1

Partycypacja społeczna w planowaniu

przestrzennym

Konferencja Towarzystwa Urbanistów Polskich Oddziału w Warszawie

oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy

Warszawa, 6 maja 2014

2

Wydawca:

Towarzystwo Urbanistów Polskich, Oddział w Warszawie

Opracowanie graficzne okładki:

Andrzej Lubiatowski

Skład:

Paulina Sikorska

Nakład:

120 sztuk

3

Dnia 6 maja 2014 w Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie odbyła się konferencja

pt.: „Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym”. Została ona zorganizowana przez

Oddział Warszawki Towarzystwa Urbanistów Polskich, na zlecenie Biura Architektury

i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy.

W konferencji udział wzięli: radni, pracownicy Urzędu m.st. Warszawy, działacze

ruchów miejskich, urbaniści , socjologowie i prawnicy - w liczbie ponad 120 osób.

Niniejsza publikacja zawiera wygłoszone referaty i komunikaty, omówienie dyskusji

oraz autorskie podsumowanie konferencji.

Zarząd OW TUP

4

Spis treści:

Słowo wstępne ........................................................................................................................... 5 Marek Mikos

Słowo wstępne ........................................................................................................................... 6 Bartłomiej Kolipiński

SESJA I - REFERATY PROGRAMOWE

Partycypacja w procesie planowania przestrzennego ........................................................... 7 jako prawo podmiotowe ........................................................................................................... 7 Igor Zachariasz

Partycypacja a prawo do miasta ........................................................................................... 16 Krzysztof Herbst

Partycypacja spontaniczna a kształtowanie przestrzeni .................................................... 33 Waldemar Siemiński

SESJA II - KOMUNIKATY-PREZENTACJE

Dialog zamiast konfliktu. Konsultacje społeczne w przestrzeni wielkomiejskiej ............. 56 Agata Gójska Barbara Lewenstein

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym, model poznański ........................ 66 Maciej Wudarski

Partycypacja w planowaniu przestrzennym – kilka przykładów skutecznego

angażowania mieszkańców .................................................................................................... 70 Maria Perchuć

Czy mieszkańcy mogą zastąpić projektanta? ...................................................................... 74 Marlena Happach, Monika Komorowska

Więcej partycypacji ! ............................................................................................................. 80 Marcin Świetlik

PODSUMOWANIE

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym. Podsumowanie dyskusji

plenarnej. ................................................................................................................................ 86

Stanisław Furman

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym. Konkluzje z konferencji ........... 86 Stanisław Furman

5

Marek Mikos

p.o. Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego

Urząd m.st. Warszawy

Słowo wstępne

Szanowni Państwo,

W Polsce wzrasta fala „miejskiej aktywności”. Wzrasta też potrzeba otwierania się na

projekty społeczne. W rezultacie wyzwaniem dla procedur planistycznych opisanych ustawą

o planowaniu i zagospodarowaniu staje się zwiększanie poziomu partycypacji społecznej.

Odejście od ustawowego minimum, przejście do poszukiwania modelu działania opartego na

faktycznym dialogu i partycypacji wydaje się właściwym – pozwalającym na wzrastanie

kapitału społecznego - kierunkiem zmian sposobu prowadzenia ważnych działań w mieście.

Dotyczy to także procedur planistycznych.

W Warszawie mamy za sobą pierwsze eksperymenty związane z dyskutowaniem

propozycji projektowej na etapie koncepcji planu (otoczenie Pałacu Kultury i Nauki - PKiN),

dołączaniem diagnoz społecznych do materiałów wyjściowych zlecanych opracowań

(konkursy Europan-u, otoczenie PKiN, plac Narutowicza) czy poprzedzenie planu

opracowaniem konkursowym (rejon ulicy Podskarbińskiej, Cypel Czerniakowski, Plac

Narutowicza). Zastanawiamy się jednak nad dokonaniem pewnych korekt w naszej

„codziennej” praktyce działań planistycznych. Mam zatem nadzieję, że dyskusje dziś

prowadzone mogą stać się dodatkową inspiracją dla przeprowadzenia tych zmian, a wszystkie

przybyłe tu dziś osoby uznają konferencję za interesującą i wnoszącą nowe elementy

do dyskusji o partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym.

6

Bartłomiej Kolipiński

Prezes OW TUP

Słowo wstępne

W imieniu Zarządu Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Urbanistów Polskich

serdecznie witam uczestników konferencji i dziękuję za przyjęcia zaproszenia do dyskusji

o problemach partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Szczególne słowa

podziękowania należą się Panu Dyrektorowi Markowi Mikosowi i Pani Dyrektor Jolancie

Latała za przychylne rozpatrzenie naszej propozycji zorganizowania konferencji i przyjęcie

przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego m. st. Warszawy roli jej

współgospodarza. Na ich ręce kieruję podziękowania dla władz Warszawy za sfinansowanie

konferencji.

Sprawy partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym nie są zagadnieniem

nowym. We wszystkich dotychczasowych regulacjach prawnych, także tych z okresu PRL-u,

były zapisy gwarantujące udział zainteresowanych osób w procesie powstawania planów

urbanistycznych. O tych sprawach od dawna dyskutowaliśmy też w naszym „tupowskim”

środowisku, konsekwentnie opowiadając się za autentycznym uspołecznieniem planowania

przestrzennego.

W ostatnich latach mamy jednak do czynienia z niespotykanym dawniej zjawiskiem

społecznego zainteresowania sprawami miejskimi O prawo uczestnictwa w „grze o miasto”

upominają się już nie tylko właściciele nieruchomości, deweloperzy, czy działacze

ekologiczni, ale także pojawiające się coraz liczniej stowarzyszenia i organizacje, którym nie

są obojętne sprawy ładu przestrzennego i jakości przestrzeni publicznych, i które nie są

nastawione tylko na kontestacje poczynań władz miejskich. Coraz częściej chcą one aktywnie

uczestniczyć w procesie przekształcania przestrzeni miejskich, zgłaszając swoje pomysły

i alternatywne rozwiązania.

To jakościowo nowe zjawisko stawia przed samorządami miejskimi, administracją, ale

także przed nami urbanistami nowe wyzwania. Złudnym byłoby bowiem przypuszczenie, że

mamy tu do czynienia z jakąś chwilową modą „na miasto”. Wręcz przeciwnie, należy

zakładać, że współczesna demokracji lokalna musi polegać na dialogu i wielopodmiotowym

współrządzeniu, że jej stałym elementem będzie partycypacja społeczna. Dlatego musimy

szukać odpowiedzi na szereg pytań z tym związanych: Jak być partnerem dla organizacji

społecznych i ruchów miejskich? Jakie stosować metody planowania, żeby było ono otwarte

na dialog? Jak pogłębiać zaufanie do naszej fachowości? Czy obowiązujące przepisy dają

wystarczające podstawy do społecznej partycypacji w planowaniu przestrzennym.

Dzisiejsza konferencja jest próbą znalezienia odpowiedzi na te i inne pytania. Dlatego

zaprosiliśmy do udziału w niej zarówno przedstawicieli organizacji społecznych i ruchów

miejskich, jak i władz, administracji i służb planistycznych. Będzie więc dobra okazja do

wymiany poglądów o potrzebie, możliwościach i sposobach partycypacji społecznej

w planowaniu przestrzennym. Mam nadzieję, że wnioski z konferencji pozwolą na

wzmocnienie urbanistycznego dialogu w planowaniu przestrzennym Warszawy, a także

posłużą do sformułowania zmian prawnych w tym zakresie.

7

SESJA I - REFERATY PROGRAMOWE

dr Igor Zachariasz

Uczelnia Łazarskiego

Partycypacja w procesie planowania przestrzennego

jako prawo podmiotowe

1. Proces planowania przestrzennego1

Omówienie problematyki partycypacji w działaniach administracji publicznej, których

istotą jest racjonalne wykorzystanie przestrzeni państwa na cele osiedleńcze, wymaga przede

wszystkim teoretycznego ustosunkowania się do procesu planowania przestrzennego.

Punktem wyjścia niech będą w tym względzie słowa Wacława Dawidowicza, który

wskazywał, że odróżnienie działalności w zakresie stanowienia prawa od stosowania prawa

jest podstawą dla teorii działania administracji publicznej2. W konsekwencji rozróżnienie

pomiędzy procesem stosowania prawa a procesem stanowienia prawa, winno, zdaniem

W. Dawidowicza, stanowić punkt odniesienia dla rozważań nad przedmiotem

administracyjnego prawa procesowego, w tym sensie, że zgodnie z celowością tej działalności

powinny być przyporządkowane przez ustawodawcę organowi administracji publicznej środki

prawne umożliwiające, w takim przekroju, realizację przyznanych mu przez państwo zadań

materialnych3.

Z kolei zasada praworządności, w polskim systemie prawnym deklarowana w art. 7

Konstytucji, wymaga, aby administracja publiczna działając na zewnątrz, w stosunku do

podporządkowanych jej osób fizycznych i prawnych, zwłaszcza wkraczając w zakres ich

uprawnień czy obowiązków, czynności takie podejmowała w postaci aktów stosowania prawa

(aktów administracyjnych), albo w postaci aktów prawnych mających moc powszechnie

obowiązującą. Proces stanowienia prawa rożni się zasadniczo od procesu stosowania prawa

nie tylko swym efektem, jakim jest powstanie, w pierwszym przypadku, aktu prawnego, czy –

w drugim – aktu administracyjnego. Różnica dotyczy także podstawowych zasad

procesowych, pozwalających na stwierdzenie prawomocności aktów będących efektem tych

dwóch różnych procesów.

Rozróżnienie działania administracji publicznej w zakresie stanowienia prawa

od stosowania prawa prowadzi do wyodrębnienia dwóch rodzajowo różnych kategorii aktów

prawnych, czy też dwóch rodzajów aktów normatywnych4 – aktów powstających w procesie

1 W tym rozdziale wykorzystałem fragmenty artykułu „Ład przestrzenny w procesie planowania

przestrzennego” (tekst przekazany do druku Instytutowi Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa). 2W. Dawidowicz „O „realizacji” prawa administracyjnego przez organy administracji państwowej” (w:) L. Bar

red., „Studia z dziedziny prawa administracyjnego” , 1971r., Ossolineum, s. 20-22. 3W. Dawidowicz „Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu”, Warszawa, 1983 r., s. 29.

4 Pojęcia normy jako określonego w akcie prawnym wzorca zachowania kierowanego do adresata w sposób

generalny albo indywidualny, oraz określającego sytuację adresata w sposób abstrakcyjny albo konkretny,

8

stanowienia prawa (nazywanych dziś powszechnie w naukach prawnych aktami prawnymi)

i aktów powstających w procesie stosowania prawa (aktów administracyjnych). Akty

powstałe w procesie stanowienia prawa, to akty powstające na podstawie normy

kompetencyjnej, w procedurze sprawdzenia na etapie ich projektowania, czy jest to akt

treściowo (normatywnie) niesprzeczny z innymi aktami prawnymi, w szczególności

wyższego rządu. Temu bowiem służy hierarcha aktów prawych – utrzymywaniu systemu

norm prawnych w niesprzeczności.

Akty powstałe w procesie stosowania prawa, w administracji – akty administracyjne,

mają podobną podstawę formalną jak akty powstałe w procesie stanowienia prawa, jest nią

także norma kompetencyjna, ale w swej treści akt administracyjny powstaje w oparciu

o subsumpcję, jest realizacją normy prawa materialnego. Subsumpcja obejmuje

czterostopniowy model stosowania prawa, na który składa się ustalenie jaka norma

obowiązuje, następnie uznanie za udowodnione fakty i ujęcie ich w języku normy, wreszcie

właściwa subsumpcja faktów pod normę prawną, skutkująca ostatecznie wiążącym

ustaleniem konsekwencji prawnych faktów5, a końcowym efektem tego procesu jest nadanie

indywidualnego uprawnienia (nałożenie indywidualnego obowiązku), który po

uprawomocnieniu się aktu administracyjnego staje się egzekwowalny6.

W procesie stanowienia prawa norma prawa materialnego, w szczególności

wynikająca z aktu wyższego rzędu, jest swoistego rodzaju „przeszkodą nie do usunięcia” dla

prawodawcy, musi się on z nią liczyć, nie może dopuścić do sformułowania normy z nią

sprzecznej, mając swobodę w kreowaniu norm prawnych, wyznaczoną ową niesprzecznością

i zgodnością z podstawowymi normami ustrojowymi. Inaczej jest z porządkiem norm

w procesie stosowania prawa. Tu norma nie jest jakąś granicą działania prawodawcy, ale

podstawą treściową wyznaczającą zakres podmiotowy i przedmiotowy aktu finalnego (aktu

administracyjnego w działaniach organu administracyjnego), przy czym warunkiem uznania

treści tego aktu za zgodną z prawem jest mieszczenie się jej w zakresie treści normy

materialno-prawnej. Prawidłowości te odnoszą się zarówno do aktów o mocy powszechnie

obowiązującej, czyli takich, które są kierowane do podmiotów zewnętrznych wobec

administracji, jak i do aktów wewnętrznych, które tworzą normy prawne wiążące organy

państwa, w tym administracji publicznej.

Stanowienie prawa polega zatem na sprawdzaniu projektowanych przepisów co do ich

zgodności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu, a w konsekwencji celem procedury

legislacyjnej jest, jak pisał W. Dawidowicz, zapewnienie „proceduralnych gwarancji”

zgodności aktów prawodawczych stanowionych przez podmioty administracji publicznej

z ustawami i „zapobieganiu” tworzenia aktów niezgodnych z ustawami7. Stosowanie prawa

opiera się z kolei na opisanym powyżej procesie subsumpcyjnym.

Proces planowania przestrzennego jest procesem stanowienia prawa. Jest to oczywiste

w sytuacji, gdy mamy do czynienia z określaniem sposobu zagospodarowania terenu w planie

miejscowym. Wprowadzona przepisami art. 4 ust. 2 i dalej art. 50 i nast. ustawy z dnia 27

używam za Zygmuntem Ziembińskim, szerzej zob. Z. Ziembiński „Logiczne podstawy prawoznawstwa”,

Warszawa, 1966 r., s. 58. 5 K. Opałek, J. Wróblewski „Zagadnienia teorii prawa”, Warszawa, 1969 r., s. 289-290.

6 O egzekwowalności aktu administracyjnego szerzej zob. np. Z. Niewiadomski (w:) Z. Niewiadomski,

Z. Cieślak, I.Lipowicz, G. Szpor „Prawo administracyjne”, Warszawa, 2007 r., s. 231. 7 W. Dawidowicz „Wstęp do nauk prawno-administracyjnych”, Warszawa, 1974 r., s. 123.

9

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647,

z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. – możliwość, w przypadku braku planu miejscowego, określania

sposobu zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania

terenu także nie zmienia tej prawidłowości – w dalszym ciągu mamy do czynienia w tym

przypadku z procesem stanowienia prawa. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu nie ma bowiem cech procesu stosowania prawa, pomimo

że ustawodawca literalnie starał się mu nadać taką formę – w istocie jest to zamknięty

w przepisy proceduralne regulujące postępowanie w sprawach indywidualnych proces

prawotwórczy, trudny do pogodzenia z konstytucyjnie określonym systemem źródeł prawa8.

Także tworzenie aktów prawnych przez inne niż gmina jednostki samorządu terytorialnego

czy administrację rządową – planu zagospodarowania przestrzennego województwa,

koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju – jest działalnością prawotwórczą, choć

ograniczoną do wewnętrznej sfery działania administracji.

W tej prawotwórczej działalności biorą udział podmioty zewnętrzne wobec

administracji – osoby fizyczne i prawne, a ich podstawowym narzędziem wyrażania

interesów w procesie planistycznym są wnioski i uwagi składane w tym procesie. Powstaje

zatem pytanie, czym są owe wnioski i uwagi wobec, zawartych w art. 101 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594, z późn. zm.) – dalej u.s.g.,

warunków naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów zewnętrznych wobec

administracji, jako przesłanki wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na plan miejscowy

czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W konsekwencji, jak do tych przesłanek ma się udział, określany często jako partycypacja,

tych podmiotów w procesie planistycznym.

2. Skąd się wzięła partycypacja w obowiązującym prawie planowania przestrzennego

Jak pisał Janusz Łętowski, w procesie planowania przestrzennego ustawy nie

stwarzają czysto prawnej możliwości dla dokonania oceny dotyczącej lokalizacji inwestycji

publicznych i warunków zagospodarowania w konkretnym miejscu. Stąd istotnego znaczenia

nabiera proces, w którym „wszystko to musi być przedmiotem oceny, wyważenia, rozważenia

elementów przemawiających za i przeciw. Prawo musi zatem kłaść nacisk na proceduralną

stronę zagadnienia, zapewnić możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu wszystkich

zainteresowanych stron, wysłuchania głosu ekspertów i znawców zagadnienia (...) ustalenia

planu nie mogą (...) powodować naruszeń chronionych przez konstytucję praw obywateli,

łącznie z wywiedzionymi z niej prawami do ochrony własności indywidualnej, równości

wszystkich wobec prawa i proporcjonalności zastosowanych środków w odniesieniu

do realnej konieczności”9. Trudno odmówić prawdziwości tym zdaniom, zwłaszcza gdy

uprzytomnimy sobie istotę procesu planistycznego, jaką jest stanowienie prawa. Kiedy jednak

J. Łętowski pisał te słowa, bazując na dorobku prawa budowlanego z 1928 r., nie dało się

odnieść ich do obowiązującego wówczas stanu prawnego, nie da się także stwierdzić, że dziś

obowiązujący stan prawny realizuje zawarte w nich postulaty, zwłaszcza te dotyczące

8 Szerzej zob. I. Zachariasz „Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją

administracyjną?” (w:) I. Zachariasz (red.) „Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania

przestrzennego”, Warszawa, r. 2012, str. 154-172. 9 J. Łętowski „Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe”, Warszawa, 1990 r., s. 182.

10

ochrony sądowej praw podmiotów zewnętrznych wobec administracji biorących udział

w procesie planistycznym.

W okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej bowiem ludzie i osoby prawne, biorące

udział w procesie planistycznym, posiadali jedynie status partycypującego, a nie chronionego

prawnie interesariusza, jak w okresie II Rzeczypospolitej. Status ten najlepiej obrazują słowa

Andrzeja Wasilewskiego: „w administracji państwa socjalistycznego nie chodzi więc

o dylemat „demokracja czy technokracja”, istnieje natomiast potrzeba teoretycznego

i praktycznego rozwiązania dwu węzłowych problemów: po pierwsze – problemu udziału

szerokich mas ludowych w komplikujących się funkcjach zarządzania, oraz po drugie –

problemu warunków zapewniających wysoką kompetencję administratywistów”10

. Jak pisał

z kolei Wacław Brzeziński, mająca zamocowanie w prawie przedmiotowym zasada udziału

najszerszych kół wykonawców planu we wszystkich przypadkach w decyzjach i ich punkt

widzenia na przyjęte przez administrację publiczną rozwiązania był „cennym uzupełnieniem

odgórnego spojrzenia na plan”11

. W okresie PRL przepisy proceduralne prawa planowania

przestrzennego, przede wszystkim wskutek zniesienia sądownictwa administracyjnego,

przestały być gwarantem ochrony praw podmiotów prywatnych, zarówno tych o charakterze

publicznym, jak i prywatnym. Jak trafnie wskazuje Michał Kulesza, proces planowania

przestrzennego miał w istocie charakter wewnętrznego postępowania administracyjnego,

bowiem nawet w przypadkach, gdy podmioty prawa prywatnego dopuszczono do udziału

w podejmowaniu decyzji przestrzennych, nie przewidziano żadnych procesowych gwarancji

ochrony ich interesów i uprawnień12

.

Jak się okazało, przywrócenie sądownictwa administracyjnego nie zmieniło tego

ukształtowanego w okresie PRL spojrzenia na udział podmiotów zewnętrznych w procesie

planowania przestrzennego, zarówno w latach osiemdziesiątych XX w., jak i dziś. Dalej

udział ten postrzegany jest jako problem partycypacji i nie zmieniły tego spojrzenia

doświadczenia z lat 1994-2003. W ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) wprowadzono instytucję

zarzutu do projektu planu, od nieuwzględnienia którego służyło podmiotowi wnoszącemu

zarzut prawo odwołania się do sądu administracyjnego, jeszcze przed uchwaleniem

i opublikowaniem planu, co z kolei powodowało przedłużanie się procedur planistycznych

i w konsekwencji dyskredytowało ideę udziału mieszkańców, jako realizację ich

praw podmiotowych w procesie planowania przestrzennego.

Na gruncie u.p.z.p., wskutek przyjętego konwencjonalnie orzecznictwa sądów

administracyjnych, stwarza się możliwość dochodzenia naruszenia interesu prawnego

polegającego na niezgodnej z prawem ingerencji uchwalonym planem miejscowym czy

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w prawa

właścicielskie. Pomija się tym samym w ochronie prawnej, a w konsekwencji i w procesie

planowania przestrzennego, szereg innych praw natury publicznej, jak choćby przysługujące

uprawnienia do udziału w działaniach państwa czy ochrony swoich interesów w procesie

planistycznym, nie tylko tych związanych z własnością, ale innych praw prywatnych,

10

A. Wasilewski „Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej”, Warszawa, 1982, s. 49. 11

W. Brzeziński „Plan zagospodarowania przestrzennego”, Warszawa ,1961, s. 166. 12

M. Kulesza „Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej”, Warszawa, 1987, s. 215.

11

rodzących naturalne interesy w obliczu dokonywanych planem zmian w zakresie

przeznaczenia terenów oraz praw o charakterze publicznym.

Co prawda w wyroku z 19 czerwca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził

pogląd, że na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego „interes

społeczny” nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to, zdaniem

NSA, obowiązek „rozważnego wyważania” praw indywidualnych obywateli i interesu

społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec

prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Jak

podkreśla NSA, istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej

zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania – a nakaz wyważania jest

naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały

włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę

dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości13

. Jednak ten

wyrok poza swoistego rodzaju deklaracją ideową nie stał się wyznacznikiem stosowania

prawa przez sądy administracyjne czy organy administracji publicznej. Co ważniejsze nie

dostrzega się w działaniach administracji i sądów związku pomiędzy instytucjami uwag czy

wniosków do planów i studium a przepisami chroniącymi interes prawny uczestników

procesu, a jest to problem kluczowy dla racjonalnego podejmowania decyzji w procesie

planistycznym.

3. Publiczne prawa podmiotowe

Powyższe uwagi mogą być bardziej zrozumiałe, gdy przywoła się podstawowe

ustalenia teorii prawa publicznego, a w szczególności kategorię publicznych praw

podmiotowych – dopiero ona daje możliwość pełnego zrozumienia istoty prawnej instytucji

wniosku czy uwagi zgłaszanej w procesie planistycznym.

Georg Jellinek, jeden z czołowych teoretyków prawa publicznego, który swoimi

pracami stworzył podstawy teoretyczne instytucji publicznych praw podmiotowych, oparł ich

konstrukcję na statusie (Status) podmiotu i adresacie jego żądania (Ansprüche). G. Jellinek

ogólnie definiował prawo podmiotowe jako „władztwo woli ludzkiej, uznane i chronione

przez porządek prawny, skierowane ku pewnemu dobru lub interesowi”14

, obejmując tą

definicją, zarówno podmiotowe prawa prywatne, jak i publiczne, dostrzegając jednocześnie

różnice w źródle (genezie) ich powstania oraz w granicach stosowania. W skrócie można

powiedzieć, że publiczne prawa podmiotowe są wynikiem stosunku obywatela do państwa,

natomiast prywatne – stosunku obywatela do osób państwu podporządkowanych. Realizacja

publicznego prawa podmiotowego może się urzeczywistnić tylko w państwie, bowiem „przez

przynależność do państwa, poprzez pozycję członkowską, jaką człowiek w nim przyjmuje,

może być klasyfikowany według różnych kierunków. Stosunki, w których może się on

znajdować w państwie, wyposażają go w pewien szereg prawnie relewantnych sytuacji.

Żądania, jakie wynikają z tych sytuacji są tym, co określa się mianem publicznych praw

podmiotowych”15

. Z publicznym prawem podmiotowym mamy do czynienia wtedy, gdy

13

Wyrok NSA z 19.06.2008 r., II OSK 437/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DB9F5ACA86. 14

G. Jellinek „System der subjektiven öffentlichen Rechte”, Tübingen, 1905 r., s. 51. 15

Ibidem, s. 86.

12

prawo pozytywne przyznaje ochronę określonemu żądaniu i stwarza tym samym możliwość

dochodzenia jego realizacji na drodze sądowej czy administracyjnej.

Georg Jellinek zaproponował także systematykę publicznych praw podmiotowych,

czyli roszczeń publicznoprawnych, opartych o relacje jednostki w stosunku do państwa,

wyróżniając cztery grupy takich sytuacji (relacji), które konstytuują ów status obywatela,

a w konsekwencji powodują roszczenia. Mówił o stanie biernym (der passive Status, status

subiectionis), obejmującym obowiązki obywatela wobec państwa, a więc stanie, w którym nie

przysługują obywatelowi żadne żądania, zatem stanie, w którym teoretycznie nie mamy do

czynienia z publicznym prawem podmiotowym. Kolejną relację obywatela z państwem

nazywał stanem negatywnym (der negative Status, status libertatis), obejmującym żądania

przez obywatela wstrzymania się państwa od pewnych działań, rodzącym po stronie państwa

obowiązek zaniechania ingerencji w ów status obywatela. Niejako w opozycji do stanu

negatywnego wyróżniał stan pozytywny (der positive Status, status civitas), obejmujący

żądanie pewnych działań ze strony państwa na rzecz obywatela, czyli obowiązek realizacji

pewnych pozytywnych świadczeń ze strony państwa. Wreszcie mówił o stanie czynnym (der

Status der aktivenZivität, status activaecivitatis), obejmującym żądanie udziału w działaniach

państwa, uczestniczenia w jego życiu, w sensie prawnym w podejmowanych przez państwo

prawne aktach prawnych16

. Tak przedstawiona klasyfikacja jest w istocie zwróceniem uwagi

na pewne relacje prawne pomiędzy jednostką a państwem, obejmuje ona zatem część

stosunków prawnych, z jakich złożone jest prawo przedmiotowe, w których uczestniczy

podmiot podporządkowany państwu oraz samo państwo.

W kontekście tak zarysowanej koncepcji publicznych praw podmiotowych, ważnym

zagadnieniem doktrynalnym stało się odróżnienie owych praw od tzw. refleksów prawnych

(Rechtreflex), czyli takich stanów prawnych, które gwarantują istnienie określonej instytucji,

albo przyczyniają się do polepszenia sytuacji prawnej lub faktycznej obywatela, ale nie mogą

być podstawą do skutecznego dochodzenia żądań przez obywatela wobec państwa. Pierwotnie

w refleksach prawnych widziano pewne korzystne działania państwa, których wypełnienie nie

związane było z możliwością skutecznego żądania realizacji tych działań. Z czasem kategorią

refleksu prawnego zaczęto także obejmować pewne niepożądane skutki działań państwa,

przed którymi podmioty podporządkowane państwu nie miały możliwości skutecznej obrony

w formie żądania. Chodzi tu zatem o cała sferę działania państwa, która nie podlega kontroli

indywidualnej, przejawiającej się w możliwości skutecznego dochodzenia na drodze prawnej

swego żądania, przy czym możliwość stworzenia takiej drogi nie jest czymś obiektywnym

prawnie w tym sensie, że nie może być zrealizowane, zależy całkowicie w demokratycznym

państwie prawnym od ustawodawcy, który tę sferę czyni większą lub mniejszą, bardziej lub

mniej poddaną kontroli podmiotów państwu podporządkowanych17

.

Pomimo iż problem refleksów prawnych już w XIX wieku sformułował G. Jellinek

przy okazji rozważania teorii publicznych praw podmiotowych, to dopiero współczesna

doktryna prawna publicznego rozstrzygnęła kwestię odróżnienia refleksów prawa od praw

podmiotowych, przyjmując za główne kryterium możliwość dochodzenia żądań

z określonych sytuacji, z owego status, którego publiczne prawo podmiotowe jest efektem.

16

Ibidem, s. 86-87. 17

R. Schmidt, S. Seidel „Allgemeines Verwaltungsrecht”, Rolf Schmidt Verlag, Bremen, 2000 r., s. 243.

13

Słusznie zauważał Władysław Jaworski, że pojęcie to jest w sumie pochodną prawa

przedmiotowego, jego ukształtowania w konkretnym państwie, twierdząc, że „dla nas pojęcie

refleksu nie istnieje.(...) pozwolenie na budowę jakiegoś domu albo jakaś koncesja wodna ma

wpływ, a więc wywołuje refleks na stosunki osób trzecich. Ale czy te trzecie osoby będą

miały jakieś prawo podmiotowe czy nie, to zależy od tego, czy istnieje norma prawna, która

pozwala im przy udzielaniu takiego zezwolenia współdziałać.”18

To właśnie szybko

rozwijające się w południowych Niemczech sądownictwo administracyjne, wyrosłe właśnie

z potrzeby urzeczywistnienia teorii publicznych praw podmiotowych19

, dało podstawy

rozróżnieniu praw podmiotowych od refleksów prawnych, także na gruncie teoretycznym20

.

Tak więc refleks prawny, ujmowany utylitarnie, jest pewną kategorią pojęciową wskazującą,

w refleksji naukowej na pewną sferę działania państwa poza kontrolą prawną podmiotów

podporządkowanych państwu, może być w procesie stanowienia prawa instytucją wskazującą

na konieczność objęcia takiej sfery regulacją prawną, w procesach stosowania prawa

instytucją dającą możliwość współkształtowania stosunków prawnych ze względu na interesy

podmiotów objętych sferą refleksów prawnych.

Na tym teoretycznym tle trzeba stwierdzić, że współczesne polskie prawo planowania

przestrzennego jest bardziej refleksowe niż podmiotowe, udział ludzi w tworzeniu prawa jest

refleksem (właśnie partycypacją), a nie publicznym prawem podmiotowym. Wskazuje na to

mianowicie stosunek sądów administracyjnych do instytucji wniosków i uwag – uprawnień

podmiotów zewnętrznych do wniesienia w procedurze planistycznej swojego interesu,

w związku z podejmowanym przez administrację publiczną działaniem, i konieczności jego

rozpatrzenia oraz realizacji, o ile jest on zgodny z porządkiem prawnym i proporcjonalny

do podejmowanych działań przez organ podmioty prywatne określanych planem. Pomimo

że obowiązujący porządek prawny wprost nakazuje taki interes poddać ochronie,

sądownictwo administracyjne w swym orzecznictwie poszło w zupełnie innym kierunku.

4. Nowa legitymacja procesowa

Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, interes prawny w przypadku wnoszenia

skargi na podstawie art. 101 u.s.g. ma właściciel nieruchomości, a nie ma go podmiot nie

posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem, nawet ten

komu przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu21

. Interesu prawnego nie ma

także np. dzierżawca nieruchomości. Zgodnie z poglądem NSA ma on interes faktyczny, a nie

prawny w ustaleniach planu i w związku z tym nie podlega on ochronie w postępowaniu

planistycznym22

. Takie stanowisko sądów administracyjnych jest pochodną poglądu na

kwestię ochrony prawa własności jako centralnego zagadnienia planowania przestrzennego.

Jednocześnie zamyka ono w istocie proces planistyczny przed liczną rzeszą interesariuszy,

dysponujących prawami czy obowiązkami, wynikającymi nie tylko z faktu bycia

18

W. L. Jaworski „Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne”, Warszawa, 1924 r., s. 116. 19

M. Wyrzykowski [w:] L. Garlicki (red.) „Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej”, Warszawa,

1990 r., s. 123. 20

Por. U. Ramsauer „Die Rolle der Grundrechte im System der subjektiven öffentlichen Rechte”, Archiv des

öffentlichen Rechts, Nr 4/1986, s. 504. 21

Wyrok NSA z 29.12.1999 r., IV S.A. 1501/99, LEX nr 48196. 22

Wyrok NSA z 26.09.2008 r., II OSK 312/08, LEX 496048.

14

właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości położonych na obszarze objętym

projektowanym planem.

Występujące w art. 101 u.s.g. pojęcie uprawnienia w ogóle się pomija w procesie

wykładni prawa, twierdząc, że jest ono zbieżne z pojęciem interesu prawnego.

W konsekwencji przyjęta przez sądy administracyjne i Trybunał Konstytucyjny wykładnia

przepisów ustrojowych, przede wszystkich art. 101 u.s.g., w kontekście art. 28 K.p.a.

w zakresie interpretacji pojęcia „interesu prawnego”, nie dają podstaw dla skutecznej ochrony

praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konstrukcja interesu prawnego

zawarta w art. 101 u.s.g. jest analogiczna jak w art. 28 K.p.a., jednak przenoszenie cech

interesu prawnego z art. 28 K.p.a. na grunt art. 101 u.s.g. odbywa się na zasadzie

odpowiedniości, co przesądza, że w chwili zaskarżenia podmiot wnoszący skargę musi

wykazać m.in. aktualność interesu oraz jego naruszenie uchwałą23

.

Do tej tezy Trybunału Konstytucyjnego trzeba odnieść się krytycznie, bowiem pojęcie

„interesu prawnego” na gruncie K.p.a. jest pojęciem procesowym, odnoszącym się

do procesowej pozycji strony, tymczasem konstrukcja interesu prawnego w art. 101 u.s.g.

(co potwierdza wykładnia sądów administracyjnych) odnosi się do kwestii

materialnoprawnych – praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, które zostały

naruszone uchwałą (zarządzeniem)24

. Konieczna wydaje się zmiana sposobu rozumienia

interesu prawnego na gruncie art. 101 u.s.g. (analogicznie na gruncie innych ustaw

ustrojowych określających zasady skargi na uchwały prawa miejscowego) pozwalająca na

skuteczną ochronę praw podmiotowych w procesie planistycznym.

Prawo składania uwag i wniosków w procesie planistycznym ma każdy

zainteresowany, przy czym interes składającego uwagi może wynikać nie tylko z posiadanej

własności na obszarze objętym planem, ale także z faktu korzystania (nawet potencjalnego)

z przestrzeni publicznych objętych planem. Silną pozycję w postępowaniu planistycznym

powinni mieć zatem wszyscy faktycznie zainteresowani zmianą przeznaczenia terenu, ze

względu na ochronę swoich praw o charakterze prywatnym, jak i ze względu na ochronę praw

o charakterze publicznym (np. prawa korzystania z przestrzeni i infrastruktury publicznej).

Nadanie legitymacji procesowej podmiotom prywatnym, gdy ich uwagi czy wnioski

zgłaszane w ustawowo określonych procedurach planistycznych nie zostałyby uwzględnione,

poszerzy ochronę praw podmiotowych. Ten praktyczny postulat, skierowany do orzecznictwa

sądów administracyjnych, związany jest z odrzuceniem poglądu o tożsamości „interesu

prawnego” określonego na gruncie art. 101 u.s.g. z „interesem prawnym” określonym na

gruncie art. 28 K.p.a. w związku z całkowitą odmiennością postępowania legislacyjnego

(postępowania mającego na celu ustanowienie prawa) i postępowania w zakresie stosowania

23

Wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121. 24

Uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna także rozstrzygać o jakimś

elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów

prawnych i uprawnień. W konsekwencji, aby uchwała rady gminy bezpośrednio naruszała interes prawny

skarżącego, musi mieć „zewnętrzny” charakter, tzn. adresatem jej przepisów muszą być podmioty pozostające

poza strukturą organizacyjną gminy (Szerzej zob. np. G. Jyż[w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki „Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa, 2010 r., s. 763 i n.). W wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r.,

I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, WSA w Łodzi stwierdził, że „związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą

a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1

u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na

jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację”.

