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XXII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública "La participación de los ciudadanos en la gestión pública". Caracas, 2009 Participação, accountability e desempenho institucional: o caso dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família nos pequenos municípios brasileiros Mário Vinícius Claussen Spinelli y Bruno Lazzarotti Diniz Costa _____________________________ Segundo Premio Compartido 1. INTRODUÇÃO Desde o período de redemocratização e, particularmente, a partir de meados dos anos 90, o Estado e a administração pública brasileira vêm sendo objeto de processos importantes, mas heterogêneos, de reforma. Esta heterogeneidade se expressa tanto no que concerne os objetos da reforma, seus objetivos, pressupostos e estratégias. A literatura sumariza estes movimentos em dois vetores principais de Reforma do Estado: eficiência e democratização (Paes de Paula, 2005). Cada um destes vetores produziu orientações e tipos distintos de reforma e inovação institucional. No primeiro caso, de onde se originaram as reformas de tipo gerencial, a ênfase é sobre a busca de melhores padrões de eficiência, por meio de soluções mais próximas do mercado (privatização, regulação) e pela incorporação ou adaptação de instrumentos de gestão oriundos do setor privado. De outro lado, o vetor da democratização enfatizou a criação e fortalecimento dos mecanismos de participação popular, controle público e desconcentração de poder, que originaram os conselhos paritários e deliberativos de políticas públicas, conselhos de controle social, as conferências e instrumentos como os diferentes modelos de orçamento participativo. Há, claro, zonas de convergência entre estes vetores e as reformas que produziram, como é o caso da defesa da descentralização, justificada seja em termos da eficiência, seja em termos de democratização das políticas públicas (Arretche, 1996). Em certa medida, o mesmo ocorre com as diferentes iniciativas para conferir maiores graus de accountability à gestão pública. Entretanto, seja em termos de sua base social, seja em termos de seus fundamentos teóricos e ideológicos, seja em termos de seus objetivos, estes dois movimentos de reforma seguem, em grande medida e na maioria dos casos, paralelos. O argumento aqui desenvolvido segue caminho distinto, deslocando tanto o foco quanto a ênfase do trabalho. Quanto ao foco, este trabalho procura verificar a qualidade de gestão nos níveis subnacionais de governo, particularmente nos municípios com até 20 mil habitantes, freqüentemente negligenciados nas discussões sobre qualidade da gestão pública. Quanto à ênfase, a discussão apresentada e as evidências analisadas apontam que a democratização e a participação, além do valor que têm per se, produzem também efeitos sobre o desempenho das políticas públicas. Ou seja, que a qualidade da democracia e da participação influência a qualidade da administração pública e da gestão das políticas públicas. As opções por eficiência ou por democratização, não são, portanto, escolhas nem excludentes e nem independentes. Mais participação poderia significar também, em algum nível, mais eficiência. Ocorre, contudo, que os efeitos da participação popular sobre a qualidade da gestão governamental vêm sendo amplamente debatidos e a produção acadêmica sobre o tema pode, grosso modo, ser sumarizada em duas correntes distintas. Uma defende que a participação favorece a democratização e contribui para o desempenho das políticas públicas. A outra sustenta que, dado que as instâncias participativas não permitem o acesso universal dos cidadãos e não impedem o controle das agendas pelas elites políticas, a relação entre participação e desempenho seria problemática e muito menos direta e estável do que supõem seus defensores. No caso brasileiro, essa discussão ganha contornos mais relevantes em decorrência do processo de redemocratização, ocorrido no país a partir da década de 1980, período em que se reforçou a idéia de que a participação da população na gestão dos negócios públicos era

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XXII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública "La participación de los ciudadanos en la gestión pública". Caracas, 2009

Participação, accountability e desempenho institucional: o caso dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família nos pequenos municípios brasileiros

Mário Vinícius Claussen Spinelli y Bruno Lazzarotti Diniz Costa _____________________________

Segundo Premio Compartido 1. INTRODUÇÃO

Desde o período de redemocratização e, particularmente, a partir de meados dos anos 90, o Estado e a administração pública brasileira vêm sendo objeto de processos importantes, mas heterogêneos, de reforma. Esta heterogeneidade se expressa tanto no que concerne os objetos da reforma, seus objetivos, pressupostos e estratégias. A literatura sumariza estes movimentos em dois vetores principais de Reforma do Estado: eficiência e democratização (Paes de Paula, 2005). Cada um destes vetores produziu orientações e tipos distintos de reforma e inovação institucional. No primeiro caso, de onde se originaram as reformas de tipo gerencial, a ênfase é sobre a busca de melhores padrões de eficiência, por meio de soluções mais próximas do mercado (privatização, regulação) e pela incorporação ou adaptação de instrumentos de gestão oriundos do setor privado. De outro lado, o vetor da democratização enfatizou a criação e fortalecimento dos mecanismos de participação popular, controle público e desconcentração de poder, que originaram os conselhos paritários e deliberativos de políticas públicas, conselhos de controle social, as conferências e instrumentos como os diferentes modelos de orçamento participativo.

Há, claro, zonas de convergência entre estes vetores e as reformas que produziram, como é o caso da defesa da descentralização, justificada seja em termos da eficiência, seja em termos de democratização das políticas públicas (Arretche, 1996). Em certa medida, o mesmo ocorre com as diferentes iniciativas para conferir maiores graus de accountability à gestão pública. Entretanto, seja em termos de sua base social, seja em termos de seus fundamentos teóricos e ideológicos, seja em termos de seus objetivos, estes dois movimentos de reforma seguem, em grande medida e na maioria dos casos, paralelos.

O argumento aqui desenvolvido segue caminho distinto, deslocando tanto o foco quanto a ênfase do trabalho. Quanto ao foco, este trabalho procura verificar a qualidade de gestão nos níveis subnacionais de governo, particularmente nos municípios com até 20 mil habitantes, freqüentemente negligenciados nas discussões sobre qualidade da gestão pública. Quanto à ênfase, a discussão apresentada e as evidências analisadas apontam que a democratização e a participação, além do valor que têm per se, produzem também efeitos sobre o desempenho das políticas públicas. Ou seja, que a qualidade da democracia e da participação influência a qualidade da administração pública e da gestão das políticas públicas. As opções por eficiência ou por democratização, não são, portanto, escolhas nem excludentes e nem independentes. Mais participação poderia significar também, em algum nível, mais eficiência.

Ocorre, contudo, que os efeitos da participação popular sobre a qualidade da gestão governamental vêm sendo amplamente debatidos e a produção acadêmica sobre o tema pode, grosso modo, ser sumarizada em duas correntes distintas. Uma defende que a participação favorece a democratização e contribui para o desempenho das políticas públicas. A outra sustenta que, dado que as instâncias participativas não permitem o acesso universal dos cidadãos e não impedem o controle das agendas pelas elites políticas, a relação entre participação e desempenho seria problemática e muito menos direta e estável do que supõem seus defensores.

No caso brasileiro, essa discussão ganha contornos mais relevantes em decorrência do processo de redemocratização, ocorrido no país a partir da década de 1980, período em que se reforçou a idéia de que a participação da população na gestão dos negócios públicos era

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fundamental à consolidação da nova ordem recém implantada. Nesse sentido, foram institucionalizados espaços que tornam possível a participação dos cidadãos na gestão pública.

A instituição dos conselhos de políticas públicas nos municípios brasileiros, notadamente a partir da década seguinte, insere-se nesse contexto. Essas instâncias consolidaram-se a partir de então como instrumentos de ampliação do espaço democrático, possibilitando a inclusão dos cidadãos no controle da gestão pública, ao permitir o exercício pela população, de forma sistemática e institucionalizada, de ações de acompanhamento e fiscalização das ações governamentais.

Ocorre, todavia, que a atuação desses canais participativos pode sofrer influência de uma série de características decorrentes de questões institucionais e dos padrões sociais e culturais existentes na sociedade brasileira. Assim, condicionantes – a exemplo de um histórico déficit de exercício pleno da cidadania, caracterizado por baixíssimos graus de participação popular, e dos enormes níveis de desigualdade e de exclusão social da população – podem comprometer o desempenho destes espaços e colocam em dúvida a sua real capacidade de produzir ações capazes de gerar reflexos na qualidade da gestão das políticas públicas.

A partir desse debate, o presente trabalho tem por objetivo apresentar o estudo da relação existente entre a atuação de instâncias locais de controle social e o desempenho dos governos locais na gestão das políticas públicas. Para tanto, propõe-se analisar a relação entre o papel desempenhado dos Conselhos de Controle Social (CCS) do Programa Bolsa Família1 e a qualidade da gestão dessa política pelos pequenos municípios brasileiros, assim entendidos como aqueles que apresentam população inferior a 20.000 habitantes. 2. DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO POPULAR E DESEMPENHO INSTITUCIONAL: O PAPEL DOS CONSELHOS COMO INSTRUMENTOS DE ACCOUNTABILITY 1.1 As concepções teóricas que tratam da participação popular em contextos democráticos

A participação popular em contextos democráticos, grosso modo, pode ser sumarizada em duas correntes distintas: de um lado, uma concepção, que se tornou hegemônica após a Segunda Guerra Mundial e que defende uma excessiva importância ao papel dos mecanismos de representação, em detrimento de outras formas de participação; e, de outro, uma vertente, não hegemônica, que valoriza a integração do cidadão e concebe a democracia como “uma gramática de organização da sociedade e da relação entre o Estado e a sociedade.” (Avritzer e Santos, 2003: 50-51)

A concepção hegemônica da democracia tem como principal expoente Joseph Schumpeter. Segundo a teoria schumpeteriana (apud Avritzer e Santos, 2003), o cidadão comum é incapaz ou não tem interesse político em participar do processo decisório e, por isso, escolhe líderes aos quais caberia tomar as decisões. Para Schumpeter (apud Ugarte, 2004: 97), os eleitores devem “compreender que, uma vez que elegeram alguém, a ação política já não é coisas deles, mas sim deste último”. Em outras palavras, a participação popular nas democracias deveria se resumir aos processos eletivos e o poder decisório deveria estar restrito a uma minoria, uma elite escolhida pelo restante da população. Ugarte (2004: 97-98) ressalta que a teoria elitista schumpeteriana influenciou a escola do public choice, para a qual “a qualidade democrática de uma sociedade não se encontra determinada pelo grau de participação cidadã”, pois “o que importa é que a maioria dos que efetivamente participam, a partir de seus interesses egoístas e de seus poderes reais, determinem quem deve decidir por todos”.

Ainda no contexto da concepção hegemônica, Norberto Bobbio defende que a complexidade social nas democracias contemporâneas é o elemento central que inibe os cidadãos comuns de participarem, pois à medida que as sociedades passaram de uma economia familiar para uma economia de mercado, de uma economia de mercado para uma economia protegida, regulada e planificada, aumentaram os problemas políticos que requerem competências técnicas. Os problemas 1 Programa social instituído pelo Governo Federal brasileiro com o objetivo de promover a transferência direta de renda a cidadãos em situação de pobreza e de extrema pobreza.

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técnicos exigem, por sua vez, expertos, especialistas ... Tecnocracia e democracia são antitéticas: se o protagonista da sociedade industrial é o especialista, impossível que venha a ser o cidadão comum (Bobbio, apud Avritzer e Santos, 2003: 47)

Enquanto a concepção hegemônica apresenta uma visão cética acerca da participação popular em contextos democráticos, a concepção não hegemônica fundamenta-se na teoria da democracia participativa, modelo que valoriza a ampliação do espaço decisório, pois considera essencial a integração do cidadão nesse processo.

Essa concepção baseia-se, fundamentalmente, nos postulados de Habermas, para quem a participação popular no processo decisório é o elemento essencial da democracia2. Habermas concebeu um clássico conceito para a “esfera pública”, a qual se caracterizaria por ser um espaço deliberativo onde os indivíduos podem questionar publicamente sobre assuntos de interesse coletivo e que “pode ser descrita como uma rede adequada para comunicação de conteúdos, tomadas de posição e opiniões” (Habermas, 1997: 92). Nesse contexto, Avritzer (apud Luchmann, 2002) destaca que o conceito de esfera pública está ligado à idéia de um espaço de participação igualitária entre os indivíduos, distinto do Estado que permite a incorporação de questões coletivas até então limitadas ao universo privado.

Avritzer e Costa (2004) destacam que por meio do conceito de esfera pública foi possível identificar um espaço para a interação legal de grupos, associações e movimentos, o qual abriu um novo caminho dentro da teoria democrática, mais além do debate entre os elitistas e os democratas participativos. De forma similar, Gohn (2004) destaca que na esfera pública, além da possibilidade de controle das ações do Estado, grupos organizados da sociedade podem interagir e discutir sobre temas de interesse coletivo até então tratados na esfera privada. Segundo a autora, a “esfera pública é o lócus do processo de publicização e, portanto, parte integrante do processo de democratização, por meio do fortalecimento da sociedade civil e da sociedade política.” (Gohn, 2004: 74)

Há de se destacar, no entanto, a importância de um veículo capaz de canalizar para a esfera pública as demandas da população. Nesse sentido, Habermas (1997: 99) enfatiza que a sociedade civil3 desempenha papel fundamental nos contextos democráticos, pois a ela cabe o papel de captar, condensar e transmitir para a esfera pública a essência “dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas”. De acordo com Luchmann (2002: 5), para Habermas a sociedade civil é apontada como um setor relevante na construção da esfera pública democrática, na medida em que está ancorada no mundo da vida, e portanto, apresenta maior proximidade com os problemas e demandas do cidadão comum, ao mesmo tempo que um menor grau de contaminação pela lógica instrumental.

Para Gohn (2004: 78), a esfera pública é um espaço de explicitação de interesses, onde cidadãos organizados podem, também, exercer “fiscalização e vigilância sobre os poderes públicos constituídos por meio de eleições, concursos ou critérios consuetudinários”. Segundo a autora:

A temática da esfera púlbica auxilia-nos a entender a importância da sociedade civil organizada, pois ela é um dos atores fundamentais no município, na escala do poder local. A esfera pública adentra os espaços públicos, dialogando com os grupos organizados destes e realizando parcerias em ações conjuntas com o mesmo (Gohn, 2004: 78).

Nesse contexto, os conselhos de políticas públicas, cujo desempenho é tema central deste trabalho, podem ser considerados uma das expressões da esfera pública, na medida em que são organizações capazes de captar anseios oriundos da sociedade, formatá-los sob a forma de demandas sociais e conduzi-los até o âmbito do sistema administrativo (Bronzo, Costa e Faria, 2 É importante salientar, no entanto, que há autores de orientação não habermasiana – a exemplo de Manin, Przeworski e Stokes (2006) e Elster (1998) – que apontam a insuficiência do voto e do processo eleitoral como o único instrumento de participação popular, defendendo também a importância de outros mecanismos de participação e de controle no período entre eleições. 3 Para Habermas (1997: 99), o núcleo institucional da sociedade civil é formado por “associações e organizações livres, não estatais e não econômicas, as quais ancoram as estruturas de comunicação da esfera pública nos componentes sociais do mundo da vida”.

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2000). Isso porque, conforme apontado por Cunill Grau (2000), a influência da sociedade sobre o Estado pode ocorrer por meio da inclusão de novos atores nos espaços decisórios ou em função da criação de instâncias institucionalizadas de mediação entre a sociedade e o Estado.

Analisando o surgimento dos conselhos no cenário histórico, Chaia e Tótora (2004: 194) ressaltam que:

Os conselhos, enquanto forma inédita de ação política, objetivavam dar realidade à liberdade política, criar um espaço público que proporcionasse a oportunidade de engajamento nas atividades de expressão, discussão e decisão das questões de caráter político. A emergência dos conselhos é a prova histórica da criação de formas políticas que viabilizem a liberdade política, isto é, aquela liberdade que assegura aos cidadãos tomarem parte ativa na vida pública.

Importante destacar, todavia, que o potencial dos conselhos, enquanto instrumentos de democracia participativa, depende, em muito, do esforço da sociedade em participar de forma coletiva desses espaços, o que, em muitas situações, em função de uma série de fatores decorrentes dos padrões sociais e culturais de cada sociedade, pode não ocorrer de maneira natural e automática. Salienta-se, também, que o papel dos conselhos também está sujeito à existência de um ambiente político propício a sua atuação, ponto que será discutido mais adiante neste trabalho.

Além disso, diante da já mencionada dicotomia entre as concepções que tratam da participação popular em contextos democráticos, é fundamental discutir se a participação popular em outros canais, além do voto e do processo eleitoral, é, de fato, capaz de contribuir para o aprimoramento do desempenho governamental na gestão de políticas públicas.

Esses assuntos, intrinsecamente relacionados ao tema central do presente trabalho, serão tratados nas seções seguintes. 1.2 Participação popular e desempenho institucional

Conforme exposto, a inserção dos conselhos de políticas publicas no cenário político como instrumentos de democracia participativa pressupõe que os cidadãos estejam propensos a participar de forma voluntária em prol dos interesses coletivos. A participação com vistas a atingir um objetivo comum não é, todavia, simples de ser obtida e os fatores que provocam essa contribuição individual têm sido amplamente debatidos pela literatura.

Olson (1999) rompe com uma tendência natural de se pensar que indivíduos com interesses comuns cooperarão automaticamente para a promoção desses interesses. Ao identificar a lógica da ação coletiva, ele parte da premissa que não é verdade “que só porque todos os indivíduos de um determinado grupo ganhariam se atingissem seu objetivo grupal eles agirão para atingir esse objetivo, mesmo que todos eles sejam pessoas racionais e centradas nos seus próprios interesses” (Olson, 1999: 14). Assim, segundo Olson, na obtenção de um bem coletivo, o indivíduo racional deixa o grupo, que tem o mesmo interesse que o seu, trabalhar por conta própria, de forma a obter as vantagens porventura obtidas, sem ter que arcar com o ônus da participação (free riders). Em grupos numerosos esse processo é mais sentido, pois, embora o esforço possa ser representativo para o indivíduo, ele pode ser irrelevante para a consecução do bem comum. Como esta racionalidade é compartilhada por todos os indivíduos do grupo, a consecução do objetivo tende a ficar prejudicada.

