ParticiPación ciudadana en la hacienda municiPal ... · la pronosticada caída de la renta petrolera y su inevitable impacto ... valores del mercado inmobiliario.4 este impuesto

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ParticiPación ciudadana en la hacienda municiPal:

Paradojas Para la antroPología Política

Scott S. Robinson*

IntroduccIón

el tema de la participación ciudadana es hoy una frase de moda en los análisis de la transición democrática mexicana, donde las elecciones municipales han cobrado una nueva dinámica ante la creciente competencia entre los partidos políticos, que han cambiado las reglas tradicionales en todos los municipios (lund, 2010). Pero el nuevo federalismo político al nivel local ha sido observado independiente del emergente federalismo fiscal, y el primero está cada vez más vinculado con el segundo, de tal manera que los análisis de ambos procesos políticos ya no se pueden separar.1 hay una activa pero no siempre creciente participación ciudadana en las elecciones municipales, mayores prome

* departamento de antropología, universidad autónoma metropolitanaIztapalapa. Se agradece el apoyo técnico y crítico del ingeniero Alejandro Trejo repetto, <www.puntofocal.com.mx>.

1 “Los esfuerzos por descentralizar la hechura de políticas públicas han tenido también el objetivo explícito —por lo menos formalmente— de involucrar la participación de la ciudadanía en la definición de las prioridades locales. En el caso de México, a partir de la década de los ochenta se llevaron a cabo varios intentos por descentralizar distintos rubros del gasto público; uno de los más recientes fue impulsado por el congreso en 1997 y puesto en práctica en 1998, al crearse un nuevo fondo del presupuesto federal cuyos recursos comenzaron a transferirse hacia los gobiernos municipales para promover la inversión en infraestructura social básica” (moreno jaimes, 2007:408).

03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in375 375 29/11/2010 12:56:47 p.m.

376 scott s. robinson

sas de campaña e incrementos modestos en los cobros de derechos, servicios e impuestos prediales ante nuevos incentivos federales.2 al mismo tiempo, hay nuevos reclamos de más y mejores servicios públicos que los candidatos electos están obligados a ofrecer.� es el contexto de una política económica municipal novedosa, donde surgen paradojas para el ejercicio de la problemática y acotada autonomía fiscal municipal, y el hecho está reconfigurando las arenas del poder en este nivel de gobierno, y entre funcionarios superiores de la schp. ante la pronosticada caída de la renta petrolera y su inevitable impacto negativo en el fisco federal, la hacienda estatal y por ende la municipal, es hoy y en el futuro cercano un escenario de intensas negociaciones en pistas paralelas, formales e informales (Organización para la cooperación y el desarrollo económico [ocde], 2006).

La hacienda municipal tiene dos dimensiones que interactúan entre sí para formar un conjunto: lo técnico y lo legal, pero siempre en el contexto de los códigos de la cultura política local. el reto es la voluntad de cobrar impuestos y transparentar el empleo de los mismos. ambas dimensiones son problemáticas en municipios rurales donde la reciente competencia política entre los partidos acontece en un contexto cultural de “usos y costumbres”, muchas veces ajenos o a pesar de las tareas técnicas del catastro y la administración del impuesto predial en ámbitos urbanos. la percepción del valor de su territorio dentro de la jurisdicción municipal, por parte de las nuevas autoridades rurales elegidas en los últimos tres lustros, se finca en sus usos tradicionales, no en su valor de cambio en un mercado de tierras posiblemente aún inexistente en su entorno. La ley permite recaudar el impuesto predial sobre valores del suelo de las construcciones presentes en el mismo, con tasas fijadas por acuerdos legislativos estatales basados en valores del mercado inmobiliario.4 este impuesto se calcula a partir del

2 Rea (2010:88) nota la “Ausencia de interés y voluntad de las autoridades municipales para ejercer la facultad económicacoactiva y enfrentar a morosos en el plano político. ello genera inequidades y propicia el incumplimiento”.

� herrera (2010:110) apunta que “no hay correspondencia entre la demanda ciudadana y la capacidad de los gobiernos municipales para atenderlas [...], y quizás el principal detonante de esta situación en la insuficiencia de recursos de los municipios”.

4 Los ingresos municipales también abarcan los servicios de agua potable, pero por falta de datos comparativos no los incluimos en este análisis.


377participación ciudadana en la hacienda municipal

tamaño de los predios y el avalúo de sus construcciones, lo cual implica la existencia y administración competente de una base de datos cartográfica actualizada de los predios con una cobertura completa en el espacio municipal. este concepto “moderno” de la administración del espacio, visto como activo en el sentido contable, raras veces coincide con el concepto tradicional del espacio representado en los cabildos. son códigos simbólicos del territorio municipal contrastantes —lo tradicional y lo mercantil—, y las políticas públicas actuales con dificultad tejen puentes entre ambos paradigmas culturales. El resultado es una carencia entre los habitantes, de municipios rurales y algunos urbanos, de una acertada valoración mercantil del suelo, auditorías de cumplimiento y la imposición de sanciones para beneficiar a la hacienda municipal que requiere recursos de acuerdo con las técnicas y leyes vigentes. Como consecuencia, hay una alta morosidad en el cobro del impuesto predial en las receptorías de rentas, y de esta manera las tesorerías municipales desaprovechan recursos potenciales disponibles.�

nuestro argumento es el siguiente: el catastro municipal y su recíproco, el sistema de cobros del impuesto predial que dicho catastro genera, es un conjunto técnico y legal que ocupa un punto de inflexión contradictorio en la política económica de la hacienda municipal rural. Es aquí donde converge la macropolítica fiscal federal6 y los cambios emergentes en la micropolítica de los municipios dotados de una especie de “autonomía” a partir de la reforma constitucional aprobada en 1999. hay inconsistencias entre los enunciados federales y las acciones administrativas y políticas registradas.7 Los datos oficia

� concluye un informe reciente de la cepal (2010:�02): “a pesar de las claras ventajas que ofrece este tipo de gravámenes en términos de eficiencia económica y equidad, el impuesto predial opera en México en un nivel sensiblemente inferior a su capacidad real. los municipios del país recaudan tan sólo una quinta parte de un punto porcentual del pIb, muy por debajo en promedio de lo recaudado por otros países de América Latina (0.7 por ciento del pIb) y por países miembros de la ocde (un punto porcentual del pIb)”. en cambio, rea (2010:87) estima una recaudación pendiente de cobro de cuentas prediales entre 200� y 2010 en 17 estados de la nación en cerca de 26.6 mmdp.

