnog smanjenja siromaštva.

Poteškoće sa kojima se suočavaju parlamenti u vršenju nadzora nad strate-gijama za smanjenje siromaštva takođe su dobro poznate UNDP-u, koji jeodgovoran za celokupnu koordinaciju i praćenje ostvarivanja Milenijumskihciljeva razvoja. U okviru velikog broja inicijativa, vredno je pomenuti tri pri-ručnika o jačanju uključenosti parlamenata u proces smanjenja siromaštva,koje je UNDP izdao zajedno sa Nacionalnim demokratskim institutom (NDI).U priručnicima se navodi veliki broj korisnih strategija za informisanje posla-nika i utvrđivanje vrste informacija koje su im potrebne i mogućih izvora zadobijanje tih informacija, zatim strategija za korišćenje samog procesa reali-zacije SSS radi osnaživanja parlamenata, kao i potreba da se predvidi dovoljnovremena za ovaj proces kako bi se omogućilo vođenje suštinske zakonodavnerasprave o ključnim pitanjima. Ovo poslednje je posebno važno, pošto izvršnai zakonodavna grana vlasti imaju različite rasporede vremena.

Priloženi dijagram iz priručnika UNDP-a prikazuje tipične oblasti u kojimaparlamentarna intervencija može imati uticaja.


Milenijumski ciljevi razvoja zahtevaju od vlada razvijenog sveta da poštujupreuzete obaveze da će pružati pomoć i da obezbede da vrednost pruženepomoći ne bude višestruko poništena negativnim efektima nelojalnog trgovin-skog režima i uslovima za otplatu dugova, što je sada slučaj. U ovom smislupostoji posebna odgovornost parlamenata razvijenih zemalja da vrše pritisakna svoje vlade kako bi one ispunjavale svoje obaveze pružanja pomoći i obez-bedile načine da se ta pomoć efikasno koristi, kao i da se kontrola politike pru-žanja pomoći ne odvaja od šireg sagledavanja pitanja trgovinske politike imeđunarodnih finansija.

Određeni broj priloga dobijenih od parlamenata za ovaj vodič govori o svevećoj pažnji koja se pridaje kontroli politike pružanja pomoći. U Japanu je,na primer, Dom savetnika odlučio da u zemlje koje primaju državnu pomoćJapana za razvoj (eng. ODA – official development assistance) upućuje redovneparlamentarne misije. Cilj tih misija je „da utvrde da li državna pomoć Japana


Slika 7.1 – Usklađenost rada zakonodavne i izvršne vlasti po pojedinimtačkama u ciklusu SSS

Izvor: Program Ujedinjenih nacija za razvoj, Nacionalni demokratski institut, Odnos zakonodavne iizvršne vlasti povodom Strategije za smanjenje siromaštva, 2004.www.undp.org/governance/docs/parl_other/handbooks/en/legexcomm.pdf

za razvoj uspešno stiže do ljudi kojima je zaista potrebna, da li se budžetefikasno koristi, kao i da izvrše evaluaciju vladine politike ODA“. Ubudžetskoj 2004. godini takve misije su upućene u Kinu i na Filipine, uTajland i Indoneziju, Meksiko i Brazil, a svaka je trajala po desetak dana.Izveštaji o postignutim rezultatima se naširoko distribuiraju, unutar i izvanparlamenta.

Odbor za inostrane poslove švedskog parlamenta razvio je integrisanu poli-tiku globalnog razvoja, da bi politike vlade bile međusobno bolje usklađene uoblastima kao što su trgovina, poljoprivreda, životna sredina, bezbednost imigracije, tako da mogu da doprinesu pravednom i održivom globalnom raz-voju. Ovaj odbor zahteva od vlade da ga redovno izveštava o prioritetima uodnosu na Svetsku banku, MMF i regionalne banke za razvoj.

Još jedan primer pokušaja da se razvije jedinstvenija politika u ovom sek-toru jeste osnivanje posebnog Odbora za globalizaciju u belgijskom parla-mentu, koji održava slušanja o različitim pitanjima sa stručnjacima i predstavni-cima civilnog društva i teži da utiče na vladinu politiku kroz rezolucije koje seusvajaju na plenarnim sednicama. Među temama kojima se Odbor bavio odsvog osnivanja 2003. godine nalaze se i Tobinov porez, globalno upravljanje,institucionalni problemi Svetske trgovinske organizacije (STO), poljoprivrednapitanja u pregovorima sa STO, problemi u vezi sa Opštim sporazumom o trgo-vini uslugama (GATS) i Trgovinskim aspektima prava intelektualne svojine(eng. TRIPS – Trade-related intellectual property rights) u STO,Milenijumski ciljevi razvoja, dostupnost pijaće vode svima, fer trgovina izemlje koje predstavljaju poreski raj.

Posle ovih slušanja, u belgijskom parlamentu su pripremljeni predlozizakona po uzoru na Tobinov porez na međunarodne finansijske transakcije ijoš jedan zakon, koji predviđa da vlada podnosi godišnji izveštaj u komeukratko iznosi šta je preduzeto u pravcu ostvarivanja Milenijumskih ciljevarazvoja i koje su aktivnosti preduzimali belgijski predstavnici u MMF-u,Svetskoj banci i UNDP-u.

Trgovina

Uprkos svom nazivu, Svetska trgovinska organizacija svakim danompostaje nešto više od trgovinske organizacije. Njene odluke sada u velikojmeri izlaze iz okvira tradicionalne oblasti carina i trgovine robom, zalazeduboko u unutrašnja pitanja svake zemlje i utiču na različite oblasti, kao što suintelektualna svojina, usluge, bankarsko poslovanje, telekomunikacije i javnenabavke. STO ima sve veći uticaj na nacionalno zdravstvo, obrazovanje, zapo-


šljavanje, bezbednost hrane, životnu sredinu, kao i na upravljanje prirodnimresursima kao što su šume, ribolov i vode.

Za razliku od većine drugih međunarodnih ugovora, sporazumi STO nesamo što obavezuju zemlje u pogledu definisanih zajedničkih ciljeva već se injihova primena obezbeđuje efikasnim mehanizmima za rešavanje sporova.To izaziva neposredne ekonomske efekte po čitave nacije, kao i po privatnisektor.

Stalna ekspanzija Svetske trgovinske organizacije u nove oblasti sa sobomnosi dalekosežne implikacije po zakonodavna tela, koja to vide kao izazov ireaguju tako što štite svoje mogućnosti pravnog regulisanja u okviru osetljiveravnoteže vlasti, kako je predviđeno ustavom svake zemlje. Efekti ovog pro-cesa se razlikuju od jednog do drugog nacionalnog sistema, ali u suštinipostoje dve vrste njih: efekti vezani za pravnu regulativu (kada se mogućnostzakonodavca da donosi zakone ograničava novim pravilima donetim na među-narodnom nivou) i efekti vezani za ustav (prenošenje ovlašćenja sa zakono-davne na izvršnu vlast). Za više informacija pogledajte prilog raspravi koji jenapisao Matthew Stillwell, glavni pravni zastupnik Centra za međunarodnoekološko pravo, „Zbog čega zakonodavci treba da brinu o STO“ (Why legisla-tors should care about WTO).

U mnogim slučajevima odluke STO promovišu međunarodnu trgovinu,tako što određuju koje vrste zakona zakonodavci mogu odnosno ne mogu dadonose i utvrđuju obavezne standarde koje zakoni trebaju da zadovolje. Zbogtoga su parlamenti često u situaciji da su obavezni da odobre primenu takvihzakona a da nisu bili u mogućnosti da provere jesu li ti zakoni usaglašeni sanacionalnim ciljevima i težnjama naroda. Napetosti koje nastaju izmeđuodluka STO i nacionalnih zakona pojačavaju se kada vlade koriste sistem zarešavanje sporova da bi jedna drugoj osporavale nacionalne zakone.

U ovoj oblasti parlamentarna kontrola nad pregovaračkim procesom dobijanaročit značaj, pa mnogi parlamenti sada preduzimaju mere kako bi bili infor-misani o toku pregovora i traže načine da angažuju svoju vladu u politici kojuona treba da sprovodi. U ovakvim svojim naporima parlamenti se takođe pri-družuju IPU i Evropskom parlamentu na godišnjoj Kon ferenciji parlamenataposvećenoj STO, gde im se pruža prilika da prate aktivnosti STO, održavajudijalog sa vladinim pregovaračima i olakšaju razmenu informacija i izgradnjukapaciteta nacionalnih parlamenata u oblasti međunarodne trgovine.



Više online informacija o uključenosti parlamenata u međunarodneposlove:

Chutikul, K (2003). Options for a parliamentary dimension of the WTO. Discussionpaper presented to the Parliamentary Conference on the WTO.

Inter-Parliamentary Union <http://www.ipu.org/splz-e/trade03/2c.pdf>

Committee for a democratic UN <http://www.uno-komitee.de/>

Hubli, S., & Mandaville, A. (2004). Parliaments and the PRSP process. World Bank Institute

<http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/wbi37231HubliMandaville

veb.pdf>

International parliamentarians’ petition (IPP) for democratic oversight of the IMF and World Bank. <http://www.ippinfo.org/>

Inter-Parliamentary Union (2005). Parliamentary involvement in internationalaffairs. <http://www.ipu.org/splz-e/sp-conf05/involvement-rpt.pdf>

Inter-Parliamentary Union, United Nations Division for the Advancement of

Women (2003). The Convention on the elimination of all forms of discriminationagainst women and its Optional protocol. Handbook for parliamentarians.<http://www.ipu.org/PDF/publications/cedaw_en.pdf>

Inter-Parliamentary Union, United Nations High Commissioner for Human

Rights (2005). Human rights: Handbook for parliamentarians.<http://www.ipu.org/PDF/publications/hr_guide_en.pdf>

United Nations Development Programme, National Democratic Institute

(2004). Strengthening parliament involvement in the Poverty Reduction StrategyProcess and the Millennium Development Goals. <http://www.undp.org/gover-

nance/docs/parl_other/Parl%20-%20Guides%20-%20parlthandbooks.htm>

Uključenost parlamenta u procese regionalne integracije

U pravcu integracija kreće se nekoliko regiona u svetu. Ova pojava zapo-čela je u Evropi, slična kretanja se dešavaju u Africi i Latinskoj Americi, aodnedavno i u Aziji i arapskom svetu. Iako je očigledno da se ti procesi nalazeu vrlo različitim fazama, oni imaju neke zajedničke odlike.

Kao što je napomenuto u uvodu ovog poglavlja, iz velikog broja razloga,koji se razlikuju od regiona do regiona, države su odlučile da postepeno inte-grišu svoja tržišta, privrede i druge državne sektore. To po definiciji podrazu-meva odricanje, makar i samo delimično, od svog suvereniteta u korist zajed-ničke regionalne strukture. To se suštinski razlikuje od saradnje koja se odvijaizmeđu država na globalnom nivou, gde se države nisu sporazumele da seodreknu nijednog dela svoje nadležnosti i gde, u principu, učestvuju na ravno-pravnoj osnovi.

Zajedničko regionalnim integracionim procesima jeste uspostavljanjestrukture upravljanja koja je inspirisana strukturom nacionalne države. Iz tograzloga se za novi regionalni entitet uspostavlja neki oblik izvršne vlasti i par-lamenta. Regionalni parlamenti postoje paralelno sa nacionalnim parlamen-tima, a jedni druge dopunjuju na vrlo sličan način na koji se dopunjuju dvadoma u dvodomnim parlamentima federalnih država – jedan predstavlja sta-vove i interese zajednice, a drugi nacionalne stavove i interese.

U ovom odeljku ćemo razmatrati situaciju koja vlada u Evropskoj uniji(EU), jer se u njoj odvija najnapredniji regionalni integracioni proces u dana-šnjem svetu, i usredsredićemo se na izazove koje ta regionalna integracijapostavlja pred nacionalne parlamente.

Mnogi evropski parlamenti koji su dostavili priloge za ovaj vodič opisujupitanje kontrole nad evropskom politikom svojih vlada kao najveći izazov.Nadamo se da će opisi njihovih nastojanja da se posvete tom pitanju bitizanimljivi mnogima, jer ilustruju obrazac koji može postajati sve češći tamogde parlamenti ustupaju svoju zakonodavnu nadležnost nadnacionalnim insti-tucijama radi rešavanja zajedničkih regionalnih ili globalnih problema. Prematome, pred nacionalne parlamente postavlja se pitanje kako uticati i kako pra-titi stavove koje zauzimaju predstavnici njihovih ministarstava u ovim institu-cijama. Ovo pitanje je dobro definisano u prilogu dobijenom od poljskogsenata:

Način da se prevaziđe manjak demokratskog legitimiteta u Evropskojuniji jeste uključivanje nacionalnog parlamenta u mehanizam odlučiva-


nja o stavu vlade koji se kasnije predstavlja EU. Ukratko, takav manjakje povezan sa sveukupnim legitimitetom izvršne vlasti koja predstavljadržavu članicu u EU, čija je posledica marginalizacija uloge pred stav -nič kih tela. … U skladu s tim, prenošenje ovlašćenja sa nacionalnogparlamenta na Uniju zahteva određenu nadoknadu, a to je upravo onošto treba obezbediti jačanjem nadležnosti parlamenta za saradnju sanacionalnom vladom po pitanju evropskih odluka.

Način na koji se ta saradnja obezbeđuje znatno se razlikuje među članicamaUnije. Mnogi parlamenti se ovim pitanjem bave kroz mehanizma Odbora zaevropske poslove, koji je ovlašćen da prima sve važne dokumente EU pre nošto ministri u Savetu ministara definišu pregovaračke pozicije. Ipak, poljskiSenat napominje da „većina nacionalnih zakonodavnih tela nema nadležnostda formuliše svoju poziciju na imperativan način, koji bi obavezivao nacional -nu vladu“. Ovaj zaključak možda potcenjuje stepen uticaja koji parlament imau praksi, kao što pokazuju naši brojni prilozi. Na primer, prilog dobijen odnemačkog parlamenta navodi da „Savezna vlada mora dati Bundestagumogućnost da iznese svoj stav, koji ona mora uzeti kao osnov pregovaračkepozicije u Savetu“. Ovde je prikazan postupak koji je usvojio Odbor za evrop-ske poslove (eng. EAC – European Affairs Committee) danskog parlamenta nasvojim nedeljnim sednicama:

Najvažnije tačke u programu Odbora za evropske poslove jesu sastancikoje će Savet ministara održati naredne nedelje. U raspravu o konkret-nom sastanku saveta, koja se vodi u Odboru za evropske poslove, obi-čno se uključuje resorni ministar, koji prisustvuje sednici i usmenopredstavlja svoj mandat za pregovore. Zatim sledi krug u kome predstav -nici stranaka postavljaju ministru pitanja i iznose odgovore stranaka uvezi s nekim predlozima. Posle odgovora ministra može uslediti višekrugova rasprave, tokom kojih ministar može pojasniti ili modifikovatisvoj mandat za pregovore. Ministar takođe može da izmeni svoj mandatza pregovore iz poštovanja prema predstavnicima stranaka, kao i da biobezbedio da većina ne bude protiv njegovog mandata…

Odbor ne odbacuje mandat vlade tako često. Međutim, to ne znači daOdbor ima mali uticaj na politiku vlade prema EU. Pre svega, nijeneobično da vlada tokom rasprave koja se vodi u Odboru izmeni ilimodifikuje prvobitni mandat za pregovore. Drugo, danski državni služ-benici koji učestvuju u ranoj fazi pregovora – često i pre nego štoEvropska komisija pripremi svoj predlog – uzimaju u obzir da će unekoj fazi vladin rezultat morati da odobri Odbor za evropske poslove.


U prilogu danskog parlamenta napominje se da je za ostvarivanje uticajaparlamenta važno da se blagovremeno dobiju obaveštenja o predlozima kojeEvropska komisija upućuje Savetu ministara i o stavu vlade u vezi s tim pred-lozima. Nedavno uvedena novina predviđa da vlada iznese načelni stav o sva-kom predlogu Komisije u obliku osnovnog memoranduma koji se podnosiEAC-u najkasnije četiri nedelje pošto Komisija podnese predlog.

Pitanje blagovremenosti se naglašava i u prilogu dobijenom od finskog par-lamenta, koji pokušava da obezbedi da svoje mišljenje o evropskim poslovimaiznese dovoljno unapred da bi se s njim upoznali državni službenici koji pri-sustvuju radnim grupama saveta.

Po pravilu, o pitanjima koja će ministri razmatrati na Savetu EU odlu-čuju predstavnici država članica u radnim grupama državnih službe-nika koje pripremaju sastanak saveta, ostavljajući za ministre samonekoliko spornih detalja. Iz toga proizilazi da se izlaganja ministara nesmatraju dovoljnim da se očuva uticaj Eduskunta… Finski sistem sezasniva na ideji da nacionalni parlamenti stvarni uticaj imaju samoonda kada učestvuju u formulisanju politike od samog početka. Vršitiuticaj tek uoči sastanka Saveta bilo bi sasvim iluzorno.

Neki parlamenti su pribegli osnivanju kancelarija u Briselu, u sedištuEvropske komisije. To je, na primer, slučaj sa francuskim parlamentom.Između ostalog, takve kancelarije su korisne za blagovremeno obaveštavanjeparlamenta o toku događaja u Briselu. Pored toga, preko tih kancelarija mišlje-nja parlamenta se centralnim evropskim institucijama mogu prenositi na nepo-sredniji način.