15

prawa. W swej konstrukcji taka podstawa skargi – istniejąca już dziś w treści art. 101 u.s.g.

w związku z przepisami u.p.z.p. dającymi uprawnienie do wnoszenia uwag i wniosków

w procesie planistycznym – nawiązuje do doświadczeń innych krajów europejskich, a także

do stosowanej na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie

budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.) konstrukcji

legitymacji procesowej.

Przypomnieć warto, że przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie wyróżniały strony

postępowania ani nie czyniły z kategorii interesu prawnego przesłanki odwoławczej. Każdy

uczestnik postępowania planistycznego był interesownym, któremu przysługiwało szereg

praw procesowych, w tym prawo rozpatrzenia wniosku w procesie sporządzania planu

zabudowania. Wnioski należało uwzględniać, „gdy przeciwko takiemu uwzględnieniu nie

przemawia ani interes publiczny, ani interes innych osób”. Interes ten nie musiał mieć

charakteru interesu prawnego, mógł być interesem faktycznym. Osoby interesowne

w terminie dwóch tygodni po wyłożeniu planu mogły zgłaszać zarzuty przeciw tym planom.

Instytucja zarzutu służyła w konsekwencji ochronie interesów mieszkańców na etapie

gotowego planu zabudowania. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ

uchwalający plan, przekazywał on zarzuty organowi nadzorczemu – wojewodzie,

a w Warszawie – ministrowi robót publicznych, którzy mieli prawo wprowadzenia do planu

zabudowania zmian, zgodnie ze zgłaszanymi zarzutami, o ile zarzuty te były uzasadnione

interesem publicznym albo okolicznościami, iż plan wprowadzał pewne nieusprawiedliwione

uciążliwości dla obywateli. W sytuacji, gdy ze względu na zgłaszane zarzuty plan

zabudowania wymagałby nie drobnych zmian, ale zasadniczych poprawek, istotnych ze

względu na ochronę zgłaszanych interesów, organ nadzorczy mógł odmówić zatwierdzenia

planu lub jego części, co powodowało konieczność ponownego opracowania planu lub jego

kwestionowanej części. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez władze

nadzorcze, osoby, które je zgłosiły musiały być o tym zawiadomione i miały prawo zaskarżyć

decyzje organu nadzorczego w tym względzie do Najwyższego Trybunału

Administracyjnego25

. Procedurę tę starano się, nieudolnie co do istoty, powtórzyć na gruncie

ustawy z 1994 r., jednak, co już wcześniej wskazano, poprzez wprowadzenie możliwości

skargi na nieuwzględniony zarzut przed wejściem w życie uchwalonego planu,

zdyskredytowano w powszechnej opinii myślenie o uczestnictwie podmiotów zewnętrznych

w procesie planistycznym jako wyrazie realizacji publicznych praw podmiotowych.

Oparcie legitymacji procesowej osób uczestniczących w procesie planowania

przestrzennego na odrzuceniu ich wniosku czy uwagi w trakcie procesu pozwoli odejść od

postrzegania ich udziału jako partycypacji w procesie planistycznym, pozwoli na postrzeganie

ich zaangażowania w proces planistyczny jako wyrazu realizacji praw podmiotowych, tym

samym da szeroką ochronę ich praw o charakterze publicznym i prywatnym.

25

G. Szymkiewicz „Komentarz do prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Część I”, Warszawa, 1938 r., s. 62

i 67.

16

Krzysztof Herbst

Fundacja Inicjatyw Społeczno – Ekonomicznych

Partycypacja a prawo do miasta

Motto:

„Zagęszczone pole organizowania nie jest

gęste od przepisów ale od kontaktów.

Regulacja ma miejsce dzięki wspólnie

używanym standardom i nieformalnym

normom działania”26

Wstęp

Przeżywamy obecnie okres nasilenia oczekiwań „partycypacyjnych” ze strony

społeczności i prób powiększania zakresu uczestnictwa społecznego ze strony władz

i administracji. Tendencja ta (obejmująca ogromną liczbę państw na wielu kontynentach) jest

inicjowana lub wzmacniana przez wspólnoty międzynarodowe (jak Unia Europejska).

Propozycja ma szczególnie duże znaczenie w krajach, gdzie dziedzictwo nie-

demokratycznego sposobu rządzenia nie zostało do końca przezwyciężone. Uruchamiane

są więc liczne projekty, w nieskończonej ilości tekstów dotyczących konsultacji

i uczestnictwa znajdujemy mniej więcej podobne wyliczenia warunków powodzenia

partycypacji.

Ukryte w nich założenie swojego rodzaju DIY (do it yourself), gdzie przy odrobinie

wytrwałości, obiecuje się gwarantowany sukces, obraża wszystkie ustalenia socjologii

o strukturach i interesach społecznych, nie mówiąc o konfliktach27

: Nie spotkałem poradnika,

który mówiłby, że siadanie za okrągłym stołem i rozmawianie – nawet przy dobrej woli

uczestników – nie gwarantuje sukcesu, bowiem w grze uczestniczą siły, których rozmowa nie

zniweluje. Rozczarowujące, zniechęcające efekty zrywów demokratyzacyjnych prowadzą

w następstwie do wycofania – niskich frekwencji i sceptycyzmu co do rezultatów. Źródła

problemów leżą nie tylko w sferze dobrej czy złej woli poszczególnych urzędników,

polityków lokalnych czy inwestorów. Ograniczenia wynikają z uwarunkowań strukturalnych,

którym wciąż poświęca się za mało uwagi.

Konsultacje i partycypacje to proces wiecznie początkujący. Ciągle jest jakiś

„próbny”, „dobrze zapowiadający się”, przebieg. Brak efektu, ciągłości i brak satysfakcji

skutkuje wycofaniem, czasem przekorą, nie-partycypacją. Program partycypacyjny pojawia

się w czasie nazywanych przez wielu „kryzysem demokracji28

. Niewątpliwie, partycypacja

26

Barbara Czarniawska „Zmiana kadru, jak zarządzano Warszawą w okresie przemian”, Wydawnictwo

Akademickie Sedno, Warszawa, 2014 r., s. 179. 27

Por. Markus Miessen „The Nightmare of Participation (Crossbench Praxis as a Mode of Criticality”, Sternberg Press,

Berlin, 2011 r. 28 Można tu m.in. powołać teksty Z. Baumana, polemiki Marka Beylina ze Sławomirem Sierakowskim (m.in.) „Kryzys

demokracji?”, Gazeta Wyborcza 10.01.2009 r., Ronalda M Dworkina „Is Democracy Possible Here?”, Princeton University

17

jest jedną z form realizacji szerokiego postulatu demokratyzacji sposobu rządzenia

czy współrządzenia (governance). Nawet jeżeli może być uznana za drogę ku jej

uzdrowieniu29

, to działanie lekarstwa nie będzie pozbawione efektów ubocznych, a skutki

stuprocentowe.

Ze względu na zainteresowania autora, ograniczamy rozważania do kwestii związanych

gospodarowaniem, planowaniem, użytkowaniem przestrzeni i tkanki miejskiej. Pozostawiamy

poza polem dyskusji takie kwestie jak praca, usługi publiczne, podatki czy formowanie

budżetu lokalnego.

Przestrzeń interakcji

Zacznijmy od podstawowego stwierdzenia. Zabrzmi może jak banał, choć nadal nie

dostrzega się wszystkich jego konsekwencji. Miasto (w jakimś stopniu każdy ośrodek

osadnictwa) to koncentracja ludzi, a przede wszystkim intensywność zdarzeń, kontaktów

i relacji, bodźców i informacji. Powstające dzięki temu możliwości i wyzwania można

opisywać w kategoriach wymiany (popyt-podaż), szans przetrwania, wolności („powietrze

miasta czyni wolnym”), rozwoju (specjalizacja, organizacja produkcji), innowacji

i kreatywności.

Prawdziwe miasto jest heterogeniczne. Na różnych poziomach organizacji: od

jednostkowego i rodzinnego, przez sąsiedzki i wspólnotowy – aż po uporządkowane

i żywiołowe formy życia zbiorowości anonimowych, stykają się w nim różne światy,

zachodzą zróżnicowane procesy społeczne i gospodarcze. Z drugiej strony heterogeniczne

miasta charakteryzuje także względna, wewnętrzna homogeniczność miejsc30

.

Współczesne tendencje: wzrost urbanizacji, powiększanie miast i rosnąca rola

czynników zewnętrznych (jak kapitał czy globalizacja) w ich funkcjonowaniu, a wreszcie

przemiany wzorców życia zbiorowości miejskich, powodują, że model (archetyp) miasta staje

się coraz mniej oczywisty i coraz mniej powszechnie podzielany. Skutkiem koncentracji,

a dokładniej – intensywności zderzeń – jest narastanie różnic i sprzeczności potrzeb,

interesów – a w konsekwencji ucieranie się nowej koncepcji, tak czy inaczej gwarantowanych

lub dorozumiewanych, praw osób, zbiorowości, grup czy wspólnot terytorialnych. Z reguły są

one wobec siebie kolizyjne lub są postrzegane jako kolizyjne. Wraz z przemianami miast,

aktualność tracą stare wzorce miejskiego życia, modele współżycia czy rozwiązywania

sporów. Erozji fizycznej i zużyciu moralnemu podlegają także ich materialne ramy: tkanka

fizyczna miasta, struktury przestrzenne i mechanizmy gospodarcze. Można to mierzyć skalą

dziesięcioleci albo i stuleci – zależnie od przyjętej perspektywy.

Intensywność zdarzeń i heterogeniczność miast są źródłami konfliktów. Warto więc

wyróżnić kilka charakterystycznych dla nich płaszczyzn. Z każdą z nich wiążą się

oczekiwania „skutecznej partycypacji”:

a) odbieramy czyjeś działanie jako naruszenie naszych praw;

Press, New Jersey, 2006 r., szkic Andrzeja Ziemskiego „Demokracja medialna”, Przegląd Socjalistyczny nr

6/2007 XI-XII 2007 r. . Warta wzmianki jest debata Fundacji Batorego „Jak zdemokratyzować demokrację?”

15.12.2003 r.. 29

Przemysław Sadura „Partycypacja obywatelska to odpowiedź na kryzys demokracji”, Krytyka Polityczna

2.05. 2011 r. 30

Por. Gerry Mooney, Steve, Pile and Christopher Brook „On ordering and the City”, w Unruly Cities?

Order/Disorder, (Understanding Cities), Routledge, 1999 r.

18

na tej płaszczyźnie częste są protesty typu NIMBY („nie na moim podwórku”) będące

w istocie obroną stanu posiadania. Każda nowa inwestycja na już opanowanym terenie

jest bowiem jego uszczupleniem.

b) Nasze zastrzeżenia lub emocje wiążą się ze sposobem kształtowania miasta przez

„innych” (naruszenie wartości);

na tej płaszczyźnie kwestionowane są m. in. przebiegi tras komunikacyjnych,

rozwiązania urbanistyczne, porządkowania terenów zielonych. Obok postawy NIMBY

występuje tu (mniej lub bardziej uzasadniona) troska o zagrożone środowisko,

zwierzynę, ptaki, czystość wód, hałas, wartości dziedzictwa, itp.

c) Usiłujemy realizować potrzebę (działania, inicjatywy) wiążącą się z użytkowaniem

lub kształtowaniem przestrzeni;

na tej płaszczyźnie dokonują się m. in. spontaniczne i uzgodnione inicjatywy

w przestrzeni publicznej, okupacje zaniedbanych budynków, ekspansje sztuki

w przestrzeni publicznej i in. Ich motywem przewodnim jest walka o przestrzeń

publiczną, o uwolnienie od martwoty, o zawłaszczenie i nadanie swoich znaków

identyfikacyjnych i o względnie utrwalone prawo do miejsca.

d) Współdziałamy z innymi w celu uzyskania wpływu na kształt miasta;

jest to głównie płaszczyzna debat, zgłaszania pomysłów, forów i publicystyki, które

próbują diagnozować problemy miasta i proponować nowe rozwiązania. Mimo

wielości i intensywności zdarzeń, wydaje się, że jesteśmy jeszcze daleko od powstania

czegoś w rodzaju alternatywnego – obywatelskiego planowania.

Prawo do miasta z perspektywy różnych aktorów miejskich

Wymienione powyżej płaszczyzny konfliktów powiązane są z poczuciem (naruszenia)

prawa do miasta, które może być różnie postrzegane zależnie od naszej relacji do przedmiotu

czy tematu debaty. Tak więc możemy mieć na myśli prawo osoby odnoszące się do

konkretnego miejsca w tym mieście: swoje prawo własności, prawa należne mi jako

człowiekowi, mieszkańcowi czy obywatelowi miasta, prawo do zaspokojenia moich potrzeb

jakoś z tym miejscem związanych; ale także jako prawo domagania się realizacji

ogólniejszych wartości – niekoniecznie powiązanych z jakimkolwiek poszczególnym

interesem czy uprawnieniem jednostkowym.

Powszechnie wiadomo, że poczucie prawne może być bardzo odległe od litery prawa

i od ducha praw, niemniej może być równie silną przesłanką do działania jak prawo

stanowione. Mając to na uwadze, warto spojrzeć jak różni aktorzy czy interesariusze

postrzegają prawo do miasta.

Perspektywa administracji samorządowej

Ograniczając się, zgodnie z założeniem początkowym, do zagadnień gospodarki

przestrzennej, zauważmy, że administracja samorządowa realizuje zobowiązanie władz

lokalnych do zajmowania się wszystkimi (istotnymi) sprawami swojego terytorium i jego

obywateli. Tak więc, ma zakres odpowiedzialności i wykonuje zadania uzasadniające,

a nawet wymagające interweniowania w wielu sprawach, niezależnie od formy własności czy

władania danym obiektem. Wymieńmy tu przede wszystkim:

– wykonywanie swoich praw właścicielskich,

19

– nadzorowanie zachowania innych gestorów w zakresie przestrzegania prawa i norm

ogólnych,

– podejmowanie działań partnerskich z innymi, budowanie konsensusu, wywieranie wpływu,

– budzenie świadomości, edukacja, debaty publiczne, udział w budowaniu wspólnych

poglądów.

Jak powszechnie wiadomo, zarówno stopień realizacji tych zadań, jak i uprawnień oraz

potencjalnych możliwości, jest nierównomierny. Wpływają na to szczegółowe przepisy

prawne zawężające intencje zawarte w Konstytucji i ustawach konstytucyjnych. Można

jednak mówić także o braku woli, zaniechaniach, niepodejmowaniu starań o zmianę

zachowań podmiotów niezależnych. Typowymi przykładami są: prowadzenie polityki

mieszkaniowej albo najmu lokali użytkowych z ograniczeniem się do lokali miejskich

i lokatorów mieszkań komunalnych oraz koncentrowanie się na wyniku ekonomicznym tej

gospodarki ze szkodą dla efektu społecznego. Spektakularnymi przykładami była chwiejna

postawa miasta w sporze o likwidację klubu Chłodna 25, zalewanie głównych ulic pieszych

w centrum przez filie banków czy trudności z wyważeniem zasad użytkowania terenów

otwartych pomiędzy osiedlowym spokojem, a miejskim gwarem. Podobnie, trudno nie

dostrzec związku między sposobem przygotowania inwestycji a zalewem osiedli grodzonych.

Czytając relacje ze sposobu rozwiązywania takich problemów przez władze i podległe

im administracje, trudno nie odnieść wrażenia, że dopóki przysłowiowe mleko się nie rozlało

– nikt nie uważał interwencji czy działania w danej sprawie za swoje zadanie. Kluczowy

problem stanowiła, jak się wydaje, swoista interpretacja przez administrację kwestii zakresów

własności, władania i odpowiedzialności. Chyba najsłabszą stroną jest niedostateczne

współdziałanie między różnymi pionami administracji prowadzącymi w rzeczywistości

gospodarkę przestrzenną (planowanie, gospodarka nieruchomościami, inwestycje) oraz tymi,

które wyrażają i realizują potrzeby społeczne.

Nie lekceważąc powyższych problemów, trzeba jednak zwrócić uwagę na kluczową –

bo rodzącą najpoważniejsze napięcia, trudne do ugaszenia w trybie partycypacyjnym –

kwestię. Jest nią nadmiernie silna pozycja prawa własności w polskim systemie gospodarki

przestrzennej. Zwrócił na to uwagę Andrzej Jędraszko 31

wskazując na szkodliwe skutki

bezpośredniego powiązania własności terenu/nieruchomości z prawem do ich

zabudowy/zmiany użytkowania i zagospodarowania przez właściciela/użytkownika oraz na

praktyczne zaniechanie (osłabienie) ingerencji w wolny rynek nieruchomości. Jędraszko

wskazuje też, że enumeratywne ograniczenie zastosowania instytucji inwestycji celu

publicznego, uniemożliwia interwencję administracji w żywiołowe procesy inwestowania.

W krajach UE „władczość planowania gminy nie oznacza ograniczenia prawa własności

nieruchomości i jej dziedziczenia, a jedynie przeniesienie na gminę uprawnień dotyczących

wprowadzania zmian zagospodarowania na całym jej obszarze. Oznacza to, że gmina może

z mocy prawa odmawiać zgody na zabudowę/zmianę użytkowania, mając na względzie

zabezpieczenia dobra wspólnego, którego wyrazem są plany zagospodarowania” pisze

Jędraszko32

31

Andrzej Jędraszko „Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce — drogi i bezdroża regulacji ustawowych”,

Warszawa, 2005 r., nakładem Unii Metropolii Polskich. 32

Op. cit s .35.

20

Niektórzy autorzy widzą w takim podejściu do kwestii własności w okresie tranzycji

elementy świadomej taktyki. Zdaniem Joanny Kusiak33

„polityczne dyrektywy tzw.

Konsensusu Waszyngtońskiego ignorowały problematykę przestrzenną….Polityka i „pakiety”

Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Monetarnego przetwarzały przestrzeń

w „przestrzeń abstrakcyjną” (Lefebvre), łatwiejszą do zinstrumentalizowania przez globalny

kapitał, gdyż kategoryzowaną według wartości wymiennej”. [Taka] abstrakcyjna przestrzeń

alienuje mieszkańców miasta, sprowadzając do wartości wymiennej wszystkie inne wartości,

takie jak potrzeby mieszkańców czy dziedzictwo architektoniczne”, mówi Autorka wskazując

dalej, że „ani Konstytucja, ani inne regulacje nie zapewniły ‘uzgodnienia kompatybilności’

sposobów użytkowania ziemi ani ze sobą wzajemnie, ani z dobrem wspólnym obywateli,

które w kontekście własności nie pojawia się w Konstytucji w ogóle.”

Nie podejmując tu dyskusji nad słusznością lub niesłusznością takiej interpretacji

zaleceń Banku Światowego ani nad poglądami H. Lefebvra, zwróćmy uwagę, że przytaczana

konstrukcja intelektualna stanowi jedno z głównych uzasadnień aktywności ruchów miejskich

i związanych z nimi protestów. Nie rozstrzygając też kwestii zasadności poszczególnych

protestów czy inicjatyw, zauważmy, że wymuszają one reorientację polityk miejskich. Innymi

słowy miasto jest winne co najmniej braku wyobraźni prognostycznej – niedostrzegania na

czas zagrożeń i zaniechania działań zapobiegających na poziomie miasta oraz/lub lobbingu

w sprawie zmian prawa i jego interpretacji na poziomie krajowym.

Jeżeli „kapitałowe” podejście do prawa własności prowadzi do ograniczenia

możliwości realizacji potrzeb i pragnień określanych jako dobro wspólne czy potrzeb

poszczególnych interesariuszy, to powstaje pytanie czy, albo do jakiego stopnia, można

przyznać rację zespołowi Adama Kowalewskiego34

.twierdzącemu, że: „planowanie

przestrzenne z udziałem społeczeństwa, wyposażone w instrumenty partycypacji społecznej,

ogranicza konflikty nieuniknione przy decyzjach o wykorzystaniu i zagospodarowaniu terenu.

Ułatwia wyważanie sprzecznych często interesów: publicznego i prywatnego”.

Warto tu zwrócić uwagę, że od lat używana, w języku urbanistyki i gospodarowania

przestrzenią, kategoria „interesu publicznego” albo „dobra wspólnego” przybiera, we

wszystkich znanych autorowi wypowiedziach, jedną wartość. Tymczasem powszechnie

wiadomo i łatwo zauważyć, iż najczęściej mamy do czynienia ze splotem interesów

zbiorowych. Różni aktorzy czy interesariusze mogą mieć obiektywnie różne potrzeby a także

mogą różnie widzieć wartości, preferencje czy hierarchie interesów. W ten sposób nadal

przekonanie o własnej „nadkompetencji”, tak popularne wśród polityków, menagerów

i specjalistów, maskuje brak rozeznania a także brak uznania dla wielości

i sprzeczności realnych interesów społecznych. Dobrą ilustracją może być batalia (części

społeczeństwa) o ustalenie nowej równowagi między organizacją miasta dla pieszych i dla

samochodów. Pozytywną cechą ewolucji poglądów jest prawie całkowity zanik popularnej

kiedyś koncepcji „interesu partykularnego”.

33

Joanna Kusiak, tekst niepublikowanej rozprawy doktorskiej. 34

„Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce” 29. 10. 2013 r.

http://www.urbanistyka.info/content/raport-o-ekonomicznych-stratach-i-spo%C5%82ecznych-kosztach-niekontrolowanej-

urbanizacji-w-polsce dostęp 13.04. 2014 r.

21

Własność i władanie z ekonomicznego punktu widzenia

Nie podejmując tu trudu całościowego objaśniania ekonomicznej roli własności,

zwróćmy uwagę, że w naukach ekonomicznych pojawiły się sposoby patrzenia na kwestię

własności – a właściwie dysponowania dobrami, które są ważne dla myślenia

o partycypacyjnym rządzenia (współrządzeniu) miastem. W latach 1990 Elinor Ostrom

zainteresowała się kategorią dóbr wspólnych35

. W odróżnieniu od podejść klasycznych

rozróżniających jedynie własność prywatną lub publiczną, zajęła się ona różnymi sposobami

zarządzania dobrami ważnymi dla wspólnot (terytorialnych). W tym kontekście pojawiła się

powszechnie znana tablica rozróżniająca odmienne typy dóbr:

Umożliwiające wykluczenie

z dostępu niewykluczające

Konkurencyjne Dobra prywatne Dobra (zasoby)wspólne

Niekonkurencyjne Dobra klubowe Dobra publiczne

Wśród zasad umożliwiających skuteczne zarządzanie dobrami wspólnymi Ostrom

wymieniła m.in.: jasno zdefiniowane granice i zasady korzystania, monitorowanie, sankcje

i mechanizmy rozwiązywania konfliktów. W literaturze ekonomicznej znajdziemy także

rozważania dotyczące optymalizacji w zarządzaniu własnością z ograniczeniem kryterium

zysku na rzecz kryterium użyteczności36

.

Warto zwrócić uwagę, że w Polsce znajdziemy instytucje gruntów wspólnych

(angielskie Commons) występują tu słowackie Urbar-y, serwituty albo służebności czy

instytucja zasiedzenia. Dają one prawo użytkowania, ale także regulują obrót gospodarczy

terenami odgrywającymi ważne role społecznościowe: integracyjne, solidarnościowe czy

inne. Niektóre z tych instytucji przetrwały do dzisiaj wraz z odpowiednim zapleczem

prawnym. Rozwiązania te nie są jednak powszechnie wykorzystywane, stanowiąc jedynie

relikty dawnej tradycji.

Z punktu widzenia zarządzania dobrami wspólnymi, ważna i użyteczna mogłaby być

instytucja jednostek samorządu mieszkańców, takich jak komitety osiedlowe, samorząd

spółdzielni mieszkaniowych, sołectw. Jednostki te mają w polskim systemie znaczenie

pomocnicze. Przetrwały z minionych rozwiązań ustrojowych w mało zmienionej postaci.

Mają znikome, raczej bierne kompetencje i minimalne możliwości działania czy

mobilizowania mieszkańców. Stanu tego nie zmieniła ostatnia (Prezydencka) Ustawa

o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego.

Tymczasem w niektórych miastach polski podejmowane są próby powierzania tym

pomocniczym samorządom zadań czy wydzielenia na ich realizację subbudżetów. Wydaje się,

ze mogłaby to być potencjalna ścieżka do częściowego rozwiązania kwestii zarządzania

dobrami wspólnymi.

35

Elinor Ostrom: Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge:

Cambridge University Press, 1990 oraz http://pl.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom dostęp kwiecień 2014 r. 36

Zob. Property Rights and Economic Theory: A Survey of Recent Literature By EIRIKG. FURUBOTN, Texas

AbM University and SVETOZARPEJOVICH, Ohio University; Journal of Economic Literature, Vol. 10, No. 4.

Dec. 1972 r.

22

Nowe mechanizmy miastotwórcze i nowi użytkownicy przestrzeni

Współczesne mechanizmy miastotwórcze zmieniają rzeczywistość miast. Drastycznie

zmienia się w nich życie społeczne i sposoby zaspokajania potrzeb. Nie zawsze umiemy tę

„inność” dobrze opisać. Tym samym nie umiemy powiedzieć, jaka partycypacja i do czego

może być przydatna. W ostatnich dziesięcioleciach rozwój wielkich miast (a wtórnie – także

mniejszych) podlega wpływom powiązanych procesów globalizacji i metropolizacji. Początek

nowego trendu datuje się od lat sześćdziesiątych XX wieku. Charakteryzuje go zależność

rozwoju od odległych i anonimowych centrów kapitału i zarządzania, szybkość zmian

o nieoczekiwanym nieraz charakterze i skali. Warto spojrzeć, jak kształtują one wyzwania

i szanse demokratyzacji37

.

Mówimy wręcz o „Urban Age”; jeśli w roku 1900 w miastach żyło 10% ludności, w

roku 2007 było to 50% a w roku 2050 będzie aż 75%38

. Miasta wylewają się poza własne

granice i zlewają z innymi. Powstają zurbanizowane regiony, nawet części kontynentów.

Mieszkańcy ich żyją, mieszkają i pracują w miejski sposób. Coraz trudniej poczuć się

obywatelem tylko jednego z nich. Pod naciskiem różnorodnych interesariuszy dokonuje się

zrywanie spójności i gradacji przestrzeni. Biznes wymusza przypadkowe lokalizowanie

inwestycji, co skutkuje efektem „leap frog development” – rozwoju ruchem konika

szachowego. W efekcie przestrzeń – choć zurbanizowana, staje się nie-miejska za sprawą

dwóch trendów: „Low Density Urbanism” –urbanizacji niskiej gęstości oraz „Informal

Urbanism” – urbanizacji nieformalnej.39

Przemiany są błyskawiczne: wymiana instytucji, wyludnianie się centrów,

przenoszenie się mieszkańców do suburbii, późniejszy napływ nowych lokatorów będący

brutalną odmianą gentryfikacji.40

Niespójny urbanizm przemienia się w spójny suburbanizm,

mówią autorzy. W jakimś momencie tego rozwoju czy przekształceń „a city become a ‘non-

city’, in fact a town or a village” mówi Roberta Brandes Gratz41

. Warto z tej perspektywy

przyjrzeć się przemianom polskich miast. Czy salon Nowego Światu i placu Wilsona

w Warszawie, albo przebudowa centrum Łodzi czy Poznania, nie przypominają tego trendu?

Kreujemy sztuczną przestrzeń miejską – bez głębi, jak scena bez kulis.

37

Z ogromnej literatury chciałbym wymienić tylko „Living in the Endless City. The Urban Age Project” by the

London School of Economics and Deutsche Bank’s Alfred Herrhausen Society, Ricky Burdett and Deyan Sudjic

eds, Phaidon Presss, London , New York 2011 ISBN 978 0 7148 6118 0 oraz Éric Charmes: La ville émiettée.

Essai sur la clubbisation de la vie urbaine, Presses Universitaires de France, Paris, 2011 38

Ricky Burdett and Philipp Rode „The Urban Age Project” , s. 9 w: Living in the Endless City op.cit 39

O stałym występowaniu i o zmiennym charakterze zjawiska świadczą liczne publikacje. Od najstarszej chyba

w powojennym piśmniennictwie pracy J. Cegielski „Dzikie budownictwo w Warszawie” , Arkady, Warszawa,

1963 r., poprzez K. Herbst „Spontaniczność i żywiołowość jako wartość w układach terytorialnych”, Biuletyn

Informacyjny CPBP 03.12 vol 58; „Procesy żywiołowe w gospodarowaniu przestrzenią na terenie miasta

stołecznego Warszawy (analiza przypadków)”, Biuletyn Infomacyjny CPBP 03.12 vol 58; Michał Brodowicz

„Przyczyny i wpływ zjawiska żywiołowego rozprzestrzeniania się miast (urban sprawl) na rozwój przestrzenny

miast” (wyróżniona w konkursie Towarzystwa Urbanistów Polskich w 2011 r. praca magisterska na Wydziale

Ekonomiczno–Socjologicznym UŁ.); Andrzej Lisowski, Mirosław Grochowski „Procesy suburbanizacji.

Uwarunkowania, formy i konsekwencje”, Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki

Przestrzennej Uniwersytet Warszawski oraz Dr Adam Kowalewski „Gospodarka przestrzenna w Polsce” (referat

na XX Konferencję Spalską PZiTB 6.10. 2009 r.). Ciekawe materiały przyniosła konferencja „Żywiołowe

rozprzestrzenianie się miast „Urban Sprawl” narastający problem aglomeracji miejskich w Polsce”, 20-22. 10.

2005 r. w Kazimierzu nad Wisłą. 40

Neil Smith and Deborah Cowen : Suburban Manhattan s. 33. w: Living in the Endless City (op.cit.) 41

http://www.huffingtonpost.com/roberta-brandes-gratz/saving-shrinking-cities_b_670389.html

23

Rozwija się zjawisko „gated communities”. Ograniczony dostęp, ulice ze szlabanem

albo bramy, brak mieszkań socjalnych i segregujące działanie instytucji usług publicznych,

powodują, że tzw. osiedla stają się coraz bardziej strukturami konsumpcji niż jednostkami

wspólnotowymi czy publicznymi42

. Éric Charmes uważa to za część szerszego zjawiska –

rozpowszechnienia klubowej formy życia miejskiego43

.

Geografię miast współkształtuje przestrzeń elektroniczna. Widoczny jest globalny

import wzorów i stylów w dowolne miejsce na świecie, rośnie globalna wymiana produktów

i usług konsumpcyjnych („takich samych” na „inne”). Ludzie, liczni i różnorodni, stają się

aktorami czy podmiotami politycznymi – dążą do rozpoznawalności, nawet jeśli mają

niewielkie prawa. Wielość „gospodarek”, z którymi jest się w symbiozie, wzmacnia też

zjawiska gospodarki nieformalnej – mówi Saskia Sassen44

.

Odczuwa się i neutralizację wpływu miejsca i odległości a także rosnącą

hipermobilność.. Transport miejski – a właściwie dopiero metro – tworzy zupełnie inne

możliwości w wymiarze stylu życia45

. Wielkie centrum i tereny rekreacji w środku

metropolii, usługi sportów ekstremalnych, rozrywki i wyrafinowanej kultury stają się

dostępne na wyciągnięcie ręki. Możemy niemal bez ograniczeń uczestniczyć we wszystkim,

błyskawicznie przerzucać się z klimatu w klimat. Parki w środku miasta stają się rezerwatami

„miejskiej natury”, zachowujemy się w nich jak na plaży, jeździmy na nartach, wspinamy na

sztuczne skałki, piknikujemy i opalamy. W ciągu minuty zmieniamy odgrywane role:

z taternika w informatyka a potem w konesera muzyki.

Wielkie Miasto tworzy nowe kodeksy współżycia społecznego. Każdy, kto poznał

Londyn, Paryż, Nowy Jork, Berlin, Moskwę, uświadomił sobie osobliwe uczucie

odmienności sposobu życia w wielkim mieście, kiedyś zwanym „megalopolis”. To specjalna,

miejska solidarność, nowe sposoby zarobkowania, usługi pozwalające przeżyć dobę albo

kilka bez zaglądania do domu, zwyczaje ułatwiające ochronę prywatności, niszowe

i środowiskowe życie towarzyskie i otwartość ułatwiająca nawiązanie kontaktu. Tak liczne

i tak łatwo dostępne łączą się w nową jakość. Miasto metra, Metro-Polis jest silnie

zintegrowane i równocześnie bardzo rozwarstwione.

Pojawieniu się międzynarodowych firm towarzyszy napływ międzynarodowej kadry.

Podnosi się atrakcyjność miejsca. Pojawia się praca dla grup skrajnych: ponadnarodowych

specjalistów i pracowników elementarnych usług. Rosnąca wartość wykształcenia to większe

szanse samorealizacji. Powstaje klasa „globalnych aktywistów”. Do pracy lata się samolotem

na inny kontynent. Rozszerza się nomadyczny styl życia ludzi słabo przywiązanych do

chwilowego miejsca pobytu. Koncentracja elit gospodarczych, politycznych i kulturalnych

tworzy „klasę metropolitalną” o specyficznym stylu życia i o wysokich wymaganiach, co do

usług.

Pojawia się – równie „globalna” – kategoria niskopłatnych pracowników obejmująca

osoby słabo wykształcone, niskopłatne, imigrantów i enklawy wykluczenia społecznego.

42

Także E.Bendyk w opracowaniu „Kapitał ludzki i społeczny” dla CKS Urzędu Miasta Warszawy

(niepublikowane, 2010 r.) 43

Éric Charmes „La ville émiettée. Essai sur la clubbisation de la vie urbaine”, Presses Universitaires de France,

Paris, 2011 r. 44

Por. „Saskia SassenSeeing like a City ”, (p 276 – 289)) w: Endless City (op.cit.) 45

Wykorzystałem tu swoją wypowiedź dla „Architektury” w dyskusji: Komunikacyjna przyszłość Warszawy

1/ 2009 r., s. 35 .

24

Specyficzne problemy tworzy obywatelstwo imigrantów, ludzi innych kultur i tradycji, którzy

mogą mieć najróżniejsze strategie osobiste oraz skrajnie odmienny stosunek do kraju

przebywania: od samoizolacji do akceptacji i dążenia do integracji. Dodajmy: nie zawsze mile

witanego. Zróżnicowania społeczne i różny kapitał kulturowy łączą się z odmiennymi

wyobrażeniami ludzi o tym, czym jest miasto, jakie w nim rządzą reguły gry, jakie wolności

i jakie ograniczenia, co się w mieście godzi a co nie godzi. Globalizacja wzmacnia

różnorodność, wielokulturowość i wielość środowisk ale także odmienności („otherness”)

i dystanse społeczne, konflikty i anarchizację życia miast.

W ślad za nowymi funkcjami i nowymi użytkownikami, za odmiennościami sposobu

życia nowych grup, pojawiają się sytuacje konfliktowe czy różnice interesów.

„Przedstawiciele klas metropolitalnych” zamieszkują inne części miasta i kolonizują tereny

zewnętrzne. Charakteryzuje ich inna ruchliwość i inne związki z miastem. Mają inny status

obywatelski i inne możliwości partycypacji czy wyrażania opinii. Obszary zurbanizowane

powiększają się, powodując wylewanie się miast poza granice administracyjne, a także

zlewanie się miast ze sobą – w obszary zurbanizowane – tak że coraz trudniej będzie poczuć

się obywatelem tylko jednego z nich. Mieszkając poza jego granicami administracyjnymi,

trudno też stać się obywatelem miasta: w pełni korzystać z usług, uczestniczyć w wyborach

i debatach.

