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METODOLOGIA
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PASOS FIRMES EN LA CONSOLIDACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA COLOMBIANA DE DATOS ESPACIALES
Por: Martha Ivette Chaparro Domínguez
Resumen:
Este artículo describe la evolución que ha tenido la consolidación de la
Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales y el rol que a la fecha y a
futuro ha desempeñado el IGAC a través de su Oficina CIAF.
El artículo plantea el papel que en adelante han de cumplir las organizaciones
que la conformen, tanto ahora como en el futuro y como su participación es
básica para garantizar la efectividad y sostenibilidad de la ICDE y como deben
cubrir en la mayoría de los casos el doble papel, productoras y usuarias de
información.
Este artículo, pretende mostrar la experiencia institucional acumulada y la
capacidad con que cuenta el IGAC para brindar soluciones , tanto a tareas
diarias, como a problemas puntuales y que si bien, el principal papel que juega
el Instituto en ICDE, consiste en la producción de datos fundamentales como
base para la generación de capas temáticas, también ha contribuido al
fortalecimiento institucional del IGAC, mejorando su gestión y permitiéndole
vincularse con proyectos de trascendencia nacional como son el Comité de
Normalización de Información Geográfica (CT28 – ICONTEC), la Agenda
Nacional de Conectividad, la formulación de la Política Nacional de
Información Geográfica, el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema de
Atención y Prevención de Desastres, entre otros.
Además pretende mostrar como desde 2003, se vienen desarrollando y
aplicando recursos tecnológicos que permiten poner en práctica los
conocimientos adquiridos durante la fase de conceptualización, para algunos
considerada no muy productiva, sin embargo hoy día el IGAC a través del
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conocimiento sobre IDE´s, ha superado las fronteras nacionales, ha ejercido la
Presidencia y la Secretaría Ejecutiva del Comité Permanente de la
Infraestructura de Datos Espaciales para las Américas - CP IDEA y la
Presidencia de la Infraestructura Global de Datos Espaciales – GSDI.
Este artículo también describe las metas y retos en el cuatrienio venidero, las
actividades que le permitirán la articulación de los principales productores y
usuarios de la información geográfica, así como la armonización y puesta en
marcha de los nodos institucionales del Geoportal de Colombia, a través de los
cuales se presentarán, de manera tangible, los resultados de la gestión
interinstitucional correspondiente a la consolidación de la ICDE.
Palabras clave: ICDE, IDE, Componentes IDE, Fortalecimiento Institucional,
Evolución ICDE.
1 INTRODUCCIÓN
Como bien es sabido, las IDE´s buscan facilitar la localización y acceso al
público de aquella información que, con frecuencia, es desconocida o no tiene
los adecuados para darse a conocer. Es así, como el IGAC desde 1996 ha
venido creando los cimientos conceptuales y prácticos de la Infraestructura
Colombiana de Datos Espaciales - ICDE.
Haber consolidado su nodo, implicó que el Instituto mismo además de brindar
al país la producción de información de buena parte de los llamados datos
fundamentales como base para la generación de capas temáticas, se fortaleciera
mejorando su gestión permitiéndole vincularse a proyectos de trascendencia
nacional como son el Comité de Normalización de Información Geográfica
(CT28 – ICONTEC), la Agenda Nacional de Conectividad, la formulación de la
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Política Nacional de Información Geográfica, el Sistema Nacional Ambiental y
el Sistema de Atención y Prevención de Desastres, entre otros.
Este documento quiere presentar un balance de los avances alcanzados durante
casi 10 años a nivel institucional y cómo sus lecciones aprendidas pueden
contribuir enormemente a concretar la iniciativa local, las oportunidades y retos
para los años venideros.
2 Fase 1. Construyendo los fundamentos de ICDE
Convenio Interadministrativo entre el IGAC y el ICONTEC - CTN 28
(1996). Este convenio delegó a IGAC la labor inicial de preparar, adaptar y
adoptar los Estándares de Información Geográfica requeridos a nivel nacional.