Finski parlament pravi razliku između „predloga akata, međunarodnih ugo-vora i drugih mera“ o kojima raspravlja Savet Evrope, a koji bi bili u nadlež-nosti finskog parlamenta da Finska nije članica EU, i drugih poslova. Za oveprve, postupak je detaljniji i uključuje nadležne resorne odbore, koji daju struč -na mišljenja Velikom odboru. Slovenački parlament pravi sličnu razliku. Upogledu onih pitanja koja bi spadala u nadležnost parlamenta „da Slovenijanije prenela deo svojih suverenih prava na institucije EU“, postupak je uređenAktom o saradnji između Narodne skupštine i vlade u evropskim poslovima.Taj akt daje skupštini pravo da zauzme stav u pogledu predstojećih evropskihposlova, koji će vlada uzeti u obzir prilikom zauzimanja svoje pregovaračkepozicije. Od vlade se takođe zahteva da Narodnoj skupštini dostavi analizuefekata svih predloga evropskih zakonodavnih akata koje razmatra Savetministara, zajedno sa detaljima o njihovom uticaju na budžet, privredu, život -nu sredinu i drugo. Slične procene uticaja (eng. impact assessment) obavljaju


se na osnovu procedure francuskog parlamenta za postupanje sa evropskimzakonodavnim aktima.

Prilog dobijen od parlamenta Letonije objašnjava da je razvijanje pregova-račke pozicije u vezi sa zakonodavnim predlozima koje razmatra Savet Evropezajednička odgovornost vlade i Sejma. Nadležno ministarstvo „mora po pita-nju nacionalnog stava da se usaglasi sa Odborom za evropske poslove Sejma“.Međutim, ovaj odbor ima dovoljno stručnih službenika samo da se bavi najvaž-nijim pitanjima i deli ranije pomenutu brigu u vezi s obezbeđivanjem blagovre-menih informacija o zakonodavnim predlozima Evropske komisije. Prilogbeleži postojanje dva dodatna mehanizma za veću uključenost parlamenta.Jedan je pravo predstavnika EAC-a na status posmatrača u Savetu viših funk-cionera EU (eng. EU Council of Senior Officials). Drugi mehanizam je tešnjasaradnja sa letonskim poslanicima u Evropskom parlamentu, preko kancelarijekoju čine dva stalna predstavnika Sejma u Evropskom parlamentu. Takvu sarad -nju ostvaruje i mađarska Narodna skupština; mađarski predstavnici uEvropskom parlamentu imaju pravo da prisustvuju plenarnim sednicama i dana njima govore kada su na dnevnom redu pitanja vezana za Evropsku uniju.

Pre nego što zaključimo ovaj odeljak, treba reći nešto i o Panafričkom par-lamentu, koji je ključna politička institucija u okviru nedavno stvoreneAfričke unije. U prilogu za ovu studiju koji je dobijen od parlamenta JužneAfrike, po stavkama su navedeni neki od izazova koje treba prevazići da biova parlamentarna skupština bila efikasna, i to počev od momenta prestankaregionalnih sukoba:

■ Regionalni sukobi i pogranični sporovi samo iscrpljuju resurse,ometaju razvoj zemlje i regiona, uništavaju fizičku i društvenuinfrastrukturu i doprinose društvenoj i kulturnoj dezintegraciji.Prestanak regionalnih sukoba je imperativ za otpočinjanje regio-nalnog parlamentarnog dijaloga.

■ Postojanje neefikasnih nacionalnih parlamenata i slabe parlamen-tarne strukture stvara poteškoće kada se od njih traži da deluju naregionalnom nivou i nivou celog kontinenta. Jačanje parlamenatana nacionalnom nivou obezbedilo bi platformu za parlamentarnusaradnju na nivou kontinenta.

■ Istovremeno članstvo u više regionalnih organizacija može dadovede do dupliranja i da doprinese protivrečnoj spoljnoj politici.

■ Treba razmotriti finansijske efekte regionalne integracije i parla-mentarne saradnje, naročito na siromašne regione. Na sličan



način, treba razmotriti i finansijske efekte izostanka promovisanjaregionalne saradnje.

■ Treba raspravljati o političkoj zabrinutosti zbog mogućeg gubitkasuvereniteta u korist nadnacionalnih tela.

U prilogu se zaključuje da „sve gore navedeno ima implikacije na JužnuAfriku jer, ako se ti izazovi ne prevaziđu, to može samo da naruši njene unu-trašnje napore na izgradnji nacije“.

Parlamentarna saradnjaU mnogo čemu IPU predstavlja preteču međunarodne ili multilateralne sarad -

nje. Ta organizacija je osnovana 1889. godine, u vreme kada nije postojao nika-kav politički forum gde bi se predstavnici država sastajali i raspravljali o zajed-ničkim problemima. Tako je nastala ideja o osnivanju stalnog mesta za sasta-janje vodećih političara, gde će se kroz dijalog promovisati mir i bezbednost.

Iako je u tom smislu Interparlamentarna unija bila preteča organizacija zainterparlamentarnu saradnju, ona nije dugo ostala i jedina. Ubrzo su se poja-vili drugi mehanizmi za interparlamentarnu saradnju, prvo u Evropi, a potomi u drugim delovima sveta, te različiti oblici parlamentarne saradnje, i na glo-balnom i na regionalnom nivou. U ovom odeljku ćemo razmatrati tri tipa par-lamentarne saradnje: parlamentarnu diplomatiju, interparlamentarnu saradnjui tehničku saradnju.

Parlamentarna diplomatija

Diplomata je izaslanik izvršne grane vlasti i predstavlja stavove nekedržave. Poslanici su pak političari koji imaju politička uverenja, a ona semogu, ali ne moraju poklapati sa zvaničnim stavom države o određenom pita-nju. To poslanicima omogućava fleksibilnost koja je diplomatama uskraćena.

Više online informacija o parlamentarnoj kontroli nacionalnih predstavnika u Savetu ministara EU:

Travers, D (2002). European Affairs Committees. The influence of national parliaments on European policies. European Centre for Parliamentary Research

and Documentation

<http://www.ecprd.org/Doc/publica/OTH/European Affairs Committees.pdf>

Poslanici teže da u oblast međunarodne politike koja premašuje usko defini-sane nacionalne interese unesu moralnu dimenziju, naročito u pogledu načelnepodrške demokratiji i ljudskim pravima. Više puta smo imali priliku da vidimokako upravo ta fleksibilnost omogućava poslanicima da otvorenije rasprav-ljaju sa svojim kolegama iz drugih zemalja i da razvijaju inovativna rešenja zanaizgled nesavladive probleme.

U tome leži poreklo termina „parlamentarna diplomatija“. Mada taj terminnije precizan, u današnje vreme on obuhvata sve oblike saradnje izmeđuposlanika. Međutim, za potrebe ove studije taj termin ćemo koristiti u izvor-nom značenju.

Parlamentarna diplomatija je postala moćan instrument u periodu hladnograta. Dok su vlade bile angažovane u takozvanom „Helsinškom procesu“ (štoje bio mehanizam za dijalog o saradnji i bezbednosti u Evropi), poslanici susprovodili paralelni proces u IPU. Taj proces je služio kao probno polje i načinda se iskoriste resursi za dijalog Istoka i Zapada, kao i da se, pomoću parla-mentarne diplomatije, izađe iz ćorsokaka iz koga često nisu mogli da izađuvladini pregovarači. Iz tog procesa su proizašli i slični napori u okviru parla-mentarne diplomatije u oblasti Mediterana, koje je početkom devedesetihgodina takođe predvodila Interparlamentarna unija.

Parlamentarna diplomatija se često koristi za promovisanje političkog dija-loga tokom sukoba u susednim zemljama ili regionu. U studiji IPU pod nazi-vom Uključenost parlamenata u međunarodne poslove (ParliamentaryInvolvement in International Affairs, 2005) dati su primeri takvih inicijativa izvelikog broja regiona.

■ Na poziv IPU, predsednici parlamenata zemalja u susedstvu Irakasastali su se u Amanu maja 2004. godine da razmotre mogućnostiza podršku demokratiji u Iraku i za uspostavljanje stabilnosti uregionu.

■ Odbor za nacionalnu bezbednost i spoljnu politiku iranskogMedžlisa vodio je razgovore o krizi u Iraku, Avganistanu i Palestinisa svojim kolegama iz drugih parlamenata.

■ Predsednik Predstavničkog doma Maroka bio je domaćin sastankapredsednika parlamenata mediteranskih zemalja na kome je formu-lisan odgovor parlamenata povodom terorističkog bombaškognapada iz 2001. godine.

■ Predsednici parlamenata Zelenortske Republike i Mozambikapredvodili su misiju u Republiku Gvineju Bisao u ime predsednika


parlamenata zemalja portugalskog govornog područja i pomoglida se tamo uspostavi politički dijalog početkom 2003. godine.

■ Predsednici parlamenata tri kavkaske države – Jermenije,Azerbejdžana i Gruzije – sastali su se na poziv predsednika fran-cuskog senata da razmotre sukob u regionu Nagorno-Karabaha.

■ Parlamenti država Mali i Sijera Leone odlučili su da insti tu cio na -li zuju susrete poslanika iz podregiona (uključujući poslanike iz Li -be rije, Sijera Leonea i Gvineje). Do sada su održana tri sastanka.

■ Parlament Pakistana navodi da su uzajamne posete delegacijaparlamenata Indije i Pakistana pozitivno uticale na smanjenjenapetosti između te dve zemlje.

■ Predsednici parlamenata Benina, Burkine Faso, Kameruna iMalija sastali su se nedavno sa predsednikom parlamenta ObaleSlonovače – prvo u gradu Kotonuu, a kasnije i u Abidžanu – ipomogli u uspostavljanju političkog dijaloga u toj zemlji.

■ Predsednici parlamenata zemalja članica Južnoafričke zajedniceza razvoj posetili su Demokratsku Republiku Kongo u okvirunapora da se promovišu mir i stabilnost u regionu.

■ Britansko-irsko interparlamentarno telo, u čijem su sastavu poredpredstavnika parlamenata Ujedinjenog Kraljevstva i Irske i pred-stavnici škotskog parlamenta, Narodne skupštine Velsa, SkupštineSeverne Irske, Tinvalda Ostrva Man i skupština država Gernzi iDžersi, pružilo je podršku mirovnom procesu u Severnoj Irskoj.

■ Parlamentarna skupština Saveta Evrope (PACE) nedavno jepokrenula inicijative u vezi sa sukobima u Čečeniji, na Kipru i uNagorno-Karabahu.

■ Italijanski predstavnički dom ima poseban Odbor za parlamen-tarnu diplomatiju, koji je „odgovoran za usklađivanje međunarod-nih aktivnosti stalnih odbora i parlamentarnih delegacija u među-narodnim skupštinama, kao i aktivnosti bilateralnih grupa za sarad -nju i drugih radnih tela predstavničkog doma“.

Naravno, parlamentarna diplomatija ne mora da se odvija isključivo izmeđuposlanika. Ona može da se ostvaruje i posetama poslanika koji dolaze u nekuzemlju da bi se sastali sa predstavnicima vlasti i drugim subjektima radi kon-sultacija o rešavanju nekog sukoba i problema. Tako su, na primer, poslaniciJužne Afrike preneli svoja iskustva u rešavanju konfliktnih situacija i mirenjuu nekoliko zemalja Bliskog istoka.


Interparlamentarna saradnja

Obim interparlamentarne razmene koja se tokom protekle decenije odvi-jala u raznim oblicima bio je izuzetno veliki. Pokušaj da dâ prikaz te raz-mene učinili su Stelios Stavridis u svom radnom materijalu iz novembra2002. god., pod nazivom Parlamentarna diplomatija: neki preliminarninalazi (Parlamentary diplomacy: some preliminary findings,www.fscpo.unict.it/EuroMed/jmwp48.htm), i Interparlamentarna unija, kojavodi evidenciju o formalnim i neformalnim organizacijama interparlamen-tarne saradnje. Pošto parlamentarna diplomatija postaje sve dinamičnija,ovde ćemo navesti samo nekoliko primera, i to da bismo ilustrovali njenuraznovrsnost, a ne da bi se iscrpno prikazali svi njeni oblici.

Svi parlamenti učestvuju u nekoj vrsti bilateralne saradnje. Većina parlame-nata je razvila poslaničke grupe bilateralnih prijateljstava, koje unapređujusaradnju između zainteresovanih parlamenata i zemalja. Danas postoje do -slov no hiljade takvih grupa prijateljstva.

Ovome treba dodati i stalni porast broja neformalnih mreža poslanika kojise sastaju da bi radili na određenim pitanjima. Neki se bave pitanjima razvojai stanovništva, neki pitanjima razoružanja, dok drugi još diskutuju o pitanjimaručnog vatrenog oružja itd. Poslanici za globalnu akciju (eng. PGA –Parliamentarians for Global Action) bave se određenom grupom pitanja, anedavno su uspešno sproveli kampanju za povećanje podrške Međunarodnomkrivičnom sudu.

Tu je i veliki broj formalnih parlamentarnih organizacija. Jedna od prvihbila je Udruženje parlamenata zemalja Komonvelta, forum koji okuplja parla-mente zemalja Komonvelta. Njen pandan za francusko govorno područje jesteParlamentarna skupština Frankofonije.

Postoji i mnoštvo regionalnih i podregionalnih parlamentarnih skupština.Izveštaj IPU o temi Uključenost parlamenata u međunarodne poslove(Parliamentary Involvement in International Affairs) napominje da odgovoriparlamenata iz ankete „jasno ukazuju na povećano učešće parlamenata uregionalnim interparlamentarnim organizacijama. U svetu postoji jasno uoč-ljiva težnja: sve veći broj parlamenata posvećuje vreme i resurse regionalnojparlamentarnoj saradnji.“

Beleži se postojanje još jednog problema – dupliranja i preklapanja različi-tih regionalnih parlamentarnih organizacija. Andsko zakonodavno telo, na pri-mer, moglo bi biti član Parlamenta Andskog pakta, Parlamenta LatinskeAmerike i Međuameričke parlamentarne skupštine. Parlament Magreba, na


primer, mogao bi biti član Konsultativnog saveta magrepske unije, Arapskeinterparlamentarne unije, Afričke parlamentarne unije, Parlamentarne skup-štine Frankofonije i Panafričkog parlamenta. U izveštaju se navodi da „većinaparlamenata ukazuje na prioritetni značaj koji pridaju radu sa određenim par-lamentarnim organizacijama“, mada je mali broj parlamenata preduzeo mereda koordinira svoje međuparlamentarne odnose, kao što je, recimo, uradio ita-lijanski Predstavnički dom.

Zajedničku karakteristiku interparlamentarnih skupština predstavlja nji-hov cilj da podstiču veću integraciju i zakonodavnu koordinaciju izmeđuzemalja članica.

Konkretan primer regionalne parlamentarne inicijative koja podržava pro-movisanje demokratije nudi gđa Loretta Rosales, član radne grupe IPU izregiona ASEAN (eng. Association of Southeast Asian Nations):

Do velikog preokreta u regionu ASEAN došlo je nedavno, okupljanjemposlanika istomišljenika iz parlamenata ASEAN-a za bezuslovno pušta-nje na slobodu Aung Sang Suu Kyia i potpuno uspostavljanje vladavinedemokratije u Burmi. Imajući oslonac u odlukama svojih zakonodavnihtela vezanim za ovo pitanje, poslanici iz Malezije, Tajlanda, Singapura,Filipina, Indonezije, Kambodže i burmanski poslanici u izgnanstvusastali su se u Kuala Lumpuru 2004. godine kako bi delovali jedin-stveno u ubeđivanju svojih vlada da odbiju da Burma bude predsedava-juća ASEAN-a 2006. godine ako ne izvrši svoju obavezu i ponovo uspo-stavi vladavinu demokratije, odnosno ako ne oslobodi političke zatvore-nike, sa Suu Kyiom na čelu. Redovni sastanci Interparlamentarnogkokusa ASEAN-a za Mjanmar (eng. AIPMC – ASEAN Inter-parliamen-tary Myanmar Caucus) i naš stalni dijalog sa pojedinim ministrima,ministarski sastanci ASEAN-a i pojedini šefovi država bili su odogromne pomoći da se uspešno izvrši pritisak na Burmu kako bi konač -no odlučila da se povuče sa mesta predsedavajućeg Ministarske konfe-rencije ASEAN-a.

Tehnička pomoć

Tehnička pomoć se najbolje može opisati kao aktivnost institucija ili licakoji pomažu parlamentu u izgradnji kapaciteta, a posebno parlamentimazemalja u razvoju i demokratskim sistemima u nastanku, da se osposobe zaefikasnije obavljanje funkcija. Kako su se novonastali parlamenti često suoča-vali sa nedostatkom resursa (i ljudskih i materijalnih) koji su im bili potrebni


da bi efikasno izvršavali svoja ustavna ovlašćenja, tehnička pomoć se namet-nula kao potreba. Tehnička pomoć je spoj finansijskih i materijalnih resursa iiskustava razvijenih demokratskih zemalja Severa za podršku parlamentimazemalja u kojima se demokratija tek uspostavlja i zemljama u razvoju sa Juga.U poslednje vreme se, međutim, u ovoj oblasti znatno razvila i saradnjaizmeđu samih zemalja Juga.