Atrakcyjność szansy metropolitalnej odczuwana jest przez władze miast jako

konieczność czy „nieuniknioność” podporządkowywania rozwoju potrzebom bieżącej

koniunktury – nawet za cenę utraty tożsamości. Konkurencja między miastami na rynku

przyciągania inwestycji wiąże się z osłabieniem orientacji polityki miejskiej na usługi i dobro

publiczne i wzmacnia dążenie do „miasta przedsiębiorczego”, tworzącego dobry klimat

biznesowy, piszą Mergler i Pobłocki46

. Można mówić nie tylko o biernej akceptacji.

Administracje zdają się lubić ten dynamiczny rodzaj rozwoju i aktywnie mu sprzyjać. Nie są

też skłonne badać zróżnicowania postaw mieszkańców ani poddawać pod debaty kwestii

sprzyjania czy przeciwdziałania nowym trendom i ich skutkom. Partycypacja miała

prowadzić do „jedności”. Nowa urbanizacja każe zakwestionować ten cel i tę wartość na

rzecz wzrostu znaczenie miejskiego pluralizmu stylów.

Ruchy miejskie: prawo do przestrzeni publicznej

Miejscem ogniskującym procesy demokratyczne jest przestrzeń publiczna. Pojęcie to ma

długą historię, a polscy socjologowie miast, urbaniści i inni badacze dobrze oddali zarówno

ich znaczenie, jak i nasze niepowodzenia w ich utrzymaniu i tworzeniu47

. Obserwowany

wzrost znaczenia inicjatyw, grup miejskich, projektów artystycznych i ekspresji społecznej

w przestrzeni i poprzez przestrzeń nie zdarza się po raz pierwszy, nie jest zjawiskiem

nowym48

, niemniej trzeba uznać, że jego obecna postać – ruchy miejskie – wyznacza nową

46

Lech Mergler, Kacper Pobłocki „O nas bez nas: Polityka skali a demokracja miejska”, Respublica Nowa

nr 11-12/2010, s. 7 47

Warto wspomnieć tu między innymi liczne prace Aleksandra Wallisa. 48

Zob. m.in. liczne publikacje M. Castellsa

25

fazę w demokratyzacji miasta49

. W przestrzeni widać dobitnie, że nie może ona polegać tylko

na poprawie warunków do „rozmawiania”.

Jedna z odmian konfliktu o przestrzeń rodzi się z niezdolności administracji do

akomodowania kluczowych dla jakości współczesnej przestrzeni publicznej spontanicznych

sposobów użytkowania czy zachowań, działań i obiektów sztuki, ich przekształcania

w utrwaloną tradycję. Urzędnicy miejscy charakteryzują się znikomą zdolnością

wykorzystywania efektów działań spontanicznych. Wydaje się, że za swoje zadanie uważają

raczej zaprojektowanie miasta w trybie administracyjnym i wybudowanie go w trybie

inwestycyjnym, niż wykorzystanie dynamiki zdarzeń społecznych i artystycznych.

Dominującym sposobem jest eliminacja elementów zastanych i rozpoczynanie działania od

fazy „czystej karty”. Ilustracją może być historia warszawskiego Dotleniacza, zielonego

skwerku z wodą, zaprojektowanego i zrealizowanego przez Joannę Rajkowską. Kiedy sukces

projektu i determinacja mieszkańców skłoniły władze do zaakceptowania trwałej wartości

pomysłu, uruchomiono formalną procedurę konkursu, powstał nowy projekt i wykonano

zielony skwer od nowa – w granicie, bez udziału mieszkańców i już bez artystki.

Pożądany sposób zagospodarowywania, zwany „organicznym” budowałby na tym co

zastane i nowopowstające, wykorzystując je i rozwijając; włączając w ten sposób dziedzictwo

i inicjatorów, twórców i użytkowników do uczestnictwa w kształtowaniu miasta.

Na imieninach Romualda miało być więcej atrakcji. – Mieliśmy malować mural, obok miała

powstać instalacja. Ale plastyk miasta nie potrafi podjąć decyzji, czy wydać nam zgodę, czy

nie, więc czekamy. Może za tydzień uda się go namalować – zastanawia się Anna Marczyk.

Zanim Basia Romanowska trafiła do właściwego wydziału i dowiedziała się, czy może coś

zrobić przy ul. Piotrkowskiej, straciła chęć do działania. – Chciałyśmy zorganizować

w wakacje kiermasz w pasażu Rubinsteina. Poszłam do biura promocji, które odesłało mnie

na Piotrkowską 153, do dawnej delegatury. Tam dwa tygodnie czekałam na pismo

z odpowiedzią, że za pasaż odpowiada jednak wydział ochrony środowiska. Po sześciu

tygodniach odpuściłam.50

Kolejny węzeł napięć stanowi postępowanie z obiektami nieużytkowanymi,

zaniedbanymi, czasowo nieużywanymi, wchodzącymi w fazę śmierci technicznej czy

moralnej albo wybudowanymi, ale jeszcze nie eksploatowanymi czy z przestrzeniami

49

Wśród międzynarodowych projektów podejmujących tę kwestię warto wymienić Project for Public Spaces

[www.pps.org], pomagający w tworzeniu i utrzymaniu przestrzeni publicznych. Inny przykład to Centre de

Cultura Contemporània de Barcelona, które przyznaje the European Prize for Urban Public Space

[http://www.publicspace.org/]. Polityczny dokument zjednoczonej Europy, Karta na Rzecz Zrównoważonego

Rozwoju Miast (Karta Lipska została przyjęta w maju 2007 r.), wśród podstawowych zadań wymienia ona

tworzenie i zapewnianie wysokiej jakości przestrzeni publicznych. III Kongres Urbanistyki Polskiej (Poznań, 4 –

5 września 2009 r.) przyjął Kartę Przestrzeni Publicznej. Proponuje ona 8 zasad organizowania i użytkowania

przestrzeni publicznych. Znajdujemy wśród nich: społeczną partycypację w tworzeniu narzędzi kształtowania

i gospodarowania przestrzenią publiczną i planowaniu; postulat równowagi w tworzeniu nowej przestrzeni

publicznej w stosunku do rewitalizowanej przestrzeni historycznej; sprawiedliwy dostęp do przestrzeni

publicznych i minimalizację konfliktów; rolę integrującą grupy społeczne, z szacunkiem dla ich różnych potrzeb

i systemów wartości oraz aktywne użytkowanie przestrzeni publicznych i ich wykorzystywanie do

organizowania wydarzeń lokalnych. 50

Aleksandra Hac „Oddajcie nam miasto - mówią łodzianie. Urzędnicy głusi”; www.gazeta.pl; 19.092011 r.

26

technologicznymi – powstałymi z powodu jakichś wymagań konstrukcyjnych, ale

nieprzewidzianymi do używania przez ludzi51

. Grupy, nie mogące przekroczyć społecznych

czy ekonomicznych progów dostępu do obiektów standardowych, te związane

z dziedzictwem obiektów czy terenów zaniedbanych i te celowo alternatywne, często próbują

takie obiekty (tereny, przestrzenie) wykorzystywać. A ponieważ zwykle nie uzyskują zgody

właściciela czy dysponenta, robią to nielegalnie.

Działalność tę określa termin „squatting” i jest zawzięcie zwalczana przez

administracje. W wielu krajach obowiązują jednak w tej dziedzinie pewne normy rycerskości.

Np. można oblegać budynek zajęty przez squattersów, ale nie można odciąć im wody ani

prądu. Obyczaj w Polsce nieznany i nieprzestrzegany. Po szeregu doświadczeń, administracje

doszły do wniosku, że istnieją granice sensownej interwencji i czasem warto zaakceptować

spontaniczne użytkowanie, zrezygnować z bezskutecznej wojny albo uznać wynikające z tego

użytkowania korzyści52

.

Pusty obiekt obniża atrakcyjność terenu i może być niebezpieczny. W Polsce nie

stosuje się przejmowania bieżącego zarządu czy dopuszczania czasowego użytkowania

obiektów zaniedbanych przez właściciela. Wśród różnych przyczyn tego stanu rzeczy,

najbardziej banalnymi wydają się te, że a) urzędnik odpowiada za efekt działań, ale

b) urzędnik nie odpowiada za zaniechania działań czy za zniszczenie obiektu 53

.

Pożytki z polityki czasowego użytkowania i w ogóle z działalności „Urban Pioneers”

przedstawia Ingeborg Junge-Reyer, Senator for Urban Development, z Berlina54

. Pyta ona,

czy czasowe użytkowanie utrudnia maksymalizację korzyści? Przeciwnie, odpowiada, jest

ono cechą strukturalną współczesnej gospodarki. W istocie szukamy sposobu ożywienia

i podniesienia wartości – szansy dla miasta i właścicieli nieruchomości. Opuszczone obiekty

nie powinny być uważane za przeszkodę, ale za okazję ożywienia, przesłankę rozwoju.

Czasowe użytkowanie wprowadza nowe życie i podnosi atrakcyjność terenu. Niektóre

z projektów czasowych zakorzeniają się i stają elementem trwałego rozwoju. Obiekty leżące

w zaniedbanych dzielnicach, nie mogą osiągnąć przyzwoitej wartości rynkowej. Ożywienie,

aktywność, podnoszą ich atrakcyjność. Obecnie nawet deweloperzy uznali oddziaływanie

tego czynnika i udostępniają lokale w nowobudowanych obiektach, redukując efekt pustki

i martwoty nowych inwestycji.

51

Więcej o tym mechanizmie pisałem w niepublikowanym tekście: Krzysztof Herbst „Wytyczne w zakresie

partnerstwa lokalnego i animacji lokalnej dla potrzeb projektu Rewitalizacja Społeczna”, 2009 r. dla CRZL. 52

Emblematycznym przykładem wycofania się z konfliktu jest wieloletnie istnienie dzielnicy Christiania

w Kopenhadze. http://www.christiania.org/ 53

Marcin Wicha tak opisał na facebooku: Jak się morduje stare domy w 7 krokach

Budynek zostawiamy do namoczenia. Jedna zima wystarczy, ale możemy poczekać dwa lata.

Teraz już uzyskujemy ekspertyzę, że dom już się nie nadaje do remontu.

W trosce o bezpieczeństwo obywateli przystępujemy do rozbiórki.

Po pierwszym dniu pracy koparki robi się trochę zamieszania. Nie przejmujemy się.

Po dwóch dniach pracy zjawia się pani konserwator i wyraża zaniepokojenie.

Zachowujemy kamienny spokój. Rudera nie jest zabytkiem, a zagrażała bezpieczeństwu.

Wyrównujemy teren i budujemy apartamentowiec. W dowód przywiązania do przeszłości

ozdabiamy parter okładziną z cegły klinkierowej. Wymyślamy jakąś fajną nazwę. Na przykład „Stara

Fabryka Park”. 54

Urban Pioneers. Temporary Use and Urban Development in Berlin. Stadtentwicklung durch Zwischennutzung,

Berlin, 2007 r., by Senatsverwaltung fur Stadtentwicklung Berlin and Jovis Verlag GmbH

27

Rola projektu artystycznego w przestrzeni publicznej55

Warto zastanawiać się nad znaczeniem artystycznych interwencji we współczesnych

miastach. Znaczący jest sam wzrost ilościowy i spontaniczne powstanie zorganizowanych

ruchów, takich jak „Street Art”. W odróżnieniu od czasu samotników (jak np. Simona

Rodii) czy reglamentowanych otwarć dla sztuki jak Biennale Rzeźby w Metalu56

, potrzeba

wypowiedzenia się ogarnęła całe zbiorowości.

Mamy do czynienia ze sztuką zdecydowanie ulotną, komentującą to, co dzieje się właśnie

teraz. Automatyczne utrwalanie prac nie ma większego sensu. Dopiero społeczny sukces,

akceptacja projektu – co ma związek z klasą artystyczną, wydaje się sprawą wtórną, choć

zapewne wpłynie na dłuższe czy krótsze trwanie dzieła.

Coraz lepiej zorganizowana, zintegrowana z przestrzenią publiczną, sztuka spontaniczna

przemawia zamiast (w imieniu) ludzi, ale też prowokuje ich i przebudza. Projekty

spontaniczne mają wielką siłę mobilizowania ludzi i przedstawiania wcześniej

niewerbalizowanych potrzeb czy oczekiwań. Zaskakują one i pobudzają do myślenia przez

efekt paradoksu. Wywołują różne reakcje. Czuje się, że nie powstały w wyniku „procesu

administracyjnego”. Przypomina to dawną batalię o zatwierdzenie spontanicznej nazwy,

kiedy „organy” nie mogły zaakceptować skłaniającej do uśmiechu nazwy ulicy Kubusia

Puchatka. Symboliczną wymowę ma fakt, że do dziś domy przy tej ulicy mają adresy

i numery innych – sąsiednich ulic.

Projekt sztuki spontanicznej wciąga, prowokuje do działania. Z „Dotleniacza” czy Parku

Rzeźby na Bródnie można korzystać. Palma zaskakuje i śmieszy. Zachęca do nowych

pomysłów – komunikatów. Nie udźwignęła zamierzonego przez autorkę przekazu, ale była

znakiem drogowym, punktem orientacyjnym (pytanie: Jak dojdę do Palmy?). W czasie

strajku nosiła czepek pielęgniarski, posłużyła zakochanemu jako pręgierz, przy którym

odprawił publiczną pokutę za przewinienia. Nikt nie zrobił więcej dla wielokulturowości

niż „Podróż na Wschód” – wydarzenie konfrontujące uczestników, jak najbardziej

osobiście i indywidualnie, z życiem „innych” w jednym, ale rozwarstwionym mieście –

Warszawie. Projekty artystyczne, dramaturgia realizacji, pojawienie się efektu – integrują,

angażują, ogniskują aktywność, budują tożsamość lokalną i wspólnotę wartości.

Sztuka spontaniczna jest efektem eksplozji urbanizacyjnej, reakcją na anonimową, totalną

urbanistykę i architekturę i równie totalne i anonimowe gospodarowanie miastem. Jestem

przekonany, że ma silny wpływ na obserwowany wzrost znaczenia przestrzeni publicznej,

zapotrzebowania na jej istnienie i na prawo do jej użytkowania.

Rola partycypacji społecznej

Ogromna liczba autorów poradników podkreśla rolę dialogu, partycypacji, badania

opinii mieszkańców itp. Dialog i konsultacje znalazły miejsce w prawodawstwie, mnożą się

55 Wykorzystano raport z badania na potrzeby Praskiego Quadriennale 2011 r.. Joanna Erbel, Krzysztof Herbst:

w: To: „Liberated Energy”, J. Baranowska, P. Sztarbowski (red.), Instytut Teatralny im. Zbigniewa Raszewskiego, Warszawa

2011r. 56 Film „Wejście przez sklep z pamiątkami”. 1968- 2008 Wcześniej, podobne wydarzenia w Elblągu i Puławach, czy np.

Żyrafa Władysława Frycza na Warszawskiej Woli.

28

coraz doskonalsze techniki, postępuje instytucjonalizacja. Wszystko to tylko nieznacznie

podnosi poczucie realnego uczestnictwa czy sprawstwa. W rozdziale „Prawo do miasta

z perspektywy różnych aktorów miejskich” wskazaliśmy, że kategoria „interesu publicznego”

albo „dobra wspólnego” jest niesłusznie przedstawiana jako niebudząca wątpliwości wartość

absolutna. Podobnie jest przy zaleceniach dotyczących partycypacji. Wersja oficjalna głosi, że

procedury partycypacyjne prowadzą do redukcji konfliktów i uzgodnienia dobrego

rozwiązania. Najbardziej bodaj popularne przedstawienie manowców tego podejścia to tzw.

drabina partycypacji. Autorka graficznie przedstawiła różne motywy i efekty stosowania

procedur partycypacyjnych:

U podstaw wielu napięć towarzyszących gospodarce przestrzennej leży przekonanie,

że przez dane działanie naruszone zostały czyjeś prawa57

. Wiele uczestniczących stron mówi

wtedy mniej lub bardziej wprost: „te plany realizuje się naszym kosztem”, „to nasz teren!”.

Jak to wyżej wykazywaliśmy, mamy jednak do czynienia z różnymi odmianami własności.

Niezależnie od przyczyn, u podstaw leży przekonanie, że poprzez owo działanie naruszone

zostały czyjeś prawa.

W rozdziale 3 wskazywaliśmy, że mamy do czynienia z różnymi „odmianami

własności” i uprawnień kontrolnych. Ze względu na różnorodność interesów wyróżnimy:

własność (własność hipoteczną, dzierżawę). Jest podstawowym tytułem do

użytkowania terenu. Mogą ją ograniczać dyspozycje planów dotyczące użytkowania

i zabudowy; służebności, obciążenia na finansowanie przedsięwzięć wspólnych,

wywłaszczenia na cele publiczne);

57

wykorzystujemy tu (ze zmianami) fragment tekstu: Krzysztof Herbst „Społeczny sens rewitalizacji”,

Ekonomia Społeczna, Teksty 3/2008, FISE, Warszawa.

29

władanie społeczne. Znamy pojęcie przestrzeni publicznej. Często operuje się także

terminem „półpubliczna” na określenie terytorium znajdującego się we władaniu grupy

terytorialnej a niedostępnego dla wszystkich (społeczność podwórka). Czasem ten termin

stosuje się dla przestrzeni przejściowych pomiędzy terytorium prywatnym a publicznym

(klatka schodowa). Czytelnik „Boso, ale w ostrogach” Stanisława Grzesiuka pozna poczucie

społecznej własności dzielnicy; znany jest fenomen „obcego w dyskotece” czy na meczu.

Swoje terytoria mają motocykliści. W praktyce gospodarowania miastem zanikły

uregulowania dla terenów wspólnych, przede wszystkim możliwość instytucjonalizacji

utrwalonej społecznie obecności;

dziedzictwo – własność symboliczną, powiązaną z wartościami architektury i innymi

pozostałościami kultury materialnej. Świadczy o historii, obyczajach, tradycjach, sposobie

życia. Dotyczy nie tylko szacownych zabytków, wpisanych do rejestrów. Tak więc nie jest do

końca chroniona przez przepisy o ochronie zabytków;

uprawnienia kontrolne organów publicznych odpowiedzialnych za zachowanie norm

szeroko rozumianego bezpieczeństwa i za harmonizowanie aktywności i potrzeb

rozwojowych podmiotów działających na danym terenie i szerszych systemów

przestrzennych.

Partycypacja powinna ograniczać bezwzględność dominacji prawnego właściciela terenu.

Umożliwiając przedstawienie interesów i racji powinna przeciwdziałać uproszczonej

racjonalności inwestycyjnej reprezentowanej najczęściej przez inwestorów, ale i przez władze

lokalne, które także ulegają pokusie prostej ekonomiki zorientowanej na zysk z działki czy

obiektu. Powinna wreszcie położyć tamę kreacjonizmowi projektantów, którzy często ulegają

urokowi „jednolitej koncepcji”, możliwości całościowej realizacji nowoczesnych zasad.

W gospodarowaniu przestrzenią biorą udział rozmaici interesariusze. Możemy

tu wyliczyć choćby:

projektantów,

władze i administracje publiczne różnych szczebli (w uproszczeniu „gestorów”

i „kontrolerów”),

inwestorów i właścicieli nieruchomości,

mieszkańców obecnych i ewentualnie przyszłych,

użytkowników (różnych i w różnym zakresie),

przedsiębiorców i usługodawców czynnych na danym terenie.

Partycypacja jest swoistą grą. Najczęściej jej przedmiotem jest projekt planu

zagospodarowania, program, strategia czy pojedynczy projekt inwestycyjny. W grze tej

poszczególni uczestnicy mają przypisane role i związane z nimi przewagi.

Administracja. Zwykle to ona organizuje, w oparciu o przepisy prawa, proces

partycypacji. Prawo w zasadzie określa minimalne warunki: co powinno być

przedmiotem partycypacji, kto powinien być zaproszony, jaka powinna być procedura.

Administracja odpowiada za wdrożenie ustaleń.

Z reguły w interesie administracji jest określony wynik procedury a także ma ona, jako

organizator, wpływ na jej przebieg. Może poruszać się w obrębie zakreślonego prawem

minimum albo powiększać zasięg partycypacji. W grze interesem administracji jest

zrealizowanie celów projektu oraz jak najkrótszy i najmniej kosztowny przebieg procesu

30

partycypacji. Ma ona wpływ na to, na którym szczeblu drabiny proces partycypacji

będzie realizowany.

Specjalista(ści). Profesjonaliści, którzy opracowywali projekt będący przedmiotem

partycypacji przedstawiają go pod dyskusję, odpowiadają na pytania i realizują ustalenia

wynikające z uwag i dyskusji. Mają wpływ na komunikacyjne walory dyskusji. Mogą

więc ułatwiać lub skrajnie utrudniać wzajemne zrozumienie uczestników. W grze ich

interesem jest minimalizacja nakładu pracy na realizację ustaleń.

Mieszkańcy, użytkownicy, inwestorzy i inni użytkownicy. Najczęściej dzielą ich

odmienne interesy i wyobrażenia dotyczące najkorzystniejszych rozwiązań. Zależnie od

treści projektu może ich różnić stosunek do ogólnych celów projektu, do poszczególnych

rozwiązań, zdolność do posługiwania się profesjonalnym językiem projektu i dostęp do

wsparcia eksperckiego. W grze ich interesem jest wybór preferowanej opcji.

Regułą jest, że interesy w grze partycypacyjnej są – przynajmniej w części –

przeciwstawne. W znacznym stopniu od organizatora zależy możliwość uniknięcia/naprawy

błędów projektu i osiągnięcia kompromisu. Jak już napisaliśmy, kluczowym aktorem,

organizującym proces, powinna być w zasadzie administracja. Jest ona też odpowiedzialna za

ostateczny efekt. Powinna więc być świadoma jakie minimalne warunki powinny zostać

spełnione. Warunkami powodzenia partycypacji są:

Podejmowanie spraw ważnych (kluczowych) dla społeczności, a nie takich, które są

odbierane jako marginalne, przy pozostawieniu na boku istotnych problemów.

Właściwy moment. Utarła się tradycja poddawania pod dyskusję publiczną gotowych

projektów. Łatwo zauważyć, że wyzwala to u prezentującego gotowość obrony

przyjętego rozwiązania za wszelką cenę. Tymczasem, jak wiadomo, aby osiągnąć

porozumienie, trzeba poszukiwać zgody co do celów, nie zaś upierać się przy własnych

rozwiązaniach. Wszelkie projekty powinny być zatem dyskutowane już w fazie diagnoz i

opracowywania założeń.

Umożliwienie udziału i wstępne uznanie prawa do głosu wszystkich interesów

(interesariuszy) charakteryzujących się różnym sposobem użytkowania, władania czy

własności dotyczącymi danego terytorium.

Dostarczenie uczestnikom dostatecznej informacji o sprawie i możliwych rozwiązaniach.

Gotowość do zaakceptowania rezultatu konsultacji, nawet jeśli pociągnie to za sobą

zmianę terminów realizacji i wzrost kosztów.

Egzekwowanie przejrzystości procesu i dostępu do informacji. Wyjaśnianie reguł

rządzących dziedziną, której dotyczy projekt.

Nieograniczanie się do dyskusji, rozpatrywania projektów czy „wyrażania opinii”.

Dążenie do projektowania rozwiązania partnerskiego, uwzględniającego nie tylko prawa i

potrzeby, ale i role partnerów w realizacji.

Kompetencje uczestników i współpraca profesjonalistów. Warto przypomnieć, że

przełamanie wielu konfliktów następowało, kiedy protestujący użyli języka

profesjonalistów – narysowali alternatywny projekt. W wielu krajach rozwinęły się takie

formy, jak alternative planning czy advocacy planning, wykorzystujące język

profesjonalny do przedstawienia oczekiwań społecznych w zrozumiały sposób.

31

Edukacja i informacja wspierająca realizm, a nie roszczeniowość. Obejmuje to m.in.

zbudowanie wstępnej świadomości, że życie miasta podlega regułom.

Wykorzystanie wielości kanałów i sposobów komunikacji (także interaktywnych),

umożliwiających włączenie się w proces projektowy zgodnie z naszymi potrzebami i

kompetencjami.

Styl komunikacji dający satysfakcję, np. kwitowanie wypowiedzi i informowanie o tym,

jak został przyjęty nasz głos.

Wprowadzanie form uczestnictwa społecznego już przy projektowaniu. Łatwo wyobrazić

sobie otwartą pracownię projektową, gdzie dyskutuje się realne rozwiązania realnych

problemów.

Z reguły warunki powyższe nie są spełniane (albo „nie całkowicie spełniane”), co

owocuje rozczarowaniami i ogólną utratą wiary w możliwość porozumienia. Konsultacje

i partycypacje to proces wiecznie początkujący. Ciągle jest jakiś „próbny”, „dobrze

zapowiadający się”, przebieg. Przynosi to brak efektu i satysfakcji. Normalną reakcją

społeczną na ten stan jest wycofanie, przekora – nie-partycypacja, bunt.

Ciekawą ilustracją sukcesu jest 12 zasad rewitalizacji opracowanych partycypacyjnie –

z udziałem mieszkańców Kreuzbergu, niezamożnej, kiedyś robotniczej a obecnie w dużym

stopniu imigranckiej dzielnicy Berlina:

12 zasad zrównoważonej rewitalizacji (skrót)58

Rewitalizacja musi być zaplanowana i przeprowadzona z zachowaniem istniejącej

substancji materialnej, wraz z obecnymi mieszkańcami i operatorami lokalnych

przedsiębiorstw i warsztatów.

Zarówno planiści, jak mieszkańcy i lokalni przedsiębiorcy powinni uzgodnić cele

rewitalizacji. Społeczne i techniczne aspekty planu powinny być opracowane łącznie

i spójnie.

Charakter Kreuzbergu powinien zostać zachowany; konieczne jest przywrócenie

zaufania i wiary w sens przedsięwzięcia. Uszkodzenia grożące budynkom powinny być

naprawione natychmiast.

Wewnętrzne układy mieszkań powinny zostać dostosowane do wymagań

współczesnego stylu życia.

Remonty domów i mieszkań powinny być prowadzone krokami i powinny być

stopniowo doprowadzane do końca (nie powinno podejmować się totalnych działań na całych

obszarach).

Środowisko mieszkalne powinno ulec poprawie poprzez wyburzenia, założenie

ogródków we wnętrzach bloków i odnowienie fasad.

Obiekty publiczne, ulice, place i zieleń muszą być odnowione i uzupełnione stosownie

do potrzeb.

Prawa uczestniczenia tak jak i prawa materialne muszą być uwzględnione przez plan

społeczny.

58

Na podstawie broszur, materiałów internetowych i publikacji „Step by Step. Careful Urban Renewal

in Keuzberg, Berlin”, Internationale Bauaustellung, Berlin, 1987 r.

32

Decyzje dotyczące rewitalizacji powinny zostać wypracowane publicznie,

w przejrzysty sposób i, na tyle na ile to możliwe, powinny być dyskutowane lokalnie.

Reprezentacja mieszkańców powinna zostać wzmocniona.

Aby rewitalizacja zyskała zaufanie społeczne, konieczne jest stabilne zaplecze

finansowe. Wsparcie to powinno działać niezwłocznie i w stosunku do każdego

poszczególnego przypadku.

Powinny zostać stworzone nowe formy organizacji inwestujących. Funkcja

(organizacja) powiernicza (działanie w imieniu) powinna być oddzielona od funkcji

budowlanych.

Rewitalizacja zgodna z tymi zasadami musi zachować ciągłość (przez wiele lat).

Konkluzje

Podstawową konkluzją, jaka się autorowi nasuwa, jest potrzeba poprawy skuteczności

metod i konieczność zasadniczego poszerzenia zakresu miejskich praktyk partycypacyjnych

związanych z planowaniem i gospodarowaniem przestrzenią. Obecnie są one realizowane

w zakresie minimum prawnego. Wydaje się, że obecny etap dyskusji nie umożliwia

dokładnego opisu „mapy drogowej” poprawy skuteczności partycypacji. Dlatego propozycje

najważniejszych działań zawieram w krótkich hasłach. Jak się wydaje, na zasadzie dobrej

woli, bez czekania na zmiany prawne, możliwe są:

proaktywna polityka miejska prowadząca do wyprzedzającego uruchamiania procedur

partycypacyjnych, kiedy problem powstaje, a nie kiedy wybucha konflikt,

prowadzenie wyprzedzających diagnoz społeczno-przestrzennych struktur użytkowania

dla obszarów objętych opracowaniami planów oraz dla obszarów intensywnego

użytkowania,

inicjowanie partnerstw, budowanie konsensusu, wywieranie wpływu na niezależnych

inwestorów, prowadzącego do wzrostu wrażliwości na społeczne następstwa i wyzwania

związane z działalnością na terenie miasta,

poszukiwanie i wdrażanie do praktyki instrumentów stymulowania pożądanych

zachowań właścicielskich w przestrzeni miasta,

organizowanie debat i udział w dyskusjach nad modelowymi rozwiązaniami gospodarki

przestrzennej,

podjęcie debaty nad modelem dobrowolnego respektowania przez administrację

rozpoznanych form władania przestrzenią,

poprawa zdolności administracji do organicznego utrwalania udanych inicjatyw

obywatelskich w przestrzeniach publicznych,

opracowanie koncepcji i wspieranie tworzenia lokalnych struktur osiedlowych

i sąsiedzkich na terenie miasta i metropolii,

poprawa koordynacji i współpracy z miejskimi – wydziałowymi i wydzielonymi –

branżowymi gestorami gospodarki przestrzennej. Upublicznianie tego procesu,

poprawa jakości procedur partycypacyjnych,

udział w poprawie jakości edukacji obywatelskiej w dziedzinie gospodarowania

przestrzenią, udział w budowaniu wspólnych wartości.

33

Waldemar Siemiński

Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa

Partycypacja spontaniczna a kształtowanie przestrzeni

1. Niepełne definicje

Definicje zjawiska partycypacji społecznej bywają zazwyczaj tak proste i krótkie,

że prawie zawsze można w nich wypatrzeć pominięcie jakiejś istotnej cechy określającej to

zjawisko. Ponadto prawie wszystkie one gubią jedną z podstawowych cech tego zjawiska –

jego historyczną młodość, krótki okres jego istnienia, charakter pionierski.

W interesującej nas tutaj szczególnie partycypacji społecznej w planowaniu

i w zagospodarowaniu przestrzennym jedna z pierwszych polskich definicji określa

partycypację w tej dziedzinie jako: ,, …legalne działania jednostek i grup społecznych

mających na celu wywarcie wpływu na ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego”.59

W definicji tej najwyraźniej położono nacisk na legalność, czyli ustawowy (prawny)

charakter działań partycypacyjnych. Powstaje pytanie, czy działania nieustawowe (protesty,

manifestacje itp.) nie są partycypacją społeczną?

W jednej z nielicznych polskich książek poświęconych roli partycypacji społecznej

w kształtowaniu przestrzeni jej autorka wydziela osobny podrozdział o ,,partycypacji

nieprofesjonalistów w kształtowaniu przestrzeni” i partycypację tę określa tak: ,,Partycypacja

społeczna w architekturze to idea włączenia nieprofesjonalistów do przedsięwzięć

architektonicznych, do zadań należących do zawodowej domeny architektów”.60

Zapewne

tak, ale nie tylko. W państwie demokratycznym kształtowanie przestrzeni to dziś nie tylko

kreacje architektów. Proces ten odbywa się również poprzez stanowienie prawa miejscowego,

co należy do wybieranego przez mieszkańców organu stanowiącego samorządu gminy – rady

gminy.

Zasadniczą wadą definicji partycypacji społecznej nie są jednak występujące w nich

takie czy inne braki. Zaskakuje to – o czym wspomniałem na wstępie – że ich autorzy nie

uważają za stosowne położenie nacisku na to, że partycypacja społeczna w zarządzaniu

(administrowaniu) sprawami publicznymi i pojmowana jako poszerzenie wpływu obywateli

na władzę poza tradycyjny w demokracji przedstawicielskiej rytuał wyborów jest czymś

stosunkowo nowym, do niedawna jeszcze nie praktykowanym na szerszą skalę.

W swych rozważaniach na temat pojęć i ram teoretycznych w obrębie, których

funkcjonuje idea partycypacji społecznej Tomasz Kaźmierczak nie waha się stwierdzić, że

„…partycypacja jest kwestią w pewnym sensie „podrzuconą” teorii demokracji przez

dynamikę życia publicznego, w której coraz dobitniej zaczęły znajdować swój wyraz

aspiracje… obywateli do rzeczywistego praktykowania innych niż dostępne w klasycznej

demokracji przedstawicielskiej formy uczestnictwa w procesach sprawowania władzy…”.

59

J. Wiench „Metody i techniki konsultacji społecznych w planowaniu przestrzennym”, maszynopis, IGPiK,

1991 r. 60

K. Pawłowska „Przeciwdziałanie konfliktom wokół ochrony i kształtowaniu krajobrazu. Partycypacja

społeczna, debata publiczna, negocjacje”, Politechnika Krakowska, Kraków, 2008 r., s. 117.

34

Autor ten, za G. Sartorim, konstatuje, że „…do lat sześćdziesiątych XX wieku była ona

(partycypacja - W.S.) rzeczywiście pomijana w teorii państwa demokratycznego. Cezura lat

60. XX w. nie jest tutaj oczywiście przypadkowa – to przecież w historii demokratycznego

świata okres istotnych przewartościowań … kiedy podmiotowość i prawo do samorealizacji

oraz prawa człowieka i możliwości ich realizacji w życiu publicznym nabrały podstawowego

znaczenia”.61

Uznajmy więc, szkicowo i wstępnie, że partycypacja społeczna to stosunkowo nowe

zjawisko społeczne charakterystyczne dla rozwijającej się demokracji przedstawicielskiej

(pośredniej). Polega ono na poszerzaniu wpływu obywateli na sferę publiczną (w tym na

władze publiczne) poza dotychczas obowiązujące w tym typie ustroju zasady dostępu do

informacji publicznej i zasady kreowania i funkcjonowania organów władzy publicznej. Jedną

z cech charakterystycznych partycypacji społecznej jest jej dobrowolność. W demokracji

pośredniej nie ma obowiązku partycypacji. Do partycypacji ma się raczej prawo, a tam

(w tych dziedzinach) gdzie prawo to nie jest oczywiste, chodzi o to by prawo to stało się

oczywiste.

Sfera publiczna w ustroju demokracji pośredniej „…oznacza kontestacyjno-

partycypacyjną przestrzeń, w ramach której podmioty prawa, obywatele, aktorzy ekonomiczni

oraz członkowie rodzin i społeczności lokalnych tworzą publiczne ciała i angażują się

w negocjacje i kontestacje życia politycznego i społecznego”. W sferze tej „świadkiem może

być teoretycznie każdy aktor działający w tej przestrzeni” „…jest to obszar

niereglamentowanego dostępu…także innych uczestników, aktywnych na danym obszarze”62

Jedyne co może budzić zastrzeżenie w powyższej charakterystyce sfery publicznej,

w której odbywa się partycypacja społeczna, to widoczne przeciwstawianie w niej aktywności

kontestacyjnych i partycypacyjnych. Kontestacja jest wszak również udziałem w sferze

publicznej (dopóki nie podważa ustrojowych zasad demokracji).

Formy partycypacji społecznej klasyfikowano dotąd na kilka różnych sposobów.

W klasyfikacjach tych trzeba uważać, by form (rodzajów) partycypacji nie mylić

z instrumentami partycypacji. Często klasyfikuje się formy partycypacji według schematu

drabiny partycypacji S.R. Arnstein. To pomyłka! Drabina partycypacji Arnstein wskazuje

mniej i bardziej efektywne (z punktu widzenia wpływu obywateli na władze) publiczne

instrumenty (metody) partycypacji.

