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1PARTICIPA PERÚ
por el país que soñamos ...Nº15 Junio - 2004 Proyecto Participa Perú
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Producido por:
Ilave: ¿Fracaso de la Participación Ciudadana?
La Nueva Ley de Participación y Control Ciudadano
La Participación vista desde los Partidos
Normas que integran la Participación
PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANOS
2PARTICIPA PERÚ
Nº15 Junio 2004
Contenido
Proyecto Participa PerúDirector: Luis Chirinos
Suplemento Participa PerúDirector: Carlos MongeCoordinadora General:Patricia Paz Panizo
Comite Editorial:Adda Chuecas CAAAPRosell Laberiano CEASFernando Eguren CEPESMaximiliano Ruiz CIPCADiana Miloslavic Flora Tristán
Diseño y diagramación:Renzo Espinel / Luis de la Lama
Dirección: Calle León de la Fuente110, Magdalena del Mar, LimaTeléfonos: 613 8313 / 613 8314Telefax: 613 [email protected]
Participa Perú es una publicacióndel Proyecto PARTICIPA PERÚ.
El Proyecto está a cargo de CatholicRelief Services, Grupo PropuestaCiudadana y Research TriangleInstitute. Tiene como asociadas ala Comisión Episcopal de AcciónSocial, al Centro Amazónico de An-tropología y Aplicación Práctica y alCentro de la Mujer Peruana FloraTristán.
PARTICIPA PERÚ busca fortalecerel rol y las capacidades de la socie-dad civil en el proceso de descen-tralización, así como promover elderecho de participación de la ciu-dadanía a través de:
• Información sobre el proceso dedescentralización.
• Iniciativas para el marco legal dela descentralización.
• Participación en las instancias deconcertación regional y municipal.
• Vigilancia ciudadana del desem-peño de las autoridades naciona-les, regionales y locales.
Esta publicación ha sido posible a través del apoyo de USAID-Perú, bajo los términos del acuerdo cooperativo Nº527-A-00-00187-00. Las opiniones expresadas por los autores no refle-jan necesariamente el punto de vista de USAID.
Editorial
PARTICIPACIÓN Y CONTROLCIUDADANOS. Análisis y Opinión
Ilave: ¿Fracaso de la Participación Ciudadana?
La Nueva Ley de Participación y Control Ciudadanos.En Búsqueda de la Inclusión
La Experiencia de los Planes Concertados y los Pre-supuestos Participativos en 11 Regiones
EntrevistaRoxana García BedoyaSecretaria Ejecutiva de la Mesa de Concertación para la Luchacontra la Pobreza
EntrevistaErnesto Herrera - Perú PosiblePresidente de la Comisión de Descentralización,Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado
EntrevistaRodolfo Raza - APRAMiembro de la Comisión de Descentralización, Regionalizacióny Modernización de la Gestión del Estado
Normas que integran Participación
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3PARTICIPA PERÚ
Editorial
PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANOS:HECHOS, EXPERIENCIAS, NORMAS, Y PUNTOS DE VISTA
Luego de 20 meses de presentadas las primeras propuestas, el Congreso viene debatiendo alter-nativas para una nueva Ley de Participación y Control Ciudadanos.
La Ley 26300 vigente fue aprobada inicialmente en el año 1994 durante el régimen de AlbertoFujimori, pero fue posteriormente desnaturalizada al mediatizarse el ejercicio de los mecanismosde participación. Su plena vigencia fue restituida por el Congreso de la República mediante Ley27520 en septiembre del 2001.
Como es obvio, entre la fecha de diseño y promulgación inicial de esta norma y el presente, se hanproducido grandes cambios en el contexto político nacional, se han generado nuevas normas –algunas desde el Gobierno de Transición del Presidente Paniagua, otras vinculadas al actual pro-ceso de descentralización- que incorporan mecanismos de participación ciudadana en la toma dedecisiones públicas y se ha acumulado bastante experiencia en el Estado y en la sociedad civilrespecto del ejercicio práctico de derechos de participación. Se hacía necesaria pues, una nuevaversión de esta ley, que integrase los contenidos participativos de otras normas aprobadas en estetiempo y que incorporase las lecciones de la experiencia.
Los lamentables sucesos de Ilave, que culminaron con el asesinato del Alcalde Robles, han preci-pitado un debate nacional sobre las causas de dicha situación y el por qué del no funcionamientode los mecanismos que la ley contempla para canalizar los conflictos al interior de los gobiernoslocales y el malestar de la población hacia sus autoridades y propios mecanismos electorales. ¿Essuficiente para tener legitimidad ganar con 20% de los votos? ¿No será mejor elevar los requisitospara participar y ganar? ¿Qué pasó con los mecanismos de participación y vigilancia? ¿Qué pasócon los de vacancia? ¿Qué pasó con los de revocatoria?
Como telón de fondo de estos debates post Ilave, sobre las experiencias de participación yconcertación que se vienen desarrollando en los últimos años y, en algunos casos, las últimasdécadas, está planteada la interrogante sobre las relaciones entre la representación y la participa-ción. ¿Qué impacto tiene sobre nuestro debilitado sistema de representación el fomentar mecanis-mos de participación? ¿Lo desacredita aún más, haciendo más evidente su inoperancia? ¿O másbien –como creemos desde Propuesta Ciudadana- lo legitima y lo hace gobernable en la medidaen que los representantes se pongan a la cabeza de la concertación y la participación?
¿Y qué piensan de todo esto nuestros congresistas?, aquellos que nos representan para la formu-lación de las normas, y que tendrán que opinar y decidir sobre la nueva Ley de Participación yControl Ciudadano.