Postoji više oblika tehničke pomoći. To može biti razvoj infrastrukture,institucionalni razvoj unapređenjem postupaka i modernizacijom parlamentar-nih procesa, izgrađivanje svesti putem razmene iskustava i informacija izmeđuposlanika iz različitih zemalja, izgradnja kapaciteta i profesionalni razvoj, štopodrazumeva obuku poslanika i službenika parlamenta, kao i unapređenjezakonodavnog postupka u okviru koga se parlamentima obezbeđuje podrška uvezi sa sadržinom novih ili izmenom postojećih zakona.

Tehnička pomoć obično obuhvata različite oblasti, na primer poslovnike ipravila o radu, sistem odbora, zakone, predstavničku funkciju parlamenta,kontrolu, administraciju, kao i biblioteke, dokumentaciju, istraživačke uslugei usluge arhiviranja. Rodna pitanja i pitanja ljudskih prava zbog svoje važno-sti prožimaju sve programe obuke i savetodavne usluge. Infrastrukturna podr-ška obuhvata sisteme za ozvučenje, audio-vizuelna snimanja i emitovanje pre-nosa sednica parlamenta, štampanje, transport i renoviranje prostorija.Tehnička pomoć se pruža u obliku savetodavnih usluga, seminara i radionica,studijskih obilazaka, programa raspoređivanja poslanika jedne zemlje kodposlanika druge zemlje u nekom periodu i drugih programa obuke, kao i odr-žavanja sastanaka i konferencija. U programima tehničke pomoći glavnuulogu sve više dobijaju informacione i komunikacione tehnologije.

Na multilateralnom nivou, Interparlamentarna unija je odigrala pionirskuulogu kada je početkom sedamdesetih godina pokrenula program za tehničkusaradnju. To je bilo vreme kada su donatorske agencije smatrale da je rad saparlamentima u pravcu jačanja kapaciteta zadiranje u političke institucijezemalja i, stoga, osetljiva tema. Ova vrsta aktivnosti se danas znatno razvila ipredstavlja centralno polje rada IPU u promovisanju demokratije.

Početkom devedesetih godina ovakvim naporima se pridružio veći brojinstitucija. Među njima su Udruženje parlamenata zemalja Komonvelta,Parlamentarna skupština Frankofonije i mreže poslanika poput Udruženjaposlanika evropskih parlamenata za Afriku (AWEPA – Association ofEuropean Parliamentarians for Africa). Veliki broj neparlamentarnih agen-cija, kao što su Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP), Agencija SADza međunarodni razvoj, Evropska komisija, Međuamerička razvojna banka,


Institut Svetske banke, Nacionalni demokratski institut za međunarodneposlove (NVO sa sedištem u SAD) i Međunarodni republikanski institut,danas se takođe uključuju u programe tehničke pomoći koji se široko prime-njuju. Spisak institucija koje pružaju tehničku pomoć parlamentima može senaći u dodatku ovog vodiča.

Tehničkoj pomoći na multilateralnom nivou prethodila je tehnička pomoć nabilateralnom nivou. Zapravo, mnogi parlamenti bivših kolonijalnih zemaljapokrenuli su pružanje pomoći novim parlamentima svojih bivših kolonija. Tapomoć je često podrazumevala periode boravka poslanika jedne zemlje u dona-torskom parlamentu, kao i razmenu službenika i poslanika između parlamenata.

Indijski parlament je pre nekoliko godina takođe ustanovio program zapomoć određenom broju parlamenata, naročito u zemljama Komonvelta. Tajprogram još uvek funkcioniše i obuhvata oblasti poput pripreme predlogazakona. Pored toga što se u okviru ovog programa zakonodavcima u indijskimsaveznim državama i njihovim službenicima obezbeđuju programi obuke,poslanicima i službenicima stranih parlamenata organizuju se privremene istudijske posete.

Slično tehničkoj pomoći na multilateralnom nivou, poslednjih godina znat -no se razvila i tehnička pomoć na bilateralnom nivou. Osim što obezbeđujuzajedničku ekspertizu za programe koje sprovode multilateralne organizacije,parlamenti s dugom tradicijom, uglavnom oni sa Severa, razvili su programekompletne tehničke pomoći kao podršku parlamentarnim institucijama Juga.Italijanski predstavnički dom, na primer, navodi da u okviru svojih međuna-rodnih aktivnosti daje veliki prioritet programima pomoći parlamentima uAfrici, Latinskoj Americi, Centralnoj Aziji, Jugoistočnoj Evropi i na Kavkazu.Ti programi obuhvataju ustavne reforme ili reorganizaciju tehničko-admini-strativnih službi parlamenata.

Oba doma francuskog parlamenta takođe su razvila obimne programe zapomoć parlamentima, ne samo u bivšim francuskim kolonijama već i drugim par-lamentima, kao što su parlamenti Kambodže, Rumunije i Gruzije. Te programečesto finansiraju Evropska unija i Program Ujedinjenih nacija za razvoj. Švedskiparlament, uz finansiranje koje obezbeđuje Švedska međunarodna agencija zarazvoj i saradnju (SIDA – Swedish International Development CooperationAgency), bio je i još uvek je angažovan na projektu razvoja informacionih i doku-mentacionih sistema za pomoć vijetnamskoj Narodnoj skupštini u obavljanjuzakonodavne i kontrole funkcije. Švedski parlament je takođe realizovao sličanprojekat pomoći razvoju parlamenta Demokratske Republike Istočni Timor.

U Sjedinjenim Američkim Državama, Predstavnički dom je 2005. godine


osnovao Komisiju za podršku demokratiji (HDAC – House DemocracyAssistance Commission), kako bi omogućio da članovi Predstavničkog doma,njihovi službenici i agencije za pružanje podrške Kongresu neposredno pomažusvojim kolegama u parlamentima zemalja koje su nedavno ušle u proces demo-kratizacije. Pošto ustavna podela vlasti ne dozvoljava da zakonodavna vlastsprovodi programe pomoći inostranstvu, HDAC se orijentiše na pružanje tehni-čke pomoći, tako što jedan poslanik pruža pomoć poslaniku drugog parlamentaili jedan službenik drugom. Ovaj program je tokom 2006. godine obezbeđivaopomoć za čak pet zemalja u raznim regionima, koje su izabrane prilikom posetanakon procene stanja na licu mesta. Pored toga, na osnovu odgovarajuće odluke,HDAC je ovlašćen da preporuči USAID-u da pruži materijalnu pomoć određe-nom parlamentu kada utvrdi da za tim postoji potreba.

Preliminarni izveštaj radne grupe koju je obrazovala Konferencija predsed-nika parlamenata EU da ispita podršku parlamentima zemalja sa tek uspostav-ljenom demokratijom ili demokratijom u nastanku, pokazuje da je nemačkaSavezna vlada u junu 2005. godine izdvojila 511.000 evra za četiri parlamentakao finansijsku podršku za nabavku kancelarijske opreme i stručne literatureza biblioteke tih parlamenata. Isti izveštaj govori i o projektu koji nemačkiBundestag realizuje u partnerstvu sa Univerzitetom u Berlinu, a u okviru kogase oko 100 mladih ljudi iz 21 zemlje dovodi u Berlin da bi pohađali obuku zarad u parlamentu u kancelariji poslanika nemačkog parlamenta.

Zaključne napomeneKao što smo videli, u međunarodnim odnosima postoji demokratski jaz,

koji treba prevazići tako što će se parlamenti na efikasniji način uključiti u glo-balne i regionalne poslove.

Na globalnom nivou, parlamenti moraju raditi sa međuvladinim organiza-cijama i pregovaračkim forumima u kojima države, delujući na ravnopravnojosnovi, postižu sporazume koji se moraju sprovoditi u svakoj državi članici.Na regionalnom nivou, potrebno je da se parlamenti prilagode novim okolno-stima, do kojih dolazi zbog prenošenja dela suvereniteta pojedinih država nanovi regionalni entitet, što nije slučaj na globalnom nivou.

Ma koliko da se ova dva nivoa razlikuju, aktivnosti koje treba da poslanicipreduzmu da bi premostili demokratski jaz u oba ova scenarija iznenađujućesu slične. Potrebno je da one budu čvrsto utemeljene u sopstvenim parlamen-tima i treba ih izvoditi na nacionalnom nivou. U oba slučaja zahteva se pomnakontrola nad radom vlade. Za uključivanje parlamenta u ovakve aktivnostitreba da postoji jasan pravni osnov. Neophodno je da se parlament blagovre-


meno i potpuno informiše o politici vlade i njenoj pregovaračkoj poziciji, kaoi da dobija precizne informacije o politici i njenoj pozadini. Potrebno je da par-lamenti imaju odgovarajuću organizaciju i resurse kako bi mogli da se baveovim pitanjima, što podrazumeva i odgovarajuću stručnost poslanika angažo-vanih u radu specijalizovanih odbora. Bitno je da postoji mogućnost zapostavljanje pitanja ministrima i pregovaračima, tako da poslanici mogu daiznose vladi svoje političke stavove (koji ne moraju biti pravno obavezujući).Konačno, poslanici po prirodi stvari trebaju da imaju predstavnike u državnimdelegacijama pri međunarodnim organizacijama.

Napore na nacionalnom nivou treba dopuniti naporima koji se ulažu nameđunarodnom nivou preko, recimo, nekih oblika međunarodne ili regionalneparlamentarne saradnje, o čemu smo ukratko govorili u 3. odeljku ovogpoglavlja.

U pogledu međunarodnih poslova, ovaj pristup je potvrđen na dvema nedav -no održanim globalnim konferencijama predsednika parlamenata, na kojima jeizneto mišljenje da se demokratski jaz koji postoji na međunarodnom nivoumože najbolje prevazići kroz postojeće parlamentarne organizacije i skupštinekoje su stekle legitimitet na demokratskim izborima na nacionalnom nivou, ane stvaranjem novih organizacija. U tom smislu je ocenjeno da je odgovara-jući instrument za ostvarivanje saradnje ovih tela unutar međunarodnih orga-nizacija Interparlamentarna unija, kao svetska organizacija parlamenata.Predsednici parlamenata smatraju da je IPU najprikladnije telo za obezbeđiva-nje snažne i demokratske parlamentarne komponente u Ujedinjenim nacijama,utoliko pre što je 2002. godine Interparlamentarnoj uniji dodeljen status stal-nog posmatrača u Ujedinjenim nacijama.

Još jedna dobra strana pristupa koji ima IPU jeste to što ona obezbeđujejasan način da se dalje razvija dvojna strategija za prevazilaženje manjkademokratije koji postoji u međunarodnoj politici: kroz efikasniju parlamen-tarnu kontrolu na nacionalnom nivou, s jedne strane, i i kroz uključivanje upostojeće međunarodne parlamentarne organizacije i skupštine, sa druge.Upravo će se poslanici koji imaju jasan domaći demokratski legitimitet anga-žovati na oba nivoa. Takođe, oni koji budu učestvovali u ovim aktivnostimaimaće odgovarajuću stručnost i trajno interesovanje za predmetna pitanja,pošto se kod kuće već bave istim pitanjima u parlamentarnim odborima.

Ovaj pristup je nedavno potvrdila Deklaracija Druge konferencije predsed-nika parlamenata, održane septembra 2005. godine u Njujorku:

■ Potvrđujemo Deklaraciju Prve konferencije predsednika parlame-nata (2000), kojom smo pozvali sve parlamente i njihovu svetsku


organizaciju – Interparlamentarnu uniju – da međunarodnoj sarad -nji daju parlamentarnu dimenziju… Naglašavamo da parlamentimoraju aktivno učestvovati u međunarodnim poslovima, ne samopreko interparlamentarne saradnje i parlamentarne diplomatijeveć i dajući svoj doprinos međunarodnom pregovaračkom procesui prateći taj proces, nadzirući sprovođenje onoga što je vlada usvo-jila i obezbeđujući usaglašenost normi nacionalnog prava sa među-narodnim normama i vladavinu prava. Na sličan način, parlamentimoraju mnogo pažljivije kontrolisati aktivnosti međunarodnihorganizacija i moraju dati svoj doprinos njihovim raspravama.

■ Stoga pozdravljamo postojeću raspravu o tome kako na najboljinačin uspostaviti sadržajniju i konstruktivniju interakciju izmeđuUjedinjenih nacija i nacionalnih parlamenata. Potvrđujemo još jed-nom preporuke koje se odnose na ovo pitanje i koje su date u našojDeklaraciji iz 2000. godine i izjavljujemo da veliki deo takve inte-rakcije mora biti čvrsto utemeljen u svakodnevnom radu našihnacionalnih parlamenata. Na međunarodnom nivou, predlažemo štotešnju saradnju sa Interparlamentarnom unijom, za koju smatramoda je jedinstveni globalni parlamentarni pandan Ujedinjenim naci-jama.

■ U ovom smislu, podržavamo IPU u tome da obezbedi bolju informi-sanost nacionalnih parlamenata o aktivnostima Ujedinjenih nacija.Štaviše, pozivamo IPU da češće stavlja svoj stručni kadar na raspo-laganje poslanicima stalnih i posebno izabranih odbora nacionalnihparlamenata prilikom njihovog bavljenja konkretnim pitanjima kojazahtevaju međunarodnu saradnju. Takođe dajemo podršku IPU da idalje razvija parlamentarna slušanja i specijalizovane sastanke uUjedinjenim nacijama i da tešnje sarađuje sa zvaničnim regionalnimparlamentarnim skupštinama i organizacijama radi bolje povezano-sti i efikasnosti globalne i međuregionalne parlamentarne saradnje.

I na kraju, kako je već pokazano u prethodnim poglavljima, efikasnost par-lamenta zavisi od raspoloživih ljudskih i materijalnih resursa, uključujućiinformacije. Sve to često nedostaje u zemljama u kojima demokratija tek hvatakoren, i taj nedostatak mora biti nadoknađen putem međunarodne saradnje,kako multilateralne tako i bilateralne.



8. Pogled u budućnostKako XXI vek odmiče, društva i njihove vlade suočavaju se s velikim iza-

zovima. Iako se oni po karakteru i veličini mogu razlikovati od zemlje do zem-lje, svim vladama je zajedničko to što na nove globalne pritiske (na privredu,životnu sredinu, zdravlje, bezbednost ljudi) moraju da odgovore politikom iprogramima koji blagostanje njihovog stanovništva mogu da uvećaju, a ne daga umanje ili ugroze. To predstavlja ogroman izazov za kreativnost ljudi i zanjihovu sposobnost da međusobno sarađuju u ostvarivanju zajedničkog cilja.

Kao što je ova studija pokazala, parlamenti, pored neophodne uloge u zako-nodavstvu, kontroli i drugim oblastima, imaju i osobene karakteristike zahva-ljujući kojima mogu imati odlučujuću ulogu u rešavanju tih izazova:

■ parlamenti su sposobni da predstavljaju čitav narod, u svoj njegovoj razno-likosti, i da govore u njegovo ime;

■ parlamenti mogu da upoznaju javnost sa mogućnostima izbora i nedoumi-cama sa kojima se suočavaju stvaraoci politike i da pomognu da se javnostpoduči u tom pogledu;

■ parlamenti su nacionalni forum za raspravljanje i prosuđivanje o različitimalternativnim stavovima i političkim predlozima;

■ opredeljenje parlamenata da se različita mišljenja usklađuju kroz dijalogdaje im posebnu ulogu u rešavanju sukoba, i društvenih i političkih;

■ parlamenti posebnu pažnju posvećuju zaštiti i unapređenju ljudskih, eko-nomskih, socijalnih, građanskih i političkih prava.

Ove osobene karakteristike parlamenta predstavljaju suštinu demokratije:uvažavanje razlika na osnovu poštovanja jednakih vrednosti svakog pojedincai rešavanje različitih stavova i interesa dijalogom i raspravom, kako bi se naosnovu postignute saglasnosti mogla odvijati neophodna zajednička aktivnost.U svetu koji se brzo menja, jedan od glavnih dijaloga jeste dijalog u vezi sapolitikom i zakonodavstvom – između prošlosti i budućnosti nekog društva;kako, naime, oblikovati budućnost a da se ne uništi tradicija zemlje koja njučini posebnom, pri čemu se prošlost koristi kao izvor za kreativne promene, ane kao prepreka daljem napretku. To znači da za demokratiju, po rečima zavr-šnog dokumenta sa Svetskog samita UN održanog 2005. godine, neće posto-jati „samo jedan model“, već čitav niz varijacija koje se zasnivaju na nekimosnovnim normama i praksi, u skladu sa specifičnom političkom tradicijomsvake zemlje. O toj raznolikosti svedoče različiti primeri izneti u ovoj studiji.