Jeśli chodzi o klasyfikację form tego, co w Polsce nazywamy partycypacją społeczną,

to warto tu wskazać podział form partycypacji na:

a) partycypację społeczną (inaczej horyzontalną/wspólnotową), dotyczącą udziału

jednostek w działaniach zbiorowych podejmowanych w społecznościach (grupy

obywatelskie, NGO-sy, wolontariat); b) partycypację publiczną (zaangażowanie

jednostek w działanie struktur i instytucji demokratycznego państwa, a więc władzy

publicznej); c) partycypację indywidualną (codzienne wybory i działania jednostek

61

Tomasz Kaźmierczak „Partycypacja publiczna: pojęcia, ramy teoretyczne”, w (pod red. A.

Olech):„Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej”, Instytut Spraw

Publicznych, Warszawa, 2011r. 62

Cytaty powyższe pochodzą z książki E. Wnuk-Lipińskiego „Socjologia życia publicznego”, Wydawnictwo

Naukowe Scholar, Warszawa , 2008 r.

35

dające wyraz ich opcjom, co do sposobu życia – charytatywność, wybór ekologicznego

stylu życia itp.).63

Rozróżnia się niekiedy: a) partycypację consensualną (działania jednostek dążące do

osiągnięcia konsensusu społecznego w spornych kwestiach publicznych)

i b) partycypację konfrontacyjną, w której konflikt społeczny jest skutecznym

instrumentem pożądanej zmiany społecznej. 64

Można zaproponować jeszcze inny sposób klasyfikowania form partycypacji

społecznej. Jest on odpowiedzią na fakt, że chyba we wszystkich państwach demokratycznych

w drugiej połowie XX wieku partycypacja społeczna została w mniejszym lub szerszym

zakresie objęta jurydyzacją. Zalegalizowano takie instrumenty partycypacyjne jak prawa

wyborcze, prawo do referendum, prawo do konsultacji, prawo do tworzenia obywatelskich

ciał doradczych i opiniujących (w Polsce np. jednostki pomocnicze gminy), nie mówiąc

o prawie do tworzenia stowarzyszeń, fundacji, prawie do zgromadzeń i innych.

Zwłaszcza w planowaniu przestrzennym w Polsce praktyki partycypacyjne są

prowadzone ściśle w myśl litery partycypacji regulowanej ustawowo. W planowaniu

przestrzennym państw rozwiniętej demokracji zaleca się oprócz partycypacji ustawowej także

tzw. pozaustawowe, ale niesprzeczne z prawem, techniki partycypacyjne.

Od lat zwracam uwagę, że oprócz dwóch wymienionych wyżej form partycypacji

(ustawowej i pozaustawowej) należy do ich dopełnienia wyróżnić także formę trzecią –

partycypację spontaniczną (żywiołową?). Dwie pierwsze formy są sterowane przez prawo

i wdrażającą je administrację publiczną. Formę trzecią widać często w oddolnych,

skierowanych nierzadko przeciw aktom władz publicznych, działaniach obywateli

motywowanych ich oburzeniem, sprzeciwem, czy innym niż lansowane oficjalnie widzeniem

interesu i dobra publicznego. Ta „oddolna”, nazywana przeze mnie spontaniczną,

partycypacja często przybiera formy konfrontacyjne, ale zwłaszcza w dziedzinie

kształtowania przestrzeni spotyka się także spontaniczne inicjatywy pełne pieczołowitości

i gospodarskiego podejścia do przestrzeni publicznej.

Początki partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym

Początków zjawiska partycypacji społecznej w sferze spraw publicznych należy

dopatrywać się w sposobie funkcjonowania młodej XIX-wiecznej przedstawicielskiej

demokracji Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Bodaj pierwszy wychwycił to, opisał

i zdefiniował Alexis de Tocqueville w swym, napisanym pod ogromnym wrażeniem podróży

do ówczesnej Ameryki, dziele ,,O demokracji w Ameryce (wydanym we Francji w 1835

roku). Pisał on: ,,Niezależnie od wieku, pozycji i poziomu umysłowego Amerykanie

nieustannie się stowarzyszają. Mają nie tylko towarzystwa handlowe i przemysłowe, do

których należą wszyscy, ale również mnóstwo innych: istnieją stowarzyszenia religijne

i moralne, stowarzyszenia o poważnym i błahym charakterze, stowarzyszenia zajmujące się

ogólnymi i bardzo szczegółowymi sprawami, stowarzyszenia wielkie i małe… Wszędzie tam,

gdzie na czele jakiegoś przedsięwzięcia ujrzycie we Francji rząd, a w Anglii wielkiego pana,

w Stanach Zjednoczonych spodziewajcie się ujrzeć stowarzyszenie”.

63

T. Kaźmierczak … op. cit 64

Tak rozumiem ideę partycypacji wyłożoną w książce Markusa Miessena „Koszmar partycypacji”, wyd. „Bęc

zmiana”, Warszawa, 2013 r.

36

Jeśli chodzi o udział społeczny w planowaniu przestrzennym to ,,…pierwsze artykuły

dotyczące tej problematyki pojawiają się incydentalnie w fachowej prasie amerykańskiej

w latach pięćdziesiątych (XX wieku – WS), zwykle w związku z przebudową starych dzielnic

w miastach”.65

Jednak, o czym w powyższym cytacie się nie pisze, problematykę partycypacji

społecznej w kształtowaniu przestrzeni zauważono i ,,praktykowano” w tamtym okresie

w USA również na innych płaszczyznach życia publicznego tego kraju i to w sposób znacznie

bardziej znaczący niż ogłaszanie artykułów naukowych.

W amerykańskich ,,gorszych dzielnicach” lat 50-tych i 60-tych XX wieku dochodziło

do gwałtownych protestów mieszkańców – reakcji na życie w zdegradowanym środowisku

slumsów. Ich apogeum przypadło na lata 60-te XX wieku. Społeczne ruchy kontestacyjne,

które nasiliły się w USA zwłaszcza w 1968 roku, były częścią ogólnoświatowej fali protestów

społecznych, przede wszystkim w środowiskach młodzieży akademickiej. W USA jednak

miały one także ścisły związek z kwestią nierówności i dyskryminacji rasowej. Mimo

radykalnych zmian w amerykańskim prawie (w latach 60-tych ustawowo zalegalizowano

w USA małżeństwa mieszane; w 1964 roku prezydent L. Johnson podpisał ustawę o prawach

obywatelskich znoszącą segregację rasową w wszystkich placówkach i obiektach

użyteczności publicznej; w 1965 przyjęto ustawę o prawach wyborczych gwarantującą je

wszystkim obywatelom) w sierpniu 1965 (w niecały tydzień po uchwaleniu ustawy o prawach

wyborczych) w dzielnicy Watts w Los Angeles (zamieszkałej głównie przez ,,czarnych”)

wybuchły gwałtowne zamieszki. Latem 1966 r. zamieszki wybuchły w Clevland, Chicago

i 40 innych miastach amerykańskich. W 1967 r. rozruchy w slumsowych, śródmiejskich,

głównie zamieszkałych przez ,,czarnych”, dzielnicach wybuchły w Newark i w Detroit.

Z perspektywy czasu widać, że wprowadzane do amerykańskiego zasobu prawnego wolności

obywatelskie, wywalczone w USA głównie przez pacyfistyczny, legalistyczny ruch

obywatelski kierowany przez pastora Martina L. Kinga, nie dotyczyły jednak czegoś, co

w USA było kwestią odrębną – amerykańskiej kwestii miejskiej. W latach 60-tych więcej niż

połowa ,,kolorowych” Amerykanów żyła w wielkich miastach (z czego najwięcej

zamieszkiwało w slumsowych, śródmiejskich gettach). W miejskich środowiskach USA

segregacja rasowa miała głęboki i wielostronny, faktyczny charakter i mało tu dawały

próbujące niwelować nierówności rasowe reformy legislacyjne w zakresie praw

obywatelskich.

Amerykańska Ustawa Mieszkaniowa z 1949 r. była pierwszą próbą zainicjowania

procesu modernizacji miast amerykańskich – działaniem na rzecz likwidacji slumsów,

wykreowania bodźców dla prywatnej inicjatywy w budowie mieszkań nowych na miejscu

starego, zdekapitalizowanego zasobu. Celem było pobudzenie lokalnego wzrostu

gospodarczego, co powiększyłoby lokalną bazę podatkową i stworzyło nowe miejsca pracy.66

Znowelizowana w 1954 r. Ustawa Mieszkaniowa funkcjonowała równolegle do

federalnego Programu Pracy, w którym sformułowano wymóg m.in. udziału obywateli

w procesie modernizacji dzielnic miejskich.

65

J. Wiench … op. cit. Na podstawie przeglądowego artykułu S. Damer i C. Hague ,,Public Participation in

Planning” , A. Review, w ,,Town Planning Review”, vol. 42 z 1971 r. 66

J. Bellush i M. Hausknecht ,,Urban Renewal – An Historical Overview”, w J. Bellush i M. Hausknecht:

,,Urban Renewal: People, Politics and Planning”, New Jork, Doubleday; 1967 r.

37

Wymóg ten rozumiano na co najmniej dwa sposoby. W procesie modernizacji

konieczna była mobilizacja kapitałów prywatnych (środki publiczne były niewystarczające).

W konsultowanie sposobów zarządzania modernizacją należało również wciągnąć czynniki

i środowiska spoza administracji, czyniąc zadość pryncypiom demokratycznym.

Zrozumienie i próby wdrożenia tych dwóch demokratycznych wymogów w latach 50-

tych i 60-tych XX wieku związane są wyraźnie ze stopniową zmianą modelu funkcjonowania

administracji publicznej w państwach demokratycznych Zachodu, zwłaszcza w państwach

najbardziej rozwiniętych. W owym czasie w państwach tych, klasyczny, weberowski model

administracji publicznej (tzw. ,,biurokracja”) przechodził w fazę menadżerskiego zarządzania

publicznego (New Public Menagment – NPM), by później wejść w fazę partycypacyjnego

zarządzania publicznego (Public Governance).67

W charakterystyczny dla wczesnych demokratycznych państw prawnych sposób

(w okresie wieku XIX i pierwszej połowy wieku XX) organizacja ich urzędów publicznych

odznaczała się bezosobowością stosowanych procedur, aprioryczną racjonalnością ich ładu

organizacyjnego, co miało zapewnić organizacji ciągłość i trwałość. Te właśnie cechy modelu

biurokracji uwypuklał w swych naukowych analizach Max Weber. Jednocześnie jednak

weberowski model biurokracji odznaczał się brakiem elastyczności i niepodatnością na

innowacyjne usprawnienia. Był też – używając współczesnych określeń – mało przyjazny dla

administrowanej ludności. Mieszkańcy byli w urzędach petentami, traktowanymi jak dzieci

paternalistycznej władzy.

Model NPM wprowadzał traktowanie działalności administracji jako publicznej

usługi, której jakość ocenia jej użytkownik. W modelu tym zaczęto liczyć ekonomiczny koszt

działań realizujących cele publiczne i okazało się, że w bardzo wielu przypadkach

efektywniejsze pod tym względem jest powierzenie ich prywatnemu sektorowi

gospodarczemu, co nie oznaczało zdjęcia odpowiedzialności za realizację celów publicznych

z publicznej administracji.

W toku dojrzewania poglądów tego typu (jakże innych od założeń modelu

weberowskiej biurokracji), zrodziła się w USA w latach pięćdziesiątych XX wieku m.in.

formuła partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP).

Okres ten wytworzył jeszcze inne, silne presje, działające na modyfikację modelu

publicznego administrowania. Lata rewolt i protestów społecznych – lata 60-te XX wieku,

przyniosły np. zmianę starego kulturowego paradygmatu, w myśl którego to starsi uczą

młodzież. Od tamtej pory stawało się coraz bardziej oczywistym spostrzeżenie Margaret

Mead, że młode współczesne pokolenia w wielu dziedzinach stawały się wzorcotwórcze dla

starszych. Społeczeństwa państw demokratycznych – głównie ich młode pokolenia – stawały

się coraz bardziej wykształcone. Wiele z tych demokratycznych społeczeństw przekształcało

się w społeczeństwa obywatelskie – pełne oddolnych, obywatelskich inicjatyw publicznych,

niezależnych i samodzielnych wobec działań sektora administracji i demokratycznie

wybieranych rządów.

67

Za Hubertem Izdebskim tak właśnie rekonstruuje fazy rozwoju administracji publicznej w ustroju

demokratycznym Jerzy Hausner. Patrz: Jerzy Hausner: ,,W kierunku zarządzania interaktywnego”, w zbiorze

pod red. A. Bosiackiego, H. Izdebskiego, A. Nielickiego, I. Zachariasza ,,Nowe zarządzanie publiczne i public

governance w Polsce i Europie”, Liber, Warszawa, 2010 r. s. 92-93.

38

Administracja publiczna państw demokratycznych w odpowiedzi na te zjawiska

musiała stawać się bardziej (w porównaniu z modelem weberowskim) – otwarta i wsłuchana

w głosy społeczeństwa. Bardzo ważnym symptomem tej postępującej otwartości administracji

w USA stało się uchwalenie tam w 1966 roku pierwszej w świecie ustawy o dostępie do

informacji publicznej (Freedom of Information Act).

W pewnym sensie wszystko to co robi administracja publiczna jest gromadzeniem,

przetwarzaniem i dystrybucją informacji. W tym sensie administracja publiczna dysponuje

specyficzną formą władzy – władzą informacyjną, równie silną i skuteczną jak władcze

kompetencje administracji publicznej.

Amerykańską ustawę z 1966 roku należy traktować jako przejście od głoszenia

szczytnych demokratycznych haseł co do potrzeby informowania obywateli w sprawach

publicznych (zawartych np. już we francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela

z 1789 roku), do wdrożenia ich do praktyki poprzez ich jurydyzację, poprzez ich regulowanie

szczegółowymi ustaleniami prawa materialnego.

Amerykańska ustawa z 1966 roku dała początek generacji ustaw przyjmowanych

kolejno w innych państwach świata demokratycznego (Polska znalazła się w ich szeregu

w 2001 roku przyjmując ustawę o dostępie do informacji publicznej).

A. Piskorz-Ryń pisze na ten temat: ,,Naprawdę jednak ruch ku jawności rozpoczął się

dopiero w latach 50-tych XX wieku. Związany był on ze zmianą charakteru stosunków

miedzy administracją a obywatelem. Obywatel przestał być przedmiotem procesu rządzenia,

a stał się równorzędnym partnerem administracji. Reformując w tym czasie administrację

publiczną deklarowano chęć stworzenia ,,transparentnej (przejrzystej) administracji”,

,,demokracji administracyjnej”, ,,trzeciej generacji praw człowieka”….68

Oczywiście było w tym dużo demokratycznej retoryki i propagandy. Jednak, jak

trafnie zauważyła Teresa Górzyńska: ,,Nawet jeżeli ruch ku jawności był w jakimś stopniu

tworzeniem mitu, to ,,bajeczka” ta w poważnej mierze zmieniła administrację, politykę

i społeczeństwo, ponieważ wyposażyła je w nowe ,,rekwizyty”, które skłoniły do stosowania

innych proporcji między obowiązkiem zachowania tajemnicy, a obowiązkiem ujawniania

informacji. ,,Rekwizytami” tymi stały się ustawy regulujące prawo do informacji, prawo

dostępu do dokumentów administracyjnych (urzędowych)… jawność została poddana

procesowi jurydyzacji”.69

Dopiero na tym historycznym tle można właściwie zrozumieć pojawiające się w latach

60-tych XX wieku (głównie w USA i w związku z problemem modernizacji starych,

zdegradowanych dzielnic miejskich) ,,…akcentowanie konieczności przeniesienia stosunków

miedzy służbami planistycznymi a ludnością na płaszczyznę partnerstwa poprzez zmianę

postaw planistów z jednej strony i rozwój edukacji obywatelskiej z drugiej”.70

Rozwijające się (a raczej dopiero raczkujące) w tym czasie praktyki partycypacji

społecznej w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego (głównie dotyczące

68

A. Piskorz-Ryń ,,Zasady dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym”, maszynopis,

Municypium, 2002 r. 69

T. Górzyńska ,,Kilka słów o prawie do informacji i zasadzie jawności” [w]: ,,Państwo prawa, administracja,

sądownictwo”. Praca dedykowana prof. dr hab. Januszowi Łętowskiemu pod red. A. Łopatka, A. Wróbla,

S. Kiewlicza, Warszawa, 1999 r. 70

J. Wiench … op. cit. Za J. N. Jackson: ,,Planing Education and the Public”, Journal of the Town Planing

Institute, 1964 r., vol. 50.

39

rewitalizacji zdegradowanych obszarów miejskich) bynajmniej nie oscylowały tylko między

postulatami zmiany postaw planistów, a potrzebą kształcenia obywateli.

Owszem – coraz częściej brano pod uwagę spostrzeżenia Herberta Gansa z 1969 roku,

że: ,,Jeśli ludzie odrzucają zamysły planistów to rzadko dzieje się tak dlatego, że są głupi lub

źli, ale często dlatego, że mają inne style życia i cele”. Studia i analizy socjologiczne tego

okresu ujawniały jednak szereg innych barier – głównie instytucjonalnych – ograniczających

w USA możliwości udziału społecznego w planowaniu i gospodarowaniu przestrzenią.

Bariery te bardzo mocno zawężały możliwości szerszej partycypacji społecznej

w kształtowaniu przestrzeni i bodaj czy nie w przeważającej liczbie przypadków zmuszały

,,partycypantów” do manifestowania ich woli przede wszystkim w specyficznych formach

partycypacji żywiołowej i spontanicznej – protestach, odmowach, buntach.

Nie wdając się w bardziej szczegółowe omówienie historii rozwoju form partycypacji

społecznej w kształtowaniu przestrzeni, można by te formy podzielić na dwa typy: formy

stosowane w procesach modernizacji dzielnic miejskich (czyli w ich rewitalizacji, która jest

procesem w równym stopniu społecznym, gospodarczym co przestrzennym) oraz formy

partycypacji tworzone i stosowane na potrzeby, przede wszystkim, usprawnienia samego

procesu planowania przestrzennego (przez ,,usprawnienie” to należy rozumieć także próby

rozładowania otoczki konfliktów społecznych skoncentrowanych wokół planowania

przestrzennego).

W amerykańskich federalnych programach modernizacji zdegradowanych dzielnic

miejskich na współudział obywateli kładziono nacisk z wielu powodów. Chciano, by

obywatele mogli z wyprzedzeniem poznawać plany i projekty modernizacyjne, by obywatele

udzielali pomocy urzędnikom w formułowaniu celów modernizacji i by obywatele uczyli się

sposobów ich realizacji. Chodziło też o poszerzenie przez obywateli listy źródeł środków na

modernizację, o pomoc w angażowaniu prywatnych środków na ten cel.

Analizy socjologiczne procesów modernizacji w amerykańskich miastach tego okresu

z reguły sceptycznie odnosiły się do realizacji założeń federalnych w kwestii poszerzenia

udziału społecznego w procesach modernizacji. Podkreślały one, że włączanie czynnika

społecznego bardziej spowodowane było troską o zwiększenie operatywności procesów

modernizacji niż troską o pryncypia demokratyczne.

Socjologowie muszą być krytyczni. Taka postawa jest nieodzownym składnikiem

(fundamentem) ich aparatu badawczego. Ich sceptycyzm w latach 60-tych XX wieku opierał

się na stosunkowo licznych analizach wczesnych form współudziału obywateli w

amerykańskich projektach modernizacji miejskiej. Dominującą formą tego uczestnictwa były

wówczas społeczne komitety doradcze przy komunalnych organach kierujących modernizacją

dzielnic zdegradowanych. W założeniach miały to być komitety ogólnospołeczne. Z reguły

jednako były one zdominowane przez przedstawicieli biznesu, wolnych zawodów, świata

finansów i związków zawodowych. Kręgi te bardziej nastawione były na napędzającą

gospodarkę modernizację centrów miejskich niż na poprawę sytuacji mieszkaniowej

biedaków ze slumsów. Wspólnota celów, interesów i poglądów członków tych komitetów

powodowała szybką i łatwą aprobatę dla miejskich projektów modernizacji, które – na ogół –

boleśnie dotykały mieszkańców obszarów modernizowanych, przesiedlanych z ich terenów

zamieszkania.

40

Protesty grup mieszkańców zagrożonych przesiedleniami, jeżeli szły torem legalnych,

wpisujących się w przyjęte oficjalnie procedury partycypacji, były mało efektywne. Trwały

latami, kończyły się często połowicznie. Socjologowie wnikliwie analizowali wielorakie

bariery minimalizujące efektywność działań grup protestu w miastach USA tego okresu.71

Gdy z opóźnieniem, w porównaniu z USA, przyjmowano regulacje prawne dotyczące

modernizacji kwartałów i dzielnic miejskich w NRF (niemiecka ustawa o modernizacji miast

została przyjęta w 1971 r.) niemiecki rząd federalny zaproponował znaczne poszerzony

i bardziej elastyczny, w porównaniu z amerykańskim, spis zalecanych form współudziału

obywateli w modernizacji dzielnic miejskich: komitety doradcze, poradnictwo planistyczne,

fora obywatelskie, informowanie obywateli. Preferowano w tej dziedzinie w Niemczech –

i słusznie, gdy weźmie się pod uwagę nowatorski charakter inicjowanych działań –

eksperymentowanie. Nowatorskim rozwiązaniem było wprowadzenie w operacjach

modernizacji miejskiej w Niemczech ustawowego tzw. Planu Społecznego. Ten przyjęty

z inicjatywy wybitnego niemieckiego socjologa H. Bahrdta akt ustawowy brał pod uwagę

interesy ,,rdzennych” mieszkańców terenów modernizowanych i był objawem niemieckiego

kapitalizmu społecznego.

W sumie – co należy mocno podkreślić – nawet w sceptycznych analizach

socjologicznych odnotowano w związku z procesami modernizacji zdegradowanych

obszarów miejskich dekad lat 60.i 70. XX wieku powiększanie się stopnia jawności procesów

planowania. Zauważano, że społeczna presja na zarządy miast i ich agendy kierujące

procesami modernizacji zmuszała je do ,,publikowania planów i programów i tłumaczenie się

z modernizacyjnych poczynań”. Doprowadzało to nawet do pojawiania się alternatywnych

(niekiedy obywatelskich) koncepcji planistycznych. Biurokracja miejska i członkowie

obieralnych organów publicznych uczyli się, że ignorowanie lub lekceważenie głosów

protestów obywateli jest niebezpieczne i warto jest stosować (nawet jako technikę na własne

przetrwanie) sposoby na wychodzenie im naprzeciw.

,,Uczenie się” partycypacji społecznej w procesach kształtowania przestrzeni miast

miało także miejsce – co ważniejsze – po ,,drugiej stronie”, wśród mieszkańców. Opisując

realizację prowadzonego w latach 60-tych XX w. w USA programu modernizacji miast

(Model Cities) promotorka i klasyk badań nad partycypacją społeczną, Sherry R. Arnestein,

nie zostawia ,,suchej nitki” na praktyce stosowania w tym programie wytycznych federalnych

co do partycypacji obywatelskiej. Ten krytyczny stan ,,doprowadził do zmiany podejścia

federalnego Departamentu Urbanizacji do uczestnictwa obywateli w procesie decyzyjnym”.

W nowym dokumencie programowym Departamentu ,,…spory nacisk położono na

dystrybucję władzy wśród mieszkańców”. Zachęcano w nim miejskie organy wykonawcze do

działań, dzięki którym ,,grupy obywateli mogłyby zatrudniać własnych ekspertów”.

Ważniejszy od tego wydaje się jednak fakt, że na 75 ,,modelowanych” miast

programu modernizacji w 15 z nich zgodzono się podzielić władzę (nad modernizacją miasta

– W. S) z mieszkańcami. S. R. Arustein konstatuje, że ,,…we wszystkich tych piętnastu

miastach, poza jednym, był to efekt wściekłych żądań strony społecznej, a nie inicjatywa

71

Można tu wskazać pracę Roberta Dahla ,,Who governs?”, New Haven, Yale University Press, 1961r., H.

Kaplana ,,Urban Reneval Politics: Slum Clearence in Newark”, New York, Columbia University Press, 1963 r.

czy C.H. Hartmana i innych ,,Yerba Buena: Land Grab and Community Resistance in San Francisco”, San

Francisco,Glide Publications, 1974 r.

41

władz miasta… Mieszkańcy grozili, że sprzeciwią się przyznaniu miastu grantu federalnego.

Wysłali delegację do Departamentu Urbanizacji w Waszyngtonie. Nie przebierali w słowach.

Negocjacje odbyły się w atmosferze wzajemnej nieufności, nawet nienawiści”. (S. R. Arnstein

,,Drabina partycypacji”, artykuł w zbiorze ,,Partycypacja. Przewodnik” Krytyki Politycznej;

red. J. Erbel i P. Sadura; Warszawa, 2012 r.). Partycypacja społeczna nie jest – jak z tego

widać – łagodnym procesem stosowania technik uczestnictwa wśród ludności. Ponieważ

jest dystrybucją władzy publicznej, przeważnie występuje w sytuacji konfliktu społecznego

i o tym przenikaniu się tych dwu zjawisk nie można zapomnieć.

Na kontynencie europejskim często przywoływanym przykładem wzrostu znaczenia

jawności w procesach planowania przestrzennego miast stała się przebudowa dzielnicy Hal

w Paryżu w latach 70-tych XX wieku. Pierwotny projekt przebudowy Hal przewidywał

objęcie modernizacją obszaru około 35 ha zamieszkałego przez około 18 tysięcy

mieszkańców Paryża. Po protestach ludności odtajniono plan modernizacji, a potem

gruntownie go zrewidowano. W wyniku rewizji planu okazało się, że zamierzone cele da się

osiągnąć przebudowując obszar o wielkości 15 ha (w tym tylko 5 ha przestrzeni zamieszkałej)

zajmowany przez około 3 tys. mieszkańców.72

Przykłady szerokich fal protestu społecznego wpływającego na zmianę planów

zagospodarowania przestrzennego są, oczywiście, znane i w Polsce. W latach 60-tych i 70-

tych XX wieku społeczeństwo stoczyło zwycięską bitwę z władzami i planistami zwaną

„bitwą o Kazimierz”. Przyjęty w 1970 r. plan zagospodarowania przestrzennego tej perły

polskiego renesansu dwukrotnie zwiększał liczbę mieszkańców tego miasteczka, przewidywał

poprowadzenie drogi tranzytowej wzdłuż Wisły itd., itd. Wywołało to ogólnopolską, pełną

oburzenia debatę. W jej wyniku przeprowadzono w 1972 r. naradę ekspertów w sprawie

przyszłości tego miasta, anulowano niefortunny plan zagospodarowania przestrzennego

i sporządzono nowy plan „równowagi ekologicznej”, utworzono stanowisko miejskiego

konserwatora zabytków.73

Takich polskich konfliktów społeczno-przestrzennych,

objawiających się protestami społecznymi i wpływających w efekcie na zagospodarowanie

przestrzenne i jego planowanie, było bardzo dużo. Ciągną się one do dzisiaj. Poświecili im

sporo miejsca w swym dorobku naukowym Krystyna Pawłowska z zespołem (zapobieganie

konfliktom w zarzadzaniu i planowaniu krajobrazu), Tadeusz Burger (konflikty w obronie

wartości ekologicznych), czy choćby autor tego tekstu (studium dotyczące społecznych

aspektów konfliktów wokół lokalizacji inwestycji).

Mówiąc o polskich przejawach konfrontacyjnej partycypacji społecznej

w kształtowaniu przestrzeni nie można zapominać o spontanicznej partycypacji consensualnej

w tej dziedzinie. Mimo, że Polska Ludowa wyraźnie zmierzała w kierunku osłabiania wśród

mieszkańców „imperatywu polegania na samym sobie” (określenie socjologa Z.A.

Żechowskiego badającego w latach 70-tych XX w. społeczności małomiasteczkowe w

konińskim okręgu uprzemysławianym), to w okresie tym miały miejsce spontaniczne akty

partycypacji społecznej w odbudowie Warszawy, w czynach społecznych na rzecz budowy

72

D. Barrere „De certains approches de la partacipation des citoyens al’amengament et a la vie de la Cite”,

Urbanisme,1976 r., nr 153/154, za J. Wiench op. cit. 73

Kazimierz Chmielewski „Imię miejscowość – Kazimierz” w „Kazimierz Odnowiony”, Oficyna Wydawnicza

Mówią Wieki, Warszawa, 2003 r. oraz Komunikat SARP 1/1973.

42

dróg lokalnych, szkół, remiz, kościołów – zwłaszcza na terenie małych społeczności

lokalnych.

Partycypacja spontaniczna – aspekty teoretyczne

We wrześniu 2000 roku ustawę o referendum gminnym zastąpiła u nas ustawa

o referendum lokalnym. W tej pierwszej przyjmowano, że referendum można zwoływać

w każdej ważnej sprawie dotyczącej gminy. W ustawie o referendum lokalnym referendum

może dotyczyć już tylko spraw związanych z zadaniami własnymi gminy. Oto przykład tego,

jak ustawowe ramy przyjęte dla jednego z instrumentów partycypacji społecznej mogą

ograniczać zakres tej partycypacji.

Nie jestem zwolennikiem skrajnego poglądu, że „…obecnie partycypacja społeczna

jest częścią neoliberalnego projektu i ostatecznie służy konserwacji systemu…”, że „staje się

ona przygotowanym z góry scenariuszem liberalnej demokracji, do którego wstawia się

aktorów i rekwizyty…”.74

Jej regulacje prawne , siłą rzeczy będące narzędziem sterowania

społecznego, mogą jednak wywoływać reakcje sięgające aż po zarzut ich manipulacyjnego

charakteru.75

Ponieważ ustawowe instrumenty partycypacji respektują demokratyczną zasadę

prymatu większości oraz dążenie do osiągania społecznego konsensusu, ponieważ odbywa się

to w warunkach, które uczestniczących w demokratycznych procedurach obywateli nie

obciążają bezpośrednio odpowiedzialnością za ich wybory, skłania to niektórych krytyków

partycypacji ustawowej do oceny wyników (owoców) procedur partycypacyjnych jako

uśrednionych, mało odkrywczych, przeciętnych, z góry łatwych do przewidzenia. Inaczej

zarzut ten brzmi tak: ustawowa partycypacja prawie z reguły nie daje rezultatów

innowacyjnych.76

Następna porcja zarzutów pod adresem partycypacji ustawowej związana jest z jedną

z funkcji, jaką w demokratycznym państwie prawnym pełni administracja publiczna. To do

niej należy wdrażanie i stosowanie ustaw. Z tego powodu wyżej wysuwane zarzuty pod

adresem partycypacji ustawowej zaczynają obciążać również administrację publiczną.

Niezależnie od tych zarzutów zauważa się, że partycypacja społeczna może być dla

administracji niewygodna, po prostu traktowana przez nią jako jeszcze jedno utrudnienie w

pracy. Gdy wysuwa się postulaty, by administracja tworzyła warunki do partycypacji niemal

każdemu (pojęcie interesariusza), to utrudnienie pracy administracji może być przez nią

odczuwane coraz dotkliwiej.

Administracja – by obejść te trudności – stosuje ustawy regulujące partycypację w

dwóch wersjach: albo zgodnie z duchem ustawy albo zgodnie z literą prawa.

Ta druga wersja uprawiania przez administrację partycypacji ustawowej daje zwykle

taki efekt, ze partycypacji po prostu nie ma. W ustawowych procedurach partycypacyjnych

74

M. Miessen: „Koszmar partycypacji …” op. cit 75

Moim zdaniem historia regulacji polskiego prawa do referendum, łącznie z ostatnimi projektami nowelizacji

tego prawa pochodzącymi z Kancelarii Prezydenta pozwalają na użycie takiego określenia. 76

W nurcie krytyki takiej partycypacji wskazuje się na ożywczą rolę interweniujących społecznie outsiderów,

np. artystów, którzy potrafią wykreować w przestrzeni publicznej nowe, innowacyjne wartości, które

społeczeństwo bardzo często podchwytuje i aprobuje, poszerzając przy tym swoją „społeczną wyobraźnię”

i wrażliwość.

43

stosowanych w procesach planowania przestrzennego ta druga wersja partycypacji ustawowej

występuje często.

Nie wolno tracić z pola widzenia faktu, że ta forma partycypacji, którą nazywamy

publiczną to, w istocie, sięganie przez obywateli po władzę publiczną, poszerzenie

przez obywateli ich dostępu do tej władzy. Dzielenie się władzą, nawet gdy pochodzi ona

z mandatu demokratycznego, jest trudne i niezbyt lubiane przez jej mandatariuszy – organy

władzy publicznej. Także przydane tym organom do pomocy ich jednostki organizacyjne –

urzędy i urzędnicy, zgodnie z teorią agencji, maja skłonność do autonomizowania swoich

działań i interesów, co jest równoznaczne z sięganiem po władzę. Wszystko to wciąga sprawy

publiczne, w których chcą uczestniczyć zwykli obywatele, na podminowane pole konfliktów.

Zwiększanie się liczby aktorów „gry o przestrzeń” – co ma obecnie miejsce – jest

jednocześnie poszerzaniem się pola potencjalnych i rzeczywistych konfliktów związanych

z torowaniem sobie dostępu do władzy (partycypowaniem) przez obywateli.

Konflikty o przestrzeń są szczególnie złożone. Bardzo klarownie scharakteryzował je

Tadeusz Burger porównując charakter konfliktów o użytkowanie przestrzeni z charakterem

konfliktów pracowniczych.77

W konflikcie pracowniczym przedmiot jest jasno i jednoznacznie określony – spór

dotyczy warunków pracy i płacy, spraw personalnych lub warunków przekształceń

własnościowych. W drugim przypadku przedmiot konfliktu można sprowadzić do jednego

stwierdzenia – zmiana dotychczasowego użytkowania przestrzeni, którą z powodów

prawnych i społecznych uznaje się za „swoją”. Za tym stwierdzeniem kryje się ogrom

sytuacji, które określają strukturę i dynamikę konfliktu, angażując w spór całą społeczność,

żyjącą na danym terenie, lub tylko jej część. Poszczególne grupy, a nawet pojedyncze osoby,

mogą różnie odczytywać przedmiot sporu i różnie definiować swoje interesy. Dodatkową

komplikację stanowi fakt, ze nierzadko publicznie zgłoszony argument stanowi swoiste

„opakowanie zastępcze”, skrywające rzeczywisty powód niezadowolenia. Dzieje się tak

wtedy, gdy rzeczywisty powód uznaje się za wstydliwy lub nie dający szans na pozytywny

efekt.

W konflikcie pracowniczym mamy na ogół dwie strony – pracownicy i pracodawca

(może nim być przedsiębiorca lub właściwa agenda państwa). Pracowników reprezentują na

ogół związki zawodowe, ale istnieje też możliwość demokratycznego wyłonienia innej

reprezentacji.

Spór z kontekstem przestrzennym w tle gromadzi wiele stron (nie w sensie prawnym

lecz socjologicznym). Sytuacja ta skutkuje niemożnością wyłonienia wiarygodnej i przez

wszystkich akceptowanej reprezentacji do rozmów, co znakomicie utrudnia prowadzenie

negocjacji. Strony mogą się organizować w taktyczne sojusze, ale wysoce prawdopodobna

jest sytuacja, że wraz z rozwojem konfliktu mogą następować niespodziewane zmiany

tworzonego układu. Kluczem do prawidłowego pokazania pola konfliktu jest właściwe

przyporządkowanie stronom ich rzeczywistych interesów.

Sposób rozwiązywania konfliktów pracowniczych ma wyraźnie określone regulacje

prawne, które określają formy protestu oraz warunki ich eskalacji. Niemal każdy konflikt

77

Tadeusz Burger „Udział społeczeństwa w konflikcie przestrzennym”, maszynopis niepublikowany; IGPiM,

Warszawa, 2006 r.

44

o przestrzeń jest przypadkiem nowym, o praktycznie nieznanym scenariuszu zdarzeń

przyszłych. Wiele zależy od przypadku, a także cech osobowościowych uczestników sporu,

ich kompetencji i talentów negocjacyjnych oraz wielu innych uwarunkowań.