6 se puede argumentar que la actual política económica lo ignora.7 Véase Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (In

detec), 200�.



les analizados indican esta tendencia: la tabla 1 muestra el deterioro progresivo de la relación del impuesto predial como porcentaje del producto interno bruto (pIb), con base en cifras oficiales. El mapa 1 compara esta relación entre México y diez países más, y la gráfica 1 muestra el magro crecimiento del impuesto predial en el país en el periodo 20012008.

tabla 1predIal como % del pIb, país

Año Predial/pibdiezmil Nota

1990 14.00 1

199� 2�.00 1

2000 19.00 1

2001 2�.�0 2

2002 2�.8� 2

200� 21.98 2

2004 20.2� 2

200� 2�.00 2

2006 19.29 2

2007 19.20 2

2008 19.62 2

1 cepal (2010), onu según fuente InegI/shcp (s.f.).2 indetec (2009) con inf. shcp.

1. la tabla anterior muestra el deterioro progresivo de la relación predial entre pIb que se viene dando desde principios de la década.

2. ¿Cuáles son las razones que han provocado dicho estancamiento? 3. Obviamente se infiere de la existencia de problemas estructurales, ya sea en

la capacidad administrativa de los municipios del país, o bien, en los incentivos generados por el marco institucional dentro del que opera el federalismo fiscal en México. cepal “Evasión y equidad en América Latina”, enero de 2010.


379participación ciudadana en la hacienda municipalm

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gráfIca 1predIal per cápIta, país

240

220

200

180

160

140

120

100 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007 2008

Predial per cápita Predial per cápita precios de diciembre de 2007

1. a pesos corrientes la captación del predial creció al 7.2 por ciento en el periodo 20012008.

2. a pesos corrientes la captación del predial creció al 2.� por ciento en el periodo 20012008.

3. En la gráfica se aprecia que a precios constantes el predial prácticamente ya se estancó.

al respecto, un informe reciente de la cepal afirma

[...] que el nivel de ingresos de este tributo se encuentra prácticamente estancado desde 199�, situación que sugiere la existencia de problemas estructurales ya sea en la capacidad administrativa de los municipios del país, o bien, en los incentivos generados por el marco institucional dentro del que opera el federalismo en México. En adición a la falta de una adecuada actualización de los valores catastrales, existen varios factores institucionales que explican la baja capacidad contributiva del impuesto predial [...] el sistema nacional de coordinación Fiscal, mecanismo institucional que regula las relaciones fiscales entre los tres órdenes de gobierno en México promueve una alta centralización de la recaudación de impuestos de base amplia a nivel federal, generando una alta dependencia de los estados y municipios a las transferencias de ingresos federales (Jiménez et al., 2010:�01�02).



Los datos oficiales, nuestras interpretaciones de los mismos y las observaciones que hicimos en una muestra de municipios rurales en tres estados nos llevan a inferir que no hay consenso en el nivel federal sobre la importancia del conjunto predial/catastro, lo cual contrasta con el creciente interés entre las autoridades de municipios rurales y los programas de instancias oficiales como el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) y el Instituto Nacional para el Federalismo y el desarrollo municipal (inafed) encargadas de la capacitación de personal municipal para aumentar los ingresos por la vía de este impuesto. esta condición contradictoria es el punto de partida de nuestro análisis, en el cual observamos que en algunos municipios rurales existe un mosaico de procesos continuos de negociaciones y discrecionalidades, una mezcla de usos y costumbres en todos los niveles del poder público en México, al lado de las formas legales o normas reglamentarias vigentes (rivapalacio, 2009, 2010).8

esta investigación exploratoria nace de un proceso de seguimiento de proyectos técnicos realizados por un despacho privado con el fin de racionalizar los datos y las operaciones en oficinas de catastro en 12 municipios rurales repartidas entre tres estados que comparten una plataforma turística común, pero diferenciada en cuanto a la procedencia y la cultura cívica de los visitantes que adquieren segundas casas para su descanso o retiro: Baja California Sur (tres municipios), Morelos (seis) y Quintana roo (tres). nuestras observaciones durante más de tres años (20072009) de asesoría técnica en oficinas de catastro y receptoría de rentas en municipios rurales no turísticos permite establecer los aspectos de los contrastes con los municipios de mayor afluencia turística, un boyante mercado inmobiliario que conlleva a mayor racionalidad en sus acciones administrativas y el correspondiente aumento en el cobro del impuesto predial. el análisis de datos generado aquí compara el desempeño del respectivo cobro del impuesto pre

8 las notas de prensa de raymundo rivapalacio apuntan a la discrecionalidad de autoridades hacendarias federales al negociar el monto de las participaciones federales con los respectivos gobernadores de los estados, además de los porcentajes de los mismos que no serán auditables. El caso del escandaloso convenio pan-prI de octubre de 2009 es ejemplar. Véase también nota de Jenaro Villamil de Proceso, 2010.



dial (véanse tabla 2 y gráfica 2)9 con los estados con municipios juzgados como mejores y peores a escala nacional, y entre los tres estados observados (véase la gráfica 3). Además, los datos permitieron un análisis del impuesto predial per cápita entre los mismos tres estados de la muestra (véase la gráfica 4), y también entre sus respectivos municipios. La gráfica 5 contrasta el predial recaudado por municipio en Baja california sur (bcs), donde destaca el municipio de los cabos, y las gráficas 6 y 7 comparan los municipios más turísticos de Quintana Roo, donde también sobresalen los municipios con mayor infraestructura para visitantes de Benito Juárez (Cancún), Cozumel y Solidaridad (Riviera Maya), junto con los municipios rurales de este estado caribeño. La gráfica 8 indica los cuatro municipios más recaudadores de Morelos, y la gráfica 9 muestra esta misma desproporción entre los municipios que recaudan y los que no del estado de Quintana roo.

9 Se incluye la gráfica 2 para mostrar cómo la falta de aumento en el impuesto predial en el Distrito Federal modifica la tendencia nacional hacia abajo por el significativo peso específico del Distrito Federal en este rubro.

tabla 2Impuesto predIal, desempeño 2001-2008.

los peores y los mejores

Impuesto predialCaptación 2001-2008 (pesos)

Entidad tmca* % Entidad tmca* %

los tres peores Los tres mejores

distrito Federal 0.9 Quintana roo 19.6

morelos 6.� Zacatecas 20.4

chiapas 8.7 Baja California Sur 20.9

Promedio 8.� Promedio 8.�

* tasa de crecimiento anual es igual al promedio de los incrementos anuales. fuente: indetec (2009:108).

