Pedoman Untuk Memahami, Menangani, dan · PDF file · 2012-09-05Buku ini begitu kaya dan sarat akan panduan baik secara teknis maupun ... Publikasi dari panduan ini merupakan hasil

Pedoman Untuk Memahami, Menangani, dan Menyelesaikan

Sengketa Pemilu

Diedit oleh Chad Vickery


Sengketa Pemilu

International Foundation for Electoral Systems


Sengketa Pemilu

Disunting oleh Chad VickeryInternational Foundation for Electoral Systems

2011

Setiap pendapat, temuan, kesimpulan atau rekomendasi yang diungkapkan

dalam publikasi ini merupakan pandangan para penulis dan tidak mencerminkan

pandangan International Foundation for Electoral Systems.

Pedoman untuk Memahami, Menangani dan Memutus Sengketa Pemilu

Disunting oleh Chad Vickery

Diterjemahkan oleh Ay San Harjono

Penyunting naskah terjemahan Aria Suyudi, SH, LLM

© 2011 IFES. Hak cipta dilindungi Undang-undang.

International Foundation for Electoral Systems 1850 K Street, NWFifth FloorWashington, D.C. 20006USA

Pemberitahuan hak ciptaHak cipta dilindungi Undang-undang. Dilarang memperbanyak atau memindahkan bagian-bagian dari laporan ini dalam bentuk apapun atau cara apa pun tanpa izin dari penerbit

Dicetak di Amerika Serikat ISBN: 1-931459-62-2

Penghormatan untuk fotografi:Sampul depan— REUTERS/Cheryl Ravelo Pendahuluan — Aileen Tangonan Bab 1 — ANTARA/Ampelsa PasaBab 2 — Foto AP /David Longstreath Bab 3 — Foto AP /Visar Kryeziu Bab 4 — Foto AP /Gregory BullBab 5 — Foto dari Badan Bersama Penyelenggara Pemilu (Joint Electoral

Management Body) AfghanistanBab 6 — IFES/Bradley Austin

i

MAHKAMAH KONSTITUSI

REPUBLIK INDONESIA

PENGANTAR

WAKIL KETUA MAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA

Indonesia semenjak reformasi tahun 1998 terus berkembang maju

menjadi Negara yang lebih demokratis. Setelah reformasi rakyat tidak

lagi terbelenggu oleh suatu rezim, euphoria kebebasan untuk memilih

semakin mengemuka. Reformasi menjadi tujuan bersama yang salah satu

amanatnya adalah Pemilu yang demokratis.

Pemilu adalah sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat yang dilaksanakan

secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil. Pelaksanaan Pemilu

tahun 1999 di Indonesia meskipun masih terdapat berbagai kekurangan,

namun dapat dinilai berhasil, karena berlangsung dalam suasana yang

kondusif tanpa gesekan yang berarti. Kehidupan demokratisasi di Indonesia

semakin berkembang ditandai dengan adanya pemilihan Presiden secara

langsung tahun 2004 setelah selama puluhan tahun rakyat Indonesia

tidak diberikan hak untuk memilih langsung Presidennya. Pada Tahun

2005 langkah baru demokratisasi direntas oleh bangsa Indonesia dengan

pelaksanaan Pemilhan Kepala Daerah secara langsung.

Kini rakyat Indonesia menikmati hak untuk memilih dan dipilih yang

dijamin oleh konstitusi sebagai hukum tertinggi, karena itu tidak boleh

ada seorangpun yang menghalangi. Mahkamah Konstitusi sebagai

guardian of constitution diberi kewenangan oleh konstitusi untuk

mengawal demokrasi, salah satunya melalui kewenangan menyelesaikan

perselisihan hasil pemilu. Mahkamah Konstitusi telah menjalankan

kewenangan menyelesaikan perselisihan hasil Pemilu sejak Pemilu tahun

ii

Pedoman Untuk Memahami, Menangani, dan Menyelesaikan Sengketa Pemilu

2004, sementara pelaksanaan kewenangan menyelesaikan Perselisihan

Hasil Pemilu Kepala Daerah dilimpahkan dari Mahkamah Agung kepada

Mahkamah Konstitusi pada tahun 2008.

Berbagai fakta hukum yang terungkap dalam proses ajudikasi, dan

berbagai terobosan hukum yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi

dalam memutus perselisihan hasil pemilu menjadi pertanda bahwa

proses demokratisasi di Indonesia terus berkembang, dan dengan

adanya lembaga yang bertugas menyelesaikan perselisihan hasil pemilu

masyarakat semakin dituntut untuk lebih cerdas dalam berdemokrasi, dan

menyikapi perselisihan pemilu.

Meningkatnya kesadaran berdemokrasi akan meningkatkan pula jumlah

sengketa/perselisihan hasil pemilu yang diajukan kepada lembaga adjudikasi

pemilu. Integritas hasil pemilu bukan hanya dilihat dari tahapan-tahapan yang

dilakukan penyelenggara pemilu, tetapi juga dari penyelesaian sengketanya

pada lembaga ajudikasi pemilu, baik mekanisme maupun prosesnya. Faktor

keberhasilan atau pencapaian kualitas yang terdapat dalam sebuah pemilu

ditentukan dengan adanya mekanisme peradilan yang baik dan benar

terhadap hasil pemilu. Mekanisme tersebut juga harus menjadi pemutus

dalam setiap perbedaan pendapat tentang hasil pemilu agar tidak terjadi

berbagai konflik politik-sosial secara horizontal di tengah warga yang dapat

meletup misalnya dalam bentuk aksi unjuk rasa yang anarkis.

*

IFES adalah lembaga yang berkomitmen terhadap perkembangan

demokratisasi khususnya Pemilu di berbagai Negara. Kiprahnya sejak

tahun 1987 telah memberikan kontribusi besar kepada perkembangan

kehidupan berdemokrasi di berbagai Negara. Indonesia sebagai salah

satu Negara yang terus membangun kehidupan bernegara yang lebih

demokratis merupakan bagian dari aktifitas IFES dalam mengembangkan

kehidupan berdemokrasi.

Saya menyambut baik buku “Pedoman Untuk Memahami, Mengajudikasi

Dan Menyelesaikan Sengketa Pemilu” yang dikeluarkan oleh IFES ini.

Buku ini akan memberi manfaat besar, bukan hanya untuk masyarakat,

iii

namun bagi peserta Pemilu, penyelenggara Pemilu, pengawas Pemilu,

dan Mahkamah Konstitusi sebagai pemegang wewenang ajudikasi dalam

perselisihan hasil Pemilu di Indonesia.

Pada Bab I buku ini dijabarkan mengenai standar Internasional dalam

penyelesaian pemilu. Pembaca disadarkan bahwa terdapat standar

internasional dalam penyelesaian perselisihan hasil pemilu. Perserta pemilu

berhak mengajukan pengaduan ke hadapan sebuah badan penyelesaian

Pemilu yang tidak memihak, yang memutus secara cepat, dengan standar

pembuktian yang jelas, sehingga memungkinkan dilakukannya tindakan

perbaikan yang efektif.

Pada Bab II buku ini diuraikan mengenai mekanisme hukum dalam sistem

ajudikasi pengaduan pemilu yang efektif. Bab ini menggambarkan masalah-

masalah dalam membangun system pemeriksaan perselisihan hasil

pemilu. Juga menganalisa berbagai system ajudikasi yang ada di beberapa

Negara dengan memperlihatkan efektifitasnya dalam penyelesaian

perselisihan hasil pemilu.

Pada Bab III buku ini disuguhkan mengenai pelatihan ajudikasi dalam

pengaduan perselisihan hasil pemilu. Dalam bab ini tampak pentingnya

pelatihan yang efektif untuk menjamin system ajudikasi pengaduan pemilu

yang efisien, komprehensif, dan bekerja dengan baik. Pelatihan yang tidak

hanya ditujukan kepada penyelenggara pemilu, tapi juga peserta pemilu.

Pada Bab IV buku ini menyajikan studi kasus yang dapat dijadikan rujukan

bagi para ajudikator pemilu dalam penyelesaian perselisihan hasil pemilu.

Disajikan pengalaman di beberapa Negara yang pernah mengadakan

pelatihan ajudikator pemilu.

Pada Bab V buku ini diuraikan berbagai pendekatan dalam mendidik

pemilih untuk meningkatkan peranan dan partisipasi masyarakat sipil. Bab

ini menggambarkan betapa pentingnya informasi publik dan pendidikan

pemilih untuk proses ajudikasi pengaduan pemilu.

Pada Bab akhir buku ini dijabarkan mengenai peranan alternatif

penyelesaian sengketa pemilu. Digambarkan beberapa variasi system

iv


penyelesaian sengketa pemilu pada berbagai situasi Negara, di mana

mekanisme Alternatif penyelesaian sengketa menjadi bagian di dalamnya.

Buku ini begitu kaya dan sarat akan panduan baik secara teknis maupun

gambaran pelaksanaan ajudikasi pemilu di beberapa belahan dunia.

Buku ini sangat direkomendasikan kepada pihak yang berkepentingan

dalam pemilu, baik peserta pemilu, penyelenggara, pengawas, maupun

lembaga ajudikasi.

Akhir kata, besar harapan saya agar buku ini bukan hanya menjadi

rujukan tetapi juga dapat menjadi evaluasi bagi pelaksanaan ajudikasi

dan penyelesaian perselisihan Pemilu di Indonesia, dengan melakukan

perbandingan dengan standar internasional yang ada, dan praktik ajudikasi

pemilu di Negara lain. Semuanya untuk mencapai tujuan kehidupan

berdemokrasi yang lebih baik, sebagaimana diamanatkan konstitusi

UUD 1945.

Wakil Ketua

Mahkamah Konstitusi,

Prof. Dr. Achmad Sodiki, S.H.

v

Sambutan dari Presiden/CEO

Sejak tahun 1987, International Foundation for Electoral System telah

mendukung pertumbuhan stabilitas demokrasi di seluruh dunia, utamanya

dengan memfokuskan pada peningkatan kredibilitas dan efektivitas

administrasi pada hari Pemilu. Seiring dengan makin terhubungnya

komunitas global (inter-connected), dan berbagai peristiwa Pemilu yang

terjadi mulai dari Florida sampai Afganistan serta dari Minnesota sampai

Pantai Gading telah merebut perhatian masyarakat umum, kebutuhan untuk

memastikan bahwa Pemilu dilangsungkan secara bebas, adil dan dikelola

dengan kredibel terus bertambah. Untuk mencapai ini, proses penanganan

keberatan (complaint adjudication) Pemilu haruslah transparan dan dapat

diandalkan, serta hasil akhirnya harus dapat diterima oleh seluruh pihak

yang kalah, media, dan tentu saja para pemilih.

Pedoman untuk Memahami, Menangani, dan Menyelesaikan Sengketa

Pemilu (Guidelines for Understanding, Adjudicating, and Resolving

Disputes in Elections /GUARDE) diilhami dan ditulis dengan tujuan tersebut.

Kami berharap bahwa pedoman ini akan membekali para petugas Pemilu

dan pemangku kepentingan kunci lainnya dengan informasi mengenai

standar internasional dan praktik terbaik tentang penanganan keberatan

untuk memastikan bahwa proses tersebut kredibel dan dapat diterima

oleh publik.

GUARDE merupakan titik puncak dari upaya IFES selama dua-tahun, yang

dibiayai oleh United States Agency for International Development (USAID)

sebagai bagian dari program kepemimpinan teknis oleh Konsorsium untuk

Penguatan Pemilu dan Proses Politik (Consortium for Election and Political

Process Strengthening (CEPPS)). Sebagai anggota CEPPS, IFES bekerja

dengan menggunakan teknik-teknik yang inovatif untuk mendukung para

mitra yang berupaya untuk mewujudkan agenda pembaruan mereka.

Penting bagi tercapainya tujuan-tujuan ini diantaranya adalah kebutuhan

untuk memiliki perangkat yang praktis untuk memastikan bahwa proses

peradilan Pemilu dijalankan dengan cara yang adil, efektif dan kredibel.

vi


Terima kasih yang sepenuh hati saya tujukan kepada tim penulis, para

penyunting dan peninjau ahli yang antusias yang telah memproduksi buku

panduan ini. Dedikasi mereka untuk membahas masalah yang penting

dan rumit ini telah memastikan bahwa publikasi ini akan memiliki manfaat

yang dapat bertahan lama bagi para pemangku kepentingan pemilihan di

seluruh belahan dunia.

Bill Sweeney

Presiden IFES / CEO

vii

Pengantar

Publikasi dari panduan ini merupakan hasil dari pekerjaan bertahun-tahun

dan dedikasi yang luar biasa dari suatu tim besar yang terdiri dari para

ahli, penyunting, peneliti dan peninjau. Saya percaya bahwa kami telah

mencapai tujuan kami untuk memberikan para praktisi dengan justifikasi

normatif maupun perangkat praktis yang yang diperlukan oleh para praktisi

dalam merancang, menjustifikasi dan melaksanakan program penegakan

Undang-undang Pemilu (electoral justice) secara efektif.

Dalam Bab 1, kami menyajikan tujuh standar berdasarkan kewajiban

hukum publik internasional yang akan memberikan pondasi normatif

atau rambu-rambu kepada para praktisi dan pemangku kepentingan

lainnya yang diperlukan untuk merancang berbagai Sistem Penanganan

Keberatan Pemilu yang transparan, konsisten dan efektif. Beberapa orang

telah berkontribusi untuk merancang bab ini dengan menyumbangkan

sejumlah besar penelitian, pedoman dan perdebatan yang sangat baik

tentang definisi dari standar-standar tersebut serta berbagai argumen yang

mendukung setiap standar tersebut. Tim ini termasuk Typhaine Roblot,

Jeremy Hunt, Jennifer Mishory, Erica Shein, dan Bob Dahl.

Bab 2 menawarkan komponen hukum dasar yang perlu dipertimbangkan

oleh mereka yang terlibat dalam merancang maupun menganalisis kerangka

hukum penanganan keberatan Pemilu. Saya ingin mengucapkan terima

kasih kepada Bob Dahl yang menuangkan dalam tulisan, kemampuan unik

beliau untuk menganalisis baik isu-isu makro yang harus dipertimbangkan

ketika melakukan tinjauan hukum, maupun sikap penghargaan beliau

terhadap implikasi praktis dari pembaruan yang dapat diajukan dalam

keadaan tertentu. Saya juga ingin mengucapkan terima kasih kepada

Mike Clegg atas nasihatnya yang bijaksana, beberapa tambahan yang

penting dan tinjauan menyeluruh atas bab ini yang telah membantu kami

mengkontekstualisasikan serta memperkaya pembahasan.

Bab 3 berupaya untuk memberikan beberapa perangkat untuk merancang

dan melaksanakan program pelatihan penanganan keberatan Pemilu

yang efektif. Saya harus mengucapkan terima kasih kepada Steven Gray

viii


yang telah menyediakan kerangka kerja yang didukung dengan suatu

metodologi pelatihan yang solid. Saya juga berterima kasih kepada Linda

Edgeworth yang telah meninjau dan menambahkan beberapa elemen

dalam bab ini yang akan membantu untuk memusatkan perhatian pada

program-program pelatihan tentang berbagai kekhususan yang terkait

dengan berbagai sistem penanganan keberatan Pemilu.

Mengingat penting dan uniknya sifat pelatihan arbiter dalam proses

keberatan Pemilu, bab keempat menggunakan studi-studi kasus dan analisis

komparatif untuk memberikan informasi yang perlu dipertimbangkan oleh

para praktisi dalam merancang dan melaksanakan program-program

pelatihan arbiter. Secara khusus, saya ingin mengucapkan terima kasih

kepada para penulis kami dari Mexican Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación (TEPJF) yang telah membahas pengalaman internasional

mereka yang unik dan luas. Saya juga ingin berterima kasih kepada Luie

Guia dan Vincent Yambao yang telah mendokumentasikan proses tersebut

di Filipina. Kedua contoh tersebut memberikan contoh studi-studi kasus

kepada mereka yang bekerja di arena ini untuk menginformasikan,

membandingkan dan memperlihatkan perbedaan dengan pengalaman

mereka sendiri.

Bab 5 memusatkan perhatian pada pendidikan kewarganegaraan dan

pemilih, sebuah topik yang seringkali diabaikan oleh para donor, praktisi,

tribunal dan badan penyelenggara Pemilu, walaupun merupakan topik

yang sama pentingnya dengan elemen yang lain, yang biasanya dibahas

sehubungan dengan berbagai sistem penanganan keberatan yang efektif.

Saya ingin mengucapkan terima kasih kepada para penulis bab ini, Catherine

Barnes dan Grant Kippen, yang telah berhasil menggabungkan bertahun-

tahun pengalaman pengembangan internasional dengan pemahaman

mendalam terhadap pemrograman pendidikan kewarganegaraan yang

efektif dan pengetahuan dari pengalaman langsung tentang berbagai

tantangan yang dihadapi oleh mereka yang duduk badan-badan penanganan

keberatan Pemilu. Saya juga ingin berterima kasih kepada Catherine yang

telah mengembangkan suatu daftar periksa bagi para praktisi di akhir

bagian ini yang berfungsi sebagai sebuah model yang kami terapkan di

semua bab lainnya.

ix

Bab terakhir, memfokuskan pada berbagai pendekatan alternatif untuk

penanganan keberatan Pemilu, yang dalam banyak hal masih merupakan

sebuah perjalanan awal dan kita tidak tahu kemana hasil akhirnya. Dengan

pemikiran tersebut, saya berhutang budi kepada John Hardin Young

yang memandu diskusi ini dengan pengetahuannya yang mendalam

tentang penyelesaian sengketa alternatif, hukum administrasi dan hukum

Pemilu; David Kovick atas kontribusi pengalaman internasional-nya yang

luas tentang penyelesaian sengketa alternatif; dan Vincent Tohbi yang

mengaitkan berbagai pendekatan teoritis kami ke dalam contoh dunia

yang nyata.

Dalam tahap akhir dari upaya ini, kami mengumpulkan sebuah panel ahli

untuk melakukan tinjauan akhir yang menyeluruh terhadap GUARDE:

Barry Weinberg, Linda Edgeworth, dan Ms. María del Carmen Alanis

Figueroa, Magistrate-President dari TEPJF. Tiga orang peninjau ini telah

memberikan pandangan dan nasihat yang sangat penting, berdasarkan

pengalaman mereka yang luas di bidang ini, yang telah membantu kami

menjernihkan isu-isu yang mengundang perdebatan. Berbagai tinjauan

mereka juga telah melakukan pemeriksaan yang tidak ternilai terhadap

kualitas pekerjaan kami.

Saya juga ingin mengucapkan terima kasih kepada Mary Kelly, Michael

Svetlik dan Bill Sweeney atas dukungan mereka yang gigih terhadap proyek

ini melalui proses yang amat panjang dan Laura Osio yang membantu

membentuk naskah menjadi sebuah dokumen yang siap dipublikasikan

sebagai sebuah teks.

Akhirnya, walaupun telah disebutkan di atas, Saya ingin sekali lagi

mengucapkan terima kasih saya kepada Erica Shein, Jeremy Hunt, dan

Typhaine Roblot. Mereka telah berkontribusi pada proses ini dengan

berbagai cara, dengan membantu saya membentuk ide-ide abstrak menjadi

sebuah kerangka kerja yang nyata, merancang tiap bagian, meneliti

titik-titik hukum yang kabur, mendukung pekerjaan para penulis kami,

menyunting sejumlah rancangan dokumen dan menyelesaikan naskah

untuk publikasi. Dapat saya katakan dengan keyakinan penuh bahwa

GUARDE tidak akan dipublikasikan tanpa masukan dari otak cemerlang

dan kreatif mereka, keuletan mereka dalam mendorong proses ini dan

x


kesabaran mereka dalam bekerja dengan penyunting yang sangat sibuk

dan kadang teralih perhatiannya.

Saya berharap pekerjaan kami – sebagaimana disajikan dalam pedoman

ini- akan memberikan kontribusi positif pada perdebatan seputar berbagai

standar yang berlaku di sistem-sistem keberatan terkait Pemilu dan akan

membantu para praktisi mengembangkan dan melaksanakan berbagai

program pengadilan Pemilu yang efektif dan berkelanjutan.

Chad Vickery

Direktur IFES, Eropa & Asia

xi

Tentang Para Penulis

PenyuntingChad Vickery adalah ahli hukum dan administrasi Pemilu internasional

dengan 17 tahun pengalaman dalam berbagai proyek di bidang penguatan

demokrasi dan tata kelola dalam masyarakat yang sedang mengalami

transisi. Ia memiliki pengalaman yang luas dalam merancang dan mengelola

berbagai program penanganan keberatan Pemilu, memberikan analisis

perbandingan hukum, dan bekerja pada program Pemilu dan pembaruan

hukum di Asia Selatan, Asia Tenggara, Eurasia dan Timur Tengah. Ia

memiliki gelar Magister dalam Hubungan Internasional dari Georgetown

University, Juris Doctorate dari Catholic University of America dengan

konsentrasi dalam hukum perbandingan dan internasional, dan gelar

Sarjana dalam Ilmu Politik dari University of Washington. Ia adalah anggota

dari Washington State Bar.

Bab 2Robert Dahl adalah konsultan Pemilu swasta yang tinggal di Washington,

D.C. Ia telah menjadi praktisi dan penasihat dalam bidang hukum

Pemilu sejak tahun 1985. Setelah menduduki jabatan di Komisi Pemilu

Federal Amerika Serikat (U.S. Federal Elections Commission), dengan

cepat ia menjadi pakar yang diakui dalam pembaharuan hukum Pemilu,

demokratisasi, dan administrasi Pemilu, baik di Amerika Serikat maupun

di luar negeri. Selama karirnya, Tuan Dhal telah bekerja di proyek-proyek

reformasi di bekas Uni Soviet dan negara-negara Blok Timur demikian juga

China, Indonesia dan Thailand. Dia telah menjadi konsultan reguler IFES

semenjak tahun 1993.

Michael Clegg adalah ahli dalam tinjauan hukum dan perancangan

perUndang-undangan. Ia telah terlibat dalam proses tersebut dalam waktu

lebih dari tiga dekade, setelah menghabiskan sebagian karirnya bekerja

pada Canadian House of Commons and Senate sebagai Parliamentary

Counsel dan sebagai pengacara swasta. Dia telah bekerja sebagai

administrator dan pemantau Pemilu sejak akhir tahun 1980-an, dan telah

menjadi konsultan untuk IFES di Irak dan Afganistan sejak tahun 2005.

xii


Bab 3Steven Gray berpengalaman lebih dari 20 tahun dalam pelatihan dan

30 tahun pengalaman dalam pemantauan dan evaluasi Pemilu. Ia telah

mengembangkan dan melaksanakan berbagai program pemantauan

Pemilu dan pelatihan di empat benua, telah menjadi konsultan IFES

sejak tahun 1995. Sekarang ia menjabat sebagai Chief of Party untuk

IFES Moldova dan telah merancang dan melaksanakan berbagai program

pelatihan untuk komisi Pemilu di Bangladesh, Albania, Yaman, Macedonia,

Indonesia, Afganistan, Pakistan dan Moldova.

Linda Edgeworth berpengalaman hampir 30 tahun dalam seluruh aspek

proses Pemilu, termasuk perencanaan, pelaksanaan, dan pengelolaan

berbagai persyaratan teknis; menyiapkan dan melaksanakan berbagai

perubahan prosedural; dan mengkoordinasikan sosialisasi dan pelatihan

dengan badan-badan pemerintah dan masyarakat umum. Ia telah terlibat

dalam Pemilu dalam negeri di Amerika Serikat, serta tiga lusin negara

di seluruh dunia dalam lebih dari satu dekade sebagai seorang spesialis

administrasi Pemilu IFES.

Bab 4Gerardo de Icaza Hernández telah menjadi Kepala Hubungan Internasional

Pengadilan Pemilu Federal Meksiko (Federal Electoral Court of Mexico)

sejak tahun 2007. Sebelum itu, ia adalah Asisten Hakim (Law Clerk) untuk

Hakim Salvador Nava Gomar, dan Wakil Direktur Hukum untuk Mexican

Vote Abroad di Institut Pemillihan Umum Federal (Federal Electoral

Institute (IFE)). Ia adalah penulis bersama (co-author) dari sebuah buku teks

tentang Hukum Internasional Publik (Derecho Internacional Público) yang

diterbitkan oleh IURE, dan penulis sejumlah artikel dan makalah penelitian

tentang isu-isu Pemilu, pencabutan hak pilih (disenfranchisement), hukum

perbandingan, hubungan internasional dan hak-hak asasi manusia.

Ernesto Ramos Mega berpengalaman lebih dari 12 tahun sebagai pejabat

Pemilu, dimana dia telah mengkoordinasikan persiapan dan penerbitan

berbagai buku, pusat data, manual pelatihan, presentasi, buku teks dan

situs web mengenai beragam topik hukum Pemilu. Ia adalah Kepala Unit

Pelatihan Electoral Judicial Training Center di Electoral Court of the Federal

Judiciary (TEPJF). Ia bertanggung jawab mengkoordinasikan berbagai

xiii

kegiatan pelatihan, baik untuk staf pengadilan maupun untuk petugas

Pemilu dan partai dari seluruh penjuru negeri Sejak tahun 2001 ia telah

menjadi anggota Mexican Society of Electoral Studies.

Luie Tito F. Guia dan Vincent Pepito F. Yambao, Jr. merupakan anggota

Libertás, sebuah organisasi masyarakat madani di Filipina yang terdiri

dari para pengacara dan profesional bidang hukum yang terlibat dalam

pekerjaan advokasi, termasuk pembaruan politik dan Pemilu, tata kelola

yang transparan dan akuntabel, akses terhadap keadilan, promosi hak asasi

manusia. Dengan dukungan IFES, Libertás merintis Proyek Pembaruan

Penanganan Sengketa Pemilu (Election Adjudication Reform) pada tahun

2007 untuk merekomendasikan pembaruan kebijakan dan hukum dalam

penyelesaian sengketa Pemilu kepada berbagai badan penanganan

keberatan Pemilu. Tn. Yambao adalah manager proyek Libertás untuk

berbagai proyek reformasi pengadilan Pemilu, sementar Tn. Guia membuka

praktik pengacara Pemilu dan konsultan hukum Pemilu di Libertás untuk

proyek-proyek pembaruan Pemilu.

Bab 5Catherine Barnes telah mengerjakan proyek demokrasi dan tata kelola

di 24 negara sejak tahun 1990. Semenjak ia memulai bidang tersebut, ia

menjadi anggota staf baik IFES dan International Republican Institute (IRI).

Sebagian besar pekerjaan Ny. Barnes di negara-negara bekas Uni Soviet

dan Yugoslavia, tetapi ia juga telah bekerja secara meluas di Asia Timur

dan Tenggara. Ny. Barnes merupakan konsultan independen dari Frederick,

Maryland dan menyediakan konsultasi untuk sejumlah luas klien swasta

dan publik, termasuk IFES.

Grant Kippen telah bekerja di bidang pengembangan Pemilu dan

demokrasi selama 30 tahun terakhir. Tn. Kippen ditunjuk pertama kalinya

oleh Badan PBB untuk Komisi Keberatan Pemilu Afganistan (United

Nations to the Electoral Complaints Commission of Afghanistan) pada

tahun 2005 dan selanjutnya ditunjuk kembali pada tahun 2009; keduanya

dipilih sebagai ketua melalui konsensus para anggotanya. Ia telah bekerja

dengan beberapa pemerintah, korporasi dan LSM di Amerika Utara, Eropa,

Asia dan Timur Tengah. Sejak tahun 2003, ia telah sangat terlibat dalam

reformasi Pemilu dan pembentukan masyarakat madani di Afganistan.

xiv


Ia juga telah bekerja dengan IFES di Pakistan, Mesir, Moldova, Georgia,

Kosovo dan Timor-Leste. Tn. Kippen tinggal di Ottawa, Ontario.

Bab 6David Kovick adalah Senior Associate pada Consensus Building Institute.

Pekerjaannya termasuk mengajarkan keterampilan negosiasi dan

penyelesaian sengketa, perencanaan strategis untuk berbagai organisasi

internasional yang besar, dan mediasi serta fasilitasi sengketa publik

yang kompleks. Sebelum bergabung CBI, David menghabiskan lima

tahun bekerja di pengembangan politik internasional dengan National

Democratic Institute for International Affairs (NDI), sebagai perwakilan

di Zimbabwe dan Asia Tenggara. Ia juga adalah dosen paruh waktu pada

Program Penyelesaian Sengketa di University of Massachusetts (Boston).

John Hardin Young telah bekerja dalam hukum Pemilu sejak tahun

1970-an, ketika dia bekerja sebagai Penasihat untuk Badan Pemilihan

Negara Bagian Virginia (Virginia State Board of Elections). Ia telah terlibat

secara aktif dalam beberapa penghitungan ulang (recount) yang penting,

termasuk perebutan kursi Gubernur Virginia 1989 antara Douglas Wilder

dan Marshall Coleman dan penghitungan ulang Pemilu presiden di Florida

tahun 2000. Tn. Young duduk sebagai Komite Penasihat untuk Program

Hukum Pemilu (Election Law Program) di William & Mary School of Law,

dimana dia juga menjabat sebagai asisten dosen. Saat ini ia merupakan

advokat pada firma hukum Sandler, Rieff & Young, P.C. di Washington, D.C.

Irie Vincent Tohbi adalah seorang ahli dalam bidang administrasi

Pemilu di wilayah Sub-Sahara Afrika. Ia menjabat sebagai konsultan

dan direktur regional Electoral Institute of Southern Africa (EISA) sejak

tahun 2003. Sebagai Direktur Nasional di Republik Demokratik Kongo,

ia telah mengawasi berbagai program pelaksanaan pendidikan Pemilu,

pemantauan Pemilu dan mediasi dalam sengketa Pemilu.

xv

Panel Peninjau

Linda Edgeworth berpengalaman hampir 30 tahun dalam seluruh aspek

proses pemilihan, termasuk perencanaan, pelaksanaan, dan pengelolaan

berbagai kebutuhan teknis; menyiapkan dan melaksanakan berbagai perubahan

prosedural; dan mengkoordinasikan proses sosialisasi dan pelatihan dengan

badan-badan pemerintah dan masyarakat umum. Ia telah terlibat dalam Pemilu

dalam negeri di Amerika Serikat, serta tiga lusin negara di seluruh dunia dalam

lebih dari satu dekade sebagai seorang spesialis administrasi Pemilu IFES.

María del Carmen Alanis Figueroa telah mejabat sebagai Magistrate-

President pada Pengadilan Pemilu Pengadilan Federal Meksiko (Mexico’s

Electoral Court of the Federal Judiciary/TEPJF) sejak Agustus 2007. Ia

berpengalaman lebih dari dua dekade di sektor publik, bekerja dengan TEPJF,

Institut Pemilu Federal (Federal Electoral Institute (IFE)), dan sebelumnya,

Pengadilan Pemilu Federal (Federal Electoral Court). Sejak tahun 2010, Ny.

Alanis ditunjuk sebagai perwakilan Meksiko pada Komisi Venesia (Venice

Commission–suatu Komisi dibawah Komisi Eropa untuk Demokrasi melalui

Hukum), serta merupakan seorang ahli internasional yang sangat terpandang

dalam hukum Pemilu, sistem manajemen dan administrasi, pengadilan Pemilu,

pendidikan kewarganegaraan, dan politik Pemilu Meksiko. Ia mengajar pada

Fakultas Hukum di National Autonomous University Meksiko dan telah bekerja

sebagai konsultan bagi organisasi Negara America (Organization of American

States) pada topik manajemen, analisis dan desain database informasi Pemilu.

Barry H. Weinberg merupakan mantan Pejabat Ketua Bagian Pemungutan

Suara (Voting Section) Departemen Kehakiman Amerika Serikat (U.S.

Department of Justice). Ia telah menjadi konsultan IFES pada berbagai

proyek sejak pertengahan 1990-an. Tn. Weinberg telah memiliki

pengalaman yang luas dalam perkara hukum pencabutan hak untuk

memilih dalam Pemilu (voting disenfranchisement) dan kasus-kasus

diskriminasi, dan ia telah mengkoordinasikan penegakan hukum “Motor

Voter”. Ia adalah pengarang The Resolution of Election Disputes: Legal

Principles that Control Election Challenges, sebuah publikasi IFES yang

merinci isu-isu penyelesaian sengketa Pemilu dalam Undang-undang

Amerika Serikat, saat ini dalam cetakan kedua.

xvi


Tentang IFES

International Foundation for Electoral Systems (IFES) adalah

organisasi non-pemerintah terdepan dalam asistensi Pemilu dan

mempromosikan demokrasi.

IFES mempromosikan stabilitas demokrasi dengan memberikan bantuan

teknis dan menerapkan penelitian berbasis lapangan terhadap siklus

Pemilu di seluruh dunia untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dan

memperkuat masyarakat sipil, tata kelola dan transparansi.

Seluruh proyek IFES didukung oleh staf nasional dan internasional dengan

bermitra dengan berbagai badan penyelenggara Pemilu lokal dan organisasi

masyarakat madani. Pendekatan yang didasarkan kepada pengembangan

berbasis negara asal menjamin bahwa keahlian yang ditawarkan oleh IFES

akan sesuai dengan kebutuhan negara atau klien dan manfaat asistensi

tersebut melampaui dari jangka waktu proyek. Pekerjaan kami bersifat

non-partisan dan termasuk berbagai proyek yang:

• Membantuwarganegaraberpartisipasidalamdemokrasi

• Meningkatkanakuntabilitasparapolitisibagiparapemilih

• Memperkuatlembaga-lembagapemerintah

Semenjak didirikan pada tahun 1987, IFES telah bekerja lebih dari 100 negara

– dari demokrasi yang masih berkembang hingga yang sudah matang.

IFES terdaftar di Amerika Serikat sebagai organisasi berdasarkan pasal

501(c)(3).

xvii

Daftar Isi

Tentang IFES xvi

Kata Pengantar xix

Pendahuluan 1

Bab 1Standar-Standar Internasional 11

Bab 2Berbagai Kerangka Hukum Untuk Sistem Penanganan Keberatan Pemilu Yang Efektif 113

Bab 3Pelatihan Penanganan Keberatan Pemilu Bagi Badan Penyelenggara Pemilu dan Partai Politik 151

Bab 4Studi Kasus Terkait Dengan Pelatihan Arbiter Dalam Keberatan Pemilu 183

Bab 5Berbagai Pendekatan Untuk Pendidikan Pemilih dan Peran Masyarakat Sipil 231

Bab 6Mekanisme Alternatif Penyelesaian Sengketa 259

Lampiran AKutipan Berbagai Traktat dan Konvensi Internasional dan Regional 295

Lampiran BKutipan Berbagai Konstitusi, Peraturan dan Perundang-undangan Nasional Terpilih 335

xviii


xix

Kata Pengantar

Dalam sebuah demokrasi, bukan pemungutan suara yang

penting, melainkan penghitungannya.”

Tom Stoppard, Jumpers (1972) (Act I)

Di seluruh dunia, seruan untuk melakukan pembaruan dan membentuk

pemerintahan yang demokratis terus berlanjut tanpa surut sepanjang

melewati dekade pertama dari Abad ke-21. Ketika kita memasuki dekade

kedua, berbagai permintaan ini menjadi semakin melengking jika tidak

dapat dapat disebut bergemuruh, menderu. Beberapa gerakan reformasi

telah berhasil menyingkirkan beberapa rezim yang telah bertahan dalam

jangka panjang dan sangat mapan yang tanpa diragukan lagi bersifat

tidak demokratis. Namun dilema yang tak dapat dihindari oleh orang-

orang yang memimpin gerakan pembaruan ini — apa yang terjadi

selanjutnya? Kenyataannya adalah yang terjadi selanjutnya seringkali

sulit — pembentukan pemerintah yang demokratis. Sebuah analogi

dari kehidupan keluarga mungkin berguna untuk menjelaskan poin ini.

Seringkali jauh lebih mudah bagi para anggota keluarga untuk menyetujui

meruntuhkan rumah lama mereka daripada menyetujui desain untuk

rumah baru mereka. Tantangan yang dihadapi oleh gerakan reformasi yang

sukses adalah bagaimana merancang sebuah pemerintahan demokratis

yang berhasil. Seringkali debat yang terjadi melibatkan hal-hal dasar

seperti definisi sebuah demokrasi. Debat seperti ini, jika tidak diselesaikan

dengan segera, dapat mengakibatkan kegagalan.

Pemerintahan demokratis adalah: “Pemerintahan oleh rakyat, baik secara

langsung ataupun melalui perwakilan yang dipilih oleh rakyat,” Black’s Law

Dictionary, 497 (Edisi ke-9. 2009).Intinya adalah sebuah pemerintahan

dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Beberapa prinsip umum bersifat

mutlak untuk demokrasi. Prinsip-prinsip tersebut termasuk bahwa semua

manusia diciptakan sama/setara dan bahwa semua manusia dikaruniai

hak-hak atau kebebasan tertentu yang tidak dapat disingkirkan (unalienable

rights). Salah satu dari kebebasan yang paling mendasar adalah hak untuk

memilih mereka yang dimana masyarakat menyerahkan kekuasaan

xx


kedaulatan (sovereign power). Manusia ingin hidup di dalam masyarakat

yang sipil, tertib dan demokratis dengan hukum-hukum yang adil yang

ditegakkan secara seragam. Untuk mencapai tujuan ini di dalam sebuah

demokrasi, orang bersedia untuk menyerahkan beberapa kebebasan

pribadinya. Mereka bersedia untuk memberikan beberapa hak pribadi

mereka kepada orang-orang yang mereka pilih untuk menduduki posisi

yang memiliki kekuasaan kedaulatan (contohnya, para pejabat publik).

Kesediaan untuk menyerahkan kekuasaan kedaulatan kepada mereka

yang memiliki jabatan publik merupakan sebuah aspek kunci dari seluruh

demokrasi perwakilan. Namun, sebagaimana dikatakan oleh Lord Acton

lebih dari satu abad yang lalu,” Kekuasaan cenderung korup dan kekuasaan

absolut akan pasti korup. (Power tends to corrupt and absolute power

corrupts absolutely)”1 Dengan demikian, keberhasilan sebuah demokrasi

tidak hanya harus memiliki sistem yang melembaga untuk menyerahkan

kekuasaan kedaulatan kepada petugas publik, tetapi sama pentingnya

adalah, harus memiliki cara untuk dapat secara damai menarik kembali

kekuasaan terbatas yang telah diberikan tersebut. Sistem semacam itu

diharapkan akan mencegah korupsi sebagaimana dikhawatirkan oleh

Lord Acton.

Pertanyaannya kemudian menjadi, bagaimana sebuah masyarakat yang

demokratis membentuk suatu sistem yang memungkinkan pelaksanaan

perubahaan yang damai, atau pada intinya, bagaimana sebuah masyarakat

dapat melembagakan kemampuan untuk membuat revolusi yang teratur

dan damai secara periodik. Jawabannya adalah pembentukan sebuah

sistem Pemilu yang teratur, bebas, dan adil dimana masyarakat dapat

memberikan suara kepada mereka yang dikehendaki oleh masyarakat

untuk memberikan kekuasaan kedaulatannya. Hak pilih menjamin hak untuk

berpartisipasi bagi masyarakat di dalam pemerintahan mereka. Pemilu yang

jujur tidak hanya menjamin warga negara hak untuk berbicara, tetapi lebih

penting lagi, menjamin hak warga negara untuk didengar. Sebuah sistem

Pemilu yang bebas dan adil mengantisipasi kebutuhan untuk perubahan.

Pemilu memungkinkan penyesuaian dalam pembagian kekuasaan dan

memberikan sebuah metode bagi masyarakat untuk memperbaiki berbagai

1 Surat untuk Uskup Mandell Creighton, 3 April 1887, dalam Louise Creighton, Life and Letters of Mandell Creighton (1904) vol. 1, bab 13; cf Pitt 576; 22.

xxi

kesalahan. Dengan demikian, agar sebuah demokrasi dapat berkembang,

harus terdapat cara yang sah untuk membenarkan hak pribadi setiap warga

negara yang paling penting — yaitu hak untuk memilih.

Telah lama diakui di Amerika Serikat bahwa “hak untuk memilih secara

bebas kandidat pilihan seseorang, merupakan inti dari sebuah masyarakat

demokratis dan setiap hambatan terhadap hak tersebut bertentangan

dengan landasan pemerintahan representatif.” Reynolds v. Sims, 377

U.S. 555, 84 S.Ct. 1362, 12 L.Edisi Ke-2 500 (1964). Hak pilih ini sangat

berharga. Hakim Pengadilan Palm Beach Circuit Jorge Labarga, salah satu

hakim yang terlibat dalam sengketa Pemilu presiden Bush v. Gore pada

tahun 2000, mengatakannya dengan baik dalam salah satu opini yang

diberikannya selama tahap-tahap awal kontes Pemilu tersebut. Hakim

Labagra menulis:

“ . . . hak pilih adalah sama berharganya dengan hidup itu sendiri

bagi mereka yang telah menjadi korban dari kekejaman perang,

bagi mereka yang kerabat dekatnya dilarang menggunakan

hak pilihnya hanya karena alasan ras atau gender mereka, dan

mereka yang telah mempertaruhkan.”

Charles L. Zeldon, Bush v. Gore: Exposing the Hidden Crisis in

American Democracy, 76 (2010)

Setiap masyarakat yang ingin memiliki sebuah sistem Pemilu yang teratur,

bebas dan adil harus mengakui bahwa Pemilu seperti itu tidak dapat terjadi

tanpa adanya komitmen terhadap konsep negara hukum (rule of law).

Pemerintahan yang demokratis dapat hidup dan tumbuh dengan subur

dalam berbagai bentuk yang berbeda, bentuk yang kerap kali disesuaikan

dengan norma-norma sosial, kebutuhan kultural dan tradisi dari individu

yang membentuk masyarakat tersebut. Namun, bagaimanapun bentuknya,

suatu demokrasi tidak dapat bertahan kecuali terdapat sebuah komitmen

terhadap negara hukum (rule of law). Suatu pemerintahan dari, oleh dan

untuk rakyat tidak dapat berkembang apabila segelintir orang diposisikan

diatas hukum.

xxii


Di bawah sebuah sistem yang tunduk kepada konsep negara hukum (rule

of law), berbagai sistem dan prosedur dapat disiapkan sebelum Pemilu

yang dapat menjamin bahwa aspirasi para pemilih akan tercermin secara

akurat dalam hasil pemilihan. Peraturan perUndang-undangan disiapkan

sebelum Pemilu merupakan suatu pedoman untuk berbagai sistem dan

prosedur ini. Para pemilih dapat dididik tentang bagaimana memberikan

suara mereka secara semestinya. Para pekerja Pemilu dapat dilatih

tentang penggunaan praktik-praktik terbaik untuk memastikan hak suara

masyarakat dapat dilakukan dan dihitung sebagaimana mestinya. Langkah

keamanan yang diperlukan dapat disiapkan untuk mengamankan surat

suara segera setelah mereka diberikan. Akuntabilitas dari para petugas

pemilihan dapat ditingkatkan dengan memiliki berbagai sistem yang dapat

mendorong keterbukaan. Pengalaman telah mengajarkan saya bahwa

komponen yang mutlak bagi akuntabilitas dalam sebuah Pemilu adalah

sebuah surat suara tertulis. Dengan surat suara tertulis, maksud pemilih

dapat diuji kebenarannya. Jika pilihan pemilih dapat diuji kebenarannya

secara mandiri, ketika dan jika terjadi penghitungan ulang atau tinjauan

terhadap prosedur Pemilu, akuntabilitas dari para petugas Pemilu dapat

ditingkatkan dan kemungkinan kecurangan berkurang.

Walaupun seluruh Undang-undang, aturan dan peraturan perUndang-

undangan telah disiapkan untuk mempromosikan Pemilu yang teratur,

bebas dan adil, tidak pernah ada suatu Pemilu yang sempurna. Akan

selalu ada hal yang tidak berjalan semestinya. Hal-hal yang tidak

diharapkan malah terjadi. Mesin pemungutan suara tidak berfungsi, terjadi

pemadaman listrik, orang membuat kesalahan, dan ketika Pemilu ditutup,

gugatan terhadap Pemilu akan terjadi. Akan tetapi, fakta bahwa Pemilu

tidak berjalan sempurna bukan berarti Pemilu tidak dapat menjadi adil.

Jika terdapat persiapan, pendidikan yang memadai dan ketika berbagai

standar yang jelas telah siap sebelum Pemilu, akan terdapat keterbukaan

dan akuntabilitas. Jika suatu kebudayaan telah mapan dimana orang-orang

baik diberdayakan untuk melakukan hal-hal yang benar, sebagian besar

masalah pemililhan umum dapat diselesaikan dengan cara dimana setiap

pemilih percaya bahwa mereka memiliki kesempatan untuk menyuarakan

suara mereka dengan memberikan suara dan bahwa suara tersebut

dihitung sebagaimana mestinya.

xxiii

Hal ini mengantar saya menuju poin akhir tentang Pemilu dalam demokrasi

yang partisipatif. Tidak hanya seorang warga negara harus dapat berbicara

(melalui pemungutan suara), tetapi bahwa warga negara tersebut juga

musti didengar (agar suaranya dihitung sebagai mana mestinya). Dalam

suatu demokrasi, hak seseorang agar suara yang diberikannya secara sah

dihitung sebagaimana mestinya adalah sama pentingnya dengan tindakan

memberikan suara itu sendiri. Hak suara dapat saja dengan mudah ditolak,

diabaikan, dihilangkan karena kegagalan dalam melakukan penghitungan

suara secara benar. Sebagaimana penulis drama Tom Stoppard menulis,”

Dalam sebuah demokrasi, bukan pemungutan suara yang penting;

namun penghitungannya.”

Pada intinya, memastikan bahwa seorang pemilih dapat berbicara dan

didengar adalah isi dari buku berjudul Pedoman Untuk Memahami,

Menangani, dan Menyelesaikan Sengketa Pemilu (Guidelines for

Understanding, Adjudicating, and Resolving Disputes in Elections) ini. Buku

ini akan membantu memberikan pendidikan, prosedur dan keterampilan

yang diperlukan untuk memungkinkan orang-orang baik untuk melakukan

hal-hal yang benar — untuk menjamin bahwa tidak hanya pemilih dapat

menyuarakan dengan memberikan suara yang sah tetapi mereka akan

didengar dengan cara pilihan mereka dicatat sebagaimana mestinya ketika

suara mereka dihitung. Dengan jaminan ini, sebuah masyarakat yang

demokratis tidak hanya dapat bertahan, tetapi akan berkembang.

Paul H. Anderson

Hakim Anggota, Pengadilan Tinggi Minnesota (Associate Justice-

Minnesota Supreme Court)

xxiv


Ketika keadilan suatu Pemilu dipertanyakan, kita memerlukan sebuah

proses penyelesaian keberatan yang efektif untuk menyaring fakta-fakta

dan menentukan apakah prosedur Pemilu yang semestinya telah dipatuhi

sebagaimana diatur dalam peraturan perUndang-undangan. Jika sudah,

maka hasil Pemilu mencerminkan keinginan masyarakat. Jika tidak, maka

tindakan perbaikan yang semestinya akan digunakan untuk memastikan

bahwa kehendak masyarakat akan diikuti.

IFES telah memberikan dukungan teknis dan logistik dalam melaksanakan

Pemilu yang demokratis untuk negara-negara di seluruh dunia. Bagian

yang penting dari pekerjaan ini adalah pelatihan anggota-anggota komisi,

advokat, hakim, kelompok masyarakat madani dan media dalam aspek

hukum dan praktis tentang penyelesaian sengketa Pemilu di bawah negara

hukum (rule of law).

IFES bekerja secara berdampingan dengan para perwakilan dari berbagai

badan administratif, legislatif dan yudikatif negara-negara tersebut dan

menyajikan informasi melalui sebuah panel yang terdiri dari para ahli dalam

hukum Pemilu internasional, serta para pemimpin kelompok kepentingan

dan profesional yang ada pada negara tersebut, agar para pemangku

kepentingan dapat mempertimbangkan berbagai evaluasi interaksi antara

standar internasional dan mekanisme hukum dan administrasi pada

penyelesaian keberatan pemilihan dari negara-negara tersebut. Presentasi

tersebut dan diskusi lanjutannya, memberikan kepada pemangku

kepentingan sebuah pemahaman yang jelas bagaimana mengantisipasi

permasalahan yang mungkin muncul dalam Pemilu mendatang, dan

bagaimana mengatasinya ketika hal tersebut terjadi.

Dimulai pada tahun 1965, pekerjaan saya dengan Pemilu melibatkan

penegakan Undang-undang Hak Pilih Amerika Serikat (U.S. Voting Rights

Act) dan Undang-undang hak pilih Amerika Serikat lainnya. Sejak tahun

1995, Saya telah bekerja sebagai pemantau Pemilu internasional, serta

telah terlibat dalam berbagai presentasi dan pelatihan tentang hak pilih,

prosedur hukum dan penyelesaian keberatan Pemilu di banyak negara di

empat benua. Berbagai upaya tersebut telah dipublikasi oleh IFES, The

Resolution of Election Disputes pada tahun 2006, yang sudah memasuki

edisi kedua pada tahun 2008.

xxv

Dengan latar belakang ini saya dengan senang hati menyambut Guidelines

for Understanding, Adjudicating, and Resolving Disputes in Elections

(GUARDE) IFES yang baru. Buku panduan GUARDE memberikan pembaca

semacam pemahaman penyelesaian sengketa Pemilu yang hanya anda

dapatkan dari pengalaman pelaku langsung.

Berbagai tujuan, isu, masalah dan teknik penyelesaian keberatan Pemilu

ditata dan dijelaskan secara mahir. Dari gambaran umum setiap topik

untuk menyakinkan berbagai ilustrasi praktik dan prosedur yang spesifik,

GUARDE menerapkan berbagai standar internasional terhadap persoalan-

persoalan praktis. Dengan melakukan hal tersebut, GUARDE menyoroti

topik-topik yang paling sesuai dengan penyelesaian keberatan Pemilu, dan

memberikan jawaban terhadap pertanyaan yang seharusnya ditanyakan

oleh para administrator, arbiter dan hakim Pemilu.

Singkatnya, saya berpendapat bahwa GUARDE menyediakan suatu

himpunan yang sempurna dari perangkat-perangkat penting untuk

menciptakan sistem yang dapat dapat menerapkan prinsip-prinsip

penyelesaian keberatan Pemilu yang merupakan inti dari buku saya.

Barry H. Weinberg

Mantan Pejabat Ketua, Divisi Hak-Hak Sipil Bagian Pemungutan Suara

(Voting Section of the Civil Rights Division), Departemen Kehakiman

Amerika Serikat (United States Department of Justice)

xxvi


PENDAHULUAN

Kotak-kotak suara yang berisi surat suara yang diberikan pada Pemilu di Filipina bulan Mei tahun 2009, saat ini merupakan obyek sengketa kasus keberatan Pemilu, disegel dan diambil untuk dibawa ke Manila guna ditinjau oleh Tribunal Pemilu Dewan Perwakilan

Pengantar

3

Pendahuluan

Berangkat dari pengalaman 22 tahun dalam Pemilu, International Foundation

for Electoral Systems (IFES) telah mengumpulkan berbagai sumber daya, ahli

dan data untuk mengumpulkan suatu pedoman bagi penanganan keberatan

Pemilu. Pedoman ini berupaya untuk meningkatkan kepemimpinan teknis

United States Agency for International Development (USAID) dan Consortium

for Elections and Political Processes Support (CEPPS) dalam bidang ini.

Panduan ini dapat dimanfaatkan untuk mendidik para administrator Pemilu,

peradilan dan komunitas hukum, donor, dan para pemangku kepentingan

Pemilu mengenai berbagai mekanisme yang efektif untuk menyelesaikan

berbagai sengketa dan keberatan Pemilu baik melalui mekanisme penyelesaian

formal maupun alternatif.

Karena sangat beragamnya proses penanganan keberatan Pemilu yang ada

di seluruh dunia, setiap pemeriksaan dari sebuah mekanisme yang spesifik

harus dimulai dengan kajian tentang bagaimana sistem negara tersebut

diselenggarakan, dan bagaimana hal tersebut terkait dengan seluruh proses

Pemilu. Setiap lembaga pemeriksa sengketa dapat berbentuk yudikatif,

legislatif atau administratif, atau beberapa campuran di antara ketiganya.

Badan tersebut dapat berupa entitas yang permanen, atau dibentuk sebagai

antisipasi dari atau sebagai respon dari setiap Pemilu bilamana diadakan.

Badan itu dapat merupakan badan independen terhadap organ pemerintah

lainnya, atau dapat berupa pengadilan khusus atau badan administratif di dalam

pemerintahan. Setiap pertimbangan ini dapat mewarnai bagaimana lembaga

penanganan akan berinteraksi dengan hukum Pemilu dan sistem secara

keseluruhan. Terkadang dibutuhkan fleksibilitas dan kreativitas dalam proses

penanganan keberatan Pemilu untuk menghadapi jenis keberatan Pemilu yang

berbeda-beda. Aplikasi standar internasional dalam penanganan keberatan

Pemilu adalah sangat krusial; namun, seringkali beberapa keadaan luar biasa

memerlukan fleksibilitas yang besar dalam pelaksanaannya sepanjang mereka

tetap berada dalam batas minimum standar-standar internasional.

Terdapat beberapa penyimpangan dalam semua Pemilu yang besar, tetapi

tidak terlalu serius sehingga mengancam hasil Pemilu tersebut. Tetapi jika cacat

tersebut berkembang hingga ke tingkat yang dapat membahayakan kredibilitas

4


dan legitimasi Pemilu tersebut, maka langkah-langkah perbaikan harus diambil

sesegera mungkin dengan cara yang paling efektif. Oleh karena itu, pedoman

ini juga membantu menarik perhatian terhadap kebutuhan untuk menangani

masalah penanganan sengketa Pemilu guna meningkatkan kredibilitas Pemilu

itu sendiri.

Pembaca panduan ini seharusnya mengingat dua perbedaan yang

mempengaruhi penanganan keberatan Pemilu: sifat dan bobot keberatan.

Apakah sebuah keberatan terkait dengan masalah berskala besar, seperti

hasil Pemilu, tuduhan terjadinya tindak pidana, kecurangan yang tersebar luas

atau penyimpangan kecil, atau pelanggaran yang lebih kecil seperti aturan-

aturan kampanye, sertifikasi kandidat, pendaftaran pemilih, atau penempatan

poster, maka proses penanganan keberatan Pemilu akan berbeda. Secara

khusus, berbagai pertimbangan tentang sifat dan bobot sebuah gugatan

akan berdampak pada derajat keseimbangan yang akan dipertahankan antara

kebutuhan untuk melaksanakan suatu proses hukum yang berlaku atau suatu

penyelesaian yang cepat. Berbagai perbedaan ini dapat juga membutuhkan

sebuah badan penanganan untuk mempercepat atau memprioritaskan

penyelesaian gugatan tertentu, dan hal tersebut dapat mempengaruhi sifat

badan yang memiliki kewenangan untuk menanganinya.

Sistem peradilan yang efektif tidak hanya memberikan legitimasi dan

kredibilitas pada sebuah Pemilu, tetapi juga berfungsi sebagai alternatif

damai bagi berbagai respon pasca-Pemilu yang pada negara demokrasi yang

baru berkembang biasanya penuh dengan kekerasan. Sebuah mekanisme

yang kuat telah membuktikan kemutlakannya dalam menangkal malapetaka

dalam Pemilu tahun 2007 di Nigeria, demikian juga Pemilu di Afganistan pada

tahun 20071.

Timor-Leste juga merupakan contoh yang penting tentang bagaimana sebuah

sistem keberatan Pemilu yang transparan dan efektif digunakan sebagai cara

1 Grant Kippen, Electoral Complaints Adjudication: An Object Lesson from Afghanistan, Monday Developments, Mar. 2010, hal.17. Pentingnya menghindari kekerasan dalam demokrasi yang baru berkembang juga digarisbawahi oleh situasi di Irak: “‘Di Barat, ketika hak anda dirampas, anda pergi ke pengadilan. Tetap di Irak berbeda — ketika hak anda dirampas, (anda) mencari jalan kekerasan.’” Lara Jakes, Iraq’s Sunnis Bracing for Chaos After Election, Associated Press, 2 Mar, 2010 (mengutip Wakil Gubernur Satu Propinsi Anbar Hikmat Jasim ZaIdan yang berkomentar tentang Pemilu parlementer yang akan terjadi, dijadwalkan pada tanggal

Pengantar

5

untuk menghindari kekerasan terkait dengan Pemilu. Satu tahun sebelum

Pemilu nasional, ketidakpuasan yang tidak ditangani dengan baik di antara

kalangan militer negara tersebut telah memicu krisis yang sangat mengguncang

kepercayaan publik di demokrasi yang masih muda di Timor-Leste. Karena

tegangnya situasi politik sebelum pemilihan presiden and parlemen tahun

2007, sangat mendesak kebutuhan untuk penanganan ketidakpuasan terkait

Pemilu yang absah dan mengkomunikasikan berbagai keputusannya kepada

para pengadu2. Menanggapi ketiadaan proses keberatan formal, IFES

membantu Komisi Pemilu Nasional (National Elections Commission (CNE))

untuk merancang dan melaksanakan sebuah sistem penanganan keberatan

yang efektif. Upaya untuk memperkuat kinerja proses keberatan ini merupakan

langkah yang penting untuk mencegah berbagai ketidakpuasan terhadap hasil

Pemilu menjadi penggerak kekerasan dan kerusuhan.

Sebaliknya, kekerasan di Kenya menyusul pemilihan presiden tahun 2007

menunjukkan tidak memadainya mekanisme keberatan Pemilu3. Konstitusi

dan hukum Pemilu Kenya tentang pemilihan presiden dan parlemen mengatur

mekanisme untuk menggugat hasil pemilihan, namun secara prosedural,

gugatan tersebut baru dapat dilaksanakan ketika hasil Pemilu telah diumumkan.

Lebih jauh lagi, seperti halnya negara-negara Persemakmuran (Commonwealth

countries), pengadilan Kenya memiliki yurisdiksi untuk mengadili keberatan

Pemilu, tetapi lambatnya putusan, korupsi dan kurangnya kompetensi teknis

secara keseluruhan menggerogoti kepercayaan publik terhadap peradilan.

Banyak kekerasan mungkin dapat dihindari jika berbagai prinsip dan prosedur

untuk menerima dan mendengar tuduhan penyimpangan dan kecurangan

telah tersedia4.

2 Mary Lou Schramm et al., IFES, Timor-Leste: Conflict Resolution and Electoral Assistance 11-13 (2008).

3 Independent Review Commission on the General Elections, Kenya National Dialogue and Reconciliation (“Kriegler Commission”), Laporan Komisi Peninjau Independen tentang Pemilu yang diadakan di Kenya pada 27 Desember 2007 141 (2008) [setelah ini disebut Kriegler Commission Report] (“[Sebuah] kontributor material ditujukan untuk ketegangan di KICC, disiarkan secara langsung di seluruh negeri, atas ketiadaan mekanisme penyelesaian sengketa Pemilu yang efektif untuk menyelesaikan tantangan yang menumpuk terhadap integritas hasil dari kubu Kibaki.”), dapat dilihat di di http://www.dialoguekenya.org/docs/FinalReport_consolIdated.pdf; lihat juga Christopher Fomunyoh, Center for Humanitarian Dialogue, Mediation des Conflits Electoraux [Mediation of Electoral Conflicts] 13-14 (2009) (didiskusikan pada Pemilu presiden Republik Demokratik Kongo tahun 2006), dapat dilihat di https://www.ndi.org/files/Mediation_des_Conflits_Electoraux_FRE.pdf.

4 Kriegler Commission Report, supra note 3, at 139.

6


Meskipun pentingnya struktur hukum untuk menangani keberatan Pemilu

bersifat universal, namun asal mula sistem-sistem ini bervariasi antara satu

dengan negara lainnya. Beberapa negara, seperti Ethiopia, menanggapi

dengan cepat melalui upaya-upaya sementara (ad hoc) untuk mempertahankan

integritas Pemilu setelah konflik tiba-tiba mulai bermunculan. Pemilu di

Ethiopia tahun 2005 terjebak dalam tuduhan berbagai penyimpangan, dan

otoritas Pemilu menanggapinya melalui pembentukan komite-komite untuk

memeriksa keberatan dan menyelidiki berbagai tuduhan yang berpotensi

memiliki alasan yang sah. Pemilu Republik Dominika tahun 1994 nyaris

berujung pada bencana yang kemudian menghasilkan implementasi segera

dari suatu sistem keberatan Pemilu yang kemudian menciptakan Pemilu yang

lebih stabil pada tahun 19965. Negara demokrasi yang lain seperti, Uruguay dan

Brazil, telah mengambil pendekatan jangka panjang, mengakui keprihatinan

terhadap korupsi dalam Pemilu dalam sejarah awal mereka, kemudian negara-

negara tersebut menggunakan menggunakan momentum konstitusional atau

legislasi utama mereka untuk mengkodifikasi mekanisme keberatan Pemilu

yang lebih bersifat jangka panjang6.

Pedoman ini membahas tujuh standar penanganan keberatan Pemilu yang

dapat memperkuat penanganan yang adil terhadap ketidakpuasan, pada pada

akhirnya melindungi hak publik terhadap partisipasi politik dan perwakilan

demokrasi. Setelah mengembangkan tujuh standar ini, pedoman ini akan

bergerak dari tataran kerangka teoritis ke tataran kerja lapangan praktis, beralih

pada para ahli dalam bidang penanganan keberatan Pemilu internasional

untuk membahas isu-isu programatik untuk melaksanakan standar-standar

ini. Diharapkan bahwa pembahasan prinsip dan praktik ini akan dapat

berfungsi sebagai sumber penting bagi para perancang Undang-undang dan

5 National Democratic Institute for International Affairs (NDI) & The Carter Center, The 1996 Presidential Election in the Dominican Republic 45-46 (1998), tersedia di http://aceproject.org/regions-en/countries-and-territories/DO/reports/Final_Report_Dominican_Republic_1996.pdf/view .

6 Di Uruguay, contohnya, hukum Pemilu yang menyediakan lembaga Pemilu yang bebas, dirancang pada tahun 1924 dan dimasukkan dalam Konstitusi 1932, menjadikannya sebagai sistem yang paling tua di Amerika Latin. Sara Staino, Uruguay: The Electoral Court — A Fourth Branch of Government? 1-2 (2006), tersedia di http://aceproject.org/ero-en/regions/americas/UY/Uruguay_The%20Electoral%20Court%20-%20A%20Fourth%20Branch%20of%20Government.pdf. Di Brazil, Superior Electoral Court, lembaga tertinggi peradilan Pemilu, dibentuk pada 24 Februari 1932, namun Konstitusi (Constitution of the New State), dibuat oleh Getúlio Vargas pada tahun 1937, menghapuskan Peradilan Pemilu tersebut. Dan pada 28 Mei, 1945, Surat Keputusan N0.7586/1945 (Decree Law 7586/1945) membentuk kembali Pengadilan Pemilu Superior. Sejarah Pengadilan Pemilu Superior, http://www.tse.gov.br/internet/ingles/institucional/o_tse.html (terakhir dikunjungi 6 Jan, 2011) [setelah ini disebut Brazil Superior Electoral Court].

Pengantar

7

administrator Pemilu ketika mereka mempertimbangkan proses penanganan

keberatan Pemilu mereka sendiri dan merancang berbagai inisiatif yang

baru untuk memperkuat proses keberatan Pemilu sebagai pilar penting dari

sistem Pemilu.

Catatan tentang Istilah

Di sepanjang buku ini, para penulis menggunakan beberapa kata untuk

menggambarkan berbagai lembaga dan prosedur yang digunakan dalam

demokrasi untuk melakukan penanganan atas sengketa, keberatan, sanggahan

yang terkait dengan Pemilu serta tuduhan pelanggaran hukum Pemilu.

Penyebutan penyelesaian sengketa Pemilu (Election Dispute Resolution atau

EDR namun dalam publikasi ini akan disebut sebagai ‘penyelesaian sengketa

pemilu’) untuk menggambarkan topik ini telah mendapat pendukung secara

internasional. Namun kata sengketa (dispute) menyiratkan ketidaksepakatan

dan terhadap gugatan itu mungkin hanya membutuhkan seorang arbiter atau

mediator untuk menyelesaikannya. Sengketa semacam itu hanya sebagian

kecil dari ketidakpuasan terkait dengan Pemilu, walaupun merupakan bagian

yang penting.

Sengketa dalam penyelesaian sengketa Pemilu dapat juga diartikan sebagai

bantahan terhadap hasil Pemilu, ketika hasil pemilihan resmi disanggah. Hal

menjadi tantangan yang signifikan bagi setiap sistem penyelesaian sengketa

Pemilu. Seringkali, pengadilan-pengadilan tingkat superior (Mahkamah Agung,

Mahkamah Konstitusi ataupun pengadilan Pemilu khusus lainnya) merupakan

forum untuk menyelesaikan berbagai gugatan tersebut, walaupun di beberapa

negara, suatu badan administratif yang terpisah dari pengadilan ditunjuk

melakukan tugas tersebut. Di beberapa negara lainnya, secara langsung

mengajukan gugatan terhadap hasil Pemilu tidak diizinkan, dimana seluruh

gugatan dan keberatan terhadap Pemilu ditangani oleh sistem pengadilan

pidana biasa. Sengketa Pemilu lainnya cenderung sering kurang penting,

seperti penentuan partai politik mana yang diizinkan untuk berkampanye di hari

tertentu atau lokasi tertentu menurut peraturan Pemilu. Sengketa yang kurang

serius ini dapat diputuskan oleh komisi Pemilu di tingkat lokal.

8


Frase penanganan keberatan (dalam publikasi ini akan ditulis sebagai

penanganan keberatan) merupakan istilah lain yang digunakan untuk

menggambarkan proses penanganan ketidakpuasan yang diajukan oleh partai

politik, kandidat, pemilih ataupun peserta Pemilu lainnya. Keberatan yang

muncul pada fase awal dalam sebuah Pemilu, dalam periode pra kampanye,

ataupun pada hari pemilihan pada umumnya merupakan keberatan terhadap

tuduhan penolakan hak (bisa meliputi pendaftaran pemilih atau pengesahan

kandidat) atau berbagai tuduhan tindakan pelanggaran (pelanggaran hukum

Pemilu, peraturan ataupun prosedur) ketimbang hanya sekedar perselisihan

biasa atau gugatan bersaingan. Pengaduan-keberatan jenis ini seringkali

menimbulkan masalah yang lebih besar bagi otoritas Pemilu, pengadilan

ataupun badan lainnya yang membentuk sistem penyelesaian sengketa pemilu

karena jumlahnya yang banyak dan mendesaknya keberatan karena singkatnya

jangka waktu pemilihan. Untuk sebagian besar, “penanganan keberatan

Pemilu” dapat dilihat memiliki arti yang sama dengan penyelesaian sengketa

pemilu, tetapi mencakup serangkaian situasi yang lebih luas dan lebih fokus

pada proses peradilan formal atau proses administratif dalam penyelesaiannya.

Keberatan atas penyimpangan berat yang masuk kepada pelanggaran pidana

hukum Pemilu (atau Undang-undang terkait) mungkin layak dipertimbangkan

untuk diteruskan ke tahap penuntutan pidana, Tuduhan penyimpangan berat

hampir selalu ditujukan kepada polisi, jaksa dan pengadilan untuk penyelidikan

dan kemungkinan penuntutan— diluar sistem administratif bagi penyelesaian

sengketa pemilu — walaupun badan khusus keberatan pemilihan (special

electoral complaint bodies) atau tribunal yudisial yang dibentuk dapat juga

memiliki kewenangan untuk memeriksa tindak pidana atas pelanggaran

Undang-undang di dalam yurisdiksinya.

Bab-bab berikut ini akan kerap merujuk pada Badan Penyelenggara Pemilu

(Electoral Management Bodies atau biasa disingkat EMB, namun untuk

publikasi ini akan dipakai istilah ‘Badan Penyelenggara Pemilu’) sebuah istilah

yang mewakili semua untuk badan atau lembaga pemerintah bertanggung

jawab untuk mengorganisasikan, mengkoordinasikan dan mengawasi proses

pemilihan. Sifat detail suatu Badan Penyelenggara Pemilu akan berbeda

antara satu negara dengan negara lainnya — Badan Penyelenggara Pemilu

di satu negara dapat berbentuk badan independen, atau merupakan bagian

dari kementerian ataupun departemen yang lebih besar. Mungkin terdapat

Pengantar

9

satu Badan Penyelenggara Pemilu yang mengawasi seluruh pemilihan di

satu negara, atau semua propinsi, negara bagian atau preferektur memiliki

badan penyelenggaranya sendiri. Badan Penyelenggara Pemilu bisa juga

hanya bertangggung jawab semata-mata atas adminsitrasi Pemilu, atau juga

ditugaskan dengan hasil penghitungan dan melakukan penanganan keberatan.

Secara umum, ketika para penulis merujuk pada Badan Penyelenggara Pemilu,

mereka berbicara mengenai badan yang mengurusi Pemilu, yang secara

umum diasumsikan berbeda dari badan penanganan keberatan Pemilu (karena

berbagai perbedaan fungsi yang akan dibahas dalam buku ini).

10


Bab 1: Berbagai Standar Internasional

11

STANDAR-STANDAR INTERNASIONAL

1

Petugas Pemungutan suara di Banda Aceh menghitung suara di hadapan pemantau pemilihan dalam Pemilu Legislatif Indonesia tahun 2009

12



13

Berbagai Standar Internasional dalam Penyelesaian Sengketa Pemilu

Suatu perangkat penting pengamanan integritas Pemilu terletak

pada penyelesaian keberatan yang efektif… Proses Pemilu tidak

hanya terbatas pada memberikan suara pada saat pemilihan dan

kemudian pengumuman hasilnya setelah itu. Terdapat serangkaian

proses lainnya, seperti pembagian negara menjadi daerah

pemilihan, pendaftaran pemilih yang memenuhi syarat, pendaftaran

partai politik, penyelenggaraan sistem pemungutan suara

secara keseluruhan untuk mengelola dan melaksanakan pemilu

yang diakhiri dengan pengumuman hasilnya, dan seterusnya7.

Lady Justice Georgina T. Wood, Ketua Mahkamah Agung Ghana

Selama dua dekade terakhir, IFES telah mendedikasikan diri untuk

memberikan bantuan teknis Pemilu untuk negara-negara di seluruh

dunia. Selama itu juga, semakin jelas bahwa pernyataan Lady Justice

Wood adalah benar adanya: sebuah penyelesaian keberatan yang efektif

merupakan kesatuan yang utuh dalam menjamin integritas dan legitimasi

suatu sistem Pemilu.

Dalam usaha untuk membimbing para penyelenggara, pelaksana, donor

serta para pemangku kepentingan Pemilu untuk menyelesaikan keberatan

Pemilu secara efektif, IFES berdasarkan praktik-praktik global internasional

telah mengidentifikasi tujuh prinsip standar dalam penanganan keberatan

Pemilu. Standar-standar ini berangkat dari hak fundamental yang telah

diakui secara luas, yaitu hak untuk berpartisipasi dalam pemerintahan, dan

pada gilirannya berbagai standar ini berfungsi sebagai sebuah metode untuk

melindungi dan menegakkan hak partisipasi yang bersifat menyeluruh

ini. Komunitas hak asasi manusia telah mengidentifikasi beberapa aspek

hak asasi manusia sebagai hak tidak dapat dipisahkan (inalienable),

termasuk hak untuk hidup, kebebasan dan keamanan serta, yang paling

7 Lady Justice Georgina T. Wood Ketua Mahkamah Agung Republik Ghana, Kata Pengantar untuk Mahkamah Agung Ghana, Manual and Statutes on Elections Adjudicating in Ghana (2008) [setelah ini disebut Ghana Manual], dapat dilihat di http://www.judicial.gov.gh/c.i/content/forward.htm.

14


sesuai dengan kebutuhan kita, yaitu hak untuk mengambil bagian dalam

pemerintahan melalui perwakilan yang dipilih secara adil. Sebagaimana

telah dinyatakan oleh Komisi Hak Asasi Manusia Amerika (American

Commission on Human Rights), “hak-hak politik adalah hak asasi manusia

yang penting sehingga penghentiannya merupakan hal yang terlarang.”8

Hak-hak politik yang mendasar ini memberikan landasan bagi tata kelola

yang memiliki legitimasi, yang dapat dicapai dengan pelaksanaan Pemilu.

Bahkan Pemilu memang merupakan peristiwa hak asasi manusia;9 karena

Pemilu merupakan alat bagi orang untuk menyatakan kemauan politik

mereka. Pemilu merupakan mekanisme yang paling penting dan paling

umum bagi pelaksanaan hak untuk berpartisipasi dalam pemerintahan.

Hak untuk berpartisipasi dalam pemerintahan juga diabadikan dalam

setiap konvensi internasional utama hak asasi manusia. Berbagai konvensi

ini, yang mengakui berbagai standar internasional dalam bidang hak

asasi manusia, secara khusus menyoroti dan membahas pentingnya

partisipasi politik dan Pemilu. Pasal 21 ayat 1 Deklarasi Umum Hak Asasi

Manusia (DUHAM) menyatakan bahwa,“ setiap orang memiliki hak untuk

mengambil bagian dalam pemerintahan di negaranya baik secara langsung

ataupun melalui perwakilan yang dipilih secara bebas.”10 Selain itu kovenan

Internasional tentang Hak Sipil dan Politik (International Covenant on Civil

and Political Rights-ICCPR) menyatakan bahwa:

Setiap warganegara memiliki hak dan kesempatan, tanpa ada

pembedaan sebagaimana disebutkan dalam pasal 2 dan tanpa

pembatasan yang tidak masuk akal (a) mengambil bagian dalam

pelaksanaan berbagai urusan publik, secara langsung ataupun melalui

perwakilan yang dipilih secara bebas, (b) untuk memilih dan dipilih

pada periode pemililhan umum yang sebenarnya yang wajib berupa

8 Castanéda Gutman v. Mexico, Case 12.525, Inter-Am. Comm’n H.R. Report No. 113/06. ¶¶ 92, 140 (2008).

9 Pusat Hak Asasi Manusia PBB, Professional Training Series No. 2, Human Rights and Elections: A Handbook on the Legal, Technical and Human Rights Aspects of Elections, at v (1994) [setelah ini disebut Human Rights and Elections Handbook], tersedia di http://www.ohchr. org/Documents/Publications/training2en.pdf.

10 Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (Universal Declaration of Human Rights), G.A. Res. 217 (III) A, art. 21, U.N. Doc. A/ RES/217(III) (10 Des, 1948) [setelah ini disebut UDHR], tersedia di http://www.un.org/en/documents/udhr/.


15

hak pilih yang bersifat universal dan setara dan wajib diadakan

dengan surat suara yang bersifat rahasia, yang menjamin kebebasan

menyatakan kehendak dari si pemilih.11

Prinsip ini menegakkan gagasan Pemilu yang demokratis dan memastikan

kebebasan menyatakan pendapat, berkumpul, berserikat dan berekspresi.

Selain itu, secara implisit dan terkait dengan hak-hak ini adalah larangan

terhadap diskriminasi yang telah diakui secara luas.12

Pengakuan hak-hak politik ditemukan di dalam berbagai traktat internasional

– baik untuk tata kelola yang bersifat partisipatif dan menentang diskriminasi

yang tidak masuk akal. – yang lebih lanjut ditopang oleh dukungan yang

serupa di dalam hampir setiap traktat utama hak asasi manusia regional.13

Baik sistem hak Asasi Inter-Amerika dan Afrika memberikan warga

11 Kovenan Internasional Hak-hak Sipil dan Politik (International Covenant on Civil and Political Rights), G.A. Res. 2200 (XXI) A, art. 25, U.N. GAOR, 21st Sess., Supp. No. 16, U.N. Doc. A/6316, at 52 (16 Des, 1966), 999 U.N.T.S. 171 (berlaku mulai 23 Maret 1976) [setelah ini disebut ICCPR], dapat dilihat di http://www2.ohchr.org/ english/law/ccpr.htm; ICCPR, supra, art. 2, ¶ 1; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, G.A. Res. 2200 (XXI) A, art. 2, ¶ 1, U.N. GAOR, 21st Sess., Supp. No. 16, U.N. Doc. A/6316, at 49 (16 Desember 1966), 993 U.N.T.S. 3 (berlaku mulai 3 Jan, 1976) [setelah ini disebut ICESCR], dapat dilihat di http://www2.ohchr.org/English/law/cescr.htm.

12 Kovenan Internasional tentang Pemberantasan Semua Bentuk Diskriminasi Rasial (International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, G.A. Res. 2106 (XX), art. 5(c), U.N. GAOR, 20th Sess., Supp. No. 14, U.N. Doc. A/6014, at 47 (Dec. 21, 1965), 660 U.N.T.S. 195 (berlaku mulai 4 Jan, 1969) [setelah ini disebut CERD] (melarang diskriminasi dalam menikmati hak politik), dapat dilihat di http://www2.ohchr.org/english/law/cerd.htm; U.N. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, G.A. Res. 34/180, art 7, U.N. GAOR, 34th Sess., Supp. No. 46, U.N. Doc. A/34/46, at 193 (18 Des, 1979) [setelah ini disebut CEDAW], dapat dilihat di http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/econvention.htm; ICCPR, supra note 11, art. 22; UDHR, supra note 10, art 20.

13 Penting untuk dicatat bahwa Komisi Hak Asasi Manusia ASEAN (Association of Southeast Asian Nations Human Rights Commission) yang baru mengecewakan dalam hal ini. Deklarasi ASEAN tidak membuat sedikitpun referensi mengenai hak asasi manusia atau hak berpartisipasi dalam pemerintahan. ASEAN, Bangkok Declaration (8 Agus, 1967), dapat dilihat di http://www.aseansec.org/1212.htm. Namun, dalam Rancangan Perjanjian tentang Pembentukan Komisi Hak Asasi Manusia ASEAN (Draft of Agreement on the Establishment of the ASEAN Human Rights Commission), pasal 2 menyatakan bahwa “inspirasi dapat diambil dari hukum internasional mengenai hak asasi manusia . . . . Instrumen hukum internasional yang relevan termasuk Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia 1948, Deklarasi PBB tentang Hak untuk Pembangunan 1986 (United Nations Declaration on the Right to Development), Deklarasi Vienna dan Program Aksi Konferensi Dunia tentang Hak asasi Manusia 1993 (1993 Vienna Declaration and Programme of Action of the World Conference on Human Rights), serta traktat yang telah diaksesi oleh Negara-negara Penandatangan (Contracting States).” ASEAN, Draft of Agreement on the Establishment of the ASEAN Human Rights Commission, art. 2, dapat dilihat di http://www.aseanhrmech.org/downloads/draft-agreement.pdf

16


negara hak untuk berpartisipasi di dalam pemerintahan.14 Konvensi Eropa

untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kekebasan Dasar (European

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms) menyatakan bahwa “Pihak yang menandatangani (High

Contracting Parties) melaksanakan Pemilu yang bebas dengan interval

waktu yang masuk akal, dengan surat suara yang rahasia, di bawah kondisi

yang menjamin kebebasan menyatakan pendapat dalam memilih orang-

orang yang akan duduk pada lembaga pada lembaga legislatif.”15

Meskipun demikian, tidak ada persyaratan bahwa oleh negara-negara yang

berdaulat harus melaksanakan bentuk proses Pemilu tertentu.16 Malahan,

penegakan perjanjian tersebut biasanya dilakukan melalui pengadilan

domestik dan internasional, dengan menggunakan berbagai standar

internasional untuk menafsirkan berbagai kewajiban yang timbul dari

traktat tersebut dan memastikan bahwa sebuah proses Pemilu berjalan

sesuai dengan hak asasi manusia yaitu partisipasi politik.17

Sebagai contoh, Pengadilan Hak Asasi Manusia Eropa (European Court of

Human Rights) selama ini telah sangat proaktif dalam menafsirkan luasnya

istilah hak-hak politik, yang menafsirkan ketentuan yang dinyatakan

diatas dari Konvensi Eropa untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan

Kebebasan Dasar (European Convention for the Protection of Human

Rights and Fundamental Freedoms) untuk mengabadikan sebuah prinsip

14 Pasal 23 Konvensi Amerika (American Convention) menyatakan “semua warga negara mempunyai hak untuk berpartisipasi dalam pemerintahan.” Inter-American Convention on Human Rights, art. 23, 22 Nov, 1969, O.A.S.T.S. No. 36 [setelah ini disebut American Convention], dapat dilihat di http://www.oas.org/jurIdico/English/treaties/b-32.html. Piagam Afrika (African Charter) menjamin bahwa setiap warga negara memiliki “hak untuk berpartisipasi secara bebas dalam pemerintahan negaranya.” African Charter on Human and Peoples’ Rights, art.13, 27 Juni, 1981, OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (diberlakukan 21 Okt, 1986) [setelah ini disebut African Charter], dapat dilihat di http://www1.umn.edu/humanrts/instree/z1afchar.htm.

15 Protokol Nomor 1 dari Konvensi Eropa untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kebebasan Dasar (Protocol No. 1 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms), art. 3, Mar. 20, 1952, C.E.T.S. No. 9 (berlaku 18 Mei, 1954), dapat dilihat di http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/009.htm.

16 Lihat juga Yumak v. Turkey, Eur. Ct. H.R., App. No. 10226/03, Keputusan 8 Juli 2008, ¶ 110- 11.

17 The Georgian Labour Party v. Georgia, Eur. Ct. H.R., App. No. 9103/04, Keputusan 8 Okt 2008, ¶ 104 (“[Sementara mengakui kebebasan Negara dalam mengorganisasikan administrasi Pemilu-nya, Pengadilan harus menetapkan apakah terdapat Undang-undang khusus komisi Pemilu


17

yang mendasar untuk demokrasi politis yang efektif.18 Karena itu Konvensi

Eropa tersebut merupakan hal yang amat penting dalam sistem konvensi.

Secara umum, sistem-sistem internasional dan regional ini membantu

mempertahankan aplikasi prinsip-prinsip ini dalam berbagai sistem

Pemilu. Prinsip-prinsip universal digunakan untuk menafasirkan kewajiban

yang harus dipenuhi oleh suatu sistem, tanpa mendikte desain dari

sistem tersebut.

Dengan demikian sementara berbagai negara menikmati serangkaian

pilihan yang luas dalam implementasi hak Pemilu, Konvensi Eropa untuk

Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kebebasan Dasar mengakui, sebagai

contoh, bahwa pada saat penegakan ketentuan yang relevan yang menjamin

Pemilu yang bebas dan adil, yaitu “pada tingkat akhir adalah kewenangan

pengadilan apakah [negara tersebut telah tunduk pada] persyaratan

18 Mathieu-Mohin v. Belgium, Eur. Ct. H.R., Series A no. 113, Keputusan 2 Maret 1987, ¶ 47. Pengadilan bertindak jauh melampaui kasus dan mengakui bahwa pasal “Pemilu yang bebas”melindungi hak warga negara untuk memilih dan dipilih demikian juga seseorang memiliki hak untuk menggugat. Jurij Toplak, European Parliament Elections and the Uniform Election Procedure 6 (International Association of Constitutional Law, Makalah untuk VIIth World Congress, 11-15 Juni, 2007), dapat dilihat di http://www.enelsyn.gr/papers/w3/Paper by Jurij Toplak.pdf. Dalam Krasnov v. Russia, Pengadilan kembali menegaskan bahwa pasal 3 dari Protokol No. 1 secara tersirat mengakui hak untuk dipilih dalam Pemilu. Krasnov v. Russia, Eur. Ct. H.R., App. Nos. 17864/04 dan 21396/04, Keputusan 19 Juli 2007, ¶ 40

Konvensi Eropa untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kebebasan Dasar

(European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms)

Pasal 1, Ayat 3

“Pihak yang menandatangani (High Contracting Parties) melaksanakan pemilu yang bebas dengan interval waktu yang masuk akal, dengan surat suara yang rahasia, di bawah kondisi yang menjamin kebebasan menyatakan pendapat dalam memilih orang-orang yang akan duduk pada lembaga pada lembaga legislatif

18


Pasal 3 Protokol No. 1.”19 Sehingga, negara dapat membangun sistem

penanganan keberatan Pemilu mereka sendiri sepanjang dalam analisis

akhirnya mereka tetap berada dalam batas-batas standar minimum ini.20

Apakah keberatan Pemilu diselesaikan oleh sebuah mahkamah konstitusi,

tribunal independen, suatu badan legislatif atau komisi keberatan Pemilu,

prinsip-prinsip standar internasional akan sama berlaku terhadap lembaga-

lembaga yang berbeda ini.21 Badan-badan penanganan keberatan Pemilu

seharusnya memperhitungkan standar-standar ini untuk memastikan

bahwa ketentuan-ketentuan tersebut tidak terjebak pada tataran teoritis

atau ilusif namun harus bersifat praktis dan efektif.22

Hak-hak politik didefinisikan melalui konvensi, statuta dan putusan

pengadilan dan lebih lanjut ditafsirkan melalui panduan, pedoman perilaku

(code of conduct) dan laporan-laporan yang ditulis oleh lembaga antar-

pemerintah dan non-pemerintah. Walaupun berbagai dokumen ini tidak

bersifat mengikat, mereka memperjelas tujuh standar internasional yang

akan didiskusikan sepanjang publikasi ini.

Setiap pedoman yang berupaya mencakup serangkaian permutasi yang

berasal dari pelaksanaan standar yang beragam harus juga menganalisis

19 Yumak v. Turkey, Eur. Ct. H.R., App. No. 10226/03, Keputusan 8 Juli 2008, ¶¶ 74, 110-115, 147-148 (“Ambang batas sebesar 4 persen dibutuhkan untuk memilih 25 persen anggota Majelis Rendah (Chamber of Deputies) lainnya dan bahkan “sebuah sistem yang menetapkan ambang batas yang relatif tinggi dapat diterima oleh banyak pihak ambang batas tersebut tidak dapat dianggap bertentangan dengan ketentuan dalam Pasal 3 of Protocol No. 1 yang cukup mendorong pemikiran yang berkembang saat ini dan memungkinkannya untuk menghindari fragmentasi parlementer yang berlebihan.” (mengutip Magnago v. Italy, App. No. 25035/94, Eur. Comm’n H.R., Dec. of 15 Apr. 1996, DR 85-A, p. 116) (mengutip Partija “Jaunie Demokrāti” v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. Nos. 10547/07 dan 34049/07, Keputusan 29 Nov. 2007)); lihat juga Zdanoka v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. No. 58278/00, Keputusan16 Maret 2006, ¶ 115; Mathieu-Mohin v. Belgium, Eur. Ct. H.R., Series A no. 113, Keputusan 2 Maret 1987, ¶ 54.

20 Zdanoka v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. No. 58278/00, Keputusan16 Maret 2006, ¶ 115 (“[Hal ini] bagi Pengadilan untuk menentukan sebagai the last resort apakah persyaratan Pasal 3 dari Protokol No. 1 telah terpenuhi.”).

21 Constitución Política de la República Oriental del Uruguay [Political Constitution of the Eastern Republic of Uruguay] 15 Feb, 1967, pasal 322(c) (membentuk Pengadilan Pemilu yang otonom dan mandiri “ untuk menentukan keputusan akhir terhadap semua permohonan dan gugatan yang muncul, dan memutuskan jabatan-jabatan yang dipilih berdasarkan plebisit dan referendum”); lihat juga Constitution of the Hashemite Kingdom of Jordan Jan, 1 1952, pt. II, art. 71 (“Setiap pemilih berhak mengajukan gugatan kepada Sekretariat Majelis Rendah dalam lima belas hari setelah pengumuman hasil Pemilu dalam daerah pemilihannya yang menetapkan dasar hukum untuk membatalkan pemilihan Majelis Rendah. Tidak ada Pemilu yang dapat dinyatakan tidak sah kecuali telah disetujui oleh mayoritas dua-pertiga dari Anggota Majelis.”).

22 Lihat Krasnov v. Russia, Eur. Ct. H.R., App. Nos. 17864/04 dan 21396/04, ¶ 42; lihat juga United Communist Party of Turkey v. Turkey, Eur. Ct. H.R, App. No. 133/1996/752/951, Keputusan 30 Jan. 1998, ¶ 33.


19

sejumlah proses Pemilu dan praktik-praktik negara. Walaupun terdapat

berbagai keterbatasan praktis dari upaya ini, seperti kegagalan negara-

negara tersebut untuk mempublikasikan atau menerjemahkan berbagai

keputusan domestik untuk konsumsi yang lebih luas,23 pedoman ini

berusaha untuk memaparkan semua sumber daya yang tersedia untuk

sebaik mungkin memberikan dukungan bagi pelaksanaan prinsip-prinsip

yang akan disebutkan di bawah.

Terdapat banyak kesepakatan mengenai partisipasi dalam tata kelola

sebagai hak dasar, yang termasuk didalamnya hak memilih dan dipilih.

Terdapat juga bagian dari standar yang berhubungan dengan hak individu

dalam proses peradilan, serta berbagai hak individu dan entitas di bawah

proses keberatan Pemilu, dan badan yang menangani sengketa-sengketa

tersebut. Pada bagian berikutnya kami akan menggambarkan titik temu

antara standar-standar ini dan bagaimana mereka menerapkannya untuk

penanganan keberatan Pemilu, dan pedoman apa yang mereka sajikan

bagi rancangan dan administrasi sistem penanganan keberatan.

Tujuh standar internasional yang akan seringkali dirujuk oleh buku ini

adalah:

1. Hak untuk memperoleh Pemulihan pada keberatan dan

sengketa Pemilu

2. Sebuah rezim standar dan prosedur Pemilu yang didefinisikan

secara jelas

3. Arbiter yang tidak memihak dan memiliki pengetahuan

4. Sebuah sistem peradilan yang mampu menyelesaikan putusan

dengan cepat

5. Penentuan beban pembuktian dan standar bukti yang jelas

6. Ketersediaan tindakan perbaikan yang berarti dan efektif

7. Pendidikan yang efektif bagi para pemangku kepentingan

23 Secara khusus, “hasil dari kasus umumnya tidak dipublikasikan atau tersedia di internet, dan jarang diterjemahkan dari bahasa aslinya.” Robert A. Dahl, Legal Policy Advisor, IFES, Dinyatakan sebelum Sidang Umum Association of Asian Election Authorities: Electoral Complaint Adjudication and Dispute Resolution (22 Juli, 2008), dapat dilihat di http://210.69.23.129/d_6.html (ikuti tautan atau teks lengkap dari keynote speech).

20


1. Hak Untuk Memperoleh Pemulihan pada Keberatan Dan Sengketa Pemilu

Ketentuan publik tentang cara yang jelas untuk memperoleh perbaikan

atas berbagai penyimpangan Pemilu adalah krusial untuk mempertahankan

sistem penanganan keberatan Pemilu yang secara memadai mendukung

partisipasi publik dalam pemerintahan.

Karena kepercayaan publik akan memberikan pemenang pemilihan,

legitimasi yang diperlukan untuk memerintah, kepercayaan dalam

proses tersebut mutlak untuk membangun, memulihkan atau

memelihara demokrasi.24 Kepercayaan ini, pada gilirannya memerlukan

sebuah cara yang transparan untuk dapat mengajukan gugatan dan

mengupayakan pemulihannya.

A. TujuanFungsi utama sebuah badan keberatan Pemilu adalah untuk menjaga

kredibilitas dan keandalan melalui tersedianya suatu hak tindakan hukum

yang jelas bagi perorangan dan pihak-pihak yang relevan.25 Mekanisme

ini harus mencakup hak dasar untuk memperoleh pertimbangan yudisial

dengan harapan tercapainya suatu perbaikan yang efektif — sebuah standar

dasar yang diakui oleh kebanyakan traktat dan peraturan internasional dan

domestik.26 Jaminan hak untuk memperoleh pemulihan harus dinyatakan

secara jelas dalam Undang-undang dan diketahui oleh masyarakat umum;

ketika berhadapan dengan berbagai penyimpangan Pemilu di dalam sebuah

pemilihan yang gagal, “publik harus dapat memahami mengapa pemilihan

tersebut gagal serta kemudian menerima bagaimana hal tersebut akan

diperbaiki.”27 Hal ini khususnya menjadi penting ketika yang dipertaruhkan

adalah hasil Pemilu yang sebenarnya. Secara khusus, masyarakat sipil,

partai politik dan perorangan perlu mengetahui: 1) lembaga mana yang

24 Grant Kippen, Afghanistan Research and Evaluation Unit, Elections in 2009 and 2010: Technical and Contextual Challenges to Building Democracy in Afghanistan 3, 19 (2008), dapat dilihat di http://www.unhcr.org/refworld/docId/492c0e5b2.html.

25 Steven H. Huefner, Remedying Election Wrongs, 44 Harv. J. on Legis. 265, 291 (2007).26 UDHR, supra note 10, art.8; ICCPR, supra note 11, art. 2, § 3(a),(c); African Charter,

supra note 14, art. 7, § 1; European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, art. 13, 4 Nov, 1950, C.E.T.S. No. 5 (diberlakukan 3 September, 1953) [setelah ini disebut Konvensi Eropa], dapat dilihat: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/ Html/005.htm.

27 Huefner, supra note 25, at 291-92.


21

akan bertanggung jawab terhadap gugatan mereka; 2) proses kronologis

untuk mengajukan gugatan tersebut; dan 3) aturan prosedural dan aturan

substantif mana yang akan mengatur keberatan mereka.28

B. ProsesHak untuk memperoleh pemulihan memerlukan proses yang memadai

untuk mengupayakan gugatan tersebut. Kebutuhan ini semestinya

menyadarkan negara untuk memberikan pedoman yang jelas mengenai

proses yang tersedia untuk mengajukan suatu gugatan dalam sebuah

sistem keberatan Pemilu, karena kurangnya transparansi yang mendasar

dapat, dan seringkali, menyebabkan ditolaknya gugatan penyimpangan

yang sebenarnya memiliki dasar. Menyediakan proses ini seringkali

menjadi tantangan bagi demokrasi pemula.

Pemililihan umum parlemen dan dewan provinsi tahun 2005 di Afganistan

memberikan kita suatu contoh tentang proses keberatan Pemilu

dalam sebuah negara pasca-konflik. Komisi Keberatan Pemilu (Election

Complaints Commission/ECC) membatalkan banyak gugatan atas dasar

gugatan tersebut tidak termasuk dalam kategori pelanggaran Pemilu atau

tidak terdokumentasi secara baik. Banyaknya pembatalan ini menunjukkan

kurangnya informasi yang diberikan kepada masyarakat umum mengenai

proses keberatan. Menyikapi hal tersebut, International Crisis Group

merekomendasikan bahwa ECC seharusnya “menciptakan sebuah proses

keberatan yang lebih terbuka dengan melaksanakan sebuah kampanye

kesadaran publik yang bersifat high-profile dan melaksanakan pelatihan

bagi organisasi masyarakat sipil untuk membantu pemahaman mengenai

dasar memasukkan gugatan dan standar bukti yang diperlukan.”29 ECC

memberikan tanggapan sebelum Pemilu presiden tahun 2009 dengan:

menerbitkan sebuah dokumen yang menggambarkan sistem manajemen

keberatan; menyediakan aturan-aturan prosedurnya, pedoman perilaku

yang dianut oleh anggota komisi, dan formulir keberatan di situs internet-

nya; dan menjelaskan kepada warga negara Afganistan kemana mereka

28 Constitutional Court of the Republic of Indonesia, Handbook on Election Result Dispute Settlement 1, 9 (2004), dapat dilihat di http://aceproject.org/ero-en/topics/electoral-disputeresolution/Handbook_Election_Result_Dispute_Settlement.pdf/view; UU No. 24/2003, pasal. 74(1) (Indon.), Regulasi No. 04/PMK/2004 (Indon.).

29 International Crisis Group, Asia Report No. 171, Afghanistan’s Election Challenges, at ii (2009) [setelah ini disebut Afghanistan Challenges], dapat dilihat di http://www.crisisgroup.org/en/regions/asia/south-asia/afghanistan/171-afghanistans-election-challenges.aspx.

22


seharusnya memasukkan gugatan mereka dan proses yang dilalui oleh

gugatan tersebut setelah dimasukkan.30 Namun, kasus-kasus di Afganistan,

parahnya masalah dan tingginya jumlah gugatan-gugatan tersebut

membuat sulit untuk memberikan informasi yang tepat waktu mengenai

status dari penanganan keberatan tersebut. Terlebih lagi, memastikan

bahwa publik bisa memperoleh akses terhadap informasi yang diperlukan

untuk mengerti proses penanganan keberatan memerlukan sumber daya

yang tidak selalu tersedia bagi otoritas Pemilu.31

C. TransparansiTransparansi dalam sistem dan proses penanganan keberatan Pemilu

akan membangun kepercayaan publik yang pada akhirnya akan

melegitimasi hasil dari keberatan. Untuk menjamin efektivitas atas

hak untuk memperoleh perbaikan, para pemilih, partai politik, kandidat

dan media harus mengetahui lembaga mana yang memiliki yurisdiksi

untuk menangani gugatan dan keberatan terhadap Pemilu, bagaimana

hal itu dibentuk, otoritas mana yang menunjuk atau mencalonkan para

anggotanya, dan bagaimana untuk mengajukan gugatan. Karena terdapat

beragam mekanisme untuk melakukan penanganan keberatan Pemilu

yang ada di seluruh dunia, setiap negara harus menyediakan informasi

yang diperlukan untuk mengerti dan mengakses sistem penanganan yang

unik kepada masing-masing warga negara-nya.

Terlebih lagi, transparansi mempersyaratkan badan keberatan Pemilu untuk

memberikan informasi terkini (update) kepada penggugat tentang status

gugatan mereka, termasuk memberitahukan tentang sidang berikutnya

30 Electoral Complaints Commission, Narrative Description of the Complaints Management System 1 (2009) (“Mengembangkan dan melaksanakan sebuah sistem manajemen keberatan yang efektif dan transparan mungkin merupakan satu [langkah] terpenting dalam menentukan apakah Pemilu sebuah negara dapat dilihat sebagai Pemilu yang bebas, adil dan sah oleh para pemilih sebuah negara.”).

31 Id. at 3-5. Memang setelah Pemilu Afganistan, NDI menekankan “minimnya informasi yang tepat waktu tentang status keberatan menyebabkan ketidakpuasan dan ketidakpercayaan tentang proses dan efektivitas-nya.” NDI, Preliminary Statement of the NDI Election Observer Delegation to Afghanistan’s 2009 Presidential and Provincial Council Elections 9 (22 Agust, 2009), dapat dilihat di http://www.ndi.org/files/Afghanistan_EOM_Preliminary_Statement.pdf.


23

atau putusan.32 Hak untuk memperoleh pemulihan mencakup hak untuk

menempuh proses hukum yang berlaku (due process), dan informasi

dasar seperti pemberitahuan yang sifatnya mutlak bagi proses tersebut.

Sayangnya hal ini tidak selalu mudah untuk dilaksanakan, namun ketika

ada berbagai penyimpangan yang bersifat serius, lembaga penanganan

seharusnya menjadwalkan suatu sidang dan memungkinkan para

penggugat untuk mengetahui sepenuhnya tentang status gugatan mereka.

Suatu hak untuk memperoleh pemulihan yang transparan memerlukan

partisipasi aktif dari sisi negara untuk memastikan bahwa penggugat

akan berhasil ketika gugatan mereka memiliki nilai. Hal ini mengharuskan

negara untuk menyediakan berbagai dokumen atau materi yang relevan

yang diperlukan untuk mendukung gugatan ke tribunal Pemilu.33 Dalam

istilah praktis, dokumen-dokumen tersebut dapat berupa Undang-undang

Pemilu, daftar pemilih, jadwal kampanye, tata tertib pengajuan gugatan,

status gugatan, atau pedoman tata tertib yang digunakan oleh para petugas

Pemilu. Sebagai contoh di Pakistan, Komisi Pemilu (Election Commission/

ECP) mendistribusikan Buku Panduan Penyelesaian Sengketa Pemilu

(Election Dispute Resolution Handbook) kepada pusat-pusat informasi

Majelis Provinsi (Provincial Assembly resource centers) dan langsung

kepada para anggota Majelis Nasional dan Senat.34 Selain itu, ECP

menerbitkan formulir yang dapat diunduh dalam situs internetnya dan juga

informasi terkini tentang laporan harian mengenai penanganan keberatan,

termasuk daftar jumlah angka keberatan yang diterima Sekretariat Federal,

dibagi menurut provinsi dan sifat keberatan, serta formulir dan instruksi

gugatan.35 Berbagai upaya semacam itu telah menyumbangkan transparasi

32 International Crisis Group, Asia Report No. 101, Afghanistan Elections: Endgame or New Beginning?, at iii (2005) (merekomendasikan “mempublikasikan pelanggaran Pemilu dan kriteria kelayakan kandidat bersama standar bukti yang dibutuhkan agar keberatan dikabulkan, dan menerbitkan update berkala terhadap status keberatan tersebut”), dapat dilihat di http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/asia/south-asia/afghanistan/101_afghanistan_elections_endgame_or_new_beginning.ashx. National Electoral Commission (Liberia) mengatur tentang keberatan dan banding yang akan menginformasikan keberatan tersebut dan partai yang terdampak jika sidang pembuktian diperlukan. National Electoral Commission, Regulation on Complaints and Appeals 9 (2005), dapat dilihat dihttp://www.aceproject.org/ero-en/topics/ vote-counting/Liberia_Regulations on Complaints and Appeals 2005.pdf.

33 Afghanistan Challenges, supra note 29, at 25.34 Chad Vickery, IFES, Pakistan: Post-Election Community-Based Mediation and Adjudication

Program 9, 13, 16 (2009), dapat dilihat di http://www.ifes.org/publication/bf80e511e7130f75f¬4cfcc90d6eb87e3/IFES_PakistanFinalReportNarrative.pdf.

35 Id.

24


yang lebih baik mengenai proses keberatan dan membangun kepercayaan

para pemangku kepentingan.36

Transparansi mempersyaratkan bahwa badan-badan penanganan keberatan

untuk mempublikasikan putusan-putusan mereka. Publikasi meningkatkan

kepercayaan publik, meringankan beban calon penggugat, dan mengklarifikasi

setiap tindakan selanjutnya yang dapat dilakukan penggugat.37 European

Commission, dalam laporannya tentang Pemilu di Nikaragua tahun 2006,

menyatakan bahwa rendahnya publikasi putusan-putusan sebagai “tidak

sesuai dengan standar-standar internasional manapun, dan menggambarkan

kurangnya transparansi, rendahnya formalitas yudisial, serta juga tidak

memadainya tingkat argumentasi hukum yang menyeluruh dalam peradilan

Pemilu”38 Beberapa negara melangkah lebih jauh. Sebagai contoh, Armenia,

Moldova dan Uzbekistan mengakui Konvensi Standar Pemilu Demokratis,

Hak dan Kebebasan Pemilu (Convention on the Standards of Democratic

Elections, Electoral Rights and Freedoms) yang menyatakan bahwa

“peraturan perUndang-undangan dan putusan terkait dengan hak pilih,

kebebasan dan kewajiban warga negara tidak dapat diterapkan jika tidak

dikomunikasikan secara resmi kepada publik.”39 Selama Pemilu Afganistan

2009, ECC memenuhi kewajibannya untuk mempublikasikan putusan-

36 Lihat juga Schramm et al., supra note 2, at 11-12 (“Transparansi proses keberatan meningkat melalui penerbitan informasi yang lebih rinci tentang gugatan pada tahap dini. Ringkasan setiap keberatan kampanye diumumkan di situs web CNE. Selain itu, salinan keberatan dengan identifikasi pemohon keberatan disamarkan dapat dapat dilihat dan diperiksa oleh masyarakat di kantor yang mengurus keberatan CNE”)

37 National Election Committee (Kamboja) merancang seperangkat hukum acara untuk penanganan keberatan terkait persoalan Pemilu. Panduan ini jelas menyatakan kewajiban untuk mempublikasikan keputusan National Election Committee di setiap tahap proses keberatan. Apakah itu merupakan Commune/Sangkat Election Commission, Regional Election Commission, atau National Election Commission, tanggal keberatan tersebut akan diselesaikan atau telah diselesaikan, tanggal dan waktu sidang pembacaan gugatan atau pembelaan (hearing) serta keputusan akhir atau banding seharusnya dipublikasikan. National Election Committee, Manual: Procedures for Handling Complaints Relating to the Violations on the Law, Regulations and Procedures During the Electoral Campaign, Voting, Ballot Counting and Result Announcement Period, pts. I. B., II.B, II.D.2.5, II.D.2.6, dapat dilihat di http://www.necelect.org.kh/English/voterReg/Complaint_Manual.pdf.

38 European Union (E.U.) Election Observation Mission, Final Report: Presidential and Parliamentary Elections Nicaragua 23, 63-64 (2006) [setelah ini disebut, E.U. Nicaragua Report], dapat dilihat di http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/election_observation/nicaragua/ final__report_en.pdf.

39 European Commission for Democracy Through Law (“Venice Commission”), Convention on the Standards of Democratic Elections, Electoral Rights and Freedoms in the Member States of the Commonwealth of Independent States, art. 7, § 3, Opinion No. 399/2006 (22 Jan, 2007) [setelah ini disebut Commonwealth Convention], dapat dilihat di http://www.venice.coe.int/ docs/2006/CDL-EL(2006)031rev-e.pdf.


25

putusannya.40 ECC memang menerbitkan informasi substantif di situs web-

nya meliputi seluruh proses investigasi dan penanganan perkara. Hal yang

serupa juga dilakukan Komisi Pemilu Pusat (Central Election Committee) di

Georgia yang membuat sebuah database keberatan Pemilu yang berbasis

web dalam bahasa Georgia dan Inggris yang tertaut di situs web mereka.41

Ketersediaan informasi tentang keberatan Pemilu semacam ini yang

meningkatkan transparansi dan kepercayaan dalam proses Pemilu.

D. Hak Mengajukan Gugatan (Standing)Terakhir, dan mungkin yang paling penting, negara harus jelas mengenai siapa

yang memiliki hak (standing) untuk mengajukan gugatan. Penyimpangan

Pemilu memiliki lingkup yang luas seperti kelayakan kandidat, penghitungan

ulang surat suara, atau kecurangan, yang seluruhnya dapat melibatkan

berbagai kepentingan atau keterlibatan para kandidat, partai politik dan

perorangan. Penentuan siapa yang memiliki hak untuk memperoleh

pemulihan berbagai situasi tersebut dapat, dalam pengertian praktis, menjadi

aspek yang paling penting dari sistem tersebut. Namun, tampaknya tidak

terdapat kesepakatan umum tentang standar-standar yang harus diikuti.

Secara teoritis, seluruh aktor yang relevan yang memiliki pengetahuan

tentang terjadinya penyimpangan Pemilu seharusnya memiliki hak untuk

mengajukan keberatan, tanpa memandang kerugian yang terjadi. Hakekat

pentingnya menjaga sebuah sistem Pemilu yang adil, yang mendorong

penerapan ketentuan persyaratan hak mengajukan gugatan yang luas, jika

dalam beberapa kasus menimbulkan kekhawatiran bagi efisiensi hukum

dapat menyebabkan ketentuan hak mengajukan gugatan yang bersifat lebih

sempit. Namun, suatu hak mengajukan gugatan yang bersifat luas dapat

menyebabkan beban perkara yang luar biasa dan memancing gugatan

yang bersifat sembarangan yang akan membahayakan efisiensi sistem

keberatan Pemilu. Dengan demikian sebuah hak mengajukan gugatan

yang bersifat lebih terbatas untuk memasukkan keberatan mungkin

lebih diinginkan kecuali satu jenis keluhan khusus dipertaruhkan.42 Pada

40 Keputusan pengecualian, denda yang dikenakan, keberatan yang dibatalkan didaftarkan di situs website ECC selama siklus Pemilu 2009, tetapi telah dicabut pada akhir 2010.

41 Permohonan Banding/ Pernyataan/Keberatan, Central Election Commission of Georgia, http://sachivrebi.cec.gov.ge/eng/ (terakhir dikunjungi 6 Jan, 2011).

42 Carter Center, Electoral Dispute Resolution Experts’ Meeting 2, 10 (2009), dapat dilihat di http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/democracy/des/electoral-dispute-resolutionmeeting.pdf.

26


umumnya, Undang-undang Pemilu menyatakan bahwa gugatan seharusnya

dibatasi hanya kepada perorangan yang secara langsung terdampak oleh

sebuah pelanggaran.43 Bahkan, fakta bahwa para pemilih, kandidat, partai

politik dan organisasi non pemerintah semuanya adalah peserta dalam

proses Pemilu tidak cukup untuk mengajukan sebuah keberatan.

Dalam kasus dimana terdapat kebutuhan yang jelas untuk mewakili masyarakat

luas, hak untuk mengajukan gugatan yang lebih luas mungkin menjadi

diperlukan. Di dalam Kode Praktik Terbaik dalam Urusan Pemilu (Code of Good

Practice in Electoral Matters), Venice Commission menyatakan dalam istilah

umum bahwa, “hak menggugat dalam persoalan sengketa Pemilu harus

diberikan seluas mungkin.44 Tetapi pedoman ini juga merinci bahwa walaupun

jika setiap pemilih dalam daerah pemilihan seharusnya memiliki hak untuk

mengajukan gugatan, “sebuah kuorum yang masuk akal, dapat dikenakan

untuk permohonan banding oleh para pemilih terhadap hasil pemilihan.45

43 Avery Davis-Roberts, International Obligations for Electoral Dispute Resolution 10-11 (Carter Center, Makalah Diskusi untuk Rapat Tim Ahli, 24-25 Feb, 2009), dapat dilihat di http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/democracy/des/edr-approach-paper.pdf.

44 Venice Commission, Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report 31 (2002) [setelah ini disebut Venice Commission Code] (“Hak untuk gugatan seperti ini harus diberikan seluas mungkin. Hak tersebut harus bersifat terbuka untuk semua pemilih di daerah pemilihan dan berlaku untuk setiap kandidat yang ikut dalam pemilihan untuk mengajukan gugatan. Kuorum yang masuk akal, namun, mungkin akan diberlakukan untuk gugatan oleh para pemilih terhadap hasil Pemilu.”), dapat dilihat di http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-e.asp.

45 Id.

Komisi Venice Kode Praktik Terbaik (Code of Good Practice) dalam Urusan

Kepemiluan Pasal 3.3, Paragraf 92

Jika ketentuan Undang-undang pemilu lebih dari sekedar kata-kata bisu, maka ketidakpatuhan terhadap Undang-undang pemilu harus terbuka untuk digugat di badan banding. Hal ini berlaku pada khususnya terhadap hasil-hasil pemilu: warga negara perorangan dapat menggugat hasil pemilu dengan dasar penyimpangan dalam tata tertib pemungutan suara. Hal ini juga berlaku untuk berbagai keputusan yang diambil sebelum pemilu, khususnya sehubungan dengan hak pilih, daftar pemilih dan hak maju dalam pemilu, keabsahan kandidat, kepatuhan terhadap aturan yang mengatur kampanye pemilu dan akses pada media atau pendanaan partai.


27

Walaupun jika akses yang hampir universal atas hak untuk memperoleh

pemulihan hukum tampaknya tidak mungkin dilaksanakan dalam praktik,

pertanyaan tentang hak menggugat secara luas diakui dalam pada kasus

Mahkamah Agung Israel baru-baru ini. Selama masa kampanye untuk

Pemilu Knesset ke enambelas (cat: Knesset adalah nama dari badan

Legislatif di Israel) Januari 2003, Komite Pemilu Pusat (Central Elections

Committee) mendiskualifikasi porsi siaran kampanye Pemilu dari Ra’am

dan Balad, dua partai politik yang bersaing dalam Pemilu, dengan alasan

bahwa bendera Palestina muncul dalam siaran tersebut. Walaupun kedua

partai politik tersebut tidak memulai sebuah gugatan untuk pemulihan,

Asosiasi Hak-hak Sipil (Association for Civil Rights) di Israel melakukannya.

Kedua partai tersebut dimasukkan sebagai tergugat ke dalam gugatan

oleh Pengadilan. Jaksa Agung pertama-tama berargumen bahwa para

pemohon gugatan tidak punya hak menggugat (legal standing). Namun,

Mahkamah Agung Israel berpendapat bahwa dalam masalah Pemilu, para

pemohon publik mempunyai hak menggugat walaupun perorangan yang

mengajukan gugatan tersebut tidak secara khusus dirugikan (specifically

injured).46 Dengan pandangan tersebut, integritas proses Pemilu menjadi

perhatian semua warga negara; pengadilan seharusnya mengakui definisi

yang luas tentang kerugian yang dapat memberikan hak bagi sederet

pihak yang berkepentingan. Dengan melakukan hal tersebut, perorangan,

partai politik dan kandidat akan memiliki peluang untuk mengupayakan

penanganan atas penyimpangan Pemilu, meningkatkan peluang bahwa

penyimpangan akan digugat sebagaimana mestinya.

46 Mahkamah Agung Israel “berpendapat bahwa pemohon gugatan memiliki hak sebagai penggugat publik. Secara umum, hak penggugat publik belum diakui dimana terdapat perorangan tertentu yang telah dirugikan dan memiliki hak gugat yang umum. Pengadilan berpendapat bahwa dalam konteks hukum Pemilu, hak menggugat publik harus diakui,[sic] walaupun eksistensi perorangan tertentu yang memiliki hak. Pengadilan menegaskan bahwa perluasan hak menggugat seharusnya diakui [sic] mengingat pentingnya Pemilu yang teratur dan layak bagi proses demokrasi. Menurut Pengadilan, keteraturan proses Pemilu menjadi kepentingan publik secara keseluruhan dan melampaui kepentingan perorangan yang langsung dirugikan oleh tindakan pemerintah. . . . Hak-hak pemilih, karena itu, terhubung dengan para kandidat yang maju dalam Pemilu.” Venice Commission, Supreme Court of Israel: Working Document for the Circle of Presidents of the Conference of European Constitutional Courts 19-20 (2006) (discussing HCJ 651/03 Association for Civil Rights in Israel v. Chairman of the Central Election Committee 57(2) PD 62 [2003] (Isr.)), dapat dilihat di http://www.venice.coe.int/docs/2006/CDL-JU(2006)036-e. pdf. Komisi Pemilu Irak, yang bernama Independent High Electoral Commission, juga memberikan hak menggugat yang luas. Lembaga ini mengaku bahwa setiap pemilih atau organisasi, selain peninjau referendum dan Pemilu, yang mengajukan keberatan atau sengketa terkait proses Pemilu dan referendum, memiliki hak untuk mengajukan keberatan. Electoral Complaints and Disputes (Regulation No. 2 of 2008), § 3(1) (Irak); lihat juga Independent High Electoral Commission (UU No. 11 of 2007), art. 4, § 8 (Irak).

28


Memang banyak sistem keberatan Pemilu yang tidak mengakui hak gugat

seluas yang diakui oleh Mahkamah Agung Israel, dan beberapa negara

mungkin melangkah begitu jauh hingga hanya mengizinkan kandidat atau

partai politik yang mengajukan gugatan atas hasil Pemilu. Di Amerika

Serikat, prinsip umum gugatan mempersyaratkan bahwa pihak yang

mengajukan gugatan mengalami kerugian nyata yang dapat dilacak kepada

kerugian yang dituduhkan dan dapat dipulihkan oleh pengadilan melalui

persidangan. Namun, karena Pemilu Amerika diatur oleh Undang-undang

negara bagian, negara bagian seringkali membatasi secara khusus hak

gugat untuk para pemilih dan kandidat di dalam kasus yang berupaya

membatalkan Pemilu karena penyimpangan penghitungan suara.47 Lebih

lanjut warga dari satu negara tidak dapat mengajukan gugatan terhadap

hukum Pemilu di yurisdiksi yang lain.48 Sama halnya, ketiadaan Undang-

undang gugatan kepentingan publik warga negara (public interest citizen

suit), warga negara dapat berkurang haknya untuk menggugat ketentuan

Undang-undang Pemilu seperti pembatasan suara narapidana, dengan

teori bahwa ketentuan ini mempengaruhi warga negara secara merata dan

dengan demikian tidak menyebabkan kerugian yang khusus bagi pemilih

manapun.49 Di sisi lain, hak gugat tidak terlalu ketat dalam hal Undang-

undang pembiayaan kampanye yang memungkinkan akses informasi

terhadap pidato politik.50

2. Sebuah Rezim Standar dan Prosedur Pemilu yang Didefinisikan secara Jelas

Tindakan legislatif yang diperlukan harus diambil dalam rangka

mendefinisikan hak hukum untuk memperoleh pemulihan dan secara cukup

melaksanakan Pemilu berkala, yang bebas dan adil.51 Langkah-langkah ini

harus ditulis secara jelas dan dapat diakses dalam rangka memberikan

47 Lihat, e.g., Potts v. Fitzgerald, 784 N.E.2d 420, 423 (Ill. App. Ct. 2003); Morse v. Dade Cnty. Canvassing Bd., 456 So. 2d 1314, 1315 (Fla. Dist. Ct. App. 1984); Rogers v. Shanahan, 565 P.2d 1384, 1387 (Kan. 1976).

48 Antosh v. Fed. Election Comm’n, 664 F. Supp. 5, 8-9 (D.D.C. 1987).49 Wesley v. Collins, 791 F.2d 1255, 1257—58 (6th Cir. 1986)50 Lihat, e.g., Fed. Election Comm’n v. Akins, 524 U.S. 11, 18-26 (1998).51 Violaine Autheman, The Resolution of Disputes Related to Election Results: A Snapshot

of Court Practice in Selected Countries Around the World 6 (IFES Rule of Law Conference Series, Indonesian Constitutional Court Workshop Paper, February 2004) (“agar sengketa Pemilu diselesaikan secara memadai dan efektif, berbagai aturan, peraturan dan tata tertib yang formal sebagaimana mestinya harus tersedia.”), dapat dilihat di http://www.ifes.org/publication/3555a974dd aed52619f7772358e930af/ConfPaper_Indonesia_FINAL.pdf.