A solução olsoniana para ampliação da participação reside na aplicação do que ele denomina de incentivos seletivos, ou seja, sanções e recompensas sociais capazes de estimular o indivíduo a contribuir na obtenção dos objetivos gerais.

Por outro lado, Robert Putnam (1996) procura superar o dilema trazido por Olson, defendendo que, em algumas situações, os indivíduos cooperam voluntariamente, e, por conseguinte, são capazes de vencer a lógica da ação coletiva. De acordo com o autor, um bom estoque de capital social – entendido como o conjunto de “características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando ações coordenadas” – seria capaz de facilitar a cooperação voluntária, superando a lógica da ação coletiva e do oportunismo contraproducente (Putnam, 1996: 177).

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Ao analisar, por mais de duas décadas, a origem do desenvolvimento desigual de 20 regiões italianas, Putnam (1996) observou que os aspectos culturais e históricos de uma sociedade eram os fatores determinantes nos níveis de confiança e do capital social nela existentes. Para mensurar os níveis de capital social presentes em cada uma das comunidades estudas, Putnam (1996) utilizou um indicador – índice de comunidade cívica – que levou em consideração variáveis como a taxa de ocorrência do voto preferencial, o grau de comparecimento a referendos, o hábito de leitura de jornais e a presença de associações desportivas e culturais.

Em suas argumentações, Putnam (1996) destaca que em todas as sociedades, sejam quais forem suas características, há sistemas de intercâmbio e comunicação interpessoais formais e informais. Enquanto alguns desses sistemas congregam agentes com o mesmo status e o mesmo poder e seriam exemplos de interação horizontal, outros reuniriam agentes desiguais em relações assimétricas de hierarquia e dependência o que caracterizaria uma interação vertical. Diante dessa concepção, Putnam relaciona que, enquanto os sistemas de participação cívica, as associações comunitárias, as cooperativas, os sindicatos, os clubes desportivos seriam exemplos de sistemas de interação horizontal, a máfia italiana e a igreja católica institucional, por serem organizações hierarquicamente organizadas, representariam sistemas de interação vertical.

Para Putnam (1996), as sociedades com alto grau de interação horizontal teriam condições mais favoráveis para superar os dilemas da ação coletiva. O autor defende que os sistemas de participação cívica são uma forma essencial de capital social: quanto mais desenvolvidos forem esses sistemas numa comunidade maior será a probabilidade de que seus cidadãos sejam capazes de cooperar em benefício mútuo (Putnam, 1996: 183).

Assim, como conseqüência dessa mútua cooperação, haveria uma relação entre o desempenho institucional dos governos e um estoque de capital social, visto que esse seria capaz de produzir comunidades cívicas capazes de interferir positivamente no desempenho governamental, as quais seriam caracterizadas “por cidadãos atuantes e imbuídos de espírito público, por relações políticas igualitárias, por uma estrutura social firmada na confiança e na colaboração” (Putnam, 1996: 31).

Segundo Putnam (1996: 118), Os quadros mais estáveis de relações elite-massa com que realmente nos deparamos permitem-nos compreender melhor a dinâmica da política nas regiões cívicas e menos cívicas. A eficiência do governo regional está estreitamente relacionada com o grau em que o intercâmbio entre elite e massa na vida da região se organiza horizontal ou hierarquicamente. A igualdade é uma característica essencial da comunidade cívica.4

Diante dessa concepção, sociedades com interações mais horizontais seriam mais capazes de favorecer o desempenho governamental. Nesse sentido, Putnam observou que as regiões italianas situadas no norte do país, que contavam com maior participação cívica, e, por conseguinte, maior interação horizontal, apresentaram níveis de desempenho econômico e institucional maiores que as regiões do sul, com sistemas mais verticalizados, caracterizadas por terem maior hierarquia e menor grau de associativismo.

Segundo Putnam existe uma forte correlação entre associações cívicas e instituições públicas eficazes [...] o capital social, corporificado em sistemas horizontais de participação cívica, favorece o desempenho do governo e da economia e não o oposto: sociedade forte, economia forte; sociedade forte, Estado forte. (Putnam, 1996: 186).

Não obstante Putnam haver observado essa relação entre participação e desempenho institucional, em sua obra resta uma indagação: os estoques de capital social poderiam ser fomentados pela intervenção estatal ou dependeriam essencialmente de fatores culturais característicos de determinadas das sociedades?

Diante dessa questão, Abu-El-Haj (1999) assevera que a associação entre a herança cultural e o capital social tão enfatizada na obra de Putnam vem sendo questionada, notadamente pela abordagem neo-institucional encabeçada por Peter Evans e Jonathan Fox. Segundo ele, essa 4 Os estudos de Putnam (1996) demonstraram que a distribuição de renda é mais justa nas regiões cívicas.

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corrente destaca a importância da burocracia estatal na formação de capital social, com base no “pressuposto básico de que as instituições públicas têm, além do monopólio da coerção, a exclusividade da mobilização dos recursos sociais” e, por conseguinte, seriam capazes de “forjar os rumos da ação coletiva, valorizando seu potencial ou aniquilando sua capacidade de ação”. O autor ressalta, porém, que embora os neo-institucionalistas ilustrem o papel essencial desempenhado pelas instituições na geração de capital social e demonstrem que o componente institucional é fundamental para mobilizá-lo, eles pecam ao ignorar as condições políticas que influenciaram os processos de institucionalização em várias nações (Abu-El-Haj, 1999: 71-72).

Diante desse debate que contrapõe a maior importância dos aspectos históricos e culturais à intervenção estatal no desenvolvimento do capital social, Fernandes (2002) aponta que as evidências empíricas obtidas por Peter Evans – com base na análise de casos de políticas realizadas por países em desenvolvimento – comprovam o papel fundamental das instituições na criação de capital social e evidenciam a importância de uma sinergia na relação entre Estado e sociedade civil na implementação das políticas públicas. Nesse sentido, Abu-El-Haj (1999) ressalta que, não obstante a teoria de Putnam basear-se na premissa de que os aspectos culturais e históricos são determinantes no associativismo horizontal, ele mesmo reconhece que a complementação entre as ações institucionais públicas e as ações coletivas incrementa a participação cívica. Segundo o referido autor, o próprio Robert Putnam, em pesquisa mais recente acerca do declínio do capital social americano, “aparentemente recuou de seu determinismo cultural” e “afirmou serem as políticas públicas uma fonte da mudança social” (Abu-El-Haj, 1999:70).

Nesse contexto, a análise de Fernandes (2002: 393) resume bem a questão: Apesar do esforço de Putnam de entender historicamente o problema de construção da

comunidade cívica na Itália que tornou possível a produção de capital social, a busca das raízes da cooperação e da não cooperação dependerá de um conjunto de relações políticas e sociais igualitárias e horizontais estabelecidos entre governo e sociedade num dado contexto. Disto depreende-se que não é só o background histórico de uma comunidade o principal fator que determina a existência de capital social. O capital social é algo contingente (que pode ser produzido ou destruído) e, neste sentido, os governos têm um papel indispensável na criação ou na destruição de capital social.

Em outras palavras, embora seja inegável a importância dos aspectos culturais e históricos na determinação dos níveis de cooperação de uma sociedade – conforme os argumentos de Putnam – não é razoável ignorar que a intervenção estatal possa ser capaz de desempenhar papel essencial na criação ou no desmantelamento do capital social, por meio da criação de um ambiente favorável e do desenvolvimento de uma série de medidas – como, por exemplo a institucionalização de canais participativos, como é o caso dos conselhos – que fomentem a ampliação da participação popular na gestão e no controle das políticas públicas.

Há de se destacar, porém, que a efetiva participação popular em contextos democráticos, inclusive por meio de canais participativos, como é o caso dos conselhos de políticas públicas, depende de uma série de fatores decorrentes dos padrões sociais e culturais de cada sociedade e dos mecanismos e capacidades institucionais disponíveis. Assim, condicionantes – a exemplo de um histórico déficit de exercício pleno da cidadania, caracterizado por baixíssimos graus de participação popular, e dos enormes níveis de desigualdade e de exclusão social da população – podem comprometer o desempenho destes espaços e colocar em dúvida a sua real capacidade de produzir ações capazes de gerar reflexos na qualidade da gestão das políticas públicas.

Nessa conjuntura, importa discutir, pois, se o processo de institucionalização dos conselhos de políticas no Brasil foi capaz de desenvolver uma cultura de participação capaz de contribuir para melhorias na gestão das políticas governamentais, haja vista a forma pela qual essas instâncias foram inseridas no cenário político nacional. 1.4 A inserção dos conselhos no cenário político brasileiro

O processo de redemocratização ocorrido ao longo da década de 1980 no Brasil fez com que

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a redefinição do conceito de cidadania apontasse, então, para um quadro em que os indivíduos eram sujeitos portadores de direitos e, portanto, poderiam participar efetivamente na gestão pública (Dagnino, 2002).

Diante disso, conforme salientado por Benevides (apud Jacobi, 2002: 22), a noção de cidadania ativa demandava a criação de “instituições permanentes para a expressão política”, pois nela passou a estar inserida uma dimensão em que “o cidadão, além de ser alguém que exerce direitos, cumpre deveres ou goza de liberdades em relação ao Estado, é também titular, ainda que parcialmente, de uma função ou poder público”.

Côrtes (2005b: 152) sintetiza de forma apropriada o ambiente político nacional naquela oportunidade:

Durante os anos oitenta, a crise econômica e fiscal aliada à perda de legitimidade do regime militar e à predominância de propostas liberalizantes no cenário político internacional fortaleciam projetos que visam racionalizar a administração pública, reduzir gastos e descentralizar competências do nível central para as esferas sub-nacionais de governo. Políticos e administradores públicos, identificados com partidos apoiadores do regime militar e com interesses empresariais, defendiam a redução do tamanho do Estado, acentuavam os aspectos racionalizadores das reformas e propunham a ampliação da provisão privada de bens e serviços e a descentralização de competências e do financiamento. Havia propostas, identificadas com partidos opositores ao regime militar e com os movimentos sindical e popular, que advogavam a descentralização administrativa e o aumento da provisão ou, ao menos, do controle público sobre a oferta de bens e serviços sociais. Para os que defendiam a redução do tamanho do Estado e da proporção de gastos com proteção social pública, o objetivo principal era o corte de custos. Em contraste, aqueles que defendiam a democratização do acesso a serviços e a ampliação do controle estatal sobre os serviços financiados com recursos públicos, ressaltavam a importância de estimular a participação usuários de bens e serviços sociais.

Nessa conjuntura, tornou-se evidente a necessidade de reorganização do Estado, marcando um rompimento com a ideologia política prevalecente até então, por meio da criação de espaços que assegurassem a participação popular nos negócios públicos.

A promulgação da Constituição de 1988 – que recebeu o título de “Constituição Cidadã” – foi um marco na construção dessa nova concepção de cidadania no Brasil. O texto constitucional ampliou o universo dos direitos políticos (possibilidade de voto aos analfabetos, aos maiores de 16 anos etc), criou instrumentos de garantia do exercício dos direitos civis e estabeleceu inovações no campo dos direitos sociais, assegurando a participação popular na gestão das políticas de saúde, previdência e assistência social5.

Conforme salienta Raichelis (2005: 77): No processo mobilizador que culmina com a Constituição de 1988, o tema participação da

sociedade na coisa pública ganha novos contornos e dimensões. Trata-se de uma tendência que vem se contrapor à forma centralizada e autoritária que prevalecera por mais de duas décadas na estrutura política brasileira. A partir deste marco, temas como descentralização e reordenamento institucional seriam recorrentes, no sentido da revalorização da participação popular e do poder local.

A partir de então, conforme destaca Dagnino (2002), começaram a emergir experiências de construção de espaços públicos, tanto para o debate de temas de interesse da sociedade, como para a ampliação e a democratização da gestão estatal, o que culminou em uma implementação, notadamente ao longo da década de 1990, de um vasto número de conselhos de políticas públicas, muitos deles no âmbito dos municípios.

Salienta-se que esse processo de ampliação da participação popular não ocorreu apenas no Brasil, caracterizando-se como uma tendência nos países latino-americanos, conforme observações de Tatagiba e Teixeira (2007: 15): 5 Vide, por exemplo, o art. 194, VII, da Constituição Federal Brasileira.

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La ampliacion de la participación, a lo largo de los años 90, ha sido uma de lãs dimensiones más evidentes del proceso de construcción de la democracia em América Latina. Esta ampliación há estado asociada a outra tendência: el fortalecimento de las instancias de control y deliberación em el nível local, em el marco de los proceso de descentralización administrativa que confirieron más poder y responsabilidades a los municípios (O´Donnell, 2004). Como ha sido demostrado por diversos estúdios, la intensificación del diálogo entre gobiernos y comunidades, em uma variedad de nuevos canales institucionales de participación, ha generado uma creciente diversificación y complejidad em la arena de la formulación de políticas públicas em la región, renovando la práctica y el discurso sobre la democracia.

No caso brasileiro, como conseqüência desse processo de descentralização de competências para os governos locais, ficou evidenciado um crescimento da participação dos municípios na gestão de políticas públicas e um conseqüente incremento dos canais de participação popular na esfera municipal. Nesse sentido, Côrtes (2004: 250-251) salienta que:

Devido à implementação de políticas descentralizadoras, o município tem participado crescentemente das decisões sobre políticas públicas. Assim, criam-se condições para que os conselhos municipais, vinculados à gestão, passem a se envolver nesse processo decisório (...) A maior parte dos conselhos tem atribuições relativas ao planejamento e fiscalização da aplicação de recursos financeiros transferidos da esfera de governo federal ou estadual e relacionadas ao monitoramento da implementação de políticas.

Essas atribuições destacadas por Côrtes (2004) indicam que, de forma geral, os conselhos possuem um grande potencial para interferir decisivamente nos rumos da gestão das políticas públicas. Isso porque esses canais participativos possuem, ao menos em tese, potencial para exigir, em nome da coletividade e do interesse público, uma conduta responsável dos agentes públicos, tema tratado na seção seguinte. 1.5 O papel dos conselhos de políticas públicas como instrumento de accountability e de democracia participativa

Conforme já mencionado, a relação entre a participação popular e o desempenho governamental em contextos democráticos vem sendo amplamente debatida pela literatura, sendo identificadas duas correntes antagônicas, uma que superestima o papel dos mecanismos de representação e relega outras formas de participação popular e outra se baseia na teoria da democracia deliberativa, modelo que valoriza a ampliação do espaço decisório, pois considera essencial a integração do cidadão nesse processo.

Da mesma forma, com relação ao papel desempenhado pelos chamados fóruns participativos6, Côrtes (2005a), ao analisar o seu impacto sobre a formulação e a implementação de políticas públicas, adverte que os estudos realizados sobre o tema abordam a questão de dois modos: de um lado, uma corrente otimista sobre a possibilidade de fóruns participativos favorecerem a democratização da gestão pública e o aprimoramento da implementação de políticas e ampliarem a responsiveness7 e a accountability de gestores e burocracias governamentais; e, de outro, aqueles que adotam uma perspectiva cética em relação à democratização ou à melhoria na qualidade da gestão dos programas que esses fóruns provocariam, em função de não permitirem o acesso universal dos cidadãos à participação e de não impedirem que o controle das agendas e das dinâmicas de seu funcionamento recaia sobre os atores com maiores recursos de poder. A autora ressalta, porém, que os trabalhos que relacionam positivamente a existência de mecanismos participativos e a boa governança, existem em maior número e que, dentre esses, a vertente mais 6 Entendidos como espaços “institucionalizados, em geral, ligados às esferas subnacionais de governo, nos quais predomina a participação de representantes de interesses sociais organizados, embora, freqüentemente, comportem também a participação direta de cidadãos” (Côrtes, 2005:15). 7 O termo responsiveness é aqui utilizado de forma equivalente a palavra responsividade, a qual segundo Miguel (2005: 28) se refere “à sensibilidade dos representantes à vontade dos representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de adotarem as políticas preferidas por seus governados”.

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influente é aquela que concebe os fóruns participativos como indicativos de formas de democracia participativa, a qual seria, inclusive, mais democrática do que a democracia representativa.

Conforme a conceituação proposta pelo Clad (2000), a accountability representa a obrigação que o governo tem de prestar contas à sociedade e a sua concretização depende da capacidade dos cidadãos para atuar na definição das metas coletivas e da construção de mecanismos institucionais que garantam o controle público das ações dos governantes, não apenas por meio das eleições, mas também ao longo do mandato dos representantes.

Segundo a clássica distinção proposta por O´Donnel (1998) para as formas de accountability, enquanto a accountability vertical representaria a relação entre a população e as autoridades públicas e seria manifestada principalmente por meio das eleições, a accountability horizontal estaria relacionada com a existência de agências estatais que têm o poder de realizar ações de controle e fiscalização, mecanismo que a literatura usualmente denomina checks and balances.

Segundo Bronzo e Costa (2001), os conselhos de políticas poderiam inicialmente ser vistos como mecanismos institucionalizados de accountability vertical, complementares ao voto, na medida em que permitiriam aos cidadãos acompanhar e fiscalizar as ações governamentais ou, em última instância, até mesmo como instrumentos de accountability horizontal, por se tratarem de agências públicas autônomas, para as quais os governos devem prestar contas. Esses autores enfatizam, porém, uma terceira vertente, para a accountability:

Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a partir de outros recortes e configura o âmbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz teórica que privilegia a dicotomia estado e sociedade civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade sobre a ação governamental constitui uma especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability societal. (Bronzo e Costa, 2001: 4)

Com base nessa terceira concepção, os conselhos de políticas públicas também poderiam ser considerados instrumentos de accountability societal, pois determinam uma nova configuração na relação entre o Estado e a sociedade e “instituem uma nova modalidade de controle público sobre a ação governamental e, idealmente, de co-responsabilização sobre o desenho, monitoramento e avaliação de políticas.” (Bronzo e Costa, 2001: 4)

Abrucio e Pó (2006), por sua vez, ao discorrerem sobre as dimensões de controle e accountability, salientam uma importante distinção entre esses dois conceitos:

Apesar de existirem áreas superpostas entre controle e accountability, podemos estabelecer uma diferenciação operacional básica entre os termos. Para o controle assumimos a definição de Dahl e Lindblom (1971) que o consideram como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda às demandas daquele, pela imposição de restrições, penalidades e incentivos. A accountability é um conceito mais amplo, que inclui a existência de condições para os cidadãos participarem da definição e avaliação das políticas públicas, premiando ou punindo os responsáveis (Clad, 2000). Nessas condições deve constar a disponibilidade de informações sobre a atuação dos governos e seus resultados, bem como a existência de instituições que permitam contestar as ações do poder público. Assim, controle e accountability não são sinônimos, sendo o primeiro um dos componentes do segundo, embora sejam, num regime democrático, indissociavelmente ligados, porque não há efetivação da accountability sem a utilização de instrumentos institucionais de controle. (Abrúcio e Pó, 2006: 686).