Sin embargo, aún cuando se había dado inicio a una serie de cambios, sólo era
el comienzo. El IGAC, al igual que las demás instituciones que hacían parte de
los trabajos del CTN no contaban con personal dedicado a estas tareas, y
quienes participaban en buena parte eran quienes le hallaban el gusto al tema y
lo hacían como una más de sus tareas, sólo que casi siempre para la de
estandarización había que dedicar su tiempo personal.
Al tiempo que se incrementaba la necesidad de contar con estándares, se iban
multiplicando día a día los potenciales usuarios, queriendo no sólo usarlos, sino
que también los datos que estaban disponibles los pudieran obtener
prontamente cumpliendo con dichos estándares.
Ante esa nuevas características de la demanda de información, algunos se
dedicaron a pensar como aplicar estándares, podría a mediano y largo plazo,
implicar mejoras en la gestión institucional, reclamando entonces un esquema
organizacional adecuado para involucrar todos los cambios que a gritos pedía el
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mercado, particularmente al IGAC como ente rector de la Cartografía Oficial
del país.
2.1 Definición y objetivos de una IDE
La definición clásica de una IDE es básicamente tecnológica, ya que la presenta
como una red descentralizada de servidores, que incluye datos y atributos
geográficos; metadatos; métodos de búsqueda, visualización y valoración de los
datos (catálogos y cartografía en red) y algún mecanismo para proporcionar
acceso a los datos espaciales.
Una definición más de tipo organizativo, es que una IDE es el conjunto básico
de tecnologías, políticas y acuerdos institucionales destinados a facilitar la
disponibilidad y el acceso a la información espacial.
Como tal, la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales – ICDE ha sido
concebida como la suma de políticas, estándares, organizaciones y recursos
tecnológicos que facilitan la producción, el acceso y el uso de la información
geográfica de cubrimiento nacional, para apoyar el desarrollo económico, social
y ambiental del país.
Su objetivo es ordenar la producción y facilitar la disponibilidad, el acceso y el
uso de datos, productos y servicios geográficos, en un entorno de cooperación
entre instituciones públicas, privadas, académicas y de investigación, quienes
necesitan esta información base para la representación espacial de variables
relacionadas con el conocimiento y desarrollo del territorio.
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Figura 1. Componentes de ICDE
Así, la ICDE se constituye como una herramienta básica para: (i) la preparación
y seguimiento de los planes de desarrollo económico y social; (ii) el
ordenamiento y el desarrollo territorial, (iii) la prevención y atención de
desastres; (iv) la defensa de la soberanía nacional; (v) la planificación y gestión
del desarrollo sectorial; (vi) la planificación y construcción de proyectos de
infraestructura, y; (vii) la protección del ambiente y los recursos naturales, entre
otros.
Figura 2. Hitos alcanzados ICDE.
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Se han logrado notables avances en el desarrollo de paquetes tecnológicos que,
como soporte a la gestión de los datos, han permitido la documentación de
información relevante para las instituciones, la elaboración de inventarios, la
producción de información, la apropiación de tecnologías, el desarrollo de
programas de formación y capacitación y la implementación de sistemas de
información geográfica que facilitan el procesamiento de los datos, el análisis
espacial y la generación de productos y servicios.
Con el concurso de las principales entidades productoras de información
geográfica se enumeran a continuación los principales avances en el desarrollo
de los componentes técnicos de la ICDE (Ver figura 2 Hitos alcanzados ICDE):
• Aprobación de normas técnicas colombianas en materia de información
geográfica (metadatos geográficos, posicionamiento geoespacial y calidad
de la información geográfica), a instancias del Comité Nacional de
Normalización de Información Geográfica No. 28 del Instituto Colombiano
de Normas Técnicas – ICONTEC, cuya Secretaría Técnica la ejerce el
IGAC;
• Desarrollo de la propuesta de catálogo de objetos geográficos que define los
objetos del paisaje;
• Documentación estandarizada de datos geográficos en diversas entidades
(cerca de 180.000 productos geográficos documentados en fichas de
metadatos) conformes con el estándar NTC4611;
• Implementación de aplicaciones para la captura, administración, consulta y
publicación de metadatos en la Web en el IGAC, DANE, Ecopetrol e
Ingeominas;
• Avance en el diseño e implementación de portales de productos y servicios
geográficos en línea y del Directorio Nacional de Datos Espaciales;
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• Consolidación del Sistema de Referencia Espacial para Colombia que
permite la determinación consistente de coordenadas de los datos
geoespaciales de la ICDE (MAGNA – SIRGAS);
• Desarrollo de modelos para la gestión de información geográfica y
programas de capacitación en temas asociados a infraestructuras de datos,
que contribuyen al fortalecimiento de las instituciones y la transferencia de
conocimientos.