29

pemberitahuan dan proses yang memadai kepada perorangan, partai politik

dan masyarakat sipil. Badan hukum yang substantif ini harus diperluas

dengan mekanisme prosedural yang terkodifikasi untuk menangani

berbagai konflik yang muncul. Namun, kodifikasi yang terlalu rumit terhadap

berbagai standar dan prosedur akan menciptakan berbagai rintangan untuk

menangani perbaikan Pemilu yang pada gilirannya berbenturan secara

langsung dengan prinsip dasar partisipasi politik universal. Sebaliknya,

sebuah sistem yang sama sekali tidak mengkodifikasi berbagai standar

dan prosedur memungkinkan terjainya pelaksanaan mekanisme keberatan

yang sewenang-wenang. Penyusunan berbagai standar dan prosedur yang

mengatur Pemilu dapat meminimalkan kemungkinan litigasi (gugatan

hukum) pasca Pemilu.52

Sebuah rezim yang terdefinisi jelas juga merupakan kunci untuk

menghindari upaya pengajuan gugatan ke lembaga yang lebih mungkin

mengabulkan gugatan (forum shopping) yang bisa berbahaya. Seorang

pemohon yang ingin mengadukan penyimpangan, tergantung dari

sifatnya, akan harus mengajukan gugatannya hanya kepada sebuah

badan khusus. Hal ini dapat menghindari skenario dimana pemohon

mengajukan keberatan yang sama di beberapa forum berbeda untuk

mendapatkan keputusan yang paling menguntungkan baginya. Terlebih

lagi, jika beberapa lembaga memiliki kewenangan terhadap keberatan

Pemilu, berbagai aturan yang jelas tentang subyek yurisdiksi tertentu

dari setiap lembaga dapat memberikan konsistensi dalam penafsiran

hukum. Sebagai contoh, proses penanganan keberatan warga Negara

Libanon melibatkan beberapa lembaga yang mempunyai kewenangan

yang sama terhadap beberapa isu-isu yang spesifik. Memang tiga jenis

badan dalam administrasi Pemilu memiliki kewenangan untuk menerima

dan memproses keberatan: Kementerian Dalam Negeri dan Kota

(Ministries of Interior and Municipalities), Komisi Pengawas Kampanye

Pemilu (Supervisory Commission on the Electoral Campaign), dan Komite

Pendaftaran dan Komite Pendaftaran Tinggi (Registration Committees

and Higher Registration Committees). Terlebih lagi, Pengadilan Pemililhan

Umum (Electoral Courts) juga menangani persoalan Pemilu dan mengikuti

proses mereka yang biasa untuk menentukan kewenangan yang menjadi

52 Huefner, supra note 25, at 288.

30


bidang mereka (Dewan Negara/State Council, Court of Publication, Dewan

Konstitusi/Constitutional Council) dan Pengadilan Militer/Military Court).53

Hal ini menciptakan kebingungan yang sangat bagi para penggugat.

Terdapat kebutuhan yang jelas bagi keseragaman dan kejelasan dalam

Undang-undang ketika menangani penanganan keberatan Pemilu.

A. KodifikasiSebuah mekanisme gugatan Pemilu yang efektif akan mengkodifikasi

baik kerangka struktural untuk penanganan sengketa, maupun pedoman

prosedural yang spesifik bagi para pemangku kepentingan dalam

menjalankan kerangka ini. Kodifikasi Undang-undang Pemilu secara

substantif merupakan hal yang mutlak bagi para aktor untuk mengajukan

gugatan mereka dalam dalam hal terjadi penyimpangan. Dengan demikian,

sebuah sistem penanganan keberatan hanya dapat berfungsi dengan

baik jika sejalan dengan Undang-undang Pemilu, peraturan dan aturan

hukum acara yang didefinisikan secara jelas. Badan-badan internasional

telah mengakui pentingnya memulai proses keberatan dari batang tubuh

Undang-undang yang jelas dan dapat diakses. Dalam Deklarasi Tentang

Kriteria untuk Pemilu yang Bebas dan Adil (Declaration on Criteria for Free

and Fair Elections) tahun 1994, Dewan untuk Organisasi Internasional

Antar Parlement Parlemen (Inter-Parliamentary Council of the International

Organization of Parliaments) menetapkan sebuah daftar komprehensif

pedoman legislatif dan administratif dalam rangka menjamin penyelesaian

sengketa yang adil.”54 Dewan menyatakan negara seharusnya “menyusun

sebuah prosedur yang efektif, tidak memihak dan non-diskriminatif untuk

pendaftaran pemilih….kriteria yang jelas bagi pendaftaran pemilih, seperti

usia, kewarganegaraan dan tempat tinggal,” dan “memberikan bentuk dan

fungsi yang bebas dari partai politik...” Negara dan badan penyelenggara

53 Gaelle Deriaz, The 2009 Mechanisms for Handling Electoral Complaints and Appeals in Lebanon 16 (2009) (“Sampai dengan Juli 2009, 142 gugatan telah dimasukkan ke SCEC; dua putusan pengadilan telah diberikan oleh State Council dalam masalah pemilihan presiden tahun 2009, termasuk satu gugatan terhadap keputusan SCED; enam kasus telah diputuskan di bawah PEL dan yang lainnya berada di bawah tata tertib yang oleh Court of Publications; dan dua kasus diselidiki berturut-turut oleh penuntut pidana dan militer. Sembilan belas gugatan telah diajukan ke Dewan Konstitusi (Constitutional Council).”).

54 Inter-Parliamentary Council (sekarang disebut Governing Council), Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 54th Sess., art. 4, § 1, C.P. 330 (26 Maret, 1994) [setelah ini disebut Declaration on Elections], dapat dilihat di http://www.ipu.org/cnl-e/154-free.htm; lihat juga International Organization of Parliaments, http://www.ipu.org/english/whatipu.htm (terakhir dikunjungi 6 Jan, 2011).


31

Pemilu seharusnya mempertimbangkan seluruh elemen proses Pemilu

dan kemudian menentukan aturan yang jelas untuk setiap elemen. Sama

halnya Pengadilan Antar Amerika tentang Hak-Hak Asasi Manusia (Inter-

American Court on Human Rights) pada kasus Castañeda Gutman v. Mexico

mengkaitkan terpenuhinya kewajiban positif negara di bawah hukum

internasional dengan “pembentukan berbagai aspek penyelenggaraan dan

kelembagaan dari proses Pemilu” dan “pengesahan norma-norma dan

adopsi beberapa jenis tindakan yang berbeda.”55 Pengadilan melangkah

lebih jauh, mengakui bahwa “jika tidak terdapat kode atau Undang-

undang Pemilu, daftar pemilih, partai politik, propaganda media dan

mobilisasi, tempat pemungutan suara, badan Pemilu, tanggal dan waktu

untuk memberikan suara, hak tersebut tidak dapat dilaksanakan. Sekali

lagi negara negara tidak dipersyaratkan untuk mengadopsi aturan Pemilu

yang spesifik; sebagai gantinya, Pengadilan “mempersyaratkan Meksiko

untuk mengambil tindakan sebagaimana mestinya dalam waktu yang

masuk akal untuk menyesuaikan Undang-undang domestiknya dengan

Konvensi tersebut.”56 Tidak ada model yang sempurna dari penanganan

keberatan Pemilu yang wajib dibentuk oleh negara-negara; mereka bebas

untuk membentuk sebuah sistem yang sesuai dengan tradisi hukum dan

kebiasaan mereka. Memang, “sebuah Pemilu didefinisikan tidak hanya

oleh aturan Pemilu tetapi juga oleh nilai-nilai sosial, politik, agama, sejarah

dan budaya masyarakatnya.”57 Namun, ketika negara meratifikasi konvensi

hak asasi manusia internasional, mereka wajib untuk menghormati standar-

standar Pemilu yang diperhitungkan di dalamnya, termasuk tangggung

jawab untuk menyediakan sebuah perbaikan yang efektif.58

Jelas baik perjanjian/traktat dan pengadilan yang menjalankannya telah

mengakui bahwa berbagai pedoman substantif dan prosedural yang

dapat diakses merupakan hal yang mutlak bagi penegakan hak politik

dasar. Namun, tindakan membuat seperangkat pedoman yang jelas dan

memberikan mereka dengan kekuatan hukum hanya merupakan langkah

pertama. Negara harus juga mengkodifikasi berbagai langkah prosedural

55 Castañeda Gutman v. Mexico, Case 12.535, Inter-Am. Comm’n H.R., Report No. 113/06, ¶159 (2008).

56 Id. ¶ 231.57 Electoral Institute of Southern Africa, Preventing and Managing Violent Election Related

Conflicts in Africa 31 (2009), dapat dilihat di http://eisa.org.za/PDF/symp09cp.pdf.58 Id.

32


yang diperlukan untuk menjalankan berbagai pedoman substantif tersebut

secara konsisten. Berbagai prosedur ini harus menjawab dengan baik

melalui mekanisme dimana keberatan akan ditangani maupun jangka

waktu untuk mengesahkan Undang-undang substantif yang baru atau

perubahan struktural. Sebagai tambahan, badan penanganan keberatan

Pemilu seharusnya diberdayakan, secara tersurat ataupun tersirat, untuk

menganut peraturan perUndang-undangan apapun yang diperlukan dan

layak untuk melaksanakan sistem tersebut. Contoh utama dari hal ini

adalah sebuah situasi dimana Undang-undang Pemilu memberikan sistem

peradilan umum wewenang/yurisdiksi keberatan Pemilu, tetapi tidak

mengatur prosedurnya. Dalam kasus ini, para hakim seharusnya terlibat

dalam merancang berbagai aturan prosedural untuk pengauan Pemilu.

Hakim secara umum merupakan pakar dalam prosedur beracara, dan

merupakan pemangku kepentingan yang paling memenuhi syarat yang

dapat menentukan sistem mana yang akan bekerja dengan baik untuk

Pemilu, tanpa menyimpang jauh dari proses yang normal. Sebagai contoh,

prosedur banding perkara umum dapat menghasilkan penundaan yang

mungkin dapat diterima dalam perkara kontrak atau perkara perbuatan

melawan hukum, namun tidak dapat diterima untuk keberatan Pemilu yang

bersifat sensitif terhadap waktu. Secara umum, badan-badan penanganan

keberatan Pemilu seharusnya diizinkan untuk memutuskan berbagai aturan

tata tertib mereka sendiri, kecuali peraturan yang ada mengatur bahwa hal

tersebut harus ditetapkan dalam Undang-undang. Penggunaan kekuatan

oleh hakim juga membuat mereka nampak lebih mandiri di mata publik.

Setelah Pemilu Afganistan tahun 2009, Komisi Keberatan Pemilu

(Electoral Complaints Commission), yang diberdayakan untuk menganut

aturan tata tertibnya sendiri,59 menjalankan standar bukti yang jelas dan

meyakinkan (clear and convincing), tapi tidak mengklarifikasi arti yang

tepat dari persyaratan untuk memenuhi standar tersebut. Terlebih lagi,

terkait proses audit dan penghitungan kembali, RCC memerintahkan

Komisi Pemilu Independen (Independent Electoral Commission/IEC) untuk

membatalkan sejumlah persentasi tertentu dari suara setiap kandidat di

enam kategori terpisah. Metodologi audit statistik untuk melaksanakan

59 Electoral Law, art. 56 (2005) (Afg.) (“Komisi dapat menerbitkan Peraturan, Prosedur dan Pedoman yang terpisah untuk melaksanakan ketentuan Undang-undang ini dengan lebih baik.”).


33

audit dan penghitungan kembali di seluruh tempat pemungutan suara

memenuhi dua kriteria: dalam hal jumlah suara yang diberikan di dalam

tempat pemungutan suara berjumlah 600 atau lebih besar atau dimana

satu kandidat menerima lebih dari 95 persen dari suara di tempat

pemungutan suara dimana 100 suara atau lebih diberikan. ECC dan IEC

menentukan ukuran sampel dan margin error yang dipandang cukup untuk

mencerminkan perilaku kotak suara yang lebih besar secara akurat.

Namun, metode statistical sampling ini tidak menyatakan bagaimana

hasil dari sampling tersebut dapat menjadi sebuah jawaban yang bersifat

ajudikatif serta hal ini mungkin memerlukan lebih banyak waktu dan

evaluasi untuk dapat menjadi sebuah metodologi audit yang efisien. Di

contoh tertentu pada kecurangan massal di Afganistan, ECC melaksanakan

metode sampling sebagai solusi praktis untuk merespon sebuah situasi

yang tidak pernah terjadi sebelumnya dan rumit. Dalam situasi yang

bersifat lebih sederhana, adalah mutlak untuk melakukan penghitungan

suara ulang, Pemilu putaran kedua, atau sebuah pembatalan sebuah surat

suara tertentu bersifat jelas, transparan, dan mudah dimengerti sebelum

Pemilu berlangsung.60

Indonesia memberikan sebuah ilustrasi dari konsekuensi berbahayanya

ketidakjelasan dalam Undang-undang Pemilu dan kegagalan untuk

memperbaikinya sebelum Pemilu.61 Penyimpangan di dalam Undang-

undang Pemilu untuk Pemilu Legislatif 2009 menyebabkan proses alokasi

kursi terbuka terhadap penafsiran dan gugatan hukum. Walaupun masalah

telah diketahui sebelum Pemilu, Komisi Pemilu (KPU) dan aktor-aktor

lainnya gagal untuk menghapus ambiguitas secara memadai melalui

peraturan atau klarifikasi sedini mungkin. Setelah pengumuman KPU

60 E.U. Election Observation Mission, Mexico Presidential and Parliamentary Elections Final Report 50 (2006) [setelah ini disebut E.U. Mexico Report], dapat dilihat di http://aceproject.org/regionsen/countries-and-territories/MX/reports/mexico-Presidential-and-parliamentary-elections/; lihat juga John Hardin Young, Recounts, dalam International Election Principles: Democracy and the Rule of Law 301 (John Hardin Young ed., 2009).

61 IFES, A Free, Fair and Credible 2009 Election in Indonesia Through Targeted Election Management Assistance 5, 19 (2009); Law on Legislative Elections (2008) (Indon.).

34


tangal 24 Mei 2009 tentang alokasi kursi, gugatan hukum yang berbeda

dibawa baik oleh Mahkamah Konstitusi maupun Mahkamah Agung.62

Kedua Mahkamah ini menerbitkan keputusan-keputusan yang bertentangan

mengenai alokasi kursi dan pada 1 September 2009, Mahkamah Konstitusi

yang memiliki otoritas akhir untuk menyelesaikan gugatan Pemilu (terkait

dengan sengketa hasil Pemilu), menyelesaikan sengketa tersebut.

Kandidat yang kecewa memasukkan berkasnya meminta permohonan

pengujian Undang-undang atas Undang-undang yang mengatur kekuasaan

yudisial Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung, mengklaim bahwa

Undang-undang Indonesia memberikan kedua Mahkamah tersebut

kewenangan yang sama dan oleh karenanya menciptakan ketidakpastian

hukum. Mahkamah Konstitusi menolak permohonan tersebut pada awal

2010, menyatakan bahwa hal ini adalah masalah yang harus diputuskan

oleh para legislator.63 Ambiguitas dalam Undang-undang Pemilu dan

keputusan mahkamah yang bertentangan menyebabkan penundaan

dalam menentukan komposisi anggota DPR, dan merusak kepercayaan

publik dalam sistem Pemilu.64 Kegagalan para pemangku kepentingan

Pemilu untuk menangani isu-isu ini sebelum Pemilu menempatkan KPU

dan badan-badan penanganan keberatan Pemilu berada dalam posisi sulit

setelah Pemilu. Ketidakpuasan banyak pihak ini diperkuat oleh pernyataan

ahli Pemilu Indonesia Hadar Gumay yang mengamati “peraturan tidak

dapat diubah begitu saja setelah Pemilu berakhir dan hasilnya dihitung.

62 Id. di 20-21. Sengketa yang muncul dari penghilangan kata “suara sisa (remainder)” dalam hukum Pemilu yang membuka ketidakpastian hukum. KPU tidak menangani isu ini secara langsung sebelum Pemilu, sehingga gugatan tersebut ditujukan pada manfaat dari menafsirkan secara harfiah bahasa yang cacat yang menggugat Peraturan KPU No. 15 yang menyatakan bahwa mereka tidak menafsirkan Undang-undang tersebut dengan benar. Dari sudut pandang administrasi Pemilu, pendekatan KPU dalam Peraturan No. 15 penafsiran yang baik terhadap Undang-undang. Pihak pemohon keberatan meminta Mahkamah Agung untuk menafsirkan Undang-undang dengan cara yang bertentangan dengan aturan satu orang-satu suara. Mahkamah Agung terus melanjutkan penafsiran mentah-mentah tentang Undang-undang ini walaupun salah dari sudut pandang teknis. Mahkamah Konstitusi kemudian mengubah putusan Mahkamah Agung tersebut. Id.

63 Arghea D. Hapsari, Court Rejects Judicial Review Request Of Election Law, The Jakarta Post, 9 Februari, 2010, dapat dilihat di http://www.thejakartapost.com/news/2010/02/09/courtrejects-judicial-review-request-election-law.html; Arghea D. Hapsari, Court Annuals Judicial Review Filed Against Own Power, The Jakarta Post, 2 Feb , 2010 (“’jika pengadilan meninjau pasal-pasal yang diminta, maka lembaga tersebut lembaga tersebut harus juga meninjau [beberapa pasal] di dalam [Konstitusi] . . . pasal-pasal tersebut di dalam Konstitusi dibuat atas pilihan pembuat peraturan perundangan-undangan dan pengadilan tidak memiliki kewenangan untuk menghakimi pilihan mereka,’ Ketua MK Mahfud MD mengatakan hal tersebut dalam sebuah sidang [Mahkamah Konstitusi].”).

64 Candidates Anxious, Frustrated Over Legal, Political Uncertainty, The Jakarta Post, 26 Agustus, 2009.


35

Pada akhirnya hal ini menjadi semacam ambisi politik, bukan sebuah arena

dimana untuk mengupayakan keadilan.”65 Contoh ini menyoroti kebutuhan

dilakukannya kodifikasi Undang-undang Pemilu terkait proses Pemilu dan

untuk penanganan gugatan secara memadai sebelum Pemilu berlangsung.

Kodifikasi proses Pemilu dan mekanisme gugatan Pemilu tidak perlu

dijelaskan secara detail. Di Nigeria, Tribunal Pemilu (Election Tribunals)

diberikan mandat di bawah Konstitusi66 dan Undang-undang Pemilu No.

2 yang menjelaskan mekanisme penanganan keberatan Pemilu. Undang-

undang tersebut menyatakan bahwa gugatan Pemilu yang muncul dari

pelaksanaan Pemilu presiden ditangani oleh Pengadilan Banding (Court

of Appeal) dan gugatan Pemilu lainnya ditangani oleh Tribunal Gugatan

Pemilu (Election Petition Tribunal).67 Pengadilan Banding dan Mahkamah

Agung (Supreme Court) juga dapat memiliki yurisdiksi banding (appellate

jurisdiction).68 Perujukan kepada sistem peradilan menjamin bahwa Komisi

Pemilu Nasional Independen (Independent National Electoral Commission/

INEC) tidak hanya berdiam diri saja dan baik pemilih maupun partai

politik mendapat kompensasi yang cukup dalam hal Komisi gagal dalam

menjalankan tugas-tugasnya.”69

Di Brasil, Konstitusi juga menyatakan mekanisme penanganan keberatan

Pemilu.70 Terdapat Pengadilan Tinggi Pemilu (Superior Electoral Court),

Pengadilan Daerah Pemilu (Regional Electoral Court) di ibu kota masing-

masing negara bagian dan satu di tingkat Distrik Federal (Federal District),

hakim Pemilu tingkat kota di kota-kota besar dan dewan Pemilu lokal di

kota-kota kecil. Konstitusi Brasil merinci komposisi Pengadilan Pemilu dan

65 Yandi M.R. & Iqbal Muhtarom, Fighting for Seats, Majalah Tempo, 4-10 Agustus, 2009.66 Constitution of the Federal Republic of Nigeria (1999), § 285(1) (“Seharusnya untuk Federasi,

dibentuk satu atau dua pengadilan Pemilu yang dikenal sebagai Pengadilan Pemilu Nasional/National Assembly Election Tribunals yang akan, memiliki yurisdiksi yang sebenarnya untuk mendengar sidang pembacaan gugatan atau pembelaan dan memutuskan gugatan . . . .”), dapat dilihat di http://www.nigeria-law.org/ConstitutionOfTheFederalRepublicOfNigeria.htm#ElectionTribunals/; Political Constitution of the Republic of Costa Rica Nov. 8, 1949, arts. 99-104 (“Organisasi, arahan dan pengawasan dari Undang-undang terkait dengan hak pilih merupakan fungsi eksklusif Pengadilan Tinggi Pemilu (Supreme Electoral Tribunal), yang memiliki kebebasan dalam kinerja tugas-tugasnya. Seluruh organ Pemilu merupakan bawahan (subordinate) dari Pengadilan (Tinggi).”).

67 Electoral Act 2010, § 133 (Nigeria), dapat dilihat di di http://placng.org/Electoral Act 2010- as Gazetted.pdf.

68 Id. § 75(1).69 Id. Supplemental Transitional Provisions 3, 4.70 Constituição Federal [C.F.] [Constitution] arts. 118-121 (Braz.).

36


menyatakan bahwa sebuah peraturan perUndang-undangan tambahan

harus disusun untuk mendefinisikan “organisasi dan kompetensi pengadilan

Pemilu, hakim dan dewan.”71 Ketentuan konstitusional dan Undang-undang

parlemen yang menetapkan berbagai lembaga gugatan Pemilu membantu

melindungi hak untuk memperoleh penyelesaian yudisial dalam persoalan

terkait dengan Pemilu.72 Memang konstitusi dan Undang-undang legislatif

biasanya tidak mudah diamandemen dan mereka merupakan pengawal

yang lebih kuat untuk hak pemulihan daripada sekedar sebuah peraturan

administratif serta memberikan stabilitas dalam hukum Pemilu, dan secara

khusus dalam sistem penanganan keberatan Pemilu.

Jelas tidak semua negara menggunakan model yang sama untuk sistem

peradilan formal. Beberapa negara memasukkan tradisi kesukuan dan

keagamaan ke dalam proses pemerintahan.73 Kodifikasi dari hukum

keberatan Pemilu yang bersifat substantif dan prosedural harus

mempertimbangkan tradisi hukum dan kebiasaan, termasuk praktik-praktik

tradisional terkait penyelesaian gugatan, seperti penggunaan mediasi atau

arbitrase (dibandingkan dengan penanganan melalui sengketa (adversarial).

Contohnya di Afganistan, komunitas lanjut usia memiliki otoritas yang

sangat besar dalam komunitas mereka dan sangat dihormati. Jika para

usia lanjut mengerti proses keberatan Pemilu dan mampu berpartisipasi

di dalamnya, maka berbagai keputusan akan lebih mudah diterima oleh

masyarakat umum. Penggunaan tradisi semacam ini dapat “memberikan

manfaat dalam jangka pendek dan panjang, dan dapat meningkatkan

berbagai upaya menegakkan kembali negara hukum (rule of law).”74

Kerjasama antara sistem peradilan formal dan para aktor penyelesaian

sengketa tradisional dapat memberikan kredibilitas dan keabsahan pada

badan penanganan keberatan Pemilu; jika aturan dirasakan tidak asing dan

71 Id. art. 12172 Lihat, e.g., Constitution of the Republic of Liberia 6 Jan, 1986, art. 83(c) (“Setiap partai

atau kandidat yang mengajukan keberatan terhadap cara pelaksanaan atau hasil Pemilu tersebut berhak untuk menggugat ke Komisi Pemilu/Elections Commission.”) , dapat dilihat di http://www.necliberia.org/content/legaldocs/laws/theconstitution.pdf . Konstitusi Liberia juga menyatakan sebuah mekanisme banding: “Komisi Pemilu dalam tujuh hari setelah diterimanya bukti gugatan, harus meneruskan semua berkas perkara kepada Mahkamah Agung.” Id.

73 Thomas Barfield et al., United States Institute of Peace, The Clash of Two Goods, State and Non-State Dispute Resolution in Afghanistan 2 (2006), tersedia di http://www.usip.org/files/ file/clash_two_goods.pdf.

74 Id. at 23.


37

dapat diterima secara kultural, publik dan partai-partai politik akan lebih

mungkin untuk memahaminya.75

Satu elemen terakhir untuk mempertimbangan tujuan kodifikasi adalah

pembedaan antara tuntutan pidana dan administratif (non-pidana). Sangat

penting untuk membuat perbedaan antara dua jenis tuntutan ini. Memang

perbedaan apakah gugatan Pemilu masuk ke ranah administratif atau

pidana memiliki konsekuensi yang penting dalam menentukan otoritas

mana yang akan memiliki yurisdiksi, beban dan standar pembuktian, serta

sanksi dan hukuman. Sebagai contoh, ketika gugatan administratif terkait

hari pra-pemungutan suara dan hari pemungutan suara jelas didefinisikan

oleh Undang-undang, menjadi mungkin halnya untuk mengkategorikan

gugatan ini agar ditangani oleh badan administrasi dengan otoritas

peradilan semu (quasi-judicial authority). Dengan asumsi bahwa staf

yang ada dapat dipercaya, tidak memihak dan tidak korup, lembaga ini

dapat bertindak sebagai penyaring (filter) untuk membatalkan berbagai

gugatan yang tidak lengkap, tidak perlu dan tidak didukung oleh bukti yang

cukup. Hal ini akan memungkinkan badan penanganan keberatan untuk

hanya menangani keberatan yang serius dan dengan dalam waktu yang

tepat. Pakistan merupakan contoh yang bagus untuk pembahasan ini:

sistem Pakistan mengelompokkan seluruh keberatan Pemilu (termasuk

pelanggaran pra-Pemilu) sebagai pelanggaran bersifat pidana, sehingga

menyebabkan melambungnya jumlah tuntutan pidana bahkan hanya untuk

peyimpangan kecil Pemilu selama periode kampanye atau pada saat

pemungutan suara.76 Menjadi hal yang amat penting agar otoritas legislatif

mengerti apa yang dimaksud “keberatan,” (“complaints”), “penanganan”

(“adjudication,”) dan “penyelesaian” (“resolution”) di luar arena hukum

pidana, sehingga hukuman yang terlalu keras melalui proses pidana tidak

membuat sistem tidak bekerja dan tidak adil.

75 Id. Di Afganistan, ketiadaan-pengakuan dan ketiadaan-kerjasama antara lembaga peradilan formal dan praktik-praktik non-negara menyebabkan cacatnya penegakan berbagai putusan. “Karena sistem formal tidak mengakui praktik-praktik tradisional, maka praktik tersebut tidak dalam posisi mengawasinya. Sebagai akibatnya hukum adat berupaya untuk menutupi sengketa dan hasilnya dari otoritas negara sebagai sebuah cara untuk mengisolasi komunitas mereka dari kontrol atau eksploitasi negara.” Id.

76 Farrah Naz, Improving Pakistan’s Election Complaints System, IFES (13, Mei 2009), http://www.ifes.org/Content/Publications/Opinions/2009/May/Improving-Pakistans-ElectionComplaints-System.aspx (mendiskusikan konferensi yang didiskusikan IFES, Evolving Principles and Practices for Resolving Election Complaints: Pre-poll and Polling Day (5-6 Apr, 2009)).

38


B. PembaruanSatu elemen yang penting untuk memastikan kepastian hukum di dalam

demokrasi yang masih muda adalah bagi negara untuk mendefinisikan

cara-cara dimana standar internasional dapat menginformasikan dan

menuntun upaya-upaya pembaruan. Pembaruan hukum amat disarankan

jika tujuannya adalah untuk memperbaiki sistem Pemilu; namun perubahan

yang terlalu sering atau tidak berpola akan membingungkan para pemilih

dan petugas yang bertanggung jawab melaksanakan Pemilu yang bebas

dan adil.

Penjadwalan merupakan hal mutlak dalam kodifikasi atau pembaruan

kerangka kerja Pemilu. Masyarakat, kandidat dan staf badan penyelenggara

Pemilu seharusnya memiliki waktu yang cukup untuk membiasakan

dengan Undang-undang sebelum Pemilu berlangsung. Setelah setiap

Pemilu, negara seharusnya melaksanakan analisis asesmen untuk

mengidentifikasi berbagai celah dan tantangan yang ada di Undang-

undang Pemilu dan kinerja lembaga penanganan keberatan Pemilu. Audit

pasca-Pemilu dan evaluasi akan memberikan para pemangku kepentingan

sebuah peluang untuk memperbaiki kesalahan yang dibuat selama Pemilu77

dan memberikan waktu untuk memperbaiki kekurangan serta membuat

pembaruan hukum sebelum Pemilu mendatang. Pada tahun 2002, Venice

Commission mengadopsi suatu Kode Praktik Terbaik dalam Urusan Pemilu

(Code of Good Practice in Electoral Matters), yang menegaskan bahwa

“stabilitas hukum merupakan hal yang mutlak bagi kredibilitas proses

Pemilu,” dan menyatakan bahwa dalam tahap pembaruan Undang-undang

Pemilu, “sistem yang lama akan berlaku di Pemilu selanjutnya — paling

sedikit jika pemilihan berlangsung di tahun mendatang — dan Undang-

undang yang baru akan berlaku setelahnya.”78 Mungkin yang lebih penting,

negara seharusnya mengkodifikasi bahasa yang mampu menjaga prinsip-

prinsip fundamental dalam kerangka hukumnya.79

Pemilu presiden di Ukraina tahun 2010 menjadi contoh pentingnya aspek

waktu dalam mengadopsi sebuah Undang-undang Pemilu yang baru.

77 Kriegler Commission Report, supra note 3, at 139 (“Audit merupakan alat yang efektif untuk membangun kepercayaan publik dalam hasil Pemilu karena mereka dapat mendeteksi kesalahan manusia dan dapat memperbaikinya.”).

78 Venice Commission Code, supra note 44, at 26.79 id


39

Pada Juli 2009, enam bulan sebelum Pemilu, sebuah Undang-undang

Pemilu baru disahkan oleh Parlemen Ukraina. Banyak ketentuan yang

bertentangan dengan standar-standar internasional; contohnya tindakan

untuk mengajukan pengauan dan gugatan hanya bersifat terbatas dan

dibatasi. Mahkamah Konstitusi membatalkan beberapa ketentuan

Undang-undang yang sangat parah, tetapi tetap mempertahankan

beberapa ketentuan lainnya. Para ahli internasional menyerukan berbagai

perubahan baru sebelum putaran pertama Pemilu presiden pada 17

Januari. Namun, Parlemen — dan pihak lain yang mendukung kandidat

penantang— mengadopsi berbagai perubahan baru terhadap Undang-

undang Pemilu pada 4 Februari, di antara Pemilu putaran pertama dan

Pemilu putaran kedua.80

Petahana (Incumbent) menyerukan “dukungan internasional untuk

menghalangi perubahan Undang-undang terkait Pemilu yang mendadak

yang akan memuluskan jalan bagi permainan suara.”81 Para ahli terkait

Pemilu menekankan bahwa ketentuan baru hanya memodifikasi elemen-

elemen prosedural yang minor dari Undang-undang tersebut dan tidak

akan mempengaruhi hasil Pemilu. Kandidat penantang memenangkan

Pemilu, dan para pemimpin baru mengakui kemenangannya dan proses

terkait Pemilu yang bebas dan adil, walaupun kenyataannya pembaruan

tersebut dilaksanakan di tengah-tengah Pemilu. Walaupun banyak yang

mempertimbangkan Pemilu ini berhasil, potensi kekacauan politis yang

mungkin terjadi menyusul berbagai perubahan ini menekankan pentingnya

penjadwalan proses pembaruan.

Penjadwalan yang baik adalah mutlak ketika mengesahkan atau

memperbaharui Undang-undang terkait Pemilu, dan juga amat penting

ketika berbagai tantangan muncul untuk mengubah sistem terkait Pemilu

secara signifikan. Seringkali pengadilan, bukan badan perwakilan rakyat

adalah penggerak utama dari pembaruan. Indonesia merupakan contoh

dampak negatif yang ditimbulkan oleh sebuah pembaruan ketika terlalu

terlambat dijalankan di dalam proses terkait Pemilu. Pada akhir Desember

80 Roman Olearchyk, Ukraine Premier Attacks Poll Law Changes, Financial Times, 4 Feb, 2010, dapat dilihat di http://www.ft.com/cms/s/0/7fea275e-1146-11df-a6d6-00144feab49a.html.

81 Id.

40


2008 (empat bulan sebelum Pemilu legislatif), Mahkamah Konstitusi

Indonesia membatalkan sistem pemungutan suara dengan daftar semi-

tertutup dan cenderung ke pemungutan suara dengan daftar terbuka.82

Banyak pengamat berpendapat bahwa hal ini adalah peraturan yang

progresif, namun juga telah menciptakan tantangan yang sangat berat bagi

badan penyelenggara Pemilu yang sudah berjuang dan untuk partai-partai

politik dan kelompok-kelompok perempuan yang telah membangun strategi

terkait Pemilu mereka dan pendidikan kewarganegaraan di sekitar sistem

yang tidak berfungsi. Dengan demikian, kebutuhan untuk memperbaiki

Undang-undang atau aturan prosedur yang mengatur Pemilu yang meliputi

proses penanganan keberatan terkait Pemilu harus diseimbangkan dengan

kebutuhan untuk memiliki aturan yang mapan dan pasti dengan sisa waktu

yang ada sebelum Pemilu selanjutnya.

Seperti yang telah ditulis sebelumnya, negara tidak diwajibkan untuk

mengikuti secara spesifik dan rinci aturan prosedur tertentu; standar

internasional memungkinkan pilihan diambil dari beragam proses Pemilu

yang luas. Namun, dalam beberapa kasus, pengadilan internasional

dan domestik, serta badan pengawas menyediakan pedoman tentang

penafsiran terbaik atas suatu standar yang akan berguna dalam menjamin

bahwa penafsiran tersebut dapat diterima diterapkan seooptimal mungkin.

Sebagai contoh, Komite HAM PBB dalam Komentar Umum no. 25

menegaskan bahwa “hak orang untuk maju dalam Pemilu seharusnya

tidak dibatasi secara tidak masuk akal dengan mewajibkan para kandidat

menjadi anggota partai atau anggota partai tertentu.”83

Pengadilan-pengadilan regional telah membuat berbagai uji untuk menjamin

bahwa negara-negara memenuhi standar minimum dalam melindungi

hak partisipasi politik. Sebagai contoh, Pengadilan Hak Asasi Manusia

82 USAid, IFES, A Free, Fair And Credible 2009 Elections In Indonesia Through Targeted Election Management Assistance: Final Report 6, 19 (2009).

83 UN Human Rights Comm., Covenant on Civil and Political Rights (CCPR) General Comment No. 25, Art. 25: The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Service, ¶ 17, CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (12 Juli, 1996) [setelah ini disebut CCPR General Comment No. 25] (“Jika seorang kandidat diwajibkan mendapatkan dukungan sejumlah minimum seharusnya bersifat masuk akan dan tidak bersifat menghalangi pencalonan.”), dapat dilihat di http://www.unhcr.org/refworld/docId/453883fc22.html; Declaration on Elections, supra note 54, art. 4, § 9 (“Negara seharusnya menjamin bahwa pelanggaran hak asasi manusia dan keberatan yang terkait proses Pemilu ditentukan secara efektif oleh otoritas yang independen dan tidak memihak, seperti komisi Pemilu atau pengadilan.”).


41

Eropa (European Court of Human Rights/ECtHR) telah menafsirkan hak

untuk maju dalam Pemilu sebagai sebuah prinsip yang secara tersirat

termasuk dalam hak untuk berpartisipasi dalam pemerintahan. ECtHR

telah memfokuskan terutama pada dua kriteria utama untuk menentukan

apakah sebuah negara telah menjunjung tinggi hak ini: kesewenang-

wenangan atau kurangnya proporsionalitas; dan apakah terdapat campur

tangan dalam kebebasan berpendapat terhadap masyarakat. Dalam

keputusannya dalam kasus Zdanoka v. Latvia, sebuah kasus yang diajukan

oleh seorang pemohon yang tidak diperkenankan maju dalam Pemilu

parlemen Latvia, Pengadilan merinci uji yang digunakan untuk memeriksa

kepatuhannya dengan hak untuk maju dalam sebuah Pemilu. Perempuan

pemohon tersebut telah didiskualifikasi, menurut Undang-undang Pemilu

Parlementer Latvia (Latvian Parliamentary Elections Act 1995), atas dasar

alasan bahwa ia telah “berpartisipasi secara aktif dalam kegiatan Partai

Komunis Latvia/CPL) setelah 13 Januari 1991.84 Dalam keputusannya,

Pengadilan tersebut pertama-tama merinci bahwa standar yang diturunkan

dari Pasal 3 dari Protokol No. 1 Konvensi Eropa (European Convention)

tidak seketat standar yang diterapkan di bawah Pasal 8 hingga 11 dari

Konvensi.85 Pengadilan tersebut berpendapat bahwa negara-negara tidak

dikekang oleh sebuah daftar tertentu dari “tujuan-tujuan yang sah” untuk

menjustifikasi pembatasan terhadap prinsip Pemilu yang bebas dan adil.86

Terlebih lagi, uji-uji tradisional atas “kebutuhan” atau “kebutuhan sosial

yang mendesak” tidak berlaku disini.87 Pengadilan juga menegaskan

bahwa legislasi terkait Pemilu seharusnya ditafsirkan dalam kerangka

untuk menjelaskan evolusi politik dari negara yang bersangkutan.

Dalam kasus ini, Pengadilan menyatakan bahwa berbagai persyaratan

untuk maju dalam Pemilu mungkin lebih ketat daripada persyaratan

84 Zdanoka v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. No. 58278/00, Keputusan 16 Maret 2006, ¶ 155(b).85 European Convention, supra note 26, arts. 8-11 (menetapkan hak untuk dihargai

kehidupan pribadi dan keluarganya; hak berpendapat, beragama; kebebasan berekspresi; kebebasan berkumpul secara damai; dan kebebasan berserikat dengan yang lainnya, dan menjamin bahwa kebebasan berkumpul dan berserikat,“tidak ada pembatasan yang diberlakukan terhadap hak-hak ini selain daripada yang diatur oleh Undang-undang dan yang perlu dalam masyarakat yang demokratis untuk kepentingan keamanan nasional atau keselamatan publik, untuk mencegah kekacauan atau kriminalitas, untuk perlindungan kesehatan atau moral atau untuk perlindungan hak dan kebebasan dari yan lain,” walaupun menolak untuk “mencegah dikenakannya pembatasan-pembatasan berdasarkan hukum dalam pelaksanaan hak-hak ini oleh anggota angkatan bersenjata, polisi atau administrasi Negara”).

86 Toplak, supra note 18, at 7.87 Zdanoka v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. No. 58278/00, Keputusan 16 Maret 2006, ¶ 112(c).

42


untuk memilih.88 Pengadilan memeriksa kesesuaian pembatasan

tersebut dengan prinsip negara hukum (rule of law) dan berbagai tujuan

umum Konvensi (Kemerdekaan Negara, Orde yang Demokratis dan

keamanan nasional).89 Kemudian, Pengadilan melihat apakah tindakannya

proporsional, sewenang-wenang, dan apakah kategori orang-orang

yang dipengaruhi oleh keputusan ini dapat didefinisikan secara jelas.90

Pengadilan juga menyatakan bahwa pembatasan seharusnya dinilai dengan

konteks historis dan politik yang sangat khusus dan seharusnya di bawah

tinjauan terus menerus dengan tujuan untuk menghapus pembatasan

sesegera mungkin.91 Dalam kasus ini, posisi pemohon terdahulu di dalam

CPL dan berbagai pandangan anti demokrasi lainnya selama periode

perjuangan Latvia untuk “demokrasi melalui kemerdekaan” pada tahun

1991 memberikannya pengecualian untuk maju dalam pemilihan.92 Karena

ancaman bahwa berbagai pandangannya dapat mempengaruhi orde

demokratis Latvia, Pengadilan mempertimbangkan otoritas yudikatif dan

legislatif untuk menyeimbangkan pengecualian dengan kebutuhan untuk

membangun kepercayaan dalam lembaga-lembaga demokratis yang

baru dengan cara yang memadai. Berdasarkan semua elemen yang telah

disebutkan sebelumnya, Pengadilan berpendapat bahwa Latvia tidak

melanggar wide margin of appreciation93 serta tidak ada pelanggaran dari

hak untuk dipilih dalam Pemilu. Namun, Pengadilan menyoroti kebutuhan

bagi Parlemen untuk meninjau secara berkala pembatasan dari Undang-

undang untuk maju dalam Pemilu,” dengan maksud untuk mempercepat

berakhirnya (pembatasan).”94

88 Id. ¶ 115(e).89 Id. ¶ 118.90 Id. ¶¶ 120, 128.91 Id. ¶¶ 121, 135.92 Id. ¶ 132.93 “Margin of Appreciation” merupakan sebuah konsep yang dikembangkan oleh Pengadilan

Hak Asasi Manusia Eropa ketika mempertimbangkan apakah negara penandatangan dari European Convention on Human Rights telah melanggar konvensi tersebut atau tidak. “Margin of appreciation merujuk pada kekuasaan sebuah Negara Penandatangan dalam menilai situasi faktual, dan dalam menerapkan ketentuan yang tercermin dalam instrumen hak asasi manusia. Margin of appreciation berdasarkan pada gagasan bahwa setiap masyarakat berhak atas keleluasaan tertentu dalam menyeimbangkan antara hak perorangan dan kepentingan nasional, serta menyelesaikan konflik yang timbul sebagai akibat prinsip moral yang berbeda.” Onder Bakircioglu, The Application of the Margin of Appreciation Doctrine in Freedom of Expression and Public Morality Cases, 8 German L.J. 711, 711 (2007), dapat dilihat di http://www. germanlawjournal.com/pdfs/Vol08No07/PDF Vol 08 No 07 711-734 Articles Bakircioglu. pdf.

94 Zdanoka v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. No. 58278/00, Keputusan 16 Maret 2006, ¶ 135.


43

Sama halnya dengan sebuah kasus baru-baru ini tentang penyimpangan

Pemilu ulang parlementer, ECtHR memutuskan bahwa Georgia telah

melanggar Pasal 3 Protokol 1 Konvensi Eropa. Pengadilan membuat

keputusannya dengan dasar hukum hak Partai Buruh Georgia (Georgian

Labour Party’s) untuk maju dalam Pemilu.95 Pengadilan memutuskan bahwa

keputusan Komisi Pemilu Pusat (Central Electoral Commission) tanggal

2 April 2004 untuk membatalkan hasil Pemilu di distrik pemilihan Khulo

dan Kobuleti tidak dibuat dengan cara yang transparan dan konsisten.

Komisi tersebut tidak menunjukkan alasan yang relevan dan memadai

untuk mendukung keputusannya, serta tidak menyediakan pengamanan

prosedural yang cukup terhadap penyalahgunaan kekuasaan. Melalui

keputusan ini dan lainnya, ECtHR telah merangkum berbagai standar

umum yang berlaku bagi proses penanganan terkait Pemilu.

95 Pihak pemohon di dalam kasus ini mengajukan keberatan tentang pelaksanaan Pemilu legislatif ulang pada 28 Maret, 2004 dimana para pemilih Khulo dan Kobuleti voters telah diambil haknya untuk memilih. Georgian Labour Party v. Georgia, Eur. Ct. H.R., App. No. 9103/04, Keputusan 8 Okt. 2008, ¶ 104.

Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik (International Covenant on Civil and Political Rights)

Pasal 14.1

Setiap orang akan berkedudukan yang sama di hadapan pengadilan dan tribunal. Dalam menentukan tuduhan pidana terhadapnya, atau dalam menentukan segala hak dan kewajibannya dalam suatu gugatan, setiap orang berhak atas pemeriksaan yang adil dan bersifat terbuka untuk umum, yang dilaksanakan oleh tribunal yang kompeten, independen dan tidak memihak yang dibentuk oleh Undang-undang.

Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia (Universal Declaration of Human Rights)

Pasal 10

Setiap orang berhak atas persidangan yang adil dan terbuka untuk umum dengan yang dilaksanakan oleh pengadilan yang independen dan tidak memihak, dalam penentuan hak dan kewajibannya dan setiap tuntutan pidana yang dituduhkan kepadanya.

44


Berdasarkan hal-hal ini dan contoh-contoh lainnya, masuk akal jika dapat

disimpulkan bahwa negara seharusnya membuat berbagai Undang-undang

dan peraturan perundang-undangan yang mendefinisikan baik kerangka

kerja proses keberatan terkait Pemilu dan aturan-aturan prosedural yang

dapat diterapkan untuk menangani sengketa semacam itu, dan bahwa

mereka akan mematuhi berbagai kewajiban internasional mereka.

Walaupun negara-negara mempertahankan kebebasan yang cukup

besar dalam struktur organisasi tertentu dari proses keberatan terkait

Pemilu mereka, negara harus menjamin bahwa rezim yang didefinisikan

secara jelas memberikan jaminan minimum tersebut. Terlebih lagi, ketika

merancang Undang-undang baru atau meninjau Undang-undang yang

telah ada, negara seharusnya mempertimbangkan kemungkinan beberapa

Undang-undang yang saling bertentangan, konteks historis negara

mereka, tradisi hukum mereka, dan mencoba untuk memenuhi berbagai

kewajiban internasional yang memfasilitasi sistem penanganan keberatan

Pemilu yang adil, transparan dan efektif.

3. Arbiter yang Tidak Memihak dan Memiliki Pengetahuan96

Pengakuan terhadap kepenting universal atas keberadaan arbiter yang tidak

memihak dan memiliki kemampuan sangat relevan ketika diterapkan pada

keberatan Pemilu, yang pada umumnya bersifat sensitif dan kontroversial

secara politik.97 Jika negara mencampuri pelaksanaan kerja pengadilan

atau komisi yang independen, hal ini akan mengurangi kemandirian

dan ketidakberpihakan (impartiality) dari badan tersebut dan cenderung

menjadikan penanganan keberatan Pemilu menjadi bias. Selain memiliki

independensi yang efektif, seorang hakim atau arbiter yang menangani

96 Walaupun bahasa dalam bagian ini seringkali merujuk pada “hakim” dan “pengadilan” atau “badan peradilan”, berbagai standar yang sama berlaku untuk setiap pejabat resmi yang menjalankan kekuasaan negara melalui sebuah sidang formal atau prosedur lainnya untuk menentukan keabsahan (validity) dan hasil dari sebuah keberatan Pemilu. Ini dapat berupa anggota komite, petugas administratif atau seorang hakim. Sebaliknya, sebagian besar standar yang sama dari ketidakberpihakan juga akan diterapkan pada hakim dan pejabat resmi lainnya yang bertindak dalam konteks selain dari Pemilu.

97 ICCPR, supra note 11, art. 14, § 1. Bahasa yang digunakan dalam ICCPR ditelusuri kembali di pasal 10 dari UDHR. Lihat supra note 10, art. 10. American Convention memberikan jaminan yang sama yang menyatakan bahwa setiap orang berhak mendapatkan sidang yang adil oleh “sebuah pengadilan yang kompeten, independen dan tidak memihak.“ American Convention, supra note 14, art. 8, § 1; lihat juga European Convention, supra note 26, art. 6, § 1; Venice Commission Code, supra note 44, art. 26.


45

berbagai keberatan Pemilu seharusnya mengetahui peraturan perUndang-

undangan terkait Pemilu yang telah ada, dan memiliki kapasitas yang

memadai untuk menilai, menyelidiki dan menyelesaikan berbagai keberatan

yang terkait dengan bidang khusus dari Undang-undang tersebut.

A. Arbiter yang Tidak MemihakPeran penting yang dipegang para arbiter yang tidak memihak dalam

menjaga kepatuhan terhadap hak asasi dasar manusia sekali lagi disebut

secara tersurat dalam traktat. ICCPR menyatakan kebutuhan untuk

sebuah “pengadilan yang adil (fair) dan bersifat umum (public) oleh sebuah

pengadilan yang kompeten, independen dan tidak memihak yang dibentuk

berdasarkan Undang-undang,”98 dan Komite HAM PBB menjelaskan lebih

lanjut bahwa “mekanisme-mekanisme administratif khususnya dibutuhkan

untuk memberikan dampak terhadap kewajiban umum . . . melalui

badan-badan yang independen dan tidak memihak.”99 Komisi tersebut

menegaskan bahwa “sebuah otoritas Pemilu yang independen seharusnya

dibentuk untuk mengawasi proses Pemilu dan menjamin bahwa Pemilu

dilaksanakan secara adil, tidak memihak, dan sesuai hukum yang telah

dibuat yang selaras dengan Kovenan tersebut,”100 Sebagai komponen kunci

dari keseluruhan proses Pemilu, setiap orang yang menangani penanganan

keberatan Pemilu seharusnya berupaya untuk menjalankan standar ini.

Banyak instrumen regional juga menekankan pentingnya hakim yang

98 ICCPR, supra note 11, art. 14. § 1.99 UN Human Rights Comm., CCPR General Comment No. 31 [80], Nature of the General

Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, ¶¶ 15-16, CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 (26 Mei, 2004) [setelah ini disebut CCPR General Comment No. 31].

100 CCPR General Comment No. 25, supra note 84, ¶ ¶ 17,20,25. Sebuah kasus Uganda menggambarkan pentingnya kepatuhan terhadap hak untuk pengadilan jujur (fair), ketika sebuah pengadilan menyatakan bahwa “untuk mengoperasionalkan ketentuan konstitusional ini [Pasal 28 Undang-undang: Hak untuk Pengadilan yang Adil] terkait penyelesaian pihak yang bersengketa dalam Pemilu di antara para kontestan, aturan 4 dari Aturan Pemilu Parlementer (Gugatan Pemilu) dibuat dibawah $93 Hukum Pemilu Parlementer.” Pengadilan kemudian mengingat bahwa hak terhadap pengadilan yang adil tidak dapat dihilangkan dan “amat sangat penting dalam penanganan sengketa masalah di antara para pihak.” Ketentuan Undang-undang mencerminkan berbagai standar internasional dan menjadi basis hukum untuk melaksanakan jaminan di dalam proses penyelesaian sengketa Pemilu. Electoral Commission v. Bakireke, (2009) U.G.C.A. 12 (Ct. App.) (Uganda), dapat dilihat di http://lawviatheinternet.org/ug/cases/UGCA/2009/12.html.

46


otonom dan tidak memihak dalam sebuah sistem peradilan.101 Berbagai

kewajiban tersebut juga dapat diperluas penerapannya untuk menegaskan

kebutuhan bagi ketidakberpihakan sebuah lembaga penanganan

keberatan Pemilu.

Seseorang tidak dapat membahas ketidakberpihakan sebuah arbiter Pemilu

tanpa mengetahui sebuah hambatan utama bagi proses penanganan

keberatan yang adil yaitu korupsi. Korupsi merongrong independensi

arbiter dan hakim, legitimasi Undang-undang Pemilu, dan hak untuk sebuah

tindakan koreksi yang efektif (effective remedy). Korupsi merupakan

ancaman utama terhadap demokrasi dan hak-hak asasi manusia, negara

hukum (rule of law), dan membahayakan stabilitas lembaga-lembaga

demokrasi.102 Pertarungan untuk meminimalkan dan memberantas korupsi

dalam proses gugatan Pemilu perlu bersifat multidisipliner, termasuk

urusan administratif, penunjukan hakim, tingkat gaji merupakan sebagian

diantaranya.103 Berbagai tindakan koruptif seperti menerima suap dapat

membahayakan akses yang setara terhadap keadilan, penunjukan para

arbiter yang adil dan independen, atau bahkan ketidakberpihakan putusan

dalam suatu kasus. Diperlukan upaya untuk menjamin bahwa para hakim

dan arbiter yang melakukan penanganan gugatan Pemilu memiliki etika,”

khususnya di negara-negara yang pengadilannya dirongrong oleh dominasi

eksekutif yang tidak kompeten dan korupsi yang sistemik.”104

101 European Association of Judges, Judges’ Charter in Europe, art. 1 (20 Maret, 1993); 6th Conference of Chief Justices of Asia and the Pacific Region, Beijing Statement of Principles of the Independence of the Judiciary in the LAWASIA Region (Agustus 1995), dapat dilihat di http://lawasia.asn.au/objectlibrary/147?filename=Beijing Statement.pdf; Ibero-American Summit of Presidents of Supreme Justice Tribunals and Courts, Caracas Declaration (4-6 Maret, 1998); Conference on the Judiciary in the Arab Region and the Challenges of the 21st Century, Recommendations of the First Arab Conference on Justice (“Beirut Declaration”) (14-16 Juni, 1999).

102 Council of Eur., Conf. of European Ministers of Justice, Res. No. 1, 21st Conf. (10-11 Juni,1997).

103 Council of Eur., European Comm. of Ministers, Res. No, (97) 24, 101st Sess., pmbl (6 Nov,1997).

104 Keith Henderson & Violaine Autheman, IFES, Global Best Practices, Rule of Law White Paper Series, A Model State of the Judiciary Report: A Strategic Tool For Promoting, Monitoring and Reporting on Judicial Integrity Reforms at the Country, Regional and Global Levels 16 (2004); Dr. Marcin Walecki, IFES, Political Money and Political Corruption: Consideration for Nigeria 6, tbl. 1 (2003), dapat dilihat di http://www.ifes.org/publication/98dac604e5ef5ec603e632890259160d/Money_Corruption_Nigeria.pdf


47

i. Uji untuk Ketidakberpihakan

Menentukan apa yang termasuk “tidak memihak” tidak selalu merupakan

sebuah proses yang mudah. Namun, beberapa pengadilan telah membuat

berbagai standar yg berguna yang dapat dianut oleh berbagai negara di

seluruh dunia. Sebagai contoh, Kovensi Eropa menyerukan sebuah sidang

yang adil dalam waktu yang masuk akal oleh sebuah pengadilan yang

independen dan tidak memihak yang dibentuk oleh Undang-undang,105 dan

Pengadilan Eropa telah menghasilkan banyak putusan penting dalam hal

hak atas pengadilan yang adil (fair trial) — termasuk beberapa keputusan

yang berhubungan dengan proses penyelesaian sebuah keberatan

Pemilu. Dalam perkara Salov v. Ukraine, Pengadilan tersebut menemukan

hakim yang akan memutuskan tersebut tidak memenuhi persyaratan

ketidakberpihakan, karena tidak terdapat perlindungan legislatif dan

finansial yang memadai terhadap tekanan dari luar terhadap hakim yang

menangani kasus.106 Pengadilan menyatakan bahwa “dalam rangka

membentuk apakah sebuah pengadilan dapat dikatakan ‘independen’ . .

. harus diberikan perhatian tambahan kepada cara penunjukkan anggota-

anggota (majelis) dan masa jabatan mereka, keberadaan pengamanan

terhadap tekanan-tekanan dari luar dan pertanyaan apakah ini mewakili

penampilan kemandirian.”107 Keputusan menunjukkan bahwa melindungi

ketidakberpihakan para hakim dan arbiter membutuhkan sejumlah upaya.

Memang, negara seharusnya menguji seluruh elemen yang dibahas

dalam alinea di bawah ini untuk merangkai sebuah sistem yang akan

menghalau korupsi atau bias dalam badan peradilan. Hal ini membutuhkan

badan legislatif yang relevan untuk merancang sistem penanganan

keberatan sehubungan dengan seluruh faktor yang dapat secara potensial

melemahkan ketidakberpihakan.

Keputusan Pengadilan Eropa ini juga mengembangkan sebuah tes yang

terdiri dari dua bagian untuk pertanyaan ketidakberpihakan. Pengadilan

pertama-tama melihat pada aspek subyektif “pengakuan pribadi dan

perilaku dari hakim tertentu dalam kasus yg ada” .108 Pengadilan kemudian

meninjau fakta-fakta obyektif yang dapat diketahui yang dapat menimbulkan

105 European Convention, supra note 26, art. 6§1.106 Salov v. Ukraine, Eur. Ct. H.R., App. No. 65518/01, Keputusan 6 Des. 2005, ¶¶ 78-98.107 Id. ¶ 80.108 Id. ¶ 81

48


keraguan terhadap ketidakberpihakan ajudikator. Uji ini dilakukan melalui

sebuah analisis serangkaian elemen; apakah rangkaian persidangan

telah tidak memihak dan independen; proses penunjukan hakim; dan

pengaruh terhadap pengadilan yang lebih rendah dari pengadilan yang

dipermasalahkan. Uji tersebut juga mengevaluasi keberadaan “berbagai

kriteria dan prosedur yang jelas untuk promosi, kewajiban kedisiplinan,

penilaian dan pengembangan karir para hakim; batas kewenangan yang

dimiliki oleh ketua pengadilan yang lebih tinggi; jaminan finansial dan

legislatif atas berfungsinya badan-badan peradilan.”109 Elemen-elemen

ini menyediakan sebuah struktur yang berguna untuk menganalisis

ketidakberpihakan sebuah badan yang melakukan penanganan.

ii. Penunjukan dan pemberhentian

Proses penunjukan dan pemberhentian seorang hakim yang bertanggung

jawab dalam memeriksa keberatan Pemilu juga harus ditetapkan dengan

memperhatikan ketidakberpihakan. Sebuah sistem checks and balances

seharusnya tersedia untuk menjamin ketidakberpihakan dari putusannya.110

Jika hakim dan arbiter ditunjuk oleh lembaga nasional seperti eksekutif,

suatu proses peninjauan seharusnya dibentuk untuk memantau proses

penunjukan tersebut. Pencalonan hakim atau arbiter oleh kepala negara

seharusnya membutuhkan konfirmasi atau konsultasi dengan pihak

legislatif. Namun, jika partai politik yang sama menguasai kedua cabang

(kekuasaan) ini, maka memberlakukan persyaratan mayoritas dua-pertiga

dapat melindungi kepentingan kaum minoritas dalam rekrutmen atau

pencopotan anggota komisi (commissioners) dan hakim Pemilu.111 Sebuah

sistem checks and balances menjadi amat penting untuk mencegah

109 Id. ¶¶ 82-86.110 Constitución Política de la República Oriental del Uruguay [Political Constitution of the

Eastern Republic of Uruguay] Feb. 15, 1967, art. 324 (“Lima petahana (incumbents) dan penggantinya ditunjuk oleh Majelis Umum yang memenuhi kedua majelis dengan dua-pertiga jumlah suara, haruslah para warga negara yang jabatannya di dalam politik, dijamin tidak berpihak. Empat anggota sisanya, perwakilan Matches, dipilih oleh Majelis Umum dengan sistem pemungutan suara ganda, suara ini bernilai dua suara pada daftar mayoritas keputusan hakim yang memperoleh suara terbanyak dan dua dari mayoritas daftar keputusan hakim berikutnya yang memperoleh suara lebih kecil.”)

111 Election Law No. 13, art. 19(a), (b) (2001) (Yaman) (mengkodifikasikan Komisi Tertinggi untuk Pemilu dan Referendum (Supreme Commission for Elections and Referendum/SCER), yang terdiri dari 7 anggota yang ditunjuk oleh Keputusan Presiden dari daftar 15 nama yang dicalonkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (House of Representatives), yang harus memenuhi daftar dengan mayoritas dua-pertiga anggota Dewan); lihat juga IFES, Election Law Reform In Yemen: Supplementary Report 9 (2005), dapat dilihat di http://www.ifes.org/publication/3545312a460b9359a9b16a35f027be3f/FINALSupplRoLReport English.pdf


49

potensi korupsi dan pengaruh yang ada di antara lembaga-lembaga yang

bertanggungjawab terhadap penunjukan tersebut.

Dalam kultur politik tertentu, menyediakan seorang arbiter yang tidak

memihak mungkin memerlukan berbagai tindakan yang lebih ketat untuk

menjamin independensinya. Di Nikaragua, tujuh anggota komisi ditunjuk

oleh Majelis Nasional dengan mayoritas 60 persen yang memenuhi syarat,

memimpin Consejo Supremo Electoral (CSE), suatu badan penanganan

untuk keberatan non-pidana Pemilu. Presiden dan Majelis Nasional

bersama-sama mengajukan pencalonan untuk posisi anggota komisi

“dengan berkonsultasi dengan masyarakat sipil”112 Meskipun dengan

mekanisme checks and balances ini, partai politik justru membahayakan

posisi independensi CSE dan memilih komisaris yang memiliki profil politik

yang sangat kuat.

Di Brasil, Pengadilan Tinggi Pemilu (Superior Electoral Court/Tribunal

Superior Eleitoral/TSE) menggunakan tata tertib penunjukan lain yang

menarik.113 TSE memiliki yurisdiksi atas seluruh aspek Pemilu dan mengatur

berfungsinya partai politik. Konstitusi mengatur sangat spesifik tentang

komposisi Pengadilan Tinggi Pemilu.114 Ada tujuh orang hakim: tiga hakim

dipilih dari anggota-anggota Mahkamah Agung Federal (Federal Supreme

Court); dua hakim dipilih dari anggota-anggota Pengadilan Tinggi (Superior

Court of Justice); dan dua hakim dicalonkan oleh Presiden, yang dipilih di

antara enam praktisi hukum yang terkenal pengetahuan hukumnya dan

memiliki reputasi moral yang baik yang ditunjuk oleh Mahkamah Agung

Federal. Untuk mempertahankan karakter non-politis pengadilan Pemilu,

para hakim menjabat selama jangka waktu dua tahun dan tidak dapat

menjabat lebih dari dua periode berturut-turut.115

112 Constitución Política de Nicaragua [Political Constitution of Nicaragua] Jan. 1, 1987, art. 138, § 7; art. 150, § 14; E.U. Nicaragua Report, supra note 38, at 23.

113 Brazil Superior Electoral Court, supra note 6.114 Constituição Federal [C.F.] [Constitution] art. 119 (Braz.).115 Id. art. 121, § 1; lihat juga, contohnya, Ruben Hernandez Valle, Costa Rica: A Powerful

Constitutional Body, Case Study 1 (“TSE terdiri dari tiga hakim reguler dan enam hakim pengganti. . . . Penunjukan mereka dilakukan lewat dua-pertiga anggota Hakim Mahkamah Agung.”), dapat dilihat di http://www.Idea.int/publications/emd/upload/EMD_CS_Costa_Rica. pdf.

50


Sistem Brasil yang jelas dan transparan, yang membantu menjamin

ketidakberpihakan, dapat dibandingkan dengan proses yang terjadi di

Yordania dan Libanon. Konstitusi Yordania menyatakan bahwa Parlemen

yang baru terpilih merupakan sebuah lembaga yang diberdayakan untuk

menangani gugatan terhadap hasil Pemilu Parlemen.116 Di Libanon, proses

penanganan keberatan secara khusus, dan peradilan secara umum,

kurangnya independensi baik dari sisi eksekutif maupun legislatif. Hal ini

paling jelas terbukti selama Pemilu parlement tahun 1996,” Kementerian

Dalam Negeri menolak untuk memberikan catatan rapat dan berbagai

dokumen asli yang memungkinkan lembaga ini menjalankan tugasnya,

kepada Dewan Konstitusi, badan yang yang bertanggung jawab terhadap

pengawasan Pemilu karena beberapa dokumen ini terbakar.”117 Terlebih

lagi pada bulan Agustus tahun 2003, mandat lima dari sepuluh anggota

Dewan Konstitusi telah habis waktunya tanpa penunjukan yang baru,

sehingga menyebabkan lumpuhnya secara de facto lembaga tersebut

hingga tahun 2009.118 Konflik kepentingan dan campur tangan para politisi

dalam pekerjaan badan-badan penanganan di negara-negara ini jelas

menjauhkannnya dari persyaratan adanya arbiter yang tidak memihak

dan independen.

Proses pencopotan para hakim dan arbiter juga merupakan sebuah

komponen kunci dalam menciptakan sebuah sistem penanganan yang

tidak memihak, dan harus menyeimbangkan antara kebutuhan untuk

mengisolasi para ajudikator dari pengaruh politik jangka pendek, di lain

pihak juga tetap memberikan jalan untuk mencopot hakim yang benar-

benar korup. Sebagai contoh, di Brasil, Konstitusi menyatakan bahwa

hakim dari Mahkamah Agung Pemilu (Electoral Supreme Court) dan

Pengadilan Negeri (Regional Court) tidak dapat dicopot selama menjabat.119

Ketentuan ini menjamin bahwa seorang hakim tidak akan dicopot secara

sewenang-wenang berdasarkan manipulasi politis atau pengaruh yang

tidak semestinya. Namun, Undang-undang Pemilu atau aturan prosedural

116 Constitution of the Hashemite Kingdom of Jordan Jan. 1, 1952, art. 71; lihat juga Democracy Reporting International, Al-Urdun Al-Jadid Research Center, Assessment of the Electoral Framework: The Hashemite Kingdom of Jordan 2, 26 (2007) [setelah ini disebut Jordan Electoral Assessment], dapat dilihat di http://www.democracy-reporting.org/files/dri_report_jordan.pdf.

117 Jordan Electoral Assessment, supra note 117, at 2, 26.118 Id. at 30.119 Constituição Federal [C.F.] [Constitution] art. 121, § 1 (Bras.).


51

seharusnya menata aturan yang jelas dan transparan untuk mendisiplinkan

atau memecat anggotanya jika mereka bertindak tidak semestinya atau

jika mereka gagal dalam menjalankan tugas-tugas mereka.120 Aturan

semacam itu seharusnya menjadi bagian yang tidak terpisahkan dengan

setiap agenda pembaruan dan dapat mengurangi jumlah putusan yang

dibuat dengan cara yang sewenang-wenang atau di bawah tekanan politik.

Berbagai prinsip ketidakberpihakan ini lebih lanjut menjadi lebih rumit

karena tingkat stabilitas politik sebuah negara. Komisi Keberatan Pemilu

(Electoral Complaints Commission/ECC) di Afganistan merupakan contoh

kuat sebuah negara pasca-konflik dalam mempertahankan persyaratan

ketidakberpihakan, sementara juga menunjukkan keterbatasan mekanisme

tersebut. Pada Pemilu tahun 2009, Komisi termasuk tiga komisioner

internasional yang ditunjuk oleh Perwakilan Khusus PBB dari Sekretaris

Jenderal untuk Afganistan, satu komisaris yang ditunjuk oleh Komisi

Independen Hak Asasi Manusia Afganistan (Afghan Independent Human

Rights Commission) dan satu komisaris yang ditunjuk oleh Mahkamah

Agung Afganistan.

Pada mulanya, alasan pembentukan ECC adalah untuk menjamin

dukungan dari komunitas internasional melalui kehadiran para ahli Pemilu

internasional dan untuk menjamin ketidakberpihakan melalui kehadiran

warga negara Afganistan. Terdapat berbagai kritik yang substansial

mengenai keseimbangan antara jumlah warga negara Afganistan dan

warga negara asing. Namun, jika staf ECC hanya warga negara Afganistan

saja, mungkin sulit untuk menjamin independensi dan ketidakberpihakan

karena tingginya tingkat korupsi yang masih ada di antara lembaga-

lembaga Afganistan. Terlebih lagi, keterlibatan para ahli internasional di

120 USAID Office of Democracy and Governance, Technical Publication Series, Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality 20 (2002) [setelah ini disebut USAid Guidance] (“Ketika proses-proses disiplin bekerja dengan benar, mereka melindungi integritas peradilan dan independensinya. Namun, proses rangkaian proses disiplin mungkin dibuat untuk alasan politis atau untuk menghukum para hakim yang menyerahkan keputusannya yang bertentangan dengan pandangan atasan mereka. Perbedaan substantive yang seharusnya diselesaikan oleh kasus banding ke pengadilan yang lebih tinggi dapat membentuk basis untuk tindakan kedisiplinan. Bukan tidak umum, proses disiplin dipotong secara keseluruhan dalam mencopot hakim dari jabatannya. Sebuah prosedur disiplin yang terstruktur dengan baik mengurangi kerentanan terhadap penyalahgunaan yang mempengaruhi independensi peradilan,” dapat dilihat di http:// www.usaId.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/pnacm007.pdf.

52


ECC menjadi penting untuk mencoba mengatasi ketegangan antar etnis

yang masih ada di Afganistan.

Dalam persiapan untuk Pemilu Parlemen 2010, pemerintah Afganistan

mengesahkan suatu Undang-undang Pemilu yang baru121 yang tidak

secara eksplisit mengharuskan komisaris ECC adalah warga negara

Afganistan, namun menyatakan bahwa mereka seharusnya ditunjuk oleh

Presiden setelah berkonsultasi dengan kedua kamar perwakilan dan Ketua

Mahkamah Agung. Presiden juga menunjuk para anggota Komisi Keberatan

Pemilu tingkat Provinsi (Provincial Electoral Complaints Commissions/

PECC). Undang-undang ini tidak mengatur tentang kualifikasi atau

jumlah komisaris baik PECC maupun ECC. Berbagai perubahan ini tidak

membawa banyak perubahan dalam menangani risiko keberpihakan dalam

pencalonan para hakim atau arbiter, atau kurangnya kepercayaan dalam

komposisi ECC.

Sementara ketidakberpihakan arbiter dalam penanganan keberatan Pemilu

merupakan hal yang amat penting, dalam situasi luar biasa dibutuhkan

fleksibilitas dan berbagai pendekatan pragmatis dalam pelaksanaan

standar-standar internasional di dalam sistem tertentu.

iii. Remunerasi, purna-waktu dan permanen

Faktor-faktor lain dapat mempengaruhi pembentukan mekanisme keberatan

Pemilu yang tidak memihak, adalah termasuk tingkat remunerasi, dimana

posisi penuh-waktu atau paruh-waktu, apakah badan tersebut permanen

atau sementara. Dalam sebuah badan penyelenggara Pemilu yang

memiliki sumber daya yang memadai, para hakim atau arbiter idealnya

dilarang menjalankan pekerjaan lain dan diharuskan memegang posisi

penuh-waktu untuk mempertahankan sebaik-baiknya sistem penanganan

yang independen dan tidak memihak. Namun, pada praktiknya, para hakim

bertindak sebagai arbiter Pemilu seringkali juga menjadi hakim biasa yang

menangani perkara umum— mungkin di bawah prosedur administratif

khusus, ataupun ditugaskan sementara untuk menjalankan tugas Pemilu,

ataupun pensiunan hakim yang ditugaskan sementara. Hanya sedikit

121 Electoral Law, art. 61 (2004) (Afg.); President of Islamic Republic of Afghanistan, Decree on the Appointment of Election Complaints Commission Members, 18 April, 2010, dapat dilihat di http://www.ecc.org.af/en/images/stories/pdf/16Apr10 Pres Decree est ECC.pdf.


53

negara yang memiliki pengadilan Pemilu yang penuh-waktu dan permanen.

Dengan demikian, sementara model yang memiliki sumber daya yang

memadai yang disebutkan di atas mungkin tidak ada dalam praktik, namun

pentingnya mendirikan sebuah badan arbiter yang paling tidak mengetahui

banyak tentang Undang-undang Pemilu dan penanganan keberatan Pemilu

merupakan hal yang jelas.

Remunerasi, tidak umum dibahas atau tidak cukup ditangani oleh program-

program bantuan pembangunan internasional, juga merupakah elemen

yang penting dalam badan peradilan yang tidak berpihak dan independen.

Remunerasi yang memadai bagi para hakim Pemilu juga membantu

mencegah tekanan finansial dari luar yang secara potensial bersifat koruptif

terhadap para hakim atau arbiter.122 Tentu saja, ketika budaya suap telah

tertanam di dalam sebuah negara, kenaikan dalam remunerasi mungkin

tidak akan menghapus korupsi sepenuhnya. Namun, gaji dan berbagai

tunjangan mungkin akan mempengaruhi sikap para pegawai dan juga

menarik para pelamar yang paling memenuhi syarat.

Merancang sebuah sistem penanganan yang adil juga membutuhkan

ketetapan untuk menentukan apakah pengadilan atau komisi keberatan

Pemilu akan bersifat permanen atau sementara. Sifat permanen sebuah

badan penanganan dapat menjamin keberlangsungan pekerjaan para

arbiter dan staf dan memungkinkannya untuk menilai berbagai kesalahan,

tantangan dan keberhasilan setelah pelaksanaan Pemilu. Hal ini juga

dapat mempertahankan dan meningkatkan pengetahuan para arbiter

dalam Undang-undang Pemilu. Namun, struktur permanen seperti itu

memerlukan dukungan finansial yang ekstensif dan pada selang waktu

antara Pemilu tidak terlalu dibutuhkan hakim atau arbiter yang bertugas.

Sebagai contoh, di Meksiko, keberatan Pemilu ditangani oleh Tribunal

Pemilu permanen (satu federal dan beberapa regional) yang memperoleh

manfaat dari pendanaan pemerintah yang konsisten untuk menjalankan

tugas penanganannya. Pengadilan ini juga terlibat dalam beberapa

122 USAid Guidance, supra note 121, at 52, 62 (mencatat bahwa “rendahnya tingkat remunerasi biasanya menarik perhatian sebagai sumber utama perilaku korupsi” dan “sejumlah upaya telah dilakukan untuk meminimumkan korupsi di antara para hakim,” termasuk “saran yang paling sering disuarakan . . . meningkatkan gaji hakim”); Central Council of the International Association of Judges , Universal Charter of the Judge, art. 13 (17 Nov , 1999) (“Hakim harus menerima remunerasi yang memadai untuk mengamankan independensi ekonomi yang sejati.”).

54


aktivitas extra kurikuler seperti mempromosikan model Pemilu Meksiko

di luar negeri atau memberikan bantuan teknis kepada demokrasi yang

sedang berkembang.123 Pengadilan Pemilu Uruguay (Corte Electoral) juga

merupakan badan penanganan keberatan permanen. Walaupun model

Meksiko telah terbukti sangat efektif, di beberapa negara dengan sumber

daya yang lebih sedikit dan tradisi hukum yang berbeda, suatu badan

penanganan keberatan sementara dapat sama efisiennya dengan yang

permanen selama para staf-nya dicalonkan atau ditunjuk dengan waktu

yang memadai untuk persiapan sebelum Pemilu.

Penerapan fungsi ganda seorang arbiter akan menimbulkan argumen

yang sama yang terletak pada pembahasan mengenai sifat permanen dan

remunerasi. Karena melarang seorang hakim atau arbiter untuk memegang

posisi yang lain dapat menyebabkan tingkat ketidakberpihakan yang lebih

tinggi, di negara demokrasi yang baru berkembang, negara kerapkali

tidak memiliki sumber daya untuk menawarkan remunerasi yang cukup

untuk memungkinkan para arbiter hanya menjabat satu posisi. Untuk

memastikan ketidakberpihakan para arbiter, beberapa negara sebagai

gantinya melarang dukungan mereka (para arbiter) terhadap sebuah partai

politik. Sebagai contoh, konstitusi Uruguay tidak mengizinkan para anggota

Pengadilan Pemilu (Electoral Court) “untuk bertidak sebagai pejabat partai

politik atau terlibat dalam propaganda Pemilu politis.”124

Secara umum, para arbiter yang menangani keberatan Pemilu baik yang

merupakan hakim reguler dari peradilan, ataupun mereka yang bekerja pada

komisi Pemilu dan penanganan keberatan Pemilu merupakan salah satu

bagian dari pekerjaan mereka. Meskipun demikian, larangan menjalankan

tugas lainnya sangat direkomendasikan, minimal selama periode Pemilu.

123 Constitución Política de la República Oriental del Uruguay [Political Constitution of the Eastern Republic of Uruguay] Feb. 15, 1967, art. 322 (menetapkan Pengadilan Pemilu/Electoral Corte yang otonom dan independen “untuk memutuskan keputusan akhir seluruh banding dan gugatan yang muncul dan memutuskan seluruh jabatan yang memerlukan pemilihan dari plebisit atau referendum”).

124 Id. art. 77, § 5.


55

iv. Berbagai tantangan dan rintangan dalam demokrasi yang

sedang berkembang

Batasan sistem domestik dan pembatasan yang tercipta oleh praktikalitas

sehari-hari dalam demokrasi yang sedang berkembang seharusnya juga

diakui. Untuk menyiapkan seorang arbiter yang tidak memihak di dalam

sistem keberatan Pemilu, negara harusn mematuhi standar-standar

mengenai penunjukan, pencopotan atau remunerasi para hakim dan

arbiter, sebagaimana diuraikan di atas. Namun, negara-negara berkembang

seringkali berhadapan dengan isu-isu internal tambahan seperti terbatasnya

tenaga terampil atau sumber daya finansial yang terbatas.

Sebagai contoh, kesulitan yang muncul di Armenia tahun 2006, ketika

Mahkamah Konstitusi memutus perkara benturan kepentingan yang

berkaitan dengan badan penyelenggara Pemilu dan administrasi

peradilan.125 Kitab Undang-undang Pemilu Armenia menyertakan pedoman

Komisi Venisia (Venice Commission) tahun 2002, yang menyatakan bahwa

komisi Pemilu seharusnya terdiri dari paling sedikit satu anggota dari

peradilan.126 Namun, Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa sebagai

negara yang sedang dalam masa transisi, Armenia mengalami kekurangan

hakim yang dapat menangani bahkan untuk kasus-kasus sepele. Dengan

demikian, jika beberapa hakim ditunjuk melakukan peran administratif

sebagai anggota komisi Pemilu, mereka juga tetap harus melaksanakan

fungsi kehakiman lainnya. Mahkamah Konstitusi mengakui bahwa

melaksanakan kedua fungsi tersebut akan mengurangi ketidakberpihakan

sebuah komisi, karena peran administratif dan yudisial akan dengan mudah

menjadi konflik. Kasus ini menekankan tantangan yang dapat muncul

bagi negara-negara berkembang yang sedang berupaya untuk mematuhi

standar-standar internasional, serta kenyataan yang tidak menguntungkan

125 Advisory Opinion on the Compliance of Article 35.1.3, Second Sentence, Article 35.1.4, dan Article 36.1 of the Armenian Electoral Code with the Armenian Constitution, (2006) D.C.C. 664 (Const. Ct. Arm.) (“[Peran komisi Pemilu yang tidak berpihak dan independen merupakan hal yang mutlak, tetapi di dalam ‘negara transisi’ kekuasaan peradilan yang sangat penting. Karena inilah Pasal 98 Konstitusi tersebut melarang hakim memegang jabatan yang tidak relevan dengan tugas-tugas resminya, sebagaimana yang ditetapkan oleh Kitab Hukum Pemilu (Electoral Code), yang bertentangan dengan administrasi peradilan, independensi peradilan, meningkatkan konflik kepentingan, dan melemahkan ketidakberpihakan para hakim dan pengadilan ketika menyelesaikan sengketa Pemilu.”), catatan dapat dilihat di http://www.concourt.am/english/decisions/common/doc/english_codices/664.htm.

126 Kitab Undang-undang Pemilu Armenia (Armenian Electoral Code) rmempersyaratkan penunjukan satu hakim di dalam komisi Pemilu. Electoral Code, pasal. 35, 36 (2005) (Arm.), dapat dilihat di http://www.venice.coe. int/docs/2007/CDL-EL(2007)010-e.pdf.

56


bahwa semakin ketat pedoman yang memaksa prinsip ketidakberpihakan

mungkin tidak selalu dapat diterapkan. Walaupun ketegangan ini penting

untuk diperhatikan, keterbatasan sistem peradilan seharusnya tidak

digunakan sebagai alasan atau memperbolehkan penanganan keberatan

Pemilu yang menghasilkan berbagai keputusan yang sewenang-wenang

ataupun tidak adil.127

Selama perancangan sistem penanganan keberatan, para perancang

seharusnya menyinggung berbagai rintangan praktis ini dan mengupayakan

solusi-solusi alternatif. Namun, terlepas dari kelangkaan sumber daya, baik

manusia maupun finansial, pembuatan keputusan yang tidak memihak

harus diterapkan untuk menghindari berbagai keputusan yang sewenang-

wenang, kurang seimbang, dan berbagai pembatasan yang mencampuri

kebebasan berekspresi.128

B. Arbiter yang Memiliki Pengetahuan yang Memadai Karena keterbatasan waktu dan pengetahuan khusus yang diperlukan

untuk memutus gugatan dan keberatan Pemilu, para arbiter seharusnya

kompeten dan memiliki pengetahuan dalam bidang khusus penanganan

keberatan Pemilu. Standar-standar ini mempersyaratkan bahwa orang yang

ditunjuk memiliki kualifikasi yang dibutuhkan pada saat penunjukkannya,

serta persyaratan pendidikan berkelanjutan untuk mempertahankan

pemahamannya dengan perubahan terhadap rezim hukum.

i. Seorang hakim atau arbiter yang memenuhi persyaratan

Arbiter dari setiap lembaga ajudikator sengketa Pemilu seharusnya

memiliki berbagai keterampilan dan sumber daya yang diperlukan untuk

mengerti sepenuhnya proses Pemilu. Ketika meninjau kualifikasi hakim

atau komisioner yang potensial, latar belakang kewarganegaraan dan

kelembagaan kandidat tersebut menjadi pertimbangan, bukan koneksi

politik mereka. Venice Commission mengakui tingkat keahlian teknis yang

dibutuhkan, menyatakan bahwa para anggota komisi Pemilu “seharusnya

merupakan para ahli hukum, ilmu politik, matematika atau orang lain yang

127 Id.128 Zdanoka v. Latvia, Eur. Ct. H.R., App. No. 58278/00, Putusan 16 Maret 2006, ¶ 115 (b),( c),(

e).


57

memiliki pemahaman yang baik tentang isu Pemilu.”129 Namun pendidkan

yang baik dan pengalaman yang memadai dalam urusan Pemilu merupakan

hal yang perlu namun bukan merupakan karakteristik yang cukup untuk

dipandang sebagai hakim atau arbiter yang memenuhi syarat. Dalam

laporan penilaian pra-Pemilu IFES di Thailand, para ahli menyerukan Komisi

Pemilu (Electoral Commission/ECT) untuk memperhatikan bahwa “pada

waktu meningkatnya ketegangan politik, akan menjadi penting khususnya

untuk menjamin bahwa proses rekrutmen bersifat kompetitif dan bahwa

para kandidat disaring secara semestinya.”130 Penilaian tersebut menyatakan

bahwa dalam rangka ditunjuk sebagai anggota dari panitia tempat

pemungutan suara atau Pemilu, para kandidat seharusnya memenuhi

syarat dan dikenal netral secara politik.131 Para pengamat mencatat,

sebagai contoh, beberapa petugas Pemilu di Thailand merupakan petugas

kepolisian mengacaukan prinsip ketidakberpihakan. Namun, seharusnya

diakui bahwa sistem penanganan keberatan di Thailand berbeda dengan

negara-negara kebanyakan, karena justru ECT-lah yang memiliki fungsi

sebagai lembaga penanganan keberatan.

ii. Pelatihan dasar dan pelatihan yang berkelanjutan

Undang-undang Pemilu seringkali kompleks dan kerap berubah, dan

dengan demikian mempertahankan badan penyelenggara yang memiliki

pengetahuan dan memenuhi syarat bisa menjadi lebih sulit daripada hal

sama di bidang lainnya. Akibatnya, prasyarat keterampilan yang diperlukan

hanyalah sekedar ambang batas kualifikasi; dan seharusnya juga tersedia

pendidikan yang berkelanjutan bagi semua anggota.132 Penunjukan yang

tidak serentak dari tribunal atau komisi Pemilu dapat memungkinkan

mantan hakim atau arbiter Pemilu untuk membantu pelatihan para

anggota yang baru ditunjuk. Pendidikan berkelanjutan penting bagi para

129 Venice Commission Code, supra note 44, at 28. Dalam putusan yang lain, Mahkamah Agung di Ghana juga mengakui pentingnya hakim yang kompeten dalam urusan Pemilu. Pada November 2008, Pengadilan merancang sebuah Petunjuk dan Statuta tentang penanganan keberatan Perkara Pemilu di Ghana. Pada kesempatan ini, Lady Justice Georgina T. Wood menggarisbawahi bahwa salah satu tujuan dari prakarsa ini adalah “untuk membantu para hakim di dalam pekerjaannya . . . melaksanakan penanganan sengketa Pemilu.” Kata Pengantar Ghana Manual, supra note 7.

130 Robert A. Dahl et al., IFES, Thailand: 2007 Pre-Election Technical Assessment, Report of Findings and Recommendations 37 (2007), dapat dilihat di http://aceproject.org/ero-en/regions/asia/TH/IFESPreelectionAssesment.pdf/view.

131 Id.132 USAid Office of Democracy and Governance, Technical Publication Series, Guidance for

Promoting Judicial Independence and Impartiality 27 (2002), dapat dilihat di http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/pnacm007.pdf.

58


hakim dan arbiter. Di Brasil, mekanisme penanganan keberatan telah

mempertimbangkan dibutuhkannya pendidikan berkelanjutan bagi para

arbiter. Sebuah Ajaran Hukum Pemilu (Electoral Legal School) dikaitkan

dengan Pengadilan dan bertujuan untuk memberikan pendidikan

berkelanjutan ataupun yang pendidikan tidak rutin bagi para hakim yang

memutus atau akan memutus berbagai keberatan Pemilu.133

Lebih lanjut, untuk menjamin penerapan Undang-undang sebagaimana

mestinya dan kepatuhan terhadap pelatihan yang diberikan, para hakim

dan arbiter dalam urusan Pemilu harus dapat mempertanggungjawabkan

133 Brazil Superior Electoral Court, supra note 6.

Komisi Keberatan Pemilu Republik Islam AfganistanPedoman perilaku bagi Komisioner dan Staf ECC

Komisioner dan staf ECC wajib:• Mematuhi Konstitusi, Undang-undang Pemilu, dan Keputusan,

Peraturan dan Prosedur yang berlaku, dan melaksanakannya dengan cara yang tidak berpihak, non-partisan dan netral secara politis;

• Mempertahankan standar-standar tertinggi dalam efisiensi, kompetensi dan integritas;

• Dengan kemampuan terbaik mereka, menjamin agar hak-hak dasar semua orang yaitu kebebasan berpendapat dan berekspresi, berorganisasi, berkumpul, berserikat dan melakukan pergerakan terlindungi di seluruh tahap proses Pemilu;

• Memperlakukan para pemilih, kandidat dan agen, anggota pers atau media, serta semua entitas atau perorangan yang berpartisipasi dalam proses Pemilu dengan cara yang menghormati, tidak memihak dan netral secara politis;

• Tidak mengkomunikasikan kepada setiap orang atau sumber lainnya setiap informasi atau dokumen yang diketahui mereka yang karena tugasnya mereka mengetahui atau seharusnya mengetahui yang belum dipublikasikan, kecuali sebagaimana mestinya dalam pelaksanaan tugas mereka yang normal atau lewat otorisasi dari Komisi;

• Tidak menyimpan dokumen-dokumen lebih lama daripada yang dibutuhkan untuk melaksanakan tugas mereka. Kewajiban ini tidak berhenti setelah berakhirnya tugas mereka dengan ECC;

• Tidak menunjukan melalui busana, kepemilikan barang, atau tidakan, sikap, atau pidato yang mendukung salah satu partai politik atau kandidat;


59

kesalahan prilaku dan malpraktik. Efisiensi para hakim dan arbiter tergantung

kepada berbagai keterampilan dan pelatihan yang mereka jalani, tetapi tim

arbitrase juga memperoleh manfaat dari staf pendukung yang memenuhi

syarat. Sebuah proyek IFES di Timor-Leste memusatkan perhatian pada

merekrut dan mempertahankan staf pendukung dengan serangkaian

keterampilan yang dibutuhkan. IFES merekomendasikan Komisi Pemilu

Nasional (National Elections Commission) untuk mempekerjakan staf

yang memenuhi syarat dan, lebih khusus lagi, bahwa tim yang menangani

keberatan mempekerjakan seorang ahli teknologi informasi, pengacara

dan satu pegawai administrasi.134

Badan penanganan seharusnya mengatur perilaku stafnya, dan seharusnya

mengadopsi pedoman perilaku (code of conduct) bagi para hakim

dan komisioner-nya (lihat kotak di halaman sebelumnya untuk sebuah

pedoman perilaku yang disusun oleh Komisi Keberatan Pemilu Afganistan

[Afghanistan Electoral Complaints Commission]). Anggota staf harus

diberikan sanksi seperti halnya hakim jika mereka melakukan kesalahan

yang sebanding. Hal ini akan menciptakan tanggung jawab yang sepadan

dengan tugas sipilnya. Para arbiter seharusnya bertanggung jawab

134 IFES, Timor-Leste: Development of a National Electoral Framework 26-27 (2008) (setelah ini disebut IFES Timor-Leste Report).

• Melaksanakan tugas dan membuat keputusan dengan jujur dan transparan dengan bekerjasama sejauh yang diperbolehkan dalam Undang-undang dengan para Pengamat, Perwakilan, Pemilih, Kandidat dan anggota pers atau media;

• Tidak memanfaatkan atau berupaya memanfaatkan posisi mereka untuk keuntungan pribadi, dan tidak mengupayakan atau menerima berbagai instruksi dari para pejabat atau otoritas pemerintah dan non-pemerintah, kecuali diizinkan oleh Undang-undang;

• Mengumumkan setiap kepentingan pribadi yang terkait dan berbenturan dengan dengan tugas mereka di ECC dan mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk menyelesaikan semua konflik tersebut agar selaras dengan tugas-tugas mereka;

• Menghormati kerahasiaan surat suara;• Melindungi privasi setiap orang atau informasi yang bersifat rahasia;• Membiasakan mereka dengan seluruh Undang-undang Pemilu,

peraturan, aturan dan tata tertib ECC yang relevan, dan Komisaris wajib, kapan pun memungkinkan menghadiri rapat-rapat ECC.

60


terhadap pelanggaran mereka dalam memproses suatu gugatan. Mereka

seharusnya bertanggung jawab terhadap para pihak dan pemerintah

yang mengharuskan mereka menjadi lebih waspada ketika menguji

sebuah keberatan.

Sebuah studi tentang Pengadilan Pemilu (Electoral Court) di Uruguay,

telah mengungkapkan bahwa para anggotanya dicalonkan berdasarkan

keterampilan profesional mereka dan bahwa staf yang ada pada umumnya

terlatih dengan baik, namun kekurangan sumber daya yang layak untuk

menjalankan suatu sistem yang efisien.135 Dengan adanya beberapa

kebutuhan yang saling bersaing atas sumber daya domestik, ini adalah

pintu masuk utama bagi bantuan komunitas donor internasional; namun

seluruh bantuan seharusnya dirancang dengan tujuan akhir menciptakan

sistem yang berkelanjutan dengan sendirinya.

4. Sebuah Sistem Mampu Mempercepat Putusan secara Yudisial

Karena legitimasi keseluruhan pemerintah terletak pada keabsahan hasil

Pemilu, proses penanganan keberatan harus dilakukan secara cepat.

Pentingnya jadwal telah diakui secara luas oleh berbagai konvensi dan

traktat internasional, walaupun bahasanya mungkin berbeda. Sebagai

contoh, sifat penyelesaian keberatan yang sensitif terhadap waktu

membutuhkan rangkaian proses yang berlangsung “dalam waktu yang

masuk akal” atau “tanpa penundaan yang tidak semestinya”.136

A. Proses Persidangan Yang CepatPentingnya tindakan perbaikan yang tepat waktu telah diakui oleh

pengadilan sebagai hal yang tidak dapat lepas keterkaitannya dengan

partisipasi publik yang adil dalam pemerintahan dan Pemilu. Harus terdapat

batas waktu untuk menyelesaikan keberatan Pemilu.137

135 Staino, supra note 6, at 1-2.136 ICCPR, supra note 11, art. 14, § 1 (c) ; American Convention, supra note 14, art. 8;

European Convention, supra note 26, art 6, § 1; lihat juga Autheman, supra note 51, at 6.137 SADC Parliamentary Forum, Norms and Standards for Elections in the SADC Region 15

(2001) [setelah ini disebut SADC Norms], dapat dilihat di http://aceproject.org/ero-en/regions/africa/regional-resources-africa/sadcpf_electionnormsstandards.pdf/view.


61

Dalam perkara Kwiecien v Poland, Pengadilan Hak Asasi Manusia Eropa

(European Court of Human Rights) mengakui legalitas proses sumir yang

dilakukan dibawah Undang-undang Pemilu daerah, menyatakan bahwa

“rangkaian proses perkara seperti ini dilaksanakan dalam batas waktu

yang sangat pendek… tindakan perbaikan sederhana semacam itu selama

periode kampanye Pemilu (lokal dan nasional) berlaku sebagai tujuan yang

absah dalam memastikan keadilan dalam proses Pemilu dan karenanya

tidak dapat dipertanyakan dari sudut pandang Konvensi.”138 Ketepatan

waktu mempersyaratkan negara untuk mengupayakan dua langkah: (1)

memastikan bahwa Undang-undang secara substantif dan prosedural

mengatur masalah waktu tersebut; dan (2) memberikan pengadilan

atau komisi yang bertanggung jawab terhadap penanganan keberatan

Pemilu dengan kemampuan dan sumber daya untuk memenuhi batas

waktu sebagaimana dinyatakan di dalam Undang-undang. Sementara

ahli internasional setuju bahwa tenggat waktu untuk mengajukan atau

memutuskan sebuah keberatan atau gugatan seharusnya ditetapkan

dalam Undang-undang Pemilu atau peraturan yang semestinya. Kerangka

waktu dapat dibuat singkat asalkan sidang pembacaan keberatan Pemilu

dapat memastikan tersedianya jadwal selama jangka waktu Pemilu atau

memprioritaskan secara efektif kasus-kasus terkait Pemilu.

Penundaan dalam proses penanganan keberatan dapat merusak

kepercayaan publik dan mendelegitimasi sebuah pemerintahan. Sebagai

contoh, di Nigeria sebuah sengketa Pemilu muncul terkait pemilihan

gubernur tanggal 14 April 2007 di Negara Bagian Ekiti, setelah INEC

mengumumkan Tn. Olusegun Oni dari People’s Democratic Party sebagai

pemenang. Kandidat partai oposisi, Dr. Kayode Fayemi dari Action

Congress mengugat Pemilu tersebut di Tribunal Gugatan Pemilu (Election

Petition Tribunal) dan menuduhnya melakukan malpraktik, dalam bentuk

surat suara ganda dan manipulasi daftar pemilih.139 Walaupun persyaratan

Bagian 148 dari Undang-undang Pemilu (Electoral Act) 2006, yang

menyebutkan bahwa “sebuah gugatan Pemilu dan banding yang muncul

dari gugatan tersebut … wajib diberikan sidang pembacaan gugatan/

138 Kwiecien v. Poland, Eur. Ct. J. R., App. No. 51744/99, Putusan 9 Januari 2007, ¶ 55.139 Oni v. Fayemi, [2009] (C.A.) (Nigeria); lihat juga Demola Akinyemi et al., Court Secks Oni,

Orders Fresh Polis in Ekiti, Vanguard, 18 Feb 2009, dapat dilihat di http://allafrica.com/stories/200902180002.html.

62


pembelaan (hearings) yang dipercepat dan wajib diprioritaskan diatas

seluruh kasus atau urusan lainnya di hadapan Sidang atau Pengadilan,”140

sistem pengadilan Nigeria membutuhkan waktu hampir dua tahun untuk

menyelesaikan sengketa ini.141 Baru pada tanggal 17 Februari 2009,

Pengadilan Banding memerintahkan Pemilu ulang di beberapa daerah

dari negara tersebut. Selama waktu itu, Gubernur Oni telah dua tahun

menjabat. Menyusul keputusan Pengadilan Banding, negara bagian Ekiti

menyelenggarakan Pemilu ulang pada bulan April 2009; namun, tingkat

kehadiran pemilih rendah dan gugatan Pemilu lainnya diajukan kepada

badan penanganan keberatan Pemilu terkait Pemilu ulang. Menurut

para pengamat, penundaan terkait keberatan Pemilu tahun 2007 telah

menciptakan krisis legitimasi dan kredibilitas yang mendalam di negara

Bagian Ekiti. Walaupun konsekuensi penundaan dua tahun, namun

keputusan hakim dipandang oleh beberapa pihak sebagai batu loncatan

yang lain dari peradilan Nigeria, yang menyatakan optimisme dimana

demokrasi negara tersebut akan terus membaik cepat ataupun lambat.”142

Harus juga dicatat bahwa sistem penanganan keberatan Pemilu di Nigeria

telah mengalami kemajuan yang berarti dari waktu ke waktu. Pada Pemilu

1999 dan 2003, dibutuhkan waktu kira-kira lima tahun bagi sebuah gugatan

untuk ditangani. Dalam kasus lainnya, beberapa keberatan hanya diabaikan

begitu saja oleh hakim. Setelah Pemilu 2003, para pemangku kepentingan

domestik dan ahli internasional melakukan upaya yang sangat besar untuk

memperkuat proses penanganan keberatan Pemilu di Nigeria. Para ahli

Pemilu internasional berpartisipasi dalam pelatihan para hakim untuk

Tribunal Banding Pemilu (Electoral Petition Tribunals) pada tahun 2006 dan

2007 dan memperkenalkan teknik-teknik manajemen perkara, termasuk

prosedur pra-peradilan.143 Awalnya, para ahli Pemilu menghadapi penolakan

dari para hakim Nigeria. Untuk mengatasi penolakan ini, para ahli harus

140 Electoral Act 2010 § 142 (Nigeria), dapat dilihat di http://placng.org/Electoral Act2010-asGazetted.pdf.

141 Ketentuan dari Undang-undang Pemilu ini menyerukan bagian 294 (1) dari Konstitusi Nigeria yang menyatakan bahwa “setiap pengadilan yang didirikan di bawah Konstitusi ini wajib menyampaikan keputusannya secara tertulis tidak lebih dari sembilan puluh hari setelah bukti terkumpul dan keputusan diambil.” Constition of the Federal Republic of Nigeria (1999) § 294 (1).

142 Akinyemi et al,. supra note 140.143 IFES, Support to the Electoral Process in Nigeria: Final Report 35-39 (2009). Barry

Weinberg dan Judge Nikki Ann Clark berpartisipasi dalam pelatihan para hakim untuk Pengadilan Banding Pemilu pada tahun 2006 dan 2007, Id.


63

mengatasi tingkat akseptabilitas dari penundaan yang berkepanjangan

yang menyengsarakan proses gugatan Pemilu. Karena upaya kerjasama

Ketua Pengadilan Banding (President of the Court of Appeals) YM Umaru

Abdullahi, CON, pembaruan diundangkan yang memperbaiki proses

penanganan keberatan. Menyusul Pemilu tahun 2007, dibutuhkan

waktu dua tahun bagi tribunal Pemilu untuk memutuskan kasus yang

disebutkan di atas, tetapi lebih dari 85 persen dari keberatan yang masuk

dapat diselesaikan sampai bulan Mei 2008. Bahkan jika masih terdapat

penundaan dalam penanganan keberatan di Nigeria, keberhasilan tersebut

seharusnya digarisbawahi. Perbaikan proses penanganan keberatan di

Nigeria telah membawa dampak positif yang jelas bagi kepercayaan publik

dalam sistem Pemilu secara keseluruhan.

Gugatan Pemilu presiden 2001 di Republik Zambia juga menggambarkan

kebutuhan penanganan keberatan yang tepat waktu. Setelah Pemilu,

sebelas partai politik yang maju dalam Pemilu presiden menghadap ke

Pengadilan Zambia menggugat adanya penyimpangan. Baru pada tanggal

16 Februari 2005 Mahkamah Agung menerbitkan keputusan akhirnya dan

mempertahankan bahwa Pemilu presiden tahun 2001 adalah sah walaupun

jika beberapa surat suara cacat.144 Meskipun begitu, langkah-langkah positif

telah diambil oleh negara untuk menghindari berulangnya penundaan yang

lama seperti itu dalam proses penanganan keberatan Pemilu. Pada tahun

2006, Undang-undang Pemilu diubah untuk memasukkan ketentuan bahwa

“sebuah gugatan Pemilu wajib diperiksa dan diputuskan oleh Pengadilan

Tinggi dalam seratus delapan puluh hari setelah keberatan ini diterima.”145

144 U.N. Human Rights Comm, Zambia’s Responses to the List of Issues From the Human Rights Committee Relating to the Periodic Report on the International Covenant on Civil and Political Rights 18 [setelah ini disebut Respons Zambia] (“Pihak negara ingin mengakui fakta bahwa suatu penundaan memang terjadi dalam penyelesaian kasus tersebut dan alasannya adalah, pertama-tama Undang-undang pada saat itu tidak memberikan kerangka waktu berapa lama gugatan Pemilu harus ditangani dan kedua, terdapat banyak penundaan yang timbul dari kedua belah pihak yang berperkara.” Dapat dilihat di http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/AdvanceDocs/zambia_replies90.pdf; U.S. Department of State, Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, Zambia: 2005 Report (2006), dapat dilihat di http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61599.htm.

145 Hukum Pemilu No. 12 (2006), § 102(1) (Zam.) (“Suatu gugatan Pemilu wajib disidangkan dan diputuskan oleh Pengadilan Tinggi dalam sebuah sidang terbuka, dalam waktu seratus delapan puluh hari sejak pendaftaran gugatan Pemilu sebagaimana dinyatakan dalam bagian sembilan puluh tujuh: Jika gugatan Pemilu tidak disidangkan dan diputuskan dalam jangka waktu yang disebutkan dalam sub-bagian karena kegagalan pemohon gugatan untuk secara aktif memperkarakan gugatan, Pengadilan Tinggi akan membatalkan gugatan untuk penuntutan.”). dapat dilihat di http://aceproject.org/ero-en/region/africa/ZM/ElectoralAct2006.pdf.

64


Republik Zambia menjelaskan reformasi ini dalam sebuah laporan kepada

Komite Hak Asasi Manusia PBB (U.N. Human Rights Committee) untuk

menunjukkan kepatuhannya pada ICCPR.146

Contoh lain dari penundaan dalam memutuskan masalah keberatan

Pemilu terlihat dalam sistem penanganan keberatan Pemilu di Pakistan.

IFES melaksanakan sebuah proyek untuk memantau proses penanganan

keberatan Pemilu di Pakistan dari Februari hingga November 2008, dan

menemukan bahwa secara kasar 39 dari 220 gugatan Pemilu diajukan

pada Pemilu 2002 tetap tidak terselesaikan pada tahun 2008.147 Sementara

Undang-undang Pemilu menetapkan batas waktu empat bulan untuk

menyelesaikan penanganan suatu keberatan Pemilu, dalam praktiknya

beberapa keberatan tetap tidak terselesaikan lima tahun sesudahnya,

menjadikannya berlarut-larut. Jelas bahwa Pakistan belum memenuhi

kewajibannya di bawah berbagai traktat dan konvensi internasional yang

mengikatnya namun, ECP nampaknya telah mengupayakan dengan iktikad

baik untuk menanggapi isu ini dan telah memperhitungkan pentingnya

menghindari penundaan yang berkepanjangan dalam penanganan

keberatan Pemilu. Secara khusus, ECP mengadakan lokakarya pembaruan

Pemilu di bulan Juni 2008 untuk membahas, beberapa masalah diantaranya,

isu penyelesaian gugatan oleh pengadilan Pemilu yang melebihi jangka

waktu yang ditetapkan.148

Ahli hukum IFES membuat pengamatan yang serupa terkait penundaan

dalam sidang keberatan dari Pemilu 2004 di Filipina. Laporan penilaian

IFES menyatakan bahwa keberatan dan proses penanganan berisi

“pengamanan proses hukum yang substansial”, namun “rumit, sangat

lambat, dan terbebani oleh berbagai keberatan yang tidak perlu.”149

Laporan tersebut merangkum berbagai faktor berbeda yang menjelaskan

penundaan dalam gugatan Pemilu (electoral contest), seperti tumpukan

146 Zambia Response, supra note 145, at 18.147 Peter Lepsch, IFES, Pakistan, Post-Election Community-Based Mediation and Adjudication

Program: Election Tribunal Monitoring Project, Laporan Akhir 6 fase satu dan dua (2008).148 IFES dan Pakistan Election Commission melaksanakan lokakarya National Electoral

Reform, Aceproject.org, http://aceproject.org/today/feature-articles/ifes-and-pakistan-election-commission-host(terakhir dikunjungi 8 Jan, 2011).

149 Peter Erben et al., IFES, CEPPS Philippines Election Observation Program: Strengthening the Electoral Process, Final Report 1, 26-29 (2004), dapat dilihat di http://www.ifes.org/publication/899bba68af1bc80415544d96cce580a9/Philippines_2004_ElectionReport.pdf.


65

kasus yang ditangani atau pengabaian tenggat waktu yang ditetapkan

legislatif. Karena ketidakpercayaan yang menjadi endemik di antara para

pemangku kepentingan Pemilu, banyak keberatan yang tidak tulus dan

dimaksudkan hanya untuk mengganggu kandidat lainnya.150 Terlebih lagi,

tidak ada mekanisme untuk menghindari gugatan yang sembarangan

atau memprioritaskan gugatan yang paling penting.151 Elemen-elemen ini

merupakan faktor-faktor yang dapat mendorong rangkaian kasus Pemilu

yang panjang. Berlimpahnya kasus gugatan dan kurangnya sumber daya

untuk menangani atau membatalkan kasus tersebut juga merupakan

penyebab yang jelas dari tertundanya penyelesaian keberatan Pemilu.

Mahkamah Agung Di Ghana juga telah menekankan dibutuhkannya

penetapan pedoman waktu yang jelas bagi para hakim dan publik. Hakim

Georgina T. Wood, Ketua Mahkamah Agung Ghana, menyatakan pada Juli

2008 bahwa dia “menghargai fakta serius bahwa faktor pengaman yang

penting dari integritas Pemilu terletak pada penyelesaian yang efektif dari

keberatan dan banding dengan waktu penundaan sesedikit mungkin,”152

dan menjelaskan bahwa “peradilan memiliki berada pada posisi yang

baik dan telah dilengkapi untuk menangani semua sengketa Pemilu

dalam waktu yang masuk akal dengan cara yang kompeten, cepat dan

efisien”.153 Terlebih lagi, Mahkamah Agung Ghana mengakui “pertanyaan

terpenting tentang jadwal untuk membuat rujukan ke Pengadilan Tinggi”.154

Dalam perkara Republic v High Court, Pengadilan berpendapat bahwa

“ketika tidak terdapat perselisihan fakta yang dipersengketakan, baik

untuk sebuah keputusan tentang apakah ada sebuah pertanyaan yang

sesungguhnya untuk ditafsirkan telah muncul, atau untuk suatu formulasi

isu-isu untuk pertimbangan, maka pertimbangan tersebut harus dibuat

tanpa penundaan.”155 Pengadilan harus dilaksanakan dengan jadwal yang

mengakomodasi pentingnya waktu dalam penyelesaian keberatan Pemilu.

150 Id, di 27.151 Id, at 27-29.152 Kata Pengantar Ghana Manual, supra note 7.153 Id.154 Republic v. High Court (Fast Track Division) Accra, (2006), S.C.G.L.R. 514, 539

(Ghana), dapat dilihat di http://www.judicial.gov.gh/c.i/content/EXPARTEELECpercent-20CIMMI(METTLE-NUOO,htm.

155 Id.

66


Pengadilan bukan satu-satunya lembaga yang mengakui pentingnya

penjadwalan dalam urusan Pemilu. Apakah keberatan Pemilu diselesaikan

oleh sistem peradilan ataupun oleh lembaga independen, Undang-undang

Pemilu seharusnya memberikan proses yang cepat. Memang Komisi

Pemilu Tinggi Independen (Independent High Electoral Commission)

di Irak, dalam Pasal 7 § 2 dari Undang-undang Pemilunya, menyatakan

bahwa “Dewan wajib mengundangkan prosedur yang diperlukan untuk

menyelesaikan sengketa tersebut, termasuk prosedur untuk mengajukan

suatu gugatan dan melaksanakan penyelidikan faktual yang dipercepat,

dan dapat mendelegasikan kewenangan penyelesaian sengketa untuk

menyelesaikan sengketa di pengadilan tingkat pertama pada Administrasi

Pemilu (Electoral Administration).156 Hakim atau arbiter seharusnya

kemudian melakukan berbagai upaya yang diperlukan untuk menyelesaikan

isu tersebut secepat mungkin.

Para sarjana dan organisasi non-pemerintah terus menerus menekankan

pentingnya proses penanganan perkara yang cepat dalam penanganan

keberatan Pemilu.157 Pada tahun 1994, National Democratic Institute

merancang beberapa rekomendasi terkait sengketa hasil Pemilu di

Namibia, yang menyatakan bahwa “prosedur untuk menggugat hasil

Pemilu … dapat membuat kontestan politik dan pemilih dalam situasi

ketegangan yang tidak mudah, terkait keabsahan hasil Pemilu bagi

kabinet yang akan digugat. Oleh karena itu, mungkin akan lebih layak

156 Independent High Electoral Commission of Iraq, Coalition Provisional Authority, Order No. 92. Art 7 § 2, 31 Mei, 2004, dapat dilihat di http://www.ihec.iq/download/cpa_92_ieci_en.pdf.

157 Robert Dahl, IFES legal policy advisor, menegaskan bahwa “hampir seluruh demokrasi menyediakan beberapa bentuk upaya hukum terkait masalah Pemilu, baik melalui hirarki peradilan yang normal atau tinjauan yang dipercepat oleh pengadilan-pengadilan tingkat yang lebih tinggi.” Robert A. Dahl, IFES, Electoral Complaints Adjudication and Dispute Resolution: Key Issues and Guiding Principles 3 (2008) dapat dilihat di http://210.69.23.129/download/d_6/IFES.doc. Carter Center menangani isu yang sama setelah Pemilu Presiden Ghana tahun 2008, yang menemukan bahwa “rintangan utama terkait penyelesaian sengketa Pemilu di Ghana adalah rendahnya kepercayaan rakyat pada kemampuan pengadilan untuk memberikan respon yang tepat terhadap keberatan terkait Pemilu.” Preliminary Report, Carter Center Finds Ghana’s Presidential Run-Off Elections Credible and Peaceful, The Carter Center (30 Des, 2008), http://www.cartercenter.org/news/pr/ghana_prelim_123008.html [setelah ini disebut Carter Center Ghana Report]. Tetapi Ghana nampaknya telah memahami pentingnya penjadwalan. Memang misi peninjau Pemilu EU di Ghana mengakui bahwa “walaupun salah satu kekurangan dari sistem permohonan banding (appeal) adalah tidak adanya tenggat waktu yang diharuskan oleh Undang-undang.” Chief of Justice memprioritaskan “kasus terkait Pemilu di dalam pengadilan.” E.U. Election Observation Mission, Final Report: Presidential and Parliamentary Election 2008 Ghana, at 27 (2009). Carter Center menambahkan bahwa sebagai contoh pengadilan mendirikan cabang-cabang khusus untuk menyidangkan kasus, dan menyetujui “jam kerja di akhir minggu bagi pengadilan.” Carter Center Ghana Report, supra.


67

untuk mempertimbangkan berbagai mekanisme untuk menerima dan

memproses keberatan-keberatan tersebut dengan cara yang lebih

cepat.”158 Situasi ketegangan ini dapat langsung menyebabkan runtuhnya

sistem-sistem demokrasi; tenggat waktu yang spesifik dan sumber daya

yang memadai harus tersedia untuk mendukung prosedur penanganan

perkara yang dipercepat sebagai bagian dari sistem keberatan Pemilu yang

berfungsi dengan baik.159

Selain prosedur yang menyulitkan, keberatan yang sembarangan, atau

ketidakmampuan untuk memprioritaskan dan mendahulukan keberatan

yang paling parah, suatu putusan yang diproses melalui percepatan dapat

dibatasi faktor struktural lain dalam badan penanganan, termasuk tidak

cukupnya jumlah staf dan sumber-sumber daya yang ketinggalan zaman

atau terbatas.160 Dalam rangka memutus tanpa penundaan yang berlebihan,

seorang arbiter akan memerlukan teknologi dan logistik yang memadai serta

dukungan staf penuh, yang memenuhi syarat.161 Ketika merancang proses

keberatan Pemilu, penting juga untuk menghindari pemecahan tahap

penanganan keberatan Pemilu secara berlebihan. Makin banyak lembaga

terlibat dalam proses keberatan Pemilu, makin besar peluang penundaan.

Memang jika entitas lain, seperti polisi, diberi mandat untuk menyelidiki

keberatan tersebut, maka badan penyelenggara Pemilu secara umumnya

akan berkurang kontrolnya terhadap proses penjadwalan. Dalam demokrasi

yang sedang berkembang, badan penanganan keberatan biasanya tidak

memiliki sumber-sumber daya yang diperlukan untuk mengambil langkah-

158 NDI, Comments on the Namibian Presidential and National Assembly Elections 8 (1994), dapat dilihat di http://www.accessdemocracy.org/files/150_na_comments.pdf.

159 Lihat National Democratic Institute & Carter Center, Statement of the NDI/Carter Center Pre-Election Delegation to Liberia’s 2005 Election 2 (9 September 2005) (“Untuk membangun kepercayaan publik dalam ketidakberpihakan proses keberatan Pemilu, NEC seharus nya merangkum dan mempublikasikan metodologinya untuk menyelesaikan berbagai keberatan terkait Pemilu. Jadwal NES seharusnya tidak digunakan untuk mengganggu proses Pemilu. Sumber daya yang mencukupi seharusnya didedikasikan untuk menjamin bahwa jumlah keberatan potensial dapat diproses dengan tidak memihak dan dengan basis dipercepat dengan transparansi yang memadai sesuai dengan persyaratan due process dan kesetaraan di hadapan hukum.”) dapat dilihat di http://www.ndi.org/files/1907_lr_statememt_090905.pdf.

160 Vickery, supra note 34, at 15, 25.161 Organization of African Unity, Declaration on the Principles Governing Democratic

Elections in Africa, 38th Ordinary Sess., arts II(4), III (c ), AHG/decl. 1 (xxxviii) (8 Juli 2002) [setelah ini disebut African Elections Declaration], dapat dilihat di:///www.au2002.gov.za/docs/summit_council/oaudec2.htm.

68


langkah dalam proses penanganan keberatan.162 Dalam beberapa kasus

dimana beberapa pihak terlibat, dibutuhkan penyusunan mekanisme

pengamanan dan akuntabilitas yang akan menghindari penundaan yang

berlebihan atau kesalahan pengelolaan keberatan.

Pengadilan Pemilu atau komisi keberatan harus menyediakan prosedur

yang cepat dalam urusan Pemilu, karena terdapat hubungan yang jelas

antara prosedur tersebut dan legitimasi pemerintah yang akan datang.163

Namun, mempertahankan prosedur yang tepat memerlukan kesimbangan

yang hati-hati antara kebutuhan untuk bertindak secara cepat dan

kebutuhan untuk menilai secara hati-hati apakah keadilan telah ditegakkan,

sebagaimana akan dibicarakan di bawah.

B. Keseimbangan Kepentingan: Pelaksanaan Peradilan yang Baik

Seperti setiap standar hukum, pentingnya tenggat waktu yang sensitif

memiliki keterbatasan. Keputusan yang cepat tidak dapat dibuat untuk

mencederai hak atas suatu pengadilan yang adil dan kemampuan untuk

mempersiapkan pembelaan. Administrasi peradilan yang baik memerlukan

prinsip-prinsip seperti kesetaraan di muka pengadilan, hak seseorang untuk

didengarkan dalam pembelaannya dan hak untuk menjalani pengadilan

terbuka yang kompeten, independen dan tidak memihak.164 Konsep proses

hukum yang berlaku (due process) menjunjung seluruh hak dan prinsip

ini dijamin dalam konvensi hak asasi manusia internasional dan regional

utama.165 Konsep ini juga dikenal dalam rezim hukum domestik; sebagai

contoh Mahkamah Agung Ghana menyatakan bahwa Pengadilan perlu

untuk bertindak “dalam kepentingan utama untuk keadilan untuk mencegah

ilegalitas dan kegagalan pengadilan dan juga juga memastikan keadilan

162 IFES, The Kingdom of Thailand, Analysis and Issues for Consideration: The Organic Act on Election of Members of the House of Representatives and Installation of Senators and the Organic Act on the Election Commission 10-11 (2008) [setelah ini disebut Kingdom of Thailand Report].

163 Editorial, Nigeria: Ekiti Re-Run Tribunal – Against Endless Proceedings, Daily Indep. (Lagos, Nigeria), 28 Juli 2009, dapat dilihat di http://allafrica.com/stories/200907280196.html

164 U.N. Human Rights Comm., CCPR General Comment No. 13, Art. 14: Equality Before The Court and The Right To A Fair and Public Hearing By An Independent Court Established By Law, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 at 14 (1994) [setelah ini disebut CCPR General Comment No. 13], dapat dilihat di http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/bb722416a295f264c12563ed0049dfbd?Opendocument.

165 ICCPR, supra note 11, art. 10, 11, 14, 15, 16; African Charter, supra note 14, arts, 6,7,25.


69

dan memfasilitasi penyelesaian kasus secara cepat.166 Dengan demikian,

secara umum diakui bahwa penanganan perkara yang dipercepat sangat

penting dalam penanganan keberatan Pemilu, tetapi seharusnya tidak

secara drastis mengurangi jaminan untuk pelaksanaan proses hukum.