Obudowie prawnej procedur regulujących konflikty pracownicze towarzyszy wysoki

poziom społecznej akceptacji norm prawnych, gdyż weszły one do kodeksów w wyniku

długoletniej walki o demokratyzację życia publicznego w Polsce. Nadto należy wskazać na

istnienie dużej grupy doświadczonych i kompetentnych negocjatorów specjalizujących się

w rozwiązywaniu konfliktów pracowniczych. W przypadku konfliktów przestrzennych brak

jest jednoznacznej ścieżki określającej procedurę prawną dla wszystkich przypadków sporu

o wartość przestrzenną. Oczywiście, w przypadku decyzji administracyjnej, istnieje droga

odwoławcza, którą może wykorzystywać podmiot uznany za stronę prawną w sporze.

Ta droga zresztą była wielokrotnie nadużywana i prowadziła do działań nieetycznych

(wymuszanie haraczu za odstępstwo od protestu). W większości przypadków konflikt dzieje

się jednak poza regułami prawnymi. Cechą negatywną konfliktów przestrzennych jest

również to, że znacząco nie zaistnieli w nich profesjonalni negocjatorzy.

Jedną z odmian konfliktu o użytkowanie przestrzeni jest konflikt wokół lokalizacji

inwestycji.78

Lokalizacja inwestycji, nawet gdy przebiega w zgodzie z formalnymi przepisami

prawa, może – nieraz drastycznie – ingerować w dotychczasowe sposoby społecznego

„władania” (użytkowania) przestrzenią lokalizacji. Ta ingerencja może polegać na zmianie

przyjętej dotąd funkcji przestrzeni, na podważeniu i zniszczeniu tradycji związanych dotąd

z obszarem lokalizacji, na podważeniu dotychczasowego prestiżu miejsca, w którym chce się

ulokować nową inwestycję. Inwestor jest bardzo często osobą z zewnątrz, jest więc on (i jego

inwestycja) odbierany jako „obcy”, a to może stać się powodem konfliktu lokalizacyjnego.

Znaczenie ma również sposób wejścia inwestora w społeczne środowisko obszaru

lokalizacji inwestycji. Aprobata dla nowej inwestycji przez ludność miejscową nastąpi

łatwiej, gdy będzie to wejście miękkie, pozbawione elementów brutalności i szokujących

zmian dotychczasowego status quo. Ważne jest, czy inwestor ma świadomość, czy dostrzega

społeczne aspekty lokalizacji swej inwestycji, czy potrafi je ująć w kategoriach społecznych

kosztów, jakie z powodu lokalizacji jego inwestycji będzie musiała ponieść miejscowa

społeczność. Miękkie wejście w sytuacji, gdy potrafi się dostrzec społeczne koszty inwestycji,

musi pociągnąć za sobą próbę przedstawienia mieszkańcom oferty rekompensującej owe

koszty. Niezbyt często spotyka się taki właśnie styl postępowania ze strony inwestorów.

Im bardziej teren lokalizacji inwestycji skoncentrowany jest wewnątrz terytorium

zbiorowości typu społeczności lokalnej, tym silniej nowa inwestycja odbierana będzie jako

ingerencja w „wartości przestrzenne” w rozumieniu Floriana Znanieckiego. Trzeba tu

podkreślić, że tereny społeczności lokalnych spotyka się również na obszarach wielkich

miast.79

Obszary potencjalnych inwestycji, na których nie występują omawiane wyżej

problemy, należą raczej do rzadkości (obszary poprzemysłowe, obszary wyspecjalizowane,

obszary ścisłych centrów wielkomiejskich – „city”, obszary będące własnością PKP itp.).

78

W. Siemiński „Społeczne aspekty konfliktów wokół lokalizacji inwestycji”, maszynopis niepublikowany,

IGPiM; Warszawa, 2006 r. 79

W. Siemiński „Warszawskie społeczności lokalne”, Samorząd Terytorialny 5/41, wyd. Municypium,

Warszawa, 1994 r.

45

To społeczne podłoże procesów lokalizowania inwestycji istnieje obok sfery

prywatnych roszczeń wobec inwestorów, zgłaszanych przez mieszkańców (np. gdy ich interes

prawny – np. prawo własności, może naruszać nowa inwestycja). Obie sfery (społeczne

podłoże procesów lokalizacji inwestycji i sfera prywatnych spraw i roszczeń mieszkańców)

nie tylko istnieją obok siebie, ale i przenikają się nawzajem, interferują, tworząc – gdy

lokalizacja inwestycji wywołuje protesty – trudną do opanowania sytuację społecznego

konfliktu.

Gdy dochodzi do konfliktu na tle lokalizowania inwestycji, to sposób w jaki konflikt

przebiega (charakter konfliktu) jest w wielu aspektach już z góry uwarunkowany cechami

społecznymi zbiorowości mieszkańców obszaru inwestycji. Badacze procesów partycypacji

społecznej w planowaniu przestrzennym podkreślają, że reakcje na propozycje planów

zagospodarowania przestrzennego mają znacznie częściej charakter konfrontacyjny

i roszczeniowy w zbiorowościach wielkomiejskich niż w małych społecznościach lokalnych.

W małych społecznościach mieszkańcy chętniej i harmonijniej współpracują z ekipą

sporządzającą plan zagospodarowania przestrzennego.

Lokalizacja inwestycji ingerującej w widoczny sposób w przestrzeń grupy społecznej

(społeczności lokalnej) spotyka się z inną reakcją mieszkańców, gdy ich grupa jest dobrze

zorganizowana, gdy posiada wykrystalizowane przywództwo (liderów) i reprezentujące jej

interesy organizacje społeczne (typu stowarzyszeń) oraz prasę lokalną, niż wtedy, gdy

mieszkańcy są słabo zorganizowani.

W pierwszym przypadku można spodziewać się dobrze zorganizowanej reakcji

społeczności lokalnej wobec projektowanej lokalizacji inwestycji. W drugim przypadku

reakcja mieszkańców będzie chaotyczna i nieskoordynowana. W pierwszym przypadku przy

silniejszej, skoordynowanej społecznej reakcji – nawet, gdy będzie ona negatywna – szanse

na zażegnanie konfliktu będą jednak większe. Inwestor ma tu bowiem naprzeciwko siebie

wyodrębnionego, wyraźnego kontrpartnera. Wiadomo z kim w tej sytuacji można

negocjować. W drugim przypadku konflikt wokół lokalizacji będzie się tlił. Inwestor musi tu

negocjować z większą liczbą indywidualnych malkontentów i choć może zaspokoić ich

żądania za mniejszą cenę, to proces negocjacyjny może trwać dłużej.

W sposób ogólny społeczno-kulturowe uwarunkowanie sytuacji konfliktowych

i uwarunkowanie sposobu ich rozwiazywania najtrafniej chyba, w odniesieniu do polskich

tradycji, ujęła Grażyna Gęsicka: „Generalnie kultura rozgrywania sporów jest w naszym kraju

niska. Z jednej strony, panuje kult jedności i porozumienia, które uzyskuje się nie dzięki

rozwiazywaniu kwestii spornych, a dzięki niedopuszczeniu do dyskusji spraw konfliktowych.

Z drugiej strony, zdarzają się „pyskówki” na tematy zastępcze, w których często strony

w brutalny sposób wyładowują swoje frustracje”.80

Już w 1988 r. T. Burger i B. Kolipiński pisali, że mimo trudnej sytuacji, w jaką

konflikty społeczno-przestrzenne wpędzają planistów: „Konflikty przestrzenne stanowią

wyśmienity materiał edukacyjny dla urbanistów, gdyż pozwalają na formułowanie

pozytywnej dyrektywy sporządzania planu. Sporządzanie planu w stałym kontakcie

ze społecznością jest trudne i pracochłonne, jest jednak gwarancją powstania planu realnego

80

Grażyna Gęsicka „Aktorzy lokalnej sceny publicznej. Współdziałanie – rywalizacja – konflikt”

w „Społeczność lokalna wobec problemów społecznych i społecznego rozwoju”, Międzynarodowa Rada

Pomocy Społecznej (IGSW), Fundacja ATK, Wyd. „Kontrast”, Warszawa, 1994 r.

46

i dającego autentyczną satysfakcję autorom”.81

Autorzy ci stwierdzali, że: „Planiści

przestrzenni na długo przed 1980 r. … deklarowali potrzebę uspołecznienia planowania, ale

że … w momencie wystąpienia konfliktów planiści nie potrafili podjąć podstawowych działań

negocjacyjnych…”.82

Trudno dzisiaj, po latach, stwierdzić, czy sytuacja na tym polu się

poprawiła.

W sytuacji spontanicznej partycypacji typu konfrontacyjnego (konfliktu) trzeba

przyjąć, że ta forma udziału i wpływu na grę o przestrzeń da pozytywne efekty tylko

w przypadku, gdy „…naturalna sytuacja sprzecznych interesów nie przerodzi się

w patologiczna grę o sumie zerowej, tzn. gdy konflikt zakończy się absolutnym zwycięstwem

jednej ze stron”.83

Przypadki partycypacji spontanicznej konfrontacyjnej przynajmniej z jednego powodu

są dziś uprzywilejowane – w warunkach wolności słowa i wolnej prasy są stosunkowo szybko

nagłaśniane. Nie wyczerpują one jednak całego zbioru przypadków partycypacji

spontanicznej próbującej wpływać na kształt przestrzeni. Sytuacje partycypacji spontanicznej

tworzą continuum, na którego biegunie przeciwnym do konfrontacji sytuują się przypadki

partycypacji spontanicznej niekonfrontacyjnej (jak ją inaczej nazwać?). Oto grupy

mieszkańców miasteczka Wilanów zmęczone i zbulwersowane tym, że władze publiczne nie

realizują zakładanych w planach terenów zieleni obsadzają roślinnością te tereny na własną

rękę (z tego powodu natychmiast jednak konfrontuje się z nimi administracja!). Oto grupa

ursynowian zaczyna energicznie lansować plan utworzenia w tej dzielnicy prawdziwie

wielkomiejskiego city – ulicy pełnej lokali, przyciągających i generujących spotkania,

pomnażających relacje społeczne, a przez to i kapitał społeczny.

Są to formy partycypacji spontanicznej mniej nagłaśniane i zdecydowanie rzadziej

badane niż partycypacja konfrontacyjna. Wyjątkiem od tego jest przypadek działalności

„zielonych partyzantów z grupy Kwiatuchi” przywracających na własną rękę do życia

zaniedbane miejskie skwerki i trawniki.84

Spontaniczna działalność tego typu

(niekonfrontacyjna) jest przejawem tego co Florian Znaniecki określił jako społeczne

„władanie przestrzenią”. To niezwiązane z prawem własności społeczne „prawo” do

traktowania jakiegoś miejsca jako „swojego” i w związku z tym interesowanie się tym

miejscem, branie udziału w toczącym się na nim życiu publicznym, a może nawet

oddziaływania na jego wygląd, jest kwintesencją spontanicznej partycypacji

niekonfrontacyjnej nakierowanej na kształtowanie przestrzeni.

Na koniec rozważań teoretycznych spójrzmy na prawne ramy, w których można

rozpatrywać partycypację spontaniczną. Mimo że partycypację spontaniczną z definicji

wyróżniam jako słabiej regulowaną prawnie, a niekiedy jako objawiającą się w aktywności

będącej w kolizji z prawem, to w państwie prawnym musi mieć ona odniesienia

do obowiązującego prawa.

Prawo planowania przestrzennego w ogóle nie wymienia expresis verbis udziału

społecznego jako kierunkowej wartości i celu (inaczej niż ustawy dotyczące ochrony

81

Tadeusz Burger, Bartłomiej Kolipiński „Postawy uczestników procesu planowania przestrzennego

w sytuacjach konfliktowych”, w „Gospodarka przestrzenna Polski. Wczoraj, dziś, jutro” pod red.

B. Jałowieckiego, Warszawa , 1988 r. 82

T. Burger, B. Kolipiński .. op. cit 83

T. Burger … op. cit 84

W pierwszym kwartale 2014 roku reportaże na ich temat zamieściła „Polityka” i „Newsweek”.

47

środowiska). Chociażby z tego powodu partycypacja społeczna (a przede wszystkim

partycypacja spontaniczna) ma w planowaniu przestrzennym bardzo słabą pozycję (właściwie

jest nielegalna) Jednakże prawo to dostrzega konfliktowość interesów aktów gry o przestrzeń.

Świadczy o tym chociażby zapis art. 3 ust. 1 Ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984

roku.

Przepis ten stanowił, że: „Planowanie przestrzenne powinno uwzględniać: badania

potrzeb związanych z rozwojem regionów, miast i wsi oraz godzenie interesów ogólnych

z interesami miejscowymi”. Ustawa ta odchodziła od socjalistycznego dogmatu jednego

i jedynego interesu ogólnospołecznego w kierunku koncepcji pluralizmu interesów

w państwie i w społeczeństwie. Chodziło o to, by planowanie przestrzenne stało się

płaszczyzną (instrumentem) rozwiazywania konfliktów pomiędzy dwoma poziomami sfery

publicznej: ponadlokalnej i lokalnej.

Temu wątkowi w Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku

nierozważnie stworzono bardzo duże utrudnienia. Wprawdzie wzmocniono gminy jako

reprezentantów interesów lokalnych, ale jednocześnie wprowadzono do niej takie instrumenty

promocji i obrony interesów prywatnych, że doprowadziło to do blokady realizacji interesu

publicznego (zarówno lokalnego jak ponadlokalnego) w gospodarce przestrzennej

w gminach. Rolę taką odegrały instytucje zarzutów, możliwość wydawania decyzji

o warunkach zabudowy bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy

choćby obowiązek imiennego powiadamiania właścicieli nieruchomości.

Instytucję zarzutów w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

z 2003 roku zlikwidowano (utrzymując jednak nadal tzw. wuzetki). Ale spirala konfliktowości

pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym w planowaniu przestrzennym na

szczeblu lokalnym utrzymuje się jednak nadal, a nawet się nasila. Sądzę, że nie powstrzyma

jej nawet wycofanie się z wydawania decyzji o warunkach zabudowy bez mpzp. Mimo swych

zalet, lokalna władza samorządowa okazuje się za słaba (niezdolna), by skutecznie

reprezentować interes publiczny zwłaszcza w sferze zagospodarowania przestrzennego.

Widać wyraźnie, ze potrzebuje ona w tej sferze mocnego wsparcia. Tym wsparciem powinien

być zwiększany udział mieszkańców w procesach planowania przestrzennego, nawet gdy

demonstruje się on w niewygodnych dla władzy aktach partycypacji spontanicznej.

Pojęcie interesu publicznego (dobra wspólnego) jest skodyfikowane w prawie

międzynarodowym i ogólnie – w nielicznych ustawach prawa krajowego (w tym w art. 2 pkt.

4 uopizp). Jednak im niżej w strukturze podejmowania decyzji publicznych, a przede

wszystkim w jednostkach samorządu terytorialnego, tym więcej trudności ze stosowaniem tej

kategorii i coraz liczniejsza staje się „grupa kwestii wymagających ustalenia zakresu pojęcia

interesu publicznego w konkretnej sprawie”. „Na tym poziomie najliczniej występuje grupa

spraw publicznych, w których osoby i grupy maja różne interesy i różne propozycje

rozwiązań”.85

Wyjściem z tej sytuacji byłoby wdrażanie i rozwijanie metod deliberatywnych

identyfikacji interesu publicznego. Potrzebne jest także wzmocnienie umiejętności mediacji

i negocjacji administracji publicznej w sytuacjach spontanicznych inicjatyw mieszkańców.

85

H. Kisilowska „Interes publiczny jako kategoria podstawowa istnienia samorządu terytorialnego”,

w „Dwudziestolecie funkacjonowania samorządu terytorialnego w Polsce”, WaiNSPW, Warszawa, 2010 r.

48

Konflikty miejskie w Warszawie w 2013 roku*

*Rozdział opracowany wspólnie z mgr Zofią Bida-Wawryniuk

Konflikty miejskie, a więc sytuacja starcia się w sferze publicznej miasta sprzecznych

interesów, są – na ogół – przedmiotem odrębnych analiz, jakimi poświęca się od pewnego

czasu coraz więcej miejsca. Tutaj interesują nas one jako przejaw jednej z odmian

partycypacji spontanicznej (żywiołowej) – partycypacji spontanicznej typu konfrontacyjnego.

Nie jest to, o czym mowa wyżej, jedyna forma partycypacji spontanicznej.

Aby zbadać warszawskie konflikty miejskie, ktore wystąpiły w 2013 roku,

zanalizowaliśmy całą zawartość dodatku do Gazety Wyborczej – Gazety Stołecznej, jaka

w wersji internetowej ukazała się w 2013 roku. Celem tej analizy była ewidencja wszystkich

komunikatów (artykułów, not), w których informowano o konfliktowych sytuacjach na

terenie Warszawy. Łącznie zewidencjonowano 663 takich komunikatów. Dane o konfliktach

w mieście przez nas uchwycone są więc prasowymi przekazami informacyjnymi. Używana

do ich analizy metoda bywa określana jako analiza dyskursu prasowego (dyskursu

publicznego).

Prezentujemy tutaj wstępne wyniki zastosowania tej metody. Poniżej, w ideogramach

i w tabelach, zestawiamy liczby publikacji poświęconych w 2013 roku w Gazecie Stołecznej

konfliktom w mieście w podziale na publikacje dotyczące dwóch podstawowych typów

konfliktów:

1. konflikty o podłożu przestrzennym (konflikty w grze o przestrzeń)

2. konflikty o podłożu społecznym (aprzestrzennym).

Te dwa podstawowe typy publikacji dzielimy na podgrupy publikacji poświęconych

poszczególnym (bardziej szczegółowo określonym) rodzajom konfliktów miejskich.

W następnym etapie analizy z zawartości publikacji spróbujemy wydobyć informacje

o mechanizmach partycypacji konfrontacyjnej zauważonych i opisanych przez dziennikarzy –

autorów publikacji. Badane tu będą typy aktorów konfliktów, typy przebiegu konfliktów, czas

ich trwania i etapy, wyniki konfliktów.

Mimo że przedstawione poniżej dane odnoszą się bezpośrednio do publikacji

o konfliktach, to pośrednio są danymi o spontanicznej partycypacji mieszkańców w kwestiach

miejskich, przejawiającej się jako konfrontacja aktorów miejskiej sceny publicznej. Liczba

publikacji poświęconych w gazecie danemu konfliktowi można traktować jako wskaźnik

natężenia (siły) tego konfliktu.

Nie istnieje chyba sposób (metoda) oszacowania liczby konfliktów, które rozgrywają

się w miejskiej sferze publicznej. W tej sytuacji dane pochodzące z analizy dyskursu

publicznego należy chyba traktować jako interesujące źródło informacji.

BLOKI TEMATYCZNE LP. RODZAJE KONFLIKTÓW PRZESTRZENNYCH LICZBA

ARTYKUŁÓW % w

CAŁOŚCI

% w całości w blokach

tematycznych i kategoriach konfliktów

Konflikty na tle estetyki przestrzeni publicznych

1. Konflikt o inwestycje i obiekty szpecące przestrzeń (brzydota w mieście) 8 1,85

8,33 2. Konflikt o nieodpowiednią dbałość o jakość przestrzeni 3 0,69

3. Konflikty o przestrzeń reklamową w mieście 25 5,79

Konflikty na tle ochrony zieleni

4. Konflikt o zagospodarowanie przestrzeni (Ursynów) 10 2,31

15,97 5. Konflikty na tle ochrony terenów zieleni (Inne konflikty o parki i zieleń) 12 2,78

6. Konflikty o ochronę przyrody 8 1,85

7. Konflikt o przekształcanie urządzonej przestrzeni publicznej (Ogród Krasińskich) 39 9,03

Konflikty o hałas w mieście 8. Konflikty o kluby i hałas w mieście 38 8,80

10,65 9. Konflikty o spokojne miejsce do mieszkania (hałas samoloty) 8 1,85

Konflikty o jakość środowiska 10. Konflikt o lokalizacje nowych inwestycji uznanych za uciążliwe dla mieszkańców (sortownie, spalarnie) 5 1,16 1,16

Konflikty o przestrzeń symboliczną

11. Konflikt o potrzebę zachowania osi widokowych (miasta) 3 0,69

20,37

12. Konflikty o zachowanie budynków z PRL 5 1,16

13. Konflikty o obronę wartości historycznych i dziedzictwo kulturowe 25 5,79

14. Konflikty o pomniki w mieście 3 0,69

15. Konflikty o wartość symboliczną przestrzeni (w tym Tęcza) 45 10,42

16. Konflikty o zabudowę historyczną (Domki fińskie) 4 0,93

17. Konflikty o zagospodarowanie przestrzeni publicznej (plac Piłsudskiego) 3 0,69

Konflikty związane z komunikacją i transportem publicznym

18. Walka o budowę obwodnicy południowej Warszawy 21 4,86

24,31

19. Konflikty o jakość i rozbudowę komunikacji w mieście 19 4,40

20. Konflikty o ochronę zabudowy w związku z budową infrastruktury komunikacyjnej (II linia Metra) 11 2,55

21. Konflikty o przestrzeń do parkowania 18 4,17

22. Konflikty o przestrzeń komunikacyjną (rowery, piesi) 36 8,33

Inne konflikty

23. Konflikty o inwestycje blokujące budowy i uszkodzone podczas budowy 7 1,62 1,62

24. Konflikt o użytkowanie przestrzeni przez mieszkańców 2 0,46 0,46

25. Konflikty na tle własności nieruchomości (dekret Bieruta, reprywatyzacja warszawska) 11 2,55 2,55

26. Konflikty o brak realizacji przewidywanych, planowanych inwestycji (wstrzymane przez władze inwestycje) 2 0,46 0,46

27. Konflikty o braki w planowaniu przestrzennym 3 0,69 0,69

28. Konflikty o granice przyzwoitości (reklamy Fritza) 4 0,93 0,93

29. Konflikty o grodzenie przestrzeni 8 1,85 1,85

30. Konflikty o potrzebę rewitalizacji i zaniedbania w przestrzeni 6 1,39 1,39

31. Konflikty o przestrzeń dla psów i ich właścicieli 17 3,94 3,94

32. Konflikty o przeznaczenie planowanej i istniejącej zabudowy 2 0,46 0,46

33. Konflikty o przeznaczenie terenu (co gdzie ma być i łamanie przepisów) 18 4,17 4,17

34. Konflikty o wysyp galerii handlowych i ich lokalizacje 3 0,69 0,69

RAZEM 432 100,00 100,00

RODZAJE KONFLIKTÓW NIEPRZESTRZENNYCH (społecznych) LICZBA

ARTYKUŁÓW % W CAŁOŚCI

1. Konflikt o jakość zarządzania miastem (referendum) 28 12,12

2. Konflikt o opłaty w przedszkolach 3 1,30

3. Konflikty międzyludzkie (o możliwość korzystania z przestrzeni, o chamstwo i inne) 8 3,46

4. Konflikty o dotyczące bezdomnych i squattersów 11 4,76

5. Konflikty o wandalizm 25 10,82

6. Konflikty o prawa mieszkańców miasta (Karta Warszawiaka) 13 5,63

7. Konflikty o segregacje i odbieranie śmieci (2013) 115 49,78

8. Konflikty o tożsamość społeczno-przestrzenną 2 0,87

9. Konflikty obywatel a samorząd (ludzie a władza) 19 8,23

10. Konflikty o miejsca pracy (kupcy pod dworcem centralnym) 7 3,03

RAZEM 231 100,00

54

Analiza wyników dyskursu prasowego pokazuje, że w 2013 roku w Warszawie

największe natężenie konfliktowości skupione było wokół spraw ściśle związanych

z przestrzenią i jej zagospodarowaniem. W zastosowanej klasyfikacji konfliktów miejskich na

konflikty o podłożu przestrzennym i konflikty o podłożu społecznym (aprzestrzennym)

aż 65,1% publikacji poświęconych było konfliktom przestrzennym, a tylko 34,9% publikacji

– konfliktom aprzestrzennym.

Ten wynik naszej analizy należy interpretować i odczytywać przede wszystkim przez

pryzmat tego, o czym pisałem już tutaj w części teoretycznej. Konflikty o przestrzeń należą

do najtrudniejszych do rozwiązania typów konfliktów, chociażby dlatego, że (powtarzam to

za T. Burgerem) gromadzą wiele stron, trudno w nich wyłonić akceptowaną przez wszystkich

reprezentację stron konfliktu, nie zaistnieli (jak dotąd) w znaczący sposób profesjonalni

negocjatorzy.

Typowym tego przykładem jest konflikt o instalację nazywaną „Tęczą” na placu

Zbawiciela. Konflikt ten z powodu wielości stron konfliktu i braku negocjacji będzie,

najprawdopodobniej, buzował jeszcze długo. Najbardziej natężony w 2013 r. konflikt

o charakterze społecznym (próba odwołania prezydenta miasta) wygasł wraz

z zastosowaniem właściwego do jego rozwiązania (określonego prawnie) instrumentu –

referendum lokalnego.

Wyniki analizy dyskursu publicznego pokazują, że największe natężenie konfliktu

o przestrzeń występowało w 2013 roku w Warszawie na tle problemów komunikacji

i transportu publicznego (105 publikacji), w związku z różnicami poglądów na symboliczne

wartości przestrzeni (88 publikacji), w związku z problemem ochrony zieleni (69 publikacji)

i w związku z problemem hałasu (46 publikacji). Ta struktura pola konfliktów jest, być

może, charakterystyczna tylko dla miast polskich. Być może w innych miastach konflikty

o symboliczną wymowę przestrzeni miejskiej nie są aż tak silne jak u nas.

Docieramy, w tym miejscu, do podstawowego tutaj tematu – partycypacji

spontanicznej. Jest wysoce prawdopodobne, że w krajach, w których władze miejskie stosują

bardziej partycypacyjne sposoby zarządzania miastami niż u nas, konfliktów miejskich jest

mniej, a struktura pola konfliktów jest odmienna.

Podsumowanie

W stosunkowo krótkiej historii zjawiska partycypacji społecznej w planowaniu

przestrzennym od samego jej początku obok wątku udziału ludności podporządkowanego

regulacjom prawnym występował nurt drugi – wpływania przez mieszkańców na kształt

otaczającej ich przestrzeni poprzez wystąpienia gwałtowne, o charakterze konfrontacyjnym

wobec planów i poczynań władzy publicznej. Częste są też przypadki (zwłaszcza w małych

społecznościach lokalnych) samorzutnych, nie powstających z inspiracji władzy publicznej,

działań ludności poprawiających jakość zamieszkiwanej przestrzeni w sposób

niekonfrontacyjny. Takie formy oddziaływania społecznego na kształt przestrzeni należy

uznać za specyficzny typ partycypacji społecznej, nazywamy tu partycypacją spontaniczną

(żywiołową).

W konfrontacyjnych przypadkach partycypacji spontanicznej jej wyrazem są konflikty

społeczne. Zwłaszcza konflikty społeczne o przestrzeń są szczególnie trudne do

rozwiązywania. Wśród sytuacji napięć społecznych o największym natężeniu konfliktowości

55

zarejestrowanych przez nas metodą analizy dyskursu publicznego w 2013 roku w Warszawie

zdecydowanie przeważają właśnie konflikty przestrzenne.

Być może władza publiczna traktuje je jako utrudnienia, jako przejawy warcholstwa,

pieniactwa, itp., ale gdyby tak było, byłby to raczej przejaw naiwności i, co najmniej,

niezręczności władzy, świadczący nie tylko o arogancji władzy, ale i o jej niezdolności do

dostrzegania w wystąpieniach spontanicznych swoistej formy partycypacji społecznej –

partycypacji spontanicznej.

W zasadzie nie ma takich sytuacji konfliktowych w grze o przestrzeń, gdzie nie warto

by zastosować miękkich instrumentów rozwiązywania konfliktów. Im szybciej się je

zastosuje, tym większa szansa na rozwiązanie konfliktu. Najtrudniejsze do zażegnania są

konflikty zastarzałe.

Mogłoby się wydawać, że w rozwiązywaniu sytuacji konfliktowych administracja

publiczna może mieć związane ręce przepisami prawa, które usztywniają jej stanowisko. Jest

to, oczywiście, pogląd nieprawdziwy. Istnieje cała gama narzędzi komunikowania się

z ludnością określanych jako instrumenty partycypacji okołoustawowej, które nie będąc

sztywnym wypełnianiem litery prawa nie są sprzeczne z duchem prawa. W dziedzinie

stosowania tych instrumentów dokonuje się istotny rozwój. Konsultacje społeczne stają się

coraz bardziej wyrafinowane i trafne przez stosowanie metod deliberacji. Konsultacje

są wspomagane wizualizacją trójwymiarową. Stosowane są metody sądów obywatelskich

i inne metody. W arsenale instrumentów reagowania na sytuacje konfliktowe władze

publiczne mają mediacje i negocjacje oraz oferty rekompensacyjne. Należy prowadzić stały

monitoring sytuacji konfliktowych, chociażby w postaci analizy dyskursu publicznego.

Na scenie polskiego życia publicznego zapewne nie mniej do zrobienia jest i po

stronie „spontanicznych partycypantów”. Muszą się nauczyć sprawniejszej samoorganizacji,

wyraźniejszej i szybszej artykulacji swoich racji. Przy spełnieniu tych warunków negocjacje

z władzami nadal są twarde i trudne, ale są skuteczniejsze, z reguły prowadzą do szybszego

rozwiązania konfliktu. Postęp w tej dziedzinie po stronie „partycypantów spontanicznych”

będzie oznaczał rosnące upodmiotowienie społeczeństwa. W dziedzinie, jaka nas

tu szczególnie interesuje – w planowaniu przestrzennym i w zagospodarowaniu przestrzeni –

proces upodmiotawania polskiego społeczeństwa będzie z pewnością trwał długo. Ankieta

Instytutu Spraw Publicznych przeprowadzona w 2011 roku wykazała, że tylko 16% Polaków

uważa, że powinna mieć wpływ na sprawy ochrony środowiska, a tylko 14% naszego

społeczeństwa sądzi, że ma prawo oddziaływać na zagospodarowanie przestrzenne.

56

SESJA II - KOMUNIKATY-PREZENTACJE

Agata Gójska

Barbara Lewenstein

Instytut Stosowanych Nauk Społecznych, Uniwersytet Warszawski

Dialog zamiast konfliktu. Konsultacje społeczne w przestrzeni

wielkomiejskiej

Wprowadzenie

W ostatnich latach w wielu miastach Polski obserwujemy nasilenie konfliktów na tle

sposobu zagospodarowania przestrzeni miejskiej, a także na tym tle wzrost krytyki władz

lokalnych, wynikający w znacznej mierze z braku podjętych na odpowiednio wczesnym

etapie właściwych działań komunikacyjnych ze strony samorządu. Wobec nasilonych

procesów urbanizacyjnych przestrzeń wielkomiejska staje się obecnie dobrem deficytowym

i liczni jej użytkownicy oczekują, że zaspokoi ich partykularne – i często bardzo odmienne,

a niekiedy sprzeczne – potrzeby, co doprowadza do eskalacji konfliktów. By temu zapobiec,

potrzebne są dobre metodologie prowadzenia konsultacji społecznych, które, naszym

zdaniem, powinny w większym stopniu, niż to jest obecnie praktykowane, dążyć do

wypracowywania konsensualnych wizji przekształceń konkretnych fragmentów przestrzeni

publicznych. Tylko takie podejście zapewni właściwą legitymizację podjętych decyzji

i pozwoli na polepszenie wizerunku władz samorządowych. Obecnie stosowane metody

ograniczają się na ogół do spisania wszystkich pojawiających się postulatów, swoistego

koncertu życzeń i przekazania ich władzom lub planistom, co naszym zdaniem, nie

rozwiązuje bardzo poważnego problemu, jakim jest zasadnicze zróżnicowanie wizji

zagospodarowania przestrzeni wśród mieszkańców.

Refleksje dotyczące udziału społecznego w planowaniu przestrzennym opieramy

w niniejszym tekście na doświadczeniach z realizacji projektu pt. Ochocki Model Dialogu

Obywatelskiego86

.

Opis projektu

Kontekst sytuacyjny

Dokonana przez nas interwencja w zakresie zarządzania przestrzenią odnosiła się

do trzech przypadków konfliktów o różnym stopniu nasilenia obecnych na Ochocie: placu

Narutowicza, Bazarze Banacha oraz ulicy Filtrowej. Nasze działania konstruowaliśmy, biorąc

86

Projekt realizowany był na przełomie 2011 i 2012 r. w ramach grantu Fundacji im. Stefana Batorego

z programu „Działaj lokalnie” oraz dotacji uzupełniającej Urzędu Miasta st. Warszawy i trwał 14 miesięcy.

Projekt realizował zespół w składzie: dr B. Lewenstein – koordynator projektu, dr A. Gójska, dr P. Kuczyński,

I. Pogoda, E. Zielińska oraz grupa studentów ISNS UW i WSTiRL UW. Pokłosiem badań była publikacja

zbiorowa „Konsultacje społeczne w przestrzeni wielkomiejskiej pt. Ochocki model dialogu Obywatelskiego”,

której fragmenty wykorzystujemy w tej pracy.

57

pod uwagę następujące parametry:

a) stopień nasilenia konfliktu związanego z przestrzenią

W przypadku Bazaru Banacha mieliśmy do czynienia z otwartym konfliktem, w którym

od dłuższego czasu aktywną stroną byli kupcy, odczuwający zagrożenie własnych interesów

i sprzeciwiający się planom urzędu miasta i dzielnicy w związku z projektowaną przebudową

bazaru – budowa domów mieszkalnych TBS miała w zasadniczy sposób zmniejszyć liczbę

miejsc handlowych. W polu konfliktu zajęli także miejsca mieszkańcy, użytkownicy bazaru

oraz – słabiej eksponowane – architekci odpowiadający za projekt. Istotną rolę pełniły

również media, interesujące się wydarzeniami związanymi z przekształceniem bazaru

i głośnymi protestami.

W przypadku placu Narutowicza można było mówić o konflikcie związanym

wyłącznie z jednym elementem placu – nowopowstałym pubem „La Szalet”, wokół którego

toczyły się głośne dyskusje, zarówno na forum Rady Dzielnicy Ochota, jak i w mediach. Spór

dotyczył co najmniej trzech kwestii: sposobu przyznania prawa użytkowania najemcy,

estetyki lokalu (nazywanego lokalnie „grzybem”) oraz głównych klientów nowego baru, czyli

miłośników piwa. Widoczne było, że mieszkańcy poczuli się pominięci w decyzjach

określających niedaleką przyszłość „ich” placu. Dyskusja, która rozgorzała wokół mało

estetycznego baru piwnego, mogłaby – niesłusznie – uchodzić za temat zastępczy.

Tymczasem pozwoliła zauważyć, jak ważny jest ten plac dla mieszkańców Ochoty, a także,

jakie grupy są jego (dotychczas milczącymi) użytkownikami, aktywizującymi się, kiedy ich

potrzeby i interesy są zagrożone. Dawało to zatem dobry punkt wyjścia do myślenia

o długofalowych planach dotyczących modernizacji placu.