Percebe-se, portanto, com base nesse enfoque, que a inserção dos conselhos de políticas públicas no ambiente político, em função das prerrogativas atribuídas legalmente a essas instâncias, foi um mecanismo capaz de possibilitar, não somente controle, mas também accountability. Isso porque essas instâncias, em tese, possibilitariam, conforme o conceito dos autores, a participação dos cidadãos no monitoramento e na avaliação das políticas públicas, havendo a possibilidade de responsabilização dos agentes públicos em função dos resultados oriundos da ação governamental.

Em função dessa característica, os conselhos poderiam ser capazes de exercer influência sobre a gestão de uma determinada política, tornando disponíveis informações decorrentes de

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representantes de diversos grupos sociais, inclusive dos beneficiários dos bens e serviços financiados pelo poder público e controlando os atos governamentais.

Cumpre salientar, nesse sentido, os apontamentos de Avritzer (2006), ao destacar a existência de evidências, mesmo que parciais, de melhorias na gestão das políticas públicas, notadamente nas áreas de saúde e de assistência social, nos locais em que os conselhos são mais atuantes. O autor ressalta que, embora não haja uma avaliação dos conselhos brasileiros, capaz de concluir sobre o seu papel na mudança do padrão das políticas públicas, estas instâncias, aliadas às experiências de orçamento participativo, tornaram-se as principais formas de participação no Brasil democrático.

Nesse contexto, espera-se que a disseminação dos conselhos e o relevante papel a eles estabelecido tenham sido elementos importantes na superação da ausência de uma cultura participativa no Brasil, a qual, conforme exposto, decorreu, em grande parte, em função das peculiaridades aqui verificadas na trajetória percorrida pela cidadania. Retomando a questão já tratada anteriormente nesse trabalho, é razoável supor, portanto, que a institucionalização dos conselhos de políticas públicas teria capacidade para se constituir em um importante aliado na ampliação do estoque de capital social das comunidades locais, incrementando os laços de confiança e de reciprocidade entre os cidadãos brasileiros e o Estado, e, assim, criando uma cultura de participação ativa dos cidadãos brasileiros na gestão dos recursos públicos.

Assim, observa-se, pois que os conselhos foram inseridos no ambiente político nacional com o intuito de se tornarem instrumentos de democracia participativa, constituindo-se como espaços complementares aos mecanismos de representação, capazes de permitir o controle social no período entre eleições e de contribuir para o aprimoramento do desempenho governamental na gestão de políticas públicas.

Todavia, conforme asseverado por Ugarte (2004), para que a participação popular nas sociedades possa ser qualificada como democrática deve ser garantido para a população um padrão mínimo de condições que permitam a participação livre de todos os cidadãos, ou seja, que todos possam ter, além do pleno exercício dos direitos políticos e dos direitos de liberdade fundamentais, direitos sociais, a exemplo do direito à educação e do direito à subsistência.

Nessa conjuntura, faz-se necessário avaliar se, no caso brasileiro, a inexistência das condições básicas citadas por Ugarte (2004) foram fatores que inviabilizaram o papel desempenhado pelos conselhos de políticas públicas ou se a participação popular exercida no ambiente desses espaços pôde, de fato, se constituir em um elemento de democracia participativa, capaz de superar os baixos níveis de participação no país e, dessa forma, exercer controle no período entre eleições, conforme postulados da concepção não hegemônica anteriormente mencionada, análise que se procurou fazer no decorrer deste trabalho.

Essa análise, contudo, deve considerar também uma série de fatores que podem limitar a atuação dos conselhos e a sua capacidade de se constituírem em instrumento de accountability e, assim, de influenciar o desempenho institucional. Isso porque há uma série de obstáculos a serem superados com relação à efetiva participação dos cidadãos nessas instâncias e ao seu papel como instrumentos de democracia participativa, conforme discutiremos mais adiante nesse mesmo trabalho.

Assim, no caso específico dos Conselhos de Controle Social do Bolsa Família, cuja atuação é um dos elementos centrais da pesquisa aqui efetivada, buscou-se dimensionar o potencial dessas instâncias em influenciar a gestão do Programa, considerando as principais atribuições legais estabelecidas para esses entes e uma série de variáveis capazes de interferir no seu comportamento e também na própria gestão de políticas públicas, assuntos tratados nos capítulos subseqüentes. 2 – OS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LIMITES E POTENCIALIDADES 2.1 Conselhos de políticas públicas – definição e principais funções

Os conselhos de políticas podem ser definidos como espaços públicos institucionalizados que contam com a participação conjunta do poder público e da sociedade civil, que podem desempenhar, conforme suas prerrogativas legais, funções deliberativas, consultivas, fiscalizadoras

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e mobilizadoras. Essas instâncias, com base na concepção de Avritzer (2006), caracterizam-se por serem instituições híbridas, uma vez que compreendem a participação conjunta de atores ou entidades da sociedade civil e do Estado na gestão de políticas públicas.

A função deliberativa permite aos conselhos decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência, fator o que caracteriza um “deslocamento do poder decisório do eixo central da Administração Pública (chefia do Poder Executivo) para a periferia de sua estrutura orgânica, em movimento de desconcentração” (Perez, 2004: 142).

A função consultiva relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos e, por conseguinte, diferencia-se da função deliberativa, pois enquanto a última visa discutir e decidir sobre os rumos das políticas setoriais executadas pelo poder público, a primeira busca emitir pareceres e dar sugestões sobre essas políticas setoriais, não tendo poder de decisão (Abranches e Azavedo, 2004).

A função fiscalizadora dos conselhos pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos governantes na gestão das políticas públicas.

Já a função mobilizadora refere-se ao estímulo à participação popular na gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de informação à sociedade sobre os atos praticados pelo Poder Público.

A capacidade de os conselhos exercerem cada uma dessas funções depende, porém, além das atribuições legais definidas pela legislação específica de cada conselho e de uma série de fatores que podem interferir na sua atuação, conforme destacado na seção a seguir. 2.2 Condicionantes e determinantes da atuação dos conselhos de politicas públicas

Conforme exposto no capítulo anterior, a edição de uma vasta legislação infra-constitucional, principalmente nos anos 90, normatizou vários programas sociais e passou a incluir em seu texto a exigência da instauração de conselhos locais de políticas públicas como condição obrigatória para que, por exemplo, municípios pudessem aderir a determinadas políticas públicas e, por conseguinte, receber os recursos financeiros necessários ao seu financiamento.

Nessa conjuntura, muito embora a inserção dos conselhos de políticas públicas no cenário político brasileiro tivesse a sua origem no processo de redemocratização motivado pela crescente mobilização popular ocorrida no país e que culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1998, a sua implementação, notadamente nos municípios, decorreu, em grande parte, de uma imposição normativa, que estabeleceu a sua instituição como obrigatória para a adesão a determinadas políticas.

Nesse sentido, os estudos de Abranches e Azevedo (2004), efetuados na região metropolitana de Belo Horizonte, demonstraram que a decisão de instalar os conselhos municipais, na maior parte dos casos, decorreu do interesse político dos prefeitos ou dos secretários municipais e de exigências legais estabelecidas pelo governo federal ou estadual (65,7% dos casos). Em apenas em 19% dos casos estudados, a pressão da sociedade foi o fator determinante para criação do conselho.

Assim, observa-se um quadro em que a implementação dos conselhos de políticas nos municípios, em muitos casos, originou-se muito mais do desejo do poder local em ser beneficiário de determinadas ações dos governos federal do que propriamente da mobilização da sociedade organizada local.

Além disso, a legislação que regulamentou boa parte dos programas sociais do Governo Federal estabeleceu como papel das prefeituras municipais oferecer o provimento da infra-estrutura básica para o funcionamento desses canais de participação popular.

Esse quadro fez com que muitos dos conselhos municipais permanecessem vinculados aos governos locais, não raramente sendo utilizados somente como instrumentos utilizados para referendar as decisões adotadas pelo poder público local.

Nessas situações, é relativamente comum perceber a existência de fortes vínculos entre o gestor público municipal e os conselheiros, característica que pode os impedir de exercer as suas atribuições com a independência necessária ao atendimento dos interesses coletivos. Ressalte-se que

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esse fenômeno pode ocorrer até mesmo com relação aos conselheiros que não foram formalmente indicados pelo Poder Público, isso porque, conforme observado por Tatagiba (2002: 88), “a relação entre Estado e sociedade civil nos conselhos se dá num contexto permeado de referências autoritárias” e o poder exercido pelo governo coloca em dúvida as reais condições de essas entidades serem capazes de exercer adequadamente a sua vocação deliberativa.

As conclusões de Baptista, Machado e Kornin (2004) vão ao encontro desse argumento, ao sugerirem, de forma geral, a existência de fortes vínculos dos conselheiros municipais de políticas públicas com as respectivas prefeituras. As suas pesquisas, que tiveram como foco conselhos municipais de políticas da Região Metropolitana de Curitiba, demonstraram a ocorrência de um vasto número de pessoas que ocupam cargos comissionados atuando como conselheiros. As pesquisadoras concluem que essa situação

evidencia a existência de um forte vínculo do conselheiro com a prefeitura e, até certo ponto, uma centralização de poder, à medida que os cargos em questão são caracterizados como sendo de confiança do prefeito. E mais, pode caracterizar uma estratégia de cooptação das lideranças, por meio da qual o poder público oferece cargos em comissão junto ao Poder Executivo para alguns conselheiros não-governamentais como forma de interferir no processo de decisão política e controle do poder (Baptista, Machado e Kornin, 2004: 233).

Na mesma pesquisa, também se identificou que os governos municipais não se limitam a designar seus representantes nos conselhos, mas interferem, inclusive, na escolha dos próprios representantes da sociedade civil8. Segundo as autoras, “essa condução autoritária, sem dúvida, impede a efetivação do controle social, uma vez que o conselheiro tende a gravitar mais em torno do espaço do poder municipal, desvinculando-se de sua base” (Baptista, Machado e Kornin, 2004: 233).

Arretche et al (2006), ao estudarem o comportamento dos conselhos municipais de desenvolvimento rural, observaram que o seu funcionamento está profundamente ligado aos partidos políticos. Para os autores, “este fenômeno ocorre devido à natureza da política, ao valor dos conselhos e à dependência dos conselhos em relação às prefeituras” (Arretche et al, 2006: 20).

Da mesma forma, Chaia e Tótora (2004) afirmam que a efetividade dos conselhos é dependente da gestão municipal e dos partidos políticos dos prefeitos, muito embora salientem a existência de uma série de outros componentes que também podem exercer influência sobre a ação dos conselhos.

Ademais disso, um dos aspectos que merece ser abordado, no que concerne ao papel a ser desempenhado pelos conselhos locais, está relacionado ao acesso à informação. Os conselhos, para desenvolverem com plenitude suas atribuições legais, devem ter pleno acesso à documentação relativa à gestão dos recursos públicos e estar permanentemente informados sobre as questões inerentes à respectiva política implementada. Em muitas situações, no entanto, o Poder Público restringe o acesso às informações necessárias e, por conseguinte, impõe aos conselhos o papel de meros coadjuvantes no processo decisório. Essa assimetria informacional pode impedir que os conselhos exerçam de forma efetiva o seu papel enquanto instrumentos de accountability e de democracia participativa. Conforme observado por Chaia e Tótora (2004: 218):

Neste jogo de correlação de forças – poder executivo e conselhos –, os conselhos possuem uma participação marginal nas políticas públicas devido a dois fatores fundamentais: a burocracia pública que monopoliza as informações e a implementação dos projetos e os escassos recursos destinados às políticas sociais. Neste caso, os conselhos têm servido à legitimação das políticas implementadas, partilhando o ônus da responsabilidade pela gestão pública.

Ademais disso, é necessário que as informações estejam disponibilizadas de forma

8 Fenômeno também observado por Abranches e Azevedo (2004). Segundo os autores, “isso pode significar a grande intervenção do poder público na formatação dos conselhos municipais, e que pode prejudicar a característica democrática desse instrumento, considerando que representantes da sociedade organizada escolhidos pela prefeitura podem atuar no sentido de respaldar de forma acrítica as ações do poder público.” (Abranches e Azevedo, 2004: 170)

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transparente, em linguagem acessível para que possam ser adequadamente assimiladas pelos membros dos conselhos, notadamente com relação àqueles representantes da sociedade e, em geral, menos afetos a linguagem técnica das políticas públicas. Isso porque, conforme assevera Sartori (2001), a maior parte da população desconhece os problemas públicos e, diante desse quadro, um aumento de “demo-cracia” deveria ser acompanhado de um incremento do que ele chama de “demo-sabedoria” (Sartori, 2001: 110).

Nessa conjuntura, o desempenho dos conselhos depende de um ambiente político propício a sua atuação e que, portanto, esteja preparado para compartilhar o processo decisório, dotando-os de condições mínimas para o seu funcionamento e das informações necessárias para que possam exercer o seu papel.

Baptista, Machado e Kornin (2004: 232) afirmam que o poder público pode adotar dois tipos de postura com relação aos conselhos:

Ele pode assumir uma falsa postura neutra ou pode reafirmar os conselhos como parte de seu modelo de gestão participativa, isto é, pode manter os conselhos como uma espécie de apêndice de sua forma de governar, buscando aparentar uma abertura para a democracia. Entretanto, na prática, as decisões mais importantes continuam sendo tomadas em outras instâncias que não os conselhos.

De outra forma, poder público pode incorporar os espaços dos conselhos como parte efetiva do seu processo de tomada de decisões sobre políticas públicas, legitimando os espaços de participação da sociedade civil e, portanto, promovendo o fortalecimento dos próprios conselhos.

Denota-se, pois, que o grau de influência dos conselhos municipais sobre a regularidade de uma determinada política pode ser dependente da forma pela qual o gestor público local percebe o papel a ser desempenhado por esses espaços e das condições estruturais que estão presentes no ambiente institucional. Isso porque, além de serem criados, via de regra, por iniciativas oriundas do ambiente estatal, o grau de interferência dos conselhos em relação aos rumos das políticas de sua competência depende essencialmente da concordância do órgão governamental – que, em última instância é o responsável pela execução operacional das políticas – em implementar as decisões do colegiado.

Por outro lado, é importante destacar que mesmo havendo um ambiente político favorável a participação dos conselhos, pode ocorrer que tais instâncias não atuem adequadamente no desempenho de suas funções, não sendo capazes de exercer influência sobre os rumos da política, o que pode ser provocado, por exemplo, pelo baixo nível de envolvimento dos seus componentes, em função de fatores de ordem cultural, conforme explicitado no capítulo anterior, ou, ainda, em virtude de determinadas características sócio-econômicas presentes na sociedade local.

Nesses casos, conforme salientado por Côrtes (2004), os principais participantes de fóruns participativos podem “escolher e não se envolver, ou seu envolvimento pode redundar em manipulação, consulta ou somente no acesso a informações”. (Arnstein, 1969; Choguill, 1996; Paul, 1997, apud Côrtes, 2004: 252)

Gohn (2003) ressalta que o desempenho insatisfatório dos conselhos decorre fundamentalmente da falta de tradição participativa da sociedade civil na gestão dos negócios públicos9, da curta trajetória de vida destes entes e do desconhecimento, por parte da maioria da população, de suas possibilidades. Nesse sentido, a autora assevera que:

Nos municípios sem tradição organizativa-associativa, os conselhos têm sido apenas uma realidade jurídico-formal e muitas vezes um instrumento a mais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes oficiais, não atendendo minimamente aos objetivos de serem mecanismos de controle e fiscalização dos negócios públicos. (Gohn, 2003:88)

Diante dessa observação, faz-se necessário debater se os conselhos locais são instâncias realmente capazes de promover accountability e de vocalizar as preferências dos beneficiários dos programas de governo ou se representam apenas uma pequena elite local desvinculada dos 9 Característica histórica da sociedade brasileira, cujas causas foram detalhadas no capítulo anterior.

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interesses do público-alvo dessas políticas públicas. Os estudos de Chaia e Tótora (2004), de Santos Junior, Ribeiro e Azevedo (2004) e de

Baptista, Machado e Kornin (2004) demonstraram que a maioria dos conselheiros brasileiros possui alta escolaridade, está inserida no mercado formal de trabalho e apresenta renda acima da média da população em geral.

No mesmo sentido e também com base em dados oriundos de estudos recentes, Cunha (2006) observa que os níveis de renda, escolaridade e associativismo dos conselheiros municipais brasileiros estão acima da média da população do país. A autora sugere, ainda, que uma possível explicação para este fenômeno pode estar nos melhores níveis de renda e de escolaridade que os representantes do governo que compõem os conselhos apresenta em relação à média da população. Tal hipótese, diga-se de passagem, é corroborada pelos estudos de Coelho (2004), que, ao estudar o perfil dos conselheiros municipais e das subprefeituras da cidade de São Paulo, constatou que os representantes da sociedade civil possuíam níveis de renda e escolaridade significativamente mais baixos do que os apresentados pelos representantes do Poder Público.

