PENELITIAN INTERNAL DOSEN

PEMILIHAN KEPALA DAERAH SECARA LANGSUNG DENGAN SISTEM

NOKEN DI PAPUA

Peneliti :

Lisda Syamsumardian, S.H., M.H.

NIDN: 0312078103

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS PANCASILA

2016

DAFTAR ISI

BAB 1 PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

1.2 Identifikasi Masalah

1.3 Tujuan Penelitian

1.4 Kegunaan Penelitian

1.5 Kerangka Pemikiran

1.6 Metode Penelitian

BAB II Suatu Tinjauan Hukum Tentang Pemiihan Kepala Daerah Secara

Langsung dan Metode Pemilihan Langsung “Noken” Pada Provinsi

Papua.

2.1 Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung Setelah Amandemen

Undang-Undang Dasar 1945

2.2 Pemilihan Kepala Daerah Menurut Undang-undang 23 Tahun 2014

2.3 Pemilihan Kepala Daerah

2.4 Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung Dapat Menciptakan

Pemberdayaan Masyarakat dan Kepemimpinan Daerah yang Arif dan

Bijaksana

2.5 Model Pilkada

2.6 Kedududukan Wakil Kepala Daerah

2.7 Permasalahan Yang Muncul Dalam Pilkada Langsung

2.8 Latar Belakang Pemilihan Langsung Di Provinsi Papua dengan

Metode (Noken)

BAB III Implementasi Pemilihan Kepala Daerah Langsung Oleh Rakyat Dan

Dampak Positif Serta Negatif.

3.1 Implementasi PemilihN Kepala Daeran Secara Langsung Pada

Provinsi Papua

3.2 Dampak Positif Negatif Pemilihan Kepala Daerah langsung

3.3 Data Yang dirilis Beberapa Lembaga Dalam Hasil Perhitungan Suara

Serta Dampak Penyalahgunaan Hasil Pemilihan Kepala Daerah

Secara Langsung

BAB IV KESIMPULAN

SARAN

1

BAB I

A. Latar Belakang

Praktik penyelenggaraan pemerintahan lokal di Indonesia telah mengalami

kemajuan sejak masa reformasi, ini dapat dilihat dari diberlakukannya undang-

undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dengan diberlakukannya

undang -undang ini, hubungan antara pemerintah pusat dan daerah menjadi lebih

desentralistis, dalam arti sebagian besar wewenang dibidang pemerintahan diserahkan

kepada daerah. Secara umum undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah ini telah banyak membawa kemajuan bagi daerah dan juga bagi

peningkatan kesejahteraan masyarakat. Namun demikian disisi lain, undang-undang

ini dalam pelaksanaannya juga telah menimbulkan dampak negatif, antara lain

tampilnya kepala daerah sebagai raja-raja kecil didaerah karena luasnya wewenang

yang dimiliki, tidak jelasnya hubungan hierarkis dengan pemerintahan diatasnya,

tumbuhnya peluang korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) di daerah-daerah akibat

wewenang yang luas dalam pengelolaan kekayaan dan keuangan daerah serta “money

politic” yang terjadi dalam pemilihan kepala daerah

Pelaksanaan PILKADA Langsung merupakan sebuah peningkatan demokrasi

ditingkat lokal, dengan adanya demokrasi dalam sebuah negara, berarti dalam Negara

2

tersebut menjalankan demokrasi yang menjunjung tinggi aspirasi, kepentingan dan

suara rakyatnya.1

Salah satu aspek penting dalam penyelenggaraan otonomi daerah setelah

reformasi di Indonesia adalah semakin menguatnya peran kepala daerah dalam

penyelengaraan pemerintahan. Hal tersebut dapat dilihat dari ketentuan dalam Pasal

25 Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004 yang telah diubah dengan Undang-

Undang Nomer 12 Tahun 2008 tentang Pemerintahan Daerah. Selain memiliki tugas

dan wewenang untuk memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan

kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD, kepala daerah juga memiliki tugas dan

wewenang penting lain yakni: (a) mengajukan rancangan Perda; (b) menetapkan

Perda yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD; (c) menyusun dan

mengajukan rancangan Perda tentang APBD kepada DPRD untuk dibahas dan

ditetapkan bersama; (d) mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah; (e) mewakili

daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk

mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan (f) melaksanakan

tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan.2

Mengingat menguatnya peran kepala daerah pada era reformasi tersebut maka

menjadi konsekuensi logis apabila cara pengisian jabatan kepala daerah menjadi

salah satu isu strategis yang mendapat perhatian serius. Bahkan tidak kurang

1 https://webandikamongilala.wordpress.com/2010/09/01/teori-mengenai-pilkada-di-indonesia di

unduh tgl 2 september 2015 2 Eko Prasojo, Irfan Ridwan Maksum, dan Teguh Kurniawan, Desentralisasi Pemerintahan Daerah:

Antara Model Demokrasi Lokal & Efisiensi Struktural, Gramedia, Jakarta, 2008, hlm. 9.

3

konstitusi hasil amandemen mengulas secara eksplisit masalah ini. Dasar

konstitusional mengenai pemilihan kepala daerah diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD

1945 yang berbunyi: Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala

pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.

Pengaturan mengenai sistem pemilihan kepala daerah lebih lanjut diatur

dengan undang-undang. Pasca reformasi telah 2 (dua) undang-undang mengatur

mengenai otonomi daerah, yang berkenaan dengan pemilihan kepala daerah yakni

Undang-Undang Nomer 22 Tahun 1999 yang kemudian diganti oleh Undang-Undang

Nomer 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Menurut ketentuan dalam

Undang-Undang Nomer 22 Tahun 1999, kepala daerah dipilih melalui DPRD,

sedangkan menurut Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004 kepala daerah dipilih

secara langsung oleh rakyat.

Pengaturan mengenai pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat

tercantum dalam Pasal 24 ayat (5) Undang Undang Nomer 32 Tahun 2004 yang

menyebutkan: ”Kepala daerah dan wakil kepala daerah sebagaimana dimaksud pada

ayat (2) dan ayat (3) dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat di

daerah yang bersangkutan”. Melihat bunyi ketentuan ini maka dapat dikatakan bahwa

Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004 telah menutup kemungkinan kepala daerah

dipilih secara tidak langsung oleh rakyat atau melalui perwakilan/DPRD.

Ketentuan tersebut lebih lanjut diatur dalam Pasal 56 ayat (1) Undang-

Undang Nomer 32 Tahun 2004 yang menyebutkan: ”Kepala daerah dan wakil kepala

daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis

4

berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil”. Aturan tersebut

menegaskan bahwa pemilihan kepala daerah harus dilakukan secara demokratis.

Meskipun pengertian secara demokratis dapat diartikan secara langsung ataupun

melalui perwakilan, namun pemilihan tersebut harus berdasarkan asas langsung,

umum, bebas, rahasia, jujur dan adil. Mengingat asas ”langsung” tersebut maka

secara implisit Pasal 56 ayat (1) ini juga mengamanatkan pemilihan kepala daerah

secara demokratis yang dilakukan secara langsung. Dengan adanya ketentuan Pasal

56 ayat (1) ini sekali lagi ditegaskan bahwa Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004

memang mengamanatkan pemilihan kepala daerah dilakukan secara langsung oleh

rakyat.

Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah yang dilaksanakan secara

langsung sebagai bagian dari reformasi politik dan demokratisasi mulai dilaksanakan

pada tahun 2005. Hal ini diharapkan akan menciptakan perekrutan pemimpin lokal

dengan standar yang jelas dan transparan, sehingga mampu menumbuhkan sikap

kepercayaan masyarakat.3 Akan tetapi setelah lima tahun berjalan sejak berlakunya

Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004, pemilihan kepala daerah secara langsung

banyak mendapat sorotan dan nampaknya memang perlu dipikirkan kembali. Hal ini

bukan berarti melangkah mundur tetapi untuk melihat apakah pelaksanaan pemilihan

kepala daerah secara langsung memang sejalan dan bermanfaat bagi pelaksanaan

3 Loc. Cit, Eko Prasojo, hlm. 17.

5

otonomi daerah4. Sebab pernah dilansir oleh Kemendagri, bahwa lebih dari 160

kepala daerah yang telah dan akan dibawa ke Pengadilan. Semuanya terkait kasus

korupsi dana APBD. Hampir semua kepala daerah yang bermasalah tersebut

merupakan hasil dari proses pemilihan kepala daerah langsung5.

Berdasarkan uraian di atas, pemerintah telah mengajukan 2 (dua) kali usulan

revisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah, khususnya mengenai pemilihan kepala

daerah. Revisi pertama adalah usulan pemilihan gubernur melalui DPRD, kemudian

usulan tersebut dicabut oleh pemerintah sendiri dengan usulan perubahan kedua, yaitu

bupati dan walikota dipilih melalui DPRD, akan tetapi ada perubahan kembali yaitu

gubernur dipilih secara langsung oleh rakyat.6

Saat itu DPR telah mengesahkan dua (2) RUU menjadi Undang-undang yaitu

Undang-Undang Nomer 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-

Undang Nomer 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota

melalui DPRD. Setelah disahkannya kedua (2) Undang-undang tersebut oleh DPR,

kemudian munculah penolakan dari masyarakat yang tidak menghedaki pemilihan

kepala daerah melalui DPRD. Dengan munculnya penolakan dari masyarakat pada

saat ini, Presiden SBY selanjutnya menerbitkan PERPU yaitu Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-undang (PERPU) Nomer 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan

Gubernur, Bupati, dan Wali Kota Secara Langsung; dan Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-undang (PERPU) Nomer 2 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

4 Janedjri M. Gaffar, Politik Hukum Pemilu: Pemikiran Ulang Pemilihan Kepala Daerah, Penerbit

Konstitusi Press, Jakarta, 2012, hlm. 121-122.

6 Aturan Pemilihan Gubernur Direvisi, Jakarta, 2009,. Webside:www.detik.com.

6

Daerah. Kedua Undang-undang tersebut mengantikan Undang Undang Nomer 22

Tahun 2014 dan Undang-Undang Nomer 23 Tahun 2014 yang telah disahkan oleh

DPR.

Berdasarkan uraian latar belakang di atas, dan guna memberikan sumbangan

pemikiran untuk memperbaiki mengenai sistem pemilihan gubernur kepala daerah

menurut UUD 1945 dimasa mendatang, maka diperlukan pengkajian yang mendalam

melalui penelitian ini dengan judul “Implementasi Sistem Pemilihan Kepala

Daerah Secara Langsung oleh Rakyat Menurut UUD 1945”.