Este número de Participa Perú presenta una lectura crítica de los hechos de Ilave, analiza la pro-puesta de la nueva Ley que se viene debatiendo en el Congreso y presenta dos reflexiones sobrediversas experiencias de participación de la sociedad civil en los años recientes. Presenta tambiénel punto de vista que sobre estos temas tienen congresistas representantes de bancadas políticascon injerencia directa en el debate sobre estos temas.
Esperamos de esta manera contribuir a que los líderes de la sociedad civil y la opinión pública engeneral se informen de estos temas y estén en mejores condiciones de aportar al debate en elCongreso de la República. Sería una lastimosa y cruel paradoja que –precisamente cuando se discu-te la nueva norma – marco, relativa a la participación, la sociedad civil esté ausente en el debate.
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JAVIER TORRES, Servicios Educativos Rurales - SER
ILAVE: ¿Fracaso de laParticipación Ciudadana?
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El linchamiento del Alcaldede Ilave ha generado un in-tenso debate nacional en tor-no a las virtudes y debilida-des de los mecanismos de re-presentación y participación,así como las modificacionesque en ese terreno serían ne-cesarias para evitar la repeti-ción de sucesos similares.Hemos invitado a Javier To-rres, Director de ServiciosEducativos Rurales, que haseguido de cerca el procesode Ilave para que nos presen-te su lectura de lo sucedidoy las alternativas que la situa-ción planteada reclama.
A pesar de que estamos frente a uncaso de crisis de gobernabilidad lo-cal generado por actores que hanjugado en los límites de la ley y almargen de ella, el caso Ilave hapuesto en debate el modelo de par-ticipación ciudadana puesto en vi-gencia antes y durante el proceso dereforma descentralista.
De forma mayoritaria, Ilave ha sidoleído como la constatación de unasupuesta necesidad de ampliar losmecanismos de participación ciuda-dana para fortalecer la goberna-bilidad y democracia a nivel nacio-nal. En especial, se plantea la flexi-bilización del mecanismo de revoca-toria como parte de una fórmula paraevitar nuevos “Ilaves”.
Nuestra posición es diametralmen-te opuesta a esta postura. Empezar
el debate sobre la crisis de poder (yel asesinato) en Ilave apostando afacilitar la revocatoria es, en ciertaforma, darle la razón a quienescreían que la única manera de re-solver la crisis era eliminando de laescena al alcalde. En contraste, anuestro entender, la revocatoria de-bería ser el último mecanismo departicipación ciudadana en aplicarse.
A la fecha existen suficientes eviden-cias para afirmar que en Ilave nohubo intención por parte de los opo-sitores del alcalde de utilizar el me-canismo de revocatoria, ni tampocolos mecanismos formales devacancia. La vía por la que optarondesde el año pasado fue la denun-cia por supuestos hechos de corrup-ción. ¿Cálculo político? Es difícil sa-berlo cuando los involucrados estánen prisión o en la clandestinidad.
Pero, tanto en Ilave como en Ayaviri,se evidencia que el problema de fon-do es la existencia de actores políti-cos que han perdido su cuota de
poder y tratan de recuperarla a todacosta, más allá de la voluntad ciuda-dana expresada en las elecciones.El punto en común en ambas pro-vincias de Puno, es que con loscomicios del 2002 terminaron doslargos mandatos: uno de siete añosde un solo alcalde, y otro de diezaños de un mismo movimiento polí-tico (con dos alcaldes). En amboscasos, estos actores políticos loca-les, en alianza con sectores socia-les movilizados, se ocultan tras elmovimiento que busca la vacanciao la revocatoria del alcalde.
Si bien la reforma descentralista hadebilitado la institución municipal,sabemos que ésta sólo se pone enriesgo cuando actores políticos lo-cales ponen al filo de la navaja a lasautoridades. Es claro que existe undesencuentro entre la ley, el discur-so normativo que la sustenta y la rea-lidad. El discurso predominante haanunciado que la participación ciu-dadana en el Gobierno Local es unhecho vigente e ineludible. Por otro
OPINIÓN
5PARTICIPA PERÚ
lado, las leyes han formalizado me-canismos –aunque mediatizán-dolos-. Y, sin embargo, la realidadnos dice que no tenemos actorespolíticos que asuman a plenitud lasimplicancias de abrir la gestión a laparticipación, ni mucho menos uninterés real en la democratizaciónque ésta significa.
¿Se puede promover par-
ticipación ciudadana con
municipalidades débiles y
alcaldes caudillos? ¿Es
viable el presupuesto parti-
cipativo cuando los montos
sobre los que se deciden
son ínfimos en relación al
presupuesto total de la mu-
nicipalidad? ¿Es factible
seguir insistiendo en meca-
nismos de consulta con una
sociedad civil débil y poco
representativa? ¿No debe-
ríamos pensar en mejorar
los mecanismos de infor-
mación? ¿La solución pasa
realmente por ampliar los
mecanismos de participa-
ción y control de manera ra-
dical?
La apuesta municipal debe volversea enfocar en el marco de la reformadel Estado, entendida ésta como unproceso que busca la afirmación delEstado descentralizado y democráti-co en el territorio nacional, y no comoel reino de una sociedad que seautogobierna sin orden ni concierto.
En ese sentido debemos revisar eltema del poder en la legislación vi-gente. En primer lugar, la forma enque se inscriben las candidaturas dealcaldes y regidores. Esto suponedefinir si lo que queremos es fortale-cer un sistema político con partidosnacionales y regionales, o el reinode los independientes. Supone eli-minar la figura de la lista indepen-diente distrital y establecer que todomovimiento que aspire el gobiernoprovincial deba presentar listas entodos los distritos, y que, en la medi-da de lo posible, éstos estén articu-lados a los partidos regionales. Con-sideramos que lo planteado es indis-pensable para que puedan lograrseniveles básicos de articulación entrelo regional y lo local. Asimismo, de-bería establecerse que los partidosregionales tengan exigencias equi-valentes a la que la Ley de Partidosexige a los partidos nacionales.