Pogled u budućnost I 183

Ova studija takođe pokazuje da parlamenti ozbiljno pristupaju izazovu da se utekućem procesu reformi i sami angažuju, da učine svoj rad otvorenijim, da onjemu polažu račune i da još bolje odgovaraju na potrebe zajednice.Demokratizacija nije nešto što se preduzima samo jednom, već je to kontinuiraniproces koji se odvija i u novijim demokratskim sistemima i u onima sa dugomtradicijom. U anketi koju je za potrebe ovog vodiča sprovela Interparlamentarnaunija, od parlamenata se tražilo da ponude neke primere skorašnjih reformi kojesu sproveli. Najveći deo ovog poglavlja posvećen je njihovim odgovorima, netoliko zbog samog sadržaja tih reformi, već zbog toga što nam one govore o pro-cesu i dinamici parlamentarnih reformi, kao i o nekim mogućim poteškoćama. Uzaključnom odeljku razmatraće se kako parlamenti mogu dati doprinos društvu uplaniranju budućnosti.

Proces reformi

Izvori reformi

Sudeći po dobijenim prilozima, parlamentarna reforma ima različite izvore,koji se znatno razlikuju od parlamenta do parlamenta. Međutim, moglo bi bitikorisno da se provizorno predstave izvori promena koji su u prilozima najče-šće navođeni, da bi se bolje razumela različita iskustva parlamenata stečenatokom sprovođenja reformi. Razume se da su ti izvori često komplementarni ida utiču jedni na druge (što se vidi i iz dijagrama), tj. da oni nisu samo izolo-vane tačke promena.

Ti izvori se, iz praktičnih razloga, mogu podeliti na izvore van parlamentai izvore unutar samog parlamenta. U glavne vanparlamentarne razloge reformispadaju sledeći.

■ Društvene potrebe koje se menjaju. Ovde postoji onoliko razlika koliko imarazličitih tipova društava i ove potrebe su tipičan izvor za donošenje novihili izmenu postojećih zakona. Pored toga, one mogu da prouzrokuju i pro-mene u načinu rada samog parlamenta. Na primer, promena uloge žena udruštvu dovodi do promena u političkoj predstavljenosti i u načinu na kojiparlament obavlja svoje poslove.

■ Pritisak javnosti. I ovde postoje veoma velike razlike, ali velikom brojuparlamenata zajednička je svest da postoji sve veći jaz između parlamentai biračkog tela, naročito kad su u pitanju mladi ljudi, zbog čega se ispitujunovi načini pristupa javnosti parlamentu.

■ Tehnološke promene. Najočigledniji primer jeste svet informacionih tehno-


Slika 8.1: Izvori parlamentarne reforme



Unutarparlamentarni izvori

Prepoznavanje nedostataka u proceduramaInicijatori reforme: ključne ličnosti, poslaničke grupe, reformski odbori,

sekretarijatiPokretači podrške i izvršioci reforme

društvene potrebe koje se menjaju

tehnološke promene

primeri drugih parlamenata međunarodni uticaji

pritisak javnosti

logija, koji se brzo menja i utiče na način na koji parlament komunicira iinterno i sa svojom raznolikom publikom. Tipičan su primer i promene uTV tehnologijama i njihov uticaj na prenošenje sednica parlamenta.

■ Međunarodni uticaji. Zajednička karakteristika o kojoj je bilo reči u pret-hodnom poglavlju jeste način na koji ekonomska globalizacija ograničavakontrolu parlamenta nad izvršnom vlašću. Zahtev koji se postavlja kandi-datima za članstvo u EU da, u okviru priprema za pristupanje EU, uskladesvoje zakonodavstvo stvara ogroman pritisak na njihov zakonodavnipostupak i nameće im potrebu da modernizuju procedure. Uticaj globalnedemokratske kulture važi za sve zemlje i o tome će se govoriti u nastavku.

■ Primeri drugih parlamenata. Ovde se misli na uticaj prakse drugih parlame-nata, koji se ostvaruje bilateralnim odnosima i posetama, preko regionalnihmreža ili članstvom u organizacijama kao što su IPU, ASGP, CPA i dr.

U unutarparlamentarne uslove koji doprinose sprovođenju reformi spadajusledeći.

■ Prepoznavanje nedostataka u procedurama, u pogledu njihovog uticaja naunutrašnju efikasnost parlamenta i u odnosu na vanparlamentarno okruže-nje, koje se menja.

■ Inicijatori reformi. To mogu biti ključne ličnosti – npr. naročito aktivanpredsednik parlamenta ili doma, poslanička grupa ili reformski orijentisanadministrativni odbor, odnosno sekretarijat. Veliki broj parlamenata naveoje institucionalizaciju reformskog procesa kao kontinuitet u parlamentarnojpraksi, koji se održava kroz stalni odbor.

■ Pokretači podrške i izvršioci reformi. Potreba da se mobiliše šira parlamen-tarna podrška za reforme može sama po sebi da utiče na njihov obim i sadr-žaj, kao što to može i proces njihovog sprovođenja.

Načini na koji će ovi različiti uticaji međusobno delovati u određenom tre-nutku u nekom parlamentu svakako se veoma razlikuju, ali mnogi od njihpostojaće u svakom uspešnom procesu sprovođenja reformi. Poseban značajima ono što se može nazvati dinamikom demokratizacije, zbog čega zaslužujeda bude obrađeno u posebnom odeljku.

Dinamika demokratizacije

Prilozi parlamenata korišćeni u ovoj studiji pokazuju da su svi oni pod uti-cajem jake struje demokratizacije, bez obzira na to da li ona proističe iz logikenjihovog demokratskog razvoja, iz globalnog okruženja ili pak iz kombinacijeta dva uticaja. Međutim, priroda i obim tih reformi zavise od faze koja je do -s tig nuta u procesu demokratizacije i od izabranog kursa. Neke zemlje su tek upočetnim fazama tranzicije ka demokratiji; neke su u postupku konsolidacijenakon nedavno sprovedene demokratske tranzicije, tako da su u pojedinimaspektima pod uticajem prirode svojih bivših režima; zemlje sa dugom demo-kratskom tradicijom motivisane su da dalje razvijaju demokratiju, ili da baremsprečavaju nazadovanje u tom smislu. Iako će se različite zemlje suočavati sarazličitim izazovima, ipak im je zajedničko to što u sprovođenju demokratskihreformi centralnu ulogu ima parlament, što ilustruju sledeći primeri dobijeni uodgovorima parlamenata, a što je posebno istaknuto u prilogu iz Gabona.

Narodna skupština u Vijetnamu, iako pod uticajem vladajuće partije, pokazujevisok stepen parlamentarne profesionalnosti i veći pluralizam i predstavljenostrazličitih stavova, što je dokaz delovanja demokratskih tokova u parlamentu:

Veći broj poslanika uopšte, a posebno veći broj poslanika koji su nastalnom radu u Narodnoj skupštini, jasno ukazuje na sledeći stav vijet-namske partije i države: dati istaknutu ulogu Narodnoj skupštini, kaodemokratskoj instituciji koja predstavlja narod… Poreklo poslanika jeraznovrsnije i šire i obuhvata predstavnike različitih društvenih slojeva,etničkih grupa, religija i područja. Dakle, različiti segmenti društva i


zajednice imaju predstavnike koji prenose njihova mišljenja u areniNarodne skupštine. Tokom nedavnih zasedanja, narod je imao prilikuda vidi otvoreniju i iskreniju atmosferu kada su neki poslanici čak izra-žavali mišljenja koja su suprotna mišljenju Stalnog odbora Narodneskupštine… To je znak da u radu Narodne skupštine sada postoji višedemokratije nego u prethodnim sazivima. Ipak, ljudi su još uvek zabri-nuti što metode rada Narodne skupštine i dalje nisu demokratske ono-liko koliko se očekivalo.

Prilog dobijen iz Omana napominje da su se „Šura i demokratska praksa uSultanatu postepeno razvijali, uzimajući u obzir realnost i uslove koji postojeu omanskom društvu, mada su bili jednako otvoreni i za to da se vode isku-stvima drugih“. Prilog spominje i postepeno jačanje uloge izabranog SavetaŠure u protekloj deceniji u okviru dvodomnog zakonodavnog sistema i proši-renja biračkog prava 2003. godine na sve građane starije od 21 godine, i ženei muškarce. To proširenje biračkog prava omogućilo je mnogo veću raznoli-kost u sastavu Saveta Šure, što „obogaćuje diskusije i rasprave u Savetu, pove-ćava njegovu efikasnost u izvršavanju funkcija i adekvatnijoj predstavljenostisegmenata omanskog društva“.

Prilog dobijen iz Egipta ukazuje na uvođenje neposrednih predsedničkihizbora i osnivanje nacionalne Komisije za ljudska prava kao na ključne ele-mente svog skorašnjeg demokratskog razvoja. Ta komisija obezbeđuje parla-mentu centralnu ulogu:

Budući da je parlament čuvar prava i sloboda i pošto je Skupština sma-trala da je neophodno obrazovati parlamentarni odbor za ljudska pravada bi revitalizovala svoju ulogu u njihovoj zaštiti, obrazovala je Odborza ljudska prava. To je sistem dobro poznat u parlamentima razvijenihzemalja, gde takvi odbori razmatraju žalbe i prosleđuju ih nadležnimorganima, uz praćenje daljeg postupanja po tim žalbama. Na taj način,Odbor može imati kontrolnu ulogu nad radom izvršne vlasti preko izve-štaja koji ova podnosi Skupštini.

Prilog dobijen od Narodne skupštine Libana navodi da je tranzicija koja seodvijala tokom protekle decenije u parlamentu označila promenu njegoveuloge „iz tradicionalne u savremenu“. U prilogu se navode desetine glavnihreformi koje su pokrenuli demokratski tokovi, od jačanja institucionalnog izakonodavnog kapaciteta, preko boljeg pristupa informacijama koji su dobiliposlanici, do uključivanja institucija civilnog društva u rad parlamenta.


Već smo rekli da je u Ukrajini dinamika demokratizacije stvorila pritisakda se izvrši ustavna promena sa postkomunističkog sistema, u kome je posto-jala „superpredsednička vlast“, na sistem koji je više parlamentarni, što jepodržalo 80% stanovništva. Sličan način razmišljanja je postojao i uHrvatskoj, gde je 2000. godine „polupredsednički sistem promenjen…, a cen-tar vlasti i odgovornosti prenet je na hrvatski parlament i vladu“.

U Čileu je konsolidacija tranzicije sa vojne uprave dovela do niza progre-sivnih reformi u odnosima između različitih grana vlasti u državi:

U pogledu parlamentarne reforme, najvažniju reformu predstavlja pro-mena ustava. Uopšteno govoreći, to je uvelo promene u pogledu sastavai ovlašćenja Nacionalnog kongresa, u oblasti potvrđivanja međunarod-nih ugovora, sastava i nadležnosti Ustavnog suda i drugih organa. Ciljje bio da se oni prilagode novoj stvarnosti i da se državne institucijeusaglase, što je prethodno bilo dovelo do porasta neslaganja izmeđurazličitih političkih stranaka, pa je promenom ustava okončan periodtranzicije ka demokratiji.

U Zambiji je proces konsolidovanja tranzicije ka višestranačkoj demokra-tiji doveo do pripreme složenog reformskog programa pod nadzorom Odboraza reformu i modernizaciju parlamenta, koji je ovlašćen da posećuje drugeparlamente da bi se upoznao s njihovim načinom rada, što bi moglo da koristiZambiji. Reformski proces traje od 1991. godine:

Ponovnim uvođenjem višestranačkog sistema 1991. godine, što je bionačin da se unapredi demokratsko upravljanje, Narodna skupštinaZambije ocenila je da bi bilo razborito da se delovanje parlamentaupravlja prema zahtevima pluralističke politike. To je zahtevalo spro-vođenje parlamentarnih reformi kako bi se uklonila neka ograničenjakoja su postojala u toj instituciji. Stoga je reformski program bio osmi-šljen tako da poboljša parlamentarnu kontrolu nad izvršnom vlašću i daomogući veće učešće građana u državnim poslovima.

Istorijat rasnog ugnjetavanja u periodu aparthejda u Južnoj Africi vodio je izra-zito snažnoj demokratskoj navali da se uspostavi novo političko uređenje, naro-čito u pogledu prirode njenog parlamenta. Reforme parlamenta do danas imajuza cilj „da obezbede negovanje demokratske kulture, kao i da njegove procedurei postupci sadrže demokratske principe kojima Južna Afrika teži“. Međutim, uprilogu se navodi da rad na demokratizaciji još nije završen i da će se parlamentsuočavati sa brojnim izazovima ukoliko želi da realizuje viziju iz 1994. godine:


Vizija… je da se izgradi efikasan narodni parlament, koji odgovara napotrebe ljudi i koji pokreće ideal da se ostvari bolji kvalitet života za sveljude u Južnoj Africi. Uprkos mnogim postignućima parlamenta u decenijidemokratije, njegovi strateški ciljevi ukazuju na to da on ne želi da spavana lovorikama, te je već preduzeo mere da se suoči sa izazovima koji sadastoje pred njim, kao i novim izazovima koje predviđa u budućnosti.

Razvijeni demokratski sistemi

Po mišljenju većine, glavni demokratski izazov i podsticaj za sprovođenjeparlamentarnih reformi u demokratskim sistemima s dugom tradicijom vidi seu potrebi da se očuva značaj ove institucije u kontekstu brzih društvenih pro-mena i moguće apatije javnosti. „Najveći izazov“, po mišljenju australijskogPredstavničkog doma, „jeste očuvanje značaja institucije parlamenta zapotrebe i percepciju javnosti koju predstavlja.“ „Ponovno uspostavljanje pove-renja javnosti“ opisuje se kao jedan od ciljeva reformi koje je sproveo kanad -ski parlament. „Ulaganje velikih napora da se povrati poverenje građana“holandski parlament vidi kao podsticaj za svoje brojne skorašnje inicijative,jer je bitna odlika demokratije to „da građani mogu da se identifikuju sa radomi metodama rada svojih poslanika i da osećaju da ih oni adekvatno predstav-ljaju“.

Za sve parlamente u zemljama sa razvijenom demokratijom reforma pred-stavlja kontinuirani proces, koji se često institucionalizuje preko posebnogstalnog odbora. U Indiji, prilagođavanje tradicionalnog vestminsterskogsistema indijskim okolnostima i kulturi predstavlja kontinuirani evolutivniproces još od 1947. godine. Nedavno, porast broja stranaka u oba doma parla-menta na 38 odnosno 30 posebno se odrazio na reviziju parlamentarnih proce-dura. Izraelski Kneset se „stalno angažuje na reformama i promenama“, aodnedavno na efikasnijoj organizaciji internih procedura i stvaranju većegugleda u javnosti. Italijanski parlament se trenutno angažuje na opsežnim pro-menama ustava, koje se odnose na pitanja kao što su ravnoteža između dvadoma u zakonodavnom postupku, smanjenje broja poslanika u oba doma iodređivanje donje starosne granice za birače i kandidate na izborima.Portugalski parlament se angažovao na nedavno donetom programu za spro-vođenje suštinskih reformi, kojem je cilj jačanje kontrole nad radom izvršnevlasti, praćenje primene zakona i približavanje parlamenta narodu. UUjedinjenom Kraljevstvu je, počev od 1997. godine, proces demokratizacijepokrenuo brojne reforme, uključujući ukidanje nekih elementa nasleđivanjatitule u Gornjem domu, prenošenje dela ovlašćenja na parlament Škotske iskupštine Velsa i Severne Irske, donošenje Zakona o ljudskim pravima i dr.


Olakšice i prepreke na putu reformi

Na osnovu svega rečenog trebalo bi da bude jasno da je proces parlamen-tarne reforme koji se odvija pod različitim opisanim uticajima zapravo proceskoji sam stvara reforme, bilo u obliku programa velikih razmera bilo u oblikuakumuliranja manjih promena. Međutim, taj se proces može znatno olakšatispoljnom pomoći, naročito kad su u pitanju parlamenti koji raspolažu skrom-nijim resursima i stručnošću. Parlamentima koji su dostavljali priloge za ovustudiju, UNDP je bio posebno dragocen resurs, ali su ovakvu podršku davalei druge mđunarodne organizacije – između ostalih, naravno, i samaInterparlamentarna unija. Spisak glavnih međunarodnih, regionalnih i bilate-ralnih organizacija koje pružaju parlamentarnu podršku, zajedno sa opisomkarakterističnog težišta njihovog rada, dat je u Dodatku 1. Tipična karakteri-stika ovakve pomoći jeste priprema programa za parlamentarnu reformu, kojise dogovara tako što se tačno određuju njegovi prioriteti i načini za njegovosprovođenje.

Primeri za takvu pomoć obuhvataju i Burkinu Faso, koja je 2004. godinenapravila sporazum sa UNDP-om o desetogodišnjem programu za unapređe-nje parlamentarne prakse, koji je koncentrisan na rešavanje pitanja nedo-voljne informisanosti i komunikacije između parlamenta i javnosti. Sličanprogram podrške koji je dogovoren sa Obalom Slonovače obuhvata instalira-nje računara za pristup internetu u biblioteci i angažovanje nacionalnih struč -njaka za potrebe poslaničkih grupa. Na Fidžiju se podrška usmerava na jača-nje sekretarijata parlamenta i podršku odborima, kao i na unapređivanjeslužbi podrške poslanicima i izbornim jedinicama. Sporazum libanskog par-lamenta iz 1999. godine predviđa jačanje zakonodavne i kontrolne funkcije,te vezâ sa civilnim društvom i drugim parlamentima. UNDP je podržao sveprethodno pomenute programe. Između ostalog, Sv. Kits je dobio pomoćSekretarijata Komonvelta u vidu finansijskih sredstava i ljudskih resursa, aZambija je za opsežan program parlamentarne reforme dobila pomoć od kon-zorcijuma donatora.