B. Identifikasi Masalah

Implementasi atau penerapan pemilihan kepala daerah secara langsung

ternyata menimbulkan dampak pada aspek hukum, politik dan ekonomi, aspek

tersebut mempunyai dampak positif dan negatif, dan dari implementasi yang

berdampak langsung pada aspek yang bersinggungan dengan masyarakat maka harus

di temukan konsep seperti apa yang sesuai dengan masyarakat di indonesia

Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka dapat diidentifikasikan

masalah sebagai berikut :

1. Bagaimana implementasi terkait dengan penerapan sistem pemilihan kepala

daerah secara langsung pada propinsi papua?

2. Bagaimana dampak positif dan negatif yang muncul dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah pada pelaksanaan pemilihan kepala ndaerah secara

langsung?

7

C. Tujuan Penelitian

Tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut:

a. Menemukan seperti apa implementasi pemilihan kepala daerah secara

langsung di papua.

b. Menemukan permasalahan-permasalahan yang muncul dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah pada pemilihan kepala daerah secara

langsung

D. Kegunaan Penelitian

Secara teoritis, penelitian ini diharapkan memberikan sumbangan pemikiran

bagi perkembangan ilmu hukum, khususnya hukum tata negara dan hukum

pemerintahan daerah, terutama mengevaluasi dan menata kembali persolan pemilihan

gubernur secara langsung oleh rakyat menurut UUD 1945.

Secara praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan bagi

Pemerintah dan DPR dalam membuat dan merumuskan kebijakan terkait pengaturan

pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat menurut UUD 1945.

8

E. Kerangka Pemikiran

Berdasarkan uraian permasalahan tersebut di atas, maka peneliti

menggunakan pendekatan teori berupa: Teori Demokrasi sebagai Grand Theory,

dan Teori Pengisian Jabatan digunakan sebagai Middle Range Theory, serta teori

Pengisian Jabatan Kepala Daerah sebagai Applied Theory. Teori-teori ini digunakan

sebagai pisau analisis yang akan diuraiakan di bawah ini.

1. Teori Demokrasi

Pada masa awalnya ajaran kedaulatan rakyat sebagai mitos abad

kesembilan belas (de mithos der 19de eeuw) oleh Logemann,7 namun sampai saat

ini ajaran tersebut masih relevan. Kedaulatan secara sederhana didefinisikan

sebagai kekuasaan tertinggi atau wewenang tertinggi yang menentukan segala

wewenang yang ada dalam suatu negara,8 sehingga dapat disebut sebagai

kekuasaan mutlak atau tak terbatas, tak tergantung, dan tanpa terkecuali.9 Artinya

kedaulatan adalah kekuasaan tertinggi.

Demokrasi dan kedaulatan rakyat adalah dua hal yang sangat berhubungan.

Teori demokrasi mengacu pada konsep J.J. Rousseau bahwa pemegang

kekuasaan tertinggi adalah rakyat. Rakyat mempunyai otoritas untuk memilih

bahkan memerintah. Namun demikian, dalam implementasinya, rakyat sebagai

pemegang kekuasaan tertinggi tersebut, tidak serta merta dapat memerintah

7 Rusadi Kantaprawira, “Bisis Teoritis dan Lahirnya Negara dan Hukum”, Makalah pada seminar

Nasional “Hukum dan Kekuasaan”, Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 1996, hlm. 6. 8 Ismail Sunny, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Penerbuit Taruna Jaya, Jakarta, 1968, hlm. 8 9 Frans Magnis-Suseno, Etika Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1987., hlm. 175.

9

karena dalam masyarakat modern, jumlah mereka sudah sangat banyak. Dengan

demikian, munculah gagasan atau pemikiran mengenai konsep pemerintahan

representasi/perwakilan. Para wakil rakyat inilah yang kemudian harus dihasilkan

dari suatu mekanisme pemilihan yang melibatkan seluruh masyarakat.

Dalam memaknai demokrasi, C.F. Strong mengemukakan bahwa

demokrasi merupakan suatu bentuk pemerintahan yang ditata dan diorganisasikan

berdasarkan prinsip-prinsip kedaulatan rakyat (populer soveregnity), kesamaan

politik (political equality), konsultasi atau dialog dengan rakyat (political

consultasi), dan berdasarkan pada aturan mayoritas.10 Demokrasi juga diartikan

sebagai sistem politik nasional yang berdasarkan partisipasi warga negara,

peraturan mayoritas, konsultasi dan diskusi, dan pertanggungjawaban pemimpin

terhadap pemilih11. Selain itu, demokrasi merupakan suatu bentuk pemerintahan

yang kekuasaannya dalam mengambil keputusan untuk suatu negara diterapkan

secara sah, bukan menurut golongan atau beberapa golongan, tetapi menurut

anggota-anggota dari suatu komunitas sebagai suatu keseluruhan.12

Definisi lainnya tentang demokrasi yang terkait dikemukakan oleh Henry

B. Mayo dalam bukunya yang berjudul Introduction to Democratic Theory,

sebagaimana dikutib Miriam Budiardjo yaitu:

“a democratic political system is one in which public policies ar mad on a

majority basis, by representatives subject to effective popular control at

10 C.F.Strong, Modern Political Constitution, Sidgwick and Jackson Ltd., London, 2003, hlm. 69. 11 Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan Antara DPRD Dan

Kepala Daerah, Alumni, Bandung, 2004. hlm. 60. 12 Loc.Cit., C.F.Strong, hlm. 71.

10

periodic elections which are conducted on the principle of political equality

and under conditions of political freedom” (Sistem politik yang demokratis

ialah di mana kebijaksanaan umum ditentukan atas dasar mayoritas oleh

wakil-wakil yang diawasi secara efektif oleh rakyat dalam pemilihan-

pemilihan berkala yang didasarkan atas prinsip kesamaan politik dan

diselenggarakan dalam suasana terjaminnya kebebasan politik) 13

Seakan konsisten dengan definisi tentang sistem pemerintahan demokrasi,

Henry B. Mayo merinci nilai-nilai demokrasi yang terdiri dari:

a. Menyelesaikan perselisihan dengan damai dan secara melembaga

(institutionalized peaceful settlement of conflict);

b. Menjamin terselenggaranya perubahan secara damai dalam suatu masyarakat

yang sedang berubah (peaceful change in a changing society);

c. Menyelenggarakan pergantian pimpinan secara teratur (orderly succession of

rulers);

d. Membatasi pemakaian kekerasan sampai minimum (minimum of coercion);

e. Mengakui serta menganggap wajar adanya keanekaragaman (diversity);

f. Menjamin tegaknya keadilan.14

Menurut suatu penelitian yang diselenggarakan oleh UNESCO dalam tahun

1949: “Mungkin untuk pertama kali dalam sejarah demokrasi dinyatakan sebagai

nama yang paling baik dan wajar untuk semua sistem organisasi politik dan sosial

yang diperjuangkan oleh pendukung pendukung yang berpengaruh (propably for

the first time in history democracy is claimed as the proper ideal description of

13 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik. PT. Gramedia, Jakarta, 2008, hlm. 117 14 Ibid, hlm. 118-119.

11

all system of politics and social organizations advovated by influential

proponents)”.15

Sedangkan Henry B. Mayo sebagaimana dikutib Miriam Budiardjo

menyatakan bahwa nilai-nilai yang harus dipenuhi untuk kriteria demokrasi

adalah:16 (1) menyelesaikan pertikaian-pertikaian secara damai dan sukarela; (2)

menjamin terjadinya perubahan secara damai dalam suatu masyarakat yang selalu

berubah; (3) pergantian penguasa dengan teratur; (4) penggunaan pemaksaan

seminimal mungkin; (5) pengakuan dan penghormatan terhadap nilai-nilai

keanekaragaman; (6) menegakkan keadilan; (7) memajukan ilmu pengetahuan;

dan (8) pengakuan dan penghormatan terhadap kebebasan (liberty).

Landasan mekanisme kekuasaan yang diberikan oleh konsepsi demokrasi,

yang mendasarkan pada prinsip persamaan dan kesederajatan manusia. Pada

hakikatnya, kekuasaan dalam suatu organisasi dapat diperoleh berdasarkan

legitimasi religious, legitimasi ideologis eliter, atau legitimasi pragmatis.17

Namun, kekuasaan berdasarkan legitimasi-legitimasi tersebut, dengan sendirinya,

mengingkari kesamaan dan kesederajatan manusia, karena mengklaim kedudukan

lebih tinggi sekelompok manusia dari manusia lainnya. Selain itu, kekuasaan

yang berdasarkan ketiga legitimasi tersebut akan menjadi kekuasaan yang absolut,

karena asumsi dasarnya menempatkan kelompok yang memerintah sebagai pihak

15 Ibid, hlm. 105 16 Miriam Budiardjo, op.cit., Masalah Kenegaraan,,,,, hlm. 165-191. 17 Frans Magnis Suseno, Etika Politik: Prinsip-prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, PT.

Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999, hlm. 30-66.

12

yang berwenang secara istimewa dan lebih tahu dalam menjalankan urusan

kekuasaan negara. Kekuasaan yang didirikan berdasarkan ketiga legitimasi

tersebut bisa dipastikan akan menjadi kekuasaan yang otoriter.18

Dengan demikian, kekuasaan yang diperoleh melalui mekanisme

demokrasi, karena konsepsi demokrasi menempatkan manusia sebagai pemilik

kedaulatan yang kemudian dikenal dengan prinsip kedaulatan rakyat, maka bisa

dipastikan akan menjadi kekuasaan yang demokratis karena kehendak rakyatlah

sebagai landasan legitimasinya.

Sejalan dengan logika berpikir bahwa yang dapat dikuasai itu mencakup

orang sebagai objek/subjek politik dan benda sebagai objek/subjek ekonomi,

maka kekuasaan tertinggi yang berada di tangan rakyat dalam pengertian kita

tentang konsep demokrasi juga meliputi cakupan yang sama, yaitu kedaulatan

rakyat di bidang politik dan ekonomi. Kedaulatan rakyat di bidang politik itulah

yang selama ini dari tradisi liberalisme barat modern disebut dengan perkataan

demokrasi. Istilah demokrasi ekonomi di dunia barat baru dikenal di kemudian

hari setelah wacana tentang kedaulatan rakyat di bidang ekonomi mencapai

perkembangan puncaknya dalam tradisi politik Eropah Timur yang akrab dengan

paham sosialisme ekstrim. Dalam gagasan kedaulatan rakyat di bidang ekonomi

itu terkandung pengertian bahwa ide kekuasaan tertinggi yang berada di tangan

rakyat mencakup tidak saja dalam lapangan politik, tetapi juga perekonomian.

18 Jimly Asshiddiqie, Menuju Negara Hukum Yang Demokratis, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan

Mahkamah Konstiusi, Jakarta, 2008, hlm. 532.