En segundo lugar, se debe reformarel modo de construcción de mayo-rías en el Concejo. El modelo demayoría absoluta ha funcionado du-rante muchos años sin que existaclaridad sobre sus beneficios. No seha discutido en qué medida este sis-
tema abre con más facilidad laspuertas a la corrupción y el autorita-rismo, ni tampoco cómo, en la prác-tica, fomenta alianzas electoralesabsolutamente pragmáticas, como lade los dos actores principales deldrama de Ilave.
En tercer lugar, se debe precisarmejor la misión del Concejo, afirman-do su rol fiscalizador de la gestión.Rol que debe ejercerse –de maneratransparente- a través de los meca-nismos formales que la ley estable-ce, y no por fuera de ésta.
Recién establecidas estas reformasdebemos entrar al debate de losmecanismos de control. En este or-den, la revocatoria debería ser el úl-timo mecanismo en ser discutido, ysi bien es un derecho consagrado,debe tener como finalidad el buengobierno y no la venganza política.Por ello, se debería establecer quela revocatoria sea aplicable sólocuando los ciudadanos considerenque el desgobierno al interior delConcejo sea generalizado, y en con-secuencia, sólo aplicable al conjun-to del Concejo. Esto garantizaría quelas fuerzas políticas de mayoría yminoría establezcan alianzas en prodel buen gobierno y el desarrollo desus municipios, y que los ciudada-nos sólo tengan que utilizar larevocatoria en caso extremo. Cual-quier reforma en el sentido contrariosólo generará mayores crisis y me-nos estabilidad en las municipalida-des del Perú.
OPINIÓN
6PARTICIPA PERÚ
LEY de Participación y Control Ciudadanos
En BÚSQUEDA de la INCLUSIÓN
La Comisión de Constitución, Regla-mento y Acusaciones Constituciona-les del Congreso de la Repúblicaaprobó el pasado 7 de junio, unaversión del proyecto de Ley de Par-ticipación y Control Ciudadanos (Pro-puesta 4038) que tiene 4 Títulos, 41artículos, 8 Disposiciones Comple-mentarias y Finales, y 2 Disposicio-nes Transitorias. Dicho documentose basa en la propuesta legislativapresentada por el Presidente de laComisión de Descentralización,Regionalización y Modernización dela Gestión del Estado, ErnestoHerrera, hace más de veinte meses.
Recordemos que este Proyecto deley tiene ya una larga historia. Enel año 2003, la anterior Comisiónde Descentralización y posterior-mente los distintos congresistas dela República recibieron una pro-puesta formulada por el Grupo Pro-puesta Ciudadana-Proyecto Parti-cipa Perú como resultado de 12 ta-lleres descentralizados con organi-zaciones de la sociedad civil. Elcongresista Herrera formuló a suvez una propuesta que fue presen-tada y discutida en distintas audien-cias regionales y es sobre ella quese aprueba el texto que comenta-mos. En ambos casos, la normatenía un doble propósito: corregir yampliar la Ley de los Derechos deParticipación y Control Ciudadanos,Ley 26300, e incorporar en un Tex-to Único Ordenado los distintos me-canismos y procedimientos de ejer-cicio de los derechos de participa-ción y control contenidos en las di-versas normas que resultan del pro-ceso de descentralización en curso.
EL CONTENIDO DEL TEXTO APROBADO
El texto que se encuentra en trámite legislativo propone:
• Promover el desarrollo ciudadano.
• Consolidar una cultura democrática que fortalezca los vínculos en-tre Estado y sociedad.
• Fortalecer la capacidad de gestión de la Administración Pública.
• Desarrollar nuevas formas de participación y control.
• Fortalecer la capacidad individual y colectiva del ciudadano.
Para ese fin, la norma propone distintos mecanismos de participación yde control.
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Iniciativa normativa: para reformar la Constitución total o parcial-mente, la formación de Leyes y la formación de Ordenanzas Regio-nales o Municipales.
Referéndum: para reformar la Constitución con arreglo a su artículo206, aprobar o desaprobar Leyes u Ordenanzas Regionales o Munici-pales y para desaprobar Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia.
Consulta ciudadana: para la incorporación o exclusión de inversio-nes, ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance eimpacto nacional y subnacional que cuenten con respaldo financieroy para modificar las prioridades establecidas en el Plan de DesarrolloConcertado regional o local.
Toma de decisiones: para recoger opinión y propuesta de los ciudada-nos sobre presupuesto participativo, plan de desarrollo concertado, plande prestación de servicios públicos, formulación de políticas sociales yde desarrollo, protección del medio ambiente y planeamiento, ejecucióno supervisión de proyectos y obras de infraestructura.
MECANISMOS DE CONTROL
Revocatoria: para destituir a autoridades provenientes de elecciónpopular salvo el Presidente y los Congresistas.
Remoción: para la destitución de funcionarios designados por el gobiernocorrespondiente con la excepción de los Ministros de Estado y los JefesPolítico Militares en las zonas declaradas en Estado de Emergencia.
Demanda de rendición de cuentas: para interpelar a autoridades yfuncionarios sobre ejecución presupuestal y uso de recursos propios.