Para ahli hukum juga mengaku pentingnya pelaksanaan proses hukum dan

keterbatasan yang terjadi dalam pembuatan keputusan yang dipercepat,

sebagaimana diakui dalam pendapat yang berbeda (dissenting opinion)

dalam Electoral Commission v Bakireke (Pengadilan Banding Uganda).167

Hakim S.B.K Kavuma menekankan bahwa “yang dimaksud waktu yang

‘memadai’ [hak terhadap waktu dan fasilitas yang memadai bagi persiapan

pembelaan] akan tergantung sifat persidangan dan situasi faktual

dalam sebuah kasus. Faktor-faktor yang perlu diperhitungkan termasuk

kompleksitas kasus tersebut, akses tergugat terhadap bukti, batas waktu

yang diberikan Undang-undang domestik untuk beberapa tindakan dalam

rangkaian persidangan (proceedings), dll.”168 Hakim Kavuma merujuk pada

Pedoman Pengadilan yang Adil dari Amnesti Internasional (Amnesty

International Fair Trial Manual) yang menyatakan,” hak untuk pengadilan

dalam waktu yang masuk akal dapat diimbangi dengan hak untuk waktu

yang memadai untuk mempersiapkan sebuah pembelaan.”169

Di kasus Uganda, pemohon banding, diberikan waktu hanya 20 hari untuk

menanggapi tuduhan dari kesaksian tertulis sementara tergugat memiliki

lima bulan untuk mengumpulkan bukti yang kemudian dibawa ke pengadilan.

Sementara penanganan keberatan Pemilu yang cepat merupakan kunci

keefektifan proses tersebut, elemen yang menjamin sebuah administrasi

166 British Airways v. Att’y Gen. [1996-97] S.C.G.L.R. 547, 552-53, 554 (Ghana); lihat juga Constitution of the Republic of Ghana, 28 April 1992, pasal 135.

167 Electoral Commission v. Bakireke, (2009) U.G.C.A. 12 (Ct. App.) (Uganda), dapat dilihat di http://lawviatheinternet.org/ug/cases/UGCA/2009/12.html.

168 Id. (Kavuma, J,. dissenting) (mengutip Lawyers Committee for Human Rights, Basic Guide to Legal Standards and Practice 16 (2000), dapat dilihat di http://www.humanrightsfirst.org/pubs/descriptions/fair_trial.pdf).

169 Id (mengutip Amnesty International, Fair Trials, Manual § A, ch. 8 (1998), dapat dilihat di http://www/amnesty.org/en/library/asset/POL30/002/1998/en/94799f9-d9b1-11dd-af2b-b1f6023af0c5/pol300021998en.html).

70


peradilan yang layak, seperti hak untuk menyiapkan sebuah pembelaan,

seharusnya dipertimbangkan dan seharusnya tidak dirongrong.170

Menjadi penting untuk diperhatikan bahwa berbagai persyaratan ini harus

dipenuhi secara cukup ketika melaksanakan upaya-upaya penanganan

yang cepat. Sebagai contoh, setelah Pemilu 2009 di Afganistan, ECC –

karena luasnya cakupan kecurangan yang dituduhkan dan terbatasnya

waktu untuk mengadakan putaran kedua sebelum musim dingin – memilih

untuk menggunakan metode sampling untuk penghitungan ulang dalam

rangka memperoleh hasil cepat. Pendekatan ini dilakukan untuk mengatasi

situasi khusus yang dihadapi badan penanganan keberatan dalam sebuah

negara pasca-konflik dan mungkin telah mencegah krisis konstitusional

dan kericuhan politik; namun semenjak dibuatnya keputusan ini, ECC telah

menghadapi pertanyaan tentang kredibilitas dan legitimasinya.

Singkatnya, karena Pemilu adalah peristiwa politik yang sensitif terhadap

waktu yang membagi kekuasaan negara dan memberikan legitimasinya

kepada pemerintah, sebuah penyelesaian keberatan yang tepat waktu

merupakan hal yang amat penting. Persyaratan ini telah dicatat secara

teratur oleh berbagai konvensi internasional, putusan pengadilan, laporan

LSM dan para sarjana. Namun, dengan mempertimbangkan pertaruhan

yang dilibatkan dan sebagaimana telah ditunjukkan oleh kasus-kasus yang

telah dibahas, badan penanganan seharusnya melakukan setiap upaya

untuk menemukan keseimbangan yang layak antara penyelesaian perkara

secara cepat dan keadilan proses penanganan keberatan itu sendiri.

5. Penentuan Beban Pembuktian dan Standar Pembuktian

Prinsip pedoman lainnya dalam melakukan penanganan keberatan Pemilu

adalah penentuan beban pembuktian dan standar pembuktian yang adil.

170 Lihat juga Boddaert v. Belgium, 16 Eur.Ct. H.R. 242 ¶ 39 (1992) (“Article 6 of the European Convention) memerintahkan bahwa rangkaian proses peradilan haruslah singkat, tetapi juga meletakkan prinsip yang lebih umum dari administrasi peradilan yang baik.” Pengadilan menegaskan bahwa gagasan pada tahun 2007, yang menyatakan bahwa “meskipun pemeriksaan sengketa terkait Pemilu yang cepat adalah sangat diinginkan, hal tersebut seharusnya tidak menghasilkan pengurangan yang berlebihan dari jaminan prosedural yang layak bagi para pihak seperti rangkaian proses persidangan khususnya bagi si tergugat.” Kwiecie v. Poland, Eur.Ct.H.R.,App. No 51744/99, Keputusan 9 Jan. 2007, ¶ 55. See also Boddaert v. Belgium, 16 Eur. Ct. H.R. 242 ¶ 39 (1992)


71

Pedoman-pedoman ini harus dibentuk jauh sebelum terjadinya keberatan,

sehingga para pihak yang terlibat akan telah memperhatikan dan memiliki

pemahaman yang masuk akal tentang apa yang dibutuhkan kedua belah

pihak untuk menyelesaikan masalah tersebut.171

Adalah negara yang memilih untuk mendefinisikan standarnya, definisi ini

harus dapat diketahui oleh kedua belah pihak dan tribunal sebelum sidang

dimulai, dan lebih baik lagi jika dapat diketahui sebelum Pemilu diadakan.

Sekali ditetapkan, standar ini harus ditaati pada selama proses persidangan

(proceedings). Melakukan hal yang sebaliknya – sebagai contoh, dengan

menerapkan standar sementara (ad hoc) ketika pengadilan digelar atau

memberlakukan standar yang berbeda terhadap pengadu yang berbeda

dalam masalah yang sama– akan menimbulkan pertanyaan tentang

keadilan dan ketidakberpihakan tribunal, dan akan menimbulkan keraguan

tentang legitimasi keseluruhan proses (dan bisa jadi Pemilu secara

keseluruhan), terlepas dari hasil dari seluruh rangkaian persidangan.

A. Beban PembuktianDalam hampir semua sistem hukum, beban pembuktian merupakan

tanggung jawab dari pihak yang mengajukan tuduhan.172 Sebagai contoh, di

Inggris merupakan hal yang “adil untuk menempatkan beban pembuktian

kepada orang yang secara positif menyatakan sebuah keadaan tertentu,

daripada orang yang menolak keadaan tersebut terjadi, mengingat

kesulitan yang timbul karena bukti yang berlawanan diperlukan.”173

Pengadilan mengakui bahwa prinsip ini bersifat umum dalam setiap

tindakan hukum perdata.174

Pada gugatan Pemilu, beban pembuktian pada umumnya akan jatuh pada

orang yang menggugat hasil Pemilu atau menuduh pelanggaran dari pihak

lainnya. Struktur ini menyiratkan adanya praduga keteraturan di pejabat

171 Hal ini merupakan ungkapan yang benar dalam hampir semua sistem hukum, dan hal tersebut jarang disinggung oleh para komentator dan pengadilan, bahkan dalam pernyataan resmi. Untuk contoh pengadilan yang membahas isu ini dalam sebuah konteks hukum non-Pemilu, lihat Panovits v. Cyprus, Eur.Ct.H.R., App. No. 4268/04, Putusan 11 Des 2008 ¶ 60.

172 Black’s Law Dictionary 196 (6th ed 1991)173 McVicar v. United Kingdom, Eur. Ct. H.R., App. No. 46311/99, Keputusan 7 Mei 2002, ¶

40.174 Id. ¶ 41.

72


berwenang dan tindakan resminya.175 Ketika satu pihak menegaskan

bahwa beberapa aspek Pemilu harus dibatalkan, para penggugat dapat

untuk secara masuk akal diharapkan untuk membawa bukti untuk

membuktikan tuduhan mereka. Mengharuskan pihak yang digugat

untuk membuktikan secara tegas bahwa tidak terjadi pelanggaran atau

penyimpangan merupakan undangan bagi kandidat atau partai yang kalah

untuk melakukan gugatan sebagai sebuah bentuk pelecehan. Partai yang

menang akan dipaksa untuk berusaha keras membuktikan keabsahan

sebuah Pemilu dalam sidang yang berulang-ulang atau menghadapi

kemungkinan bahwa hasil Pemilu yang sah terpaksa dibatalkan karena

sulitnya membuktikan sebaliknya.

Tetapi paling sedikit terdapat satu argumen yang mendukung beban

pembuktian sebagai tanggung jawab pihak yang digugat: dalam kasus

dimana kubu partai yang berkuasa atau pemerintah digugat oleh kaum

minoritas, atau gugatan melawan badan penyelenggara Pemilu itu

sendiri, pihak penggugat mungkin akan kekurangan sumber daya untuk

mempertahankan gugatannya yang sah sebagaimana mestinya sementara

pihak tergugat memiliki sumber daya untuk membuktikan Pemilu yang

sah. Dalam kasus seperti itu, mungkin sudah sepantasnya untuk membagi

beban pembuktian sengketa tersebut kepada pihak yang lebih kuat.

Meskipun begitu, hal ini adalah tugas tidak biasa dari beban pembuktian

untuk alasan yang disebutkan diatas, dan tidak terlalu didukung oleh prinsip

negara hukum (rule of law) yang paling umum manapun.

Singkatnya, dalam sebagian besar gugatan terkait keberatan Pemilu,

beban pembuktian seharusnya berada pada pihak yang menuduh bahwa

telah terjadi suatu kecurangan atau penyelewengan. Ini adalah cara umum

bagaimana memahami implementasi beban pembuktian, dan beban

tersebut hanya dibebankan kepada pihak tergugat, hanya dalam keadaan

yang ekstrim atau untuk membuktikan suatu pembelaan diri afirmatif.

B. Standar PembuktianSelain untuk menentukan pihak di dalam sengketa yang menanggung

beban untuk membuktikan kasusnya, Undang-undang Pemilu seharusnya

175 Barry H. Weinberg, The Resolution of Election Disputes: Legal Principles That Control Election Challenges 16 (Edisi ke-2, 2008).


73

juga mendefinisikan sampai dimana pihak tersebut harus membuktikan

kasusnya untuk meyakinkan arbiter atau pencari fakta bahwa pihak tersebut

yang benar. Hal ini biasanya disebut sebagai “standar pembuktian”. Terdapat

banyak standar yang berbeda yang diterapkan dalam sistem hukum di

seluruh dunia, dan yang digunakan tergantung banyak faktor, termasuk

tradisi hukum yang unik dari negara tersebut, tingkat keseriusan tuduhan

yang diajukan, tingkat keseriusan tindakan perbaikan yang diupayakan,

dan sifat pembuktian yang diajukan dalam persidangan. Saat ini tidak

terdapat konsensus internasional tentang standar pembuktian yang harus

dipenuhi penggugat dalam menuduh kecurangan atau pelanggaran Pemilu

lainnya. Namun, terdapat tiga standar yang seringkali diterapkan dalam

kasus-kasus Pemilu: preponderance of the evidence (bukti yang sangat

kuat); evidence beyond a reasonable doubt (bukti yang sangat kuat dan

tidak dapat dibantah); dan clear and convincing evidence (bukti yang jelas

dan meyakinkan).176

“Preponderance of the evidence” juga disebut bukti yang lebih berbobot

(greater weight of the evidence) atau keseimbangan atas kemungkinan

(balance of probabilities), dan merupakan sebuah gagasan bahwa satu pihak

telah memberikan bukti yang tampaknya lebih mungkin benar daripada

tidak sama sekali. Ini merupakan standar umum yang diterapkan pada

gugatan perdata, jika tidak pada sebagian besar sistem hukum.177 Karena

keberatan Pemilu biasanya diperlakukan sebagai kasus perdata (ketimbang

pidana), hal ini memungkinkan sebuah standar baku yang masuk akal untuk

diterapkan dalam kasus Pemilu. Namun, terdapat beberapa kelemahan

yang mungkin terjadi dalam penggunaan standar preponderance, karena

mungkin membuktikan terlalu mudahnya sebuah standar yang harus

dipenuhi penggugat dalam berbagai keberatan Pemilu. Sebagai sebuah

persoalan praktis dan filosofis, untuk menegakkan negara hukum (rule

of law), hasil Pemilu resmi telah memiliki praduga keabsahan dan harus

tidak dibatalkan hanya karena terlihat ada suatu faktual yang cenderung

mendukung si penggugat. Hasil Pemilu berdasarkan proses hukum dan

176 Lihat secara umum Huefner, supra note 25, at 313-14.177 Id. Lihat juga Prodan v. Moldova, Eur. Ct. H.R., App. No. 49806/99, Keputusan 25 April 2006

(membahas seluruh tiga standar yang digunakan dalam hukum internasional): Dalam re Gen. Election 605 A 2d 1164 (N.J Super Ct Law Div. 1992) (membandingkan penggunaan sebagian besar pembuktian dan standar pembuktian yang jelas dan meyakinkan yang diusulkan di dalam kasus Pemilu A.S.).

74


administratif komplekslah yang seharusnya akan bertahan; jika tidak, hal ini

akan menyebabkan ketidakpastian yang amat sangat tentang hasil Pemilu

dan kewenangan pemerintah untuk terus menjalankan fungsinya.178

Di ujung spektrum yang lain, standar pembuktian beyond a reasonable

doubt pada umumnya adalah standar yang wajib dipenuhi pada penuntutan

pidana, dan jarang dipakai dalam kasus perdata. Di bawah standar ini, para

pemohon diwajibkan untuk melampirkan bukti yang meyakinkan sehingga

dapat diandalkan dan mengambil tindakan atasnya tanpa keraguan. Tetapi

tidak berarti hal tersebut merupakan kepastian mutlak.179 Dalam setidaknya

satu kasus Pemilu AS, pengadilan menerapkan standar “a reasonable

doubt” ketika sebuah standar yang lebih ketat daripada “preponderance

of the evidence” diperlukan.180 Penggunaan standar “a reasonable doubt”

dalam kasus Pemilu merupakan hal yang layak ketika tindakan perbaikan

sedang diupayakan bersama-sama dengan penuntutan pidana, khususnya

di negara-negara seperti Nigeria yang mempersyaratkan standar“a

reasonable doubt” bahkan dalam perkara perdata, jika gugatan perdata

tersebut akan menimbulkan pertanyaan pelanggaran pidana.181

Tetapi sementara ahli hukum dan hakim di Nigeria telah mengingatkan

bahwa, ”persentasi kasus-kasus Pemilu yang layak diajukan yang telah

ditolak oleh pengadilan dan sidang (negara) kami dengan dasar…..bahwa

penggugat gagal untuk membukti gugatannya dengan standar “beyond a

reasonable doubt” adalah sangat mengkhawatirkan“.182 Dengan kata lain,

standar “reasonable doubt” mungkin terlalu ketat untuk diterapkan dalam

kasus-kasus Pemilu.

178 Lihat Huefner, supra note 25,at 314.179 Lord Denning menunjukkan dalam Miller v. Minister of Pensions bahwa beyond a

reasonable doubt tidak “perlu mencapai kepastian, tetapi harus mengandung probabilitas yang tinggi”. Pembuktian beyond a reasonable doubt tidak berarti pembuktian beyond the shadow of a doubt. Miller v. Minister of Pensions, [147] 2 All E.R.. 372, 372-74.

180 Roger v. Holder, 636 So, 2d 645 (Miss. 1994).181 Lihat, contohnya, Evidence Act (1990), Cap. (112), § 138(1) (Nigeria) (“Jika kejahatan oleh

satu pihak terhadap sebuah prosedur yang langsung dipertanyakan di sidang perdata atau pidana, hal tersebut harus dibuktikan dengan beyond a reasonable doubt.”), dapat dilihat di http://www.nigeria-law.org/EvidenceAct.htm#ProductionAndEffectOfEvidence.

182 Mimiko’s Case and The Issues of Burden and Standard of Proof in Election Petitions, Compass Nigeria, 17 Februari 2010, dapat dilihat di http://www.compasnewspaper.com/~compas/NG/index.php?option=com_content&view=article&Id=41516:mimikos-case-and-the-issues-of-burden-and-standard-of-proof-in-election-petition&catId=44:law&ItemId=6990.


75

Di beberapa negara, satu-satunya tindakan perbaikan yang tersedia atas

pelanggaran Undang-undang Pemilu adalah sanksi pidana bagi pelanggar,

yang menegaskan isu teknis dihadapkan dengan keadilan.183 Secara

khusus, penanganan keberatan Pemilu yang adil seharusnya tidak boleh

dikacaukan hanya karena mematuhi formalitas: “hukum acara seharusnya

digunakan sebagai alat bantu dari keadilan bukan untuk mengalahkan

keadilan tersebut.184 Sebagai contoh, di Pakistan Undang-undang tidak

membedakan secara jelas antara gugatan administratif dan pidana dalam

pelanggaran Pemilu. Pengadilan mengikuti Undang-undang hukum pidana

dan menerapkan standar “beyond reasonable doubt” sebagai beban

pembuktian untuk sebagian besar kasus Pemilu yang mereka tangani.

Dalam sebuah sistem dimana fokus tuntutan pidana untuk pelanggaran

Undang-undang Pemilu adalah hukuman terhadap pihak yang bersalah

daripada tindakan perbaikan terhadap Pemilu yang cacat, setiap tindakan

untuk menggugat hasil sebuah Pemilu akan memerlukan pembentukan

suatu proses terpisah untuk menangani keberatan Pemilu.185

Standar ketiga, “clear and convincing evidence” merupakan titik tengah

antara standar lainnya. Hal ini berarti pengajuan bukti harus menunjukkan

secara substansial gugatan yang diajukan lebih mungkin benar daripada

tidak.186 Apa yang dimaksud dengan kata substansial tidak dijelaskan

secara rinci, tetapi secara universal diterima menjadi lebih ketat daripada

“preponderance of the evidence” dan lebih longgar daripada bukti “beyond

a reasonable doubt.” Pada yurisprudensi Amerika Serikat, standar “clear

and convincing” berasal dari standar pembuktian dalam kasus perdata

yang menuduh tindakan kecurangan atau kuasi pidana oleh tergugat, dan

telah diperluas hingga kasus-kasus yang menyangkut hak asasi manusia

dan banyak keadaan dimana kehilangan hak tersebut akan menyebabkan

183 Lihat, contohnya, Law No. 73 of 1956 (Law on the Exercise of Political Rights) Al-Jarlda Al Rasmiyya, 1956 pasal 39-51 (Mesir); lihat juga President of the Arab Republic of Egypt Legislative Decree No. 220 of 1994 (To Amend Certain Provisions of Act No. 73 of 1956 to Regulate the Exercise of Political Rights), Al-Jarlda Al-Rasmiya, 27 Oktober 1994, volume 37, No. 43 (Supp.), hal 3-5 (Mesir).

184 YM. Lady Justice Constance K. Byamugisha, Justice of the Court of Appeal of Uganda. Greenwatch, Administering Justice Without Undue Regard to the Technicalities (2003), dapat dilihat di http://greenwatch.or.ug/pdf/news/Administering_Justice_Without_Un_Due_Regard_to_Technic.pdf.

185 Craig C. Dosanto et al., Federal Prosecution of Election Offenses (Edisi ke-7 2007)186 Lihat, contohnya, Grogan v. Garner, 498 U.S. 279 (1991) Definisi modern clear and

convincing evidence berevolusi di sistem hukum A.S., tetapi telah diadopsi dalam konteks internasional juga.

76


tergugat menderita kerugian non-moneter yang tidak dapat diperbaiki.187

Sebagai contoh, standar “clear and convincing evidence” telah diterapkan

di kasus-kasus Pemilu AS yang melibatkan pembatasan tentang iklan

kampanye dan dana kampanye karena tindakan badan pengatur berdampak

pada pembatasan awal terhadap hak kebebasan untuk mengeluarkan

pendapat.188 Di Thailand, Undang-undang Organik untuk pemilihan anggota-

anggota Parlemen dan Senat menyatakan bahwa Komisi Pemilu akan

mencari bukti yang meyakinkan untuk memutuskan jika, sebagai contoh,

terjadi pelanggaran aturan pengeluaran belanja Pemilu dan alat kampanye

Pemilu, atau jika ada kandidat yang telah melaksanakan Pemilu yang tidak

jujur dan tidak adil.189 Standar dengan kalimat yang sama telah diadopsi di

banyak kasus internasional terkait hak asasi manusia.190 Standar Clear and

convincing tampaknya telah menjadi sebuah standar dalam pembuktian

dalam hukum perdata internasional.191

Dalam artikelnya tahun 2007 mengenai penanganan keberatan Pemilu,

Steven Huefner merekomendasikan Amerika Serikat untuk mengadopsi

standar clear and convincing untuk kasus Pemilu, yang telah diterapkan

secara berbeda-beda oleh negara-negara bagian yang menggunakan

seluruh tiga standar.192 Ia mengemukakan bahwa standar ini akan layak

digunakan pada sengketa Pemilu karena proses Pemilu AS, walaupun

tidak sempurna, telah “mendapat praduga kuat atas kebenarannya”.

187 Brandt Distrib. Co. v. Fed. Ins. Co., 247 F3d 822 (8th Cir. 2001); Rodriguez v. Suzuki Motor Corp., 936 S.W.2d 104 (Mo. 1996).

188 Fulani v. Fed. Elections Comm’n, 147 F3d 924 (D.C. Cir. 1998); Briggs v. Ohio Elections Comm’n, 61 F3d 487 (6th Cir. 1995); Pestrak v. Ohio Elections Comm’n, 926 F.2d 573 (6th Cir. 1991)

189 Organic Act on the Election of Members of the House of Representatives and the Installation of Senators, pasal 57, 103, 107 (2007) (Thailand) (“Dalam kasus dimana selama periode waktu di bawah Bagian 49 terdapat bukti yang meyakinkan seseorang memberikan, menawarkan untuk memberi atau menjanjikan untuk memberi uang atau benda lainnya yang bermanfaat bagi seorang pemilih untuk memilih kandidat atau partai politik tertentu…”).

190 Terminologi yang sinonim dengan clear and convincing evidence yang digunakan oleh berbagai pengadilan internasional termasuk referensi untuk kebutuhan pembuktian adalah “clear and cogent” atau “cogent and compelling” juga aturan bahwa pengadilan juga perlu “meyakinkan”. Lihat contohnya HCJ6659/06 Anonymous v. The State of Israel (2008) (lsr.) (mempersyaratkan “clear, convincing and unambiguous evidence”): Military and Paramilitary Activities in and Against Nicarague (Nicar. V. US), 1986 I.C.J 14 (27 Juni) (menerapkan sebuah standar tanpa nama antara reasonable doubt dan preponderance of the evidence), dapat dilihat di http://www.icj-cij.org/docket/files/70/6503.pdf.

191 Louis Henkin, How Nations Behave: Law and Foreign Policy 142 (2d ed. 1979); Dinah Shelton, Judicial Review of State Action by International Courts, 12 Fordharm Int’l LJ. 361 (1989); Christopher Greenwood, International Law and the United States’ Air Operation Against Libya, 89 W. Va. L. Rev. 933 (1987).

192 Huefner, supra note 25, at 314.


77

Dengan demikian praduga yang dapat disangkal untuk membatalkan atau

mengubah sebuah hasil Pemilu seharusnya memerlukan lebih dari 51

persen probabilitas bahwa “hasil Pemilu yang resmi tidak dapat dipercaya.”

(“the official certification is not trustworthy”)193

Huefner menjustifikasi keberpihakannya pada standar uji “clear and

convincing” untuk membuktikan penyimpangan dan untuk membuktikan

bahwa penyimpangan tersebut mengubah hasil Pemilu atau sedikitnya

membuatnya menjadi tidak pasti. Ia mengatakan: “Menerima clear

and convincing evidence bahwa hasilnya tidak dapat diandalkan akan

memungkinkan perbaikan terhadap cacat dalam Pemilu tanpa menimbulkan

ketidakstabilan sistem, tetapi kemudian proses ini membutuhkan

pedoman yang jauh lebih besar…..tentang tindakan perbaikan apa yang

dapat diberikan.”194

Standar yang dinaikkan seperti ini dapat membantu menjamin bahwa

badan-badan penanganan keberatan tidak akan membatalkan Pemilu

yang sah karena kesalahan penafsiran atas sebagian kecil bukti yang

tersedia secara umum, atau hasil dari keberatan mengganggu yang

dimasukkan oleh pihak kalah yang merasa kesal, dimana keduanya

mungkin menggunakan standar yang lebih rendah. Di sisi lain, standar

yang dinaikkan juga tetap akan memungkin seorang penggugat untuk

membuktikan suatu perkara, walaupun ia tidak harus memiliki akses

terhadap bukti yang telah disembunyikan atau dihancurkan oleh pihak yang

melakukan kecurangan, hal yang mungkin jauh lebih sulit jika tindakan

yang dibutuhkan standar beyond a reasonable doubt. Standar clear and

convincing memberikan keseimbangan untuk menjamin bahwa sistem

penanganan keberatan bersifat adil dan dapat diakses. Selain itu, standar

clear and convincing sebagaimana yang saat ini digunakan di seluruh dunia

berlaku dengan baik jika keberatan Pemilu ditafsirkan sebagai tindakan

kecurangan (sebagaimana penerapan standar di Inggris dan AS), atau

persoalan hak asasi manusia (dimana standar tersebut bersifat umum di

negara-negara lain). Komisi Keberatan Pemilu Afganistan menggunakan

193 Id.194 Id.

78


clear and convincing evidence sebagai standar keberatan dalam Pemilu

Afganistan 2009.195

Namun, dalam berbagai situasi, standar clear and convincing juga

dapat merusak proses penanganan keberatan Pemilu. Memang, dalam

praktiknya, penggugat dapat menghadapi kesulitan yang amat besar

dalam memperoleh bukti, dan harus berjuang untuk mengumpulkan fakta-

fakta untuk membuktikan tuduhan mereka, khususnya di demokrasi yang

sedang berkembang, yang membutuhkan sebuah sistem penanganan

keberatan yang efektif. Para petugas Pemilu, komisi Pemilu atau partai

politik oposisi akan memiliki akses untuk pembuktian tersebut, tetapi para

pengadu akan mungkin tidak memilikinya. Dengan demikian, sebagaimana

yang telah dibahas di atas, standar preponderance of evidence barangkali

sudah menjadi beban yang amat sulit dipikul para penggugat, dan standar

clear and convincing dapat mengaburkan gugatan yang layak. Seperti

yang Hakim Pengadilan Tinggi Nigeria, Kayode Eso, tegaskan dalam

kasus Chinwendu v. Mbamali. “ hendaknya berhati-hatilah untuk tidak

mengorbankan keadilan di altar hal-hal teknis. Tidak ada waktu lagi tersedia

ketika sengketa ditangani dengan hal-hal teknis dan tidak berdasarkan

masalahnya.”196 Dengan menggunakan standar yang dinaikkan, gugatan

yang sah dapat dibatalkan dan penyimpangan tidak dapat dikoreksi bahkan

jika hasil Pemilu dipertaruhkan. Pembatalan gugatan yang sah seperti

itu dapat menyebabkan suatu ketidakpercayaan yang tinggi terhadap

proses Pemilu.

Pada akhirnya, pilihan standar pembuktian seringkali tergantung aturan

hukum acara dari sistem hukum pada sebuah negara. Di beberapa negara,

Undang-undangnya tidak membedakan antara gugatan administratif dan

keberatan pidana sehingga, standar pembuktiannya tetap sama terlepas

dari sifat khusus dari sengketa tersebut. Dengan demikian, standar

pembuktian yang berbeda dapat digunakan dalam penanganan keberatan

Pemilu di seluruh dunia. Sebuah standar yang seragam mungkin tidak akan

memadai untuk menangani tiap jenis keberatan Pemilu, dan bisa berbahaya

195 Rules of Procedure of the Electoral Complaints Commission, §§ 72, 172 (2009) (Afg)196 Chukeudi Nwokoye, Burden of Proof in Election Petitions, Nigeria Village Square (29 Des

2008), http://www.nigeriavillagesquare.com/articles/chukwudi-nwokoye/burden-of-proof-in-election-petitions.html.


79

untuk hanya menerapkan satu standar belaka. Dengan pertimbangan ini,

sebuah lembaga penanganan keberatan seharusnya telah siap untuk

memberlakukan ambang batas yang berbeda untuk pembuktian yang

harus disiapkan oleh penggugat tergantung sifat dari gugatan yang

diajukan.197 Sebagai contoh, terdapat perbedaan yang amat besar antara

suatu kasus dimana seorang penggugat menuntut untuk membatalkan

hasil Pemilu di seluruh negeri, dan sebuah gugatan mengenai surat suara

dalam sebuah Tempat Pemungutan Suara di tempat terpencil, dan standar

pembuktian yang diperlukan agar gugatan tersebut dapat mencerminkan

berbagai perbedaan praktis tersebut. Pilihan standar apa yang diterapkan

untuk setiap jenis gugatan Pemilu dapat dibuat oleh badan penyelenggara

Pemilu, ditetapkan oleh peraturan perUndang-undangan atau bahkan

diamanatkan di dalam konstitusi nasional. Terlepas dari standar yang pasti

yang akan diterapkan, dalam setiap kasus tertentu seharusnya diajukan

dalam sebuah sidang dengar pendapat daripada dipilih oleh seorang arbiter

atas dasar kasus per kasus.198

Tingkat fleksibilitas yang diizinkan dalam standar yang didefinisikan secara

jelas akan tergantung dari jenis gugatan yang diajukan. Sebagaimana

ditulis oleh Lord Denning dalam Bater v. Bater, sebuah pengadilan perdata

yang memutuskan tuduhan kecurangan dengan sendirinya membutuhkan

tingkat probabilitas yang lebih tinggi daripada yang seharusnya jika

memutuskan tuduhan kelalaian. Sebagai contoh, di dalam keputusannya

pada gugatan Pemilu presiden Zambia tahun 2001 melawan Presiden Levy

Mwanawasa, Mahkamah Agung Zambia merujuk pada kasus sebelumnya

Lewanika v. Chiluba, yang menegaskan bahwa “bukan menjadi masalah

apakah gugatan Pemilu parlemen secara umum memerlukan pembuktian

dengan standar yang lebih tinggi daripada sekedar hanya keseimbangan

kemungkinan belaka.”199 Sama halnya, gugatan Pemilu presiden dimana

197 Bater v. Bater, [1951] P. 35,37 (C.A.) (U.K) (“Tingkat probabilitas dalam kasus perdata tergantung dari subyek persoalan yang digugat.” Alasan yang sama juga digunakan untuk mendukung standar pidana berikutnya dalam Preston-Jones v. Preston-Jones, [1951] A.C. 391, [1951] 1 All E.R. 124 (H.L.) (U.K) (menentukan legitimasi gugatan untuk hak pengasuhan anak dalam perceraian berdasarkan gugatan perzinahan); lihat juga, In re Doherty, House of Lords, [2008] UKHL 33 (banding diambil dari N. Ir.).

198 Lihat supra Bagian 2 (menggambarkan standar internasional dari rezim standar dan tata tertib Pemilu yang dirinci secara jelas)

199 Lewanika v. Chiluba (1998) ZLR 86 [SC] (Zam), dapat dilihat di http://www.saflii.org/zm/cases/ZMSC/1998/11.pdf; lihat juga Mazoka v. Mwanawasa, (2002) S.C.Z./EP/01/02/03/2002 (Zam.).

80


keputusan pengadilan dapat mempengaruhi tata kelola negara dan

penggunaan kekuasaan dan kewenangan konstitusional,” sebuah tingkat

kejelasan yang lebih meyakinkan jelas diperlukan.”200 Keseriusan dan

kepentingan publik atas beberapa isu tertentu terkait keberatan dapat

mewajibkan agar standar pembuktian dinaikkan.201

Tidak ada standar pembuktian yang dapat diterima atau diharuskan secara

universal; dalam sebuah kerangka rezim hukum pembuktian, legislatif,

hakim dan arbiter mempunyai kebebasan untuk menurunkan atau

menaikkan standarnya tergantung sifat gugatan yang diajukan. Masing-

masing dari tiga standar yang paling umum dibahas di atas dapat menjadi

berguna atau dapat diterapkan di sistem penanganan keberatan Pemilu

suatu negara, dan masing-masing memiliki kelebihan dan kekurangan

dalam pelaksanaannya. Ketika menyusun atau memperbaiki sistem

penanganan keberatan Pemilu, sangatlah penting untuk memastikan

bahwa seluruh faktor diatas dimasukkan ke dalam pertimbangan sebelum

menetapkan standar yang akan digunakan.

6. Tersedianya Mekanisme Perbaikan yang Berarti dan Efektif

Suatu mekanisme keberatan yang berfungsi harus mampu memberikan

solusi perbaikan yang efektif, tepat waktu dan dapat dilaksanakan.

Berbagai konvensi hukum internasional menyepakati bahwa, ketika satu

negara telah memberikan hak yang memadai dan menyusun prosedur

yang memadai, maka proses untuk menghasilkan keluaran yang layak

merupakan komponen yang wajib dalam perlindungan hak-hak dasar

secara umum. Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia mencatat

pentingnya “hak untuk memperoleh tindakan perbaikan yang efektif oleh

pengadilan nasional yang kompeten atas tindakan pelanggaran hak dasar

200 Mazoka v. Mwanawasa, (2002) S.C.Z./EP/01/02/03/2002 (Zam.)201 Bater v. Bater [1951] P.35, 37 (C.A) (U.K).


81

yang diberikan kepadanya oleh konstitusi atau oleh Undang-undang.”202

Bahasa ini tercermin pada hampir seluruh dokumen hukum internasional.

Walaupun mereka mungkin menggunakan istilah yang berbeda, banyak

sistem hak asasi manusia regional memberikan individu dengan hak-hak

yang sama.203

Pengadilan Hak Asasi Manusia Inter Amerika memberikan contoh yang

kuat tentang hak untuk memperoleh perbaikan yang efektif dan berbagai

komponennya. Dalam Miyawa v. Peru, Pengadilan menyidangkan gugatan

pelanggaran Pasal 23 dan 25 Konvensi Amerika.204 Secara khusus,

pemohon menuduh bahwa Badan Pemilu Nasional (National Election

Board) telah secara sewenang-wenang dan tidak sah mengambil hak

penggugat untuk maju dalam Pemilu sebagai calon independen, dan

lebih lanjut pelanggaran ini telah menyebabkan penolakan hak untuk

memilih bagi ratusan ribu warga negara Peru. Dalam putusannya,

Pengadilan mempertegas pentingnya sebuah perbaikan yang memadai,

dengan berpegang pada prinsip kewajiban negara tidak terbatas hanya

pada eksistensi pengadilan dan tribunal atau kemungkinan mengakses

pengadilan, tetapi juga harus menyediakan “kemungkinan yang nyata

untuk mengajukan tindakan perbaikan,” sebuah pendapat mengenai nilai

dari kasus tersebut dan kewenangan pengadilan untuk memulihkan hak-

hak yang dipermasalahkan.205

202 UDHR, supra note 10, art. 8. ICCPR memastikan jaminan yang sama bagi individu dalam Pasal 2 § 3 dan menambahkan bahwa “otoritas yang kompeten harus menegakkan tindakan perbaikan ketika diberikan.” ICCPR, supra note 11 art. 2, § 3 (a), (c). Ketika menafsirkan Pasal 2 § 3 Komite Hak Asasi Manusia mempertimbangkan bahwa, “mekanisme administratif khususnya diperlukan untuk memberikan pengaruh kepada kewajiban umum untuk memeriksa tuduhan pelanggaran dengan segera, menyeluruh dan efektif melalui badan-badan yang independen dan tidak memihak.” General Comment CCPR No. 31, supra note 100 ¶ 15. Terlebih lagi, Komite melihat Pasal 2 § 3 sebagai menciptakan kewajiban bagi “Pihak Negara untuk membuat perbaikan kepada perorangan yang hak-hak Kovenan-nya telah dilanggar.” Id ¶ 16.

203 Pasal 25 Konvensi Amerika memberikan setiap orang “hak meminta ganti rugi sederhana dan segera, kepada pengadilan yang kompeten… dan otoritas yang kompeten wajib menegakkan tindakan perbaikan ketika diberikan.” American Convention, supra note 14, art 25. Pasal 13 konvensi Eropa merujuk pada hak “ perbaikan yang efektif dari otoritas nasional.” European Convention, supra note 26, art. 13.

204 Miyagawa v. Peru, Case 11428 Inter-Am. Comm’n H.R., Report No. 199/99, OEA/Ser.L./V/II.106, doc 3 rev ¶ 1262 (1999), dapat dilihat di http://www1umn.edu/humanrts/cases/119-99.html.

205 Gugatan memunculkan konstitusionalitas hak politik dan lebih khusus lagi, hak untuk mendaftarkan sebagai calon independen. Castaneda Gutman v. Meksiko, Kasus 12.535, Inter-Am. Comm’n H.R., Laporan No. 113/06, ¶¶ 92, 140 (2008).

82


Pengadilan hak asasi manusia regional dan internasional dapat

menyidangkan keberatan Pemilu dan memberikan tindakan perbaikan yang

efektif kepada penggugat setelah habisnya seluruh tindakan perbaikan

yang ada dan efektif di tingkat domestik. Dalam Petkov v. Bulgaria, ECtHR

menafsirkan hak tindakan perbaikan yang efektif dan menegaskan bahwa

“ruang lingkup kewajiban Negara-Negara Penandatangan bervariasi

tergantung sifat keberatan pemohon.”206 Pengadilan menambahkan

bahwa tindakan perbaikan harus “efektif dalam praktik sebagaimana

juga dalam Undang-undang dalam artian dapat mencegah pelanggaran

yang dituduhkan atau memberikan perbaikan terhadap situasinya atau

memberikan tindakan penyelesaian yang memadai bagi setiap pelanggaran

yang telah terjadi.207 Dalam kasus ini, para pemohon membawa gugatan ke

ECtHR dan berargumen bahwa otoritas Pemilu Bulgaria tidak mematuhi

putusan akhir yang dikeluarkan oleh pengadilan domestik dan oleh

karenanya telah menghalangi hak pemohon untuk dipilih dalam Parlemen.

Pemerintah Bulgaria berargumen bahwa tindakan perbaikan domestik

belum habis, dengan demikian gugatan pemohon seharusnya dibatalkan.

Pengadilan memutuskan mengabulkan permohonan keberatan dan

berkesimpulan bahwa mereka “tidak memiliki tindakan perbaikan yang

efektif yang tersedia sehubungan dengan keberatan mereka di bawah

Pasal 3 Protokol 1… dan berpendapat bahwa telah terjadi pelanggaran

Pasal 13 Konvensi.”208

Satu cara untuk memberikan tindakan perbaikan yang efektif terhadap

penyimpangan Pemilu adalah dengan mengubah Undang-undang Pemilu

dan lebih khususnya ketentuan yang berkaitan dengan penanganan

keberatan. Sebagai contoh, dalam Pemilu presiden di Ukraina, sistem

pengadilan dibanjiri oleh keberatan dan Mahkamah Agung berdasarkan

besarnya jumlah tuduhan penyimpangan Pemilu, memerintahkan agar

dilakukan Pemilu ulang. Sebelum Pemilu presiden 2010, dibuat perubahan

terhadap Undang-undang Pemilu untuk mencegah terulangnya masalah

pada Pemilu tahun 2004.

206 Petkov v. Bulgaria, Eur. Ct. H.R., App nos. 77568/01, 178/02 dan 505/02, Keputusan 11 Juni 2009, ¶ 74.

207 Id.208 Id. ¶ 83.


83

Contoh Ukraina juga menunjukkan kesulitan dalam memutuskan apakah

tindakan perbaikan yang efektif memang tersedia, khususnya di negara

demokrasi yang sedang berkembang, dan diantara negara yang secara

politik penuh dengan konflik Pemilu. Pada malam Pemilu presiden 2010,

“para ahli mengingatkan bahwa Undang-undang Pemilu presiden Ukraina

begitu cacatnya sehingga memungkinkan berbagai kecurangan skala

besar yang berulang.” yang dapat memicu Revolusi Oranye.”209 Tetapi pada

putaran kedua 7 Februari peninjau Pemilu internasional melaporkan bahwa

Pemilu berlangsung bebas dan adil dan para pemimpin dunia menerima

pemenang.210 Meskipun ada pengesahan ini, petahana (incumbent) yang

dikalahkan Yulia Tymoshenko, menuduh lawannya mengenai kecurangan

dan menggugat hasil Pemilu di Pengadilan Administratif Tingkat

Tinggi Ukraina.211 Oleksandr Turchynow, yang menjalankan kampanye

Tymoshenko, “meminta penghitungan kembali di lebih dari 900 tempat

pemungutan suara, menggugat bahwa ‘pemalsuan’ mempengaruhi

hasil Pemilu.”212 Menjawab klaim tersebut, ketua Komite Pemilih (Voters

Committee) independen Ukraina, Oleksandr Chernenko, menyatakan

bahwa setiap gugatan terhadap Pemilu harus menyangkut pelanggaran

sistemik yang dapat secara teoritis mempengaruhi hasil pemilihan dan

menambahkan bahwa tidak ada bukti terjadinya pelanggaran sistemik

yang benar-benar dapat membatalkan Pemilu seluruhnya.213 Persyaratan

“pelanggaran sistemik” yang disoroti oleh Chernenko dapat membatasi

jumlah keberatan dan mengurangi gugatan yang sembarangan. Namun,

perubahan atau pembatasan tersebut dalam Undang-undang seharusnya

tidak digunakan untuk menurunkan semangat para penggugat untuk

mengajukan gugatannya yang sah. Dua minggu setelah Pemilu ulang 7

Februari, Perdana Menteri Tymoshenko mengakui Pemilu presiden dengan

209 Mark Rachkevych, Can Ukraine’s Presidential Election Be Stolen Again? Kyiv Post, 26 Nov, 2009, dapat dilihat di http://www.kyivpost.com/news/politics/detail/53728/.

210 Luke Bake, NATO, EU Follow U.S. Welcome Ukraine’s Yanukovich, Washington Post, 12 Feb, 2010, dapat dilihat di http://postchronicle.com/cgi-bin/artman/exec/view.cgi?archive=184&num=284224.

211 Peter Fedynsky, Tymoshenko Refuses to Concede Ukraine Election Defeat, VOAnews, 11 Februari 2010, dapat dilihat di http://www1.voanews.com/english/news/europe/Tymoshenko-Refuses-to-Concede-Ukraine-Election-Defeat-84113287.html; lihat juga James Marson, Ukraine Opposition to Form Coalition, Wall St. J., 12 Feb 2010, dapat dilihat di http://online.wsj.com/article/SB1000142052748703525750609234718766374.html?mod=googlenews_wsj.

212 Daryna Krasnolutska, Timoshenko Weighs Conceding Ukraine Presidency to Stay Premier, Business Week, 10 Feb 2010, dapat dilihat di http://wwwbusinessweek.com/news/2010-02-10/timoshenko-weighs-conceding-ukraine-presidency-to-stay-premier.html.

213 Fedynsky, supra note 212.

84


menarik gugatan hukumnya, dan menyatakan dia tidak percaya bahwa dia

akan mendapatkan sidang yang adil dan bahwa Pengadilan sama biasnya

dengan Komisi Pemilu Pusat (Central Electoral Commission).

Contoh baru-baru ini di Ukraina menggambarkan kesulitan membuat

perbedaan yang jelas antara tuduhan yang politis murni dan keberatan

Pemilu yang benar serta adil. Beberapa kandidat mungkin menolak untuk

menerima kekalahan mereka dan membuat gugatan sembarangan dan

tidak berdasar, sementara yang lainnya memiliki dasar dan bukti yang

sah untuk menjustifikasi keberatan. Walaupun terdapat kesulitan yang

jelas dalam menentukan apakah sebuah sistem memberikan tindakan

perbaikan yang memadai untuk merespon penyimpangan Pemilu, sebuah

lembaga penanganan keberatan Pemilu yang memberikan jaminan

penyelesaian putusan secara tepat waktu, justifikasi hukum, putusan yang

tidak lagi dapat dibanding, serta kewenangan untuk menjatuhkan sanksi

dan hukuman, akan menjadi jalan panjang untuk menyediakan tindakan

perbaikan yang efektif.

A. Hak untuk BandingHak untuk mengajukan banding adalah merupakan sebuah komponen

kunci dalam menjamin akses terhadap tindakan perbaikan yang memadai.

Seluruh konvensi hak asasi manusia internasional, mengakui, baik secara

implisit maupun eksplisit, nilai fundamental dari mekanisme banding.214

Pasal 14, § 5 ICCPR memberikan hak tersebut dibawah persoalan pidana

dan Komite PBB untuk Hak Asasi Manusia telah menggarisbawahi bahwa

jaminan sebuah banding tidak dibatasi hanya untuk pelanggaran yang paling

serius.215 Hasil keberatan Pemilu juga menjadi sangat penting dan proses

bandingnya dapat memperkuat hak untuk sebuah tindakan perbaikan yang

efektif, khususnya dalam gugatan yang lebih serius dimana hasil Pemilu

214 ICCPR, supra note 11, art. 14 § 5, American Convention, supra note 14, art. 8(2)(h); Protocol No. 7 European Convention for the Protection of Human Righst and Fundamental Freedoms, art. 2, 22 Nov, 1984, C.E.T.S No. 117 (diberlakukan tanggal 1 No. 1988), dapat dilihat di http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/117.htm; African Charter, supra note, 14, art. 7(a); Constitutional Rights Project v. Nigeria, African Comm’n on Human and Peoples’ Rights, Comm. No. 60/91 (1995); UN Human Rights Comm, CCPR General Comment No. 32, Art. 14: Right to Equality Before Courts and Tribunals And To A Fair Trial, ¶¶ 47-50, U.N. Doc. CCPR/C/GC/32 (23 Agus, 2007) [setelah ini disebut CCPR General Comment No. 32].

215 ICCPR, supra note 11, art. 14 § 5,CCPR General Comment No. 32, supra note 215, ¶¶ 47-50; CCPR General Comment No. 13, supra note 165, ¶ 17.


85

dipertaruhkan. Komisi Eropa untuk Demokrasi melalui Hukum (European

Commission for Democracy through Law) juga mengakui melalui kode

praktik yang baiknya bahwa sebuah sistem banding diperlukan untuk

memberikan sebuah tindakan perbaikan yang efektif. Warga negara

perorangan dan kandidat seharusnya dapat sepenuhnya menggugat

setiap penyimpangan Pemilu di pengadilan Pemilu, komisi Pemilu, atau

mahkamah konstitusi.216 ECtHR juga menekankan bahwa “sebuah sistem

banding Pemilu yang efektif merupakan mekanisme pengaman yang

penting terhadap kesewenang-wenangan dalam proses Pemilu.”217

Undang-undang Pemilu harus menyediakan secara jelas mekanisme

peninjauan. Di Nikaragua, Undang-undang Pemilu hanya menyatakan hak

banding terhadap putusan CSE pada saat masalahnya adalah pembatalan

pendaftaran partai politik.218 CSE adalah badan penyelenggara Pemilu

yang bertanggung jawab terhadap berbagai keberatan awal, dan juga

merupakan tingkat peradilan tingkat akhir tentang penyimpangan Pemilu.

Selain kejahatan Pemilu yang berada di dalam yurisdiksi pengadilan pidana

biasa, tidak ada saluran banding yang independen; proses hukum yang

dikerdilkan ini memiliki potensi konflik yang nyata jika para penggugat

merasa bahwa gugatan mereka tidak ditangani secara memadai di

tingkat CSE.219 Membentuk mekanisme yang independen untuk meninjau

keberatan Pemilu, atau memberikan pengadilan umum yurisdiksi yang

lebih luas untuk menerima banding terkait keberatan Pemilu, dapat

memperbaiki celah tersebut.

Di Brasil, konstitusi memberikan hak untuk mengajukan banding terhadap

putusan Pengadilan Pemilu Regional (Regional Electoral Courts) kepada

Pengadilan Pemilu Banding (Superior Electoral Court). Hak banding ini

dibatasi hanya untuk: putusan yang diberikan bertentangan dengan

ketentuan cepat pada Konstitusi atau suatu Undang-undang; situasi dimana

terdapat perbedaan penafsiran sebuah Undang-undang antara dua atau

lebih pengadilan Pemilu; dan ketika keputusan terkait ketidaklayakan atau

216 Venice Commission Code, supra note 44,at 29-30.217 Petkov v. Bulgarian, Eur. Ct. H.R., App nos. 77568/01, 178/02 dan 505/02, Keputusan 11

Juni 2009, ¶ 63.218 CSE adalah keputusan tingkat akhir untuk semua keberatan terkait Pemilu. E.U. Nicaragua

Report, supra note 38, at 23.219 Id. At 20.

86


penerbitan pengesahan kemenangan Pemilu di tingkat federal atau negara

bagian.220 Namun, “keputusan Pengadilan Pemilu Banding tidak dapat

dibanding, kecuali untuk putusan yang bertentangan dengan Konstitusi

ini dan yang menolak habeas corpus atau writs of mandamus.”221 Brasil

merupakan sebuah contoh hak banding yang terkodifikasi yang menjaga

penafsiran yang jelas dan koheren mengenai Undang-undang yang relevan.

Banding (appeals) jangan disamakan dengan rujukan (referrals). Ketika

suatu pengadilan memiliki yurisdiksi, badan tindakan perbaikan pasca-

Pemilu regional atau provinsi tidak dapat merujuk sebuah kasus ke

lembaga nasional tanpa pertama-tama memutuskan kasus tersebut.

Undang-undang Pemilu seharusnya juga mendefinisikan keputusan yang

bersifat final dan berkekuatan hukum tetap. Sebagai contoh, di Filipina,

berbagai keberatan terkait Pemilu bagi Dewan Perwakilan Rakyat (House

of Representatives) dan Senat disidang oleh pengadilan khusus. Badan

ini akan menerbitkan keputusan yang dapat dibanding ke Pengadilan

Tinggi (Supreme Court) tetapi hanya dalam konteks meminta petunjuk

(on certiorari).222

Sistem Nikaragua mengatur proses peninjauan oleh badan penyelenggara

Pemilu (CSE) terkait berbagai gugatan dan penyimpangan Pemilu di

tempat pemungutan suara. CSE tidak menyediakan jalur banding.

Namun, pelanggaran Pemilu pidana akan ditangani oleh pengadilan

pidana biasa yang menyediakan mekanisme dibanding. Dengan demikian,

karena proses banding tidak selalu ada di dalam seluruh kasus, banding

menjadi komponen yang penting dalam memberikan pihak perorangan

220 Constituicao Federal [C.F] [Constitution] art. 121 § 4 (Bras).221 Id. Art 121 § 3.222 “Certiorari” adalah kata dalam bahasa Latin yang berarti “diberitahukan, atau diberikan

kepastian mengenai sesuatu.” Hal tersebut juga merupakan nama yang diberikan rangkaian persidangan tertentu untuk pemeriksaan kembali tindakan-tindakan pengadilan, atau pengadilan banding yang lebih rendah. Sebuah “write of certiorari” dapat didefinisikan sebagai perintah dari pengadilan tingkat yang lebih tinggi kepada pengadilan atau otoritas publik tingkat yang lebih rendah untuk mengirimkan catatan perkara yang diberikan untuk peninjauan. Erben et al., supra note 150, at 27.


87

dan partai politik dengan cara yang lebih efektif untuk mengakses

tindakan perbaikan.223

B. Kerangka Waktu yang Terbatas untuk PeninjauanSebagaimana telah dibahas di atas, menetapkan batas waktu yang jelas

untuk peninjauan terhadap pendaftaran awal dan penentuan seluruh

banding yang diperlukan sangatlah diperlukan untuk memperlancar

proses pemeriksaan perkara.224 Lebih lanjut, peninjauan gugatan oleh

tribunal Pemilu atau komisi keberatan Pemilu seharusnya cepat dan

efektif. Kerangka waktu yang spesifik seharusnya memperhitungkan

dibutuhkannya penanganan gugatan dalam kerangka waktu proses Pemilu

yang terbatas,225 untuk tindakan perbaikan yang dilaksanakan dalam

kerangka waktu yang serupa dan keputusan yang diterbitkan secara tepat

waktu. Memang, banding seharusnya tidak digunakan untuk menunda

pengesahan hasil atau untuk melecehkan partai atau kandidat lawan.

Batas waktu untuk memasukkan dan memutuskan banding haruslah

sangat pendek. Komisi Eropa untuk Demokrasi melalui Hukum (European

Commission for Democracy through Law), contohnya, telah menetapkan

standar tiga hingga lima hari dari setiap perkara pada tingkat pertama.226 Hal

ini mengingatkan and mendukung prinsip umum rangkaian persidangan

yang dipercepat dalam penanganan keberatan Pemilu.

C. Pertimbangan Hukum dari PutusanSebagaimana dinyatakan sebelumnya, sebuah hak untuk memperoleh

pemulihan yang transparan mempersyaratkan bahwa penggugat harus

diberitahukan mengenai alasan mengapa gugatannya dibatalkan atau

ditolak. Dengan demikian, badan penanganan keberatan Pemilu seharusnya

menyatakan secara jelas dasar hukum yang digunakan atau keputusan

faktual yang dibuat ketika ia memutuskan kasus tertentu, berdasarkan

223 Human Rights and Election Handbook, supra note 9, at 16 (Hak menggugat hasil Pemilu dan bagi partai yang tidak puas untuk mengupayakan tindakan perbaikan seharusnya diatur oleh Undang-undang. Proses gugatan seharusnya menetapkan ruang lingkup peninjauan, tata tertib untuk memulainya dan kekuasaan badan peradilan yang independen yang bertanggung jawab terhadap tinjauan tersebut. Tingkat peninjauan yang bertingkat, dimana semestinya, seharusnya digambarkan juga.”).

224 Organization for Security and Co-operation in Europe, Office for Democratic Institutions and Human Rights, Republik Kazakhstan: Review of the Election Legislation for Election Disputes, Appeals and Penalties 2 (2001) [selanjutnya disebut Kazakhstan Report] dapat dilihat di http://www.osce.org/odihr/elections/kazakhstan/item/14597.

225 Commonwealth Convention, supra note 39, pasal 10, § 2 (f).226 Venice Commission Code, supra note 44, at 30.

88


penjelasan yang jelas tentang pelanggaran Pemilu yang mungkin di dalam

Undang-undang. Bahkan lebih penting untuk memberikan penjelasan

untuk setiap putusan apabila tidak tersedia mekanisme untuk banding,

atau pilihan dalam tindakan perbaikan.227

Dengan demikan, hakim atau jaksa haruslah sangat rinci dalam menulis

pertimbangan hukum putusannya, sebagai contoh, di tingkat proses

Pemilu mana pelanggaran dilakukan, siapa yang melakukan pelanggaran,

dan apakah pelanggaran mempengaruhi atau tidak mempengaruhi hasil

Pemilu.228 Para hakim dan jaksa seharusnya memberikan cara-cara agar

para pihak yang relevan supaya mereka bisa mengerti alasan di balik

keputusan mereka. Tribunal atau komisi seharusnya juga menampilkan

pendapat hukum yang mendukung, maupun yang bertentangan (dissenting

opinions) dari hakim atau arbiter. Hal ini akan memungkinkan transparansi

mengenai alasan dimana arbiter dapat memutuskan seperti itu dan setiap

pandangan hukum pribadi yang menjadi bagian dari putusan. Justifikasi

hukum untuk sebuah keputusan akan memfasilitasi penegakan keputusan

dan membantu membentuk legitimasi hasil akhir Pemilu.

D. Pemulihan Hak-Hak yang Dilanggar Hak untuk tindakan perbaikan juga termasuk hak untuk pemulihan untuk

kerugian yang dialami oleh penggugat. Sebagai contoh, dalam Petkov v.

Bulgaria, tiga pemohon menuduh bahwa hak mereka untuk maju dalam

Pemilu parlementer 2001 telah dibatalkan secara tidak adil.229 Koalisi para

pemohon menarik namanya dari daftar kandidat karena keterkaitannya

dengan mantan badan keamanan Negara.230 Mahkamah Agung Administrasi

(Supreme Administrative Court) memutuskan memenangkan mereka

dan menyatakan bahwa tindakan pencoretan penggugat dari daftar

kandidat, adalah tidak sah dan dibatalkan. Namun otoritas Pemilu gagal

melaksanakan putusan yang final dan mengikat ini dan dengan demikian,

para pemohon membawa kasus tersebut ke Pengadilan Hak Asasi

Manusia Eropa (European Court of Human Rights). Mereka menyatakan

227 Lihat E.U. Nicarague Report, supra note 38, at 63 (“Hal ini khususnya serius mengingat penyelesaian ini adalah tingkat terakhir dan tidak ada banding lebih lanjut yang mungkin).

228 Kazakhstan Report, supra note 225, at 5.229 Petkov v. Bulgaria, Eur. Ct. H.R., App. Nos. 77568/01, 178/02 dan 505/02, Keputusan 11 Juni 2009, ¶¶ 55-82.230 Id, ¶ 60.


89

bahwa hak untuk sebuah tindakan perbaikan telah ditolak karena

penolakan otoritas Pemilu untuk mencantumkan kembali mereka di dalam

daftar kandidat.”231 Pengadilan Eropa mengakui kegagalan di pihak otoritas

Pemilu dan menyatakan bahwa hal tersebut mengakibatkan pelanggaran

Pasal 3 dan 13 dari Protokol Tambahan No. 1 dari Konvensi Eropa.

Pengadilan menambahkan bahwa bahkan jika otoritas tidak menyetujui

temuan pengadilan (karena keputusan atau tindakan yang salah di luar

yurisdiksinya), mereka tidak dapat menolak untuk mematuhi keputusan

tersebut di dalam sebuah masyarakat demokratis yang mematuhi negara

hukum (rule of law). Hak untuk sebuah tindakan perbaikan memerlukan

otoritas yang relevan untuk mematuhi keputusan dan berupaya untuk

menghapus seluruh dampak keputusan yang menyatakan tidak sah dan

dibatalkan. Pengadilan juga mendiskusikan jenis tindakan perbaikan yang

seharusnya diberikan kepada pemohon di dalam kasus ini. Berbagai

tindakan dan kealpaan yang disengaja oleh otoritas Pemilu yang

menghalangi kandidat parlementer untuk maju dalam Pemilu tidak dapat

diperbaiki secara eksklusif dengan sebuah kompensasi.232 Jika pelanggaran

tidak dapat diperbaiki sebelum Pemilu, sebuah saluran tindakan perbaikan

pasca-Pemilu harus dicari sebagai konsekuensi pelanggaran ini terhadap

hasil Pemilu dan dalam kasus yang paling serius, badan ini bahkan dapat

membatalkan hasil Pemilu, seluruhnya atau sebagian.233

E. Berbagai sanksi dan HukumanSebuah tindakan perbaikan yang efektif secara tersirat termasuk adanya

sanksi dan hukuman, seperti surat peringatan kepada pelanggarnya

(termasuk partai-partai politik), pengenaan denda atau hukuman pidana,

pembatalan calon, diskualifikasi sebuah partai politik, pemberhentian

hak untuk berkampanye, pembatalan surat suara, atau perintah sebuah

penghitungan ulang atau Pemilu ulang.234 Berbagai pelanggaran dan sanksi

231 Id. ¶¶ 67, 83.232 Id. ¶ 79233 Id. ¶¶ 80, 81 (menemukan bahwa, dalam kondisi kasus tertentu, rangkaian persidangan

di Mahkamah Konstitusi, yang telah menyimpulkan pelanggaran yang serius dari hak penggugat tidak mengharuskan pembatalan Pemilu, tidak memberikan tindakan perbaikan yang memadai untuk para pemohon)

234 Electoral Law, art. 54, § 1 (2004) (Afg.); Electoral Reform Law, §§ 22-25 (2004) (Liber.) (menghukum kecurangan pendaftaran dan penyuapan), dapat dilihat di http:///necliberia.org/content/legaldocs/laws/elereformlaw.pdf; The New Elections Law, § 10.25 & 10.26 91986) (Liber.), dapat dilihat di http://necliberia.org/content/legaldocs/laws/1986electionlaws.pdf.

90


yang didefinisikan secara jelas di dalam kerangka peraturan dan undang-

undang pemilu akan mencegah pemberian hukuman yang sewenang-

wenang (atau kegagalan untuk mengenakan hukuman tersebut).

Begitupun, sanksi dan hukuman seharusnya dibuat dengan cara yang akan

mencegah para kandidat dan pihak yang lain melanggar undang-undang

kepemiluan. Hak pemulihan tidak dapat efektif sepenuhnya jika mereka

yang berhubungan dengan pemilihan dan kandidat tidak mengetahui

sanksi -sanksi bagi pelanggaran yang ada.

Walaupun kewenangan diberikan untuk menerapkan sanksi, hakim atau

arbiter seharusnya memastikan bahwa hukumannya sepadan dengan

keseriusan pelanggara235 Hukumannya akan tergantung dari laporan

yang dituduhkan, karakter, sikap, kepentingan publik dan keseriusan

pelanggaran. Sebagai contoh, sebuah Pemilu ulang seharusnya tidak

diperintahkan kecuali terjadi pelanggaran standar Pemilu yang serius.

Memang, sekali kehendak rakyat telah diekspresikan secara bebas dan

demokratis, pilihan tersebut seharusnya tidak diragukan, kecuali adanya

dasar pemaksaan terhadap tatanan demokratis.236 Undang-undang

seharunys memberikan sebuah jenjang (gradation) dalam sanksi yang

mungkin yang dapat diterapkan pada perorangan atau partai politik.

Contohnya, bulan April 2007 dan Mei 2008, ahli hukum IFES menerbitkan

analisis yang menyeluruh tentang kerangka undang-undang Pemilu

Thailand, dan menyarankan negara untuk mengubah hukum organiknya

tentang partai politik dan pembiayaan politik.237 Analisis ini menekankan

dibutuhkannya sanksi yang proporsional terhadap derajat pelanggaran

dan derajat kesalahan (disengaja, kelalaian atau kesalahan). Para ahli juga

merekomendasikan sanksi perdata atas pelanggaran administratif, seperti

secara sewenang-wenang menolak atau menarik pengesahan kandidat,

juga sanksi pidana.

Sistem penanganan keberatan Filipina juga memberikan sebuah contoh

atas luasnya ragam saksi bagi pelanggaran Pemilu. Pada tahun 2004,

IFES melaporkan bahwa hukuman yang dilaksanakan oleh otoritas Pemilu

235 Kazakhstan Report, supra note 225, at 3.236 Petkov v. Bulgaria, Eur. Ct. H.R., App. Nos. 77568/01, 178/02 dan 505/02, Keputusan 11

Juni 2009, ¶ 81.237 Dhal et al., supra note 131, at 22; Kingdom of Thailand Report, supra note 163.


91

Filipina sangatlah keras dan tidak proporsional terhadap pelanggaran

yang dilakukan. Sanksi yang keras bisa membuat masyarakat enggan

melakukan keberatan; calon penggugat mungkin tidak membuat seorang

petugas tempat pemungutan suara dipenjara (sanksi yang diatur oleh

Undang-undang) hanya karena melakukan sebuah pelanggaran seperti

tidak mengirimkan daftar pemilih di lokasi yang benar,238 untuk waktu

yang dihabiskan di penjara (sanksi yang diatur dalam Undang-undang).

IFES merekomendasikan agar otoritas legislatif dapat memutuskan

keterkaitan antara Undang-undang Pemilu dan pidana serta menerapkan

sanksi yang lebih layak untuk pelanggaran yang dimaksud, seperti denda,

kehilangan akses media, pembatasan kampanye dan permonohan maaf di

depan publik.239

Apakah itu ditetapkan di Undang-undang Pemilu atau di dalam peraturan

internal, sanksi dan hukuman harus menjadi bagian dari rezim penanganan

keberatan Pemilu dan harus jelas serta proporsional terhadap pelanggaran

itu sendiri.

F. Mekanisme PenegakanHak untuk memperoleh perbaikan tidak akan efektif apabila sanksinya

tidak pernah benar-benar dilaksanakan. Penegakan dimulai pada saat

selesainya sebuah gugatan hukum; yaitu ketika suatu kasus telah selesai

ditangani, dan tidak ada pihak dapat mengajukan banding lebih lanjut

terhadap putusan tersebut. Pada laporan tahun 2001, yang meninjau

proses penanganan keberatan Pemilu di Republik Kazakhstan, OSEC

menggarisbawahi bahwa penegakan tidak dapat dilaksanakan hingga

seluruh upaya hukum domestik telah habis dan keputusan akhir telah

dicapai.240 Contohnya, sebuah Pemilu ulang tidak dapat diperintahkan oleh

pengadilan jika keputusannya masih bisa dibanding.

Terlebih lagi, penegakan putusan memerlukan kerjasama dari berbagai

otoritas yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaan putusan

administratif atau peradilan. Otoritas Pemilu, penuntut dan polisi

seharusnya memahami keputusan yang diambil oleh badan penanganan

238 Erben et al., supra note 150, at 28-29.239 Id.240 Kazakhstan Report, supra note 225, at 6.

92


keberatan dan seharusnya melaksanakan sanksi dan hukuman.241

Pengadilan Eropa Hak Asasi Manusia dalam Petkov v. Bulgaria menekankan

bahwa “prinsip negara hukum –salah satu prinsip dasar dari masyarakat

yang demokratis – melibatkan sebuah tugas di sisi Negara dan otoritas

publik agar mematuhi perintah pengadilan mematuhi putusan yang dibuat

terhadapnya.”242 Namun, apakah ini karena kurangnya sumber daya finansial

atau kurangnya kemauan, penegakan sanksi dan hukuman tidak selalu

efektif dalam demokrasi yang sedang berkembang. Situasi yang buruk

ini dapat menyebabkan penolakan terhadap hak untuk tindakan perbaikan

yang efektif yang harus ditangani jika proses Pemilu ingin dihargai oleh

para pemilih dan peserta di dalam proses demokratis.

7. Pendidikan Para Pemangku Kepentingan yang Efektif

Sebagaimana disebutkan di atas, kepercayaan publik merupakan

sebuah elemen kunci di dalam suatu proses Pemilu yang efektif. Negara

berkewajiban untuk “menjamin bahwa mereka yang bertanggung jawab

terhadap berbagai aspek yang beragam dari Pemilu dilatih.”243 Negara

seharusnya melaksanakan program-program pelatihan bagi petugas

Pemilu, dan juga berbagai program pendidikan kewarganegaraan nasional

yang akan memungkinkan masyarakat menjadi terbiasa dengan prosedur

dan isu Pemilu.244

Berbagai program ini melibatkan sosialisasi skala besar untuk menjelaskan

kewenangan dan keterbatasan sistem keberatan, juga pelatihan untuk

asosiasi ahli hukum, organisasi hak-hak asasi manusia dan organisasi

masyarakat sipil, Badan Penyelenggara Pemilu, partai politik, kandidat,

setiap orang lainnya yang mempunyai hak untuk mengajukan gugatan

dan keberatan.245 Adalah penting bahwa masyarakat menerima informasi

241 Petkov v. Bulgaria, Eur. Ct. H.R. App. Nos. 77568/01, 178/02 dan 505/02, Keputusan 11 Juni 2009, ¶ 55 (“ Pemohon mengajukan keberatan terhadap penolakan otoritas Pemilu untuk mematuhi keputusan akhir Mahkamah Agung Administratif yang menyatakan penghapusan mereka dari daftar Pemilu tidak sah dan dibatalkan, dan yang mengakibatkan ketidaklayakan mereka untuk maju di Pemilu legislatif pada 17 Juni 2001.”)

242 Id, at ¶ 62; lihat juga Hornsbu v. Greece, Eur. Ct. H.R., App. No. 18357/91, Keputusan 19 Mar. 1997, ¶¶ 40-41.

243 Declaration on Elections, supra note 54, art. 4, § 2.244 Id. § 4 (1).245 Afghanistan Challenges, supra note 29, at 25.


93

mengenai Pemilu secara menyeluruh dan dapat secara mudah diakses

secara umum, tetapi khususnya tentang hak mereka untuk tindakan

perbaikan bagi pelanggaran Pemilu.

Para pemangku kepentingan yang terlibat di dalam proses penanganan

keberatan Pemilu mempunyai kebutuhan pendidikan yang berbeda.

Memang, para pengacara dan arbiter perlu untuk memahami keseluruhan

proses gugatan; pihak yang memiliki hak menggugat; beban pembuktian

yang diperlukan; kemungkinan upaya hukum banding; serta sanksi dan

hukuman. Di lain pihak, partai politik, kandidat dan badan penyelenggara

Pemilu perlu mengetahui bagaimana mereka memasukkan gugatan,

lembaga mana yang memiliki yurisdiksi untuk menangani gugatan

tersebut, serta elemen pembuktian yang seharusnya mereka kumpulkan

untuk mendukung gugatan mereka. Pemahaman mengenai gugatan dan

keberatan juga dapat meringankan beban kerja badan-badan penanganan

keberatan, yang akan harus berhadapan dengan para pemangku

kepentingan Pemilu yang berupaya untuk menghindari akuntabilitas.

Mengingat beragamnya para pemangku kebutuhan dan kebutuhannya,

berbagai program dan pelatihan seharusnya menargetkan masing-masing

kelompok, dengan tujuan keseluruhan untuk meningkatkan pemahaman

umum mengenai proses penanganan keberatan Pemilu.

A. Pendidikan Masyarakat UmumPendidikan kewarganegaraan dan pemilih dapat mendorong warga negara

untuk berpartisipasi di dalam proses-proses demokrasi.246 Komite Hak Asasi

Manusia Perserikatan Bangsa-Bangsa telah menekankan bahwa pendidikan

pemilih dan kampanye pendaftaran untuk menjamin pelaksanaan hak

untuk berpartisipasi di dalam pemerintahan yang efektif.”247 Sebagaimana

dibahas di sepanjang buku pedoman ini, kepercayaan masyarakat adalah

merupakan faktor yang penting untuk stabilitas, dan akan lebih memberikan

legitimasi kepada pemerintah, legislatif dan pejabat lokal yang terpilih.

Program-program pendidikan seharusnya menjelaskan proses Pemilu

secara keseluruhan, dari pendaftaran pemilih hingga proses penanganan

246 U.N. Development Program, Democratic Governance Group, Bureau for Development Policy, Civic and Voter Education: Electoral Assistance Implementation Guide 42 (2007), dapat dilihat di http://www.undp.org/governance/docs/UNDP-Electoral-Assitance-Implementation-Guide.pdf

247 CCPR, General Comment No. 25, supra note 84, ¶ 11.

94


keberatan Pemilu, dan memastikan warga negara memiliki komisi Pemilu

nasional dan daerah yang mempunyai integritas dan tidak memihak.248 Di

Timor Leste, contohnya IFES menyediakan masyarakat dengan bahan

tentang keberatan Pemilu via media (pertunjukan TV dan radio).249 IFES

juga merekomendasikan Komisi Pemilu Nasional melaksanakan kampanye

pendidikan Pemilu yang memadai, termasuk proses keberatan Pemilu.250

Proyek ini, bertujuan untuk mendidik pemilih tentang proses penanganan

keberatan sehingga berbagai alternatif yang dapat dipercaya oleh pertikaian

politik dapat mereka pahami, sehingga mengakibatkan hasil-hasil yang

positif. Jelas, kepercayaan publik dan pemahaman penanganan keberatan

Pemilu merupakan faktor yang penting untuk stabilitas negara.

Lebih lanjut, “materi pendidikan pemilih seharusnya sederhana, lugas,

dan dapat dikelola dalam artian kemampuan pemilih untuk menyerap,

memahami dan mengingat informasi.”251 Jika Organisasi Non Pemerintah

dan partai politik mengadakan pelatihan pendidikan Pemilu, negara

seharusnya memfasilitasi pelaksanaan program tersebut, seperti

menyediakan lokasi pelatihan pada bangunan publik tersedia secara

gratis. Jika dilaksanakan sebagaimana mestinya, pendidikan pemilih dapat

menyebabkan peningkatan transparansi di dalam sistem dan peningkatan

aksesibilitas terhadap penanganan pelanggaran Pemilu.

Perhatian khusus seharusnya diberikan kepada kaum perempuan,

minoritas dan penduduk asli, penyandang cacat dan penduduk di pedesaan

yang mungkin kurang dilayani dalam kampanye pendidikan. Komite

Penghapusan Diskriminasi Rasial PBB (UN Committee on Elimination of

Racial Discrimination/CERD) melarang setiap bentuk diskriminasi dalam

pelaksanaan hak-hak politik dan “khususnya hak untuk berpartisipasi

dalam Pemilu.”252 Komiten Penghapusan Diskriminasi Terhadap Wanita

248 Dahl et al., supra note 131, at 6.249 IFES Timor-Leste Report, supra note 135, at 10-11. Sebagai bagian dari kegiatan pendidikan

kewarganegaraan, CNE, Radio Televisi Timor-Leste dan IFES memproduksi sebuah enam serial program interaktif radio dan televisi, yang dinamakan Klabis, yang disiarkan di dalam dua minggu sebelum Pemilu legislative. Id.

250 Id, at 27.251 Dahl et al., supra note 131, at 7.252 CERD, supra note 12, art 5(c); U.N. Human Rights Comm., Committee on the Elimination

of Racial Discrimination (CERD), Gen. Rec. No. 23, Indigenous Peoples, 51st Sess., § 4(d) (18 Ag, 1997), dapat dilihat di http://www.unhcr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/73984290dfea022b902565160056fe1c.


95

(Committee on the Elimination of Discrimination Against Women/CEDAW)

menggarisbawahi mutlaknya peran wanita di dalam masyarakat.253 dan

outreach Pemilu seharusnya mencerminkan konvensi tersebut dan

memastikan bahwa perempuan memiliki hak-hak yang sama seperti kaum

pria dalam kehidupan politik.254 CEDAW mendorong partisipasi perempuan

di publik, badan-badan terpilih juga LSM dan asosiasi yang terkait isu-

isu politik.

Undang-undang Pemilu dapat mengalokasikan kursinya berdasarkan

gender atau memberikan kuota dalam daftar kandidat partai politik,

contohnya. Pada tahun 2002, Congreso de la Union (Kongres Meksiko)

mereformasi Undang-undang Pemilu untuk mempersyaratkan bahwa tidak

lebih dari 70 persen kandidat untuk jabatan Deputi dan Senator merupakan

gender yang sama.255 Tujuannya adalah untuk membuat kedudukan

perempuan di dalam struktur pemerintahan yang ada mencerminkan rasio

gender yang lebih baik dalam penduduk.256 Saat ini, tidak lebih dari 60

persen kandidat untuk jabatan Deputi dan Senator seharusnya memiliki

gender yang sama, tapi tidak ada satupun dari Camara de Senadores

ataupun Camara de Diputados yang telah memenuhi persyaratan

tersebut. Terlepas dari apakah pendekatan seperti ini digunakan atau tidak,

berbagai tindakan khusus seharusnya juga dilakukan terkait partisipasi

kaum perempuan di kehidupan politik, dan kaum perempuan seharusnya

diberitahukan hak-hak mereka untuk tindakan perbaikan ketika hak-hak

Pemilu mereka dilanggar. Petugas Pemilu perempuan seharusnya dilatih

untuk menerima, menyelidiki dan menangani gugatan. Mereka seharusnya

diajukan bagaimana untuk mengakses proses keberatan dan bagaimana

untuk memasukkan sebuah gugatan.

Beberapa konvensi hak asasi manusia mendesak hak minoritas untuk bisa

berpartisipasi secara efektif di dalam kehidupan kultural, beragama, sosial,

253 CEDAW, supra note 12, art 7; ICCPR, supra note 11, art. 12;UHDR, supra note 10, art. 20.254 CEDAW, supra note 12, art. 7,9.255 30 Essential Questions, Instituto Federal Electoral, Question 15 (Mexico), http://www.

ife.org.mx/portal/site/ifev2/30_essential_questions/ (terakhir dikunjungi 12 Jan, 2011) [setelah ini disebut 30 Essential Questions].

256 CEDAW, supra note 12, art 8: E.U. NEEDS Project, Benchmark For Electoral Standards: A Guide for European Union Election Observation Missions 12 (2005), dapat dilihat di http://www.pedz.uni-mannheim.de/datem/edz-h/az/05/guide_for_eu_elections_observation_missions.pdf.

96


ekonomi dan publik.257 Ketika menyusun program pendidikan pemilih,

Ornop, partai politik atau badan-badan negara seharusnya menyertakan

sebuah fokus khusus tentang kelompok yang kurang beruntung dan kurang

terwakilkan ini. Sebagai contoh di Guatemala, bahkan dimana beberapa

kemajuan telah dicapai, tingkat kehadiran (turn out rate) penduduk asli

yang termarginalisasi masih jauh dibandingkan dengan bobot demografi

mereka.258 Terlebih lagi, bahan-bahan Pemilu seharusnya diterjemahkan ke

bahasa inggris untuk memastikan pemahaman yang sepenuhnya tentang

proses keberatan Pemilu. Tingkat buta aksara diantara kaum minoritas dan

penduduk asli menunjukkan tantangan tambahan untuk diperhitungkan

ketika menyusun bahan pendidikan. Lebih lanjut, beberapa kelompok

mungkin menghadapi intimidasi ketika berusaha mengajukan gugatan

atau mengakses proses keberatan Pemilu.

Sebuah perwakilan yang setara dan adil dari seluruh kelompok di dalam

sebuah Pemilu dapat menjaga atau membawa stabilitas suatu negara;

memfokuskan pada berbagai kelompok ini dan akses mereka untuk

tindakan perbaikan bagi pelanggaran Pemilu akan lebih mendorong

tujuan ini.

B. Partai-Partai PolitikPartai-partai politik merupakan berbagai instrumen yang sangat mutlak

bagi partisipasi demokratis dan mengambil bagian “dalam manajemen

urusan publik oleh perwakilan kandidat.”259 Sebagaimana dinyatakan

secara jelas oleh National Democratic Institute, “dengan bersaing di

dalam Pemilu dan memobilisasi warga negara di belakang visi tertentu dari

masyarakat juga melalui kinerja mereka di dalam badan legislatif, partai-

partai menawarkan warga negara pilihan yang berarti dalam tata kelola,

257 CERD, supra note 12, art 5(c); U.N.Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic Religious and Linguistic Minorities, G.A. Res. 47/135, art 2(2), U.N. Doc.A/RES/47/135 (18 Des, 1992), dapat dilihat di http:www.un.org/documents/ga/res/47/a47r135.htm:Venice Commission Code, supra note 44, at 19.

258 E.U. Election Observation Mission, Guatemala General Elections Final Report XV (2007) [setelah ini disebut E.U. Guatemala Report]; E.U. Mexico Report, supra note 60, di XXIII.

259 Venice Commission, Report on the Participation of Political Parties in Elections 4 (2006), dapat dilihat di http://www.venice.coe.int/docs/2006/CDLADpercent282006percent29025-e.asp; lihat juga Venice Commission, Guidelines and Explanatory Report on Legislation on Political Parties: Some Specific Issue (2004), dapat dilihat di http://www.venice.coe.int/docs/2004/CDLAD2004percent29007-e.asp.


97

saluran untuk partisipasi politik, dan kesempatan untuk membentuk masa

depan negara mereka.”260

i. Pelatihan

Partai-partai politik seharusnya menerima pelatihan tentang bagaimana

berpartisipasi di dalam Pemilu secara efektif, juga bagaimana merespon

ketika mereka merasa bahwa prosesnya tidak dilaksanakan dengan cara

yang bebas dan adil. Partai-partai politik seharusnya tahu, contohnya,

bagaimana mengajukan keberatan ke badan penanganan keberatan

Pemilu. Karena seringkali mereka terlibat di dalam keberatan, mereka

seharusnya mengerti sepenuhnya proses sehingga mereka akan terima

dan menghargai putusan final. Partai-partai politik seharusnya diberikan

pelatihan tentang pentingnya memperhitungkan pertimbangan partisipasi

kaum perempuan,261 pemilih muda, kaum religius dan etnik minoritas.262

Sebagai contoh, dalam persiapan untuk pemilihan kota di Georgia 2010,

pengacara dari 18 partai politik menerima pelatihan tentang tata Pemilu,

berbagai amandemen yang baru, mengajukan dan menguji keberatan, dan

sumber-sumber daya administratif. Pelatihan ini memberikan pemahaman

yang lebih besar kepada partai-partai politik tentang proses Pemilu juga

kemampuan untuk memasukkan keberatan secara efektif.

ii. Pedoman perilaku

Partai-partai politik seharusnya didorong untuk mengadopsi pedoman

perilaku untuk mengatur kegiatan dan perilaku mereka selama

berkampanye, dan selama masa Pemilu secara keseluruhan, termasuk

pemungutan suara.263 Di sedikit negara, badan penyelenggara Pemilu

telah mengadopsi pedoman perilaku untuk ditandatangani oleh partai

politik264 dan, di beberapa diantaranya, pedoman perilaku tersebut memiliki

tanggung jawab yang dapat ditegakkan. Pedoman perilaku ini seharusnya

260 Political Parties, National Democratic Institute, http://www.ndi.org/political _parties(terakhir dikunjungi 8 Jan, 2011).

261 African Elections Declaration, supra note 162, art III (j).262 CEPPS/International Republican Institute, Quarterly Report-Liberia: Political Party

Empowerment Program 5 (2005) [setelah ini disebut CEPPS/IRI Liberia Report], dapat dilihat di http://pdf.dec.org/pdf_docs/PDACF452.pdf.

263 SADC Norms, supra note 138, at 13-14.264 Election Commission of Pakistan, Code of Conduct for Candidates: General Elections,

2007-08, No.F2(1)/2007-Cord. (20 Nov, 2007), dapat dilihat di http://www.ecp.gov.pk/Misc/COCFinal.pdf.

98


menetapkan sebuah standar minimum perilaku yang dapat diterima bagi

partai politik dan para pendukungnya.265 Pedoman semacam itu tidak akan

ditegakkan oleh badan penanganan keberatan kecuali mereka dimasukkan

di dalam peraturan berbasis Undang-undang dan ketidakpatuhan terhadap

Pedoman perilaku didefinisikan sebagai pelanggaran. Partai politik

juga dapat menyusun otoritas dispiliner mereka sendiri dan menangani

sengketa internal mereka sendiri. Ketika menangani gugatan seperti

pemilihan utama, rangkaian kegiatan pencalonan, komposisi yang layak

dan membagikan daftar, panitia partai politik atau badan kedisiplinan

lainnya dapat menangani kasus-kasus semacam itu dan dengan demikian,

mengurangi beban kerja badan-badan penanganan keberatan.

Di Sierra Leone, di akhir 2006, Komisi Pendaftaran Partai Politik (Political

Parties Registration Commission/PPRC) yang baru dibentuk dan partai-

partai politik mengadopsi sebuah Pedoman perilaku yang antara lain

mengatur tentang pendirian komite pengawasan.266 Komite-Komite ini

menawarkan para pemangku kepentingan Pemilu utama (para pihak,

PPRC, masyarakat sipil dan polisi) sebuah forum untuk mendiskusikan dan

menyelesaikan sengketa yang dapat menyebabkan kekerasan di tingkat

lokal. Semenjak Pemilu presiden dan legislatif tahun 2007, IFES telah

memberikan bantuan kepada Komite Pengawasan Pedoman perilaku pada

14 distrik untuk membantu kerja mereka untuk mengurangi ketegangan

dan konflik.267

Partai-partai politik seharusnya melakukan berbagai tindakan yang

transparan yang dapat mengurangi korupsi atau pengaruh yang tidak

benar. Kelompok pemantau E.U merekomendasikan ke Nikaragua setelah

Pemilu 2007 (presiden, legislatif dan kota) untuk membangun “mekanisme

yang transparan dan akuntabel untuk merekam, mengungkapkan dan

melakukan audit terhadap sumbangan yang masuk ke partai-partai politik

dan pengeluaran mereka selama kampanye Pemilu.”268 Reformasi Pemilu

265 CEPPS/IRI, supra note 263, at 4, 8, 11-17.266 Lihat pada umumnya About Us, Political Parties Registration Commission of Sierra Leone,

http://www.pprcsl.info/index.php?option=com_content&task=view&Id=13&ItemId=30 (terakhir dikunjungi 8 Jan, 2011).

267 Lihat Sierra Leone: Strengthening Sierra’s Capacity to Regulate Political Parties, IFES, http://www.ifes.org/Content/Projects/Africa/Sierra-Leone/Strengthening-Sierra-Leone-Capacity-to-Regulate-Political-Parties.aspx (terakhir dikunjungi 8 Januari, 2011).

268 E.U. Nicaragua Report, supra note 38, at 67.


99

pada 2007 di Meksiko juga memperhitungkan elemen transparansi

pendanaan dan membangun di antara Lembaga Pemilu Federal (Instituto

Federal Electoral) sebuah entitas otonom dan khusus yang bertanggung

jawab terhadap pengawasan keuangan partai politik. Dengan demikian

partai-partai politik harus mengungkapkan seluruh informasi tentang asal,

jumlah, tujuan dan penggunaan dana yang diterima oleh sumber mana

pun.269 Masalah keuangan politik patut dibahas secara terpisah dan dalam

diskusi yang lebih fokus yang tidak dapat dikembangkan secara luas di

dalam pedoman ini.270 Tindakan seperti ini akan mendorong transparansi

dalam jangka panjang terhadap sistem Pemilu dan untuk menghindarkan

berbagai sengketa yang berhubungan dengan aktivitas partai politik juga.

iii. Penyebarluasan informasi kepada masyarakat umum

Partai-partai politik seharusnya juga menyebarluaskan informasi yang

sama kepada masyarakat umum. Seharusnya para petahana (incumbent)

terhadap partai-partai untuk meningkatkan pendidikan pemilih dan

pemahaman terhadap proses penanganan keberatan.271 Partai-partai politik

seharusnya berupaya untuk memobilisasi dan memberikan pelatihan

kepada para pemilih yang akan memberitahukan kepada masyarakat yang

lebih luas tentang sistem keberatan. Pelatihan tentang proses keberatan

Pemilu yang diselenggarakan oleh partai dapat menjadi bagian dari

program umum tentang pendidikan pemilih, dan alat-alat pencegahan dan

penyelesaian konflik, sebagai contoh, di Timor-Leste, tujuan program IFES

adalah untuk menyelesaikan dan mencegah konflik dengan memperbaiki

penanganan keberatan Pemilu bersama dengan pengawasan kekerasan

Pemilu. IFES mendidik partai politik dan kandidatnya tentang isi dan

problem potensial di dalam Undang-undang Pemilu yang diterbitkan pada

bulan Desember 2006. Lebih lanjut, IFES memberikan pelatihan dan

memberikan materi pengarahan kepada partai-partai politik dan kandidat

tentang proses keberatan Pemilu.272 Hasilnya, partai-partai politik dan

kandidat dilengkapi dengan lebih baik untuk menyebarluaskan informasi

yang relevan kepada masyarakat umum.

269 30 Essential Questions, supra note 256, Question18.270 Lihat Magnus Ohman & Hani Zainulbahi, IFES, Political Finance Regulation: The Global

Experience (2009).271 CEPPS/IRI Liberia Report, supra note 263, at 1.272 IFES Timor-Leste Report, supra note 135 at 27.

100


C. Aktor-Aktor dengan Peran Teknis: Pejabat Pemilu, Pengacara dan ArbiterUntuk memberikan tindakan yang efektif dalam kasus penyimpangan

Pemilu, seluruh aktor yang terlibat di dalam proses penanganan keberatan

seharusnya memahami proses penanganan keberatan Pemilu dan peran

mereka di dalamnya. Proses penanganan keberatan beragam di berbagai

negara demikian juga peran atau sejauh mana keterlibatan peradilan,

komisi Pemilu atau entitas penanganan keberatan yang terpisah lainnya.

Seluruh pegawai yang bekerja di organisasi dan melaksanakan Pemilu,

termasuk staf daerah atau provinsi, tim penyelidikan dan panitia tempat

pemungutan suara, seharusnya diberikan pendidikan mengenai proses

keberatan. Lebih lanjut, para pengacara juga merupakan aktor yang penting

dalam penanganan suatu keberatan. Mereka seharusnya memahami

sepenuhnya hukum dan aturan prosedur serta mereka seharusnya dapat

menerangkan secara jelas proses tersebut kepada klien mereka. Apakah

lembaga penanganan berupa pengadilan atau tidak, para arbiter dan hakim

seharusnya memiliki pengetahuan tentang bagaimana menerapkan dan

menafsirkan hukum yang relevan dengan masalah yang disengketakan.

Para petugas Pemilu seharusnya menerima pelatihan yang terstandarisasi

tentang penanganan keberatan di seluruh tingkat administrasi Pemilu.273

Beberapa staf tidak akan terlibat secara langsung dalam menyelesaikan

keberatan Pemilu, tetapi staf yang lainnya memiliki peran yang khusus

sehingga mereka akan memerlukan pelatihan yang khusus tentang proses

gugatan, investigasi dan penanganan. Ekspektasi akan lebih tinggi terhadap

para arbiter pada badan ajudikatif, tetapi staf administrasi seharusnya juga

menyadari tentang berbagai aturan dan prosedur yang harus diikuti dalam

penyelesaian keberatan Pemilu.

Negara seharusnya mengalokasikan sumber-sumber daya yang memadai

untuk badan penyelenggara Pemilu untuk memberikan pelatihan

yang berkelanjutan bagi staf mereka untuk meningkatkan kualifikasi

273 Venice Commission Code, supra note 44, at 28; Declaration on Elections, supra note 54, art 4 § 6 (“Penghitungan suara dilakukan oleh pegawai yang terlatih dengan pemantauan dan/atau pemeriksaan yang tidak memihak”).


101

profesional mereka.274 Badan penyelenggara Pemilu seharusnya juga

memfokuskan pada mendidik para kandidat dan masyarakat umum

tentang proses keberatan Pemilu. Pada bulan April 2009, Komisi Pemilu

Pakistan, berkolaborasi dengan IFES mengadakan sebuah lokakarya

untuk menginformasikan dan melatih para hakim dan staf Pemilu tentang

berbagai prinsip dan praktik penyelesaian keberatan Pemilu.275 Maksud dari

pertemuan tersebut adalah meningkatkan kesadaran dari sistem tersebut,

serta menyediakan titik awal untuk menstandarisasi dan menyederhanakan

proses penanganan keberatan.276

Badan penyelenggara Pemilu seharusnya juga merencanakan dan

menyusun pelatihan tersebut sehingga dapat memberikan petugas dan

masyarakat umum dengan informasi yang diperlukan tentang hak untuk

tindakan pemulihan.277 Sebuah contoh akhir-akhir ini adalah bantuan

yang diberikan IFES kepada Komisi Pemilu Pusat Ukraina pada tahun

2009 dalam sebuah program pelatihan untuk Pemilu presiden 2010 dan

Pemilu mendatang.278 IFES mengembangkan berbagai strategi pelatihan,

metodologi pelatihan dan menawarkan serangkaian rekomendasi bagi

pelatihan untuk staf dari Komisi Pemilu Pusat (Central Election Commision/

CECs), Komisi Pemilu Distrik (District Election Commissions/DECs) dan

Komisi Pemilu Daerah (Precinct Election Commissions/PECs). Berbagai

rekomendasi ini mendorong Komisi Pemilu Pusat untuk menyusun

sebuah buku petunjuk yang menyertakan tugas-tugas komisi Pemilu dalam

274 Commonwealth Convention, supra note 39, art.19 § 2 (i).275 Vickery, supra note 34, at 14, lihat juga Farrah Naz, Improving Pakistan’s Election

Complaints System, IFES (13 Mei, 2009), http://www.ifes.org/Content/Publications/Opinions/2009/Mei/Improving-Pakistans-Election-Complaints-System.aspx.

276 Vickery, supra note 34, at 15.277 Grant Kippen, Election in 2009 and 2010: Technical and Contextual Challenges to Building

Democracy in Afghanistan 10 (2008) (“Tantangan ECC yang paling berarti selama Pemilu 2005 adalah kurangnya waktu dan sumber daya untuk perencanaan dan pengelolaan yang efektif dari banyak kegiatan programnya. Kuncinya adalah untuk memulai siklus perencanaan secara dini, serta memberikannya independensi sepenuhnya dan sumber-sumber daya yang diperlukan untuk memenuhi mandatnya.” (kutipan internasional dihilangkan), dapat dilihat di http://www.unhcr.org/refworld/docId/492c0e5b2.html.

278 IFES, Ukraine Election Management Body Training Assessment Report (2009) (“IFES melaksanakan sebuah studi pada bulan Mei dan Juni mengenai program pelatihan di masa lalu dan yang saat ini direncanakan untuk mempersiapkan para anggota komisi sebelum Pemilu di Ukraina. Laporan tersebut merangkum strategi, metodologi dan materi pelatihan dan menawarkan serangkaian rekomendasi untuk program pelatihan.”, dapat dilihat di http://www.ifes.org/publication/7b42caa0658b67bc7b4dd1cd963bfb70f/TNA_Ukrane_Eng.pdf.

102


aturan umum untuk menangani keberatan, penanganan keberatan di Hari

Pemungutan Suara di PEC, serta penanganan keberatan pada DEC.279

Pelatihan aktor-aktor kunci dalam proses penanganan keberatan Pemilu

seharusnya jelas menyertakan para arbiter, hakim dan pengacara. Di Timor

Timur tahun 2007, kredibilitas proses Pemilu dibantu oleh enam pengacara

Timor yang disewa, digaji dan dilatih oleh IFES sebagai petugas keberatan

dan yang bekerja untuk menilai keberatan dan menyiapkan rekomendasi

untuk Komisi.280 IFES juga telah melaksanakan proyek-proyek yang penting

di Nigeria dan Filipina untuk melatih para hakim secara efektif. Selain itu, di

Georgia, IFES telah melatih para pengacara dari 18 partai politik dan para

ketua dan pengacara dari 73 Komisi Pemilu Distrik. Pelatihan ini mencakup

pengajuan keberatan, penggunaan sumber-sumber daya administratif,

protokol tentang pelanggaran administratif. Perlu juga disebut bahwa

Pengadilan Pemilu Meksiko (Mexican Electoral Tribunal) memberikan

bantuan teknis kepada pengadilan lain atau kepada entitas penanganan

keberatan di luar negeri terkait pelatihan para arbiter mereka.281

D. MediaMedia juga merupakan komponen yang penting dari organisasi dan

pelaksanaan sebuah Pemilu. Media memiliki sebuah tanggung jawab untuk

mencakup topik keberatan Pemilu secara akurat, dan sebuah kewajiban

kewarganegaraan untuk melaporkan berbagai pelanggaran dan masalah

yang muncul dari sebuah Pemilu. Media dapat “mengaktualisasikan diri

tentang proses Pemilu dan mengekspos korupsi atau aktivitas tidak sah

lainnya.”282 Media juga bertanggung jawab untuk memahami dan mematuhi

berbagai peraturan yang mengatur peran media di dalam sebuah proses

Pemilu (contohnya, alokasi waktu siaran, menghindari berita yang tidak

279 Id, at 1,7 (menjelaskan isi dari materi pelatihan, termasuk peraturan perundang-undangan Ukraina, buku saku, deskripsi tugas komisi Pemilu, berbagai aturan umum untuk melakukan penanganan keberatan Pemilu dan banding, memelihara daftar pemilih, mempersiapkan pemungutan suara, penghitungan suara, dan lainnya

280 IFES Timor-Leste Report, supra note 135, at 25; lihat juga Schramm et. Al, supra note 2, at 11-13.

281 International Activities 2008-2009, Instituto Federal Electoral, http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/International_Activity_2008_2009/#2 (terakhir dikunjungi 10 Januari, 2011).

282 IMPACS, Media+Election: An Election Handbook Report 12 (2004) [setelah ini disebut IMPACS Report].


103

akurat atau bias), dalam rangka menghindari tersulutnya konflik atau

menjadi obyek sebuah keberatan Pemilu.

Komite Hak Asasi Manusia Perserikatan Bangsa Bangsa menggarisbawahi

bahwa “komunikasi bebas tentang informasi dan ide mengenai isu-isu

publik dan politik di antara para warga negara, kandidat dan perwakilan

yang dipilih merupakan hal yang mutlak.”283 Negara seharusnya mendorong

pengembangan atau pemeliharaan tayangan media yang akan memberikan

liputan politik yang tidak memihak dan terpercaya.284 Jika media dikendalikan

pemerintah, negara harus mengambil langkah-langkah yang diperlukan

untuk menjamin liputan yang tidak partisan.285 Badan penyelenggara

Pemilu seharusnya menyusun berbagai aturan atau pedoman perilaku

untuk menyesuaikan dengan kebebasan pers dan untuk menghukum

sensor atau pembatasan yang sewenang-wenang oleh pemerintah. Badan

Penyelenggara Pemilu seharusnya membatasi liputan media dari perilaku

yang dapat mengintimidasi atau memaksa para pemilih, atau secara salah

campur tangan dengan proses pemungutan suara yang sah.286

i. Pelatihan

Media seharusnya dilatih bagaimana untuk meliput berbagai keberatan

Pemilu dan isu Pemilu dasar dengan cara yang adil dan akurat.287 Liputan

media yang seimbang terhadap proses persidangan pengadilan Pemilu

amat sangat penting dan para reporter hukum seharusnya dilatih secara

semestinya di dalam beberapa hukum dasar untuk menjamin diterbitkannya

informasi yang jujur, adil dan akurat. Di Pakistan, ECP dengan bantuan

IFES, merancang sebuah Pamflet Penyelesaian Keberatan Pemilu yang

memberikan media sebuah panduan untuk “memahami beragam dan

tumpang tindihnya proses penyelesaian sengketa di bawah Undang-

283 CCPR General Comment No. 25, supra note 84, ¶¶17, 20, 25.284 Declaration on Election, supra note 54, art. 3, § 4; Human Rights and Elections Handbook,

supra note 9, at 16.285 Council of Eur., European Comm. Of Ministers, Measures Concerning Media Coverage of

Election Campaigns, Recommendation No. R (99) 15, 678th Mtg. of Ministers’ Deputies, §§ I(2), II(1), (9 Sept, 1999) (“Menggarisbawahi bahwa liputan Pemilu oleh media penyiaran seharusnya adil, seimbang dan tidak memihak.” dapat dilihat di https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Id=419411: lihat juga SADC Norms, supra note 138, at 9.

286 Declaration on Elections, supra note 54, art. 4 § 2 (mendesak negara-negara untuk “mendorong para pihak, kandidat dan media untuk menerima dan mengadopsi pedoman perilaku untuk mengatur kampanye Pemilu dan periode pemungutan suara.”)

287 Communique, IFES, Nigeria: Two Day Seminar Organised for Election Tribunal Petition Tribunal Judges by the Court of Appeal in Collaboration With the International Foundation for Electoral Systems pada 6 & 7 Mei 2008 4-5 (4 Juni, 2008) (ada di arsip IFES)

104


undang Pemilu.”288 Buku pedoman ini khususnya memfokuskan pada tata

tertib pasca-Pemilu. Buku ini diberikan kepada sejumlah aktor dengan

bantuan terjemahan dalam Bahasa Urdu dan Sindhi yang didistribusikan

secara luas oleh badan media dan club pers regional.

Lebih lanjut, di Nigeria, IFES berkolaborasi dengan Pusat Pertahanan

Hukum (Legal Defense Centre), menyelenggarakan sebuah konsultasi

tentang penyelesaian keberatan Pemilu untuk memfasilitasi diskusi di

antara para pemangku kepentingan untuk mengawasi dan melaporkan

aktivitas Pengadilan Pemilu (Election Tribunals)289 Empat puluh dua

perwakilan dari organisasi masyarakat sipil, media, peradilan dan

Asosiasi Pengacara Nigeria menghadiri konsultasi tersebut, dimana para

moderatornya menyajikan sebuah latar belakang yang menyeluruh tentang

penanganan keberatan dan proses pembaruannya.290 Timor-Leste juga

memberikan mereka sebuah contoh yang kuat tentang peran media dalam

proses penanganan keberatan. Setelah kritik yang kuat dari dalam negeri

maupun masyarakat internasional tentang masalah sosialisasi publik dan

kurang netralnya Komisi Pemilu Nasional (National Election Commission/

CNE) di Timor Leste. IFES menempatkan seorang penasihat media untuk

juru bicara NCE sebelum dan selama siklus Pemilu legislatif.291 IFES

membantu memproduksi sebuah serial interaktif program radio dan TV

yang memasukkan topik-topik tentang keberatan Pemilu dan menyusun

ringkasan seluruh keberatan dan sebuah Laporan Analisis Keberatan

mingguan yang dapat diakses masyarakat dan media.292

Peran media adalah untuk memberikan informasi yang akurat dan

imparsial bagi masyarakat.293 Setiap kandidat dan partai politik “wajib

memiliki kesempatan yang setara untuk memperoleh akses pada media,

khusunya media komunikasi massa, dalam rangka memajukan pandangan

politik mereka.”294 Pemilu presiden 2004 di Ukraina memberikan sebuah

contoh yang berguna tentang bias dalam media yang dibiayai negara.

288 Vickery, supra note 34, at 16-17.289 Almami Cyllah, IFES, Support to the Electoral Proses in Nigeria 37 (2009).290 Id.291 IFES Timor-Leste Report, supra note 135, at 9-10.292 Id, at 11.293 IMPACS report, supra note 283, at 12.294 Declarations on Elections, supra note 54, art. 3 § 4.


105

Seperti yang ditunjukkan oleh John Hardin Young dalam International

Election Principles, lebih banyak waktu tayang dan liputan positif diberikan

kepada Viktor Yanukovyvh, Perdana Menteri petahana295. Pemimpin oposisi

Viktor Yuschenko berada dalam posisi yang tidak menguntungkan secara

tidak adil. Praktik-praktik media seperti itu melemahkan integritas dan

ketidakberpihakan proses Pemilu. Tuduhan liputan yang tidak berpihak

bersama dengan tuduhan kecurangan dapat menyebabkan kurangnya

kepercayaan dalam proses Pemilu dan protes pasca-Pemilu besar-besaran.

Setelah Pemilu Guatemala terakhir, Misi Observasi E.U merekomendasikan

Guatemala untuk “merevisi pembatasan yang berlaku terhadap jumlah

waktu dan ruang yang dapat digunakan di media untuk tujuan propaganda

Pemilu (agar sesuai dengan standar-standar internasional untuk Pemilu

demokratis yang sudah mapan).296 Undang-undang Pemilu Afganistan

juga memberikan pedoman tentang peran media selama periode

kampanye Pemilu. Ketentuan tersebut berhubungan dengan akses

terhadap informasi yang tidak bias dan adil bagi masyarakat.297 Saluran

media didorong untuk menetapkan berbagai aturan dan pedoman perilaku

mereka untuk menjamin penghormatan terhadap prinsip-prinsip tersebut

dalam meliput Pemilu.298

ii. Pedoman Perilaku

Badan penanganan keberatan Pemilu seharusnya memiliki kewenangan

untuk melakukan penanganan terhadap setiap pelanggaran yang dilakukan

oleh atau terhadap media selama Pemilu, memberikan sebuah tindakan

perbaikan yang dapat ditegakkan yang efektif, dapat diprediksi dan tepat

waktu dalam kasus pelanggaran media sebagaimana diatur dalam Undang-

undang Pemilu.299 Beberapa negara memberikan beberapa komisi media

295 Young, supra note 60, at 296.296 E.U. Guatemala Report, supra note 259, at 65.297 Electoral Law, art. 50, §§ 1, 2 (2005) (Afg.) (“Media yang dijalankan pemerintah wajib

mempublikasikan dan menyebarluaskan sebagaimana yang disetujui dengan Komisi mengenai platform, pandangan dan tujuan para kandidat dengan cara yang adil dan tidak bias.”).

298 Id, art 50 § 3 (Media yang dimiliki negara wajib menetapkan, sebagaimana diperlukan, berbagai tujuan, kebijakan dan tata tertib untuk memastikan liputan Pemilu yang adil dan melaksanakan ketentuan sub pasal (1) dan (2)”).

299 E.U. Mexico Report, supra note 60, at 53.

106


yang independen untuk mengambil peran tersebut.300 Sebagai contoh,

terdapat sebuah Komisi Independen Pemantauan Media yang diatur di

bawah dukungan Komisi Pemilu Guyana sejak tahun 2006.301 Organisasi

media menyetujui pembantukan Komisi Pengawasan Media Pemilu (MC)

yang menangani “keberatan tentang kinerja dalam melaporkan dan liputan

peristiwa selama kampanye Pemilu.”302 Komisi memiliki kewenangan untuk

memberikan sanksi pada pelanggaran Pedoman Perilaku dan penetapan

mekanisme tersebut telah sangat efektif dalam mengubah nuansa

liputan media. Perangkat akuntabilitas seharusnya dibangun sehingga

“media tidak digunakan untuk mendistorsi opini publik.”303 Eksistensi hak

tindakan perbaikan yang efektif akan menghalangi para jurnalis melakukan

pelanggaran. Mereka harus paham terhadap aturan yang mengikat mereka.

E. Pemantau PemiluDalam rangka mendorong Pemilu yang bebas dan adil, para pemantau

lokal dan internasional berupaya untuk menentukan apakah proses Pemilu

dilaksanakan sesuai dengan standar-standar internasional.304 Kehadiran

para pemantau Pemilu berkontribusi pada kesadaran dan keterbukaan

Pemilu, karena berbagai temuan yang dilaporkan oleh para pemantau

seharusnya memberikan informasi yang akurat, tidak memihak dan

dapat diandalkan.305 Berbagai temuan ini bahkan menjadi lebih penting

jika sengketa muncul terkait dengan hasil Pemilu.306 Misi pemantau

didorong untuk berkomunikasi dengan seluruh pihak yang berhubungan

dengan proses Pemilu untuk mencoba memperoleh informasi tentang

integritas Pemilu.307

300 Electoral Law, art. 50, §§ 1, 2 (2005) (Afg.) (“MC wajib memantau pelaporan dan liputan yang adil masa kampanye Pemilu dan wajib menangani keberatan terkait pelanggaran pelaporan atau peliputan kampanye politik yang adil, atau pelanggaran terhadap Tata Perilaku Media Massa, Banding yang dapat diajukan ke Komisi.”).

301 Lihat umumnya Guyana Elections Commission, http://www.gecom.org.gy/elections_commission.html (terakhir dikunjungi 10 Jan, 2011).

302 Media Code of Conduct Roundtable, A Media Code of Conduct for Reporting and Covering of Elections in Guyana in 2001, art. III(8) (9 Okt, 2000), dapat dilihat di http://www.anfrel.org/resources/others/mediacodeofconduct.pdf.

303 Dahl et al, supra note 131, at 24.304 Venice Commission Code, supra note 44, at 29.305 Commonwealth Convention, supra note 39, art. 15 § 1.306 U.N. Declaration of Principles for International Election Observation and Code of Conduct

for International Election Observers, § 5 (27 Okt, 2005) [setelah ini disebut, Election Observation Declaration], dapat dilihat di http://www/accessdemocracy.org/files/1923_declaration_102705.pdf.

307 Id. § 15 (a), (b).


107

Banyak negara dan badan penyelenggara Pemilu telah menekankan

pentingnya kehadiran para pemantau dalam pelaksanaan Pemilu dan juga

telah menyiapkan peraturan perUndang-undangan untuk mendefinisikan

lebih baik, kegiatan-kegiatan mereka. Uni Afrika misalnya, mewajibkan

Negara-negara anggotanya untuk “mengumpulkan dan mengelola sebuah

daftar (roster) dari Ahli Afrika dalam bidang pemantauan Pemilu”.308 Daftar

tersebut dapat digunakan untuk menempatkan para pemantau yang

kompeten dan profesional309 yang dilengkapi dengan berbagai keterampilan

yang diperlukan untuk mengawasi seluruh aspek proses pemungutan

suara. Sama halnya, Organisasi Negara-Negara Amerika (Organization

of American States/OAS) telah menyusun pedoman untuk memastikan

bahwa tim pemantau dikelola oleh para profesional yang pengalaman.310

Salah satu tujuan khusus upaya pemantauan Pemilu internasional OAS

adalah “untuk membantu, dengan kehadiran mereka, dalam membujuk

orang untuk tidak melakukan pelanggaran yang potensial “Pada Hari

Pemungutan Suara.”311 Para pemantau internasional, oleh karena itu, perlu

untuk memahami secara jelas proses Pemilu, termasuk penanganan

keberatan, dalam rangka melaporkan kecurangan atau pelanggaran Pemilu

lainnya apapun, yang mereka saksikan.

308 African Elections Declaration, supra note 162, art. VI(e).309 Id.310 General Secretariat Organization of American States, Best Practices in OAS Electoral

Observation, 2004-2007, at 28-29 (2008) [setelah ini disebut GS/OAS Best Practices].311 Id, at 7,22.

Deklarasi Prinsip-Prinsip Pemantauan Pemilu Internasional

Pemantauan Pemilu internasional telah menjadi semakin diterima secara luas di dunia dan memainkan peranan yang penting dalam memberikan penilaian yang akurat dan tidak memihak tentang keadaan proses Pemilu. Pemantauan Pemilu internasional yang akurat dan tidak memihak memerlukan metodologi yang kredibel dan kerjasama dengan otoritas nasional, para kompetitor politik nasional (partai politik, kandidat dan pendukung posisi Pemilu), organisasi pemantauan Pemilu domestik dan organisasi pemantau Pemilu internasional yang dapat dipercaya lainnya, di antaranya …

108


Komisi Independen Pemilu Afganistan menerbitkan sebuah Pedoman

Perilaku bagi para pemantau yang menyatakan bahwa “seluruh tindakan

yang diperlukan harus diambil untuk memastikan bahwa perwakilan

terbiasa dan mengikuti Undang-undang Pemilu, Pedoman Perilaku,

instruksi terkait pelanggaran Pemilu, dan berbagai petunjuk, informasi,

pedoman, atau instruksi lainnya dan pemberitahuan IEC, Komisi Keberatan

Pemilu atau Sekretariat IEC.”312 OAS dalam pedomannya untuk pemantau

mendesak dipertahankannya kebijakan netralitas absolut di dalam misi

pemantauan, mencegah para pemantau mengintervensi atau memberikan

dukungan pada bagian apapun terhadap proses Pemilu.313 Bagaimanapun,

di negara seperti Etiopia, para pemantau internasional dapat bertanya

sepanjang mereka tidak mengganggu pemilih dan dapat mengadukan

pelanggaran yang mereka lihat menjadi perhatian petugas Pemilu di

tempat pemungutan atau tempat penghitungan suara.314 Jika Undang-

undang Pemilu banyak negara hanya mengizinkan para pemantau untuk

mengadukan pelanggaran kepada petugas Pemilu, sedikit negara, seperti

Bosnia dan Herzegovina, Kosovo dan Georgia, telah melangkah lebih

jauh, dengan mengizinkan para pemantau untuk mengajukan keberatan

formal.315 Tetapi seharusnya disoroti bahwa pada umumnya pemantau tidak

diizinkan untuk berkomentar secara publik tentang pemantauan mereka

selama pelaksanaan Pemilu, memberikan instruksi kepada petugas

312 Independent Electoral Commission of Afghanistan, Code of Conduct of Observers (2008), dapat dilihat di http://www.iec.org.af/pdf/code_of_conduct/english/observers_coe_of_conduct.pdf; lihat juga Islamic Republic of Afghanistan, Independent Election Commission Secretariat, Fact Sheet: Agents and Observers, dapat dilihat di http://www.iec.org.af/assets/pdf/factsheet/eng/fs8E.pdf.

313 GS/OAS Best Practices, supra note 311, at 7.314 National Electoral Board of the Federal Democratic Republic of Ethiopia, Code of Conduct

of International Election Observers, § 3 (c) (g) [setelah ini disebut Ethiopia Code of Conduct] (“Para pemantau Pemilu dapat mengadukan setiap kecurangan yang mungkin mereka lihat kepada para petugas Pemilu di tempat pemungutan suara atau penghitungan suara.”).

315 Official Gazette of Bosnia and Herzegovina (23/01) art. 16.9 (Bosn& Herz). Versi terkini Undang-undang ini lebih sedikit lebih berhati-hati tentang posisi ini dengan menyatakan bahwa para pemantau dapat mengirim pemberitahuan kepada otoritas yang berwenang yang dapat diperlakukan seperti halnya sebuah keberatan yang dapat diajukan oleh partai politik. Id. Art. 179; lihat juga Law on General Elections (No.03-L073), art. 56.2 (5 Juni, 2008) (Kos) (“Selama proses Pemilu, termasuk proses pendaftaran pemilih, seorang pemantau yang terakreditasi dapat memasukkan sebuah keberatan pelanggaran apapun terkait Peraturan, Petunjuk Administrasi, Aturan Pemilu, atau Tata Tertib Administrasi yang berlaku kepada CED sesuai dengan tata tertibnya.”) Election Code, pasal 70.77 (Geor.) (mengizinkan para pengamat untuk memasukkan keberatan untuk sebuah keputusan banding Komisi Pemilu Daerah Pemilihan dan Distrik).


109

Pemilu, membatalkan keputusannya atau mengajukan sebuah keberatan.316

Apakah mereka domestik atau internasional, para pemantau seharusnya

menunjukkan tingkat kompetensi, ketidakberpihakan dan obyektivitas

yang tinggi selama proses Pemilu.317

i. Panduan dan Pedoman Perilaku

Pada umumnya, negara menetapkan aturan untuk memilih pemantau

Pemilu. Meksiko mewajibkan sebuah periode waktu untuk mendaftar

menjadi seorang pemantau, dan pemantau tidak boleh memiliki afiliasi

partai. Para pengamat juga diminta untuk menghadiri berbagai kursus

pelatihan yang diselenggarakan oleh Lembaga Pemilu Federal (Instituto

Federal Electoral) atau berbagai organisasi pemantau.318 Dalam rangka

untuk menjamin netralitas sepenuhnya dan kinerja optimal, OAS memiliki

beberapa aturan yang dapat menuntun penyeleksian para pemantau,

pemantau mungkin saja bukan merupakan penduduk negara yang

melaksanakan Pemilu dan mereka harus bukan warga negara yang

memiliki potensi konflik.319 Terkait berbagai keterampilan dan kompetensi,

pedoman tersebut mempersyaratkan para pengamat untuk memiliki

“pendidikan dan pengalaman profesional dalam bidang ilmu sosial”320 dan

pengetahuan serta pengalaman lapang di bidang politik dan Pemilu juga

akan direkomendasikan. Dengan demikian, merupakan hal yang mutlak

bagi para pengamat untuk memiliki pengetahuan dan/atau diberikan

pelatihan tentang proses Pemilu keseluruhan di negara tersebut dimana

misi berlangsung, yang seharusnya mencantumkan informasi tentang

penyimpangan pra-Pemilu, Hari Pemungutan Suara dan pasca-Pemilu.

316 OSCE/ODHIR, Election Observation Handbook 21 (5th ed. 2007) (“Para pemantau akan menjalankan tugas mereka dengan cara yang tidak mencolok dan tidak akan melakukan intervensi dalam proses Pemilu. Para pemantau dapat mengajukan beberapa pertanyaan kepada petugas Pemilu dan mengadukan berbagai pelanggaran, tetapi mereka tidak boleh memberikan instruksi atau membatalkan keputusan mereka.”), dapat dilihat di http://www.osce.org/publications/odihr/2005/04/14004_240_en.pdf; Venice Commission Code, supra note 44, at 29 (“Pada umumnya, para pemantau internasional dan nasional harus mewawancara orang yang hadir, mencatat dan melaporkan kepada organisasi mereka, tetapi mereka seharusnya menahan diri dari membuat komentar.”)

317 Ethiopia, Code of Conduct, supra note 315 § 4 (d).318 30 Essential Questions, supra note 256, Question 24.319 GS/OAS Best Practice, supra note 311, at 29. Secara khusus, ”Merupakan hal yang

penting untuk memastikan bahwa kewarganegaraan pemantau tidak menciptakan ketegangan atau ketidakpercayaan di antara warga negara di negara penyelenggara Pemilu. Merupakan hal yang penting untuk memastikan bahwa pemantau tidak berasal dari negara-negara yang telah mengalami ketegangan politik atau diplomatik dengan negara tuan rumah Pemilu.” Id

320 Id.

110


Negara-negara didorong untuk mengadopsi pedoman perilaku untuk para

pemantau Pemilu mereka, dalam rangka mempertahankan panduan yang

konsisten tentang persyaratan sikap dan untuk akuntabilitas dalam kasus

adanya pelanggaran.321 E.U. telah mengadopsi suatu Pedoman Perilaku

Pemantau Pemilu yang diberikan pada pelatihan pra-Pemilu untuk para

pengamat.322 Aturan tersebut juga mempersyaratkan ketidakberpihakan dan

kepatuhan terhadap Undang-undang nasional dan peraturan di negara tuan

rumah. Pemantau Pemilu memiliki tugas untuk melaporkan pelanggaran

apapun terhadap Undang-undang Pemilu atau aturan prosedur dan

mereka seharusnya melandaskan kesimpulan mereka dengan bukti yang

terdokumentasi dengan baik, faktual dan dapat diverifikasi.323 Mereka juga

didorong untuk meningkatkan penghapusan hambatan yang tidak sah atau

intervensi yang berlebihan yang dapat membahayakan integritas proses

Pemilu.324 Dengan demikian, para pemantau dapat memainkan peranan

kunci baik dalam memfasilitasi maupun mendorong tindakan pemulihan

untuk pelanggaran Undang-undang Pemilu.