13

Terkait dengan permasalahan penelitian ini adalah ajaran demokrasi

langsung maupun ajaran demokrasi perwakilan, keduanya dapat diterangkan

sebagai berikut:

a. Demokrasi langsung

Pada dasarnya, demokrasi langsung adalah ungkapan yang sempurna

untuk keadaulatan rakyat. Rakyat dapat secara langsung menentukan

kebijakan politik secara bersama-sama. Namun demikian hal ini hanya dapat

dilakukan jika syarat-syarat sebagaimana dikemukakan oleh Roesseau yaitu:

1) Jumlah Warga Negara harus kecil;

2) Pemilikan dan kemakmuran harus dibagi secara merata;

3) Masyarakat secara kebudayaan harus homogen;

4) Mereka melaksanakan undang-undang tidak boleh bertindak sendiri di

luar kemauan rakyat yang telah membuat undang-undang pertama kali.

b. Demokrasi Perwakilan

Perkembangan selanjutnya dari demokrasi langsung adalah gagasan

tentang demokrasi perwakilan seiring dengan perkembangan masyarakat yang

semakin bertambah jumlah penduduk, wilayah yang luas dan kompleksitas

masalah dan keanekaragaman budaya akibat interaksi antar individu dalam

sebuah kelompok masyarakat. Kondisi tersebut menuntut masyarakat untuk

menciptakan lembaga perwakilan rakyat atau biasa disebut parlemen.19

19 Ashiddiqie Jimly, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Konstitusi. Pers, Jakarta, 2006. hlm.

153.

14

Lembaga perwakilan rakyat atau parlemen disebut dengan berbagai

macam istilah sesuai dengan bahasa yang dipakai di setiap negara. parlemen

dipandang sebagai representasi mutlak warga negara dalam rangka ikut serta

menentukan jalannya pemerintahan. Apa yang menjadi keputusan parlemen

adalah merupakan keputusan rakyat yang berdaulat sehingga muncullah

doktrin supremasi parlemen atau the principle of supremacy of parliament

sehingga produk parlemen seperti undang-undang tidak dapat diganggu gugat

apalagi dinilai oleh hakim. Menurut Miriam Budiarjo, masalah perwakilan

dikategorikan ke dalam dua hal yaitu perwakilan politik (political

representation) dan perwakilan fungsional (functional representation),

sedangkan Jimly Asshidiqie menambahkan kategori prinsip perwakilan

sehingga menjadi tiga hal yaitu perwakilan politik (political representation),

perwakilan teritorial (territorial representation) dan perwakilan fungsional

(functional representation).20 Perwakilan politik adalah perwakilan melalui

prosedur partai politik sebagai pilar utama demokrasi modern. Perwakilan

teritorial dan perwakilan fungsional merupakan kritik atas perwakilan politik

yang dianggap tidak sempurna tanpa adanya double chek, sehingga

kepentingan dan aspirasi rakyat benar-benar dapat tersalurkan oleh karena itu

perlu diadakan perwakilan berdasarkan daerah dan fungsi-fungsi yang ada

dalam masyarakat.

20 Pandangan antara Miriam Budiarjo dan Jimly Asshidiqie memiliki kemiripan terhadap prinsip

perwakilan namun Jimly menambahkan prinsip perwakilan territorial dalam prinsip pewakilan yang

seakan melengkapi pandangan dari Miriam Budiarjo dalam ibid.

15

Penyerahan kekuasaan rakyat dalam mengambil keputusan kepada

lembaga perwakilan dilakukan melalui suatu proses pemilihan. Oleh karena

itu, pemilihan umum dianggap sebagai pilar pokok dari demokrasi yang

dilakukan secara berkala sebagai bagian dari kontrol rakyat terhadap

keberadaan lembaga perwakilan.

2. Teori Pengisian Jabatan

Pengisian jabatan merupakan salah satu unsur penting dalam hukum tata

negara. Tanpa diisi dengan Jabatan (ambtsdrager), fungsi-fungsi jabatan negara

tidak mungkin dijalankan sebagaimana mestinya.21

Dalam bidang hukum publik, negara adalah organisasi jabatan. Menurut

Logemann, “In zjin sociale verschijningsvorm is de staat organisatie, en verband

van functies. Met functies is van bedoeld; een omschreven werkkring in verband

van het geheel, Zij heet, met betrekkingtot de staat, ambt. Destaat is

ambtenorganisatie.22 (Dalam bentuk kenyataan sosialnya, negara adalah

organisasi yang berkenaan dengan berbagai fungsi. Pengertian fungsi adalah

lingkungan kerja yang terperinci dalam hubungannya secara keseluruhan. Fungsi-

fungsi ini dinamakan jabatan. Negara adalah organisasi jabatan). Definisi lain,

bahwa “Een ambt is een instituut met eigen werkkring waar bij de instelling

duurzaam en welomschreven taal en bevoegheden zijn verleed. 23 (Jabatan adalah

21 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi, Gama Media, Yogyakarta, 2008, hlm 63. 22 Logemann, Over de Theorie van een Stelling Staatsrecht, Seksama, Jakarta, 1954, hlm, 88. 23 N.E. Agra dan H.C.J.G. Janssen, Rechtsingang, Een Orientasi in Het Recht, H.D. Tjeenk Willink bv,

Groningen, 1974, hlm. 175.

16

suatu lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk untuk waktu lama

dan kepadanya diberikan tugas dan wewenang). Menurut Bagir Manan, jabatan

adalah likungan pekerjaan tetap yang berisikan fungsi-fungsi tertentu yang secara

keseluruhan mencerminkan tujuan dan tata kerja suatu organisasi. Negara

berisikan jabatan atau lingkungan kerja tetap dengan berbagai macam fungsi

untuk mencapai tujuan negara.24

Menurut E. Utrecht, dengan istilah lain yaitu jabatan adalah suatu

lingkungan pekerjaan tetap (kring van vaste werzaamheden) yang diadakan dan

dilakukan guna kepentingan negara.25 Sementera itu, dapat dikatakan bahwa

jabatan itu bersifat tetap, sedangkan pemegang jabatan dapat berganti-ganti dan

digantikan, contoh jabatan presiden, wakil presiden, jabatan menteri, jabatan

gubernur, wakil gubernur, jabatan bupati, wakil bupati, jabatan walikota, dan lain-

lain, relatif bersifat tetap, namun pemegang jabatan atau pejabatnya sudah

berganti-ganti atau dapat digantikan.

Dengan demikian, pengertian inti tata negara adalah jabatan. Oleh karena

itu, negara menampakkan diri dalam masyarakat sebagai sebuah organisasi,

segolongan manusia yang bekerja sama mengadakan pembagian kerja yang

sifatnya tertentu dan terus menerus untuk mencapai tujuan bersama atau tujuan

negara. Dengan adanya pembagian kerja itu terbentuklah fungsi-fungsi. Dimana

24 Bagir Manan, ”Pengisian Jabatan Presiden Melalui (dengan) Pemilihan Langsung”, Makalah,

Bandung , 6 Februari 1999, hlm. 1. Lihat juga dalam bukunya Bagir Manan, Teori dan Politik

Konstitusi, Cet kedua, FH UII Press, Yogyakarta, 2004, hlm 16. 25 E. Utrecht, Pengantar Dalam Hukum Indonesia, Ichtiar, Jakarta, 1957, hlm. 200.

17

yang dimaksud dengan fungsi ialah lingkungan kerja yang terbatas dalam rangka

suatu organisasi. Bertalian dengan negara, fungsi itu disebut jabatan.

Dalam jabatan, selalu melekat pertanggungjawaban dapat dibedakan antara

tanggungjawab politik dan tanggungjawab hukum, etik dan lain sebagainya

(bukan politik). Tiap jabatan yang secara langsung dipertanggungjawabkan

kepada publik semestinya berada di bawah pengawasan langsung dari publik.

Oleh karena itu, pengisian jabatan senantiasa memerlukan keikutsertaan atau

pengukuhan publik. Sebaliknya, jabatan jabatan yang tidak memerlukan

pertanggungjawaban secara langsung dan juga tidak memerlukan pengawasan

serta kendali langsung oleh publik, dapat pula diisi tanpa partisipasi atau

dukungan langsung dari publik. Berdasarkan kriteria itu, maka pengisian jabatan

dapat dibedakan sebagai berikut: 1) Pengsian jabatan dengan pemilihan (election);

2) Pengisian jabatan dengan cara pengangkatan (appointment); 3) Pengisian

jabatan yang sekaligus mengadung pengangkatan dan pemilihan (yang berfungsi

sebagai pernyataan dukungan).26

Sejalan juga apa yang dikemukanan di atas, menurut Joko J. Prihatmoko,

pengisian jabatan dibagi tiga jenis sistem pengisian jabatan kepala daerah yakni;

(l) sistem penunjukan dan/atau pengangkatan oleh pemerintah/pejabat pusat, (2)

26 Triwahyuningsih, Pemilihan Presiden Secara Langsung Dalam Kerangka Negara Kesatuan,

Penerbit Tiara, Yogyakarta, 2001, hlm. 60.

18

sistem pemilihan perwakilan dewan/-council dan (3) sistem pemilihan langsung

oleh rakyat27.

Sistem penunjukan dan/atau pengangkatan oleh pemerintah/pejabat pusat

paling kurang legitimasinya, sehingga tidak popular di negara-negara demokrasi

modern yang memelihara dan menghidupkan sistem nilai dan norma demokrasi.

Dalam sistem ini, rakyat hanya menjadi objek politik, karena tidak memiliki akses

informasi dan partisipasi. Sebaliknya, kewenangan pejabat/elit pusat untuk

mengatur dan mengendalikan kepala daerah sangat tinggi. Pada umumnya, sistem

ini diterapkan di negara-negara kesatuan (unitaris) yang masih mempertahankan

sistem monarkhi, emirat atau otoritarianism dengan variasi-variasi sistem

pemerintahan sejenis28.

Di negara-negara di dunia ini hampir dua pertiganya bahwa sistem

pemilihan perwakilan Dewan/Council banyak digunakan, dimana negara tersebut

menganut sistem kesatuan. Partisipasi rakyat dalam sistem ini tidak sempurna

karena rakyat diwakili anggota dewan. Legitimasi kepala daerah terasa amat

kurang jika sistem rekrutmen anggota dewan tidak kompetitif dan akuntabel, serta

mekanisme pertanggungjawabannya bersifat tertutup dan manipulatif. Hasrat

pusat untuk melakukan kontrol masih sangat besar sehingga sistem ini banyak

mendapat kritikan. Optimalisasi dan efektifitas sistem pemilihan perwakilan

27 Joko J. Prihatmoko, Pemilihan Kepala Daerah Langsung Filosofis, Sistem dan Problematika

Penerapannya di Indonesia, Pustaka Pelajar dan LP3M Univ. Wahid Hasyim, Surabaya, 2005, hlm

101-104. 28 Ibid.