2.2 El IGAC y los Metadatos Geográficos
De acuerdo con las características particulares de madurez institucional,
apropiación tecnológica y cooperación intersectorial, entre otros, la ICDE se
construye en diferentes niveles temáticos y territoriales, a partir de la
documentación estandarizada de los conjuntos de datos existentes. Dicha
documentación, denominada metadatos geográficos está soportada en la Norma
Técnica Colombiana NTC4611 desde el año 2000. Esta provee una estructura
uniforme y consistente, para que los datos puedan ser localizados ágilmente y
utilizados en diferentes aplicaciones, permitiendo a los productores, informar a
los usuarios sobre la calidad de los datos y los fines para los que fueron
producidos, mediante el desarrollo de directorios de consulta de datos o
Catálogos de Metadatos. El desarrollo de metadatos geográficos, es uno de los
temas claves de la ICDE, el cual ha alcanzado avances significativos en
términos de proveer la documentación uniforme de la información.
Por lo tanto, los metadatos geográficos crean una relación de beneficio mutuo
entre productores y usuarios, evidenciando la importancia de conocer
oportunamente la existencia de información geográfica. Sin embargo, no es
suficiente contar con la tecnología para la generación de los metadatos
geográficos, si no se desarrolla un proceso organizado de evaluación de los
datos y de aplicación acertada del estándar nacional.
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De otra parte, la NTC 4611 considera dos niveles de documentación. El nivel
detallado, define el esquema requerido para describir la información geográfica,
proporcionando información acerca de identificación, extensión, calidad,
esquema espacial y temporal, referencia espacial y distribución.
El nivel mínimo define los elementos del metadato geográfico obligatorios y
condicionales que constituyen la información mínima requerida para cumplir
los propósitos de localización de datos, determinar su aptitud de uso, forma de
acceso y transferencia.
Aunque la norma ofrece ejemplos de cómo puede aplicarse, no proporciona
instrucciones ni técnicas para su implementación en un sistema de información,
por lo que no se ocupa de la construcción de bases de datos para almacenar y
administrar los metadatos.
Debido a que en Colombia se ha producido un gran volumen y diversidad de
información geográfica, existen condiciones particulares que justificaron el
desarrollo de un proceso muy particular de aplicación del estándar, que facilita
la documentación de sus conjuntos de datos y que permite su acceso y uso
adecuado por parte de los usuarios internos y externos, su interoperabilidad con
los estándares internacionales ISO19115 e ISO19139 está garantizada a través
de la generación de archivos XML de sus bases de datos de metadatos.
Gracias a su organización estructurada, los metadatos permiten preservar la
información de manera sucesiva para que sea utilizada por las futuras
generaciones.
De manera complementaria también se han desarrollado aplicaciones que
facilitan la captura, edición, mantenimiento, administración y publicación de
los metadatos. Como ejemplo de ello, el IGAC desarrolló en el 2003 un sistema
para la consulta, elaboración, control y gestión de metadatos denominado
Sistema Web de Administración de Metadatos del IGAC - SWAMI, donde se
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ha registrado la información básica de más de 135.000 productos geográficos
institucionales.
Figura 3. Interfaz de entrada herramienta SWAMI versión1.