Ketika sebuah negara menerbitkan panduan atau pedoman perilaku bagi

para pemantau Pemilu, haruslah dibuat pembedaan antara pemantau

internasional dan nasional. Sebagai contoh, aturan tentang hak menggugat

terkait pengajuan sebuah keberatan dapat berbeda. Sebagai contoh, di

Ukraina, Undang-undang membuat sebuah pembedaan antara pemantau

nasional dan internasional, yang memberikan yang pertama hak untuk

memasukkan keberatan, namun tidak untuk yang terakhir.325 Idealnya, para

pemantau seharusnya tidak diizinkan untuk mengajukan keberatan, hal

tersebut akan membuat mereka menjadi peserta pada Pemilu, dan misi

mereka seharusnya dibatasi pemantauan dan pelaporannya. Jika mereka

berpatisipasi dalam proses Pemilu, maka akan terjadi konflik kepentingan

dan mengurangi independensi mereka.

321 Ethiopia Code of Conduct, supra note 315, § 4(d) (“Para pemantau Pemilu dapat mengadukan kepada petugas Pemilu di tempat pemungutan suara atau penghitungan suara penyimpangan apa pun yang mereka pantau.”).

322 European Union Election Observers Code of Conduct, pursuant to Council of Europe Dec. No. 9262/98, PESC 157, COHOM 6, dapat dilihat di http://www.eueom-afghanistan.org/EN/PDF.EU_documents/Code_of_Conduct.pdf.

323 Id.324 Election Observation Declaration, supra note 307, § 15 (d).325 Law of Ukraine on Elections of People’s Deputies of Ukraine (Act. No. 2777-IV), arts. 59-61

(2005).


111

Di Pemilu Afganistan tahun 2009, ECC setuju untuk menerima keberatan

dari kelompok pemantau nasional utama, Yayasan Pemilu Bebas dan Adil

Afganistan (Free and Fair Election Foundation of Afghanistan). Namun,

ECC tidak menerima keberatan dari para pemantau Pemilu internasional.

Ketidakpercayaan yang hakiki di banyak negara mengenai adanya pihak luar

(outsiders) yang berpartisipasi di dalam Pemilu domestik mengharuskan

para pemantau internasional seharusnya bersifat non-partisipan di dalam

proses penanganan keberatan Pemilu. Mereka seharusnya tidak bertemu

dengan hakim atau arbiter yang terlibat di dalam penanganan keberatan atau

pengajuan keberatan. Namun, selama investigasi dan penanganan, badan

penanganan keberatan Pemilu seharusnya diizinkan untuk mendengarkan

pembuktian dari saksi manapun yang tersedia, termasuk para pemantau

Pemilu dan organisasi yang mensponsori misi pemantauan seharusnya

menghadirkan para pemantaunya di hadapan pengadilan jika diminta.

Pendidikan kewarganegaraan dan pemilih bagi para pemilih, partai politik,

petugas Badan Penyelenggara Pemilu, dan para pemantau merupakan

hal yang amat penting untuk menjamin pemahaman yang jelas tentang

proses penanganan keberatan Pemilu. Tanpa upaya semacam itu,

sistem penanganan keberatan akan sulit dipahami, tidak digunakan

sepenuhnya, dapat menyebabkan salah sasaran pemberian informasi dan

ketidakefektifan dalam mencapai tujuan yang dinyatakannya.

Standar-Standar Internasional: Kesimpulan Tema

Ketujuh standar internasional yang dibahas di dalam bab ini telah diterapkan

secara luas dan ditafsirkan secara rinci baik pada pengadilan internasional

dan domestik. Dengan berkembangnya putusan badan peradilan tentang

keberatan Pemilu, prinsip-prinsip ini menjadi semakin sempurna,

bermanfaat dan diterapkan secara konsisten. Hal ini akan menjadi

tantangan yang lebih besar untuk memastikan, bahwa prinsip-prinsip

keberatan Pemilu ini berhasil di demokrasi yang sedang berkembang. Bab-

bab lainnya akan merangkum pengalaman pemrograman dari para praktisi

hukum Pemilu yang memiliki pengalaman dalam menyusun, memperbaiki

dan menyempurnakan suatu sistem keberatan Pemilu yang berakar dari

112


standar-standar ini. Dalam laporannya pada Pemilu presiden tahun 2007

di Kenya, Komisi Kriegler mengatakan bahwa, ”Penanganan sengketa

Pemilu memerlukan fleksibilitas dan pragmatisme, dengan alasan desakan

politik, terkadang bahkan dengan mengorbankan legalisme yang ketat.326

Kutipan ini menggambarkan berbagai tantangan dasar dalam mengadopsi

sebuah pendekatan yang praktis untuk penanganan keberatan. Di bab-bab

lain pedoman ini, para pakar IFES akan menguji penerapan dari standar-

standar ini dalam kasus di seluruh dunia, untuk memberikan manual

praktik-praktik global bagi para praktisi Pemilu dan perorangan yang

tertarik lainnya. Sebuah pemahaman yang menyeluruh terhadap standar-

standar internasional, harus mendasari keseluruhan proses Pemilu. Adalah

juga penting untuk mempertimbangkan faktor-faktor lainnya seperti tradisi

hukum dan kebiasaan, serta serjarah dan kebudayaan dari negara tertentu.

Pendeketan ekspansif ini akan menghasilkan mekanisme penyelesaian

keberatan Pemilu yang memenuhi standar-standar internasional secara

memadai dan sesuai dengan kebutuhan satu negara tertentu.

Dalam memperhatikan standar yang dibahas di dalam bab ini, para ahli

IFES akan meninjau bidang program berikut dan bagaimana mereka

berkontribusi terhadap proses penanganan keberatan Pemilu; tinjauan

dan nasihat hukum; pelatihan pihak-pihak yang bersengketa (Badan

Penyelenggara Pemilu, Partai Politik dan masyarakat sipil); pelatihan para

hakim dan arbiter; pendekatan pendidikan pemilih dan masyarakat sipil;

serta berbagai mekanisme penyelesaian sengketa alternatif.

326 Kriegler Commission Report, supra note 3, at 142.

BERBAGAI KERANGKA HUKUM UNTUK SISTEM PENANGAN KEBERATAN PEMILU YANG EFEKTIF

2Oleh Robert Dahl dengan kontribusi dari Michael Clegg

Para pendukung Mantan Perdana Menteri terguling Thaksin Shinawatra mengibarkan bendera selama aksi turun ke jalan pada 13 Desember 2008 di Bangkok, Thailand

Bab 2: Kerangka Hukum untuk Sistem Penanganan Keberatan Pemilu yang Efektif

115

Pendahuluan

Sebuah struktur Pemilu yang kuat harus memiliki kapasitas untuk

menyelesaikan berbagai keberatan dan sengketa yang muncul selama

Pemilu melalui sebuah proses yang adil, transparan dan efisien.

Demokrasi yang berhasil mengakui dibutuhkannya kapasitas seperti

itu, dengan menciptakan sebuah sistem ajudikatif untuk keberatan

Pemilu. Permohonan keberatan Pemilu yang tidak semestinya dan

tidak diproses dengan cepat memperlemah dedikasi masyarakat baik

untuk negara hukum (rule of law) maupun Pemilu yang jujur. Sengketa-

sengketa yang berkelanjutan menciptakan sebuah lingkungan yang penuh

ketidakpercayaan dan kecurigaan secara politis yang dapat merongrong

legitimasi Pemilu dan pemerintah terpilih.

Peningkatan jumlah negara demokrasi baru dan tengah berkembang,

serta lingkungan politiknya yang kompetitif, telah meningkatkan kesadaran

terhadap permasalahan dalam arena penanganan keberatan Pemilu.

Otoritas Pemilu pada umumnya menjadi lebih kompeten dalam memenuhi

berbagai kewajiban dasar mereka dalam menyelenggarakan Pemilu.

Aspek-aspek penyelenggaran Pemilu yang lebih rumit dan sulit sekarang

sedang dihadapi. Berbagai Undang-undang Pemilu sekarang menjadi lebih

komprehensif, dan berbagai pengalaman global dalam bidang ini sekarang

dapat dibagi dengan lebih mudah. Sebagaimana disajikan di Bab 1, standar-

standar internasional telah disusun untuk mengevaluasi keadilan dan

keefektifan berbagai sistem penanganan keberatan Pemilu. Pembahasan

tentang penanganan keberatan Pemilu saat ini telah bergeser melampaui

prinsip-prinsip pernyataan yang sederhana menjadi terfokus pada berbagai

pertimbangan praktis untuk pelaksanaan yang efektif.

Keberatan Pemilu menimbulkan tantangan yang serius bagi para petugas

Pemilu, pengadilan serta badan-badan lainnya yang berwenang untuk

memeriksa dan menyelesaikannya. Berbagai otoritas ini jarang menerima

pujian, serta seringkali disalahkan ketika mencoba menyelesaikan ratusan

116


atau ribuan sengketa dan keberatan dalam jangka waktu yang pendek.327

Beberapa sengketa mewakili berbagai persoalan yang sangat signifikan

yang melibatkan kepekaan politis yang kuat dan membawa konsekuensi

potensial yang serius. Beberapa keberatan lainnya seringkali tidak

signifikan, salah, tidak perlu atau duplikatif. Mungkin tantangan terbesar

adalah untuk menciptakan sebuah sistem penanganan keberatan yang

dapat secara cepat membedakan antara keberatan yang penting dan

tidak penting, dan dapat secara efisien membagi waktu dan sumber daya

untuk menyelesaikannya.

Masalah penanganan keberatan dan sengketa Pemilu adalah kepentingan

khusus saat ini baik di antara negara demokrasi yang sedang berkembang

dan yang sudah maju karena signifikansi proses penanganan yang kredibel

untuk membuat hasil Pemilu yang stabil.328 Namun, hanya tersedia sumber

daya yang minim bagi para praktisi pembangunan ketika merancang dan

melaksanakan program-program bantuan yang menangani kebutuhan ini.

Bab ini menggambarkan beberapa isu kunci untuk dipertimbangkan

oleh para praktisi pembangunan ketika meninjau kerangka hukum dan

administratif penanganan keberatan Pemilu dalam demokrasi yang baru

atau yang sedang berkonsolidasi. Pembahasan dimulai dengan serangkaian

karakteristik kunci bagi sistem yang berhasil, dan merangkum peran

berbagai pemangku kepentingan dalam proses penanganan (termasuk

badan penyelenggara Pemilu, komisi keberatan dan pengadilan). Studi-

studi kasus dari seluruh dunia memberikan contoh-contoh peran dari

badan-badan ini. Pada kesimpulan bab ini, sebuah daftar periksa yang

327 Satu contoh dari isu ini adalah penyelidikan tahun 2010 Komisi Pemilu Independen Afganistan (Afghanistan Independent Election Commission/IEC) dan Komisi Keberatan Pemilu (Electoral Complaint Commission/ECC) oleh Kantor Kejaksaan Agung Afganistan (Afghan Office of the Attorney General). Setelah tindakan IEC dan ECC mendiskualifikasi kandidat yang menang pada Pemilu 18 September karena kecurangan, pada Desember 2010 Kejaksaan Agung menuduh petugas IEC dan ECC bersekongkol untuk melakukan kecurangan dan meminta Mahkamah Agung membatalkan hasil Pemilu. Pada saat penulisan buku ini, penyelidikan Jaksa Agung terhadap IEC dan ECC ditunda, dan dilakukan secara tertutup. Lihat Yaroslav Tromfirmov, Afghan Supreme Court Asked to Vold Election, Wall St. J. (12 Des 2010), dapat dilihat di http:/online.wsj.com/article/SB10001424052748703380104576014981538748112.html.

328 The Carter Center, International Obligations for Electoral Dispute Resolution 3-10 (2009), dapat dilihat di http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/democracy/des/edr-approach-paper.pdf. Lihat juga Rafael Lopez-Pintor, Assessing Electoral Fraud in New Democracies: A Basic Conceptual Framework, IFES Electoral Fraud White Paper Series (2010).


117

rinci akan membantu menjamin bahwa para praktisi memiliki sumber

daya yang memadai untuk mengembangkan program bantuan teknis

dan meninjau kerangka hukum dan administratif bagi sistem-sistem

penanganan keberatan.

Adalah sulit untuk melakukan generalisasi dalam bidang penanganan

keberatan karena kurangnya praktik-praktik yang didokumentasikan dan

contoh-contoh pengambilan keputusan di luar demokrasi yang sudah

mapan. Dan, di dalam seluruh aspek pengembangan demokrasi, kerangka

Pemilu dan praktik-praktik administratif untuk penanganan keberatan

Pemilu harus didasarkan kepada tradisi budaya, politik dan hukum yang

unik di masing-masing negara. Tidak ada pendekatan tunggal atau satu

model yang berhasil dimana-mana. Sebagaimana digambarkan oleh

contoh-contoh negara yang diberikan selanjutnya di dalam bab ini,

keberhasilan dalam penanganan keberatan Pemilu memerlukan sebuah

komitmen serius yang secara khusus dari aset organisasional, kemauan

politik dan kegigihan.

Masalah-masalah Kunci dan Pertimbangan Dalam Membangun Sistem Pemeriksaan Keberatan

Peraturan perundang-undangan yang mengatur sistem penanganan

keberatan harus secara jelas menjabarkan tanggung jawab untuk

menerima dan menangani berbagai jenis keberatan dan sengketa;

“pintu masuk” (“point of entry”) dan pemeriksaan awal; penyelidikan;

penanganan awal dan proses banding; dan untuk penyelesaian proses

pengambilan keputusan dalam menyelesaikan sengketa yang terkait

dengan Pemilu. Kejelasan dalam Undang-undang Pemilu dan peraturan

pelaksanaannya sangatlah penting. Kerangka hukum tersebut harus

menyebut dan memberdayakan lembaga-lembaga yang sudah ada, seperti

pengadilan dan Badan Penyelenggara Pemilu, atau lembaga-lembaga baru

seperti komisi keberatan atau pengadilan Pemilu, untuk dapat menangani

berbagai keberatan dan sengketa ini secara cepat dan semestinya.

Yurisdiksi yang tidak jelas dan bertentangan antara pengadilan dan badan-

118


badan administrasi akan menimbulkan kebingungan dan menjadi tidak adil

bagi partai politik, kandidat, media dan pemilih.

Peraturan perUndang-undangan Pemilu juga harus mengatur dengan jelas

aturan dan prosedur mengenai dimana, kapan, bagaimana dan dalam

bentuk apa keberatan atau permohonan tersebut harus diajukan, termasuk

standar mengenai persyaratan pembuktian. Tenggat waktu yang masuk

akal tetapi ketat dan batas waktu harus ditentukan bagi bagi para pengadu

dan bagi badan penanganan yang menangani perkara-perkara tersebut.

Persyaratan terkait dengan format maupun persyaratan formal bagi

keberatan perkara Pemilu sedianya diatur dengan jelas dan dirinci di

dalam Undang-undang Pemilu atau dalam peraturan pelaksanaannya yang

disusun oleh otoritas Pemilu. Suatu formulir resmi yang dapat diperoleh

dengan mudah (melalui internet, tetapi juga dalam bentuk cetak yang

sederhana) merupakan sebuah awal yang baik untuk memastikan bahwa

keberatan yang masuk telah disusun dengan baik dan komprehensif

dalam penjabaran fakta-fakta yang ada, tuduhan dan dasar hukum-

nya. Jika keberatan sudah relatif lengkap ketika diajukan, maka akan

menurunkan beban badan-badan penanganan sengketa untuk melakukan

pencarian fakta secara independen dan akan mampu untuk menilai atau

menyelesaikan persoalan tersebut secara lebih cepat.

Peraturan pelaksanaan Pemilu seharusnya menjelaskan persyaratan

yang diperlukan terkait dengan kekuatan dan kecukupan barang bukti.

Undang-undang Pemilu biasanya mengharuskan bahwa pernyataan dibuat

dibawah sumpah dan ditandatangani oleh para pengadu dan para saksi,

kecuali dalam keadaan-keadaan tertentu yang dapat membahayakan

keselamatan para saksi. Keseimbangan harus dicari antara mengupayakan

catatan faktual yang kokoh tanpa terlalu membebani dan menciptakan

ketidakadilan bagi si pengadu. Peraturan tersebut harus memberikan

peluang yang adil kepada pengadu untuk merevisi dan menambahkan

keterangan mereka jika pada awalnya dianggap tidak cukup oleh otoritas

keberatan. Selain itu, obyek keberatan (seringkali disebut “teradu”) juga

harus diberi kesempatan yang cukup untuk memberikan jawaban terhadap

tuduhan-tuduhan yang diajukan dalam keberatan tersebut. Pelaksanaan

sidang mungkin akan bermanfaat dalam kasus-kasus tertentu, tetapi tidak


119

seharusnya dipandang sebagai hak mutlak atau sebuah keharusan dalam


Undang-undang harus mengatur dengan jelas siapa yang dapat

mengajukan keberatan dan siapa yang berhak mengupayakan penyelesaian

administratif atau yudisial (untuk informasi lebih lanjut mengenai masalah

kedudukan dan kepentingan untuk mengajukan keberatan, lihat bagian

1.D dari Bab 1: Standar-Standar Internasional). Hal itu bisa mencakup,

merinci bahwa hanya partai politik atau para kandidatlah yang berhak

untuk mengajukan keberatan mengenai beberapa masalah, atau bahwa

pengadu harus memiliki pengetahuan pribadi atas fakta tersebut dan/atau

kepentingan pribadi (personal stake) terhadap hasil dari keberatan tersebut

(misalnya seorang warga negara sebenarnya berhak namun namanya tidak

ada dalam daftar pemilih atau mengetahui secara pribadi ada orang yang

seharusnya tidak ada dalam daftar tersebut).

Transparansi dalam proses penerimaan dan penyelesaian keberatan

harus didorong. Kebutuhan untuk kerahasiaan selama penyelidikan dan

pengambilan keputusan internal dalam badan penanganan sengketa

dapat dimengerti. Namun, proses penanganan sengketa seharusnya

terbuka, sejauh informasi dasar tentang sifat dan kemajuan kasus dapat

diungkapkan, selama proses belum selesai, untuk memungkinkan

para peserta politik dan masyarakat untuk memantaunya, dan untuk

menghindari berkembangnya desas desus yang tidak benar dan teori

konspirasi. Yang lebih penting adalah, proses tersebut harus menyediakan

transparansi penuh setelah proses penanganan sengketa berakhir,

meliputi pertimbangan hukum dan bukti-bukti penunjangnya. Putusan-

putusan badan penanganan sengketa dan pertimbangan hukum mereka

harus dijelaskan, dipublikasikan dan tersedia di internet.

Pendidikan kewarganegaraan dapat memainkan sebuah peranan penting

dalam menyempurnakan proses keberatan dan mendorong warga negara,

masyarakat madani dan peserta Pemilu untuk melakukan pekerjaan yang

lebih baik dalam memusatkan perhatian terhadap keberatan yang mereka

ajukan dan menyatakan tuduhan-tuduhannya. Pemahaman publik terhadap

berbagai aturan dan prosedur, serta kepercayaan publik terhadap keadilan

dan keterbukaan proses penanganan sengketa, merupakan hal yang

120


mendasar untuk menjamin penerimaan yang luas dari legitimasi hasil Pemilu

(untuk informasi lebih lanjut tentang peran pendidikan kewarganegaraan

dalam proses penanganan keberatan, lihat Bab 5: Berbagai Pendekatan

Pendidikan Pemilih dan Peran Masyarakat Sipil).

Berbagai hukuman dan sanksi bagi pelanggaran Undang-undang Pemilu

haruslah beralasan dan sebanding dengan tingkat keseriusan pelanggaran

dan kesalahan pelanggar tersebut (kesalahan, kelalaian, kesengajaan atau

perilaku yang berulang). Hukuman untuk pelanggaran pemilihan yang setara

seharusnya dijatuhkan secara konsisten; penalti dan sanksi tidak boleh

diputuskan dengan cara yang sewenang-wenang atau bias. Sebagaimana

dinyatakan di atas, harus dibedakan antara pelanggaran serius yang benar-

benar layak diperlakukan sebagai tindak pidana dan pelanggaran lainnya

yang secara adil dapat dikategorikan (dan secara efisien ditangani) sebagai

pelanggaran yang bersifat administratif.

Sanksi politik yang dikenakan terhadap partai politik dan kandidat dapat

merupakan suatu metode penghukuman yang efektif sekaligus untuk

menangkal kemungkinan terjadinya kesalahan perilaku yang semestinya

tidak perlu terjadi. Jenis-jenis sanksi seperti ini (seperti pemberhentian

kampanye, tidak disahkannya kandidat, diskualifikasi partai dari Pemilu atau,

pada kasus ekstrim, pembubaran partai politik), seringkali berseberangan

dengan kekuasaan politik dalam sistem demokrasi yang sedang

berkembang. Sanksi-sanksi politik juga membawa risiko penegakan yang

semena-mena dan manipulasi politik jika otoritas Pemilu atau pengadilan

berada di bawah pengaruh partisan. Dengan demikian, sanksi politik

seharusnya tidak disalahgunakan. Warga negara seharusnya tidak diingkari

kebebasannya untuk bergabung dalam partai politik ataupun organisasi

lainnya untuk advokasi politik. Mereka seharusnya tidak dihalangi untuk

memilih pemimpin partai politik atau mengusulkan kandidat yang lebih

mereka sukai. Kebebasan ini seharusnya hanya dibatasi jika dalam situasi

khusus yang mengancam integritas mendasar dari proses pemilihan atau

keamanan dan ketertiban masyarakat. Walaupun begitu, sanksi-sanksi

politik berfungsi sebagai hukuman antara-yang berguna diantara penalti

administratif dan penuntutan pidana.


121

Tuduhan pelanggaran pidana seringkali ditujukan ke polisi dan kejaksaan

lokal, atau diteruskan kepada para petugas oleh Badan Penyelenggara

Pemilu. Mekanisme ini cukup dianggap baik, namun untuk kepentingan

akuntabilitas, maka sebaiknya catatan atas daftar keberatan tersebut

harus pertama-tama (atau juga) dibuat di tingkat Badan Penyelenggara

Pemilu. Badan Penyelenggara Pemilu tertinggi seharusnya diberitahu

tentang tuduhan pelanggaran luas yang dilakukan para petugas Pemilu,

atau keberatan yang dapat menyebabkan pengenaan sanksi pidana atau

administratif yang berat, atau sanksi politik bagi kontestan Pemilu (seperti

denda yang besar, pembubaran partai politik atau diskualifikasi kandidat).

Perbaikan secara administratif mungkin juga digunakan sebagai hak

memohon ganti rugi untuk jenis-jenis kasus tertentu dimana sanksi dan

penalti tidak dapat menawarkan penyelesaian yang layak, khususnya

dalam fase hari pra-pemilihan dari keseluruhan proses Pemilu. Jenis-jenis

tindakan perbaikan dapat berupa koreksi kealpaan atau kesalahan dalam

daftar pemilih, penerimaan kembali kandidat atau partai yang ditolak secara

keliru, memberikan tambahan waktu tayang media kepada para kandidat

atau partai yang sebelumnya kurang atau memberikan lokasi rapat untuk

kelompok-kelompok yang telah ditolak izinnya secara salah.

Pemilu ulang tidak harus mencerminkan maksud dari pemilih pada hari

Pemilu yang semula dan seharusnya tidak dilaksanakan tanpa justifikasi

yang kuat. Pemilu ulang bukan merupakan cara menghukum yang baik bagi

pelanggaran Undang-undang Pemilu kecuali pelanggaran tersebut benar-

benar menimbulkan keraguan atas keabsahan hasil pemungutan suara.

Mengadakan Pemilu ulang adalah tidak tepat, khususnya jika digunakan

secara kolektif untuk menghukum para pemilih karena perilaku yang buruk

(sebagai contoh dugaan keterlibatan dalam jual beli suara).

Pemilu dimaksudkan untuk memberikan saluran bagi kehendak rakyat.

Hasil Pemilu seharusnya tidak diabaikan dengan mudah atau entengnya.

Hasil Pemilu seharusnya hanya dibatalkan dalam situasi yang luar biasa,

dimana terdapat bukti ketidakabsahan, ketidakjujuran, ketidakadilan,

korupsi, atau perilaku menyimpang lainnya yang jelas dan, lebih penting

lagi, dimana perilaku tidak pantas tersebut telah mendistorsi hasil Pemilu.

122


Tanpa adanya situasi-situasi yang luar biasa tersebut, para kandidat dan

partai yang kalah dalam Pemilu seharusnya menerima hasil Pemilu daripada

terus menerus menggugat bahwa Pemilu dan legitimasi pemerintah

yang dihasilkan (dari Pemilu). Mekanisme penanganan keberatan tidak

boleh dimanipulasi untuk melanjutkan pertempuran politik pasca Pemilu

dan untuk melemahkan hasil akhir Pemilu yang resmi. Orang-orang yang

melanggar hukum masih dapat dijangkau melalui proses administratif dan

pidana tanpa menunda hasil Pemilu.

Area Kunci pada Keberatan Pemilu

Walaupun setiap sistem penanganan keberatan akan menghadapi

tantangan yang unik, terdapat beberapa pelajaran penting tentang area

kunci pada keberatan Pemilu. Secara khusus, berbagai tantangan dan

keberatan Pemilu seringkali muncul di bidang-bidang berikut:

• Penyusunan daftar pemilih. Sebagai landasan dari akuntabilitas

seluruh komponen penyelenggaraan Pemilu dan hari Pemilu, akurasi

dan ketepatan waktu dari daftar pemilih seringkali menjadi sebuah titik

uji yang amat penting bagi legitimasi sebuah Pemilu. Sebagai aturan

umum, Undang-undang mengakomodasi proses “keberatan” dengan

memverifikasi data tentang mereka dalam dafar pemilih sementara.

Dalam beberapa situasi, para pihak dapat mengajukan keberatan

tentang daftar pemilih. Walaupun merupakan hal yang normal untuk

menggugat daftar pemilih, daftar tersebut seringkali digugat ketika

ketidakakuratannya dipandang sangat serius atau tersebar luas.

Keberatan yang paling umum berpusat pada penghilangan jumlah

pemilih dalam jumlah yang signifikan, kegagalan untuk membersihkan

nama pemilih yang telah meninggal dari daftar, kontrol yang tidak

mencukupi terhadap para pemilih yang telah meminta perubahan

tempat pemungutan suaranya pada hari pemilihan, adanya daftar

pemilih ganda (duplicate entry), serta penempatan pemilih ke

tempat pemungutan suara yang keliru. Penyelesaian keberatan pada

umumnya dicerminkan untuk perencanaan Pemilu-Pemilu berikutnya,

dan bukan hanya sebagai tindakan perbaikan atau sanksi atas Pemilu

yang baru saja diadakan. Namun, gugatan tidak harus selalu diajukan


123

ke pengadilan untuk mendapatkan perubahan yang besar. Terkadang

“pengadilan opini publik” juga akan begitu kuat dan begitu tersebar

luas untuk mendorong pembaruan, serta di beberapa negara telah

mendorong dicetuskannya kampanye daftar pemilih untuk menyusun

kembali daftar pemilih dari nol.

• Gugatan terhadap para kandidat. Pada awalnya, seharusnya

terdapat sebuah proses yang dapat diakses dan kredibel untuk

memungkinkan diajukannya gugatan terhadap para kandidat. Beberapa

faktor diskualifikasi utama termasuk: keterlibatan dalam kegiatan

milisi ilegal; bukan penduduk di daerah pemilihan (non-residency);

memiliki catatan kriminal; dan memegang jabatan senior pemerintah

atau lembaga militer atau keamanan. Dalam rangka menentukan

gugatan, badan penyelesaian harus memiliki sebuah struktur yang

dapat dilaksanakan, direncanakan dengan baik dan independen,

karena badan tersebut harus membuat berbagai keputusan yang

sulit dan kontroversial. Proses gugatan juga harus tepat waktu untuk

menghindari sebuah periode pra-Pemilu yang berkepanjangan.

• Penunjukan Badan Penyelenggara Pemilu dan Panitia

Pemungutan Suara sementara. Badan Penyelenggara Pemilu di

tingkat yang lebih rendah terkadang ditunjuk untuk jangka waktu

lebih dari satu tahun (multi-year terms), walaupun dalam banyak

konteks mereka ditunjuk untuk melayani Pemilu khusus seperti

halnya panitia pemungutan suara. Proses penunjukan dapat menjadi

subyek gugatan dan keberatan, khususnya dalam konteks dimana

Undang-undang mewajibkan bahwa keanggotaan komisi semacam

itu harus berdasarkan perwakilan partai yang berimbang. Jika partai

diizinkan untuk mengajukan calon, maka partai kecil seringkali tidak

dapat menyediakan jumlah nama yang cukup dan seringkali partai-

partai besar akan mendominasi keanggotaan. Berbagai keberatan dan

gugatan tentang potensi bias dan ketidakadilan, yang biasanya diatur

melalui saluran-saluran Badan Penyelenggara Pemilu yang lebih tinggi

(tingkat pusat), dapat menjadi benang kusut yang menunda selesainya

proses penunjukan dan secara serius menunda persiapan proses

Pemilu. Dalam banyak kasus penundaan tersebut menyebabkan

penunjukan para petugas yang mendadak yang belum sempat dilatih.

124


• Intimidasi. Intimidasi kampanye dapat bersifat pasif, pribadi atau

dengan kekerasan. Masalah surat ancaman kepada pemilih paling

baik ditangani melalui keberatan. Intimidasi pada saat aksi turun ke

jalan paling baik ditangani dengan pencegahan, melalui perencanaan

pawai yang hati-hati, sistem perizinan untuk mencegah bentrokan, dan

kehadiran polisi yang tidak berlebihan. Intimidasi melalui kunjungan ke

rumah-rumah jauh lebih sulit untuk dikontrol.

• Pelanggaran kampanye. Dalam masa pra-Pemilu, bukan tidak

lazim jika keberatan diajukan oleh pihak yang tidak kecewa dan para

kandidat yang percaya bahwa mereka telah dirugikan oleh berbagai

tindakan yang telah dilakukan oleh pihak yang berwenang atau

media, atau taktik kampanye yang tidak adil dan tidak beretika yang

dilaksanakan oleh lawan mereka. Berbagai keberatan semacam itu

biasanya berhubungan dengan berbagai pelanggaran kampanye,

misalnya dalam lingkungan dimana pembiayaan kampanye, alokasi

waktu media, persetujuan pemerintah tentang fasilitas untuk acara

publik dan aksi turun ke jalan, serta peruntukkan tempat-tempat

umum bagi poster dan papan reklame (billboard) yang diatur secara

ketat dalam berbagai Undang-undang dan peraturan lokal. Salah

satu tantangan utama dalam menyelesaikan keberatan sejenis ini

adalah bahwa mereka seringkali diperiksa oleh badan-badan lain

selain pengadilan atau Badan Penyelenggara Pemilu, seperti komisi

media dan tim penggalangan dana kampanye (media commissions

and campaign finance committee). Badan-badan sejenis ini sering

tidak dipersiapkan secara memadai untuk menangani kasus-kasus

tersebut, atau tidak memiliki otoritas penegakan ketika sebuah

keputusan dibuat. Demikian juga tindakan perbaikan seringkali terlalu

terlambat dan sanksi terhadap para pelanggar tidak membuat para

pengaju keberatan “puas”.

• Pelanggaran pemungutan dan penghitungan suara. Mayoritas

keberatan tertuju pada pelanggaran pada hari pemungutan suara.

Pelanggaran tersebut biasanya terkait dengan pembatasan akses,

panjangnya antrian atau kemacetan, daftar pemilih yang tidak akurat,

penolakan oleh petugas pemungutan suara untuk memberikan surat

suara kepada pemilih yang potensial, penghitungan suara ganda,


125

pemilih di bawah umur, intimidasi terhadap pemilih, kampanye di

atau dekat tempat pemungutan suara, pemindahan kotak suara

dari tempat yang dapat dilihat publik, merusak segel kotak suara

atau memasukkan surat suara palsu. Dalam banyak kasus, proses

keberatan tidak akan menghasilkan tindakan perbaikan atau koreksi,

walaupun hukuman kepada pelanggaran akan terjadi. Dalam

kasus yang ekstrim, sebuah kotak suara tertentu dapat dibatalkan.

Penyelidikan yang tepat waktu, menyeluruh dan profesional tentang

pelanggaran pemungutan suara dan penghitungan suara khususnya

diperlukan untuk mempertahankan kepercayaan publik dalam proses

dan penyelesaian berbagai keberatan Pemilu dengan cara yang efisien.

• Pelanggaran tabulasi dan alokasi kursi. Peluang terbesar untuk

memanipulasi hasil Pemilu ada di tahap ini. Namun, transparansi,

proses kontrol yang ketat, dan kedatangan para penasihat

internasional dan tim pemantau yang berpengalaman pada umumnya

akan efektif dalam mencegah hal ini. Proses mengumumkan hasil

penghitungan secara lokal juga memungkinkan partai dan kandidat

untuk menyimpan catatan rekaman mereka sendiri serta meminta

penjelasan jika ada perbedaan.

Karakteristik Sistem Pemeriksaan Keberatan yang Berhasil

A. Struktur dan FleksibilitasJenis dan variasi keberatan dan gugatan terkait Pemilu memiliki konsekuensi

praktis bagi sistem penanganan yang dirancang dengan baik. Beberapa

jenis keberatan Pemilu yang berbeda – tergantung sifat, keseriusan,

penjadwalan, lokasi dan faktor-faktor lainnya – memerlukan penggunaan

lembaga-lembaga yang berbeda serta aturan, proses, kerangka waktu

atau tingkat otoritas pembuat keputusan yang berbeda. Seperti halnya

pelaksanaan seluruh kewenangan yudisial atau yudisial semu (quasi-

judicial), mekanisme penanganan keberatan Pemilu seharusnya sesuai dan

dapat disesuaikan dengan karakteristik persoalan yang sedang diputuskan.

126


Sebagaimana disebutkan di atas, ketentuan tindakan perbaikan

administratif untuk berbagai keberatan Pemilu tertentu dapat mengurangi

beberapa beban dari sistem penanganan keberatan. Perlunya berbagai

keberatan diselesaikan di tingkat tertinggi badan penyelenggara atau

komisi keberatan Pemilu dapat dikurangi dengan tindakan administratif

yang diambil untuk menyelesaikan isu ketika terjadi.

Kehati-hatian hendaknya harus diterapkan untuk membangun sebuah

sistem yang menggunakan sumber daya kelembagaan untuk menangani

serangkaian luas keberatan dan sengketa terkait Pemilu dengan cara

yang efektif, tidak berpihak dan cepat. Pengalaman menunjukkan bahwa

implementasi terkadang dapat menimbulkan gangguan terhadap suatu

sistem penanganan keberatan dalam demokrasi yang sudah maju. Ketika

menciptakan atau memperbaiki berbagai sistem ini dalam demokrasi yang

sedang berkembang, pendekatan yang multi-aspek (multi-faceted) akan

mungkin diperlukan, dengan tujuan memproduksi sebuah sistem yang tidak

terlalu rumit ataupun terlalu sederhana untuk mengakomodasi beragam

ketidakpuasan Pemilu. Berbagai masalah implementasi harus diantisipasi

dan proses hukum secara hati-hati dirancang untuk mengakomodasi

kondisi budaya dan politik yang unik pada sebuah negara.

B. Keadilan dan Ketepatan WaktuPerkara-perkara Pemilu melibatkan kombinasi dua elemen penting.

Pertama adalah hak dasar partisipasi demokrasi. Hal ini termasuk hak

untuk: berserikat secara politik melalui partai politik; mencalonkan diri

sebagai kandidat; mendukung partai politik dan kandidat selama masa

Pemilu; dan untuk memberikan suara (untuk lebih rinci, lihat Bab 1 Standar-

Standar Internasional). Elemen kedua adalah kendala waktu. Sebagian

besar sengketa dan keberatan Pemilu perlu diselesaikan dengan jadwal

yang diamanatkan secara legal dan dipadatkan dari berbagai tahap proses

Pemilu, yang paling terlihat adalah selama proses pemungutan suara dan

penghitungan suara atau segera setelah hari pemungutan suara. Sebuah

sistem penanganan keberatan yang berhasil harus menyeimbangkan

standar sesuai proses hukum yang berlaku (due process) dengan tekanan

untuk otoritas dan pengadilan Pemilu agar bertindak secara cepat,

tergantung dari keseriusan ketidakpuasan Pemilu. Tenggat waktu dan

jadwal yang masuk akal bagi prosedur penanganan harus disusun di dalam


127

Undang-undang untuk memungkinkan sebuah proses penanganan yang

adil namun cepat.

Sebagaimana didiskusikan secara luas pada Bab 1, komunitas bantuan

demokrasi internasional telah sejak lama mengupayakan untuk menyusun

berbagai standar internasional di bidang penanganan keberatan Pemilu.

Namun, upaya terdahulu untuk mengumpulkan berbagai standar

internasional cenderung menekankan peran lembaga peradilan dan

jaminan proses hukum yang berlaku (due process), termasuk sebuah hak

dengar pendapat (hearing) serta jalan untuk mengajukan banding, namun

dengan mengorbankan ketepatan waktu pemutusan. Hak meminta ganti

rugi melalui lembaga peradilan dan atribut “proses hukum yang berlaku”

(“due process”) merupakan hal yang amat penting ketika hak dasar

terancam dan legitimasi Pemilu jelas-jelas diragukan. Berbagai standar

internasional yang menetapkan standar yang tinggi untuk proses hukum

dalam penanganan keberatan Pemilu tentu saja merupakan hal yang

benar sejauh mereka menangani kasus-kasus yang amat serius seperti

pelanggaran dan penyimpangan, khususnya terkait tindakan otoritas

Pemilu yang tidak sah atau curang.

Tetapi kebanyakan (mungkin sebagian besar) keberatan dan gugatan yang

diajukan selama masa Pemilu tidak muncul sampai ke tingkat seperti itu.

Mengingat singkatnya kerangka waktu dalam kalender Pemilu, sebuah

sistem yang mengharuskan seluruh keberatan pantas mendapatkan

seluruh perlindungan menurut proses hukum yang berlaku, tentu saja

akan membuat sistem yang ada kewalahan dengan kasus-kasus tersebut.

Dalam keadaan seperti itu, bahkan sebuah kasus yang relatif sederhana

tidak akan diputuskan sampai Pemilu selesai atau tidak diputus sama

sekali. Hal ini sesuai dengan ungkapan penundaan pengadilan adalah

penolakan keadilan (“justice delayed is justice denied”). Tidak ada

pemangku kepentingan yang memperoleh manfaat dari sebuah sistem

penanganan keberatan Pemilu yang tidak dapat mencapai hasil ajudikatif

dengan cara yang tepat waktu dan efisien.

Sebuah isu terkait adalah kecenderungan dalam demokrasi yang baru

berkembang untuk mengkriminalisasikan seluruh pelanggaran Undang-

undang Pemilu, termasuk pelanggaran dan penyimpangan kecil dalam

128


prosedur Pemilu. Biasanya mereka memaksa seluruh keberatan dan

sengketa terkait Pemilu dibawa ke sistem pengadilan, yang memicu

seluruh persyaratan hukum yang berlaku (termasuk jaminan mengadakan

pembacaan gugatan atau pembelaan) dan menghasilkan penanganan

keberatan yang lambat yang seharusnya dapat ditangani dengan lebih

cepat. Pelanggaran Pemilu yang relatif ringan seharusnya diperlakukan

sebagai pelanggaran non-pidana (administratif), di luar wewenang Undang-

undang yang mengatur pelanggaran Pemilu yang bersifat pidana.

Pembedaan seperti ini akan meringankan beban dan mempercepat proses

bagi tinjauan awal dan penanganan, yang memungkinkan sebuah proses

administratif untuk mengurangi penalti bagi pelanggaran ringan dengan

denda yang kecil (atau teguran), mengupayakan tindakan perbaikan

untuk memperbaiki masalah, dan mendorong pengakuan para pelanggar

(yang akan diselamatkan dari vonis bersalah atas tuduhan perbuatan

kriminal dalam catatan mereka). Pedoman perilaku untuk partai politik

dan kandidat, walaupun seringkali bersifat saran, dapat juga bermanfaat

dalam mengupayakan kepatuhan secara sukarela terhadap norma-norma

kampanye yang tidak mendukung pengkodifikasian ke dalam Undang-

undang Pemilu (yang didorong oleh penyelidikan LSM, media dan lawan-

lawan politik.

Komunitas pembangunan demokrasi internasional telah mulai mengakui

bahwa pelaksanaan sistem penanganan keberatan dalam konteks Pemilu

yang lebih luas seharusnya tidak dikenakan standar hukum ketat yang

berlaku pada perkara administratif dan pidana serius yang berdampak pada

hak-hak dasar dan legitimasi Pemilu itu sendiri. Pada awal 2009, Carter

Center mengadakan rapat dengan para ahli untuk membahas kriteria

untuk menilai penyelesaian sengketa Pemilu sebagai bagian dari proses

Pemilu yang demokratis. Laporan pasca-rapat memasukkan butir-butir

kesepakatan para anggota rapat, termasuk observasi sebagai berikut:329

Sengketa-sengketa yang tidak terkait dengan pelanggaran atas hak

dasar, atau yang melibatkan tindakan negara yang bersifat non-

329 The Carter Center, Electoral Dispute Resolution Experts’ Meeting 1 (2009), dapat dilihat di http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/democracy/des/electoral-dispute-resolution-meeting.pdf.


129

diskriminatif, dapat dipertimbangkan informal sifatnya dan tidak harus

memerlukan proses hukum yang penuh untuk diselesaikan. Badan-

badan administratif dapat bertindak sebagai arbiter tunggal dan

final terhadap sengketa seperti itu. Namun, jika tindakan tersebut

melibatkan tuduhan pelanggaran hak-hak dasar, bersifat diskriminatif,

atau telah diputuskan dengan cara yang sewenang-wenang, para

pengadu harus memiliki akses terhadap sebuah pengadilan. Selain

itu, jika sengketa administratif tidak diselesaikan secara memadai,

dapat menjadi lebih formal di tingkat penanganan berikutnya dan

memerlukan tinjauan oleh suatu Tribunal.

Tersedianya banding ke pengadilan yang lebih tinggi terhadap sengketa

terkait dengan proses Pemilu yang memerlukan penyelesaian oleh

tribunal harus dipertimbangkan sebagai suatu praktek terbaik (best

practice), ketimbang suatu kewajiban…. Hak untuk mengajukan

banding tidak dijamin dalam penanganan suatu sengketa, dan banding

bisa dibatasi atau ditolak dalam rangka menghormati kebutuhan untuk

efektivitas dan efisiensi dari penyelesaian sengketa Pemilu.

C. KredibilitasPersyaratan utama untuk sebuah sistem penanganan keberatan adalah

bahwa sistem tersebut mendukung kredibilitas proses Pemilu. Jika

proses Pemilu dianggap tidak kredibel oleh penduduk, baik kandidat

yang kalah maupun pemilih tidak akan mau menerima hasil pemilihan

tersebut. Proses Pemilu sendiri akan dianggap sebagai kesalahan tata

kelola pemerintah: disfungsi kelembagaan, atau pemerintahan yang buruk

dan pertumbuhan ekonomi yang lamban. Apatisme akan berkembang

dan dapat menyebabkan keresahan masyarakat. Kurangnya kredibilitas

juga mempengaruhi hubungan internasional dan mengurangi penanaman

modal asing karena kurangnya kepercayaan para investor.

Terdapat dua aspek utama kredibilitas:

• Penilaianyangluasolehmasyarakattentangkondisiumumtatakelola

dan kecenderungan untuk menghubungkan kegagalan lainnya dengan

proses Pemilu; dan

130


• Isu-isu kepercayaan publik yang lebih khusus dalam proses Pemilu

itu sendiri.

Sikap masyarakat seringkali merupakan gabungan dari kedua aspek

tersebut. Jika Pemilu secara umum tidak dipandang kredibel – adil atau

tidak– seluruh proses Pemilu akan merupakan pemborosan sumber

daya, karena tidak adanya fondasi yang nyata bagi kewenangan atau

akuntabilitas pemerintahan.

Pemilih cenderung berharap terlalu banyak dari Pemilu. Sebuah Pemilu

adalah peristiwa yang sangat penting dan diatur secara rinci. Oleh

karena itu, komunitas internasional dan pemberitaan media cenderung

untuk memfokuskan pada Pemilu dari perspektif jangka pendek, hanya

memberikan analisis yang dangkal mengenai keberhasilan Pemilu sebelum

mengalihkan perhatian mereka ke masalah lainnya. Kecenderungan

Isu-isu Kredibilitas dalam Proses Pemilu

Jika pengecualian terhadap para pelamar yang tidak memenuhi syarat telah dijalankan sebagaimana mestinya, tetapi kualitas para kandidat masih saja buruk, badan legislatif yang dihasilkan mungkin tidak dapat berfungsi dengan baik. Masalah ini akan dapat diminimalkan dengan sebuah proses gugatan yang efektif untuk mengecualikan para pelamar yang paling banyak korup dan memiliki latar belakang tindak pidana.

Jika para kandidat tidak diorganisasikan ke dalam partai atau kelompok lainnya (baik sebelum atau pun sesudah Pemilu), hal ini dapat menyulitkan badan legislatif untuk berfungsi secara efektif. Hal ini tidak secara langsung dipengaruhi oleh proses Pemilu, tetapi dapat ditangkal dengan sebuah sistem Pemilu yang mendorong pengembangan struktur partai.

Sebuah media yang benar-benar independen merupakan cara yang terbaik untuk mencegah situasi dimana pemerintah atau partai yang sedang berkuasa memperoleh porsi liputan yang paling banyak oleh seluruh media. Jika media tidak cukup independen, bahkan sebuah Pemilu yang berjalan baik dapat menghasilkan sebuah hasil yang tidak memuaskan, karena pilihan para pemilih tidak akan diketahui dengan baik (well-informed). Hal ini dapat diminimalisir dengan desakan internasional terhadap dan dukungan untuk media yang independen.


131

ini menjanjikan untuk memperbesar harapan bahwa Pemilu tersebut

akan membawa perdamaian dan kesejahteraan dengan segera. Hal

ini akan memiliki dua implikasi khusus bagi proses Pemilu. Pertama,

berarti seluruh upaya harus dilakukan untuk mencegah cacat dalam

proses, karena setiap kesalahan yang terlihat akan dibesar-besarkan dan

dilimpahkan ke hal-hal yang negatif lainnya. Kedua, jika hasil pemilihan

tidak memuaskan, masyarakat akan menyalahkan proses Pemilu, dan

bukan yang terpilih. Proses Pemilu yang diatur secara rinci, dipadukan

dengan sistem penanganan keberatan yang efisien, transparan dan adil

serta pendidikan publik yang semestinya dapat mengurangi masalah ini

dan akan mengurangi ekspektasi publik bahwa Pemilu akan menyelesaikan

semua masalah nasional.

Sistem Pemeriksaan Keberatan: Lingkup Kewenangan

1. Badan Penyelenggara Pemilu (Election Management Bodies)

Proses untuk merancang aturan untuk mengajukan keberatan atau

sengketa harus menekankan pentingnya pertanyaan kebijakan mengenai

memasukkan dimana dan lembaga mana yang seharusnya berperan

sebagai pintu masuk dan badan ajudikator awal. Keberatan yang

mempersengketakan hasil Pemilu resmi sebagaimana diumumkan oleh

badan penyelenggara Pemilu secara umum harus ditujukan ke pengadilan

setelah Pemilu. Namun dalam bidang keberatan pra-Pemilu yang menuduh

penyelewengan dalam proses Pemilu atau melanggar Undang-undang

Pemilu, badan penyelenggara Pemilu seringkali memainkan peranan awal

yang penting atau bahkan peran utama. Sistem yang memungkinkan

pengadu untuk memilih antara Badan Penyelenggara Pemilu, badan

administratif lainnya, atau pengadilan tingkat pertama untuk mengajukan

keberatan pra-Pemilu (sebagaimana terjadi di negara demokrasi yang baru

di Eropa Timur atau negara-negara bekas Uni Soviet) akan menimbulkan

risiko duplikasi keberatan atau proses banding yang ganda, serta bahkan

dapat mendorong persaingan antar lembaga. Berbagai pilihan tersebut

akan memungkinkan terjadinya apa yang disebut “forum shopping”

(kecenderungan penggugat untuk mengajukan keberatannya ke badan

132


yang dianggap paling menguntungkan) yang akan berisiko mendorong

korupsi di tingkat lokal.330

Badan Penyelenggara Pemilu dan petugas Pemilu diberikan tugas berat

untuk melaksanakan Pemilu. Lebih lanjut, keputusan (atau kurangnya

tindakan) oleh otoritas Pemilu seringkali menjadi obyek keberatan atau

gugatan. Menempatkan tanggung jawab untuk mengpenanganan seluruh

tahap keberatan kepada struktur penyelenggara Pemilu, akan menimbulkan

masalah konflik kepentingan dan kurangnya akuntabilitas.

Namun, mengandalkan lembaga peradilan sebagai satu-satunya cara

penanganan keberatan Pemilu hanya akan mengarahkan seluruh keberatan

dan gugatan terkait Pemilu ke sebuah sistem yang biasanya tidak terbiasa

dengan pelaksanaan Undang-undang Pemilu serta pada hakikinya akan

lambat untuk prosesnya (karena kepatuhan yang wajar terhadap proses

hukum yang diterapkan dalam sistem peradilan atau melulu karena

banyaknya tunggakan perkara yang ada. Pengadilan tidak dirancang

untuk menyaring secara cepat (berbagai keberatan tidak berdasar atau

tidak substansial) dan, oleh karena itu, tidak akan mampu menyelesaikan

keberatan Pemilu dengan cepat. Selain itu, melibatkan pengadilan di dalam

tahap awal penanganan membebani mereka dengan tekanan politis dan

kemungkinan penyelewengan.

Ketiadaan suatu lembaga yang sepenuhnya terpisah dan didedikasikan

untuk menerima dan menangani keberatan dan gugatan Pemilu

(sebagaimana dibahas di bawah), menyebabkan banyak negara menunjuk

Badan Penyelenggara Pemilu – di tingkat yang sesuai dengan lokasi, sifat

dan keseriusan keberatan – sebagai pintu masuk bagi berbagai seluruh

keberatan terkait Pemilu (selain daripada sengketa pasca-Pemilu tentang

hasil Pemilu resmi, atau tuduhan serius terhadap Badan Penyelenggara

Pemilu itu sendiri). Undang-undang Pemilu seharusnya merinci ruang

lingkup yurisdiksi dan kewenangan komisi Pemilu. Beberapa alasan

mendukung pendekatan ini:

330 Forum shopping adalah istilah informal yang diberikan kepada praktek dimana penggugat mencari forum atau pengadilan yang dia pikir akan paling memberikannya putusan yang lebih menguntungkan dalam memutus perkaranya


133

• BadanPenyelenggaraPemiluditunjukdenganasumsimelaluisebuah

proses yang terbuka yang mengupayakan baik independensi atau multi-

partisan para anggota komisi Pemilu. Diharapkan, para anggota telah

dipilih dan dilatih dengan baik untuk meninjau dasar fakta dan hukum

terhadap keberatan dan membuat putusan awal. Melalui pengalaman

mereka, anggota komisi Pemilu mengembangkan keahlian mereka

dalam Undang-undang Pemilu dan peraturan pelaksanaannya.

Walaupun para hakim lokal tentu dapat membaca dan menerapkan

Undang-undang ini serta juga dapat mengembangkan keahlian, Badan

Penyelenggara Pemilu lokal juga akan memberikan manfaat jika

memberikan pandangan awal serta mengurangi tumpukan perkara

pada komisi atau pengadilan yang lebih tinggi dalam menangani

sidang keberatan banding.

• Masalah Pemilu dapatmelibatkan sengketa antara peserta Pemilu,

keberatan tentang petugas Pemilu atau petugas publik lainnya, atau

tuduhan pelanggaran Undang-undang atau peraturan Pemilu. Di seluruh

perkara, sangat bermanfaat bagi sebuah Badan Penyelenggara Pemilu

segera mulai menyiapkan rekaman faktual dan mengumpulkan bukti

seperti pernyataan para saksi. Jika perkara diajukan ke pengadilan,

pengadilan tersebut harus bertanggung jawab mencari fakta.

Mengingat keterbatasan waktu, lebih baik jika dalam proses Pemilu,

pengadilan tidak harus mulai dari permulaan, dan juga lebih baik

untuk melindungi pernyataan saksi dan bukti. Adalah penting untuk

menyusun sebuah catatan faktual awal yang kuat sedini mungkin, dan

Badan Penyelenggara Pemilu merupakan tempat yang paling efisien

untuk memulai proses tersebut. Untuk itu, Badan Penyelenggara

Pemilu memerlukan pendanaan dan kapasitas yang mencukupi untuk

menyelidiki berbagai gugatan secara profesional dan efisien.

• Jika keberatan adalah tentang tindakan administrasi atau ketiadaan

tindakan dari Badan Penyelenggara Pemilu, seperti penolakan

daftar pemilih oleh komisi tingkat kebupaten/kota atau penolakan

pengesahan kandidat oleh Badan Penyelenggara Pemilu tingkat

daerah, maka akan menjadi layak untuk membolehkan badan tersebut

untuk pertama-tama mempertimbangkan kembali kebijakannya atau

memperbaiki berbagai kesalahannya. Jika tidak memenuhi kepuasan

134


para pengaju keberatan, banding terhadap keputusan administratif

kemudian akan ditinjau kembali oleh badan penyelenggara Pemilu

yang lebih tinggi, dengan kemungkinan peninjauan kembali oleh

pengadilan untuk memutuskan jika telah terjadi ketidakadilan.

• Keberatan yang menuduh terjadinya pelanggaran atau kecurangan

disengaja yang dilakukan oleh Badan Penyelenggara Pemilu, khususnya

tentang pemungutan suara atau penghitungan suara, harus pertama-

tama ditujukan kepada Badan Penyelenggara Pemilu tertinggi untuk

ditinjau, dengan sebuah hak banding ke pengadilan. Pengadilan

seharusnya memiliki kebebasan untuk menguatkan keputusan Badan

Penyelenggara Pemilu tanpa memulai kembali kasus tersebut.

• Menunjuk pengadilan lokal sebagai pintu masuk untuk sebagian

besar keberatan terkait Pemilu menempatkan terlalu banyak beban

bagi pengadilan dan menggunakan mereka secara tidak efisien.

Pengecualian harus ada, tentunya, untuk situasi yang amat mendesak,

seperti pendaftaran pemilih atau masalah pemungutan suara pada

saat hari Pemilu, dimana pengadilan lokal harus mendengar berbagai

keberatan, memutuskan dan bertindak secepatnya untuk mencegah

kerusakan yang tidak dapat diperbaiki. Dengan risiko menjadi lebih

rumit, Undang-undang dan peraturan Pemilu harus memberikan ruang

bagi intervensi awal atau khusus oleh pengadilan.

• Berbagai keberatan yangmuncul dari Pemilu seringkali tidak dapat

dibuktikan dan lebih berdasarkan desas-desus atau rumor. Terkadang

beban kolektif dari banyak tuduhan yang menyebabkan paling banyak

kontroversi dalam sebuah lingkungan Pemilu, dibandingkan dengan

substansi sebuah tuduhan khusus atau sebuah bukti yang meyakinkan

(show of evidence).331 Memberikan Badan Penyelenggara Pemilu peran

awal yang lebih kuat akan memungkinkan Pemilu terkait berbagai

kasus akan lebih cepat ditinjau karena keseriusan dan substansinya,

serta memungkinkan komisi untuk menyaring persoalan yang tidak

perlu atau tidak penting, dan untuk memprioritaskan penyelidikan

kasus-kasus yang serius (yang dapat dijadikan alasan untuk banding).

331 Lihat umumnya John Hardin Young, Recounts, dalam Internasional Election Principles: Democracy and the Rule of Law 301 (John Hardin Young ed., 2009).


135

Pengadilan harusnya mampu untuk menolak untuk melakukan

pemeriksaan menyeluruh dan menguatkan tindakan atau putusan

otoritas Pemilu ketika otoritas-otoritas tersebut telah disiapkan untuk

melakukan tinjauan yudisial. Selanjutnya Badan Penyelenggara Pemilu

tidak hanya sekedar mengumpukan bukti lebih cepat, namun juga

bersikap sebagai filter untuk menyaring di tahap awal tuduhan-tuduhan

yang sembarangan atau tidak berdasar, dan untuk memprioritaskan

perkara-perkara yang lebih serius (perkara yang dapat dibanding).

A. Contoh Negara: Thailand332

Di banyak negara, otoritas Badan Penyelenggara Pemilu nasional dan

komisi-komisi di bawahnya dalam melakukan penanganan sengketa dan

keberatan terkait dengan Pemilu seringkali tidak jelas di bawah Undang-

undang Pemilu. Sebaliknya, Komisi Pemilu Thailand (Election Commission

of Thailand/ECT) telah memberikan kewenangan yang luar biasa untuk

penanganan keberatan sebagai badan independen yang dibentuk oleh

Konstitusi. ECT diberikan hak oleh Undang-undang untuk menjalankan

kewenangan yang luas untuk penyelidikan, penanganan dan menjatuhkan

penalti yang berat untuk menghukum para pelanggar Undang-undang

Pemilu berdasarkan titik berat yang dipertahankan terus menerus secara

historis untuk mencegah “jual beli suara”. ECT menggunakan kekuasaannya

untuk membatalkan hasil Pemilu sebagai cara utama untuk menghukum

dan, kemungkinan juga upaya penjera (terhadap pelanggaran Pemilu).

Pemilu ulang akan diperintahkan dalam hal dimana Pemilu dipandang tidak

adil karena adanya tuduhan pelanggaran yang tersebar luas, khususnya

karena jual beli suara, tanpa memandang apakah pelanggaran menunjukkan

telah mengubah hasil Pemilu.

Tradisi ECT untuk memerintahkan Pemilu ulang dan mengeluarkan “kartu

merah” (melarang kandidat tertentu untuk keterlibatan lebih lanjut dalam

Pemilu) dan “kartu kuning” (menuduh kandidat tertentu atas kemungkinan

pelanggaran) akan berdasar kepada tinjauan terhadap tuduhan telah

menjadi mendarah daging di sistem Thailand sebagai sanksi utama

untuk pelanggaran Pemilu. Mekanisme ini mengakibatkan suatu penalti

332 Robert A. Dahl, Adjudication of Election Complaints: Overview and Assesment of the Legal Framework and Process, Presentasi di sebuah Konferensi yang disponsori oleh Komisi Pemilu Thailand (Election Commission of Thailand) (Juni, 2008).

136


yang berat bagi kandidat yang dipandang telah melakukan, berkolaborasi

atau mengabaikan berbagai pelanggaran Pemilu (dengan potensi adanya

konsekuensi yang berat bagi partai politik mereka, yaitu kemungkinan

pembubaran jika pimpinan partai tersebut diputuskan sebagai telah terlibat

dalam pelanggaran).

Praktik-praktik yang dijalankan di Thailand mungkin tidak akan dapat

dengan mudah dilaksanakan pada masyarakat dan sistem politik yang

lain. Hanya sedikit pemerintah di dunia ini yang mau untuk memberikan

Badan Penyelenggara Pemilu mereka dengan kewenangan ajudikatif dan

penegakan yang sedemikian besar, yang juga menimbulkan tanggung

jawab dan beban yang sangat besar bagi Badan Penyelenggara Pemilu

itu sendiri dan mengundang korupsi. Berbagai peristiwa yang terjadi baru-

baru ini membuktikan bahwa kekuasaan luar biasa yang diberikan kepada

ECT dapat menimbulkan atau memperburuk ketegangan politik yang

serius, terlepas dari seberapa adil dan baiknya maksud putusan tersebut

diambil. Sebuah badan penyelenggara Pemilu sekuat ECT mungkin

bukan merupakan model yang ideal untuk negara-negara lain, karena

diberlakukannya kekuasaan ini (atau kegagalan untuk melakukannya)

merupakan salah satu pencetus dari kericuhan politik di Thailand dari 2008

hingga 2010.333

2. Komisi Keberatan Pemilu

Di banyak negara, sebagaimana telah diperhatikan, mekanisme

tradisional bagi Badan Penyelenggara Pemilu adalah untuk melaksanakan

fungsi sebagai badan penanganan keberatan utama, tergantung pada

mekanisme banding yang diajukan ke pengadilan. Berbagai butir yang

dirangkum dalam bagian sebelumnya menunjukkan bahwa hal ini bukanlah

merupakan solusi yang buruk, asalkan Undang-undangnya jelas dalam

menentukan yurisdiksi, tata tertib dan penjadwalan untuk melaksanakan

kewenangan ini. Namun, banyak ahli yang akan tidak setuju dengan ide

Badan Penyelenggara Pemilu terus melaksanakan peran utama dalam


333 Lihat, sebagai contoh., Democrats Under Fire After Ruling, Bangkok Post (13 April 2010), dapat dilihat di http://www.bangkokpost.com/news/politics/36012/democrats-under-fire-after-ruling.


137

Pemikiran progresif dalam bidang ini telah cenderung mendukung

argumentasi untuk membentuk badan-badan khusus untuk menangani

berbagai keberatan dan gugatan Pemilu. Sebagaimana telah dibahas di

atas, Badan Penyelenggara Pemilu sudah sangat disibukkan dengan beban

yang berat menyelenggarakan Pemilu, dan mungkin mereka sendiri adalah

obyek keberatan. Pengadilan juga disibukkan dengan tugas-tugas rutinnya,

dan mengirim seluruh keberatan dan gugatan terkait Pemilu ke pengadilan

umum biasanya prosesnya berjalan lambat dan tidak efisien.

Namun, beberapa negara telah membentuk lembaga yang benar-benar

khusus untuk penanganan keberatan Pemilu. Beberapa negara yang

lahir dari konflik telah didorong untuk mengadopsi badan penyelenggara

Pemilu, seperti Komisi Penyelesaian dan Banding Pemilu Kosovo

(Kosovo’s Elections Complaints and Appeals Commission/ECAC). Namun,

pengalaman Kosovo menunjukkan bahwa lembaga-lembaga in seringkali

terlibat di dalam perang antar lembaga antara Badan Penyelenggara

Pemilu maupun pengadilan, karena yurisdiksi mereka yang tidak jelas dan

kewenangan kuasi yudisial mereka dipertanyakan. Di Indonesia, lembaga

Bawaslu (dahulu Panwaslu, telah ada sebelum reformasi pasca rezim

Suharto tahun 1998) mengandalkan otoritas moral ketimbang kewenangan

penanganan keberatan konkrit lainnya. Di kedua negara ini, badan

keberatan khusus ini, sangat kurang pendanaannya oleh pemerintah, dan

posisinya bersaing dengan badan penyelenggara Pemilu lainnya dalam

mendapatkan sumber daya yang cukup. Model yang berhasil untuk

mendirikan suatu tribunal penanganan keberatan yang khusus di dalam

negara-negara non-konflik akan dibahas lebih lanjut dalam bab ini, juga di

dalam Bab 4: Studi-studi Kasus Terkait Pelatihan Arbiter dalam Keberatan

Pemilu, termasuk pendirian Pengadilan Pemilu Federal (Federal Electoral

Tribunal/TEPJF) Meksiko.

A. Contoh Negara: Pakistan334

Di bawah struktur hukum Pakistan, suatu Tribunal Pemilu sementara

didirikan untuk berbagai gugatan terhadap hasil Pemilu setelah hasil

Pemilu diumumkan. Pada awal proses Pemilu, penentuan banding oleh

anggota tribunal (Returning Officers) dalam menerima atau menolak surat

334 IFES, Pakistan ECA Conference Report (November 2009) (dokumen rancangan).

138


pencalonan kandidat ditangani oleh tribunal banding. Dengan demikian,

mekanisme telah tersedia bagi sengketa yang muncul dari kedua fase dari

dua ujung proses Pemilu.

Namun, di bawah sistem Pakistan, terdapat prosedur yang kurang jelas

bagi penyelesaian keberatan Pemilu yang diajukan selama periode

kampanye pra-Pemilu dan pada saat hari pemungutan suara, khususnya

bagi tuduhan yang tidak merupakan pelanggaran pidana berat dan pada

hari pemilihan. Sistem tersebut menawarkan prosedur alternatif dan

beberapa pintu masuk untuk mengajukan keberatan selama beberapa

tahap tersebut. Tanggung jawab untuk menerima, menyelidiki dan

menyelesaikan keberatan pra-Pemilu nampaknya tidak jelas dan tersebar

luas. Sedikit keberatan yang diselesaikan, termasuk yang terkait tindak

pidana. Banyak keberatan dan gugatan terkait Pemilu terbenam di tengah

birokrasi atau baru diputuskan lama setelah Pemilu berakhir. Komisi Pemilu

Pakistan (Election Commission of Pakistan/ECP) dan petugas lainnya

seringkali secara tidak adil disalahkan untuk hasil dari suatu sistem yang

pada hakekatnya sudah cacat. Para peserta Pemilu dan masyarakat umum

di Pakistan kurang percaya pada kapasitas sistem penyelesaian sengketa

untuk dapat berfungsi atau kurang memahami bagaimana mereka dapat

mengakses sistem tersebut dengan baik.

Prosedur untuk melaksanakan proses penyelesaian harus diperjelas

dan dirasionalkan. Kewenangan dan kekuasaan lembaga-lembaga

yang bertanggung jawab terhadap penanganan keberatan pra-Pemilu

dan hari pemungutan suara harus dinyatakan dengan tegas. Komisi

Pemilu Pakistan telah mengakui dibutuhkannya reformasi di bidang ini

dan telah menunjukkan komitmennya yang tegas untuk memperbaiki

tata tertib melalui Proyek Reformasi Penyelesaiakan Keberatan Pemilu

ECP (ECP’s Election Complaint Adjudication/ECA Reform Project).

Sebuah usulan solusi yang muncul dari Proyek Reformasi ECA adalah

proposal untuk membentuk “Komite Penyelidikan Distrik” (“District

Enquiry Committees”) di administrasi Pemilu tingkat menengah untuk

memasukkan dan menyelesaikan berbagai keberatan dan gugatan dengan

cara yang lebih cepat. Komite ini akan menyediakan “pintu masuk” bagi

berbagai keberatan dan gugatan selama periode pra-Pemilu dan pada saat

pemungutan suara (bersama dengan ECP).


139

B. Contoh Negara: Ghana335

Di Ghana, putusan Komisi Pemilu dapat diajukan banding ke pengadilan,

termasuk kasus-kasus yang melibatkan pendaftaran pemilih dan

pencalonan kandidat. Penyelesaian berbagai gugatan bagi permohonan

untuk mendaftar sebagai pemilih berada di bawah tanggung jawab Komite

Peninjauan Pendaftaran Distrik (District Registration Review Committee)

dan keputusannya dapat diajukan banding ke Ketua Pendaftaran Pemilu/

Hakim Pengadilan Tinggi dari wilayah tersebut. Untuk keperluan

pelaksanaan sidang terkait dengan pendaftaran yang digugat pada saat

pendaftaran, Komite Peninjauan Pendaftaran Distrik (DRCC) didirikan di

setiap distrik, terdiri dari para perwakilan partai politik aktif yang berada di

dalam suatu distrik dan tidak lebih dari empat orang lokal yang diketahui

netral dan mampu bersikap adil. Sekretaris Komite Peninjau Pendaftaran

Tingkat Distrik adalah Petugas Pemilu Distrik (District Electoral Officer) dan

Komisi (Pemilu) dengan syarat bahwa Petugas Pendidikan Distrik (District

Education Officer), Petugas Polisi Distrik (District Police Officer) dan

seorang wakil dari otoritas tradisional di dalam distrik juga harus menjadi

anggota. Komisi lebih lanjut mengatur bahwa Hakim Pengadilan Tinggi

Pengawas (Supervising High Court Judge) dari setiap provinsi (region)

seharusnya adalah Ketua Petugas Peninjau Pendaftaran (Chief Registration

Review Officer) untuk tingkat provinsi dan seharusnya menentukan

gugatan banding (appeal) dari pemilih yang tidak puas dengan keputusan

dari Komite Peninjauan Pendaftaran tingkat Distrik.336 Sanggahan atau

keberatan terkait daftar pemilih sementara diselesaikan oleh Petugas

Perbaikan Pendaftaran Distrik (District Registration Revising Officer) yang

merupakan Hakim Pengadilan Negeri (Magistrate of the District Court) dan

keputusan dapat diajukan banding ke Pengadilan Tinggi (High Court).

Keabsahan Pemilu legislatif dapat digugat melalui permohonan yang

diajukan ke Pengadilan Tinggi dalam waktu 21 hari setelah tanggal

publikasi dalam Lembaran Resmi Publikasi hasil Pemilu. Namun, jika

sebuah permohonan mempertanyakan Pemilu atas dasar praktik korup

yang melibatkan pembayaran uang, maka hal itu dapat diajukan ke

335 European Union Election Observation Mission, Ghana Final Report: Presidential and Parliamentary Elections 2008 27 (Februari 2009), dapat dilihat di http:www.eueomghana.org/EN/PDF/Final_report/EU_EOM_Final_Report_Ghana.pdf.

336 Lihat Electoral Commission of Ghana, Electoral Reform, http://www.ec.gov.gh/node/10.

140


Pengadilan Tinggi sebelum hasil Pemilu diumumkan secara resmi pada

lembar publikasi hasil Pemilu.

C. Contoh Negara: Wilayah Palestina337

Berdasarkan Undang-undang Pemilu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

(Local Council Elections Law) (Nomor 10 Tahun 2005) (LCEL) untuk

Wilayah Palestina, Komisi Pemilu Pusat (Central Election Commission)

bertanggung jawab untuk menanggapi keberatan secara administratif

dalam dua bidang khusus: 1) tuduhan ketidakuratan daftar pemilih; dan 2)

keberatan terhadap pendaftaran kandidat dan pencalonan kandidat.

Putusan-putusan CEC diatas adalah dapat diajukan banding yudisial ke

Pengadilan Tingkat Pertama (Courts of First Instance/FICs). Pengadilan

ini ditunjuk oleh LCEL Tahun 2005 sebagai “pengadilan yang memiliki

kewenangan” untuk mengajukan banding terhadap berbagai keputusan

CEC (atau melalui cabang-cabang di bawahnya) terhadap berbagai

keberatan mengenai ketidakakuratan dalam daftar Pemilu dan penolakan

terhadap pendaftaran kandidat dan pencalonan kandidat. FIC juga diberi

wewenang yurisdiksi yang sangat signifikan untuk mendengar gugatan

yang menguji hasil Pemilu yang telah diumumkan secara resmi. Lebih

penting lagi, LCEL mengatur bahwa putusan FIC tentang berbagai gugatan

terhadap keputusan CEC dan keberatan hasil Pemilu adalah bersifat final.

Sebelum dilakukannya Pemilu lokal di wilayah Palestina, CEC nampaknya

siap untuk berkoordinasi dengan FICs untuk memastikan bahwa kasus

yang masuk ke FIC telah disiapkan sebagaimana mestinya, dan terlibat

dalam pelatihan gabungan.

Sayangnya, LCEL tidak memberikan pedoman mengenai proses bagi

CEC atau pengadilan untuk menangani jenis keberatan Pemilu seperti,

penyimpangan Pemilu dan penghitungan suara, pelanggaran tata tertib

kampanye oleh para pendukung kandidat, ketidaksesuaian daftar Pemilu

pada hari pemungutan suara, dan tuduhan tindak pidana Undang-undang

Pemilu. Kekosongan ini akan mengancam keberlangsungan dan persepsi

337 IFES, Technical Assistant to Strengthen the Complaints and Appeals Process for Local Council Elections in the Palestinian Territories (April 2010) (makalah konsep).


141

publik tentang proses penanganan keberatan secara keseluruhan di

Palestina, serta membutuhkan perhatian CEC.338

3. Tribunal Pemilu

Demokrasi di seluruh dunia telah menunjukkan kecerdikan/kemampuan

kreatifnya (ingenuity) dalam menciptakan berbagai lembaga penanganan

keberatan Pemilu yang sesuai dengan tradisi kultural, politik dan legal

yang unik. Contoh-contoh berikut ini menunjukkan bahwa pembentukan

berbagai lembaga baru, dan praktik pelaksanaannya telah menghasilkan

gabungan yang baik antara tugas-tugas administrasi Pemilu dan

penanganan keberatan Pemilu, termasuk berbagai tanggung jawab

khusus lainnya. Negara-negara Amerika Latin tercatat telah merintis

kombinasi praktik-praktik institusional yang menggabungkan tanggung

jawab administrasi Pemilu dengan pemahaman terhadap kewajiban untuk

memberikan mekanisme penanganan keberatan Pemilu.

A. Contoh Negara: Brasil339

Brasil dipandang sebagai negara yang memiliki sistem penanganan

keberatan yang efektif yang berdasarkan ketentuan yang kuat dalam

Konstitusi dan Undang-undang Pemilunya. Sistem penanganannya

menggunakan Pengadilan Pemilu Tingkat Tinggi (Tribunal Superior Electoral,

TSE), sebuah Pengadilan Pemilu tingkat Negara Bagian (Regional Electoral

Court) di ibukota setiap negara bagian, ditambah satu di tingkat federal

(Federal District). Kota-kota yang lebih besar memiliki hakim-hakim Pemilu

tingkat kota, dan kota-kota yang lebih kecil memilih dewan pengawas

Pemilu daerah. Konstitusi Brasil merinci komposisi Pengadilan Pemilu dan

menyatakan bahwa sebuah Undang-undang tambahan seharusnya dibuat

untuk mendefinisikan “organisasi dan kewenangan pengadilan, hakim dan

badan pengawas Pemilu”. Ketentuan konstitusional dan Undang-undang

yang mendirikan lembaga-lembaga penanganan keberatan membantu

melindungi hak peninjauan yusidial dalam masalah Pemilu.

338 FES, Election Complaint Appeals Process in Palestine: Assessment and Recommendation (April 2010).

339 IFES, penelitian internal, Juni 2010. Lihat:http://www/v-brazil.com/government/laws/titleIV-Justice.html.

142


TSE dibentuk pada tahun 1932340 dan memiliki yurisdiksi luas yang mencakup

seluruh aspek Pemilu dan mengatur berfungsinya partai-partai politik. TSE

merupakan badan penanganan dan juga badan penyelenggara Pemilu yang

utama untuk Brazil. Kewenangannya meliputi mengawasi konvensi partai

dan Pemilu internal; menyetujui atau membatalkan pendaftaran partai;

mendaftarkan kandidat dan mengesahkan mereka yang terpilih; mengatur

dan mengawasi akses partai terhadap akses waktu nirbayar pada televisi

dan radio selama Pemilu; dan mendaftarkan para pemilih. Sebagai contoh,

selama Pemilu presiden putaran kedua 2010 antara Dilma Rousseff dan

Jose Serra, TSE melakukan intervensi dengan mengharuskan manajer

kampanye Rousseff untuk menarik kembali komentar yang telah dia

buat lewat jejaring sosial Twitter yang meragukan integritas kampanye

Serra.341 TSE juga merupakan contoh yang baik tentang badan penanganan

keberatan yang kuat dan independen: badan ini menetapkan anggarannya

sendiri, dan pengawasan para anggotanya dilakukan oleh presiden dan

lembaga peradilan, sementara audit pengeluaran dilakukan oleh dewan

perwakilan rakyat dan lembaga peradilan.342

B. Contoh Negara: Kosta Rika343

Tribunal Agung Pemilu (Supreme Electoral Tribunal, TSE) Kosta Rika

didirikan sebagai sebuah badan independen tahun 1946. Sebelum itu,

administrasi Pemilu merupakan tanggung jawab sekretaris urusan internal,

yang merupakan bagian dari pemerintah eksekutif. TSE dimasukkan ke

dalam konstitusi baru tahun 1949 sebagai badan konstitusional dengan

kekuasaan penuh untuk menyelenggarakan Pemilu. Semenjak itu badan

ini telah menjadi satu dari lembaga yang paling bergengsi di Kosta Rika.

TSE memiliki kekuasaan untuk menyelenggarakan, melaksanakan dan

mengawasi seluruh Pemilu, termasuk Pemilu presiden, legislatif dan

pilkada. Lembaga ini melayani mekanisme penanganan keberatan Pemilu.

340 TSE dibubarkan menyusul diadopsinya sebuah konstitusi baru pada tahun 1937, tetapi kemudian didirikan kembali pada tahun 1945 dan terus berlangsung keberadaannya sejak saat itu. Sejarah Pengadilan Pemilu Tingkat Tinggi (Superior Electoral Court), http://www.tse.gov.br/internet/ingles/institucional/o-tse.htm (terakhir dikunjungi 3 Januari 2011).

341 Brazil: The Superior Court Intervenes Over Offenses to Jose Serra, Momento24, 30 Okt, 2010, http://momento24.com/en/2010/10/30/brazil-the-superior-electoral-court-intervenes-over-offenses-to-jose-serra/ (terakhir dikunjungi 3 Januari 2011).

342 Brazil Comparative Data, ACE Electoral Knowledge Network, http://aceproject.org/epic-en/CDCountry?country=BR&set_language=en (terakhir dikunjungi 3 Januari 2011).

343 IFES, penelitian internal, Juni 2010. Lihat:http://www/v-brazil.com/government/laws/titleIV-Justice.html.


143

Konstitusi mengatur bahwa TSE bertanggung jawab terhadap kewenangan

penafsiran baik norma konstitusional dan legislatif terkait urusan Pemilu.

Hal ini berarti bahwa konstitusi memberikan kekuasaan konstitusional,

legislatif dan yudikatif kepada TSE.

Putusan dan resolusi TSE tidak dapat diajukan banding. Hal ini merupakan

atribut yang luar biasa dan penting, karena tidak ada yang dapat

menggugat hasil Pemilu di pengadilan. Selama periode kampanye Pemilu,

yang berlangsung tiga bulan, TSE memiliki kontrol langsung terhadap

Pertahanan Sipil (Civil Guard) (bagian dari pasukan keamanan nasional).

Hal ini dimaksudkan untuk memastikan bahwa Pemilu menjadi bebas dan

tanpa campur tangan dari otoritas politik.

Kongres tidak dapat mengundangkan Undang-undang apapun mengenai

Pemilu kurang dari enam bulan sebelum hari pemungutan suara atau

lebih cepat dari enam bulan setelah hari pemungutan suara. TSE harus

dimintai konsultasinya di muka dalam memajukan semua usulan untuk

peraturan perUndang-undangan terkait Pemilu; jika hal ini tidak dipatuhi,

Undang-undang yang dihasilkan akan tidak sah dan batal. Agar Badan

Legislatif dapat mengUndang-undangkan peraturan perUndang-undangan

yang bertentangan dengan pendapat TSE, mayoritas dua pertiga dari

anggota diperlukan.

Partai politik pada umumnya memiliki kepercayaan penuh terhadap

kemandirian dan ketidakberpihakan TSE, utamanya karena kemampuan

TSE untuk melaksanakan Pemilu sesuai dengan jadual dan tetap netral dan

transparan selama proses pemilihan. Pandangan kelompok masyarakat

sipil tentang kualitas hubungan kerjasama dengan TSE sangatlah positif.

Hubungan mereka dengan TSE selalu terbuka dan berdasarkan saling

percaya satu sama lain.

C. Contoh Negara: Uruguay344

Undang-undang Pemilu Tahun 1924 membentuk sebuah badan Pemilu

yang otonom, independen dan permanen di Uruguay. Penyelenggaraan

344 Sara Staino, Uruguay: The Electoral Court – A Fourth Branch of Government 1-2, dapat dilihat di http://aceproject.org/ero-en/regions/america/UY/Uruguay_TheElectoralCourtpercent 20-AFourthBranchofGovernment.pdf/view?searchterm=uruguayelectoralpercent-20court.

144


Pemilu dihimpun di bawah yurisdiksi Pengadilan Pemilu (Corte Electoral).

Pada tahun 1934, eksistensi dan kekuasaan Pengadilan Pemilu dinyatakan

di dalam konstitusi. Keanggotaan pengadilan bersifat campuran, dengan

lima anggota “yang tidak berpihak secara politik” yang semuanya dipilih

oleh badan legislatif, dan empat perwakilan dari partai politik dengan

suara terbanyak yang dipilih oleh anggota dari setiap partai dalam badan

legislatif. Pengadilan Pemilu kemudian mengawasi Badan Pengawas

Pemilu yang permanen, yang bertindak sebagai Badan Penyelenggara

Pemilu di tingkat departemen.

Kewenangan Pemilu pengadilan termasuk tanggung jawab pengelolaan

tradisional, seperti pendaftaran Pemilu dan pelaksanaan Pemilu itu

sendiri. Selain itu, hal ini juga mengawasi Pemilu internal partai politik

dan Pemilu di perguruan tinggi di seluruh negeri. Pengadilan tersebut juga

berfungsi sebagai pengadilan tertinggi mengenai urusan terkait Pemilu,

termasuk penanganan berbagai sengketa dan gugatan Pemilu. Dengan

jumlah mayoritas enam dari sembilan anggota, dimana paling sedikit tiga

anggotanya harus tidak berpihak secara politik, Pengadilan Pemilu memiliki

kewenangan untuk menyelidiki secara formal hasil seluruh Pemilu dan

referendum, untuk menolak hasil Pemilu dan mengumumkan hasilnya

tidak sah dan batal, serta untuk mengadakan penyelidikan terhadap

hasil suara suara. Lebih lanjut, pengadilan tersebut memiliki hak khusus

untuk menerbitkan Undang-undang yang bersifat administratif, yudikatif

dan pengaturan, dan tidak ada Undang-undang tersebut yang dapat

dirubah oleh cabang dari pemerintah manapun. Kekuasaan terakhir ini

merupakan hal yang unik dalam pemerintahan Uruguay – tidak ada badan

yang dapat mengeluarkan berbagai aturan dan Undang-undang dalam

bidang keahliannya yang tidak dapat ditinjau oleh lembaga pemerintahan

lainnya. Indenpendensi politik dan kewenangan yang mutlak ini membuat

Pengadilan Pemilu Uruguay menjadi sebuah badan penanganan yang kuat,

tidak seperti badan penanganan keberatan Pemilu lainnya.

D. Contoh Negara: Nigeria345

Di Nigeria, Pengadillan Pemilu diberi kewenangan oleh Konstitusi dan

Undang-undang Pemilu No. 2 Tahun 2006 juga mengatur mekanisme

345 IFES, Election Tribunal Assesment in Nigeria (Mei 2008) (laporan).


145

penanganan keberatan Pemilu. Undang-undang tersebut menyatakan

bahwa gugatan Pemilu yang muncul dari pelaksanaan Pemilu Presiden

ditangani oleh Pengadilan tingkat Banding dan gugatan Pemilu lainnya

ditangani oleh Tribunal Gugatan Pemilu (Election Petition Tribunal).

Pengadilan Banding dan Mahkamah Agung juga dapat memiliki

kewenangan memeriksa banding.

Dalam Pemilu tahun 1999 dan 2003, diperlukan waktu kira-kira lima tahun

untuk mengpenanganan sebuah gugatan, dan terkadang keberatannya

diabaikan begitu saja oleh para hakim. Setelah Pemilu 2003, sebuah

upaya yang sangat besar untuk memperkuat proses penanganan

keberatan di Nigeria dilakukan. Teknik-teknik pengelolaan perkara yang

diikuti oleh Pengadilan Gugatan Pemilu termasuk prosedur pra-peradilan,

memungkinkan para hakim pengadilan untuk memaksa pihak-pihak

yang bersengketa untuk memfokuskan hanya pada isu-isu yang relevan,

untuk membatasi saksi hanya mereka yang relevan, tidak ada kesaksian

kumulatif (non-cumulative testimony), untuk bertukar bukti tertulis

sesuai proses persidangan, dan untuk menghindari penundaan sidang,

kecuali diperlukan.

E. Contoh Negara: Meksiko346

Pedoman Federal atas Lembaga dan Prosedur Pemilu tahun 1990 (Federal

Code of Electoral Institutions and Procedures) memberikan Badan

Penyelenggara Pemilu (Instituto Federal Electoral, IFE) dan Tribunal Pemilu

Federal (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion, TEPJF)

tanggung jawab bersama untuk penegakan Undang-undang Pemilu.

Tribunal Pemilu Federal mengawasi proses Pemilu secara keseluruhan,

menyelesaikan sengketa dan mengesahkan keabsahan hasil Pemilu. Tribunal

ini terdiri dari tujuh anggota Kamar Superior (Superior Chamber) permanen,

dan lima Kamar Daerah (Regional Chambers). Tribunal ini sangat dihormati

dan efektif, serta kepercayaan terhadap lembaga ini sangat penting dalam

memutuskan Pemilu Presiden tahun 2006 yang hanya berselisih suaranya

tipis. Namun model ini memerlukan komitmen sumber daya dan kemauan

politik yang amat besar yang hanya sedikit negara yang dapat memenuhinya.

Sistem ini dicakup jauh lebih rinci dalam Bab 4 dan 5 dari buku ini.

346 Lihat Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion, http://www/trife.org.mx/ingles/index.asp (Englishpage).

146


Daftar Periksa Rekomendasi

Sebuah tema sentral dalam membentuk atau meningkatkan sistem

untuk penanganan sengketa keberatan Pemilu adalah pentingnya untuk

mengenali keragaman sifat dan keseriusan dari jenis keberatan dan

gugatan yang muncul dari Pemilu. Suatu sistem penanganan keberatan

yang efektif harus mengembangkan fleksibilitas dalam menggunakan

lembaga dan prosedurnya untuk mengpenanganan berbagai ketidakpuasan

yang timbul dari Pemilu dan untuk menjatuhkan penalti dan sanksi. Bab

ini telah menekankan (dan contoh-contoh negara telah digambarkan)

Penyelesaian Sengketa Pemilu di Bidang OSCE: Menuju sebuah Sistem Pengawasan Sengketa Pemilu yang Standar

(Laporan OSCE, 2000)

...Beragam pendekatan dan mekanisme, yang ditempa oleh tradisi-tradisi legal dan politik yang berbeda, digunakan oleh pemerintah dalam penyelesaian sengketa Pemilu. Sistem yang dipilih terutama diturunkan dari kerangka Pemilu keseluruhan, tergantung dari berbagai lembaga dan prosedur yang terlibat di dalam proses...

Terdapat juga beragam model proses hukum dimana sengketa Pemilu ditangani. Berbagai keputusan final tentang gugatan dapat tetap berada di hirarki Badan Penyelenggara Pemilu, dapat ditangani oleh sistem pengadilan biasa secara khusus atau dapat juga diberikan kepada mahkamah konstitusi, yang bertindak sebagai pengadilan Pemilu. Selain itu, tindakan perbaikan yang berbeda dapat diberikan, termasuk di antaranya tindakan administratif lainnya oleh negara dan atau petugas Pemilu untuk memperbaiki sebuah masalah, dan tuntutan kriminal sebuah tuduhan kecurangan Pemilu...

Jelas tidak ada satu metode tunggal yang cocok untuk semua negara. Model mana yang akan disahkan sangat tergantung dari tingkat konsolidasi yang dicapai dalam proses demokrasi. Namun, sebuah kebebasan negara dalam mengambil pilihannya bukan tidak terbatas dan harus diterapkan secara konsisten dengan standar-standar internasional. Hak untuk sebuah tindakan perbaikan bagi pelanggaran hak asasi manusia adalah sebuah hak asasi manusia itu sendiri...


147

perlunya berbagai mekanisme yang sesuai dengan tradisi kultural, politik

dan hukum tertentu di tiap negara.

Selanjutnya daftar periksa berikut ini menyajikan isu-isu kunci bagi para

praktisi untuk dipertimbangkan dalam menyusun atau meninjau berbagai

kerangka legal dan administratif bagi penanganan keberatan :

√ Pembentukan badan keberatan Pemilu: Badan penanganan

keberatan Pemilu biasanya merujuk pada sebuah Komisi, Tribunal,

Pengadilan, Panel atau nama lainnya yang mencerminkan karakter

kuasi yudisialnya. Pemilihan nama seharusnya mencerminkan cara

bagaimana istilah tersebut digunakan dan dipahami di tingkat lokal.

Ada kalanya, keberatan ditangani oleh Badan Penyelenggara Pemilu

sendiri. Peraturan perUndang-undangan yang membentuk badan

keberatan juga harus merinci jumlah, metode penunjukan dan jangka

waktu anggotanya, independensinya, yurisdiksi dan kekuasaannya.

√ Yurisdiksi yang jelas: Penyusunan peraturan perUndang-undangan

untuk badan penanganan keberatan Pemilu haruslah jelas dan haruslah

mendefinisikan hal-hal sebagai berikut: hak untuk menggugat; beban

pembuktian keberatan yang diperlukan serta sifat dan kecukupan bukti;

dan yurisdiksi badan yang menangani beragam aspek proses Pemilu.

√ Independensi: Perwujudan dan realitas independensi suatu otoritas

keberatan Pemilu berasal dari ketentuan Undang-undang yang

membentuknya; metode penunjukan anggotanya; pengalaman

profesional dan reputasi para anggotanya; jaminan anggaran yang

diterima; kemampuann untuk mempekerjakan dan menjaga staf

profesional yang kompeten yang mendukung independensinya;

dan penghormatan publik yang diperolehnya dari kredibilitas proses

Pemilu. Dimasukkannya kata “independen” dalam ketentuan yang

membentuk otoritas keberatan Pemilu adalah yang paling penting.

√ Keanggotaan: Para anggota idealnya ditunjuk untuk memastikan

bahwa mereka non-partisan, atau, jika hal tersebut tidak

memungkinkan, maka pengaruh politis harus seimbang. Pencalonan

oleh partai politik mau tidak mau akan menyebabkan politisasi dan

148


oleh karenanya tidak direkomendasikan. Calon yang layak termasuk:

dari pengadilan; asosiasi perguruan tinggi; organisasi hak asasi

manusia yang mapan; asosiasi hukum; asosiasi bisnis nasional; atau

organisasi buruh nasional.

√ Jangka waktu penunjukan: Jangka waktu penunjukan haruslah

memadai untuk mencakup persiapan dan pelatihan sebelum Pemilu

sampai kebutuhan waktu untuk keberatan setelah Pemilu. Pada

rentang waktu diantara Pemilu, para anggota harus hadir setiap hari

dengan tugas antara lain untuk menyetujui laporan dan membuat

keputusan terkait staf tetap. Keberlangsungan catatan dan keahlian

staf akan dipertahankan dengan sedikit staf kunci yang akan terus ada.

√ Karakteristik anggota: Karena otoritas keberatan Pemilu memiliki

peran kuasi yudisial, para anggotanya biasanya adalah hakim atau

pengacara senior. Di banyak negara, waktu yang diperlukan untuk

pekerjaan ini tidak akan menghalangi seorang hakim atau pengacara

mengambil posisi ini sambil mempertahankan posisi permanen

sebagai seorang hakim atau pengacara. Di negara-negara lain,

jangkauan dan kompleksitas Pemilu akan mengharuskan anggota

untuk mengambil cuti.

√ Pendanaan: Otoritas keberatan Pemilu seharusnya dibiayai melalui

anggaran tahunan yang ditetapkan lembaga legislatif dan seharusnya

tidak dialokasikan melalui Kementerian Keuangan. Hal ini menghalangi

partai berkuasa yang memiliki pengaruh yang berlebihan mengenai

anggaran dan menempatkan tinjauannya di hadapan sebuah komite

yang terbuka, umum dan multi-partai.

√ Kejelasan tata tertib: Prosedur yang dibentuk untuk otoritas

keberatan Pemilu seharusnya jelas tentang aturan untuk mengajukan

sebuah gugatan dan memberikan sebuah definisi yang jelas tentang

hak gugat dan beban pembuktian untuk tuduhan-tuduhan yang khusus.

√ Legitimasi: Jika suatu otoritas keberatan Pemilu berfungsi dengan

baik, menerbitkan laporan yang jelas dari keputusan yang adil,

menerapkan sanksi yang semestinya dan melaporkan kasus-kasus


149

serius untuk penuntutan, maka akan mendapatkan penghargaan

publik yang merupakan dukungan terbaik bagi kemandiriannya. Hal ini

mengingatkan kembali tentang peran pelaporan dan informasi publik

yang dijalankan oleh staf permanen utama selama rentang waktu

antar Pemilu.

√ Keberlanjutan di tahun non-Pemilu: Fungsi staf permanen di

antara waktu Pemilu seharusnya adalah untuk melengkapi dan

mempublikasikan catatan keputusan keberatan di Pemilu yang lalu,

meninjau dan memperbaiki berbagai prosedur dan sistem untuk

menangani keberatan; berpartisipasi dalam program informasi publik

mengenai Pemilu, menginformasikan perubahan dalam proses

Pemilu; menyelenggarakan pelatihan tidak tetap (occasional) bagi staf

tidak tetap yang mereka inginkan untuk bekerja kembali di Pemilu

berikutnya; dan menyiapkan Pemilu-Pemilu yang berikutnya.

√ Pengalaman yudisial para anggota: Proses penanganan keberatan

pada hakikatnya merupakan sebuah proses penilaian dan penentuan

yudisial. Pengalaman seorang hakim atau mungkin seorang pengacara

senior sangat dan mungkin relevan dengan tugas tersebut. Sebuah

majelis hakim, pensiunan hakim atau pengacara senior akan menjamin

bahwa aspek-aspek kunci dari penentuan tersebut ditangani

secara profesional.

√ Pengakuan saksi: Terdapat kecenderungan anggota partai politik

untuk memasukkan keberatan berdasarkan laporan dari orang-orang

simpatisan partainya (“party agents”). Undang-undang, peraturan

atau prosedur seharusnya jelas sehingga otoritas keberatan Pemilu

harus menerima secara langsung dan pribadi, bukti dari orang yang

menyaksikan pelangggaran terhadap Undang-undang atau pelanggaran

sebuah peraturan yang dapat menjadikan alasan pengajuan keberatan,

atau yang memiliki pengetahuan pribadi untuk mendukung gugatan

terhadap seorang kandidat. Laporan tidak langsung dari anggota partai

merupakan kabar angin dan tidak dapat ditindaklanjuti.

√ Batas waktu: Undang-undang, peraturan dan aturan prosedur hasus

menentukan batas waktu untuk memasukan sebuah gugatan atau

150


keberatan. Terkait keberatan tentang tindak pidana atau pelanggaran,

batas waktu 24, 48 atau 72 jam setelah pelanggaran disaksikan

adalah memadai. Tidak perlu diberikan waktu untuk dilakukannya

suatu keputusan politis dibuat apakah perlu mengajukan keberatan.

Pertanyaan batas waktu yang harus dipatuhi otoritas keberatan Pemilu

adalah problematik. Batas lima atau bahkan lima belas hari setelah

menerima keberatan dapat mengakibatkan keputusannya diabaikan

dan mendorong penundaan oleh tergugat. Berbagai keberatan yang

kritis mungkin melibatkan investigasi yang rumit. Kecepatan merupakan

hal yang penting, tetapi tidak boleh mengorbankan keadilan.

√ Sanksi yang masuk akal: Otoritas keberatan Pemilu harus memiliki

kekuasaan untuk menerapkan sanksi yang diatur oleh Undang-undang;

yang bersifat masuk akal, yang sebanding dengan pelanggaran;

berbeda-beda berdasarkan situasi yang berbeda; diterapkan secara

konsisten; tidak secara berlebihan dibatasi oleh ketentuan minimum

yang menghapus diskresi; termasuk sanksi yang berguna dalam

kasus dimana tindakan hukuman yang sesuai dan juga korektif

sifatnya, dimana memungkinkan; termasuk diskualifikasi kandidat

atau pencopotan staf Pemilu untuk pelanggaran serius; termasuk

rujukan untuk penuntutan pidana; dan jika diterapkan mengecualikan

hukuman tambahan bagi tindak pidana yang dituduhkan.

√ Publikasi catatan yang baik: Suatu ringkasan putusan yang diambil

harusnya diterbitkan secara teratur selama periode keberatan dan

gugatan. Hal ini akan mendongkrak kredibilitas proses tersebut. Di lain

pihak, ekspektasi juga harus dikelola. Selama waktu memungkinkan,

sebuah laporan penuh seharusnya dipublikasikan, termasuk rincian

keputusan yang lebih penting. Hal ini sebuah tugas yang dapat

diselesaikan staf setelah hasil akhir.

PELATIHAN PENANGANAN KEBERATAN PEMILU BAGI BADAN PENYELENGGARA PEMILU DAN PARTAI POLITIK

3Oleh Steven Gray dan Linda Edgeworth

Seorang wanita lanjut usia Kosovo memasukkan surat suaranya di tempat pemungutan suara di desa Trstenik, Kosovo Tengah, pada hari Minggu, 9 Januari 2011. Petugas Pemilu mengatakan pemungutan suara dibuka di lima daerah di Kosovo dimana para pemilih akan melakukan pemungutan suara ulang setelah otoritas yang berwenang menemukan kecurangan yang dilakukan pada Pemilu 12 Desember 2010.

Bab 3: Pelatihan Penanganan Keberatan Pemilu Bagi Badan Penyelenggara Pemilu dan Partai Politik

153

Pendahuluan

Berbagai langkah diperlukan untuk menjamin adanya suatu sistem

penanganan keberatan Pemilu yang efisien, komprehensif dan bekerja

dengan baik (sebagaimana dibahas di dalam Bab 2: Kerangka Hukum untuk

Sistem Penanganan Pengaduan Pemilu yang Efektif). Badan legislatif harus

membentuk suatu kerangka hukum yang sesuai untuk menyelesaikan

keberatan Pemilu yang memenuhi standar domestik dan internasional.

Pihak eksekutif harus tegas dalam niatnya untuk menegakkan berbagai

ketentuan tersebut. Terakhir, para pemangku kepentingan yang diharapkan

dipandu oleh sistem tersebut harus memiliki pengetahuan yang diperlukan

untuk mematuhi mandatnya. Bab ini akan memfokuskan pada penyusunan

program-program pelatihan yang akan menyiapkan para anggota Badan

Penyelenggara Pemilu dan partai politik agar mereka dapat melaksanakan

dan menggunakan proses penanganan keberatan negara mereka

secara efektif.

Bab ini akan disajikan dalam tiga bagian, diikuti oleh sebuah kesimpulan

dan rekomendasi bagi para praktisi pembangunan yang akan membantu

negara-negara yang mengembangkan program penanganan keberatan.

Bagian pertama akan mencakup beberapa prinsip dan konsep mendasar

yang keduanya sama relevansinya dalam menyusun setiap program

pelatihan yang efektif. Pentingnya penetapan tujuan pelatihan, pemilihan

metodologi pelatihan yang paling sesuai, dan pelaksanaan evaluasi pelatihan

juga dicakup dalam bagian awal ini. Bagian kedua akan memfokuskan

pada pendekatan dan tantangan dalam mengembangkan suatu program

penanganan keberatan Pemilu bagi Badan Penyelenggara Pemilu. Bagian

ketiga akan menawarkan saran-saran mengenai penyusunan program

pelatihan yang serupa untuk partai-partai politik.

Prinsip-Prinsip Umum Pelatihan yang Efektif

A. Gambaran UmumPrinsip-prinsip berikut merupakan prinsip fundamental untuk menyusun

program pelatihan yang efektif, tanpa memandang karakter para peserta

dan keterampilan yang akan dicakup.

154


i. Pelatihan harus berbasis kompetensi (competency-based)

Tujuan keseluruhan dari suatu program pelatihan adalah agar para peserta

memperoleh kemampuan untuk menyelesaikan keberatan Pemilu secara

efektif dan adil menurut prosedur yang dirangkum di dalam peraturan

perUndang-undangan Pemilu. Di sepanjang bab ini, istilah “kompetensi”

digunakan untuk merujuk pada keterampilan, pengetahuan atau sikap yang

harus diperoleh peserta setelah meninggalkan program pelatihan. Sebuah

program pelatihan tidak hanya memerlukan upaya untuk mengalihkan

kompetensi, tetap seharusnya juga termasuk metode untuk menentukan

apakah itu sudah efektif. Dengan cara apa lagi para pelatih atau Badan

Penyelenggara Pemilu mengetahui bila pelatihannya berhasil?

ii. Harus Menggunakan Model pembelajaran bagi Orang Dewasa

yang Efektif

Adalah penting untuk memahami target para peserta di dalam program

pelatihan. Tanpa memandang latar belakang mereka, para peserta

merupakan orang dewasa dengan pengalaman yang beragam dalam

bidang penanganan keberatan. Mengingat keterbatasan waktu, mungkin

sesi harus dibatasi, pemikiran serius harus dilakukan untuk memilih

model pelatihan yang terbaik yang memungkinkan para pesertanya untuk

menyerap banyak informasi baru secara cepat. Kuliah-kuliah yang panjang

seharusnya diabaikan dan digantikan dengan presentasi yang pendek,

dipadukan dengan metode pembelajaran yang lebih aktif dan praktis.

iii. Kreativitas mungkin diperlukan untuk mengatasi sumber daya

yang terbatas

Salah satu tantangan terbesar dalam menyusun program pelatihan yang

efektif biasanya adalah kurangnya sumber daya. Bahan-bahan rujukan

biasanya langka, dan laporan-laporan yang merinci kasus-kasus pada

masa lalu atau sejarah sebuah negara mengenai keberatan Pemilu

seringkali tidak dapat diakses atau pun tidak ada. Di sinilah kreativitas akan

diperlukan. Menjadi hal yang sulit untuk membuat daftar materi yang pasti

yang akan diperlukan untuk melaksanakan pelatihan. Di beberapa negara,

suatu sesi pelatihan dapat diadakan di luar ruangan. Di negara yang lainnya,

akan tersedia teknologi yang lebih canggih seperti presentasi Power

Point pada layar proyektor. Mungkin sumber daya terbesar yang dapat

digunakan dalam menyusun konsep dan isi dari program pelatihan adalah


155

Badan Penyelenggara Pemilu, pemangku kepentingan yang relevan dan

lainnya yang telah memiliki pengalaman untuk memulai, menyidangkan,

menyelidiki atau menangani berbagai keberatan Pemilu.

iv. Penggunaan kasus-kasus yang nyata akan menambah relevansi

Menyertakan contoh-contoh dari kasus aktual akan membuat pelatihan

menjadi lebih nyata dan relevan bagi para peserta, walaupun jika kasus-

kasus tersebut harus disamarkan untuk melindungi identitas atau privasi

perorangan yang terlibat. Penggunaan kasus-kasus aktual juga akan

memberikan para peserta suatu petunjuk untuk mengidentifikasi ketika

mereka harus menyelidiki atau memutuskan kasus. Kasus-kasus ini juga

membantu mengumpulkan lagi prinsip-prinsip atau keterampilan yang

didapat selama pelatihan.

B. Tujuan PelatihanPentingnya penulisan tujuan pelatihan berbasis kompetensi secara khusus

tidak dapat diremehkan. Kekhususan merupakan hal yang penting, namun

tujuan yang paling penting adalah tujuan-tujuan yang memenuhi kriteria

SMART. SMART adalah singkatan dalam bahasa Inggris yang digunakan

untuk mengingatkan kita tentang karakteristik tertentu dimana seluruh

tujuan tercakup, sebagaimana digambarkan di dalam kotak di bawah.

Jika tujuan pelatihan adalah SMART dan berbasiskan kompetensi

yang diperlukan oleh para peserta, maka akan menjadi mungkin untuk

menentukan keberhasilan program. Pada akhirnya, keberhasilan seharusnya

diukur dengan sejauh mana para peserta dapat meraih kompetensi dalam

mengajukan keberatan yang sah, atau dalam menyelidiki atau menangani

keberatan Pemilu dengan cara yang adil dan bijaksana.

Beberapa topik yang disarankan untuk pelatihan para peserta dalam

manajemen keberatan Pemilu diurutkan di bawah ini. Topik-topik ini

tidak diurutkan dengan urutan tertentu, juga tidak menyeluruh. Namun,

diharapkan semuanya adalah tujuan-tujuan yang SMART. Mereka yang

memiliki tanggung jawab untuk menyusun sebuah program yang relevan,

tidak diragukan lagi akan mampu untuk menentukan tujuan-tujuan lainnya

yang lebih sesuai, khususnya dengan lingkungan hukum mereka.

156


Untuk menambah kekhususan dan kejelasan pada tujuan pelatihan,

seharusnya diasumsikan bahwa masing-masing tujuan diawali dengan

sebuah frase, “di akhir pelatihan, para peserta akan mampu untuk:”

• Menjelaskan pentingnya konsistensi, netralitas dan keadilan

dalam penyelesaian keberatan Pemilu;

• MengidentifikasidanmerujukpadaUndang-undangyangrelevan

yang mengatur proses keberatan Pemilu;

• Mengidentifikasibadan-badanyangbertanggungjawabterhadap

menangani keberatan Pemilu;

• Merangkumkategori umumkeberatan yangdapat diajukandan

mengidentifikasi badan penanganan berwenang yang harus

mereka rujuk;

• Mengidentifikasiindividuataubadan-badanyangmempunyaihak

di bawah Undang-undang untuk mengajukan keberatan Pemilu;

• Menjelaskantenggatwaktu,kapankeberatanharusdiajukandan

jangka waktu kapan keberatan tersebut harus diputuskan;

• Daftarjenis-jeniskeberatanyangdapatdimasukkan:

- selama pendaftaran partai dan kandidat;

- terkait pendaftaran pemilih;

- selama masa kampanye;

- pada hari pemungutan suara;

Tujuan pelatihan SMART seharusnya meliputi:

Specific (khusus): Tujuan pelatihan ditargetkan untuk mencapai hasil yang nyata dan jelas rinciannya.

Measurable (dapat diukur): Data dapat diperoleh untuk menentukan apakah tujuannya telah tercapai atau tidak.

Attainable (dapat dicapai): Tujuannya realistik dan sesuai dengan sumber daya program pelatihan.

Relevant (sesuai): Berhubungan dengan berbagai masalah, kebutuhan atau keinginan para pemangku kepentingan kunci.

Time-bound (dibatasi waktu): Terdapat penetapan batas waktu sampai kapan tujuan akan dicapai.


157

- selama penghitungan dan tabulasi hasil;

• Mengisiseluruh formulir terkaitdengankeberatanPemilu tanpa

kekeliruan atau kesalahan;

• Menunjukkan pemahaman terhadap prinsip-prinsip dasar terkait

penyelidikan kasus-kasus keberatan Pemilu;

• Memahami beban pembuktian yang dibutuhkan agar suatu

keberatan dapat dikabulkan;

• Menunjukkanpemahamantindakanperbaikanadministratifyang

dapat diterapkan oleh Badan Penyelenggara Pemilu di tingkat

tempat pemungutan suara, tingkat Distrik atau Daerah dan

tingkat Pusat;

• Mengenali situasi dimana penghitungan ulang dapat dilakukan,

hasil dapat dibatalkan, atau Pemilu ulang dilakukan;

• Membedakanantarakeberatanadministratifdanpidana;

• Menyebutkan tiga tindakan yang dapat diambil Badan

Penyelenggara Pemilu untuk mengurangi jumlah keberatan Pemilu;

• Menyebutkantigatindakanyangdapatdiambilpartaipolitikuntuk

mengurangi jumlah keberatan Pemilu; dan

• Merasa lebih percaya dirimengenai kemampuanmereka untuk

mengisi tanggung jawab menangani keberatan Pemilu mereka.

Satu tantangan utama dalam menyusun program pelatihan yang efektif

adalah waktu. Jumlah bahan yang dapat dicakup seringkali dibatasi oleh

ketersediaan waktu pelatihan. Tentu saja, lebih banyak yang dapat dicapai

dalam pelatihan lima-hari daripada program pelatihan satu-hari. Untuk

mencapai seluruh tujuan di atas, dipastikan butuh pelatihan empat atau

lima hari. Hal ini dengan asumsi bahwa para peserta adalah anggota-

anggota baru dalam badan yang terkait, atau setidaknya belum pernah

mengikuti pelatihan tanggung jawab keberatan Pemilu. Kerangka waktu

yang lebih pendek memungkinkan, khususnya bagi peserta yang lebih

berpengalaman atau jika tujuan pelatihan yang ingin dicapai memang

lebih sedikit. Dilema program pelatihan yang lebih pendek adalah mereka

membatasi waktu yang tersedia bagi para peserta untuk bekerja sama

dalam membahas contoh-contoh keberatan Pemilu. Selain itu, menjadi hal

yang lebih sulit bagi para peserta untuk menyerap dan mengerti secara

penuh keseluruhan informasi yang diperlukan untuk menunjukkan bahwa

mereka telah mencapai kompetensi yang diinginkan.

158


C. Metode PelatihanSebuah program pelatihan aktif menggunakan berbagai metode

untuk memberikan pengetahuan dan membantu para peserta untuk

memperoleh kompetensi. Sesi kuliah yang panjang seharusnya dihindari

dalam sebuah program pelatihan yang aktif, karena paling kurang efektif

untuk memberikan informasi yang akan terus diingat. Sebagai gantinya,

dimana memungkinkan, para peserta seharusnya belajar lewat kegiatan

yang praktek langsung. Beberapa metode perkuliahan masih tidak dapat

dihindari. Di bawah ini adalah penjelasan pendek tentang berbagai metode

pelatihan yang berbeda yang paling berguna dalam merancang model

yang aktif dan praktis.

• Kuliah mini: Kuliah tidak lebih dari 15-20 menit tanpa istirahat,

dapat digunakan untuk menyampaikan sejumlah informasi yang

banyak dengan waktu yang relatif pendek.

• Studi kasus: Penyampaian fakta tentang situasi nyata diambil dari

pengalaman Badan Penyelenggara Pemilu. Melalui penggunaan

informasi studi kasus, para peserta akan mengidentifikasi wacana

tindakan yang dapat diambil dan membuat keputusan berdasarkan

isi atau proses yang dipelajari selama pelatihan.

• Permainan tukar peran (Role play): Sebuah permainan peran yang

terstruktur atau serangkaian peran yang melibatkan dua orang atau

lebih. Para peserta ditugaskan peran-peran yang memungkinkan

mereka untuk menunjukkan atau mempraktikkan keterampilan

interpersonal terkait tujuan atau hasil pelatihan.

• Diskusi kelompok: Sebuah diskusi antara para peserta tentang

topik yang disetujui yang akan difasilitasi oleh pelatih. Diskusi

kelompok merupakan cara yang baik untuk mendapatkan masukan

mengenai sebuah topik dari sekelompok orang dalam waktu yang

relatif pendek.

Berbagai metode ini dapat dipadukan dan disesuaikan dengan sesi-sesi

yang telah dijelaskan di atas. Sebagai contoh, sebuah sesi dapat dimulai

dengan kuliah mini 10-15 menit dan kemudian dilanjutkan dengan sebuah

diskusi kelompok atau sebuah role play. Sebuah kegiatan role play dapat

digunakan untuk memancing diskusi kelompok kecil. Sebuah presentasi


159

studi kasus dapat diikuti oleh diskusi kelompok tentang cara terbaik untuk

menyelesaikan keberatan yang disajikan.

D. Mengevaluasi PelatihanSatu bagian terpenting dari proses pelatihan yang biasanya diabaikan

adalah evaluasi program pelatihan dan dampaknya kepada para peserta.

Beberapa pertanyaan yang dapat dijawab adalah: Apa yang benar-benar

dipelajari peserta? Seberapa jauh para peserta dapat menerapkan

pengetahuan yang diperolehnya selama pelatihan? Apakah para peserta

menggunakan kompetensi yang diperolehnya ketika menyelidiki atau

menangani keberatan Pemilu? Bagaimana pelatihan dapat membantu

mereka dalam aspek lain dari pekerjaan atau kehidupan mereka?

Sementara seluruh pertanyaan ini memiliki kebaikan, tantangannya adalah

memfokuskan pada pertanyaan evaluasi. Apa yang sedang kita upayakan

untuk pelajari? Apakah kita mengukur jumlah kompetensi yang diperoleh?

Bagaimana kita menilai bahwa pelatihnya adalah pelatih yang baik? Apakah

kita tertarik dengan jumlah keberatan yang diselesaikan oleh Badan

Penyelenggara Pemilu? Apakah kita ingin mengetahui jika para peserta

puas dengan pelatihan ini? Masing-masing pertanyaan ini berbeda dalam

tujuan (tone) dan maksudnya, dan mereka membutuhkan metode yang

berbeda dalam menjawab pertanyaan-pertanyaan yang muncul.

Teknik evaluasi yang paling umum meliputi:

• Daftar pertanyaan yang harus diisi oleh para peserta di akhir

sesi pelatihan;

• Ujianpra-danpasca-pelatihan;

• Wawancaradanstuditindak-lanjuttermasukkegiatanberikutini:

- menentukan keputusan keberatan

- meninjau penyelidikan; dan

- melaksanakan FGD dengan Badan Penyelenggara Pemilu dan

hakim, serta partai-partai peserta.

160


Melatih Badan Penyelenggara Pemilu dalam Penanganan Pengaduan Pemilu

A. Gambaran UmumBadan Penyelenggara Pemilu terdiri dari berbagai individu yang berbeda

dalam pengalaman, keterampilan dan motivasi. Dalam sebagian besar

kasus, para anggota Badan Penyelenggara Pemilu bukanlah profesional

pakar Pemilu, tetapi memiliki pengalaman dalam pekerjaannya. Para

anggota Badan Penyelenggara Pemilu di hirarki tingkat atas biasanya

menjabat secara permanen, sementara di hirarki tingkat bawah Badan

Penyelenggara Pemilu seringkali dibentuk sebelum Pemilu dan hanya

sampai hasil Pemilu disahkan.

Di beberapa negara, anggota Badan Penyelenggara Pemilu di tingkat pusat

ditunjuk oleh badan legislatif berdasarkan pencalonan yang diajukan oleh

partai politik yang bersaing. Terkadang cara penunjukan seperti ini akan

menyebabkan pertentangan atau persaingan antar anggota. Di negara-

negara lainnya, anggota Badan Penyelenggara Pemilu ditunjuk dari hakim.

Hanya di sedikit negara, anggota Badan Penyelenggara Pemilu adalah

pegawai negeri sipil yang bertindak sebagai petugas Pemilu profesional

dan bekerja penuh-waktu mengkoordinasikan dan melaksanakan proses

Pemilu. Di tingkat tempat pemungutan suara, para anggota Badan

Penyelenggara Pemilu direkrut di antara sejumlah nama yang diajukan

oleh dewan pimpinan daerah partai, dari berbagai lembaga publik seperti

sekolah/perguruan tinggi negeri atau dinas pemerintah daerah atau dari

para sukarelawan. Para guru sekolah seringkali dipilih karena mereka

dihormati di dalam masyarakat dan dipandang adil dan jujur.

Sebagai akibat dari keragaman ini, tugas pertama dari setiap program

pelatihan, baik pada penanganan keberatan Pemilu ataupun bagian lainnya

dari operasional Pemilu, adalah untuk memahami siapa peserta yang

menjadi sasarannya dan apa yang mereka ketahui atau tidak ketahui.

Hampir selalu, tantangan terbesar yang dihadapi dalam pelatihan adalah

kompetensi harus dicapai dalam jangka waktu yang singkat.


161

Sebelum memfokuskan pada tugas pelatihan Badan Penyelenggara

Pemilu dalam penanganan keberatan Pemilu, adalah suatu keharusan

untuk memahami berbagai tantangan yang dihadapi dalam menyusun

program pelatihan untuk para petugas Pemilu pada umumnya, khususnya

di negara-negara dimana sistem Pemilu yang demokratis masih belum

sepenuhnya matang.

B. Tantangan i. Sistem penanganan keberatan Pemilu masih dalam perkembangan

Disiplin manajemen keberatan Pemilu masihlah terus berkembang.

Keberatan Pemilu telah bertahun-tahun merupakan wilayah sistem

hukum. Hal ini memiliki kelemahan, khususnya di negara-negara dimana

sistem hukumnya tidak dihormati atau dinodai secara berlebihan oleh

kepentingan politik yang bertentangan dengan gagasan “keadilan”. Di

dalam beberapa situasi, para pemimpin oposisi sering merasa mereka tidak

dapat memperoleh sebuah sidang yang adil karena kurangnya obyektivitas

dari sisi hakim yang ditunjuk secara politis. Selain itu, pengadilan sering

bergerak lambat. Pengadilan memiliki sistem sesuai hukum yang berlaku

(due process) yang keliru dari sisi kelengkapan/kesempurnaan dan

terkadang dapat menyebabkan tidak sesuai untuk penyelesaian kasus-

kasus yang cepat. Hal yang tidak menguntungkan ketika sebuah Pemilu

tidak dapat diprediksi hasilnya. Sebagai akibat dari faktor-faktor ini, banyak

negara yang berpindah ke sistem dimana lebih banyak keberatan Pemilu

ditangani oleh pengadilan khusus Pemilu, oleh Badan Penyelenggara Pemilu

atau oleh komisi yang secara khusus dibentuk untuk memutuskan kasus

Pemilu. Berbagai lembaga tersebut lebih menangani urusan administratif

ketimbang pidana, sementara sistem pengadilan tetap menjadi saluran

untuk menangani banding.

Beberapa contoh menggambarkan keanekaragaman sistem yang ada di

banyak negara yang menerapkan sistem campuran.

• Di Latvia, berbagai keberatandanbandingdiatur olehbeberapa

Undang-undang dan dilaksanakan oleh sejumlah badan peradilan

dan administratif. Keputusan Komisi Pemilu Kota (Municipal

Election Commissions) dan Kelompok Penyelenggara Pemilu

Setempat (KPPS) (Polling Station Committees) dapat dibanding

162


ke Komisi Pemilu Pusat (Central Election Commission/CEC).