INFORMACIÓN Y ANÁLISIS
7PARTICIPA PERÚ
NÚMERO DE FIRMASREQUERIDO
Reforma constitucional y forma-ción de leyes: 0.3%
Formación de ordenanzas re-gionales, el referéndum y laconsulta ciudadana: 5%
Revocatoria: 15% hasta unmáximo de 200,000 firmas
Remoción: 20% hasta un máxi-mo de 200,000 firmas
Rendición de cuentas: 0.3%para demandar
Estos porcentajes deben refe-rirse a un padrón actualizado.La ley debe precisar el uso delpadrón donde sufragaron en laúltima elección de la jurisdic-ción, pues éste da cuenta de laciudadanía activa que participade los procesos de elección. YNO un padrón desactualiza-do, por migraciones y defuncio-nes que expresan distintas in-terpretaciones y efectos.
El documento establece que en lasconsultas populares gana la opciónque obtuvo la mitad más uno de losvotos válidamente emitidos y surteefecto con la asistencia de por lo me-nos el 50% de los electores hábilesdel padrón electoral de la circunscrip-ción. Cabe señalar, finalmente, que eldocumento establece el caráctervinculante de los resultados de los me-canismos de participación y control.
ALGUNAS INTERROGANTESSOBRE EL CONTENIDO DELTEXTO
A más de 20 meses de encontrarseen la Comisión de Constitución, laexistencia de un texto aprobado quese encamina a constituir un Predic-tamen sobre el Proyecto de Ley deParticipación y Control Ciudadanoses, sin duda, una noticia positiva.
Más aún, cuando el desconocimien-to de la participación es moneda fre-cuente entre las principales autorida-des y funcionarios, generando temory desconfianza en la clase política.
El texto aprobado tiene distintoselementos valiosos entre los quedestacan claramente el caráctervinculante que asigna a los resul-tados de los mecanismos de parti-cipación y control ciudadanos, asícomo el rol de promoción y capaci-tación permanente sobre el ejerci-cio de estos derechos que le asig-na tanto a la Defensoría del Pue-blo, como a la ONPE. También esimportante el esfuerzo hecho pordisminuir las exigencias de firmasrequeridas para utilizar los distintosmecanismos existentes.
El texto, sin embargo, tiene algunosvacíos así como distintos aspectosque suscitan más de una interrogan-te. Llama la atención, por ejemplo,la poca importancia que se le da a lavigilancia ciudadana reduciéndose auna mención en el artículo 36 comoparte de la rendición de cuentas,cuando en versiones anteriores eramateria de un capítulo. Recordemosque la participación sin criterios clarosde vigilancia, más aún si es vinculante,pierde parte de su sentido.
También sorprende que varios de losmecanismos aprobados –Referén-dum, Iniciativa de Ordenanzas- re-gulen la participación sólo en los ni-veles nacional y regional, mientrasque en las dimensiones provincial y
distrital, la sujeten a lo establecidoen la Ley Orgánica de Municipalida-des. El resultado de esta decisión vacontra la participación en esos es-pacios: así, mientras que para con-vocar un Referéndum nacional o re-gional se requiere el 5% del electo-rado de dichas circunscripciones,para hacerlo a nivel provincial odistrital se necesitaría del 20%. Enel mismo sentido, no se entiende porqué la Iniciativa para la Formaciónde Ordenanzas Regionales requie-re las firmas del 5% del electorado,mientras para la Reforma constitu-cional y la Iniciativa en la formula-ción de Leyes basta con el 0.3% deésta. Llama la atención también quela Remoción de Funcionarios, queson autoridades designadas, exijadel 20% de firmas hasta un máximode 200,000, cuando para la revoca-toria de autoridades (las cuales sonelegidas) se pide un porcentaje me-nor, esto es, el 15% de firmas hastaun máximo de 200,000.
Finalmente, cabe preguntarse por-qué el texto ha considerado que loscongresistas no son susceptibles deRevocatoria –no existiendo renova-ción intermedia de éstos-, a pesarque existen proyectos legislativosacumulados a este respecto. Tam-bién, por qué los Ministros no po-drían ser sometidos a Remoción,como cualquier otro funcionario.
En resumen, una propuesta importan-te que puede y debe mejorarse, fren-te a cuya aprobación por el pleno, losciudadanos debemos estar atentos.
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INFORMACIÓN Y ANÁLISIS
8PARTICIPA PERÚ
Planes de desarrollo concertado y presupuestosparticipativos 2003 - 2004Como para NO DESANIMARSE
El reciente marco normativo descentralista ha oficializado la defini-ción concertada de los planes de desarrollo territoriales y la progra-mación participativa del presupuesto en inversión de los gobiernosregionales y locales en todo el país.
El Grupo Propuesta Ciudadana, en este contexto, se planteó analizar 11experiencias de gobiernos regionales en esta materia, para sacar leccio-nes sobre lo actuado en el primer año de implementación oficial y obliga-toria de planes concertados y presupuestos participativos (Piura,Cajamarca, La Libertad, Ancash, Ucayali, San Martín, Junín, Huancavelica,Ica, Arequipa y Cusco). Revisar lo hecho para reparar en las deficienciasy afirmarse en los logros, nos parece un esfuerzo pertinente, más aúntratándose de un ejercicio que debe desarrollarse anualmente, que seencuentra en el corazón del propio proyecto descentralista y comprometeobjetivos cuya realización implica perspectivas de mediano y largo plazo.
El presente artículo da cuenta de algunos de los principales resulta-dos de esa investigación.
ROLES Y COMPROMISOSDE LOS “AGENTESPARTICIPANTES”
Las normas que regulan la imple-mentación del planeamiento y pro-gramación presupuestal participa-tivos, han calificado como agentesparticipantes a los gobiernos regio-nales, los gobiernos locales y la so-ciedad civil. En los gobiernos regio-nales analizados primó la descon-fianza y la resistencia a la participa-
INFORMACIÓN Y ANÁLISIS
ción. La ausencia de antecedentesprevios de planeamiento del desa-rrollo local, explican, en parte, estadistancia. Entre ellos hemos encon-trado razonamientos defensivos,bastante extendidos, acerca de losmecanismos participativos en tantoinstrumentos inmerecidos e inconve-nientes al alcance de los perdedo-res en las elecciones, interpretaciónque creó suspicacias y reforzó unabaja disposición a la convocatoria ycogestión con la sociedad civil.