Da mesma forma, Baptista, Machado e Kornin10 (2004) demonstraram em suas pesquisas a ocorrência de maiores níveis de escolaridade e renda entre os conselheiros representantes do poder público. Essas autoras sugerem, ainda, que os conselhos apresentam a seguinte propriedade:

Outra leitura possível, referente à questão da pluralidade social, passível de realizar observando os dados acerca da escolaridade e condições de ocupação dos conselheiros, é a constatação de que, dentre os conselhos pesquisados, trata-se de uma arena em que participam os segmentos sociais que ocupam uma posição privilegiada na sociedade, ou seja, possuem, na maioria, média e alta escolaridade e emprego. Essas características alertam para a resistência dos quadros políticos e técnicos com relação à participação ampliada de atores sociais de diversos tipos em processo de tomada de decisão, principalmente de segmentos historicamente excluídos – os que não têm acesso a educação, saúde, emprego etc (Baptista, Machado e Kornin, 2004: 243).

Conforme bem salientado por Lima e Bitoun (2004), o associativismo soma-se aos recursos individuais de ordem educacional e financeira, pois conforme salienta Baquero:

As pessoas que se sentem material e simbolicamente excluídas do sistema vigente dificilmente poderiam desenvolver normas e valores de apoio à democracia. Pelo contrário, a evidência parece mostrar que em tal cenário as predisposições são marcadamente negativas e constituem um fator de sua deterioração. (Baquero, Apud Lima e Bitoun, 2004: 116).

Importa salientar, nesse contexto, que as atribuições legais definidas para os conselhos de políticas públicas e a complexidade da legislação afeta aos programas de governo implicam, por exemplo, que os conselheiros disponham de níveis mínimos de escolaridade, ou, no pelo menos, de certo grau de discernimento, para que possam compreender satisfatoriamente os temas técnicos que envolvem a matéria e conhecer todas as dimensões envolvidas nos assuntos a serem deliberados.

Além disso, as inúmeras atribuições firmadas para os conselhos também tornam indispensável que o conselheiro disponha de tempo suficiente para dedicar-se aos assuntos relacionados com a sua atividade nessas instâncias. Com efeito, a parcela da população com maiores níveis de renda poderia, em tese, apresentar maiores condições para participar de forma voluntária, haja vista a maior possibilidade de abdicar do tempo destinado ao trabalho para dedicar-se às atividades desempenhadas pelo conselho.

Por outro lado, a parcela mais pobre e menos e escolarizada da população – em geral, o público-alvo das políticas públicas ligadas à área social – precisa exercer um enorme esforço para destinar parte de seu tempo para uma atividade de difícil compreensão, com uma complexa gama de atribuições legais e, nem sempre, bem aceita pelo Poder Público local11.

Segundo Santos (2004), há uma distinção evidente entre a atuação nos conselhos de políticas

10 Estudos realizados com conselheiros municipais da Região Metropolitana de Curitiba. 11 Fato que, em muitos casos, pode se constituir um obstáculo à participação, pois os cidadãos temem que, em decorrência de uma participação mais ativa, ocorram, por exemplo, represálias por parte do gestor publico local.

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e em outros formatos de participação popular, como os conselhos comunitários, populares e de orçamento participativo. Enquanto nos últimos há um caráter mais popular de representação, caracterizando o que o autor define como um “perfil de massa”, a participação nos conselhos exige um perfil socio-econômico mais seletivo, tendendo a agrupar os segmentos organizados com população e renda superiores às da população em geral.

Nesse sentido, o autor considera que três questões emergem para analisar esse perfil: a) a representação popular nos conselhos municipais ainda é limitada no sentido de

incorporar setores populares pouco ou não-organizados, que, como se sabe, são formados majoritariamente pelos excluídos da dinâmica social e econômica da cidade.

b) As amplas atribuições dos conselhos de participarem de forma permanente da gestão pública, envolvendo questões de natureza regulatória, tem demandado, além dos tradicionais requisitos de experiência e engajamento na respectiva instituição, algum grau de conhecimento técnico ou facilidade para traduzir as questões técnicas, o que requer uma maior escolaridade dos conselheiros.

c) Além do baixo grau de organização popular e baixo associativismo nesse segmento, deve ser ressaltado que a participação na gestão de forma igualitária sobre as organizações da sociedade civil. (Santos, 2004: 137)

Nesse contexto, as sociedades com maiores níveis de escolaridade e renda teriam melhores perspectivas de contar com material humano com maiores possibilidades de participar do processo decisório e, por conseguinte, apresentariam condições mais adequadas para um melhor funcionamento dos conselhos de políticas públicas, hipótese que também analisaremos mais adiante neste trabalho.

A análise de Fucks e Perissinoto (2006) sintetiza bem a questão acerca da influência de variáveis externas sobre o funcionamento dos conselhos. Para os autores: diversas variáveis locais (índice de associativismo, orientação ideológica do governo local, força dos partidos e dos sindicatos de esquerda, desenvolvimento socioeconômico da comunidade, cultura política predominante) forçosamente afetam não só o desempenho como também o padrão de interação no interior desse tipo de instituição. Assim, apesar da proliferação de instituições do mesmo tipo por todo o Brasil, em função dos incentivos institucionais e financeiros existentes a partir de 1988 (Arretche, 1999), os conselhos municipais assumem formas distintas em função da realidade local em que operam (Cortês, 1998). (Fucks e Perissinoto, 2006: 76-77)

Esse processo, aliado à questão da assimetria informacional mencionada anteriormente, agrava a questão da desigualdade de condições no processo decisório ocorrida no interior dos conselhos e no embate que pode ocorrer entre os interesses defendidos pelos conselheiros indicados pelo Poder Público e os representantes da sociedade.

Esse quadro pode, por conseguinte, provocar a ocorrência de situações anômalas na atuação dos conselhos que podem prejudicar o seu desempenho como instrumentos de democracia participativa e de accountability, quais sejam:

a) A instituição dos conselhos pelos governos locais é efetivada somente para cumprir as exigências legais, com o intuito de que o município possa auferir recursos relacionados a determinadas políticas públicas. Os conselhos existem “de direito”, mas não “de fato”. Os seus membros, mesmo aqueles representantes da sociedade, não se envolvem nos assuntos inerentes a atuação do conselho e atuam apenas de forma a referendar as ações do gestor público local, sem desempenhar nenhuma forma de controle dos atos por ele praticados.

b) Os representes da sociedade ficam em condição desfavorável perante a parcela indicada pelo Poder Público no processo decisório. Tal fato decorre, entre outros fatores, do seu despreparo técnico para entender as ações inerentes à gestão pública, da sua baixa escolaridade, da ausência de tempo disponível para dedicar-se às atividades do conselho ou do desconhecimento dos seus direitos e deveres como conselheiro;

c) O papel de representante da sociedade fique restrito a uma pequena parcela da população, caracterizada por ter níveis de escolaridade e renda superior aos demais, portanto, com condições

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sócio-econômicas distintas da população beneficiária das políticas públicas. A população mais pobre e menos escolarizada, portanto, embora geralmente configure-se como o público-alvo das políticas sociais não participa da composição desses espaços12.

Assim, conforme argumento apresentado e amplamente debatido pela literatura, há uma série de fatores que podem incidir sobre a real influência dos conselhos sobre a gestão das respectivas política públicas, alguns com capacidade, inclusive, de comprometer o seu papel como instrumentos de accoutability e de democracia participativa.

Diante disso, para que os conselhos de políticas desempenhem adequadamente o seu papel, é necessário que estejam presentes, tanto no Estado como na sociedade local, uma série de características, de ordem política, econômica, social e cultural, as quais devem ser capazes de permitir a uma interferência positiva desses canais participativos nas ações desempenhadas pelo Poder Público.

Nesse sentido, Raichelis (2005: 132), ao tratar da criação dos Conselhos de Assistência Social nos níveis estadual e municipal, afirma que a efetividade dessas instâncias “depende de associação a outras formas e forças políticas capazes de potencializar-lhes a ação”.

De maneira similar, Bronzo (2002) defende que a capacidade dos conselhos intervirem nos rumos das políticas dos municípios depende de uma série de condições de ordem social, política e institucional, algumas delas ainda não totalmente exploradas e identificadas.

Com base na discussão apresentada, percebe-se que o funcionamento dos conselhos está submetido a fatores de diferentes ordens. Entre esses, destacamos aqueles relacionados à autonomia dos conselhos em relação ao Poder Público, à assimetria informacional entre os representantes da sociedade, à ausência de tradição participativa e a própria estrutura e desenvolvimento da sociedade local, principalmente quanto aos elementos renda e escolaridade e de outros indicativos de capital humano e social.

Importante ressaltar que, diante desse quadro – que apresenta limitações e elementos favoráveis ao desempenho dos conselhos de políticas públicas –, faz-se necessário buscar diagnosticar se o papel exercido por eles, levando-se em consideração a forma como foram inseridos no ambiente político brasileiro, tem guardado correspondência com o objetivo de serem instrumentos de democracia participava e de accountability, capazes de vocalizar as preferências dos beneficiários das políticas implementadas e de monitorar e controlar os atos praticados pelo poder público.

Assim, o nível de associação entre a atuação dos conselhos e a qualidade na gestão local das políticas, bem como os fatores condicionantes dessa relação, são temas de vital importância na avaliação da estratégia de uma série de políticas públicas implementadas no Brasil, as quais pressupõem que esses canais participativos serão capazes de desempenhar um rol de ações fundamentais a boa gestão dos recursos envolvidos.

Em função disso, buscou-se, neste trabalho, analisar as possíveis relações entre a atuação dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família e o desempenho dos governos dos pequenos municípios brasileiros na gestão dessa política pública, inclusive, levando-se em consideração outros fatores potencialmente incidentes, como a sua capacidade de gestão na área de assistência social ou elementos com potencial para indicar níveis de capital social e humano – a exemplo da participação em eleições e dos níveis de escolaridade, renda e desigualdade das populações –, a região geográfica e a orientação partidária dos prefeitos dos municípios estudados, conforme análises devidamente detalhadas nos capítulos seguintes. 3 – A INFLUÊNCIA DOS CONSELHOS DE CONTROLE SOCIAL (CCS) NA GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NOS PEQUENOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS 3.1 O Programa Bolsa Família 12 Essa característica pode não representar necessariamente um problema, caso os representantes sejam capazes de vocalizar as necessidades dos beneficiários e atuem em consonância com o interesse público.

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O Bolsa Família é um programa social instituído pelo Governo Federal Brasileiro com o objetivo de promover a transferência direta de renda a cidadãos em situação de pobreza e de extrema pobreza13. Criado em outubro 2003, o Bolsa Família unificou os Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação, estabelecendo uma série de condicionalidades – compromissos que devem ser cumpridos pelas famílias nas áreas de saúde e educação – como condição para a manutenção do pagamento dos benefícios.

Os benefícios financeiros do Programa Bolsa Família são divididos em uma parte básica e uma parte variável em função da composição familiar14, sendo que a seleção dos beneficiários utiliza como base os registros do Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico, instrumento de coleta de dados e informações, cuja função primordial consiste em promover a identificação das famílias de baixa renda existentes no País. Nele, por meio de informações coletadas pelos municípios, são cadastradas as famílias com renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa, ou seja, R$ 190 (cento e noventa reais), ou ainda as famílias com renda mensal total de até três salários mínimos, ou seja, R$ 1.140 (mil cento e quarenta reais).

Os recursos destinados ao Programa Bolsa Família representaram, em 2007, um montante de R$ 9,3 bilhões, conforme dados registrados no Portal da Transparência. Segundo dados da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (Senarc) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), atualmente há 16,9 milhões de famílias cadastradas no CadÚnico, das quais cerca de 11 milhões são beneficiárias do Programa. 3.2 Os Conselhos de Controle Social do do Programa Bolsa Família

A legislação que disciplina o Bolsa Família estabeleceu o controle social como um de seus fundamentos, criando uma série de medidas com o intuito de possibilitar a participação da sociedade no seu acompanhamento e controle.

Nesse sentido, segundo as diretrizes estabelecidas, a gestão do Bolsa Família deve ser realizada de forma compartilhada entre União, estados e municípios e a instauração pelos últimos de uma instância local de controle social15 é um dos requisitos mínimos estabelecidos para que possam aderir ao programa.

Esses órgãos, denominados pela legislação como Conselhos de Controle Social (CCS), devem respeitar em sua composição a paridade entre a sociedade e o setor público e a intersetorialidade. Cumpre ressaltar que, se garantidas essas condições, o controle social do Programa Bolsa Família poderá ser realizado por conselho ou instância anteriormente existente, caso o poder público local assim deseje16.

Com base nas determinações do MDS, os CCS devem ter em sua composição: −Representantes de entidades ou organizações da sociedade civil, líderes comunitários, bem

como beneficiários do Programa; −Representantes dos conselhos municipais existentes no município, na forma estabelecida

pela legislação que rege a execução dos programas remanescentes; −Profissionais atuantes nas áreas da Saúde, Educação, Assistência Social, Segurança

Alimentar e da Criança e do Adolescente, quando existentes. 13 Atualmente, famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza são aquelas que percebem renda familiar mensal per capita de até R$ 120,00 e R$ 60,00, respectivamente. 14 A parte básica equivale ao valor de R$ 58,00, concedido às famílias com renda mensal de até R$ 60,00 por pessoa, independentemente da composição familiar e parte variável: no valor de R$ 18,00, para cada criança ou adolescente de até 15 anos, no limite financeiro de até R$ 54,00, equivalente a três filhos por família. 15 O MDS, ao estabelecer a obrigatoriedade de instituição de conselhos locais para acompanhamento do Programa Bolsa Família, define controle social como “a participação da sociedade civil nos processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações da gestão pública e na execução das políticas e programas públicos. Trata-se de uma ação conjunta entre Estado e sociedade em que o eixo central é o compartilhamento de responsabilidades com vistas a aumentar o nível da eficácia e efetividade das políticas e programas públicos”. 16 Nos municípios que utilizam essa prerrogativa, normalmente tal tarefa é atribuída aos Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS).

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Segundo as atribuições que a legislação brasileira estabeleceu para os CCS, esses organismos configuram-se marcadamente como instâncias de controle e de estímulo à participação popular, na medida em que devem executar, basicamente, ações de monitoramento das atividades inerentes à gestão do programa e de incremento da participação cidadã na sua execução. Denota-se, pois, que tais canais participativos possuem, basicamente, funções fiscalizadoras e mobilizadoras, conforme conceituação apresentada anteriormente. Destaca-se, portanto, que, não obstante o fato de essas instâncias deliberarem sobre temas de sua competência – por exemplo, com relação à adequação de um determinado beneficiário ao perfil estabelecido para a adesão ao programa –, as decisões não tem aplicação automática e tampouco compulsória, na medida em que dependem da anuência do poder público para serem implementadas.

Ressalta-se que modelo similar de controle social também é o utilizado em outros programas de transferência direta de renda, a exemplo do Programa Oportunidades do México17, em que há a previsão da criação de instâncias denominadas Comitês de Promoção Comunitária, os quais são compostos por quatro membros titulares: um responsável pela área de saúde, um pela educação, um pela alimentação e outro de controle e vigilância (Hevia, 2007).

Nesse caso específico, contudo, Hevia (2007) salienta que não há atribuições e tampouco mecanismos de controle claramente definidos. Segundo o autor, las acciones que realizan sus integrantes, las vocales, funcionan como extensiones de las acciones burocráticas (orientar a las titulares para hacer trámites; entregar la información que el programa difunde y sobre fechas de pago, ayudar a pasar la asistencia em las pláticas de salud, etc) y no como uma parte ciudadana de vigilância sobre el correcto funcionamento del programa. (Hevia, 2007:216) (...) aunque existen formalmente acciones de contraloría social que recaen em los Comitês de Promoción Comunitária, éstos no representan instancias efectivas de control y monitoreo. Sus funciones, más que estar relacionadas com el control de Programa, se orientan al control de las propias beneficiarias (si asisten a las pláticas de salud, si utilizan bien los recursos, si no existen errores de inclusión etc.) y por lo tanto parecen representar más al Programa frente a las titulares. (Hevia, 2007:263)

Isso faz com que essas instâncias, pelo menos formalmente, possuam uma característica distinta dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família examinados no presente trabalho, na medida em que os últimos possuem atribuições mais claramente definidas no que concerne ao controle e monitoramento do Programa.

Diante disso, constata-se, que ao contrário do que foi verificado por Hevia (2007) nos Comitês de Promoção Comunitária do Programa Oportunidades mexicano, os conselhos de controle social do Programa Bolsa Família possuem um rol de atribuições bem mais amplas, que extrapolam o simples controle dos beneficiários. Tal prerrogativa amplia sobremaneira a possibilidade de que a participação dos cidadãos nessas instâncias seja um efetivo instrumento no controle e no monitoramento dessa política pública

Faz-se necessário saber, contudo, se essas instâncias estão sendo capazes de cumprir suas atribuições legalmente instituídas. Em função disso, na presente pesquisa buscou-se avaliar a associação porventura existente entre a atuação dos CCS e a gestão local do Programa Bolsa Família, considerando uma série de fatores que, por sua natureza, podem incidir sobre cada uma dessas variáveis. Assim, nas seções seguintes, buscou-se examinar se tais instâncias são efetivamente capazes de exercer o seu papel como mecanismos capazes de promover um aprimoramento institucional, melhorando a qualidade dos governos na gestão de políticas públicas e de se constituírem, de fato, em mecanismos de accountability e de democracia participativa. 3.3 A metodologia utilizada para avaliar a associação entre a atuação dos conselhos e o desempenho institucional

17 O Programa Oportunidades é a política social com o maior número de beneficiários do México, atendendo atualmente cerca de 5 milhões de famílias, beneficiando cerca de 25 milhões de pessoas, com um orçamento aproximado de 3,5 bilhões de dólares.

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A partir da discussão mais geral sobre o potencial e os limites da participação, particularmente dos conselhos de políticas públicas, de contribuir para a accountability e para o desempenho governamental, a pesquisa apresentada neste trabalho se propôs a analisar as possíveis relações entre a atuação dos Conselhos de Controle Social (CCS) e o desempenho dos pequenos municípios brasileiros na gestão do Programa Bolsa Família.

Em outras palavras, buscaram-se subsídios para avaliar, no caso examinado, a hipótese de que a participação popular em fóruns democráticos favorece a boa governança, conforme as expectativas da corrente mais otimista destacada por Côrtes (2005a) e enfatizadas por Avritzer (2006), entre outros.