Kemudian keputusan CEC dapat dibanding ke Pengadilan

Administratif Distrik (District Administrative Court). Keputusan

CEC mengenai hasil Pemilu dapat digugat ke Mahkamah Agung

(Supreme Court).

• Yunani telah mendirikan Mahkamah Agung Khusus Pemilu

(Supreme Special Electoral Court) untuk mendengarkan kasus yang

menyangkut kepatuhan terhadap Undang-undang yang berlaku

dengan prinsip-prinsip konstitusional yang menjadi pedoman

Pemilu, pelanggaran Undang-undang Pemilu, larangan untuk

maju dalam Pemilu, sampai diskualifikasi pejabat terpilih. Kasus-

kasus lain mengikuti rantai dari tingkat tempat pemungutan suara

hingga ke pengadilan tingkat pertama di distrik yang relevan. Isu-

isu media terkait masa kampanye dipantau oleh Dewan Nasional

Radio dan Televisi (National Council of Radio and Television/NCRT).

NCRT diatur oleh sebuah panel yang terdiri dari presiden Dewan,

Wakil Presiden dan lima anggota yang dicalonkan oleh Konferensi

Presiden (Conference of Presidents).

• Portugis sangat mengandalkan keanekaragaman Undang-

undang dan peraturan serta lembaga penanganan keberatan

yang berbeda tergantung kepada masalah yang dihadapi. Komisi

Pemilu Nasional (National Election Commission/NEC) telah

menyusun berbagai aturan dimana keberatan dapat diajukan. NEC

kemudian memutuskan apakah keberatan tersebut memenuhi

syarat dan apakah tindakan atau keputusan berikutnya diperlukan.

Keputusan NEC dapat dibanding ke Mahkamah Konstitusi

(Constitutional Court).

• Di Kosovo, sebuah Komisi Keberatan dan Banding Pemilu

(Election Complaints and Appeals Commission) khusus telah

dibentuk, sementara di Indonesia Badan Pengawas ditunjuk oleh

lembaga-lembaga di tingkat provinsi, kabupaten dan kota. Badan

pengawas ini bertanggung jawab meninjau seluruh keberatan

dan memutuskan keberatan tersebut diteruskan untuk ditangani.

Mereka juga dipandang sebagai badan pemantau yang mengawasi

pekerjaan komisi Pemilu dibawah yurisdiksinya.


163

Keanekaragaman tersebut menunjukkan pentingnya menjamin Badan

Penyelenggara Pemilu dan para peserta politik diberitahukan sepenuhnya

bagaimana proses di negara mereka dan badan penanganan mana yang

memiliki kewenangan.

ii. Pelatihan non-ahli hukum adalah berbeda

Implikasi memindahkan keberatan Pemilu kepada domain Badan

Penyelenggara Pemilu adalah bahwa keberatan ditinjau dan paling tidak

pada awalnya ditangani oleh bukan ahli hukum. Mungkin ada satu atau

dua orang ahli hukum di Badan Penyelenggara Pemilu, tetapi sebagian

besar, seperti yang telah disebutkan di awal, merupakan perwakilan partai

politik, guru, pegawai negeri sipil atau anggota masyarakat. Tugas untuk

melatih Badan Penyelenggara Pemilu yang beranggotakan warga negara

biasa sangat berbeda dengan melatih Badan Penyelenggara Pemilu yang

terdiri dari para ahli hukum dan hakim, karena anggota kerapkali kurang

dalam pelatihan hukum, tepatnya proses penanganan keberatan Pemilu

yang berbasiskan pembuktian.

iii. Pelatihan seharusnya berdasarkan prosedur

Terkait dengan konsep ini adalah perlunya untuk membangun rasa

hormat terhadap proses dan untuk melatih Badan Penyelenggara Pemilu

agar mematuhi prosedur secara akurat dan konsisten. Konsistensi dan

keadilan merupakan cara terbaik untuk menghapus persepsi bias. Pada

umumnya, ketika tindakan atau keputusan Badan Penyelenggara Pemilu

berbeda atau menyimpang dari aturan prosedur, maka satu pihak dapat

berargumen bahwa partai atau kandidat lawan telah diuntungkan. Badan

Penyelenggara Pemilu harus diingatkan bahwa tindakan, penyelidikan,

sidang atau putusan mereka dapat ditinjau serta dapat diajukan banding

ke otoritas yang lebih tinggi. Persidangan pada umumnya terbuka untuk

umum atau, paling sedikit, kepada pihak lawan yang ada dalam keberatan.

Badan Penyelenggara Pemilu perlu hati-hati untuk mengikuti prosedur

dengan cermat, yang akan membantu menjamin sebuah proses yang adil

dan bijaksana.

iv. Terbatasnya Waktu pelatihan

Sebagaimana disebutkan di atas, seringkali waktu terbatas untuk

mengadakan pelatihan. Badan Penyelenggara Pemilu di tingkat daerah

164


atau di tingkat tempat pemungutan suara seringkali tidak ditunjuk

sampai periode pemilihan dimulai. Di sebagian besar negara mungkin

sampai 60 hari atau bahkan 20 hari sebelum waktu Pemilu. Hal ini

berarti program pelatihan harus sudah siap untuk dilaksanakan pada saat

Badan Penyelenggara Pemilu dibentuk. Selain itu, para anggota Badan

Penyelenggara Pemilu seringkali segera disibukkan dengan tanggung

jawab Pemilu yang lain seperti memeriksa kebenaran daftar pemilih atau

membuat pemisahan batas daerah pemilihan. Menemukan waktu untuk

melatih para anggotanya selama masa yang sibuk ini seringkali merupakan

tantangan terbesar.

v. Para pemangku kepentingan seharusnya dilibatkan

Setiap program pelatihan seharusnya dikoordinasikan dengan para

pemegang kepentingan kunci yang lain dalam proses penanganan

keberatan Pemilu. Para pemangku kepentingan termasuk perwakilan

dari partai politik, petugas administrasi lokal dan/atau pengadilan daerah

(negeri) atau nasional (tinggi). Jika sebuah program pelatihan dirancang

secara bersama dengan para pemangku kepentingan, hal tersebut

memungkinkan kepentingan mereka dapat dipertimbangkan. Kerjasama

dan keterlibatan di dalam menyusun, mengatur atau berpartisipasi di

dalam sesi pelatihan mendorong persetujuan (buy-in) mereka,

vi. Kesempatan pelatihan tidak selalu diberikan kepada Badan

Penyelenggara Pemilu

Para anggota Badan Penyelenggara Pemilu akan seringkali terbiasa

untuk menghadiri program pelatihan yang menyeluruh. Seringkali,

“pelatihan” anggota Badan Penyelenggara Pemilu yang diterima bersifat

pengarahan yang singkat dan dalam kelompok yang besar dimana mereka

diberikan kuliah singkat oleh seorang hakim atau anggota komisi Pemilu

nasional, dan diberikan salinan pedoman Pemilu (electoral code) negara.

Pelatihan sejenis ini menyampaikan sedikit informasi tanpa membangun

kompetensi. Akibatnya, para anggota mungkin akan merasa kesal ketika

menghadiri program pelatihan menyeluruh pertamanya, karena hal

itu mungkin membutuhkan jumlah waktu yang lebih banyak (dan satu

atau dua hari meninggalkan rumah dan pekerjaan) serta mungkin perlu

melakukan perjalanan ke ibu kota negara atau provinsi. Cara terbaik untuk

menekan hal ini dan tantangan yang tidak diperkirakan lainnya adalah


165

untuk melibatkan dalam proses perencanaan untuk merancang undangan

pelatihan secara hati-hati dan melibatkan para pemangku kepentingan

utama. Semakin seluruh pihak memahami tujuan pelatihan potensi

keberatan Pemilu, dan alasan memiliki proses keberatan Pemilu, maka

semakin mungkin proses tersebut akan dihormati ketika para pihak tidak

menyetujui keputusan tersebut.

Satu contoh dari program pelatihan yang dirancang dengan hati-hati dan

menyeluruh untuk para anggota Badan Penyelenggara Pemilu adalah

BRIDGE (Building Resources in Democracy, Governance, and Elections).

BRIDGE adalah program pengembangan profesional moduler dengan fokus

khusus tentang proses Pemilu, dan dapat disesuaikan dengan kebutuhan

pembelajaran yang khusus, seperti proses penanganan keberatan.347

BRIDGE telah digunakan oleh IFES, sebagai contoh, di Nepal sejak tahun

2008 untuk melatih staf Komisi Pemilu (Election Commission) dalam

serangkaian topik Pemilu. Program di Nepal dirancang untuk memberikan

gambaran umum yang intensif tentang berbagai standar internasional dan

penerapan praktis tentang proses Pemilu, dengan sesi-sesi khusus untuk

penegakan hukum Pemilu (electoral justice) serta penanganan keberatan.

Beberapa tahun pelaksanaan BRIDGE yang berhasil terhadap lebih dari

350 peserta di Nepal telah memperkokoh program tersebut dalam proses

pelatihan Badan Penyelenggara Pemilu Nepal. Contohnya, Sekretariat

Bersama Komisi Pemilu Nepal (Nepalese Election Commission Joint

Secretary), Shyam Sharma, mengatakan bahwa “program BRIDGE telah

menjadi sentral bagi strategi pelatihan Komisi Pemilu. Staf Komisi Pemilu

berasal dari pegawai negeri sipil dan banyak yang memiliki latar belakang

umum. Untuk melaksanakan pekerjaan kami secara efektif, merupakan

hal yang mutlak untuk mengembangkan keterampilan staf kami… dan

347 BRIDGE mewakili prakarsa yang unik dimana lima organisasi terdepan (IFES, Australian Election Commission, International IDEA, UNDP dan United Nations Electoral Assistance Division) di bidang demokrasi dan tata kelola (governance) yang secara bersama-sama berkomitmen menyusun, melaksanakan dan mempertahankan kurikulum dan paket lokakarya yang paling menyeluruh yang tersedia, yang dirancang untuk digunakan sebagai alat dalam kerangka pengembangan kapasitas yang lebih luas. Untuk informasi lebih lanjut, lihat di www.bridge-project.org.

166


kurikulum BRIDGE dalam artian isi dan metodologi memainkan peranan

kunci dalam mencapai hal ini.”348

C. Struktur Materi PelatihanSebuah sampel struktur materi dirangkum di bawah ini. Setiap sesi harus

dirancang untuk mencapai satu atau lebih tujuan yang disebutkan di atas.

Bagi setiap sesi, suatu perencanaan sesi harus ditulis untuk memberikan

para pelatih dengan pedoman tentang apa yang seharusnya dicakup dalam

sesi ini dan bagaimana tujuan pelatihan seharusnya dicapai.

Daftar sesi di dalam kotak di bawah menggambarkan bagaimana banyaknya

topik yang berbeda seharusnya dicakup selama kursus pelatihan bagi para

anggota Badan Penyelenggara Pemilu tentang penanganan keberatan

Pemilu; namun itu bukan merupakan daftar yang menyeluruh. Sebagai

contoh, mungkin perlu untuk membahas penyelesaian sengketa alternatif

(lihat Bab 6: Berbagai Mekanisme Penyelesaian Sengketa Alternatif) atau

bagaimana untuk bekerja sebaik-baiknya dengan pemohon keberatan

yang berlawanan (antagonistic). Topik-topik inilah yang dapat dibahas

dalam pelatihan awal jika waktunya mencukupi, atau dalam pelatihan

tambahan. Harus diingat bahwa ini bukan pelatihan yang berorientasi

348 Katie, Ryan, IFES, BRIDGE Training by the Snow-Capped Himalayas, dapat dilihat di http://www.ifes.org/Content/Publications/News-in-Brief/2010/BRIDGE-Training-by-the-Snow-Capped-Himalayas.aspx, 2010.

Struktur Komisi Pemilu – Sesi ini akan memberikan pengantar tentang komisi Pemilu nasional dan departemen serta tanggung jawabnya. Struktur komisi Pemilu nasional, regional dan provinsi juga akan dibahas.

Peran dan Tanggung Jawab Badan Penyelenggara Pemilu – Sesi ini akan memberikan pengantar tentang peran Badan Penyelenggara Pemilu dalam menangani keberatan Pemilu dan bagaimana tanggung jawab tersebut terkait dengan peran lain Badan Penyelenggara Pemilu (sebagai contoh pendaftaran Pemilu, operasional tempat pemungutan suara, dll).

Pengenalan Undang-undang dan Peraturan – Sesi ini akan mencakup beberapa pasal kunci tentang Konstitusi, Pedoman Pemilu dan peraturan komisi Pemilu berkaitan dengan keberatan.


167

Konsep Pemilu yang Bebas dan Adil – Sebuah pengenalan dasar tentang konsep Pemilu bebas dan adil serta berbagai standar untuk mengevaluasi sejauh mana Pemilu memenuhi uji ini.

Etika dalam Administrasi Pemilu – Sesi ini akan menguji sumber-sumber pedoman perilaku (ethical conduct) dan berbagai studi kasus dilema etika. Sesi ini akan menanyakan kepada para peserta untuk memikirkan tentang siapa pemangku kepentingan Badan Penyelenggara Pemilu dan bagaimana bertanggung jawab terhadapnya.

Pelanggaran Pemilu – Sebuah tinjauan yang berkaitan dengan pasal-pasal dari Tata Pemilu.

Penanganan Keberatan Pemilu – Sesi ini akan memberikan gambaran umum tata tertib keberatan serta langkah-langkah proses penanganan keberatan Pemilu, termasuk hak gugat (standing) dan persyaratan beban pembuktian serta penjadwalan selama proses tersebut.

Sanksi dan Hukuman – Sesi ini akan mencakup pasal-pasal yang berkaitan dengan Pedoman Pemilu dan mendiskusikan bagaimana Badan Penyelenggara Pemilu dapat menerapkan berbagai sanksi dan hukuman untuk berbagai pelanggaran Pemilu.

Pemantauan dan Pengawasan Pemilu – Sesi ini akan memberikan uraian singkat tentang peran peninjau dan perwakilan kandidat yang dimainkan di dalam proses Pemilu dan berbagai hak dan tanggung jawab mereka terkait pengajuan keberatan.

Bekerja sama dengan Media – Sebuah sesi singkat tentang media dalam proses Pemilu dan bagaimana Badan Penyelenggara Pemilu seharusnya menangani berbagai pertanyaan media tentang kerja mereka.

Bekerja Sepanjang Prosedur Keberatan - Tinjauan langkah-langkah yang rinci dalam proses penanganan keberatan Pemilu, termasuk berbagai formulir yang digunakan dalam proses dan bagaimana untuk mengisinya.

Proses Keberatan Media – Jika relevan, merupakan hal yang perlu untuk menjamin bahwa Badan Penyelenggara Pemilu memahami bagaimana keberatan terhadap pemberitaan media (TV, radio dan surat kabar) ditangani.

Studi Kasus Keberatan – Para anggota Badan Penyelenggara Pemilu diberikan berbagai keberatan yang aktual dan harus mengerjakannya melalui studi kasus, termasuk mengisi seluruh formulir komisi Pemilu.

168


akademis dimana teori dan sejarah diuji. Melainkan, ini adalah program

pelatihan yang dirancang untuk mempersiapkan para anggota Badan

Penyelenggara Pemilu mengambil tugas yang seringkali menantang dan

penuh perdebatan dalam penyelesaian keberatan Pemilu.

D. Penyusunan Pelatihan Singkat untuk Petugas Pemungutan Suara

Pelatihan Badan Penyelenggara Pemilu mungkin tidak selalu dapat dilayani

dengan sebaik-baiknya lewat pendekatan “satu ukuran untuk semua”.

Ada saat dimana tujuan dapat lebih baik dicapai dengan merencanakan

sesi pelatihan yang khusus sesuai fungsi dimana petugas Pemilu di

berbagai tingkat hirarki bertanggung jawab, serta otoritas dimana mereka

diperbolehkan untuk mengambil tindakan. Bagi Badan Penyelenggara

Pemilu di tingkat tempat pemungutan suara, khususnya sebuah pelatihan

yang lebih singkat mungkin lebih sesuai. Idealnya, suatu pelatihan dasar

tentang bagaimana menangani keberatan dapat diakomodasi selama sesi

pelatihan petugas pemungutan suara yang biasa.

Di tingkat tempat pemungutan suara, sebagai contoh, petugas pemungutan

suara bertanggung jawab terhadap pendirian tempat pemungutan suara

dan pelaksanaan prosedur yang semestinya untuk melakukan pemungutan

suara di Hari Pemilu. Mereka juga bertanggung jawab untuk melengkapi

dokumen-dokumen secara akurat untuk mempertanggungjawabkan

penerimaan dan penggunaan surat suara dan berbagai materi sensitif

lainnya, mendokumentasikan kejadian atau peristiwa yang tidak biasa di

tempat pemungutan suara dan mengemas kembali materi dan kotak suara

untuk dikembalikan ke Badan Penyelenggara Pemilu daerah atau distrik.

Di banyak negara, penghitungan suara ditangani di tempat penghitungan

Hari Pemilu – Sebuah gambaran umum tata tertib pemungutan suara di Hari Pemilu dan sebuah kesempatan untuk menggugat Badan Penyelenggara Pemilu agar dapat memikirkan bagaimana mereka seharusnya menangani keberatan pada Hari Pemilu.

Tanya Jawab – Sesi ini memberikan kesempatan kepada perwakilan Badan Penyelenggara Pemilu untuk menjawab berbagai pertanyaan tambahan dari pelatihan.


169

yang tersentralisir; di banyak tempat lainnya, petugas pemungutan suara

juga bertanggung jawab melakukan proseur penghitungan suara setelah

penghitungan suara ditutup dan menyiapkan laporan hasilnya.

Sesuai dengan cakupan kerja yang dilaksanakan di tempat pemungutan

suara, ketua biasanya berkewajiban untuk menanggapi setiap keprihatinan

atau keberatan yang muncul dari perwakilan partai atau kandidat atau

pemantau, serta mengambil tindakan korektif yang segera dimana

dipandang layak. Cara keberatan ditangani oleh seorang petugas Pemilu

dapat menjadi faktor penentu keputusan pemohon keberatan untuk

memasukkan keberatannya secara lebih formal di tingkat yang lebih tinggi

atau mengupayakan proses litigasi.

Tujuan kunci yang seharusnya dipenuhi selama pelatihan petugas

pemungutan suara terkait dengan penyelesaian keberatan Pemilu

seharusnya memastikan bahwa petugas pemungutan suara

kompeten untuk :

• Menjamin perlakuan yang setara, adil, tepat waktu, dan netral

kepada seluruh pemilih, perwakilan dari partai politik peserta

Pemilu dan pemantau yang berwenang yang mungkin hadir di

tempat pemungutan suara;

• Memahami secara penuh sejauhmana dan batas kewenangan

mereka untuk memutuskan dan jenis tindakan perbaikan yang

kompeten yang dapat mereka lakukan;

• Mempertahankansikapyangkooperatifdengansetiappemohon

keberatan yang mungkin mengajukan keprihatinan atau keberatan

terhadap cara bagaimana tata tertib dilaksanakan;

• Mampu mengamati cara bagaimana prosedur dilaksanakan

oleh petugas pemungutan suara dan menentukan apakah suatu

keberatan dapat dibenarkan;

• Mengambiltindakankorektifsegeradimanajelasterjaditatatertib

yang tumpang tindih atau kesalahan telah terjadi;

• Secara percaya diri menjelaskan kepada pemohon keberatan

dimana terjadi kesalahpahaman dalam kasus dimana keberatan

tidak dapat dibenarkan;

170


• Menasihatiseorangyangmengajukankeberatanyangtidakpuas

dengan tindakan yang diambil mengenai bagaimana dia dapat

mengajukan banding tentang keputusan yang diambil ke otoritas

yang lebih tinggi; dan

• Memastikan bahwa keberatan, tindakan yang diambil dan

setiap pengakuan dari pihak yang mengajukan keberatan

didokumentasikan secara penuh.

Menyiapkan Partai Politik dalam Penanganan Pengaduan Pemilu

A. Gambaran UmumSatu dari aspek paling menantang dari penyiapan dan pelaksanaan Pemilu

adalah mempertahankan hubungan yang adil, kooperatif dan responsif

dengan partai politik dan kandidat di tengah-tengah lingkungan politik yang

saling bermusuhan. Walaupun seluruh upaya terbaik dan komitmen yang

didedikasikan untuk menyelenggarakan proses Pemilu secara adil dan

kompeten, Badan Penyelenggara Pemilu seringkali menghadapi keberatan

yang bertubi-tubi dari para peserta Pemilu yang terjepit di panasnya

persaingan politik. Dengan begitu banyaknya yang dipertaruhkan, tidak

sulit untuk memahami mengapa mereka seringkali begitu suka menuntut.

Mereka telah menaruh komitmen sumber daya, energi dan masa depan

mereka dalam persaingan untuk memperoleh kepercayaan dan dukungan

dari para pemilih pada komunitas mereka. Bagi mereka, banyak sekali

investasi dilakukan terhadap hasil dari Pemilu.

Ketika penyimpangan muncul dalam Pemilu, satu partai politik mempunyai

kepentingan untuk menjamin bahwa penyimpangan ini tidak mencemari

hasilnya. Mengajukan keberatan adalah respon yang umum. Seringkali

frustrasi berasal dari ekspektasi yang tidak realistis, dan kegagalan untuk

memahami secara penuh proses keberatan Pemilu dan berbagai hak dan

kewajiban terhadapnya.

Bagi suatu partai untuk mengisi fungsi ini secara efektif, pelatihan mungkin

perlu diberikan. Materi berikut ini dirancang untuk menghadapi tantangan


171

yang mungkin dihadapi dan sebuah format program yang dapat digunakan

untuk pelatihan seperti itu bagi partai politik.

B. Tantangan i. Undang-undang keberatan Pemilu yang belum teruji atau

belum berkembang

Undang-undang dan peraturan keberatan Pemilu yang belum

dikembangkan menimbulkan masalah yang signifikan dalam merancang

program pelatihan, karena substansi yang diperlukan untuk pelatihan tidak

memadai atau hilang sama sekali. Penyelenggara dapat merasa kebutuhan

untuk mengambil langkah-langkah yang diperlukan dalam mengatasi

tantangan tersebut. Merupakan hal yang amat penting bahwa seluruh

opini yang interpretatif dari penyelenggara yang ditawarkan, diperkenalkan

apa adanya. Sebuah skenario yang terkait muncul ketika Undang-undang

dituliskan dengan jelas, tetapi belum secara menyeluruh diuji dalam praktik.

Dalam situasi ini terdapat sebuah kemungkinan bahwa badan legislatif

meninggalkan celah yang memerlukan sebuah penafsiran atau opini oleh

badan peradilan, sehingga menyebabkan turunnya prediktabilitas dari hasil

proses tersebut. Pada beberapa kesempatan, hukum tertulis dan praktik-

praktik tradisional tidak sepenuhnya berkaitan, sehingga menyebabkan

kebingungan tentang saluran yang semestinya untuk mengupayakan

penanganan penuh (untuk contoh yang terkemuka mengenai isu ini,

lihat studi kasus Filipina dalam Bab 4: Studi Kasus Terkait Pelatihan

Arbiter dalam Keberatan Pemilu). Situasi seperti ini harus diakomodasi

dengan sangat hati-hati dalam menentukan bagaimana untuk mendekati

mereka selama pelatihan dan dalam setiap materi tertulis yang dibagikan.

Merupakan hal yang amat penting bahwa penyelenggara pelatihan tidak

dipandang sebagai menawarkan nasihat hukum. Pada setiap kesempatan,

para peserta seharusnya diingatkan bahwa mereka seharusnya mencari

nasihat hukum yang semestinya dari ahli hukum dan pengecualian tertulis

(disclaimer) harus disertakan tidak hanya dalam presentasi lisan, namun

juga pada seluruh materi tertulis yang dibagikan kepada para peserta.

ii. Munculnya bias

Tidak seperti Badan Penyelenggara Pemilu, yang diharapkan menjaga

netralitas politik, partai politik pada hakikatnya adalah lembaga partisan.

Oleh karena itu, setiap perbedaan antara sesi dan materi pelatihan yang

172


diberikan kepada partai-partai secara terpisah akan ditafsirkan sebagai

sebuah upaya untuk memberikan manfaat kepada satu pihak di atas

yang lain. Penyelenggara program pelatihan harus berhati-hati terhadap

potensi munculnya bias ketika merencanakan dan melaksanakan setiap

program pelatihan yang akan disajikan kepada partai politik yang berbeda.

Menawarkan sebuah program satu kali dan membuatnya tersedia untuk

seluruh pihak secara setara merupakan sebuah metode yang optimal

untuk menghindari adanya bias, walaupun mungkin terlalu banyak partai

yang ikut serta dalam Pemilu untuk membuat opsi ini dapat dilaksanakan.

Dalam kesempatan dimana satu program pelatihan tunggal bukan

merupakan hal yang memungkinkan, sebuah upaya yang signifikan untuk

memberikan informasi yang konsisten selama seluruh program pelatihan

merupakan hal yang paling penting.

iii. Penjadwalan pelatihan partai di waktu yang tepat

Pemilihan waktu terbaik untuk melaksanakan sesi informatif bagi

partai politik mengenai hak-hak mereka terkait penyelesaian keberatan

Pemilu merupakan hal yang amat sulit. Sangat mungkin tergoda untuk

mengasumsikan bahwa waktu terbaik untuk melaksanakan program

tersebut adalah sebelum Pemilu. Kepentingan sedang tinggi, partai sedang

aktif-aktifnya dan sempitnya jadwal Pemilu menyarankan agar informasi

yang diberikan dapat tepat waktu. Pada kenyataannya, itu mungkin

merupakan waktu yang paling kurang efektif. Rentang waktu antara

pengumuman tanggal Pemilu, tenggat waktu bagi pendaftaran partai dan

kandidat serta Hari Pemilu dapat jadi cukup singkat. Penambahan rencana

dan pelaksanaan program semacam itu dapat menambahkan beban yang

signifikan terhadap Badan Penyelenggara Pemilu ketika kapasitas mereka

telah dibebani dalam penyiapan Pemilu dan perekrutan serta pelatihan

petugas Pemilu.

Selama periode ini, partai dan kandidat sedang disibukkan oleh kampanye

dan dapat menjadi hal yang sangat sulit untuk menarik minat mereka.

Banyak partai yang memilih melewatkan kesempatan yang sarat informasi

ini, dan lebih memilih mendukung upaya kegiatan kampanye mereka. Bila

partai-partai memilih untuk berpartisipasi, hampir tidak mungkin perwakilan

lengkap dari seluruh partai akan siap. Terkadang peristiwa tersebut hanya

menarik perwakilan partai-partai yang kecil, karena partai-partai yang


173

lebih besar, dan khususnya partai yang ada di parlemen mungkin percaya

mereka tidak perlu memperoleh penyegaran dalam proses keberatan

dan penanganan keberatan Pemilu. Jika pihak-pihak utama gagal datang,

acara tersebut dapat dipandang sebagai direncanakan untuk “oposisi.”

Perwakilan partai yang datang tidak selalu mereka yang memimpin secara

aktual upaya pihak untuk mengajukan keberatan.

iv. Kompetensi awal yang berbeda

Tantangan lain yang muncul ketika anggota partai politik yang datang ke

program pelatihan memiliki kompetensi awal yang berbeda saat dimulainya

pelatihan. Beberapa anggota partai yang datang mungkin memiliki

pengetahuan dalam peraturan perUndang-undangan terkait dengan

keberatan, sementara yang lainnya akan mengandalkan pelatihan itu sendiri

untuk membangun basis pemahaman. Skenario ini menempatkan para

pelatih dalam posisi menyiarkan informasi yang mungkin terlihat seperti

pengulangan dan berlebihan bagi beberapa yang hadir, sementara secara

bersamaan sangat penting bagi yang lainnya. Memberikan sebuah outline

yang luas tentang proses penanganan keberatan dalam bentuk hand-out

akan membantu menuntun anggota partai yang kurang pengetahuannya.

Informasi dasar dapat diambil dari dokumen-dokumen, karena akan dapat

menjawab berbagai pertanyaan yang tidak memerlukan keahlian yang

mendalam. Informasi yang disajikan secara lisan selama sesi pelatihan

akan menambah lebih banyak substansi pada lapisan dasar ini.

v. Masalah-masalah tambahan

Diasumsikan bahwa pada akhir pelatihan, para peserta akan fasih dalam

prosedur untuk menggugat hasil Pemilu. Keprihatinan yang seringkali tidak

diajukan adalah bahwa pelatihan itu sendiri memberikan para anggota

partai, alat yang dibutuhkan, dan mungkin malah menjadi pendorong untuk

menunda atau mendiskreditkan hasil Pemilu dengan berbagai gugatan

yang tidak perlu. Fakta “ramalan yang terpenuhi dengan sendirinya”

(self-fulfilling prophecy) tidak berarti dapat diukur atau dikuantifikasi

secara akurat, tetapi itu sangat mungkin terjadi di beberapa kesempatan.

Menanamkan pengertian kepada peserta tentang pentingnya integritas

dan perlunya mengikuti kehendak para pemilih adalah satu-satunya

penangkal bagi masalah yang potensial ini, karena satu-satunya alternatif

adalah tidak melanjutkan pelatihan partai politik tentang bagaimana untuk

174


melakukan fungsi yang penting. Hukuman yang diberikan kepada pihak-

pihak yang menggugat Pemilu dengan prasangka burukmemerlukan

keputusan subyektif yang dapat menyebabkan efek menakutkan yang

tidak diinginkan, dimana para pihak yang memiliki dasar untuk sebuah

gugatan akan gagal untuk mengikutinya karena ketakutan konsekuensi

ekonomi yang potensial. Dengan demikian memfokuskan pada titik berat

dari pelaksanaan fungsi partai politik adalah penangkal terbaik untuk

mengatasi masalah-masalah tambahan ini.

C. Struktur Materi PelatihanDi bawah ini adalah beberapa saran yang untuk materi sesi pelatihan.

Rancangan yang sebenarnya dikembangkan dan digunakan oleh para

pelatih dan penyelenggara seharusnya memperhitungkan kondisi di

lapangan, dan oleh karena itu mungkin sangat berbeda dari materi-materi

yang diberikan.

Pengenalan Undang-undang dan Peraturan – Sesi ini akan merinci Undang-undang dan peraturan yang terkait yang berfungsi sebagai dasar untuk penanganan keberatan Pemilu. Putusan pengadilan, jika tersedia, seharusnya digunakan sebagai contoh untuk memperjelas hukum menurut Undang-undang (statutory law), dan untuk menunjukkan secara jelas hukum yang berlaku dalam praktik.

Berbagai Hak dan Tanggung Jawab Partai Politik – Sesi ini akan merinci secara jelas fungsi yang diemban partai politik dan hubungannya dengan struktur demokrasi. Para peserta akan diingatkan mengenai hak hukum partai sepanjang proses Pemilu, dengan fokus yang khusus tentang keberatan pasca-Pemilu. Pada kesimpulan sesi ini, para peserta seharusnya mampu membedakan hak-hak mana yang mereka punya dan tidak punya ketika melindungi kepentingan partai mereka dan kandidat dari partai mereka.

Pelanggaran Pemilu dan Penyimpangan Pemilu – Sesi ini akan mencakup gambaran umum jenis pelanggaran atau penyimpangan terhadap beragam fase pada siklus Pemilu, dan perbedaan antara keberatan administratif dan pidana serta hasilnya.

Prosedur Keberatan Pemilu – Bagian pelatihan ini akan memberikan tinjauan menyeluruh yang rinci tentang proses keberatan, jenis keberatan yang dapat diajukan, siapa yang memiliki dasar hukum untuk mengajukan gugatan, dan badan penanganan yang mana untuk memasukkan gugatan berdasarkan subyek persoalan.


175

Daftar topik-topik sesi di atas tidaklah dimaksudkan untuk menyeluruh.

Sebagai contoh, informasi tentang strategi sebelum, atau pemulihan

persepsi publik setelah pemilihan, mempersengketakan sebuah Pemilu

tidak dimasukkan. Keprihatinan ini tidak diragukan lagi, merupakan

faktor pertimbangan utama bagi partai politik untuk memutuskan apakah

menggugat hasil Pemilu; namun, sesi pelatihan ini dimaksudkan untuk

hanya menyampaikan tingkat pengetahuan dasar diperlukan untuk

memulai atau menjalankan proses keberatan, bukan bagaimana untuk

menentukan apakah akan terlibat sepenuhnya atau tidak. Suatu program

pelatihan terpisah yang merinci keprihatinan politik sepanjang siklus

Pemilu mungkin merupakan sebuah opsi yang menarik bagi partai-partai

untuk menghadirinya.

Kesimpulan

A. Pelajaran Umum yang Dapat DiambilPemilu di seluruh dunia akan semakin melibatkan litigasi. Di negara-

negara dimana proses penyelesaian keberatan masih dalam proses

pengembangan, jumlah keberatan dan gugatan yang diajukan cenderung

jauh melebih jumlah kasus yang sebenarnya disidang dan ditindak

sampai menghasilkan suatu tindakan perbaikan. Banyak keberatan

dan gugatan yang dibatalkan atas alasan teknis, dan atas dasar bahwa

mereka dimasukkan ke lembaga yang salah, atau atas dasar dimasukkan

lewat waktu. Terdapat juga beberapa tren yang tidak menguntungkan

seperti memasukkan kasus sembarangan dengan motivasi politik dan

dimaksudkan untuk mengeruhkan proses Pemilu dan menghambat

pengesahan hasil.

Menyiapkan Permohonan (Keberatan) – Sesi ini akan membiasakan para peserta dengan formulir-formulir yang dibutuhkan, tengat waktu kapan keberatan harus dimasukkan, bagaimana untuk menghindari pembatalan gugatan karena masalah teknis, dan apa yang termasuk bukti yang memadai untuk mendukung gugatan (beban pembuktian diperlukan).

Prosedur Banding – Terakhir, pelatihan seharusnya merangkum saluran banding dalam hal keberatan ditolak atau keputusan yang berlawanan ditetapkan.

176


Sifat tindakan perbaikan yang dapat diharapkan dalam kasus dimana

keputusan badan penanganan memenangkan pemohon keberatan

seringkali disalahartikan oleh mereka. Terlalu sering keberatan diajukan

oleh para pemangku kepentingan yang percaya bahwa pelanggaran yang

mereka laporkan harus mempengaruhi hasil Pemilu, tanpa memahami

bahwa membuktikan kausalitas seringkali sangat sulit. Menjadi hal yang sulit

untuk membuktikan bahwa hasil Pemilu telah terpengaruh, contohnya, oleh

kegagalan petugas Pemilu untuk secara konsisten memastikan dicegahnya

pemungutan suara yang diwakili oleh pihak keluarga (family voting), atau

beberapa pemilih tampaknya telah diizinkan memilih tanpa menunjukkan

kartu identitasnya. Sama halnya, pengaruh aktual pelanggaran kampanye

tertentu terhadap hasil Pemilu tidak mungkin dibuktikan dengan tingkat

kepastian apapun. Mungkin terdapat fakta bahwa poster politik dirusak

dengan sengaja, sebagai contoh, tetapi menunjukkan pengaruh perusakan

tersebut terhadap hasil Pemilu merupakan hal yang hampir tidak mungkin

dilihat dengan kepastian hukum tingkat apa pun.

Terdapat juga harapan yang tidak realistik bahwa jika pengadu memenangkan

kasus, maka hasil Pemilu akan dibatalkan, atau bahwa sebuah Pemilu

akan diulang seluruhnya atau sebagian. Dalam banyak kasus-kasus

besar, tidak ada skenario seperti itu yang mungkin. Pada akhirnya, banyak

tindakan perbaikan yang tersedia yang tidak memiliki dampak apapun

terhadap partai yang tidak puas dan mengajukan keberatan. Permohonan

keberatan seringkali gagal untuk mepahami atau membedakan menurut

jenis pelanggaran dengan tindakan perbaikan yang tersedia terhadapnya.

Dalam kasus yang melibatkan tindak pidana, hukuman penjara atau denda

dapat dikenakan terhadap pelaku, tetapi tindakan perbaikan tersebut tidak

memberikan manfaat khusus apapun kepada partai atau kandidat yang

melakukan keberatan. Pelanggaran kampanye dapat menyebabkan sanksi

kepada partai politik atau penyiar (juru kampanye) tanpa ada kepuasan

yang berharga atau pengaruhnya terhadap status pemohon keberatan.

Seringkali, keberatan diajukan terkait keputusan atau tindakan dari

Badan Penyelenggara Pemilu atau tindakan atau kegagalan bertindak di

pihak anggota Badan Penyelenggara Pemilu. Keberatan ini seringkali

terkait kegagalan untuk mematuhi rincian prosedur. Bahkan dimana

kegagalan di pihak penyelenggara Pemilu tersebut berhasil dibuktikan,


177

mereka biasanya tidak dianggap lebih penting dari hak pemilih untuk

menyatakan kehendaknya. Kebijaksanaan konvensional adalah bahwa

pemilih seharusnya tidak dicabut hak pilihnya karena petugas gagal untuk

mengamati prosedur yang ada di Undang-undang. Seringkali, tindakan

perbaikan administratif menjadi mungkin. Pertimbangan kembali dokumen

pendaftaran kandidat yang ditolak dapat menyebabkan dibatalkannya

keputusan untuk menolak kandidat, contohnya. Suatu banding terkait

penghilangan sebuah nama dari daftar pemilih biasanya dapat diperbaiki.

Kegagalan kandidat independen untuk memberikan jumlah tanda tangan

yang cukup untuk mengajukan pencalonan dapat diatasi jika Undang-

undang atau peraturan memberikan jangka waktu bagi kandidat untuk

menyelesaikan kekurangan tersebut. Tindakan perbaikan administratif

seharusnya selalu diupayakan untuk menghindari proses litigasi lebih lanjut.

Undang-undang di negara yang berbeda akan sangat bervariasi dalam

perlakuan mereka tentang gugatan hasil Pemilu. Di beberapa yurisdiksi,

Badan Penyelenggara Pemilu pusat diberi kewenangan untuk membatalkan

hasil di tempat pemungutan suara secara independen berdasarkan audit

prosedur internal mereka sendiri, atau berdasarkan sebuah keberatan.

Dalam konteks ini, hukum biasanya cukup spesifik terkait dengan situasi

yang mendorong penghitungan kembali suara di tempat pemungutan

suara yang relevan, ketika suara hendak dikecualikan dari hasil Pemilu, atau

ketika sebuah Pemilu ulang harus diadakan. Di negara lainnya, pembatalan

hasil Pemilu mempersyaratkan sebuah keputusan dari badan penanganan

yang ditunjuk atau oleh pengadilan. Tanpa memandang ekspektasi

partai atau kandidat bahwa mereka dapat membatalkan hasil Pemilu

jika mereka menang di pengadilan, pada umumnya merupakan standar

yang diterima bahwa hasil Pemilu hanya dapat dibatalkan jika keseriusan

dan besaran pelanggaran sedemikian signifikan sehingga hasilnya tidak

dapat lagi ditentukan. Di sebagian besar yurisdiksi terdapat keengganan

untuk membatalkan hasil, dan pendekatan bagi perlakuan suara yang

cacat adalah berdasarkan prinsip universal, bahwa mereka hanya dapat

dibatalkan jika jumlah suara rusak lebih besar daripada selisih jumlah suara

antara pemenang dan pihak yang kalah. Bahkan jika di sebuah tempat

pemungutan suara keseluruhannya dibatalkan, suatu Pemilu ulang untuk

tempat pemungutan suara tersebut tidak dapat dilakukan jika jumlah

surat suaranya, tidak mencukupi untuk mengubah hasil untuk distrik

178


Pemilu keseluruhan. Untuk kasus-kasus dimana bukti mengkonfirmasikan

pelaku kecurangan, seperti kelalaian yang amat parah dan kesalahan yang

disengaja lah, yang akan lebih mungkin untuk menghasilkan pembatalan

hasil atau pengulangan hasil Pemilu.

Adalah selalu penting untuk memastikan bahwa hak partai dan kandidat

untuk memasukkan keberatan yang sah dijaga dan para pemangku

kepentingan ini memiliki akses terhadap proses penanganan keberatan

dimana mereka dijamin. Menjadi hal yang penting bahwa setiap pelatihan

untuk partai dan kandidat di bidang penanganan keberatan Pemilu

mencantumkan informasi yang memadai tentang kenyataan ini. Informasi

yang akurat dan harapan yang realistis tentang manfaat apa yang dapat

dicapai melalui gugatan yang berhasil dapat sangat mempengaruhi

dalam membantu partai dan kandidat memutuskan untuk mengupayakan

kasusnya atau tidak.

B. Pertimbangan Kebijakan dan Praktis untuk Pelatihan Partai Politik

Istilah “pelatihan” seharusnya tidak dipakai secara sempit untuk

menggantikan atau menghalangi peluang lainnya untuk mempersiapkan

partai politik memahami dan melaksakan hak mereka. Badan

Penyelenggara Pemilu memiliki posisi yang terbaik untuk meredakan

berbagai keraguan dan kontroversi yang mungkin muncul ketika partai

politik mencurahkan perhatiannya untuk proses keberatan Pemilu. Ini

bisa membuat badan penyelenggara Pemilu merasa tidak nyaman harus

menghadapi berondongan keberatan. Namun, sebagai pengawal proses

dan yang diberi tanggung jawab dan kewenangan untuk menjamin kondisi

yang setara bagi partai dan kandidat, Badan Penyelenggara Pemilu harus

menemukan cara untuk meningkatkan keyakinan dan kepercayaan di

dalam sistem.

Salah satu tujuan yang paling penting dari upaya mereka seharusnya adalah

untuk menjamin bahwa seluruh kandidat dan partai memiliki akses yang

setara terhadap jenis-jenis informasi dan sumber daya yang akan mereka

perlukan untuk mengerti sepenuhnya proses keberatan. Persiapan sebuah

buku saku tentang proses penanganan keberatan Pemilu menawarkan

sebuah peluang yang sempurna untuk mengisi tujuan tersebut. Idealnya,


179

buku semacam itu dapat memberikan sebuah gambaran umum sekilas

mengenai informasi berikut ini:

• Ketentuan yang relevan tentanghukumyangberlakumengenai

subyek ini;

• Garisbesartentangprosesyangharusdiikuti;

• Kalender yang mengidentifikasi tenggat waktu dan jadwal

yang relevan;

• Contoh-contohformuliryangrelevandanbagaimanamerekadiisi;

• Nama, alamat dan informasi kontak untuk berbagai badan yang

memegang peranan dalam penanganan keberatan, termasuk

Badan Penyelenggara Pemilu di tingkat daerah, propinsi dan pusat.

• Dimanaparapembacadapatmencaribantuan;dan

• Informasilainyangdipandangrelevandanberguna.

Buku saku seperti itu diterbitkan setiap saat selain ditengah-tengah

panasnya persiapan Pemilu khusus. Buku saku tersebut juga akan

memberikan peluang kepada Badan Penyelenggara Pemilu untuk

menjamin bahwa informasi yang seragam diberikan di bawah persyaratan

yang dikendalikan untuk seluruh partai secara setara.

Menyiapkan sebuah buku saku seperti ini memiliki beberapa manfaat

sampingan. Hal ini mendorong penyelenggara Pemilu untuk menempatkan

diri mereka pada posisi partai peserta Pemilu. Dari sudut pandang ini,

Badan Penyelenggara Pemilu dapat mengerti isu-isu apa yang akan

menjadi signifikan bagi para kandidat dan rincian prosedur seperti apa yang

mungkin tidak cukup jelas. Melihat proses Pemilu dari sudut pandang partai

juga dapat menjadi alat bantu yang berguna dalam menentukan dimana

kecacatan sistem dan dimana pelatihan tambahan diperlukan. Akhirnya,

menerbitkan buku saku diantara siklus Pemilu memungkinkan Badan

Penyelenggara Pemilu untuk menghindari hal-hal yang mengejutkan.

Sebagai target potensial untuk gugatan hukum, penerbitan buku

saku ini memberikan Badan Penyelenggara Pemilu kesempatan untuk

mempersiapkan diri mereka untuk menerima keberatan ketika keberatan

tersebut diterima.

180



Sebagaimana telah dibahas dalam bab ini, berbagai tujuan, topik dan

metodologi pelatihan untuk program pelatihan yang efektif baik bagi Badan

Penyelenggara Pemilu maupun partai politik seharusnya dipertimbangkan

dengan hati-hati. Para praktisi pembangunan dapat memainkan peranan

penting dalam merancang berbagai program ini dan memberi nasihat

kepada Badan Penyelenggara Pemilu. Serangkaian rekomendasi berikut ini

dapat membantu para praktisi dalam peran ini.

√ Karakteristik dasar pelatihan: agenda berbasis kompetensi;

penggunaan model pembelajaran bagi orang dewasa yang efektif;

penggunaan kreativitas untuk mengatasi keterbatasan sumber daya;

dan penggunaan studi kasus dalam pelatihan untuk meningkatkan

relevansi kepada para peserta.

√ Tujuan pelatihan SMART: Tujuan pelatihan seharusnya bersifat

khusus, dapat diukur, dapat dicapai, relevan dan terikat waktu.

√ Metode sesi: untuk efektivitas yang optimal, sesi seharusnya

termasuk kombinasi kuliah mini, studi kasus, role playing; dan

diskusi kelompok.

√ Evaluasi: Program pelatihan yang efektif seharusnya termasuk

evaluasi pasca-pelatihan. Hal ini dapat berbentuk uji perbandingan pra-

dan pasca- pelatihan, daftar pertanyaan, dan studi serta wawancara

lebih lanjut.

√ Topik-topik untuk program pelatihan bagi Badan Penyelenggara

Pemilu: Suatu program pelatihan dasar bagi Badan Penyelenggara

Pemilu dapat mencakup struktur komisi Pemilu; peran dan tanggung

jawab Badan Penyelenggara Pemilu; berbagai pasal kunci pada

Konstitusi, Pedoman Pemilu dan peraturan yang berhubungan

dengan keberatan Pemilu; konsep Pemilu yang bebas dan adil; etika

dalam penyelenggaraan Pemilu; pelanggaran Pemilu; penanganan

keberatan Pemilu; sanksi dan hukuman untuk pelanggaran Pemilu;


181

peran pemantau dan pengawas Pemilu; bekerja dengan media;

tinjauan yang rinci mengenai prosedur keberatan; proses keberatan

media; studi kasus keberatan; serta tanya jawab.

Akan dapat berguna untuk merancang sesi pelatihan khusus

dan singkat bagi Badan Penyelenggara Pemilu di tingkat tempat

pemungutan suara. Idealnya, pelatihan dasar mengenai bagaimana

menangani keberatan dapat diakomodasi selama sesi pelatihan rutin

petugas Pemilu.

√ Topik-topik untuk program pelatihan bagi partai politik: Suatu

program pelatihan dasar bagi partai politik dapat mencakup pengantar

pada peraturan perUndang-undangan; hak dan tanggung jawab

partai politik; pelanggaran dan penyimpangan Pemilu; Prosedur

keberatan Pemilu; persiapan keberatan; dan prosedur banding.

Program pelatihan terpisah lainnya dapat menjadi pilihan yang baik

untuk memperbaiki masalah-masalah politik yang tidak masuk dalam

program pelatihan yang komprehensif.

√ Sumber daya tambahan: Suatu buku saku tentang keberatan

Pemilu, dapat dibagikan oleh Badan Penyelenggara Pemilu sebelum

Hari Pemilu, dapat menjadi sumber daya yang tak ternilai bagi partai

politik dan kandidat.

182


STUDI KASUS TERKAIT DENGAN PELATIHAN ARBITER DALAM KEBERATAN PEMILU

4Kasus 1: Pengalaman Meksiko oleh

Gerardo de Icaza, Hernández dan Ernesto Ramos Mega

Kasus 2: Pengalaman Filipina oleh Luie Tito , F Guia dan Vincent Pepito, F Yambao, Jr.

Seorang petugas Pemilu menunjukkan surat suara yang salah selama penghitungan ulang sebagian pada Pemilu tanggal 2 Juli di Mexico City, Meksiko Agustus 2006.

Bab 4: Studi Kasus Terkait Pelatihan Arbiter Dalam Pengaduan Pemilu

185

Pendahuluan

Pada inti dari sebagian besar sistem penanganan keberatan Pemilu, berdiri

seorang hakim atau arbiter yang bertanggung jawab untuk mengawasi dan

mengambil keputusan yang kompeten. Bentuk sebuah badan keberatan

Pemilu bisa sangat beragam, ia dapat mengambil bentuk yudisial atau

kuasi yudisial, legislatif atau administratif, purna waktu- atau paruh-waktu,

permanen atau sementara, dan independen atau ditunjuk. Peran seorang

arbiter juga bisa bervariasi bentuknya. Pengambilan keputusan bisa

berbentuk hakim tunggal dari pengadilan umum yang memeriksa keberatan

Pemilu atau bisa saja berbentuk majelis yang terdiri dari beberapa anggota

yang khusus didedikasikan untuk menangani kasus tersebut. Apa pun sifat

dari anggota-anggota badan penanganan, adalah sangat penting untuk

memahami peran dan kekuasaan mereka di dalam proses penanganan

sejak keberatan diterima hingga penyelesaian dari isu tersebut.

Dengan cara yang sama, badan penyelenggara Pemilu nasional harus

melaksanakan pelatihan para hakim secara serius jika ingin memastikan

tercapainya hasil efektif yang dapat mendorong penyelesaian keberatan

Pemilu yang adil, konsisten dan akurat. Berbagai prosedur dan aturan

keberatan Pemilu mungkin berbeda dari perkara perdata, pidana atau

administratif lainnya (informasi lebih lanjut, lihat Bab 1: Standar-Standar

Internasional). Suatu program pelatihan yang dikelola dengan baik yang

menjamin kompetensi setiap anggota, diperlukan bagi terciptanya suatu

sistem penanganan keberatan Pemilu yang adil dan tidak memihak.

Program pelatihan untuk para hakim atau arbiter harus berupaya mengacu

pada suatu pemahaman yang menyeluruh dan mengikuti perkembangan

terkini tentang proses penanganan keberatan Pemilu nasional dan status

terkini dari berbagai peraturan perUndang-undangan, termasuk seluruh

tata tertib yang relevan bagi penyelidikan dan penanganan perkara

Pemilu. Idealnya, pelatihan perlu bertujuan untuk meningkatkan baik

profesionalisme dan efisiensi para hakim atau arbiter dalam kasus-kasus

terkait Pemilu dan juga meningkatkan pemahaman mereka terhadap

praktik-praktik terbaik internasional sebagai kerangka kerja untuk aturan

domestik. Berbagai pelatihan ini seharusnya mampu mempromosikan

186


penerapan hukum Pemilu yang seragam dan transparan melalui

penyusunan pedoman yang informal tetapi otoritatif. Pendeknya, pelatihan

hakim dan arbiter akan menginformasikan seluruh pembuat kebijakan yang

relevan di dalam sebuah kerangka kerja bersama, sehingga menghasilkan

keputusan hukum yang dapat diprediksi dan baik.

Bab ini akan menghimpun dua contoh pelatihan badan penanganan

sengketa Pemilu yang berbeda. Pertama, Pengadilan Pemilu pada

Pengadilan Federal (Electoral Court of the Federal Judiciary) Meksiko akan

membagi pengalaman uniknya, dengan menjelaskan sejarah organisasinya

dan pendekatan yang mereka pakai ketika merancang dan melaksanakan

pelatihan bagi badan penanganan keberatan Pemilu di negara-negara

lainnya. Pengadilan Meksiko telah diundang untuk menyusun program

pelatihan peradilan di banyak tempat karena capaiannya dalam

mengembangkan pengadilan Pemilu yang independen. Di bagian

kedua dari bab ini, Libertás, sebuah asosiasi pengacara yang terkenal di

Filipina membagi pengalamannya dalam mengkoordinasikan pelatihan

penanganan keberatan Pemilu pada Pemilu Filipina 2010.349 Pelatihan ini

merupakan pengalaman pertama Libertás dengan pelatihan peradilan

untuk Pemilu, dan pelajaran yang diperoleh (lessons learned) dalam proses

tersebut menyumbangkan pandangan yang cemerlang tentang pentingnya

program pelatihan yang dirancang dan dilaksanakan dengan baik.

Kasus 1: Pengalaman Meksiko

Latar Belakang

A. Evolusi Struktur Peradilan untuk Penanganan Pengaduan Pemilu

Selama 20 tahun terakhir, pendekatan penyelesaian keberatan Pemilu di

Meksiko telah berubah secara substansial dari sistem yang didominasi oleh

sistem politik menjadi suatu sistem yang sepenuhnya berbasis peradilan.

Pada tahun 1987, Tribunal Pemilu pertama (Tribunal de lo Contencioso

349 Libertás (Lawyers League for Liberty) merupakan sebuah asosiasi pembaruan dan individu yang berwawasan kewarganegaraan yang memiliki komitmen terhadap pembaruan hukum dan keadilan, peningkatan demokrasi dan hak asasi manusia, serta advokasi tata kelola yang baik di Filipina.


187

Electoral, TRICOEL) di Meksiko dibentuk dengan kewenangan untuk

menyelesaikan berbagai sengketa yang berasal dari Pemilu federal baik

untuk kedua badan legislatif (chambers of Congress) maupun presiden.

Meskipun demikian, Meksiko mempertahankan sistem peradilan Pemilu

campuran, dimana putusan Pengadilan dapat dirubah dengan keputusan

yang dibuat oleh Electoral Colleges pada kedua kamar pada Kongres.

Lembaga-lembaga inilah yang diberikan kewenangan untuk menyatakan

pembatalan suatu Pemilu.

Pada tahun 1990, Pengadilan Pemilu Federal (Federal Electoral Court/

Tribunal Federal Electoral, TRIFE) dibentuk sebagai lembaga peradilan

otonom, tetapi sifat campuran sistem tersebut tetap ada. Keputusan

TRIFE dapat diperbaiki dan diubah melalui dua-pertiga suara Kongres yang

hadir sebagai Electoral College.

Pada tahun 1993, dua amandemen konstitusional yang substantif

dilakukan. Pertama, TRIFE menjadi “otoritas peradilan tertinggi dalam

urusan Pemilu.” Pada saat yang bersamaan, peraturan perUndang-

undangan diterbitkan menggantikan sistem evaluasi-mandiri yang

memungkinkan Electoral Colleges pada Kongres untuk meninjau Pemilu.

Namun, sistem campuran ini masih ada pada saat Pemilu Presiden tahun

tersebut, karena perubahannya belum disahkan oleh Majelis Rendah

(Chamber of Deputies) (majelis tingkat lebih rendah dari Kongres). Pada

tahun 1996, sebagai hasil dari reformasi konstitusional yang menyeluruh,

Pengadilan Pemilu pada Pengadilan Federal (Electoral Court of the

Federal Judiciary, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion,

TEPJF) dibentuk. Semenjak itu, keputusannya mengenai keberatan

Pemilu legislatif dan presiden bersifat final dan berkekuatan hukum tetap.

TEPJF juga diberdayakan untuk menyelesaikan berbagai kontroversi yang

mungkin muncul dari Pemilu Presiden, untuk melaksanakan penghitungan

suara akhir, dan mengesahkan Pemilu. Tidak perlu dikatakan lagi, bahwa

reformasi tersebut memiliki dampak yang amat besar terhadap sistem

Pemilu Meksiko.

TEPJF dibagi menjadi Majelis Tinggi (High Chamber) dan lima Majelis

Daerah (Regional Chambers). Majelis Tinggi adalah badan permanen yang

berkedudukan di ibukota, Mexico City dan terdiri dari tujuh orang Hakim

188


Pemilu. Sejak tahun 1996, para Hakim diusulkan oleh Mahkamah Agung

Meksiko dan dipilih berdasarkan suara dari dua-pertiga dari anggota Senat.

Setelah Reformasi Konstitusi pada tahun 2007, Hakim Pemilu ditugaskan

untuk masa jabatan sembilan tahun. Ketua Pengadilan Pemilu dipilih di

antara anggota-anggota Majelis Tinggi untuk masa empat tahun dan dapat

dipilih kembali untuk jangka waktu tambahan. Majelis Daerah merupakan

badan Pemilu permanen yang berkedudukan di kota-kota Guadalajara,

Monterrey, Xalapa, Mexico City dan Toluca. Kota-kota ini mewakili lima

daerah pemilihan dimana negara ini dibagi untuk memilih anggota-anggota

kongresnya di bawah sistem perwakilan proporsional. Setiap Majelis

Daerah terdiri dari tiga Hakim Pemilu, yang ditugaskan dengan cara yang

sama dengan Hakim dalam Majelis Tinggi.

B. Sistem Penyelesaian Keberatan Pemilu yang Saat Ini Berlaku

Keberatan Pemilu dikelola di beberapa tingkat. Majelis Tinggi TEPJH

diberdayakan untuk menyidangkan keberatan tentang pemilihan presiden,

pemilihan gubernur dan pemilihan anggota kongres (dari anggota kongres

yang dipilih lewat perwakilan proporsional). Majelis ini juga menyelesaikan

berbagai gugatan para pihak terhadap keputusan Lembaga Pemilu Federal

(Federal Electoral Institute-‘IFE’). Majelis Daerah diberdayakan untuk

menyelesaikan keberatan yang terkait Pemilu legislatif (legislator yang dipilih

oleh mayoritas) juga dewan kota dan kepala pemerintahan administratif

dan politik pada pemerintah daerah di wilayah yurisdiksi mereka.

Konstitusi Federal, Undang-undang Peradilan Federal, Peraturan

Penyelenggaraan Pemilu Federal dan Undang-undang Penyelesaian

Keberatan Pemilu memberikan kewenangan kepada TEPJF untuk

mengpenanganan keberatan Pemilu. Melalui sebuah Non-conformity

Proceeding, Pengadilan dapat menyelesaikan keberatan dalam Pemilu

legislatif federal dan Pemilu presiden. Pihak-pihak yang berkentingan

dapat menggugat hasil yang terdaftar di distrik pemungutan suara tertentu

dalam waktu paling lama empat hari setelah setiap distrik menyelesaikan

penghitungan suara. Pemilu presiden secara keseluruhan hanya dapat

digugat dalam waktu maksimal empat hari dari pengumuman hasil Pemilu

yang dikeluarkan IFE. TEPJF dapat menyelesaikan gugatan banding

terhadap tindakan dan keputusan yang dikeluarkan oleh IFE. Sebagian


189

besar dari keputusan ini berhubungan dengan sanksi ekonomi terhadap

partai politik.

Berbagai gugatan terhadap berbagai aturan dan keputusan yang

diterbitkan oleh otoritas negara yang kompeten untuk menyelenggarakan,

mengevaluasi atau menyelesaikan keberatan di pemilihan kepala daerah

yang dapat menghasilkan keputusan mempengaruhi pengembangan

suatu proses Pemilu ataupun hasil akhir Pemilu dapat ditinjau oleh Tinjauan

Konstitusional Pemilu (Electoral Constitutional Review). Dalam rangka

menangani gugatan-gugatan terhadap berbagai tindakan dan keputusan

yang melanggar hak-hak politik warga negara untuk memilih, maju di

dalam Pemilu, berserikat secara politik, dan bergabung dengan suatu partai

politik, sebuah gugatan untuk Perlindungan Hak Politik dan Pemilu Warga

Negara (Proceeding for the Protection of the Political and Electoral Rights

of Citizens) dapat diajukan ke Pengadilan Pemilu. TEPJF juga memiliki

kewenangan untuk mengpenanganan keberatan tenaga kerja antara

TEPJF sendiri dan para pegawainya, juga antara IFE and para pegawainya.

Terakhir, menjadi hal yang penting untuk menyebutkan bahwa Pengadilan

memiliki kekuasaan untuk melaksanakan tinjauan konstitusional dan

memastikan kepatuhan hukum Pemilu dengan Konstitusi Federal.

Bagian sebelumnya memberikan gambaran umum tentang sejarah,

reformasi dan evolusi Pengadilan Pemilu Federal Meksiko (Federal

Electoral Court of Mexico) dengan menyoroti berfungsinya proses

penanganan keberatan Pemilu Meksiko. Namun, Pengadilan tidak hanya

memeriksa keberatan Pemilu, pengadilan namun juga memberikan

pelatihan baik di dalam negeri maupun di luar negeri, sebagaimana dibahas

di bagian selanjutnya.

Pelatihan oleh Pengadilan Pemilu pada Peradilan Federal

Selama bertahun-tahun, Pengadilan Pemilu Federal Meksiko telah

membangun suatu kapasitas kelembagaan yang kuat dan keahlian dalam

memberikan pelatihan kepada para profesional Pemilu internasional.

Mekanisme penanganan keberatan Pemilu Meksiko yang unik telah

190


memancing keingintahuan dan ketertarikan dari lembaga-lembaga Pemilu

pada negara lain dan telah membawa Pengadilan tersebut untuk membagi

pengalamannya, melatih para hakim dan petugas Pemilu asing, serta

mengadvokasi model kerjanya di luar negeri. Pengadilan juga menggunakan

berbagai keahlian dan sumber dayanya untuk meningkatkan pengetahuan

dan keterampilan para hakim dan petugas Pemilu nasionalnya tentang

masalah penanganan keberatan Pemilu.

A. Pelatihan Internasional bagi Badan-Badan Pemilu i. Pelatihan internasional dalam Masalah Penanganan

Pengaduan Pemilu

Pada tahun 2008, Lembaga Pemilu Federal Meksiko (Federal Electoral

Institute of Mexico/IFE), Pengadilan Pemilu Federal (Electoral Court of

the Federal Judiciary/TEPJF) dan United Nations Development Program

(UNDP) membuat suatu prakarsa bersama yang berbasis Meksiko untuk

suatu aktivitas pelatihan internasional bagi komisi Pemilu asing. Pelatihan

dimulai dengan sebuah program percontohan yang dikoordinasikan antara

IFE dan Pengadilan Pemilu yang diadakan di Mexico City. Proyek tersebut

dirancang untuk Komisi Pemilu Pusat Bosnia dan Herzegovina. Karena

keberhasilan program percontohan tersebut, proyek ini diformalisasikan

pada tahun 2009 dengan dibentuknya Proyek Pelatihan dan Penelitian

Pemilu Internasional (International Training and Electoral Research Project).

Semenjak program percontohan tersebut, Pengadilan Pemilu Federal, IFE

dan UNDP telah memberikan pelatihan kepada badan penyelenggara Pemilu

dari berbagai negara dalam sejumlah subyek Pemilu, termasuk penanganan

keberatan Pemilu. Proyek pelatihan internasional ini merupakan bagian dari

sebuah rencana yang mempertimbangkan pendekatan siklus Pemilu oleh

UNDP, yang secara luas memfokuskan pada seluruh fase proses Pemilu,

tidak hanya pada Hari Pemungutan Suara. Program ini didanai oleh UNDP’s

Global Program for Electoral Cycle Support, TEPJF, IFE dan menganut

perspektif “selatan-selatan” untuk kerjasama bagi pembangunan. Pelatihan

berlangsung di Mexico City dan sesi-sesinya dibawakan oleh para ahli

internasional, juga pejabat tinggi Pengadilan dan IFE. Tujuan proyek adalah

untuk memperkuat lembaga-lembaga demokratis di seluruh dunia dengan

memberikan informasi dan “pengetahuan” yang diperlukan untuk mengelola

badan-badan Pemilu yang berhasil.


191

Menyambung awal yang sukses, TEPJF secara teratur menerima

permintaan bantuan dari beragam pemangku kepentingan Pemilu.

Terkadang permintaan ini datang melalui UNDP, Organisasi Negara-Negara

Amerika (Organization of American States/OAS), atau Asosiasi Pejabat

Pemilu Eropa (Association of European Election Officials/ACEEEO).

TEPJF memiliki suatu Nota Kesepahaman dengan seluruh organisasi

yang disebutkan sebelumnya. Selain itu TEPJF juga menerima permintaan

langsung dari pengadilan Pemilu, kementrian dalam negeri atau komisi

Pemilu baik melalui Kantor Urusan Internasionalnya (Office of International

Affairs) atau kantor-kantor pemerintah Meksiko di luar negeri. TEPJF

mengerjakan program pelatihan hanya berdasarkan permintaan, dan tidak

memilih suatu negara berdasarkan pertimbangan geopolitik atau ekonomi.

TEPJF telah membentuk suatu jaringan pengelola Pemilu, dan memfokuskan

diri kepada suatu metodologi yang efektif untuk bekerja dengan institusi-

institusi relevan sebagai mitra yang setara. TEPJF memiliki hubungan aktif

Bantuan Teknis untuk Mahkamah Agung Pemilu Guatemala(Maret 2009)

TEPJF memberikan bantuan teknis kepada Mahkamah Agung Pemilu Guatemala (Tribunal Supremo Electoral, TSE) dan membangun sebuah program pelatihan tentang sejumlah topik yang luas, termasuk pendanaan dan pengadaan bagi partai politik dan kampanye, penggabungan DPT menjadi DPT Nasional dan pemutakhiran daftar pemilih, peraturan pra-kampanye dan kampanye pemilu, pendidikan kewarganegaraan dan strategi pelatihan bagi petugas pemilu dan anggota Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara.

Bantuan Teknis bagi Pelaksana Pemilu dari Kementerian Informasi Libanon

(Maret-April 2009)

Lokakarya diajarkan kepada tujuh ahli yang berkolaborasi dengan Kementerian Informasi Libanon. Tema-temanya mencakup perspektif internasional tentang metode peningkatan obyektivitas liputan media langsung tentang proses pemilu, mekanisme untuk memastikan keterwakilan yang adil dan setara bagi kandidat perorangan pada media demikian juga pembedaan antara propaganda dan informasi serta antara berita dengan opini selama liputan pemilu. Lokakarya ini dirancang sesuai kepentingan khusus lembaga-lembaga pemilu Libanon.

192


dengan hampir semua Badan Penyelenggara Pemilu di Amerika Latin,

dan juga memperoleh manfaat dari suatu jaringan multilateral melalui

OAS, Persatuan Organisasi Pemilu Inter-Amerika (Inter-American Union

of Electoral Organizations (UNIORE)) dan misi-misi pengamatan Pemilu.

Setelah menerima permintaan, TEPJF bekerjasama dengan peminta

kerjasama, dengan mempertimbangkan kapasitas dan kebutuhannya untuk

sebaik mungkin menyusun suatu program yang cocok dengan kebutuhan

negara tersebut. Sebagai hasilnya, agenda pelatihan dapat sangat beragam

dari topik luas seperti seminar tentang peradilan Pemilu, sampai kepada

topik sempit seperti lokakarya tentang transisi demokratis atau hasil Pemilu.

Walaupun lokakarya bisa mencakup isu yang luas, program-program pelatihan

cenderung memfokuskan pada topik yang lebih spesifik: diskusi tentang

organisasi dan administrasi Pemilu; penegakan undang-undang Pemilu;

penanganan keberatan Pemilu; dan komunikasi sosial sebagai faktor penguat

dalam badan Pemilu. Subyek-subyek ini kemudian dibagi menjadi dua bidang

yang lebih khusus. TEPJF selalu melaksanakan penilaian awal proses Pemilu

terhadap negara yang meminta bantuan. Lebih lanjut, Pengadilan menilai

perkembangan demokrasi negara tersebut dalam rangka menerapkan satu dari

tiga tingkat pelatihan: demokrasi yang sedang berkembang; demokrasi yang

lebih terkonsolidasi yang berupaya untuk memperkokoh lembaga-lembaga

Pemilu mereka; dan beberapa bidang masalah pada demokrasi yang matang.

Sebuah proyek pelatihan biasanya dilaksanakan dengan cara seminar

satu minggu di dalam sebuah format meja bundar: satu atau dua ahli

memberikan presentasi pendek, diikuti oleh sesi tanya jawab. Para

peserta dalam pelatihan dipilih oleh Badan Penyelenggara Pemilu yang

Bantuan Teknis Komisi Pemilu Zambia(April 2009)

TEPJF memberikan bantuan teknis kepada Komisi Pemilu Zambia (Electoral Commission of Zambia). Lokakarya mencakup subyek-subyek sebagai berikut: badan Pemilu dan misi mereka dalam pemerintahan yang demokratis, daftar pemilih, pemetaan dan pembagian distrik Pemilu, pendidikan kewarganegaraan, pemungutan suara dari luar negeri, penegakan hukum Pemilu dan perencanaan strategis pada lembaga Pemilu.


193

meminta bantuan. Presentasi seminar diberikan mengenai proses

penyelesaian keberatan Pemilu Meksiko, mandat dan kekuasaan TEPJF,

serta kriteria yang digunakan untuk menyelidiki dan menangani keberatan.

Walaupun agenda pelatihan dibuat berdasarkan permintaan khusus dari

badan Pemilu, TEPSF menggunakan kesempatan yang disediakan dalam

pertemuan ini untuk mengadvokasi pendirian lembaga administratif yang

menyelenggarakan dan melaksanakan Pemilu, dengan badan peradilan

terpisah yang diberdayakan untuk menangani keberatan Pemilu.

Bantuan Teknis Bagi Komisi Pemilu Filipina(Electoral Commission of the Philippines/COMELEC)

(Agustus 2009)

Sebelum pemilu Mei 2010 di Filipina, TEPJF dan Komisi Pemilu Filipina (COMELEC) menyetujui upaya bersama untuk mempertajam lebih lanjut keterampilan pemilu mereka. Dua pejabat senior COMELEC melakukan perjalanan ke Meksiko pada bulan Agustus 2009 untuk bertukar informasi dan ide dengan 24 otoritas pemilu Meksiko dan para ahli internasional.

IFES juga mengambil bagian di dalam prakarsa ini dan bertindak sebagai jembatan untuk membawa komisi pemilu dari seluruh negara untuk bertukar pengalaman dan menerima pelatihan dengan otoritas pemilu Meksiko. Pertukaran ini memberikan kesempatan kepada komisi-komisi pemilu asing untuk belajar dari sistem pemilu Meksiko, salah satu yang paling canggih di dunia. Kemudian, komisi-komisi asing memberikan IFE kesempatan untuk terus mengembangkan keahlian pemilunya menjadi lebih terbiasa dengan sistem-sistem yang berbeda di seluruh dunia.

TEPJF mengadakan sebuah lokakarya yang membahas beberapa subyek, seperti pendanaan pemilu, daftar pemilih, penegakan undang-undang pemilu di Meksiko, teknologi pemilu dan pemungutan suara elektronik, dan program pendidikan kewarganegaraan serta pelatihan pemilu. Delegasi Filipina dan Meksiko menyadari bahwa mereka menghadapi tantangan yang serupa yang timbul dari latar belakang geografis dan sosial politik dan isu-isu yang yang disajikan oleh penyelenggaraan pemilu yang modern yang serupa. Penyaji dari Meksiko menjelaskan kepada delegasi COMELEC tentang kegagalan di masa lalu, apa yang mereka telah lakukan untuk mengatasinya, dan dalam banyak kasus, apa yang masih mereka lakukan untuk memperbaiki kesalahan dalam sistem yang terus menerus.

194


Para pelatih seringkali adalah ahli internasional atau pejabat tinggi IFE

atau TEPJF (misalnya pelatih dari Pusat Pelatihan). Pelatih membuat

materi mereka sendiri untuk para peserta, yang kemudian diterjemahkan,

sebagian besar ke bahasa peserta. Mitra khusus untuk suatu proyek akan

beragam, walaupun OAS, IFE dan UNDP umumnya bermitra dengan

Pengadilan tersebut untuk pelatihan Badan Penyelenggara Pemilu.

Akhirnya, pada akhir proyek pelatihan, para peserta pelatihan diminta untuk

mengisi lembar evaluasi dengan umpan balik dan rekomendasi tentang

pekerjaan TEPJF.

Penyelenggaraan dari kegiatan pelatihan ini di berbagai negara tentunya

mempunyai berbagai keterbatasan praktis. Hambatan bahasa adalah masalah

yang paling nyata, walaupun Pengadilan Pemilu telah berhasil mengatasi

tantangan ini. Di Eropa Timur contohnya, Pengadilan mempekerjakan dua

orang penerjemah simultan untuk menerjemahkan dari bahasa Macedonia

ke Bahasa Inggris dan dari Bahasa Inggris ke Bahasa Spanyol. Namun bahasa

hanya merupakan puncak dari gunung es masalah jika dibandingkan dengan

perbedaan-perbedaan dalam pelatihan; selalu dibutuhkan pertimbangan

faktor-faktor lain seperti sejarah dan kebudayaan negara-negara tertentu,

juga tradisi hukum dan kebiasaan. Namun, berbagai perbedaan hukum

sebenarnya merupakan masalah yang lebih kecil dibandingkan dengan

celah, ketidakjelasan atau ketidakselarasan yang mungkin ada di kerangka

hukum dari demokrasi tertentu. Namun, tidak seperti beberapa bidang

hukum lainnya, tampaknya ada sebuah konsesus tentang prinsip-prinsip

Pemilu internasional yang sedang dibangun.

Lokakarya Internasional Administrasi Pemilu untuk Komisi Pemilu Republik Macedonia dan Komis Pemilu Pusat Bosnia dan Herzegovina

(Februari 2010)

TEPJF menyelenggarakan sebuah lokakarya internasional yang dihadiri oleh Komisi Pemilu Republik Macedonia dan Komisi Pemilu Pusat Bosnia dan Herzegovina. Lokakarya membahas penanganan keberatan Pemilu dan penegakan undang-undang Pemilu, juga diskusi tentang perspektif perbandingan sistem-sistem Pemilu, otoritas Pemilu dan tata kelola demokratis, pemungutan suara dari luar negeri, materi Pemilu tentang organisasi, logistik dan mekanisme pemungutan suara, pendidikan kewarganegaraan, pelatihan Pemilu dan pegawai negeri pada Badan Penyelenggara Pemilu, serta modernisasi dan teknologi Pemilu.


195

Walaupun sumber daya seringkali menjadi isu di dalam pembaruan Pemilu,

sumber daya finansial umumnya bukanlah kendala bagi Pengadilan Pemilu.

TEPJF memiliki sumber daya yang baik untuk melaksanakan pelatihan-

pelatihan internasional ini dan juga membagi biayanya dengan OAS,

UNDP dan pihak yang meminta pelatihan. Lebih jauh lagi, seluruh sesi

pelatihan diadakan di Meksiko, dimana infrastuktur tersedia luas untuk

pelatihan dalam urusan Pemilu. Tentu saja, pelatihan ini juga memberikan

manfaat kepada Pengadilan Pemilu dan pemerintah Meksiko. Pelatihan

internasional tentang penegakan undang-undang Pemilu dan penanganan

keberatan Pemilu memperkuat jalur kerjasama TEPJF sambil berkontribusi

kepada pengembangan proyek-proyek Pemilu di negara lain. Mereka

mendorong berbagi dan bertukar pengalaman dan pengetahuan dengan

para mitra di bidang yang menjadi kepentingan bersama, dan demikian

TEPJF memperoleh manfaat baik dari pengembangan demokrasi di dunia

dan peningkatan harmonisasi hukum internal dan internasional dalam

putusan-putusan penanganan keberatan Pemilu. Selagi para hakim, arbiter

Pemilu dan pejabat Pemilu lainnya bekerja untuk meningkatkan dan/atau

memperbaharui sistem penanganan keberatan Pemilu mereka benar-

benar dapat memperoleh dukungan yang sangat besar dan panduan dari

pengalaman Meksiko sendiri, tidak hanya dalam pekerjaan pengadilan

Pemilu internasional.

ii. Jenis pelatihan lainnya yang diperlukan oleh tribunal Pemilu

Walaupun tidak diragukan lagi bahwa suatu tribunal Pemilu sangat

memerlukan pelatihan penegakan hukum dan penanganan keberatan

Pemilu, namun sebuah lembaga yang kuat yang melayani demokrasi

modern memerlukan pengetahuan pada berbagai bidang yang berbeda.

Di bawah premis ini, Pengadilan Pemilu Meksiko telah memberikan

bantuan kepada beberapa lembaga Pemilu di dalam bidang-bidang yang

sifatnya dukungan.

OAS dan TEPJF menandatangani Nota Kesepahaman pada tahun 2009350,

dan sejak itu telah bekerja sama dengan lima misi bantuan teknis. Tiga

dari misi tersebut di bidang strategi komunikasi, satu didedikasikan untuk

350 Nota Kesepahaman ditandatangani antara Pengadilan Pemilu Federal (Electoral Court of the Federal Judiciary) dan Sekretaris Jenderal OAS pada tanggal 26 Juni 2009.

196


teknologi informasi (TI) dan satu difokuskan pada audit dan gugatan

terhadap daftar pemilih.

Dua misi pertama dilaksanakan pada Februari 2009 untuk Dewan Pemilu

Nasional (National Electoral Council) dan Tribunal Pemilu (Electoral Tribunal)

Ekuador. Kedua lembaga ini mengalami reorganisasi dan diberikan fungsi-

fungsi yang baru setelah amandemen konstitusi tahun 2008. Hal ini

menciptakan tantangan yang sangat besar dalam tingkat pengakuan dan

kepercayaan publik, dan misi pertama difokuskan pada pembuatan strategi

komunikasi untuk menjadikan lembaga-lembaga tersebut lebih dikenal dan

untuk meningkatkan tingkat kepercayaan publik. Misi kedua dimaksudkan

untuk melakukan implementasi seluruh kebutuhan Teknologi Informasi

yang diperlukan oleh lembaga yang baru dibentuk ini. Direktur TI dan

Komunikasi Pengadilan Pemilu Meksiko mengunjungi Ekuador, dibiayai

oleh OAS untuk merancang strategi pembaruan pada bidang-bidang ini.

Tim Kerja Kerjasama Selatan-Selatan kemudian menjuluki pengalaman

tersebut sebagai “kisah sukses”.

TEPJF melaksanakan misi bantuan teknis ketiga di San José, Kosta Rika

bulan Januari 2010 bagi Mahkamah Agung Pemilu Kosta Rika (Supreme

Electoral Tribunal Costa Rica). Misi penilaian ini memiliki suatu tema

sentral, yaitu penyusunan strategi komunikasi. Strategi tersebut sangat

berbeda dengan Kosta Rika, karena Mahkamah Agung Pemilu adalah

lembaga yang mapan tetapi telah dituduh oleh sementara pemantau

Pemilu sebagai berpihak pada partai politik yang berkuasa.

Tujuan misi berikutnya adalah menyusun norma dan pelaksanaan proses

audit pendaftaran pemilih untuk Pengadilan Tinggi Pemilu Paraguay (High

Court of Electoral Justice of Paraguay). Misi ini terdiri dari pengiriman

panitera yang dengan spesialisasi di bidang keberatan pendaftaran pemilih

untuk membantu para legislator Paraguay untuk merancang sebuah sistem

yang memungkinkan partai politik dan perorangan untuk menggugat

daftar pemilih.

Terakhir, OAS menerima sebuah permintaan bantuan untuk menyusun suatu

strategi komunikasi untuk Juri Nasional Pemilu (National Jury of Elections)

di Peru. Nasihat diberikan oleh pejabat tinggi TEPJF kepada Juri Nasional


197

Pemilu dibawah kerangka perjanjian kerjasama kelembagaan antara badan

Pemilu tersebut dan TEPJF. Misi ini berlangsung pada bulan April 2010.

Bantuan teknis diberikan oleh TEPJF kepada berbagai badan Pemilu, atas

permintaan OAS, merupakan sebuah cara yang efektif untuk memperkuat

demokrasi di kawasan tersebut. Dengan berkembangnya profesionalisme,

pengetahuan dan efisiensi di berbagai lembaga tersebut, begitu juga

tingkat kepercayaan masyarakat terhadap kompetensi demokrasi mereka.

Fakta bahwa dukungan diberikan tidak hanya dalam bidang penegakan

undang-undang Pemilu, tetapi juga dalam fungsi-fungsi dukungannya,

merupakan sebuah indikasi bagaimana suatu lembaga Pemilu modern

harus terlatih dengan baik dalam berbagai bidang.

Terlepas dari berbagai pelatihan internasional dan pertukaran pengalaman

profesional dengan berbagai lembaga Pemilu lain, Pengadilan juga

berkomitmen untuk membiasakan para hakim Pemilu, pejabat Pemilu dan

masyarakat umum Meksiko dengan proses penanganan keberatan Pemilu

negara mereka sendiri.

B. Pelatihan NasionalDi dalam negeri, TEPJF memberikan pelatihan melalui Pusat Pelatihan

Pengadilan Pemilu (Electoral Judicial Training Center/Centro de Capacitacion

Judicial Electoral, CCJE) yang memiliki misi untuk berkontribusi kepada

perbaikan administrasi penegakan undang-undang Pemilu secara terus

menerus. Fungsi pelatihan CCJE dibagi menjadi empat divisi: pelatihan

eksternal (ditujukan pada badan Pemilu lain dan partai politik); pelatihan

internal (memfokuskan pada pegawai pengadilan dari Pengadilan Pemilu

sendiri); pelatihan manajemen (memfokuskan pada pengembangan

keahlian teknis dan administratif untuk staf administrasi TEPJF); dan

pembelajaran jarak jauh (melalui penggunaan teknologi kependidikan,

yang ditujukan untuk pejabat dan masyarakat umum). Setiap fungsi ini

membutuhkan tingkat keterlibatan CCJE yang berbeda-beda, dengan

pelatihan internal dan eksternal membutuhkan paling keterlibatan yang

paling banyak, dalam hal sumber daya dan perencanaan.

Bagian berikut akan memfokuskan pada bagaimana CCJE memenuhi

tugasnya dalam pelatihan internal dan eksternal dan bagaimana ia

198


mengembangkan pelatihan yang dapat mengoptimalkan kinerja pejabat

Pemilu internal dan eksternal kepada TEPJF. Proyek yang akan dibahas

di sini telah dirancang dan dilaksanakan sejak restrukturisasi CCJE tahun

2009. Untuk membandingkan dan memfasilitasi sebuah pemahaman

tentang perkembangan di bidang tersebut, hasil sebagian besar proyek-

proyek ini, disajikan lewat perbandingan dengan restrukturisasi tahun 2009.

i. Pelatihan eksternal untuk otoritas lokal

Pelatihan eksternal paling banyak membutuhkan sumber daya dalam

pengertian pegawai dan keahlian. CCJE memberikan pelatihan khusus

dalam persoalan Pemilu kepada pengadilan dan lembaga Pemilu dari

32 lembaga lokal yang bertanggung jawab menyelenggarakan Pemilu

pada setiap negara bagian dan di Mexico City, juga kepada Lembaga

Pemilu Federal (Federal Electoral Institute/IFE), partai politik, kelompok

politik, lembaga akademis dan masyarakat umum. Karena pentingnya

tugas tersebut, beragamnya peserta, dan tingginya permintaan akan

pengetahuan, pada tahun 2009 administrasi baru CCJE mulai merancang

sebuah pendekatan yang inovatif terhadap pelatihan eksternal yang akan

memperbaiki hasil-hasilnya. Pendekatan ini memerlukan pekerjaan di tiga

bidang: pengelolaan kursus, organisasi tematik dan materi pelatihan.

Pengelolaan kursus

Mengingat rumitnya sifat pelatihan bagi kelompok eksternal yang

berbeda, pemrograman kursus yang efektif merupakan hal yang paling

penting. CCJE merancang sebuah program pangkalan data (database)

untuk menyimpan catatan seluruh program yang ditawarkan dari waktu

sebuah lembaga memintanya351 hingga diploma untuk para peserta

diberikan. Program tersebut menjajaki ketersediaan para pengajar, profil

dari kelompok yang akan dilatih dan pertukaran-pertukaran sebelumnya

dengan setiap lembaga. Sistematisasi proses tersebut memungkinkan

untuk segera memperoleh laporan statistik untuk mengidentifikasi tingkat

pengetahuan peserta, bidang pelatihan yang memerlukan perhatian

khusus dan informasi praktis pelatihan lainnya seperti potensi konflik

jadwal. Penyederhanaan pemrograman kursus juga memungkinkan

351 CCJE menerima aplikasi untuk kursus pelatihan melalui situs web mereka, http://www.te.gob.mx/ccje/capacitation_externa/Intro.html.


199

pemberitahuan tanggal pelatihan dilakukan lebih awal, yang berujung pada

efisiensi, seperti biaya transportasi dan biaya materi yang lebih murah.

Metode untuk mengevaluasi instruktur juga merupakan suatu topik kunci.

Akhir-akhir ini, formulir evaluasi dirancang ulang untuk memasukkan

beberapa pertanyaan yang lebih mampu mencerminkan kinerja para

pelatih dan kualitas materi kursus dengan skala 0 sampai 5, dimana 5

mewakili peringkat terbaik dan 0 terburuk. Formulir-formulir ini sekarang

mulai dimasukkan ke dalam sistem database pada berkas setiap pelatih,

sehingga memungkinkan CCJE untuk menilai kinerja pelatih sepanjang

waktu. Sebagai contoh, laporan kinerja bulanan dan kuartalan dihasilkan

dan dianalisis oleh para petugas yang bertanggung jawab dalam kursus

pemrograman. Penilaian ini dapat digunakan untuk memilih para pelatih

yang terbaik untuk topik tertentu, menyarankan bidang-bidang perbaikan

untuk masing-masing pelatih, dan memberikan dukungan untuk perbaikan

dengan merujuk pelatih yang kurang terampil kepada mereka yang berhasil.

Organisasi Tematik

Perbaikan program-program CCJE juga memerlukan penyusunan kursus

yang tematik. Sebelum 2009, kursus diajarkan berdasarkan permintaan

dari setiap lembaga tanpa menawarkan sebuah kemajuan sistematik

yang konsisten. Oleh karena itu, semenjak tahun 2009, dan berdasarkan

kompetensi serta tugas Pengadilan Pemilu, CCJE telah merancang sebuah

katalog berisi 26 subyek yang dibagi menjadi tiga tingkat: umum; lanjutan;

dan spesialisasi.

Subyek-subyek umum dirancang untuk masyarakat yang luas yang

hanya tertarik dengan isu-isu Pemilu, atau para peserta yang memiliki

pengetahuan dasar tentang Undang-undang Pemilu. Kursus di tingkat

ini membahas topik-topik seperti rezim demokrasi, pembaruan Pemilu di

Meksiko dan budaya demokrasi serta budaya penegakan undang-undang

Pemilu.352 Subyek-subyek ini dimaksudkan untuk membangun sebuah dasar

yang kuat bagi konsep menyeluruh yang lebih rumit di masa mendatang

dalam Undang-undang Pemilu dan diajarkan oleh pelatih CCJE.

352 Subyek-subyek umum: rezim demokrasi; hukum Pemilu Meksiko; perkembangan historis lembaga Pemilu di Meksiko; reformasi Pemilu di Meksiko; sistem Pemilu dan sistem partai; partai politik; lembaga Pemilu di Meksiko; budaya demokrasi dan budaya penegakan hukum Pemilu.

200


Subyek-subyek yang lebih maju dirancang bagi para peserta yang memiliki

pengetahuan yang kuat dalam isu-isu Pemilu, juga petugas Pemilu dan

anggota partai. Mahasiswa yang mengambil kursus ini mempelajari

tentang penanganan keberatan Pemilu, yurisprudensi Pemilu dan Undang-

undang prosedur Pemilu. Kursus-kursus ini menjadi sangat penting untuk

mengembangkan sebuah pengertian penuh tentang proses penanganan

keberatan Pemilu, dan juga diajarkan oleh pelatih CCJE.353

Kategori tematik terakhir adalah subyek-subyek spesialis. Kursus-kursus

ini ditujukan bagi peserta yang merupakan pejabat Pemilu pada posisi

menengah dan tinggi dengan maksud untuk memutakhirkan mereka

dengan bidang yang terkait erat dengan tugas-tugas mereka. Untuk

mengambil kursus ini, para peserta harus mendemonstrasikan kecakapan

dalam subyek yang umum dan lanjutan. Subyek spesialis utamanya

diajarkan melalui studi kasus sehingga memberikan, baik teori maupun

praktik, tentang masalah tersebut. Kursus ini memberikan pengetahuan

yang perlu dimiliki seorang hakim atau arbiter Pemilu. Kurikulumnya

mencakup banding Pemilu, tinjauan konstitusional di dalam persoalan

Pemilu, pembatalan hasil Pemilu, analisis terhadap ketidakpuasan dan

perancangan Undang-undang Pemilu.354 Karena rumitnya kategori tematik

ini, materi diajarkan baik oleh para pelatih CCJE ataupun oleh panitera

(law clerks).

Kemajuan kursus tematik yang baru diterima dengan baik oleh para

penerima pelatihan, dan berujung pada meningkatnya permintaan terhadap

kursus oleh pengadilan dan lembaga Pemilu federal Meksiko.

Materi pelatihan

Perbaikan juga telah dibuat dalam merancang materi pelatihan. Sebelum

tahun 2009, para pelatih menghadapi keterbatasan karena merekalah

353 Subyek-subyek lanjutan: pemeriksaan keberatan Pemilu; yurisprudensi Pemilu; hukum Pemilu; reformasi konstitusional dan hukum Pemilu 2007-2008; proses Pemilu federal; hak kaum penduduk asli di dalam hukum Pemilu Meksiko.

354 Subyek-subyek spesialis: revisi Pemilu; banding Pemilu; gugatan non-conformity; pertimbangan Pemilu; prosedur perlindungan hak-hak politik dan Pemilu warga negara; tinjauan konstitusi dalam urusan Pemilu; prosedur keberatan dalam bidang ketenagakerjaan pada lembaga Pemilu federal; sistem pembatalan hasil Pemilu; sanksi dalam hukum Pemilu administratif; penafsiran hukum dan argumentasi dalam urusan Pemilu; pembuktian dalam hukum Pemilu; analisis ketidakpuasan; dan perancangan hukum Pemilu.


201

sendiri yang harus memutuskan bagaimana menyajikan materi mereka,

baik dalam pengertian apa aspek yang menjadi subyek untuk diajarkan

dan bagaimana titik berat yang diterima oleh setiap aspek. Materi disusun

berdasarkan pengetahuan para pelatih tentang subyek tersebut, gaya

pelatihan mereka sendiri, dan sumber daya materi yang tersedia. Hasilnya

adalah suatu variasi yang signifikan dalam kualitas materi pendukung, baik

dalam bentuk maupun isinya. Kursus yang sama diajarkan oleh pelatih

yang berbeda dapat menggunakan materi yang berbeda sama sekali.

Untuk menanggapi isu-isu ini, CCJE menciptakan materi pelatihan yang

konsisten. Untuk tiap-tiap subyek dari 26 subyek, CCJE telah membuat

tiga produk: sebuah silabus, presentasi PowerPoint dan sebuah petunjuk

pelatihan untuk para peserta. Silabus berisi gambaran dari setiap topik yang

dibahas dalam setiap kursus dan menekankan bagian mana akan diberi

penekanan. Selain itu, silabus berisi tujuan yang akan dicapai pada akhir

kursus dan suatu justifikasi singkat tentang mengapa suatu topik dianggap

penting. Untuk subyek-subyek yang dapat ditawarkan baik sebagai sebuah

kursus ataupun sebuah lokakarya, silabus tersebut juga menjelaskan

tahap-tahap studi kasus yang akan dikembangkan dalam tiap-tiap kelas.

Untuk presentasi PowerPoint, pengadilan merancang sebuah template

menggunakan citra korporasi (corporate image) dan ditetapkan sebuah

pedoman yang minimum. Dalam tidak lebih dari 40 slide (dengan

antispasi bahwa kelas akan berlangsung rata-rata empat jam), presentasi

seharusnya menggambarkan ide utama yang akan dikembangkan dalam

setiap subyek, sehingga memberikan kesempatan pengajar untuk

menjelaskan dan mendiskusikan topik dengan peserta kursus. Lebih

lanjut, isi seharusnya memfokuskan secara ketat untuk memenuhi tujuan

pembelajaran sebagaimana ditetapkan di dalam silabus kursus. CCJE juga

memilih untuk mendorong penggunaan diagram, grafik, dan butir-butir

pikiran ketimbang paragraf dan deskripsi yang panjang, yang cenderung

mengalihkan perhatian daripada memberikan penjelasan bagi para peserta.

Produk akhir dalam pengembangan untuk meningkatkan materi pelatihan

adalah buku petunjuk pelatihan. Buku ini dirancang untuk membantu

para peserta memperoleh wawasan terhadap setiap topik melampaui

apa yang telah dicakup di dalam kelas. Buku petunjuk mengembangkan

202


ide-ide mendalam yang muncul selama presentasi, serta termasuk tesis-

tesis yang relevan dan putusan pengadilan yang terkait subyek tersebut.

Walaupun masih dalam pengembangan, materi pelatihan tersedia di situs

web Pengadilan Pemilu untuk dikonsultasikan oleh mereka yang menghadiri

kursus dan masyarakat umum yang tertarik dengan urusan Pemilu.355

ii. Pelatihan internal Pengadilan Federal

Pelatihan internal ditujukan untuk meningkatkan pengetahuan dan

keterampilan para panitera dan pejabat pengadilan lainnya yang

bertanggung jawab membuat rancangan pertimbangan hukum para hakim,

juga cukup sulit. Pelatihan internal mendukung baik Majelis Tinggi dan

lima Majelis Daerah dari Pengadilan Pemilu. Upaya untuk meningkatkan

pelatihan ini sejak tahun 2009 telah memfokuskan diri pada peningkatan

jumlah topik pelatihan, meningkatkan dialog terbuka antara pejabat Pemilu

dan akademisi terkemuka serta mensistematisasikan kegiatan ini sehingga

staf internal dan masyarakat umum dapat mengaksesnya dengan mudah.

Mencerminkan struktur pengadilan, seluruh aktivitas pelatihan dijalankan

melalui sesi yang berlangsung di TEPJF dan ditransmisikan ke majelis-

majelis daerah pada saat yang sama (real time). Sementara staf Majelis

Tinggi berinteraksi dengan presenter secara langsung (live), staf Majelis

Daerah dapat bertukar pandangan secara simultan lewat videoconference

atau lewat surat elektronik; cara ini, dimana semua staf menghadiri kursus,

baik yang hadir secara fisik maupun dari jauh, dapat berkomunikasi dengan

spesialis pelatihan dalam waktu yang bersamaan. Anggota staf yang tidak

dapat menghadiri sebuah peristiwa yang tertentu dapat berkonsultasi

kursus dan materi terkait yang direkam di situs web CCJE.356

Subyek pelatihan internal dapat disajikan dengan berbagai format dan

tidak harus terkait Undang-undang Pemilu. Tujuannya adalah untuk

memberikan staf Pengadilan Pemilu dengan pelatihan yang memperluas

wawasan mereka baik tentang administrasi pengadilan di dalam rezim

yang demokratis maupun membela hak politik. Pelatihan internal telah

355 Materi pelatihan dapat dilihat di http://www.te.gob.mx/ccje/unIdad_capacitacion/materiales_capacitacion.html.

356 Anggota staf dapat berkonsultasi dengan rekaman atau bahan kursus terkait lainnya melalui tautan internet berikut: http://www.te.gob.mx/ccje/material_audiovisual/derechos_poli.html dan http://www.te.gob.mx/ccje/capacitacion_interna/Intro.html


203

memasukkan diploma (kursus bersertifikat) dalam analisis politik dan

strategis, kursus tentang pengambilan keputusan berperspektif gender,

seminar tentang penanganan dalil-dalil Pemilu dan studi kasus hukum

Pengadilan Hak Asasi Manusia Eropa (European Court of Human Rights),

teori John Rawls tentang keadilan dan demokrasi serta lokakarya tentang

peran baru hakim di Amerika Latin.

Proyek pelatihan internal (in-house) juga termasuk program pasca sarjana

yang dirancang untuk melatih para profesional dalam Undang-undang

Pemilu. Pada tahun 2009, CCJE menawarkan Spesialiasi dalam Hukum

Pemilu dan Program Magister Hukum bekerjasama dengan National

Autonomous University of Mexico. CCJE juga menyediakan program

khusus dalam Penegakan Undang-undang Pemilu melalui moda pelatihan

in-house hingga tahun 2009. Sejak tahun 2010 ke atas, program itu telah

disampaikan sebagai modul pembelajaran jarak jauh (distance learning)

untuk memenuhi permintaan para petugas Pemilu di seluruh negeri.

Seperti halnya di pelatihan eksternal, seluruh spesialis yang terlibat dalam

pelatihan internal juga kursusnya sendiri dievaluasi oleh para peserta

dengan formulir yang terstandarisasi. Informasi yang diperoleh membantu

CCJE untuk memutuskan bagaimana pemrograman kursus di masa

depan. CCJE juga mengubah format penyampaian untuk sebagian kursus

yang ditawarkan secara internal. Sebagian besar aktivitas pelatihan untuk

pejabat Pengadilan Pemilu diberikan di meja konferensi dan tidak lagi

melalui podium kuliah kepada peserta, sehingga baik pembicara dan para

peserta berada di tingkat yang sama, dan oleh karena itu menjaga dialog

berkelanjutan yang mendorong pertukaran pengetahuan.

Kesimpulan

Pelatihan yang memadai menjamin para hakim dan arbiter untuk memiliki

pengetahuan dan keterampilan yang diperlukan untuk menangani

gugatan dan keberatan Pemilu secara efisien. Sepanjang pekerjaannya

sebagai pelatih penanganan keberatan Pemilu, TEPJF telah memperoleh

pengalaman yang luas dalam menyelenggarakan seminar baik bagi hakim

dan arbiter Meksiko dan maupun asing. Selagi mengembangkan dan

melaksanakan program-program ini, Pengadilan Pemilu telah mempelajari

204


baik dari keberhasilan maupun kegagalannya. Demokrasi telah mencapai

tingkat konsolidasi yang berbeda di setiap negara; oleh karena itu seminar

pelatihan harus mempertimbangkan beberapa faktor.

Salah satu elemen yang amat penting yang harus diingat dalam seluruh

penciptaan kemitraan adalah pelatihan internasional hanya dapat

dilaksanakan secara sukarela. Tidak ada pusat pelatihan atau pelatih

independen yang memaksa sebuah komisi atau tribunal Pemilu untuk

menerima bantuan mereka. Kedua belah pihak seharusnya berperan

sebagai mitra yang setara dan harus berpartisipasi bersama dalam

rancangan program pelatihan. Subyek yang diajarkan dalam sesi pelatihan

seharusnya merespon kebutuhan setiap lembaga Pemilu, yang merupakan

pendekatan yang lebih berguna ketimbang suatu silabus atau buku pedoman

umum tentang proses penanganan keberatan Pemilu. Beberapa negara

memfokuskan, contohnya, pada pendaftaran pemilih dan pengamanan di

Hari Pemungutan Suara, sementara negara lainnya menghadapi masalah

penanganan keberatan, pembiayaan kampanye politik dan Undang-undang

tentang media. Berbagai Kepentingan dan isu yang berbeda-beda ini

memunculkan potensi program pelatihan yang ditargetkan menjadi lebih

terarah yang pada akhirnya akan terbukti lebih berhasil.

Pelatihan bagi tribunal-tribunal ini seharusnya tidak memfokuskan pada

Undang-undang Pemilu, penegakan hukum atau penanganan keberatan

Pemilu, tetapi seharusnya melebarkan cakupan agenda dan memasukkan,

sebagai contoh, pembentukan suatu strategi komunikasi dalam rangka

meningkatkan transparansi dan membangun tingkat kepercayaan sosial

lebih lanjut di dalam proses Pemilu. Lembaga-lembaga tersebut harus

dilatih dengan baik di bidang-bidang lainnya yang mendukung aktivitas

inti tribunal.

Pendekatan baru yang diadopsi oleh pekerjaan CCJE, menyusul restrukturisasi

yang dilakukan, telah berujung pada berbagai perubahan substantif dalam

kinerja fungsi pelatihan mereka. Pertama, badan ini berubah filosofi kerjanya

secara signifikan dalam artian tujuan akhir tentang pelaksanaan fungsi-

fungsinya. Berbagai upaya sekarang jelas memfokuskan pada transmisi

pengetahuan. Perubahan ini berarti bahwa upaya utama dan komitmen dalam

kualitas dan metodologi dimana tugas akademis telah dijalankan.


205

Perbaikan utama dalam kinerja tugas pelatihan eksternal dan internal dari

Pengadilan Pemilu disebabkan oleh perhatian yang diberikan kepada tiga

elemen: (1) definisi yang jelas tentang tujuan kelembagaan; (2) perencanaan

strategis; dan (3) sistematisasi informasi dan prosedur. Elemen-elemen ini

terdapat dalam setiap proyek yang ditetapkan di dalam program akademik

tahunan CCJE, yang dapat diakses daring (online).357

Metode pelatihan eksternal CCJE sekarang termasuk adanya suatu

katalog item yang diurutkan berdasarkan tingkat spesialiasi mereka dan

dari sanalah hal tersebut memungkinkan untuk merancang kursus bagi

peserta yang berbeda-beda. Dengan demikian, hal ini juga mendorong

alih pengetahuan yang efektif tentang isu-isu yang secara langsung terkait

dengan maksud dan kompetensi Pengadilan Federal.

Statistik dari kursus yang diajarkan selama beberapa tahun terakhir

menunjukkan kegunaan. Pada tahun 2008, CCJE mengajarkan 43 kursus

kepada pengadilan Pemilu lokal, 31 kursus kepada lembaga Pemilu lokal,

15 kursus kepada kelompok dan partai politik. Sampai dengan tahun 2009,

jumlah kursus meningkat dari 65 untuk pengadilan, 56 untuk lembaga

Pemilu dan 63 untuk kelompok dan partai politik. Selama tahun 2009, CCJE

melatih lebih dari 30.000 orang melalui penyediaan pelatihan eksternal.

Perlu diperjelas bahwa proses inovasi masih belum selesai. Di satu

sisi, CCJE melanjutkan untuk memperbaiki dan menyesuaikan silabus,

presentasi dan buku petunjuknya untuk memenuhi kebutuhan para

peserta. Pada saat yang sama, CCJE melanjutkan pengembangan proyek

lainnya untuk memperbaiki pelatihan eksternal. Perbaikan berlanjut dalam

persiapan staf akademik Pusat Pelatihan Pengadilan Pemilu (Electoral

Judicial Training Center) yang masih berjalan, rancangan evaluasi khusus

untuk mengukur kesenjangan pembelajaran dan transformasi beberapa

buku petunjuk menjadi buku teks yang sedang berlangsung. Perbaikan

yang terakhir adalah untuk membantu dalam pengajaran persoalan

Pemilu sementara secara simultan memperluas kesempatan belajar dan

pengetahuan spesialis bagi petugas Pemilu, aktivis partai politik dan warga

negara yang berminat dengan isu-isu Pemilu.

357 Centro de Capacitacion Judicial Electoral, Programa Academico 2010 (2010), dapat dilihat di http://te.gob.mx/Archivos/programa_academico_anual.pdf.

206


Kasus 2: Pengalaman Filipina

Latar Belakang

Kabarnya tidak ada seseorangpun yang kalah di dalam sebuah Pemilu

di Filipina; hanya ada pemenang atau yang dicurangi. Oleh karena itu,

keberatan terkait pelaksanaan Pemilu sangat dibutuhkan, dan pada

umumnya diterima sebagai bagian atau paket dari proses Pemilu Filipina.

Selama lebih dari satu abad,358 Filipina bertahan dengan proses Pemilu yang

sulit dan kasar yang telah dipandang secara luas sebagai rentan terhadap

kecurangan dan penipuan. Pemungutan suara, penghitungan manual dan

prosedur konsolidasi suara yang digunakan di Filipina telah melahirkan

kecurigaan yang sangat dari warga negara terhadap hasil Pemilu. Bagi

kandidat dan partai yang memiliki dana yang cukup untuk mendukung

perkara hukum yang berkepanjangan dan mahal, kecurigaan atas insiden

kecurangan dapat menjadi pertarungan hukum yang sengit melalui sebuah

tindakan yang dinamakan “protes Pemilu.”359

Sebagaimana sebuah mekanisme penanganan keberatan Pemilu,

protes Pemilu memberikan sebuah tindakan perbaikan pasca-Pemilu di

Filipina bagi mereka yang mempertanyakan hasil Pemilu. Mekanisme

ini berupaya untuk menentukan kebenaran kehendak rakyat360 dengan

memeriksa ulang surat suara, hasil Pemilu, serta dokumen dan materi

lainnya yang digunakan di dalam Pemilu. Mekanisme ini mungkin akan

menguatkan atau membatalkan hasil Pemilu, dan dengan demikian, hal ini

dapat baik mengkonfirmasikan atau meragukan kredibilitas keseluruhan

proses Pemilu.

358 Filipina menyelenggarakan Pemilu pertamanya di Baliuag, Bulacan di bawah pengawasan gubernur jenderal militer Amerika Arthur McArthur, 6 Mei, 1899.

359 Sebuah protes Pemilu adalah sengketa diantara kandidat yang dikalahkan dan yang menang atas dasar kecurangan dan penyimpangan dalam pemberian dan penghitungan suara, atau dalam persiapan keputusan hasil Pemilu. Hal ini menimbulkan pertanyaan siapa sebenarnya yang memperoleh mayoritas suara yang sah dan karena itu berhak menjabat. Lihat Samad v. COMELEC, 224 S.C.R.A 631 (16 Juli, 1993) (Fil).

360 Maksud dari protes Pemilu adalah untuk mengetahui apakah kandidat yang dinyatakan dipilih oleh para pendukungnya adalah merupakan pilihan para pemilih yang sah. Lihat De Castro v Ginete, 27 S.C.R.A 623 (28 Mar, 1969) (Fil).


207

Filipina memberanikan negaranya mencoba otomatisasi Pemilu di

seluruh negeri pertama kalinya pada 10 Mei 2010 dengan tujuan untuk

memperbaiki kecacatan dan kerentanan proses pemungutan dan

penghitungan suara secara manual. Otomatisasi Pemilu diharapkan

menghasilkan hasil yang lebih dapat dipercaya dan dapat diterima, dengan

demikian memperkecil, jika tidak menghapus sepenuhnya, kebutuhan

untuk prosedur protes Pemilu.361

Sistem Otomasi yang dipilih oleh Komisi Pemilu (Commission on

Election-COMELEC) melibatkan penggunaan mesin Pemindai Otomatis

Penghitungan Daerah Pemilihan (Precinct Count Optical Scanning/PCOS),

yang memindai dan merekam suara yang ditandai oleh para pemilih di

tempat yang semestinya di surat suara. Hasil dari setiap daerah pemilihan

kemudian ditransmisikan secara elektronik kepada pusat penghitungan

suara dimana mereka dikonsolidasikan bersama hasil daerah lainnya secara

elektronik. Penghitungan Pemilu akhir akan dihasilkan selama rangkaian

kegiatan penghitungan oleh sebuah sistem penghitungan dan konsolidasi

elektronik (canvassing and consolidation system/CCS).

Proses otomatisasi ini merupakan perpindahan yang mendadak dari

sebuah sistem yang biasa. Pemilu sebelumnya menggunakan sebuah

sistem pemungutan suara “menuliskan” (“write-in”) dimana para pemilih

menuliskan nama dari kandidat pilihan mereka di atas surat suara. Setelah

periode pemungutan suara362, suara yang tertulis di surat suara kemudian

dibacakan dengan suara keras di setiap tempat pemungutan suara, dan

secara manual dihitung hasilnya. Hasil Pemilu dari beberapa daerah

pemilihan yang berbeda, kemudian dibaca dan dihitung di dokumen

kertas lainnya yang dinamakan pernyataan suara (statement of votes/SOV)

berdasarkan penghitungan suara di tingkat kota. Suara yang tercermin

dalam SOV kemudian ditambahkan secara manual untuk menentukan

kandidat pemenang.

361 Merupakan hal yang menarik untuk dicatat bahwa laporan awal dari Komisi Pemilu dan Dewan Perwakilan Rakyat, Pengadilan Pemilu menunjukkan bahwa ada lebih banyak gugatan Pemilu yang diajukan di bawah Pemilu terotomatisi daripada di bawah sistem manual. Terdapat juga sejumlah substansial gugatan Pemilu yang diajukan ke pengadilan reguler, walaupun data belum lengkap.

362 Dalam sebagian besar kasus, periode pemungutan suara di Hari Pemungutan Suara adalah antara pukul 7:00 pagi sampai 3:00 sore.

208


Bagaimana penanganan perkara Pemilu melaksanakan penghitungan ulang

atau peninjauan ulang keabsahan surat suara selama rangkaian protes

baik dalam sistem otomatis maupun manual terlihat dari prosedur yang

dirangkum secara singkat di atas. Sebagaimana dinyatakan, proses Pemilu

manual selalu melahirkan kecurigaan terhadap integritas penghitungan

suara. Namun, Pemilu ter-otomasi juga menghasilkan pertanyaan yang

sah yang tumbuh menjadi keberatan Pemilu. Kandidat wakil presiden yang

kalah dalam Pemilu baru-baru ini memulai suatu keberatan penting Pemilu

terhadap yang pemenang pemillihan umum.363

Walaupun COMELEC mengandalkan manfaat yang coba diraih dari

otomasi Pemilu, namun ternyata mereka belum cukup siap dalam sistem

penanganan keberatan yang menyediakan tindakan perbaikan yang

memadai, transparan, terpercaya dan tepat waktu bagi mereka yang

mempertanyakan hasil Pemilu. Dengan kepercayaan bahwa diterapkannya

sistem Pemilu terotomatisasi akan menghapuskan kecurangan Pemilu,

adopsi aturan tata tertib baru tentang sengketa Pemilu yang sesuai dengan

sistem yang baru diterapkan belum diprioritaskan. Dengan demikian,

amandemen terhadap hukum acara yang memasukkan persyaratan

untuk sistem Pemilu yang terotomatisasi diterbitkan hanya nyaris sebulan

sebelum Pemilu. Oleh karena itu, tidak terdapat waktu yang memadai untuk

melatih para ajudikator tentang penanganan dan penyelesaian keberatan

Pemilu di bawah prosedur Pemilu yang baru. Namun, sebagaimana

dibahas kemudian di bagian ini, seminar untuk hakim dilaksanakan untuk

paling tidak, membiasakan mereka dengan fitur dasar sistem Pemilu

yang terotomasi.

Dalam rangka memahami secara memadai persiapan yang dilaksanakan di

Filipina untuk melengkapi para hakim dengan kompetensi yang diperlukan

untuk menangani penanganan keberatan Pemilu, merupakan hal yang

mutlak untuk pertama-tama menghormati lingkungan Pemilu Filipina.

363 Kandidat Wakil Presiden Manuel Roxas, pasangan Presiden Benigno Aquino III, menyampaikan keberatan Pemilu terhadap yang dinyatakan pemenang, Jejomar Binay, yang menuduh bahwa penghitungan suara dipertanyakan karena Roxas memantau banyaknya suara “tidak sah” (suara yang tidak diberikan kepada kandidat manapun) di daerah dimana Binay menang.


209

A. Pemilu di FilipinaPosisi jabatan yang mensyaratkan Pemilu (elective) di Filipina meliputi:

presiden, wakil presiden; 24 senator (majelis tinggi dewan perwakilan

rakyat/upper house of the bicameral legislature); satu perwakilan dari

setiap 222 daerah pemilihan legislatif dari seluruh daerah; satu partai

untuk sistem perwakilan party-list di Kongres Filipina;364 gubernur provinsi,

wakil gubernur, anggota dewan (perwakilan rakyat daerah); walikota; wakil

walikota dan dewan perwakilan kota (councilors); pimpinan Barangay

(Desa) dan dewan perwakilan tingkat desa (council members).

Dengan pengecualian pada jabatan desa, seluruh posisi ini dipilih serentak

(“synchronized elections”). Pemilu diselenggarakan setiap tiga tahun,

walaupun presiden, wakil presiden dan senator dipilih untuk jangka waktu

enam tahun. Dua belas senator akan menyelesaikan jangka waktu enam

tahunnya setiap tiga tahun bergantian bersama 12 lainnya. Karena Pemilu

yang diserentakkan, hingga 33 posisi akan dipilih dalam Pemilu melalui

surat suara tunggal.

Konsolidasi hasil Pemilu untuk posisi nasional melewati sebuah proses

perhitungan suara secara bertahap. Hasil tempat pemungutan suara

atau daerah pertama-tama dikonsolidasikan ke tempat penghitungan

suara tingkat kota. Hasil kota kemudian dikonsolidasikan di tingkat

provinsi. Perhitungan tingkat nasional, merupakan hasil dari konsolidasi

penghitungan suara tingkat provinsi.365 Penghitungan beberapa tahap ini

merupakan prosedur wajib bahkan di bawah sistem Pemilu terotomatisasi.

Pemenang Pemilu harus memperoleh pluralitas; suatu mayoritas

suara tidak diperlukan. Dengan demikian, suara tunggal dapat

secara teori menghasilkan kemenangan Pemilu di setiap posisi yang

memerlukan Pemilu.

364 Juga disebut sebagai Dewan Perwakilan Rakyat.365 Hasil dari kota yang dipertimbangkan sebagai kota yang memiliki tingkat urbanisasi sangat

tinggi, ditransmisikan secara langsung ke penghitungan national, dan tidak melewati penghitungan provinsi manapun.

210


B. Komisi Pemilu Filipina (Philippine Commission on Elections/COMELEC)

COMELEC berperan sebagai badan penyelenggara Pemilu di Filipina.

Dibentuk melalui Konstitusi Filipina, COMELEC diberikan kewenangan

untuk menegakkan dan mengatur seluruh Undang-undang dan peraturan

tentang pelaksanaan Pemilu dan pelaksanaan Pemilu terkait lainnya.366

Badan ini memiliki wewenang untuk memutuskan seluruh pertanyaan

yang mempengaruhi Pemilu, termasuk pendaftaran partai politik, tetapi

bukan pertanyaan yang terkait hak pilih.367 Badan ini memiliki otoritas untuk

memilih sistem Pemilu terotomatisasi yang layak dalam setiap Pemilu.368

Selain dari kekuasaan administratif untuk melaksanakan Pemilu,

COMELEC juga diberikan kekuasaan kehakiman untuk menyidangkan dan

memutuskan seluruh gugatan terkait Pemilu, hasil pemilu, dan kualifikasi

seluruh pejabat yang dapat dipilih melalui Pemilu di tingkat daerah, provinsi,

dan kota serta untuk memeriksa banding terhadap seluruh gugatan

menyangkut pejabat-pejabat kota dan desa.369

COMELEC terdiri dari seorang ketua dan enam anggota yang ditunjuk oleh

Presiden untuk jangka waktu tujuh tahun tanpa dapat dipilih kembali.370

Ketika melakukan penanganan keberatan Pemilu, anggota COMELEC

dapat melibatkan seluruh anggotanya atau dibagi menjadi dua divisi yang

masing-masing berangotakan tiga anggota.371 Konstitusi mengizinkan

paling banyak tiga anggota COMELEC adalah bukan ahli hukum, tetapi

dalam praktiknya hanya ahli hukum yang ditunjuk. Seluruh anggota

COMELEC saat ini adalah ahli hukum, tiga diantaranya pensiunan hakim.

COMELEC beroperasi dari kantor pusat di Manila, tetapi dia memiliki

kantor di seluruh kota dan provinsi. Walaupun kehadirannya tersebar

luas di seluruh negeri, COMELEC memutuskan persoalan Pemilu secara

sentral di kantornya di Manila.

366 Const, Pasal IX-C, sec 2(1) (Fil)367 Const, Pasal IX-C, sec 2(3) (Fil)368 Sebuah Undang-Undang Yang Mengamandemen Undang-Undang Modernisasi Pemilu,

Act Republic Act 9369 (2007) (Fil).369 Const, Pasal IX-C, sec 2(2) (Fil)370 Const, Pasal IX-C, sec 1 (Fil).371 Const, Pasal IX-C, sec3 (Fil).


211

C. Jenis-jenis Keberatan Pemilu di FilipinaProtes Pemilu bukanlah satu-satunya jenis keberatan Pemilu yang terjadi di

Filipina. Keberatan Pemilu di Filipina dapat diklasifikasikan menjadi (1) yang

terkait dengan hak pilih dan pendaftaran pemilih; (2) yang terkait dengan

kualifikasi kandidat dan partai politik; (3) yang terkait pelaksanaan Pemilu;

(4) yang melibatkan pelanggaran pidana Undang-undang Pemilu; dan (5)

yang terkait integritas hasil Pemilu.

Keberatan terkait dengan hak pilih dianggap sebagai isu pengadilan dan

dengan demikian merupakan bahan pertimbangan dan diselesaikan

oleh lembaga peradilan. Di bawah Undang-undang Pendaftaran Pemilih

Filipina,372 pengadilan tingkat pertama memeriksa permohonan untuk

dimasukkan atau dikeluarkannya para pemilih dalam daftar pemilih.

Pendaftaran seorang warga negara untuk mendaftar sebagai pemilih

sebenarnya dibahas pertama kalinya oleh sebuah badan di setiap kota

bernama Dewan Pendaftaran Pemilu (Election Registration Board/ERB).373

Tindakan ERB juga dapat diadukan ke pengadilan,374 dasar penyebab

tindakan untuk memasukkan atau mengeluarkan para pemilih muncul

hanya karena sebuah aplikasi untuk pendaftaran telah dimasukkan secara

keliru atau secara keliru dikeluarkan dari dalam daftar pemilih.

Disisi lain COMELEC, memiliki yurisdiksi terhadap sejumlah masalah

tentang kualifikasi kandidat dan pendaftaran partai politik, juga yang

terkait dengan pelaksanaan Pemilu.375 Yurisdiksi COMELEC di bawah

jenis-jenis keberatan ini termasuk menentukan apakah seorang kandidat

seharusnya didiskualifikasi untuk pelanggaran perilaku yang diperlukan

bagi seorang kandidat.376

COMELEC juga diberikan wewenang untuk memeriksa prosedur

“preproclamation controversies” (pertanyaan terhadap dewan penghitungan

suara). Substansi penghitungan suara bukan merupakan isu di dalam

372 Voter Registration Act, Rep. Act 81189 (1996).373 Id, §§ 32-35.374 Id, §§ 17.375 Const, Pasal IX-C, sec 2 (3) (Fil).376 Sebagai contoh, tindakan yang disebut dalam Bagian 68 dari Batas Pambansa Blg.