Las autoridades provinciales regis-traron un bajo interés inicial. En eldevenir del proceso lograron identi-ficarlo como una posibilidad de ca-nalizar recursos para sus localida-des. Ello se hizo más pronunciadocuando la dinámica regional se des-centralizó en talleres provinciales yse visibilizó la demanda social local.Con ello pudieron conjugar canaliza-ción de recursos con interlocución dedicha demanda territorial. En variasde las regiones analizadas se arri-baron a acuerdos, por iniciativa delas autoridades provinciales, que im-plicaron una repartición “equitativa”del presupuesto regional entre elconjunto de provincias que constitu-yen dichas regiones, como ocurrióen Junín, Huancavelica y Caja-marca. Si bien hubo un efecto políti-co “favorable” para las partes, sedejó ver un efecto de distorsión almunicipalizar la inversión regional.
En todos los casos analizadosconstatamos una magra participa-ción de sociedad civil. Entre los par-ticipantes predominaron institucio-nes de notoria composición profe-sional y con asentamiento urbano,principalmente en las capitales deregión.
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Asistencia a los Procesos dePresupuesto Participativopara el 2004(en las 11 regiones analizadas)
ONG (27%)MCLCP (13.5%)Colegios profesionales (8.1%)Universidades (6.1%).
Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.
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En general, el comportamiento de las autoridades regionales en este pro-ceso, durante el año 2003, puede agruparse en dos tipos genéricos:
De un lado, las ONG, la MCLCP, al-gunas universidades y colegios pro-fesionales asumieron un rol técnicoy propositivo. Del otro, las organiza-ciones sociales de base mostraronun rol demandante de sus requeri-mientos particulares y localizados,haciéndose notorio un problema decapacidades para este ejercicio deplanificación del desarrollo y priori-zación de la inversión regional.
La limitada presencia de tres actoresregionales merece relevarse, comopreocupación por su involucramiento:i) las universidades, que por visión ymisión, están llamadas a liderar laproducción de conocimientos, pro-puestas y recursos humanos paraviabilizar el desarrollo de sus entor-nos territoriales; ii) los empresarios,los grandes aludidos en cuanto a vi-sión de desarrollo y objetivos estraté-gicos, que no perciben con interéseste proceso; iii) los partidos políticos,nacionales o regionales, con su rolde intermediación y agregación de in-
INFORMACIÓN Y ANÁLISIS
Los que establecie-ron arreglos pun-tuales e instrumen-tales con organiza-
ciones de la sociedad civil, en par-ticular la MCLCP, para la convo-catoria y organización de los talle-res. En la mayoría de casos estarelación se extendió a la partici-pación en los equipos técnicos.Pero, en uno u otro caso, estasrelaciones fueron frágiles y no semantuvieron hasta finalizar el pro-ceso, quedando la conducción yresponsabilidad de los siguientespasos integramente en manos delos gobiernos regionales. En estegrupo encontramos a Cajamarca,La Libertad, San Martín, Junín,Huancavelica, Arequipa y Cusco.
Los que no im-pulsaron ningúntipo de acuer-dos con socie-
dad civil para la organizacióndel proceso, ya sea por la debi-lidad de ésta o porque las auto-ridades regionales considera-ron “problemá t ico” l legar aacuerdos con ella. La exigenciaparticipativa se cubrió median-te la convocatoria de una Au-diencia Pública o a través de al-guna de los sesiones del Con-sejo de Coordinación Regional,soslayando los pasos que elInstructivo del MEF recomenda-ba para su implementaciónparticipativa. Este fue el casode Piura, Ucayali, Ica y Ancash.
tereses socioeconómicos, de pro-puesta de políticas públicas y de pre-paración de cuadros para la adminis-tración pública.
PLANES DE DESARROLLO:ENTRE EL MERO TRÁMITE Y LAPOCA TRASCENDENCIA
Los planes de desarrollo no han sidoconcebidos para la gestión estraté-gica del desarrollo regional. Los pla-nes analizados presentan diferentesmetodologías y definen distintos ho-rizontes temporales. Actualmente nose cuenta con bases de datos e in-formación estandarizada y actualiza-da. La fuente oficial es el Censo Na-cional de 1993, mientras que las in-formaciones sectoriales han sido ge-neradas bajo distintos parámetrosencontrándonos con cifras que secontradicen, como los “mapas de lapobreza” producidos por el MEF oFONCODES. Sin embargo, en basea estas fuentes poco confiables, secaracterizan los territorios y de ellas
se desprenden decisiones de políti-cas e inversiones.
En la gran mayoría de planes de de-sarrollo regional, han predominadolugares comunes sobre identifica-ción de ventajas comparativas ycompetitivas regionales. Las visio-nes de desarrollo se han encajona-do en lo departamental y no se hanplanteado su articulación macro-regional, salvo honrosa excepción deArequipa. Los enfoques de desarro-llo regional se han centrado en la in-versión estatal sin considerar los re-cursos potenciales y diversos quepueden aportar la sociedad y losagentes económicos privados a losobjetivos estratégicos, definidosconcertadamente.
LOS LÍMITES DE PARTIDA DELPRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Existen limitaciones y una pronun-ciada rigidez de partida del presu-puesto de los gobiernos regionales.