Com esse objetivo, buscou-se, em primeiro lugar, desenvolver indicadores que fossem capazes de mensurar a atuação dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família e o desempenho dos municípios na gestão dessa política pública.

Como fonte dos dados, optou-se por utilizar registros já existentes, obtidos em fiscalizações realizadas em municípios pela Controladoria-Geral da União (CGU), órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal Brasileiro. Em função de tais ações de controle terem decorrido de um procedimento de sorteio público, periodicamente realizado, tal banco de dados seria capaz, por conseguinte, de oferecer uma amostra com um grau de aleatoriedade bem definido. Além disso, os procedimentos adotados pelos auditores nessas fiscalizações são orientados por ordens de serviço padronizadas pelo Órgão Central da CGU e, no caso específico da atuação dos conselhos de controle social e do desempenho do gestor municipal no gerenciamento do Programa Bolsa Família, os registros foram sintetizados mediante o preenchimento de questionários também padronizados e registrados em um sistema informatizado de uso exclusivo da CGU, o que seria capaz de permitir que as informações consignadas pudessem ser sistematicamente comparadas.

É fundamental ressaltar, portanto, que a presente pesquisa partiu de um banco de dados já existente, o que fez com que as variáveis utilizadas no cálculo dos indicadores desenvolvidos ficassem limitadas aos quesitos constantes dos questionários preenchidos pelos auditores da CGU, por ocasião das inspeções realizadas em campo.

Nesse sentido, no caso específico dos conselhos, não obstante estar caracterizada essa limitação, os indicadores construídos consideraram elementos identificados pela literatura como capazes de potencializar a sua atuação. Assim, além da constituição formal do conselho, puderam ser considerados outros fatores essenciais, tais como o grau de informação que os conselheiros dispunham (fator essencial na tomada de decisões), a sua capacidade de ter conhecimentos técnicos sobre o programa (se foram ou não capacitados), o seu nível de atuação no controle das ações desempenhadas e a periodicidade das reuniões realizadas.

De forma similar, com relação ao desempenho institucional, em que pese as limitações apresentadas, também se buscou considerar fatores capazes de revelar a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família pelas pequenas prefeituras. Nesse sentido, procurou-se observar aspectos relativos ao gerenciamento e ao alcance dos objetivos da política, a exemplo da focalização observada, do gerenciamento dos cadastros e do controle das exigências estabelecidas.

De posse dos resultados oriundos do cálculo desses indicadores, passou-se a examinar a atuação dos conselhos, a regularidade na gestão do programa pelas pequenas prefeituras e o grau de associação entre essas duas variáveis.

Conforme ressaltado nas seções anteriores, há, entretanto, outros elementos destacados pela literatura como capazes de exercer influência no desempenho institucional (fatores de ordem estrutural, humana, sócio-econômica e política), os quais, por conseguinte, poderiam concorrer como hipóteses rivais capazes de explicar os diferentes níveis de qualidade na gestão local do programa e, ainda, com capacidade para potencializar o grau de funcionamento dos conselhos e para tornar o ambiente institucional mais propicio a sua atuação.

Diante de tal constatação, com o intuito de avaliar o papel desempenhado por essas hipóteses rivais, buscou-se, na presente pesquisa, considerar elementos que poderiam representar tais fatores e, por conseguinte, relacionarem-se com o desempenho dos governos locais na gestão do programa

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e, até mesmo, afetar o funcionamento dos conselhos e as condições institucionais para seu funcionamento, quais sejam:

- a própria capacidade de cada prefeitura para gerenciar as políticas da área de assistência social, com base em dados coletados por meio da Pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros – Assistência Social – MUNIC 2005, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE em parceria com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, como indicador de capacidade de gestão;

- o percentual de votos válidos e de comparecimento às urnas nas últimas eleições municipais de 2004, com base nos registros do Tribunal Superior Eleitoral – TSE, como indicadores de capital social;

- a escolaridade, a renda e o desenvolvimento humano da população local, com base nas dimensões utilizadas no cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM, referente ao ano de 2000, registradas no Atlas Brasileiro de Desenvolvimento Humano no Brasil (projeto elaborado pela Fundação João Pinheiro em parceria com Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD e o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA), como indicadores de capital humano;

- a região geográfica dos municípios; - a desigualdade de renda da população local, com base no Coeficiente de Gini, também

registrado no Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil, como indicador de capital humano; - os partidos e tendências partidárias dos prefeitos, com base nos dados do Tribunal Superior

Eleitoral – TSE, como indicadores da orientação política presente nas Administrações Municipais. Assim, considerando-se esses fatores potencialmente concorrentes, procurou-se responder se

nos municípios em que os Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família apresentaram um melhor funcionamento, haveria um ganho de qualidade gerencial do programa, com uma conseqüente redução do nível das falhas porventura ocorridas em sua execução. A figura 1 demonstra esquematicamente as variáveis e relações consideradas no presente trabalho.

Para este trabalho foram analisados dados de 177 pequenos municípios brasileiros, todos com menos de 20.000 habitantes, espalhados por todas as regiões do país. 3.4 A relação entre os CCS e a gestão do Programa Bolsa Família

Conforme destacado na seção anterior, em um primeiro momento, buscou-se avaliar a atuaçaõ dos CCS, por meio do estabelecimento de um indicador sintético (Índice de Avaliação do Conselho de Controle Social do Programa Bolsa Família - IACCS)18, com base nos dados oriundos de fiscalizações realizadas em municípios pela Controladoria-Geral da União – CGU, que levou em consideração os seguintes aspectos:

−O processo de constituição e composição legal de cada conselho; −A periodicidade das reuniões ocorridas; −A capacitação e o grau de informação dos conselheiros; −O grau de atuação do conselho. Esse indicador, que visou mensurar o grau de desempenho dos CCS, ao ser aplicado nos 177

municípios da amostra, variou de 0 até 1. Cumpre ressaltar a existência de uma grande variação no grau de funcionamento dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Família, haja vista que, enquanto existem municípios que sequer instituíram “de fato” essas instâncias, há casos em que os conselhos desempenham de forma plenamente satisfatória suas atribuições legais em todos os itens avaliados pelas equipes de fiscalização da CGU.

O indicador expressa esta variação. A média entre os municípios constantes da amostra foi equivalente a 0,50. Em 58% dos casos (103), os conselhos apresentaram desempenho situado em uma faixa intermediária, que variou de baixo a moderado. Apenas 39 conselhos, 22% da amostra, 18 IACCS = 0,1 υ + 0,3 φ + 0,4 α + 0,2 η, sendo υ = constituição e composição do conselho, φ = periodicidade das reuniões, α = grau de atuação do conselho e η = capacitação dos conselheiros.

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apresentaram desempenho considerado alto e, em 35 municípios, 20% da amostra, os conselhos tiveram desempenho considerado muito baixo, sendo que desses, em 9 localidades (5%, da amostra), os conselhos sequer haviam sido instituídos (Gráfico 1).

GRÁFICO 1

IACCS POR FAIXA DE DESEMPENHO

35

57

4639

0

40

80

0 A 0,25

0,26 A 0,50

0,51 A 0,75

0,76 A 1

DESEMPENHO MUITO BAIXO

DESEMPENHOBAIXO

DESEMPENHOMODERADO

DESEMPENHOALTO

IACCS

N.º

DE

C

ON

SE

LHO

S

Fonte: CGU, elaboração do autor Feitas essas considerações acerca do desempenho dos conselhos, passou-se, então, a

examinar o grau de regularidade na gestão do Programa Bolsa Família nos municípios, por meio do estabelecimento de outro indicador sintético (Índice de Regularidade19 na Gestão Municipal do Programa Bolsa Família - IRBF)20, também decorrente dos dados oriundos de fiscalizações realizadas pela CGU em municípios, que levou em consideração os seguintes aspectos:

−Focalização do programa21; −Gerenciamento do cadastro de beneficiários; −Controle das condicionalidades; −Implementação de mecanismos de coordenação intersetorial; − Transparência na divulgação da relação dos beneficiários. Esse indicador, que visou mensurar a qualidade da gestão do programa pelas prefeituras

também apresentou, na amostra analisada, uma variação de 0 a 1. Assim como na avaliação dos conselhos, evidenciou-se, pois, uma grande dispersão no desempenho dos governos locais quanto ao gerenciamento da política.

A média entre os municípios constantes da amostra foi equivalente a 0,41. Em 68,5% dos casos (121), os municípios apresentaram desempenho situado em uma faixa intermediária, que variou de baixo a moderado. Apenas 15 municípios, 8,5% da amostra, apresentaram desempenho considerado alto e, em 41 municípios, 23% da amostra, os municípios tiveram desempenho considerado muito baixo22 (Gráfico 2).

19 A palavra regularidade aqui é utilizada com a acepção daquilo que está de acordo com as regras. Não foi utilizada, portanto, com o sentido de mediano ou razoável. 20 IRBF = 1 – (0,3ψ + 0,7ρ), sendo ψ = focalização do programa (calculada em função do percentual de beneficiários enquadrados no perfil estabelecido) e ρ = desempenho da prefeitura na gestão do programa (adequação do cadastro de beneficiários, controle das condicionalidades, mecanismos de coordenação intersetorial e transparência na divulgação da relação dos beneficiários). 21 Com base em questionários referentes a visitas efetuadas pelos fiscais da CGU em domicílios de 4.639 famílias beneficiárias do programa. 22 Em que pese essa constatação, impõe-se ressaltar que o programa tem conseguido, de forma geral, atingir beneficiários com o perfil adequado. Nesse sentido, segundo os relatórios da CGU, em 2006, apenas cerca de 5% das famílias visitadas apresentaram evidências de renda superior à estabelecida para o programa.

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GRÁFICO 2 IRBF POR FAIXA DE DESEMPENHO

41

73

48

15

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0 A 0,25

0,26 A 0,50

0,51 A 0,75

0,76 A 1

DESEMPENHOMUITO BAIXO

DESEMPENHOBAIXO

DESEMPENHOMODERADO

DESEMPENHOALTOIRBF

N.º

DE

M

UN

ICÍP

IOS

Fonte: CGU, elaboração do autor

A partir destes indicadores é possível avaliar a consistência da hipótese considerada. Segundo

ela, dever-se-ia encontrar uma associação positiva entre os dois indicadores, IACCS e IRBF. Percebe-se, pois, que a análise da relação entre esses índices mostra, de fato, uma associação significativa entre eles.

TABELA 1 QUARTIS DE IACCS E DE IRBF - NÚMERO DE MUNICÍPIOS ENCONTRADOS E O NÚMERO

QUE SERIA ESPERADO, CASO AS VARIÁVEIS NÃO APRESENTASSEM ASSOCIAÇÃO

IACCS Casos encontrados primeiro quartil segundo quartil terceiro quarto quartil

Total

encontrados 24 19 5 5 53 primeiro quartil esperados 12,9 13,6 13,6 12,9 53,0

encontrados 7 4 9 5 25 segundo quartil esperados 6,1 6,4 6,4 6,1 25,0

encontrados 6 16 22 11 55 terceiro quartil esperados 13,4 14,1 14,1 13,4 55,0

encontrados 2 2 5 18 27

IRBF

quarto quartil esperados 6,6 6,9 6,9 6,6 27,0

encontrados 39 41 41 39 160 Total

esperados 39,0 41,0 41,0 39,0 160,0 Fonte: CGU, elaboração do autor

Conforme demonstrado na Tabela 1, há uma associação consistente entre o desempenho dos

conselhos de controle social do Bolsa Família (medida pelo índice de atuação) e a qualidade da gestão do Programa (medida pelo índice de regularidade). A conclusão pode ser obtida pela comparação, em cada célula, entre o número de municípios encontrados e o número que seria esperado, caso as variáveis não apresentassem associação.

De forma consistente com a hipótese de que uma atuação mais satisfatória dos conselhos está

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associada a um melhor desempenho na gestão do Programa, encontra-se de forma bastante sistemática número maior de casos nas células que combinam, por exemplo, o primeiro quartil de IACCS e o primeiro quartil de IRBF, o quarto quartil de cada um destes indicadores e assim por diante. Da mesma forma, encontra-se um número de municípios aquém do esperado na célula que combina o primeiro quartil de IACCS e o quarto quartil de IRBF, assim como na célula que combina o quarto quartil de IACCS e o primeiro quartil de IRBF.

Alternativamente, tomando-se ambos os indicadores como contínuos, encontra-se um coeficiente de correlação R igual a 0,5018. Ou seja, consistentemente com a hipótese levantada, há uma associação clara entre a desempenho dos Conselhos de Controle Social e a qualidade da gestão local do Bolsa Família

Entretanto, considerar unicamente a associação entre os dois indicadores reforça a plausibilidade da hipótese, mas negligencia uma ampla gama de hipóteses rivais de explicação, alguma das quais serão incluídas nos exames apresentados nas seções seguintes. 3.5 Análise da incidência de hipóteses rivais na relação entre os CCS e a gestão do Programa Bolsa Família

Conforme exposto na seção anterior, a relação entre os indicadores (IACCS e IRBF), quando tomados isoladamente, evidencia uma forte associação entre eles. Todavia, faz-se necessário incluir na análise outros fatores que, conforme apontado pela literatura, também seriam capazes de exercer influência no desempenho institucional e, em última instância, na atuação dos próprios conselhos e na associação entre essas duas variáveis, conforme análises a seguir. 3.5.1 Capacidade de gestão e desempenho institucional

Inicialmente, buscou-se avaliar a capacidade de gestão de cada município na área de assistência social, variável exógena que também poderia ser capaz de exercer influência na qualidade da gestão do programa e, em última instância, na própria atuação dos conselhos. Ou seja, municípios com maior capacidade de gestão tenderiam a ter um melhor desempenho no gerenciamento do Bolsa Família, independentemente da atuação do CCS. Para avaliar esta hipótese rival, utilizou-se um terceiro indicador23 (Índice de Capacidade de Gestão do Município na Área de Assistência Social - ICGAS)24, calculado em função dos dados consignados na Pesquisa do Perfil dos Municípios Brasileiros – Assistência Social – MUNIC 2005, executada pelo IBGE em parceria como o MDS, que levou em consideração:

−A quantidade e o nível de escolaridade dos servidores da área de assistência social por habitante;

−Os recursos financeiros previstos no orçamento municipal por habitante; −A utilização ou não por cada prefeitura de sistema informatizado para gerenciamento de

políticas da área de Assistência Social. Esse indicador, que visou mensurar a capacidade de gestão dos municípios na área da

assistência social apresentou, na amostra analisada, uma variação de 0,05 a 1. Assim como na avaliação dos conselhos e no gerenciamento do Programa Bolsa Família, evidenciou-se, portanto, uma grande dispersão nos números encontrados.

A média entre os municípios constantes da amostra foi equivalente a 0,47. Em 71% dos casos

23 Ressalta-se que também foram realizados exames que utilizaram como indicador de boa gestão do programa Bolsa Família, o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), medida criada pelo MDS, que visa mensurar a qualidade da gestão municipal do Bolsa Família e que serve como base para repassar recursos aos municípios a fim de dar apoio à gestão do programa. Esses exames, contudo, não apresentaram correlações representativas, talvez, em função da distinção entre metodologia de cálculo do IGD e a utilizada no presente trabalho, no qual foram utilizados dados oriundos de trabalhos de fiscalização da CGU realizados “in loco”. 24 ICGAS = 0,4 κ + 0,4 β + 0,2τ, sendo κ = quantidade e o nível de escolaridade dos servidores da área de assistência social por habitante, β = recursos financeiros previstos no orçamento municipal por habitante e τ = utilização ou não por cada prefeitura de sistema informatizado para gerenciamento de políticas da área de Assistência Social

23

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(125), os municípios apresentaram capacidade de gestão situada em uma faixa intermediária, que variou de baixa a moderada. Dos 177 municípios analisados, 21 (12% da amostra) apresentaram capacidade de gestão alta e, em 31 municípios, 18% da amostra, os conselhos tiveram capacidade de gestão na área de assistência social considerada muito baixa (Gráfico 3).

GRÁFICO 3

ICGAS POR FAIXA DE CAPACIDADE DE GESTÃO NA ÁREA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

31

75

50

21

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

0 A 0,25

0,26 A 0,50

0,51 A 0,75

0,76 A 1

CAPACIDADEMUITO BAIXA

CAPACIDADEBAIXA

CAPACIDADADE MODERADA

CAPACIDADEALTA

ICGAS

N.º

DE

M

UN

ICÍP

IOS

Fonte: IBGE, elaboração do autor

Com vistas a explorar os efeitos dessa hipótese rival, avaliou-se, de início, o comportamento

do desempenho dos Conselhos de Controle Social e da gestão municipal do Programa Bolsa Família, segundo as quatro faixas de capacidade de gestão dos municípios na área de assistência.

Assim, observou-se que, no caso de municípios com muito baixa capacidade de gestão, o desempenho médio tanto do IACCS quanto do IRBF é inferior aos demais casos. Além disto, no caso do IACCS, verifica-se um desempenho médio intermediário nos municípios com ICGAS baixo. Entretanto, entre as faixas de IACGS moderada e alta não se encontram diferenças significativas no comportamento seja do IACCS, seja do IRBF (Gráfico 4).

GRÁFICO 4

MÉDIAS DE IACCS E IRBF POR FAIXA DE CAPACIDADE DE GESTÃO DOS MUNICÍPIOS NA ÁREA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

IACCS0,55

IACCS0,55IACCS

0,41

IACCS0,48

IRBF0,40

IRBF0,42

IRBF0,42

IRBF 0,36

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0 A 0,25

0,26 A 0,50

0,51 A 0,75

0,76 A 1,00

CAPACIDADE MUITO BAIXA

CAPACIDADEBAIXA

CAPACIDADADE

CAPACIDADEALTA

MODERADA

ICGAS

Fonte: IBGE e CGU, elaboração do autor Todavia, por meio da comparação entre os dados encontrados para cada um desses

indicadores, tomando ambos como contínuos e analisando-os isoladamente, constata-se que há uma relação pouco intensa entre os utilizados para medir a capacidade de gestão dos municípios na área de assistência social (ICGAS) e o grau de regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família -

24

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IRBF (coeficiente de Pearson = 0,078). Tal resultado sugere, pois, que essa variável não é suficiente para afastar a hipótese aventada anteriormente acerca do efeito da ação dos conselhos locais na gestão dessa política.