1. las cifras reportadas son a pesos corrientes, lo que implica que el df tuvo un comportamiento regresivo en materia de captación del predial, ya que sus ingresos se incrementaron a una tasa mucho menor a la inflación.

2. sugiere la existencia de problemas estructurales ya sea en la capacidad administrativa de los municipios del país, o bien, en los incentivos generados por el marco institucional dentro del que opera el federalismo fiscal en México.



gráfIca 2dIstrIto federal (predIal)

9 000 000 0008 �00 000 0008 000 000 0007 �00 000 0007 000 000 0006 �00 000 0006 000 000 000� �00 000 000� 000 000 000 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007 2008

Predial per cápita Predial per cápita precios cttes

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).

1. en 2001 el df representaba el 46.4 por ciento de la recaudación a nivel nacional y para 2008 había bajado a 28.2 por ciento.

2. si el df hubiese mantenido el incremento anual promedio nacional de 8.� por ciento la relación predial al pIb del paíse se hubiese mantenido en .2�2 por ciento del pIb en vez de haber caído a .196 por ciento.

3. Para todo fin práctico la recaudación del impuesto predial en el df va en franco retroceso.

gráfIca 3predIal a pesos constantes, estados seleccIonados

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).1. el impacto del desarrollo turístico de Quintana roo en la captación del predial

es notable, la cual crece a una tasa de 19 por ciento anual.2. aunque la captación del predial es relativamente entre bcs y Morelos, este úl

timo es un estado de mucho mayor población, véase tabla siguiente “Predial per cápita”.

700 000 000

600 000 000

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0 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007*

Q. roo morelos bcs



gráfIca 4predIal per cápIta, a precIos constantes,

estados seleccIonados

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).1. aquí se nota en toda su dimensión la dinámica del predial en dos estados, de reciente

creación, que disponen de una base mucho más moderna y eficiente de recaudación de impuestos, Quintana roo y bcs crecen en recaudación a razón de 14 y 12% anual respectivamente.

2. En Morelos la recaudación del predial per cápita crece a razón de un 7% anual, debido a problemas estructurales de índole jurídicofiscal que mantiene la recaudación a niveles relativamente bajos, si consideramos que Morelos es la entidad más importante de segunda casa de varios cientos de miles de residentes del df. Aspecto que se ha reflejado de una manera más bien modesta en la recaudación del predial.

600

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0 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007*

Q. roo morelos bcs

gráfIca 5predIal por munIcIpIo bcs, a precIos constantes

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0 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007*

Comondú Los Cabos Mulegé Loreto La Paz

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).1. en el periodo 20012008, bcs fue el estado que mejor desempeño tuvo en el incremento

de la captación de predial en el país.2. De la gráfica arriba se nota la relevancia creciente de Los Cabos como principal generador.�. los cabos, a pesar de su dimensión reducida, representa uno de los mercados inmobilia

rios más desarrollados del país, el predial y el traslado de dominio son impuestos muy dinámicos.



gráfIca 6predIal por munIcIpIo Q. roo I, a precIos constantes

�00 000 000

2�0 000 000

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0 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007*

Cozumel Benito Juárez Solidaridad *Otros 5 municipios

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).1. Quintana Roo es un estado donde se ha participado en la modernización ca

tastral recientemente; se caracteriza por ser un estado joven con menos de 4 décadas de su creación, junto con bcs, se inició con una estructura administrativa.

2. En su conjunto es el destino turístico más importante del país, principalmente municipios Benito Juárez, Solidaridad y Cozumel.

�. el incremento sostenido del predial per cápita es producto del vigoroso desarrollo turístico experimentado.

gráfIca 7predIal por munIcIpIo Q. roo II, a precIos constantes

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Felipe Carrillo Puerto Isla Mujeres José María Morelos Othón P. Blanco *Lázaro Cárdenas

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).

1. Salvo el municipio de Isla Mujeres, los demás son más bien rurales.



gráfIca 8predIal por munIcIpIo, morelos,

los cuatro más recaudadores, a precIos constantes

90 000 00080 000 00070 000 00060 000 000�0 000 00040 000 000�0 000 00020 000 00010 000 000

0 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007*

cuautla cuernavaca emiliano Zapata jiutepec

fuente: indetec (200�, 2009), Banxico (s.f.), inafed (s.f.).1. los cuatro municipios que más recaudan en morelos, salvo jiutepec, muestran un cre

cimiento muy modesto, si se le compara con los crecimientos registrados por bcs y Quintana roo.

2. Morelos goza de una de las tasas impositivas más bajas de la República, razón por la cual aunque los municipios actualicen los valores catastrales de manera periódica y consistente, el crecimiento de la recaudación es modesto.

gráfIca 9peso de aportacIón federal, faIsm y fortamundf,

por peso cobrado de Impuesto predIal, QuIntana roo

1 000

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1

0.1

1998 1999 2000 2001 2002 200� 2004 200� 2006 2007

Benito Juárez José María Morelos Cozumel Lázaro Cárdenas Felipe carrillo Puerto othón Blanco Isla Mujeres Solidaridad

fuente: indetec (200�, 2009), inafed (s.f.).1. En los municipios turísticos Benito Juárez, Cancún y Cozumel la transferencia de fondos

de construcción y mantenimiento de la infraestructura urbana se efectúa en gran medida vía Fonatur.

2. Dichas transferencias benefician en gran medida a los municipios chicos y baja recaudación.

3. Nótese que el eje vertical está en escala logarítmica.



la tabla � ofrece información del sistema de indicadores de la gestión municipal. se observa el contraste, en ocasiones dramático, entre la autonomía financiera de los municipios urbanos y los rurales. Hay anomalías en los tres estados: loreto en bcs posee mayor autonomía y capacidad financiera que los otros dos municipios de la muestra debido a su condición de ser un polo turístico menor, obra de Fonatur, con un fraccionamiento de casas y condominios con marina donde radican extranjeros. En Morelos, Jiutepec incluye el parque industrial de Civac y de hecho constituye una buena parte de la zona metropolitana de cuernavaca, igual que el colindante emiliano Zapata. los datos de atlatlahucan, morelos, se distorsionan por la presencia de un fraccionamiento privado con más de tres mil casas: lomas de cocoyoc, con su propia oficina de cobro del predial. El perfil contrastante en Quintana roo es de lo más contundente, y chetumal, ciudad capital y cabecera del municipio de othón P. Blanco, posee una amplia región rural.Ante la ausencia de datos confiables de por lo menos tres trienios en los municipios observados, se procedió al análisis de datos oficiales disponibles sobre municipios en los tres estados. la secuencia de tablas y gráficas anexas expresa el dualismo de la información entre los municipios urbanos y los rurales, dificultando así las inferencias que pueden derivarse de las gráficas presentadas. Este contraste entre las acciones del conjunto catastropredial en municipios urbanos y rurales apunta hacia la condición de los sistemas administrativos tradicionales en estos últimos.10 al mismo tiempo se distinguen los aspectos de jure y de facto que ilustran la actual discrepancia entre las participaciones federales y la generación de ingresos propios por medio del impuesto predial en municipios rurales. se observa que las participaciones federales hoy constituyen un desincentivo para que estos municipios puedan ejercer la autonomía fiscal que permite la reforma al artículo 115 Constitucional aprobada en 1999. Esta paradoja es evidente cuando se observa cómo los gobernadores y sus respectivos secretarios de finanzas o hacienda negocian en corto cada año con la shcp el convenio del