Hoy día y próxima a disponerse ante nuestra comunidad geográfica la nueva
versión del SWAMI, totalmente en herramientas OpenSource e integrable con
una serie de servicios geográficos que van desde WMS a CSW y con muy
amplias posibilidades de integrarse con nuevos servicios Web 2.0 y nuevos
conceptos como son los de Neogeografía, etc.
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Figura 4. Interfaz de entrada herramienta SWAMI versión2.
3 Institucionalización de la ICDE
A pesar de los anteriores esfuerzos, aún no es posible cumplir con las
exigencias de las entidades Nacionales y territoriales para una efectiva
formulación y ejecución de sus planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial. Situación que se origina en la insuficiente asignación de recursos
presupuestales, y en la falta de coordinación interinstitucional e intersectorial,
así como en la insuficiente capacidad instalada de las entidades productoras de
información a nivel nacional para satisfacer las exigencias del mercado.
Sobre el particular, es importante mencionar que el mercado de la información
geográfica en Colombia se caracteriza por múltiples oferentes de diferentes
tipos de información, entre los cuales se cuentan más de 25 entidades públicas
del sector central y las Corporaciones Ambientales, y una demanda concentrada
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en entidades territoriales, centros de investigación, firmas consultoras y la
academia.
El IGAC desde 1997 ha incorporado dentro de su Plan Institucional de
Desarrollo la respuesta a una estrategia que permita tanto hacia dentro como
hacia fuera desarrollar los diversos componentes de la Infraestructura
Colombiana de Datos Espaciales. Ha mantenido apoyo institucional tanto a las
iniciativas regionales nacionales así como también a iniciativas nacionales a
nivel latinoamericano.
A partir del año 2003, el CIAF amplió su visión y en consecuencia, en el Plan
de Renovación de la Administración Pública, en enero de 2004, se convirtió en
la Oficina encargada del fortalecimiento institucional para el IGAC, así como
para el sector de la información oficial del país.
Bajo estos lineamientos se han aprovechado las experiencias y avances
logrados hasta la fecha, identificando las oportunidades del entorno que se
caracteriza por un mayor uso de las tecnologías y la creciente necesidad de las
instituciones en cuanto a compartir y usar los datos geoespaciales en el
contexto del desarrollo sostenible, la cooperación y los acuerdos de gestión y
estandarización.
La nueva estructura funcional del CIAF, la cual se fundamenta en la gestión del
conocimiento como un esquema de procesos encaminados a generar, actualizar,
integrar, difundir, aplicar y compartir los resultados de los proyectos de
investigación y desarrollo, transferencia de conocimientos, cooperación técnica,
asesoría y consultoría.
La estructura se materializa con la conformación de grupos temáticos que
contribuyen a desarrollar capacidades institucionales y nacionales para utilizar
las tecnologías en la implementación de aplicaciones geográficas de soporte a
la toma de decisiones.
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Así, y para el desarrollo de estas tareas, el IGAC, como coordinador nacional
de la ICDE, preparó un plan estratégico y el marco de operación
interinstitucional, el cual fue consultado con más de treinta entidades del sector
público relacionadas con la gestión de la información geográfica. Dicho
documento considera los componentes técnicos, tecnológicos y de lineamientos
de política para consolidación de la ICDE, este plan se configuró como la hoja
de ruta de la ICDE y se formuló como borrador de documento CONPES,
involucrando las estrategias, proyectos y resultados esperados, el cual
constituye los primeros lineamientos sobre política aplicada al manejo y al uso
que se le da a todas las formas de datos geoespaciales relevantes para el
desarrollo local, regional y nacional, en la República de Colombia.
Con el fin de cumplir con las metas propuestas, el IGAC a través de su Centro
de Investigación y Desarrollo en Información Geográfica - CIAF se encargará
coordinar y apoyar la ejecución de los proyectos de la ICDE en materia de:
metadatos geográficos, estándares, inventario y preservación de la información,
crecimiento del Geoportal de Colombia e implementación de los nodos
institucionales, definición y desarrollo del plan nacional de producción de datos
fundamentales, fortalecimiento institucional, programas de investigación y
desarrollo tecnológico, formación y cooperación técnica, así como la
formulación de políticas que orienten la gestión de la información geográfica en
el país.