W trzecim przypadku, ulicy Filtrowej, tlił się – jakkolwiek niewyartykułowany –

klasyczny konflikt miejski, a mianowicie zderzenie potrzeb pieszych, użytkowników

samochodów, wykorzystujących wszelkie dostępne wolne przestrzenie jako miejsca

parkingowe, oraz lokalnych kupców. Uznaliśmy, że przyszłe przekształcanie ulicy powinno

uwzględniać te kwestie, na równi z artykułowanymi zastrzeżeniami wobec nieestetycznych

straganów warzywnych. Inne pola potencjalnych konfliktów zostały odsłonięte w trakcie

dyskusji warsztatowych.

b) zakres decyzji możliwych do podjęcia w momencie rozpoczęcia procesu

Z tego punktu widzenia rozpatrywaliśmy w zasadzie dwie sytuacje: kiedy zakres

decyzji jest ograniczony i do uzgodnienia pozostają wyłącznie szczegóły lepszego

dostosowania planów do lokalnych potrzeb – jak to miało miejsce w przypadku Bazaru

Banacha oraz ulicy Filtrowej. Oraz druga, kiedy żadne decyzje nie zostały podjęte i wobec

tego istnieje duży zakres możliwych ustaleń - tak było w przypadku pl. Narutowicza.

c) przedmiot prowadzonego dialogu

W przypadku Bazaru Banacha dotyczył wypracowania szczegółowych rozwiązań

związanych z już podjętą decyzją o modernizacji Bazaru. W przypadku placu Narutowicza

punkt ciężkości położony został na sporządzenie wytycznych do konkursu na modernizację

placu, poprzedzającą przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku

Filtrowej konsultowano niewielkie – z uwagi na zasoby finansowe – możliwe sposoby

rewitalizacji miejskiej ulicy poprzez poprawienie jej estetyki i infrastruktury, które zachęcać

będą do aktywności obywatelskiej i kulturalnej.

58

Decyzja o przyjęciu konkretnych form dialogu (w przypadku Bazaru Banacha –

mediacji, a w przypadku placu Narutowicza i Filtrowej – konsultacji społecznych) oraz

szczegółowych metod i technik ich prowadzenia uwzględniała powyższe uwarunkowania.

Inicjatorem projektu byli socjologowie z instytutów naukowych, zgrupowani wokół

Polskiego Towarzystwa Socjologicznego oraz samorząd dzielnicy Ochota, z główną rolą

Burmistrza Dzielnicy Ochota Wojciecha Maurycego Komorowskiego. Na Ochocie miały

miejsce wcześniejsze konflikty wokół zarządzania przestrzenią. Na przykład, dwa lata przed

rozpoczęciem projektu OMDO miała miejsce akcja protestacyjna w związku z planami

rewitalizacji Parku Wielkopolski, przygotowanymi przez Urząd Miasta st. Warszawy,

całkowicie sprzecznymi z wizją korzystających z parku mieszkańców. Tak więc z jednej

strony w dzielnicy narastało napięcie na linii władza – mieszkańcy, ale także, co może

ważniejsze, niezorganizowane grona mieszkańców na kanwie obrony wspólnych interesów

stworzyły struktury obywatelskie. Wśród nich najważniejszym było stowarzyszenie

Ochocianie, zrzeszające w owym czasie około 600 uczestników wokół społecznościowej listy

mailingowej. Innym było, funkcjonujące od pewnego czasu, nieformalne ciało –

Obywatelskie Forum Rewitalizacji, które utworzono w związku przygotowywanym

Dzielnicowym Mikroprogramem Rewitalizacji. Ciało to w większości skupiało

uczestniczących w projekcie przedstawicieli spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych

z dzielnicy Ochota. Motywacja do obrony własnych interesów tej grupy, kanalizowana do tej

pory w działaniach konfliktowych (wywieranie nacisku za pośrednictwem mediów,

manifestacji i listów protestacyjnych), dawała nadzieję na inne pokierowanie tą energią –

w stronę konstruktywnych i polubownych rozwiązań w zakresie zarządzania przestrzenią.

Zatem, mimo że projekt rozpoczynał się w sytuacji zaognionego konfliktu w związku

z nieakceptowanymi planami modernizacji Bazaru Banacha i brakiem takich planów

przypadku placu Narutowicza, czego konsekwencją była chaotyczna zabudowa tego miejsca,

a także zawiedzionego zaufania wielu mieszkańców do działań podejmowanych przez władze

dzielnicowe, w lokalnej społeczności istniały kompetentne struktury obywatelskie, które od

początku chciały uczestniczyć w projekcie. Namacalnym przykładem tego wsparcia był

aktywny udział architektów i urbanistów, skupionych wokół wspomnianych struktur, przy

ustalaniu innowacyjnej procedury uchwalania planu zagospodarowania związanego z placem

Narutowicza, a także wkomponowany w ten proces nasz udział, czyli rozbudowany proces

konsultacji społecznych. Uznano również, że w obecnej sytuacji potrzebna jest trzecia strona

do prowadzenia procesów komunikacyjnych, która posiadać będzie mandat zaufania

mieszkańców i pomoże w wypracowaniu mechanizmów współpracy. Taką rolę pełnił Zespół

ds. Konsultacji Społecznych PTS.

Założenia i główne zasady ochockiego modelu konsultacji społecznych

Przyjęliśmy, że przestrzeń wielkomiejska stanowi obiekt rywalizacji pomiędzy

różnymi jej użytkownikami, ponieważ postrzegana jest jako dobro deficytowe. Wobec

tego, jako obszar permanentnego konfliktu, wymaga działań skierowanych na osiąganie

konsensu i pracy nad dobrem wspólnym. Konsultacje społeczne są dobrym pretekstem do

podjęcia takich działań.

Konfliktowy charakter przestrzeni publicznej oznacza, że jej użytkownicy należą do

grup o odmiennych potrzebach. Dlatego przyjęliśmy, że każdej z takich grup, która

59

w dowolnym momencie może zgłosić akces do przestrzeni wspólnej, należy umożliwić

wypowiedzenie się i przedstawienie swoich racji. Wymaga to dokładnego rozpoznania

użytkowników przestrzeni i zebrania jak najszerszego spektrum opinii, tak by następnie

stopniowo i przy udziale ekspertów zawężać je do postulatów możliwych do zrealizowania.

Podzieliliśmy proces konsultacji na trzy poziomy. Najlepiej prowadzone konsultacje to

według naszych doświadczeń takie, w których wszystkie trzy poziomy przenikają się,

uzupełniając działania dominujące na danym etapie.

Poziom 1. Diagnoza potrzeb i zbieranie informacji

Aby uprzedzić wystąpienie konfliktu lub odpowiednio go opisać trzeba określić

potrzeby różnych użytkowników przestrzeni.

Przeważnie w takich sytuacjach socjologowie sięgną po standardowe podziały

społeczno- demograficzne (starzy – młodzi, biedni – bogaci, bezdzietni – z małoletnimi

dziećmi), tymczasem potrzeby użytkowników przestrzeni mogą przebiegać w zupełnie inny

sposób. Dlatego rekomendujemy nie kierowanie się zasadą reprezentatywności,

a reprezentacji. Nie interesuje nas miejsce zajmowane w strukturze społecznej, ale pozycja,

którą grupa zajmuje lub może zająć w konflikcie dotyczącym przestrzeni. Przykładem takiej

grupy są mieszkańcy kamienicy, w której planowane jest powstanie lokalu gastronomicznego,

stowarzyszenia kulturalne, które pretendują do zajęcia infrastruktury miejskiej pod

organizowane przez siebie wydarzenia, kupcy sprzedający swoje produkty w warzywniakach,

które mają być modernizowane itd.. Każda z tych grup tworzy się wokół pewnego wspólnego

interesu – ochrony swoich miejsc pracy czy dbania o komfort i ciszę w zamieszkiwanym

budynku.

Zakładamy ponadto, że lista wyróżnionych grup użytkowników może się powiększać

lub zmniejszać, w zależności od przebiegu procesu konsultacji, jednak w pierwszym kroku

dążymy do włączenia jak najszerszej reprezentacji. Przy czym kluczowe jest dla nas

założenie, iż w dialogu powinny wybrzmieć zarówno opinie artykułowane przez tak zwanych

„głośnych” aktorów społecznych, jak i tych „milczących” – do których dotarcie wymaga

znacznie bardziej aktywnego podejścia, jednak umożliwia pełne określenie rozmaitych

potrzeb wobec przestrzeni.

Na tym etapie podstawą udanej pracy jest solidnie przeprowadzona analiza

deskresearch, która wyłoni główne grupy interesu, liderów i „głośnych” użytkowników.

Wywiady z nimi to pierwszy krok do włączenia dalszych, mniej widocznych użytkowników

oraz ustalenia głównych wątków (kwestii i potrzeb, jakie za nimi stoją), które dalej będą

eksplorowane w trakcie konsultacji. Spotkania w kawiarniach, ankieta na reprezentatywnej

próbie, spotkanie otwarte czy spotkanie o charakterze piknikowym pomogą poznać opinie

mieszkańców, którzy rzadko zabierają głos, mimo że często są głównymi użytkownikami

omawianej przestrzeni.

Poziom 2. Informacja i dążenie do konsensu

Konfliktowy charakter przestrzeni publicznej nie musi prowadzić do otwartego sporu

jej użytkowników. Ich sprzeczne dążenia często wynikają z nieuświadamiania sobie potrzeb

drugiej strony i nieznajomości argumentów, jakie za nimi stoją, również tych związanych

z uwarunkowaniami formalno-prawnymi. Mieszkańcom brakuje wiedzy nie tylko na temat

procesu planowania przestrzeni, ale również na temat zasad działania samorządu, co znacząco

60

wpływa na ich brak zaufania wyrażany względem decydentów i urzędników oraz na frustrację

związaną z nierealizowaniem zgłaszanych przez nich postulatów. Dlatego tak istotne

w konsultacjach jest przechodzenie razem z mieszkańcami od etapu zbierania informacji do

uczestniczenia w spotkaniach z ekspertami. To właśnie wtedy, w obecności zarówno

mieszkańców, jak i ekspertów (a nie za zamkniętymi drzwiami wśród urzędników) powinien

zostać wypracowany konsensus dotyczący wizji przestrzeni wspólnej.

Konfrontowanie użytkowników o odmiennych potrzebach

Bezpieczna – bo dokonująca się w obecności i przy wsparciu moderatorów –

konfrontacja różnych punktów widzenia sprzyja zrozumieniu potrzeb innych użytkowników,

redukcji własnych roszczeń lub twórczemu wypracowywaniu postulatów, które przełamują

dwubiegunowy podział „dobre tylko dla mnie – dobre tylko dla innych”.

W czasie tego procesu przedstawiane są wyniki poprzednich badań lub już zdobyta wiedza na

temat potrzeb różnych grup użytkowników w celu jej uzupełnienia lub uzasadnienia

odrzucenia niektórych jej elementów. W ten sposób uwspólniane są informacje o różnych

grupach użytkowników. Np. przy placu Narutowicza dla uczestników warsztatów

przygotowaliśmy przegląd wyników wcześniejszych etapów badawczych i opracowane na ich

podstawie trzy wizualizacje placu.

Najlepszym sposobem na konstruktywne skonfrontowanie różnych perspektyw jest

wspólna praca podczas warsztatów, w ograniczonej, heterogenicznej grupie. Na tym etapie

wielu uczestników wycofuje się ze swoich żądań lub zaczyna wyrażać poparcie dla innych

grup i ich prawa korzystania z danej przestrzeni (np. dla osób o specjalnych potrzebach,

tj. osób starszych czy niepełnosprawnych).Z kolei lepsze zrozumienie zależności pomiędzy

różnymi funkcjami przestrzeni, pomaga podejmować bardziej świadome decyzje.

Na przykład, podczas warsztatów charette „Nowy plac Narutowicza” po wystąpieniu

przedstawiciela Tramwajów Warszawskich mieszkańcy – mimo wcześniejszej niechęci –

zgodzili się, że pętla tramwajowa jest konieczna, ale powinna zostać ograniczona.

Dostarczanie uczestnikom konsultacji wiedzy na temat uwarunkowań formalno-prawnych

Wypełnieniu tej zasady sprzyja zapraszanie do konsultacji ekspertów – zarówno tych

reprezentujących stronę społeczną, jak i samorządową oraz instytucjonalną. Pozwala to na

bieżąco konfrontować pomysły, będące efektem artykulacji potrzeb lub twórczej burzy

mózgów na temat proponowanych zmian, z praktycznymi możliwościami ich uwzględnienia.

Dzięki temu można uniknąć wzmacniania oczekiwań mieszkańców względem spełniania ich

postulatów i późniejszej frustracji spowodowanej obiektywnymi przeszkodami w ich

realizacji.

Organizatorzy konsultacji również sami powinni angażować się w poznawanie barier

formalno-prawnych przed zaproszeniem mieszkańców do udziału w konsultacjach

(np. wiedza na temat własności terenu i instytucji odpowiedzialnych za jego poszczególne

fragmenty, regulacji wynikających z planów przestrzennych lub ograniczeń konserwatorskich

itp.).

Praca krok po kroku – wieloetapowe dążenie do konsensu

Dochodzenie do porozumienia zawsze wymaga czasu i dokonuje się poprzez

pomniejsze etapy zmiany. W każdej fazie zyskuje się więcej informacji o potrzebach,

możliwościach i zasobach – by coraz bardziej przybliżać się do faktycznego obszaru

61

możliwych uzgodnień. Ważne są przy tym zarówno oficjalne spotkania, na które zapraszane

jest szerokie grono użytkowników przestrzeni, jak i nieformalne rozmowy bilateralne.

Stopniowemu „ucieraniu się” ostatecznych rozwiązań służą również różne formy wymiany

informacji i refleksji nad możliwymi alternatywami.

Zgoda na protokół rozbieżności

Przyjęliśmy, że nie należy za wszelką cenę dążyć do kompromisu, ponieważ może to

spowodować jedynie ukrycie konfliktu i przesunięcie go w czasie. Uczestnicy, którzy poznają

wzajemnie swoje potrzeby i uwarunkowania formalno-prawne, mogą się na nie zgodzić –

i zawsze warto do tego dążyć – ale nie muszą.

Czasem taka niezgoda to sygnał dla decydentów, że być może zmiany wymaga nie

postawa mieszkańców, a wadliwe prawo. Wydaje nam się, że jest to równie ważny element

dialogu obywatelskiego, co wspólne uzgodnienia.

Mnożenie kanałów i narzędzi komunikacji

Wykluczenie niektórych grup użytkowników może wynikać z niedostatków mediów,

za pośrednictwem których przekazujemy wiedzę na temat konsultowanych obszarów. Dlatego

trzeba wykorzystywać różne źródła, z jakich mieszkańcy mogą czerpać informacje

o przedmiocie oraz formie prowadzenia konsultacji.

Ważnym elementem jest przystosowanie języka do odbiorców – konsultacje służą

zwykłym ludziom, więc materiały dla mieszkańców powinny być tworzone z myślą o nich.

Być może banalny, ale wciąż niedoceniany jest fakt, że określenia stosowane przez

fachowców nie są zrozumiałe dla przeciętnego mieszkańca. Ma to szczególne znaczenie przy

sformalizowanych procedurach, takich jak tworzenie miejscowych planów zagospodarowania

przestrzeni, ale także podczas konkursów architektonicznych. Przełożenie języka

projektowego „na nasze”, pozwala uniknąć niepotrzebnych nieporozumień

i komunikacyjnego chaosu.

Transparentność procesu

Z właściwie prowadzoną komunikacją wiąże się właściwe informowanie o całym

procesie konsultacji. Mieszkańcy, którzy dzielą się swoimi opiniami, powinni otrzymać

informację zwrotną – na każdym etapie zbierania i wdrażania ich postulatów. Tego rodzaju

raportowanie pomaga zrozumieć, co dzieje się z postulatami i dlaczego jedne z nich są

wprowadzane, a inne nie. Pozwala to uniknąć zarzutu realizowania przez władzę

samorządową własnych interesów, stronniczości organizatorów, czy niedoreprezentowania

niektórych grup. Mieszkańcy są ciekawi losów własnych postulatów. Nawet jeśli wiele

z nich nie może zostać zrealizowanych, warto przekazać ten fakt mieszkańcom wraz

z uzasadnieniem. Świadomość tego, że nie zostały one po prostu zignorowane, a na

przeszkodzie stanęły realne przeszkody prawne lub finansowe zmieni obraz konsultacji, które

w innym wypadku mogłyby zostać nazwane pozornymi.

Narzędziem konsultacyjnym, które najlepiej pomaga uwspólniać postulaty, w oparciu

o uwarunkowania formalno-prawne, są warsztaty. Warsztaty eksperckie, tzw. warsztaty typu

charette, służą wymianie poglądów między mieszkańcami, decydentami i ekspertami oraz

spokojnej i rzeczowej argumentacji. Podobną rolę może pełnić spotkanie otwarte, ale tylko

wówczas, gdy przeprowadzone jest na wczesnym etapie wprowadzania zmian i zapewniona

62

jest szeroka reprezentacja ekspertów, którzy mogą odpowiadać na pytania mieszkańców,

a konsultowana kwestia nie jest przedmiotem zaognionego konfliktu.

Poziom 3. Aktywizacja mieszkańców do udziału w planowaniu przestrzeni

Kolejnym elementem jest budowanie motywacji mieszkańców do dbania o przestrzeń

publiczną. Mieszkańcy często chcą działać na rzecz zmian, jednak brakuje im wiedzy na

temat jej „gospodarzy”. Nie wiedzą, komu mogą zgłosić usterkę, uwagę lub pomysł na

ciekawą inicjatywę. Zadaniem organizatorów konsultacji, oprócz dbałości o proces wdrażania

postulatów, jest udrażnianie kanałów komunikacji między mieszkańcami, instytucjami

i samorządem, tak by chętniej podejmowane były inicjatywy oddolne.

Dostarczanie informacji praktycznych

Informacje, które z założenia kierowane są do mieszkańców, powinny trafiać... do

mieszkańców, a nie oczekiwać na nich np. w Urzędzie Dzielnicy. Jeśli planowana jest zmiana

w przestrzeni wspólnej – niech informacja o tym znajdzie się w tej przestrzeni. Jeśli powtarza

się komunikacyjny chaos związany ze zgłaszaniem skarg na ubytki w drodze do

nieodpowiednich organów – warto stworzyć dla mieszkańców podręczny przewodnik.

Zmniejszeniu konfliktowego charakteru przestrzeni wspólnej sprzyja klarowność zasad, które

tę przestrzeń organizują. Mieszkańcy chętniej zaangażują się w dbanie o estetykę własnej

ulicy, jeśli będą znali jej gospodarza, do którego mogą zgłaszać swoje uwagi. Tego rodzaju

wskazówki są szansą na konstruktywne, a nie destruktywne – oparte na proteście i krytyce,

działania ze strony mieszkańców.

Empowerment - wprowadzanie inicjatyw oddolnych

Często ciekawe inicjatywy mogą być zrealizowane, gdy zostaną połączone różne

zasoby społeczne i możliwości administracji samorządowej. Barierą w takiej współpracy jest

jednak brak odpowiedniej komunikacji między poszczególnymi podmiotami, która

uniemożliwia podjęcie współpracy.

Niejako pobocznym zadaniem organizatorów konsultacji powinno być wykorzystanie

tego procesu do sieciowania grup i instytucji lokalnych i przy niewielkim wsparciu

eksperckim motywowanie do podjęcia samodzielnie inicjatyw lokalnych. Między innymi

temu służył warsztat animacyjny na temat ulicy Filtrowej, podczas którego wypracowano

kilka pomysłów na polepszenie wyglądu tej ulicy. Zamiast działać w imieniu lub nawet za

mieszkańców, dostarczyliśmy wiedzy na temat tego, jak samodzielnie można wpływać na

jakość przestrzeni wspólnej. Doszliśmy do niej podczas dyskusji warsztatowej z urzędnikami

i mieszkańcami, a następnie opublikowaliśmy w naszym raporcie. Taka wiedza jest jednym

z najcenniejszych efektów konsultacji, ponieważ skutki jej dostarczenia mogą wpłynąć

korzystnie nie tylko na aktualnie konsultowany obszar, ale również na działania podejmowane

w przyszłości.

Poprowadzenie procesu konsultacyjnego powinno pełnić funkcję katalizatora zmian,

nie tylko w odniesieniu do aktualnie rozważanego fragmentu przestrzeni publicznej. Energia

społeczna zgromadzona wokół procesu nie może być zmarnotrawiona. Kolejne konsultacje,

które mogą odbyć się za rok lub dwa nie zapewnią kontynuacji rozpoczętego procesu

upodmiotowania obywatelskiego mieszkańców. Dlatego sugerowanym rozwiązaniem jest

wprowadzenie trwałych struktur dialogu pomiędzy mieszkańcami a administracją

samorządową – takich jak zaproponowane dla Ochoty internetowe forum mieszkańców,

63

powołanie, z grupy aktywnych uczestników konsultacji, społecznego ciała eksperckiego

wspomagającego procesy zarządzania przestrzenią publiczną, cykliczne spotkania

z burmistrzem lub Infokiosk.

Wnioski i rekomendacje

Nasze badania pozwalają na określenie szeregu barier ograniczających procesy

dialogu wokół gospodarowania przestrzenią publiczną w Warszawie, a także ostrożne

sformułowanie wskazówek i rekomendacji, wdrożenie których poprawić może jakość dialogu

obywatelskiego w zarządzaniu przestrzenią w Warszawie .

1. Dla skutecznego zarządzania poszczególnymi przestrzeniami miejskimi za kluczowe

uznajemy istnienie całościowej wizji rozwoju miasta. Jej wypracowanie stanowi

z pewnością duże wyzwanie, jednak bez takiego ogólnego celu, do którego zmierza

miasto, działania planistyczne niosą ze sobą ryzyko przypadkowości i braku spójności.

Istnienie wizji – w idealnym scenariuszu wypracowanej w dialogu obywatelskim –

dostarcza uzasadnienia i legitymizacji poszczególnych działań i zmian w przestrzeni,

dostarczając czytelnej wskazówki uczestnikom procesów partycypacyjnych, w jaki sposób

miasto odpowiada na potrzeby społeczne poprzez konkretne decyzje planistyczne.

Decydenci muszą – i powinni – podejmować również niepopularne wśród części

interesariuszy decyzje, ale powinni umieć jasno wyjaśnić logikę swojego postępowania –

a to ściśle wynika z wizji rozwoju.

2. Decydenci powinni klarownie wyjaśnić, w jakim zakresie głos społeczny może być brany

pod uwagę. Możliwe są tu różne scenariusze: od przekazania kompletnych informacji na

temat planowanych zmian, poprzez konsultacje społeczne – gdzie gromadzone są opinie

użytkowników przestrzeni do dalszego procedowania przez stosowne instytucje, aż do

procesów współdecydowania, w których mieszkańcy wespół z decydentami i ekspertami

mogą wypracować główną zawartość projektowanej decyzji. Jeśli jakieś kwestie nie

podlegają dyskusji z udziałem społecznym, należy to otwarcie i na jak najwcześniejszym

etapie wyjaśnić, wskazując jednocześnie, gdzie wkład społeczny jest możliwy i pożądany.

3. Należy dążyć do jak najszerszego włączania obywateli do współdecydowania i konsultacji

społecznych w planowaniu przestrzennym, ponieważ efektem tego mogą być decyzje

lepiej dostosowane do lokalnych potrzeb, ale również wzrost legitymizacji dla decydentów.

Obowiązująca obecnie Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17

§ 6) dopuszcza wprawdzie udział mieszkańców na różnych etapach sporządzania

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale określona w niej możliwość

składania wniosków przed przystąpieniem do ich sporządzania nie musi być poprzedzona

dyskusją społeczną – tak jak w przypadku, kiedy plan jest już gotowy. Co prawda, ustawa

nie zakazuje organizowania przez samorządy i inne szczeble administracji publicznej

konsultacji na tym etapie, jednak nie obliguje do nich. W efekcie organizuje się je bardzo

rzadko, mimo że są bardzo potrzebne.

Lepszą podstawę stanowią regulacje przyjęte w Warszawie. Rada miasta stołecznego

Warszawy przyjęła 1 lipca 2013 r. Uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia

konsultacji z mieszkańcami, która daje mieszkańcom możliwość inicjowania konsultacji

64

społecznych w sprawach ogólnomiejskich (przy poparciu ze strony co najmniej 1000

mieszkańców mających czynne prawo wyborcze) oraz dzielnicowych (poparcie minimum

200 osób). Rekomendowane jest zatem poszerzanie zakresu wpływu mieszkańców na

planowanie przestrzenne również na poziomie konkretnych przepisów prawnych.

Istnieje duża potrzeba przedstawienia pracownikom administracji różnych praktyk

interpretowania przepisów w taki sposób, żeby uświadomić im, że udział

mieszkańców jest możliwy także tam, gdzie nie jest to wyrażone explicite w prawie.

4. Ze względu na wzrastające konflikty wokół kwestii przestrzennych procesy

partycypacyjne w zarządzaniu przestrzenią powinny być podejmowane na jak

najwcześniejszym etapie. W przeciwnym bowiem razie istnieje wysokie

prawdopodobieństwo, że decydenci zaangażowani w opracowanie projektu planu

i przywiązani do takiego jego kształtu, jaki przekazany zostaje do opinii społecznej,

potraktują głosy mieszkańców jako szturm na własne kompetencje i własne „dziecko”.

Otwarta, nieskrępowana wcześniej podjętymi szczegółowymi decyzjami, przestrzeń

do wypracowywania rozwiązań planistycznych powinna być areną wymiany między

decydentami i użytkownikami przestrzeni. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza uchwalania

planów zagospodarowania przestrzennego.

5. Rekomendujemy, by procesom konsultacyjnym towarzyszyło jasne i klarowne

przedstawienie poziomów decyzyjnych i osób odpowiedzialnych za poszczególne

fragmenty przestrzeni, a także włączanie ich od początku do procesu konsultacji. Ponadto

należy zachęcać urzędników do innego, bardziej bezpośredniego kontaktu, zarówno

między poszczególnymi wydziałami, jak i między urzędnikami a mieszkańcami,

szczególnie w kwestiach, które dotyczą tworzenia strategii lub wizji wymagających

współdziałania różnych instytucji.

Nasze obserwacje dowodzą bowiem, że szczególną trudność przy planowaniu z udziałem

społecznym stwarza też dwuszczeblowy system administracji samorządowej w Warszawie.

Po pierwsze zwiększa on (i tak już dużą) wielość zarządców tej przestrzeni i dublowanie

się kompetencji. Ponadto, sytuacji tej towarzyszy wydłużony proces wewnętrznej

komunikacji w ustalaniu wprowadzanych zmian, nawet między wydziałami na szczeblu

dzielnicowym, gdy tymczasem mieszkańcy oczekują na szybkie rezultaty wyników

konsultacji. Dodatkowo towarzyszy jej znaczne sformalizowanie, bowiem większość –

nawet najdrobniejszych – spraw uzgadniana jest za pośrednictwem oficjalnych pism.

Sposób komunikacji, który powiązany jest często z wrogością między urzędnikami

poszczególnych szczebli administracji warszawskiej, będący następstwem

rozczłonkowania kompetencyjnego, w dużym stopniu utrudnia podejmowanie decyzji

związanych z wnoszonymi przez mieszkańców postulatami, czy też podejmowaniem

innych decyzji związanych z przestrzenią.

6. Usprawnienie procesów komunikacyjnych przyniosłoby, naszym zdaniem, wprowadzenie

szkoleń z zakresu komunikacji społecznej i zarządzania udziałem społecznym nie

tylko dla koordynatorów do spraw komunikacji w urzędach, ale również urzędników

poszczególnych wydziałów merytorycznych, zarówno na szczeblu miejskim, jak

i dzielnicowym, ale również dla liderów społecznych. Nasze obserwacje wskazują, że

65

w wielu przypadkach zarówno zarządy dzielnic, jak i koordynatorzy ds. komunikacji

społecznej, a także dyrektorzy biur odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji nie są

wystarczająco przygotowani do prowadzenia konsultacji społecznych Brak jest

podstawowego zrozumienia idei dialogu z mieszkańcami, jego celów i założeń oraz przede

wszystkim korzyści, jakie z niego wynikają dla obu stron, a także – w wymiarze bardzo

podstawowym – służebnej roli administracji.

7. Należy działać na rzecz tego, aby komunikacja społeczna stała się priorytetem

w wewnętrznym funkcjonowaniu urzędów i przedsiębiorstw publicznych, także

w wymiarze dostępnych na nią środków w budżetach różnych instytucji. Problemem

jest wciąż brak wysokiej rangi stanowisk ds. komunikacji społecznej w urzędach, a także

wystarczającej liczby pracowników do prowadzenia konsultacji społecznych, co wynika

także z ograniczonych środków przeznaczonych na ten cel na poziomie budżetów

dzielnicowych.

8. Z kolei konstruktywny udział społeczny może wspomóc szeroka edukacja w zakresie

gospodarowania i zarządzania przestrzenią także popularyzacja innych poza

konsultacjami, dostępnych kanałów komunikowania się z administracją

samorządową Trudność w organizowaniu procesów dialogu wokół przestrzeni publicznej

wynika często z tego, że konsultacje społeczne stają się niekiedy pierwszym sposobem

wyrażenia przez mieszkańców potrzeb wobec swojego miejsca zamieszkania. Dominuje

przekonanie, że za wszystko odpowiedzialny jest burmistrz danej dzielnicy i do niego na

ogół kierowane są postulaty, ale też na niego spada odium społecznego niezadowolenia.

Edukacja mieszkańców pomoże nie tylko zwiększyć ich udział w planowaniu

przestrzennym, ale również i codzienną dbałość o przestrzeń, w której żyją. Jakkolwiek

projektowanie procesów planowania przestrzennego z udziałem społecznym niesie ze sobą

szereg wyzwań, w naszej opinii, jest ono najlepszym środkiem do wspólnego celu:

satysfakcjonującego zagospodarowania przestrzeni. Takiej, w której mieszkańcom żyje się

wygodnie i co do której mają poczucie współtworzenia i odpowiedzialności. Czego

konsekwencją jest poprawa jakości relacji i zaufania między władzą a mieszkańcami.

66

Maciej Wudarski

Stowarzyszenie Prawo do Miasta

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym, model

poznański

Poznański system konsultowania zagadnień związanych z przestrzenią prowadzony jest

w obrębie trzech podstawowych działów:

– miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

– studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

– koncepcji zagospodarowania terenów.

System funkcjonuje od 2010 roku, przechodził od tego czasu pewne korekty (głównie

w sferze zasad przekazywania informacji).

1. Podstawy prawne, dzięki którym system funkcjonuje

- Uchwała Rady Miasta w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych na

terenie Miasta Poznania.

http://bip.poznan.pl/bip/uchwaly/kadencja-2006-2010,2/lxxx-1200-v-2010-z-dnia-2010-11-

09,35808/

Poniżej najistotniejsze zapisy tej uchwały:

§ 2

1. Konsultacje mogą polegać na:

1) wyrażeniu opinii, złożeniu uwag i propozycji do sprawy będącej przedmiotem

konsultacji,

2) udzieleniu odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania,

3) wyborze jednego z zaproponowanych rozwiązań.

§ 3

4. Zarządzenie Prezydenta lub uchwała Rady w sprawie przeprowadzania konsultacji

powinny być ogłoszone nie później niż 7 dni przed planowanym terminem konsultacji

i powinny zawierać następujące informacje:

1) przedmiot oraz formę konsultacji,

2) teren objęty konsultacjami i uprawnionych do udziału w konsultacjach,

3) termin i miejsce wyłożenia lub podania do publicznej wiadomości materiałów dotyczących

przedmiotu konsultacji oraz udzielania wyjaśnień i przyjmowania opinii,

4) jednostkę organizacyjną wyznaczoną do przyjmowania opinii, ewentualnie udzielania

wyjaśnień, bądź adres e-mail, na który można kierować opinie,

5) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji.

§ 4

Prezydent przeprowadza na zasadach określonych w uchwale konsultacje w sprawach

zasadniczych dla rozwoju Miasta, w tym:

67

4) zagospodarowania przestrzennego na terenie Miasta.

Kolejnym istotnym elementem, który pozwala na sprawne i przejrzyste działanie systemu jest

aktywny udział rad osiedli. Rady działają na podstawie uchwały, która ustaliła statuty (równe

dla wszystkich rad). W Poznaniu działają 42 rady, granice osiedli pokrywają cały obszar

miasta.

- Uchwała Rady Miasta w sprawie ustalenia statutów rady osiedla (RO)

http://www.poznan.pl/mim/osiedla/osiedle-antoninek-zieliniec-kobylepole,1188/

I kolejno wymienione istotne dla funkcjonowania systemu zapisy tej uchwały:

§ 8

Do zadań Osiedla należą działania dotyczące obszaru Osiedla w zakresie:

5) ładu przestrzennego;

§ 9

1. Osiedle realizuje zadania w szczególności poprzez:

7) opiniowanie:

h) koncepcji projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

dotyczących obszaru Osiedla;

11) wnioskowanie do organów Miasta o wywołanie lub zmianę miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego na terenie Osiedla oraz o dokonanie zmiany

w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta w części

dotyczącej obszaru Osiedla;

12) występowanie do właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta o udzielenie

informacji, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji

publicznej, o prowadzonych postępowaniach administracyjnych z dziedziny ładu

przestrzennego na obszarze Osiedla.

2. Jednostki miejskie odpowiedzialne i zaangażowane w system partycypacji,

charakterystyka i podział zadań.

Biuro Prezydenta, Oddział Dialogu Społecznego

- informacja (mailing, plakaty), organizacja spotkań.

Miejska Pracowania Urbanistyczna

- wiedza formalna, merytoryczna, prowadzenie spotkań w części planistycznej.

Wydział Wspierania Jednostek Pomocniczych Miasta

- kontakt z radami osiedli, prowadzenie procedur formalnych w RO.

Rady osiedli

- działania formalne (uchwały), prowadzenie dodatkowych negocjacji.

3. Schemat działania systemu konsultacji społecznych z uwzględnieniem szczególnego

miejsca RO

w momencie pojawienia się problemu przestrzennego i wdrożenia procedury ustawowej.

Na tym etapie rady osiedli posiadają następujące możliwości oddziaływani i udziału

w procedurze:

- wnioskowanie przez RO o wywołanie lub zmianę mpzp,

68

- opiniowanie przez RO projektu uchwały o wywołanie planu zanim projekt trafi do Komisji

Polityki Przestrzennej RM,

- możliwość zabrania głosu przez RO w trakcie obrad pracy komisji,

- informacja kierowana do RO o rozstrzygnięciach Prezydenta w sprawie wywołania mpzp.

W trakcie trwania procedury ustawowej zostają podjęte działania uruchamiające system

konsultacji oparty na uchwałach Rady Miasta – opisywany często jako procedura

pozaustawowa.

Zostają przeprowadzone pierwsze konsultacje społeczne, które są organizowane

przed terminem składania wniosków do planu. W trakcie konsultacji zostają przekazanie

informacje - o procedurze ustawowej, o uwarunkowaniach planistycznych oraz wysłuchanie

i dyskusja z uczestnikami (nagranie), główny cel to przygotowanie do złożenia wniosków do

planu.

Termin konsultacji jest każdorazowo zgodny z następującą sekwencją pokazaną tu na

przykładzie konkretnego planu: termin zawiadomienia i organizacji konsultacji – 10.02. 2014

– zawiadomienie/20.02 – konsultacje/24.02 do 25.03 – okres składania wniosków.

Konsultacje zwyczajowo organizowane są w szkołach na terenie osiedla, w obrębie

którego znajdują się granice wywołanego mpzp. W organizację jak i przekazywanie

informacji dla mieszkańców zaangażowane są rady osiedli, które korzystają z elektronicznych

systemów informacji osiedlowej – mailing, strona osiedlowa, profile facebook oraz

z tradycyjnych metod – plakaty, informacje przekazywane ustnie.