10 merino (2007:4�) subdivide el universo de los municipios del país en tres categorías, la tercera abarca 1 867 ayuntamientos con menos de 1� mil habitantes y constituye el universo referido en este texto.



tabla 3sIstema de IndIcadores de gestIón munIcIpal

Atributos/MunicipiosAutonomía financiera

Capacidad financiera

pib per cápita*

bcs

1. Comondú** 14.�9 17.6 8 ��4.99

2. Mulegé** 18.�2 21.71 9 892.72

3. Paz, La 29.7 �7.8� 12 484.70

4. cabos, los �1.64 80.9 1� 70�.10

�. loreto** 22.87 �0.08 10 987.70

morelos 7 de ��

2. atlatlahucan** 29.4� 124.�8 7 888.�1

6. cuautla 17.0� 27.02 9 641.��

7. cuernavaca ��.07 64.88 17 406.40

8. emiliano Zapata** 19.99 68.02 9 984.48

11. jiutepec** 22.4� 62.46 1� �76.90

1�. miacatlan** �.61 7.8 � 648.66

26. tlayacapan** 9 �0.98 6 0�8.��

28. Xochitepec** 19.21 69.�7 8 026.�7

Quintana roo

1. Cozumel 40.69 ��.9� 8 9�2.87

2. Felipe carrillo Puerto**

�.68 7.09 4 91�.44

3. Isla Mujeres 24.06 �7.42 6 074.�2

4. othón P. Blanco 21.22 �4.69 9 �8�.�9

5. Benito Juárez 4�.78 69.66 1� 419.70

6. José María Morelos** 1.1� 1.81 � 9�8.�7

7. Lázaro Cárdenas** 1.96 2.71 4 0�9.97

8. solidaridad 62.2� 96.16 8 897.8�

fuente: cIde, 2009.* el cálculo del pIb per cápita es problemático y una cifra discutible. no hay

datos para el nuevo municipio de tulum, Quintana roo.* municipios de la muestra en el texto.



paquete de transferencias federales que les corresponde,11 mientras que el Poder Legislativo de cada estado fija, según sus reglas e intereses, las tasas de valor para el impuesto predial aplicado en sus municipios,12 y los cabildos municipales debaten y determinan la tasa impositiva y los catálogos de valuación de suelo y de las construcciones en los predios de sus respectivos territorios (o simplemente ignoran este derecho y responsabilidad fiscal). Hoy día todos estos procesos son componentes del conjunto administrativo catastro eficiente/recaudatoria predial eficaz, mecanismo prioritario para la generación sostenida de ingresos propios en cada municipio.

La modificación en 2008 del reglamento del Fondo de Fomento municipal (que recibe el uno por ciento del recurso federal participable) reconoce que

[...] las anteriores fórmulas de las participaciones no contenían incentivos para premiar los incrementos en la recaudación de las entidades o el buen desempeño económico de las mismas. de igual forma, las asignaciones de aportaciones limitaban los incentivos para promover el desarrollo económico y hacer un uso eficiente de los recursos (inafed).

A partir de 2009, el Fondo de Fomento Municipal autoriza a los municipios recibir un monto per cápita que “depende del crecimiento de predial y derechos de agua” (inafed). Pero no se distingue entre estos aumentos en cobros y aumentos en la eficacia de la cobertura del respectivo catastro en el espacio municipal, la plataforma técnica que genera los datos para el cobro del impuesto. una cosa es apretar a los morosos para que paguen su impuesto predial debido, y otro asunto muy distinto es la transformación técnica de las oficinas de catastro con el fin de ubicar, mediar y clasificar todos los predios del espacio municipal (erba, 2007).1�

11 Véase Raymundo Rivapalacio, 2009.12 Véanse las notas de prensa de David Casas en La Crónica donde se señala

que el alcalde del municipio de San Pedro Garza García aboga sin éxito ante el Poder legislativo de nuevo león para aumentar la tasa del impuesto predial.

1� Hay un creciente consenso en que el catastro multifinalitario es un poderoso instrumento de planeación y administración de múltiples funciones en un ayuntamiento.



estos hechos apuntan a un acotamiento de la mal nombrada “autonomía fiscal” de los municipios de menor tamaño demográfico y peso económico. ante la pronosticada caída en la renta petrolera que hoy sostiene las participaciones federales a los municipios (y estados), pensamos que la antropología política requiere actualizar su visión de la nueva dinámica entre la participación ciudadana en las casillas electorales y el origen de los recursos en las respectivas haciendas municipales. Esta nueva plataforma etnográfica genérica puede apuntar hacia investigaciones más enfocadas a los procesos políticos municipales, las respectivas arenas de negociación y las diversas estrategias para aumentar los ingresos locales.

la participación ciudadana ha sido una etiqueta aplicada a la nueva dinámica de las elecciones municipales, donde en la inmensa mayoría de los municipios rurales, los partidos políticos han expropiado los “usos y costumbres” de antaño al invertir los muchos recursos que hoy reciben del erario público en las campañas de sus respectivos candidatos para alcaldes y sus planillas en los 2 4�9 municipios del país. Este hecho también conlleva una mayor dinámica de actividades, si no poder, a los respectivos cabildos elegidos, donde hoy suele existir una representación proporcional de los diversos partidos representados en las planillas. Pero los regidores muchas veces son ajenos al proceso técnicojurídico de las oficinas del catastro y predial, y en las ayudantías municipales también. Con o sin remuneración para su cargo, estos regidores tampoco comprenden el valor del activo territorial de sus municipios, un hecho que puede verse en la carencia de priorizar el catastro en los acuerdos de sus respectivos cabildos. al mismo tiempo, los ciudadanos piden más y mejores servicios públicos, y mayor transparencia en el manejo de la mecánica de los recursos locales y de origen externo, reclamos que no siempre se cumplen. el tema de los cabildos merece un análisis aparte, y lo anotamos de paso, porque este texto responde a la escasez de trabajos sobre la participación ciudadana en las cuestiones fiscales y el diseño y pago de los impuestos, una obligación que afecta a casi todos los mayores de edad en todos los municipios del país, entidades donde sí se están “modernizando” lentamente los procesos administrativos en sus respectivas oficinas receptoras de rentas. Pero el reclamo de mayor participación ciudadana raras veces se aplica al pago de los impuestos, donde pocos ciudadanos



solicitan pagar más a un fisco, municipal, estatal o federal, históricamente impermeable a la transparencia y la rendición de cuentas.