19

sangat tergantung pada kualitas dewan di daerah (DPRD) dalam

mempertanggungjawabkan preferensi atau pilihannya pada rakyat dan usaha

memaksimalkan fungsi kepala daerah.

Dalam konteks itu, sesungguhnya berbagai teori yang ada dalam

prakteknya adalah sebagai cara untuk mencapai tujuan otonomi daerah dengan

ditopang dengan pemerintahan yang efektif (efective governan

ce) pasca pilihan kepala daerah langsung oleh rakyat. Karena pemilihan

kepala daerah secara langsung oleh rakyat yang saat ini masih berlangsung, yang

nyata-nyatanya banyak membawa mudaratnya dibandingkan manfaatnya, akan

tetapi rakyat masih tetap mengingkan pemilihan secara langsung.

3. Teori Pengisian Jabatan Kepala Daerah

Pengisian jabatan kepala daerah merupakan salah satu unsur penting

dalam hukum tata negara.29 Tanpa diisi dengan pejabat (ambtsdrager), fungsi-

fungsi jabatan negara tidak mungkin dijalankan sebagaimana mestinya. Pengisian

jabatan tidak hanya dilakukan sekali namun dilaksanakan secara reguler setiap

periode tertentu untuk memilih pejabat pemimpin daerah guna menunjang

berjalannya fungsi negara. Tanpa mekanisme pengisian yang jelas, pengisian

pemangku jabatan sebagai pelaksana jabatan tidak dapat berjalan. Dalam konsepsi

29 Logeman membuat tujuh rincian objek kajian hukum tata Negara, diantaranya adalah (1). Jabatan-

jabatan apakah yang terdapat dalam susunan ketatanegaraan tertentu; (2). Siapakah yang mengadakan

jabatan-jabatan itu; (3). Bagaimanakah cara melengkapinya dengan pejabat; (4). Apakah tugasnya; (5).

Apakah wewenangnya; (6). Perhubungan kekuasaannya satu sama lain; (7). Dalam batas-batas apakah

organisasi negara dan bagian-bagiannya menjalankan tugas dan wewenangnya, Lihat dalam Sri

Soemantri, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Alumni, Bandung, 2006, hlm. 174. Lihat juga

dalam Bagir Manan. Lembaga Kepresidenan cetakan ke II. FH UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm. 81,

dan Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia. Rajawali Press, Jakarta, 2005, hlm. 8.

20

Negara Kesatuan30 Republik Indonesia yang menerapkan desentralisasi, pengisian

jabatan kepala daerah merupakan bentuk pengisian pejabat negara agar

pelaksanaan fungsi pemerintahan daerah sebagai bagian dari pemerintahan pusat

dapat terlaksana. Mekanisme pengisian jabatan kepala daerah dimaksudkan untuk

memilih pemimpin di level daerah yang akan menjalankan fungsi pemerintah

daerah.

Dalam konsep otonomi daerah, kepala daerah memiliki peran penting.

Tidak dapat dipungkiri, saat ini kepala daerah otononomi memiliki peran yang

menentukan dalam pemerintah daerah. Kewenangan besar yang dimiliki kepala

daerah akan menentukan pembangunan dan kesejahteraan daerah berdasarkan

prakarsa masing-masing daerah. Bisa dikatakan, keberhasilan pembangunan dan

peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah akan ditentukan oleh kepala daerah

yang memimpin. Untuk itulah, diperlukan kepala daerah yang berkualitas.

Namun, dalam konteks demokrasi dewasa ini tidak hanya kepala daerah yang

berkualitas yang diperlukan namun juga kepala daerah yang memiliki

akseptabilitas dan akuntabilitas yang baik sesuai dengan kehendak rakyat sebagai

pemilik kedaulatan. Oleh karena itulah, diperlukan mekanisme pengisian jabatan

kepala daerah yang demokratis.

30 Pada tataran Internasional jumlah Negara Kesatuan (unitary state: eenheidstaat) lebih banyak

daripada Negara federal (federation; bondsstaate; bundesstaat). Data yang disajikan Shah dan

Thompson (2002) menunjukkan bahwa ditahun 201 terdapat 168 negara kesatuan dan 24 negara

federal. Salah satu dari 168 negara kesatuan tersebut adalah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Lihat dalam Bhenyamin Hoessein, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah Dari

Era Orde Baru ke Era Reformasi, Departemen Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu

Politik Universitas Indonesia, Jakarta, 2009, hlm. 165

21

Perkembangan terkini menunjukkan bahwa dalam konstitusi pasca

amandemen diatur mekanisme pengisian jabatan kepala daerah. UUD 1945

menyebutkan bahwa pengisian jabatan kepala daerah harus dilaksanakan dengan

pemilihan secara demokratis. Hal ini sebagaimana pengaturan Pasal 18 ayat (4)

UUD 1945 pasca amandemen yang berbunyi: ”Gubernur, Walikota masing-

masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih

secara demokratis”. Tidak dijelaskan lebih lanjut bagaimana makna ”dipilih

secara demokratis” itu. Pemilihan yang demokratis bermakna ganda (ambigous),

artinya ada alternatif bisa dipilih langsung atau tidak langsung/perwakilan dengan

ketentuan demokratis.

Penegasan dalam konstitusi agar pengisian jabatan kepala daerah

dilakukan dengan pemilihan secara demokratis adalah bentuk upaya peneguhan

prinsip negara hukum yang demokratis dalam pengisian jabatan kepala daerah.

Dalam konstitusi-konstitusi sebelumnya yang pernah berlaku di Indonesia,

pengaturan mengenai pengisian jabatan kepala daerah tidak pernah dimasukkan

dalam konstitusi, tidak ada penegasan untuk dilakukan secara demokratis atau

tidak. Jika menilik Pasal 18 UUD 1945, Pemerintahan Daerah hanya diatur dalam

satu pasal.31 Ini dinilai terlalu sederhana, sehingga pembuat undang-undang

organik memegang semacam mandat blanko yang akan diisi dengan konfigurasi

31 Pasal 18 UUD 1945, “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk

susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati

dasar permusyawaratan dalam system pemerintahan Negara, dan hak asal usul dalam daerah-daerah

yang bersifat istimewa”

22

politik yang dominan.32 Mekanisme pengaturannya diserahkan sepenuhnya

kepada pembentuk undang-undang termasuk mengenai pengisian jabatan kepala

daerah dalam pemerintahan daerah. Oleh karenanya, dasar pengisian jabatan

kepala daerah tergantung pada politik hukum33 dari pembuat undang-undang.

Meskipun tidak meneguhkan prinsip demokrasi dalam ketentuan

pemilihan kepala daerah, pada dasarnya UUD 1945 sebelum amandemen, juga

telah menerapkan demokrasi dalam konstitusi.34 Hanya saja, dalam praktik

muncul tafsir demokrasi yang berbeda.35 Tengok saja, dalam praktik politik

muncul penerapan demokrasi liberal, demokrasi terpimpin, dan demokrasi

32 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum FH UII, Yogyakarta, 2001,

hlm. 4. 33 Menurut Padmo Wahyono, politik hukum adalah kebijakan penyelenggara negara tentang apa yang

dijadikan kriteria untuk menghukumkan sesuatu. Dalam hal ini, kebijakan tersebut dapat berkaitan

dengan pembentukan hukum, penerapan hukum, dan penegakannya sendiri, Lihat dalam artikelnya,

”Menyelisik Proses Terbentuknya Perundang-Undangan”. Forum Keadilan. No. 29 April 1991, hlm.

65, sebagaimana dikutip oleh Imam Syaukani dan Ahsin Thohari, Dasar-Dasar Politik Hukum, PT.

RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2007, hlm. 26. 34 Hal ini nampak dalam Pasal 1 ayat 1 UUD 1945 yang menyebutkan bahwa ”Kedaulatan adalah

ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”. 35 Ide demokrasi dianggap ambigu (ambigous) atau mempunyai banyak pengertian, sekurang-

kurangnya ada ambiguity, ada ketidaktentuan mengenai lembaga-lembaga atau cara-cara yang dipakai

untuk melaksanakan ide, atau mengenai keadaan kultural secara historis yang mempengaruhi istilah,

ide, dan praktek demokrasi. Hal ini menunjukkan bahwa masalah yang belum menemui titik temu

disekitar perdebatan tentang demokrasi adalah bagaimana mengimplementasikan demokrasi dalam

praktek kehidupan bernegara. Berbagai negara telah menentukan jalannya sendiri-sendiri yang tidak

sedikit diantaranya justru mempraktikan cara-cara atau mengambil jalur yang tidak demokratis,

kendati diatas kertas menyebutkan demokrasi sebagai asasnya yang fundamental. Oleh sebab itu, studi

politik sampai pada identifikasi bahwa fenomena demokrasi dapat dibedakan atas demokrasi normatif

dan demokrasi empirik. Demokrasi normatif menyangkut rangkuman gagasan-gagasan atau idealisme

tentang demokrasi yang terletak dialam filsafat, sedangkan demokrasi empirik adalah pelaksanaannya

dilapangan yang tidak selalu paralel dengan gagasan normatifnya. Ada yang menyebut istilah lain

untuk keduanya yakni essence untuk demokrasi normatif dan performance untuk demokrasi empirik,

yang didalam ilmu hukum istilah yang sering dipakai adalah demokrasi ”das sollen” dan demokrasi

”das sein. Lihat dalam SI. Benn dan R.S. Peters, Principles Of Political Thought, Collier Books, New

York, 1964, hlm. 393. Sebagaimana dikutip oleh Miriam Budiharjo. Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT.

Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2008, hlm. 105. dan Ni’matul Huda. op. cit ., Hukum Tata

Negara......, hlm. 238.

23

Pancasila yang diklaim menjadi pijakan dari setiap kebijakan pemerintahan yang

dijalankan namun berbeda-beda dalam implementasinya.

Sistem demokrasi dan tafsir yang diterapkan masing-masing rezim

pemerintahan berpengaruh terhadap kebijakan (policy) yang ditetapkan. Salah

satu kebijakan itu adalah aturan mengenai mekanisme pengisian jabatan kepala

daerah yang dibuat oleh para pembentuk undang-undang. Melalui Undang-

Undang Nomer 22 Tahun 1948 dan Undang-Undang Nomer 1 Tahun 1957, ketika

berlakunya sistem demokrasi liberal pengisian jabatan kepala daerah dilakukan

dengan mekanisme pengangkatan. Pada masa demokrasi terpimpin yang berlaku

Penetapan Presiden Nomer 6 tahun 1959 jo Penetapan Presiden Nomer 5 Tahun

1960; Undang-Undang Nomer 6 Tahun 1956 dan Undang-Undang Nomer 18

Tahun 1956, juga digunakan sistem pengangkatan. Sistem pemilihan perwakilan

diterapkan dalam Undang-Undang Nomer 5 Tahun 1974, di era demokrasi

Pancasila dipilih beberapa calon oleh lembaga DPRD dan kemudian calon yang

dipilih itu akan ditentukan kepala daerah nya oleh Presiden. Mekanisme

demokratis nampak dalam pengisian jabatan dimasa berlakunya Undang-Undang

Nomer 18 Tahun 1965 dan Undang-Undang Nomer 22 Tahun 1999. Sistem

pemilihan perwakilan dimana kepala daerah dipilih secara murni oleh lembaga

DPRD tanpa intervensi pemerintah pusat.36 Pasca ditetapkannya Undang-Undang

Nomer 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, dibawah rezim demokrasi

36 Hazim Hamidi dan Mustafa Lutfi. ”Rethinking Penyelenggaraan Pilkada yang Demokratis dan

Partisipatif ”dalam Konstitusionalisme Demokrasi, Makalah Universitas Brawijaya Malang, 2010, hlm.