Jedan od mnogih načina da se dâ zamajac reformama jeste uključivanjejavnosti, kako bi se ona zainteresovala za reformski proces i osećala da imasvoj ulog u njemu. Turski parlament je, na primer, organizovao iscrpnerasprave sa nevladinim organizacijama i intelektualcima, te sa vladom i opozi-cijom na temu „Kakav parlament želite?“. Doprinos raspravama su dali i novi-nari, akademici i umetnici. U Zimbabveu se parlament, kada je 1996. godineodlučio da pokrene program reformi, upustio u „proces konsultacija sa javno-šću, vladom, kao i u okviru samog parlamenta, koji je bio bez presedana“:


Obrazovan je Odbor za reforme, sastavljen od poslanika koji ne obav-ljaju drugu funkciju (eng. Backbenchers) i ministri. Timovi članovaOdbora održali su javna slušanja širom zemlje, tražeći da im ljudiiznesu svoja mišljenja o tome kako vide parlament i šta očekuju odnjega… Povratne informacije dobijene od javnosti pokazale su sle-deće:

■ a) parlament je nedostupna i zatvorena institucija,

■ b) parlament je uspavani dom i

■ c) parlament treba da ima važnu ulogu u formulisanju javne i fi -nan sijske politike.

Ti utisci su bitno uticali na oblikovanje prirode reformskog programa.Iako je trenutna kriza u zemlji možda dovela do privremenog zastojareforme, ona će biti važna za budućnost parlamenta kada se okolnosti nor-malizuju.

Gore navedeni primer navodi nas da razmislimo o nekim uobičajenim pre-prekama koje mogu ometati reformski proces:

■ politički i društveni kontekst koji je do te mere nepovoljan damože parlamentarne reforme dovesti u pitanje;

■ neodgovarajući resursi i stručnost čak i kada je dostupna pomoćspolja;

■ kultura otpora reformama, naročito unutar parlamenata sa dugomtradicijom ili, na društvenom nivou, u tradicionalnijim društvima;

■ sukob interesa unutar parlamenta, uključujući uticaj posebnih inte-resa koji se suprotstavljaju reformi;

■ neadekvatno ispitani predlozi i predlozi sa neplaniranim posledi-cama, koji umanjuju poverenje u reforme.

Ovde kao primer navodimo jednu veoma otvorenu analizu iz Holandije opreprekama koje su utvrđene u procesu obnavljanja parlamenta:

■ holandski Predstavnički dom se sastoji od srazmerno velikog brojaposlaničkih grupa (u proseku devet), pa je za donošenje odlukabitno postizanje kompromisa, iako to ne ide uvek u prilog kvalitetusamog predloga;

■ prilikom razmatranja predloga za obnovu interesi manjih i većihposlaničkih grupa se međusobno razlikuju;


■ promena metoda rada parlamenta ne zahteva samo promenu u par-lamentarnoj strukturi… već pre svega promenu parlamentarne kul-ture, a pokazalo se da je na nju veoma teško delovati.

Drugačiji primer kulture na društvenom nivou koja ometa efikasnostreformi nalazimo u prilogu iz Omana, gde je značaj uvođenja opšteg biračkogprava umanjen time što „veliki deo građana nije bio voljan da izađe na opšteizbore… i što veliki deo ženske populacije nije iskoristio svoje pravo da sekandiduje za ulazak u Savet“. U Maliju je pokušaj unapređenja rada poslanikaometalo nerazumevanje jednog dela birača, i to na različite načine u urbanimi ruralnim sredinama:

Mnogi građani u velikim gradovima smatraju da je Narodna skupštinainstitucija koja samo troši novac i ne vide nikakvu neposrednu korist odnje. Veliki broj ljudi koji živi u gradovima smatra preteranim finansij-ske, materijalne i društvene pogodnosti koje poslanici uživaju na osno -vu svog statusa i koje im pripadaju po funkciji, a koje su im date da bidostojanstveno mogli da obavljaju svoj posao.

Ljudi iz ruralnih oblasti, koji čine gotovo 80% biračkog tela, smatrajuda su poslanici obavezani mandatom da, nakon što su izabrani, budu naraspolaganju svojim biračima u svako doba i u svakoj situaciji (npr. nakrštenjima, venčanjima, sahranama, kao i da im obezbede razne soci-jalne usluge).

U vezi sa ostvarljivošću i obaveznošću reformi biće dovoljno da još jednomnapomenemo ono što je očigledno – da različita mišljenja prečesto zahtevajučinjenje ustupaka na obe strane, odnosno da svaka predložena reforma običnoima slabe strane, koje je najbolje unapred predvideti. Primer za ono kroz štavećina parlamenata prolazi jeste pitanje kako efikasnije uspostaviti procedureda bi se mogao zadovoljiti stalno rastući obim posla, a da se time ne ugrožavamogućnost iznošenja različitih stavova i ostvarivanje prava poslanika.Možemo se samo diviti domišljatosti koja je bila potrebna indijskoj Lok Sabida ispuni očekivanja svojih 38 stranaka a da u isto vreme izbegne potpunizastoj u radu parlamenta. Jedna od strategija reformi koju primenjuje velikibroj parlamenata jeste uvođenje pilotskih programa kojim se, na određeniperiod, testiraju efekti predloženih promena, odnosno prati njihov uticaj prenego što se uvedu za stalno. Kada je reč o problemima koje je utvrdio holand-ski parlament (vidi gore), primena takve strategije se pokazala kao korisna, acitat iz njihovog priloga nam omogućava da ovaj kratak pregled završimooptimistički: „Ispostavilo se da je efikasno rešenje ranije pomenutih problemato da se predlozi promena isprobaju pre nego što se konačno primene.


Pokazalo se da su predlozi koji su u početku nailazili na velike otpore zapravodali izvanredne pozitivne rezultate u praksi.“

Planiranje budućnostiZa parlamente, „pogled u budućnost“ znači mnogo toga. Najpre, to znači

odgovoriti na pritiske koje stvaraju brze promene u društvu i globalnomsistemu na takav način da se očuvaju osobenosti tradicije pojedinih zemalja.To znači i spremnost parlamenta da stalno sprovodi reformu procedura, kakobi one odgovorile izazovima koje nameću vreme i uloga parlamenta kaočuvara demokratije. To može značiti i da se parlament proaktivno uključuje udugoročna razmišljanja o budućnosti zemlje, a ne samo da prosto reaguje nainicijative koje pred njega postavlja vlada. Ovde su data tri primera za takavnačin planiranja budućnosti. Prvi primer je obezbedio letonski Pododbor zabudući razvoj Letonije, koji je obrazovan 2003. godine i u čijem je sastavu 13poslanika iz svih poslaničkih grupa u Sejmu. Prilog letonskog parlamenta opi-suje njegove zadatke na sledeći način:

■ da radi na pripremi jedinstvenog dokumenta budućeg razvojaLetonije, u kome se formuliše vizija razvoja Letonije u narednih15–20 godina i kojim se olakšava ostvarivanje održivog razvojaLetonije i unapređuju društveno blagostanje i zaštita svih članovadruštva;

■ da razvija saradnju sa različitim javnim institucijama, naučnicima,mladima i drugim članovima društva i u zajedničkom dijalogu pro-nalazi mogućnosti kojima se obezbeđuju brži razvoj i konkurentnostLetonije;

■ da organizuje predavanja i prisustvuje predavanjima o raznimtemama koje su od značaja za nauku i nacionalnu privredu i datako bude koristan izvor informacija za ostvarivanje ciljeva kojeposlanici postavljaju.

U izraelskom Knesetu je 2001. godine obrazovan Odbor za buduće genera-cije. Njegova svrha je da u nacionalno zakonodavstvo ugradi dimenzijubudućnosti, a on to radi tako što u jasno određenim fazama zakonodavnogpostupka daje mišljenja i preporuke u pogledu zakona koji su od interesa zabuduće generacije.

Mnogo stariji i potpunije dokumentovan primer dolazi iz finskog Odbora zabudućnost, koji je obrazovan 1992. godine. Tada je Eduskunta donela odluku


kojom od vlade zahteva da joj podnese izveštaj o dugoročnom razvoju imogućnostima zemlje. Odbor za budućnost je formiran kao privremeni odborkoji ima cilj da razmotri pomenuti izveštaj i dâ mišljenje o njemu, a nastavioje da radi u tom statusu sve do 2000. godine, kada je postao stalni odbor. Tajodbor smatra da mu je uloga ispravljanje velikog nedostatka koji se sastoji utome što „svi parlamenti u uobičajenom postupku donošenja zakona propu-štaju da utvrde dugoročne strukturne probleme i njihove vrednosne osnove“.

Odbor ima 17 članova iz svih stranaka i tesno sarađuje sa kabinetom pre-mijera, pri čemu ima sličnu ulogu u oblikovanju visoke politike, ali stavljaveći naglasak na „raspravu o vrednosnim osnovama te politike“ nego na njenosprovođenje. Evo spiska pitanja kojima se Odbor bavio tokom protekle dece-nije, a i nešto duže.

1. Izveštaji o budućnosti, odnosno odgovori na izveštaje vlade o:

■ glavnim globalnim ekološkim problemima i drugim strukturnim proble-mima;

■ uticajima evropskog privrednog razvoja i razvoja u drugim oblastima naFinsku;

■ faktorima za konkurentnost i uspeh Finske;

■ regionalnom razvoju.

2. Aktuelne teme o kojima se na predlog Odbora raspravljalo na plenarnimsednicama:

■ tehnologija genetskog modifikovanja biljaka u proizvodnji hrane;

■ deset bolnih tačaka u budućnosti rada;

■ budućnost finskog društva znanja.

3. Procena tehnologija. Ova oblast je bila predmet glavnog interesovanjaOdbora od samog početka njegovog rada. U tom okviru realizovane su trigeneracije projekata, pri čemu su projekti iz prve generacije uglavnomnaručivani od spoljnih istraživačkih instituta, dok su se u projekte druge itreće generacije na mnogo neposredniji način uključivali poslanici krozradne grupe zajedno sa spoljnim ekspertima. Izabrane teme su obuhvataleoblasti upravljanja znanjem, snabdevanja energijom i obnovljivih izvoraenergije, društvenog kapitala i informacionih tehnologija, te regionalnihinovacionih sistema. Odbor tesno sarađuje sa drugim evropskim parlamen-tima kroz Evropsku parlamentarnu mrezu za procenu tehnologija (EPTA –European Parliamentary Technology Assessment network).


Način rada Odbora je opisan ovako:

Model rada Odbora za budućnost po svojoj otvorenosti i inovativnostirazlikuje se od modela rada drugih odbora. Članovi Odbora su obila-zili pokrajine i održavali regionalne forume. Odbor takođe stalno istra-žuje moguće nove pristupe u radu tako što prilagođava Delfi i drugemetode za istraživanja budućnosti, sluša u javnim raspravama mišlje-nja kako mladih tako i starijih i iskusnih pojedinaca, koristi nove tehno-logije za obradu podataka i izrađuje uporedne međunarodne studije…

U aktivnostima Odbora nestaje granica između nacionalnog i međuna-rodnog: u svetu koji se sve više otvara, izazovi budućnosti nisu višesamo nacionalni, već sve više poprimaju izrazito međunarodni karak-ter. Od početka svog rada, pre više od deset godina, Odbor je u ovomsmislu prilikom svojih razmatranja posebnu pažnju posvetio faktorimakoji zadiru u sve sfere društva. Devedesetih godina Odbor je definisaofaktore koji zadiru u sve sfere finskog društva – globalizaciju, nauku itehnologiju, inovacije i upravljanje. Odbor je za proslavu stogodišnjicefinskog parlamenta 2006. i 2007. godine kao temu odabrao budućnostdemokratije.

Vredi citirati i završni komentar iz priloga finskog parlamenta o pravu

Odbora da utvrđuje dnevni red:

Postoji izreka u političkom životu na svim nivoima da prvi korak kojivodi ka sticanju moći jeste da se preuzme inicijativa i za sebe osvojipozicija da se utvrđuje dnevni red. Tu izreku je Odbor za budućnost uEduskunti od samog početka shvatio veoma ozbiljno. Budući da Odborradi svega deset godina, preuranjeno je davati ocenu da li je bio uspe-šan. Međutim, sasvim je izvesno da je Odbor u finskom parlamentarnomsistemu zauzeo mesto inovativnog političkog tela i tokom godina izgra-dio novi forum koji radi u srcu parlamentarnog sistema, a – što je jošznačajnije – pokazao je da se mere koje parlament preduzima još uvekmogu koristiti za pokretanje inicijativa u demokratiji.

Ovakvo zapažanje može nam poslužiti da ovaj vodič optimistički zaklju-

čimo, jer ono podseća poslanike da zaista mogu pokretati inicijative kojima se

utiče na budućnost njihove zemlje i na razmišljanja o budućnosti, samo ako su

odlučni i iskoriste ovlašćenja kojima već raspolažu.


Dodaci I 197

Australija

Kina

Slovačka

Austrija

Kipar

Slovenija

Belorusija

Kiribati

Srbija i Crna Gora

Belgija

Letonija

Sv. Kits i Nevis

Butan

Liban

Surinam

Burkina Faso

Litvanija

Španija

Čile

Luksemburg

Šri Lanka

Republika Češka

Mađarska

Švajcarska

Danska

(BJR) Makedonija

Švedska

Ekvador

Mali

Tunis

Egipat

Malta

Turska

Estonija

Meksiko

Ukrajina

Filipini

Monako

Ujedinjeno Kraljevstvo

Fidži

Mongolija

Vijetnam

Finska

Nemačka

Zambija

Francuska

Norveška

Zimbabve

Gabon

Novi Zeland

Grčka

Obala Slonovače

Holandija

Oman

Hrvatska

Poljska

Indija

Portugalija

Irska

Republika Koreja

Island

Republika Moldavija

Italija

Rumunija

Izrael

Ruanda

Japan

Ruska Federacija

Jordan

Samoa

Južna Afrika

Saudijska Arabija

Kamerun

Senegal

Kanada

Singapur

Dodaci

Parlamenti koji su dostavili prilogeza Vodič

Radna grupa za doprinosparlamenta demokratiji

Izvestilac

PROFESOR DAVID BEETHAM

Profesor emeritus Univerziteta u Lidsu, član Centra za ljudska pravaUniverziteta u Eseksu i pomoćnik direktora organizacije Democratic Audit izUjedinjenog Kraljevstva

David Beetham je postao jedan od najpoznatijih i najistaknutijih eksperata u oblastiteorije i prakse demokratije. Objavio je veliki broj publikacija iz ove oblasti. Poredteorijskog rada u oblasti demokratije i ljudskih prava, profesor Beetham je uveo novemetode za ocenu stanja demokratije i ljudskih prava i sarađivao sa mnogim međunar-odnim organizacijama u njihovoj primeni.

Njegove novije publikacije uključuju sledeće: The International Idea Handbook onDemocracy Assessment (Kluwer Law International, 2002), The State of Democracy(Kluwer Law International, 2002), Democracy under Blair (Politico’s, 2003),Democracy: a Beginner’s Guide (One World Publications, 2005) i IntroducingDemocracy: 80 Questions and Answers, 2nd edition (UNESCO, 2006).

Članovi

GOSPODIN AVRAHAM BURG

Bivši predsednik izraelskog Kneseta

Avraham Burg je bivši šef Nacionalne religijske stranke. Gospodin Burg je protek-lih godina bio stariji član Laburističke partije Izraela i jedan od najharizmatičnijihposlanika. Godine 1999. postao je najmlađi predsednik u istoriji izraelskogKneseta.

Hrabro je tvrdio da u Izraelu ne može biti demokratije ukoliko se ne obezbede jednakaprava za sve koji žive u Izraelu, kako za Arape tako i za Jevreje. Gospodin Burg jezajedno sa grupom izraelskih i palestinskih građanskih lidera 1. decembra 2003. godineučestvovao u pregovorima i potpisao Ženevski sporazum, predlog čija bi primenaomogućila rešavanje nekih od najbolnijih problema u vezi s izraelsko-palestinskimsukobom i koji bi utro put okončanju višedecenijskog krvoprolića.

GOSPODIN PIERRE CORNILLON

Počasni generalni sekretar Interparlamentarne unije

Pierre Cornillon je bio generalni sekretar Interparlamentarne unije od 1987. do 1998.godine. Pre nego što je izabran na to mesto, radio je 22 godine u ovoj organizaciji.Počev od 1998. godine, gospodin Cornillon je učestvovao u misijama za unapređenjeljudskih prava i demokratije u raznim zemljama. Učestvovao je na velikom broju sas-


Dodaci I 199

tanaka na međunarodnom nivou i bio savetnik u mnogim međunarodnim telima kojase bave pitanjima parlamenta i demokratije.