la distinción entre la creciente participación política y su relación con aspectos fiscales es ambigua en los municipios, pero es clave para comprender los cambios en el emergente proceso de “gobernanza” en este nivel de gobierno. Partimos del hecho de que el “proceso modernizador” de la gestión municipal es un pilar de los aumentos en ingresos locales y va de la mano con un cobro del impuesto predial más eficiente, uniforme y basado en un catastro eficaz de cobertura completa, un registro técnico de todos los predios del territorio municipal y sus construcciones cada vez más actualizado.14 sin embargo, es un contexto donde la iniciativa modernizadora se topa con los códigos culturales inherentes a los usos y costumbres. al mismo tiempo, el poder se ejerce de forma fragmentada y discrecional en un entorno fiscal complejo, donde hay distintos escenarios de negociación fuera del palacio municipal que merecen nuestra atención e investigaciones a detalle para comprender cabalmente los procesos políticos que influyen en la hacienda municipal. Nuestro objetivo es analizar las razones que pueden explicar este síndrome de la autonomía municipal acotada, el fisco municipal fragmentado y los desincentivos observados en distintos niveles de las políticas públicas hacendarias.

el fIsco munIcIpal

en 1980 se estableció el sistema de coordinación Fiscal Federal, responsable de las transferencias de recursos federales hacia los estados y municipios. Pero la instancia clave en este proceso es la unidad de coordinación con entidades Federativas dentro de la shcp; aquí es donde llegan los gobernadores en representación de sus municipios y administraciones estatales para negociar las transferencias federales

14 La modernización es un proceso que puede ser mal entendido. Por ejemplo, el egobierno, los portales en internet, etc., no representan la solución al procesamiento de las demandas ciudadanas que día a día se vuelven más complejas. Los esquemas administrativos operativos no se modernizan. Se parte de que el gobierno local o municipal puede atender todas las demandas ciudadanas, una premisa que requiere una revisión crítica en otro trabajo.



(shcp, s.f.). Merino afirma, en un tono breve, ameno y con un enfoque muy institucional:

aunque el artículo 11� de la constitución mexicana ha tenido cambios en doce ocasiones, no hay duda de que las reformas más importantes fueron las que se llevaron a cabo en 198� y 1999. la primera, porque ofreció una definición puntual de las funciones que tendrían que llevar a cabo los ayuntamientos como responsables de la administración pública urbana y porque les dio medios fiscales y ámbitos de decisión propios que, hasta entonces, todavía descansaban en los poderes de los estados. Y la segunda, de 1999, porque definió a los ayuntamientos como verdaderos gobiernos locales con atribuciones exclusivas e inalienables y abrió, de esa manera, un espacio inédito para que las autoridades de los municipios pudieran reglamentar libremente su vida interna y asumir todas las responsabilidades de la convivencia civil (y civilizada) en los pueblos y ciudades donde gobiernan (merino 2007:19).

el mismo autor agrega:

desde el mirador de la autonomía municipal, las decisiones tomadas en 1999 sin duda deben ser apreciadas como uno de los cambios de mayor trascendencia histórica: nunca antes la constitución política les había dotado de instrumentos jurídicos capaces de garantizar un ámbito propio de atribuciones, ni había establecido con precisión en qué consistían esas facultades exclusivas de los gobiernos municipales (merino, 2007:22).

El artículo 115 reza: “Los municipios administrarán libremente su hacienda”, y Merino anota: “Eso significa que las reformas efectuadas en 1983 y 1999 garantizaron un ámbito fiscal exclusivo de los gobiernos municipales, a partir de las definiciones sobre su ámbito propio de competencias” (merino, 2007:28). Pero este especialista se acerca más a la realidad en los ayuntamientos de hoy, cuando anota que “esos gobiernos han tenido que lidiar con carencias presupuestales y con limitaciones institucionales (y aun políticas) que no se han resuelto, y también se han visto obligados a resolver desafíos inéditos” (Merino,



2007:38), y asevera que “Los datos muestran que las carencias técnicas y humanas le siguen ganando la batalla a la consolidación institucional de los gobiernos locales” (merino, 2007:41). Finalmente, merino observa la alta proporción de participaciones federales en los presupuestos de los municipios de alta marginación, el universo de nuestro interés aquí (Merino, 2007:45). Consideramos que es necesario extender la visión institucional de este autor y su equipo en el cIde,1� adoptando una óptica que se enfoca en los distintos escenarios de la actual negociación de la “administración libre” del fisco municipal y los crecientes desincentivos para actualizar los catastros en los municipios rurales.

Perfil de tres estados disímiles con un denominador común

El seguimiento de proyectos de “modernización catastral” en tres estados arroja un perfil contrastante entre leyes, reglamentos y prácticas locales en materia de la operación de sus respectivas oficinas de la autoridad catastral y el cobro del impuesto predial en los diversos ayuntamientos observados. constituye una introducción a los mecanismos operativos y reglamentarios que la etiquetada “autonomía fiscal municipal” disfraza efectivamente. Como indicamos arriba, la muestra incluye municipios en tres estados: Baja California Sur (tres), Morelos (seis) y Quintana roo (tres).