El Sistema Nacional de InversiónPública (SNIP) implicó exigenciastécnicas en la formulación de losproyectos para las cuales no esta-ban preparadas, tanto autoridadesregionales y locales como sociedadcivil. Por su parte, los criterios depriorización, según el Instructivo delMEF, tendieron a favorecer la frag-mentación y la priorización de obraslocales de infraestructura básica.Un ejemplo de esta distorsión esCajamarca, donde el total de supresupuesto aprobado, registra unacomposición de proyectos mayori-tariamente de impacto local.
Si bien al Consejo Regional le corres-ponde aprobar el plan de desarrollo yel presupuesto regional, cuando losconsejeros no se involucran en el pro-ceso, se puede alterar la voluntadparticipativa como ocurrió en algunosde los casos regionales analizados.
10PARTICIPA PERÚ
• El planeamiento del desarrolloy la priorización del gasto pú-blicos deben considerarse unproceso político con exigen-cias técnicas e institucionales,en el que se confrontan inte-reses y enfoques. Este proce-so, por ejemplo, requiere dearticulaciones y alianzas estra-tégicas que deben plantearselos distintos actores.
• Hay que relevar la importan-cia del plan y su necesariaconcatenación con lo que seprioriza en el presupuesto.
• Se debe encarar el proble-ma de representación autó-
noma y articulada de la socie-dad civil si se quiere garantizarla participación.
• Es necesario propiciar el fortale-cimiento e institucionalidad delas organizaciones de la socie-dad civil en este proceso a finde preparar su participación ysus propuestas. Los dirigentesy representantes deben darcuenta de su actuación en es-tos espacios.
• Es necesario promover el forta-lecimiento de la relación entrerepresentantes y representa-dos, así como revisar el rol delos CCR y los CCL como parte
de la estructura del gobierno re-gional, o local.
• Para que la experiencia tras-cienda a la población se debendifundir los acuerdos y el pro-pio proceso. La sociedad civilestá llamada a su difusión ensus entornos territoriales. Losmedios de comunicación loca-les pueden y deben jugar un rolclave en este propósito.
• La implementación de los meca-nismos de control y vigilancia,son una asignación pendienteque debe concretarse en el máscorto plazo para fiscalizar la eje-cución de lo acordado.
LECCIONES A TOMAR EN CUENTA
INFORMACIÓN Y ANÁLISIS
Tipo de respuesta
Asumir comoreferencia lametodología MEF
Asumir parcialmentecomo referencia lametodología MEF
GobiernosRegionales
CuscoArequipaCajamarca
San Martín
La LibertadJunín
Huancavelica
PiuraAncash
Ucayali
Ica
Comportamiento delGobierno Regional
Convoca a ONG y MCLCP.
Respaldo importante de AMRESAM.
Inicial involucramiento de la MCLCP.
Fuerte equipo técnicomultidisciplinario del gobierno regionalque funciona como articulador.
Convocar al CCR, consultar y aprobaruna propuesta trabajada en gabinete yaprobarla como participativa.
Realizan dos sesiones de programa-ción y aprobación para obtener unresultado formalmente participativopara ser presentado al MEF.
Realizó talleres provinciales de recojode demandas y luego centralizó lasetapas de elaboración del presupuesto.
Características
- Convocatoria amplia.
- Realización de talleres regional y/o provin-ciales participativos (informativo ydeliberativo).
- Participantes identifican problemas y seelabora listado de proyectos.
- Revisión del Plan (visión y objetivos estra-tégicos).
-Trabajo técnico por etapas.
- Convocatoria restringida y selectiva.
- Esquema consultivo. El gobierno regionalpresenta su propuesta de plan y presu-puesto que es puesta a consideración.
- No se conformó un equipo técnico.
- No se convocaron a organizaciones desociedad civil ni a la MCLCP.
- No hubo espacios para la negociación depropuestas y proyectos.
11PARTICIPA PERÚ
Desde los años 80 se han vividoexperiencias de gestión demo-crática, participativa, de Gobier-nos Locales en algunas áreasurbanas y rurales del país.¿Cómo ves el tránsito desdeesas experiencias aisladas a lasituación actual en la que el paísentero discute una ley de parti-cipación y control ciudadanos?
En estos veinte años los temas departicipación y concertación dejande ser propios de pequeños gruposy pasan a ser de amplia discusióny conocimiento a nivel nacional.Falta mucho camino por recorrerpara que la población en general
EntrevistaRoxana García BedoyaSecretaria Ejecutiva de la Mesa de Concertaciónpara la Lucha contra la Pobreza
asuma y conozca más de estos te-mas, pero hay un gran avance.Además, en el proceso de descen-tralización de los 80 la participaciónno estaba presente, como sí estáen el proceso actual.
¿Cuál ha sido el motor de esecambio?
Han influido experiencias de ges-tión local de los años 80 y 90, eltrabajo de muchos organismos dedesarrollo y también de las propiosorganismos internacionales de co-operación. Y las experiencias deotros países como Brasil que sehan hecho conocidas.
También influye la presencia de lasociedad civil en el momento de lalucha final contra Fujimori y duran-te la transición, que ha contribuidoa que se reconozca la importanciade su participación.
Estas experiencias en los 80 de-pendían de la voluntad de losactores, no había ninguna nor-matividad que las ampare o quelas promueva. Hoy son obligato-rias. ¿No hay el riesgo de buro-cratizarlas, de convertirlas enuna formalidad?
Lo que vemos en la práctica es quelas normas –aunque vengan “des-de arriba” también dan un gran im-pulso a la gente que desde abajo ydesde cada lugar está impulsandoestas experiencias. No basta conlas normas pero las normas ayu-dan a impulsar estos procesos.