Uczestnicy konsultacji społecznych to głównie mieszkańcy zainteresowani

rozwiązaniami planistycznymi na danym obszarze miasta. W sytuacjach, kiedy plany mają

ponadlokalny charakter – dotyczą np. kwestii związanych z ochroną przed zabudową terenów

przyrodniczych czy rozwiązań komunikacyjnych, często w takich konsultacjach biorą udział

przedstawiciele organizacji społecznych zainteresowanych danym tematem. Coraz częściej na

konsultacjach pojawiają się (lub się ujawniają) przedstawiciele inwestorów i właścicieli

nieruchomości, którzy dążą do zabudowy jakiegoś obszaru.

Korzystając z wyników konsultacji oraz wiedzy, która wynika z prowadzenia

procedury ustawowej, Miejska Pracowania Urbanistyczna przygotowuje projekt planu

miejscowego. Kiedy jest on gotowy zostaje przedstawiony na drugich konsultacjach

społecznych. Ważną informacją jest to, że prezentacja planu (rysunek + treść uchwały)

odbywa się przed etapem opiniowania wewnętrznego – tak więc publicznie pokazany zostaje

plan, w którym znacznie prościej można wprowadzić jakiekolwiek korekty. Te konsultacje

mają podobny charakter jak pierwsze konsultacje społeczne.

Kolejnym elementem partycypacji społecznej jest traktowanie rad osiedlowych jako

jednej z instytucji miejskich i włączenie jej w proces opiniowania wewnętrznego. Rady

osiedli mogą uczestniczyć (i zwykle to robią) w kolejnych etapach procedury planistycznej –

debacie publicznej podczas wyłożenia planu jak i korzystać z możliwości składania uwag.

Kolejny etap to przekazanie do Rady Miasta gotowego projektu planu, już po

uwzględnieniu uwag przez Prezydenta – odbywa się po wcześniejszej opinii rady osiedla.

Szeroka, publiczna dyskusja nad rozwiązaniami planistycznymi odbywa się także podczas

otwartych posiedzeń Komisji Polityki Przestrzennej Rady Miasta.

69

4. System informacji miejskiej jako ważny element demokracji przestrzennej

Poniżej jego najważniejsze elementy:

- strona internetowa Miasta, zakładka „konsultacje społeczne”, link do uchwały o wywołaniu

planu (przy pierwszych konsultacjach) – www.poznan.pl,

- strona internetowa Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, „aktualności” - www.mpu.pl

- mailing – do radnych miejskich, osiedlowych, organizacji społecznych, do wszystkich,

którzy się zgłoszą,

- system informacji skierowanych do rad osiedli.

5. Krótka analiza skuteczności.

Jednym z najważniejszych elementów, który powoduje wzrost skuteczności systemu

konsultacji, jest wzajemna edukacja. Dotyczy ona z jednej strony mieszkańców, którzy coraz

lepiej rozumieją procedury, ich uwarunkowania i cele prowadzenia. Z drugiej strony

konsultacje zmuszają planistów do kontaktów z beneficjentami planu – inwestorami,

właścicielami nieruchomości, mieszkańcami.

Niezależnie od tego, że procedura konsultacji pozwala wypracować lepsze

rozwiązania, ważna jest też intencja przyspieszenia trybu uchwalania mpzp i przeniesienia

większości zmian w planie w okresie jego tworzenia, co skutkuje zmniejszaniem liczby

formalnych uwag do planu. Widać także po liczbie uczestników, biorących udział

w kolejnych etapach procedury (która zwykle spada z etapu na etap) – że wiedza

i zrozumienie tego co się w planie dzieje, zmniejsza napięcia .

Elementem brakującym w trybie konsultacji jest możliwość prowadzenia

wielostronnych negocjacji planistycznych, koniecznych zwłaszcza w sprawach

konfliktowych. W tej chwili wszelkie przesłanki, które wypływają z procedury, kierowane

są do MPU i Prezydenta i tam zapadają jednostronne rozstrzygnięcia.

70

Maria Perchuć

Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych

"Stocznia"

Partycypacja w planowaniu przestrzennym – kilka przykładów

skutecznego angażowania mieszkańców

Obserwując prowadzone w Polsce w ostatnich latach procesy partycypacyjne można

zauważyć, że niektóre tematy są bardziej popularne od innych. Oprócz coraz częściej

wprowadzanego w polskich miejscowościach budżetu partycypacyjnego, niewątpliwie należy

do nich temat przestrzeni publicznej. W Polsce prowadzone w tym obszarze procesy

uwzględniające głos obywateli, dotyczą najczęściej koncepcji rewitalizacji, wypracowywania

nowych rozwiązań związanych z wyglądem i użytkowaniem przestrzeni czy planowanych

zmian w ruchu miejskim.

Chciałabym zwrócić uwagę na kilka ciekawych przykładów procesów

partycypacyjnych dotyczących kwestii przestrzeni publicznej, inicjowanych bądź przez

organizacje pozarządowe, bądź przez władze samorządowe. Trzeba dodać, że są to działania

wynikające z inicjatywy samych organizatorów; nie należą one do kategorii obligatoryjnych

konsultacji społecznych określonych w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym

i wojewódzkim87

, związanych m.in. z procesem sporządzania miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego.

W każdym z wybranych przykładów, chciałabym podkreślić różne, czasami bardzo

proste i skuteczne metody angażowania mieszkańców oraz rozwiązania ułatwiające dyskusję

i wyobrażenie sobie potencjalnych zmian w przestrzeni.

Uporządkowane działania dotyczące przestrzeni publicznej

Pierwszy przykład dotyczy wypracowywania społecznych koncepcji

zagospodarowania terenów zielonych w Lublinie. Jest to inicjatywa całkowicie oddolna, którą

w 2011 roku zapoczątkowało Stowarzyszenie Architektury Krajobrazu (SAK) projektem

konsultacji społecznych dotyczących Parku Rusałka. Dofinansowanie na to działanie SAK

otrzymał w ramach działającego wówczas programu „Demokracja w Działaniu”

prowadzonego przez Fundację im. Stefana Batorego. Na bazie wypracowanej wtedy

metodologii w kolejnych latach przeprowadzono też kolejne projekty, dotyczące Parku

Ludowego, a w latach 2012-2013 także doliny Czechówki. Dla uporządkowania działań,

skupionych wokół rewitalizacji dotąd zaniedbanych i zdegradowanych terenów zielonych

Lublina, stworzono specjalną stronę internetową www.parki.lublin.pl, która do dziś pełni rolę

nie tylko repozytorium wiedzy na temat konsultowanych terenów, ale daje również

możliwość zabrania głosu przez każdego zainteresowanego mieszkańca miasta.

Ważne i ciekawe z punktu widzenia angażowania mieszkańców elementy projektów

dotyczących terenów zielonych w Lublinie to:

87

Por. Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku, Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca

1998 roku i Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 roku.

71

żywa i przejrzysta strona internetowa, która pozwala poznać daną przestrzeń i łatwo

zaangażować się w jej planowanie - w widocznym miejscu na stronie znajduje się np.

przycisk „dodaj pomysł” odsyłający do formularza do zgłaszania własnych uwag

i pomysłów (formularz dystrybuowany był też w wersji papierowej na spotkaniach

z mieszkańcami); na stronie prezentowane są także kolejne etapy projektu,

podsumowania wszystkich warsztatów i zamieszczane są informacje o postępach we

wdrażaniu wypracowanej koncepcji,

rozmowa o danym terenie przy makiecie, w obecności specjalistów ds. przestrzeni,

pozwalająca na oswojenie się mieszkańców z tematem rewitalizacji i na wyrażenie

swojego zdania przy pomocy przystępnych materiałów,

dodatkowe działania animacyjne, zachęcające do wzięcia udziału w konsultacjach

i budujące społeczność wokół określonych przestrzeni i samego projektu, jak np.

wspólne sprzątanie terenu, piknik sąsiedzki,

zaangażowanie w projekt konsultacyjny studentów architektury krajobrazu KUL,

którzy opracowywali materiały i projekty graficzne koncepcji zagospodarowania,

a przy okazji uczyli się realizowania działań obywatelskich,

otwarty konkurs architektoniczny na projekt zagospodarowania przestrzeni,

uwzględniający pomysły zgłoszone przez mieszkańców.

Wszystkie dotychczasowe opracowania końcowe (zawierające dodatkowo konkretne

postulaty, dotyczące np. objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania) zostały

przekazane władzom miasta w celu wdrożenia. Stowarzyszenie Architektury Krajobrazu jako

organizator konsultacji stale czuwa nad możliwościami wdrożenia wypracowanych koncepcji,

m.in. składając wypracowane w konsultacjach wnioski do miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego.

Więcej można przeczytać na stronie: www.parki.lublin.pl.

Nie wszystko od razu, czyli o małych (niskobudżetowych) działaniach w przestrzeni

Częstym zarzutem padającym ze strony mieszkańców, biorących udział w konsultacji

społecznych dotyczących przestrzeni publicznej jest to, że zgłaszane w ich ramach wnioski,

nawet jeśli zostaną przyjęte do realizacji przez decydentów, muszą długo czekać na

wdrożenie. Może to być szczególnie dotkliwe, gdy mowa o dużych, zaniedbanych

przestrzeniach miejskich (np. nieuporządkowanych terenach zielonych, terenach

poprzemysłowych itp.), których całkowita odmiana wymaga zazwyczaj dużo czasu

i nakładów finansowych.

Jednym z rozwiązań, pomagających w stopniowym dążeniu do większych zmian

w przestrzeni jest tworzenie niskobudżetowych, małych projektów na danym terenie,

wykorzystujących dostępne zasoby i łatwe do zdobycia materiały. Jest to jedno

z podstawowych założeń amerykańskiej organizacji Project for Public Spaces (PPS), która

zajmuje się przekształcaniem przestrzeni publicznych w bardziej przyjazne i odpowiadające

na potrzeby użytkowników (ang. placemaking). Bardzo ważnym elementem każdego projektu

PPS jest angażowanie mieszkańców w dokonywanie zmiany, a także realizowanie ich

„łatwiej, szybciej, taniej” (ang. lighter, quicker, cheaper, czyli tzw. metoda LQC) poprzez

72

tworzenie tanich projektów na małą skalę przed wprowadzaniem większych zmian

w przestrzeni.

Oprócz projektów realizowanych w duchu metody LQC, organizacja Project for

Public Spaces przeprowadza też działania, które bywają spektakularne i kontrowersyjne

zarazem, jak np. tymczasowe zamknięcie jednej z głównych ulic w Nowym Jorku88

–

wszystko, aby zwrócić uwagę na potrzebę tworzenia miast dla ludzi i razem z nimi.

Więcej można przeczytać na stronie: www.pps.org.

Adaptacja sprawdzonych rozwiązań

Kolejny przykład wybrałam ze względu na umiejętną adaptację sprawdzonych

w Stanach Zjednoczonych rozwiązań, w tym przypadku promowanych przez przywołaną

wyżej organizację Project for Public Spaces. W 2012 roku Fundacja Na Miejscu rozpoczęła

projekt w ramach programu „Demokracja w Działaniu” Fundacji im. Stefana Batorego,

polegający na wypracowaniu koncepcji zagospodarowania (a konkretnie - ożywienia) dwóch

miejsc w Warszawie. Jednym z nich był znajdujący się w centrum Warszawy, a mimo to

ukryty plac przy ul. Krochmalnej (miejsce położone w bezpośredniej bliskości Osiedla

Za Żelazną Bramą). Plac wymagał reorganizacji – tak, aby mieszkańcy, dotychczas stroniący

od tego miejsca, chcieli na nim przebywać.

Zespół Fundacji Na Miejscu zaprosił do współpracy nowojorską PPS, a swoje

przedsięwzięcie oparł w przeważającej mierze na działaniach animacyjnych, wzmacniających

więzi sąsiedzkie i wrażliwość na otaczającą przestrzeń (w ramach projektu organizowano

wystawy, gry, mini studio fotograficzne itp.). W tak małej społeczności bardzo ważna okazała

się współpraca z lokalnymi partnerami (Urzędem Dzielnicy, biblioteką, Ośrodkiem Sportu

i Rekreacji, Muzeum Woli), którzy nie tylko użyczali przestrzeni i własnych kanałów

informacyjnych, ale także brali czynny udział w projekcie. Na podstawie działań

prowadzonych przez animatorów z Fundacji zostanie opracowany projekt zagospodarowania

całości terenu. Przygotuje go pracownia architektoniczna.

W międzyczasie, żeby nie „porzucić” energii, zaangażowania i zrodzonych pomysłów,

na placu pojawiły się tymczasowe, niskobudżetowe instalacje, współwymyślane przez

mieszkańców okolicy, m.in. na specjalnych warsztatach dla dzieci i młodzieży. Są to np. tory

wyścigowe dla rowerzystów lub biegaczy, pomalowane farbą na asfalcie, czy drewniane

podium. Jak piszą organizatorzy projektu: „Plac ożył, stał się wielofunkcyjny”.

Więcej można przeczytać na stronie: namiejscu.org/wola.

Jak swobodnie rozmawiać o przestrzeni? Na spacerze!

O przestrzeni można także rozmawiać w bardzo prosty, naturalny wręcz sposób. Szansę na to

daje spacer badawczy. Jest to metoda, która służy przede wszystkim:

recenzowaniu przestrzeni i zastosowanych w niej rozwiązań i zbieraniu pomysłów na

jej zagospodarowanie i ulepszenie,

88

http://www.pps.org/reference/broadway-boulevard-transforming-manhattans-most-famous-street-to-improve-

mobility-increase-safety-and-enhance-economic-vitality/.

73

diagnozie, czyli badaniu opinii, potrzeb, zwyczajów i upodobań użytkowników danej

przestrzeni (np. określonej grupy: młodzieży, osób starszych, niepełnosprawnych,

rodziców z małymi dziećmi etc.).

Podczas spaceru badawczego w przewodnika zamienia się osoba (lub kilka osób),

której zdanie na temat danej przestrzeni chcemy poznać. Badacz jest jedynie kimś, kto zadaje

pomocnicze pytania, zawarte w przygotowanym wcześniej scenariuszu, notuje odpowiedzi

i uwagi, a także fotografuje elementy, o których jest podczas spaceru mowa.

Ta metoda rozmowy o przestrzeni jest coraz częściej wykorzystywana jako element

konsultacji społecznych (przykładem są np. konsultacje dotyczące rozmieszczenia latarni na

warszawskiej Woli89

).

W Polsce spacery badawcze wykorzystuje się w Gdyni - służą tam one prowadzeniu

rozmowy o przestrzeni i jej diagnozie pod kątem potrzeb osób starszych. Tamtejszy samorząd

wprowadza od kilku lat podejście zwane design for all, którego założeniem jest, że wpływ na

kształt przestrzeni powinni mieć nie tylko architekci i projektanci, ale także (a może przede

wszystkim) jej użytkownicy.

Władze miasta wspólnie z Pracownią Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”

w 2012 roku zainicjowały, kontynuowaną do dziś, serię spacerów badawczych w różnych,

uczęszczanych przez seniorów częściach Gdyni. Ich scenariusze są opracowywane w ścisłej

współpracy z urzędnikami, aby znalazły się w nich tylko kwestie, na których ewentualną

zmianę ma wpływ miasto. Aby poznać opinie seniorów w sposób kompleksowy, spacery

odbywają się zawsze w różnych porach dnia. Prowadzą je młodzi wolontariusze, co jest

bardzo dobrym rozwiązaniem zarówno dla młodych, przełamujących w ten sposób

stereotypowe myślenie o osobach starszych, jak i seniorów, dla których ogromną wartość

stanowi obecność i uwaga młodzieży na nich skierowana.

Wnioski ze spacerów badawczych przekazywane są do Urzędu Miasta i w przyszłości

będą służyć jako wytyczne przy planowanych przetargach, remontach i modernizacji

przestrzeni.

Więcej można przeczytać na stronie: partycypacjaobywatelska.pl/przyklad/spacery-

badawcze-z-osobami-starszymi-w-gdyni.

Więcej przykładów

Zapraszam do zapoznania się z innymi, ciekawymi przykładami procesów partycypacyjnych

związanymi z przestrzenią publiczną na stronie: www.partycypacjaobywatelska.pl.

89

http://konsultacje.um.warszawa.pl/sites/konsultacje.um.warszawa.pl/files/tak_konsultowalismy..._warszawa_d

zieli_sie_dobrymi_praktykami_0.pdf, s. 289.

74

Marlena Happach,

Monika Komorowska

Czy mieszkańcy mogą zastąpić projektanta?

Aktualna popularność tematu partycypacji osiągnęła już fazę „partycypacyjnego

boomu”, w której emocje zdominowały pragmatyzm. Partycypacja jest traktowana jako

remedium na kryzys planowania miast i rozwiązań z ubiegłego wieku, które w warunkach

kryzysu ekonomicznego i kurczenia się zasobów nie tylko finansowych, ale i naturalnych są

skazane na niepowodzenie – coraz szersze autostrady nie są w stanie poprawić jakości życia

w mieście, równe pierzeje dostosowane do czarnych zębów linii planistycznych nie zapewnią

pracy i dochodów, a deweloperzy nie rozwiążą problemów mieszkaniowych. Jednak

angażowanie mieszkańców do procesu projektowania i planowania prowadzi do tworzenia

lepszego miasta, ale nie bezwarunkowo. Musimy pamiętać o odpowiedzialnym traktowaniu

reguł partycypacji i zachować otwartość na eksperymentowanie i możliwość popełniania

błędów. W zależności od skali projektu, tego jak dużej przestrzeni i jak wielu interesariuszy

dotyczy problem – musimy też zmieniać narzędzia, metody, partnerów, którzy mogą nas

wspierać.

Miasto to przestrzeń współistnienia różnych stylów życia, potrzeb, funkcji, jaką pełni

metropolia i konfliktów wynikających z rozbieżności interesów różnych grup mieszkańców.

Miasto jest tworem heterogenicznym i wielowarstwowym. Żyjąc razem, nie tylko

obok siebie, jesteśmy skazani na negocjowanie i spieranie się o różne wizje miasta

i jego przestrzeni. Partycypacja pozwala na twórcze zarządzanie konfliktem. Nie dyskutujemy

o przekonaniach, a wyrażamy potrzeby. Nie proponujemy gotowych rozwiązań, a docieramy

do wiedzy, na której może oprzeć projekt.

W ujęciu partycypacyjnym projektowanie to proces, który redefiniuje role projektanta

i mieszkańca. Architekt, planista nie jest tu fachowcem, który na bazie wyników wstępnych

analiz przygotowuje gotowe do wdrożenia rozwiązanie – projekt. W partycypacyjnym

procesie projektant jest twórcą otwartym na dialog z odbiorcami, na dyskusję o swoim

projekcie, jego wariantach i kolejnych interakcjach prowadzących do docelowego

rozwiązania, jest gotowy dzielić się swoimi umiejętnościami zawodowymi, tłumaczyć czasem

zawiły język projektów architektonicznych, czy procedur planistycznych. Mieszkańcy w tym

procesie to aktorzy otwarci na zdobycie nowej wiedzy – o projektowaniu i planowaniu,

gotowi na przyjęcie informacji o ograniczeniach procesu projektowego, porzucenie myślenia

kategoriami partykularnego interesu na rzecz dialogu i przygotowani do negocjowania

potrzeb większej wspólnoty. Istnieje wielu architektów i mieszkańców o takim nastawieniu,

dlaczego więc wciąż tak mało faktycznej partycypacji możemy zaobserwować dookoła nas?

Dlaczego boimy się partycypacji?

Istnieje wiele przekonań i obaw związanych z partycypacją, które sprawiają,

że architekci, urbaniści, planiści niechętnie angażują się we współpracę z mieszkańcami.

75

Brak kompetencji

Architekt, planista przechodzi ścieżkę kształcenia, w której o partycypacji mówi się

niewiele lub wcale. Oczywiście zawsze projektujemy dla użytkownika czy klienta, a projekt

tworzony jest w oparciu o rozpoznane potrzeby zamawiającego – a więc rodziny, firmy,

inwestora. Złożoność miasta i wielość interesów związanych z przestrzenią jest bardzo duża.

Ograniczony czasem i warunkami umowy planista, bardziej niż analizie sprzecznych potrzeb

podlegających ciągłej dyskusji, poświęca się tworzeniu rozwiązań eksperckich. Stosuje się

przy tym do wymagań procedur planistycznych, które przewidują udział społeczny, określając

niezbędne minimum dotyczące informowania (umieszczenie informacji w Biuletynie

Informacji Publicznej) i konsultowania (składanie wniosków i uwag do projektów). Przy

czym powyższe procedury dotyczą procesu uchwalania Miejscowych Planów

Zagospodarowania Przestrzennego. Trudno mówić o regulacjach dotyczących partycypacji

w architekturze, gdzie zaangażowanie zależne jest tylko od otwartości projektanta lub

determinacji urzędnika.

Realizacja procedury planistycznej z partycypacyjnym programem minimum

potwierdza obawy o bezcelowość działania przez niekompetencję mieszkańców. Brak

przygotowania do efektywnego udziału w dyskusjach skutkuje setkami postulatów nie do

ujęcia w projekcie ze względu na ich brak związku z samym zakresem planu lub

niezgodnością z dokumentem o wyższej kategorii prawnej czyli studium. To zamyka błędne

koło niechęci projektantów i decydentów do udziału mieszkańców i przekonania

mieszkańców, że ich wnioski i uwagi nie mają szans na uwzględnienie.

Tylko prywatny interes

Partycypacja z założenia nie daje reprezentatywności wyniku, tzn. udział

mieszkańców jest dobrowolny i trudno tu mówić o populacyjnej średniej. Co więcej dotarcie

z informacją do wszystkich możliwych stron jest często bardzo trudne. W związku z tym

istnieje obawa nadreprezentacji osób czy grup, które przedstawiają w procesie swój prywatny

interes. Szczególnie często są to aktywni przeciwnicy danej inwestycji, idei czy

decyzji planistycznej. Negatywna energia pobudza do działania. Zwolennicy zmian raczej

zostaną w domu.

Jednak doświadczenia odpowiedzialnego procesu partycypacji pokazują,

że mieszkańcy nie spodziewają się spełnienia wszystkich życzeń – raczej obawiają się tego,

że będą zignorowani. Istnieje wiele technik, których istotą nie jest wcale uzyskanie jak

największej liczby postulatów, ale raczej ożywienie debaty pomiędzy różnymi środowiskami

– wzajemne przekonywanie się, budowanie konsensusu i wspólne poszukiwanie rozwiązań.

Czas, koszty, konflikty

Partycypacja to proces, który wymaga czasu. Rodzi to często obawę o niepotrzebnie

przedłużający się czas realizacji inwestycji. Powracają też pytania o koszty, które

partycypacja generuje – zarówno sam proces jak i zwiększone koszty inwestycji po

uwzględnieniu głosów użytkowników. Takie proceduralne spojrzenie pomija pytanie o jakość

projektu. Brak udziału społecznego często doprowadza do ujawnienia się konfliktów, dopiero

na etapie realizacji inwestycji lub doprowadza do powstania inwestycji niepożądanych, albo

wdrażania projektów nie odpowiadających na realne potrzeby użytkowników.

76

Warto mieć świadomość istnienia powyższych obaw i realnego ryzyka. Procesy

partycypacyjne trzeba realizować odpowiedzialnie, pamiętając o gradacji partycypacji,

kolejnych jej etapach.

Pierwszym krokiem do efektywnej partycypacji jest informowanie i edukowanie,

pozwalające mieszkańcom zrozumieć, co jest przedmiotem konsultacji, czy szerzej –

przedmiotem procesu partycypacyjnego oraz jakie są uwarunkowania. Jeżeli zapewnimy

mieszkańcom rzetelne informacje, to otrzymamy wiarygodne i przemyślane odpowiedzi

w konsultacjach społecznych czy udział w planowaniu partycypacyjnym.

Potrzeba edukacji związanej z przestrzenią jest jednak szersza niż dany problem

projektowy. Powinna rozpoczynać się w systemie kształcenia od najmłodszych lat i zaczynać

się od budowania rozumienia pojęć ładu przestrzennego, przestrzeni publicznej, estetyki. Jej

uzupełnieniem powinna być debata publiczna na temat jakości życia w mieście i jej związku

z przestrzenią i miastem.

Mieszkańcy, przygotowani do procesu partycypacji, potrzebują również jasnych

i przyjaznych procedur, które nie dopasowują rzeczywistości do machiny biurokratycznej np.

by w spotkaniu wzięli udział mieszkańcy, to nie powinno się ono odbywać w godzinach pracy

urzędu, a raczej w godzinach późnopopołudniowych lub w weekendy, kiedy mieszkańcy

mogą na nie dotrzeć. Te procedury muszą być elastyczne, jeśli chodzi o metody i narzędzia

partycypacji. Inaczej wygląda partycypacja na Pradze Północ, inaczej na Białołęce, a inaczej

na placu Defilad w centrum Warszawy. Dialog angażuje różne grupy, czasem ma charakter

bardziej lokalny, a czasem dotyczy kwestii ogólnomiejskich. Zawsze jest to jednak proces,

który powinny ułatwiać narzędzia prowadzenia dialogu.

Czy projektanci są jeszcze potrzebni?

Jeżeli niezbędnym elementem procesu planistycznego są przygotowani do udziału

użytkownicy, których opinię projekt powinien uwzględniać – pojawia się pytanie o rolę

samego projektanta. Czy odpowiednio przygotowane narzędzie i grupa zaangażowanych

mieszkańców nie wystarczą? Warto tutaj przypomnieć klasyczną triadę typowego projektu

architektonicznego, gdzie zamawiający tożsamy jest z późniejszych użytkownikiem, a cały

proces przebiega prawidłowo tylko w zrównoważeniu jego potrzeb, kompetencji projektanta

i możliwości wykonawcy. Praktyka wykazuje, że przy eliminacji jednego z ogniw

(np. w projektach typu „zaprojektuj i wybuduj”) bez dodatkowego nadzoru ze strony

zamawiającego dochodzi do nadużyć, których skutkiem staje się spadek jakości.

W procesie planistycznym projektant wnosi do procesu swoje umiejętności

techniczne, znajomość przepisów i talent. Żeby odpowiedzieć projektem na potrzeby

społeczne, musi je znać, a takich danych nie dostarcza zamawiający, czyli urząd, który

odpowiada za realizację projektu czy też egzekucję planu. Nietrudno zauważyć, że przy tym

układzie zamawiający, jako strona, będzie dążył do zminimalizowania kosztów oraz

uproszczenia procedur. Nie ma w tym układzie podmiotu, któremu zależy przede wszystkim

na poprawie jakości życia – chyba że jest to ściśle powiązane z samym procesem wdrażania

planu a więc odgórną, regulującą ten temat, procedurą. Nie można jednak uzależniać

uwzględnienia warunków życia mieszkańców od dobrej woli projektanta czy urzędnika.

Warto jednak zwrócić uwagę na to, co projektant do projektu wnosi. Wymienione

wcześniej – umiejętności techniczne, znajomość przepisów i talent – to elementy, których nie

77

można wymagać od pozostałych stron procesu. Być może czekamy na narzędzie przyszłości –

program, który po wprowadzeniu danych i uwarunkowań wypluje plan miasta idealnego.

Na razie jednak nie ma lepszego narzędzia niż umysł poparty talentem, wyobraźnią

i myśleniem o ludzkich potrzebach. Jak dotąd spośród wszystkich "izmów" – nurtów

w sztuce, architekturze i polityce – tylko prawdziwy humanizm okazał się niewrażliwy na

czas i krytykę.

Jak, czyli o metodach i narzędziach partycypacji przestrzennej

Wypowiadanie się o sprawach, które nas bezpośrednio dotyczą to niezbywalne prawo

człowieka. Dlaczego tak często zapominamy o tym w odniesieniu do przestrzeni? Jedną

z przyczyn może być brak narzędzia komunikacji. Najbardziej aktywni mieszkańcy czy

użytkownicy postrzegani są jako krzykacze, podejmujący tematy bez związku z projektem.

Często wynika to z faktu, że nie potrafią samodzielnie przełożyć swoich postulatów na język

projektowy. Jak można to ułatwić?

O przestrzeni w przestrzeni

O przestrzeni, która ma podlegać zmianom – urbanistycznym, architektonicznym czy

reorganizacji reguł funkcjonowania – najlepiej dyskutować w danej przestrzeni. W naszych

działaniach wielokrotnie wykorzystaliśmy punkty konsultacyjne, spacery badawcze,

warsztaty z makietą. Mieszkańcy dzięki temu mogą łatwiej zwrócić uwagę na problem lub

zaproponować rozwiązanie, a prezentowane przy tej okazji plany, rzuty, przekroje, schematy,

makiety łatwiej jest przełożyć na przestrzeń. Wyjście w przestrzeń powinno być poparte

widoczną w danym miejscu informacją – plakaty, tablice, które będą zapowiedzią procesu

decyzyjnego, a nie informacją o placu budowy. W ten sposób eliminujemy problem

z udziałem w procesie ze względu na odległość (dlaczego o pobliskim skwerze mamy

rozmawiać w odległym urzędzie?) ale też ułatwiamy użytkownikom bez przygotowania

zawodowego orientację w przestrzeni.

O przestrzeni przestrzennie – makiety, plany, schematy, zdjęcia szkice

pozwalające ją zrozumieć

O przestrzeni trudno mówić, trudno ją nawet opisać planami i szkicami, by ją dobrze

zrozumieć potrzebny jest trzeci wymiar. Z tego powodu w naszych projektach, tak chętnie

korzystamy z makiet, które pokazują skalę proponowanych rozwiązań, ale także skalę

otoczenia. Umożliwiają też pracę z wariantami koncepcji – na zasadzie wymienialnych

(gotowych i tworzonych na bieżąco) klocków. Uświadamiają uczestnikom procesu, że

przestrzeń jest ograniczona i często nie pomieści realizacji wszystkich pragnień. Pracę

z makietą uzupełniają inne materiały graficzne typowe w pracy projektanta, o których język

warto jednak zadbać – uprościć, korzystać z ikonek, przejrzystych opisów.

O przestrzeni z jej mieszkańcami i użytkownikami

Użytkownikami danej inwestycji, przestrzeni są często nie sami mieszkańcy. Planując

proces konsultacji należy myśleć o wszystkich potencjalnie zainteresowanych grupach,

których dotkną skutki danego procesu projektowego. Pamiętajmy o klasycznych dylematach:

park, czy miejsca parkingowe i bądźmy przygotowani na to, że początkowa temperatura

dyskusji może być gorąca, dlatego architekci, urbaniści, powinni korzystać z pomocy

78

bezstronnych ekspertów, którzy będą wspierać sam proces komunikacji z mieszkańcami.

Warto też korzystać ze wsparcia i opinii osób dotyczących przedmiotu inwestycji, aby

pokazać racje różnych stron i lepiej wyważyć kompromis lub uzyskać poparcie dla trudno

akceptowalnej przez społeczność lokalną decyzji.

O przestrzeni badawczo

Narzędzia prowadzenia procesów konsultacyjnych i – szerzej partycypacyjnych –

to szeroki wachlarz oferowany przez nauki społeczne – analiza danych zastanych, ankiety,

wywiady pogłębione, spacery badawcze. Warto tu jednak pamiętać o dopasowaniu narzędzi

do skali problemu i zróżnicowaniu metod ilościowych i jakościowych. Trudno uwierzyć

w profesjonalizm badań, gdy liczba podawanych procentów kilkukrotnie przewyższa liczbę

badanych.

O przestrzeni strategicznie i wielowymiarowo

Miasta nie można zredukować do jego wymiaru przestrzenno-estetycznego.

Przestrzeń, to nie tylko kubatura, linie zabudowy, liczba kondygnacji, ale także życie

pomiędzy budynkami – społeczne i ekonomiczne funkcjonowanie miasta. Nie można

planować w oderwaniu od myślenia o społeczeństwie, o tym jak zmieniają się nasze potrzeby,

o tym co będzie wypełniać rzuty i plany. Wyremontowana ulica z lokalami użytkowymi do

życia potrzebuje przedsiębiorców, instytucji i ich klientów. Najpiękniej odnowione podwórko

zacznie przypominać stan sprzed remontu, jeśli nie będzie osoby czy osób za nie

odpowiedzialnych, a także choćby najmniejszych środków na jego stałą pielęgnację.

Nie zapominajmy także o wychodzeniu poza wąski horyzont czasowy – plan remontu.

Warto wybiec myślą w przyszłość i zastanowić się, jaką wizję ulicy, placu, dzielnicy, czy

w końcu całego miasta mamy na następne 10, 20, 50 lat? Jak chcemy, żeby funkcjonowało?

Do czego dążymy?

O przestrzeni – otwieranie debaty publicznej

Wizyjne myślenie o mieście i angażowanie społeczeństwa do debaty na jego temat jest

jednym z zadań poszerzonego pola architektury i architekta. Architektura, szczególnie

architektura tymczasowa, może mieć charakter interwencyjny, zwracać uwagę na ważne

problemy, nierozwiązane kwestie, czy niewykorzystany potencjał. Taki charakter miał letni

pawilon M3 stworzony w 2011 roku na osiedlu Służew nad Dolinką, gdzie wielkie

blokowisko graniczy z unikatową, jak na wielkomiejską tkankę miasta, przestrzenią zieloną.

Pawilon stał się miejscem dyskusji o historii osiedla. Okazało się, że tożsamość lokalna jest tu

bardzo silna i mieszkańcy z chęcią poszerzali swoją wiedzę o osiedlu: aktywnie uczestniczyli

w spotkaniu z oryginalnymi projektantami osiedla, nie tylko oglądali, ale też uzupełniali

wystawę o historii miejsca, debatowali o planach nowej zabudowy, uczestniczyli w akcjach

animacyjnych i edukacyjnych.

Co po boomie?

Liczba projektów służących wypracowaniu dobrych praktyk na polu partycypacji, nie

tylko przestrzennej, jest obecnie bardzo duża. Istnieje ryzyko, że mieszkąńcy poczują przesyt

możliwości włączenia się w procesy decyzyjne, szczególnie tam, gdzie istnieje przekonanie,

że nie jest to konieczne. Aby do tego nie doszło, powinniśmy pytać mieszkańców tylko

79

o faktycznie istotne dla nich kwestie. Przestrzeń na pewno do tych kwestii należy i do

partycypacji na tym polu należałoby podejść bardziej pragmatycznie niż emocjonalnie.

Jeśli do planowania będziemy podchodzić w sposób ekspercko-proceduralny, to liczba

porażek tak realizowanych inwestycji, pokazuje, że ponosimy ryzyko, że to nie projektant, ani

nie mieszkańcy będą decydować o przestrzeni, a sterowana kapitałem gospodarka rynkowa,

pozbawiona wytycznych, zniszczy przestrzeń naszych miast. Warto więc poszukiwać,

eksperymentować, zapraszać do dialogu, aby mieć wpływ na kształtowanie przestrzeni.

Projektant w tym układzie nie jest przedstawicielem lokalnych interesów – jego

zadaniem jest opracowanie projektu nie tylko zgodnego z przepisami, ale także niosącego

w sobie wartości dodane. Na szczęście projektowanie pozostaje nadal nie tylko w rękach

inżynierów i instalatorów, ale też oceniane jest kategoriach estetycznych i społecznych,

których nie udało się jak dotąd ująć w przepisy i tabele. Partycypacja nie zastępuje

projektanta, ale poszerza jego wiedzę, dzięki której może powstać lepszy i pełniejszy projekt.

Mieszkańcy projektanta nie zastąpią, ale są bezcennym źródłem wiedzy, która pozwala

projektować odpowiedzialnie lepsze miasto.

80

Arch. Marcin Świetlik

OW TUP

Więcej partycypacji !

Warunkiem tworzenia i utrzymywania ładu przestrzennego jest ład społeczny.

Warunkiem osiągania ładu społecznego jest m.in. utożsamianie się, a co najmniej, akceptacja,

przez mieszkańców decyzji władz, w tym także przepisów gminnych – na przykład przepisów

określających sposoby i warunki gospodarowania w przestrzeni – innymi słowy -

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mieszkańcy tym bardziej będą się

utożsamiać z planami miejscowymi im bardziej będą mieli wpływ na ich treści i uczestniczyć

będą w ich tworzeniu.