Gospodin Cornillon je član Međunarodnog panela za demokratiju i razvoj, osnovanog1998. god. odlukom generalnog direktora UNESCO-a da sprovodi programe ove orga-nizacije koji imaju za cilj jačanje demokratije. Gospodin Cornillon je savetnik Grupeafričkih, karipskih i pacifičkih država (ACP – African, Caribbean and Pacific Groupof States) u Briselu, kojoj pruža podršku u osnivanju parlamentarne skupštine. Sobzirom na to da je bio član Međunarodnog savetodavnog saveta Međunarodne fon-dacije za izborni sistem (IFES – International Foundation for Election Systems),gospodin Cornillon je trenutno član Upravnog odbora fondacije IFES Ltd. u Londonu.

GOSPODIN OLIVIER DELAMARE DEBOUTTEVILLE

Pomoćnik direktora Službe za međunarodne odnose francuskog Senata

Olivier Delamare Deboutteville je na rukovodećim mestima u Službi francuskogSenata od 1978. god. Obavljao je više funkcija, a na sednicama Odbora za finansijesedam godina je bio rukovodilac grupe viših službenika parlamenta koja je pružalapodršku glavnom izvestiocu za budžet u razmatranju tehničkih aspekata finansijskihzakona. Napustio je Senat na period od četiri godine, od 1995. do 1997. god., tokomkojih je radio kao savetnik tadašnjeg ministara za ekonomiju i finansije g. JeanaArthuisa. Posle dve godine provedene u privatnom sektoru, vratio se u Senat januara2000. godine, gde od 2002. god. radi kao pomoćnik direktora Službe za međunarodneodnose i zadužen je za bilateralnu i multilateralnu saradnju i odnose sa međunarodnimorganizacijama.

PROFESOR PETER RONALD DE SOUZA

Kodirektor, Lokniti – Institut za uporednu demokratiju, Delhi

Peter Ronald de Souza je gostujući istraživač u Centru za proučavanje društava urazvoju. Trenutno koordinira projekat Stanje demokratije u južnoj Aziji (SDSA – Stateof Democracy in South Asia).

Profesor de Souza je šesnaest godina predavao na Katedri za političke naukeUniverziteta u Goi. Marta 2000. god. bio je gostujući profesor na Birkbeck koledžuLondonskog univerziteta, a maja 2001. god. bio je gostujući naučnik u Taubman cen-tru Fakulteta za državnu upravu „Džon Kenedi“ na Univerzitetu Harvard (KennedySchool of Government, Harvard University). Profesor de Souza je usmerio svojainteresovanja u oblasti političke teorije ka onome što možemo nazvati zagonetkamaindijske demokratije. Neke od oblasti kojima se posvetio i o kojima je pisao obuhvatajuzabranu izdavanja knjiga, reforme izbornog sistema, decentralizaciju uprave, izbornonasilje, političke stranke, ljudsku bezbednost, prava manjina u Indiji, marginalizovanegrađane i ispravljanje istorijskih grešaka.

Profesor de Souza je takođe radio kao konsultant, odn. savetnik pri institutuInternational IDEA, ICNRD-5, Svetskoj banci, Fordovoj fondaciji i UNDP-u. Zanacionalne i međunarodne časopise napisao je veliki broj članaka posvećenihdemokratiji.

PROFESORKA YAKIN ERTÜRK

Specijalni izvestilac Ujedinjenih nacija za nasilje nad ženama, njegove uzroke iposledice

Yakin Ertürk je profesorka sociologije i bivši rukovodilac programa za istraživanjepitanja roda i žena na Tehničkom univerzitetu Bliskog Istoka u Ankari (Turska).Takođe je predavala u Centru za devojke na Univerzitetu kralja Sauda u Rijadu(1979–1982), gde je bila i šef katedre od 1979. do 1981. godine. Između 1997. i 2001.godine radila je pri Ujedinjenim nacijama, prvo kao direktorka Međunarodnog istraži-vačkog i obrazovog instituta za unapređenje položaja žena (INSTRAW – InternationalResearch and Training Institute for the Advancement of Women) u Santo Domingu, apotom kao direktorka Odeljenja za unapređenje položaja žena (DAW – Division for theAdvancement of Women) u sedištu Ujedinjenih nacija u Njujorku. Avgusta 2003.godine Komitet Ujedinjenih nacija za ljudska prava izabrao je gospođu Ertürk za speci-jalnog izvestioca za nasilje nad ženama, njegove uzroke i posledice.

Oblast interesovanja profesorke Ertürk obuhvata ljudska prava, politiku identiteta inasilje nad ženama, globalizaciju, kretanje stanovništva, modele korišćenja radnesnage i ulogu žena u razvoju. Svoju doktorsku titulu stekla je u oblasti razvojne soci-ologije na Univerzitetu Kornel 1980. godine.

GOSPODIN SCOTT HUBLI

Direktor Programa za upravljanje, Nacionalni demokratski institut za međuna -rodne poslove

Scott Hubli je direktor Programa NDI za upravljanje, koji pružaju tehničku podrškuprogramima NDI za jačanje zakonodavnog postupka, integritet javnosti, vladavinuprava i programima za lokalnu upravu u celom svetu. U ovom svojstvu gospodin Hublisavetuje službenike NDI u vezi sa strategijama programa za dobro upravljanje, koncep-tima, primenom i vrednovanjem tih programa. On takođe razvija i održava grupustručnjaka i obučavalaca koji pružaju pro bono pomoć u vezi sa pitanjima dobrogupravljanja. Od kada se uključio u rad NDI u novembru 2000. godine, gospodin Hublije bio u misijama za zakonodavne procene, kao i misijama za obuku, u preko 20zemalja.

Gospodin Hubli je zvanje doktora pravnih nauka stekao sa odlikom na Pravnom fakul-tetu Univerziteta Viskonsin, a magistra u oblasti javne politike i uprave na Institutu zajavne poslove „Robert M. La Follette“. Pre nego što se zaposlio u NDI, gospodin Hublije radio kao viši stručni savetnik na projektu USAID-a za jačanje Zakonodavnog savetaPalestine, zatim kao savetnik za zakonodavne poslove Državnog zakonodavnog telaViskonsina i kao saradnik njujorške firme „Debevoise and Plimpton“, koja se bavipravnim poslovima.

GOSPODIN FRANCIS KPATINDÉ

Regionalni viši službenik za javno informisanje, Visoki komesarijat Ujedinjenihnacija za izbeglice

Francis Kpatindé se 1986. godine zaposlio kao novinar u časopisu Jeune Afrique.Radio je u misiji Ujedinjenih nacija za pomoć Haitiju 1993. godine i za vreme prvih


Dodaci I 201

izbora koji su usledili neposredno nakon ukidanja aparthejda u Južnoj Africi 1994.godine. U periodu između marta 1995. i oktobra 1997. godine gospodin Kpatindé jeradio kao portparol za Afriku u kancelariji Visokog komesara Ujedinjenih nacija zaizbeglice (UNHCR), pre povratka u časopis Jeune Afrique na mesto jednog od glavnihurednika. Od maja 2005. godine je na mestu regionalnog višeg službenika za javnoinformisanje UNHCR-a u Zapadnoj Africi. Gospodin Kpatindé poseduje DESSdiplomu iz oblasti diplomatije i administracije međunarodnih organizacija Pariskoguniverziteta XI.

GOSPOĐA MARTA LAGOS CRUZ-COKE

Izvršna direktorka Latinobarometra

Marta Lagos je proučavala oblast javnog mnjenja od 1984. godine, najpre u Centro deEstudios de la Realidad Contemporánea (CERC), gde je bila i direktorka od 1990. do1993. god. Pokrenula je Barómetro CERC, to jest barometar javnog mnjenja koji pratitranziciju u Čileu od 1987. godine. Godine 1994. osnovala je sopstvenu kompaniju zaistraživanje tržišta i ispitivanje javnog mnjenja, u partnerstvu sa kompanijom MORI izUjedinjenog Kraljevstva. Od samog početka rada 1995. godine, Marta Lagos je bilaizvršna direktorka Latinobarometra, koji je svake godine sprovodio ankete javnogmnjenja u 18 latinoameričkih zemalja.

Kao autorka velikog broja publikacija iz oblasti ispitivanja javnog mnjenja, član je timaza Ispitivanje svetskih vrednosti (World Values Survey) i učestvuje u radu odbora kojiorganizuje uporedno proučavanje izbornih sistema (CSES – Comparative Study ofElectoral Systems). Pored toga, gospođa Lagos je bila konsultant za pitanja anketajavnog mnjenja i izborne procese u tranziciji u 23 zemlje, kao i u međunarodnim orga-nizacijama kao što su IDB, UNDP, Svetska banka, UN i EU.

Marta Lagos Cruz Coke je magistrirala u oblasti ekonomije na Univerzitetu Hajdelbergu Nemačkoj.

PROFESORKA CHRISTINA MURRAY

Šef Katedre za javno pravo i direktorka Centra za istraživanje prava, rasnih irodnih pitanja Univerziteta u Kejptaunu

Christina Murray je profesorka na predmetu Ustavno pravo i ljudska prava naUniverzitetu u Kejptaunu. U periodu između 1994. i 1996. godine bila je član sed-močlanog panela stručnjaka koji je pružao savete Ustavotvornoj skupštini Južne Afrikeu pripremi nacrta „konačne verzije“ Ustava Južne Afrike. Od tada je pružala savetevelikom broju državnih organa u Južnoj Africi u vezi s primenom novog sistema vlastina više nivoa i radila je pri nacionalnom parlamentu Južne Afrike, kao i pri zakono-davnim telima njenih devet pokrajina. Osim Južne Afrike, u novije vreme je radila i naustavima u Južnom Sudanu, Indoneziji i Keniji. Predavala je i pisala o ugovornompravu, ljudskim pravima (naročito o pitanjima vezanim za rodnu ravnopravnost iafričko običajno pravo), međunarodnom pravu i ustavnom pravu.

GOSPODIN CYRIL NDEBELE

Bivši predsednik Narodne skupštine Zimbabvea

Cyril Ndebele je bio, tokom pregovora o nezavisnosti, član političkog pokreta koji seborio za nezavisnost Zimbabvea i član pravnog tima Patriotskog fronta (PF) Afričkenacionalne unije Zimbabvea (ZANU – Zimbabwe African National Union). Bio je navodećim pozicijama u Patriotskom frontu ZANU, uključujući i članstvo u Politbirou.Bio je poslanik od 1990. do 2000. godine i predsednik nekoliko važnih odbora (Odboraza prava poslanika, Zakonodavnog odbora, Odbora za poslovnik o radu). PredsednikSkupštine bio je od 1995. do 2000. godine. Kao predsednik, gospodin Ndebele je daodoprinos uvođenju parlamentarnih reformi usmerenih ka pretvaranju parlamenta uefikasniju participativnu demokratsku instituciju.

Cyril Ndebele je bio jedan od osnivača Parlamentarnog foruma Južnoafričke zajedniceza razvoj (SADC – South African Development Community) i ekspert na više međunar-odnih sastanaka o funkcionisanju parlamentarne demokratije.

Po sticanju pravnog obrazovanja, gospodin Ndebele se bavio pravom u UjedinjenomKraljevstvu i Zimbabveu. Bio je pravni zastupnik i branilac u Vrhovnom suduZimbabvea.

GOSPODIN ADBELWAHAD RADI

Predsednik marokanskog Predstavničkog doma

Adbelwahad Radi je jedan od osnivača političke stranke Union nationale des forcespopulaires, a kasnije i Union socialiste des forces populaires. Bio je na više odgovornihfunkcija u stranci, a na funkciji prvog zamenika sekretara nalazi se od 2003. godine.Takođe je bio suosnivač velikog broja organizacija civilnog društva i sindikalnih orga-nizacija. U periodu od 1983. do 1984. godine bio je ministar za međunarodnu saradnju.

Gospodin Radi je prvi put izabran za poslanika 1963. godine. Od 1977. godine je višeputa uzastopno biran za poslanika, a od 1997. godine je predsednik Predstavničkogdoma. Gospodin Radi je vatreni pobornik parlamentarne diplomatije i bio je narukovodećim mestima u velikom broju regionalnih parlamentarnih organizacija.Gospodin Radi je član Izvršnog odbora IPU.

GOSPOĐA LORETTA ANN ROSALES

Poslanica filipinskog Predstavničkog doma

Poslanica Loretta Rosales, poznata aktivistkinja za ljudska prava, predstavlja margi -nalne i neadekvatno predstavljene delove filipinskog društva. Za vreme represivnogrežima bivšeg filipinskog predsednika Ferdinanda Markosa, Loretta Rosales je zbogsvojih ilegalnih aktivnosti u više navrata hapšena.

Kao izvršna direktorka Instituta za političke i izborne reforme tokom 1994. godine,poslanica Rosales je aktivno lobirala za donošenje zakona o sistemu stranačkih lista1995. godine, kao što je bilo predviđeno filipinskim Ustavom iz 1987. godine. Od1998. godine ona je poslanica filipinskog Predstavničkog doma, u kome je bilapredsednica Odbora za ljudska prava i kopredsednica Odbora za reformu biračkogprava i izbornog sistema.


GOSPOĐA SANJAASUREN OYUN

Poslanica Parlamenta Mongolije

Sanjaasuren Oyun je bila poslanica opozicije u Parlamentu od 1998. godine, a trenutnoje predsednica Odbora za Milenijumske ciljeve razvoja i politiku smanjenja siro-maštva. U politiku je ušla nakon ubistva svog brata Zoriga, ministra za razvoj infra-strukture, inače jednog od glavnih prodemokratskih lidera u Mongoliji.

Kao lider stranke Republikanske volje građana, ona je reformu uprave zasnivala na čis-tijoj politici, transparentnosti i borbi protiv korupcije. Takođe je osnovala Zorigovufondaciju, nevladinu organizaciju čija je misija unapređenje demokratije i uspostav lj a -nje vladavine prava u Mongoliji.

Gospođa Oyun je doktorirala u oblasti geohemije izotopa na Univerzitetu Kembridž.

GOSPOĐA DULCE MARIA SAURI RIANCHO

Senatorka Meksika

Dulce Maria Sauri ima veliko iskustvo u zakonodavstvu i javnoj upravi. Bila je guver -nerka Jukatana (1991–1994. god.), a od 1982. godine u više navrata je birana za posla -nicu oba doma meksičkog Kongresa. Takođe je bila predsednica Institucionalne revo -lucionarne stranke (PRI) od decembra 1999. do marta 2002. godine.

Od 1. decembra 2000. godine gospođa Sauri je bila predsednica Odbora Senata zaodnose sa inostranstvom za azijske i pacifičke zemlje. Takođe je član Odbora zaodnose sa inostranstvom, Odbora za odnose sa inostranstvom za zemlje SeverneAmerike i Odbora za finansije i javne zajmove.

Dodaci I 203

Organizacije za jačanje zakonodavstva

Sledi spisak nekih od organizacija koje se bave jačanjem parlamentarnih institucija.

Parlamentarna udruženja

Interparlamentarna unija

Interparlamentarna unija (IPU – Inter-Parliamentary Union) jeste međunarodna organi-zacija parlamenata suverenih država. Osnovana je 1889. godine. Unija je centralno mestoza vođenje parlamentarnog dijaloga u svetu i njen rad je posvećen miru i razvijanjusaradnje među ljudima, kao i čvrstom uspostavljanju predstavničke demokratije.

Interparlamentarna unija sprovodi Program tehničke saradnje, u okviru koga pružapomoć nacionalnim parlamentima, posebno zemalja u razvoju, za unapređenje organi-zacije njihovog rada i jačanje infrastrukture. U okviru tog programa, koji je pokrenutpočetkom sedamdesetih godina, Interparlamentarna unija (1) pruža savetodavne uslugei (2) nudi projekte pomoći.

Taj program je usmeren na jačanje samih parlamentarnih institucija i na pružanje pomoćiizabranim poslanicima i zaposlenima u parlamentu. Interparlamentarna unija u svoj radsistematski uključuje aspekte rodne ravnopravnosti i ljudskih prava. Naravno, neki pro-jekti su posebno usmereni na veće uključivanje žena u parlamentarni proces.

Veb sajt: http://www.ipu.org

Parlamentarna skupština Frankofonije

Parlamentarna skupština Frankofonije (APF – Assemblée parlementaire de laFrancophonie) okuplja poslanike iz 73 parlamenta ili interparlamentarnih organizacijasa pet kontinenata. Njen rad je uglavnom usmeren na promovisanje i odbranu demo-kratije, vladavinu prava, poštovanje ljudskih prava, promovisanje francuskog jezika usvetu i kulturnu raznolikost. U tesnoj saradnji sa Agencijom Frankofonije, Skupštinapreduzima i realizuje aktivnosti u oblasti interparlamentarne saradnje i izgradnje demo-kratije. Njene aktivnosti su usmerene na jačanje osećaja solidarnosti među parlamen-tarnim institucijama i promovisanje demokratije i vladavine prava, naročito u zajednicizemalja francuskog govornog područja. Program „Noria“ je pokrenut 2002. godine sciljem da se zadovolji potreba za izgradnjom kapaciteta parlamenata zemalja francus-kog govornog područja sa Juga, i to za oblasti proizvodnje, upravljanja i širenja inter-nih informacija zakonodavne prirode korišćenjem informacionih i komunikacionih teh-nologija. Ovaj program je nastao kao nastavak programa PARDOC, koji je koristiodokumentacione službe parlamenata zemalja francuskog govornog područja.