Baja California Sur se conforma de sólo cinco municipios heterogéneos y de baja densidad demográfica, y su Ley de la Hacienda Municipal (2006) es clara en los impactos de tasación sobre la combinación del uso del suelo y el giro de su poseedor. Es el único estado de la República donde cada municipio administra su catastro y su propio Registro Público de la Propiedad, aunque no todos integran ambas funciones. Ningún municipio vincula o comparte un proceso vinculante de datos para validar la información de predios y consolidar los procesos de se

1� llama la atención el tenor de los informes anuales premiados en el cIde, donde hay una marcada ausencia de investigaciones de campo prolongadas en las oficinas del catastro y receptoras de rentas del universo heterogéneo de municipios, temas de los mismos textos publicados. Véase Rojo Calzada et al. (2007) <http://hdl.handle.net/10089/16135> y <http://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/home.php>.



guridad jurídica de la propiedad. Aunque la Secretaría de Finanzas del gobierno estatal en ocasiones ofrece apoyo técnico y soporte para la adquisición de equipos de cómputo para las oficinas municipales, no hay un programa continuo de capacitación. son aislados los esfuerzos de apoyo técnico o seguimiento de los esfuerzos de modernización de procesos para los cinco municipios. El dinámico mercado de bienes raíces en el municipio de los cabos ha transformado las oficinas, procedimientos e ingresos en este municipio, una anomalía que retomamos más adelante. En cambio, el municipio de Mulegé, el segundo más grande del país, obtuvo equipo básico de cómputo en su oficina de catastro apenas en 2008, pero no una base de datos de sus predios; los municipios de Comondú y Loreto también son de baja densidad demográfica, y nuestras observaciones acontecieron en estos tres. El quinto municipio es La Paz, sede de la capital estatal, y posee una oficina de catastro con una buena cobertura entre su población urbana, aunque con rezagos considerables y esfuerzos históricos aislados y costosos.

morelos tiene �� municipios, y observamos con el tiempo actividades para transformar la eficiencia de los catastros en seis de ellos (atlatlahucan, emiliano Zapata, jiutepec, miacatlán, tlayacapan y Xochitepec). la ley estatal de catastro (200�) crea una dirección general del sistema de información catastro dentro del organigrama de la Secretaría de Finanzas y Planeación, y dicha oficina administra vía convenios, y cinco delegaciones, el catastro de por lo menos diez municipios del estado. El Consejo Estatal Catastral es el órgano de análisis y apoyo técnico y normativo de las funciones catastrales que se realicen en el estado. Este escenario significa que la información catastral en estos diez municipios se concentra en alguna oficina delegacional del gobierno estatal, y no necesariamente existen los archivos actualizados en materia del traslado de dominio en la receptoría de rentas de cada municipio que optó por entregar la administración de su propio catastro a esta entidad estatal. la dirección general se dedica a la valuación de propiedades (suelo y construcciones) de los municipios a los que se atiende por convenio vía sus cinco delegaciones. en el caso de los municipios donde el catastro es operado por una dirección de catastro municipal (si es que existe), la dirección general del Catastro apoya en temas relacionados con la valuación y la técnica ca



tastral. al mismo tiempo, el instituto de desarrollo y Fomento municipal de morelos (idefomm) ofrece cursos de capacitación en aspectos legales y técnicos para el personal municipal convocado para tales fines, especialmente en materia fiscal inmobiliaria. Sin embargo, no existe un apoyo técnico sistemático por parte de estas agencias del gobierno estatal. Esta oficina estatal concentra esfuerzos en la búsqueda de tecnologías poco sostenibles para la mayoría de los municipios. en casi todo el estado, los valores unitarios de suelo son los mismos desde 1992, porque no hay iniciativas para actualizarlos por parte del Ejecutivo estatal, ni por parte de la mayoría de los municipios, excusándose en una responsabilidad municipal entendida pero pocas veces impulsada. Sólo tres municipios urbanos han ajustado valores de suelo, mediante un acuerdo del Poder legislativo: cuautla, cuernavaca y jiutepec. cada año todos los municipios proyectan sus ingresos para su respectivo presupuesto, pero sólo los municipios urbanos de mayor importancia han ejercido su atribución para modificar sus respectivos catálogos de valores de las construcciones, acuerdos publicados en el Diario Oficial del estado. la toma de posesión de los nuevos alcaldes cada tres años se realiza el 1 de noviembre, y la tradición de los ayuntamientos salientes es no dejar ningún recurso en la tesorería municipal y a veces a las oficinas de catastro sin bases de datos. La ley permite actualizar la tabla de valores durante los tres meses siguientes después del ingreso de los nuevos ayuntamientos, pero la presión de partir de una hacienda vacía con sueldos y aguinaldos pendientes para el nuevo personal del municipio recién instalado al parecer rebasa la voluntad y el tiempo para negociar los valores de construcción ante los nuevos cabildos (lo cual implica de hecho un aumento en el predial por cobrar). la consecuente urgencia de lograr ingresos lleva a campañas decembrinas de ofrecer atractivos descuentos para los morosos en el pago del predial debido. son pocos, si es que existen, los municipios que en sus campañas promocionales de descuentos realmente ejercen a cabalidad lo que la ley marca en este sentido. Los morosos no tienen derecho a descuentos, al menos no deberían tenerlo, ni de su adeudo ni del año corriente. Peor aún, en muchos casos los descuentos se hacen al impuesto en vez de la multa, una barbaridad fiscal dado que los impuestos no tienen descuentos. Finalmente, en Morelos el registro de la propiedad es declarativo (también en Baja



California Sur), lo cual significa que un contrato privado, sin la intervención de un notario, es suficiente para apuntar un predio en la base de datos de una oficina de catastro municipal. Sin embargo, además del alto costo que tiene para el interesado, una escritura requiere tramitarse ante una notaría, y puede tardar hasta un año recibir el documento expedido por el Registro Público de la Propiedad del estado, instancia que no tiene una relación integral con las bases de datos de los respectivos municipios.

Quintana Roo es el único estado donde el Registro Público de la Propiedad es constitutivo de derecho.16 El hecho significa que los datos del propietario manifestado en la escritura de un predio no quedan debidamente integrados a la base de datos de alguno de los nueve municipios del estado hasta después de su registro en esta instancia estatal; al menos así debiera ser. Pero el interés recaudador del gobierno estatal y del gobierno municipal genera dos restricciones contradictorias. Primero, a las haciendas municipales les interesa cobrar el impuesto sobre la adquisición de inmuebles (IsaI) al registrar localmente el traslado de un dominio, y el nuevo dueño puede prescindir de la última etapa del trámite legal completo en el Registro Público de la Propiedad para evitar pagar otro cargo que representa un ingreso para la tesorería del estado. segundo, el rpp reporta importantes ingresos a las finanzas públicas derivados de los derechos que éste ofrece en la dinámica registral. se puede apreciar cómo esta supuesta relación integral entre catastros y tesorerías municipales y el rpp del estado es una suerte de utopía legal, porque en los hechos no existe una liga directa entre las tres oficinas donde se registran las operaciones de los traslados de dominio. ambos niveles de gobierno, municipal y estatal, se interesan en el cobro del impuesto IsaI, y esta competencia de facto afecta a la prioridad de los recursos asignados a la consolidación de los respectivos catastros municipales. Pero muchas veces el tema queda confusamente incorporado en el “síndrome del fetiche digital”, donde la mera existencia de la tecnología de cómputo y cartografía disfraza el