881 (Omnibus Election Code) dapat menyebabkan diskualifikasi seorang kandidat dari melanjutkan pencalonannya, tanpa mempertimbangkan kemungkinan penuntutan pidana.

212


“pre-proclamation controversies”; isu-isunya terbatas pada keabsahan

prosedur penghitungan dan keaslian documen Pemilu yang diajukan untuk

dihitung.377 Dengan demikian, sepanjang proses penghitungan dilakukan

sesuai dengan prosedur yang diatur, dan dokumen yang disajikan untuk

perhitungan tampak asli, sertifikasi hasil atau pengumuman kandidat

pemenang akan mengikuti sebagai suatu keniscayaan. Tindakan perbaikan

untuk mereka yang dituduh melakukan kecurangan di dalam penghitungan

suara hanya gugatan pasca-pengumuman hasil Pemilu.

Pelanggaran pidana aatas Undang-undang Pemilu akan diselidiki dan

dituntut oleh COMELEC dan oleh badan pemerintah yang melakukan

fungsi penuntutan.378 Namun, ketika ditemukan bahwa seorang tergugat

melakukan pelanggaran setelah penyelidikan baik oleh COMELEC ataupun

oleh penuntut pemerintah, maka tergugat berhadapan dengan pengadilan

tingkat kedua (Pengadilan Daerah/Regional Trial Court) seperti halnya pada

sistem penuntutan pidana.379

Penyelesaian keberatan kualifikasi kandidat, isu pendaftaran partai

politik, dan pre-proclamation controversies berada dalam yurisdiksi

administratif COMELEC.

D. Protes PemiluSebagaimana telah dibahas di bagian pendahuluan, protes Pemilu

merupakan sebuah gugatan antara kandidat yang kalah dan yang menang

atas dasar kecurangan dan penyimpangan di dalam pemungutan dan

penghitungan suara, atau dalam persiapan hasilnya.380 Hal ini menimbulkan

pertanyaan tentang siapa yang sebenarnya memperoleh mayoritas suara

sah dan oleh karenanya berhak menduduki jabatan.381 Dalam protes

Pemilu, rangkaian kegiatannya pada intinya memiliki karakter peradilan,

karena berbeda dari rangkaian kegiatan lainnya yang bersifat administratif

di COMELEC. Lebih lanjut, seorang pemenang yang telah diumumkan,

walaupun dengan proses keberatan yang masih berjalan, diperbolehkan

377 Omnibus Election Code, B.P.Blg 881, § 68 (1985) (Fil).378 Sebuah Undang-Undang yang Mengamandemen Election Modernization Act, Rep. Act

9369 § 42 (2007) (Fil).379 B.P.Blg 881, § 268 (1985) (Fil)380 Samad v. COMELEC, 224 S.C.R.A. 631 (16 Juli, 1993) (Fil).381 Id.


213

untuk menjalankan kekuasaan dan fungsi jabatannya sebagai pihak

yang dianggap menang dan dapat dicopot kembali jika prosedur protes

kemudian menentukan bahwa ada orang lain yang memperolah jumlah

suara tertinggi.

Protes ditangani oleh badan penanganan yang berbeda tergantung posisi

yang digugat. Jika menyangkut posisi presiden dan wakil presiden maka

berada dalam yurisdiki ekslusif dari Mahkamah Agung Filipina (Philippine

Supreme Court) yang berfungsi sebagai Tribunal Pemilu Presiden

(Presidential Electoral Tribunal/PET).382 Gugatan menyangkut senator

(Majelis Tinggi Kongres) dan perwakilan (dari Majelis Rendah/Lower

House of Congress) ditangani masing-masing oleh Tribunal Pemilu Senat

(Senate Electoral Tribunal/SET) dan Pengadilan Pemilu Dewan Perwakilan

(Pengadilan Pemilu Majelis Rendah/House of Representatives Electoral

Tribunal/HRET).383 COMELEC melaksanakan yurisdiksi asli yang eksklusif

terhadap protes Pemilu menyangkut posisi regional, provinsi dan kota,384

dan yurisdiksi banding terhadap gugatan menyangkut pejabat walikota dan

pejabat desa yang diputuskan, di tingkat pertama, oleh masing-masing di

pengadilan tingkat kedua (Regional Trial Courts), dan pengadilan tingkat

pertama (Municipal or Metropolitan Trial Courts).385

Keputusan COMELEC (baik untuk kasus asli dan banding) serta pengadilan

Pemilu adalah final dan tidak dapat dimintakan banding. Namun, Mahkamah

Agung dapat mengambil alih gugatan yang mempertanyakan keputusan

COMELEC atau tribunal dalam hal gugatan yang diajukan menuduh adanya

kesalahan yurisdiksi atau penyalahgunaan diskresi yang serius.

Pada proses Pemilu “manual”, suatu protes Pemilu biasanya menyangkut

penghitungan kembali suara dari pihak yang mengajukan protes dan

pihak yang menjadi obyek protes (pihak yang telah diumumkan sebagai

pemenang atau mereka yang memiliki sejumlah suara lebih banyak daripada

pihak yang mengajukan keberatan), dan suatu peninjauan ulang suara

sebagaimana ditulis di surat suara. Dengan Pemilu yang tersinkronisasi

382 Const. Pasal VII, sec. 4, par 7 (Fil).383 Const. Pasal VI, sec. 17 (Fil).384 Const. Pasal IX-C, sec. 2 (2) (Fil).385 Id

214


dan proses pemungutan suara yang dengan menulis (“write in”), para

ajudikator tidak hanya diwajibkan menghitung suara suara di setiap daerah,

tetapi membacakan tulisan tangan dari surat suara. Karena proses yang

membosankan ini, sebagian besar gugatan-jika tidak semua baru bisa

diselesaikan, mendekati akhir masa jabatan posisi yang diperebutkan.

Sistem Pemilu terotomatisasi yang dilaksanakan dalam Pemilu baru-

baru ini, menimbulkan tantangan baru bagi para ajudikator. Tidak seperti

pada sistem manual, surat suara di bawah sistem baru telah berisi nama

kandidat yang telah dicetak. Pemilih hanya tinggal memberikan tanda

yang berada di sebelah nama kandidat yang dia pilih. Dengan demikian,

keberatan maksud pemilih yang memerlukan penafsiran tulisan tangan di

surat suara tidak lagi diperlukan, serangkaian aturan penentuan maksud

pemilih baru diperlukan.

Lebih lanjut, tidak seperti dalam proses Pemilu manual dimana surat suara

diterima sebagai dokumen yang dianggap asli, mesin PCOS mungkin

menolak surat suara, walaupun surat tersebut asli dan diisi oleh pemilih

yang sah, karena beberapa situasi. Termasuk diantaranya karena adanya

kelembaban, penanganan surat suara yang tidak layak, dan lubang atau

robek yang tidak disengaja pada surat suara. Surat suara yang ditolak

merupakan dasar yang paling sering dipakai untuk mempertanyakan hasil

Pemilu 2010.

Tantangan terbesar di bawah sistem baru ini berasal dari relatif kurangnya

transparansi dalam proses penghitungan dan konsolidasi surat suara. Di

bawah proses Pemilu manual, para pihak dapat mengawasi pembacaan

dan penghitungan suara yang diberikan di tingkat daerah. Konsolidasi

suara di setiap tingkat penghitungan suara, juga dapat diawasi. Dengan

mesin PCOS yang melakukan “peninjauan keabsahan” surat suara

dan penghitungan suara dan CCS yang melaksanakan konsolidasi hasil

pemilu, dapat dimengerti jika para kandidat dan pengamat yang terbiasa

dengan proses manual yang relatif transparan, tidak dapat dengan mudah

menerima hasil Pemilu yang dihasilkan oleh mesin.

Oleh karena itu, perubahan paradigma, baik di sisi para pihak yang

berperkara dan para ajudikator, tidak dapat dihindarkan. Bagi seseorang,


215

masalah prosedural dan substansi yang dapat muncul dalam konteks

otomatisasi Pemilu dapat secara radikal berbeda dengan isu yang muncul

di Pemilu manual. Barang bukti yang diperlukan untuk mendukung

tuduhan kecurangan atau bahkan suatu kesalahan penghitungan yang

tidak disengaja akan bervarisasi, dan keterbiasaan dengan berbagai aturan

pembuktian elektronik akan menjadi hal yang wajib. Pastinya, peninjauan

keabsahan dari suara, dipastikan akan menjadi aspek yang berbeda.

Praktik Dahulu dan Saat Ini dalam Pelatihan Ajudikator Pemilu

Sebagaimana telah disebutkan di atas, berbagai tribunal yang menangani

protes Pemilu di Filipina tergantung dari posisi yang digugat. Namun, tidak

ada program pelatihan khusus di COMELEC, PET, SET dan HRET yang

dimaksudkan untuk menyiapkan para ajudikator Pemilu untuk menangani

keberatan Pemilu. Di COMELEC, anggota komisi diasumsikan sebagai para

ahli dalam bidang hukum dan prosedur Pemilu. Demikian juga PET, SET,

dan HRET.386 Dengan demikian dipercaya bahwa tidak diperlukan pelatihan.

Namun, kepala sekretariat SET maupun HRET, telah menyatakan bahwa

bagaimanapun juga, mereka telah mengadakan pengarahan singkat bagi

setiap anggota baru untuk membiasakan mereka dengan berbagai aturan

dan tata tertib protes Pemilu.

Hanya pengadilan reguler yang melaksanakan pelatihan terstandarisasi.

Secara organissasi, semua pengadilan berada di bawah pengawasan

Mahkamah Agung Filipina. Berbagai prosedur mereka dibuat melalui

aturan-aturan yang diundangkan oleh Mahkamah Agung dan sebagian

besar beban perkara mereka terdiri dari perkara perdata dan pidana

biasa. Mereka tidak diharapkan berpengalaman di dalam subyek yang

terspesialisasi pada Undang-undang Pemilu, dan oleh karena itu dianggap

memerlukan pelatihan khusus tentang perkembangan berbagai Undang-

undang dan tata tertib Pemilu dimuka.

Para hakim di Filipina dipersiapkan dan dilatih oleh badan pemerintah yang

dibentuk untuk maksud tersebut, Akademi Peradilan Filipina (the Philippine

386 PET sebenarnya Mahkamah Agung. SET dan HRET masing-masing terdiri dari tiga Hakim Mahkamah Agung dan enam Senator, enam Anggota DPR berturut-turut.

216


Judicial Academy atau PHILJA).387 Badan ini diberikan mandat oleh akta

pembentukannya untuk memberikan pelatihan awal kepada calon hakim.

Untuk mempersiapkan hakim untuk menangani perkara undang-undang

Pemilu PHILJA memiliki sebuah modul pelatihan khusus tentang Undang-

undang Pemilu, tetapi belum digunakan secara konsisten di seluruh

pelatihan pra peradilan.388

Dimulai awal tahun 2007 dan dalam persiapan Pemilu pada 14 Mei tahun

tersebut, Mahkamah Agung, di bawah kepemimpinan Ketua Reynato S

Puno, memulai serangkaian reformasi bagi sebuah “keputusan kasus

Pemilu yang cepat, tidak mahal dan adil di muka pengadilan.” Pertama-

tama, ia menerbitkan Administrative Matter No. 07-4-15-SC, yang dikenal

sebagai Aturan Prosedur yang Berhubungan dengan Pejabat Kota dan

Barangay.389 Selain itu, Pengadilan tinggi menerbitkan Administrative Matter

Order No. 54-2007390 yang memandatkan 111 pengadilan Pemilu khusus

di antara Pengadilan Daerah (Regional Trial Court/RTC) di seluruh negeri

untuk menyidangkan dan memutuskan gugatan terkait pejabat kota dalam

Pemilu Mei. Pengadilan Tinggi kemudian menerbitkan Administrative Order

No 129-2007391 yang memandatkan 76 pengadilan tingkat pertama untuk

menyidangkan dan memutuskan gugatan Pemilu menyangkut pejabat

desa dalam pemilihan barangay 29 Oktober 2007. Sebelumnya, tidak

ada pengadilan Pemilu khusus semacam itu. Menurut Chief of Justice

Puno, Aturan tersebut mengusulkan “perubahan-perubahan radikal” yang

“menangani dua masalah utama – pertama masalah penghapusan kasus

yang tidak memiliki dasar, dan kedua, masalah penyederhanaan sistem

sehingga penyelesaian perkara-perkara semacam ini dapat dipercepat.”392

Mendukung prakarsa tersebut, Mahkamah Agung menugaskan PHILJA

untuk melakukan pelatihan khusus bagi hakim pengadilan tentang aturan-

387 Akademi awalnya dibentuk oleh Mahkamah Agung (Administrative Order No. 35-96 12 Maret, 1996), dan akhirnya diberi mandat oleh R.A. 8557 pada 26 Februari, 1998. Undang-undang melembagakan PHILJA sebagai sebuah “sekolah pelatihan untuk para hakim, pegawai pengadilan, pengacara dan calon yang menduduki posisi peradilan”.

388 Pelatihan pra-peradilan merupakan pelatihan para hakim sebelum mereka menjabat dan melepaskan fungsi-fungsi kehakimannya.

389 Aturan baru diberlakukan pada 15 Mei, 2007.390 Diedarkan oleh Mahkamah Agung pada 11 Mei, 2002391 Diedarkan oleh Mahkamah Agung pada 15 Agustus, 2007.392 Jay B. Rempillo, SC to Create Special Election Courts, http://sc.judiciary.gov.ph/news/

courtnewsflash/2007/04/04200701.php (terakhir dikunjungi 3 Januari 2011).


217

aturan ini. PHILJA393 melaksanakan serangkaian sesi pelatihan satu hari

untuk hakim pengadilan Pemilu khusus. Pengadilan tingkat kedua dibagi

menjadi lima kelompok dan seminar satu hari penuh dilaksanakan.394

Sementara itu, untuk hakim pengadilan tingkat pertama dan panitera

pengadilan, seminar diadakan satu hari, tanggal 8 Januari 2008 di Manila.395

Di dalam seminar-seminar ini, para hakim diberikan gambaran umum

tentang Undang-undang dan yurisprudensi gugatan Pemilu, termasuk

diskusi tentang : (1) Peraturan Prosedur dalam Gugatan Pemilu di muka

Pengadilan Menyangkut Jabatan Kota dan Barangay 2007; (2) Prosedur

COMELEC; (3) Edaran-edaran COMELEC; (4) Yurisprudensi Mahkamah

Agung; dan (5) yurisprudensi RTC dan Pengadilan Tingkat Pertama. Mereka

juga diinstruksikan berbagai aturan terkait peninjauan dan penilaian surat

suara. Berbagai lokakarya juga diselenggarakan untuk memperlengkapi

para peserta dengan kemampuan untuk mengidentifikasi: (1) surat

suara yang telah ditandai; (2) surat suara palsu; (3) surat suara hilang; (4)

pasangan atau kelompok surat suara yang ditulis oleh satu orang atau satu

surat suara yang ditulis oleh dua atau lebih orang; dan (5) surat suara yang

suaranya secara keliru tidak diakui untuk kandidat manapun.

Menimbang bahwa sesi-sesi pelatihan dikonsentrasikan pada 111

pengadilan Pemilu tingkat kedua dan 76 pengadilan Pemilu tingkat pertama,

banyak pengadilan tersebut yang sebenarnya menerima penanganan

kasus Pemilu setelah Pemilu nasional dan Pemilu daerah Mei 2007 dan

Pemilu desa Oktober 2007 tidak dapat ikut serta dalam pelatihan-pelatihan

PHILJA.396 Data yang dikumpulkan dari Kantor Administrasi Pengadilan

pada Mahkamah Agung mengungkapkan bahwa dari 135 pengadilan

tingkat kedua yang menangani gugatan Pemilu Mei 2007,397 hanya sekitar

59 (atau 44 persen) yang merupakan pengadilan khusus Pemilu.398 Sama

halnya 312 pengadilan tingkat pertama yang menangani gugatan Pemilu

393 Dengan dukungan dari International Foundation on Electoral System (IFES) dan United States Agency for International Development (USAID).

394 30 April 2007 (Baguio City); 2 Mei, 2007 (Manila); 3 Mei ,2007 (Cebu); 4 Mei, 2007 (Davao), 2 Agustus, 2007 (Manila). Pemilu diadakan pada Mei 2007.

395 Pemilihan kepada desa diadakan Oktober 2007.396 Libertas Adjudication of Election Contests Before the Trial Courts: A Second Look at A.M.

No. 07-4-15-SC dan the Designation of Election Courts 30 (2008).397 Terdapat total 263 kasus yang diajukan ke pengadilan tingkat pertama pada Pemilu

Mei 2007.398 Libértas, supra note 48, di 26.

218


terkait Pemilu desa Oktober 2007,399 hanya 36 (12 persen) yang merupakan

pengadilan Pemilu.400 Fakta bahwa pengadilan non-Pemilu ditugaskan

menangani kasus-kasus Pemilu disebabkan kurangnya antisipasi mengenai

kemungkinan lokasi keberatan Pemilu. Namun, hal ini merupakan subyek

yang berada di luar cakupan makalah ini.

Sebuah Mekanisme Penanganan Keberatan yang Efektif untuk Pemilu Yang Terotomatisasi

Sebagaimana dinyatakan di atas, adopsi sistem Pemilu yang terotomatisasi

menimbulkan berbagai tantangan baru untuk penanganan keberatan

Pemilu di Filipina. Metode untuk menentukan maksud pemilih telah

berubah, semenjak sistem “menuliskan” (“write-in”) digantikan dengan

penggunaan surat suara yang sudah dicetak nama seluruh kandidatnya,

dengan para pemilih memberikan suaranya dengan cara menandai surat

suara pada tempat yang disediakan. Kontroversi “pre-proclamation” juga

telah mengambil bentuk yang baru, karena tindakan perbaikan telah dihapus

secara substansial oleh aturan-aturan baru yang diadopsi oleh COMELEC.

Lebih lanjut, sistem Pemilu yang baru mewajibkan pengundangan aturan-

aturan baru untuk mengatur pre-proclamation controversies dan protes

Pemilu. Namun, dengan mempertimbangkan bahwa setiap tribunal Pemilu

memiliki kewenangan untuk mengatur sendiri prosedurnya terkait dengan

gugatan Pemilu yang diajukan kepadanya, dan mempertimbangkan lebih

lanjut bahwa perubahan Undang-undang Pemilu yang lama telah gagal

untuk memberikan petunjuk bagaimana protes Pemilu di bawah sistem

baru seharusnya diselesaikan, badan penanganan keberatan Pemilu dapat

mengadopsi berbagai aturan yang sangat berbeda satu sama lain. Dapat

terdapat banyak sekali aturan, atau bahkan prinsip-prinsip niat pemilih,

sebanyak tribunal yang ada.

Menyadari kebutuhan untuk menyiapkan kerangka penanganan yang

akan responsif terhadap sistem Pemilu terotomatisasi yang dibentuk oleh

COMELEC, dan untuk menyiapkan ajudikator Pemilu untuk menangani

keberatan Pemilu di bawah sistem yang baru dengan menggunakan

399 811 gugatan diajukan ke pengadilan tingkat pertama Pemilu desa Oktober 2007.400 Libértas, supra note 48, di 26.


219

standar yang seragam, Libertás mengambil inisiatif dalam mengadvokasi

COMELEC dan tribunal Pemilu lainnya untuk menyiapkan keberatan

Pemilu. Dengan dukungan IFES dan American Bar Association – Rule of

Law Initiative (ABA-ROLI),401 Libertás bermitra dengan PHILJA402 untuk

mengkonseptualisasikan sebuah program pelatihan untuk hakim pengadilan

untuk melengkapi mereka dengan pengetahuan dan keterampilan yang

dibutuhkan untuk menangani keberatan Pemilu.

Dengan memperhatikan hasil pengamatan sebelumnya tentang kelayakan

pelatihan tersebut, Libertás mengusulkan sebuah program pelatihan untuk

pengadilan tingkat kedua untuk Pemilu 10 Mei 2010 dan berkomitmen

untuk membantu merancang kurikulum pelatihan dan menyusun modul

pelatihan untuk setiap sesi. Seluruh pengadilan tingkat kedua menjalani

pelatihan, dengan tidak lebih dari 30 sampai 40 peserta per kelompok

pelatihan untuk memungkinkan sesi interaktif lebih lanjut dan untuk

memastikan pemahaman yang lebih baik. Idenya adalah bahwa pelatihan

tidak hanya memperkenalkan sistem Pemilu baru kepada para hakim tetapi

juga meningkatkan keterampilan penanganan keberatan mereka.

Libertás juga menitikberatkan adopsi segera aturan prosedur baru yang

disesuaikan dengan Pemilu terotomatisasi sehingga perbaikan yang

memadai dan efektif atas keberatan tersedia dan dapat diakses. Sekitar

setahun sebelum Pemilu Mei 2010, diskusi meja bundar diselenggarakan

oleh Libertás, yang mengumpulkan perwakilan dari COMELEC, sistem

pengadilan, SET, HERT, dan penasihat undang-undang Pemilu untuk

membahas isu-isu seperti menentukan niat pemilih, menimbang

pembuktian - termasuk perbedaan antara bukti elektronik dan bukti cetak–

dan “pre-proclaimed controversies” di bawah sistem terotomatisasi.

Diskusi juga dimaksudkan untuk mengumpulkan masukan dari para

pemangku kepentingan Pemilu yang mungkin akan berguna dalam proses

merancang aturan-aturan yang diperlukan. Pada Oktober 2009, enam

bulan sebelum Pemilu, Libertás menyerahkan kepada COMELEC sebuah

rancangan kerja Aturan Tata Tertib untuk “pre-proclaimed controversies”

401 United States Agency for International Development (USAID) memberikan dana402 PHILJA adalah sebuah badan di bawah Mahkamah Agung Filipina, yang terdiri dari

pensiunan juri ternama dan profesor bidang hukum, yang diberi kewenangan untuk memberikan pelatihan dan pendidikan lebih lanjut kepada hakim pengadilan.

220


dan gugatan Pemilu di bawah sistem Pemilu terotomatisasi PCOS sehinga

COMELEC dapat memiliki titik awal untuk menyusun serangkaian aturan

final yang nantinya dapat disahkan dan dilaksanakan.

Diharapkan bahwa pengadilan lainnya akan menangkap isyarat dari

COMELEC terkait kebutuhan mereka untuk merevisi aturan mereka

sendiri. Namun, baru pada 22 Maret 2010, kira-kira sebulan sebelum Hari

Pemungutan Suara, COMELEC mengadopsi Resolusi No. 8804 (Aturan

Prosedur tentang Keberatan dalam Sistem Pemilu Terotomatisasi Terkait

Pemilu 10 Mei 2010).403 Mengambil fitur-fitur dasar Resolusi COMELEC

No. 8804, Mahkamah Agung404 menerbitkan A.M. No. 10-4-1-SC (Aturan

Prosedur dalam Gugatan Pemilu di hadapan Pengadilan Terkait dengan

Pemilihan Jabatan Kota 2010) pada 27 April 2010. PET di sisi lain, merubah

Aturan, A.M. No. 10-4-29-C, pada 4 Mei 2010. Namun, hingga saat ini,

HRET dan SET belum merubah hukum acara lama mereka, yang masih

berdasarkan proses Pemilu manual.

Tertundanya adopsi aturan-aturan baru untuk mengatur keberatan Pemilu

di dalam Pemilu terotomatisasi juga menunda rencana pelatihan bagi

para hakim. Dalam program pelatihan PHILJA yang dirintis oleh Libertás,

pelatihan para hakim yang semula ditargetkan untuk dilaksanakan pada

bulan Januari 2010, baru bisa dilaksanakan pada minggu kedua April 2010.

Pelatihan untuk Pemilu Terotomatisasi

Sebelum pelaksanaan pelatihan, Libertás melaksanakan sebuah Analisis

Kebutuhan Pelatihan (Training Needs Analysis/TNA) dengan membagikan

sebuah kuesioner survei kepada sekitar 100 orang hakim pengadilan tingkat

kedua. Kuesioner TNA berupaya untuk menentukan: (1) pengalaman para

hakim dalam menangani kasus-kasus Pemilu dan jenis-jenis keberatan

yang mereka tangani; (2) kesadaran umum para hakim dan keterbiasaannya

dengan sistem Pemilu terotomatisasi (automated election system/AES)

403 Harus ditekankan bahwa pedoman pelaksanaan untuk penyelenggaraan Pemilu terotomatisasi muncul agak terlambat, oleh karena itu, juga menunda konseptualisasi dan adopsi aturan yang semestinya untuk keberatan Pemilu.

404 Di bawah Konstitusi Filipina, Mahkamah Agung mengawasi sistem pengadilan secara keseluruhan di negara ini dan diberdayakan untuk mengedarkan aturan yang akan mengatur rangkaian persidangan pengadilan. Lihat Const, Art VIII, sec 5 (5) (Fil).


221

PCOS; (3) seminar/pelatihan tentang AES yang telah dihadiri oleh para

hakim ; (4) keterbiasaan para hakim dengan subyek khusus terkait AES;

dan (5) kebutuhan para hakim untuk pelatihan tentang permasalahan

khusus yang akan membantu mereka menyelesaikan keberatan di bawah

sistem AES secara efisien dan dapat dipercaya.

Hasil survei menunjukkan bahwa 74 persen dari hakim yang disurvei

sebelumnya telah menangani kasus-kasus Pemilu, baik sebagai hakim,

sebagai praktisi Pemilu, ataupun dalam kapasitas lainnya. Sebagian besar

kasus yang ditangani oleh para hakim ini terkait dengan gugatan Pemilu.

Sementara itu 72 persen dari para hakim telah mendengar tentang AES

PCOS, hanya 10 persen yang telah menghadiri pelatihan atau seminar

tentang sistem Pemilu terotomatisasi. Dengan demikian, pada skala

1 hingga 5 (1 adalah terendah dan 5 adalah tertinggi), hakim menilai

pemahaman mereka tentang sistem Pemilu yang baru pada skala 1,78.

Dengan menggunakan skala yang sama, para hakim membuat peringkat

pemahaman mereka terhadap subyek tertentu terkait dengan AES,

sebagai berikut:

Masalah Rating

Kerangka Hukum AES PCOS 1,58

Bagaimana AES PCOS bekerja 1.52

Dokumen-dokumen pada AES PCOS 1,50

Penangangan Protes Pemilu di bawah AES PCOS 1,45

Aturan tentang Pembuktian Elektronik 2,39

Para hakim dengan tegas menyatakan kebutuhan untuk dilatih mengenai

subyek tersebut, dan 94 persen menyatakan bahwa mereka juga

cenderung untuk memilih agar Panitera Pengadilan juga menghadiri

pelatihan. Dari data yang dipilih dari TNA, Libertás menyusun sebuah

rancangan desain pelatihan dan mempersiapkan modul-modul untuk

setiap sesi sebagai berikut:

• Sesi1:KerangkaHukumOtomatisasiPemilu

222


• Sesi2: Precinct Count Optical Scan (PCOS), Automated Election

System (AES) dan Simulasi Hari Pemungutan Suara

• Sesi3:PenangananGugatanPemilupadaAESPCOS

• Sesi4:AturanPembuktianElektronik

• Sesi5:PelanggaranPemilu

Pada 15 April 2010, Libertás menyajikan proposal desain pelatihan dan

modul kurikulum tersebut kepada sekelompok pengajar PHILJA dan ahli

hukum Pemilu. Aktivitas ini juga berfungsi sebagai sarana orientasi bagi

calon pelatih yang prospektif. Selain gambaran umum tentang COMELEC

dan demonstrasi sistem PCOS, pelatihan juga termasuk simulasi Pemilu

(mock election). Pada akhirnya, para ahli secara substansial mengadopsi

modul-modul pelatihan yang disusun oleh Libertás sebagai modul PHILJA

bagi Undang-undang Pemilu. Akhirnya, untuk alasan penjadwalan, para

hakim dikelompokkan menjadi lima kelompok, yang setiap kelompoknya

terdiri dari 130 hingga 200 peserta, dan seminar diadakan dalam lima

gelombang, mencakup sekitar 900 hakim pengadilan dari seluruh wilayah

di Filipina.405

Penilaian dan Evaluasi Pelatihan

Sementara pelatihan yang dilaksanakan telah memberikan pengetahuan

dasar tentang AES yang baru bagi pihak pengadilan, hal tersebut belum

cukup untuk mempersiapkan mereka secara memadai untuk menangani

berbagai isu dan gugatan yang muncul dari sistem yang baru tersebut.

Sebagian ini dikarenakan Mahkamah Agung belum mengundangkan

aturan yang diperlukan, namun hanya mengandalkan rancangan dokumen.

Masih banyak isu-isu yang belum terselesaikan ketika pelatihan

dilaksanakan. Hal ini termasuk metode pengesahan surat suara yang

disengketakan untuk diperiksa kembali. Pertanyaan tentang prosedur

penghitungan kembali dan niat pemilih dimunculkan, namun tidak ada

kebijakan pasti yang diambil. Pada waktu penulisan buku ini, bahkan proses

405 Pelatihan diadakan sebagai berikut: 19 April, 2000 di Cebu City mencakup hakim-hakim dari Daerah 6, 7, dan 8; pada 23 April, 2010 di Baguio City mencakup hakim dari Daerah 1, 2, dan 3; pada 27 April 2010 di Davao City mencakup hakim-hakim dari Daerah 4 dan 5; dan pada 4 Mei, 2010 di Pasay City mencakup hakim dari Daerah Ibu Kota Nasional.


223

gugatan Pemilu yang ditunda penyelesaiannya karena isu prosedural

tertentu, khususnya yang terkait otentikasi surat suara, yang belum

berhasil diselesaikan.

Saat ini Libertás tengah dalam proses mengevaluasi keefektifan aturan

yang baru diadopsi tersebut dan pelatihan yang dilaksanakan untuk para

hakim. Libertás telah menyelenggarakan diskusi meja bundar mengenai

pasca-Pemilu di antara para hakim dan praktisi Pemilu untuk memunculkan

opini mereka. Dengan restu Mahkamah Agung, kuesioner survei dibagikan

kepada hakim yang menangani keberatan Pemilu untuk memperoleh

pandangan mereka terkait kasus-kasus yang telah ditangani atau masih

ditangani. Hasil evaluasi akan termasuk laporan yang diselesaikan oleh

Libertás dan diserahkan kepada IFES, ABA, dan PHILJA, juga kepada para

pembuat kebijakan, COMELEC, Mahkamah Agung dan tribunal Pemilu,

pada kuartal pertama 2011.

Umpan balik awal yang dikumpulkan dari diskusi meja bundar

mengungkapkan bahwa para hakim lebih menginginkan untuk mempelajari

penyelesaian praktis terhadap masalah melalui studi kasus ketimbang

melalui metode kuliah. Walaupun begitu, mereka menghargai kesempatan

untuk mempelajari tentang dasar-dasar proses Pemilu PCOS, yang pasti

mereka tidak akan memiliki kesempatan mempelajarinya tanpa adanya

pelatihan PHILJA tersebut (untuk informasi lebih lanjut tentang prinsip-

prinsip dasar pelatihan, lihat Bab 3: Pelatihan Penanganan Pemgaduam

untuk Badan Penyelenggara Pemilu dan Partai Politik).

Situasi pelatihan, bersama fakta bahwa AES merupakan sebuah hal baru

di Filipina pada tahun 2010, secara substansial membatasi kapasitas

program pelatihan untuk mengantisipasi seluruh masalah keberatan

Pemilu yang muncul. Sebagaimana disebutkan di atas, para pembuat

kebijakan, termasuk COMELEC, tidak mengharapkan banyaknya jumlah

gugatan Pemilu yang muncul, dan oleh karenanya tidak mempersiapkan

secara memadai, karena mereka memandang AES merupakan sebuah

obat mujarab yang dapat mengobati semua permasalahan Pemilu.

Kebalikan dengan ekspekstasi ini, lebih banyak protes Pemilu kepada

COMELEC dan HRET di bawah sistem Pemilu terotomatisasi daripada

224


Pemilu yang baru-baru ini yang menggunakan proses manual. Di

COMELEC, terdapat 95 gugatan Pemilu yang diajukan pada tahun 2010,

dibandingkan dengan 72 kasus pada tahun 2007, 65 pada tahun 2004, 65

pada tahun 2001, dan 101 pada tahun 1998. Di HRET, terdapat 40 protes

Pemilu yang diajukan pada tahun 2010, dibandingkan dengan 28 kasus

pada tahun 2007, 16 pada tahun 2004, 33 pada tahun 2001, 27 pada tahun

1998, 27 pada tahun 1995, 22 pada tahun 1992, dan 40 pada tahun 1987.

Data yang tersedia dari Kantor Administrator Mahkamah Agung

mengindikasikan bahwa para pembuat kebijakan telah membuat asumsi

yang keliru tentang kemudahan pelaksanaan sistem yang baru. Asumsi-

asumsi yang keliru ini, akhirnya menyebabkan para pembuat kebijakan

memprioritaskan kembali persiapan untuk sebuah sistem penanganan

keberatan yang baik.

Kesimpulan

A. Pelajaran yang DiperolehKeefektifan pelatihan yang dilaksanakan di Filipina untuk mempersiapkan

para hakim guna menangani keberatan Pemilu di dalam sistem Pemilu yang

terotomatisasi sangat dibatasi oleh kurangnya persiapan dan pemikiran ke

depan dari sisi para pembuat kebijakan. Terbukti bahwa permasalahannya

lebih mendasar daripada hanya sekedar isu metodologi pelatihan dan

prosedur. Oleh karena itu, untuk memperbaiki sistem, diperlukan

peninjauan masalah-masalah dasar ini dan bagaimana mengatasinya

secara baik.

B. Pertimbangan Kebijakan dan PraktisSebagaimana disebutkan sebelumnya, memahami pengalaman Filipina

memerlukan pengetahuan tentang konteks Pemilu yang unik. Namun,

terdapat berbagai prinsip umum yang dapat dipetik dari pengalaman

Filipina yang akan berguna untuk yurisdiksi lain.

• KerangkahukumyangmendefinisikanjenissistemPemiluseharusnya

juga mempertimbangkan bagaimana keberatan akan diselesaikan.

Kerangka tersebut seharusnya. Paling sedikit berisi standar-standar

yang jelas tentang: (1) isu yurisdiksi; (2) prosedur penghitungan kembali;


225

(3) tata tertib pengesahan surat suara; (4) isu penentuan niat pemilih;

(5) proses banding dan ketersediaan peninjauan kembali; dan (6)

kompetensi yang diperlukan oleh para ajudikator dan arbiter keberatan

Pemilu. Standar-standar ini seharusnya menyertakan standar-standar

yang diakui secara internasional bagi sebuah sistem penanganan

keberatan Pemilu yang baik dan efektif. Terlebih lagi, sebuah kerangka

hukum tersebut seharusnya juga mempertimbangkan opsi untuk

metode penyelesaian sengketa alternatif (ADR) (untuk informasi lebih

lanjut tentang ADR, lihat Bab 6: Berbagai Mekanisme Penyelesaian

Sengketa Alternatif).

• Badan Penyelenggara Pemilu (atau badan yang mengundangkan

peraturan Pemilu) harus memutuskan jenis sistem secara

cukup dini sehingga cukup memungkinkan seluruh pemangku

kepentingan – termasuk para pemilih, kandidat, partai politik, dan

ajudikator– kesempatan yang cukup untuk membiasakan diri dengan

sistem tersebut.

• Tribunal-tribunal Pemilu harus mengadopsi peraturan-peraturan

prosedur dan perubahannya jauh dimuka sebelum pemilihan dilakukan.

• Pelatihanparaajudikatorseharusnyamerupakansuatukegiatanyang

teratur dan harus melibatkan latihan-latihan yang bersifat interaktif

dan praktis. Lebih lanjut, para pelatih seharusnya juga dilatih untuk

melaksanakan pelatihan, selain hanya metode perkuliahan dan

memiliki kapasitas dan keterampilan untuk mengelola pelatihan

mereka menggunakan metodologi pelatihan lainnya. Analisis

Kebutuhan Pelatihan (TNA) dan juga evaluasi pasca-pelatihan

seharusnya diwajibkan untuk mempengaruhi persiapan pelatihan

supaya lebih baik.

Akhirnya, terlepas dari apa yang mungkin dikatakan tentang hasil program

pelatihan yang digunakan di dalam Pemilu yang lalu di Filipina, hal yang

tidak dapat dipungkiri adalah peran penting dan vital yang dimainkan oleh

masyarakat sipil. Lembaga-lembaga pemerintah yang relevan, khususnya

COMELEC dan Mahkamah Agung, mengadopsi pendekatan laissez-

faire untuk persiapan sebuah sistem penanganan keberatan yang sesuai

226


dengan sistem Pemilu terotomatisasi yang baru diberlakukan. Prakarsa

Libertás lah yang mendorong para pembuat kebijakan untuk mempercepat

aksi mereka terhadap persoalan tersebut. Hal itu merupakan sebuah

demonstrasi sejauh mana kemitraan dan kerja sama pemerintah-warga

negara dapat berjalan dalam melaksanakan proyek-proyek yang berhasil.

Jika hanya untuk ini, proyek seluruhnya dapat dipertimbangkan sebagai

sebuah keberhasilan dan berfungsi sebagai basis dan contoh untuk

kolaborasi masa mendatang..


Di bawah ini adalah berbagai rekomendasi untuk dipertimbangkan oleh

para praktisi ketika merancang program-program pelatihan peradilan.

Penting untuk diperhatikan bahwa proyek-proyek pelatihan seharusnya

selalu dirancang dengan mempertimbangkan tujuan akhir pelatihan,

yaitu memberikan pengetahuan kepada hadirin yang ditargetkan.

Berbagai subyek yang disebutkan sebelumnya seharusnya diterapkan

secara seragam untuk strategi atau rancangan apapun untuk pelatihan.

Sebagaimana diperhatikan para pembaca, banyak dari prinsip-prinsip ini

yang dimasukkan ke dalam daftar periksa ini diterapkan dalam program-

program pelatihan dewasa secara umum, dan serupa dengan isu yang

dilontarkan di dalam Bab 3.

Penyelenggaraan dan Pengembangan

√ Persiapan yang matang: Program-program pelatihan seharusnya

disusun dengan baik, jauh sebelum Hari Pemungutan Suara. Idealnya,

berbagai program tersebut akan diciptakan berdampingan dengan

perancangan atau direvisi peraturan Pemilu, dalam rangka untuk

memastikan pelatihan mengikuti perkembangan zaman (up-to-date)

dan tersedia segera setelah Undang-undang disahkan. Program yang

tidak direncanakan dengan baik atau ad-hoc memiliki risiko gagal

memberikan para hakim dan arbiter tingkat keahlian yang diperlukan.

√ Integrasi: Program pelatihan untuk hakim dapat dipandang sebagai

sebagai suatu bagian kecil dari program pelatihan untuk para pihak


227

dan masyarakat yang dibahas di Bab 3. Jika pelatihan “umum”

dan “lanjut” adalah memadai untuk membiasakan para pihak dan

masyarakat dengan proses penanganan keberatan, keahlian yang

diperlukan oleh para hakim dan arbiter membutuhkan pelatihan

“khusus” selain yang tersedia untuk segmen lain dalam masyarakat..

√ Sistematisasi dan penggunaan sumber-sumber daya yang

efisien: Dalam rangka memaksimalkan sumber-sumber daya yang

terbatas, menjadi penting untuk mensistematisasikan berbagai

prosedur dan merencanakan aktivitas sebagaimana mestinya.

Sebuah program pelatihan yang diselenggarakan dan dapat diulangi

sebagaimana mestinya atau serangkaian program merupakan

penggunaan waktu dan uang secara lebih efisien daripada sesi-sesi

individual yang tidak direncanakan dengan baik.

√ Tujuan: Untuk menghindari perangkap dari penetapan tujuan yang

tidak dapat dicapai, tujuan pembelajaran yang konkrit seharusnya

dirancang dalam rangka memberikan kepastian kepada para peserta

tentang tema-tema khusus dan subyek yang akan mereka pelajari.

√ Tradisi budaya dan hukum: Selain untuk membiasakan diri

dengan sistem hukum khusus yang dibahas, pelatihan seharusnya

menetapkan suatu fokus lokal dan mempertimbangkan sejarah,

budaya, tradisi hukum dan kebiasaan negara. Prosedur dan tujuan

seharusnya mempertimbangkan apakah pelatihan berlangsung di

negara demokrasi yang sedang berkembang merupakan bagian

dari penyempurnaan berkelanjutan dalam demokrasi terkonsolidasi;

atau dirancang untuk menangani penyesuaian-penyesuaian pada

demokrasi yang sudah matang.

√ Penyertaan para mitra: Apakah pelatihan diselenggarakan secara

internal atau eksternal, menyertakan masukan dari berbagai

organisasi mitra dapat membantu untuk mencakup topik-topik relevan

yang mungkin dihilangkan oleh program pelatihan peradilan yang

terisolasi. Contoh pelatihan yang termasuk dalam bab ini dari TEPJF

mendemonstrasikan bagaimana berbagai organisasi dan perwakilan

transnasional dari negara-negara asing dapat bekerjasama dengan

228


menciptakan program-program yang efektif, sementara pengalaman

Libertás menunjukkan bagaimana kemitraan publik-privat dapat

mendorong proses pelatihan peradilan.

√ Pemahaman terhadap peserta: Pelatihan seringkali dibatasi hanya

isu-isu Pemilu. Para pejabat Pemilu yang sangat khusus tidak harus

memerlukan pelatihan tentang topik-topik yang terkait subyek Pemilu

atau peradilan. Sebaliknya, isu-isu yang lebih luas dapar menawarkan

mereka perspektif yang lebih dalam ketika menganalisis kasus-kasus

khusus (kursus dalam analis kebijakan strategis, strategi komunikasi,

sistem hukum Anglo Saxon (common law), pilihan rasional dan game theory, di antaranya).

Isi dan Evaluasi

√ Partisipasi: Dalam rangka menjamin internalisasi yang layak

dari materi yang dibahas selama sesi pelatihan, metode yang

mengandalkan hanya kepada serangkaian perkuliahan seharusnya

dihindari. Perkuliahan dengan diikuti sesi tanya jawab atau pembagian

kelompok-kelompok kecil lebih diinginkan untuk menjawab

ketidakjelasan. Bahkan pelatihan yang lebih kuat dapat berasal dari

penyelenggaraan sebagian besar atau seluruh sesi di dalam bentuk

diskusi meja bundar, termasuk hakim yang dilatih dalam “perkuliahan”

dari permulaan.

√ Transmisi pengetahuan: Dalam banyak kasus, para peserta kurang

pengetahuan akan subyek-subyek dasar yang diajarkan. Program

pelatihan seharusnya mempertimbangkan termasuk hal-hal dasar

yang mencakup pengetahuan minimum yang dapat mempersiapkan

para peserta untuk isu-isu yang lebih kompleks.

√ Materi pelatihan: Penjadwalan memerlukan sesi-sesi yang cukup

pendek dan tidak memasukkan tinjauan dari pengetahuan yang

diperoleh. Oleh karena itu, materi yang diberikan kepada para peserta

seharusnya berfungsi sebagai sebuah panduan untuk kursus, juga

sebagai referensi untuk tinjauan lebih lanjut sesuai kecepatan yang

diinginkan oleh peserta. Buku petunjuk seharusnya bersifat menyeluruh


229

dan berguna sebagai referensi setelah sesi. Untuk menghindari

pemberian informasi yang berlebihan jumlahnya, penggunaan

presentasi PowerPoint sebagai materi pendukung pelatihan harus

diminimalkan. Rancangan harus mengkomunikasikan isi dan bukan

menjadi sesuatu yang mengalihkan perhatian (distraction).

√ Evaluasi: Dalam rangka mempertahankan tingginya kualitas program

pelatihan yang sedang berlangsung, para pelatih seharusnya

menutup pelatihan dengan mengupayakan umpan balik dari peserta

pelatihan. Hal ini dapat berbentuk esai reaksi atau survei numerik

sederhana. Terlepas dari format, umpan balik seharusnya digunakan

untuk merevisi dan memperbaiki program pelatihan untuk siklus

Pemilu selanjutnya.

230


BERBAGAI PENDEKATAN UNTUK PENDIDIKAN PEMILIH DAN PERAN MASYARAKAT SIPIL

5Oleh Catherine Barnes dan Grant Kippen

Sebelum Pemilu legislatif Afganistan dilaksanakan tanggal 18 September 2005, IFES mendidik warga negara Afganistan tentang dasar-dasar demokrasi melalui lokakarya tatap muka (face-to-face) di seluruh Kabul dan ibu kota provinsi. Menggunakan poster, brosur dan serial radio serta sosialisasi kepada para wanita, IFES mencoba untuk menjangkau sebanyak mungkin warga negara Afganistan

Bab 5: Berbagai Pendekatan untuk Pendidikan Pemilih dan Peran Masyarakat Sipil

233

Pendahuluan

Ketiadaan upaya penyediaan informasi publik yang memadai untuk mendidik

para pemangku kepentingan Pemilu dan pemilih tentang hak-hak mereka,

aturan yang mengatur proses politik dan Pemilu, apa yang merupakan

pelanggaran dan mekansime serta prosedur untuk memperoleh perbaikan,

menjadikan sistem penanganan keberatan mungkin kurang dimengerti,

tidak dimanfaatkan secara maksimal atau bahkan dimanipulasi. Dalam

situasi semacam ini, sistim penanganan menjadi rentan terhadap peniadaan

informasi yang bermotif politik, atau penyalahgunaan yang disengaja

terhadap proses (penyelesaian) untuk mendapatkan suatu keuntungan

dalam “pengadilan opini publik” atau untuk menunda pengumuman resmi

hasil Pemilu dengan maksud memunculkan keraguan terhadap kredibilitas

proses Pemilu dan legitimasi hasilnya.

Sebagaimana yang telah disinggung pada bab pertama buku ini, jika

pemohon keberatan yang telah memenuhi persyaratan tidak menyadari

hak mereka untuk mengajukan perkara atau bagaimana melakukannya

sebagaimana mestinya, atau jika lembaga penanganan sengketa terlalu

dibebani dan dilemahkan oleh litigasi tidak perlu dan menjengkelkan

yang diajukan oleh sementara orang, maka kepatuhan terhadap berbagai

standar dan praktik terbaik internasional akan gagal gagal, terlepas dari

kualitas yang ditampilkan oleh sistem tersebut. Saat ini, informasi publik,

pelatihan dan program pendidikan pemilih dalam hal penanganan keberatan

seringkali diperlakukan – jika sama sekali - sebagai pemikiran tambahan

oleh lembaga penanggung jawab, komunitas donor internasional, dan

organisasi pelaksana.

Bab ini mengelaborasi beberapa upaya yang saat ini ada untuk

memperlakukan pendidikan pemilih dalam hal penanganan keberatan

secara proaktif dan dengan cara yang lebih menyeluruh oleh badan-badan

resmi dan masyarakat sipil. Diskusi ini mengidentifikasi praktik-praktik

terbaik untuk diikuti, pelajaran-pelajaran yang dapat dipetik, dan perangkap-

perangkap yang harus dihindari.

234


Upaya-upaya oleh Badan-Badan Resmi

A. Gambaran UmumPartisipasi yang luas oleh para pemilih dalam proses Pemilu adalah suatu

tujuan yang penting bagi demokrasi manapun. Sebagai pengawal dari

proses Pemilu, merupakan suatu hal yang sangat penting bagi Badan

Penyelenggara Pemilu (Election Management Bodies) untuk tidak hanya

mengurus proses administrasi secara transparan dan profesional, akan

tetapi juga memastikan bahwa berbagai macam kelompok pemangku

kepentingan – pemilih, kandidat, partai politik, media, kelompok pemantau,

dan pelaku masyarakat sipil lainnya – memiliki pengetahuan yang

dibutuhkan untuk berpartisipasi secara penuh dan layak di dalam proses

tersebut. Tanggung jawab ini juga meluas sampai kepada hal yang menjadi

aspek paling kontroversial dari sengketa Pemilu: penanganan keberatan.

Proses Pemilu secara alamiah menghasilkan lebih banyak pihak yang kalah

ketimbang pihak yang menang dan, dengan demikian situasi semacam

ini secara pasti menjamin bahwa akan lebih banyak keberatan terhadap

baik cara di mana proses Pemilu dilaksanakan maupun hasil akhir Pemilu

tersebut. Beberapa kandidat yang kalah tampaknya cenderung percaya

bahwa hal ini tidak terhindarkan. Dan, ketika keberatan terhadap hasil

Pemilu mungkin terkait dengan kasus yang menarik perhatian publik,

mereka hanyalah satu sumber dari berbagai keberatan di sepanjang siklus

Pemilu. Keberatan terhadap kriteria persyaratan yang dihadapi oleh para

kandidat, perilaku para kandidat dan perilaku partai politik sepanjang

periode kampanye dan pada saat Hari Pemungutan Suara, penyertaan atau

pengecualian pemilih dari pendaftaran pemilih, dan masalah pembiayaan

kampanye juga merupakan sumber keberatan yang umum.

Sementara Undang-undang Pemilu biasanya menjelaskan secara presisi

apa yang termasuk ke dalam pelanggaran Pemilu, dibutuhkan juga

keberadaan suatu proses yang dapat dipercaya dan transparan yang siap

untuk penyelesaian keberatan. Pendekatan untuk penanganan keberatan

sangat beragam antar negara dan tanggung jawab mungkin terletak dalam

sistem peradilan, kombinasi dari komisi Pemilu dan pengadilan, hanya

komisi Pemilu, atau badan penanganan Pemilu yang terpisah.


235

Terlepas dari dimana tanggung jawab untuk penanganan keberatan Pemilu

ditempatkan atau bagaimana sistem tersebut distrukturkan, semua

sistem ini mempunyai kewajiban untuk memberikan informasi kepada

para pemangku kepentingan Pemilu tentang hak-hak politik dan Pemilu

mereka, aturan main, dan bagaimana mereka dapat mengupayakan

tindakan perbaikan jika hak-hak tersebut dan/atau aturan dilanggar.

Diskusi selanjutnya akan melihat dari bagaimana berbagai jenis sistem

penanganan keberatan – apakah dalam suatu negara rapuh, situasi konflik,

atau demokrasi yang sudah mapan – mendekati masalah informasi publik

dan pendidikan pemilih. Studi kasus mencakup Komisi Pemilu Pakistan

(Election Commission of Pakistan/ECP), Komisi Keberatan Pemilu

(Electoral Complaints Commission/ECC) Republik Islam Afghanistan, dan

Pengadilan Pemilu tingkat Federal Meksiko (Federal Electoral Court of

Mexico), yang juga telah dibahas secara lebih rinci dalam Bab 4 buku ini.

Ketiga negara memiliki pengalaman yang berbeda-beda:

• DiPakistan,terdapatsuatusistempenyelesaiankeberatancampuran

dimana ECP dan pengadilan memiliki tanggung jawab khusus

tergantung jenis pelanggaran yang dituduhkan dan titik proses mana

keberatan tersebut diajukan.

• Di Afganistan, ECC merupakan lembaga Pemilu yang sepenuhnya

independen, terpisah dari Komisi Pemilu Independen (Independent

Election Commission/IEC). Lembaga ini memiliki mandat tunggal

untuk menyelidiki dan menangani gugatan dan keberatan Pemilu,

meskipun lembaga tersebut beroperasi secara sementara. Pengadilan

tidak memainkan peranan apapun dalam penanganan keberatan.

• Di Meksiko, suatu pengadilan Pemilu yang terpisah bertanggung

jawab untuk menangani keberatan Pemilu dan telah sangat berhasil

hingga saat ini pengadilan tersebut menyediakan bantuan teknis

- termasuk rancangan dan penerapan strategi komunikasi dan

sosialisasi (outreach) – terhadap tribunal Pemilu lain di Amerika Latin.

236


Setiap model dibahas secara lebih rinci di bawah ini.

B. Komisi Pemilu Pakistan (Election Commission of Pakistan/ECP)

Sebelum Pemilu 2007, ECP dihadapkan dengan tantangan untuk

memperbaiki penanganan keberatan Pemilu dalam sebuah lingkungan

yang sarat kritik publik dan keraguan yang meluas terhadap penanganan

keberatan yang dilaksanakannya. Meskipun ECP mencoba untuk menjamin

bahwa lembaga tersebut sudah mengikuti hukum yang berlaku, proses

penanganan sengketa Pemilu seringkali digambarkan sebagai sesuatu

proses yang membingungkan, kurang transparan dan tidak memenuhi

standar internasional.

Dalam upayanya untuk mengakhir krisis kepercayaan, ECP, dengan

bantuan IFES, melakukan beberapa upaya khusus yang diarahkan pada

peningkatan pengetahuan dan pemahaman atas proses penanganan

keberatan di antara kelompok pemangku kepentingan kunci baik dari

dalam maupun dari luar. Kelompok-kelompok ini termasuk kandidat, partai

politik, masyarakat sipil, kelompok pemantau, media dan pemilih, juga

pegawai ECP di kantor pusat dan di tingkat provinsi.

Tujuan dari upaya-upaya ini adalah untuk: meningkatkan informasi,

pengetahuan dan tanggung jawab untuk mengajukan keberatan yang sah,

dan meningkatkan transparansi dan kredibilitas dari proses penanganan

keberatan, terutama selama masa kampanye. Untuk mencapai tujuan ini,

ECP melakukan upaya informasi publik yang multi-aspek, termasuk:

• Pengembanganbukupetunjukyangmenjelaskanprosesdanprosedur

terkait. Buku petunjuk menyoroti ketentuan yang berlaku dari Undang-

undang Pemilu dan mencantumkan bahasa yang sederhana dan

lugas yang mudah dimengerti oleh para pengguna. Buku petunjuk

dibagikan secara gratis kepada para kandidat, partai-partai politik,

pengawas Pemilu , dan kelompok masyarakat sipil. ECP menyediakan

ratusan salinan cetak dalam bahasa Urdu, Sindhi dan Inggris serta

mengunggah buku petunjuk tersebut di situs web mereka.

• PembuatanIklanLayananMasyarakat(Public Service Announcement/

PSA) untuk radio. PSA ditujukan untuk pendengar yang lebih luas dan


237

diputar selama masa kampanye. PSA dirancang untuk meningkatkan

kesadaran para pemilih tentang jenis pelanggaran Pemilu dan tindakan-

tindakan apa yang dapat ditempuh oleh pemilih jika mereka melihat

terjadinya penyimpangan. PSA juga dimaksudkan untuk mengakhiri

persepsi publik yang bias dengan menunjukkan bahwa ECP adalah

organisasi yang independen, profesional yang berkomitmen untuk

mengambil pendekatan yang proaktif untuk penyelesaian keberatan

yang layak dan transparan.

• Memperbaiki penggunaan situs web ECP untuk menunjukkan

bagaimana penanganan keberatan bekerja. Dalam rangka untuk

menghadirkan referensi buku petunjuk pengajuan keberatan dengan

tiga bahasa di atas, ECP juga menyediakan formulir pengajuan

keberatan resmi dalam versi yang dapat diunduh. Situs web juga

menghadirkan rangkuman-rangkuman terkini dari jumlah dan jenis

keberatan yang diajukan kepada ECP. Pemohon dapat mencari status

perkara mereka di situs web. Cara penggunaan situs web ECP ini

meningkatkan transparansi dari proses penyelesaian sengketa,

sementara juga menyediakan tingkat kredibilitas dan profesionalisme

tidak pernah ada sebelumnya.

• Pengenalanterhadappaket lokaryadanpengarahansingkattentang

informasi untuk media lokal. Lokakarya tentang informasi - yang

pertama kalinya dilaksanakan dimaksudkan untuk mempersiapkan

para jurnalis untuk memberikan liputan yang lebih informatif dan akurat

berkenaan dengan penanganan keberatan dan untuk meningkatkan

profil dari proses ini di antara pendengarnya. Umpan balik dan evaluasi

yang diterima dari perwakilan media sehubungan dengan lokakarya

tersebut adalah sangat positif dan suatu analisis terhadap liputan

media atas penanganan keberatan selanjutnya menunjukkan nilai dan

hasil dari kegiatan ini.

Secara keseluruhan, pendekatan informasi publik ECP dapat diterima dengan

baik oleh para kandidat, partai politik, media, pemantau dan kelompok

masyarakat sipil. Melalui upaya ini, ECP mampu mendemonstrasikan

langkah-langkah yang nyata dan positif dalam menghadapi proses proses

keberatan yang lebih transparan dan terpercaya. Misi pemantau Uni

Eropa (European Union/EU) memberikan catatan terhadap kemajuan ini,

238


menunjuk secara spesifik dalam laporan akhir mereka yaitu tentang upaya-

upaya informasi publik ECP terhadap penanganan keberatan yang diajukan.

C. Komisi Keberatan Pemilu Afganistan (Electoral Complaints Commission/ECC)

ECC merupakan suatu badan penanganan keberatan yang independen

yang didirikan di bawah Undang-undang Pemilu Republik Islam

Afghanistan. Tidak seperti rekanannya - IEC, ECC adalah lembaga Pemilu

sementara yang mandatnya berlangsung sampai dengan 30 hari setelah

sertifikasi hasil akhir Pemilu yang dikeluarkan oleh IEC. Baik untuk

Pemilu 2005 dan 2009, ECC dibentuk sangat terlambat yaitu menjelang

dimulainya siklus Pemilu. Hal ini membuat ECC menghadapi sejumlah

tantangan operasional yang siginifikan, termasuk ketidakmampuan untuk

melaksanakan kampanye informasi bagi publik dan pemilih yang memadai

dan komprehensif sebelum permulaan kalender Pemilu.

ECC pertama kali dibentuk sebelum Pemilu Parlemen dan Dewan Provinsi

tahun 2005. Karenanya sangat sedikit, jikapun ada, pemahaman atas

mandatnya di antara pemangku kepentingan Pemilu sebelum dimulainya

kampanye. Hal ini berarti bahwa ECC menghadapi berbagai tantangan.

Pertama, ECC harus mengembangkan kampanye informasi publik untuk

memberikan sebuah informasi dasar mengenai peran dan tanggung jawab

ECC di dalam proses Pemilu, sehingga seluruh kelompok pemangku

kepentingan akan memiliki suatu kepercayaan dasar dalam proses

keberatan. Kedua, ECC harus mendidik pemangku kepentingan tersebut

tentang proses pengajuan keberatan sehingga mereka dapat menyiapkan

diri mereka sendiri apabila mereka menyaksikan pelanggaran Pemilu.

Karena itu, ECC menyusun upaya terpadu untuk dapat menjangkau seluas

mungkin pendengar dari kalangan pemangku kepentingan dalam jangka

waktu yang singkat sebelum Pemilu.

ECC menggunakan sejumlah produk-produk media dan komunikasi,

termasuk kampanye iklan layanan masyarakat (PSA) untuk radio, iklan

cetak di sejumlah surat kabar dan majalah nasional, dan poster-poster.

ECC juga mengkomunikasikan pesan-pesan melalui wawancara dengan

media. Sebagai tambahan, ECC mengembangkan situs webnya sendiri,

yang mana telah terbukti menjadi alat yang efektif di antara kelompok elit


239

meskipun penerapan yang lebih luasnya dibatasi oleh tingkat penggunaan

internet yang rendah di negara tersebut.

Berdasarkan pengalamannya di tahun 2005, ECC, di dalam laporan

akhirnya, mengakui bahwa upaya informasi publiknya jauh dari apa yang

dapat dianggap sebagai ideal dan merekomendasikan agar pada siklus

Pemilu yang akan datang, ECC harus dibentuk jauh sebelum kampanye

Pemilu agar dapat memberikan kampanye informasi publik dan pemilih

yang layak.

Sayangnya, pelajaran pada tahun 2005 tidak diterapkan secara penuh

pada tahun 2009. Lagi-lagi, pembentukan ECC dilakukan sangat terlambat

dalam rangkaian proses Pemilu sehingga ECC kehilangan banyak

kesempatan untuk mendapatkan lompatan permulaan pada kampanye

informasi publik yang komprehensif sebelum Pemilu presiden dan dewan

provinsi. Berdasarkan pengalaman yang diperoleh dalam Pemilu 2005,

bagaimanapun juga, ECC telah mengembangkan kampanye informasi

publik yang jauh lebih canggih dan mampu menerapkannya, meski dengan

kerangka waktu yang terbatas.

Kampanye informasi publik tahun 2009 terdiri dari komponen

sebagai berikut:

• ECCmemulaidengansosialisasikepadamedia-mediaterpilihdengan

memasukkan pelaksanaan konferensi pers reguler dan penunjukan

para komisioner untuk berpartisipasi dalam wawancara baik dengan

media nasional maupun internasional. ECC juga menugaskan 2

orang dari tim hubungan masyarakat/media (satu orang dari tingkat

nasional dan satu dari tingkat internasional) dengan kemampuan dan

kontak yang dibutuhkan untuk menghasilkan minat dan pelaporan

isu-isu terkait dengan ECC. Hal-hal ini merupakan langkah-langkah

awal yang amat penting mengingat perkembangan media nasional

(terutama media swasta) sejak tahun 2005 yang telah memberikan

dampak yang besar terhadap peliputan Pemilu di seluruh negeri.

Hal ini berpengaruh secara positif terhadap upaya-upaya ECC dalam

menginformasikan populasi pemilih berkenaan dengan peran dan

mandat-nya dalam proses Pemilu.

240


• ECC mengembangkan iklan layanan masyarakat baik untuk radio

maupun televisi dan mendistribusikan produk ini ke pelosok negeri.

Namun, oleh karena keterlambatan pembentukan ECC, iklan

layanan masyarakat tersebut mengudara hanya sesudah periode

kampanye dimulai.

• Komisi juga mencetak brosur dan mendistribusikannya di seluruh

pelosok negeri. Brosur-brosur dibagikan secara efektif kebanyakan

di wilayah perkotaan oleh karena tingkat baca tulis yang terbatas di

wilayah desa dan daerah terpencil.

• Dalam inovasinya sejak tahun 2005, para Komisioner ECC telah

bepergian ke sejumlah pusat provinsi/daerah di seluruh negeri selama

kampanye Pemilu 2009. Melalui kunjungan ini, ECC mengupayakan

untuk: (1) meningkatkan profil media ECC di dalam pasar lokal (melalui

konferensi pers dan wawancara); (2) melakukan sosialisasi kepada

kandidat Dewan provinsi untuk menjelaskan proses pengajuan

keberatan dan bagaimana dapat diakses jika diperlukan; dan (3)

untuk bertemu dengan staf ECC provinsi. Kunjungan-kunjungan ini

membuktikan sebuah keberhasilan yang sangat, khususnya dari sudut

pandang media, dan juga memperkokoh persepsi bahwa ECC adalah

organisasi yang independen, transparan yang berkomitmen untuk

memperlakukan seluruh keberatan dengan cara yang profesional dan

tidak memihak.

Mengingat proses audit dan penghitungan ulang dilakukan bagi Pemilu

presiden setelah Hari Pemungutan Suara dan kemudian ditemukan

kecurangan yang serius, maka pekerjaan informasi publik ECC, khususnya

kunjungan ke daerah, memainkan peranan kunci dalam menjamin bahwa

ECC dapat dipandang sebagai memiliki kredibilitas dan legitimasi yang

memadai oleh sejumlah luas pemangku kepentingan Pemilu. Jika ECC

tidak mampu melaksanakan upaya multi aspeknya terkait dengan informasi

publik terlepas karena kendala waktu, menjadi hal yang sulit untuk

meyakinkan para pemilih dan kandidat bahwa ECC dapat melaksanakan

pekerjaannya dengan cara yang non-partisan, terbuka dan kompeten.


241

D. Pengadilan Pemilu Federal Meksiko (Federal Electoral Court of Mexico)

Pengadilan khusus Pemilu telah didirikan di beberapa negara di Amerika

Latin, dengan menggunakan Pengadilan Pemilu Federal di Meksiko

(Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, TEPJF) tidak hanya

sebagai model, tetapi juga sebagai sumber kepemimpinan dan bantuan

teknis di dalam kawasan dan di luar kawasan. TEPJF adalah sebuah tribunal

Pemilu permanen yang terpisah dari badan penyelenggara Pemilu, dengan

sebuah kantor pusat nasional dan lima majelis daerah (regional chambers).

TEPJF memiliki sebuah strategi komunikasi komprehensif berdasarkan

survei-survei opini publik reguler dan menangani baik Pemilu federal,

yang diadakan setiap tiga tahun, dan pemilihan lokal yang dilaksanakan

setiap tahun.

Komponen-komponen dari strategi ini termasuk penyediaan informasi yang

akurat dan dapat dipahami pada media massa dan publisitas kelembagaan

serta pembangunan kepercayaan yang ditujukan pada para pemilih dan

pemangku kepentingan Pemilu.

Selain siaran, konferensi dan pengarahan pers untuk dan wawancara

dengan media massa, TEPJF juga melakukan berbagai pelatihan reguler

bagi para jurnalis. Selain itu, TEPJF juga menyampaikan informasi melalui:

• Iklanlayananmasyarakat(Public Service Announcement-PSAs) untuk

radio dan televisi;

• Beragamprogramtelevisi, termasukacaraDifferent Points of View,

dimana para politisi, akademisi dan jurnalis membahas kebijakan publik

dan hukum (Entre Argumentos); Debating Decisions, dimana para ahli

hukum menganalisis putusan peradilan (Sentencias a Debate); dan

program khusus Pemilu seperti Decision 2010, dimana para pejabat

dan politisi membahas situas Pemilu;

• SituswebresmiTribunal406 dimana putusan diunggah dalam waktu 24

jam dan ringkasan putusan tersebut tersedia dalam bentuk jumlah dan

jenis perkara, status perkara-perkara tersebut, siapa yang mengajukan

keberatan atau memohon banding, dan siapa yang menjadi kuasanya;

406 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, www.te.gob.mx (terakhir dikunjungi 3 Januari, 2011).

242


• MediabarudansitusjejaringsosialtermasukFacebookdanTwitter;

dan

• Sesi-sesipublikyangditransmisikandisaluranpublik(Canal Judicial),

serupa dengan C-SPAN, yang didedikasikan untuk proses peradilan,

dan juga lewat internet. Sesi lima majelis daerah juga disiarkan lewat

internet (saja).

Selain dari berbagai mekanisme dan produk komunikasi yang ditujukan

untuk pemirsa yang lebih luas, TEPJF juga terlibat dalam penyediaan

komunikasi dan informasi internal yang ditujukan pada personel hukum

dan administratif. Melalui publikasi reguler di tingkat federal dan negara

bagian, TEPJF memberikan situasi terkini mengenai pembaruan politik

dan perubahan peraturan dan perUndang-undangan juga komentar hukum

serta artikel tentang tema penanganan keberatan yang terpilih.

Untuk secara berkelanjutan menilai kesadaran dan tingkat kepercayaan

serta kebutuhan informasi juga untuk mengevaluasi keefektivan dan

dampak dari strategi komunikasinya, TEPJF melakukan survei opini publik

setiap kuartal.

Berdasarkan kecanggihan informasi publik TEPJF dan upaya pendidikan

pemilih, Organisasi untuk Negara-Negara Amerika (Organization for

American States/OAS) telah mulai untuk melibatkan TEJPF dalam

memberikan nasihat kepada tribunal Pemilu dan badan penyelenggara

Pemilu lainnya. TEPJF telah memberikan bantuan kepada Ekuador,

Kosta Rika dan Peru. TEPJF memulai bantuan tersebut dengan

melakukan diagnostik kebutuhan yang memperhitungkan karakteristik

sistem penanganan keberatan. Sebagai contoh, diagnostik kebutuhan

menentukan apakah badan yang bertanggung jawab untuk penyelesaian

keberatan adalah suatu badan baru atau sudah ada terlebih dulu,

apakah badan tersebut bersifat sementara atau permanen, independen

atau sebuah komponen dari suatu Badan Penyelenggara Pemilu, juga

kebutuhan informasi para pemangku kepentingan Pemilu dan pemilih.

Berdasarkan penilaian ini, TEPJF kemudian bekerja dengan mitranya untuk

merancang sebuah strategi komunikasi yang dirancang secara khusus dan

merekomendasikan pelaksanaannya. Pekerjaan sosialisasi dan pelatihan

ini dirinci secara lebih rinci di dalam Bab 4 dari buku ini.


243

Keterlibatan Masyarakat Sipil

A. Gambaran UmumBagian awal dari bab ini menelusuri kegiatan informasi publik dan

pendidikan pemilih oleh badan-badan resmi terkait penyelesaian keberatan

Pemilu. Masyarakat sipil juga dapat memainkan peranan penting dalam

berbagai bidang, contohnya:

• Penilaiandanpemantauanprosespenanganankeberatan;

• Advokasiisuyangbertujuanuntukmelakukanpembaruanatasproses

penanganan keberatan, pelanggaran Pemilu dan sistem penghukuman;

• Kegiatan pendidikan dan pelatihan hukum untuk para hakim,

pengacara, pejabat dan staf Pemilu;

• Pendidikanpemilih tentanghakpilih,prosespenanganankeberatan

dan tindakan penyelesaian secara hukum;

• Bantuanhukumprobonountukparapemilihyangtidakpuas;

• Persiapan berkas-berkas perkara untuk mendukung Badan

Penyelenggara Pemilu; dan

• Pelatihan media tentang masalah penanganan keberatan

dan prosesnya.

Bagian pada bab ini melihat lebih dekat berbagai pendekatan ini melalui

beragam aktor masyarakat sipil, termasuk asosiasi profesional pengacara

dan hakim, sekolah-sekolah hukum, kelompok pemantau, kelompok

advokasi, dan LSM lainnya, apakah bekerja sama dengan – atau independen

dari – badan-badan resmi.

Filipina merupakan contoh yang penting untuk pembahasan sepanjang sisa

bab ini karena memberikan contoh multi-aspek, dan masih berlangsung

mengenai keterlibatan masyarakat sipil dalam isu dan proses penanganan

keberatan yang mencakup banyak pendekatan yang disinggung di atas.

Filipina juga berfungsi untuk memamerkan hasil-hasil yang dapat dicapai

melalui kerjasama yang efektif antara masyarakat sipil dan badan-badan

resmi. Pengalamannya selama siklus Pemilu presiden 2010 juga memiliki

nilai khusus, mengingat masyarakat sipil telah mengupayakan untuk

menangani penanganan keberatan di dalam konteks pembaruan Pemilu

244


yang signifikan yang ditujukan pada modernisasi.407 Secara khusus,

Lawyer League for Liberty (Libertás) melaksanakan sejumlah kegiatan

untuk mengatasi konsekuensi sistem Pemilu terotomatisasi yang baru

(automated election system/AES) untuk pengawasan dan penanganan.408

AES digunakan secara luas di seluruh negeri untuk pertama kalinya selama

Pemilu Mei 2010.

Berbagai kegiatan di Filipina akan disajikan di bawah ini bersama dengan

pembahasan tentang pendekatan komparatif dari konteks yang lain (untuk

pembahasan yang lebih lengkap tentang sistem penanganan keberatan

di Filipina, lihat Bab 4: Studi-Studi Kasus Terkait Pelatihan Arbiter dalam

Keberatan Pemilu).

B. Melakukan Pendekatan Proaktif: Pengalaman Libertás di Filipina

i. Penilaian dan pemantauan proses penanganan keberatan

Komponen yang amat penting dalam pemantauan penanganan keberatan

– juga upaya untuk mengevaluasi dampak upaya advokasi terkait, upaya-

upaya pembaruan, dan peningkatan kapasitas – adalah penetapan suatu

kondisi dasar (baseline). Sebelum siklus Pemilu 2007, Libertás melakukan

sebuah baseline study tentang kondisi penanganan keberatan Pemilu di

Filipina. Studi ini didasarkan kepada 20 tahun pengalaman Pemilu (1987-

2007) untuk berbagai jabatan dan tingkat yang berbeda. Studi melibatkan

tinjauan atas seluruh peraturan perUndang-undangan yang relevan, proses

dan prosedur yang diterapkan untuk menyelesaikan keberatan Pemilu.

Studi ini juga menggunakan focus group discussion untuk mengukur

faktor-faktor yang mempengaruhi persepsi publik terhadap kredibilitas

berbagai badan penanganan keberatan Pemilu.409

Penilaian menggunakan beberapa indikator kunci, yang dirinci di dalam

kotak di bawah ini.

407 Kegiatan yang disajikan di dalam studi kasus ini dimungkinkan lewat bantuan kepada Libertás dari IFES melalui programnya yang didanai oleh USAID/Philippines.

408 Untuk informasi lebih lanjut tentang Libertás dan perannya dalal sistem Pemilu Filipina, lihat Bab 4.

409 Termasuk pengadilan, Komisi Pemilu (Commission on Elections/COMELEC), Pengadilan Pemilu Dewan Perwakilan (House of Representatives Electoral Tribunal/HRET), Pengadilan Pemilu Senat (Senate Electoral Tribunal/SET) dan Mahkamah Agung.


245

Libertás menindaklanjuti baseline study ini dengan melakukan pemantauan

berkelanjutan terhadap kemajuan dan kinerja Komisi Pemilu (Commission

on Elections/COMELEC), tribunal khusus Pemilu (DPR, Senat dan Presiden)

serta pengadilan tingkat pertama dan penanganan serta penyelesaian

kasus terkait Pemilu selama siklus Pemilu 2007. Libertás mengunggah

hasil studi penilaian, tinjauan, dan laporan pemantauannya pada situs web

penanganan keberatan Pemilunya410 dan membagikan salinannya kepada

arbiter Pemilu, penyusun kebijakan, dan kelompok advokasi dan pengawas

(watchdog). Berbagai temuan dan rekomendasi yang disajikan di dalam

berbagai publikasi ini juga menjadi bahan bagi advokasi, pembaruan

410 Libertás ELECTION ADJUDICATION Project, http://www.libertas-election-adjudication.blogspot.com/ terakhir dikunjungi 3 Januari, 2011).

Indikator Kunci Penilaian Pemilu Libertás (1987-2007)

Kemandirian dan KetidakberpihakanStudi menilai: (a) kemandirian operasional dan keuangan; (b) komposisi; (c) cara memilih dan menunjuk para pejabat; (d) tingkat paparan (exposure) politik; dan (e) mekanisme untuk memeriksa perilaku pejabat.

AksesibilitasMasalah aksesibilitas termasuk: (a) lokasi sidang atau persidangan; dan (b) biaya yang diperlukan untuk melakukan keberatan Pemilu

EfisiensiStudi mempertimbangkan (a) tata tertib; (b) volume keberatan; (c) waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan keberatan; dan (d) jumlah kasus terkait Pemilu yang diselesaikan sebelum habisnya masa jabatan yang disengketakan.

Penerimaan dan Kualitas PutusanSebagai contoh, studi melihat pada (a) persentase keberatan yang dibanding; dan (b) rasio menang/kalah dari banding.

Transparansi Proses Persidangan dan RekamanStudi mempertimbangkan (a) prosedur dan praktik untuk memberikan transparansi proses penanganan keberatan ; dan (b) mekanisme untuk memastikan pengelolaan catatan.

Integritas PembuktianIntegritas pembuktian termasuk: (a) aturan dan prosedur untuk melindungi integritas barang bukti; dan (b) kapasitas badan ajudikatif untuk mengidentifikasi ketika pembuktian telah dirubah.

246


hukum, pengembangan kapasitas, dan upaya informasi publik dan juga

pemantauan domestik oleh berbagai kelompok masyarakat sipil.

ii. Pendidikan dan pelatihan hukum

Libertás telah lama berperan sebagai sumber daya pendidikan dan

pelatihan bagi Undang-undang Pemilu dan penanganan keberatan Pemilu

untuk para hakim, pengacara Pemilu, pekerja Pemilu dan kelompok

advokasi dan pengawas terdepan tentang isu-isu terkait hak pilih, Undang-

undang Pemilu, dan sistem peradilan. Mulai tahun 2009, bekerjasama

dengan COMELEC dan beberapa sekolah hukum yang terkemuka, Libertás

mengadakan serangkaian acara yang didedikasikan untuk tema Masa

Depan Penanganan (Sengketa) Pemilu di dalam sebuah Sistem Pemilu

Terotomatisasi (The Future of Election Adjudication in an Automated

Election System/AES). Segmen-segmen pada pelatihan didedikasikan

untuk AES termasuk sebuah gambaran umum tentang proses, prosedur

dan isu-isu yang baru terkait otomatisasi dan sebuah pembahasan

tentang jenis keberatan yang mungkin muncul di bawah sistem yang

baru. Para ahli juga membagi pandangan dan pengalaman yang didapat

juga pelajaran yang dapat dipetik dari uji coba AES di Daerah Otonomi

Muslim Mindanao (Autonomous Region of Muslim Mindanao/ARMM) dan

kegagalan otomatisasi Pemilu di masa lalu. Selain itu, kerjasama mereka

dengan Libertás dalam pendidikan dan pelatihan hukum, IFES dan Asosiasi

Pengacara Amerika (American Bar Association/ABA) juga bermitra dengan

Akademi Peradilan Mahkamah Agung Filipina (the Philippine Supreme

Court’s Judicial Academy) untuk melatih para hakim pengadilan daerah

tentang penanganan kasus-kasus Pemilu di bawah AES.

iii. Advokasi sistem penanganan keberatan, aturan dan

tindakan perbaikannya

Sebagai hasil dari kegiatan pendidikan dan pelatihan hukum yang

disinggung diatas dan pembahasan tentang bagaimana menangani

keberatan yang berasal dari AES, menjadi jelas bahwa penyesuaian

khusus terhadap aturan di Filipina diperlukan untuk memajukan proses

penyelesaian sengketa Pemilu secara efektif. Terbukti juga bahwa aturan

baru penanganan perlu dirancang dan dipublikasikan sedini mungkin untuk

menciptakan sebuah arena yang jelas untuk berbagai gugatan hukum

dan menghalangi skenario gugatan bebas bagi semua (free-for-all) dalam


247

masa pasca-Pemilu yang dapat memperlemah kredibilitas proses dan/atau

legitimasi hasilnya.

Para pengacara dan ahli Pemilu Libertás bekerja dengan COMELEC untuk

merancang sebuah kertas kerja tentang Usulan Hukum Acara Sementara

tentang Pengaturan Keberatan Pemilu COMELEC dalam Sistem Pemilu

Terotomatisasi PCOS (Proposed Interim Rules of Procedure of COMELEC

Governing Election Complaints in a PCOS-Automated Election System).

Rancangan tersebut telah disajikan dalam focus group discussion dan

roundtable discussion dengan anggota dan petugas lapangan COMELEC,

tribunal Pemilu, para hakim, dan pengacara Pemilu untuk mengumpulkan

masukan lebih jauh. Diskusi terpisah dilaksanakan dengan Ketua Mahkamah

Agung dan Panitia Bersama Kongres tentang Pengawas Otomatisasi

Pemilu (Joint Congressional Oversight Committee on Automation of

Elections). Diskusi ini juga menghadirkan para ahli dari IFES dan ABA yang

menekankan bahwa baik di dalam sistem Pemilu manual dan otomatisasi,

standar negara hukum, seperti proses hukum, perlindungan yang setara

dan keadilan, seharusnya menjadi pertimbangan utama. Mereka juga

menekankan pentingnya pendidikan pemilih dan peran para pemantau

di dalam memantau Pemilu dan mencegah kecurangan di setiap tingkat

proses Pemilu terotomatisasi yang secara potensial dapat berujung pada

keberatan Pemilu.

Atas dasar diskusi-diskusi ini, Libertás merevisi kertas kerjanya dan

menyerahkannya kembali kepada COMELEC. Pada akhirnya Komisi,

secara aklamasi mengadopsinya sebagai rancangan resmi di dalam

proses penyiapan Instruksi Umum tentang Penanganan keberatan Pemilu

(General Instruction on the Adjudication of Election Complaints). Produk

akhir dari proses ini adalah Resolusi Nomor 8804 tentang Hukum Acara

COMELEC dalam Keberatan pada Sistem Pemilu Terautomatisasi terkait

dengan Pemilu 10 Mei 2010, yang memasukkan mayoritas rekomendasi

yang dimuat dalam makalah tersebut.

iv. Informasi publik dan pendidikan pemilih

Untuk memfasilitasi terbentuknya pemahaman yang lebih baik tentang

hak pilih dan hak untuk memperoleh pemulihan. Libertás menyiapkan

sebuah buku petunjuk tentang hak pilih dan tindakan perbaikan berjudul

248


A Quick Guide on Your Right to Vote (Suatu Pedoman Singkat tentang Hak

Anda untuk Memilih). Buku petunjuk ini memfokuskan secara khusus

pada proses pendaftaran pemilih dan tentang proses hukum dan tindakan

perbaikan yang dapat digunakan untuk menegakkan atau menggugat hak

pilihnya. Hal ini termasuk pedoman tentang penyertaan atau pengecualian

persidangan yang terkait dengan daftar pemilih dan bagaimana cara

menggugat keputusan Dewan Pendaftaran Pemilu (Election Registration

Board/ERD). Buku petunjuk disajikan dalam bentuk tanya jawab yang

mudah digunakan yang membahas pertanyaan-pertanyaan berikut:

• Apakah tersedia tindakan perbaikan bagi para pemohon yang tidak

setuju dengan temuan ERB dalam aplikasi mereka?

• Mengapa pengadilan kota memiliki yurisdiksi atas persidangan-

persidangan ini dan bukan komisi Pemilu?

• Apaaturanyangmengaturgugatanuntukdisertakandandikecualikan?

• Siapayangdapatmengajukangugatan?

• Apa saja langkah-langkah yang saya harus ambil jika saya ingin

mengajukan sebuah gugatan?

• Berapalamaseharusnyapengadilandapatmemutusperkarasaya?

• Apayangterjadijikagugatansayadikabulkan?

• Apayangdapatsayalakukanjikagugatansayaditolak?

• Dapatkahputusanpengadilandiajukanbanding?

Selain pemberian jawaban dan instruksi langkah demi langkah, buku

petunjuk juga memberikan diagram alur proses gugatan dan banding serta

seluruh formulir yang harus dilengkapi oleh pengadu.

Buku petunjuk dibagikan melalui COMELEC dan mitra masyarakat sipilnya

dan secara daring (dalam jaringan/on-line) melalui situs web penanganan

keberatan Pemilu Libertás. Sebagai bagian dari kegiatan pendidikan

pemilihnya, Libertás juga menerbitkan dua buku petunjuk lainnya yang

berjudul “Primer on Disqualification of Electoral Candidates” dan “Primer

on Pre-Proclamation Controversy and Election Protest” yang tersedia

di situs web mereka.411 Situs web ini dibuat untuk menyoroti berbagai

kegiatan, temuan, dan hasil proyek Pembaruan Penanganan Sengketa

411 Id.


249

Pemilu mereka dan terus berkembang dengan juga memasukkan informasi

dan materi rujukan yang merangkum dan menjelaskan berbagai pengadilan

Pemilu, liputan media yang menghadirkan kasus-kasus Pemilu, dan hukum

dasar serta hukum acara pada berbagai badan penanganan yang berbeda.

C. Pendekatan Lainnya

i. Layanan Dukungan Hukum

Di Ukraina, pada siklus Pemilu presiden tahun 2004, ABA Central European

and Eurasian Law Initiative (CEELI) memfasilitasi pembentukan klinik

hukum mahasiswa yang memberikan pelayanan bantuan hukum pro bono

kepada para pemilih yang mengajukan keberatan kepada pengadilan atau

komisi Pemilu territorial (territorial election commissions/TECs). Banyak

kasus-kasus ini yang berhubungan dengan masalah pendaftaran pemilih

yang terjadi selama tiga putaran pemungutan suara. Lembaga ini juga

membantu pemilih melalui sebuah jaringan pusat advokasi Pemilu yang

berafiliasi dengan LSM-LSM terkemuka termasuk Komite Pemilih Ukraina

(Committee of Voters of Ukraine). LSM di dalam jaringan membantu para

pemilih, komisioner Pemilu, dan perwakilan kandidat serta beberapa

kelompok terlibat dalam kasus-kasus pengadilan yang sangat penting.

Selain nasihat hukum dan bantuan yang diberikan melalui klinik dan sejumlah

Ornop advokasi, CEELI juga menyediakan sebuah nomor telepon bebas

bea (toll-free hotline) yang merespon pertanyaan-pertanyaan masyarakat,

dimana banyak diantara mereka adalah terkait dengan Pemilu. Nomor

telepon tersebut menangani berbagai pelanggaran terkait dengan prosedur

pemberian suara sebelum hari Pemilu (absentee voting), pendaftaran

pemilih, kualitas Daftar Pemilih (Voters’ List/VL) , hasil kerja komisi Pemilu,

banding dari keputusan dewan pemungutan suara, pencopotan komisioner

Pemilu, keterlibatan militer di dalam proses pemungutan suara, jual beli

surat suara, pemaksaan oleh pemberi kerja, pemungutan suara ganda, dan

perusakan atau penghilangan materi Pemilu.

Mengingat masalah pendaftaran Pemilu selama Pemilu 2004, maka CEELI,

bekerjasama dengan OSCE memfasilitasi proses koreksi pada hari yang

sama terhadap daftar pemilih dengan menempatkan staf pengadilan dan

TEC bersama dengan pengacara, mahasiswa piket pada klinik hukum, dan

250


aktivis LSM, dalam rangka membantu pemilih yang mengalami kesulitan

dalam menyelesaikan perbedaan. Setiap orang yang memberikan bantuan

dilatih dan diberikan materi rujukan yang diakui oleh Komisi Pemilu Pusat

(Central Election Commission). Lewat berbagai intervensi ini, puluhan ribu

pemilih yang merasa dirugikan telah menerima bantuan.

Kesimpulan

Maksud dari bab ini adalah untuk membahas pentingnya informasi publik

dan pendidikan pemilih untuk proses penanganan keberatan Pemilu.

Pendekatan pendidikan pemilih dan informasi publik digunakan oleh

berbagai Badan Penyelenggara Pemilu, badan penanganan keberatan,

dan kelompok masyarakat sipil di beberapa negara yang berbeda telah

disoroti dengan maksud memberikan gambaran dan perbandingan. Perlu

diperhatikan bahwa bahwa kegiatan informasi publik, pendidikan pemilih,

masyarakat sipil secara khusus ditujukan untuk penyelesaian sengketa

pemilu tampaknya kurang umum, kurang proaktif, dan relatif kurang

sumber daya ketika dibandingkan dengan kegiatan Pemilu lainnya dan

bentuk-bentuk bantuan untuk demokrasi, seperti yang ditujukan kepada

sektor administrasi Pemilu, kampanye untuk mendongkrak partisipasi

pemilih (get-out-the-vote campaign), pendidikan pemilih secara umum,

dan pemantauan domestik.412 Terlalu sering, bahwa suatu apresiasi penuh

tentang kebutuhan informasi publik dan pendidikan pemilih yang lebih

besar tentang penyelesaian sengketa pemilu datang hanya ketika hasil

Pemilu dipertanyakan dan transisi kekuasaan yang mulus, lancar, atau

damai berada diambang kekacauan. Untuk lebih menjamin hasil Pemilu

yang sah dan transisi kekuasaan yang efektif juga untuk memenuhi

maksud standar-standar internasional yang dinyatakan melalui pembaruan

hukum atau prosedural, upaya-upaya mendukung penyelesaian sengketa

pemilu – termasuk informasi publik, pelatihan dan pendidikan pemilih

yang memadai – seharusnya dimasukkan dan diintegrasikan ke program

bantuan teknis Pemilu yang lebih luas daripada semula.

412 Pengecualian terhadap kecenderungan ini di negara-negara dengan pengadilan atau komisi keberatan Pemilu khusus, seperti di Amerika Latin, atau di negara-negara yang berlatar belakang konflik dimana keberatan Pemilu dan cara mereka menanganinya dapat menjadi pemicu kekerasan. Dalam kasus-kasus ini, sumber-sumber daya yang signifikan telah ditujukan untuk pendidikan pemilih tentang EDR.


251

A. Pelajaran yang DiperolehKarena setiap Pemilu dan konteks dimana Pemilu tersebut dilaksanakan

memiliki implikasi unik terhadap kebutuhan dan tantangan informasi publik,

adalah mungkin untuk menyusun seperangkat pelajaran yang diperoleh

(Lesson Learned) dan isu-isu untuk dipertimbangkan agar penyedia

(pelatihan) lainnya di dalam bidang yang sama dapat memperoleh manfaat

ketika mereka menyusun strategi dan rencana kerja mereka. Pelajaran-

pelajarannya termasuk, tetapi tidak terbatas pada:

• Aspek-aspek hukum dan teknis dari penyelesaian sengketa

pemilu seringkali melebihi pentingnya menjamin informasi publik

dan kampanye pendidikan pemilih yang layak tentang proses

keberatan. Aspek-aspek ini tidak saling berdiri sendiri, tetapi

kenyataannya melengkapi satu sama lain, khususnya terkait

dengan transparansi.

• Pemberian informasi yang relevan dan tepat dengan bahasa

yang sederhana dan lugas dan bentuk yang mudah digunakan

merupakan kunci untuk menjamin bahwa proses penyelesaian

sengketa pemilu berfungsi dengan cara yang teratur dan efisien

untuk memenuhi persyaratan hukum juga standar-standar

internasional dan norma-norma demokratis.

• Satu tujuan utama dari strategi informasi publik dan pelatihan

terkait serta upaya pendidikan pemilih seharusnya adalah untuk

memastikan bahwa seluruh kelompok pemangku kepentingan

dan para pemilih memiliki kesadaran dan pengetahuan yang

memadai untuk memahami hak-hak mereka dan berpartisipasi di

dalam proses. Pendekatan seperti itu akan sangat meningkatkan

transparansi, yang selanjutnya akan berkontribusi pada kepercayaan

publik yang lebih besar dan kepercayaan terhadap sistem.

• Menjadi penting untuk membentuk sebuah tim hubungan

masyarakat/media yang memenuhi syarat atau kantor di dalam

lembaga-lembaga yang bertanggung jawab, menugaskan siapa

yang harus berbicara tentang isu penyelesaian sengketa pemilu

dan kepada pendengar yang mana. Pengembangan pesan yang

jelas juga sangat berguna dalam menjamin komunikasi yang

konsisten dan efektif dari tim hubungan masyarakat/media.

• Penundaan dalam memulai informasi publik dan pendidikan

252


Pertimbangan Kebijakan dan Praktis untuk Kampanye Informasi Publik

Konteks Pemrograman

Kebutuhan/Opsi Bantuan

Peni

laia

n K

ebut

uhan

In

form

asi/K

apas

itas

pe

nyel

esai

an s

engk

eta

pem

ilu

Adv

okas

i Ref

orm

asi

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

(leg

al, s

truk

tura

l, pr

osed

ural

)

Mem

bang

un K

apas

itas

Kom

unik

asi B

adan

-B

adan

pen

yele

saia

n se

ngke

ta p

emilu

Pela

tihan

Hak

im/A

rbite

r

Pela

tihan

Pej

abat

/S

taf

Pem

ilu t

enta

ng

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

Pela

tihan

unt

uk

Kam

pany

e/Pe

ngac

ara

Pih

ak-P

ihak

Pela

tihan

/Pen

gara

han

untu

k M

edia

Jasa

Duk

unga

n H

ukum

Info

rmas

i Pub

lik R

esm

i/Pr

ogra

m P

endi

dika

n Pe

mili

h

Prog

ram

Pen

didi

kan

Pem

ilih

Mas

yara

kat

Sip

il

Pela

tihan

unt

uk

Peni

njau

ten

tang

isu

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

Peng

awas

an/

Pem

anta

uan

Pros

es

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

Pemilu berlangsung di negara yang berlatar belakang pasca-konflik atau negara gagal dimana keberatan Pemilu dapat menjadi pemicu kekerasan.

√ √ √ √ √ √

Para pemilih sangat terpolarisasi dimana selisih hasil Pemilu yang tipis diharapkan terjadi dan hasil akhirnya mungkin diputuskan oleh pengadilan.

√ √ √ √ √

Terdapat kekhawatiran bahwa pihak yang kalah tidak akan mengakui dan menggunakan litigasi yang berlebihan dan melelahkan untuk menunda hasilnya.

√ √ √ √

Terdapat krisis kepercayaan terhadap keadilan pada proses penyelesaian sengketa pemilu dan/atau netralitas/kemandirian arbiter.

√ √ √ √ √ √

Terdapat sejarah kecurangan Pemilu atau penanganan keberatan Pemilu yang bias.

√ √ √ √

Hak pemungutan suara telah diperluas hingga mencakup segmen populasi yang sebelumnya dicabut hak pilihnya.

√ √ √ √ √ √ √ √

Terdapat isu dalam akses terhadap keadilan/kesamaan di hadapan hukum yang dapat melemahkan legitimasi proses penyelesaian sengketa pemilu.

√ √ √ √ √ √ √ √

Terdapat perubahan yang besar-besaran dalam Undang-undang Pemilu/proses Pemilu yang dapat mengakibatkan munculnya jenis-jenis keberatan atau gugatan yang baru.

√ √ √ √ √ √ √ √ √

Sistem penyelesaian sengketa pemilu sendiri telah baru saja diperbaharui, contohnya berbagai mekanisme, aturan atau tata tertib atau perubahan yang baru terhadap pelanggaran/hukuman.

√ √ √ √ √ √ √ √ √

Suatu komisi khusus keberatan Pemilu atau tribunal Pemilu baru saja dibentuk.

√ √ √ √ √ √ √

Para Hakim, Anggota Komisi Pemilu, pengacara, dan/atau penyelidik tidak memahami Undang-undang Pemilu dan peraturan pidana/administratif yang berlaku.

√ √ √ √ √

Para pemangku kepentingan sedikit memahami atau tidak memiliki pemahaman tentang hak-hak mereka untuk menerima tindakan perbaikan hukum/administratif atau bagaimana proses itu bekerja.

√ √ √ √ √ √

Para arbiter keberatan Pemilu memiliki kewenangan untuk melakukan pendidikan pemilih tentang penyelesaian sengketa pemilu

√ √ √

Para arbiter keberatan Pemilu kekurangan sumber daya/kapasitas untuk mendedikasikan pendidikan pemilih tentang penyelesaian sengketa pemilu

√ √ √

Para pemantau Pemilu memiliki hak untuk memantau fase perkembangan penyelesaian sengketa pemilu dan menerima informasi

√ √

Terdapat asosiasi pengacara atau kelompok pengacara yang dapat memberikan bantuan hukum kepada para pemilih yang merasa dirugikan atau pendidikan hukum atau pelayanan hukum lainnya

√ √

Terdapat mitra masyarakat sipil yang memenuhi syarat untuk melaksanakan advokasi, pendidikan atau pengawasan penyelesaian sengketa pemilu.

√ √ √ √ √

Media massa telah gagal untuk meliput proses dan hasil penyelesaian sengketa pemilu dengan cara yang akurat dan netral

√

Sektor media (termasuk media swasta) telah berekspansi sangat luas sejak Pemilu terakhir dengan konsekuensi terhadap liputan penyelesaian sengketa pemilu

√


253

Pertimbangan Kebijakan dan Praktis untuk Kampanye Informasi Publik

Konteks Pemrograman

Kebutuhan/Opsi Bantuan

Peni

laia

n K

ebut

uhan

In

form

asi/K

apas

itas

pe

nyel

esai

an s

engk

eta

pem

ilu

Adv

okas

i Ref

orm

asi

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

(leg

al, s

truk

tura

l, pr

osed

ural

)

Mem

bang

un K

apas

itas

Kom

unik

asi B

adan

-B

adan

pen

yele

saia

n se

ngke

ta p

emilu

Pela

tihan

Hak

im/A

rbite

r

Pela

tihan

Pej

abat

/S

taf

Pem

ilu t

enta

ng

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

Pela

tihan

unt

uk

Kam

pany

e/Pe

ngac

ara

Pih

ak-P

ihak

Pela

tihan

/Pen

gara

han

untu

k M

edia

Jasa

Duk

unga

n H

ukum

Info

rmas

i Pub

lik R

esm

i/Pr

ogra

m P

endi

dika

n Pe

mili

h

Prog

ram

Pen

didi

kan

Pem

ilih

Mas

yara

kat

Sip

il

Pela

tihan

unt

uk

Peni

njau

ten

tang

isu

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

Peng

awas

an/

Pem

anta

uan

Pros

es

peny

eles

aian

sen

gket

a pe

milu

Pemilu berlangsung di negara yang berlatar belakang pasca-konflik atau negara gagal dimana keberatan Pemilu dapat menjadi pemicu kekerasan.

√ √ √ √ √ √

Para pemilih sangat terpolarisasi dimana selisih hasil Pemilu yang tipis diharapkan terjadi dan hasil akhirnya mungkin diputuskan oleh pengadilan.

√ √ √ √ √

Terdapat kekhawatiran bahwa pihak yang kalah tidak akan mengakui dan menggunakan litigasi yang berlebihan dan melelahkan untuk menunda hasilnya.

√ √ √ √

Terdapat krisis kepercayaan terhadap keadilan pada proses penyelesaian sengketa pemilu dan/atau netralitas/kemandirian arbiter.

√ √ √ √ √ √

Terdapat sejarah kecurangan Pemilu atau penanganan keberatan Pemilu yang bias.

√ √ √ √

Hak pemungutan suara telah diperluas hingga mencakup segmen populasi yang sebelumnya dicabut hak pilihnya.

√ √ √ √ √ √ √ √

Terdapat isu dalam akses terhadap keadilan/kesamaan di hadapan hukum yang dapat melemahkan legitimasi proses penyelesaian sengketa pemilu.

√ √ √ √ √ √ √ √

Terdapat perubahan yang besar-besaran dalam Undang-undang Pemilu/proses Pemilu yang dapat mengakibatkan munculnya jenis-jenis keberatan atau gugatan yang baru.

√ √ √ √ √ √ √ √ √

Sistem penyelesaian sengketa pemilu sendiri telah baru saja diperbaharui, contohnya berbagai mekanisme, aturan atau tata tertib atau perubahan yang baru terhadap pelanggaran/hukuman.

√ √ √ √ √ √ √ √ √

Suatu komisi khusus keberatan Pemilu atau tribunal Pemilu baru saja dibentuk.

√ √ √ √ √ √ √

Para Hakim, Anggota Komisi Pemilu, pengacara, dan/atau penyelidik tidak memahami Undang-undang Pemilu dan peraturan pidana/administratif yang berlaku.

√ √ √ √ √

Para pemangku kepentingan sedikit memahami atau tidak memiliki pemahaman tentang hak-hak mereka untuk menerima tindakan perbaikan hukum/administratif atau bagaimana proses itu bekerja.

√ √ √ √ √ √

Para arbiter keberatan Pemilu memiliki kewenangan untuk melakukan pendidikan pemilih tentang penyelesaian sengketa pemilu

√ √ √

Para arbiter keberatan Pemilu kekurangan sumber daya/kapasitas untuk mendedikasikan pendidikan pemilih tentang penyelesaian sengketa pemilu

√ √ √

Para pemantau Pemilu memiliki hak untuk memantau fase perkembangan penyelesaian sengketa pemilu dan menerima informasi

√ √

Terdapat asosiasi pengacara atau kelompok pengacara yang dapat memberikan bantuan hukum kepada para pemilih yang merasa dirugikan atau pendidikan hukum atau pelayanan hukum lainnya

√ √

Terdapat mitra masyarakat sipil yang memenuhi syarat untuk melaksanakan advokasi, pendidikan atau pengawasan penyelesaian sengketa pemilu.

√ √ √ √ √

Media massa telah gagal untuk meliput proses dan hasil penyelesaian sengketa pemilu dengan cara yang akurat dan netral

√

Sektor media (termasuk media swasta) telah berekspansi sangat luas sejak Pemilu terakhir dengan konsekuensi terhadap liputan penyelesaian sengketa pemilu

√

254


pemilih tentang penyelesaian sengketa pemilu sampai setelah

masa kampanye Pemilu telah mulai dapat berarti bahwa para

pemangku kepentingan tidak akan memiliki informasi yang mereka

perlu pahami dan mekanisme penggunaan penyelesaian sengketa

pemilu serta proses untuk keberatan yang muncul di awal masa

kampanye. Hal ini juga akan mengakibatkan para pemilih tidak

memiliki tingkat kesadaran dan pengetahuan yang memadai pada

waktu keberatan muncul di hari pemungutan suara atau setelah

diterbitkannya hasil Pemilu.

• Perencanaan dimuka dan sumber daya yang layak merupakan

hal yang amat penting. Beberapa kegiatan (termasuk pelatihan)

yang akan dilakukan dengan cara bertahap, juga program kontak

langsung, merupakan kegiatan yang padat sumberdaya dan

membutuhkan siklus pengembangan yang lebih lama untuk alasan

operasional dan logistik.

• Berbagai strategi komunikasi dan rencana pelaksanaan

berdasarkan informasi konkrit yang dikumpulkan selama periode

diagnostik/penilaian dan secara khusus dirancang dan ditujukan

untuk kebutuhan spesifik bagi kelompok pemangku kepentingan

yang beragam dan para pemilih (atau segmen-segmennya) akan

meningkatkan efektivitas dan dampak upaya informasi publik dan

pendidikan pemilih.

• Program-program informasi publik multi-aspek yang mendaya-

gunakan beragam outlet dan produk komunikasi, melibatkan

sejumlah pelaku dan kelompok pengguna, serta yang

mempengaruhi kegiatan Pemilu lainnya, dan program-program

yang berkontribusi untuk menyampaikan pesan ke pada para

pemangku kepentingan dan pemilih seluas mungkin. Mengulangi

pesan dan memperkuatnya melalui sumber-sumber berganda

akan membantu dalam memastikan pemahaman dan penerapan.

• Sehubungandenganmitramasyarakatsipildanpendidikanpemilih

tentang penyelesaian sengketa pemilu, menjadi sangat penting

untuk melibatkan paduan yang tepat antara talenta kreatif dan

talenta hukum/teknis. Berbagai perusahaan komunikasi dan LSM

berorientasi pendidikan telah sangat mengambil peran penting

dalam merancang pesan yang dapat dipahami oleh pemilih secara

umum. Keterlibatan asosiasi pengacara atau LSM yang berorientasi


255

hukum telah memberikan pemahaman yang menyeluruh tentang

Undang-undang Pemilu dan seluruh ketentuan yang relevan

tentang peraturan pidana dan administratif serta hukum acara

peradilan. Keahlian ini berkontribusi pada pedoman yang akurat

dan relevan dan dapat membantu menfasilitasi kerjasama yang

konstruktif dengan pengadilan, badan penyelenggara Pemilu, atau

komisi keberatan.

• Pengawasan dan evaluasi seluruh prakarsa informasi publik

merupakan hal yang penting untuk menentukan keefektivan dan

dampak dari upaya tersebut untuk menyempurnakan mereka

pada Pemilu berikutnya. Menyediakan komunikasi dua arah

memungkinkan dikumpulkannya umpan balik dan penerapan

pelajaran yang diperoleh tentang langkah-langkah yang seharusnya

diambil untuk memperbaiki proses siklus Pemilu yang berikutnya.

• Menempatkan tanggung jawab pada seluruh pemangku

kepentingan Pemilu juga sangat penting karena mereka perlu

mengakui bahwa berbagai pernyataan dan tindakan mereka

akan berdampak pada kredibilitas proses Pemilu- termasuk

penyelesaian sengketa pemilu – dan legitimasi hasil Pemilu.

Dimana berbagai upaya untuk memperbaiki pengetahuan, transparansi

dan kesadaran akan proses penyelesaian sengketa pemilu, terdapat lebih

sedikit peluang bagi para pemangku kepentingan Pemilu, khususnya partai

atau kandidat yang kalah, untuk mengklaim bahwa proses Pemilu cacat

atau dimanipulasi.

B. Pertimbangan Kebijakan dan PraktisSebelum melakukan penyusunan sebuah strategi dan perencanaan

implementasi untuk kegiatan penyelesaian sengketa pemilu, beberapa

hal harus dipertimbangkan untuk konteks pemrograman dan kebutuhan

bantuan serta pilihan-pilihan ketika menangani informasi publik, pendidikan

pemilih dan keterlibatan masyarakat sipil. Beberapa pertimbangan

kebijakan dan praktis disajikan di dalam tabel di halaman sebelumnya.

Secara ideal, sebuah diagnostik/penilaian menyeluruh seharusnya

dilakukan untuk menyusun sebuah strategi dan rencana implementasi

yang dirancang sebaik-baiknya untuk karakterisik khusus pada suatu sistem

256


penyelesaian sengketa pemilu, kapasitas beragam pelaku dan kebutuhan

informasi dari seluruh pemangku kepentingan dan pemilih.


Meskipun tidak ada pendekatan “satu ukuran untuk semua” (“one size fits

all”) untuk melaksanakan pendidikan pemilih tentang sistem penanganan

keberatan, terdapat dasar-dasar tertentu yang dapat diterapkan para

praktisi ketika menyusun strategi informasi publik dan pendidikan publik.

Dasar-dasar ini bersifat universal dalam kepentingan dan penerapannya

pada berbagai strategi. Daftar periksa berikut ini termasuk dasar-dasar

utama yang harus dipertimbangkan para praktisi:

√ Strategi Komunikasi: Strategi komunikasi seharusnya menyertakan

baik informasi publik maupun pendidikan pemilih, dan sebuah rencana

pelaksanaan adalah merupakan komponen yang sangat penting dari

setiap proses penanganan keberatan Pemilu. Para praktisi seharusnya

memastikan bahwa mereka meluangkan waktu untuk menyusun

strategi dan rencana pelaksanaan sebaik-baiknya, serta kemudian

mengidentifikasi sumber-sumber daya (manusia, uang dan waktu)

yang diperlukan untuk melaksanakan rencana tersebut. Komunikasi

teratur dengan berbagai kelompok pemangku kepentingan merupakan

sebuah komponen yang penting untuk membangun kepercayaan dan

memastikan bahwa proses ini merupakan sesuatu yang transparan.

Para praktisi seharusnya memastikan bahwa pendekatan mereka

memperkuat pesan di seluruh tahap siklus Pemilu, tidak hanya satu

atau dua diantaranya.

√ Penilaian kebutuhan: Baik strategi maupun rencana pelaksanaan

seharusnya dirancang sesuai dengan karakteristik khusus dari sistem

penyelesaian sengketa pemilu di negara tertentu dan mencerminkan

kebutuhan informasi para pemangku kepentingan kunci Pemilu dan

pemilih. Secara ideal, rencana tersebut seharusnya dibuat berdasarkan

suatu penilaian kebutuhan (need assessment).

√ Penyediaan informasi: Badan-badan yang bertanggung jawab

terhadap penyelesaian sengketa pemilu seharusnya mengambil


257

pendekatan yang proaktif terhadap kebutuhan pendidikan pemilih.

Sebagai contoh, pemasangan pengumuman informasi terkait

keberatan yang tepat waktu dan situasi terkini tentang status dan

penyelesaian kasus-kasus di situs web badan penanganan keberatan

merupakan hal yang sangat membantu. Berkaitan dengan buku

petunjuk tata tertib, butir-butir pembicaraan dan petunjuk lainnya

seharusnya diunggah untuk dilihat atau diunduh daring (on-line).

√ Masukan dari pemangku kepentingan: Ketika menyusun rencana,

para praktisi seharusnya melihat peluang untuk meningkatkan

pengaruh kerja-kerja yang telah dilakukan kelompok lainnya, seperti

asosiasi pengacara, pemantau Pemilu dan perwakilan partai,

pengacara kampanye, akademisi dan media massa.

√ Penjadwalan: Mulai lebih awal (jauh lebih awal dari dimulainya

kampanye Pemilu) untuk menjamin bahwa kebutuhan informasi

seluruh kelompok pemangku kepentingan telah dipertimbangkan

secara penuh dan untuk mengantisipasi keberatan yang mungkin

terjadi di awal proses, seperti kasus-kasus yang berhubungan dengan

pembatasan daerah pemilihan, pendaftaran kandidat, pendaftaran

Pemilu, pembiayaan kampanye dan kegiatan kampanye.

√ Gaya kampanye: Informasi publik dan kampanye pendidikan pemilih

seharusnya dibangun dari sudut pandang pengguna. Strategi dan

rencana implementasi seharusnya menggunakan media, produk dan

aktivitas komunikasi dengan spektrum yang lengkap. Pesan-pesan

seharusnya disederhanakan menjadi terpisah-pisah dan potongan-

potongan informasi yang dapat dipahami dengan mudah.

√ Pemantauan dan evaluasi: Umpan balik dan pemantauan serta

evaluasi merupakan hal yang mutlak untuk menentukan efektivitas

pesan dan berbagai saluran komunikasi relatif bagi setiap target

pendengar, termasuk pemangku kepentingan kunci dan pemilih pada

umumnya. Sama halnya, evaluasi ini akan memungkinkan penerapan

pelajaran yang diperoleh untuk informasi publik dan program

258


pendidikan pemilih mendatang. diskusi kelompok terfokus dan survei

opini publik khususnya berguna dalam hal ini.

√ Pembentukan kemitraan: Tanggung jawab untuk proses penanganan

keberatan yang transparan dan dapat dipercaya terletak pada semua

mitra, tidak hanya badan penanganan keberatan. Kerjasama antara

berbagai lembaga resmi dan masyarakat sipil, serta informasi publik

dan upaya pendidikan pemilih yang saling menguatkan mungkin

memberikan hasil yang terbaik.

MEKANISME ALTERNATIF PENYELESAIAN SENGKETA

6Oleh David Kovick dan John Hardin Young

Para pemilih menunggu antrian di tempat pemungutan suara di Kibera, Nairobi, Kenya pada 27 Desember 2007. Kibera adalah satu dari beberapa lokasi dari kekerasan terburuk yang terjadi setelah pengumuman hasil Pemilu.

Bab 6: Mekanisme Alternatif Penyelesaian Sengketa

261

Pendahuluan

Bab ini membicarakan potensi peran dan penggunaan mekanisme

Alternatif Penyelesaian Sengketa (Alternative Dispute Resolution/ADR)

sebagai bagian dari sebuah kerangka kerja penanganan keberatan. Secara

khusus, bab ini akan menggambarkan berbagai mekanisme ADR yang

umumnya ada pada sistem hukum eropa kontinental (civil law system),

dan menjajaki cara agar ADR dapat melengkapi mekanisme penanganan

keberatan Pemilu formal. Hal ini kemudian diikuti oleh beberapa contoh

dari mekanisme aktual ADR Pemilu yang digunakan di beberapa negara.

Secara singkat, ADR merujuk pada semua metode yang dapat digunakan

para pihak yang bersengketa untuk mencapai kesepakatan, selain

penanganan formal melalui pengadilan. Hal ini dapat mencakup baik

sistem hukum administrasi formal, dimana lembaga pengaturan terkait

menyusun aturan dan prosedur khusus untuk menyelesaikan sengketa

dan keberatan, serta proses negosiasi dan mediasi ad hoc untuk kasus

tertentu (case-specific), dimana para pihak mengupayakan untuk mencapai

kesepakatan sukarela untuk menyelesaikan sengketa mereka, seringkali

dengan bantuan dari pihak ketiga yang tidak memihak.

Menggunakan ADR untuk menyelesaikan keberatan Pemilu merupakan

sesuatu hal yang baru di seluruh dunia. Hal ini umumnya disebabkan

karena mekanisme ADR biasanya dipandang sebagai sebuah metode

bagi pihak yang berpotensi mengajukan gugatan untuk mencapai sebuah

penyelesaian yang dapat diterima bersama (atau “mendekati benar”),

daripada hasil kaku “ya-atau-tidak sama sekali” (all-or-nothing) dari

pengadilan. Pemilu, di lain pihak seharusnya secara pasti mempunyai

pemenang dan pihak yang kalah sebagai sumber kepercayaan publik

kepada legitimasi pemerintah yang dihasilkannya. Tujuan-tujuan ini bisa jadi

sulit untuk ditemukan, namun seperti yang akan ditunjukkan pada bab ini,

terdapat berbagai kondisi dimana menerapkan ADR ke sistem keberatan

Pemilu dapat menjadi layak dan efektif. Tugas kunci bagi para praktisi

adalah untuk memastikan bahwa sistem ADR mendukung realisasi tujuh

standar internasional bagi penanganan keberatan yang diusulkan di dalam

bab pertama buku pedoman ini.

262


Berbagai faktor kontekstual akan menjadi kunci untuk menentukan apakah

mekanisme ADR layak untuk negara dan situasi tertentu. Berbagai analisis

dan studi kasus dalam bab ini akan memungkinkan pemberi bantuan teknis

untuk mengevaluasi kelayakan sistem tersebut untuk negara dimana

mereka bekerja, dan untuk menentukan apa yang seharusnya dicakup di

dalam rancangan sebuah sistem yang efektif.

A. Gambaran UmumBidang penanganan keberatan Pemilu bukanlah sesuatu hal yang

baru. Penghitungan ulang suara dan gugatan maupun penanganan

terkait partisipasi dan hak pilih, memiliki sejarah yang panjang dalam

perkembangan lembaga-lembaga demokratis.413 Walaupun perkembangan

hak pilih universal dan hak untuk berpartisipasi dalam proses Pemilu dijamin

oleh berbagai konvensi internasional,414 penegakan hak-hak ini menjadi

tanggung jawab masing-masing negara,415 yang dapat, dimana layak dan

sesuai dengan norma-norma nasional dan internasional, melaksanakan

saluran alternatif atas penyelesaian yudisial.

Penerapan proses–proses tersebut oleh negara untuk menyelesaikan

sengketa adalah bervariasi seperti halnya sistem hukum dan politik di

masing-masing negara tersebut. Terlepas dari beragamnya pendekatan,

terdapat beberapa sifat yang umum ditemukan. Utamanya, sebagian

besar sistem penanganan keberatan, menggunakan definisi yang longgar

tentang konsep “negara hukum” (“the rule of law”), yang berupaya untuk

memberikan “aturan yang dapat diprediksi, yang diturunkan dari prinsip-

prinsip yang sudah mapan untuk menentukan hasil Pemilu.”416 Standar-

413 Lihat, contohnya, International Election Principles: Democracy and the Rule of Law (John Hardin Young, ed. 2009) [Setelah ini disebut IEP].

414 Lihat umumnya Universal Declaration of Human Rights, G.A. Res 217 (III) A, pasal 21, U.N. Doc.A/RES/217(III)(10 Des, 1948) [setelah ini disebut UDHR], dapat dilihat di http://www/un.org/en/documents/undhr/; International Covenant on Civil and Political Rights, G.A. Res. 2200 (XXI) A, pasal 25, U.N. GAOR, 21st Sess, Supp. No. 16, U.N. Doc. A/6316, di 52 (16 Des, 1966), 999, U.N.T.S. 171 (diberlakukan 23 Mar, 1996) [setelah ini disebut ICCPR], dapat dilihat di http://www2.ohcr.org/english/law/ccpr.htm.

415 ICCPR, supra note 2, pasal 2 (2) & (3); Vienna Convention on the Law of Treaties pasal 26, diberlakukan 27 Jan, 1980, 1155 U.N.T.S 331 (“Setiap traktat yang berlaku mengikat para pihak dan harus dilaksanakan oleh mereka dengan itikad baik”); lihat Benjamin E. Griffith & Michael S. Carr, Effective, Timely, Appropriate, and Enforceable Remedies, dalam IEP, supra note 1, 374-381. Lihat juga UN Human Rights Committee, General Comment No. 31, The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 (26 Mei, 2004).

416 John Hardin Young, Recounts, dalam IEP, supra note 1, 285 & nn 6-9.


263

standar yang lain digunakan untuk penanganan keberatan termasuk:

penyusunan aturan sebelum pelaksanaan Pemilu dan prediktabilitas

permohonan mereka; transparansi dan keterbukaan dari proses tersebut;

penyelesaian keberatan oleh seorang arbiter yang tidak memihak dengan

tepat waktu; dan pembentukan tindakan-tindakan perbaikan yang dapat

ditegakkan sebagai hasil dari proses tersebut.417 Standar-standar ini,

dan lainnya, telah dirangkum dengan sangat rinci dalam Bab 1: Standar-

Standar Internasional.

Penanganan keberatan formal terkait erat dengan prinsip negara hukum.

Hal ini paling sesuai di negara-negara dengan tingkat pendidikan formal dan

literasi yang relatif tinggi, dan dimana terdapat tradisi yang relatif panjang

tentang pemisahan kekuasaan antara yudikatif, legislatif dan eksekutif.

Efektivitas sistem ini mengandalkan kepada persepsi publik kepada

lembaga peradilan sebagai instrumen peraturan dalam urusan perdata dan

pidana yang dapat diakses oleh seluruh warga negara tanpa rasa takut.

Secara historis, penanganan keberatan akan paling berhasil di negara-

negara dengan “demokrasi yang lengkap” (“complete democracies”),

seperti di Eropa Barat, Amerika Utara, Australia dan Selandia Baru, di

negara-negara demokrasi yang stabil, seperti Brazil, India, Meksiko dan

sebagian Eropa Timur, dan beberapa negara Afrika tertentu temasuk Afrika

Selatan, Mauritius dan Botswana.