Partycypacja społeczna w tworzeniu lokalnych dokumentów planistycznych powinna

być zróżnicowana. Przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego mieszkańcy powinni mieć zagwarantowany bezpośredni udział w całym

procesie planistycznym - od etapu podejmowania decyzji o przystąpieniu do sporządzania

planu przez ocenę stanu istniejącego, akceptację celów i kierunków przekształceń istniejącego

zagospodarowania, poprzez wybór wariantu koncepcji zagospodarowania przestrzennego

aż do finalnej akceptacji projektu planu i następnie monitorowania jego funkcjonowania. Przy

sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdy

bardziej chodzi o ujęcia systemowe, a nie o konkretne decyzje przestrzenne, udział

mieszkańców w procesie planistycznym powinien dokonywać się poprzez zaangażowanie ich

przedstawicieli (lokalne stowarzyszenia i inne organizacje pozarządowe). Uchroni to studium

przed nadmiernym koncentrowaniem się na szczegółach (pojedynczych działkach

i budynkach) a w większym stopniu pozwoli na kształtowanie całościowych polityk i strategii

rozwoju przestrzennego miasta/gminy.

Aby partycypacja społeczna przyniosła spodziewane rezultaty musi być spełnionych

wiele warunków. Powinien być zapewniony przekaz informacji w taki sposób aby, na każdym

z etapów prac, każdy z mieszkańców obszaru objętego planem miejscowym miał możliwość

zapoznać się z nimi. Władze samorządowe, ustawowo odpowiedzialne za planowanie

przestrzenne, powinny także chcieć podjąć dialog z mieszkańcami i poważnie traktować ich

opcje (w początkowym okresie, być może, nieprofesjonalne). Mieszkańcy, z kolei, powinni

poważnie traktować przekaz płynący od władz samorządowych – w tym podchodzić

ze zrozumieniem do obiektywnych ograniczeń w działaniu tych władz. Dobremu

współdziałaniu mieszkańców z władzami samorządowymi sprzyjać będzie transparentność

decyzji podejmowanych w związku z planem miejscowym. Istotna jest także kompetencja

wszystkich stron uczestniczących w procesie planistycznym. Rzeczowe, profesjonalne

i obiektywne uzasadnianie swoich racji ułatwia ich akceptację przez drugą stronę – nawet,

gdy proponowane rozwiązanie nie jest zgodne z pierwotnie oczekiwanym. Rozwinięte

procedury partycypacyjne wymagają również dużo czasu. Ale poświęcony im czas zaowocuje

rezultatami akceptowalnymi dla wszystkich, a co najmniej większości, zaangażowanych stron

(co powinno być nadrzędnym celem działań).

81

Wdrożenie rozwiniętych zasad partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym

może dokonać się na różne sposoby. Może to być np. kodeks dobrych praktyk przyjmowany

przez władze samorządowe. Ale, przez 25 lat odrodzonej samorządności terytorialnej

w Polsce, zdecydowało się na to zaledwie kilka samorządów. Dlatego, jeżeli zależy nam na

wdrożeniu tych reguł – powinno się to dokonać przez odpowiednie regulacje prawne – np.

przez zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na przykład

w taki sposób (proponowane uzupełnienia w treści ustawy wyróżniono tłustym drukiem):

Art.32

1. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo

prezydent miasta kolejno:

1) dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy;

2) zasięga opinii mieszkańców i innych użytkowników obszarów objętych planami

miejscowymi dotyczącej realizacji celów tych planów;

3) ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie

programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem

decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art.57 ust.1-3 i art.67, oraz

wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz

i konsultacji społecznych, o których mowa w ust.1, po uzyskaniu opinii gminnej lub

innej właściwej w rozumieniu art.8 komisji urbanistyczno-architektonicznej, co

najmniej w pierwszym i ostatnim roku kadencji rady. Rada gminy podejmuje

uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a przypadku

uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których

mowa w art.27.

… etc art. 32

Art.14

1. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz

dla określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje

uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, zwanego dalej „planem miejscowym” określając w uchwale cele

tego planu miejscowego, z zastrzeżeniem ust.6.

… etc art.14

Art.17

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu

do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicy

ogłoszeń urzędu gminy, w gminnym biuletynie informacji publicznej oraz przez

rozplakatowanie na obszarze objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania

planu miejscowego i w innych miejscach, a także w inny sposób zwyczajowo

przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania

planu miejscowego, określając termin i miejsce spotkania informacyjnego oraz

82

miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia

ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu

miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu

miejscowego oraz właściwe obszarowo jednostki pomocnicze rady gminy jeżeli są

na obszarze planu miejscowego;

3) organizuje otwarte spotkanie informacyjne dla mieszkańców obszaru objętego

planem miejscowym oraz dla innych zainteresowanych osób i organizacji,

podczas którego:

a) informuje o celu i zakresie stanowienia planu miejscowego,

b) informuje o procedurze sporządzania planu miejscowego, w tym

o terminach i trybie dokonywania konsultacji społecznych,

c) informuje o sposobie składania wniosków do planu i uwag do projektu

planu;

4) sporządza wariantowe koncepcje rozwoju przestrzennego obszaru objętego

planem wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i prognozą skutków

finansowych uchwalenia planu miejscowego, jako materiał konsultacyjny;

5) organizuje spotkanie konsultacyjne w sprawie zaopiniowania, przez

mieszkańców oraz inne zainteresowane osoby i organizacje, wariantów koncepcji

rozwoju przestrzennego;

6) występuje o opinię o koncepcji rozwoju przestrzennego do gminnej, lub innej

właściwej w rozumieniu art.8, komisji urbanistyczno-architektonicznej;

7) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt.1

z uwzględnieniem konsultacji społecznych, o których mowa w pkt.5, wraz

z prognozą oddziaływania na środowisko i prognozą skutków finansowych

uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art.36;

… etc. art.17

83

Stanisław Furman

OW TUP

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym

Podsumowanie dyskusji plenarnej

Dyskusja plenarna posłużyła uczestnikom konferencji raczej do przedstawiania ich

własnych spostrzeżeń dotyczących uspołecznienia procesu kształtowania zagospodarowania

przestrzeni niż była dyskursem z referatami i komunikatami wygłoszonymi na poprzednich

dwu sesjach. Poszerzała tym samym ogląd problemu partycypacji społecznej w planowaniu

przestrzennym z wyraźnym odniesieniem do Warszawy i powiększała dorobek konferencji.

Wypowiedzi 11 uczestników dyskusji dotyczyły czterech kwestii:

- przedmiotu dialogu społecznego w planowaniu przestrzennym,

- ram prawnych partycypacji społecznej,

- reakcji władz na inicjatywy społeczne,

- propozycji usprawnień procesu konsultacji.

Działacze społeczni (A. Dąbrowski, W. Matejko, S. Wacławczyk) wskazywali, że

owocna partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym wymaga oparcia o ciągły dialog

władz miasta z mieszkańcami we wszystkich sprawach istotnych dla warunków życia w ich

otoczeniu przestrzennym. Powinna stanowić integralną część tego dialogu, a nie być

ograniczoną do konsultacji sporządzanych incydentalnie projektów miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenia mieszkańców chcą współuczestnictwa

w tworzeniu kompleksowych programów podnoszenia jakości ich środowiska zamieszkania,

reagowania władz na zgłaszane problemy, inicjatywy i projekty, a jednocześnie wczesnej

informacji i konsultacji odnoszących się do zamierzeń władz. Podkreślali, że destrukcyjnymi

dla dialogu społecznego są podejmowane bez konsultacji społecznej decyzje administracyjne,

stwarzające wrażenie przypadkowości lub akcyjności działań, a nie konsekwentnej realizacji

spójnej polityki.

W dyskusji zwrócono uwagę na słabe umocowanie partycypacji społecznej w prawie

planowania przestrzennego, ustępujące temu, które w odmiennym przedmiotowo zakresie

zapewnia partycypacji społecznej prawo ochrony środowiska (J. Radziejowski). Prawo

planowania przestrzennego umożliwia mieszkańcom dostęp do informacji o pracach

planistycznych oraz składanie wniosków i uwag do planów. Jednak fakultatywność

sporządzania planów miejscowych oraz w istocie równoprawna z nimi pozycja decyzji

o warunkach zabudowy w określaniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy

(zob. art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) pozwala omijać

i ten zakres partycypacji społecznej przy finalnych rozstrzygnięciach dotyczących zmian

w zagospodarowaniu przestrzennym. W określonej ustawą procedurze sporządzania planów

miejscowych i studiów kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gmin

debata publiczna wymagana jest jedynie nad projektem planu, a byłaby potrzebna także przy

przystępowaniu do prac projektowych dla oceny obecnego stanu zagospodarowania, oraz

szczególnie po opracowaniu wariantów projektu planu (J. Przygońska).

84

Prawo wprawdzie nie zakazuje poszerzenia liczby i zakresu konsultacji w procedurze

sporządzania planów, czego dowodzi omawiany na drugiej sesji przypadek Poznania, to

jednak ich organizowanie pociąga za sobą zwiększenie zarówno kosztów, jak i czasu

sporządzania opracowań planistycznych. To, w kontekście ustawy o zamówieniach

publicznych, może i – w istocie – wywołuje obawy i niechęć samorządów do poszerzania

konsultacji społecznych. Przeciwdziałać by temu mogło odpowiednie uregulowanie zakresu

partycypacji w ustawie (B. Sztark).

Podkreślono jednak, że konieczne są ustawiczne działania poszerzające proces

partycypacji na gruncie obecnego prawa, bowiem mimo opracowania licznych projektów

i przedkładania silnych argumentów nie dochodzi do zmiany ustawy o planowaniu

przestrzennym, która nadałaby odpowiednią rangę uspołecznieniu tego planowania

(G. Buczek). Warto zauważyć, że projekt Krajowej Polityki Miejskiej, który kładzie duży

nacisk na rozwijanie partycypacji społecznej, także nie zapowiada w tym względzie zmian

ustawowych.

Mimo że Urząd m.st. Warszawy utworzył już w 2008 r. Centrum Komunikacji

Społecznej a przy biurach Urzędu działają Komisje Dialogu Społecznego, zabierający głos

w dyskusji działacze społeczni utyskiwali na reakcje władz miasta na inicjatywy społeczne

lub wręcz na brak tych reakcji (A. Dąbrowski, W. Matejko, J. Piecuch, S. Wacławczyk).

Zniechęca to do dialogu a nawet rodzi postawy kontestacyjne, których przykładem jest

powoływanie na Pradze społecznych komitetów obrony przed kolidującymi z poglądami

mieszkańców zamierzeniami władz. Zwrócono uwagę na przeciąganie procedur

rozpatrywania projektów planów miejscowych i sięganie do instrumentu decyzji o warunkach

zabudowy, który wymyka się kontroli społecznej (W. Matejko). Urzędnicy są często niechętni

inicjatywom społecznym, wykraczającym poza ściśle określone w ustawach zadania władz

samorządowych, zasłaniają się zasadą działania jedynie na podstawie litery prawa i obawami

przed przedsięwzięciami, które mieszcząc się wprawdzie w granicach prawa, mogłyby budzić

zastrzeżenia Regionalnych Izb Obrachunkowych jako wywołujące „nieuzasadnione” koszty

(J. Radziejowski).

Reagując na te głosy Marek Mikos, p.o. dyrektora Biura Architektury i Planowania

Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, potwierdził, że wolą władz miasta jest rozwijanie

i pogłębianie dialogu społecznego, czego dowodem jest zaangażowanie Urzędu Miasta

w organizację niniejszej konferencji, a także podejmowane próby stosowania nowych form

aktywizowania dialogu społecznego.

W dyskusji podkreślono wagę odpowiedniego przygotowania procesu konsultacji.

Ważny jest wybór dogodnego dla mieszkańców czasu i miejsca prowadzenia konsultacji oraz

czynienie ich przedmiotem raczej niewielkiego obszaru, który jest dobrze znany uczestnikom

konsultacji oraz takiego zakresu zagadnień, w którym skupiają się interesy uczestników

konsultacji (J. Przygońska). Z drugiej jednak strony istotne jest, aby konsultacje dotyczyły

całego obszaru, w którym uwidacznia się wiodący wspólny interes czy problem

(M. Wudarski). Różne plany wymagają różnych zasad prowadzenia konsultacji, które

powinny być dostosowane do występujących w obszarze problemów. Dlatego warunkiem

owocnych konsultacji jest odpowiednie przygotowanie do dialogu tak projektantów planu, jak

i mieszkańców, co wiąże się tak z poziomem wiedzy mieszkańców o problemach gospodarki

przestrzennej, jak z rozpoznaniem przez autorów planu specyfiki oraz historii jego

85

zagospodarowania i tradycji kulturowej planowanego obszaru (M. Sołtys). Innym warunkiem

jest zapewnienie adekwatnego do przedmiotu konsultacji uczestnictwa osób i organizacji. Jest

to szczególnie ważne przy planach dotyczących obszarów planowanej urbanizacji, gdzie plan

musi mieć na uwadze tak interesy obecnych mieszkańców, jak i nieznanych przyszłych

użytkowników obszaru objętego planem (J. Latała).

Zamykając dyskusję prezes OW TUP Bartłomiej Kolipiński złożył na ręce Marka

Mikosa, p.o. dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu

m.st. Warszawy, podziękowanie dla władz miasta za sponsorowanie konferencji i obecność

licznych pracowników Urzędu. Wyraził radość, że w konferencji uczestniczyło wiele osób

spoza OW TUP, w tym także z innych miast. Podziękował też gorąco wszystkim za ich udział

w tym interesującym spotkaniu.

86

Stanisław Furman

OW TUP

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym

Konkluzje z konferencji

Nota wstępna

Poniższy tekst jest próbą syntezy materiałów prezentowanych na konferencji i głosów

w dyskusji plenarnej. Nie wyraża on osobistych poglądów autora na kwestię partycypacji

w planowaniu przestrzennym.

1. Co to jest partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym

Określając w zaproszeniu cel konferencji, jako „wymianę poglądów o potrzebie,

możliwościach i sposobach angażowania się mieszkańców w procesy planistyczno-decyzyjne

dotyczące zagospodarowania przestrzennego”, organizatorzy konferencji związali

partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym z działaniami organów władzy i służb

publicznych. Określono, że:

partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym jest podmiotowym prawem

publicznym mieszkańców i innych interesariuszy zagospodarowania przestrzennego,

wobec braku jednego, uogólnionego interesu publicznego, procedura partycypacyjna

jest najlepszym narzędziem dochodzenia do konsensu społecznego dotyczącego zasad

zagospodarowania przestrzeni,

inicjowane przez władze angażowanie obywateli w prowadzone przez te władze

działania planistyczno-decyzyjne do czasu koniecznych zmian w ustawie

rozszerzających zaangażowanie społeczności lokalnych w proces kształtowania

zagospodarowania, w tym m.in. poprzez tworzenie planów zagospodarowania

przestrzennego,

za partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym należy uważać też

wspólnotową lub indywidualną aktywność mieszkańców, nie związaną z działaniami

planistyczno-decyzyjnymi władz, na rzecz zmian zagospodarowania przestrzennego

swego otoczenia, często inspirowaną przez organizacje pozarządowe oraz instytucje

społeczne zaangażowane w budowę społeczeństwa obywatelskiego,

samorzutną, spontaniczną aktywność obywateli mającą na celu wpływanie na

działania planistyczne i decyzje władz.

Konferencja, potwierdzając ten pogląd, podkreśliła jednocześnie, że:

inicjowana przez władze partycypacja społeczna powinna wychodzić poza ramy

określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

za partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym należy uważać też,

niezwiązaną z działaniami planistyczno-decyzyjnymi władz, wspólnotową lub indywidualną

aktywność mieszkańców na rzecz zmian zagospodarowania przestrzennego swego otoczenia,

87

często inspirowaną przez organizacje pozarządowe oraz instytucje społeczne zaangażowane

w budowę społeczeństwa obywatelskiego.

2. Partycypacja społeczna w zarządzaniu lokalnym jest narastającym fenomenem

rozwoju demokracji

Obserwowane obecnie zainteresowanie partycypacją społeczną nie jest przejściową modą.

W demokratycznych państwach prawa od lat trwa stopniowe przekształcanie tradycyjnego

reżimu demokracji przedstawicielskiej w zarządzaniu lokalnym w demokrację dialogu

społecznego, prowadzącą z kolei do wielopodmiotowego współrządzenia (governance). Jest

to proces wynikający zarówno z dążenia obywateli do zwiększania rzeczywistego

uczestnictwa w sprawowaniu władzy, jak i z uświadamiania sobie jego konieczności przez

władze lokalne. Konieczność tę tworzy rosnąca w miastach intensywność zdarzeń, kontaktów

i relacji międzyludzkich, zwiększanie się liczby konfliktów interesów i powstawanie nowych

koncepcji praw osób i zbiorowości. Są one wynikiem globalizacji gospodarki i metropolizacji

przestrzeni, nowych prądów kulturowych oraz postępu w sferze przepływu informacji. Do gry

o przestrzeń miejską włączają się nowe, nie zakorzenione w niej podmioty, jak

międzynarodowe korporacje, międzynarodowi migranci oraz mieszkańcy szybko rosnących

suburbii. Zmieniające się formy współżycia społecznego i mechanizmy społecznego

wytwarzania przestrzeni czynią niewystarczającymi tradycyjne sposoby wyważania

wielorakich interesów społecznych i prywatnych w zarządzaniu lokalnym wyłącznie przez

wyłonione w akcie wyborczym władze.

Poziom i formy partycypacji społecznej w zarządzaniu są różne w poszczególnych

krajach i miastach w zależności od systemu prawnego, aktywności mieszkańców i otwartości

władz. Są zmienne i narastające w czasie, ale rozwój partycypacji społecznej nie przebiega

bez oporów. Partycypacja prowadzi bowiem do podziału władzy i kontroli obywatelskiej nad

grą interesów, będąc sama w sobie także taką grą.

3. Geneza i ciągła potrzeba partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym

Partycypacja społeczna w zarządzaniu i służącym mu planowaniu przestrzennym

zrodziła się nie tyle ze szczytnych idei rozwoju demokracji lokalnej, co z niezgody społecznie

wykluczonych mieszkańców ubogich dzielnic miast amerykańskich na warunki życia,

sprzeciwu mieszkańców wobec technokratyczno-biurokratycznych metod zarządzania

miastami w imię wzrostu gospodarczego oraz niezdolności władz do samodzielnego

rozwiązywania powstających konfliktów.

Miasto określa się często jako dobro wspólne obywateli, ale równoprawne jest jego

postrzeganie jako pola koncentracji różnych interesów i występowania różnych systemów

wartości, których nie daje się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika i jednego

interesu publicznego. Konflikty społeczne o władanie przestrzenią miasta i sposób jej

kształtowania – o „swoje” prawo do miasta – są immanentną cechą rozwoju miast. Prawo do

miasta inaczej postrzega administracja odpowiedzialna za rozwój miast, inaczej budujące

potencjał gospodarczy miast kręgi biznesowe, inaczej i w bardzo zróżnicowany sposób –

jednostki i grupy społeczne.

88

Planowanie przestrzenne i społeczna w nim partycypacja mogą być narzędziem

zmniejszania liczby i łagodzenia konfliktów; poszukiwania względnie satysfakcjonujących

wszystkich rozwiązań w partnerskim dialogu zainteresowanych stron. Mają one zapewniać

równoprawność różnorodnych interesów prywatnych i publicznych.. Nie jest to proste,

a podstawową, trudną do przezwyciężenia, kwestię rodzi częste utożsamianie własności

terenów z prawem do nieograniczonego władania przestrzenią. Partycypacja społeczna

powinna ograniczać bezwzględność dominacji prawnego właściciela terenu, ale w Polsce

występuje wyraźny przechył prawa i orzecznictwa sądowego na stronę ochrony prawa

własności nieruchomości i łączonego z nim prawa do zabudowy – w praktyce wolności

zabudowy, jedynie w niewielkim stopniu możliwej do ograniczenia działaniami władz

lokalnych. Przechył ten, niespotykany w demokratycznych państwach prawa Europy, utrudnia

realizację ważnych interesów społecznych i kształtowanie ładu przestrzennego.

Należy zwrócić uwagę, że coraz częściej poddawany jest w wątpliwość ukształtowany

w ekonomii liberalnej pogląd o jedynie zasadnym dychotomicznym podziale własności na

własność publiczną i prywatną. W istocie, w realnym świecie, występują inne pośrednie

formy własności, a wspólnotowe dysponowanie zasobami może często konkurować

z własnością prywatną czy publiczną i lepiej realizować cele społeczne. Stąd też pojawia się

dążenie do „uwspólnotowiania” mienia publicznego i możliwych do uzyskania z niego

korzyści. Dotyczy to zwłaszcza opuszczonego mienia prywatnego lub mienia o nieustalonym

własnościowym statusie prawnym. Jest to istotna opcja w społecznym dyskursie o mieście

silnie artykułowana przez niektóre ruchy miejskie. Jej negowanie lub lekceważenie w tym

dyskursie powoduje, że reprezentujące ją grupy społeczne uciekają się niekiedy do

spontanicznych i pozaprawnych działań. Prowadzi to do swoistego zawłaszczenia przestrzeni

publicznej w imię grupowych, choć czasem szczytnych społecznie, celów.

Partycypacja, umożliwiając przedstawienie różnych interesów i racji, powinna

przeciwdziałać także uproszczonej racjonalności inwestycyjnej reprezentowanej najczęściej

przez inwestorów, ale i przez władze lokalne ulegające pokusie prostej ekonomiki

zorientowanej na zysk z działki czy obiektu. Powinna wreszcie hamować kreacjonizm

projektantów, którzy często ulegają urokowi „jednolitej koncepcji”, ułudzie możliwości

całościowej realizacji różnych interesów i nowoczesnych zasad kształtowania przestrzeni.

4. Partycypacja społeczna w ujęciu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym

Udział społeczeństwa, tak osób fizycznych jak prawnych, w procedurze sporządzania

planów zagospodarowania przestrzennego ma dwa aspekty:

merytoryczny wkład w projekt planu,

ochronę praw podmiotowych jednostek i zbiorowości.

Obywatele mogą wnioskować o sporządzenie planu i uczestniczyć w jego tworzeniu,

mają możliwość uzyskiwania informacji o projektach planistycznych aktów prawnych oraz

składania do nich uwag i wniosków. Nie przysługuje im jednak prawo do żądania

opracowania lub zmiany planu, nie mają też wpływu na harmonogram procesów

planistyczno-decyzyjnych. Jednocześnie, fakultatywność sporządzania planów miejscowych

oraz w istocie równoprawna z nimi pozycja decyzji o warunkach zabudowy w określaniu

89

sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (zob. art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym) pozwala omijać, szerszy niż właścicieli nieruchomości,

udział społeczny przy podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących zmian w zagospodarowaniu

przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca formą stanowienia prawa, jest

niesłusznie uznawana za decyzję administracyjną i wydawana tym samym niezgodnie

z zasadami stanowienia prawa. Czyni ona uprawnienie obywateli do partycypacji

w planowaniu przestrzennym w dużej mierze uprawnieniem względnym, co potwierdza

ogromna liczba zmian w zagospodarowaniu przestrzennym dokonywanych właśnie na

podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Orzecznictwo sądowe, odnoszące się do procedur prawnych planowania

przestrzennego, wbrew art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje

obywatelom sądowej ochrony ich publicznych i prywatnych praw podmiotowych innych niż

wynikające z ochrony praw właścicielskich posiadaczy (użytkowników wieczystych)

nieruchomości, które to prawa mogą być naruszane ustaleniami planów. Tym samym udział

obywateli w procesie planistycznym, jeżeli nawet już do niego dochodzi, jest jedynie

partycypacją o względnej skuteczności, a nie realizacją ich praw podmiotowych.

Partycypacja społeczna, ograniczona do wymogów ustawowy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, nie spełnia też oczekiwań dotyczących jej wpływu na

jakość merytorycznych ustaleń planów. Uważana jest dość powszechnie przez władze lokalne

za uciążliwy wymóg, za niewiele wnoszącą przez autorów planów i za mało skuteczną przez

mieszkańców. Władzom i autorom planów przynosi cząstkową i niereprezentatywną

informację o potrzebach i oczekiwaniach obywateli dotyczących objętego planem obszaru

(wnioski do planu) oraz o stosunku obywateli do planowanych zmian w przeznaczeniach

i zasadach zagospodarowania terenów (uwagi do planu), przy czym ta druga jest na ogół zbyt

późną by usunąć lub istotnie złagodzić konflikty stwarzane przez projekt planu. Dla

mieszkańców i potencjalnych inwestorów sprowadza się do uzyskania informacji

o zamierzeniach władz i tylko wysłuchania ich poglądów i postulatów, bo nie zobowiązując

władz do dialogu, pozostawia ich na pozycji petenta. Częściej skutkuje postawami

kontestacyjnymi niż wzrostem poczucia współuczestnictwa i odpowiedzialności

obywatelskiej.

5. Poszerzanie partycypacji społecznej w procedurach sporządzania planów

Niedostatki ograniczonej do wymogów ustawowych partycypacji mieszkańców

w procedurze sporządzania planów miejscowych wskazują na potrzeby jej rozszerzenia.

Nastąpiło to już m.in. w Poznaniu, gdzie Rada Miasta przyjęła uchwały systemowo

regulujące zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych, w tym w sprawach

zagospodarowania przestrzennego i rewitalizacji obszarów miasta. Stworzono tam też służącą

tym konsultacjom strukturę instytucjonalną w Urzędzie Miasta i nadano odpowiednie

uprawnienia Radom Osiedli stanowiącym jednostki pomocnicze samorządu mieszkańców.

(Obszerny komunikat na ten temat przedstawił na konferencji Marcin Wudarski)

90

Istotą wprowadzonego w Poznaniu rozszerzenia i innych propozycji zgłaszanych na

konferencji jest dążenie do doprowadzenia do rzeczywistego dialogu w procesie sporządzania

projektu planu. Służyć temu mają:

zwiększenie wpływu mieszkańców na decyzje o przystąpieniu do sporządzania lub

aktualizacji planów miejscowych,

szerokie informowanie nie tylko o przystępowaniu do projektu planu, ale także

o powodach i celach operacji planistycznej,

konsultacje poprzedzające składanie wniosków do planu poświęcone dyskusji nad oceną

stanu objętego planem obszaru i występującymi tam problemami,

dyskusje nad koncepcją planu i jego wariantami prowadzone przed fazą uzgodnień

projektu planu.

Wszystko to powinno poprzedzać przewidziane ustawą wyłożenie projektu planu

i składanie formalnych uwag do planu. Zwracano też uwagę na zasadność partycypacji

społecznej w procedurach oceny aktualności planów i tworzenia programów prac

planistycznych.

Na konferencji podkreślano, że jakkolwiek poszerzanie partycypacji społecznej jest

w gestii władz samorządowych i nie wymaga zmian ustawowych, to jednak narzucenie go

ustawą pomogłoby przezwyciężyć często spotykaną niechęć władz do takich działań,

wynikającą między innymi z obaw o dodatkowe koszty i wydłużenie czasu procesów

planistycznych. Z drugiej strony należy unikać nadmiernej regulacji prawnej partycypacji

społecznej wobec faktu, że różne plany i odmienne specyfika obszarów obejmowanych

planami wymaga różnych zakresów i form partycypacji. Inna jest też jej waga w planach

zorientowanych na modernizację/rewitalizację intensywnie zasiedlonych obszarów, a inna

w planach dopiero otwierających obszary do urbanizacji.

6. Partycypacja społeczna niezwiązana z procedurami sporządzania planów

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym powinna być integralną częścią

ciągłego dialogu władz miasta z mieszkańcami we wszystkich sprawach istotnych dla

warunków życia w ich otoczeniu przestrzennym. Efektywne angażowanie mieszkańców

w zarządzanie przestrzenią nie może być ograniczone do konsultacji przy sporządzanych

incydentalnie planach zagospodarowania przestrzennego. Problemy i konflikty przestrzenne

pojawiają się w sposób nieunikniony i ciągły na całym obszarze miasta w wyniku

zmieniających status quo zamierzeń inwestycyjnych, tak podmiotów prywatnych jak i władz

publicznych, a także z powodu powstawania dysfunkcji w zagospodarowaniu przestrzennym

wynikających ze zmian w potrzebach i zachowaniach ludności.

Władze publiczne powinny wykorzystywać dialog społeczny do rozpoznawania

potrzeb, wczesnego wykrywania potencjalnych konfliktów, wyjaśniania swojej polityki

przestrzennej i przekonywania do swoich zamierzeń. Dialog ten powinien służyć

równoważeniu oczekiwań mieszkańców z rzeczywistymi możliwościami ich zaspokajania

i budować klimat zaufania społecznego. W takim dialogu mogą się rodzić wskazania do

opracowania planów zagospodarowania przestrzennego i tworzenia ich koncepcji. Szczególne

znaczenie ma on przy przygotowywaniu decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego

i przy programach rewaloryzacji. Konferencja stała się okazją do prezentacji przykładów

91

takiego dialogu prowadzonego przy współpracy władz z instytucjami badawczymi

i organizacjami pozarządowymi w celu mediacji konfliktów, rozpoznawania potrzeb

społecznych i animacji zaangażowania społecznego w kształtowania swego otoczenia.

Inicjatorami dialogu społecznego w sprawach zagospodarowania i użytkowania

przestrzeni stają się coraz częściej stowarzyszenia mieszkańców, organizacje pozarządowe,

różne grupy społeczne, działacze i twórcy kultury. Te podmioty podejmują działania lub

wychodzą z konstruktywnymi propozycjami działań zmieniających ich bezpośrednie

otoczenie lub przestrzeń publiczną. Niestety, ujawniający się w tych „ruchach miejskich”

potencjał społeczny jest często tłumiony przez technokratyczne i biurokratyczne opory,

restrykcyjność przepisów finansowych i przesadny legalizm w postawach władz

ograniczających się do realizacji tylko tego co nakazuje prawo i niezdolnych do akomodacji

spontanicznych działań mieszkańców.

Takie postawy, a przede wszystkim zaniedbywanie lub lekceważenie dialogu

społecznego przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawach zagospodarowania

i użytkowania przestrzeni, stają się podłożem społecznej kontestacji i otwartych konfliktów.

Skutkują blokowaniem działań publicznych, obniżeniem zaufania do władz i wiary

w możliwość budowania społeczeństwa obywatelskiego.

7. Niezbędne wymogi dialogu społecznego

Referaty i komunikaty przedstawione na konferencji wskazywały na wymogi, jakie

muszą być spełnione, aby dialog społeczny toczył się z pożytkiem dla wszystkich

uczestniczących w nim stron. Są to:

oparcie dialogu o możliwie wszechstronną ocenę stanu wyjściowego i identyfikację

występujących problemów, tak jak je widzą wszyscy uczestnicy dialogu,

rzetelną informację o obiektywnych uwarunkowaniach możliwych działań,

szczere przedstawienie swych intencji przez wszystkie strony dialogu,

równoprawność wszystkich uczestników dialogu w przedstawianiu swoich racji

i argumentów,

wzajemne poszanowanie wygłaszanych poglądów,

otwartość na propozycje zgłaszane przez wszystkie strony,

podejmowanie dialogu na tyle wcześnie, by otwarte były różne możliwe opcje

rozwiązania problemów.

Wymogi te odnoszą się w takim samym stopniu do władz, planistów i do społecznych

uczestników dialogu.

8. Sposoby prowadzenia dialogu społecznego i podnoszenia jego efektywności

Różnorodność problemów i konfliktów przestrzennych oraz ich społecznego,

kulturowego i gospodarczego kontekstu, nie pozwalają na jednoznaczne wskazanie wzorców

prowadzenia społecznego dialogu, dokonywania wyboru spośród wielu metod i technik

komunikacji społecznej. Każdy problem i konflikt jest w istocie nowym doświadczeniem nie

poddającym się żadnym rutynowym działaniom lub procedurom prawnym.

92

Jest oczywiste, że inaczej musi być prowadzony dialog w odniesieniu do studiów

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, inaczej w przypadku

planów miejscowych obszarów rozwoju urbanizacji, a jeszcze inaczej gdy dotyczy

programów rewitalizacji obszarów miejskich lub gdy jego przedmiotem jest określone

zamierzenie inwestycyjne tak publiczne jak i prywatne. Każdy z tych typów działań

planistyczno-decyzyjnych wymaga innych uczestników dialogu i innych środków

komunikacji społecznej.

Cechą konfliktów przestrzennych jest to, że z reguły nie ma w nich tylko dwu stron:

władze i mieszkańcy. Po stronie władz występują różne priorytety wyrażane przez

poszczególne ich szczeble i agendy, a strona społeczna dialogu zazwyczaj reprezentuje bogatą

paletę często wzajemnie przeciwstawnych interesów i poglądów. Stąd istotne jest, aby

prowadzący dialog planiści dysponowali z jednej strony skonsolidowanym stanowiskiem

władz, a z drugiej – potrafili zidentyfikować i dotrzeć do reprezentatywnych liderów strony

społecznej. Wymaga to zarówno poprawy koordynacji i współpracy między miejskimi –

wydziałowymi i wydzielonymi – branżowymi gestorami gospodarki przestrzennej, jak

i wspierania lokalnych struktur osiedlowych i sąsiedzkich na terenie miasta.

Trzeba jednak pamiętać, że ostateczne decyzje dotyczące zagospodarowania

przestrzeni nadal podejmować będą odpowiednie władze publiczne i one ponosić będą

odpowiedzialność polityczną za te decyzje.

Owocny dialog społeczny nie może być dyskursem o wszystkim i wszystkich

ze wszystkimi. Władze i projektanci powinni mieć określony cel prowadzenia dialogu,

którym nie może być tylko spełnienie wymogów jawności i demokracji ani też narzucenie

swoich rozwiązań zamieniające dialog w manipulację. Podstawowym celem władz

i projektantów powinno być uzyskanie wiedzy o stosunku społecznych uczestników dialogu

do zidentyfikowanych wcześniej problemów i możliwościach ich rozwiązania. Te problemy

powinny być jasno zdefiniowane na początku dialogu, co nie wyklucza jednak poszerzania

ich listy o problemy wyartykułowane w toku dialogu przez partnerów społecznych ale

pozostające w związku z przedmiotem planu lub planowanej decyzji. Partycypacja społeczna

nie zmienia ról w procesie planistyczno-decyzyjnym; prowadzą go władze i służący jej

planiści, których nie zastąpią mieszkańcy i inni interesariusze, ale władze i planiści, aby

spełniać swą wiodącą role w dialogu społecznym, powinni dysponować wyprzedzającymi ten

dialog diagnozami społeczno-przestrzennych struktur obszarów objętych opracowaniami

planów.

Jakość i efekty partycypacji społecznej w planowaniu zależą od przygotowania do niej

wszystkich uczestników dialogu. Istotna jest także sprawa edukacji społeczeństwa

w kwestiach gospodarowania przestrzenią i zarządzania miastem. Wielką rolę mają tu do

spełnienia tak szkoły, jak media publiczne i organizacje pozarządowe. Jednak nie można

oczekiwać, by wiedza społeczna była równą wiedzy profesjonalistów i aby mieszkańcy mieli

podobną do nich percepcję i sposób artykulacji problemów przestrzennych. Dialog wymaga

wspólnego języka i dlatego zadaniem przedstawicieli władz i planistów, prowadzących dialog

społeczny w planowaniu przestrzennym, jest opanowanie sztuki komunikacji społecznej.

Partycypacji społecznej musimy się uczyć wszyscy, a najlepszą metodą nauki będzie

uczestnictwo w rozszerzonych procedurach partycypacyjnych.