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Participacao Accountability e Desempenho Institucional o Caso Dos Conselhos de Controle Social Do Programa Bolsa Familia Nos Pequenos Municipios Brasileiros

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XXII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "La participacin de los ciudadanos en la gestin pblica". Caracas, 2009

Participao, accountability e desempenho institucional: o caso dos Conselhos de Controle Social do Programa Bolsa Famlia nos pequenos municpios brasileirosMrio Vincius Claussen Spinelli y Bruno Lazzarotti Diniz Costa _____________________________ Segundo Premio Compartido

1. INTRODUO Desde o perodo de redemocratizao e, particularmente, a partir de meados dos anos 90, o Estado e a administrao pblica brasileira vm sendo objeto de processos importantes, mas heterogneos, de reforma. Esta heterogeneidade se expressa tanto no que concerne os objetos da reforma, seus objetivos, pressupostos e estratgias. A literatura sumariza estes movimentos em dois vetores principais de Reforma do Estado: eficincia e democratizao (Paes de Paula, 2005). Cada um destes vetores produziu orientaes e tipos distintos de reforma e inovao institucional. No primeiro caso, de onde se originaram as reformas de tipo gerencial, a nfase sobre a busca de melhores padres de eficincia, por meio de solues mais prximas do mercado (privatizao, regulao) e pela incorporao ou adaptao de instrumentos de gesto oriundos do setor privado. De outro lado, o vetor da democratizao enfatizou a criao e fortalecimento dos mecanismos de participao popular, controle pblico e desconcentrao de poder, que originaram os conselhos paritrios e deliberativos de polticas pblicas, conselhos de controle social, as conferncias e instrumentos como os diferentes modelos de oramento participativo. H, claro, zonas de convergncia entre estes vetores e as reformas que produziram, como o caso da defesa da descentralizao, justificada seja em termos da eficincia, seja em termos de democratizao das polticas pblicas (Arretche, 1996). Em certa medida, o mesmo ocorre com as diferentes iniciativas para conferir maiores graus de accountability gesto pblica. Entretanto, seja em termos de sua base social, seja em termos de seus fundamentos tericos e ideolgicos, seja em termos de seus objetivos, estes dois movimentos de reforma seguem, em grande medida e na maioria dos casos, paralelos. O argumento aqui desenvolvido segue caminho distinto, deslocando tanto o foco quanto a nfase do trabalho. Quanto ao foco, este trabalho procura verificar a qualidade de gesto nos nveis subnacionais de governo, particularmente nos municpios com at 20 mil habitantes, freqentemente negligenciados nas discusses sobre qualidade da gesto pblica. Quanto nfase, a discusso apresentada e as evidncias analisadas apontam que a democratizao e a participao, alm do valor que tm per se, produzem tambm efeitos sobre o desempenho das polticas pblicas. Ou seja, que a qualidade da democracia e da participao influncia a qualidade da administrao pblica e da gesto das polticas pblicas. As opes por eficincia ou por democratizao, no so, portanto, escolhas nem excludentes e nem independentes. Mais participao poderia significar tambm, em algum nvel, mais eficincia. Ocorre, contudo, que os efeitos da participao popular sobre a qualidade da gesto governamental vm sendo amplamente debatidos e a produo acadmica sobre o tema pode, grosso modo, ser sumarizada em duas correntes distintas. Uma defende que a participao favorece a democratizao e contribui para o desempenho das polticas pblicas. A outra sustenta que, dado que as instncias participativas no permitem o acesso universal dos cidados e no impedem o controle das agendas pelas elites polticas, a relao entre participao e desempenho seria problemtica e muito menos direta e estvel do que supem seus defensores. No caso brasileiro, essa discusso ganha contornos mais relevantes em decorrncia do processo de redemocratizao, ocorrido no pas a partir da dcada de 1980, perodo em que se reforou a idia de que a participao da populao na gesto dos negcios pblicos era

XXII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "La participacin de los ciudadanos en la gestin pblica". Caracas, 2009