Situasinya berbeda ketika berbicara tentang negara-negara pasca-

konflik, negara demokrasi yang rapuh atau “baru” dan negara-negara

“non-demokratis” dimana pengadilan manapun membangkitkan pikiran

ketakutan pada warga negara biasa atau ingatan tentang hukuman

penjara yang tidak adil, penyiksaan, penyuapan dan korupsi. Warisan

dari beberapa dasawarsa tirani, kediktatoran, ketiadaan prinsip negara

hukum, pelanggaran hak asasi manusia, dan perang dapat menyebabkan

ketidakpercayaan warga negara yang sangat mendasar terhadap sistem

hukum. Dalam situasi ini, badan peradilan adalah lemah dan dipandang

417 UDHR, supra note 2, pasal 10 (hak untuk suatu sidang yang “adil dan terbuka”); ICCPR, supra note 2, pasal 2.3 (akses terhadap pengadilan yang tidak berpihak). UDHR, supra note 2, pasal 8. ICCPR dan Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia (Universal Declaration of Human Rights) mempersyaratkan hal tersebut dalam rangka menjamin “Pemilu yang murni.” Proses penghitungan ulang harus mencakup transparansi dan penyelesaian yang tepat waktu oleh arbiter yang tidak berpihak yang memberikan tindakan perbaikan yang efektif dan dapat ditegakkan.

264


sebagai tidak independen. Lebih lanjut, potensi tingginya biaya proses

hukum (legal action) seringkali membuatnya tidak terjangkau bagi sebagian

besar warga negara. Tidak hanya dipandang represif, badan peradilan

juga sering mengalami kekurangan berbagai struktur, keterampilan dan

cara yang diperlukan untuk mengelola perailan di seluruh negeri untuk

merespon kebutuhan dan permintaan warga negara.

Mengingat potensi kekerasan terkait Pemilu dan tantangan lainnya yang

menghadang negara-negara yang lahir dari konflik atau dalam transisi,

berbagai mekanisme alternatif untuk menyelesaikan konflik Pemilu perlu

dipertimbangkan. Berbagai mekanisme ADR dapat menciptakan peluang

bagi para pemangku kepentingan untuk terlibat di dalam proses Pemilu

ketika mereka akan terpinggirkan oleh model penanganan keberatan

tradisional. Walaupun penanganan keberatan merupakan hal yang vital

untuk mendorong negara hukum, hal itu mungkin lebih krusial bagi negara-

negara pasca-konflik dan rapuh untuk memfokuskan pada penyelesaian

sengketa Pemilu secara cepat dan adil agar dapat menjinakkan situasi

yang berpeluang menjadi berbahaya.

Komite Hak Asasi Manusia PBB menegaskan bahwa prinsip-prinsip non-

diskriminasi dan kesetaraan mempersyaratkan akses yang setara terhadap

pengadilan.418 Sebagaimana telah disorot di bawah ini dalam dokumen

seperti Komentar Umum (General Comment) No. 32, Komite Hak Asasi

Manusia menafsirkan hak ini bahwa setiap orang berhak atas akses

terhadap tribunal yang kompeten, tidak memihak dan mandiri di dalam

proses tersebut.419 Namun, pernyataan ini tidak berarti bahwa metode ADR

tidak mendorong penyelesaian sengketa yang adil dan efisien. Walaupun

banyak proses ADR, atau bahkan berbagai keputusan badan penyelenggara

Pemilu, yang mungkin tidak memenuhi kriteria Komentar Umum No.

32, atau persyaratan sebuah “tribunal yang kompeten, independen dan

tidak memihak” di dalam pasal 14 ICCPR, sebagian besar proses ADR

dimaksudkan untuk menghindari konflik melalui cara-cara yang disetujui

oleh para pihak. Dalam hal yang melibatkan hak-hak dasar (fundamental

rights), proses ADR mungkin membantu menghindari konflik aktual,

selama para pihak yang dikecewakan yang tidak mencapai kesepakatan

418 General Comment No. 32 ¶¶ 8 & 9; ICCPR, supra note 2, pasal. 14.419 General Comment No. 32 ¶ 18.


265

memiliki sebuah hak untuk mengupayakan penyelesaian cara yudisial

untuk memperjuangkan isu-isu hak dasar.

B. Mekanisme ADR sebagai Pelengkap Mekanisme Penanganan Pemgaduan Formal

Sementara sistem yudisial atau administratif nasional formal dapat dan

seharusnya tetap menjadi saluran utama untuk menyelesaikan berbagai

keberatan dan sengketa Pemilu, pendekatan-pendekatan ADR dapat

memainkan peranan pelengkap kunci dalam meningkatkan legitimasi

proses Pemilu.

Sebagai contoh, bagaimana jika dalam sebuah konteks transisional,

legitimasi lembaga negara masih diragukan, atau lembaga tersebut lemah

dan tidak efektif? Bagaimana jika sistem peradilan nasional dipandang

bias atau korup, khususnya yang menguntungkan salah satu dari partai

politik yang bersaing? Bagaimana jika mayoritas sengketa terjadi di tingkat

lokal, sementara akses ke pengadilan dipusatkan di ibu kota negara atau

provinsi? Bagaimana jika pengadilan membutuhkan waktu berminggu-

minggu, berbulan-bulan atau lebih lama untuk memutus perkara,

dimana Pemilu mungkin memerlukan kerangka waktu yang lebih cepat?

Bagaimana jika tindakan perbaikan yang benar-benar diperlukan pada

sebuah kasus tertentu ternyata berada diluar kewenangan pengadilan

untuk memberikannya, karena hal tersebut membutuhkan komitmen

timbal balik dari kedua belah pihak? Bagaimana jika sebuah sistem Pemilu

mengupayakan cara untuk mencegah, ketimbang hanya menyelesaikan

keberatan Pemilu - sebelum keberatan itu muncul?

Komentar Umum No. 32Komite Hak Asasi Manusia PBB

Hak kesetaraan di muka pengadilan dan tribunal dan (hak atas) peradilan yang adil merupakan elemen kunci perlindungan hak asasi manusia dan berfungsi sebagai cara prosedural untuk mengamankan prinsip negara hukum. Pasal 14 Kovenan bertujuan untuk memastikan administrasi keadilan yang semestinya, dan pada tahap ini menjamin serangkaian hak-hak khusus…

266


Di dalam setiap situasi ini, sistem yudisial atau administratif formal dapat

ditantang untuk memberikan seluruh fungsi penyelesaian sengketa yang

dipersyaratkan oleh standar-standar yang diidentifikasi di atas. Pendekatan-

pendekatan ADR secara khusus dapat dirancang untuk konteks Pemilu

seperti itu untuk membantu menutupi celah dan meningkatkan kredibilitas

Pemilu (persyaratan untuk pendekatan ADR seperti itu akan dirangkum

di bawah.) Walaupun ini mungkin benar di dalam konteks hukum yang

lebih matang, hal ini menjadi relevan dalam demokrasi yang sedang

berkembang, dimana komitmen penuh pemangku kepentingan terhadap

prinsip negara hukum melalui lembaga-lembaga negara masih dalam

tahap perkembangan.

C. Kapan dan Dimana ADR Layak Dipakai?Sebagaimana akan disorot dalam diskusi di bawah ini, terdapat beberapa

pertanyaan ambang batas yang bisa menunjukkan apakah dan bagaimana

ADR dapat berguna dan layak dalam konteks Pemilu tertentu. Namun, lebih

penting lagi, kami mencatat bahwa seringkali kurang pertanyaan tentang

apakah ADR layak, dan lebih banyak pertanyaan tentang rancangan.

Setiap sistem ADR berfungsi di dalam konteks Pemilu nasional dengan

elemen-elemen khusus yang mereka rancang sendiri, termasuk cakupan

mekanisme ADR, siapa yang memiliki hak/kedudukan untuk mengajukan

gugatan, transparansi putusan yang diambil atau dibuat, dan lebih penting

lagi, apakah hak untuk banding ke ranah formal yudisial tersedia. ADR

dapat digunakan untuk hampir semua konteks apapun, untuk mengatasi

hampir seluruh pertanyaan, jika ADR dirancang sebagaimana mestinya.

Pada saat yang sama, membuat rancangan yang keliru dapat membuat

ADR menjadi tidak layak sama sekali.

Beberapa pertanyaan ambang batas yang penting untuk dipertimbangkan

ketika menentukan kelayakan sebuah mekanisme ADR termasuk:

• Apakah hak-hak dasar, yang dijamin oleh hukum

internasional, dilaksanakan? Jika demikian, ADR mungkin tidak

layak, kecuali jika pendekatan ADR bersifat sukarela dimana para

pihak memegang penuh kendali terhadap hasil dan tersedia upaya

hukum banding yudisial.


267

• Apakah preseden hukum yang mengikat lebih diinginkan?

Apakah hal yang dipersengketakan memunculkan isu-isu, yang

dari sisi kebijakan publik, memerlukan pernyataan penafsiran

hukum yang jelas dan tegas? Jika demikian, ADR mungkin menjadi

tidak cocok.

• Dapatkah sistem pengadilan menyediakan keputusan yang

tepat waktu dan dapat dipercaya mengenai pertanyaan-

pertanyaan yang muncul selama proses Pemilu? Apakah

pengadilan dipandang oleh masyarakat luas sebagai aktor yang

dapat dipercaya? Dapatkah proses pengadilan memproduksi

hasil yang efisien dan semestinya? Apakah pengadilan dapat

diakses oleh mayoritas pemangku kepentingan Pemilu? Jika tidak,

maka ADR mungkin dapat membantu meningkatkan kredibilitas

proses Pemilu.

• Dapatkah para pihak dipengaruhi oleh hasil Pemilu secara

efektif diwakili dalam proses ADR? Jika pengadilan memiliki

kewajiban untuk melihat dampak publik yang lebih luas dalam

setiap putusannya, pendekatan ADR mungkin tidak. Jika

penyelesaian sebuah sengketa khusus mungkin memiliki dampak

terhadap masyarakat luas, namun tidak semua pihak yang

terdampak dapat diwakili secara efektif, maka mungkin lebih layak

untuk membiarkan pengadilan yang menangani gugatan tersebut.

• Apakah penegakan atau pelaksanaan keputusan diragukan

dalam konteks ini? Jika pelaksanaan atau penegakan keputusan

diragukan, mekanisme ADR (yang dirancang dengan benar) dapat

membantu mendorong penegakan yang lebih mandiri oleh para

pihak, melalui komitmen yang bersifat suka rela.

• Apakah ada tradisi atau lembaga perundingan dan mediasi

di luar lembaga hukum yang sudah ada? Di negara yang

tidak memiliki sejarah ADR yang berarti, pelaksanaan sebuah

sistem seperti itu di dalam situasi yang sekontroversial seperti

Pemilu, dapat menyebabkan terlalu banyak penolakan untuk

menjadikannya efektif.420

• Apakah lingkungan sosial dan politik saat itu secara

keseluruhan tegang atau tenang? Sebuah negara yang

420 Contoh lembaga-lembaga yang sudah ada termasuk Grande Mediature di Perancis dan Office of the Ombudsman di banyak negara-negara Afrika.

268


sedang dalam konflik mungkin memiliki kesulitan melaksanakan

berbagai perubahan yang radikal seperti sebuah sistem baru ADR,

sementara sebuah negara yang damai mungkin tidak memerlukan

mekanisme ADR sama sekali.

• Apakah ada pihak negara atau non-negara terpercaya yang

dapat menjalankan ADR? Mengingat ketidakpercayaan terhadap

badan peradilan yang mewabah di banyak negara pasca-konflik,

kurangnya orang-orang yang dihormati untuk menjadi pelaksana

badan ADR terbukti sama berbahayanya dengan mencoba

mendapatkan kepercayaan publik pada pengadilan.

Proses penentuan kesesuaian ADR Pemilu di dalam konteks tertentu

bukanlah merupakan suatu ilmu pasti, dan keputusan untuk melaksanakan

sistem seperti itu harus memperhitungkan realitas kultural dan politik di

sebuah negara hingga ke tingkat dimana hal tersebut tidak dipersyaratkan

oleh sistem penanganan keberatan tradisional. Dengan mengasumsikan

ADR dipandang sesuai, maka kemudian perlu untuk menentukan metode

ADR apa yang paling sesuai dengan kebutuhan Pemilu suatu negara.

Penyelesaian Sengketa Alternatif dalam Konteks Pemilu

A. Berbagai Pendekatan untuk Penyelesaian Sengketa Alternatif

ADR merujuk pada serangkaian pendekatan – mulai dari perundingan, ke

mediasi, ke mekanisme pencarian fakta, ke forum pengambilan keputusan

semi-privat seperti arbitrase yang mengikat – yang dimaksudkan untuk

membantu para pihak mencapai kesepakatan. Mekanisme ADR melengkapi

dan meningkatkan proses formal yudisial suatu negara, melalui pemberian

sebuah saluran alternatif bagi para pihak untuk menyelesaikan sengketa-

sengketa mereka.

Seperti yang telah dibahas di awal bab ini, ADR merujuk pada semua

mekanisme ekstra-yudisial yang digunakan untuk menyelesaikan

berbagai sengketa dan keberatan. Oleh karena itu menjadi penting untuk

membedakan berbagai rangkaian pendekatan ADR yang digunakan di


269

berbagai negara. Dalam artian yang lebih luas, program-program ADR

dapat dibedakan berdasarkan gugatan seperti apa yang akan diajukan dan

diselesaikan, serta siapa yang mempunyai kekuasaan untuk mengambil

keputusan dalam memutus gugatan-gugatan tersebut.

Contoh salah satu jenis pendekatan ADR memfokuskan kepada penentuan

hak-hak, seperti halnya sistem pengadilan formal:

• Dalamproses arbitrase formal, para pihak setuju kepada otoritas

yang mengikat dari pihak ketiga netral, yang akan memainkan

peranan pencari fakta dan ajudikator, yang pada hakikatnya seperti

hakim yang dipilih-secara privat. Seperti halnya proses pengadilan,

pertanyaan yang utama sebelum memutuskan adalah pihak mana,

yang menurut hak atau hukum, berhak atas terpenuhinya suatu

kondisi tertentu. Dalam kasus seperti itu, para pihak seringkali

mengabaikan hak mereka untuk memperoleh penanganan

melalui pengadilan, walaupun banding melalui pengadilan tetap

dipertahankan.421 Manfaat utama jenis pendekatan seperti ini

adalah efisiensi: para pihak dapat menerapkan aturan pembuktian

dan keputusan serupa dengan proses pengadilan, tetapi

menghindari penundaan yang seringkali ada pada pengambilan

keputusan yudisial.

• Dalam arbitrase yang tidak mengikat, para pihak tidak

dipersyaratkan untuk mengikuti putusan yang dihasilkan. Maksud

dari arbitrase yang tidak mengikat adalah untuk membantu para

pihak untuk lebih mengetahui mengenai keputusan tentang

apakah atau bagaimana mereka akan melanjutkan gugatan mereka

– baik melalui diskusi penyelesaian ataupun melanjutkan melalui

jalur pengadilan– melalui pemahaman bagaimana kemungkinan

hasil akhir dari perkara mereka. Para pihak masih bebas untuk

mengupayakan gugatan mereka, tetapi mereka melakukan hal

tersebut dengan pengetahuan tambahan tentang bagaimana

pihak ketiga mungkin akan memutuskan gugatan mereka.

421 ICCPR, supra note 2, pasal 14, § 5; General Comment No. 32, ¶¶ 47-50, Semua konvensi hak asasi manusia internasional mengakui, secara tersirat atau tersurat, nilai dasar sebuah mekanisme banding. Pasal 14 § 5 ICCPR memberikan hak tersebut dalam kasus pidana dan Komite Hak Asasi Manusia menggarisbawahi bahwa jaminan untuk sebuah banding tidak hanya terbatas hanya untuk pelanggaran yang sangat serius.

270


Rangkaian kedua pendekatan ADR yang memfokuskan pada proses

pencarian fakta:

• Dalam pencarian fakta, para pihak yang bersengketa dapat

menunjuk pihak ketiga yang tidak berpihak – terkadang seorang

ahli - hanya untuk menentukan tentang berbagai pertanyaan

faktual yang menyangkut sebuah kasus, tanpa meminta pihak

ketiga untuk memberikan pendapat siapa yang benar, bagaimana

sengketa seharusnya diselesaikan, atau kemungkinan hasilnya.

Menyelesaikan berbagai pertanyaan mengenai fakta dapat

membantu mempercepat proses persidangan, dengan mengurangi

kasus menjadi hanya suatu proses untuk menentukan hak hukum

atau tindakan perbaikan, dan dengan membantu para pihak untuk

memahami kekuatan dan kelemahan relatif perkara mereka.

Rangkaian ketiga mekanisme ADR memfokuskan pada pendekatan

berbasis-kepentingan, dimana proses berjalan untuk mencapai kebutuhan

yang melandasi setiap pihak, tanpa memandang hak yang berasal dari hak-

hak khusus atau sebagai suatu masalah hukum. Tujuan proses seperti itu

adalah mengupayakan hasil yang lebih baik bagi seluruh pihak daripada

alternatif yang mereka rasakan:

• Dalamnegosiasi berbasis-kepentingan, para pihak mengupayakan

untuk mencapai kesepakatan sukarela melalui komitmen timbal

balik, dengan memfokuskan pada apa yang paling menjadi

perhatian masing-masing pihak. Pendekatan ini sering berujung

pada komitmen yang lebih besar untuk dilaksanakan karena

para pihak telah melaksanakan komitmen secara sukarela dan,

sebagai gantinya, kebutuhan mereka terpenuhi. Pendekatan ini

memungkin para pihak untuk memperluas cakupan isu-isu, dan

memungkinkan mereka untuk menangani isu-isu yang penting

yang mungkin menjadi akar sengketa atau keberatan, bahkan jika

isu-isu tersebut tidak menimbulkan gugatan hukum yang kredibel.

• Dalam mediasi, pihak ketiga yang tidak berpihak membantu

pihak yang bersengketa untuk mencapai penyelesaian yang

bersifat sukarela; namun, tidak seperti arbitrase, pihak yang

bersengketa memegang kendali penuh pengambilan keputusan,


271

dan setiap keputusan yang dicapai hanya dengan persetujuan

para pihak. Mediator menggunakan keterampilan fasilitasi dan

penyelesaian masalah (problem solving) untuk membantu pihak

yang bersengketa memahami lebih baik berbagai kepentingan

kunci dari masing-masing pihak dan melakukan penyelesaian

masalah secara bersama. Dalam contoh yang lain, mediator

bertindak sebagai kekuatan yang positif untuk menyelesaikan dan

mendorong para pihak untuk mempersempit berbagai perbedaan

mereka dan mencapai kesepakatan. Beberapa negosiasi dapat

juga termasuk pihak ketiga yang tidak memihak yang dinamakan

“penengah” (“neutral”) yang memfasilitasi komunikasi dan

menjaga negosiator untuk tetap fokus tanpa melakukan tindakan

aktif sebagaimana seorang mediator penuh.

• Dalam pencapaian konsensus, beberapa pihak bekerja sama

untuk mencapai keputusan bersama atau untuk melakukan

tindakan bersama mengenai serangkaian isu yang telah

ditentukan. Seringkali, terdapat lebih banyak pihak yang terlibat,

lebih banyak isu, dan lebih tinggi derajat kerumitan isu tersebut.

Dalam negosiasi peraturan, contohnya, sebagai contoh, badan

administratif sering melaksanakan proses pencapaian konsensus

sebagai cara untuk membawa seluruh pemangku kepentingan

bersama di dalam proses menyusun peraturan administratif.

Melalui sebuah pendekatan yang terstruktur, proses tersebut

mengupayakan peraturan berbasiskan konsensus yang memiliki

tingkat kepercayaan yang lebih besar dari seluruh pemangku

kepentingan yang relevan dan oleh karena itu, dapat menekan

jumlah gugatan peradilan.

• Dalam konsiliasi (atau jasa baik (good offices)), pihak ketiga

yang netral dengan derajat kekuasaan tertentu diatas para pihak

digunakan untuk membantu sebagai perantara dialog antara para

pihak yang bersengketa.

Diagram berikut ini menyajikan cara lain untuk memvisualisasikan

bagaimana ADR terkait dengan metode penanganan sengketa tradisional.

Berbagai metode ADR disusun dalam sebuah kerangka yang berkelanjutan

(continuum) terkait waktu dan sumber daya yang diperlukan untuk

menyelesaikan sengketa, dengan metode yang semakin kompleks ketika

272


diagram tersebut bergerak dari kiri ke kanan. seiring dengan bertambahnya

investasi waktu dan sumber daya, kekuasaan para pihak di dalam proses

menurun, dimulai dari para pihak mencapai keputusan mereka sendiri

hingga mendapatkan keputusan yang diputus oleh otoritas di luar mereka.

B. Pelembagaan Sistem Manajemen SengketaTerlepas dari kegunaan pendekatan ADR, dan apakah itu berbasis hak,

pencarian fakta atau berbasis-kepentingan, sebuah sistem sengketa dapat

dirancang untuk mengidentifikasi, mencegah dan menangani potensi

sengketa. Dalam konteks Pemilu, hal ini berarti suatu program manajemen

sengketa, rapat dibawah koordinasi LSM atau lembaga penyelenggara

Pemilu, yang menyatukan seluruh pemangku kepentingan kunci di dalam

sebuah forum berkala untuk memfasilitasi komunikasi dan penyelesaian

masalah. Atau alternatifnya, berarti kode perilaku (code of conduct) di

antara para kandidat atau partai politik, dengan struktur yang ada untuk

memfasilitasi komunikasi dan penyelesaian sengketa yang mungkin

muncul dalam pelaksanaan berbagai aturan dan peraturan perundang-

undangan Pemilu.

C. Cakupan yang Pantas untuk ADR dalam Konteks PemiluDalam arena Pemilu global, sedikit sekali tersedia pengalaman dari

berbagai lembaga Pemilu nasional yang memasukkan pendekatan ADR

secara formal. Namun, pendekatan tersebut semakin terintegrasi dengan

kerangka Pemilu nasional. Khususnya, hal ini terjadi dalam konteks

transisional, dimana legitimasi lembaga-lembaga nasional dipertanyakan,

Tindakan Para Pihak

Diskusi Informal

Negosiasi

ADR Membantu Para Pihak

Putusan Non-Pihak

Fasilitasi

Mediasi

Pencarian Fakta

Arbitrase Tidak Mengikat

Pengadilan Kecil

Pengorbanan waktu dan sumber daya yang semakin besar

Arbitrase Mengikat

Penanganan Ajudikasi

Administrasi

Gugatan Pengadilan


273

atau akses terhadap lembaga-lembaga tersebut di seluruh negeri masih

sulit. Karena pendekatan tersebut menjadi semakin umum, menjadi

semakin penting untuk mengidentifikasi beberapa batasan cakupan yang

pantas bagi ADR dalam konteks Pemilu.

Sebagai contoh, ADR mungkin tidak layak digunakan dimana hak dasar

yang dinyatakan di dalam hukum internasional dan negara, dipertanyakan.

Hal ini termasuk:

• Hakuntukbergabungdalampartaipolitik;422

• Hak untuk berkumpul secara damai,423 dan hak bergerak bebas

untuk berkampanye;424

• Hakuntukbebasdari paksaanatauancamankekerasanselama

proses politik;425

• Hakuntukkebebasanberekspresi;426

• HakuniversaluntukmemilihdandipilihpadaPemiluberkalayang

sebenarnya; dan427

• Hakuntukmemilikiaksesterhadappelayananpublik.428

Banyak dari hak tersebut harus dijamin oleh intervensi yudisial. Oleh

karena itu merupakan hal yang tidak semestinya untuk mempersyaratkan

isu-isu yang menyangkut hak-hak ini diselesaikan melalui ADR, jika banding

yudisial tidak dijamin sebagai bagian dari pendekatan ADR.

Namun, sementara hak-hak ini sendiri tidak dapat dinegosiasikan,

pelaksanaan hak-hak ini memang harus dinegosiasikan oleh para

pihak terkait Pemilu, yang mungkin menjadi subyek yang sesuai untuk

mekanisme ADR. Sebagai contoh, partai politik melalui sebuah pedoman

perilaku yang dinegosiasikan dapat menyetujui pembatasan suka rela atas

hak mereka untuk berkumpul atau berkampanye. Contohnya, pada satu

waktu, partai-partai di Republik Demokratik Kongo secara aktif mencegah

422 UDHR, supra note 2, pasal 20: ICCPR, supra note 2, pasal 21.423 UDHR, supra note 2, pasal 20: ICCPR, supra note 2, pasal 22.424 UDHR, supra note 2, pasal 13: ICCPR, supra note 2, pasal 12.425 UDHR, supra note 2, pasal 3, 7 & 21(1): ICCPR, supra note 2, pasal 9,17,25.426 UDHR, supra note 2, pasal 19 & 21: ICCPR, supra note 2, pasal 19 & 25.427 UDHR, supra note 2, pasal 25(2).428 UDHR, supra note 2, pasal 25(3).

274


para warga negaranya untuk menghadiri rapat pihak oposisi mereka.

Mediator membantu mengatur sebuah kesepakatan di antara para partai

untuk memperbolehkan orang untuk menghadiri pawai pilihan mereka dan

untuk menjamin rute yang aman bagi para pendukung pihak oposisi. Sama

halnya, di Afrika Selatan pada tahun 1999, para mediator mampu membuat

kelompok oposisi untuk menyetujui bahwa para pendukung mereka tidak

akan melakukan intervensi terhadap upaya kampanye pihak lain. Di negara-

negara yang kurang memiliki lembaga-lembaga demokratis yang sehat

(seperti Swaziland, dimana partai-partai politik tidak diakui dan tidak dapat

dibentuk), maka tidak ada tempat bagi ADR atau bentuk penyelesaian

sengketa ekstra yudisial lainnya, tetapi jika ada gerakan menuju masyarakat

yang demokratis, maka ADR mungkin menjadi sebuah mekanisme yang

efektif untuk menghindari konflik, pertikaian dan intimidasi.

ADR bisa menjadi layak bagi banyak aspek proses Pemilu sepanjang

terdapat kemungkinan terjadinya suatu sengketa, area yang hukumnya

belum mapan atau yang meninggalkan persoalan pada diskresin Badan

Penyelenggara Pemilu atau kebijakan pemerintahan, dan dibutuhkannya

sebuah keputusan cepat yang dapat disetujui oleh para pihak. Potensi

penggunaan ADR termasuk dalam situasi/isu berikut ini:

• PengakuanhakpartaipolitikdankandidatuntukmajudalamPemilu

dimana terdapat kebutuhan bagi para pihak yang berkepentingan

untuk bersepakat dan hukumnya belum benar-benar mapan;

• Penyelesaian oleh kelompok kepentingan mengenai hambatan

terhadap daftar pemilih termasuk proses pendaftaran,

pemeliharaan daftar pemilih, verifikasi pemilih, pemberhentian

dan pemulihan dalam waktu yang tepat tanpa beban administratif

dan yudisial yang tidak perlu;

• Pententuan penggunaan surat suara yang tidak dipilih tanpa

kehadiran pemilih (absentee ballot), jika surat tersebut akan

digunakan, demikian juga prosedur penerbitan (issuance) dan

penghitungan suara;

• Pengaturan tentang pemungutan suara dini (early voting) dan

prosedur pemungutan suara jarak jauh (remote voting);

• Kesepakatan tentang aturan-aturan tertentu mengenai

pelaksanaan Pemilu itu sendiri, termasuk penyelesaian sengketa


275

tentang bagaimana pejabat Badan Penyelenggara Pemilu dilatih

dan diseleksi, serta bagaimana petugas pemungutan suara

diseleksi dan ditugaskan;

• Penyelesaian isu-isu individual di tingkat pemungutan suara,

khususnya terkait kualifikasi pemilih untuk memberikan suara di

TPS tertentu (penyelesaian masalah tempat pemungutan suara ini

seharusnya dapat diajukan upaya hukum ke pengadilan);

• Pertanyaantentangsuratsuara,desainsuratsuara,perlengkapan,

pemeriksaan pra-pemungutan suara, pengamatan proses tersebut

sehingga pelaksanaannya transparan, pengumpulan surat suara,

sistem pemungutan terkomputerisasi dan mekanis lainnya, audit

surat suara, keamanan fisik, dan tersedianya tindakan perbaikan

pada hari pemungutan suara; dan

• Penyelesaianberbagaiproseduruntukpenghitunganulang,standar

apa yang akan digunakan untuk menentukan dimungkinkannya

penghitungan ulang, serta berbagai metode yang digunakan

untuk menjamin bahwa suara tersebut merupakan perwakilan dari

suara yang diberikan pada Hari Pemilu dan tidak dimanipulasi oleh

pejabat pemerintah, entitas politik atau kandidat.

Menyusun Prosedur ADR dalam Proses Pemilu: Perangkat untuk Pelaksanaan

A. Tujuan yang Semestinya untuk ADRSebuah pertanyaan yang bersifat ambang batas (threshold) dalam

merancang sistem ADR apapun adalah – apakah ini berada di ranah

penanganan keberatan ajudikasi pengaduan Pemilu, atau berada dibawah

sektor lainnya – untuk menentukan apa maksud dan tujuan (-tujuan) yang

ingin dilayani oleh proses ADR. Atau dengan kata lain, apa masalah atau

kekurangan dalam proses penyelesaian sengketa yang saat ini ada yang

akan disempurnakan oleh sistem ADR?

Dalam penanganan keberatan, ajudikasi pengaduan Pemilu, jalur

tradisional untuk penyelesaian sebuah sengketa seringkali melibatkan

sistem penanganan ajudikasi hukum formal negara tersebut, umumnya

pengadilan. Proses ADR dapat digunakan untuk mencapai sejumlah tujuan

276


yang berbeda, yang mungkin tidak ditangani dengan baik oleh sistem

pengadilan, karena sejumlah alasan. Sebagai contoh:

• Penyelesaian yang lebih tepat waktu: Proses ADR dapat

meningkatkan penyelesaian potensi keberatan pengaduan Pemilu

secara lebih tepat waktu, segera setelah keberatan pengaduan

atau isu muncul, karena sistem pengadilan dianggap lambat

atau rumit.

• Akses lokal yang lebih besar: Mekanisme ADR dapat dirancang

untuk maksud memberikan akses lokal yang lebih besar atau

untuk keberatan pengaduan yang muncul di lapangan dan di

tempat pemungutan suara, dimana para pihak yang relevan ada

untuk melakukan pemeriksaan dan penyelesaian.

• Dialog dan komitmen timbal balik: ADR dapat juga digunakan

untuk memberikan penyelesaian yang lebih sesuai dan lebih

berpeluang untuk berlanjut, serta memberikan kesempatan untuk

dialog yang membangun dan/atau komitmen timbal balik di antara

para pemangku kepentingan yang terpengaruh, dimana berbagai

komitmen tersebut diinginkan atau diperlukan untuk penyelesaian

yang berkelanjutan. Hal ini mungkin terjadi pada kasus dimana isu

yang dipersengketakan adalah pelaksanaan kampanye dua partai

politik yang bersaing.

• Legitimasi yang lebih Baik: Di dalam banyak konteks transisional,

proses ADR dapat digunakan sebagai langkah membangun

kepercayaan diri untuk meningkatkan kredibilitas proses Pemilu.

Hal ini bisa terjadi dalam konteks dimana pihak yang bersaing

menggugat legitimasi atau anggapan ketidakberpihakan lembaga-

lembaga negara formal tersebut. Dalam kasus tersebut, proses

ADR dapat dirancang untuk memungkinkan pihak ketiga netral

yang dipandang oleh seluruh pemangku kepentingan dianggap

sebagai sah dan dapat dipercaya.

Masing-masing hal tersebut, dan mungkin yang lainnya, merupakan

potensi tujuan yang sah dari sebuah sistem ADR dalam penanganan

keberatan, ajudikasi pengaduan Pemilu. Namun, agar dapat efektif dan

layak, rancangan sistem ADR harus didorong oleh suatu tujuan khusus

yang ditentukan oleh kebutuhan pemangku kepentingan dan konteks


277

nasional. Terlebih lagi, para pemangku kepentingan yang relevan harus

menyatakan secara jelas dan menyepakati tujuan-tujuan ini, dalam rangka

menjamin bahwa seluruh pemangku kepentingan akan mengetahui bahwa

proses ADR sah dan dapat dipercaya.

Langkah pertama adalah untuk menentukan apa tujuan yang akan dilayani

oleh sistem ADR dan memastikan bahwa tujuan-tujuan tersebutlah yang

mengarahkan rancangan proses ADR.

B. Pembentukan Proses-proses ADR sebagai Bagian dari Penanganan Ajudikasi Pengaduan Pemilu

Sama halnya dengan setiap ketentuan infrastruktur Pemilu sebuah negara,

proses ADR juga perlu untuk diundangkan oleh badan pembuat Undang-

undang formal (seringkali melalui sebuah Undang-undang Parlemen

atau Kongres, atau terkadang oleh keputusan eksekutif). Namun, hal ini

mungkin problematik dalam konteks transisional, dimana kredibilitas,

ketidakberpihakan atau legitimasi dari berbagai lembaga pembuat

Undang-undang tersebut sendiri dapat digugat. Dalam konteks seperti

itu, proses ADR tidak hanya perlu bagi penanganan keberatan, ajudikasi

pengaduan, tetapi juga diperlukan untuk pembentukan peraturan Pemilu

itu sendiri. Contohnya, peraturan mungkin perlu disusun dan disahkan

oleh sebuah forum yang dipandang kredibel dan mewakili oleh seluruh

pemangku kepentingan yang bersaing, bahkan jika forum tersebut bersifat

tidak tetap (ad hoc atau interim). Penyelesaian yang diusulkan oleh forum

seperti itu masih akan perlu diadopsi secara formal oleh badan pembuat

Undang-undang negara, tetapi pertama-tama perlu konsensus dari seluruh

pemangku kepentingan yang relevan.

C. Siapakah Para Pemangku Kepentingan?Keefektifan sistem ADR seringkali tergantung pada kredibilitas dan

legitimasi yang dirasakan, khususnya jika dibandingkan dengan opsi

penyelesaian sengketa tradisional (seringkali adalah, sistem pengadilan

formal). Di dalam dunia ADR, para pemangku kepentingan seringkali

ditentukan sebagai: (1) mereka yang memiliki kekuasaan membuat

keputusan; (2) mereka yang memiliki kekuasaan untuk memblokir atau

membuka blokir keputusan (secara formal atau informal); (3) mereka yang

memiliki sumber daya yang diperlukan untuk pelaksanaan (apakah sumber

278


daya organisasional, finansial, teknis, atau politik); (4) mereka yang secara

langsung dipengaruhi oleh hasil; dan (5) mereka yang paling dipercaya dan

dipandang tidak memihak (lembaga ataupun individu) adalah beberapa

diantara mereka yang dapat mendorong proses ADR.

Lalu, siapakah para pemangku kepentingan dalam penanganan keberatan,

ajudikasi pengaduan Pemilu? Paling sedikit, mereka mungkin termasuk

badan-badan negara pembuat Undang-undang yang relevan, pengadilan

yang menafsirkan Undang-undang tersebut (dan seringkali memainkan

peranan sebagai arbiter final), serta badan penyelenggara Pemilu negara.

Pemangku kepentingan juga mungkin termasuk partai-partai politik besar

yang bersaing. Tergantung konteksnya, mereka mungkin juga termasuk

organisasi masyarakat sipil yang relevan (seperti pemantau Pemilu

domestik). Mereka juga dapat termasuk para pemilih perorangan yang

dipengaruhi oleh peraturan Pemilu, yang haknya (dan kemampuan untuk

menggugat hak tersebut) dapat dipengaruhi oleh revisi terhadap proses

penanganan keberatan, ajudikasi pengaduan. Dan, secara potensial, mereka

juga dapat termasuk berbagai organisasi internasional yang mungkin

mengamati proses Pemilu dan membantu membiayai Pemilu nasional,

tergantung pada pengamanan Pemilu tertentu. Bagaimana mendefinisikan

para pemangku kepentingan ini akan tergantung sepenuhnya pada konteks

nasional dan isu-isu yang sedang dibahas.

D. Siapa yang Mengumpulkan Para Pemangku Kepentingan?

Jika proses untuk membentuk suatu sistem ADR sebagai bagian dari

kerangka penanganan keberatan, ajudikasi pengaduan Pemilu dimaksudkan

untuk bersifat partisipatoris, maka dialog tersebut perlu diselenggarakan

oleh beberapa entitas atau organisasi. Seringkali, ini mungkin adalah suatu

badan negara yang memiliki tanggung jawab atas isu-isu ini. Namun, dimana

kredibilitas atau ketidakberpihakan lembaga-lembaga negara tersebut

dipertanyakan, sebuah dialog multi pihak mungkin perlu diselenggarakan

oleh beberapa aktor non-negara. Penyelenggara mungkin LSM lokal,

perguruan tinggi, pemimpin lokal, kepala suku, pimpinan agama, mantan

politisi papan atas, pegawai negeri sipil senior yang terkemuka atau

pengusaha atau aktor internasional. Kriteria kunci untuk penyelenggara

adalah hanya bahwa para pihak yang akan hadir memandang bahwa


279

penyelenggara mempunyai legitimasi untuk menyerukan sebuah dialog.

Dalam beberapa kesempatan, mungkin perlu bagi pelaksanaan dialog

semacam itu adanya pendamping penyelenggara, dalam rangka mencapai

legitimasi yang diperlukan pada seluruh spektrum pemangku kepentingan

yang terlibat.

Lebih penting lagi, peran menyelenggarakan sebuah dialog ini terpisah

dan berbeda dengan peran memfasilitasi dialog. Fasilitator suatu dialog

harus dipandang netral oleh seluruh pihak, dengan keterampilan untuk

membangun-konsensus (consensus-building) yang diperlukan untuk

membantu para pemangku kepentingan mencapai suatu kesepakatan

(contohnya seorang profesional, pihak netral). Penyelenggara mungkin

tidak dapat dipandang sebagai netral, namun dirasakan memiliki legitimasi

untuk memainkan peranan tersebut. Sebagai contoh, partai oposisi

mungkin tidak dapat dipandang sebagai penyelenggara yang sah untuk

suatu dialog tentang pembaruan Pemilu oleh pihak yang sedang berkuasa

atau pemerintah. Namun, sebuah komisi Pemilu negara dapat dipandang

sebagai penyelenggara yang kredibel untuk dialog tersebut. Pada saat

yang sama, partai oposisi mungkin tidak dapat memandang lembaga

negara sebagai netral atau tidak memihak. Mereka mungkin kredibel

untuk menyelenggarakan dialog tersebut, tetapi tidak untuk memfasilitasi

dialog tersebut. Dalam konteks yang sangat terpolitisasi, mungkin perlu

bagi lembaga-lembaga internasional (seperti Perserikatan Bangsa Bangsa

atau LSM internasional lainnya) untuk bertindak sebagai penyelenggara

dan/atau fasilitator. Namun, bahkan legitimasi mereka untuk memainkan

peran-peran tersebut dapat digugat oleh pemerintah yang berdaulat.

E. Penilaian Pemangku KepentinganBagian sebelumnya memunculkan sejumlah pertanyaan yang harus dijawab

dengan benar dalam rangka membangun konsensus seputar pembaruan

peraturan Pemilu, termasuk peran yang dapat dimainkan oleh ADR dalam

penanganan keberatan Pemilu. Apa yang seharusnya menjadi tujuan

sebuah sistem ADR? Siapa yang perlu dikonsultasikan? Siapa yang dapat

menyelenggarakan dan/atau memfasilitasi suatu dialog? Apa cakupan isu

yang dibahas? Apa yang mungkin menurut pemangku kepentingan dapat

diterima? Bagaimana kesepakatan yang dicapai oleh kelompok informal

dapat diadopsi secara formal menjadi Undang-undang?

280


Isu-isu ini harus ditangani di muka, jika tidak, suatu proses dialog yang

bahkan dengan maksud yang paling baik-pun dapat berubah menjadi

hambatan yang substansial. Sebagai contoh, satu pemangku kepentingan

mungkin akan menolak berpartisipasi jika pemangku kepentingan lainnya

diundang. Pemangku kepentingan lainnya mungkin akan menolak untuk

berpartisipasi jika suatu lembaga tertentu bertindak sebagai penyelenggara

dan/atau fasilitator. Beberapa pemangku kepentingan mungkin bersedia

datang, hanya untuk belakangan mengetahui bahwa satu pemangku

kepentingan yang utama tidak ingin berpartisipasi. Berbagai pemangku

kepentingan mungkin memiliki pemahaman yang berbeda tentang

isu-isu yang dibahas. Para pemangku kepentingan mungkin mencapai

kesepakatan, namun ternyata belakangan tahu bahwa tindak-lanjut

diperlukan oleh pemangku kepentingan lainnya yang tidak hadir di saat

perundingan dalam rangka menetapkan kesepakatan mereka menjadi

peraturan atau Undang-undang yang mengikat.

Satu cara membuat isu-isu ini dapat ditangani secara efektif adalah melalui

sebuah perangkat yang dikenal sebagai penilaian pemangku kepentingan

atau penilaian situasi. Dalam proses ini, pihak yang netral secara rahasia

mewawancarai seluruh pemangku kepentingan kunci, untuk guna berbagai

perspekif terhadap isu-isu ini, baik dari sisi proses maupun substansi.

Pihak netral kemudian menyiapkan sebuah laporan rangkuman untuk

seluruh pemangku kepentingan, meringkas berbagai perspektif tanpa

mengaitkan komentar kepada individu-individu pemangku kepentingan,

sebagai basis untuk dialog. Singkatnya, kegunaan instrumen penilaian

pemangku kepentingan– apakah dilaksanakan secara informal atau formal

– adalah untuk menyiapkan jadual untuk dialog konstruktif, yang mungkin

diperlukan guna pembentukan proses ADR untuk keberatan Pemilu.

F. Pertimbangan Rancangan untuk ADR dalam Penanganan Pengaduan Pemilu

Seluruh sistem ADR harus menjawab pertanyaan-pertanyaan tertentu

tentang rancangan dalam pengertian bagaimana mereka akan berfungsi,

yang semuanya akan memiliki hubungan langsung dengan sejauh mana

“pengguna” potensial dari sistem akan menggunakannya sebagai

suatu alternatif yang efektif terhadap penyelesaian sengketa tradisional

melalui pengadilan.


281

Dalam arena penanganan keberatan Pemilu, beberapa pertanyaan khusus

muncul, terlepas dari jenis sistem ADR yang diadopsi sebagai bagian dari

kerangka kerja Pemilu. Banyak dari pertanyaan tersebut yang berevolusi seputar

fakta bahwa setiap individu pemilih, dalam beberapa hal, dipengaruhi secara

langsung oleh hasil dari suatu keberatan, bahkan hanya dalam bentuk dilusi

minimum terhadap bobot suara mereka. Dengan demikian, jika sekelompok

pemangku kepentingan mencapai kesepakatan terhadap keberatan Pemilu

tertentu, maka penyelesaian tersebut dapat mempengaruhi para pihak yang

tidak terwakili dalam proses ADR. Hal ini mungkin dibandingkan dengan

sistem pengadilan formal, yang mengeluarkan putusan dalam konteks

dampak publik yang lebih luas dan sifat keputusan hukum yang mengacu

pada putusan sebelumnya untuk kasus yang serupa (precedent-setting).

Pelaksanaan sistem ADR Pemilu memunculkan banyak tantangan sama

yang muncul ketika menyusun sistem penanganan keberatan formal

yang mengikuti tujuh standar internasional yang digambarkan di dalam

Bab 1: Standar-Standar Internasional. Sementara standar-standar ini pada

umumnya adalah paling relevan ketika diterapkan ke sistem penanganan

formal, hak dasar yang dilindungi adalah sama pentingnya dengan hak yang

dilindungi di bawah sistem ADR.429 Kehatian-hatian harus diterapkan ketika

melaksanakan sebuah sistem ADR untuk memastikan bahwa standar-

standar tersebut dipenuhi sejauh mungkin.

Akhirnya beberapa pertanyaan desain yang mungkin perlu

dibahas termasuk:

• Pihak yang memiliki hak: Siapa yang memiliki hak untuk mengajukan

gugatan melalui prosedur ADR? Partai politik? Pemantau Pemilu

domestik? Pemilih perorangan? Jawabannya akan sangat tergantung

rangkaian isu yang khusus yang ingin dicapai melalui proses ADR.430

• Pihak yang tidak terwakili: Untuk prosedur ADR yang bersifat

tidak-memutus (non-ajudikatif-contohnya, prosedur selain

arbitrase yang mengikat), penyelesaiannya seringkali berbentuk

kesepakatan sukarela diantara para pihak. Namun, jika tidak

semua pihak yang terkena dampak terwakili dalam proses ADR,

429 Lihat supra note 10-16 dan teks yang mengikuti.430 Lihat Bab 1 pedoman ini untuk informasi lebih lanjut tentang hak menggugat.

282


maka hak mereka dapat dipengaruhi oleh penyelesaian tanpa

persetujuan mereka.

• Transparansi putusan: Sering, proses ADR berlangsung dalam

tatanan rahasia, dalam rangka memungkinkan pertukaran yang

jujur antara para pihak dengan prioritas dan kepentingan yang

berbeda. Untuk sebuah proses publik seperti Pemilu, kerahasiaan

semacam ini mungkin tidak semestinya.

• Sifat pembentukan presenden atas Hasil dari ADR: Kerapkali,

proses ADR tidak membentuk preseden yang mengikat. Memang,

kerapkali hal itu merupakan salah satu keuntungan yang dirasakan.

Namun, dalam sebuah konteks Pemilu, dimana konsistensi dalam

bagaimana keberatan serupa ditangani mungkin menjadi penting,

hal ini mungkin tidak layak.

• Interaksi dengan sistem hukum formal: Sistem ADR kerap

kali memberikan jalan kepada sistem pengadilan sebagai sebuah

forum untuk banding final. Di bawah kesempatan tersebut, apa

yang menjadi standar untuk peninjauan? Apakah kesepakatan

yang dicapai oleh dua pemangku kepentingan terhadap keberatan

tertentu dapat digugat oleh pihak lainnya?

• Pemilihan mediator atau penengah (neutral): Peran penengah

atau mediator adalah berbeda dengan hakim atau arbiter, karena

mediator/penengah ditugaskan untuk memfasilitasi komunikasi dan

membantu para pihak yang bersengketa mencapai penyelesaian yang

dapat diterima oleh mereka sendiri, sementara hakim atau arbiter

diharapkan untuk mengeluarkan keputusan berdasarkan argumen

dan bukti yang disajikan. Namun, langkah-langkah seharusnya

diambil untuk menjamin bahwa seorang mediator atau penengah

sebagaimana mestinya tidak memihak, karena bias apapun masih

dapat menyebabkan negosiasi atau mediasi yang tidak adil.

• Tindakan perbaikan dan penegakan: Proses ADR seharusnya

memungkinkan suatu mekanisme untuk menegakkan keputusan

yang telah dicapai. Sementara negosiasi dan mediasi kerap kali

mengandalkan kepatuhan yang sukarela dari kedua belah pihak,

berbagai metode yang lebih ketat seperti arbitrase mungkin

memerlukan pembuatan sebuah kontrak atau perintah pengadilan

untuk memaksakan kepatuhan. Bahkan jika proses dan hasilnya

bersifat rahasia atau ditutupi, kesepakatan untuk mempublikasikan


283

penyelesaian dapat memungkinkan para peserta untuk

mengandalkan tekanan sosial ketimbang tekanan pemerintah

untuk mendorong kepatuhan kedua belah pihak.

• Beban pembuktian dan standar pembuktian: Proses pengadilan

dalam rangka pelaksanaan sistem adversary mereka (cat: adversary

system adalah suatu sistem beracara di pengadilan dimana modus

untuk menemukan kebenaran adalah melalui “benturan” argumentasi

dari pihak-pihak yang berperkara di pengadilan dengan bukti-bukti

pendukung yang diajukan para pihak tersebut di hadapan pihak netral

yang akan menentukan fakta dan menerapkan hukum berdasarkan

pemaparan oleh kedua belah pihak) -pengalokasian beban pembuktian

yang harus dipikul oleh setiap pihak agar dapat dimenangkan di

bawah sistem pembuktian tersebut. Pengambilan keputusan yudisial

atas suatu sengketa Pemilu, contohnya, mungkin membutuhkan

pembelaan yang substansial terhadap fakta yang mendukung tuduhan

“kecurangan” atau “pelanggaran pemungutan suara”.431 Begitu pula

halnya, rangkaian persidangan mempersyaratkan bahwa bukti harus

memenuhi persyaratan tertentu untuk dapat diterima.432 Kecuali untuk

jenis arbitrase semi-pengadilan yang paling formal, proses penanganan

keberatan informal tidak melibatkan beban pembuktian secara formal

atau kepatuhan yang kaku terhadap hukum pembuktian, termasuk

utamanya, aturan terhadap desas desus kecuali hal itu secara spesifik

dikecualikan dalam Undang-undang.

Penanganan keberatan dalam proses informal, bagaimanapun juga, harus

memiliki dasar yang kuat dan didukung oleh fakta-fakta. Meskipun hukum

pembuktian formal tidak diperlukan, pengadu harus menunjukkan fakta

yang menunjukkan bahwa suatu kejadian “lebih mungkin terjadi daripada

tidak terjadi sama sekali.” Lebih jauh lagi, kepentingan yang ingin ditegaskan

dalam setiap proses informal haruslah sungguh-sungguh, bagi proses

ADR untuk dapat mencoba menyelesaikan masalahnya. Persyaratan ini

mencakup penggunaan komisi administratif dan tribunal yang terlibat

dalam penyelesaian sengketa. Pentingnya untuk menentukan catatan

431 Lihat Steve Bickerstaff, Contesting the Outcome of Election, dalam IEP, supra note 1, 315-317.

432 Id, Lihat juga Barry H. Weinberg, The Resolution of Election Disputes: Legal Principles That Control Election Challenges (2006).

284


faktual yang akurat tidak hanya mempengaruhi proses ADR, namun juga

proses pemeriksaan oleh pengadilan.

Keunggulan dan Kelemahan ADR

Akhirnya, banyak alasan untuk menggunakan ADR, tetapi beberapa

merupakan alasan yang membuat ADR sangat berguna dalam

menyelesaikan sengketa. Faktor-faktor ini termasuk: hubungan

berkelanjutan antara para pihak yang bersengketa, pengaruh penengah

terhadap pandangan para pihak yang bersengketa tentang konflik;

sejauh mana hukum yang mengatur telah ditetapkan dan mapan; serta

kemampuan di luar pihak sengketa untuk meredam permusuhan yang

mungkin ada di antara para pihak yang bersengketa. Terlebih lagi, jika

sengketa utamanya adalah ketidaksepakatan terhadap fakta-fakta dasar,

ADR dapat membantu pihak ketiga untuk melihat fakta sebenarnya yang

menyebabkan sengketa.

ADR tentu saja tidak selalu ideal sebagai suatu metode penyelesaian

sengketa. Beberapa faktor, jika ada, akan membuat penggunaan

ADR menjadi kurang menguntungkan. Faktor pertama yang perlu

dipertimbangkan adalah apakah penyelesaian sengketa diperlukan dalam

rangka membentuk suatu preseden terhadap sengketa yang sama di

masa depan. Karena ADR kerapkali bukanlah suatu mekanisme yang

bersifat membentuk preseden (a nonprecedent-setting mechanism),

sehingga ADR kurang sesuai untuk situasi ini. Kedua, dimana sengketa

mempunyai sifat berulang dan terdapat kebutuhan untuk memperoleh

konsistensi di antara sengketa-sengketa yang serupa, ADR mungkin tidak

dikehendaki. Ketiga, ADR menjadi kurang bernilai sebagai suatu alat,

ketika sengketa atau penyelesaiannya akan mempengaruhi pihak-pihak

diluar proses sampai tingkat yang substansial. Akhirnya, ADR mungkin

tidak disarankan dimana terdapat kebutuhan yang khusus untuk sebuah

rekaman penyelesaian sengketa, yang tersedia untuk dapat diakses

publik. Namun, dalam konteks Pemilu, pengecualian dapat dibuat untuk

ketentuan pencatatan publik, sehingga membuat pertimbangan ini kurang

penting untuk menentukan apakah ADR merupakan sebuah mekanisme

penyelesaian yang layak.


285

Keunggulan Sistem ADR Kelemahan Sistem ADR

Efisiensi

Biaya yang lebih rendah bagi pihak yang bersengketa untuk mengajukan gugatan

Biaya memainkan peranan penting untuk menyaring gugatan yang sembarangan

Mengurangi penundaan dalam menyelesaikan sengketa

Mengasumsikan akses terhadap nara sumber ADR yang memenuhi syarat

Fleksibel, tidak ada aturan yang kaku, dapat menyesuaikan diri terhadap situasi dan norma-norma lokal

Meningkatkan keprihatinan tentang penerapan hukum yang dapat diprediksi dan konsisten

Peningkatan Akses terhadap Keadilan

Dapat menghindari pengadilan yang dipandang tidak efektif, partisan atau korup

Pembuat keputusan non-pengadilan mungkin juga menghadapi kemungkinkan gugatan tentang legitimasinya

Membuka akses yang lebih besar bagi masyarakat lokal

Kurangnya konsistensi dalam pengambilan keputusan

Dapat diakses oleh orang awam yang mungkin terintimidasi oleh pengadilan formal

Hukum acara pengadilan formal dapat melindungi para pihak dari ketidakadilan kekuatan sosial

Meningkatnya Kepuasan terhadap Proses dan Hasil

Berbasis pada kewajaran (equity) membuat keputusan dapat dimengerti oleh orang awam

Keputusan berdasarkan kewajaran (equity), daripada berdasarkan hukum dapat melemahkan prinsip negara hukum

Dapat meredakan ketegangan dan konflik dengan memfasilitasi dialog dan komitmen timbal balik diantara para pemangku kepentingan

Kurangnya kekuasaan untuk memaksakan partisipasi dimana pengadilan pengadilan tradisional memiliki kekuasaan tersebut.

Meningkatkan kemungkinan kepatuhan terhadap keputusan yang sukarela

Keputusan mungkin kurang otoritasnya untuk ditegakkan

Melengkapi dan Mendukung Proses dan Upaya Pembaruan Penanganan keberatan Tradisional

Dapat digunakan untuk menyelesaikan sengketa berat yang mungkin jika tidak melalui ADR bisa menyebabkan runtuhnya keseluruhan sistem (contohnya mediasi antara partai-partai politik militan)

Mengganggu upaya pembaruan ketika program ADR menyerap uang, talenta, dan perhatian dari badan penanganan keberatan tradisional.

Dapat menjaga penanganan keberatan di tingkat lokal, mempertahankan relevansi masyarakat lokal dalam pertumbuhan masyarakat sipil yang demokratis

Keputusan di tingkat lokal untuk berbagai masalah yang dihadapi di seluruh negara dapat menyebabkan inkonsistensi.

Manfaat Sosial yang Luas

Dapat mendukung upaya sosial yang luas (contohnya penyelesaian dialog atau konflik antar-kelompok)

Tidak dapat menangani ketidakadilan sistemik yang menyeluruh (hanya berfungsi dengan basis kasus per kasus)

Dapat meningkatkan partisipasi dalam proses Pemilu

Melemahkan kehendak rakyat dengan menaruh hasil di tangan para pihak ketimbang di tangan hukum

Dapat meningkatkan kepercayaan publik dalam proses Pemilu, dan dengan meningkatkan legitimasi pemerintah terpilih

Seringkali kurang pengaruh yang bersifat mendidik, serta pengaruh yang bersifat menghukum dan mencegah seperti pada pengadilan tradisional

286


Tabel di halaman sebelumnya merinci keuntungan dan kerugian sistem

ADR dalam menyelesaikan keberatan Pemilu.

Contoh Program-Program ADR

Beragam bentuk penyelesaian sengketa digunakan di sistem-sistem

hukum di seluruh dunia, tetapi sebagai suatu mekanisme untuk

menyelesaikan konflik Pemilu ADR secara historis tidak umum dilakukan di

luar Sub-Sahara Afrika. Contoh-contoh dari pengalaman Afrika dengan ADR

menunjukkan bahwa sistem yang serupa mungkin diimplementasikan,

dan bahkan diinginkan, di negara-negara pasca-konflik dan transisional.

Mekanisme ADR dalam konteks transisional atau pasca-konflik dilihat

menurut “bahaya” yang ditimbulkan dari situasi itu, atau potensi

kekerasan. Akibatnya, ADR biasanya bukan sebuah mekanisme yang

berdiri sendiri, namun melengkapi berbagai mekanisme penyelesaian

konflik lainnya. Sangat jarang untuk menemukan suatu mekanisme ADR

yang menargetkan baik elit politik tingkat atas dan tingkat masyarakat akar

rumput dalam proses yang sama. Selain itu, tidak ada dari contoh-contoh

ini yang merupakan sebuah pelaksanaan langsung dari sistem-sistem ADR

yang dibahas sebelumnya dalam bab ini; melainkan masing-masing dapat

dilihat sebagai mengintegrasikan elemen dari berbagai jenis mekanisme

ADR ke dalam proses penyelesaian unik yang dirancang khusus untuk

sistem Pemilu negara itu.

A. ADR Pemilu Tingkat ElitDi negara-negara yang baru bangkit dari konflik, aksi masyarakat internasional

dan dukungannya terhadap proses Pemilu kerap kali diperlukan. Dukungan

ini dapat berbentuk finansial, teknis, material dan bantuan lain dari

organisasi seperti Perserikatan Bangsa Bangsa, Uni Afrika, Uni Eropa,

berbagai organisasi regional, negara-negara yang bertindak secara bilateral

serta berbagai lembaga dan organisasi internasional lainnya. Mekanisme

internasional pencegahan dan manajemen konflik Pemilu juga dapat

berbentuk aksi sukarela, komite yang terdiri dari perwakilan yang secara

khusus dipilih dari berbagai negara, atau sebuah kelompok sementara (ad

hoc) mantan atau pejabat kepala negara.


287

i. Komite Internasional yang Dikoordinasikan oleh PBB (UN

Coordinated International Committees)

Badan-badan ini dibentuk setelah munculnya krisis politik atau militer

tertentu, dan mewakili suatu kumpulan seluruh negara dan lembaga-

lembaga internasional yang memiliki kepentingan dalam penyelesaian

krisis dan dalam proses Pemilu yang mengikutinya. Beberapa contoh

termasuk Republik Demokratik Kongo, Comite International d’Appui a la

Transition (CIAT), yang terdiri dari 14 negara. Yang lebih baru lagi, komite

yang dinamakan serupa dibentuk untuk menangani krisis di Pantai Gading

pada tahun 2004-06.

ii. Misi Pemantau Khusus PBB (UN Special Observer Missions)

Misi-misi ini dibentuk untuk meningkatkan kredibilitas Pemilu dan untuk

memungkinkan dialog antara Divisi Pemilu PBB (UN Electoral Division)

yang mendukung proses Pemilu, pemerintah dan badan penyelenggara

Pemilu nasional. Suatu contoh dari misi-misi ini adalah di Sudan, dimana

PBB memantau referendum pemisahan pada Januari 2011.

iii. Panel atau Komite Para Orang Bijak (Panels or Committees of

the Wise)

Kelompok seperti ini sangat umum di Sub-Sahara Afrika, dan termasuk

utusan khusus yang mengawasi Pemilu dan memungkinkan dialog antara

para pemimpin partai politik dan kandidat. Umumnya, panel atau komite

ini terdiri dari mantan kepala negara. Panel terlibat di Afrika Selatan 1994,

Burundi 2005, Republik Afrika Tengah 2005, Liberia 2005-6, Republik

Demokratik Kongo 2006, Sudan 2009-10, dan Pantai Gading 2010.

iv. Program ADR Komisi Pemilu Federal AS (U.S. Federal Election

Commission ADR Program)

Komisi Pemilu Federal Amerika Serikat (Federal Election Commission/

FEC) telah membentuk sebuah sistem ADR domestik dimana tuduhan

pelanggaran Undang-undang Pemilu Federal kerap kali diselesaikan. Para

pihak yang kasusnya dirujuk oleh beberapa lembaga dibawah Komisi

diberikan kesempatan untuk menyelesaikan sengketa mereka melalui

ADR. Jika pihak memilih untuk terlibat di dalam ADR, mereka menyetujui

untuk berpartisipasi dengan niat baik, sepakat untuk menunda ketentuan

288


kadaluarsa keberatan selama proses tersebut,433 dan berpartisipasi di

dalam perundingan dan mediasi berbasiskan kepentingan. ADR dimulai

dari negosiasi dimana pihak dan seorang Spesialis ADR pada Komisi

membahas sengketa dan berupaya untuk mencari sebuah penyelesaian.

Fokus penyelesaian bersifat korektif dan tujuan dari proses tersebut adalah

untuk memastikan kepatuhan di masa datang terhadap Undang-undang

Pemilu federal. Jika Spesialis dan pihak mencapai sebuah penyelesaian,

433 “ Menunda” menghitung mundur tenggat waktu (kadaluarsa) untuk memasukkan gugatan formal ke pengadilan. Tolling the statute of limitations selama proses ADR mencegah satu pihak yang bersengketa untuk menggunakan ADR sebagai taktik untuk menunda yang mencegah pihak lainnya mengajukan gugatan hukum dalam batas waktu yang ditetapkan oleh undang-undang. Jika proses ADR gagal untuk mencapai hasil yang dapat diterima oleh kedua belah pihak, maka penghitungan untuk tenggat waktu memasukkan gugatan dimulai lagi.

Pengalaman Burundi

Burundi menawarkan sebuah pandangan yang unik terhadap potensi ADR dalam menyelesaikan sengketa Pemilu. Burundi memiliki sebuah tradisi kuat “kaum bijak” lokal yang sangat dihormati yang disebut Bashingantah yang mengawasi penyelesaian sengketa dan mempertahankan perdamaian di antara masyarakat. Walaupun konsepnya serupa, Bashingantah berbeda dari “panel kaum bijak” (“panel of the wise”) di tingkat atas yang difokuskan pada perorangan lokal yang berpengaruh, yang menjaga penyelesaian sengketa dan memfokuskan pada kota ketimbang dipaksakan dari pemerintah pusat.

Sementara tradisi Bashingantah mulai pada abad ke-17, tradisi tersebut runtuh ketika negara ini berada di bawah jajahan kolonial dan tetap tidak aktif selama masa perang saudara. Akhir-akhir ini upaya telah dibuat untuk menghidupkan kembali institusi ini dan untuk memberinya kekuasaan yudisial terbatas. Sebagai suatu mekanisme ADR, Bashingantah merupakan sebuah gabungan mediasi dan arbitrase. Sebagaimana dalam mediasi, tujuan utama Bashingantah adalah untuk bekerjasama dengan para pihak untuk mencapai hasil yang disepakati dengan damai dan melibatkan dua belah pihak. Tidak seperti mediasi, Bashingantah seringkali menyelipkan “kebijaksanaan” mereka sendiri ke dalam proses dan berupaya untuk membujuk para pihak untuk mencapai penyelesaian tertentu. Jika terjadi kebuntuan, disarankan Bashingantah diberikan wewenang untuk mengambil keputusan yang mengikat para pihak yang bersengketa seperti halnya arbitrase tradisional. Kelompok penyelesaian sengketa tradisional yang serupa ada di negara-negara tetangga seperti Rwanda dan Republik Demokratik Kongo.


289

maka kasus tersebut ditutup dengan persetujuan Komisi. Jika mereka tidak

mampu mencapai penyelesaian, maka beberapa kasus berlanjut ke mediasi.

Mediasi melibatkan seseorang yang tidak memihak yang memfasilitasi

negosiasi di antara perwakilan komisi dan tergugat. Komisi menyiapkan

sebuah daftar usulan mediator dan tergugat dipersilahkan untuk memilih

satu di antaranya. Mediasi sendiri umumnya berlangsung satu hari dan

mengharuskan mediator untuk berunding dengan tergugat dan Spesialis ADR

dari Komisi secara masing-masing dan/atau bersama-sama. Jika semua pihak

menolak mediasi, maka kasus dirujuk kembali ke proses penegakan hukum

tradisional. Lebih penting lagi, setiap informasi yang diungkapkan oleh tergugat

selama sesi negosiasi atau mediasi tidak dapat digunakan untuk melawannya

di dalam rangkaian persidangan mendatang. Setiap penyelesaian menjadi

catatan publik dan bersifat tidak membentuk preseden (non- precedential).

B. ADR Pemilu Tingkat Akar RumputSejumlah penyelesaian sengketa alternatif dan mekanisme manajemen

tersedia, selain mediasi, yang dapat diperkenalkan secara efektif kepada

tingkat akar rumput untuk berkontribusi pada hasil Pemilu yang dapat

dipercaya dan damai.

i. Komite Penghubung Partai (Party Liaison Committee /PLC)

Di banyak negara, lembaga-lembaga publik dibentuk untuk meningkatkan

arus komunikasi di antara para pihak, dan di antara para pihak dan badan

penyelenggara Pemilu. Mereka memberikan ruang gerak kepada partai

politik untuk menyelesaikan sengketa terkait Pemilu. Penting untuk

diperhatikan bahwa PLC hanya bersifat konsultatif dan keputusan akhir

tetap ada pada Badan Penyelenggara Pemilu, yang kerap kali merupakan

sebuah lembaga yang independen dan independen secara resmi dari

pengaruh partai politik. Negara-negara seperti Afrika Selatan, Burundi dan

Republik Demokratik Kongo menggunakan pendekatan ini.

ii. Panel Manajemen Sengketa -Institut Pemilu Untuk Demokrasi

Berkelanjutan (The Electoral Institute for the Sustainability of

Democracy in Africa (EISA) Conflict Management Panel-CMP)

Panel Manajemen Konflik (Conflict Management Panel ‘CMP’) merupakan

alat pencegahan konflik akar rumput dimana para pemimpin masyarakat,

290


wanita, generasi muda dan kaum beragama serta masyarakat tradisional

diberikan pelatihan keterampilan manajemen konflik untuk memungkinkan

mereka untuk mencegah, menyelesaikan dan mengelola konflik.

Pilihan mediator melibatkan proses konsultatif dengan para pemangku

kepentingan Pemilu. Dalam beberapa kesempatan tertentu, partai politik

menunjuk atau menyetujui orang yang dipilih. Badan Penyelenggara

Pemilu mengkoordinasikan CMP sementara memberikan mediator

kemandirian untuk melaksanakan programnya. Mediator merupakan

penjaga pencegahan sengketa Pemilu yang efektif (‘watchdog’) karena

umpan balik mareka tentang konflik atau potensi konflik memungkinkan

Badan Penyelenggara Pemilu untuk mengantisipasi atau segera merespon

resiko konflik yang potensial.

Mediator diturunkan sebelum, selama dan setelah Pemilu, dan secara

khusus siap pada Hari Pemungutan Suara untuk bergerak ke berbagai

tempat pemungutan suara serta tempat umum seperti pasar untuk campur

tangan dalam potensi konflik. Mediator menggunakan teknik mediasi,

negosiasi dan fasilitasi untuk menyelesaikan konflik. Menggunakan

mediasi di tingkat akar rumput memerlukan sebuah pendekatan yang

kreatif dan kesensitifan publik terhadap manfaat lingkungan yang damai

dimana Pemilu dapat diselenggarakan. Penggunaan teknologi, termasuk

telepon atau telepon genggam, pesan singkat, laporan tertulis atau lisan,

faksimili, surat eletronik, dan radio memungkinkan para mediator untuk

merespon konflik Pemilu dengan segera. Mediator juga melakukan

pemetaan dan menganalisis konflik yang berlangsung yang membantu

mengidentifikasi titik-titik panas (hot spot) potensial. CMP merupakan

kombinasi dari pencegahan konflik, manajemen konflik dan sebuah sistem

peringatan dini.

Model ini telah dilaksanakan secara luas dan berhasil di Afrika Selatan,

Lesotho, Republik Demokratik Kongo, Burundi dan Somalia dan saat ini

sedang berlangsung di Kenya. Dalam masa pasca-Pemilu, mediator juga

dilatih dan siap untuk mengambil bagian dalam sengketa sosial yang lebih

sederhana termasuk sengketa tanah, konflik rumah tangga dan isu-isu

pembangunan lokal.


291

Kesimpulan

A. Pelajaran yang DiperolehPada negara-negara pasca-konflik, penggantian ADR secara bertahap

dengan penanganan keberatan formal akan berkontribusi pada proses

pendalaman proses-proses demokratis. Walaupun selalu akan ada tempat

bagi ADR, suatu masyarakat yang menghargai perbedaan pendapat akan

memanfaatkan sistem peradilan ketimbang mengandalkan mediasi baik

di tingkat atas ataupun akar rumput. ADR melengkapi sistem peradilan,

dan dalam beberapa situasi pada negara-negara rapuh, ADR menggantikan

kegagalan atau ketidakpercayaan yang meluas terhadap proses

peradilan. Suatu penurunan terhadap kebutuhan ADR Pemilu tidak hanya

menunjukkan bahwa konteks politiknya kurang diwarnai kekerasan tetapi

juga menunjukkan bahwa masyarakat bergerak menuju kenormalan dalam

pengertian menciptakan ruang bagi pandangan yang berbeda dan lembaga

demokratis yang menyelesaikan konflik melalui penyelesaian keberatan

menjadi lebih kuat.

B. Pertimbangan Politik dan PraktisSeperti yang telah dibahas di dalam bab ini, tidak seluruh sengketa layak

diselesaikan lewat mekanisme ADR. Penyelesaian hak-hak yang dijamin

(hak-hak dasar) harus selalu menjadi dibanding ke pengadilan banding yang

independen. Sifat ekstra-yudisial ADR juga dapat membuat kecurigaan

terhadap orang dan lembaga yang tidak terlibat di dalam proses. Hal ini

dapat menjadi bagian dari tawar menawar yang mengecualikan pihak-

pihak di luar proses. Namun, ketika sistem ADR bersifat transparan dan

dapat dipertanggungjawabkan serta memungkinkan peran serta yang

maksimum, maka kelemahan ini dapat diatasi secara memadai.

292


Kelayakan Sistem ADR Pemilu

Faktor Pendukung ADR

•Pemiludilaksanakandalamlingkunganpasca-konflikataunegaragagaldimanasengketa Pemilu dapat menjadi pemicu kekerasan. Hal ini khususnya terjadi pada Pemilu yang melibatkan partai-partai politik yang mayoritas beraliansi etnik, agama atau bahasa daripada ideologi.

•Terdapatketimpanganyangkuatantarpolitikataubudayakota/desaataudaerah/pusat.

•Terdapatketidakpercayaanyangkuatterhadapperadilanatauterdapatisuaksesyang melemahkan legitimasi sistem pengadilan.

•TerdapattradisiberbentuksemacamADRyangadadinegaratersebutuntukmenghadapi berbagai sengketa non-politik seperti, sengketa lahan, konflik keluarga, warisan, atau kejahatan kecil.

•Pemiluadalahuntukmemilihjabatantunggalataumenggunakanmodelpemenangmengambil semua (winner-take-all) dimana pihak yang kalah akan sebagian besar atau sama sekali tidak terwakili. Sama halnya, isu-isu yang melibatkan pembagian secara adil/proporsional dan perwakilan (apportionment and delineation).

•Risikoutamapencabutanhakpilih,kecuranganatauintimidasipemilihberasaldaritindakan perorangan pribadi atau partai politik daripada melalui tindakan pejabat pemerintah, penyelenggara atau birokrasi.

•PenegakanhasilADRadalahmelaluitindakansukarelapihakyangbersengketa.

Faktor Penentang ADR

•Negaramemilikisistemperadilanatausistemadministrasiyangkuat,dapatdipercayadan mandiri yang dapat diandalkan untuk menyidangkan atau menyelesaikan keberatan Pemilu dengan cara yang adil dan tepat waktu.

•Pihakyangbersengketamemilihuntukmemperolehputusanformalyangmemilikikekuatan preseden secara formal. Sebagian besar metode ADR melihat presenden sebagai persuasif ketimbang mengikat, dan memperlakukan hasil mereka seperti itu.

•Sengketamelibatkanhakpolitikdasaratauhakasasimanusiayangtelahdilanggaroleh tindakan pemerintah atau lembaga.

•Parapihakakanperluuntukmengandalkanpemerintahuntukmenegakkankeputusansecara administratif atau melalui penggunaan kekuasaan kepolisian. Hal ini termasuk mengandalkan pemerintah untuk secara sukarela menegakkan keputusannya.

•ParapihakyangbersengketatidakdapatdiwakilisecaramemadaididalamprosesADR.


293


Daftar periksa berikut ini akan memungkinkan para pemberi bantuan

teknis untuk memahami faktor-faktor yang seharusnya dimasukkan dalam

rancangan sebuah sistem ADR yang efektif.

√ Identifikasi pemangku kepentingan: Adalah perlu untuk

menentukan pertama-tama siapa yang dapat berpartisipasi dalam

proses ADR dan bagaimana para pemangku kepentingan dapat

dikumpulkan dalam sebuah sesi ADR

√ Identifikasi dan pelatihan mediator: Adalah penting untuk

menentukan siapa yang akan memenuhi syarat untuk mengawasi

proses ADR, dan pelatihan apa yang mereka terima sebelum Pemilu.

Akankah mediator atau penengah konflik ditunjuk oleh pemerintah

nasional, dipilih oleh pemerintah daerah, atau dipekerjakan dari

perusahaan mediasi swasta?

√ Penilaian pemangku kepentingan: Sebuah sistem harus dibangun

untuk mengevaluasi hasil proses ADR dalam rangka meningkatkan,

memperluas, atau jika diperlukan, menghapus kerangka

ADR seluruhnya.

√ Hukum Acara: Para pembuat kebijakan seharusnya menciptakan

aturan hukum acara bagi sesi ADR sehingga para pemangku

kepentingan mengetahui apa yang dapat diharapkan sebelum sesi

dan sehingga mediator atau penengah tidak akan harus membuat

aturan dan keputusan sementara (ad hoc). ADR tidak perlu memiliki

aturan seketat atau seformal pengadilan, tetapi seharusnya memiliki

suatu struktur dalam rangka memberikan arti dan legitimasi

terhadap prosesnya.

√ Cakupan: Para pembuat kebijakan seharusnya menentukan topik,

materi, saksi dan masalah apa yang dapat dibahas dalam sebuah sesi

ADR dan apa yang akan dihilangkan.

294


√ Hak gugat: Penting untuk menentukan siapa para pemangku

kepentingan yang dapat menggunakan sistem ADR (partai politik,

pemantau dan petugas Pemilu domestik, atau pemilih perorangan),

juga jika media, pemantau internasional atau pihak ketiga diizinkan

untuk memulai sesi ADR di antara dua pemangku kepentingan lainnya.

√ Pihak-pihak yang tidak terwakili: Di dalam prosedur ADR

non-pengadilan (contohnya prosedur selain arbitrase mengikat),

penyelesaian kerapkali berbentuk kesepakatan sukarela di antara

para pihak. Jika tidak seluruh pihak yang terwakili di dalam proses

ADR, maka hak mereka dapat dipengaruhi oleh penyelesaian tanpa

persetujuan mereka.

√ Transparansi: Proses ADR kerapkali dilakukan secara rahasia untuk

memungkinkan pertukaran yang jujur tentang berbagai prioritas dan

kepentingan antara para pihak yang bersengketa. Untuk sebuah

proses publik, seperti halnya Pemilu, kerahasiaan seperti ini ini

mungkin tidak layak.

√ Preseden: Proses ADR sejatinya tidak berujung pada preseden

yang mengikat. Pada kenyataanya, hal ini kerap menjadi salah satu

keuntungan yang dirasakan. Namun, dalam konteks Pemilu hal ini

mungkin tidak layak, karena sebagian pembentukan prinsip negara

hukum mungkin termasuk memastikan bahwa keberatan yang

serupa akan ditangani dengan cara yang sama di masa mendatang.

√ Interaksi dengan pengadilan: Sistem ADR sering memberikan opsi

kepada sistem pengadilan sebagai forum untuk banding terakhir. Di

bawah kondisi seperti itu, menjadi penting untuk menentukan apa

yang menjadi standar untuk peninjauan, dan apakah kesepakatan

yang dicapai oleh dua pemangku kepentingan terhadap keberatan

tertentu dapat digugat oleh pihak lainnya.

√ Beban pembuktian dan standar pembuktian: Proses ADR biasanya

tidak mengatur rincian aturan pembuktian atau menempatkan beban

pembuktian khusus pada masing-masing pihak yang bersengketa.

Jika terdapat sebuah proses banding terhadap sistem pengadilan

formal, penentuan bagaimana kurangnya konsep ini diterjemahkan

menjadi sangat penting.

Lampiran

AKutipan berbagai traktat dan konvensi internasional dan regional

Appendix A

297

Berbagai Traktat dan Deklarasi Badan Perserikatan Bangsa Bangsa

Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia1

Pasal 8Setiap orang berhak atas pemulihan yang efektif dari tribunal nasional yang

kompeten untuk tindakan-tindakan yang melanggar hak-hak dasar yang

diberikan kepadanya oleh konstitusi atau oleh undang-undang.

Pasal 10 Setiap orang dalam persamaan yang penuh, berhak atas peradilan yang

adil dan terbuka oleh tribunal yang mendiri dan tidak memihak, dalam

menetapkan hak dan kewajiban-kewajibannya serta dalam setiap tuntutan

pidana yang dijatuhkan kepadanya.

Pasal 11(1) Setiap orang yang dituntut karena disangka melakukan suatu tindak

pidana dianggap tidak bersalah, sampai dibuktikan kesalahannya

menurut hukum dalam suatu sidang terbuka, di mana dia memperoleh

semua jaminan yang diperlukan untuk pembelaannya.

(2) Tidak seorang pun boleh dipersalahkan melakukan tindak pidana

karena perbuatan atau kelalaian yang bukan merupakan suatu tindak

pidana menurut undang-undang nasional atau internasional, ketika

perbuatan tersebut dilakukan. Juga tidak diperkenankan menjatuhkan

hukuman yang lebih berat daripada hukum yang seharusnya dikenakan

ketika pelanggaran pidana itu dilakukan.

Pasal 20(1) Setiap orang mempunyai hak atas kebebasan berkumpul dan

berserikat tanpa kekerasan.

(2) Tidak seorang pun boleh dipaksa untuk memasuki suatu perkumpulan.

1 Universal Declaration of Human Rights, G.A.. Res. 217 (III) A, U.N. Doc. A/RES/217 (III) (10 Des, 1948), dapat dilihat di http://www/un/org/en/documents/udhr.

298


Pasal 21

(1) Setiap orang berhak turut serta dalam pemerintahan negaranya,

secara langsung atau melalui wakil-wakil yang dipilih dengan bebas.

(2) Setiap orang berhak atas kesempatan yang sama untuk diangkat

dalam jabatan pemerintahan negaranya.

(3) Kehendak rakyat harus menjadi dasar kekuasaan pemerintah;

kehendak ini harus dinyatakan dalam pemilu yang dilaksanakan

secara berkala dan murni, dengan hak pilih yang bersifat umum dan

sederajat, dengan pemungutan suara secara rahasia ataupun dengan

prosedur lain yang menjamin kebebasan memberikan suara.

Kovenan Internasional Hak Hak Sipil dan Politik2

Pasal 2(1) Setiap Negara Pihak dalam Kovenan ini berjanji untuk menghormati dan

menjamin hak-hak yang diakui dalam Kovenan ini bagi semua orang

yang berada dalam wilayahnya dan tunduk pada wilayah hukumnya,

tanpa perbedaan apapun seperti ras, warna kulit, jenis kelamin,

bahasa, agama, politik atau pendapat lain, asal-usul kebangsaan atau

sosial, kekayaan, kelahiran atau status sosial lainnya.

(2) Apabila belum diatur dalam ketentuan perundang-undangan atau

kebijakan lainnya yang ada, setiap Negara Pihak dalam Kovenan ini

berjanji untuk mengambil langkah-langkah yang diperlukan sesuai

dengan proses konstitusinya dan dengan ketentuan-ketentuan dalam

Kovenan ini, untuk menetapkan ketentuan perundang-undangan atau

kebijakan lain yang diperlukan untuk memberlakukan hak-hak yang

diakui dalam Kovenan ini.

(3) Setiap Negara Pihak pada Kovenan ini berjanji;

(a) Menjamin bahwa setiap orang yang hak-hak atau kebebasannya

diakui dalam Kovenan ini dilanggar, akan memperoleh upaya

pemulihan yang efektif, walaupun pelanggaran tersebut dilakukan

oleh orang-orang yang bertindak dalam kapasitas resmi;

(b) Menjamin, bahwa setiap orang yang menuntut upaya pemulihan

tersebut harus harus ditentukan hak-haknya itu oleh lembaga

2 International Covenant on Political Rights, G.A. Res. 2200(XXI) A, U.N. GAOR, 21st Sess., Supp. No. 16, di 52 (16 Des, 1966), 999 U.N.T.S. 171 (diberlakukan pada 23 Mar, 1996), dapat dilihat di http://www2.ohcr.org/english/law/ccpr.htm.

Appendix A

299

peradilan, administratif, atau legislatif yang berwenang, atau oleh

lembaga berwenang lainnya yang diatur oleh sistem hukum Negara

tersebut, dan untuk mengembangkan segala kemungkinan upaya

penyelesaian peradilan;

(c) Menjamin, bahwa lembaga yang berwenang tersebut akan

melaksanakan penyelesaian demikian apabila dikabulkan.

Pasal 9(1) Setiap orang berhak atas kebebasan dan keamanan pribadi. Tidak

seorang pun dapat ditangkap atau ditahan secara sewenang-wenang.

Tidak seorangpun dirampas kebebasannya kecuali berdasarkan

alasan-alasan yang sah, sesuai dengan prosedur yang ditetapkan

oleh hukum.

(2) Setiap orang yang ditangkap wajib diberitahu pada saat

penangkapannya dan harus sesegera mungkin diberitahu mengenai

tuduhan yang dikenakan terhadapnya.

(3) Setiap orang yang ditahan berdasarkan tuduhan pidana, wajib segera

dihadapkan ke pengadilan atau pejabat lain yang diberi kewenangan

oleh hukum untuk menjalankan kekuasaan peradilan, dan berhak

untuk diadili dalam jangka waktu yang wajar, atau dibebaskan. Bukan

merupakan suatu ketentuan umum, bahwa orang yang menunggu

diadili harus ditahan, tetapi pembebasan dapat diberikan atas dasar

jaminan untuk hadir pada waktu sidang, pada setiap tahap pengadilan

dan pada pelaksanaan putusan, apabila diputuskan demikian.

(4) Setiap orang yang telah dirampas kebebasannya melalui

penangkapan atau penahanan, berhak untuk membawa masalahnya

ke pengadilan, supaya pengadilan dapat memutuskan tanpa adanya

penundaan, keabsahan dari penahanan tersebut dan memerintahkan

pembebasanya apabila penahanan tidak sah.

Pasal 10(1) Setiap orang yang dirampas kebebasannya wajib diperlakukan secara

manusiawi dan dengan menghormati martabat yang melekat pada

diri manusia.

(2) (a) Tersangka, kecuali dalam keadaan-keadaan sangat khusus, harus

dipisahkan dari orang yang telah dipidana, dan diperlakukan

300


secara berbeda sesuai dengan statusnya sebagai orang yang

belum dipidana;

(b) Terdakwa di bawah umur harus dipisahkan dari orang dewasa dan

secepat mungkin segera dihadapkan ke sidang pengadilan.

(3) Sistem pemasyarakatan harus memiliki tujuan utama memperbaiki

dan melakukan rehabilitasi sosial dalam memperlakukan narapidana.

Terpidana di bawah umur harus dipisahkan dari orang dewasa dan

diperlakukan sesuai dengan usia dan status hukum mereka.

Pasal 11Tidak seorangpun dapat dipenjara semata-mata atas dasar

ketidakmampuannya untuk memenuhi suatu kewajiban yang muncul dari

perjanjian.

Pasal 14(1) Semua orang mempunyai kedudukan yang sama di hadapan pengadilan

dan tribunal. Dalam menentukan tuduhan pidana terhadapnya, atau

dalam menentukan segala hak dan kewajibannya dalam suatu gugatan

hukum, setiap orang berhak atas persidangan yang adil dan terbuka

untuk umum, oleh suatu tribunal yang berwenang, mandiri dan tidak

memihak serta dibentuk oleh undang-undang. Media dan masyarakat

dapat dilarang untuk mengikuti seluruh atau sebagian sidang karena

alasan moral, ketertiban umum atau keamanan nasional dalam suatu

masyarakat yang demokratis atau apabila atas nama kepentingan

pribadi dari para pihak benar-benar diperlukan, atau sampai sampai

kepada tingkatan dianggap amat diperlukan menurut pendapat

pengadilan dalam keadaan yang khusus, dimana publikasi justru akan

merugikan kepentingan keadilan itu sendiri; namun setiap keputusan

yang diambil dalam perkara pidana maupun perdata harus diucapkan

dalam sidang yang terbuka, kecuali bilamana kepentingan anak-anak

menentukan sebaliknya, atau apabila persidangan tersebut berkenaan

dengan perselisihan perkawinan atau perwalian anak-anak.

(2) Setiap orang yang dituduh melakukan tindak pidana berhak untuk

dianggap tidak bersalah sampai kesalahannya dibuktikan menurut

undang-undang.

Appendix A

301

(3) Dalam pemeriksaan tindak pidana yang dituduhkan padanya, setiap

orang berhak atas jaminan-jaminan minimal berikut ini, dengan

persamaan penuh:

(a) untuk diberitahukan secepatnya dengan secara rinci dalam

bahasa yang dipahaminya, tentang sifat dan alasan tuduhan yang

dikenakan terhadapnya;

(b) untuk diberi waktu dan fasilitas yang memadai untuk

mempersiapkan pembelaan dan berhubungan dengan pengacara

yang dipilihnya sendiri;

(c) untuk diadili tanpa penundaan yang semestinya;

(d) untuk diadili dengan kehadirannya, dan untuk membela diri secara

langsung atau melalui pembela yang dipilihnya sendiri, untuk

diberitahukan tentang hak ini bila ia tidak mempunyai pembela;

dan untuk mendapatkan pembela ditunjuk kepadanya, dalam hal

diperlukan demi kepentingan keadilan, dan tanpa membayar jika ia

tidak mempunyai dana yang cukup untuk membayarnya;

(e) untuk memeriksa atau meminta diperiksanya saksi-saksi yang

memberatkannya dan meminta dihadirkan dan diperiksanya saksi-

saksi yang meringankannya, dengan syarat-syarat yang sama

dengan saksi-saksi yang memberatkannya.

(f) Untuk mendapatkan bantuan cuma-cuma dari penerjemah apabila

ia tidak mengerti atau tidak dapat berbicara dalam bahasa yang

digunakan di pengadilan;

(g) Untuk tidak dipaksa memberikan kesaksian yang memberatkan

dirinya, atau dipaksa mengaku bersalah.

(4) Dalam kasus dibawah umur, prosedur yang dipakai harus

mempertimbangkan usia mereka dan keinginan untuk mendorong

rehabilitasi bagi mereka.

(5) Setiap orang yang dijatuhi hukuman berhak atas peninjauan kembali

terhadap keputusannya atau hukumannya oleh tribunal yang lebih

tinggi sesuai dengan undang-undang.

(6) Apabila seseorang telah dijatuhi hukuman dengan keputusan hukum

yang telah mempunyai kekuatan hukum yang tetap, dan apabila

kemudian ternyata diputuskan sebaliknya atau diampuni berdasarkan

suatu fakta baru, atau fakta yang baru saja ditemukan menunjukkan

secara meyakinkan bahwa telah terjadi kesalahan dalam proses

penegakan keadilan, maka orang yang telah menderita hukuman

302


sebagai akibat dari penuntutan tersebut harus diberi ganti rugi menurut

undang-undang, kecuali jika dibuktikan bahwa tidak terungkapnya

fakta yang tidak diketahui itu, sepenuhnya atau sebagian disebabkan

karena dirinya sendiri.

(7) Tidak seorang pun dapat diadili atau dihukum kembali untuk tindak

pidana dimana ia telah dihukum atau dibebaskan, sesuai dengan

undang-undang dan hukum acara pidana di masing- masing negara.

Pasal 15(1) Tidak seorang pun dapat dinyatakan bersalah atas suatu tindak

pidana karena melakukan atau tidak melakukan tindakan yang bukan

merupakan tindakan pidana pada saat dilakukannya, baik berdasarkan

hukum nasional maupun internasional. Tidak pula diperbolehkan

untuk menjatuhkan hukuman yang lebih berat daripada hukuman

yang berlaku pada saat tindak pidana tersebut dilakukan. Apabila

setelah dilakukannya suatu tindak pidana muncul ketentuan yang lebih

ringan hukumnya, maka pelaku harus mendapatkan keuntungan dari

ketentuan tersebut.

(2) Tidak ada satu hal pun dalam Pasal ini yang dapat merugikan

persidangan dan penghukuman terhadap seseorang atas tindakan

yang dilakukan atau yang tidak dilakukan, yang pada saat hal itu terjadi

masih merupakan suatu tindak pidana menurut asas-asas hukum

yang diakui oleh masyarakat bangsa-bangsa.

Pasal 16

Setiap orang berhak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum

dimanapun ia berada.

Pasal 22

(1) Setiap orang berhak atas kebebasan untuk berserikat dengan orang

lain, termasuk hak untuk membentuk dan bergabung dalam serikat

pekerja untuk melindungi kepentingannya.

(2) Tidak diperkenankan untuk membatasi pelaksanaan hak ini, kecuali

yang telah diatur oleh undang-undang, dan yang diperlukan dalam

masyarakat demokratis untuk kepentingan keamanan nasional dan

keselamatan publik, ketertiban umum, perlindungan kesehatan

dan moral umum, atau perlindungan atas hak dan kebebasan dari

Appendix A

303

orang lain. Pasal ini tidak boleh mencegah diberikannya pembatasan

yang sah bagi anggota angkatan bersenjata dan kepolisian dalam

melaksanakan hak ini.

(3) Tidak ada satu hal pun dalam Pasal ini yang memberikan kewenangan

kepada Negara Pihak pada Konvensi Organisasi Buruh Internasional

tahun 1948 tentang Kebebasan Berserikat dan Perlindungan atas

Hak Berserikat untuk mengambil tindakan legislatif atau menerapkan

hukum sedemikian rupa, sehingga dapat mengurangi jaminan-jaminan

yang diberikan dalam Konvensi tersebut.

Pasal 25Setiap warga negara harus mempunyai hak dan kesempatan, tanpa

pembedaan apapun sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 2 dan tanpa

pembatasan yang tidak layak, untuk :

(a) Ikut serta dalam urusan pemerintahan, baik secara langsung

maupun melalui wakil-wakil yang dipilih secara bebas;

(b) Memlilih dan dipilih pada pemilu berkala yang murni, dan dengan

hak pilih yang universal dan sama, serta dilakukan melalui

pemungutan suara secara rahasia untuk menjamin kebebasan

untuk menyatakan keinginan dari para pemilih.

(c) Memperoleh akses pada pelayanan umum di negaranya atas

dasar persamaan dalam arti umum.

Konvensi Internasional Penghapusan Semua Bentuk Diskriminasi Rasial3

Pasal 5Sesuai dengan kewajiban-kewajiban dasar yang ditetapkan dalam pasal 2

Konvensi ini, maka Negara Peserta berusaha melarang dan menghapus

diskriminasi rasial dalam segala bentuknya dan menjamin hak setiap orang

dimuka hukum, tanpa pembedaan mengenai ras, warna kulit, atau asal-

usul khususnya, dalam menikmati hak-hak berikut:

(a) Hak atas perlakuan yang sama di depan tribunal dan semua organ

lain yang melaksanakan peradilan;

3 International Convention o the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, G.A. Res. 2106 (XX), U.N. GAOR, 20th Sess., Supp. No. 14, U.N. Doc. A/6014, di 47 (21 Des, 1965), 660 U.N.T.S. 195 (diberlakukan 4 Jan, 1969), tersedia di http://www2.ohcr.org/english/law/cerd.htm.

304


(b) Hak atas keamanan pribadi dan perlindungan oleh Negara

terhadap kekerasan atau pelanggaran atau kerugian materi,

apakah ditimbulkan oleh pejabat pemerintah atau oleh kelompok

individu atau lembaga mana pun;

(c) Hak-hak politik, terutama hak-hak untuk ikut serta dalam pemilihan

– untuk memberikan suara dan menjadi calon dalam pemilihan

– atas dasar hak pilih yang universal dan sama, untuk ikut serta

dalam Pemerintahan dan juga dalam melaksanakan urusan-urusan

Negara pada tingkat apa pun dan mempunyai akses yang sama

terhadap pelayanan umum;

(d) Hak-hak sipil lainnya, terutama:

(i) Hak atas kebebasan bergerak dan bertempat tinggal di dalam

perbatasan Negara;

(ii) Hak untuk meninggalkan negara mana pun, termasuk

negaranya sendiri, dan kembali ke negaranya;

(iii) Hak atas kewarganegaraan

(iv) Hak atas perkawinan dan memilih suami/istri;

(v) Hak untuk memiliki harta kekayaan baik sendirian dan juga

dalam berhimpun dengan orang-orang lain;

(vi) Hak untuk menerima warisan;

(vii) Hak atas kebebasan berpikir, hati nurani dan beragama;

(viii) Hak atas kebebasan berpendapat dan berekspresi;

(ix) Hak atas kebebasan berkumpul dan berserikat dengan damai;

(e) Hak-hak ekonomi, sosial dan budaya terutama:

(i) Hak-hak atas pekerjaan, pemilihan pekerjaan dengan bebas,

syarat-syarat pekerjaan yang adil dan menguntungkan,

perlindungan terhadap pengangguran, atas upah yang

sama untuk pekerjaan yang sama, atas penggajian yang adil

dan menguntungkan;

(ii) Hak untuk membentuk dan menjadi anggota serikat sekerja;

(iii) Hak atas perumahan;

(iv) Hak atas kesejahteraan umum, perawatan kesehatan,

jaminan sosial dan pelayanan sosial;

(v) Hak atas pendidikan dan pelatihan;

(vi) Hak untuk berpartisipasi yang sama dalam aktivitas-

aktivitas kebudayaan;

Appendix A

305

(vii) Hak atas akses ke tempat mana pun atau pelayanan apa

pun yang ditujukan untuk penggunaan oleh khalayak umum,

seperti pengangkutan, hotel, restoran, kafe, gedung bioskop

dan taman.

Kovenan Internasional Hak-hak Ekonomi, Sosial dan Budaya4

Pasal 2(1) Setiap Negara Pihak dalam Kovenan ini, berjanji untuk mengambil

langkah-langkah, baik secara individual maupun melalui bantuan dan

kerjasama internasional, khususnya dibidang ekonomi dan teknis

sepanjang tersedia sumber dayanya, untuk secara progresif mencapai

perwujudan penuh dari hak-hak yang diakui oleh Kovenan ini dengan

cara-cara yang memungkinkan, termasuk khususnya pengambilan

langkah-langkah legislatif.

(2) Negara Pihak dalam Kovenan ini berjanji untuk menjamin bahwa hak-

hak yang diatur dalam Kovenan ini akan dilaksanakan tanpa diskriminasi

apapun seperti ras, warna kulit, jenis kelamin, bahasa, agama, politik

atau pendapat lainnya, asal-usul kebangsaan atau sosial, kekayaan,

kelahiran atau status lainnya.

(3) Negara-negara berkembang, dengan memperhatikan hak asasi

manusia dan perekonomian nasionalnya, dapat menentukan sampai

seberapa jauh mereka dapat menjamin hak-hak ekonomi yang diakui

dalam Kovenan ini kepada warga negara asing.

Konvensi Internasional Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan5

Pasal 7Negara-negara peserta wajib melakukan upaya-upaya yang tepat untuk

menghapus diskriminasi terhadap perempuan dalam kehidupan politik

4 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, G.A. Res. 2200 (XXI) A, U.N. GAOR, 21st Sess, Supp. No. 16, U.N. Doc. A/6316, di 49 (16 Des, 1966) 993 U.N.T.S. 3 (diberlakukan 3 Jan, 1976), dapat dilihat di http://www2.ohchr.org/English/law/cesr.htm.

5 U.N. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, G.A. Res, 34/180, U.N. GAOR, 34th Sess, Supp No. 46, U.N. Doc A/34/46, di 193 (18 Des, 1979), dapat dilihat di http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/convention.htm.

306


dan kehidupan kemasyarakatan negaranya, khususnya menjamin bagi

perempuan atas dasar persamaan dengan laki-laki, hak:

(a) untuk memilih pada seluruh pemiliu dan referendum publik dan

untuk dapat dipilih pada semua badan publik yang dipilih;

(b) untuk berpartisipasi dalam perumusan kebijaksanaan pemerintah

dan pelaksanaannya, memegang jabatan dalam pemerintahan dan

melaksanakan segala fungsi pemerintahan di semua tingkat;

(c) untuk berpartisipasi dalam organisasi-organisasi dan perkumpulan

perkumpulan non-pemerintah yang bergerak dalam bidang

kehidupan publik dan politik negara

Pasal 8Negara-negara peserta wajib melakukan upaya-upaya yang tepat untuk

memastikan kesempatan bagi perempuan untuk mewakili pemerintah

mereka pada tingkat international dan untuk berpartisipasi dalam pekerjaan

organisasi-organisasi international atas dasar persamaan dengan laki-laki

tanpa suatu diskriminasi.

Pasal 9(1) Negara-negara peserta wajib memberi kepada perempuan hak

yang sama dengan laki-laki untuk memperoleh, mengubah atau

mempertahankan kewarganegaraannya. Negara-negara peserta

khususnya wajib menjamin bahwa perkawinan dengan orang

asing maupun perubahan kewarganegaraan oleh suami selama

perkawinan tidak secara otomatis mengubah kewarganegaraan

isteri, menjadikannya tidak berkewarganegaraan atau memaksakan

kewarganegaraan suaminya kepadanya.

(2) Negara-negara peserta wajib memberi kepada perempuan hak yang

sama dengan laki-laki berkenaan kewarganegaraan anak-anak mereka.

Appendix A

307

Komentar Umum Perserikatan Bangsa Bangsa tentang Kovenan Internasional Hak Hak Sipil dan Politik (ICCPR)

Komentar Umum No. 13 Pasal 14 Komite Hak Asasi Manusia Perserikatan Bangsa Bangsa6

11. Subayat 3 (g) menentukan bahwa si tertuduh tidak dapat dipaksa

agar memberikan kesaksian yang memberatkan dirinya, atau dipaksa

mengakui kesalahannya. Dalam mempertimbangkan jaminan ini,

ketentuan-ketentuan pasal 7 dan pasal 10, ayat 1, harus diingat

kembali. Guna memaksa si tertuduh untuk mengakui kesalahannya

atau memberikan kesaksian yang memberatkan dirinya, seringkali

digunakan metode-metode yang melanggar ketentuan-ketentuan

tersebut. Undang-undang harus menentukan bahwa bukti-bukti yang

diperoleh dengan cara-cara tersebut atau bentuk-bentuk pemaksaan

lain tidak dapat diterima sama sekali.

17. Pasal 14, ayat 5, menentukan bahwa setiap orang yang dijatuhi

hukuman pidana berhak untuk memperoleh banding terhadap

putusan atau hukumannya oleh tribunal yang lebih tinggi, sesuai

dengan undang-undang. Perhatian khusus diberikan pada istilah lain

dari kata “kejahatan” (“pelanggaran/infraction”, “delito”, prestuplenie”)

yang menunjukkan bahwa jaminan ini tidak sepenuhnya terbatas

pada kejahatan yang paling serius. Dalam hal ini, Negara-negara

Pihak belum memberikan informasi yang cukup mengenai prosedur

banding, khususnya akses terhadap dan kewenangan tribunal banding,

persyaratan-persyaratan yang harus dipenuhi untuk mengajukan

banding atas suatu putusan, serta bagaimana prosedur tribunal

banding mempertimbangkan persyaratan mengenai persidangan

yang adil dan terbuka sesuai dengan pasal 14 ayat 1.

6 U.N. Human Rights Comm., CCPR General Comment No. 13, Pasal. 14: Equality Before The Courts and The Right to A Fair and Public Hearing By An Independent Court Established By Law, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev. 1 di 14 (1994) (13 April, 1984) (digantikan oleh General Comment No. 32), dapat dilihat di http://www/unhcr.ch/tbs/doc.nsf/0/bb722416a295f-264c12563ed0049dfbd.

308


Komite Hak Asasi Manusia Perserikatan Bangsa Bangsa, Komentar Umum No. 25 tentang Pasal 257

11. Negara wajib melakukan tindakan perbaikan yang efektif untuk

menjamin bahwa setiap orang yang memiliki hak pilih dapat

melaksanakan haknya tersebut. Jika pendaftaran pemilih diharuskan,

hal tersebut seharusnya difasilitasi dan berbagai hambatan terhadap

pendaftaran tersebut, tidak seharusnya dibebankan. Jika persyaratan

kependudukan diterapkan pada pendaftaran, persyaratan tersebut

harus masuk akal, dan tidak seharusnya dibebankan dengan cara yang

dapat mengecualikan tuna wisma dari hak pilih. Setiap intervensi yang

berlebihan terhadap pendaftaran atau pemungutan suara demikian

juga intimidasi atau pemaksaan terhadap pemilih seharusnya dilarang

oleh undang-undang pidana dan undang-undang tersebut seharusnya

ditegakkan dengan tegas. Pendidikan pemilih dan kampanye

pendaftaran merupakan hal yang wajib untuk menjamin pelaksanaan

hak yang efektif pasal 25 oleh masyarakat yang memiliki pengetahuan.

17. Hak seseorang untuk maju dalam pemilu seharusnya tidak dibatasi

secara tidak masuk akal dengan mewajibkan calon untuk menjadi

anggota partai atau partai tertentu. Jika calon ini diwajibkan untuk

memiliki sejumlah minimum pendukung untuk pencalonannya,

persyaratan ini seharusnya masuk akal dan tidak menjadi penghambat

bagi pencalonannya. Tanpa praduga terhadap ayat (1) pasal 5 dari

Kovenan, opini politik tidak boleh digunakan sebagai dasar untuk

menghalangi seseorang dari hak untuk maju dalam pemilu.

20. Sebuah otoritas pemilu yang independen harus dibentuk untuk

mengawasi proses pemilu dan untuk menjamin bahwa hal tersebut

dilaksanakan secara adil, tidak memihak dan sesuai dengan undang-

undang yang telah ada yang sesuai dengan Kovenan. Negara

seharusnya mengambil tindakan untuk menjamin persyaratan

kerahasiaan pemungutan suara selama pemilu, termasuk suara

orang yang tidak hadir, dimana sistem tersebut ada. Hal ini berarti

para pemilih seharusnya dilindungi dari setiap bentuk pemaksaan atau

7 UN Human Rights Comm., Covenant on Civil and Political Rights (CCPR) General Comment No. 25, Pasal 25: The Right to Participated in Public Affairs, Voting Rights and the Rights of Equal Access to Public Service, CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (12 Juli, 1996), dapat dilihat di http://www.unhcr.org/refworld/docId/453883fc22.html.

Appendix A

309

keterpaksaan untuk mengungkapkan bagaimana mereka bermaksud

memilih atau bagaimana mereka memilih, dan dari setiap intervensi

yang melanggar hukum atau sewenang-wenang dengan proses

pemungutan suara. Pengabaian hak ini tidak sesuai dengan pasal 25

Kovenan. Keamanan kotak suara harus dijamin dan suara harus dihitung

dengan kehadiran para kandidat atau perwakilannya. Seharusnya

juga terdapat pemeriksaan independen dari proses pemungutan

dan penghitungan suara untuk banding yudisial atau proses lainnya

yang setara sehingga para pemilih memiliki kepercayaan dalam

keamanan surat suara dan penghitungan surat suara. Bantuan yang

diberikan kepada para penyandang cacat, tuna netra atau tuna aksara

seharusnya bersifat independen. Pemilih seharusnya diberitahukan

sepenuhnya mengenai jaminan ini.

25. Komunikasi bebas atas informasi dan ide tentang isu-isu publik dan

politik diantara warga negara, para calon dan perwakilan terpilih

merupakan hal yang mutlak. Hal ini membuktikan pers yang bebas

dan media yang lain dapat berkomentar tentang isu-isu publik tanpa

sensor atau pembatasan dan untuk menginformasikan opini publik.

Komentar Umum No. 31 tentang Pasal 2 Komite Hak Asasi Manusia Perserikatan Bangsa Bangsa8

15. Pasal 2 ayat 3 mewajibkan bahwa, sebagai tambahan atas

perlindungan efektif atas hak-hak yang diakui dalam Kovenan, Negara-

negara Pihak harus menjamin bahwa individu-individu juga memiliki

akses terhadap upaya-upaya pemulihan yang efektif guna menuntut

hak-hak tersebut. Upaya-upaya pemulihan tersebut harus disesuaikan

dengan mempertimbangkan kondisi kerentanan khusus beberapa

kategori orang-orang, termasuk anak-anak pada khususnya. Komite

menekankan pentingnya bagi Negara-negara Pihak untuk membentuk

mekanisme-mekanisme yudisial dan administratif dalam hukum

nasional guna menangani pengaduan-pengaduan terkait dengan

pelanggaran hak-hak tersebut. Komite mencatat bahwa pemanfaatan

atas hak-hak yang diakui oleh Kovenan dapat dijamin secara efektif

8 U.N. Human Rights Committee, General Comment No. 31 [80] Nature of the General Legal Obligation Imposed on State Parties to the Covenant, 26 Mei, 2004, CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13, dapat dilihat di http://www.unhcr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CCPR.C.21.Rev 1. Add 13. En

310


oleh sistem peradilan (judiciary) dalam berbagai cara yang berbeda,

termasuk penerapan Kovenan secara langsung sebagai hukum

nasional, penerapan konstitusi atau ketentuan-ketentuan hukum

lain yang setara, atau penafsiran dampak Kovenan dalam penerapan

hukum nasional. Secara khusus, mekanisme-mekanisme administratif

dibutuhkan guna memberikan dampak pada kewajiban umum untuk

menyelidiki tuduhan-tuduhan akan pelanggaran dengan segera,

menyeluruh, dan efektif melalui badan-badan yang bersifat mendiri

dan tidak memihak. Institusi-institusi hak asasi manusia nasional,

yang diberikan kewenangan yang selayaknya, dapat melakukan hal

tersebut. Kegagalan suatu Negara Pihak untuk menyelidiki tuduhan-

tuduhan pelanggaran adalah suatu pelanggaran terhadap Kovenan.

Penyelesaian terhadap pelanggaran yang terus-menerus berlangsung

merupakan unsur penting dari hak atas upaya pemulihan yang efektif.

16. Pasal 2 ayat 3 mewajibkan Negara-negara Pihak untuk memberikan

kompensasi bagi individu-individu yang hak-haknya sebagaimana

diatur Kovenan telah dilanggar. Tanpa pemberian kompensasi kepada

individu-individu yang hak-haknya telah dilanggar tersebut, maka

kewajiban untuk menyediakan upaya pemulihan yang efektif, yang

penting bagi efektivitas penerapan pasal 2 ayat 3, belum dilaksanakan.

Sebagai tambahan bagi pemberian kompensasi yang dinyatakan secara

tegas di pasal 9 ayat 5 dan pasal 14 ayat 6, Komite mempertimbangkan

bahwa Kovenan menentukan tentang pemberian kompensasi yang

selayaknya. Komite mencatat bahwa pemberian kompensasi dapat

berupa restitusi, rehabilitasi, dan langkah-langkah yang memuaskan

seperti misalnya permintaan maaf secara publik, peringatan umum,

jaminan bahwa pelanggaran tidak akan diulangi, dan perubahan

terhadap hukum dan praktik yang berkaitan, serta membawa para

pelaku pelanggaran hak asasi manusia ke hadapan pengadilan.

Appendix A

311

Komite Hak Asasi Manusia Perserikatan Bangsa Bangsa Komentar Umum No. 32 tentang Pasal 149

47. Pasal 14, ayat 5 dilanggar tidak hanya jika keputusan oleh pengadilan

di tingkat pertama bersifat final, tetapi juga dimana vonis bersalah

dijatuhkan oleh pengadilan banding atau pengadilan tingkat final,

setelah divonis bebas oleh pengadilan yang lebih rendah, menurut

undang-undang domestik, tidak dapat ditinjau oleh pengadilan yang

lebih tinggi. Dimana pengadilan tertinggi dari sebuah negara bertindak

sebagai yang pertama dan satu-satunya, ketiadaan hak untuk meninjau

oleh tribunal yang lebih tinggi tidak digantikan oleh fakta bahwa kasus

tersebut diproses tribunal tinggi (supreme tribunal) dari Negara pihak

yang berkepentingan; sistem tersebut tidak sesuai dengan Kovenan

tersebut, kecuali pihak Negara yang berkepentingan telah membuat

penolakan terhadap efek ini.

48. Hak untuk memvonis orang bersalah dan dihukum ditinjau oleh

tribunal yang lebih tinggi di bawah Pasal 14, ayat 5, membebankan

pihak negara suatu tugas untuk meninjau vonis bersalah dan hukuman,

secara substantif, baik atas dasar kecukupan bukti atau undang-

undang, penuntutan dan penghukumannya, sehingga prosedurnya

memungkinkan pertimbangan sifat dari kasusnya. Sebuah peninjauan

yang terbatas pada aspek formal atau legal tanpa pertimbangan fakta

sedikitpun tidak memadai di bawah Kovenan ini. Namun, pasal 14, ayat

5 tidak mengharuskan dilakukannya persidangan ulang secara penuh

atau sebuah “sidang” selama tribunal melaksanakan peninjauan

dapat melihat dimensi faktual dari kasus. Dengan demikian, jika

sebuah pengadilan tingkat yang lebih tinggi melihat tuduhan terhadap

orang yang bersalah dengan sangat rinci, mempertimbangkan bukti

yang diajukan ke pengadilan dan merujuk kepadanya pada saat

banding, dan menemukan bahwa terdapat bukti yang mencukupi

untuk menjustifikasi temuan bersalah dalam kasus khusus, Kovenan

tidak dilanggar.

49. Hak untuk meninjau vonis bersalah seseorang hanya dapat

dilaksanakan secara efektif jika orang yang bersalah tersebut diberikan

9 CCPR General Comment No. 32, Pasal 14: Right to Equality Before Courts and Tribunals And To A Fair Trial, U.N. Doc. CCPR/C/GC/32 (23 Ag, 2007) (catatan kaki dihilangkan), dapat dilihat di http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G07/437/71/PDF/G0743771.pdf

312


yang semestinya terhadap, keputusan tertulis dari pengadilan, dan

paling sedikit pengadilan banding pertama dimana undang-undang

domestik memberikan beberapa tingkat banding, juga dokumen

lainnya, seperti transkrip persidangan, yang diperlukan untuk

mendapatkan pelaksanaan hak banding yang efektif. Keefektifan hak

ini juga dilemahkan, dan pasal 14 ayat 5 dilanggar, jika tinjauan oleh

pengadilan tingkat yang lebih tinggi ditunda secara berlebihan yang

melanggar ayat 3 (c) dari ketentuan yang sama.

50. Sebuah sistem peninjauan pengawasan yang hanya berlaku untuk

hukuman yang eksekusinya telah dimulai tidak memenuhi persyaratan

pasal 14, ayat 5, tanpa memandang apakah tinjauan tersebut diminta

oleh orang yang bersalah atau tergantung kekuasaan diskresi seorang

hakim atau jaksa.

Berbagai Traktat dan Piagam Regional

Konvensi Eropa untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kebebasan Mendasar10

Pasal 6 – Hak untuk pengadilan yang adil(1) Dalam menentukan berbagai hak dan kewajiban sipil atau setiap

tuntutan pidana yang dituduhkan terhadap seseorang, setiap orang

berhak mendapatkan pengadilan yang adil dan terbuka dengan dalam

jangka waktu yang masuk akal oleh tribunal yang independen dan

tidak memihak yang dibentuk oleh undang-undang. Keputusan wajib

diumumkan secara publik tetapi pers dan masyarakat luas dapat

dikecualikan dari seluruh atau sebagian pengadilan atas kepentingan

moral, ketertiban umum atau keamanan nasional di dalam masyarakat

demokratis, dimana kepentingan generasi muda atau perlindungan

terhadap kehidupan pribadi dari pihak-pihak diperlukan, atau sejauh

diperlukan secara ketat dalam opini pengadilan dalam keadaan

khusus dimana publisitas dapat menimbulkan prasangka terhadap

kepentingan keadilan.

10 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 4 Nov 1950, C.E.T.S No. 5 (diberlakukan 3 Sept, 1953), dapat dilihat di http://conventions.coe.int.Treaty/en/Html/005.htm.

Appendix A

313

(2) Setiap orang yang dituduh melakukan tindakan pidana harus diduga

tidak bersalah sampai dibuktikan bersalah menurut undang-undang.

(3) Setiap orang yang dituduh melakukan tindak pidana memiliki hak

minimum sebagai berikut:

(a) untuk diberitahukan segera, dalam bahasa yang dapat

dimengertinya dan secara rinci mengenai sifat dan akibat tuduhan

terhadapnya;

(b) untuk memiliki waktu dan fasilitas yang cukup untuk

mempersiapkan pembelaannya;

(c) untuk melakukan pembelaan sendiri atau melalui pembelaan

yang dipilihnya sendiri, atau jika ia tidak memiliki sumber yang

mencukupi untuk membayar bantuan hukum, maka diberikan

secara cuma-cuma dimana dibutuhkan oleh kepentingan keadilan;

(d) untuk memeriksa atau telah memeriksa para saksi meringankan

dan memperoleh kehadiran dan pemeriksaan para saksi yang

meringankan dengan kondisi yang sama dengan para saksi

yang memberatkan;

(e) mendapatkan bantuan cuma-cuma seorang penerjemah jika dia

tidak dapat mengerti atau berbicara bahasa yang digunakan di

dalam pengadilan.

Pasal 8 – Hak untuk dihormati kehidupan pribadi dan keluarganya(1) Setiap orang memiliki hak untuk dihormati kehidupan pribadi dan

keluarganya, rumahnya dan korespondensinya.

(2) Tidak ada campur tangan dari otoritas publik dalam pelaksanaan hak ini

kecuali yang sesuai dengan hukum dan diperlukan di dalam masyarakat

demokratis untuk kepentingan keamanan nasional, keselamatan

masyarakat atau kesejahteraan ekonomi negara, untuk pencegahan

ketidaktertiban atau kejahatan, untuk perlindungan kesehatan atau

moral, atau untuk perlindungan hak dan kebebasan lainnya.

Pasal 9 – Kebebasan berpikir, hati nurani dan beragama(1) Setiap orang memiliki hak kebebasan berpikir, hati nurani dan

beragama; hak ini termasuk kebebasan untuk mengubah agama atau

kepercayaannya, baik sendiri ataupun bersama-sama dengan yang

314


lainnya dan secara umum atau pribadi, untuk mewujudkan agama

atau kepercayaannya dalam ibadah, ceramah, praktik dan kepatuhan.

(2) Kebebasan untuk mewujudkan agama atau kepercayaan seseorang

hanya dapat dibatasi jika diatur oleh hukum dan diperlukan di

dalam masyarakat demokratis untuk kepentingan keamanan

nasional, keselamatan masyarakat atau kesejahteraan ekonomi

negara, untuk pencegahan ketidaktertiban atau kejahatan, untuk

perlindungan kesehatan atau moral, atau untuk perlindungan hak dan

kebebasan lainnya.

Pasal 10 – Kebebasan Berekspresi(1) Setiap orang memiliki hak untuk kebebasan berekspresi. Hak ini

wajib termasuk kebebasan berpendapat dan untuk menerima dan

mengirimkan informasi dan ide tanpa campur tangan dari otoritas

publik dan terlepas dari batasan-batasan. Pasal ini tidak menghalangi

Negara dari mempersyaratakan perizinan untuk perusahaan penyiaran,

televisi atau sinema.

(3) Pelaksanaan kebebasan ini sesuai tugas dan tanggung jawabnya,

dibatasi oleh tata tertib, persyaratan atau hukuman sebagaimana

diatur oleh hukum dan diperlukan di dalam masyarakat demokratis

untuk kepentingan keamanan nasional, keselamatan masyarakat atau

kesejahteraan ekonomi negara, untuk pencegahan ketidaktertiban

atau kejahatan, untuk perlindungan kesehatan atau moral, atau

untuk perlindungan hak dan kebebasan lainnya, untuk mencegah

pengungkapan informasi yang diterima secara rahasia, atau

mempertahankan otoritas dan ketidakberpihakan sistem peradilan.

Pasal 11 – Kebebasan berkumpul dan berserikat(1) Setiap orang memiliki hak kebebasan berkumpul secara damai dan

kebebasan untuk berserikat dengan yang lain, termasuk hak untuk

membentuk dan bergabung dalam serikat perdagangan untuk

perlindungan kepentingannya.

(2) Tidak ada pembatasan yang diterapkan terhadap pelaksanaan hak-hak

ini kecuali yang diatur oleh hukum dan diperlukan di dalam masyarakat

demokratis untuk kepentingan keamanan nasional, keselamatan

masyarakat atau kesejahteraan ekonomi negara, untuk pencegahan

ketidaktertiban atau kejahatan, untuk perlindungan kesehatan atau

Appendix A

315

moral, atau untuk perlindungan hak dan kebebasan lainnya. Pasal

ini tidak mencegah diberlakukannya pembatasan yang sah terhadap

pelaksanaan hak-hak ini oleh anggota-anggota angkatan bersenjata,

polisi atau administrasi Negara.

Pasal 13 – Hak untuk Memperoleh Pemulihan yang EfektifSemua orang yang hak dan kebebasannya diatur dalam Konvensi ini

dilanggar wajib memperoleh pemulihan yang efektif dimuka otoritas

nasional meskipun pelanggaran tersebut dilakukan oleh seseorang yang

bertindak dalam kapasitas resmi.

Protokol No. 1 dari Konvensi Eropa untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kebebasan Mendasar11

Pasal 3 – Hak untuk Pemilu yang bebasPihak Penandatangan melaksanakan pemilu yang bebas dengan rentang

waktu yang masuk akal dengan surat suara yang rahasia, di bawah

persyaratan yang menjamin kebebasan ekspresi yang bebas dari opini

seseorang memilih legislatif.