Veb sajt: http://apf.francophonie.org


Dodaci I 205

Udruženje parlamenata zemalja Komonvelta

Udruženje parlamenata zemalja Komonvelta (CPA – Commonwealth ParliamentaryAssociation) sastoji se od ogranaka parlamenata i zakonodavnih tela zemaljaKomonvelta koje su se obavezale na poštovanje parlamentarne demokratije.

Misija Udruženje parlamenata zemalja Komonvelta jeste promocija unapređenja parla-mentarne demokratije putem uvećanja znanja, boljeg razumevanja demokratskogupravljanja i izgradnje informisane parlamentarne zajednice, koja će biti sposobna dadalje unapredi demokratsko opredeljenje zemalja Komonvelta i saradnju između nji-hovih parlamenata i zakonodavnih tela.

Veb sajt: http://www.cpahq.org

Nacionalna konferencija državnih zakonodavnih tela

Nacionalna konferencija državnih zakonodavnih tela (NCSL – National Conference ofState Legislatures) pruža tehničku pomoć demokratskim zemljama i zemljama sademokratijom u nastajanju širom sveta i ima za cilj jačanje zakonodavnih institucija.Koristeći iskustvo koje je stekla u u Sjedinjenim Američkim Državama, Nacionalnakonferencija pruža pomoć u institucionalnim pitanjima kao što su zakonodavni postu-pak, parlamentarne procedure, sastav i nadležnosti odbora, organizacija službi, obukaiz oblasti etike, obuka u oblasti liderstva i odnosa sa biračima.

Nacionalna konferencija državnih zakonodavnih tela sprovela je veliki broj različitihprojekata u oblastima odgovornosti, građanskog vaspitanja, etike, federalizma, uprav -lj anja zakonodavnim poslovima, obuke novih poslanika i transparentnosti u radu vlade.Ona je takođe organizovala veliki broj radionica, koje često obuhvataju celokupnozakonodavno telo i koje obično drže članovi skupština saveznih država SAD,službenici zaposleni u zakonodavnim telima i/ili službenici Nacionalne konferencije.

Veb sajt: http://www.ncsl.org/public/internat/Technical.htm

AWEPA, Udruženje poslanika evropskih parlamenata za Afriku

AWEPA (Association of European Parliamentarians for Africa) jeste udruženje poslanikačiji je rad usmeren na podršku dobrom funkcionisanju parlamenata u Africi i zastupljenostAfrike u političkim agendama Evrope. AWEPA preduzima aktivnosti za razvijanje ljud-skih resursa zajedno sa poslanicima i drugim izabranim predstavnicima i aktivnosti zainstitucionalnu izgradnju kapaciteta u parlamentima i decentralizovanim organima vlasti.

To uključuje pažnju na:

■ ključnu ulogu koju efikasni parlamenti imaju u ostvarivanju demokratije, ljudskih

prava i mirnog upravljanja sukobima;

■ ostvarivanje rodne ravnopravnosti na svim nivoima političkog odlučivanja;

■ razmenu iskustava između afričkih i evropskih parlamenata;

■ izgradnju parlamentarnih mreža na nacionalnom, regionalnom i međuregionalnom

nivou, kao foruma za interakciju političkog i nevladinog delovanja.

Veb sajt: http://www.awepa.org

Međunarodne organizacije

Organizacija američkih država (OAS)

Program podrške jačanju zakonodavnih institucija (PAFIL – Program to Support theStrengthening of Legislative Institutions) Organizacije američkih država (OAS –Organization of American States) sarađuje sa parlamentima već nekoliko godina u ciljujačanja njihove uloge u predstavničkoj demokratiji i procesima integracije.

Ovaj program je podržao napore nacionalnih i regionalnih parlamenata kroz saradnju,harmonizaciju i inicijative za usklađivanje zakona, posebno u vezi sa pitanjima odinterameričkog interesa, kao što su trgovina drogom, korupcija, terorizam, prirodnekatastrofe – što su, inače, problemi koji iziskuju da postoji neka makar minimalnosaglasna i usklađena zakonska rešenja.

Veb sajt: http://www.ddpa.oas.org/opd/pafil/default.htm

Program Ujedinjenih nacija za razvoj

U okviru razvoja prakse demokratskog upravljanja, Program Ujedinjenih nacija zarazvoj (UNDP – United Nations Development Programme) daje podršku parlamentimausmerenu ka tome da oni imaju kapacitete, resurse i nezavisnost neophodnu za efikasnoobavljanje najvažnijih funkcija.

U izradi programa i pružanju savetodavnih usluga usmerenih ka tome da se kapacitetiparlamenta iskoriste za pokretanje promena i promovisanje Milenijumskih ciljevarazvoja, strateško polazište UNDP-a je parlamentarni razvoj. Danas podršku ove orga-nizacije uživa više od 50 parlamenata širom sveta. U okviru UNDP-ove praksedemokratskog upravljanja, parlamentarni razvoj je jedna od oblasti koja se najbržerazvija i u kojoj se broj projekata u odnosu na prethodnu deceniju udesetostručio.

UNDP pruža paket jedinstvene tehničke pomoći čii je cilj jačanje tri glavne funkcijeparlamenta: zakonodavne, kontrolne i funkcije obezbeđivanja adekvatne predstav lj e -nosti. Ova organizacija ulaže napore u izgradnju kapaciteta poslanika i stručnih službizakonodavnih tela, u promovisanje institucionalnih reformi i u jačanje odnosa parlame-nata sa izvršnom i sudskom granom vlasti, kao i sa civilnim društvom.

Veb sajt: http://www.undp.org/governance/sl-parliaments.htm

Institut Svetske banke

Program Instituta Svetske banke za jačanje parlamenata namenjen je osnaživanjukapaciteta parlamenata da efikasnije ispunjavaju svoje obaveze, naročito u pogledusprovođenja politike vlade i budžetske kontrole.

Ciljevi programa obuhvataju:■ jačanje kapaciteta parlamenata za kontrolu raspodele i korišćenja javnih sredstava;■ pomoć parlamentima kako bi bolje predstavljali interese građana u političkom pro-

cesu, posebno u kontekstu Strategije za smanjenje siromaštva;■ podršku parlamentarnim mrežama za učenje u oblasti ključnih političkih pitanja

vezanih za razvoj;■ podršku sprovođenju vodećih istraživanja o ulozi parlamenta i promovisanju njiho-

vih rezultata kada ta istraživanja mogu da doprinesu boljem koncipiranju programaSvetske banke za podršku parlamentima.

Veb sajt: http://www.worldbank.org/wbi/governance/parliament/


Dodaci I 207

Nevladine organizacije

Centar za razvoj zakonodavnog postupka, Filipini

Centar za razvoj zakonodavnog postupka je nevladina organizacija sa sedištem naFilipinima koja ima za cilj pružanje pomoći u razvijanju kapaciteta nacionalnih ilokalnih zakonodavnih tela, kao i u obezbeđivanju većeg učešća građana u zakono-davnom postupku. Centar obezbeđuje obuku, istraživanja u oblasti politike i pružainformacije u vezi sa jačanjem zakonodavnog postupka, zagovaranjem, rodnom ijavnom politikom, te lokalnim upravljanjem u pacifičkom regionu Azije.

Veb sajt: http://www.cld.org

Međunarodni republikanski institut

Međunarodni republikanski institut je osnovan aprila 1983. godine kao privatna, nestra -načka i neprofitna organizacija koja svoj rad posvećuje unapređivanju demokratije u svetu.

Međunarodni republikanski institut sprovodi veliki broj različitih međunarodnih pro-grama u cilju promocije i jačanja demokratskih ideala i institucija. Programi Institutaimaju strukturu koja je prilagođena pojedinačnim potrebama učesnika u programu izzemlje domaćina. Ovi programi obuhvataju obuku s temama građanske odgovornosti,zakonodavnog postupka, namenjenu novoizabranim državnim funkcionerima, kao itehnike organizovanja političkih stranaka i izbornih kampanja.

Veb sajt: http://www.iri.org

Institut kralja Prajadipoka, Tajland

Institut kralja Prajadipoka je nezavisna javna organizacija čiji rad nadzire tajlandskiparlament. Institut se bavi akademskim radom u vidu istraživanja, obuke i širenja infor-macija o demokratiji i dobrom upravljanju. Institut kralja Prajadipoka takođe pružakonsultantske usluge u vezi sa političkim temama i upravljanjem na nacionalnom ilokalnom nivou. Institut organizuje konferencije na kojima podstiče širenje političkihinformacija, kako za javnost tako i za stvaraoce politike i vladu. Jedna od glavnihciljnih grupa Instituta jesu poslanici.

Veb sajt: http://www.kpi.ac.th

Nacionalni demokratski institut za međunarodne poslove

Nacionalni demokratski institut za međunarodne poslove (NDI – National DemocraticInstitute for International Affairs) neprofitna je organizacija čiji je rad posvećenjačanju i širenju demokratije u svetu.

Programi NDI pružaju podršku profesionalnom razvoju zakonodavnih tela, podržavajuveće učešće javnosti u zakonodavnom procesu, bave se borbom protiv korupcije i pro-movišu principe transparentnosti i odgovornosti u postupku stvaranja nacionalne poli-tike. Programi se takođe bave organizacijom parlamenta, uključujući i parlamentarnukontrolu, interne poslovnike o radu, javni pristup informacijama, načine efikasnogangažovanja službe parlamenta i ulogu kokusa političkih stranaka. Programi ovoginstituta takođe promovišu veće učešće građana u zakonodavnom odlučivanju, tako štopodržavaju održavanje javnih slušanja, sastanaka u gradskoj upravi i bolju komu-nikaciju između izabranih funkcionera i njihovih birača.

Veb sajt: http://www.ndi.org/globalp/gov/governance.asp

Parlamentarni centar, Kanada

Parlamentarni centar je kanadska neprofitna organizacija koja se posvećuje poboljšanjuefikasnosti predstavničkih skupština i mehanizmima dobrog upravljanja u Kanadi isvetu.

Centar je osnovan 1968. godine sa ciljem da se ojačaju kapaciteti kanadskog parla-menta, a danas je agencija na globalnom nivou koja pruža podršku demokratskim insti-tucijama i u Aziji, Africi, Latinskoj Americi, Istočnoj Evropi i na Bliskom istoku.Centar priprema programe, sprovodi ih i upravlja njima, sprovodi i objavljuje istraži-vanja, te stvara i razvija parlamentarne mreže. Centar deluje kao posrednik i koordina-tor, negujući partnerstvo i obezbeđujući pristup čitavom nizu stručnih znanja.

Veb sajt: http://www.parlcent.ca

Državni univerzitet u Njujorku

Centar za međunarodni razvoj na Državnom univerzitetu u Njujorku (SUNY/CID –Centre for International Development at the State University of New York) podržavaostvarivanje efikasnijeg rada zakonodavnih tela, lokalnih vlada i sudskog sistema, atakođe pomaže grupama građana i nevladinim organizacijama da ostvare bolju interak-ciju s vladama. Ovaj centar je takođe koordinirao nekoliko konferencija s temomjačanja zakonodavnih tela, koje su poslužile i kao forumi na kojima su ljudi iz prakse,zakonodavci i ljudi iz akademskih institucija usavršavali svoja istraživanja i praksupoboljšanja rada zakonodavnih tela.

Veb sajt: http://www.cid.suny.edu

Centar za razvoj zakonodavstva, koji takođe radi u okviru Državnog univerziteta uNjujorku, posvećen je izgradnji demokratskih kapaciteta. Od 1970. godine Centar zarazvoj zakonodavnog postupka radio je u preko dvadeset parlamenata Afrike, LatinskeAmerike, Istočne Evrope, Bliskog Istoka, kao i u drugim delovima islamskog sveta.Ovaj centar obavlja svoju misiju kroz programe koji obuhvataju istraživanje problemademokratizacije i pisanje o tome, procenjivanje zakonodavnih potreba, koncipiranjeprograma za izgradnju kapaciteta parlamenata i vrednovanje njihovih rezultata.

Veb sajt: http://www.albany.edu/cld/


Napomena: podebljani brojevi stranaupućuju na slike.

adekvatna predstavljenost u parlamentu 7,10, 13–41

društvena 19–26, 30–35fer i inkluzivne procedure parlamenta26–41izborne procedure 13–26pojedinačni poslanici 30–31 politička 13–18, 28–30 uključenost stranaka 28–29

Afrička unija 21, 171, 176 v. i pojedinezemljeArgentina 75–76, 110Australija 29, 31, 45, 61, 62, 98–99, 189Austrija 110, 124autonomija parlamenta 117–121

kontrola budžeta 119 kontrola poslovanja 120–121

Avganistan 173Azerbejdžan 174Bangladeš 23banke 132, 141, 162, 165„barometar“ ankete 109–113Belgija 34, 110, 165, 170Belorusija 80Benin, Republika 174bezbednost 43, 44

oružane snage 110, 131, 137–138, 150zakonski propisi o borbi protiv terorizma139

bilateralni odnosi v. interparlamentarnasaradnjaBivša Jugoslovenska Republika Makedonija80, 91Bobbio, Norberto 1Bocvana 57, 63, 110Bolivija 110Brazil 52–53, 77–78, 110, 165budžeti

kontrola nad radom vlade 140–146parlamentarni 119razvojni projekti za izborne jedinice 73rodno budžetiranje 88–89, 143

Bugarska 110

Burkina Faso 174, 190Centar za međunarodno ekološko pravo 166 civilno društvo 5, 6, 10, 63, 78, 165

efikasnost parlamenta 117, 130 organizacije 52–53, 82, 96, 143, 162 posebni forumi / domovi 85–86, 92rodna ravnopravnost 87–88, 160uključenost u parlamentu7, 81, 85, 87–88,188

Češka Republika 80, 110 Čile 58, 70, 110, 135, 188Danska 66–67, 75, 110, 117, 123, 169–170 deca 19–20, 32, 53, 64–67, 102, 161 v. iobrazovanjeDemokratska Republika Kongo 174demokratski sistemi

paradoks XXI veka 1–2principi 3–6, 183razvijeni 189–190uloga vladinih institucija 4–5

diplomatija 172–175diskriminacija v. rodna ravnopravnost Donji dom v. Kanada, domovi, UjedinjenoKraljevstvodonji domovi v. domovidomovi 7, 19

digitalni 124–125dvodomni parlamenti 46, 55, 88, 168, 189,190forumi za civilno društvo 85–86, 92gornji 26, 35, 125, 146–147paralelni 31

dostupni parlamenti 7, 10, 69–93građani i zakonodavni postupak 79–87kontakt građana i njihovih predstavnika69–74 ostvarivanje zaštite prava 74–87saradnja NVO–parlament 87–89uloga političkih stranaka 90–92

državni službenici 33, 123, 129, 133, 170dugovi, nacionalni 161, 162, 164edukacija 61, 62–67, 161, 165 efikasni parlamenti 7, 11, 115–182

efikasnost naspram moći 115, 155 kontrola nad radom vlade 127–146 multilateralni poslovi 157–167

Indeks I 209

Indeks

na međunarodnom nivou 155–181 na nacionalnom nivou 115–152parlamentarna saradnja 172–179 regionalna integracija 167–172samoorganizovanje 116–121zakonodavni postupci 122–126

Egipat 187Ekvador 47, 58, 92, 110El Salvador 110elektronska pošta 69, 73–74elektronski parlamenti 124–125Estonija 63, 110etničke zajednice v. manjinske i marginalnezajedniceEvropska unija (EU) 52, 168–172, 174, 178,195 v. i pojedine zemljeEvropski parlament 166, 171Farska ostrva 66–67federalne države 7, 26, 78, 125, 146–147,168Fidži 25–26, 190Filipini 104, 110, 120

dostupnost parlamenta 77, 84–85kontrola nad radom vlade 129međunarodni poslovi 165, 176 predstavljenost u parlamentu 14, 17

finansiranje, stranke 104–109Finska 65, 75, 96, 110, 123–124, 170,194–196forumi 58, 85, 90, 92, 195–196Francuska 28, 33, 55, 96, 110, 174

efikasnost, nacionalna 119, 142, 145, 147međunarodni poslovi 161, 170, 171, 178

funkcije parlamenta 5 Gabon 186Gana 110globalizacija 156gornji domovi 26, 125, 146–147 v. i domovigrađani 4, 5

članstvo u političkim strankama 90–93javno finansiranje kampanja 18, 107 kontakt sa poslanicima 69–72načini za zaštitu prava 74–79praćenje javnog mnjenja 109–113političke inicijative 10, 90–93saradnja NVO i parlamenta 87–89učešće u zakonodavnom postupku79–87

Grčka 108, 110, 117, 124, 125–126

Grenland 66–67Gruzija 174, 178Gvatemala 110Gvineja 174Gvineja Bisao 173HIV (sida) 161Holandija 44, 92, 110, 160, 189, 192, 193Honduras 110, 162Hong Kong 110horizontalna odgovornost 95–98, 107Hrvatska 188imenovanja u izvršnoj vlasti 135imuniteti poslanika 37–41Indija 31, 57, 73, 178

efikasnost parlamenta 118, 120, 130, 147parlamentarne reforme 189, 193predstavljenost u parlamentu 16, 25,27–28, 35, 40

individualni poslanici 30–31, 134Indonezija 57, 165, 176integracija, regionalna 167–172interparlamentarna saradnja 175–176Interparlamentarna unija (IPU) 17,58–59,111, 117

efikasnost parlamenata 119, 137,148–149ljudska prava poslanika 36, 37, 38, 40međunarodni poslovi 148, 159, 166,180–181parlamentarna saradnja 172, 173,175, 176,177parlamentarne reforme 185, 190 tehnička pomoć 177 žene 19, 22, 32

interesi, javni 100–101internet 51, 54

biblioteke parlamenata 116, 117 elektronska pošta, korišćenje 69, 73–74evidencija o načinu glasanja poslanika 96veb sajtovi parlamenata 58–62