fundamental consolidao da nova ordem recm implantada. Nesse sentido, foram institucionalizados espaos que tornam possvel a participao dos cidados na gesto pblica. A instituio dos conselhos de polticas pblicas nos municpios brasileiros, notadamente a partir da dcada seguinte, insere-se nesse contexto. Essas instncias consolidaram-se a partir de ento como instrumentos de ampliao do espao democrtico, possibilitando a incluso dos cidados no controle da gesto pblica, ao permitir o exerccio pela populao, de forma sistemtica e institucionalizada, de aes de acompanhamento e fiscalizao das aes governamentais. Ocorre, todavia, que a atuao desses canais participativos pode sofrer influncia de uma srie de caractersticas decorrentes de questes institucionais e dos padres sociais e culturais existentes na sociedade brasileira. Assim, condicionantes a exemplo de um histrico dficit de exerccio pleno da cidadania, caracterizado por baixssimos graus de participao popular, e dos enormes nveis de desigualdade e de excluso social da populao podem comprometer o desempenho destes espaos e colocam em dvida a sua real capacidade de produzir aes capazes de gerar reflexos na qualidade da gesto das polticas pblicas. A partir desse debate, o presente trabalho tem por objetivo apresentar o estudo da relao existente entre a atuao de instncias locais de controle social e o desempenho dos governos locais na gesto das polticas pblicas. Para tanto, prope-se analisar a relao entre o papel desempenhado dos Conselhos de Controle Social (CCS) do Programa Bolsa Famlia 1 e a qualidade da gesto dessa poltica pelos pequenos municpios brasileiros, assim entendidos como aqueles que apresentam populao inferior a 20.000 habitantes. 2. DEMOCRACIA, PARTICIPAO POPULAR E DESEMPENHO INSTITUCIONAL: O PAPEL DOS CONSELHOS COMO INSTRUMENTOS DE ACCOUNTABILITY 1.1 As concepes tericas que tratam da participao popular em contextos democrticos A participao popular em contextos democrticos, grosso modo, pode ser sumarizada em duas correntes distintas: de um lado, uma concepo, que se tornou hegemnica aps a Segunda Guerra Mundial e que defende uma excessiva importncia ao papel dos mecanismos de representao, em detrimento de outras formas de participao; e, de outro, uma vertente, no hegemnica, que valoriza a integrao do cidado e concebe a democracia como uma gramtica de organizao da sociedade e da relao entre o Estado e a sociedade. (Avritzer e Santos, 2003: 5051) A concepo hegemnica da democracia tem como principal expoente Joseph Schumpeter. Segundo a teoria schumpeteriana (apud Avritzer e Santos, 2003), o cidado comum incapaz ou no tem interesse poltico em participar do processo decisrio e, por isso, escolhe lderes aos quais caberia tomar as decises. Para Schumpeter (apud Ugarte, 2004: 97), os eleitores devem compreender que, uma vez que elegeram algum, a ao poltica j no coisas deles, mas sim deste ltimo. Em outras palavras, a participao popular nas democracias deveria se resumir aos processos eletivos e o poder decisrio deveria estar restrito a uma minoria, uma elite escolhida pelo restante da populao. Ugarte (2004: 97-98) ressalta que a teoria elitista schumpeteriana influenciou a escola do public choice, para a qual a qualidade democrtica de uma sociedade no se encontra determinada pelo grau de participao cidad, pois o que importa que a maioria dos que efetivamente participam, a partir de seus interesses egostas e de seus poderes reais, determinem quem deve decidir por todos. Ainda no contexto da concepo hegemnica, Norberto Bobbio defende que a complexidade social nas democracias contemporneas o elemento central que inibe os cidados comuns de participarem, pois medida que as sociedades passaram de uma economia familiar para uma economia de mercado, de uma economia de mercado para uma economia protegida, regulada e planificada, aumentaram os problemas polticos que requerem competncias tcnicas. Os problemas1

Programa social institudo pelo Governo Federal brasileiro com o objetivo de promover a transferncia direta de renda a cidados em situao de pobreza e de extrema pobreza.

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tcnicos exigem, por sua vez, expertos, especialistas ... Tecnocracia e democracia so antitticas: se o protagonista da sociedade industrial o especialista, impossvel que venha a ser o cidado comum (Bobbio, apud Avritzer e Santos, 2003: 47) Enquanto a concepo hegemnica apresenta uma viso ctica acerca da participao popular em contextos democrticos, a concepo no hegemnica fundamenta-se na teoria da democracia participativa, modelo que valoriza a ampliao do espao decisrio, pois considera essencial a integrao do cidado nesse processo. Essa concepo baseia-se, fundamentalmente, nos postulados de Habermas, para quem a participao popular no processo decisrio o elemento essencial da democracia 2 . Habermas concebeu um clssico conceito para a esfera pblica, a qual se caracterizaria por ser um espao deliberativo onde os indivduos podem questionar publicamente sobre assuntos de interesse coletivo e que pode ser descrita como uma rede adequada para comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies (Habermas, 1997: 92). Nesse contexto, Avritzer (apud Luchmann, 2002) destaca que o conceito de esfera pblica est ligado idia de um espao de participao igualitria entre os indivduos, distinto do Estado que permite a incorporao de questes coletivas at ento limitadas ao universo privado. Avritzer e Costa (2004) destacam que por meio do conceito de esfera pblica foi possvel identificar um espao para a interao legal de grupos, associaes e movimentos, o qual abriu um novo caminho dentro da teoria democrtica, mais alm do debate entre os elitistas e os democratas participativos. De forma similar, Gohn (200