16 Esta condición requiere que la propiedad esté inscrita en el Registro para cumplir el contrato de compra venta; contrasta con todos los demás donde el registro es declarativo, donde los derechos provienen del acto jurídico declarado y no de la inscripción.



hecho de que los distintos intereses de las jurisdicciones tienen que negociar la combinación de sus acciones administrativas relacionadas con la propiedad de manera coordinada.

esto acontece en Quintana roo en un contexto donde la ley de Hacienda Municipal (2003) establece las tasas de valor, según el uso del suelo y el giro del propietario o poseedor, y la dirección general del catastro del estado tuvo dos funciones disímiles, hasta la reforma administrativa en 2008. antes de ese año, la misma dirección estuvo a cargo del instituto del Patrimonio inmobiliario de la administración Pública del Estado de Quintana Roo, responsable de la venta de tierras en el acervo público desde la fecha cuando el territorio se transformó en estado de la federación (1973); al mismo tiempo, esta oficina administraba con normas y apoyos técnicos mínimos el inicio de las oficinas de catastro en los municipios. Pero el cambio trascendental en el artículo 11� de la constitución, anotado arriba por merino, se tradujo —después de 1999— en una suerte de traslape de funciones prioritarias entre la oficina del gobierno estatal y los municipios con pocos recursos técnicos para iniciar la consolidación de su propio catastro. en consecuencia, la dirección estatal perdió credibilidad, en su actividad prioritaria de atender los negocios vinculados con la venta de terrenos de playa y demás, y fue hasta 2009 cuando algunos de los municipios marginados (Felipe Carrillo Puerto, José María Morelos y Lázaro Cárdenas) iniciaron un proceso de modernización de sus respectivos catastros.

los tres estados en cuestión comparten una situación anómala que contrasta con el resto del territorio nacional: son enclaves turísticos con un activo mercado de bienes raíces para segundas residencias, aun en tiempos de poco crecimiento económico. el municipio de Los Cabos en Baja California Sur, por ejemplo, cuenta con una clientela extranjera no refractaria al pago de impuestos que compra condominios y casas, y que posee una cultura de preferencias para valores de cambio y de uso de sus bienes. esta clientela ha transformado la dinámica del fisco en este municipio donde sus ingresos son de los más altos per cápita en todo el país. es una situación que se reproduce en menor escala en otros municipios donde hay una concentración de extranjeros, turistas y jubilados, que exigen procesos ágiles para la compraventa de propiedades; anotamos la probabilidad que esta con



dición afecta positivamente al fisco municipal en San Miguel Allende, Guanajuato, Rosarito, Baja California; Ajijic, Jalisco; Álamos y Puerto Peñasco, sonora.17

El caso de Cancún y el amplio desarrollo en proceso en la llamada riviera maya en Quintana roo es distinto porque el mercado de tiempos compartidos no es tan dinámico ni tan personalizado como lo es la compraventa de condominios entre particulares en los cabos, por ejemplo. No hay que confundir el amplio mercado de tiempos compartidos con el mercado inmobiliario donde acontece la compra y venta de propiedades para segundas residencias. este otro mercado de tiempos compartidos, que no son condominios, corresponde a figuras mercantiles que se aproximan a hoteles que rentan habitaciones durante temporadas fijas a sus clientes (contratos de 20 años, por ejemplo), y está en manos de consorcios de tamaño variado. En este caso el pago del impuesto predial tiende a negociarse por el uso del suelo y el tamaño de la construcción, y no por las transacciones que se realizan en su interior. Esta situación prevalece también en Acapulco, guerrero, Puerto Vallarta, jalisco y el colindante nuevo Vallarta, nayarit. este patrón se repite en todos los lugares donde actualmente se promueve la venta de tiempos compartidos en ciudades costeras (por ejemplo Puerto Peñasco, Sonora).

en el estado de morelos es distinto pero guarda cierto parecido. es el patio trasero del distrito Federal, con una amplia población poseedora de un ingreso discrecional que permite invertir en una segunda casa de fin de semana para el retiro de los familiares de mayor edad. Desde que Cuernavaca y Tepoztlán dejaron de ser los espacios de descanso para una elite privilegiada, la mayoría de los municipios del norte y el centro del estado han sido testigos de una invasión continua de avecindados y, últimamente, de la aparición de fraccionamientos de “vivienda social” en la zona conurbada de Cuernavaca. Hay evidencia contundente en varios municipios rurales de un sesgo en el cobro del impuesto predial para privilegiar a los avecindados con mayor poder económico, para librar o más bien postergar en cierto modo, el cobro a los nativos de estos mismos municipios rurales. al retrasar por

17 la nota de prensa de El Universal menciona los municipios con más extranjeros que viven en México.



más de un año el trámite de registrar una escritura notariada en el registro Público de la Propiedad en Morelos, no debe sorprender que la mayoría de las transacciones queden en la modalidad de contratos privados o escrituraciones sin registro. como tales, estas propiedades no pueden hipotecarse ni constituir un aval de créditos bancarios. El “weekendismo” de los capitalinos aún no exige el rigor en las oficinas de catastro y rentas en Morelos que se observa en Baja California Sur y en los tres municipios de mayor dinámica turística en Quintana roo. Cuando esto ocurra, habrá cambios en las respectivas oficinas municipales.

plataforma común de los munIcIpIos rurales

Nuestras observaciones durante los distintos proyectos de racionalizar las oficinas de catastro e impuesto predial en esta muestra de municipios arrojan una serie de elementos en común a partir de los testimonios de los funcionarios y los técnicos responsables de los proyectos mismos. un tesorero admitió que la renta petrolera y las transferencias federales han constituido un fuerte desincentivo para la difícil tarea de “modernizar” su registro de predios y el cobro del impuesto respectivo. no cabe duda que es políticamente incorrecto proponer que todos paguen sus impuestos, aún más en años electorales. Otro funcionario anotó que los que están al otro lado de la ventanilla de cobros en la receptoría de rentas son parientes y compadres de las autoridades. La falta de capacitación de los mandos medios técnicos es un tema en común, anotado por varios, además de la alta rotación de los mismos durante una gestión municipal de tres años. además, es voluntaria la participación del personal municipal en los cursos de capacitación del indetec. Es evidente el poco o nulo apoyo técnico por parte de oficinas estatales de catastro, donde se impone más bien una alta discrecionalidad en el manejo administrativo anclado a las lealtades partidarias entre los gobernadores y los ayuntamientos. algunos informantes notaron la falta de colaboración entre estos dos niveles de gobierno —estatal y municipal—, mientras que otros subrayaron el hecho de que los usos y costumbres pesan más que la voluntad políti



ca y administrativa para cambiar los procedimientos, aun con el aval favorable de la ley.