Para lograr este cometido, se han iniciado la preparación de convenios con las
diferentes entidades, actuales y nuevos miembros, en los que se establecerán los
mecanismos de coordinación, participación y cooperación, así como los
criterios de responsabilidad en la producción, administración y suministro de
los datos geográficos fundamentales, de acuerdo con un esquema de eficiencia
en la gestión pública que beneficie a los participantes, el Estado y la sociedad
en general.
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El programa cuenta con algunos recursos del Presupuesto de la Nación y junto
con los recursos que dispongan las entidades se desarrollarán los diversos
componentes de la ICDE en las siguientes seis estrategias:
Cada una de éstas contará con uno o más proyectos diseñados para
implementarlas, estos proyectos podrán ser ajustados y complementados con
otros proyectos según se identifiquen nuevas necesidades.
1. Incremento de la producción de información geográfica: Busca la
producción coordinada de información geográfica por parte de los
productores, que responda a las necesidades y requerimientos del país,
haciendo efectiva la inversión que el Estado colombiano ya realiza en la
producción de datos. Se promoverán los acuerdos interinstitucionales para
la producción e intercambio de información, que permitan compartir costos
y beneficios y evitar la duplicación de esfuerzos.
2. Establecimiento de estándares de información geográfica: A partir de las
definiciones internacionales, definir e implementar estándares para la
producción y difusión de dicha información.
3. Implementación de la política de información geográfica a nivel nacional:
Busca garantizar que todas las entidades participantes en la ICDE cuenten
con los lineamientos y regulaciones en temas como producción, custodia,
acceso, precio, propiedad intelectual, responsabilidad y privacidad, entre
otros temas, de manera que se avance en la misma dirección, se facilite la
toma de decisiones y se logre un marco normativo apropiado para los
objetivos de la ICDE.
4. Creación del Directorio Nacional de Datos Geográficos: Consolidación del
Directorio Nacional de Información Geográfica (Clearinghouse) como
mecanismo de descubrimiento, consulta y acceso en línea a la información
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geográfica disponible, a partir de la documentación de productos y servicios
geográficos.
5. Fortalecimiento Institucional en tecnologías geoespaciales: Generación y
puesta en marcha de un Plan de Investigación y Capacitación en temas
relacionados con las IDE. Se trabajará para que las instituciones cuenten
con las capacidades organizacionales y de infraestructura tecnológica, y el
personal requerido para construir la ICDE. Estas actividades incluyen
investigación, transferencia de conocimientos, formación de líderes,
esquemas organizacionales y funcionales que se adapten fácilmente al
entorno cambiante, el desarrollo de la cooperación técnica nacional e
internacional, la conformación de redes de conocimiento e intercambio de
experiencias y el establecimiento de las mejores prácticas.
6. Promoción del conocimiento y entendimiento de la ICDE: Busca asegurar
que la visión, los conceptos y los beneficios de la ICDE sean entendidos y
considerados de relevancia nacional, por todas aquellas autoridades
nacionales y regionales relacionadas con la producción y uso de la
información geográfica. Igualmente, se busca una adecuada divulgación a
nivel del público en general.
7. Creación del Banco Nacional de Imágenes de Sensores Remotos: Busca
consolidar y poner en marcha el Banco Nacional de Imágenes – BNI,
constituido por datos se sensores remotos, con el fin de optimizar la
adquisición, producción, distribución y uso de estas fuentes necesarias para
la producción de cartográfica básica y temática.
Se estima que la implementación de la ICDE tiene un valor de $14.333
millones de pesos para el cumplimiento de las metas establecidas en un período
de cuatro años, sin embargo no todos los proyectos se encuentran financiados
pero se espera podrán cubrirse con aportes de otras entidades participantes en la
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ICDE y haciendo un esfuerzo en la consecución de recursos adicionales de
fuentes de cooperación técnica internacional.
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