Mucha gente dice que ahora hayuna profusión de mecanismos departicipación y más bien poca par-ticipación…
No lo diría como algo general, peroquizá hay determinados lugares ymomentos; especialmente distritoso provincias -donde el nivel de or-ganización es menor- no hay sufi-cientes actores para los espaciosque pueden haber. También es cier-to que las organizaciones y las ins-tituciones de la sociedad civil es-tán bastante fragmentadas y debi-litadas, y que por lo tanto son toda-
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vía sectores pequeños los que ejer-cen la participación.
Pero creo que, al mismo tiempo, elafán de la gente por participar haceque se vayan fortaleciendo algunasorganizaciones para tener repre-sentación en estos espacios.
Se ha iniciado el debate sobre lanueva ley de participación y con-trol ciudadanos. ¿Qué se debe-ría recoger en esta ley?
El énfasis de la nueva ley no estáen los mecanismos de participaciónque se han ido creando en estosúltimos años, sino mas bien en de-sarrollar más o mejorar los de ini-ciativa normativa, consultas yrevocatorias. El problema puedeser que para recoger y mejorar losaspectos de la participación y laconcertación social, se requeriríacambiar otras normas. Por eso creoque en esta norma no se va a po-der dar un paso significativo en re-lación con la participación social.
En todo caso, hay que medir bienel equilibrio entre la representacióny la participación. Hay que garanti-zar el acceso a los derechos, perono debilitar a las propias autorida-des electas.
La participación y la concer-tación han pasado a ser una po-lítica de Estado. ¿Tú crees queeste proceso está para quedar-se…?
Uno quisiera decir que todo esto yaestá asegurado, pero en nuestropaís muy pocas cosas son las queestán seguras. Todos conocemoscómo los cambios de gobierno einclusive los cambios al interior deun mismo gobierno suponen cam-bios muy fuertes en la orientaciónde las políticas. La existencia delpropio Acuerdo Nacional como algo
que compromete a diferentes fuer-zas políticas debería ser un signode que estos espacios de partici-pación y de concertación han lle-gado al país para quedarse, sinembargo no me atrevería ser tantajante porque creo que los vaive-nes políticos en nuestro país pue-den ser bastante fuertes. Creo quetenemos el desafío muy grande decontinuar profundizando estos pro-cesos y haciendo que se enraícenmás, porque esa va a ser la mejorgarantía de que puedan permane-cer en el tiempo.
En el debate sobre los CCR en elCongreso, hubo una discusiónabierta entre la representación yla participación. ¿Cómo ven udsesta relación?
Este es uno de los grandes temasde discusión en todas las democra-cias contemporáneas, no sólo enel Perú. A nivel internacional seobserva una cierta dinámica de la
propia sociedad civil por organizar-se y participar en los diferentes as-pectos de lo público, de la gestiónpública. Los partidos políticos noson vistos como el canal principalo único para participar. Esto marcauna nueva etapa de la democracia.Hay que plantear esta reflexión conlos partidos y los políticos de ma-nera más frecuente, para llegar aun diálogo que pueda llegar a com-partir esta visión de la democraciacomo no solo representativa sinotambién participativa. Quizás el pro-blema en nuestro país es que comolos partidos están tan débiles, vencon preocupación que estas expe-riencias los dejen de lado. Pero noes la intención de ninguna de estasexperiencias negar la democraciarepresentativa, sino complementar-la. Los que falta es un trabajo ma-yor de fortalecimiento de los parti-dos para que la democracia mis-ma, la democracia representativa,también se fortalezca. Esa es unatarea que está pendiente en el país.
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ENTREVISTA
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EntrevistaErnesto Herrera - Perú PosiblePresidente de la Comisión de Descentralización, Regionalización yModernización de la Gestión del Estado
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Se está iniciando el debate sobreuna nueva Ley de Participación yControl Ciudadanos. ¿En quémedida se avanza en relación conlos contenidos de la Ley 26300todavía vigente?
No estamos en una autocracia comola de Fujimori, que usó leyes comoésta para maquillarse. En un esce-nario de democracia los derechosque se consagren en la nueva Leyserán plenamente vigentes.
En relación con los contenidos, ade-más de reformular los derechos deiniciativa normativa y de revocatoria,se incluyen ahora los derechos a laparticipación en los espacios de co-ordinación local y regional, la partici-pación de la ciudadanía en la tomade decisiones, que tiene que ver conla planificación, a través de los pla-nes de desarrollo concertado y pre-supuesto participativo. Se incluyetambién el concepto de la vigilanciaciudadana.
Las Leyes Orgánicas de los Go-biernos Regionales y las Munici-palidades establecen que la socie-dad civil es sólo el 40% de los CCRy los CCL, y que sus acuerdos sonconsultivos. Las normas del MEFamplían la participación y señalanque los acuerdos sean vincu-lantes. ¿Se resuelven estas con-tradicciones en la nueva Ley?
Yo creo que hay que avanzar en esadirección. Se debe pasar por unamodificación a esas leyes orgánicas
para que la participación puedaampliarse. Pero ahora no hay condi-ciones políticas maduras para acep-tar esta propuesta que me parece in-teresante. La podemos plantear, perosabemos que eso va a rechazarse…
Se ha introducido el concepto dela vigilancia...
En las 12 ó 15 ciudades del país alas que hemos llegado a discutir es-tos temas, se ha hablado que ya haygrupos de vigilancia ciudadana sobrediversos temas. En ese sentido, loque estamos haciendo es formalizarprácticas que ya se están dando. Asíse garantizan principios de eficacia,transparencia y eficiencia pública.
¿Y la revocatoria de congresistas?
Esto se discutió a propósito de lareforma de la constitución. Yo voté afavor para que haya una renovaciónpor tercios, es decir que cada dosaños una elección parcial permita irrenovando el Congreso.