los partidos han expropiado el proceso electoral local, y el consecuente faccionalismo se registra en las deliberaciones de los cabildos elegidos con su respectiva representación proporcional. los compromisos con la parentela y la palomilla política en turno rebasan la disciplina partidaria, creando una serie de deslindes entre la costumbre y las rutinas técnicas modernas en la gestión municipal. Entre los ciudadanos este síndrome constituye una suerte de participación desequilibrada donde se busca reducir el pago de obligaciones manipulando las influencias y lo reglamentario. Fuera del palacio, el poder aparece en manos del partido ganador en las elecciones pasadas, pero en el interior, la administración se reparte entre amigos, parientes, compadres del presidente en turno y su planilla. Las fisuras de las facciones de clase social, barrio, etnia y procedencia (nativos o avecindados) dificulta el proceso de las negociaciones obligadas sobre puntos prioritarios en la gestión local. Pero en el fondo la evidente partidización de la gestión pública (con los recursos que conlleva) aunada a la limitada participación ciudadana en el monitoreo de la hacienda municipal, alimenta la fragmentación de la gestión fiscal y el correspondiente debilitamiento de las responsabilidades de los tres niveles de gobierno. Este perfil problemático de la hacienda municipal rural puede constituir un eficaz indicador de los desafíos de la gobernanza actual en amplias regiones del país.

conclusIones

La combinación del análisis de datos cuantitativos oficiales y las declaraciones de informantes durante más de tres años de proyectos técnicojurídicos en una muestra de municipios rurales ha permitido algunas inferencias sobre la operación de oficinas de catastro y recepción de rentas (impuesto predial), la limitada participación ciudadana vinculada con la operación de las mismas, además del perfil de las negociaciones entre los tres niveles de gobierno. reconocemos el riesgo de establecer patrones en la problemática relación entre lo cuantitativo a nivel macro y un común denominador etnográfico a nivel micro.



Los datos no justifican conclusiones contundentes, pero el perfil de las autonomías y capacidades financieras mostradas en el mapa 1 es sugerente. sin embargo, se destaca una conclusión general: hay una mínima contribución ciudadana en los intentos de “modernizar” las respectivas oficinas de catastro y predial debido a la enorme desconfianza en el uso de los impuestos ante la actual discrecionalidad de las autoridades municipales y los gobiernos estatales. Los cambios técnicos en la operación de los conjuntos administrativos catastropredial son rebasados por la falta de transparencia en la administración de los respectivos servicios públicos pagados con los recursos recaudados. Al mismo tiempo, la política fiscal del gobierno federal es contradictoria en cuanto a las metas anunciadas (indetec, 2005) y el manejo, también discrecional, de las participaciones federales (documentado por la única vía disponible: notas de prensa). Este modus operandi ha creado una suerte de ciclo cerrado donde las inercias negativas observadas en la operación de la hacienda municipal rural se alimentan entre sí. la población sabe de entrada que las administraciones municipales operan con un alto nivel de discrecionalidad, con una transparencia mínima, y la sabiduría convencional afirma que hacen mal uso de los recursos disponibles. Al no confiar en las promesas de campaña sobre obras y programas prometidos, tampoco hay una buena disponibilidad de pagar más impuestos, prediales o de traslados de dominio, por ejemplo. Existe una inercia de no pagar, una situación que conviene al público desconfiado y a los funcionarios que son reacios a ser juzgados como responsables de aumentar las tasas de los impuestos ante su electorado.

los códigos culturales tradicionales de las autoridades y su base electoral impiden incorporar una valoración del territorio municipal en términos del mercado; y son los valores del mercado inmobiliario urbano los que fijan las tasas del impuesto predial. Ambos códigos de valoración no comparten hoy un común denominador, pero no son necesariamente contradictorios. en los municipios turísticos que nacieron en tierras de baja densidad demográfica se observa el surgimiento y la operación de las oficinas de catastro y predial catalizado por un mercado inmobiliario dinámico (por ejempo Los Cabos, bcs y los tres municipios de la riviera maya en Quintana roo). esta condición no se observa en los municipios turísticos de morelos, donde el nuevo



mercado inmobiliario coexiste en municipios aún regidos de facto por códigos culturales basados en usos y costumbres. aquí el mercado de predios para segundas casas de chilangos no ha transformado la administración del conjunto catastropredial porque las autoridades nativas pueden aumentar el cobro a los avecindados que llegaron de la ciudad de México sin presionar a su base política de la parentela nativa. apostamos que esta condición está vigente en muchos municipios con turismo de fin de semana aledaños al Distrito Federal, y es probable que se reproduzca en las demás metrópolis mexicanas.

la actual disponibilidad de la renta petrolera posterga una modificación del modus operandi del conjunto catastropredial señalado en el corto plazo. En muchos municipios también existe una concentración de predios en pocas manos, y estas familias y/o consorcios son influyentes en los pasillos del poder; como consecuencia, hay pocas iniciativas para aumentar los impuestos prediales o cualquier reglamento que pueda impedir la libertad de desarrollar estos recursos con un valor inmobiliario. tampoco hay debates abiertos sobre los motivos de los desincentivos por parte de instancias del gobierno federal y los gobernadores, aparte de los arreglos casi privados entre estos últimos y los funcionarios de la shcp. Se confunde la eficacia recaudatoria con la eficiencia catastral, se carece de vínculos informáticos entre los Registros Públicos de la Propiedad, las oficinas que expiden licencias de construcción con el catastro. la responsabilidad de este cuadro complejo que perfilamos queda anclada en los valores y estrategias para negociar el poder y los recursos generados y compartidos entre los tres niveles de gobierno. sin duda se requiere de incentivos para fomentar la colaboración entre los gobiernos estatales y el federal, pero la centralización de los recursos fiscales en la federación es un potente desincentivo para lograrlo. Los municipios, en cambio, necesitan ejercer sus derechos y reclamos de manera agresiva ante la apatía de los funcionarios estatales frente a las necesidades técnicojurídicas del conjunto catastropredial en sus ayuntamientos. La situación hoy en la hacienda municipal rural y urbana es una especie de empate entre poderes entramados, una suerte de Mexican standoff.18

18 La frase proviene del género del cine hollywoodiano de los vaqueros, donde ambos protagonistas se apuntaban simultáneamente uno al otro.



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