No tocante à relação entre o ICGAS e o IACCS, identifica-se que, em média, ocorre uma tendência a uma melhoria na atuação dos conselhos à medida que se observa um aumento na capacidade de gestão dos municípios na área de assistência social. Tal constatação sugere que, em média, nos municípios com melhores condições estruturais para gerir políticas da área de assistência social (maior volume de recursos financeiros, recursos humanos mais qualificados e melhor infra-estrutura tecnológica) há condições mais favoráveis ao desempenho dos conselhos.

Prosseguindo com o intuito de examinar as possíveis interferências da capacidade de gestão nos exames efetuados, buscou-se analisar o grau de associação entre a atuação dos Conselhos de Controle Social e o desempenho do gestor local no gerenciamento do Programa Bolsa Família e considerando a capacidade de gestão na assistência social dos municípios. Se, de fato, a associação entre a atuação dos conselhos (medida pelo IACCS) e a regularidade na gestão local do Bolsa Família (medida pelo IRBF) fosse uma correlação espúria, dever-se-ia encontrar uma redução significativa ou mesmo eliminação da associação entre IACCS e IRBF para uma mesma capacidade de gestão. Não é o que ocorre. A associação entre a atuação dos Conselhos de Controle Social e a regularidade no gerenciamento municipal do Programa Bolsa Família, medida pelo coeficiente de Pearson, manteve-se em níveis representativos, mesmo considerando as diferentes faixas de capacidade de gestão na área de assistência social dos municípios analisados da amostra (Gráfico 5).

GRÁFICO 5 COEFICIENTE DE PEARSON ENTRE IACCS E IRBF POR FAIXA DE CAPACIDADE DE

GESTÃO DOS MUNICÍPIOS NA ÁREA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

0,47 0,4

2

0,52

0,60

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0 A 0,25

0,26 A 0,50

0,51 A 0,75

0,76 A 1,00

CAPACIDADE MUITOBAIXA

CAPACIDADE BAIXA

CAPACIDADADE MODERADA

CAPACIDADE ALTA

ICGAS

CO

EF.

DE

P

EA

RS

ON

Fonte: IBGE e CGU, elaboração do autor

Ou seja, a capacidade de gestão na assistência social, medida pelo IACGS, não parece se

sustentar como hipótese rival para explicar a associação entre a atuação dos conselhos e a qualidade da gestão local do Bolsa Família, mantendo, no mínimo, a plausibilidade da hipótese de que, no caso analisado, a participação pode contribuir para maiores graus de accountability e, conseqüentemente, melhor desempenho da gestão de políticas públicas.

Há de se ressaltar, porém, que, da mesma forma, outros fatores, que poderiam, por exemplo, ser indicativos de capital social (nos termos de Putnam), de desenvolvimento humano, econômico e social e os relacionados a ideologias partidárias também poderiam influenciar no desempenho institucional e, assim, ser apontados como hipóteses rivais e por isso devem ser considerados, com

25

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vistas a ampliar o horizonte das conclusões observadas, conforme será proposto nas análises seguintes. 3.5.2 Capital social e desempenho institucional

Com o objetivo de avaliar a influência de outros fatores na gestão do programa pelos municípios, os quais poderiam se configurar como hipóteses rivais à relação inicialmente observada, buscou-se, inicialmente, considerar elementos que poderiam ser indicativos de maiores níveis de capital social e assim também influenciar o desempenho institucional, nos termos de Putnam

Nesse sentido, buscou-se avaliar o comportamento dos indicadores IRBF e IACCS e a relação entre eles, levando-se em consideração o percentual de votos válidos verificados nas últimas eleições municipais, realizadas em 2004, e o comparecimento às urnas na mesma eleição, variáveis que poderiam, em tese, ser capazes de indicar um maior ou menor estoque de capital social nos municípios constantes da amostra.

As análises efetuadas demonstraram que um aumento na média do quartis do percentual de votos válidos na eleição municipal de 2004 é acompanhado de uma evolução nos valores de IRBF e de IACCS. Ou seja, em média, quanto maior é a ocorrência de votos válidos nos municípios da amostra, menos impropriedades foram identificadas na gestão do Programa Bolsa Família e melhor funcionam os conselhos locais25. Tais resultados, por conseguinte, são compatíveis com os apontamentos de Putnam, na medida em que sugerem que, em média, um maior estoque de capital social (especificamente nesse caso mensurado imprecisamente pelo percentual de votos válidos) é acompanhado de melhorias no desempenho institucional. Da mesma forma, conforme sugere a literatura apresentada nas seções anteriores, em média, nos municípios com maior incidência de participação ativa na vida cívica (nesse caso específico, por meio da prática de não anular o voto), os conselhos apresentam uma tendência a um melhor funcionamento (Gráfico 6).

GRÁFICO 6

MÉDIA DE IRBF E DE IACCS POR QUARTIL DE PERCENTUAL DE VOTOS VÁLIDOS NA ELEIÇÃO MUNICIPAL DE 2004

Fonte: TSE e CGU, elaboração do autor

IRBF 0,34

IRBF 0,38

IRBF 0,46

IRBF 0,46

IACCS 0,44

IACCS 0,45

IACCS 0,52

IACCS 0,55

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

PRIMEIRO QUARTIL

SEGUNDO QUARTIL

TERCEIRO QUARTIL

QUARTO QUARTIL

QUARTIS - PERCENTUAL DE VOTOS VÁLIDOS

Todavia, a análise dos dados dos municípios isoladamente e tomando-os como contínuos,

assim como verificado no caso da capacidade de gestão de cada município na área de assistência social, indica que há uma relação pouco intensa entre o percentual de votos válidos e o grau de

25 Muito embora, se tomados os dados isoladamente, não tenha sido verificada uma associação relevante entre o percentual de votos válidos na eleição municipal de 2004 e o IACCS (coeficiente de Pearson = 0,008), o que também sugere que, isoladamente, a atuação do conselho não guarda relação com essa variável.

26

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regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família - IRBF (coeficiente de Pearson = 0,05)26. Assim, diante dos resultados apresentados, é razoável admitir que essa variável também não é suficiente para afastar o efeito da ação dos conselhos na gestão da política.

Ainda como o intuito de examinar as possíveis interferências do percentual de votos válidos nos exames efetuados, buscou-se analisar o grau de associação entre a atuação dos Conselhos de Controle Social e a regularidade na gestão do Bolsa Família e, considerando o percentual de votos válidos da última eleição municipal. Se, de fato, a associação entre a atuação dos conselhos (medida pelo IACCS) e a regularidade na gestão local do Bolsa Família (medida pelo IRBF) fosse uma correlação espúria, dever-se-ia encontrar uma redução significativa ou mesmo eliminação da associação entre IACCS e IRBF para uma mesma faixa de percentual de votos válidos.

Identificou-se, então, que, localidades com ocorrência de maiores percentuais de votos válidos apresentam, em média, um maior grau de associação entre IACCS e IRBF (embora esse acréscimo não seja constante, haja vista que ocorrem reduções do primeiro para o segundo e do terceiro para o quarto quartis). Esses dados sugerem que, nos municípios com maior taxa de votos válidos (situados no terceiro e quarto quartis), a influência do conselho sobre a gestão da política demonstrou-se mais relevante. Em outras palavras, ao que parece, em localidades com menor capital social (nesse caso medido imprecisamente pelo percentual de votos válidos), mesmo que os conselhos funcionem adequadamente, a sua capacidade de interferir nos rumos da política é bastante reduzida em relação aos municípios com maiores estoques de capital social (Gráfico 7).

GRÁFICO 7 PEARSON ENTRE IRBF X IACCS POR QUARTIL DE PERCENTUAL DE VOTOS VÁLIDOS NA

ELEIÇÃO MUNICIPAL DE 2004

Fonte: TSE e CGU, elaboração do autor

0,35 0,2

5

0,67 0,5

9

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

PRIMEIRO

QUARTIL

SEGUNDO

QUARTIL

TERCEIRO

QUARTIL

QUARTO QUARTIL

QUARTIS - PERCENTUAL DE VOTOS VÁLIDOS

PE

AR

SO

N IR

BF

X

IAC

CS

Em outra análise, similar àquela realizada anteriormente, levou-se em consideração a taxa de

comparecimento dos eleitores nas eleições municipais de 2004, variável que também poderia ser capaz de influenciar o comportamento das variáveis relativas à atuação dos conselhos e à regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família (Gráfico 8).

26 Impõe-se destacar que comportamentos atípicos verificados em alguns municípios podem ter contribuído para reduzir a relação Enquanto a média do percentual de votos válidos de todos os municípios da amostra é equivalente a 93,17%, houve municípios com valores significativamente inferiores, a exemplo de Iaras-SP com 45,38%, Cananéia-SP com 64,43,%, Inaciolândia-GO com 71,76%, Nova Marilândia-MT com 75,61%, Oiapoque-AP com 78,86% e São Miguel do Aleixo-SE com 79,89%. Apenas esses 6 municípios, se retirados da análise, fazem com que o coeficiente de Pearson mais do que dobre, passando de 0,05 para 0,13.

27

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GRÁFICO 8 MÉDIA DE IRBF E DE IACCS POR QUARTIL DE COMPARECIMENTO NAS ELEIÇÕES

MUNICIPAIS DE 2004

Fonte: TSE e CGU, elaboração do autor

IRBF 0,4

IRBF 0,41

IRBF 0,41

IRBF 0,42

IACCS 0,42

IACCS 0,46

IACCS 0,56

IACCS 0,54

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

PRIMEIRO QUARTIL SEGUNDO QUARTIL TERCEIRO QUARTIL QUARTO QUARTIL

QUARTIS - PERCENTUAL DE COMPARECIMENTO ELEIÇÕES MUNICIPAIS 2004

As análises efetuadas sugeriram que um aumento na média da taxa de comparecimento nas

eleições municipais de 2004 é acompanhado de uma melhoria na média do desempenho dos conselhos, até se chegar ao patamar verificado no terceiro quartil, a partir do qual o valor não sofre alterações significativas. Ou seja, em média, quanto maior é e o comparecimento às urnas, há uma tendência a melhorias no funcionamento dos conselhos locais. Tal resultado também é compatível com os apontamentos de Putnam, na medida em que sugere que, nos municípios com maior tradição participativa e estoque de capital social (especificamente nesse caso também medido imprecisamente pelo percentual de comparecimento às urnas), os conselhos apresentam uma tendência a um melhor funcionamento.

Quanto à regularidade na gestão do programa, porém, não foram identificadas variações representativas, já que os valores médios de IRBF permanecem praticamente constantes em todos os quartis referentes às taxas de comparecimento nas referidas eleições (com ligeira elevação de 0,01 do primeiro para o segundo e de 0,01 do terceiro para o quarto quartil).

Todavia, a análise dos dados dos municípios, tomando ambos como contínuos e analisando-os isoladamente, assim como verificado nos casos anteriormente avaliados, indica que há uma relação pouco intensa entre o percentual de comparecimento nas eleições municipais de 2004 e o grau de regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família - IRBF (coeficiente de Pearson = 0,015), razão pela qual também é razoável admitir que essa variável, assim como as anteriormente analisadas, não é suficiente para afastar o efeito da ação dos conselhos na gestão da política.

Por outro lado, foi verificada uma associação de maior relevância entre o percentual de comparecimento nas eleições municipais de 2004 e o IACCS (coeficiente de Pearson = 0,211).

Em função dessa observação e ainda como o intuito de examinar as possíveis interferências da variável examinada, buscou-se analisar o grau de associação entre a atuação dos Conselhos de Controle Social e a regularidade na gestão local do Bolsa Família, considerando faixas de comparecimento às urnas, pois, assim como pontuado com relação ao percentual de votos válidos, se essa associação se configurasse em uma correlação espúria, dever-se-ia encontrar uma redução significativa ou mesmo eliminação da associação entre IACCS e IRBF para uma mesma taxa de comparecimento às últimas eleições municipais.

Por meio dessa análise, identificou-se, primeiramente, que ocorre uma evolução na relação entre IACCS e IRBF (não constante, haja vista que ocorre uma redução do terceiro para o quarto quartil), à medida que o percentual de comparecimento às urnas nas últimas eleições municipais, em média, aumenta (Gráfico 9).

28

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GRÁFICO 9 PEARSON ENTRE IRBF X IACCS POR QUARTIL DE COMPARACIMENTO NAS ELEIÇÕES

MUNICIPAIS DE 2004

Fonte: TSE e CGU, elaboração do autor

0,29

0,39

0,67 0,6

1

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

PRIMEIRO QUARTIL

SEGUNDO QUARTIL

TERCEIRO QUARTIL

QUARTO QUARTIL QUARTIS - PERCENTUAL DE COMPARECIMENTO NAS ELEIÇÕES MUNICIPAIS DE 2004

PE

AR

SO

N IR

BF

X

IAC

CS

Esses dados sugerem27, pois, que, nos municípios com maior taxa de comparecimento às

urnas (situados no terceiro e quarto quartis), a influência do conselho sobre a gestão da política é mais relevante.

Em outras palavras, ao que parece, em localidades com menor capital social (nesse caso medido pelo comparecimento às urnas), mesmo que os conselhos funcionem adequadamente, a sua capacidade de interferir nos rumos da política reduz-se em relação aos municípios com maiores estoques de capital social.

Ambas as conclusões, que consideraram o percentual de votos válidos e a taxa de comparecimento às urnas, são, por conseguinte, consistentes com os apontamentos da literatura abordada, na medida em que parecem indicar que o capital social é condição não apenas para melhoria do desempenho institucional e do funcionamento dos conselhos, mas também do grau de interferência que os últimos podem exercer sobre o primeiro. Ou seja, os dados apresentados sugerem que é plausível a hipótese de que o capital social – aqui medido imperfeitamente pelo percentual de votos válidos e pelo comparecimento eleitoral – cria um contexto mais favorável à atuação das instâncias de participação, potencializando a sua influência sobre o desempenho institucional.

Observa-se, todavia, que associação entre as variáveis IACCS e IRBF manteve-se em níveis razoáveis em todos os quartis do percentual de votos válidos e do comparecimento às urnas, muito embora tenha aumentando consideravelmente no terceiro e quarto quartis em ambos os casos. Percebe-se, pois, assim como identificado com as análises efetuadas nas seções anteriores, que embora a o percentual de votos válidos e a taxa de comparecimento às urnas nas últimas eleições municipais sejam elementos capazes de exercer influência na relação entre IACCS e IRBF, elas não excluem a hipótese de que os conselhos locais possam exercer influência sobre o desempenho governamental na gestão do Programa Bolsa Família.

3.5.3 Capital humano e desempenho institucional

Ainda com o intuito de controlar hipóteses rivais, buscou-se avaliar o impacto desempenhado por indicadores de desenvolvimento das populações sobre o desempenho institucional e, em última instância, sobre o grau de influência dos conselhos. Para tanto, utilizou-se as dimensões renda e educação utilizadas no cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano – IDH dos municípios e a desigualdade de renda medida pelo Coeficiente de Gini.

De posse dos dados obtidos, percebe-se que ocorre uma evolução tanto na média de IRBF 27 Assim como verificado na análise que considerou o percentual de votos válidos.

29

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como na de IACCS à medida que há um aumento da renda das populações estudadas, tomando-se como base a dimensão renda do Índice de Desenvolvimento Humano dos Municípios – IDHM. Em outras palavras, em média, quanto maiores os níveis de renda das populações, melhor é a gestão do Programa Bolsa Família pelas prefeituras e mais atuantes são os conselhos locais (Gráfico 10).

GRÁFICO 10

MÉDIA DE IRBF E DE IACCS POR QUARTIL DE RENDA (DIMENSÃO RENDA DO IDH MUNICIPAL)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, IBGE e CGU, elaboração do autor

IRBF 0,34

IRBF 0,38

IRBF 0,46

IRBF 0,46

IACCS 0,44

IACCS 0,45

IACCS 0,52

IACCS 0,55

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

PRIMEIRO QUARTIL SEGUNDO QUARTIL TERCEIRO QUARTIL QUARTO QUARTIL

QUARTIS - IDHM - DIMENSÃO RENDA

Tais resultados são, portanto, também consistentes com os apontamentos da literatura

abordada. Populações com maiores níveis de renda teriam, pelo menos em tese, condições mais favoráveis para uma melhor gestão dos recursos públicos e para uma atuação mais efetiva dos conselhos. Em primeiro lugar, em função de uma maior circulação de riquezas, o que poderia gerar mais receitas disponíveis ao Poder Público e, conseqüentemente, haver maiores possibilidades de ocorrer um incremento na sua capacidade gerencial. Ademais disso, em tais populações, haveria maiores oportunidades de acesso a diversos meios de informação, de capacitação profissional e um maior número de indivíduos com capacidade de participar ativamente das atividades do conselho, pois poderiam destinar de parte do seu tempo vinculado ao trabalho e ao lazer para uma ação voluntária.

Quanto à análise da associação da dimensão renda do IDHM e o grau de regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família – IRBF, tomando ambos indicadores como contínuos e analisando-os isoladamente, encontra-se um Coeficiente de Pearson equivalente a 0,170. Da mesma forma, o Coeficiente de Pearson entre a dimensão renda do IDHM e o IACCS é equivalente a 0,272.

De posse de tais dados e com o intuito de examinar se a variável renda é capaz de afastar a hipótese considerada, relativa à capacidade de influência dos conselhos no desempenho institucional, buscou-se analisar o grau de associação entre a atuação dos Conselhos de Controle Social e a regularidade da gestão local do Bolsa Família e a, considerando a dimensão renda do IDHM. Da mesma forma que nas análises anteriores, se, de fato, a associação entre a atuação dos conselhos (medida pelo IACCS) e a regularidade da gestão local do Bolsa Família (medida pelo IRBF) fosse uma correlação espúria, dever-se-ia encontrar uma redução significativa ou mesmo eliminação da associação entre IACCS e IRBF para uma mesma faixa de renda.