Irak 9, 21, 138, 173Iran 173Irska 75, 95, 100, 110, 133–134, 174Island 65, 81Italija 1, 25, 29, 31, 91, 110

efikasnost parlamenta 122, 124međunarodni poslovi 174, 176, 178 parlamentarne reforme 190 transparentnost parlamenta 61, 62–63

izbor kandidata 23


izbori, parlamentarni 59evidencija o načinu glasanja poslanika 96finansiranje i vođenje kampanja 104–109javno finansiranje 18, 107 kvote za kandidate 23, 25pravila i procedure 13–18 pravo glasa 14, 18, 19, 192slobodni i fer 13–15učešće birača 18, 64vrste 8, 15–17, 69

v. i izbori, parlamentarniizborne jedinice 15, 59, 190

i predstavljenost manjinske zajednice24–25kancelarije 69–72

Izrael 30, 119, 190, 194Jamajka 47Japan 110, 164–165javna slušanja

šta omogućavaju 82–85 procedure 74–82

javni forumi 85, 90, 92javni interesi 100–101 javno mnjenje 16, 58, 109–112 v. i izbori,parlamentarnijednakost prava, 10 v. i ljudska prava

manjinske i marginalne zajednice 34–35žene 19–23, 31–34, 88–89, 160–161

Jermenija 174jezici 10

jednakost prava manjina 34 učešće građana u zakonodavnom postupku84 upotreba u parlamentu 34–35

Južna Afrika 57–58, 110, 116dostupnost parlamenta 83–84, 86, 87 efikasnost parlamenta 120, 126, 127–128,128–129, 146, 147 međunarodni poslovi 160, 171–172, 175 parlamentarne reforme 189 registar interesa 101–102rodna pitanja 32, 88–89, 160 transparentnost parlamenta 43, 45, 52, 63, 64

Kambodža 176, 178Kamerun 33, 174kampanje, stranačke 104–109 v. i izbori,parlamentarniKanada 18, 97–98, 99–100, 108–109,118–119, 189Kancelarija generalnog revizora 131, 145, 146

Kenija 110Kina 70, 110, 165Kipar 28, 44–45, 174Kiribati 26–27, 63kodeks ponašanja 96, 98–109

finansiranje stranaka i kampanja 104–109javni naspram privatnih interesa 100–101prisustvo poslanika 103–104registar interesa 101–103

Kolumbija 110komunikacije v. medijikontrola nad radom vlade 127–146, 180

i nevladine javne agencije 131–132imenovanja u izvršnoj vlasti 135kontrola budžeta i finansijska kontrola140–146kroz odbore / komisije 128–131, 135–136,146kroz poslanička pitanja i „interpelacije“133–135politika bezbednosti 137–140politike pomoći 164–165

kontrola v. kontrola nad radom vlade korupcija 96, 100–101, 131, 146Kosta Rika 91–92, 110kvote 23, 25Lesoto 110Letonija 61, 80, 110, 171, 193–194Liban 85, 187–188, 190–191Liberija 174lica koja traže azil 139Litvanija 28, 30, 110lobiranje 10, 73, 82Luksemburg 96–97, 110ljudska prava 49, 173, 177, 183, 190 v. irodna ravnopravnost, ombudsman

Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima 14, 46međunarodni poslovi 158–160odbori / komisije za prava 52–53, 74–75,77–79, 131, 187

Mađarska 25, 54, 67, 80, 110, 125, 171Magrepska unija 176.Malavi 110Malezija 176Mali 69, 80, 110, 150, 174, 192Malta 70, 76, 145manjinske i marginalne zajednice 86

jednakost prava u parlamentu 34–35 zastupljenost u parlamentu 24–26

Indeks I 211

manjinske kvote 25manjinske stranke 28–29, 128, 134Maroko 21, 173Mauricijus 25Mauritanija 162mediji 6, 78, 86, 132 v. i internet

pravna regulativa 50–53pristup parlamentu 44–46sloboda informisanja 46–48 sloboda izražavanja 48–50 televizija (TV) 51, 52–53, 54–58

međunarodna pomoć 164–165Međunarodni institut za demokratiju iizbornu podršku (IDEA) 105–107Međunarodni monetarni fond (MMF) 143,162, 165međunarodni poslovi v. multilateralni poslovimeđunarodni razvoj 117, 161–165međunarodni ugovori 159, 166Meksiko 14, 55–56, 88, 110, 155, 165mešoviti izborni sistem 16–17 Milenijumski ciljevi razvoja (MDG) 161,162, 163, 165Mjanmar 176mladi 51, 64–67, 86, 90moć, parlamentarna 115, 155Monako 17Mongolija 63, 110Mozambik 110, 173 multilateralni poslovi, 155–167 v. i saradnja

ljudska prava 158–160međunarodni razvoj 117, 161–165rodna ravnopravnost 160–161trgovina 165–167

muška pristrasnost 19–20Nacionalna integracija 146–152Nacionalni demokratski institut za međuna-rodne poslove (NDI) 74, 103, 105–107,135–136, 162, 163Namibija 77, 110narodne skupštine 84, 86 v. i javni forumiNemačka 39, 82, 110, 137–138, 169, 179nevladine organizacije (NVO) 5, 73, 85, 86,162

kontrola nad radom vlade 31–132multilateralni poslovi 159, 161rodno budžetiranje 88–89 saradnja sa parlamentom 87–89zakonodavni postupci 80–82

Niger 163

Nigerija 110Nikaragva 110, 162Norveška 29, 65–66, 129, 131, 141Novi Zeland 25, 36–37, 75, 80, 82–83novinari v. mediji Obala Slonovače 45, 174, 190odbori/komisije

anketne 28, 135–136budući razvoj 193–196javne finansije 28, 144–145, 146ljudska prava 38, 40, 159, 160–161, 187mešovita stranačka predstavljenost 28–29za evropske poslove (EAC) 169, 171poslovi 11, 29, 120protiv korupcije 131, 146reformske procedure 188, 191 smanjenje siromaštva 162–163za spoljne poslove 165, 173, 174

odbori za javne račune 28, 144–145, 146okruženje 161, 165Oman 14, 187, 192ombudsman 75–77, 131, 159opozicione stranke 29, 116, 128oružane snage 110, 131, 137–138, 150Ostrvo Man 174otkrivenost, pravila 18, 48, 49, 130, 136 otvoreni parlamenti v. transparentni parlamentiPakistan 174Panama 110Paragvaj 110parlament Andskog pakta 176 v. i pojedinezemljeparlament koji polaže račune 7, 10, 95–113

horizontalna i vertikalna odgovornost95–98, 107javno mnjenje i 109–113kodeks ponašanja 98–109korupcija 96, 100–101, 131, 146opoziv poslanika 97–98 polaganje računa od strane poslanika96–97

parlamenti v. i dostupni parlamenti, parla-menti koji polažu račune, efikasni parla-menti, poslanici, predsednički sistemi,adekvatna predstavljenost u parlamentu,transparentni parlamenti, parlamenti povestminsterskom modelu

atributi 7–8, 10–11, 183autonomija 117–121dvodomni 46, 55, 88, 168, 189, 190


elektronski 124–125funkcije 5interparlamentarna saradnja 175–176izborna pravila i procedure 13–18 javno mnjenje 109–113 kadrovska opremljenost 116–117,118–119, 177, 178kontrolna funkcija 127–146reforme 184–196regionalno prema nacionalnom 168 resursi i tehnički kapaciteti 35–37 smernice za učešće javnosti 86–87uključenost stranaka 28–29 uloga 1–2

Parlamentarna skupština Frankofonije 175,176, 177parlamenti po vestminsterskom modelu 28, 120

parlamentarna kontrola 128, 140–141 reforme, parlamentarne 189–190

Peru 110peticije 10, 74–75, 98, 138planiranje budućnosti 193–196pluralistički sistemi 15, 16političke stranke 6, 110

članstvo građana 90disciplina u 39–41, 127–128 finansiranje i vođenje kampanja 104–109 izlazak iz stranke („prelet(anje)“) 40–41

Poljska 46, 66, 82, 110, 168–169ponašanje, standardi v. kodeks ponašanja porezi 5, 107, 109, 165 poslanici 59, 175 v. i parlamenti

elektronska pošta 69, 73–74individualni poslanici ili poslanici koji neobavljaju drugu funkciju 30–31, 134kontakt sa građanima 69–72 odnosi sa medijima 44, 101opoziv 97–98plate 85, 101polaganje računa 29, 96, 96–97poslanici 30–31, 134prava 30–31, 37–41prisustvo 103–104registar interesa 101–103uloga u lokalnom razvoju 72–73vs. diplomate 172–173

Portugalija 56, 75, 92, 110, 190 poslanici koji ne obavljaju drugu funkciju30–31, 134

postkomunističke države 115–116 postupak glasanja v. izbori postupanje po pritužbama 74–79 v. i kontrolanad radom vlade prava 4, 10 v. i rodna ravnopravnost; ljudskaprava

da traže zaštitu prava 74–79 manjinske i marginalne zajednice 34–35narodne inicijative 90–93poslanika 28–41, 37–39pravo glasa 14, 18, 19, 192 sloboda informisanja 46–48, 130sloboda izražavanja, govora 40, 48–50, 56veto 34, 91

predsedavajući 26–28, 31, 45, 59, 63, 66,120–121, 157, 186predsednički sistemi 7, 115–116

kontrola nad radom vlade 134–135kontrola poslovanja 120–121parlamentarna kontrola 127struktura građenja karijere u 119vs. parlamentarni sistemi 117–118

predstavnici v. poslanicipredsednici v. predsedavajućipredstavke, odbor

koji omogućava 82–85procedure 74–82

Predstavnički dom v. domoviprivatni interesi 100–101. v. i korupcijaprivatni poslanici 30–31, 134procedure za nadzor 125–126, 163 Program Ujedinjenih nacija za razvoj

(UNDP) 20, 165, 178 nacionalne integracije 148–149 parlamentarne reforme 190 smanjenje siromaštva 162, 163

proširivanje prava glasa 14, 18, 19, 192 radna tela parlamenta 60razvijene zemlje 116razvoj, međunarodni 117, 161–165redovno prisustvo poslanika 103–104referendumi 90–92regionalna integracija 155–156, 167–172regionalni parlamenti 168 v. i pojedinezemljereforme, parlamentarne 184–196

izvori 184–186olakšice i prepreke 190–193primeri 186–190

Indeks I 213

Republika Koreja 17, 23, 54, 110, 124–125,145Republika Moldavija 81rezervisana mesta u parlamentu 23, 25 rodna ravnopravnost v. i ljudska prava; prava

afirmativna akcija 22–23 multilateralni poslovi 160–161 procedure koje obezbeđuju 31–34zastupljenost žena u parlamentu 19–23,184ženske NVO 88–89

rodno budžetiranje 88–89, 143Ruanda 21Rumunija 47, 96, 110, 178Ruska Federacija 85–86, 110Samoa 120saradnja 155

interparlamentarna 175–176međunarodna diplomatija 172–175NVO i parlamenta 87–89 tehnička pomoć 176–179

Saudijska Arabija 29Senegal 29, 110, 134, 142Sijera Leone 174Singapur 176siromaštvo 161–165sistem stranačkih lista 16–17Sjedinjene Američke Države 56, 73–74,104,136, 155, 179slobode 10, 43 v. i prava

izražavanja, govora 40, 48–50, 56slobodan pristup informacijama 46–48,130

Slovačka 110Slovenija 25, 47, 80, 91, 110, 118, 170služba parlamenta 116–117, 118–119, 177spoljni poslovi v. multilateralni posloviSrbija i Crna Gora 28standardi ponašanja v. kodeks ponašanjastrategije za smanjenje siromaštva (SSS)162–164sudske funkcije 4, 11, 38, 100, 108, 110sukob/konflikt

interesa, 100–103 rešavanje 148–152

Svetska banka 141, 162, 165Svetska trgovinska organizacija 165–167Sv. Kits i Nevis 66, 84–85, 97, 191 škole, uključivanje v. praćenje u obrazovanju

Španija 110Šri Lanka 70štampa v. medijiŠvajcarska 91Švedska 63, 75, 110, 112, 165

kontrola nad radom vlade 129, 137,141–142međunarodni poslovi 178–179parlamentarne procedure 30–31, 40rodna ravnopravnost 33, 161

Tajland 110, 165, 176Tajvan 110Tanzanija, Ujedinjena Republika 89, 110tehnička pomoć 176–179 terorizam 139, 157transparentni parlamenti 7, 10, 43–67

finansiranje stranaka i vođenje kampanja107 prema javnosti 53–67prema novinarima i medijima 44–53

trgovina 165–167 v. i multilateralni poslovi Trinidad i Tobago 160–161Tunis 21, 80Turska 9, 65, 80, 112, 138, 191učešće javnosti 53–67

informativni centri 62–63mladi 61, 64–67, 161, 165 smernice za poslanike 86–87 veb sajtovi parlamenata 58–62

udruženjaUdruženje parlamenata zemaljaKomonvelta (CPA) 41, 49–50, 52, 175,177Udruženje generalnih sekretaraparlamenata (ASGP) 118, 119, 185Udruženje poslanika evropskih parlamenata za Afriku (AWEPA) 177Udruženje jugoistočnih azijskih zemalja(ASEAN) 176

Uganda 57, 89, 97–98, 110, 143Ujedinjene nacije (UN) v. i ProgramUjedinjenih nacija za razvoj (UNDP)

Cardoso panel 156–157Kancelarija Visokog komesara za ljudskaprava 159, 161 parlamentarna dimenzija 157–167,179–182rodna ravnopravnost 23, 161slušanja u parlamentu 181Svetski samit 2005. 1, 7, 183


Ujedinjeno Kraljevstvo 16, 45, 110, 190Gernzi i Džersi 174kodeks ponašanja 101, 103kontrola nad radom vlade 130, 132 parlamentarne procedure 30, 31, 32raspored vremena za zakonodavni postu-pak 122–123Severna Irska 75, 174, 190 Škotska 174, 190Vels 174, 190

Ukrajina 9, 76–77, 147–148, 150–151, 188Urugvaj 110, 160ustavne reforme 108, 149–151, 178 v. ireforme, parlamentarneuži izbor 23veb sajtovi parlamenata, 58–62, 80, 92, 125Venecuela 110vertikalna odgovornost 95–98, 107veto, pravo na 34, 91Vijetnam 178, 186–187vođenje kampanja 18, 107vremensko ograničenje posebnih ovlašćenja126zakoni v. zakonodavstvozakonodavstvo 59

kvalitet 123–124ljudska prava 46–50, 78, 190narodne inicijative 90–93o borbi protiv terorizma 139pogodnosti interneta 124–125pravna regulativa rada medija 50–53 predstavke odborima / javna slušanja79–85raspored vremena 122–123sloboda informisanja 46–48sloboda izražavanja 48–50 sprovođenje i praćenje primene zakona125–126uloga gornjeg doma 125zaštita „onih koji otkucavaju“ 135–136žene 87–89

zakonski propisi o borbi protiv terorizma 139Zambija 70–71, 110, 133, 134, 188–189, 191zamenici predsednika v. predsedavajući zdravlje, javno 76–77, 132, 156, 161, 165Zelenortska Republika 110, 173Zimbabve 28, 71–72, 142–143, 148–150,191žene

jednakost prava 22–23, 31–34, 160–161

rodno budžetiranje 88–89, 143u parlamentu 19–24, 31–34

ženski doprinos zakonodavnom postupku 20,87–89 grupe i organizacije 87–89 kokusi 33parlamenti 88učešće u parlamentu 22–24, 31–34zastupljenost u parlamentu 19–24, 184

World Wide Web v. internet

Indeks I 215

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

342.53(035)321.7(035)

БИТЕМ, ДејвидParlament i demokratija u XXI veku :vodič ka dobroj praksi / autor i urednik David Beetham ; prevod sa engleskog ZoranaDelević Rakić ; stručna redakcija Slobodan Vukadinović. - Beograd : ProgramUjedinjenih nacija za razvoj (UNDP) Srbija, 2013 (Beograd: Publikum). - XVIII, 215 str. : ilustr. ; 23 cm

Prevod dela: Parliament and Democracy in the Twenty-First Century. - Tiraž 400. -Str.VII-VIII: Predgovor drugom srpskom izdanju / Slobodan Vukadinović. - Str. XIII:Predgovor / Pier Ferdinando Casini. - Str. XIV-XV:Uvodna reč / Anders B. Johnsson. - Dodaci:str. 197-208. - Registar.

ISBN 978-86-7728-203-5

a) Парламентаризам - Приручници b)Демократија - ПриручнициCOBISS.SR-ID 202450700