214-215.

24

era reformasi,37 konstitusi yang mengatur bahwa pengisian jabatan kepala daerah

melalui pemilihan demokratis, dimaknai dengan pemilihan langsung oleh

rakyat.38 Adanya berbagai model mekanisme pengisian jabatan kepala daerah di

atas memunculkan asumsi bahwa pemerintahan yang mengaku menerapkan

prinsip demokrasi bisa memaknai pengisian jabatan kepala daerah dalam berbagai

mekanisme. Termasuk pemaknaan terhadap pemilihan secara demokratis

sebagaimana diatur dalam konstitusi yang beralaku saat ini. Dengan demikian,

bisa dikatakan makna demokrasi menjadi ambigu ketika dilihat dalam praktek

pengisian jabatan kepala daerah di Indonesia selama ini.

Terdapat perdebatan terkait penerapan mekanisme pengisian jabatan

Kepala Daerah melalui pemilihan langsung yang dikukuhkan melalui Undang-

Undang Nomer 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah di era demokrasi

pasca refomasi. Pemilihan langsung dianggap masyarakat tidak dilaksanakan

dengan pengaturan yang tepat. Suara masyarakat ini muncul dalam permohonan

judicial review Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004 ke Mahkamah Konstitusi

(MK). Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004 tersebut menempatkan pemilihan

langsung kepala daerah di bawah wewenang pemerintahan daerah dan

dilaksanakan oleh Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD) yang bertanggung

jawab terhadap Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Konsepsi Undang-

37 Demokrasi yang saat ini berlaku oleh para ahli disebut sebagai demokrasi transisional maupun

demokrasi era reformasi. Istilah tersebut pada dasarnya sama digunakan penulis untuk menyebut

demokrasi yang saat ini sedang berlaku di Indonesia pasca reformasi. 38 Pemilihan langsung semula menjadi tanggung jawab pemerintah daerah melalui KPUD dan Tidak

dikategorikan sebagai pemilihan umum namun kemudian melalui UU No. 22 Tahun 2007 tentang

Pemilihan Umum, pemilihan langsung kepala daerah masuk dalam rezim pemilihan umum (pemilu).

25

Undang Nomer 32 Tahun 2004 mengkategorikan pemilihan kepala daerah bukan

sebagai pemilihan umum namun sebagai pemilihan kepala daerah. Menurut para

penggugat pemilihan langsung kepala daerah haruslah dilaksanakan dengan

mekanimse Pemilihan Umum (Pemilu). DPR sendiri membuat Undang-Undang

Nomer 32 Tahun 2004 itu berdasarkan pengaturan pada konstitusi, yang tidak

mengamanatkan bahwa Kepala daerah harus dipilih melalui Pemilu sebagaimana

Pasal 22 E ayat (2) UUD 1945 yang menyebutkan bahwa: ”Pemilihan Umum

diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan

Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden, dan Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah”. Oleh karena itu, pemilihan langsung kepala daerah dibuatkan

mekanisme tersendiri dalam bingkai pemilihan langsung kepala daerah (Pilkada)

yang dalam pelaksaannya juga menerapkan prinsip-prinsip pemilihan umum

yakni langsung, umum, bersih, jujur dan adil, sebagaimana pemilihan umum.39

Permohonan judicial review tersebut berujung pada keputusan MK

sebagai tafsir sah konstitusi, yang menyatakan bahwa pemilihan kepala daerah

(pilkada) secara formil bukan pemilu namun secara material dapat dianggap

sebagai pemilu karena menerapkan prinsip-prinsip pemilu. Selain itu, MK juga

membatalkan perihal pertanggungjawaban KPUD kepada DPRD. Putusan MK ini

memunculkan perdebatan, karena MK tidak tegas memutuskan kedudukan

pemilihan kepala daerah sebagai pemilu atau bukan. Namun kemudian oleh

39 Pasal 56 ayat (1) UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur bahwa:

“Kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan

secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil”.

26

pembentuk Undang-undang tentang pemilihan kepala daerah dikategorikan masuk

dalam rezim pemilu sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomer 22 Tahun

2007 tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum.40 Peraturan tersebutlah yang

menjadi landasan pelaksanaan pengisian jabatan kepala daerah sampai dengan

sekarang.

Dari uraian tersebut di atas, bagan/skema dalam kerangka pemikiran yang

digunakan sebagai pisau analisis adalah sebagai berikut:

F. Metode Penelitian

1. Spesifikasi Penelitian dan Bahan Penelitian

40 Pasal 1 ayat (4) UU No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum mengatur

bahwa: ”Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah adalah Pemilu untuk memilih kepala

daerah dan wakil kepala daerah secara langsung dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia

berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.

TEORI DEMOKRASI

(GRAND THEORY)

TEORI PENGISIAN JABATAN

(MIDDLE RANGE THEORY)

TEORI PENGISIAN JABATAN

KEPALA DAERAH

(APPLIED THEORY)

27

Dalam penelitian ini, penulis mempergunakan spesifikasi penelitian

yang bersifat deskriptif analisis yaitu suatu metode yang bertujuan untuk

melukiskan atau menggambarkan fakta tentang pemilihan gubernur secara

langsung oleh rakyat terhadap kedudukan gubernur sebagai wakil pemerintah

pusat di daerah, yang berupa data dan dianalisis dengan menggunakan bahan

hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier.41 Pada satu

sisi, penelitian ini tidak dimaksudkan hanya untuk melakukan penjajakan

(eskploratif) terhadap persoalan penelitian, walaupun data awal sudah tersedia

tetapi masih belum memadai.

Pada dasarnya penelitian ini adalah penelitian hukum yuridis (yuridis

nornatif), terutama hukum tata negara dengan menggunakan pendekatan

social-legal research42. Hal ini tidak berarti bahwa pendekatan normatif

ditinggalkan sama sekali, karena bagaimanapun sebuah penelitian hukum

pasti juga menggunakan pendekatan normatif (normatif legal research).

Dengan pendekatan social legal berarti penelitian akan membuka kesempatan

kepada ilmu socio-legal untuk ikut berkonstribusi terhadap hasil penelitian.

Dalam hal ini, ilmu sosial lain yang diharapkan ikut membantu menjawab

permasalahan penelitian ini, terutama ilmu politik dan ilmu administrasi

negara. Hal ini tidak perlu diartikan bahwa dengan demikian ilmu hukum

41 Ronny Hanitijo Soemitro, Metode Penelitian Hukum dan Jurumetri, Ghalia Indonesia, Jakarta,

2008, hlm. 97. 42 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Universitas Indonesia Press, Jakarta, 2006, hlm.

22.

28

memerlukan metode penelitian tersendiri, dalam arti langkah-langkah atau

tahapan-tahapan.43

Penelitian ini juga memakai metode empiris dimana membutuhkan

data-data secara langsung kepada pihak yang bersangkutan yang mengalami

secara langsung tentang sistem pemilihan kepala daerah secara langsung,

disini saya mewawancarai salah seorang anggota DPD RI dari Propinsi Papua

Bapak Pdt Carles Simaremare. S. Th, M.Si

Penelitian ini menggunakan pendekatan social legal research dan

pendekatan normatif juga menggunakan metode pendekatan historis dan

komparatif. Penggunaan pendekatan historis digunakan untuk mengkaji

kaedah kaedah yang pernah berlaku yang mengatur masalah pemilihan

gubernur dan sejarah pembentukannya (yuridis historis). Pendekatan

komparatif dipergunakan untuk melakukan perbandingan dengan negara-

negara lain dalam hal ini yang berhubungan dewan pemilihan gubernur kepala

daerah.

Untuk memperoleh data penelitian ini, maka peneliti akan melakukan

dengan menggunakan cara metode penelitian kepustakaan (library research).

Penelitian kepustakaan bertujuan untuk mengkaji, meneliti, dan menelusuri

data sekunder yang berupa bahan-bahan hukum.44 Bahan-bahan hukum

43 Sumardjono, Pedoman Pembuatan Usulan Penelitian, Sebuah Panduan Dasar, Gramedia Pustaka

Utama, Jakarta, 2001, hlm. 26. 44 Bambang Waluyo, Penelitian Hukum Dalam Praktik, Penerbit Sinar Grafika, Jakarta, 2001, hlm.

18.

29

bersifat normative-prespektif, digunakan terutama untuk mengkaji

permasalahan hukum yang terkait dengan substansi peraturan hukum

positifnya (ius constitutum) yang berdasarkan kekuatan mengikatnya

diklasifikasikan sebagai bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan

bahan hukum tersier, 45 yang terdiri dari:

a. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, yang

berupa peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan

permasalahan yang akan dikaji, terdiri dari: Undang-Undang Dasar 1945,

Undang-Undang Nomer 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum

Anggota DPR, DPD, dan DPRD; Undang-Undang Nomer 12 Tahun 2008

tentang perubahan kedua atas Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah; Undang-Undang Nomer 22 Tahun 1999

tentang Pemerintahan Daerah; Undang-Undang Nomer 22 Tahun 2007

tentang Penyelenggaraan Pemilu, Undang-Undang Nomer 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah; Undang-Undang Nomer 23 Tahun 2014

tentang Pemerintah Daerah, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

undang Nomer 2 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, Undang-

Undang Nomer 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan

Walikota Melalui DPRD, Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomer

1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Secara

Langsung, Bahan hukum sekunder, yaitu bahan yang menjelaskan bahan

45 Soerjono Soekanto, op.cit, hlm. 52.

30

hukum primer, seperti : hasil penelitian, jurnal ilmiah, hasil seminar atau

pertemuan ilmiah lainnya, bahkan menurut Ronny Hanitijo Soemitro,

dokumen pribadi atau pendapat dari kalangan pakar hukum termasuk

dalam bahan hukum sekunder ini sepanjang relevan dengan objek kajian

penelitian hukum ini.46

b. Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum penunjang yang memberi

petunjuk dan penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum

sekunder, seperti kamus hukum,47 Surat kabar, majalah mingguan, bulletin

dan internet juga dapat menjadi bahan bagi penelitian ini sepanjang

memuat informasi yang relevan dengan objek kajian penelitian hukum

ini.48

2. Lokasi Penelitian

Guna mengumpulkan bahan-bahan hukum primer maupun bahan-bahan

hukum sekunder, maka hal tersebut dilakukan dibeberapa perpustakaan antara

lain: a) Perpustakaan Universitas Pancasila dan Fakultas Hukum, f)

Perpustakaan Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan

HAM, g) Perpustakaan Sekretariat DPR dan Perpustakaan Kementerian

46 Ronny Hanitijo Soemitro, op.cit., Metodeologi Penelitian ..... hlm. 24. 47 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji. Penelitian Hukum Normatif suatu Tinjauan Singkat, PT. Raja

Grafindo Persada, Jakarta, 2001. hlm. 14-15. 48 Bandingkan dan periksa Jay A. Sieglar & Benyamin R. Beede. The Legal Souyrces of Public

Policy, Massachussets, Toronto, Lexington Books, 2007, hlm. 23.