Protokol No. 7 dari Konvensi Eropa untuk Perlindungan Hak Asasi Manusia dan Kebebasan Mendasar12

Pasal 2 – Hak mengajukan banding dalam Perkara Pidana(1) Setiap orang yang dihukum karena tindak pidana oleh suatu tribunal,

berhak agar hukumannya ditinjau oleh tribunal yang lebih tinggi.

Pelaksanaan hak ini termasuk landasan pelaksanaannya, wajib diatur

oleh hukum.

(2) Hak ini mungkin dikecualikan jika terkait pelanggaran yang bersifat

minor, yang diatur oleh hukum , atau di dalam kasus dimana orang

11 Protocol No. 1 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 20 Mar 1952, C.E.T.S No. 9 (diberlakukan 18 Mei, 1954), dapat dilihat di http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/009.htm

12 Protocol No. 7 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 22 Nov 1984, C.E.T.S No. 117 (diberlakukan 1 Nov, 1954), dapat dilihat di http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/117.htm

316


yang terkait disidang tingkat pertama oleh tribunal tertinggi atau

dihukum menyusul sebuah banding melawan vonis bebas.

Konvensi Antar-Amerika tentang Hak Asasi Manusia13

Pasal 1(1) Pihak Negara dari Konvensi ini menghargai hak-hak dan kebebasan

yang diakui di sini dan memastikan kapada semua orang sesuai

dengan yurisdiksinya pelaksanaan hak-hak dan kebebasan tersebut

dengan bebas dan sepenuhnya tanpa adanya diskriminasi dengan

alasan-alasan ras, warna kulit, jenis kelamin, bahasa, agama, politis

atau opini lainnya, asal kewarganegaraan, atau status sosial ekonomi,

kelahiran atau kondisi sosial lainnya apapun.

(2) Untuk maksud Konvensi ini, “orang” berarti setiap manusia.

Pasal 2Dimana pelaksanaan setiap hak-hak atau kebebasan yang dirujuk di dalam

Pasal 1 tidak siap dijamin oleh lembaga legislatif atau ketentuan lainnya,

Pihak Negara akan mengusahakan untuk mengadopsi, sesuai dengan

proses konstitusional mereka dan ketentuan dari Konvensi ini, seperti

tindakan-tindakan legislatif atau yang lainnya yang mungkin diperlukan

untuk memberikan pengaruh terhadap hak-hak atau kebebasan tersebut.

Pasal 8(1) Setiap orang memiliki hak untuk sebuah sidang, dengan jaminan dan

dalam waktu yang masuk akal, oleh sebuah tribunal yang kompeten,

mandiri dan tidak memihak, yang sebelumnya dibentuk oleh undang-

undang dalam pemeriksaan setiap tuduhan yang bersifat kriminal

terhadapnya atau untuk penentuan hak dan kewajibannya yang

bersifat sipil, ketenagakerjaan, fiskal atau yang lainnya.

(2) Setiap orang yang dituduh melakukan tindak pidana memiliki hak

praduga tidak bersalah selama kesalahannya belum terbukti menurut

undang-undang. Selama proses persidangan, setiap orang berhak,

dengan kesetaraan yang penuh, jaminan minimum berikut ini:

13 Inter-American Convention on Human Rights, pasal 23, 22 Nov, 1969, O.A.S.T.S, No. 36, dapat dilihat di http://www.oas.org/juridico/English/treaties/b-32.html.

Appendix A

317

(a) hak tertuduh untuk dibantu tanpa dikenakan biaya oleh penerjemah,

jika ia tidak mengerti atau tidak berbicara bahasa yang digunakan

pada tribunal atau pengadilan;

(b) pemberitahuan sebelumnya secara rinci kepada tertuduh

mengenai tuduhan kepadanya;

(c) waktu dan alat yang memadai untuk mempersiapkan pembelaannya;

(d) hak tertuduh untuk membela dirinya secara pribadi atau dibantu

oleh penasihat hukum yang dipilihnya sendiri, dan untuk

berkomunikasi secara bebas dan pribadi dengan penasihatnya;

(e) hak yang tidak dapat dipisahkan untuk dibantu oleh penasihat yang

disediakan oleh negara, dibayar ataupun tidak sebagaimana diatur

oleh hukum domestik, jika tertuduh tidak membela dirinya secara

pribadi atau melibatkan penasihatnya dalam waktu yang diatur

oleh undang-undang;

(f) hak pembela untuk memeriksa para saksi yang hadir di pengadilan

dan untuk memperoleh kemunculan baik para saksi, ahli ataupun

orang-orang lainnya yang dapat menjelaskan mengenai fakta-

faktanya;

(g) hak untuk tidak dipaksakan menjadi saksi melawan dirinya sendiri

atau untuk mengaku bersalah;

(h) hak untuk mengajukan banding keputusan ke pengadilan yang

lebih tinggi.

(3) Pengakuan bersalah oleh tertuduh hanya sah jika dibuat tanpa paksaan

apapun juga.

(4) Tertuduh yang divonis bebas oleh sebuah keputusan yang tidak dapat

dibanding, tidak dapat diajukan ke sidang yang baru untuk alasan

yang sama.

(5) Rangkaian persidangan pidana wajib dibuat terbuka; kecuali sepanjang

diperlukan untuk melindungi kepentingan keadilan.

Pasal 23(1) Setiap warga negara berhak atas hak-hak dan kesempatan

sebagai berikut:

(a) Untuk ikut serta dalam melaksanakan urusan publik, secara

langsung atau tidak langsung atau melalui perwakilan yang dipilih

secara bebas;

318


(b) Untuk memilih atau dipilih dalam pemilihan berjangka yang murni,

yang akan dilakukan melalui hak memilih yang universal dan

setara dan melalui surat suara rahasia yang menjamin kebebasan

menyatakan pendapat dan keinginan para pemilih; dan

(c) Untuk memiliki akses, berdasarkan persyaratan umum kesetaraan,

terhadap pelayanan publik di negaranya.

(2) Undang-undang dapat mengatur pelaksanaan hak-hak dan

kesempatan yang dimaksud dalam ayat sebelumnya hanya atas

dasar usia, kebangsaan, domisili, bahasa, pendidikan, kapasitas sipil

dan mental, atau hukuman yang diputuskan oleh pengadilan yang

berwenang dalam suatu persidangan pidana.

Pasal 25(1) semua orang berhak untuk memperoleh penyelesaian perkaranya

dengan singkat dan segera, atau penyelesaian perkara lain yang

efektif, ke pengadilan atau tribunal yang kompeten untuk perlindungan

terhadap tindakan-tindakan yang melanggar hak-hak dasarnya yang

dijamin oleh konstitusi atau undang-undang negara tersebut atau

oleh Konvensi ini, meskipun pelanggaran tersebut dilakukan oleh

seseorang yang bertindak dalam kapasitas resmi.

(2) Negara pihak berupaya:

(a) untuk memastikan bahwa setiap orang yang menuntut pemulihan

ini akan memperoleh pemeriksaan atas haknya oleh otoritas

yang kompeten yang disediakan oleh sistem hukum negara

yang bersangkutan;

(b) untuk mengembangkan kemungkinan untuk suatu pemulihan

melalui pengadilan; dan

(c) untuk memastikan bahwa otoritas yang kompeten akan

menegakkan pemulihan tersebut, ketika diberikan.

Appendix A

319

Piagam Afrika Tentang Hak Manusia dan Rakyat14

Pasal 6Setiap individu memiliki hak untuk kebebasan dan keamanan dirinya. Tidak

ada individu yang dapat dirampas kebebasannya kecuali untuk berbagai alasan

dan persyaratan yang sebelumnya diatur oleh undang-undang. Khususnya,

tidak ada yang dapat ditangkap atau ditahan secara sewenang-wenang.

Pasal 7(1) Setiap individu memiliki hak alasannya didengar. Hal ini terdiri dari:

(a) hak untuk mengajukan banding ke organ nasional yang kompeten

terhadap tindakan yang melanggar hak-hak dasarnya yang diakui

dan dijamin oleh berbagai konvensi, undang-undang, peraturan

dan kebiasaan yang berlaku;

(b) hak praduga tidak bersalah sampai dibuktikan bersalah oleh

pengadilan tribunal yang kompeten;

(c) hak untuk membela diri, termasuk hak untuk dibela oleh penasihat

hukum yang menjadi pilihannya; dan

(d) hak untuk disidang dalam waktu yang masuk akal oleh pengadilan

atau tribunal yang tidak berpihak.

(2) Tidak ada seorang pun yang dapat dihukum atas tindakan atau

kealpaannya yang tidak temasuk pelanggaran yang dapat dihukum

menurut hukum pada saat perbuatan tersebut dilakukan. Tidak ada

hukuman yang dapat dikenakan atas sebuah pelanggaran dimana

tidak ada ketentuan yang dibuat pada saat perbuatan tersebut

dilakukan. Hukuman bersifat pribadi dan hanya dapat dikenakan

pada pelanggarnya.

Pasal 13(1) Setiap warga negara berhak untuk secara bebas ikut serta dalam

pemerintah negaranya, baik secara langsung atau tidak langsung

atau melalui perwakilan yang dipilih secara bebas sesuai dengan

ketentuan hukum.

14 African Charter on Human and People’s Rights, 27 Juni, 1981, OAU Doc. CAB/LEG/67/3rev. 5, 21 I.L.M.58 (diberlakukan 21 Okt, 1986), dapat dilihat di http://www.1.umn.edu/humanrts/instree/z1afchar.htm

320


(2) Setiap warga negara berhak atas akses yang sama terhadap pelayanan

publik di negaranya.

(3) Setiap perorangan berhak atas akses terhadap kepemilikan umum

dan pelayanan yang setara secara mutlak dari semua orang di

hadapan hukum.

Pasal 25Para pihak Negara di dalam Pagam ini memiliki tugas untuk mempromosikan

dan menjamin melalui pengajaran, pendidikan dan publikasi, penghormatan

terhadap berbagai hak dan kebebasan yang dimuat di dalam Piagam ini

dan untuk menjaga bahwa berbagai kebebasan dan hak ini serta kewajiban

dan tugasnya dapat dipahami.

Deklarasi Persatuan Antar-Parlemen tentang Kriteria Pemilu yang Bebas dan Adil15

Pasal 3 Pencalonan, Partai dan Hak-hak dan Tanggungjawab Kampanye(1) Setiap orang berhak untuk ikut serta dalam pemerintah negara mereka

dan harus memiliki kesempatan yang sama untuk menjadi calon dalam

pemilihan. Kriteria untuk keikutsertaan dalam pemerintah ditentukan

sesuai dengan konstitusi nasional dan undang-undang serta tidak

boleh bertentangan dengan kewajiban internasional Negara.

(2) Setiap orang berhak untuk bergabung dengan, atau bersamaan dengan

orang lain untuk mendirikan, suatu partai politik atau organisasi untuk

maksud bersaing dalam pemilihan.

(3) Setiap orang baik secara sendiri-sendiri atau bersama-sama dengan

orang lain berhak:

• Untuk menyatakan pendapat politik tanpa campur tangan

(orang lain);

• Untukmencari,menerimadanmemberikanketerangandanuntuk

membuat suatu pilihan berdasarkan pengetahuan;

• Untuk bergerak secara bebas dalam negara untuk melakukan

kampanye pemilihan;

15 Inter-Parliamentary Council (sekarang disebut Governing Council), Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 54th Sess, C.P. 330 (26 Mar, 1994), dapat dilihat di http://ipu.org/cnl-e/154-free.htm.

Appendix A

321

• Untukberkampanyeatasdasar kesetaraandenganpartai politik

lainnya, termasuk dengan partai yang membentuk pemerintahan

yang sedang berkuasa.

(4) Setiap kandidat pemilu dan partai politik memiliki kesempatan yang

sama atas akses terhadap media, khususnya media komunikasi

massa, untuk menyampaikan pendapat politik mereka.

(5) Hak para calon atas keamanan dalam kaitannya dengan hidup dan hak

milik mereka harus dihormati dan dilindungi.

(6) Setiap individu dan setiap partai politik berhak atas perlindungan

hukum dan berhak terhadap tindakan hukum untuk pelanggaran atas

hak-hak politik dan pemilihannya.

(7) Hak-hak di atas hanya bisa dibatasi oleh sesuatu yang luar biasa

sifatnya, sesuai dengan undang-undang dan diperlukan secara

wajar dalam suatu masyarakat yang demokratis untuk kepentingan

keamanan nasional atau ketertiban umum (public order), perlindungan

kesehatan atau moral umum atau perlindungan hak-hak dan

kebebasan orang lain dan dengan ketentuan bahwa itu semua

sesuai dengan kewajiban Negara berdasarkan hukum internasional.

Pembatasan yang diperkenankan atas pencalonan, pendirian dan

kegiatan partai politik dan hak kampanye tidak dapat diberlakukan jika

melanggar prinsip nondiskriminasi atas dasar ras, warna kulit, jenis

kelamin, bahasa, agama, pendapat politik atau pendapat lainnya, asal

usul nasional atau sosial, kekayaan, kelahiran atau status lainnya.

(8) Setiap individu atau partai politik yang pencalonannya, hak-

hak partai atau kampanyenya ditolak atau dibatasi berhak untuk

mengajukan banding kepada pihak yang berwenang untuk meninjau

kembali keputusan tersebut dan dengan segera dan secara efektif

memperbaiki kesalahannya.

(9) Hak-hak pencalonan, partai dan kampanye membawa tanggung jawab

kepada masyarakat. Pada khususnya, calon atau partai politik dilarang

untuk melakukan kekerasan.

(10) Setiap calon dan partai politik yang bersaing dalam suatu pemilihan

harus menghormati hak-hak dan kebebasan orang lain.

(11) Setiap calon dan partai politik yang bersaing dalam suatu pemilihan

harus menerima hasil dari pemilihan yang bebas dan adil.

322


Pasal 4 Hak dan Tanggung Jawab Negara(1) Negara seharusnya mengambil langkah-langkah legislatif dan tindakan

lainnya yang diperlukan yang sesuai dengan proses konstitusional

mereka, untuk menjamin hak-hak dan kerangka institusional untuk

pemilu yang berkala dan murni, bebas dan adil, sesuai dengan

kewajiban mereka di bawah hukum internasional. Khususnya,

negara harus:

- Menyusun sebuah prosedur yang efektif, tidak memihak dan non-

diskriminatif untuk pendaftaran pemilih;

- Menyusun kriteria yang jelas untuk pendaftaran pemilh, seperti

usia, kewarganegaraan dan tempat tinggal, serta menjamin bahwa

ketentuan tersebut diterapkan tanpa pembedaan apa pun;

- Mengijinkan pembentukan partai pelaksanaan fungsi bebas dari

partai politik, mungkin saja mengatur pendanaan partai politik dan

kampanye pemilu, memastikan pemisahan partai dan negara,

serta menyusun persyaratan kompetisi dalam pemilu legislatif

dengan secara adil;

- Merintis atau memfasilitasi program-program nasional pendidikan

kewarganegaran, untuk memastikan bahwa penduduk terbiasa

dengan prosedur dan isu pemilu;

(2) Selain itu, Negara seharusnya mengambil keputusan dan langkah

kelembagaan yang diperlukan untuk menjamin pencapaian yang

progresif dan konsolidasi tujuan demokrasi, termasuk pembentukan

mekanisme manajemen pemilu yang netral, tidak memihak

atau seimbang.

Dengan melakukan hal itu, mereka seharusnya antara lain:

- Memastikan bahwa mereka yang bertanggung jawab terhadap

aspek yang beragam dari pemilu telah terlatih dan bertindak

tidak memihak, serta prosedur pemungutan suara yang koheren

disusun dan diberitahukan kepada masyarakat pemilih;

- Memastikan pendaftaran pemilih, memutakhirkan daftar pemilih

dan prosedur surat suara, dengan asistensi pemantau nasional

dan internasional sebagaimana mestinya;

- Mendorong para pihak, kandidat dan media untuk menerima dan

mengadopsi Pedoman Perilaku (Code of Conduct) untuk mengatur

masa kampanye pemilu dan pemungutan suara;

Appendix A

323

- Menjamin integritas suara suara melalui tindakan yang semestinya

untuk mencegah pemungutan suara ganda atau pemungutan

suara oleh mereka yang tidak berhak;

- memastikan integritas proses penghitungan suara melalui upaya-

upaya untuk mencegah suara berganda atau suara diberikan oleh

orang pemilih yang berhak.

- Memastikan integritas proses penghitungan surat suara.

(3) Negara wajib menghormati dan menjamin hak-hak asasi setiap individu

dalam teritori mereka dan tergantung pada yurisdiksinya. Pada waktu

pemilu, Negara dan organ-organnya seharusnya menjamin:

- Bahwa kebebasan bergerak, berkumpul, berserikat dan berekspresi

dihormati, khususnya dalam konteks pawai dan rapat politik;

- Bahwa partai dan kandidat bebas untuk mengkomunikasikan

pandangan mereka kepada pemilih, dan bahwa mereka menikmati

kesetaraan akses terhadap media Negara dan pelayanan publik;

- Bahwa diambil langkah-langkah yang diperlukan untuk

menjamin liputan yang non-partisan di dalam media Negara dan

pelayanan publik,

(4) Agar membuat pemilu adil, Negara seharusnya melakukan berbagai

tindakan yang diperlukan untuk memastikan bahwa para pihak dan

kandidat menikmati peluang yang wajar untuk menampilkan platform

pemilu mereka.

(5) Negara seharusnya melakukan semua tindakan yang diperlukan dan

semestinya untuk menjamin bahwa prinsip kerahasiaan surat suara

dihormati, dan pemilih dapat melakukan pemungutan suara dengan

bebas, tanpa rasa takut atau intimidasi.

(6) Lebih lanjut, otoritas Negara seharusnya memastikan bahwa

pemungutan suara dilakukan sedemikian rupa sehingga menghindari

kecurangan atau tindakan illegal lainnya, bahwa keamanan dan

integritas proses dijaga, serta penghitungan surat suara dilakukan

oleh petugas yang terlatih, dengan pemantauan dan/atau pemeriksaan

yang tidak memihak.

(7) Negara seharusnya melakukan semua tindakan yang diperlukan dan

layak untuk menjamin transparansi proses pemilu secara keseluruhan,

termasuk, contohnya melalui kehadiran perwakilan para pihak dan

pemantau yang terakreditasi sebagaimana mestinya.

(8) Negara seharusnya melakukan berbagai tindakan yang diperlukan untuk

324


menjamin bahwa para pihak, kandidat dan pendukung mendapatkan

keamanan yang adil, dan bahwa otoritas Negara mengambil langkah-

langkah yang diperlukan untuk mencegah kekerasan pemilu.

(9) Negara seharusnya menjamin bahwa pelanggaran hak asasi manusia

dan pengaduan terkait proses pemilu diputuskan dengan segera

dalam kerangka waktu proses pemilu dan secara efektif oleh

otoritas yang independen dan tidak memihak, seperti komisi pemilu

atau pengadilan.

Deklarasi Prinsip-Prinsip Pengaturan Pemilu yang Demokratis di Afrika16

Pasal II – Prinsip-Prinsip Pemilu yang Demokratis(1) Pemilu yang demokratis merupakan basis dari otoritas pemerintah

berdasarkan perwakilan mana pun;

(2) Pemilu berkala merupakan elemen kunci proses demokratisasi

dan oleh karenanya, merupakan hal yang amat penting untuk tata

kepemerintahan yang baik, prinsip negara hukum, penegakan dan

peningkatan perdamaian, keamanan, stabilitas dan pembangunan;

(3) Mengadakan pemilu yang demokratis merupakan dimensi yang

penting dalam pencegahan, manajemen dan penyelesaian konflik;

(4) Pemilu yang demokratis seharusnya dilaksanakan:

(a) secara bebas dan adil;

(b) di bawah konstitusi yang demokratis dan memenuhi instrumen

hukum yang mendukung;

(c) di bawah sebuah sistem pemisahan kekuasaan yang memastikan

secara khusus, kemandirian sistem peradilan;

(d) dilaksanakan pada rentang waktu berkala sebagaimana diatur

dalam Konstitusi Nasional;

(e) oleh lembaga pemilu yang tidak memihak, kompeten yang

memiliki staf yang terlatih dengan baik dan dilengkapi dengan

logistik yang memadai;

16 Organization of African Unity, Declaration on the Principles Governing Democratic Elections in Africa, 38th Ordinary Sess,. AHG/decl. 1 (xxxviii) (8 Juli, 2002), dapat dilihat di http://www.au2002.go.za/docs/summit_council/oaudec2.htm.

Appendix A

325

Pasal III – Tanggung Jawab untuk Negara AnggotaKami berkomitmen pemerintahan kami untuk:

(a) melakukan tindakan-tindakan yang diperlukan untuk memastikan

pelaksanaan yang seksama tentang prinsip-prinsip di atas, yang

sesuai dengan proses konstitusional negara masing-masing;

(b) membentuk (jika belum ada), lembaga-lembaga yang semestinya

ada dimana isu-isu seperti pedoman perilaku, persyaratan

kewarganegaraan, kediaman, persyaratan usia untuk pemilih,

kompilasi pendaftaran pemilih, dll akan ditangani;

(c) membangun suatu badan pemilu nasional yang tidak memihak,

merangkul semua pihak (all-inclusive), dan akuntabel yang diisi

dengan staf yang memenuhi syarat, serta lembaga hukum yang

kompeten, termasuk pengadilan konstitusional yang efektif untuk

melakukan arbitrase dalam sengketa-sengketa yang muncul dari

pelaksanaan pemilu;

(d) mengamankan kebebasan manusia dan sipil dari seluruh warga

negara termasuk kebebasan untuk bergerak, berkumpul,

berserikat, berekspresi, dan berkampanye serta akses terhadap

media di seluruh bagian pemangku kepentingan, selama

proses pemilu;

(e) mempromosikan pendidikan kewarganegaraan dan pemilih dalam

berbagai prinsip dan nilai demokratis bekerjasama erat dengan

kelompok masyarakat sipil dan pemangku kepentingan yang

relevan lainnya;

(f) melakukan berbagai tindakan dan pencegahan yang diperlukan

untuk mencegah tindak kecurangan, persekongkolan atau praktik-

praktik tidak sah lainnya sepanjang keseluruhan proses pemilu,

dalam rangka menjaga kedamaian dan keamanan;

(g) memastikan ketersediaan logistik dan sumber daya yang memadai

untuk melaksanakan pemilu yang demokratis, juga menjamin

tersedianya pendanaan yang memadai bagi seluruh partai politik

yang terdaftar yang memungkinkan mereka mengorganisasikan

pekerjaan mereka, termasuk partisipasi dalam proses pemilu;

(h) memastikan bahwa keamanan yang memadai diberikan kepada

seluruh pihak yang berpartisipasi di dalam pemilu;

(i) memastikan transparansi dan integritas keseluruhan proses

pemilu dengan memfasilitasi penggunaan perwakilan partai politik

326


dan kandidat perorangan di tempat pemungutan dan penghitungan

suara dan oleh pengamat/pemantau nasional yang terakreditasi;

(j) mendorong partisipasi perempuan-perempuan Afrika dalam

seluruh aspek proses pemilu yang sesuai dengan undang-

undang nasional.

Pasal VI – Peran dan Mandat Sekretaris JenderalLebih lanjut meminta Sekretaris Jenderal OAU untuk melakukan seluruh

tindakan yang diperlukan untuk memastikan pelaksanaan Deklarasi ini

dengan melaksanakan, khususnya, kegiatan-kegiatan berikut:

(a) Memperkuat perannya dalam pengamatan dan pemantauan

pemilu dengan kerangka hukum negara bersangkutan, yang sesuai

dengan nota kesepahaman yang dicapai dengan negara tersebut;

(b) Memobilisasi dana anggaran tambahan untuk memperluas

basis sumber daya kantor Sekretaris Jenderal sehingga dapat

memfasiltiasi pelaksanaan dari Deklarasi ini;

(c) Melaksanakan studi kelayakan tentang pembentukan Dana

Bantuan Demokratisasi dan Pemilu (Democratization and Electoral

Assistance Fund), untuk memfasilitasi keberhasilan pelaksanaan

Deklarasi ini;

(d) Melakukan studi kelayakan tentang pembentukan Unit Monitoring

Demokratisasi dan Pemilu di dalam Sekretaris Jenderal OAU yang

akan juga menangani isu-isu tata kepemerintahan;

(e) Mengumpulkan dan mengelola daftar para ahli Afrika dalam bidang

pengamatan dan pemantauan pemilu dan demokratisasi secara

umum dalam rangka menugaskan para pengamat yang kompeten

dan profesional yang siap setiap saat ketika mereka diperlukan.

Negara Anggota diminta untuk membantu dengan mengajukan

nama-nama ahli mereka kepada Sekretaris Jenderal;

(f) Meningkatkan standar prosedur, persiapan dan perlakuan yang

lebih baik kepada pegawai yang dipilih ditunjuk untuk melaksanakan

misi pengamatan OAU;

(g) Mempromosikan kerjasama dan kemitraan dengan Organisasi

Afrika dan Organisasi Internasional, juga berbagai lembaga nasional,

organisasi non-pemerintah dan kelompok masyarakat sipil yang

terlibat di dalam pekerjaan pengamatan dan pemantauan pemilu;

(h) Menerbitkan dan menyiapkan Laporan Sekretaris Jenderal tentang

Appendix A

327

pengamatan/pemantauan pemilu dan kegiatan terkait lainnya

yang terbuka untuk seluruh Negara Anggota dan masyarakat

luas, sebagai alat untuk mengkonsolidasikan proses pemilu dan

demokratisasi di benua ini.

Konvensi Standar Pemilu Demokratis, Hak dan Kebebasan Pemilu di Negara-Negara Anggota Persemakmuran dari Negara-Negara Independen (Member States of the Commonwealth of Independent States)17

Pasal 7 – Pemilu yang Terbuka dan Transparan(1) Persiapan dan pelaksanaan pemilu wajib dilaksanakan secara terbuka

dan dimuka publik.

(2) Keputusan-keputusan badan pemilu, otoritas negara dan pemerintah

lokal, yang dibuat dalam kerangka kompetensi mereka yang terkait

dengan penetapan jangka waktu, persiapan dan pelaksanaan

pemilu, untuk memberikan dan melindungi hak pilih dan kebebasan

warganegara, dalam cara yang wajib, haruslah dilakukan dengan

publikasi resmi, atau dipublikasikan dengan cara yang lain, yang

sesuai dengan prosedur dan yang diatur oleh undang-undang.

(3) Tindakan dan keputusan hukum terkait hak pilih warga negara,

kebebasan dan kewajiban tidak dapat dilaksanakan jika hal tersebut

tidak dikomunikasikan ke publik secara resmi.

(4) Badan pemilu di dalam jangka waktu yang ditetapkan oleh peraturan

perundang-undangan pemilu, wajib, dalam perangkat persnya atau

media massa lainnya, mempublikasikan informasi tentang hasil

pemilu serta data orang-orang yang terpilih.

(5) Pengamatan terhadap prinsip keterbukaan dan publisitas pemilu

seharusnya membentuk dasar bagi pelaksanaan pemantauan pemilu

oleh badan publik dan internasional.

17 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Convention on the Standards of Democratic Elections, Electoral Rights dan Freedom in the Member States of the Commonwealth of Independent States, Opinion No. 339/2006 (22 Jan, 2007), dapat dilihat di http://www.venice.coe.int/docs/2006/CD-EL(2006)031rev-e.pdf.

328


Pasal 10 – Pemilu yang Adil(1) Kepatuhan terhadap prinsip pemilu yang adil seharusnya mendukung

pembentukan persyaratan hukum yang setara bagi seluruh peserta

proses pemilu.

(2) Selain melaksanakan pemilu yang adil, hal-hal yang harus dijamin:

(a) Hak pilih yang universal dan setara;

(b) Peluang yang setara untuk setiap kandidat atau setiap partai politik

(koalisi) untuk berpartisipasi dalam kampanye pemilu, termasuk

akses terhadap media dan perangkat telekomunikasi;

(c) Pembiayaan yang adil dan terbuka terkait dengan pemilu,

kampanye pemilu para kandidat, partai politik (koalisi);

(d) Kejujuran ketika melakukan pemungutan suara dan

penghitungannya, komunikasi yang penuh dan cepat tentang

hasil pemungutan suara dengan menerbitkan seluruh hasil

secara resmi;

(e) Pelaksanaan proses pemilu oleh badan pemilu yang tidak

memihak, yang bekerja dengan terbuka dan bersifat publik di

bawah sebuah pemantauan yang efektif oleh badan-badan publik

dan internasional;

(f) Suatu pemeriksaan yang cepat dan efektif oleh pengadilan dan

badan lain yang diberikan kekuasaan untuk melakukan hal tersebut

atas pengaduan tentang pelanggaran hak pilih dan kebebasan

warga negara, kandidat, partai politik (koalisi) dalam kerangka

waktu pada setiap tahap pada proses pemilu, pemberian hak

kepada warga negara untuk mengajukan permohonan ke badan

peradilan internasional untuk memperoleh perlindungan dan

penggantian atas hak dan kebebasan suara mereka sesuai dengan

prosedur yang diatur oleh norma-norma hukum internasional.

(3) Para kandidat dapat diajukan oleh pemilih dari distrik pemilu yang

relevan dan/atau mencalonkan dirinya sendiri untuk pemilu. Kandidat

dan/atau daftar kandidat juga dapat diajukan oleh partai politik

(koalisi), organisasi publik lainnya dan mereka yang memiliki hak untuk

mengajukan kandidat dan/atau daftar kandidat, yang disebutkan di

dalam Konstitusi, dan undang-undang.

Appendix A

329

Pasal 15 – Status dan Kekuasaan Pemantau Internasional(1) Para pihak dengan ini berangkat dari asumsi bahwa kehadiran

para pemantau pemilu internasional meningkatkan keterbukaan

dan transparansi pemilu dan memastikan kepatuhan komitmen

internasional dari negara-negara. Mereka akan berusaha untuk

meningkatkan akses pemantau pemilu terhadap proses pemilu

yang dilaksanakan di tingkat yang lebih rendah dari tingkat nasional,

termasuk tingkat kabupaten.

(2) Kegiatan para pemantau internasional diatur oleh undang-undang

negara dimana pemantau bertugas, oleh Konvensi ini, dan dokumen

internasional lainnya.

(3) Para pemantau internasional pemilu wajib meminta izin untuk

memasuki teritori sebuah negara sesuai dengan prosedur yang diatur

oleh undang-undang, dan mereka diakreditasi oleh badan pemilu

yang relevan saat menunjukkan undangan tersebut. Undangan dapat

dikirim oleh badan-badan yang diberi kewenangan oleh undang-

undang dengan publikasi resmi keputusan tentang pelaksanaan

pemilu. Proposal untuk mengirim undangan dapat dikirimkan oleh

badan resmi dari Negara-Negara Anggota Persemakmuran Negara-

Negara Independen.

(4) Suatu badan pemilu pusat akan menerbitkan sebuah sertifikat

atau akreditasi dari pola yang mapan untuk seorang pemantau

internasional. Sertifikasi itu memberi pemantau internasional hak

untuk melaksanakan pemantauan di dalam masa persiapan dan

pelaksanaan pemilu.

(5) Seorang pemantau internasional wajib, selama tinggal di wilayah

negara yang didatanginya, berada di bawah perlindungan negara yang

bersangkutan. Badan Pemilu, badan pemerintah dan pemerintah

lokal diwajibkan memberikan mereka bantuan yang diperlukan dalam

cakupan kompetensinya.

(6) Seorang pemantau internasional wajib melaksanakan aktivitasnya

secara mandiri dan independen. Penyediaan materi dan keuangan dari

aktivitas pemantau internasional dilakukan atas biaya pihak yang telah

menugaskan pemantau, atau atas biaya mereka sendiri.

(7) Pemantau internasional tidak dapat menggunakan status mereka

untuk melaksanakan aktivitas yang tidak terkait dengan pemantauan

330


kampanya pemilu. Para Pihak di sini memiliki hak untuk mencabut

akreditasi para pemantau internasional yang melanggar undang-

undang, prinsip-prinsip yang diterima umum dan standar internasional.

(8) Para pemantau internasional memiliki hak:

(a) untuk memiliki akses terhadap seluruh dokumen (yang tidak

melanggar batas kepentingan keamanan nasional) yang mengatur

proses pemilu, untuk menerima informasi yang relevan dari badan

pemilu dan salinan dari dokumen pemilu yang disebut dalam

undang-undang nasional;

(b) untuk menghubungi partai politik, koalisi, kandidat, perorangan,

pekerja badan pemilu;

(c) untuk mengunjungi secara bebas seluruh tempat pemungutan

suara, juga pada hari pemungutan suara;

(d) untuk memantau pemungutan suara, penghitungan suara dan

tabulasi hasil pemilu di bawah persyaratan yang diberikan untuk

transparansi penghitungan suara;

(e) untuk mengetahui hasil pertimbangan atas pengaduan (pernyataan)

dan gugatan terkait pelanggaran undang-undang pemilu;

(f) untuk memberitahukan perwakilan badan pemilu tentang

pemantauan dan rekomendasi mereka tanpa campur tangan

dalam pekerjaan badan-badan pelaksana pemilu;

(g) untuk menyajikan opini mereka secara publik tentang persiapan

dan pelaksanaan pemilu setelah pemungutan suara dilaksanakan;

(h) untuk menyerahkan kesimpulan pemantauan mereka kepada

petugas pemilu, badan pemerintah dan petugas yang

relevan lainnya;

(9) Para pemantau pemilu berkewajiban:

(a) untuk mematuhi ketentuan Konvensi ini, konstitusi dan undang-

undang negara yang didatangi dan dokumen internasional lainnya;

(b) untuk memperoleh kartu akreditasi pemantau internasional,

yang diterbitkan sesuai prosedur yang diatur oleh negara yang

didatanginya, dan menunjukkannya berdasarkan permintaan

petugas pemilu;

(c) untuk memenuhi fungsi mereka berdasarkan prinsip-prinsip

netralitas, ketidakberpihakan, non-ekspresi terhadap preferensi

apapun atau penilaian terhadap badan-badan pemilu, pemerintah,

dan lainnya, petugas, peserta proses pemilu;

Appendix A

331

(d) tidak campur tangan dalam proses pemilu;

(e) untuk merumuskan seluruh kesimpulan mereka dengan dasar

pemantauan mereka dan materi yang faktual.

Pasal 19 –Hak dan Kewajiban Negara Penandatangan Konvensi(1) Pihak Negara penandatangan Konvensi ini berkomitmen untuk

mengambil langkah-langkah legislatif dan lainnya dalam rangka

mengkonsolidasikan jaminan hak pilih dan kebebasan dengan tujuan

untuk mempersiapkan dan melaksanakan pemilu yang demokratis,

untuk melaksanakan ketentuan Konvensi ini. Standar-standar pemilu

yang demokratis, hak pilih dan kebebasan warga negara yang

dinyatakan diatas dijamin dengan cara dicantumkan di dalam konstitusi

dan undang-undang.

(2) Pihak Negara dari Konvensi ini berkomitmen untuk:

(a) menjamin perlindungan berbagai prinsip demokrasi dan standar

hak pilih dalam kerangka yang diterima berbagai prinsip dan

standar hukum internasional, sifat demokratis pemilu, kebebasan

menyatakan kehendak oleh warga negara selama pemilu, justifikasi

persyaratan terkait pengakuan atas pemilu telah dilaksanakan

secara nyata dan sah;

(b) melakukan berbagai tindakan yang diperlukan yang bertujuan

mengadopsi keseluruhan kerangka hukum pemilu oleh badan

legislatif nasional dan bahwa norma-norma hukum tersebut

memastikan pelaksanaan pemilu seharusnya tidak dimulai oleh

suatu keputusan kekuasaan eksekutif;

(c) bertujuan bahwa seluruh atau sebagian mandat deputi kamar

kedua (deputy mandates of the second chamber) dari badan

legislatif nasional menjadi obyek dari persaingan bebas antar

kandidat dan/atau daftar kandidat dalam pemilu skala nasional

yang diatur oleh undang-undang;

(d) berjuang untuk menciptakan sebuah sistem jaminan hukum,

organisasi dan informasi untuk menjamin hak pilih dan kebebasan

warga negara selama masa persiapan dan pelaksanaan pemilu di

setiap tingkat, untuk melaksanakan berbagai tindakan legislatif

yang diperlukan yang bertujuan memberikan hak wanita dengan

adil dan nyata, setara dengan kaum laki-laki, kemungkinan

332


untuk melaksanakan hak untuk memilih dan dipilih dalam badan

legislatif dan ke jabatan elektif baik secara pribadi maupun sebagai

bagian dari partai politik (koalisi) dengan ketentuan yang sesuai

dengan prosedur yang diatur oleh Konstitusi, undang-undang dan

ditujukan untuk menciptakan tambahan jaminan dan persyaratan

bagi partisipasi dalam pemungutan suara oleh orang dengan

kelemahan fisik (penderita cacat, dsb);

(e) melakukan pendaftaran pemilu dengan basis prosedur yang

non-diskriminatif dan efektif yang dibentuk oleh legislatif

yang memperkirakan parameter pendaftaran seperti usia,

kewarganegaraan, tempat tinggal, dokumen mendasar yang

mensahkan identitas warga negara;

(f) mengatur dalam undang-undang mengenai tanggung jawab

orang yang memberikan informasi tentang pemilih terkait dengan

keaslian informasi, kelengkapan informasi yang relevan, dan

ketepatan waktu penyerahan informasi tersebut, sesuai dengan

peraturan perundang-undangan, sifat kerahasiaan data pribadi;

(g) memfasilitasi pembentukan partai politik dan aktivitas bebas

mereka yang sah, untuk mengatur dalam pengertian peraturan

perundang-undangan pembiayaan partai politik dan proses

pemilu, untuk menjamin bahwa hukum dan kebijakan pemerintah

menyatakan pemisahan antara partai dan negara, untuk

melaksanakan kampanye pemilu dalam atmosfir kebebasan

dan keadilan yang memungkinkan partai dan kandidat untuk

menyatakan dengan bebas pandangan dan penilaian mereka,

agenda (platform) pemilu, serta memungkinkan para pemilih untuk

mengenal mereka, untuk mendiskusikannya dan untuk memilih

atau tidak memilih mereka dengan bebas, tanpa takut hukuman

atau tuntutan apapun;

(h) menjamin pelaksanaan tindakan yang mengatur ketidakberpihakan

dalam peliputan kampanye pemilu oleh mass media, termasuk

internet, meniadakan kemungkinan untuk membuat hambatan

legal atau administratif yang dapat mencegah akses ke media

berdasarkan prinsip non-diskriminatif untuk partai politik dan

kandidat, untuk membentuk bank data informasi berdasarkan

hasil survei opini publik terkait pemilu, yang datanya akan disajikan

kepada peserta proses pemilu serta para pemantau internasional

Appendix A

333

berdasarkan permintaan mereka untuk meminta informasi

tersebut atau membuat salinannya, untuk melaksanakan teknologi

informasi yang baru yang memberikan karakter pemilu yang

terbuka, peningkatan tingkat kepercayaan pemilih dalam hasil

pemungutan suara dan pemilu;

(i) untuk mengadopsi program nasional dan mengambil bagian

dalam mengembangkan dan mengadopsi program-program antar

negara tentang pendidikan kewarganegaraan, untuk memberikan

kondisi bagi warga negara dan peserta lainnya di dalam proses

pemilu untuk mengenal dan terlatih dalam prosedur dan aturan

pemilu dalam rangka meningkatkan budaya hukum mereka dan

untuk memperbaiki kualifikasi profesional para petugas pemilu;

(j) untuk memastikan pembentukan badan pemilu yang mandiri dan

tidak memihak, untuk menyelenggarakan pemilu yang demokratis,

bebas, adil, otentik dan berkala yang sesuai dengan peraturan

perundang-undangan nasional dari negara tersebut dan selaras

dengan komitmen internasional negara tersebut;

(k) untuk memberikan kepada kandidat yang menerima sejumlah

suara yang diperlukan sebagaimana diatur oleh undang-undang,

kemungkinan untuk mengambil jabatan mereka dan untuk tetap

berada dalam jabatan mereka sampai habis masa jabatan mereka

atau sampai habisnya masa jabatan dalam cara yang lain yang

diatur oleh undang-undang;

(l) untuk melakukan upaya-upaya untuk memperkenalkan peraturan

tentang daftar pelanganggaran hak pilih dan kebebasan warga

negara demikian juga dasar dan prosedur meminta tanggung

jawab orang yang menghalangi, dengan cara kekerasan, penipuan,

ancaman, pemalsuan, atau dengan cara lain bagi warga negara

untuk melaksanakan haknya memilih dan dipilih secara bebas

untuk melaksanakan hak pemilu dan kebebasan yang diatur dalam

konstitusi dan undang-undang dengan sanksi pidana, administratif

atau yang lainnya.

(m) memfasilitasi pembentukan bank data (informasi) terpadu antar

negara tentang peraturan perundang-undangan pemilu nasional,

peserta proses pemilu (dengan memperhatikan fakta bahwa

data pribadi memiliki sifat rahasia), penegakan hukum dan praktik

peradilan, proposal legislatif tentang pengembangan sistem

334


pemilu, serta informasi lainnya yang terkait penyelenggaraan

proses pemilu dengan tujuan pertukaran informasi dan

penggunaan bersama;

(n) meningkatkan kerjasama antara badan pemilu dari Negara Pihak

dari Konvensi ini, termasuk pembentukan dan/atau perluasan

mandat dari asosiasi antar negara badan-badan pemilu yang ada.

Lampiran

BKutipan berbagai konstitusi, peraturan dan perundang-undangan nasional terpilih

Appendix B

337

Konstitusi Nasional

Brasil1

Pengadilan dan Hakim Pemilu

Pasal 118.Berikut adalah Badan-badan Pengadilan Pemilu:

I – Pengadilan Pemilu Tinggi (Superior Electoral Court);

II – Pengadilan Pemilu Daerah (Regional Electoral Court);

III – Hakim Pemilu (Electoral Judges)

IV – Dewan Pemilu (Electoral Boards)

Pasal 119.Pengadilan Pemilu Tinggi paling sedikit terdiri dari tujuh anggota yang dipilih:

I – melalui pemilu, dengan pemungutan suara tertutup:

a) tiga hakim dari Hakim-Hakim Mahkamah Agung Federal

(Supreme Federal Court);

b) dua hakim dari Hakim-Hakim Pengadilan Tinggi (Superior

Court of Justice);

II – melalui penunjukan oleh Presiden Republik, dua hakim di antara

enam ahli hukum yang memiliki pengetahuan yang baik dalam

bidang hukum dan reputasi moral yang baik, dicalonkan oleh

Pengadilan Tinggi Federal.

Paragraf tunggal – Pengadilan Tinggi wajib memilih Ketua dan Wakil

Ketua-nya di antara Hakim-Hakim Mahkamah Agung Federal, dan

Corregidor Electoral-nya di antara Para Hakim Pengadilan Tinggi.

Pasal 120.Terdapat Pengadilan Pemilu Daerah di ibu kota setiap negara bagian dan

di Distrik Federal.

§ 1 – Pengadilan Pemilu Daerah terdiri dari:

I – melalui pemilu, dengan pemungutan suara tertutup:

1 Constituicão Federal [C.F] [Constitution] art. 121, § 1 (Bras, 1988) (sebagaimana diamandemen).

338


a) dua hakim dipilih dari hakim-hakim Pengadilan (Court

of Justice)

b) dua hakim dipilih oleh Pengadilan di antara hakim-

hakim pengadilan;

II – seorang hakim Pengadilan Daerah Federal yang berkedudukan di

ibu kota sebuah negara bagian atau di Distrik Federal atau, jika

tidak ada, seorang hakim federal dipilih oleh Pengadilan Daerah

Federal yang bersangkutan;

III – melalui penunjukan oleh Presiden Republik, dua hakim dicalonkan

oleh Pengadilan dari enam ahli hukum yang memiliki pengetahuan

yang baik dalam bidang hukum dan reputasi moral yang baik.

§ 2 – Pengadilan Pemilu Daerah wajib memilih Ketua dan Wakil Ketuanya

dari antara hakim-hakimnya.

Pasal 121.

Sebuah undang-undang tambahan harus mengatur organisasi dan

kompetensi pengadilan pemilu, hakim pemilu dan dewan pemilu.

§ 1 – Anggota-anggota pengadilan, hakim-hakim pengadilan, anggota-

anggota dewan pemilu, selama menjabat dan sepanjang dapat diterapkan

pada mereka, wajib memperoleh jaminan penuh dan tidak dapat dicopot.

§ 2 – Hakim Pengadilan Pemilu, kecuali untuk alasan yang dapat dibenarkan,

menjabat selama paling sedikit dua tahun, dan tidak pernah lebih dari dua

‘dua-tahun’ periode berturut-turut, dan penggantinya dipilih pada saat yang

sama dan melalui prosedur yang sama, dengan jumlah yang sama untuk

setiap kategori.

§ 3 – Keputusan-keputusan Pengadilan Pemilu Tinggi tidak dapat diajukan

banding, kecuali yang bertentangan dengan Konstitusi ini dan yang

menyangkal asas habeas corpus atau writs of mandamus.

§ 4 – Keputusan Pengadilan Pemilu Daerah hanya dapat diajukan

banding jika:

I – mereka memutus bertentangan dengan sebuah ketentuan yang

dinyatakan secara spesifik dari Konstitusi ini atau dari sebuah

undang-undang;

II – terdapat perbedaan penafsiran sebuah undang-undang di antara

dua atau lebih pengadilan pemilu;

Appendix B

339

III – mereka berhubungan dengan ketidaklayakan atau penerbitan

pengesahan kemenangan pemilu pada pemilu federal atau

pemilu-pemilu negara bagian;

IV – mereka membatalkan pengesahan kemenangan pemilu atau

menyatakan kekalahan pada pemilihan jabatan federal atau

negara bagian;

V – mereka menyangkal habeas corpus, writs of mandamus, habeas

data atau writs of injunction.

Kosta Rika2

Tribunal Agung Pemilu (Supreme Electoral Tribunal)

Pasal 99.Organisasi, arah dan pengawasan dari tindakan yang berhubungan dengan

hak pilih adalah fungsi eksklusif dari Tribunal Agung Pemilu, yang memiliki

kemandirian dalam pelaksanaan tugas-tugasnya. Seluruh organ pemilu

lainnya di bawah Tribunal tersebut.

Pasal 100.Tribunal Agung Pemilu biasanya terdiri dari tiga anggota tetap dan enam

tidak tetap, yang ditunjuk oleh Hakim pada Mahkamah Agung (Supreme

Court Justice) dengan suara tidak kurang dari dua pertiga dari seluruh

anggota-anggotanya. Mereka memiliki kualifikasi yang sama dan memiliki

tanggung jawab yang sama dengan hakim-hakim Mahkamah Agung.

Dari satu tahun sebelum dan enam bulan sesudah penyelenggaraan pemilu

untuk memilih Presiden Republik atau anggota Majelis Legislatif, Tribunal

Agung Pemilu menambah jumlah anggotanya dengan dua dari anggota

tidak tetapnya dalam rangka menjadi lima anggota untuk menjabat selama

periode tersebut.

Dimana dimungkinkan, anggota-anggota Tribunal Agung Pemilu wajib

patuh pada kondisi kerja dan hari kerja minimum yang ditetapkan oleh

Undang-Undang Struktural Cabang Yudikatif (Structural Law of the Judicial

2 Political Constitution of the Republic of Costa Rica (1949) (sebagaimana diamandemen).

340


Branch) untuk hakim-hakim Majelis Banding (Appellate Chamber). Mereka

juga menerima kompensasi yang sama yang ditetapkan untuk hakim-

hakim tersebut.

Pasal 101.Anggota-anggota Tribunal Agung Pemilu menjabat selama enam tahun.

Masa jabatan dari satu anggota tetap dan dua tidak tetap harus diperbaharui

setiap dua tahun, tetapi mereka dapat dipilih kembali.

Hakim-hakim Tribunal Agung Pemilu akan memiliki kekebalan dan

hak prerogatif yang sama dengan yang dimiliki oleh anggota-anggota

Mahkamah Agung

Pasal 102.Tribunal Agung Pemilu memiliki fungsi-fungsi berikut ini:

1. Menyelenggarakan pemilu;

2. Menunjuk anggota-anggota Dewan Pemilu (Electoral Boards),

sesuai dengan undang-undang;

3. Menafsirkan, dengan pengaruh eksklusif dan mengikat, seluruh

ketentuan konsitusi dan hukum tentang persoalan pemilu;

4. Mengadakan sidang pembacaan gugatan melawan keputusan yang

diterbitkan oleh Catatan Sipil (Civil Registry) dan Dewan Pemilu

5. Menyelidiki sendiri atau melalui delegasinya dan menyerahkan

berbagai keputusannya tentang gugatan apapun yang diajukan

oleh para pihak terhadap keberpihakan politik pejabat Negara

dalam menjalankan tugas-tugasnya atau tentang aktivitas politik

yang dilakukan oleh para pejabat yang sebenarnya mereka dilarang

untuk terlibat di dalamnya. Keputusan bersalah yang dinyatakan

oleh Tribunal merupakan dasar yang mengikat bagi pencopotan

dan wajib mendiskualifikasi pihak yang bersalah yang memegang

jabatan publik untuk jangka waktu tidak kurang dari dua tahun,

tanpa praduga tuduhan bersalah yang dapat dijatuhkan. Namun, jika

penyelidikan yang dilakukan termasuk tuduhan terhadap Presiden

Republik, Menteri Kabinet, Diplomat (Diplomatic Ministers),

Pengawas atau Asisten Pengawas Republik (Comptroller General

or Assistant Comptroller of the Republic), hakim Mahkamah

Appendix B

341

Agung (Supreme Court), Tribunal wajib melaporkan temuan

penyelidikannya kepada Majelis Legislatif.

6. Mengadopsi, sehubungan dengan kekuasaan publik, langkah-

langkah terkait untuk memastikan bahwa pemilu diselenggarakan

di bawah kondisi kebebasan dan jaminan yang tidak dibatasi.

Dalam kasus dimana rekrutmen militer diperintahkan, Tribunal

juga mengadopsi langkah-langkah yang sesuai untuk menjamin

bahwa proses pemilu tidak diganggu, sehingga seluruh warga

negara dapat secara bebas memberikan suaranya. Tribunal dapat

menegakkan langkah-langkah ini sendiri atau melalui delegasi

yang ditugaskan.

7. Melaksanakan penghitungan suara resmi dalam pemilu untuk

Presiden dan Wakil Presiden, anggota Majelis Legislatif,

anggota Pemerintahan Kota, dan Perwakilan Majelis Konstitusi

(Representatives to Constitutional Assemblies);

8. Menerbitkan deklarasi resmi pemilu Presiden dan Wakil Presiden

dalam tiga puluh hari setelah tanggal pemilu, dan jabatan-jabatan

lain yang disebutkan dalam sub bagian yang mendahului di dalam

periode yang ditetapkan oleh undang-undang.

9. Fungsi-fungsi lainnya yang dipercayakan kepadanya oleh Konstitusi

atau oleh undang-undang.

Pasal 103.Tidak ada banding melawan keputusan Tribunal Agung Pemilu, kecuali

untuk tindakan-tindakan yang melanggar tugas publik.

Pasal 104.Catatan sipil (Civil Registry) secara eksklusif berada di bawah yurisdiksi

Tribunal Agung Pemilu, dan fungsi-fungsinya adalah:

1. Menyimpan Daftar Induk Status Perkawinan (Main Register of

Marital Status) dan menyiapkan daftar pemilih;

2. Memutuskan permohonan untuk memperoleh atau memulihkan

kewarganegaraan Kosta Rika juga kasus-kasus kehilangan

kewarganegaraan (*); menegakkan penyelesaian Pengadilan

yang menunda kewarganegaraan dan menerbitkan penyelesaian

tentang prosedur yang dilakukan untuk memulihkannya.

Keputusan yang diserahkan oleh Catatan Sipil, sesuai dengan

342


kekuasaan yang diperolehnya di bagian ini, dapat dibanding ke

Tribunal Agung Pemilu;

3. Menerbitkan kartu identitas;

4. Kekuasaan lainnya yang diperolehnya dari Konstitusi dan undang-

undang ini.

Yordania3

Pasal 71.Majelis Deputi (Chamber of Deputy) memiliki hak untuk menentukan

keabsahan pemilhan anggota-anggotanya. Setiap pemilih memiliki hak

untuk mengajukan suatu permohonan kepada Sekretariat Majelis dalam

waktu lima belas hari setelah pengumuman hasil pemilu di daerah

pemilihannya yang meletakkan dasar hukum untuk membatalkan pemilu

deputi manapun. Tidak ada pemilu yang dapat dipertimbangkan tidak

sah kecuali telah dideklarasikan oleh mayoritas dua-pertiga anggota-

anggota Majelis.

Liberia4

Partai Politik dan Pemilu

Pasal 77. (a) Karena hakikat demokrasi adalah persaingan bebas atas ide-ide

yang diekpresikan oleh partai-partai politik dan kelompok politik

juga perorangan, para pihak dapat secara bebas mengadvokasi

opini politik rakyat. Undang-undang, peraturan, keputusan

atau tindakan-tindakan yang mungkin memiliki pengaruh

menciptakan negara satu-pihak (one-party state) harus dinyatakan

tidak konstitusional.

(b) Seluruh pemilu wajib menggunakan surat suara yang bersifat

rahasia yang ditentukan oleh Komisi Pemilu (Election Commission),

dan setiap warga negara Liberia tidak kurang dari 18 tahun,

memiliki hak untuk terdaftar sebagai pemilih dan untuk memilih

dalam pemilu serta referendum di bawah Konstitusi ini. Dewan

3 Constitution of the Hashemite Kingdom of Jordan (1952) (sebagaimana diamandemen).4 Constitution of the Republic of Liberia (1986) (sebagaimana diamandemen).

Appendix B

343

Perwakilan Rakyat wajib mengesahkan undang-undang yang

mengindikasikan kategori warga negara Liberia yang tidak boleh

membentuk atau menjadi anggota partai politik.

Pasal 78.Sebagaimana digunakan di dalam Bab ini, kecuali konteks mempersyaratkan

sebaliknya, sebuah “asosiasi” berarti badan dari sejumlah orang,

perusahaan atau lainnya, yang bertindak bersama-sama untuk maksud

yang sama, dan termasuk sekelompok orang yang diorganisasikan untuk

tujuan etnik, sosial, kultural, pekerjaan atau agama apapun; sebuah “partai

politik” adalah asosiasi dengan keanggotaan tidak kurang dari lima ratus

pemilih yang memenuhi syarat, masing-masing paling sedikit di enam

negara, yang aktivitasnya mencakup kampanye untuk suara tentang isu-

isu publik apapun atau mendukung seorang kandidat untuk jabatan publik;

dan seorang “kandidat independen” adalah seseorang mengupayakan

jabatan yang dipilih dengan atau tanpa organisasinya, yang bertindak

secara independen dari partai politik.

Pasal 79.Tidak ada asosiasi yang apapun namanya disebut, berfungsi sebagai partai

politik, juga seorang warga negara adalah kandidat independen untuk

pemilihan untuk jabatan publik, kecuali:

a) Asosiasi atau kandidat independen dan organisasinya memenuhi

persyaratan pendaftaran minimum yang dipersyaratkan oleh

Komisi Pemilu dan terdaftar. Persyaratan pendaftaran termasuk

menyerahkan kepada Komisi Pemilu, sebuah salinan anggaran asar

asosiasi dan pedoman kandidat independen dan organisasinya

serta pegawainya dengan sebuah pernyataan yang rinci tentang

nama dan alamat asosiasi dan para pegawainya atau kandidat

independen dan para pegawai dari organisasinya, dan pemenuhan

ketentuan sub-bagian (b), (c), (da) dan (3). Pendaftaran dari setiap

asosiasi atau kandidat independen dan organisasinya oleh Komisi

Pemilu wajib membuat entitas atau kandidat dan organisasinya,

terdaftar sebagai pribadi secara hukum, dengan kapasitas untuk

mempunyai kepemilikan, sendiri, nyata, pribadi atau campuran,

untuk menuntut atau dituntut dan bertanggung jawab dan untuk

memiliki rekening. Penolakan pendaftaran atau kegagalan oleh

344


Komisi Pemilu untuk mendaftarkan pemohon manapun dapat

digugat oleh pemohon di Mahkamah Agung (Supreme Court);

b) Keanggotaan asosiasi atau organisasi kandidat independen

terbuka untuk semua warga negara Liberia, tanpa memandang

jenis kelamin, latar belakang agama atau etnik, kecuali disebutkan

lain di dalam Konstitusi ini.

c) Kantor pusat asosiasi atau kandidat independen dan

organisasinya berada:

(i) di ibukota Republik dimana asosiasi berada atau dimana

kandidat independen mengupayakan pemilu untuk jabatan

Presiden atau Wakil Presiden;

(ii) di ibukota negara dimana kandidat independen mengupayakan

pemilu sebagai senator; dan

(iii) di pusat pemilu di wilayah pemilihan dimana kandidat

mengupayakan pemilu sebagai anggota Dewan Perwakilan

Rakyat atau jabatan publik lainnya;

d) Nama, tujuan, lambang atau moto organisasi bersifat bebas dari

konotasi agama apa pun atau dampak etnik yang memecah belah

serta bahwa kegiatan asosiasi atau kandidat independen tidak

dibatasi untuk kelompok khusus, atau dalam kasus asosiasi,

dibatasi di wilayah geografis tertentu dari Liberia;

e) Anggaran Dasar dan anggaran rumah tangga partai politik wajib

mematuhi ketentuan Konstitusi ini, yang mengatur pemilihan

demokratis dari pejabat dan/atau badan pemerintahan paling

sedikit sekali setiap enam tahun, dan menjamin petugas pemilu

dari sebanyak mungkin wilayah dan kelompok etnik. Seluruh

perubahan terhadap Anggaran Dasar atau Anggaran Rumah

Tangga partai politik didaftarkan ke Komisi Pemilu tidak lebih dari

sepuluh hari setelah tanggal efektif amandemen tersebut.

Pasal 80. a) partai atau organisasi yang, dengan alasan tujuannya atau perilaku

para pengikutnya, mengupayakan untuk melemahkan atau

menghapuskan masyarakat demokratis bebas Liberia atau untuk

membahayakan eksistensi Republik wajib ditolak pendaftarannya.

b) Partai atau organisasi yang mempertahankan, menyelenggarakan,

melatih atau melengkapi orang atau kelompok orang untuk

Appendix B

345

menggunakan atau memamerkan kekuatan fisik atau pemaksaan

dalam mempromosikan tujuan atau kepentingan politik apapun,

atau membangkitkan kekhawatiran yang masuk akal bahwa

mereka begitu teroganisasi, terlatih atau dilengkapi, wajib

ditolak pendaftarannya, atau jika didaftarkan, pendaftarannya

wajib dibatalkan.

c) Setiap warga negara Liberia memiliki hak untuk terdaftar di suatu

wilayah pemilihan, dan untuk memilih di dalam pemilu hanya di

dalam wilayah pemilihannya, dan untuk memilih di pemilu dimana

dia terdaftar, baik secara pribadi atau dengan surat suara orang

yang tidak hadir; dengan syarat warga negara tersebut memiliki

hak untuk mengubah daerah pemilihannya sebagaimana diatur

oleh Badan Legislatif.

d) Setiap daerah pemilihan memiliki populasi yang sama yaitu kira-

kira 20,000, atau sejumlah warga negara yang diatur oleh badan

legislatif untuk mengikuti pertumbuhan dan pergerakan penduduk

yang diungkapkan oleh sensus nasional; dengan syarat bahwa

jumlah daerah pemilihan di Republik tidak melebihi seratus.

e) Segera setelah sensus nasional dan sebelum pemilu berikutnya,

Komisi Pemilu wajib membagi kembali daerah pemilihan sesuai

dengan figur populasi yang baru sehingga setiap daerah pemilihan

menjadi semirip mungkin dengan populasi penduduk, namun

dengan syarat bahwa daerah pemilihan harus hanya ada di

dalam negeri.

Pasal 81.Setiap warga negara, partai politik, organisasi atau asosiasi manapun,

yang berkedudukan di Liberia, memiliki kewarganegaraan atau berasal

dari Liberia, dan tidak didiskualifikasi di bawah ketentuan Konstitusi ini

dan undang-undang, memiliki hak untuk meminta dukungan suara dari

partai politik atau kandidat manapun di pemilu manapun, dengan syarat

bahwa perusahaan dan organisasi bisnis serta serikat buruh dikecualikan

dari kampanye baik secara langsung ataupun tidak langsung dalam

bentuk apapun.

346


Pasal 82. a) Setiap warganegara, asosiasi atau organisasi partai politik yang

berkewarganegaraan atau berasal dari Liberia, memiliki hak untuk

menyumbangkan dana atau pengeluaran pemilu dari partai politik

atau kandidat manapun; dengan syarat bahwa perusahaan dan

organisasi bisnis dan serikat buruh dikecualikan dari memberikan

kontribusi dana atau pengeluaran partai politik manapun. Badan

Legislatif menurut undang-undang memberikan pedoman tentang

kondisi dimana kontribusi tersebut dapat diberikan dan jumlah

maksimum yang dapat disumbangkan.

b) Tidak ada partai politik atau organisasi yang menguasai atau

memiliki dana atau aset diluar Liberia; juga mereka atau kandidat

independen tidak boleh menahan dana atau aset yang diberikan

kepada mereka di luar Liberia kecuali yang dikirimkan oleh

warga negara Liberia yang bermukim di luar negeri. Dana atau

aset apapun yang diterima secara langsung atau tidak langsung

yang melanggar pembatasan ini harus dibayarkan atau ditransfer

kembali ke Komisi Pemilu dalam waktu dua puluh satu hari dari

tanggal penerimaan. Informasi tentang seluruh dana yang diterima

dari luar negeri dilaporkan segera ke Komisi Pemilu.

c) Komisi Pemilu berwenang untuk menguji dan memerintahkan

audit yang bersertifikasi dari transaksi keuangan partai

politik dan kandidat independen serta organisasinya. Komisi

merekomendasikan jenis-jenis catatan yang harus disimpan dan

cara mereka disimpan. Audit bersertifikasi wajib dilakukan oleh

akuntan publik yang bersertifikat, yang bukan merupakan anggota

partai politik manapun.

Pasal 83. a) Pemungutan suara untuk Presiden, Wakil Presiden, anggota Senat

dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat wajib dilaksanakan di

seluruh Republik pada hari selasa minggu kedua bulan Oktober

setiap tahun pemilu.

b) Seluruh pemilu jabatan publik ditentukan oleh mayoritas absolut

suara yang diberikan. Jika tidak ada kandidat yang memperoleh

mayoritas absolut di putaran pertama, pemungutan suara kedua

wajib dilakukan pada hari Selasa minggu kedua berikutnya. Dua

Appendix B

347

kandidat yang menerima jumlah suara terbesar di pemungutan

suara pertama dapat mengikuti pemilu putaran kedua.

c) Hasil pemilu wajib dideklarasikan oleh Komisi Pemilu tidak lebih

dari lima belas hari setelah pemungutan suara. Setiap pihak

atau kandidat yang mengajukan pengaduan tentang cara pemilu

dilaksanakan atau yang menggugat hasilnya memiliki hak untuk

mengajukan pengaduan pada Komisi Pemilu. Pengaduan tersebut

harus diajukan tidak lebih dari tujuh hari setelah pengumuman

hasil pemilu.

Komisi Pemilu wajib, dalam tiga puluh hari dari diterimanya

pengaduan, melaksanakan pemeriksaan yang tidak memihak

dan menyerahkan keputusan yang berisi penolakan pengaduan

atau pembatalan pemilihan kandidat. Partai politik atau kandidat

independen manapun yang dipengaruhi oleh keputusan tersebut

tidak lebih dari tujuh hari dapat mengajukan banding kepada

Mahkamah Agung (Supreme Court).

Komisi Pemilu wajib, dalam tujuh hari dari diterimanya permohonan

banding, meneruskan seluruh catatan kasus kepada Mahkamah

Agung, tidak lebih dari tujuh hari sesudahnya, mengadakan

sidang pembacaan pembelaan dan membuat keputusannya. Jika

Mahkamah Agung membatalkan atau meneruskan pembatalan

pemilihan kandidat, maka untuk alasan apapun, Komisi Pemilu

dalam waktu enam puluh hari dari keputusan Pengadilan, wajib

melaksanakan pemilu ulang untuk mengisi kekosongan. Jika

Pengadilan mempertahankan pemilihan seorang kandidat, Komisi

Pemilu wajib bertindak mempengaruhi mandat Pengadilan.

d) Setiap partai politik wajib, pada tanggal 1 September setiap

tahunnya, dan setiap kandidat partai politik tersebut dan setiap

kandidat independen, dalam waktu tidak lebih dari tiga puluh

hari sebelum diselenggarakannya pemilu dimana ia adalah

kandidatnya, mempublikasikan dan menyerahkan kepada Komisi

Pemilu pernyataan aset dan hutang secara rinci. Hal ini termasuk

perhitungan sumber-sumber dana dan aset lainnya, ditambah

daftar pengeluaran. Walaupun penyerahan pernyataan semacam

itu dibuat di tahun pemilu, setiap partai politik dan kandidat

348


independen diwajibkan menyerahkan kepada Komisi Pemilu

pernyataan tembahan yang rinci tentang seluruh dana yang diterima

dan pengeluaran dari tanggal pengajuan pernyataan asli hingga

tanggal pemilu. Partai politik atau kandidat independen manapun

yang berhenti berfungsi wajib mempublikasikan dan menyerahkan

pernyataan keuangan akhirnya kepada Komisi Pemilu.

Pasal 84.Badan legislatif diwajibkan oleh undang-undang memberikan hukuman bagi

pelanggaran terhadap ketentuan yang relevan dari Bab ini, dan mensahkan

peraturan dan perundang-undangan yang berkelanjutan tidak lebih dari

1986, dengan syarat hukuman, undang-undang atau peraturannya tidak

tak konsisten dengan ketentuan dari Konstitusi ini.

Nigeria5

Tribunal-tribunal Pemilu

Pasal 285. (1) Harus dibentuk untuk Federasi, satu atau lebih badan pengadilan

pemilu yang dikenal sebagai Majelis Nasional Tribunal

Pemilu (National Assembly Election Tribunals) yang, dengan

pengecualian dari tribunal lain manapun, memiliki yurisdiksi asli

untuk mengadakan sidang pembacaan gugatan/pembelaan dan

memutuskan gugatan –

(a) Seseorang yang dipilih secara sah sebagai anggota

Majelis Nasional;

(b) Masa jabatan seseorang yang di bawah Konstitusi

telah berakhir;

(c) Kursi anggota Senat atau anggota Dewan Perwakilan Rakyat

yang kosong;

(d) Pertanyaan atau gugatan yang dibawa dihadapan pengadilan

pemilu yang telah dibawa secara layak ataupun tidak layak.

(2) Harus dibentuk di setiap Negara Bagian dari Federasi satu atau

lebih Tribunal Pemilu yang dikenal sebagai Tribunal Pemilu Legislatif

5 Constitution of the Federal Republic of Nigeria (1999) (sebagaimana diamandemen).

Appendix B

349

dan Kegubernuran (Governorship and Legislative Houses Election

Tribunals) yang, dengan pengecualian dari pengadilan atau

tribunal manapun, memiliki yurisdiksi asli untuk menyidangkan

dan memutus gugatan/pembelaan dan memutuskan gugatan

seseorang telah secara sah dipilih sebagai Gubernur atau Wakil

Gubernur atau sebagai anggota dewan perwakilan lainnya.

(3) Komposisi Majelis Nasional Tribunal Pemilu, Pengadilan Pemilu

Legislatif dan Kegubernuran ditetapkan lampiran Ke-enam

Konstitusi ini.

(4) Kuorum Tribunal Pemilu ditetapkan dibawah bagian ini adalah

Ketua (Chairman) dan dua anggota lainnya.

Peraturan Perundang-undangan Nasional

Afganistan

Undang-undang Pemilu 2004

Pemilu Selama Masa Transisi

Pasal 61.Untuk persiapan, pengorganisasian, pelaksanaan dan pengawasan proses

pemilu pertama, yang akan menandai selesainya masa transisi, Negara

Transisi Islam Afganistan telah meminta dukungan Perserikatan Bangsa

Bangsa melalui pendirian Badan Manajemen Pemilu Bersama (Joint

Electoral Management Body) dengan partisipasi ahli-ahli internasional yang

ditunjuk oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa yang diatur dalam Keputusan No.

110, 18 Februari 2004. Hingga akhir masa transisi, Badan Penyelenggara

Pemilu Bersama telah menggunakan kekuasaan dari IEC sebagaimana

diatur dalam undang-undang ini. IEC, setelah pembentukannya, akan

menggantikan Komisi Pemilu Sementara (Interim Election Commission) di

dalam Badan Penyelenggara Pemilu Bersama. Setelah berakhirnya masa

transisi, IEC akan mengambil seluruh kekuasaan IEC di bawah undang-

undang ini. Hingga saat itu, pembuatan keputusan di Badan Penyelenggara

Pemilu Bersama dan hak pilih anggota-anggota internasional akan tetap

sebagaimana didefinisikan di dalam Keputusan No. 110.

350


Undang-undang Pemilu 2005

Pasal 50.Publikasi serta Penyebarluasan Ide yang Adil dan Netral

(1) Untuk keperluan informasi publik selama masa kampanye pemilu,

media massa (radio, televisi dan pers), wajib mempublikasikan

dan menyebarluaskan platform, pandangan dan tujuan kandidat

dengan cara yang adil dan tidak bias, sesuai dengan Pedoman

Perilaku yang dibentuk oleh Komisi.

(2) Kandidat wajib memiliki akses, seluas mungkin, terhadap

media. Untuk maksud informasi publik selama masa kampanye

pemilu, media yang dikuasai negara wajib mempublikasikan

dan menyebarluaskan platform, pandangan dan tujuan dari

kandidat dengan cara yang adil dan tidak bias, sebagaimana yang

disetujui Komisi.

(3) Media yang dimiliki negara wajib menetapkan, sebagaimana

diperlukan, berbagai tujuan, kebijakan dan tata tertib untuk

menjamin liputan pemilu yang adil dan melaksanakan ketentuan

sub artikel (1) dan (2).

Pasal 51.Komisi Media

(1) Komisi wajib mendirikan Komisi Media (Media Commission/MC),

paling sedikit 60 hari sebelum tanggal pemilu. MC wajib memantau

laporan dan liputan masa kampanye pemilu yang adil dan wajib

menangani berbagai pengaduan terkait pelanggaran laporan dan

liputan kampanye politik yang adil, atau pelanggaran Pedoman

Perilaku Media Massa. Banding dapat diajukan ke Komisi.

(2) Komposisi, tanggung jawab dan kewenangan MC ditentukan

oleh Komisi.

Hukum Acara Komisi Pengaduan Pemilu (2009)

Pasal 7.Keputusan tentang Pengaduan

7.1. Suatu PECC atau ECC dapat membatalkan sebuah Pengaduan

yang bukan merupakan kasus yang langsung terlihat nyata “prima

Appendix B

351

facie” atau dimana Pengaduan secara jelas tidak memiliki basis

faktual, atau tidak memenuhi persyaratan minimum sebuah

Pengaduan sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 4.6 Hukum

Acara ini.

7.2. Sebuah PECC atau ECC akan menguji semua bukti yang diserahkan

dalam waktu singkat. Berdasarkan bukti ini dan bukti lainnya, PECC

atau ECC yang terkait dapat memilih untuk mencatat, PECC atau

ECC yang terkait wajib mempertahankan Pengaduan:

(a) Dimana buktinya jelas dan meyakinkan bahwa sebuah

tindakan telah terjadi; dan

(b) Dimana tindakan yang dituduhkan melanggar Konstitusi,

Undang-undang pemilu, Peraturan, keputusan, arahan

administratif atau aturan pemilu lainnya di dalam

yurisdiksi ECC.

7.3. Ketika PECC atau ECC mempertahankan sebuah

Pengaduan, lembaga ini dapat memperhitungkan sifat dan

keseriusan pelanggaran.

(a) Menerbitkan sebuah peringatan untuk, atau memerintahkan,

perorangan atau organisasi yang melanggar, untuk melakukan

tindakan perbaikan.

(b) Memberlakukan denda tidak lebih dari 100.000 Afganis.

(c) Sebelum pengesahan hasil, memerintahkan penghitungan

kembali surat suara atau mengulangi pemungutan suara.

(d) Menghapus seorang kandidat dari daftar kandidat, jika ada

alasan yang dapat dibenarkan;

(e) Membatalkan surat suara yang tidak memenuhi persyaratan

keabsahan, atau memerintahkan penghitungan atau

penghitungan kembali sebuah surat suara atau sekelompok

surat suara.

(f) Melarang perorangan yang melanggar untuk menjabat posisi

administrasi pemilu untuk masa tidak lebih dari 10 tahun.

7.4. Dimana PECC atau EEC mengenakan sanksi kepada partai

politik atau kandidat atas pelanggaran pemilu yang dilakukan

oleh anggota atau pendukungnya, keputusan tersebut harus

mempertimbangkan bukti yang menunjukkan bahwa partai

politik atau kandidat tersebut telah melakukan upaya yang masuk

352


akal untuk mencegah anggota dan pendukungnya melakukan

pelanggaran pemilu.

7.5. Ketika menentukan sanksi dan hukuman, setiap PECC dan ECC

wajib menjamin bahwa sanksinya seimbang dengan sifat dan

keseriusan pelanggaran. Seluruh keputusan yang dibuat oleh

PECC wajib ditinjau oleh ECC.

7.6. Dalam hal PECC atau ECC memerintahkan tindakan perbaikan

atau menerbitkan sebuah peringatan, perintah tersebut berlaku

dengan segera kecuali dinyatakan sebaliknya di Keputusan.

7.7. Dalam hal PECC mengenakan denda, menghapus seorang

kandidat dari daftar kandidat, memerintahkan penghitungan

kembali atau pemungutan suara ulang atau menerbitkan larangan

terhadap perorangan untuk menjadi petugas pemilu, keputusan

tersebut tidak dilaksanakan sampai ditinjau oleh ECC.

7.8. Setiap PECC atau ECC wajib, jika layak, menggunakan upaya

terbaiknya dalam mengumumkan keputusannya kepada Pihak

yang mengajukan pengaduan dan kepada Tergugat secara tertulis,

merinci tenggat waktu untuk mematuhi sanksi yang memaksa.

7.9. Setiap keputusan PECC atau ECC wajib dipublikasikan dalam

Bahasa Inggris, Dari dan Pashto, dan wajib dibuat tersedia untuk

masyarakat melalui situs web EEC dan di setiap kantor IECS.

Keputusan dapat juga dipublikasikan ke dalam bahasa yang

lainnya dimana dipandang layak oleh ECC.

Pasal 17.Keputusan Tentang Respon terhadap Gugatan

17.1. ECC dapat secara sederhana menolak sebuah gugatan yang

bukan merupakan kasus yang “prima facie” atau dimana

Gugatan secara jelas tidak memiliki basis faktual.

17.2. ECC akan menguji semua pembuktian yang diajukan dalam

waktu yang tepat. Berdasarkan bukti ini dan bukti lainnya,

dimana dapat dipilih untuk diperhatikan oleh ECC, ECC wajib

menguatkan gugatan dimana buktinya jelas dan meyakinkan

bahwa seorang kandidat yang dicalonkan tidak memenuhi

persyaratan dan kriteria kelayakan untuk pencalonan.

Appendix B

353

17.3. Ketika ECC menguatkan sebuah Gugatan melawan seorang

kandidat yang dicalonkan, ECC wajib mengarahkan IEC untuk

mencabut kandidat yang dicalonkan dari daftar kandidat.

17.4. Setelah penyelesaian seluruh tanggapan terhadap gugatan,

ECC wajib melaporkan nama calon kandidat yang secara

definitif dihapuskan dari daftar kandidat kepada IEC. ECC wajib,

ketika diperlukan, menggunakan upaya terbaiknya dengan

memberitahukan secara tertulis, keputusannya kepada para

penggugat dan kandidat.

Armenia

Undang-undang Pemilu Republik Armenia (2005) (sebagaimana diamandemen)

Pasal 35.Prosedur untuk Pembentukan Komisi Pemilu Pusat (Central

Electoral Commission)

1. Komisi Pemilu Pusat terdiri dari:

1) Satu anggota dari setiap pihak atau aliansi dengan sebuah

faksi di dalam Majelis Nasional (National Assembly), yang

ditunjuk oleh keputusan badan permanen dari pihak tersebut

atau, dalam hal aliansi, keputusan bersama dari badan-badan

para pihak permanen di dalam aliansi, yang disetujui oleh suara

mayoritas. Jika para pihak (aliansi) gagal untuk mencalonkan

kandidat mereka dalam periode yang ditetapkan oleh undang-

undang ini untuk pembentukan Komisi Pemilu Pusat, sesuai

dengan persyaratan sub-ayat 1 dari ayat ini, maka lowongan

Komisi diisi oleh faksi yang layak;

2) Satu anggota yang ditunjuk oleh Presiden Republik Armenia;

3) Satu anggota yang ditunjuk oleh keputusan kelompok

parlementer yang diumumkan di sesi pertama petahana

(incumbent) Majelis Nasional. Setelah pemilu Majelis Nasional

menyusul diundangkannya undang-undang ini, juga dalam hal

pembubaran kelompok parlementer yang beroperasi pada

Majelis Nasional, kekuasaan untuk menunjuk anggota Komisi

354


Pemilu Pusat di bawah sub-ayat ini akan dialihkan ke Dewan

Pimpinan Pengadilan Republik Armenia (Board of Chairmen

of the Republic of Armenia Courts), dari antara hakim-hakim

pengadilan Republik Armenia dari yurisdiksi umum.

4) Satu hakim dari Pengadilan Kasasi (Cassation Court) yang

ditunjuk oleh Pengadilan Kasasi.

2. Informasi tentang anggota Komisi Pemilu Pusat harus diserahkan

kepada Staf Presiden Republik Armenia pada jam 18:00, tidak lebih

awal dari 40 hari, namun tidak lebih dari 10 sebelum berakhirnya

masa jabatan Komisi Pemilu Pusat. Entitas yang disebutkan di

dalam ayat 1 dari pasal ini wajib diberitahukan tentang berakhirnya

masa jabatan Komisi Pemilu Pusat oleh Pimpinan Komisi Pemilu

Pusat, tidak lebih dari 50 hari sebelum berakhirnya masa jabatan.

Komisi Pemilu Pusat yang baru harus dibentuk dan mengambil

alih kekuasaannya pada hari ke-60 setelah pembukaan sesi

Majelis Nasional yang baru. Komisi Pemilu Pusat yang baru akan

dianggap terbentuk, jika paling sedikit dua pertiga dari jumlah

anggota-anggotanya telah ditunjuk. Jika jumlah minimum anggota

Komisi belum ditunjuk pada saat tenggat waktu pembentukan

Komisi Pemilu Pusat, sesuai dengan persyaratan yang ditetapkan

di dalam ayat 1 Pasal ini, maka mereka ditunjuk oleh Presiden

Republik Armenia dari hakim-hakim Pengadilan Kasasi hingga

jumlah minimum tercapai.

3. Komposisi Komisi Pemilu Pusat harus disetujui oleh Keputusan

Presiden Republik Armenia atas dasar pencalonan yang dilakukan

oleh lembaga yang bertanggung jawab terhadap pembentukan

Komisi Pemilu Pusat.

4. (dihapuskan 03.07.02 HO-406-N)

5. (dihapuskan 03.07.02 HO-406-N)

6. Kegiatan Komisi Pemilu Pusat akan dikendalikan oleh Ketua

Komisi atau, sebagaimana ditugaskan olehnya, Wakil Ketua. Ketua

Komisi Pemilu Pusat, Wakil Pimpinan dan Sekretaris dipilih oleh

Komisi Pemilu Pusat pada sidang sesi pertamanya. Sesi pertama

Komisi Pemilu Pusat diadakan pada pukul 12:00 (siang) pada hari

Komisi dibentuk, dan dapat berlangsung hingga pukul 24:00. Sesi

tersebut akan diadakan di gedung administratif Komisi Pemilu

Appendix B

355

Pusat. Sesi pertama dipimpin oleh Ketua Komisi Pemilu Pusat

periode sebelumnya.

7. Hak untuk mencalonkan kandidat untuk posisi Ketua Komisi

Pemilu Pusat menjadi hak anggota Komisi Pemilu Pusat.

8. Jika hanya ada satu calon untuk posisi Ketua Komisi Pemilu

Pusat yang dipilih, calon tersebut dapat dikatakan terpilih, jika dia

menerima lebih dari setengah dari jumlah suara yang ada.

9. Jika dua calon untuk posisi Ketua Komisi Pemilu Pusat yang dipilih,

maka calon yang menerima suara yang lebih daripada yang lainnya

yang dikatakan terpilih menjabat Ketua Komisi Pemilu Pusat.

10. Jika terpilih lebih dari dua calon untuk jabatan Ketua Komisi Pemilu

Pusat yang dipilih, dan tidak ada dari mereka yang menerima

lebih dari setengah dari jumlah suara yang diberikan, maka

akan diadakan pemilihan putaran kedua untuk calon-calon yang

menerima suara terbanyak.

11. Jika Komisi Pemilu Pusat gagal untuk memilih seorang Ketua

selama sesi pertamanya, sesuai dengan prosedur yang telah

ditetapkan, maka dalam waktu tiga hari pemerintah wajib menunjuk

seorang Ketua di antara anggota-anggota Komisi Pemilu Pusat.

12. Pemilihan Wakil Ketua dan Sekretaris Komisi Pemilu Pusat diadakan

sesuai dengan prosedur untuk pemilihan pada Komisi Pemilu

Pusat sebagaimana ditetapkan di dalam Pasal ini (amendemen

dari 19.03.99 HO-286, 03.07.02 HO-406-N, 19.05.05 HO-101-N)

Pasal 36.Tata tertib Pembentukan Komisi Pemilu Teritorial (Territorial Electoral

Commissions)

1. Anggota Komisi-komisi pemilu Teritorial ditunjuk oleh anggota

Komisi Pemilu Pusat, berdasarkan prinsip “ satu anggota Komisi

Pemilu Teritorial setiap satu anggota Komisi Pemilu Pusat,” dari

antara orang-orang yang berpartisipasi di dalam pelatihan profesional

dan menerima kualifikasi yang layak, dengan pengecualian bahwa

anggota Komisi Pemilu Pusat, ditunjuk oleh Pengadilan Kasasi

(Cassation Court) dan Badan Pimpinan Pengadilan Republik

Armenia (Board of Chairmen of the Republic Armenia Courts),

yang akan menunjuk anggota Komisi-Komisi pemilu Teritorial di

antara hakim-hakim pengadilan umum. Komisi-Komisi pemilu

356


Teritoral akan dibentuk dan mengambil alih kekuasaan mereka

15 hari setelah Komisi Pemilu Pusat mengalihkan kekuasaannya.

Komisi-Komisi Pemilu Teritorial wajib dibentuk jika paling sedikit

dua pertiga jumlah anggota telah dibentuk. Jika jumlah minimum

anggota-anggota Komisi belum ditunjuk pada saat tenggat waktu

untuk pembentukan sebagaimana ditetapkan dalam ayat 1 Pasal

ini, maka mereka akan ditunjuk oleh Presiden Republik Armenia

dari antara hakim-hakim pengadilan umum Republik Armenia,

hingga jumlah minimum tercapai. Komposisi Komisi-komisi pemilu

Teritorial disetujui oleh sebuah keputusan Preseiden Republik

Armenia berdasarkan pencalonan yang dibuat oleh lembaga yang

bertanggung jawab membentuk Komisi-Komisi Pemilu Teritorial.

2. Informasi tentang anggota Komisi-Komisi pemilu Teritorial wajib

diserahkan kepada Komisi Pemilu Pusat paling sedikit sepuluh hari

sebelum Komisi-Komisi pemilu Teritorial dibentuk; Komisi Pemilu

Pusat wajib meneruskan informasi kepada Staf Presiden Republik

Armenia dalam waktu dua hari.

3. Kegiatan Komisi-Komisi pemilu Teritorial akan dikendalikan oleh

Para Ketua Komisi atau Para Wakil Ketua Komisi, sebagaimana

ditugaskan oleh Para Pimpinan.

4. Para Ketua, Wakil Ketua dan Sekretaris dari tiap-tiap Komisi Pemilu

Teritorial wajib dipilih oleh anggota-anggota Komisi Pemilu Teritorial

di antara anggota-anggota Komisi, di sesi pertama Komisi Pemilu

Teritorial. Sesi pertama Komisi Pemilu Teritorial berlangsung pada

pukul 12:00 (siang) pada hari Komisi Pemilu Teritorial dibentuk. Sesi

pertama dipimpin oleh Ketua Komisi Pemilu Teritorial sebelumnya.

5. Hak untuk mencalonkan kandidat untuk posisi Ketua sebuah

Komisi Pemilu Teritorial ada pada anggota Komisi Pemilu Teritorial

itu sendiri.

6. Para Ketua, Wakil Ketua dan Sekretaris Komisi Pemilu Teritorial

akan dipilih sesuai dengan prosedur untuk memilih Ketua Komisi

Pemilu Pusat.

7. Jika sebuah Komisi Pemilu Teritorial gagal untuk memilih Ketua

sesuai dengan prosedur yang ditetapkan dan dalam kerangka

waktu yang dipersyaratkan, maka Pemerintah dalam waktu tiga

hari akan menunjuk seorang Ketua, di antara anggota-anggota

Komisi Pemilu Teritorial.

Appendix B

357

8. (dihapuskan 03.07.02 HO-406-N) (amandemen 03.07.02 HO-406-N,

19.05.05 HO-101-N).

Georgia

Undang-undang Pemilu Terpadu (2001) (sebagaimana diamandemen)

Pasal 70.Hak Para Pemantau

1. Seorang pemantau memiliki hak:

a) Menghadiri dan mengawasi sesi komisi-komisi pemilu;

b) Berada di tempat pemungutan suara kapan pun pada saat

pemungutan suara, berpindah ke wilayah pemilihan tanpa

dibatasi dan mengawasi seluruh tahap proses pemungutan

suara dari setiap titik daerah pemilihan; (12.10.2004.N488)

c) Menggantikan, kapan pun pada hari pemungutan suara,

perwakilan organisasi terdaftar lainnya (dalam hal dimana

perwakilan tersebut ada);

d) Mengambil bagian dalam pemeriksaan kotak-kotak suara,

sebelum mereka disegel dan setelah mereka dibuka;

e) Mengawasi pendaftaran pemilih di daftar pemilih, penerbitan

surat suara dan amplop khusus serta verifikasinya, tanpa

mengganggu proses pemungutan suara;

f) Menghadiri prosedur penghitungan suara dan

menjumlahkan hasilnya;

g) Mengawasi proses pemungutan suara melalui kotak

suara bergerak;

h) Mengawasi penghitungan suara dalam kondisi yang

memastikan dapat dilihatnya surat suara;

i) Mengawasi proses komisi pemilu mengumpulkan ringkasan

protokol hasil pemilu dan berbagai dokumen lainnya;

j) Membahas dengan Pimpinan DEC mengenai permohonan/

keberatan terkait isu-isu yang berhubungan dengan tata tertib

pemungutan suara, dimana ia meminta reaksi dalam kasus

identifikasi sebuah pelanggaran tertentu;

358


k) Meminta pemilih untuk menunjukkan berapa banyak surat

suara dan amplop khusus yang ia pegang (14.08.2003 N

2965-rs);

l) Melakukan banding terhadap tindakan komisi pemilu kepada

komisi pemilu yang lebih tinggi atau pengadilan;

m) Mengawasi kotak suara, memasukkan amplop khusus ke

dalam surat suara, membuka kotak suara, menghitung surat

suara dan mengumpulkan protokol;

n) Memahami ringkasan protokol pemungutan suara dan hasil

pemilu, yang dikumpulkan oleh komisi-komisi pemilu.

2. Seorang pemantau tidak berhak untuk:

a) Melakukan intervensi dalam fungsi dan aktivitas komisi-

komisi pemilu;

b) Mempengaruhi kebebasan berekspresi kehendak pemilih;

c) Melakukan agitasi mendukung atau melawan subyek pemilu;

d) Memakai simbol-simbol atau tanda-tanda subyek

pemilu manapun;

e) Berada di tempat pemungutan suara tanpa tanda pengenal

pada hari pemungutan suara. (12.10.2004 488-IIs)

f) Melanggar berbagai persyaratan lainnya di dalam undang-

undang ini.

3. Tanggung jawab untuk pelanggaran hak yang diberikan oleh undang-

undang yang berlaku terhadap pemantau domestik/internasional,

subyek pemilu, perwakilan media massa atau intervensi dalam

aktivitas mereka didefinisikan sesuai dengan aturan yang ditetapkan

oleh peraturan perundang-undangan pemilu, administratif, dan/atau

pidana Georgia (28.12.2009.N2525).

4. Pelanggaran oleh pemantau, subyek pemilu dan perwakilan media

massa terhadap berbagai persyaratan sub ayat (a) (d) dari ayat 2

dari pasal ini melibatkan tanggung jawab mereka sesuai dengan

aturan yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan

pemilu (28.12.2009.N2525).

Pasal 77.Prosedur Banding dan Kerangka Waktu:

1. Pelanggaran peraturan perundang-undangan pemilu dapat diajukan

banding ke komisi pemilu yang relevan. Keputusan komisi pemilu

Appendix B

359

dapat dibanding hanya ke komisi pemilu yang lebih tinggi dan

hanya setelah pengadilan tersebut, sesuai dengan berbagai aturan

dan kerangka waktu yang ditentukan oleh pasal yang ada, kecuali

didefinisikan lain oleh undang-undang saat ini.

2. Keputusan Komisi Pemilu Wilayah (Precinct Election Commission)

dapat diajukan banding oleh komisi dalam 2 hari kalendar ke

Komisi Pemilu yang relevan, biasanya menguji pengaduan dalam

waktu 1 hari. Keputusan Komisi Pemilu Distrik (District Election

Commission) dapat diajukan banding ke Pengadilan Distrik/Kota

dalam 2 hari kalendar setelah keputusan dibuat. Pengadilan

Distrik/Kota mengadili pengaduan yang dimasukkan dalam 2

hari kalender. Keputusan Pengadilan Distrik/Kota dapat diajukan

banding ke Pengadilan Banding dalam waktu 2 hari kalender

sejak keputusan dibuat. Pengadilan Banding membuat keputusan

dalam 2 hari kalender setelah dimasukkannya banding. Keputusan

Pengadilan Banding bersifat final dan tidak dapat diajukan

dibanding (28.12.2009.N2525).

3. Berdasarkan pengajuan banding keputusan Komisi Pemilu Wilayah,

dalam kasus pengajuan banding keputusan Komisi Pemilu Distrik

ke CEC, permohonan/keberatan tetap tidak dipertimbangkan

(28.12.2009.N2525).

4. Komisi dapat mengajukan banding terhadap keputusan Komisi

Pemilu Distrik ke CEC, dalam waktu 2 hari kalender setelah

keputusan dibuat. CEC akan memeriksa pengaduan dalam 1 hari

kalender. Setelah keputusan CEC dibuat, keputusan tersebut

dapat dibanding ke Pengadilan Kota Tbilisi dalam 2 hari kalender.

Pengadilan Kota Tbilisi wajib mempertimbangkan pengaduan

dalam 2 hari kalender. Keputusan Pengadilan Kota Tbilisi dapat

dibanding ke Pengadilan Banding (Court of Appeal) dalam 2

hari kalender setelah keputusan dibuat. Setelah dimasukkan

pengaduan, Pengadilan Banding wajib membuat keputusan dalam

2 hari kalender. Keputusan Pengadilan Banding bersifat final dan

tidak dapat diajukan banding (28.12.2009.N2525).

5. Keputusan CEC dapat diajukan banding ke Pengadilan Kota Tbilisi

dalam 2 hari kalender setelah keputusan dibuat. Pengadilan

memeriksa pengaduan dalam 2 hari kalender. Keputusan

Pengadilan Kota Tbilisi wajib dibuat dalam 2 hari kalender

360


setelah pengaduan dimasukkan, yang dapat diajukan banding

ke Pengadilan Banding (Appelate Court) dalam 2 hari kalender.

Keputusan Pengadilan Banding bersifat final dan tidak dapat

diajukan banding (28.12.2009.N2525).

6. Dalam hal pengajuan keberatan/gugatan ke pengadilan, pengadilan

pertama-tama berkewajiban, untuk memberitahukan Komisi

Pemilu Pusat/Distrik tentang penerimaan permohonan/keberatan

dan kedua, memberitahukan Komisi mengenai keputusan

yang dibuat. Keputusan Pengadilan Distrik/Kota seharusnya

dikirimkan kepada pihak-pihak yang terlibat sebelum pukul 12:00

keesokan harinya.

7. Selama sidang pembacaan gugatan/pembelaan, jika pihak yang

terlibat tidak hadir, pengadilan membuat keputusan dengan

menyelidiki materi yang termasuk dalam perkara, dan menurut

ketentuan pasal-pasal 4, 17, 19 Undang-Undang Prosedur

Administrasi (Administrative Procedural Code) Georgia.

8. Permohonan/gugatan/keberatan yang dipertimbangkan untuk

dimasukkan ke Komisi Pemilu atau kepada Pengadilan setelah

didaftarkan di Komisi Pemilu yang relevan atau di Pengadilan

yang bersangkutan.

9. Pengajuan permohonan/gugatan/keberatan kepada Komisi Pemilu

atau Pengadilan tidak menghentikan proses keputusan yang

sedang diajukan banding.

10. Merupakan hal yang dilarang untuk memperpanjang jangka

waktu banding dan penyelesaian pengaduan, jika Undang-

Undang tidak mempertimbangkan selain daripada periode waktu

yang ditentukan.

11. Permohonan/gugatan/keberatan tentang sengketa pemilu yang

disebutkan pasal 771, yang dimasukkan ke komisi pemilu atau ke

pengadilan oleh orang-orang yang tidak ditetapkan oleh pasal yang

sama, tidak akan diperiksa.

12. Kerangka waktu dan aturan untuk mengajukan banding atas

keputusan komisi pemilu dan pelanggaran undang-undang

pemilu, juga kerangka waktu mengatur pertimbangan dan

proses pengambilan keputusan dari permohonan/keberatan dan

akhirnya orang-orang yang berhak membawa gugatan, ditentukan

Appendix B

361

oleh peraturan perundang-undangan Georgia, kecuali diberikan

sebaliknya di dalam undang-undang saat ini (21.03.08.N6013)

13. Selama pemilu diadakan di bawah kewenangan Komisi Tinggi

Pemilu (High Election Commission) dari republik yang otonom, jika

pelanggaran undang-undang pemilu terjadi, pengertian dan kerangka

waktu sebuah banding terhadap pelanggaran tersebut dapat ditangani

oleh prosedur yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan

sebuah republik yang otonom (15.07.2008 N231).

14. Sejak pengumuman hari pemilu hingga berakhirnya, pengajuan

permohonan/keberatan dimungkinkan dari pukul 10:00 hingga

20:00 hari kalender (28.12.2009. N2525).

Kosovo

Undang-undang Pemilu (No.03-L073) (2008) (sebagaimana diamandemen)

Pasal 56.Hak dan kewajiban Pemantau:

56.1. Seorang pemantau memiliki hak untuk:

a) mengawasi tanpa halangan persiapan dan pelaksanaan

Pemilu, termasuk rapat-rapat pasca-pemilu, sidang dan

aktivitas terkait pemilu, pengaduan dan banding terhadap

hasil pemilu, dan penentuan kandidat yang menang;

b) memasukkan komentar secara tertulis kepada komisi pemilu

dan panitia pemungutan suara;

c) mengawasi pengemasan, transfer, pengiriman, penanganan,

penghitungan, penyimpanan, dan pengrusakan surat suara;

d) memperoleh salinan berbagai keputusan, protokol,

tabulasi, catatan rapat dan dokumen pemilu lainnya selama

keseluruhan proses pemilu, termasuk proses sebelum dan

sesudah pemilu.

56.2. Selama proses pemilu, termasuk proses pendaftaran pemilih,

seorang pemantau yang terakreditasi dapat memasukkan

pengaduan pelanggaran berbagai Aturan, Keputusan

Administratif, Aturan Pemilu atau Tata Tertib Administratif yang

berlaku kepada CEC sesuai dengan prosedurnya.

362


56.3. Seorang pemantau memiliki kewajiban untuk:

a) menghormati berbagai persyaratan menurut undang-undang

ini dan aturan CEC;

b) mengenakan kartu identitas pemantau di tempat yang mudah

dilihat ketika pemantau terlibat dalam kegiatan pemantauan;

c) tidak mengenakan tanda-tanda yang menyolok yang

dapat berfungsi sebagai alat propaganda atau yang dapat

mempengaruhi kehendak para pemilih atau mengidentifikasi

mereka dengan entitas politik atau kandidat tertentu; dan

d) tidak melakukan pelanggaran hak pemilih untuk surat suara

yang rahasia dan yang menghambat proses pemungutan

suara dan administrasi pemilu.

56.4. Sebuah organisasi pemantau dapat mengirimkan satu pemantau

ke rapat-rapat CEC dan MEC.

Nigeria

Undang-undang Pemilu (2010)

Pasal 75.Sertifikat Hasil

(1) Sertifikat Hasil yang disegel di sebuah pemilu dalam bentuk yang

disetujui wajib diterbitkan dalam 7 hari kepada setiap kandidat

yang memenangkan pemilu di bawah Undang-Undang ini:

Dengan syarat bahwa dimana Pengadilan Banding (Court of Appeal)

atau Mahkamah Agung (Supreme Court) sebagai Pengadilan

Banding (Appelate Court) terakhir dalam gugatan pemilu manapun

karena putusannya mungkin akan membatalkan Sertifikasi Hasil

kandidat manapun, Komisi wajib dalam 48 jam setelah diterimanya

perintah Pengadilan tersebut menerbitkan kandidat yang berhasil

dengan Sertifikat Hasil yang sah.

(2) Dimana Komisi menolak dan, atau mengabaikan untuk

menerbitkan sertifikat hasil, sebuah salinan sertifikat asli dari

Perintah Pengadilan Yurisdiksi yang Berkompeten, ipso facto,

adalah memadai untuk maksud pengucapan sumpah kandidat

yang dideklarasikan sebagai pemenang oleh Pengadilan tersebut.

Appendix B

363

Pasal 133.Prosedur untuk Menguggat sebuah Pemilu

(1) Tidak ada pemilu dan hasil sebuah pemilu di bawah Undang-

Undang ini yang dipertanyakan dengan cara selain daripada lewat

sebuah gugatan yang pemilu yang tidak perlu atau hasil yang tidak

perlu (di Undang-Undang ini dirujuk sebagai “gugatan pemilu”)

yang diajukan ke Tribunal atau pengadilan yang kompeten sesuai

dengan ketentuan Konstitusi atau Undang-Undang ini, dimana

orang yang dipilih atau hasilnya tergabung sebagai satu pihak.

(2) Di bagian ini “Tribunal atau pengadilan” berarti –

(a) dalam kasus pemilu Presiden atau Gubernur, pengadilan

tingkat banding (court of Appeal); dan

(b) Dalam kasus pemilu lainnya di bawah Undang-Undang ini,

tribunal pemilu yang ditetapkan di bawah Konstitusi atau

Undang-Undang ini.

(3) Badan Pengadilan Pemilu wajib –

(a) Dibentuk tidak lebih dari 14 hari sebelum pemilu; dan

(b) ketika dibentuk, membuka kepaniteraannya 7 hari

sebelum pemilu.

Pasal 134.Waktu untuk Mengajukan Gugatan Pemilu

(1) Sebuah gugatan pemilu harus diajukan dalam waktu 21 hari

setelah tanggal pengumuman hasil pemilu;

(2) Tribunal Pemilu wajib menyampaikan keputusannya secara tertulis

dalam 180 hari dari tanggal dimasukkannya gugatan;

(3) Sebuah banding dari keputusan Tribunal atau pengadilan pemilu

wajib disidangkan atau ditolak dalam waktu 90 hari dari tanggal

penyampaian keputusan Tribunal;

(4) Pengadilan dalam seluruh banding dari Tribunal Pemilu dapat

mengadopsi praktik pertama-tama memberikan keputusannya

dan menulis pertimbangan hukumnya belakangan;

Pasal 142.Sidang Gugatan Pemilu yang Dipercepat

Tanpa praduga ketentuan bagian 294 subbagian (1) dari Konstitusi Republik

Federal Nigeria sebuah gugatan pemilu dan banding yang muncul di

364


bawah Undang-Undang ini akan ditangani melalui sidang yang dipercepat

dan akan menjadi preseden bagi seluruh kasus lainnya di hadapan Tribunal

atau pengadilan.

Thailand

Undang-undang Organik tentang Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Penetapan Senator (2010)

§57.Tidak ada Pejabat Negara yang, dengan melaksanakan fungsinya

secara tidak sah, melakukan tindakan yang menguntungkan atau tidak

menguntungkan kepada kandidat atau partai politik.

Pelaksanaan fungsi yang tidak sah di bawah paragraf satu harus tidak

termasuk kinerja tugas dalam sebuah posisi biasa suatu pejabat negara

atau nasihat atau bantuan dalam sebuah pemilu kandidat atau partai politik

yang tidak relevan dengan kinerja tugas-tugasnya, terkait apakah tindakan

tersebut menguntungkan atau tidak menguntungkan kandidat atau partai

politik manapun.

Dalam hal dimana tampaknya terdapat bukti yang meyakinkan dari

pelanggaran apapun dari ketentuan paragraf satu, Komisi Pemilu wajib,

jika menjadi opini bahwa ada tindakan apapun bisa menguntungkan atau

tidak menguntungkan bagi kandidat atau partai politik manapun, memiliki

kekuasaan untuk memerintahkan pejabat Negara untuk menghentikan

atau menunda aksi tersebut. Untuk maksud ini, komisi pemilu wajib

memberitahukan atasan atau pengawas pejabat tersebut untuk

memerintahkan bahwa pejabat tersebut wajib melepaskan jabatannya

sementara atau wajib melampirkan ke Kementerian, Sub-Kementerian,

Departemen, kantor pusat Changwat atau kantor Amphoe di dalam atau

di luar konstituensi atau untuk melarang orang tersebut untuk memasuki

konstituensi manapun.

§103.Sebelum pengumuman hasil pemilu, jika Komisi Pemilu mempertimbangkan

bahwa, setelah penyelidikan dan pemeriksaan, terdapat bukti bahwa

Appendix B

365

seorang kandidat melakukan pelanggaraan terhadap Undang-Undang

Organik, Peraturan atau Pemberitahuan Komisi Pemilu, atau situasi

menunjukkan bahwa seorang kandidat menyebabkan orang lainnya untuk

melakukan tindakan tersebut, mendukung atau berkomplot melakukan

tindakan tersebut, mengetahui dan tidak menghentikan tindakan tersebut,

dan jika Komisi Pemilu mempertimbangkan bahwa tindakan tersebut

mungkin menyebabkan pemilu menjadi tidak jujur dan tidak adil, maka

Komisi Pemilu wajib memerintahkan penghapusan hak pencalonan untuk

setiap kandidat yang melakukan tindakan tersebut untuk periode satu

tahun efektif dari tanggal perintah Komisi Pemilu.

Jika tampak bukti yang meyakinkan bahwa seorang pemimpin atau

anggota Komite Eksekutif dari partai politik berkomplot atau mengabaikan

atau telah mengetahui tetapi tidak menghapuskan atau memperbaiki,

untuk tujuan pemilu yang jujur dan adil, tindakan dibawah ayat satu,

partai politik akan dianggap telah melakukan melakukan sebuah tindakan

untuk memperoleh kekuasaan untuk menguasai negara dengan cara

yang tidak sesuai dengan modus operandi sebagaimana diatur dalam

Konstitusi. Dalam kasus tersebut, Komisi Pemilu akan, di bawah Undang-

Undang Organik tentang Partai-Partai Politik, mengajukan mosi kepada

Mahkamah Konstitusi untuk membubarkan partai politik. Dalam kasus

dimana Mahkamah Konstitusi memerintahkan pembubaran partai politik,

Mahkamah Konstitusi wajib menghapuskan hak pencalonan pimpinannya

dan anggota Komite Eksekutif dari partai politik tersebut untuk periode

lima tahun efektif dari tanggal perintah pembubaran.

Dalam hal dimana tampak bagi Komisi Pemilu bahwa terdapat pelanggaran

di bawah ayat satu, terlepas dari tindakan yang dilakukan oleh perorangan

manapun, jika Komisi Pemilu memandang bahwa seorang kandidat

atau partai politik memperoleh manfaat dari tindakan tersebut, Komisi

Pemilu memiliki kekuasaan untuk memerintahkan kandidat atau partai

politik menghentikan atau meneruskannya dalam rangka memperbaiki

ketidakjujuran dan ketidakadilan dalam batas waktu yang disarankan.

Dalam kasus dimana kandidat atau partai politik, tanpa alasan yang masuk

akal, gagal untuk melaksanakan perintah Komisi Pemilu, harus diasumsikan

bahwa kandidat merupakan pendukung tindakan tersebut atau partai

politik berkomplot melakukan tindakan tersebut, kecuali kasus dimana

366


kandidat atau partai politik membuktikan bahwa mereka tidak berkomplot

melakukan hal tersebut.

Penyelesaian Komisi Pemilu untuk menghapus hak pencalonan di

bawah Bagian ini harus sesuai dengan Undang-Undang Organik tentang

Komisi Pemilu.

Ketika terdapat perintah untuk menghapus hak pencalonan dari seorang

kandidat atau Mahkamah Konstitusi memerintahkan penghapusan hak

pencalonan bagi seorang pemimpin atau anggota Komite Eksekutif partai

politik, dimulainya prosedur pidana terhadap kandidat, pemimpin atau

anggota Komite Eksekutif partai politik juga bisa dipertimbangkan. Dalam

kasus tersebut, wajib dipandang bahwa Komisi Pemilu adalah orang

yang dirugikan di bawah Undang-Undang Hukum Acara Pidana (Criminal

Procedure Code).

Dalam hal dimana sebuah perintah untuk menghapuskan hak pencalonan

di bawah Bagian ini dilakukan setelah hari pemungutan suara tetapi

sebelum hari pengumuman hasil pemilu dan kandidat yang memiliki hak

pencalonan dihapuskan, merupakan kandidat di basis daerah pemilihan

yang menerima sejumlah suara yang mencukupi untuk dipilih di daerah

pemilihan tersebut, Komisi Pemilu akan memerintahkan sebuah pemilu

baru agar daerah pemilihan tersebut memiliki jumlah kandidat terpilih

yang mencukupi.

§107.Dalam hal dimana selama periode di bawah Bagian 49 terdapat bukti

yang meyakinkan bahwa seseorang memberikan, menawarkan untuk

memberikan atau berjanji untuk memberikan uang atau harta benda untuk

kepentingan mendorong seorang pemilih untuk memilih kandidat atau

partai politik tertentu atau untuk abstain dari memberikan suara kepada

kandidat atau partai politik atau menyiapkan uang atau harta benda untuk

perbuatan tersebut, Komisi Pemilu memiliki kekuasaan untuk menyita

uang atau harta benda orang tersebut secara sementara hingga pengadilan

menerbitkan sebuah keputusan.

Appendix B

367

Komisi Pemilu akan mengajukan sebuah mosi kepada Pengadilan Changwat

atau Pengadilan Perdata yang yurisdiki penyitaannya berlangsung dalam

tiga hari dari tanggal penyitaan di bawah ayat satu. Ketika Pengadilan

menerima mosi, Pengadilan wajib melaksanakan penyelidikan ex parte yang

harus selesai dalam lima hari dari tanggal mosi diterima. Jika Pengadilan

mempertimbangkan bahwa uang atau harta benda di dalam mosi secara

tidak sah digunakan untuk pemilu, pengadilan akan memerintahkan

penyitaan uang atau harta benda hingga pengumuman hasil pemilu.

Ukraina

Undang-undang Ukraina tentang Pemilu Wakil Rakyat Ukraina (People’s Deputies of Ukraine) (2007)

Pasal 59.Deposit Moneter

1. Deposit moneter berbentuk dua ribu kali gaji minimum dan

dibayarkan oleh pihak (blok) dalam bentuk tunai kepada rekening

khusus Komisi Pemilu Pusat (Central Election Commission).

2. Jika Komisi Pemilu Pusat mengadopsi sebuah keputusan untuk

menolak pendaftaran seluruh kandidat untuk wakil, deposit

moneter yang dibayarkan akan ditransfer ke rekening pihak (blok)

dalam waktu lima hari setelah keputusan tersebut dikeluarkan.

3. Ketika sebuah keputusan tentang pendaftaran seluruh kandidat

untuk wakil, termasuk daftar pemilih suatu pihak (blok) sesuai

dengan paragraf empat Pasal 62 dan paragraf sepuluh Pasal

63 Undang-Undang ini, dibatalkan, deposit moneter akan

ditransfer ke Anggaran Negara Ukraina dalam lima hari setelah

keputusan dikeluarkan.

4. Deposit moneter akan dikembalikan ke para pihak (blok-blok),

yang mengambil bagian dalam pembagian mandat wakil.

5. Deposit moneter, yang dibayarkan suatu pihak (blok) yang tidak

mengambil bagian dalam pembagian mandat wakil, akan ditransfer

ke Anggaran Negara Ukraina dalam waktu delapan hari setelah

pengumuman resmi hasil pemilu.

368


Pasal 60.Pengumuman Kekayaan dan Penghasilan Kandidat untuk Wakil Rakyat

1. Pengumuman kekayaan dan penghasilan seorang kandidat

untuk wakil pada tahun sebelum dimulainya proses pemilu harus

dilakukan sendiri oleh kandidat tersebut.

2. Menteri Keuangan Ukraina harus menyetujui format deklarasi

kekayaan dan penghasilan seorang kandidat untuk wakil tidak

lebih dari seratus tiga puluh hari sebelum hari pemungutan suara.

3. Komisi Pemilu Pusat dapat meminta informasi ke Kantor

Administrasi Pajak Negara (State Tax Administration) dan

menunjuknya untuk memverifikasi informasi yang dibuat dalam

deklarasi kekayaan dan penghasilan seorang kandidat untuk wakil.

4. Kesalahan dan ketidakakuratan yang terungkap di dalam deklarasi

harta benda dan penghasilan dapat diperbaiki dan bukan menjadi

alasan untuk penolakan pencalonan seorang kandidat untuk wakil.

Pasal 61.Prosedur Pendaftaran Kandidat untuk Wakil

1. Para kandidat untuk wakil yang termasuk dalam daftar suatu

pihak (blok) akan didaftarkan oleh Komisi Pemilu Pusat dengan

kondisi penyerahan dokumen yang diatur oleh Pasal 58 Undang-

Undang ini.

2. Penyerahan berbagai dokumen untuk pendaftaran kandidat untuk

wakil ke Komisi Pemilu Pusat harus selesai tidak lebih dari delapan

puluh lima hari sebelum hari pemungutan suara.

3. Seseorang yang dimasukkan ke dalam daftar kandidat untuk

wakil oleh suatu pihak (blok), yang pada hari partai (blok) tersebut

menyerahkan pernyataan tentang pendaftaran kandidat untuk

wakil, gagal untuk menyerahkan pernyataan yang memberikan

izin untuk maju sebagai kandidat untuk wakil dari partai (blok)

tersebut, akan dipertimbangkan untuk dikecualikan dari daftar

kandidat partai (blok) tersebut sejak hari pihak (blok) tersebut

menyerahkan pernyataan menurut sub-ayat 1 dari ayat satu dari

Pasal 58 Undang-Undang ini. Sebuah pernyataan dari orang ini,

yang memberikan izin untuk maju, yang diserahkan setelah partai

(blok) tersebut telah menyerahkan pernyataan tentang pendaftaran

para kandidat untuk wakil, tidak dapat diterima.

Appendix B

369

4. Seseorang yang termasuk dalam daftar kandidat pada suatu

partai (blok) memiliki hak untuk menarik kembali pernyataan

persetujuannya untuk maju sebagai kandidat sebagai wakil

sampai hari pendaftaran. Dari saat ketika Komisi Pemilu Pusat

menerima sebuah pernyataan untuk menarik persetujuan untuk

maju sebagai kandidat untuk wakil, orang tersebut akan dianggap

dikecualikan dari daftar partai (blok). Komisi Pemilu Pusat akan

memberitahukan partai (blok tersebut) secara tertulis tentang

penerimaan pernyataan tersebut paling lambat satu hari setelah

penerimaaan pernyataan tersebut. Sebuah pernyataan ulang dari

persetujuan seseorang untuk maju sebagai kandidat untuk wakil

dari suatu pihak (blok), tidak dapat diterima.

5. Seseorang yang termasuk dalam beberapa daftar pemilu

partai-partai (blok-blok) menurut pernyataan tertulis tentang

persetujuannya maju sebagai kandidat untuk wakil atas nama

pihak-pihak ini, harus dikeluarkan dari seluruh daftar dimana dia

dimasukkan melalui keputusan Komisi Pemilu Pusat.

6. Dalam hal pelaksanaan pemilu reguler dari wakil rakyat, Komisi

Pemilu Pusat akan, dalam waktu tidak lebih dari hari ke-17 setelah

penerimaan sebuah pernyataan dan berbagai dokumen yang

diperlukan yang terlampir tentang pendaftaran kandidat untuk

wakil, mengeluarkan keputusan untuk mendaftarkan kandidat

untuk wakil atau menolak pendaftaran (Paragraf enam dari Pasal

61 dengan amandemen yang dibuat sesuai dengan UU No 1114-V

pada 01.06.2007)

7. Daftar dan urutan kandidat untuk wakil dalam daftar kandidat

ditentukan oleh suatu partai (blok) tidak dapat diubah setelah

pendaftaran mereka oleh Komisi Pemilu Pusat, kecuali untuk

pengecualian beberapa kandidat tertentu dari daftar dalam kasus

sebagaimana digambarkan oleh Undang-Undang ini.

8. Jika para kandidat untuk wakil didaftarkan, perwakilan partai (blok)

di Komisi Pemilu Pusat harus diberikan pengesahan kandidat untuk

wakil dalam bentuk yang ditetapkan oleh Komisi Pemilu Pusat,

bersama dengan salinan keputusan untuk mendaftarkan kandidat

dalam tiga hari setelah keputusan yang terkait dikeluarkan.

Daftar kandidat untuk wakil suatu partai (blok) bersama dengan

370


keputusan tentang pendaftaran harus dipublikasikan di surat kabar

Holos Ukruayiny dan Uriadovyy Kuryer dalam waktu yang sama

9. Jika Komisi Pemilu Pusat mengungkapkan tanda-tanda adanya

pelanggaran ayat satu dari Pasal 37 Konstitusi Ukraina dalam

dokumen, yang diserahkan oleh suatu partai (blok), ia berkewajiban

untuk menyampaikannya ke Kementerian Kehakiman Ukraina

tentang dimasukkannya permohonan tersebut ke Mahkamah Agung

Ukraina terkait pelarangan aktivitas partai tersebut. Pertimbangan

isu pendaftaran kandidat untuk para wakil dari partai (blok) ini harus

ditunda hingga keputusan pengadilan memiliki dampak hukum.

Zambia

Undang-undang Pemilu (2006)

§102.Pengadilan Gugatan Pemilu

(1) Suatu gugatan pemilu dapat disidangkan dan diputuskan oleh

Pengadilan Tinggi lewat sidang terbuka, dalam waktu seratus

delapan puluh hari dari pendaftaran gugatan pemilu sebagaimana

diatur di bawah bagian sembilan puluh tujuh:

Dengan syarat bahwa dimana sebuah gugatan pemilu tidak

disidangkan dan diputuskan dalam masa yang dirinci di dalam

sub bagian ini karena kegagalan dari pihak penggugat secara

aktif memperkarakan gugatannya, Pengadilan Tinggi wajib

membatalkan gugatan tersebut untuk diperkarakan.

(2) Pengadilan Tinggi dapat menunda sidang gugatan pemilu dari

waktu ke waktu dan dari tempat ke tempat.

(3) Sesuai dengan ketentuan Undang-Undang ini, Pengadilan Tinggi

dalam hal sidang sebuah gugatan pemilu, dapat melaksanakan

kewenangannya dalam yurisdiksi perdata, sebagaimana

dipandang layak.

(4) Pada sidang sebuah gugatan pemilu, sebuah verbatim (detail) dari

seluruh bukti yang diberikan secara lisan di dalam pengadilan harus

diambil dan ditranskrip, dan catatan tersebut harus disampaikan

kepada Komisi oleh Pencatat, pada akhir persidangan.

“Dari gambaran umum yang luas tentang setiap topik hingga ilustrasi yang meyakinkan dari berbagai praktik dan prosedur khusus, GUARDE menerapkan standar-standar internasional untuk berbagai persoalan praktis. Dengan melakukan hal tersebut, GUARDE menyoroti topik-topik yang paling relevan yang termasuk penyelesaian keberatan Pemilu, dan memberikan berbagai jawaban untuk berbagai pertanyaan yang seharusnya ditanyakan oleh administrator, arbitrator dan hakim Pemilu”

Barry H. Weinberg Mantan Pejabat Ketua, Seksi Pemilu, Divisi Hak Sipil

Departemen Kehakiman Amerika Serikat (Former Acting Chief, Voting Section of the Civil Rights Division United States Department of Justice)

International Foundation for Electoral Systems

1850 K Street, NW

Fifth Floor

Washington, D.C. 20006

USA

Tel: +1.202.350.6700

Fax: +1.202.350.6701

www.IFES.org

© IFES 2011