Por meio da análise da relação entre o IRBF e o IACCS, levando-se em consideração a dimensão renda utilizada no cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM, verifica-se que, não obstante haver uma relação mais forte entre as variáveis nos municípios com maior renda – situados no terceiro e quarto quartis28 – a relação entre a atuação dos conselhos e o

28 Embora seja verificado um decréscimo na relação entre as duas variáveis (IRBF e IACCS) do primeiro para o segundo e do terceiro para o quarto quartil.

30

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desempenho local na gestão do programa manteve-se forte, independentemente da renda das populações analisadas (Gráfico 11).

GRÁFICO 11

PEARSON ENTRE IRBF X IACCS POR QUARTIL DE RENDA (DIMENSÃO RENDA DO IDH MUNICIPAL)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, IBGE e CGU, elaboração do autor

0,4 0,37

0,67

0,51

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

PRIMEIRO QUARTIL SEGUNDO QUARTIL TERCEIRO QUARTIL QUARTO QUARTIL

QUARTIS - IDHM - DIMENSÃO RENDA

PEA

RSO

N IR

BF

X IA

CC

S

Esses dados sugerem que, nos municípios com maiores níveis de renda, a influência do

conselho sobre a gestão da política é mais relevante. Tal resultado também era esperado, pois sugere que a renda é condição não apenas para melhoria do desempenho institucional e do funcionamento dos conselhos, mas também do grau de interferência que os últimos podem exercer sobre o primeiro.

De forma análoga, buscou-se analisar o comportamento das variáveis com relação aos níveis de educação das populações estudadas. Os dados obtidos demonstram que ocorre uma evolução tanto na média de IRBF como na de IACCS à medida que há uma melhoria nos níveis de educação, tomando-se como base essa dimensão do IDHM dos municípios estudados. Em outras palavras, em média, quanto maiores os níveis de educação, melhor é a gestão do Programa Bolsa Família pelas prefeituras e melhor é o funcionamento dos conselhos locais (Gráfico 12).

GRÁFICO 12

MÉDIA DE IRBF E DE IACCS POR QUARTIL DE EDUCAÇÃO (DIMENSÃO EDUCAÇÃO DO IDH MUNICIPAL)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, IBGE e CGU, elaboração do autor

IRBF 0,39 IRBF

0,35

IRBF 0,43

IRBF 0,47 IACCS 0,45 IACCS

0,43

IACCS 0,47

IACCS 0,61

-

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

PRIMEIRO QUARTIL SEGUNDO QUARTIL TERCEIRO QUARTIL QUARTO QUARTIL

QUARTIS - IDHM - DIMENSÃO EDUCAÇÃO

Tais resultados também vão ao encontro da literatura tratada nas seções anteriores.

31

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Populações com maiores níveis de educação teriam, pelo menos em tese, material humano com maior capacidade para contribuir para uma melhor gestão dos recursos públicos29 e para uma atuação mais efetiva dos conselhos, em função da já mencionada maior capacidade de compreensão dos assuntos relacionados à gestão da respectiva política pública.

Quanto à análise da associação da dimensão educação do IDHM e o grau de regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família – IRBF, tomando ambos como contínuos e analisando-os isoladamente, o resultado obtido (coeficiente de Pearson = 0,095) não indica a existência de forte associação entre os dois indicadores. Já com relação à atuação dos conselhos, identificou-se uma associação mais relevante entre a dimensão educação do IDHM e o IACCS (coeficiente de Pearson = 0,180).

Diante disso e também com o intuito de examinar as possíveis interferências da educação da população nos exames efetuados, buscou-se analisar o grau de associação entre a regularidade do Bolsa Família e a atuação dos Conselhos de Controle Social, considerando a dimensão educação do IDHM. Assim, como nos exames anteriores, se, de fato, a associação entre a atuação dos conselhos (medida pelo IACCS) e a regularidade da gestão local do Bolsa Família (medida pelo IRBF) fosse uma correlação espúria, dever-se-ia encontrar uma redução significativa ou mesmo eliminação da associação entre IACCS e IRBF para mesmos níveis educacionais.

Por meio da análise da relação entre o IRBF e o IACCS, levando-se em consideração a dimensão educação utilizada no cálculo do IDHM, observa-se que, não obstante haver uma relação mais forte entre as variáveis nos municípios com maior educação – situados no terceiro e quarto quartis30 – a relação entre a atuação dos conselhos e a regularidade na gestão local do programa existe, independentemente da renda das populações analisadas (Gráfico 13).

GRÁFICO 13

PEARSON ENTRE IRBF X IACCS POR QUARTIL DE EDUCAÇÃO (DIMENSÃO EDUCAÇÃO DO IDH MUNICIPAL)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, IBGE e CGU, elaboração do autor

0,46

0,24

0,69

0,52

-

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

PRIMEIRO QUARTIL SEGUNDO QUARTIL TERCEIRO QUARTIL QUARTO QUARTIL

QUARTIS - IDHM - DIMENSÃO EDUCAÇÃO

PEA

RSO

N IR

BF

X IA

CC

S

Dessa forma, muito embora tenha sido verificado que, em média, um aumento das dimensões

renda e educação tenham sido acompanhadas de um aumento de IACCS e de IRBF, infere-se, assim como identificado com relação à capacidade de gestão dos municípios na área de assistência social, que tais variáveis embora exerçam influência na relação, não são suficientemente fortes para se configurar como hipóteses rivais para explicar a associação entre a atuação dos conselhos e a regularidade na gestão local do Bolsa Família.

29 Muito embora Putnam (2006) tenha observado em seus estudos que as os níveis educacionais atuais não são suficientes para explicar as diferenças de desempenho entre as regiões italianas. 30 Embora seja verificado um decréscimo na relação entre as duas variáveis (IRBF e IACCS) do terceiro para o quarto quartil.

32

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Importa salientar, por oportuno, que os resultados apresentados nessa seção, no que concerne ao fato de que acréscimos de renda e de escolaridade são acompanhados de melhorias nos na gestão das políticas e no desempenho dos conselhos, são consistentes com os apontamentos da literatura abordada. Populações com maiores níveis de renda e educação teriam, pelo menos em tese, material humano com maior capacidade para contribuir para uma melhor gestão dos recursos públicos e para uma atuação mais efetiva dos conselhos.

Com relação à variável renda, isso decorreria, em primeiro lugar, em função da maior possibilidade de geração de mais receitas disponíveis ao Poder Público e, conseqüentemente, haver maiores possibilidades de ocorrer um incremento na sua capacidade gerencial. Ademais disso, em tais populações, haveria maiores oportunidades de acesso a diversos meios de informação, de capacitação profissional e um maior número de indivíduos com capacidade de participar ativamente das atividades ligadas ao controle social. Isso traria reflexos inclusive aos próprios conselhos, que poderiam contar com um universo mais amplo de pessoas com maior capacidade de destinar de parte do seu tempo vinculado ao trabalho e ao lazer para uma ação voluntária.

Já a variável educação seria, em primeiro lugar, capaz de permitir ao Poder Público uma melhor capacidade de gestão das políticas, na medida em que poderia contar um corpo técnico mais qualificado. Além disso, não apenas os conselheiros, mas também a população em geral, teria melhores condições de melhor compreender a legislação relacionada às políticas públicas e, com isso, contribuir de forma mais incisiva para o controle social.

Percebe-se, ainda, diante dos resultados apurados, que maiores níveis de renda e educação também possibilitam, em média, uma maior influência dos conselhos sobre as políticas, na medida em que criam um contexto mais favorável à atuação das instâncias de participação, potencializando a sua influência sobre o desempenho institucional.

Não obstante essas observações, identificou-se que a associação entre as variáveis IACCS e IRBF manteve-se em níveis razoáveis em todos as faixas de renda e escolaridade, muito embora tenha aumentando consideravelmente no nas faixas superiores em ambos os casos. Percebe-se, pois, assim como identificado com as análises efetuadas nas seções anteriores, que embora a renda e a escolaridade sejam elementos capazes de exercer influência na relação entre IACCS e IRBF, elas não excluem a hipótese de que os conselhos locais possam exercer influência sobre o desempenho governamental na gestão do Programa Bolsa Família.

Prosseguindo na linha de análise definida, também se procurou avaliar a influência da desigualdade de renda, medida pelo Coeficiente de Gini31, sobre a a regularidade na gestão do programa (IRBF) e, em última instância sobre a atuação dos conselhos (IACCS) e sobre as associações porventura existentes entre essas duas variáveis (Gráfico 14).

31 O coeficiente de Gini é um indicador de desigualdade na distribuição de renda, que varia entre 0 e 1, sendo que 0 corresponde a total igualdade e 1 a total desigualdade. Ele representa a defasagem entre a perfeita distribuição diagonal e a curva de distribuição real de um dado país.

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GRÁFICO 14 MÉDIA DE IRBF E DE IACCS POR QUARTIL DE DESIGUALDADE DE RENDA (MEDIDA PELO

COEFICIENTE DE GINI)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, IBGE e CGU, elaboração do autor

IRBF 0,42

IRBF0,38

IRBF0,39

IRBF0,45

IACCS 0,59 IACCS

0,49

IACCS0,45

IACCS0,47

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

1.º QUARTIL

2.º QUARTIL

3.º QUARTIL

4.º QUARTILQUARTIS - COEFICIENTE DE

GINI

Considerando essa variável, observa-se, inicialmente, que, em média, os municípios que se

localizam nas faixas de menor desigualdade de renda (primeiro e segundo quartis) apresentam, em média, conselhos mais atuantes (IACCS). Ressalta-se que esse comportamento corresponde à tendência salientada pela literatura citada, haja vista que em sociedades menos desiguais os laços de confiança tenderiam a se acentuar e haveria, por conseguinte, uma maior tendência à participação voluntária. No contexto do caso examinado, a desigualdade de renda configurou-se, pois, como um empecilho ao capital social.

Já quanto à regularidade na gestão do programa (IRBF), os valores médios encontrados pouco oscilaram, apresentando uma pequena dispersão entre eles, muito embora tenha se observado um surpreendente valor para o IRBF no quartil em que estão os municípios com maior desigualdade de renda (0,45), ligeiramente superior a todos os demais.

Ressalta-se que tal comportamento é similar ao que constatou Robert Putnam em suas pesquisas sobre a relação entre participação popular e desempenho institucional nas 20 regiões italianas. Como uma das conclusões desses estudos, Putnam (1996) observou que a distribuição de renda era mais justa nas regiões com maior civismo, o que o levou a afirmar que “a igualdade é uma característica da comunidade cívica” (PUTNAM, 1996, p.118). Por outro lado, assim como se constatou na presente pesquisa, os seus estudos não detectaram uma relação entre desigualdade de renda e desempenho institucional ao se omitir o fator civismo, muito embora, segundo o autor, “a multicolinearidade afete os resultados”. (PUTNAM, 1996, p.226).

Quanto à análise da associação entre a desigualdade de renda e os indicadores de gestão local do Programa Bolsa Família (IRBF) e de mensuração da atuação dos conselhos (IACCS), tomando-se as variáveis isoladamente e como contínuas, os resultados obtidos (coeficiente de Pearson equivalente a 0,08 e a – 0,12, respectivamente) indicam que não há uma correlação forte o suficiente para, pelo menos inicialmente, descartar a hipótese aqui aventada, que se refere à influência das instâncias locais de controle social sobre o desempenho das prefeituras na gestão do Programa Bolsa Família.

A fim de prosseguir com essa análise exploratória e constatar se a variável desigualdade de renda poderia ser um fator efetivamente capaz de afastar a hipótese considerada, buscou-se examinar o grau de associação entre a regularidade do Bolsa Família e a atuação dos Conselhos de Controle Social, considerando os diferentes valores do Coeficiente de Gini apresentados nos municípios. Assim como salientado nas análises anteriores, se, de fato, a associação entre a atuação dos conselhos (medida pelo IACCS) e a regularidade do Bolsa Família (medida pelo IRBF) fosse uma correlação espúria, dever-se-ia encontrar uma redução significativa ou mesmo eliminação da

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associação entre IACCS e IRBF para uma mesma faixa de desigualdade de renda. Com base nesses pressupostos, observou-se que, à medida que a desigualdade de renda

aumenta, o conselho é menos capaz de influenciar a gestão do Programa Bolsa Família. Tal característica é consistente com os apontamentos da literatura, pois, conforme já exposto, a desigualdade é um forte entrave ao capital social. Assim, no caso examinado, nos municípios com maiores desigualdades de renda, os conselhos apresentaram uma queda em seu rendimento e, por conseguinte, a sua capacidade de influenciar a gestão pública ficou mais reduzida (Gráfico 15).

GRÁFICO 15

PEARSON ENTRE IRBF X IACCS POR QUARTIL DE DESIGUALDADE DE RENDA (MEDIDA PELO COEFICIENTE DE GINI)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, IBGE e CGU, elaboração do autor

0,69

0,6 0,5

6

0,15

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

1.º QUARTIL

2.º QUARTIL

3.º QUARTIL

4.º QUARTILQUARTIS - ÍNDICE DE

GINI

PE

AR

SO

N IR

BF

X

IAC

CS

Observa-se, todavia, que associação entre as duas variáveis ocorre em todos os quartis, sendo

muito forte no primeiro, segundo e terceiro e caindo consideravelmente no quarto quartil. Percebe-se, pois, assim como identificado com as análises efetuadas nas seções anteriores, que embora a desigualdade de renda seja um elemento capaz de exercer influência na relação entre IACCS e IRBF, ela não exclui a hipótese de que os conselhos sejam capazes de exercer influência sobre o desempenho governamental na gestão do Programa Bolsa Família. 3.5.4 Localização geográfica e desempenho institucional

Ainda com o intuito de examinar hipóteses rivais e fatores com potencial para influenciar o desempenho institucional, o próprio funcionamento dos conselhos e a relação entre eles, buscou-se analisar se ocorreriam distorções nas associações examinadas, em função da região geográfica dos municípios.

Nesse sentido, seria razoável especular que o grau de influência dos conselhos sobre o desempenho institucional estaria relacionado com fatores de ordem cultural presentes na estrutura das sociedades. Nesse sentido, a exemplo do que Putnam observou no Sul da Itália, sociedades com um grau de autoritarismo mais presente e com estruturas sociais mais verticalizadas apresentariam um ambiente menos propício à participação e com menos abertura para que instâncias como os conselhos pudessem exercer influência sobre determinadas políticas. Por outro lado, sociedades mais horizontalizadas e com maior participação cívica, a exemplo das estruturas observadas no Norte da Itália, seriam mais capazes de e de apresentarem melhores níveis de desempenho econômico e institucional.

Em função disso, buscou-se averiguar se a localidade geográfica dos municípios brasileiros analisados poderia se constituir em um fator capaz de influir no desempenho institucional e de potencializar o papel desempenhado pelos conselhos.

Demonstrou-se necessário, todavia, saber se as diferenças encontradas se originavam em função de determinadas características presentes nas respectivas sociedades (p. ex.: maior ou menor

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tradição participativa e maiores níveis de autoritarismo por parte do gestor municipal) ou, na verdade, decorriam dos distintos níveis de desenvolvimento humano de cada uma dessas regiões. Em função disso e diante da impossibilidade de considerar, neste trabalho, as variáveis relacionadas às características culturais dos municípios, buscou-se avaliar em conjunto com os indicadores de atuação dos conselhos e de regularidade na gestão da política por região, os dados relativos ao desenvolvimento humano, notadamente nas dimensões renda e educação.

Observa-se, inicialmente, que há distinções significativas no IRBF e no IACCS por região geográfica. Os valores das Regiões Sul e Sudeste dos dois indicadores são significativamente superiores aos encontrados nas demais regiões, a exceção do IRBF da Região Norte, cujo valor foi superior a todos os demais32 (Tabela 2).

TABELA 2

MÉDIA DE IDH-M, IDHM-R, IDHM-E, IRBF E IACCS POR REGIÃO BRASILEIRA

MÉDIA POR REGIÃO* REGIÃO IDH-M IDHM-R IDHM-E IRBF IACCS

NORDESTE 0,61 0,49 0,69 0,37 0,43 NORTE 0,67 0,57 0,75 0,53 0,38

CENTRO OESTE 0,71 0,62 0,8 0,39 0,49 SUDESTE 0,73 0,64 0,8 0,45 0,58

SUL 0,76 0,65 0,85 0,42 0,58 * Considerando-se apenas os municípios da amostra Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil e CGU, elaboração do autor

Percebe-se, todavia, que existe uma correspondência significativa na proporção entre os

valores médios de IRBF e de IACCS e o IDHM médio dos municípios em análise por região. O mesmo comportamento é verificado tomando-se isoladamente as dimensões renda e educação do IDHM dos municípios da amostra. Ou seja, à medida que ocorre uma evolução na média do IDHM dos municípios da amostra por região, inclusive no tocante as suas dimensões renda e educação, também é verificada uma melhoria na gestão do Programa Bolsa Família e no desempenho dos conselhos locais responsáveis por esta política33.

A proporção apresentada sugere, portanto, que as distinções entre IRBF e a IACCS destacadas podem, em muito, ser explicadas pelos diferentes níveis de desenvolvimento humano de cada uma dessas regiões, muito embora seja razoável admitir a existência de outros fatores, inclusive de ordem cultural, com capacidade para influir no desempenho institucional e no funcionamento dos conselhos, os quais, conforme exposto, não foram objeto de análise neste trabalho.

Assim como asseverado na seção anterior, tal constatação está consistente com os apontamentos da literatura, haja vista que as sociedades com maiores níveis de desenvolvimento humano, notadamente quanto às dimensões renda e educação, teriam condições de apresentar melhores resultados no que concerne à gestão das políticas e ao funcionamento dos conselhos.

Com vistas a ampliar o horizonte dos resultados observados, entretanto, buscou-se avaliar o grau de associação entre cada um dos indicadores apresentados, considerando-se a associação entre o IACCS e o IRBF de todos os municípios da amostra por cada uma das cinco regiões brasileiras.