31

Dalam Negeri RI, Kementrian Luar Negeri Sesditjen PHI, dan Kantor DPD RI

, Kantor Perwakilan Propinsi Papua

3. Teknik Pengumpulan Data

Teknik pengumpulan data yang akan digunakan adalah:

a. Studi dokumen yaitu mengumpulkan bahan-bahan hukum bersifat

normative-perspektif, dilakukan dengan cara penelusuran, pengumpulan

data sekunder mengenai objek penelitian, baik secara konvensional

maupun dengan menggunakan teknlogi informasi seperti internet, dan

lain-lain.

b. Wawancara, yaitu mengadakan tanya jawab untuk memperoleh data

primer secara langsung dengan sejumlah informan kunci (key informan)

yang dipilih secara purposive sampling.

4. Metode Analisa Data

Data yang diperoleh, dikelompokkan dan disusun secara sistematis dan

untuk selanjutnya data tersebut dianalisis, secara analisis kualitatif. Analisis

kualitatif adalah analisis yang berupa kalimat dan uraian.49 Metode yang

digunakan adalah analisis yuridis, yaitu analisis yang mendasarkan pada teori-

teori, konsep dan peraturan perundang-undangan. Setelah itu data yang diperoleh

49 Achmad Ali, Menjelajahi Kajian Empiris Terhadap Hukum, Yasrif Watampone, Jakarta, 2008,

hlm. 188.

32

disusun secara sistematis dan untuk selanjutnya analisis kualitatif dipakai untuk

mencapai penjelasan yang dibahas.

Penggunaan teori-teori (dan konsep-konsep, Penelitian) dalam menafsirkan

hasil analisis bahan-bahan hukum bersifat normatif-prespektif yang

diinteraksikan dengan hasil analisis fakta kemasyarakatan bersifat empiris-

deskriptif, bertujuan menghasilkan, menstrukturkan dan mensistematisasi

temuan-temuan hukum baru yang menjadi dasar untuk pengambilan kesimpulan

dan pengembangan teori dan konsep baru,50 sehingga tujuan akhir penelitian

hukum ini dapat tercapai, yaitu ditemukannya jawaban permasalahan

mengenai implikasi sistem pemilihan gubernur secara langsung oleh rakyat

menurut UUD 1945.

50 M. van Hoecke, dalam Bernard Arief Sidharta, Refleksi tentang Struktur Ilmu Hukum Sebuah

Penelitian tentang Fundasi Kefilsafatan dan Sifat Keilmuan Ilmu Hukum sebagai Landasan

Pengembangan Ilmu Hukum Naisonal Indonesia, Cetakan II, CV. Mandar Maju, Bandung, 2000, hlm.

154-155

33

BAB II

SUATU TINJAUAN HUKUM TENTANG PEMILIHAN KEPALA DAERAH

SECARA LANGSUNG SECARA LANGSUNG DAN METODE PEMILIHAN

UMUM PADA PROVINSI PAPUA (NOKEN)

2.1 Pemilihan Kepala Daerah Setelah Amandemen UUD1945

Amandemen UUD1945 berimplikasi luas terhadap sistem ketatanegaraan, salah

satunya mengenai ketentuan yang menyangkut pemerintah ditingkat daerah yaitu

mengenai pemilihan kepala daerah. Amandemen UUD1945 menghasilkan rumusan

baru mengatur pemerintahan di daerah terutama mengenai pemilihan kepala daerah,

rumusan tersebut terdapat dalam pasal 18 ayat (4) UUD1945:”Gubernur, bupati dan

walikota masing-masing ssebagai kepala pemerintahandaerah provinsi, kabupaten

dan kota dipilih secara demokratis”.

Apabila membaca kembali risalah Sidang MPR dan pada saat amandemen UUD

1945 yang merumuskan pasal 18 ayat (4) UUD 1945, para perumus UUD1945

memang mengkehendaki dan bersepakat bahwa pemilihan gubernur, bupati dan

walikota dilakukan secara demokratis. Namun, perumus UUD1945 tersebut

berkeinginan untuk memberikan kesempatan bagi para pembentuk Undang-undang

untuk mengatur pemilihan kepala daerah lebih lanjut sesuai dengan kondisi

34

keragaman daerah, situasi daerah serta kondisi daerah asal tidak bertentangan dengan

prinsip-prinsip demokrasi. Apabila melihat kembali Frasa “Dipillh secara

demokratis” maka kata demokrasi menurut UUD1945 berarti dipilih secara langsung

oleh rakyat. Hal ini merujuk kembali padapasal 1 ayat (2) UUD 1945 yaitu”

kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Uundang-undang

Dasar” begitu juga dengan pemilihan anggota legislative dan pemilihan Presiden dan

Wakil Presiden yang dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum.

Latar belakang pemikiran Pasal 18 ayat (4) saat itu adalah bahwa sistem

pemilihan akan diterapkan sesuai dengan perkembangan masyarakat. Masyarakat

mempunyai pilihan apakah akan menerapkan sistem perwakilan (Pemilihan yang

dilakukan oleh DPRD) atau melalui sistem (pemilihan secara langsung oleh rakyat)

tujuannya adalah agar ada fleksibilitas bagi masyarakat dalam menentukan sistem

pemelihan kepala daerah, hal itu terrkait dengan penghargaan konstitusi terhadap

keragaman adat istiadat dan budaya masyarakat diberbagai daerah yang berbeda-

beda. Ada daerah yang lebih condong untuk menerapkan sistem pemilihan tidak

langsung (demokrasi perwakilan) dan ada pula daerah yang cenderung lebih

menyukai sistem pemilihan langsung(demikrasi langssung) dalam hal memilih

gubernur, bupati dan walikota. Baik sistem pemilihaan secara langsung (demokrasi

langsung) maupun sistem pemilhan secara tidak langsung (demokrasi perwakilan)

sama-sama kateg ri sistem demokratis. Berdasarkan dua pandangan itulah kemudian

disepakati menggunakan kata demokrasi dalam artian karena ayat (7) pada pasal 18

35

itu susunan dari penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam Undang-undang,

Undang-undanglah yang menentukan apakah pemilihan kepala daerah itu dilakukan

langsung oleh rakyat atau sebagaimana itu dilakukan oleh DPRD, yang penting

adalah prinsip dasarnya adalah demoktaris1

Berdasarkan pendapat tersebut, terdapat dua tafsir dari frasa “dipilih secara

demokratis” yaitu dalam arti pemilihan kepala daerah secara langsung dan pemilihan

yang dilakukan oleh DPRD. tetapi amandemen UUD1945 sesuai dengan apasal 1

ayat (2), yang menyatakan bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat dan

dilaksanakan menurut Undang-undang Dasar.

Sehingga gagasan pemilihan kela daerah secara langsung lahir dari keinginaan

agar kepala daerah terpilih benar-benar representative, artinya seorang gubernur

misalnya terpilih atau dipilih bukan hasil rekayasa politik Anggota Dewaan

Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) pada akhirnya kepala daerah bukanlah hasil

keinginan rakyat yang sebenarnya2

2.2 Pemilihan Kepala Daerah Menurut Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014

Indonesia sendiri baru memberlakukan pemilihan kepala daerah secara

langsung, sejak berlakunya Undang-undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintaha

1 Putusan Mahkamah Konstitusi atas Perkara Nomor 072/PUU-II/2004, Pengujian terhadap

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 2Noor M Azis, Pemilihan Kepala Daerah (Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional

Kementerian Hukum Dan Hak Asasi Manusia RI,2011),hlm.69

36

Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 mengenai Tata Cara

Pemilihan, Pengesahan, Pengangkatan, dan Pemberhentian kepala daerah.

Dalam konteks ini, Negara memberikan kesempatan kepada masyarakat di

daerah untuk menentukan sendiri pemimpin mereka, serta menetukan sendiri segala

bentuk yang menyangkut harkat hidup rakyat daerah 3

Dengan kata lain semangat dilaksanakannya Pilkada langsung adalah koreksi

terhadap sistem demokrasi tidak langsung (perwakilan) era sebelumnya, dimana

kepala daerah ddan wakil kepala derah dipilih oleh DPRD, menjadi demokrasi yang

berakar langsung pada pilihan rakyat . Oleh karena itu keputusan politik untuk

meneyenggarakan Pilkada adalah langkah strategis dalam rangka memperluas,

memperdalam, dan meningkatkan kualitas demokrasi.4

Negara Indonesia adalah negara yang luas dan besar yang terdiri dari beberapa

pulau-pulau dan di kelilingi oleh lautan-lautan sehingga dapat disebut sebagai negara

kepulauan (archipelago state). Negara Indonesia juga terdiri dari beberapa wilayah

baik itu provinsi-provinsi, kabupaten-kabupaten, kota-kota dan desa-desa, tentunya

negara Indonesia mempunyai keragaman yang sangat beragam mulai dari etnik, suku

bangsa, ras dan golongan, namun patut disyukuri bahwa semua itu dapat dipersatukan

dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).

3 Joko J. Prihatmoko, Pemilihan kepala Daerah Langsung (Yogyakarta:Pusataka Pelajar,

2005)hlm.19-21 4 Suharijal, Pemilikada, Regulasi, dinamika dan Konsep mendatang, (Jaakarta Raja Grafindo

Persada, 2011),hlm. 42.

37

Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) terdapat pemerintah

daerah yang diatur dalam UUDNRI 1945. Pencantuman tentang pemerintah daerah

dalam UUDNRI 1945 dilatar belakangi oleh kehendak untuk menampung semangat

otonomi daerah dalam memperjuangkan kesejahteraan masyarakat daerah.5 Otonomi

daerah adalah solusi terbaik untuk menjaga persatuan dan kesatuan Indonesia.