El tema de la participación está deboga, ¿cuál es la relación que sequiere establecer ente represen-tación y participación?
Depende mucho de cómo se entien-da la participación. De lo que se tra-ta es que los líderes políticos enten-damos que la democracia partici-pativa legitima a la representación dela ciudadanía. No hay que verlacomo participación “en contra de” larepresentación. Si estos espacios
son utilizados para concertar, paratolerar, para lograr consensos o pac-tos sociales, entonces se ayuda a lagobernabilidad, desde los gobiernosdistritales, provinciales, y regionales.
¿Cómo ve Ud la atmósfera políti-ca del Congreso para el tratamien-to de estos temas?
Es inevitable discutir ese tema, ya.Hubo antes una diferencia con labancada del Partido Aprista cuandoellos expresaron que la representa-ción estaba compitiendo con la par-ticipación democrática, expresadaen los alcaldes. En ese debate –como se necesitaba una mayoríacalificada y ellos tenían los votos paralograrla- pusieron condiciones paraque los CCL los y CCR fuese con-sultivos y para que la participaciónse restringiese. Tuvimos que hacerlas concesiones, pero particularmen-te estoy en total desacuerdo con eso.
Esa fue una discusión mal llevadapues nadie plantea reemplazar la de-mocracia representativa con la demo-cracia participativa. Lo que el país ne-cesita ahora son consensos, y consen-sos no solamente entre liderazgos sinocon la gente en general.
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Proyecto de Ley 10541 – Paramodificar los artículos 1° y 5° delInstructivo de Presupuesto Parti-cipativoPresentado por el CongresistaRodolfo Raza Urbina
Artículo 5°“La Sociedad Civil, organizada yno organizada que no se en-cuentre representada en el Con-sejo de Coordinación Regionalo Consejo de Coordinación Lo-cal Provincial o Distrital, previaidentificación y acreditación delcaso, podrá participar con vozpero sin voto en el proceso depresupuesto participativo”.Lima, 12 de Mayo de 2004
EntrevistaRodolfo Raza Urbina - APRAMiembro de la Comisión de Descentralización, Regionalización yModernización de la Gestión del Estado
¿Qué tensiones existen en el de-bate de la democracia participativay la democracia representativa?
Es un tema presente desde la discu-sión de la Ley de Bases de la Descen-tralización. Las Leyes Orgánicas deRegiones y Municipalidades convier-ten a los entes regionales y locales enpromotores de desarrollo, basados enla participación. La LOM establece quela gestión municipal se hace con la ciu-dadanía, a través de los CCL, dondela sociedad civil es el 40%. El presu-puesto participativo y el plan de desa-rrollo, se concertan; los vecinos esta-rán inmersos a los planes de desarro-llo que se realicen, asumiendo un pa-pel en el desarrollo de su jurisdicción.
Sin embargo, el APRA en los deba-tes procura restringir estos espa-cios dados a la sociedad civil, por-que sus representantes no son ele-gidos, ¿ha cambiado esa postura?
No. Lo que el APRA sustentaba es quequienes conformarían los CCL seríanlos entes realmente representativos dela sociedad civil. Se proponía no co-rrer el riesgo de que estén sólo lasONG, creo que las organizacionesmás representativas de la sociedadcivil son las de base, que son los cole-gios profesionales inclusive, o de otrotipo. Eso es lo que cuidábamos.
El congresista Herrera propusoque sea más del 40% ¿por qué nose aceptó?
Para empezar estábamos de acuer-do en el 40%, porque no queríamosque exista un tropiezo en el acerca-miento entre los gobiernos subna-cionales y la sociedad civil.
Cuando usted fue alcalde de LaEsperanza, ¿también utilizaba me-canismos de participación?
Los 14 años que fui elegido por vo-tación, se basaron en las organiza-ciones vecinales. Mi labor se susten-tó en la participación vecinal; cuan-do ingrese al municipio habían sólo2 ó 4 comités; yo formé más de 240comités de progreso, que coordina-ban con el municipio. Hacía audien-cias públicas; en cada sector anali-zábamos los problemas, y la socie-dad civil se comprometía a solucio-nar, con el municipio, cada caso.
¿A qué responde entonces el pro-yecto de ley 10541, que usted hapresentado, y que propone res-tringir la participación ciudadanacon voz pero sin voto en el pre-supuesto participativo?
No recuerdo que yo haya presentadoun proyecto en ese sentido. Creo quelos gobiernos locales deben sustentarsu gestión en la participación vecinal.¿Por qué sucede lo de Ilave? El aleja-miento de la sociedad civil con el al-calde o el municipio fue porque nohubo la oportunidad de ser informada
a tiempo, no se conformaba el CCL.Yo soy uno de los convencidos de queen la medida en que la sociedad civilesté más cerca del municipio, ésteserá fuerte, sólido y próspero.
Acaba de mencionar las limitacio-nes de la conformación de los CCL,¿usted cree que con 40% ya estárepresentada la sociedad civil?
Para darle una orientación a los CCLy a los municipios creo que para em-pezar está bien, poco a poco, a me-dida que la colectividad entienda quesu rol es de coordinación, de super-visión y fiscalización a los fueros mu-nicipales; debe irse incrementandoeste porcentaje, tal vez llegue a un50 – 50. Sería importante para quehaya equilibrio en la gestión de losmunicipios con la sociedad civil.
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NORMAS
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ACLARACIÓNEl nombre del Director General de Descentralización, Concertación y ParticipaciónSocial - MIMDES, es JULIO GUERRA CARRILLO y no Julio Guerra García como pusié-ramos en la edición anterior (Participa Perú 14)