32 Os indicadores calculados especificamente no caso da Região Norte apresentam certo nível de insegurança, em função do pequeno número de municípios dessa Região constantes da amostra considerada no presente estudo (11 de um total de 177 municípios estudados, ou seja, apenas 6%) e a grande dispersão entre os valores encontrados para os municípios lá sediados. 33 Exceto quanto aos valores observados nas médias da Região Norte, em que foi observado um valor médio de IRBF superior à média das demais regiões e um valor médio de IACCS inferior à média das demais regiões. Há, todavia, que se ressaltar a característica apresentada na nota anterior a esta.

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Diante dos dados obtidos, percebe-se, pois, que à exceção da Região Norte, há uma relação considerável entre IACCS e IRBF e todas as regiões brasileiras, muito embora tais valores sejam bem mais expressivos no Sul e no Sudeste (Tabela 3).

TABELA 3

COEFICIENTE DE CORRELAÇÃO DE PEARSON ENTRE IRBF E IACCS DOS MUNICÍPIOS DA AMOSTRA POR REGIÃO BRASILEIRA

REGIÃO PEARSON IACCS x IRBF* NORTE 0,00

CENTRO-OESTE 0,34 NORDESTE 0,46

SUL 0,67 SUDESTE 0,60

* Considerando-se os municípios de cada uma dessas regiões Fonte: CGU, elaboração do autor

Com relação à Região Norte, cumpre ressaltar que a amostra analisada continha uma

característica peculiar, um pequeno número de municípios lá sediados (11 de um total de 177 municípios estudados, ou seja, apenas 6%), com grande dispersão entre os dados do IRBF calculado para cada um deles, característica que pode haver contribuído decisivamente para a ausência de relação entre IACCS e IRBF. Em função disso e supondo-se que os dados referentes à Região Norte realmente carregavam certo nível de insegurança, buscou-se fazer uma segunda tentativa, excluindo-se tais dados, de uma analise que visa analisar a associação entre os valores médios, por região34, dos indicadores de desenvolvimento humano utilizados anteriormente, de IRBF e de IACCS.

Com base nos dados oriundos dessa segunda tentativa, constata-se a ocorrência de associações fortíssimas relações entre os indicadores de desenvolvimento humano e o IACCS e o IRBF. Da mesma forma, identificou-se uma relação muito forte entre os valores médios, por região, de IACCS e o IRBF (coeficiente de Pearson = 0,93)35.

As análises efetuadas sugerem que há, de fato, as diversas regiões do país apresentam um comportamento diferenciado na atuação dos conselhos, no desempenho institucional e na relação que o primeiro é capaz de exercer sobre o último. Observou-se, no entanto, que tais distinções podem, em muito ser explicadas, pelos diferentes níveis de desenvolvimento humano de cada uma dessas regiões.

Não obstante esse comportamento diferenciado, verificaram-se fortes associações entre os valores médios de IRBF e de IACCS em todas as regiões examinadas, à exceção da Região Norte, cuja análise ficou prejudicada, em função do pequeno número de municípios da amostra lá sediados.

Observa-se, pois, que embora a variável região geográfica seja capaz de exercer influência na relação, assim com àquelas anteriormente analisadas, ela não demonstrou ser suficientemente forte para se configurar como hipótese rival para explicar a associação entre o desempenho dos conselhos e a qualidade na gestão local do Bolsa Família, mantendo, no mínimo, a plausibilidade da hipótese de que a participação pode contribuir um desempenho mais satisfatório na gestão das políticas públicas.

34 Considerando-se apenas os municípios da amostra. 35 Com a presença da Região Norte na análise o coeficiente de Pearson é equivalente a -0,29. Ressalta-se que tal fenômeno é agravado pelo pequeno número de dados utilizados no cálculo da correlação (5 dados de IACCS com relação a 5 dados de IRBF). Assim, apenas um valor discrepante em uma das duas variáveis, como o apresentado pela Região Norte para IRBF, é capaz de reduzir significativamente a correlação encontrada.

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3.5.6 Partidos políticos e desempenho institucional Em outra análise, procurou-se examinar o comportamento do IRBF e do IACCS, levando-se

em consideração os partidos políticos dos prefeitos municipais36. Com o intuito de examinar possíveis relações entre esses partidos e o desempenho

institucional na gestão do Programa separou-se o IRBF em quatro faixas de 0 a 1 (de 0 a 0,25, de 0,25 a 0,50, de 0,50 a 0,75 e de 0,75 a 1) e utilizou-se teste do qui-quadrado37.

Os resultados obtidos indicam que é consistente a hipótese de não haver relação entre as variáveis partidos políticos e IRBF, pois a probabilidade de se obter um qui-quadrado dessa magnitude é de cerca de 66%, supondo o uso de amostragem aleatória.

Diante dessa constatação e ainda com o objetivo de ampliar o escopo das análises efetivadas, dada a infinidade de partidos presentes no exame efetuado, buscou-se avaliar se, em vez dos partidos, poderiam existir relações com os blocos ideológicos dos quais esses partidos, em tese, fazem parte. Para tanto, utilizou-se a categorização que Ribeiro (2005) aponta como recorrente na literatura da ciência política, qual seja:

- Partidos de esquerda: PT, PDT, PSB, PPS, PSTU, PCB e PC do B; - Partidos de centro: PSDB e PMDB; - Partidos de direita: PP, PFL, PTB, PL, PAN, PHS, Prona, PRN, PRTB, PSC, PSDC, PSL,

PST, PT do B e PTN. Ressalta-se que o PMN e do PTC, que, por não se enquadrarem na classificação proposta

pelo autor e por nenhuma outra defendida pela literatura, foram excluídos da presente análise. Dando continuidade aos exames efetuados e a fim de avaliar possíveis relações entre essas

tendências partidárias e o desempenho institucional na gestão do Programa, utilizou-se mais uma vez o teste do qui-quadrado, considerando o IRBF categorizado em quatro faixas de 0 a 1 (de 0 a 0,25, de 0,25 a 0,50, de 0,50 a 0,75 e de 0,75 a 1) e os partidos separados em blocos, de acordo com a classificação mencionada.

Da mesma forma que no modelo anteriormente examinado, pode-se observar que, mesmo os partidos agrupados em blocos, mantêm-se consistente a hipótese de não haver relação entre as variáveis tendências partidárias e IRBF, pois é de cerca de 43% a probabilidade de se obter um qui-quadrado dessa magnitude, supondo o uso de amostragem aleatória.

Conforme se pode observar, à exceção do IRBF que apresentou valores ligeiramente superiores nas prefeituras governadas por partidos de centro, os valores praticamente permanecem constantes nos demais casos. Percebeu-se, no entanto, que os dados referentes tanto ao IRBF como ao IACCS, quando segregados por faixas referentes à ideologia partidária dos prefeitos, não seguiram um comportamento uniforme, apresentando grande dispersão entre eles (Tabela 4).

TABELA 4

MÉDIA DE IRBF, IACCS E PEARSON ENTRE IRBF E IACCS POR TENDÊNCIA PARTIDÁRIA

PARTIDOS DOS PREFEITOS TENDÊNCIA IRBF MÉDIO

IACCS MÉDIO

PEARSON IRBF X IACCS

PFL, PHS, PL, PP, PRTB, PTB, PTdoB DIREITA 0,39 0,50 0,39 PMDB E PSDB CENTRO 0,45 0,49 0,50 PDT, PSB, PT ESQUERDA 0,39 0,49 0,39

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral, Ribeiro (2005), elaboração do autor

Além disso, os dados obtidos indicam, assim como constatado nos casos anteriormente 36 Impõe-se ressaltar que os partidos considerados na análise são aqueles pelos quais os prefeitos foram eleitos em 2004. Não foram, portanto, consideradas eventuais trocas de partidos ocorridas após essa data. 37 O teste do qui-quadrado é uma prova de significância que busca comparar as divergências entre as freqüências observadas e as esperadas entre variáveis qualitativas categorizáveis.

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analisados, uma forte associação entre a regularidade na gestão do programa (IRBF) e a atuação dos conselhos locais (IACCS), independentemente da ideologia partidária dos prefeitos, ressaltando, porém, que essa relação demonstrou-se mais forte nos partidos de centro.

O comportamento apresentado pelos dados apresentados sugere, portanto, que, no caso examinado, tanto a gestão do Bolsa Família, como o funcionamento das instâncias locais de controle social do Programa não estão, em média, relacionados à ideologia partidária dos prefeitos municipais.

De modo geral, tais resultados podem ser considerados surpreendentes, pois seria razoável supor, que nos municípios governados por partidos de esquerda, em função da sua origem fortemente ligada aos movimentos populares, haveria um ambiente mais propenso à participação e, por conseguinte, uma maior influência dos conselhos na gestão das políticas públicas38.

Tal conclusão vai, portanto, de encontro à hipótese verificada por Gazeta (2005), na medida em que, no presente caso, não se identificou uma ampliação da participação e do controle social nas gestões municipais com orientação política à esquerda. É oportuno salientar, porém, que os municípios examinados no presente estudo, todos com menos de 20.000 habitantes e espalhados em todas as regiões do Brasil, apresentam uma realidade política, econômica e social bem distinta do universo de municípios analisados pelo referido autor.

Constata-se, pois, que, no caso específico da presente pesquisa, a ideologia partidária dos prefeitos, também não parece se sustentar como hipótese rival para explicar a associação entre a atuação dos conselhos e a regularidade na gestão local Bolsa Família, mantendo, no mínimo, a plausibilidade da hipótese de que, no caso e para as informações analisadas a participação pode contribuir para maiores graus de accountability e, conseqüentemente, melhor desempenho da gestão de políticas públicas.

Observa-se, assim, que os resultados dos exames efetivados no presente capítulo, em função das inúmeras análises exploratórias efetuadas, indicaram que, embora houvesse sido observado uma série de fatores capazes de influenciar no desempenho institucional e na própria atuação dos conselhos, nenhum deles foi capaz de excluir a associação entre a atuação dos Conselhos de Controle Social do Bolsa Família e o desempenho dos pequenos municípios na gestão do programa, não podendo, por conseguinte, se configurar como hipóteses rivais à relação observada.

Diante de tais indicativos, constata-se, pois que, no caso examinado, as observações verificadas quanto a influência dos conselhos na gestão do Programa Bolsa Família são plausíveis com as expectativas da literatura abordada, notadamente com relação à corrente otimista destacada por Cortês (2005), que sugere que a participação popular é capaz de influenciar positivamente no desempenho governamental. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho constitui uma análise exploratória da participação nos conselhos de políticas públicas e seus efeitos sobre a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família em uma amostra de 177 municípios de até 20.000 habitantes. O objetivo é avaliar em que medida a qualidade da democracia e da participação (indicada pela atuação dos Conselhos de Controle Social do Programa) é um dos determinantes da qualidade da gestão.

Com esse intuito, foi feito um esforço de construir, a partir das informações disponíveis nos relatórios das fiscalizações de municípios realizadas pela Controladoria-Geral da União, indicadores de atuação dos conselhos de controle social e de regularidade na gestão local do Programa Bolsa Família, para, em seguida, serem feitas análises ainda exploratórias das relações entre estes indicadores.

Com o objetivo de ampliar o horizonte dos comportamentos observados, também se buscou analisar outros elementos que poderiam se constituir em hipóteses rivais, por terem potencial para

38 A exemplo de Gazeta (2005), que, ao estudar dois municípios do Estado de São Paulo, identificou uma ampliação da participação dos conselhos e do controle social nas gestões municipais com orientação política mais voltada à esquerda.

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influenciar o desempenho dos governos locais na gestão de políticas públicas e o próprio comportamento dos conselhos, tornado o ambiente institucional mais propicio a sua atuação.

Para tanto, foi construído um terceiro indicador com o intuito de mensurar a capacidade de gestão das prefeituras com relação à área de assistência social, considerando os recursos humanos (quantitativo de pessoal e escolaridade dos agentes), financeiros (orçamento municipal em relação ao número de habitantes) e tecnológicos (utilização de sistemas informatizados para gerenciar as políticas da área) disponíveis para cada um dos municípios da amostra.

Ademais disso, também foram inseridos nessa segunda análise outros fatores de ordem estrutural, humana, sócio-econômica e política que, em tese, também seriam capazes de exercer influência no desempenho governamental, na própria atuação do conselho e na relação entre eles. Com esse intuito, foram utilizados dados disponíveis em vários outros registros públicos, a exemplo da taxa de comparecimento eleitoral e do percentual de votos válidos nas eleições municipais de 2004, de indicadores de desenvolvimento humano (notadamente nas dimensões renda e educação) e de desigualdade de renda das populações e, ainda, a filiação partidária dos prefeitos de cada um dos municípios da amostra

Com relação aos resultados das análises efetuadas, observou-se uma associação significativa entre a atuação dos Conselhos de Controle Social do Bolsa Família e o desempenho dos municípios na gestão do Programa.

Em outras palavras, identificou-se que havia menos impropriedades na gestão do Programa pelas prefeituras dos municípios onde os conselhos atuavam de forma mais efetiva, mesmo ao se controlar uma série de diferentes fatores de ordem estrutural, humana, sócio-econômica e política, que, em tese, poderiam se constituir em hipóteses rivais à relação inicialmente verificada.

Assim, no caso e com as informações examinadas, as expectativas oriundas da corrente mais otimista destacada por Côrtes (2005a) – que argumenta que a participação popular em fóruns democráticos favorece a boa governança – mostraram-se plausíveis, haja vista que naqueles municípios em que os conselhos apresentaram um melhor funcionamento, houve um ganho de qualidade gerencial do programa, com uma conseqüente redução do nível das falhas porventura ocorridas em sua execução. Ou seja, a participação importa: melhores patamares de participação e de democratização parece contribuir para maior qualidade da gestão pública.

Da mesma forma, observou-se que, nos municípios com maiores indicadores de capital social (medido imprecisamente neste trabalho por fatores como a taxa de comparecimento eleitoral e o percentual de votos válidos nas últimas eleições), capital humano e econômico, os conselhos, além de atuarem de forma mais efetiva, possuíam uma maior capacidade de interferir nos rumos da política pública estudada. Todas essas conclusões são, por conseguinte, consistentes com os apontamentos da literatura abordada neste trabalho, na medida em que parecem indicar que o capital social é condição não apenas para melhoria do desempenho institucional e do funcionamento dos conselhos, mas também cria um contexto mais favorável à atuação das instâncias de participação, potencializando a sua influência sobre o desempenho institucional.

Há que se ressaltar, todavia, que, ainda há uma enorme distância entre o potencial que os conselhos locais de políticas públicas possuem e a atividade que essas instâncias têm, de fato, desempenhado, haja vista que, de acordo com os resultados apurados, mais da metade dos conselhos tiveram atuação classificada como baixa ou muito baixa (IACCS < 0,5).

Com relação à associação identificada nesta pesquisa – entre o papel desempenhado pelos de Controle Social do Bolsa Família e a regularidade na gestão do Programa – é necessário salientar um fator importante, que limita o horizonte das conclusões aqui observadas. O Programa Bolsa Família possui como pressuposto básico a transferência direta de recursos aos cidadãos. Com efeito, as prefeituras não têm acesso aos recursos repassados aos beneficiários39, cabendo-lhes somente efetivar procedimentos relativos ao gerenciamento e ao acompanhamento das ações do programa,

39 As prefeituras recebem do MDS somente recursos relativos à gestão do Programa, os quais são repassados em função do Índice de Gestão Descentralizada – IGD.

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tais como a seleção e o cadastramento dos beneficiários, o controle das condicionalidades etc. Nessa conjuntura, é fundamental ressaltar que o comportamento aqui observado, com relação às potencialidades dos conselhos, pode ser totalmente distinto daquele verificado em programas cujos recursos repassados sejam geridos pelas próprias prefeituras municipais. Nesses casos, é razoável pressupor possa ocorrer um comportamento diferenciado do gestor municipal com relação a possíveis interferências dos conselhos na gestão dessas políticas. Diante dessa peculiaridade, deve-se ter o devido cuidado antes de extrapolar as conclusões aqui observadas para outros conselhos municipais de políticas públicas, a exemplo daqueles ligados às áreas de educação e da saúde, em que a forma de gestão dos recursos pelo agente público municipal é totalmente distinta do caso aqui examinado.

Não obstante tais considerações, as observações verificadas no presente trabalho evidenciaram ainda mais importância de que os conselhos atuem efetivamente como instrumentos de accountability, exercendo influência positiva na aplicação dos recursos públicos. Isso porque, na presente pesquisa, foram demonstrados, em uma primeira exploração, resultados consistentes com a hipótese de que a atuação desses canais participativos seria capaz de influenciar positivamente o desempenho governamental na gestão de políticas publicas.

Além disso, a continuidade e o incremento das ações desempenhadas em fóruns participativos, a exemplo dos conselhos examinados na presente pesquisa, podem se constituir em importantes aliados na ampliação do capital social, estimulando o desenvolvimento de uma cultura participativa no país, na qual os cidadãos brasileiros assumam, de fato, o seu papel no controle e na gestão dos recursos públicos.

As conclusões deste trabalho corroboram, portanto, a hipótese de que a inserção, no cenário político brasileiro, dos conselhos locais de políticas foi uma importante medida para uma melhor aplicação dos recursos descentralizados, na medida em que tais instâncias possuem potencial para contribuírem para a melhoria na qualidade da gestão das políticas públicas, caracterizando-se, de fato, como instrumentos de accountability e de democracia participativa,

No entanto, deve-se ter cautela com inferências causais. Embora se tenha se considerado a influência de outras hipóteses rivais – a exemplo da participação em eleições, do percentual de votos válidos, de indicadores de desigualdade e de desenvolvimento de renda e educação e a filiação partidária dos prefeitos municipais – há uma série de outros fatores, inclusive de ordem cultural, que também podem incidir sobre o funcionamento dos conselhos e sobre os seus efeitos sobre a qualidade da ação governamental.

Há ainda, portanto, um longo percurso empírico e metodológico a ser vencido na análise da relação entre participação institucionalizada e desempenho governamental. O que este trabalho mostrou é que, pelo menos no caso estudado, é um caminho que vale a pena ser percorrido. BIBLIOGRAFIA Abranches, M. e Azevedo, S. (2004), “A Capacidade dos conselhos seotoriais em influenciar

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