Dalam dalam Bab VI pasal 18, 18A, 18B UUDNRI 1945 mengatur mengenai

pemerintah daerah dimana Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) terdiri dari

provinsi, kabupaten, dan kota mempunyai pemerintah daerah yang mengatur dan

mengurus sendiri pemerintahannya dengan asas otonomi dan tugas pembantuan,

dimana di dalam pemerintah daerah itu terdapat Kepala Daerah dan Dewan

Perwaiklan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai pimpinan pemerintah daerah. Serta juga

diatur mengenai hubungan antara pemerintah pusat dan daerah serta diakui dan

dihormatinya satuan pemerintah daerah yang bersifat khusus.

Kemudian sebagai amanat dari UUDNRI 1945 maka dibentuklah aturan lebih lanjut

mengenai pemerintah daerah yakni Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah

Daerah dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang perubahan kedua atas

5 Sekjen MPR RI. Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan rakyat

Republik Indonesia. Hlm 119. 2012

38

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah Daerah, dan berlaku

Undang-undang Pemerintahan Daerah terbaru Undang-undang Nomor 23 Tahun

2014

Dalam undang-undang tentang pemerintah daerah tersebut yang menarik ialah

mengenai pemilihan Kepala Derah yang lebih demokratis dari pada pemilihan Kepala

Daerah pada masa orde lama dan orde baru. Semangat reformasi, demokrasi dan

otonomi daerah terdapat dalam peraturan tersebut sehingga Kepala Daerah tidak lagi

ditentukan atau dipilih oleh pemerintah pusat melainkan melalui DPRD. Kemudian

berkembang melalui pemilihan langsung oleh rakyat seperti halnya pemilihan

Presiden dan Wakil Presiden.

Tentunya dalam pelaksanaannya pemilihan kepala daerah secara demokratis

tidak berjalan lancar, ada saja hambatan yang terjadi dari awal pelaksananaan sekitar

tahun 2005 hingga saat ini. Tetapi pemilihan kepala daerah secara demokratis sudah

melahirkan kepemimpinan lokal yang arif dan bijaksan dalam upaya mewujudkan

good governance dan kesejahteraan masyarakat daerah. Apresiasi terhadap para

kepala daerah yang berprestasi tersebut tidak hanya datang dari dalam negeri

melainkan juga dari luar negeri.

Negara Indonesia ini pada dasarnya dan awalnya berdiri adalah himpunan-

himpunan dan kumpulan-kumpulan dari berbagai daerah-daerah yang ada di

Indonesia. Kemudian bersepakat dan melakukan konsensus membentuk sebuah

39

negara yang disebut Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) yang selanjutnya

berdiri dan terdiri dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Adapun yang dimaksud pemerintah daerah menurut UU Nomor 32 Tahun 2004

tentang pemerintah daerah, pasal 1 butir 2 menyatakan : “Pemerintahan daerah

adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD

menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya

dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana

dimaksudkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 19456

2.3 Pemilihan Kepala daerah

Dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah terdapat unsur pimpinan dan

perangkat daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan. Kepala daerah salah satu

unsur tersebut, pemilihan kepala daerah semenjak Indonesia merdeka hingga kini

selalu berubah mengikuti dinamika yang terjadi di masyarakat. Pemerintah daerah

semenjak reformasi identik dengan asas otonomi daerah seluas-luasnya yakni terdiri

dari desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan (madebewind).

Kepala daerah memiliki peran yang signifikan untuk suksesnya tujuan negara melalui

tugas dan kewenangannya yang telah di atur dalam undang-undang, sehingga

pimilihan kepala daerah dilakukan secara demokratis sesuai amanat UUDNRI 1945

6 Pasal 1 butir 2 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah

40

dimana pemilihan secara demokratis yang semula dipilih melalui DPRD berganti

pemilihan secara langsung oleh rakyat seperti pemilihan Presiden dan Wakil

Presiden Republik Indonesia. Khusus untuk provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta

(DIY) pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur melalui penetapan setelah di

sahkannya Undang-Undang Keistimewaan DIY. Makna pemilihan secara demokratis

ialah pemilihan dapat dilakukan secara tidak langsung dan langsung dengan melihat

kekhususan dan keistimewaan suatu daerah.

Pengaturan pemilihan kepala daearah pada umumnya berlaku sama menggunakan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008,

kecuali empat provinsi yang bersifat istimewa dan khusus memiliki undang-undang

khusus dan istimewa yaitu : provinsi DKI Jakarta, DIY, Nangroe Aceh Darussalam

(NAD), Papua.

Berikut di bawah ini perbedaan pengaturan pemilihan kepala daerah menurut

Undang-Undang Nomr 5 Tahun 1974, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

tentang pemerintah daerah dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

pemerintah daerah jo Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang perubahan

kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah.

1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintah Daerah

41

Menurut pasal 15 UU Nomor 5 tahun 1974, kepala daerah tingkat I dan kepala daerah

tingkat II di calonkan oleh DPRD dari sedikit-dikitnya 3 (tiga) orang calon dan

sebanyak-banyaknya 5 (lima) orang calon dan diajukan oleh DPRD kepada Presiden

melalui Menteri Dalam Negeri sedikit-dikitnya 1 orang untuk diangkat salah seorang

dianataranya untuk kepala daerah tingkat I provinsi dan kepada Menteri Dalam

Negeri melalui Gubernur untuk kepala daerah tingkat II kabupaten/kotamadya7. Pada

masa orde baru nampak sekali otonomi daerah tidak berkembang, dimana pemilihan

kepala daerah ditentukan oleh pemerintah pusat dan cenderung sentralistik, sehingga

pada masa ini banyak sekali kepala daerah yang berasal dari kalangan militer dan tak

jarang juga calon yang diajukan oleh DPRD ditolak apabila tidak disukai oleh

pemerintah pusat.

2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah

Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintah daerah

menganut sistem pemilihan tidak langsung yakni para kepala daerah di pilih oleh

Dewan Perwakilan Rakyat Daeha (DPRD). Dalam pasal 34 ayat (1) pengisian jabatan

kepala daerah dan wakil kepala daerah, dilakukan oleh DPRD melalui pemilihan

secara bersamaan, (2) calon kepala daerah dan wakil calon kepala daerah, ditetapkan

oleh DPRD melalui tahap pencalonan dan pemilihan, (3) untuk pencalonan dan

7 Sudono Syueb, Dinamika Hukum Pemerintahan Daerah sejak kemerdekaan

sampai Era Reformasi. Yogyakarta : Laksbang Mediatama. 2008. Hal 126

42

pemilihan kepala daeah dan wakil kepala daerah, dibentuk panitia pemilihan, (4)

ketua dan wakil ketua DPRD karena jabatannya adalah ketua dan wakil ketua panitia

pemilihan merangkap sebagai anggota, (5) sekretaris DPRD karena jabatannya adalah

sekretaris panitia pemilihan.

Dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintah daerah pemilihan

kepala daerah dipilih oleh DPRD, panitia pemilihanpun berasal dari DPRD,

pencalonan dan penyaringan calon juga di lakukan oleh DPRD melalui partai politik

yang memiliki kursi di DPRD yang membentuk suatu fraksifraksi dengan syarat-

syarat tertentu. dengan sistem ini masyarakat hanya bisa memantau dan mengawasi

serta mencalonkan calon kepala daerahnya melalui DPRD sebagai perwakilannya.

3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 12

Tahun 2008 tentang Pemerintah Daerah

Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah jo

Undang-Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang perubahan kedua atas

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah, pemilihan kepala

daerah di lakukan secara langsung dengan menggunakan sistem pemilihan langsung

yang memberi kesempatan seluas-luasnya kepada rakyat untuk memilih sendiri

kepala daerah dan wakil kepala daerahnya.

43

Sebelum adanya judicial review ke Mahkamah Konstitusi (MK) yang dapat

mencalonkan kepala daerah dan wakil kepala daerah hanyalah diajukan oleh partai

politik dan gabungan partai politik, kemudian Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor

005/PPU-V/2007 mengabulkan permohonan bahwa calon perseorangan atau

independent bisa ikut serta pemilihan umum kepala daerah sesuai persyaratan

tertentu, menindaklanjuti Putusan MK tersebut kemudian di lakukannya legislative

review terhadap Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 di rubah menjadi Undang

Nomor 12 Tahun 2008.

Dalam pasal 56 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 menyebutkan8: (1) kepala

daerah dan wakil kepala daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan

secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil.

(2) pasangan calon sebagaimana disebut pada ayat (1) diusulkan oleh parati politik,

gabungan parati politik atau perseorangan yang didukung oleh sejumlah orang yang

memenuhi persyaratan sebagaimana ketentuan dalam undang-undang ini.

Kemudian yang membedakan dari peraturan sebelumnya yakni mengenai panitia

pemilihan yang sebelumnya panita berasal dari DPRD namun di ganti menjadi komisi

pemilihan umum daerah (KPUD) yang berhak menyelenggarakan pemilihan umum

8 Pasal 56 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang

perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah

daerah.

44

kepala daerah (Pilkada). Dalam pasal 57 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang pemerintah daerah menyebutkan9

(1) Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah di selengagarakan oleh KPUD

yang bertanggungjawab kepada DPRD.

(2) Dalam melaksaksanakan tugasnya, KPUD menyampaikan laporan

penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah kepada

DPRD.

(3) Dalam mengawasi penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala

daerah, dibentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah dan wakil kepala

daerah yang keanggotaannya terdiri atas unsur kepolisian, kejaksaan, perguruan

tinggi, pers, dan tokoh masyarakat.

(4) Anggota panitia pengawas sebagaimana dimaksud pada ayat (3) berjumlah 5

(lima) orang untuk provinsi, 5 (lima) orang untuk kabupaten/kota dan 3 (tiga)

orang untuk kecamatan.

(5) Panitia pengawas kecamatan diusulkan oleh panitia pengawas kabupaten/kota

untuk ditetapkan oleh DPRD.

9 Pasal 57 ayat (1)-(7) Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah

45

(6) Dalam hal tidak didapatkan unsur sebagaimana dimaksud pada ayat (3), panitia

pengawas kabupaten/kota/kecamatan dapat diisi oleh unsure yang lainnya.

(7) Panitia pengawas pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dibentuk

oleh dan bertanggungjawab kepada DPRD dan berkewajiban menyampaikan

laporannya.

Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah secara demokratis telah

mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat dimana rakyat dapat memilih langsung

kepala daerahnya. Kemudian legitimasi dan kedudukan kepala daerah dengan DPRD

menjadi sama dan sejajar serta saling bekerja sama dan bermitra untuk mewujudkan

good governance dan kesejahtaeraan rakyat. Pemilhan kepala daerah secara

demokratis juga memunculkan kepemimpinan lokal yang mampu berdaya saing

memajukan daerahnya10.

2.4 Pemilihan kepala daerah secara langsung dapat menciptakan pemberdayaan

masyarakat dan kepemimpinan daerah yang arif dan bijaksana

Pemilihan kepala daerah secara demokratis pada umumnya secara langsung banyak

menuai kecaman dan permasalahan dalam pelaksanakaannya seperti terjadinya money

politic di masyarakat secara langsung, dinasti politik, ongkos untuk menjadi kepala

10 Rozali Abdullah, Pelaksanaan OtonomiLluas Dengan Pemilihan Kepala Daerah

Secara Langsung. Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2007. Hal 53-54

46

daerah sangat besar hingga ada yang menghabiskan dana milyaran rupiah dan lain

sebagaianya. Namun yang patut disyukuri ialah dengan adanya pemilihan kepala

daerah secara langsung bermunculan muka-muka baru pemimpin-pemimpin daerah

yang memang berhasil membangun daerahnya dan dicintai serta disukai oleh

masyarakatnya, hal ini menandakan pemilihan kepala daerah secara langsung dapat

memberdayakan masyarakat dan menciptakan kepemimpinan lokal/daerah yang arif

dan bijaksana dalam mewujudkan kesejahtaeran dan kemakmuran masyarakat daerah.

Sebagus apapun sebuah negara yang ditata secara demokratis, tidak akan dianggap

benar-benar demokratis manakala pemimpin-pemimpinnya tidak dipilih secara bebas

oleh rakyatnya sendiri. Pemilihan selalu dijadikan tolak ukur untuk menentukan

sebuah negara demokratis atau tidak. Demokrasi memang tidak semata-mata

ditentukan oleh ada tidaknya pemilihan oleh rakyat atas pemimpin-pemimpinnya.

Pemilihan memerlukan perangkat lain untuk medukung proses pemilihan11

Harus diakui dari 497 kepala daerah banyak yang tersangkut korupssi dan lain

sebagainya, namun hal itu tidak terlepas dari peran media sekarang yang memakai

konsep “bad news is good news, god news is bad news”. Karena masih banyak

kepala daerah yang berprestasi dan masyarakatnya makmur dan sejahtera hiduap

aman dan tenteram seperti mantan Walikota Jokowi yang sekarang menjadi Gubernur

11 Ni’ matul huda, Otonomi Daerah Filosofi, Sejarah Perkembangan dan

Problematika.. Yogyakarta : pustaka pelajar. 2009. Hal 204.

47

DKI Jakarta, Bupati Kutai Ihsan Nooo, Walikota Surabaya Tri Rismaharini,

Gubernur Sulawesi selatan Syahril Yasin Limpo dll. Setidaknya masyarakat atau

rakyat sudah memilih secara langsung pemimpin daerahnya.

Secara umum dikatakan bahwa pemilihan kepala daerah secara langsung itu lebih

denokratis, setidaknya ada dua alasan yakni : pertama, untuk lebih membuka pintu

bagi tampilnya kepala daerah yang sesuai dengan kehendak mayoritas rakyat sendiri .

Kedua, untuk menjaga stabilitas pemerintahan agar tidak mudah dijatuhkan di tengah

jalan12 . Dengan adanya pemilihan langsung, sekarang para kepala daerah beragam

latar belakangnya tidak hanya dari kalangan militer tetapi dari kalagan orang biasa

dapat menjadi kepala daerah. Serta tidak hanya partai politik (parpol) yang dapat

mengajukan calon kepala daerah tetapi perseorangan atau independent juga dapat

mengajukan sesuai dengan persyaratan yang telah ditentukan dalam peraturan

pemilihan kepala daerah.

Walaupun dengan adanya pemilihan kepala daerah secara langsung, pemerintah

daerah tetap berhubungan secara sinergis dan hierarkis dengan pemerintah pusat dan

masuk dalam bingkai NKRI. Berdasarkan asas kesatuan administrasi dan kesatuan

wilayah gubernur disamping sebagai kepala daerah , karena jabatannya berkedudukan

sebagai wakil pemerintah pusat di wilayah provinsi yang bersangkutan. Betapapun

12 Ibid, hal 204

48

luasnya otonomi yang dimiliki kab/kota, gubernur berwenang melakukan koordinasi,

supervisi dan evaluasi terhadap kab/kota yang ada dalam wilayah provinsi yang

bersangkutan13.

Gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil pemerintah pusat di wilayahnya

memiliki tugas dan wewenang14:

1. Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kab/kota.

2. Koordinasi penyelenggaran urusan pemerintah pusat di daerah provinsi

kab/kota.

3. Koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelegaraan tugas pembantuan di

daerah provinsi dan kab/kota.

Sehingga kekhawatiran adanya negara dalam negara sebenarnya dapat dihilangkan

sebab Gubernur bertanggung jawab pada presiden. Melalui pemilihan kepala daerah

secara langsung tidak sedikit juga Gubernur, Bupati dan Walikota yang berprestasi

menjadi Walau memiliki otonomi luas Kepala daerah dalam menyelenggarakan

pemerintahan daerahnya harus berpedomana pada asas umum penyelengaraan negara

yang baik yaitu15

1. Asas kepastian hukum

13 Op. cit. Rozali Abdullah, hal 44 14 Ibid, 15 Pasal 20 ayat 1 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah

Daerah

49

2. Asas tertib penyelenggaraan negara

3. Asas kepentingan umum

4. Asas keterbuakaan

5. Asas proporsionalitas

6. Asas profesionalitas

7. Asas akuntabilitas

8. Asas efisiensi

9. Asas efektivitas

Menurut ketentuan pasal 25 UU No 32 Tahun 2004 , kepala daerah mempunyai tugas

dan wewenang di anataranya :

1. Memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah, berdasarkan kebijakan

yang ditetapkan bersama DPRD

2. Mengajukan rancangan perda

3. Menetapkan perda yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD

4. Menyusun dam memajukan rancangan perda tentang APBD kepada DPRD

untuk dibahas dan ditetapkan bersama.

5. Mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah

6. Mewakili daerahnya di dalam dan diluar pengadilan dan dapat menunjuk

kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-

undangan.

50

7. Melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-

undangan.

Peran kepala daerah sangatlah strategis dalam memajukan negara Indonesia

karena pertumbuhan ekonomi secara nasional sebenarnya harus ditopang oleh

pertumbuhan ekonomi di daerah secara kokoh. Oleh sebab itu potensi daerah harus

mampu di kembangkan oleh daerah itu sendiri karena secara spesifik daerah itu yang

lebih mengenal kondisi daerahnya sendiri Masyarakat indonesia dapat dibangun

secara utuh melalui proses pembangunan masyarakat di daerah-daerah sehingga

memilki kemandirian lokal berdasarkan potensi wilayah yang dikembangkan dalam

parameter sistem pemerintahan demokratis dan berakar kepada kekuasaan rakyat

yang berdaulat16

Pemilihan langsung kepala daerah merupakan upaya menciptakan pemimpin-

pemimpin daerah yang arif , berdaya saing dan bijaksana. Ada dua peran yang harus

dimainkan oleh kepala daerah . pertama : ia harus berperan sebagai kepala daerah

otonom, yang mempunyai tugas dan wewenang untuk mengurusi rumah tangganya

sendiri, kedua : kepala daerah khususnya untuk kepala daerah provinsi berperan

sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Kepala daerah harus mampu

16 Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintah daerah di Indonesia, Jakarta : Sinar

Grafika 2006. Hal 128

51

mengembangkan dan menggali potensi daerahnya serta memberdayakan masyarakat

daerah seperti17

1. Tetap memperat rasa persatuan dan kesatuan NKRI di daerah.

2. Perlu dicegah sikap primordialis yang sempit

3. Pengembangan sikap saling menghargai dan mau menerima segala kenyataan

yang terjadi sebagai akibat pemilihan langsung

4. Mencegah terjadinya KKN

Melalui pemilihan kepala daerah secara langsung diharapkan terjadi pemberdayaan

masyarakat yang dapat menciptakan kepemimpinan lokal yang arif dan bijaksana.

Kalaupun ada permasalahan dalam pelaksanaannya menurut hemat penulis sistem

pemilihan kepala daerah secara langsung masih dapat diperbaiki kekurangan-

kekurangannya seperti untuk menekan biaya pemilihan kepala daerah dilakukannya

pilkada serentak dan pengetatan biaya kampanye sehingga menyadarkan masyarakat

memilih kepala daerah bukan karena money politic tetapi karena dianggap layak dan

mampu memipin daerah yang bersangkutan dalam kesejahteraan.

Jadi otonomi daerah merupakan solusi yang terbaik untuk terciptanya tujuan negara,

otonomi daerah melahirkan pemilihan kepala daerah secara langsung yang akan

berdampak signifikan dalam terciptanya kemajuan daerah. Negara Indonesia akan

kokoh dan kuat jika dari daerah kuat, mulai dari tingkat desa, kab, kota dan provinsi

17 Ibid, hal 129

52

memberdayakan mayarakatnya demi terciptanya tujuan negara Indonesia yang luar

biasa luhur dan ekstrem yakni : a) Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh

tumpah darah Indonesia, b) memajukan kesejahteraan umum, c) mencerdaskan

kehidupan bangsa, d) ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan

kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.

2.5. Model Pilkada

Pengalaman di Indonesia selama ini menunjukkan setidaknya terdapat lima

model pengisian jabatan kepala daerah. Model pertama, kepala daerah dipilih secara

tidak langsung, melainkan hanya ditunjuk/diangkat oleh pejabat di atasnya.

Pengalaman ini terdapat pada daerah-daerah administratif bukan daerah otonom.

Walikota di Jakarta menduduki jabatannya karena diangkat oleh Gubernur DKI

Jakarta (vide Pasal 19 UU No. 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah

Khusus Ibukota Jakarta).

Model kedua, kepala daerah dipilih secara tidak langsung bertingkat (vide

Pasal 15 UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah). Pada model ini DPRD

memilih beberapa calon kepala daerah, selanjutnya diajukan kepada pejabat

pemerintah di atasnya untuk dipilih salah satunya sebagai kepala daerah (Mendagri

untuk memilih Bupati/Walikota, dan Presiden untuk memilih Gubernur).

53

Model ketiga, kepala daerah dipilih secara tidak langsung (vide Pasal 34 UU

No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah). Pada model ini kepala daerah

dipilih oleh DPRD.

Model keempat, kepala daerah ditetapkan oleh DPRD. Dalam model ini

adalah pilkada Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) yaitu dengan cara

“penetapan” oleh DPRD dan “pengesahan” oleh Presiden (vide Pasal 17 ayat (2)

huruf a dan Pasal 24 ayat (3, 4, 5) UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan

Daerah Istimewa Yogyakarta).

Model kelima, kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat-pemilih

melalui pemilu (vide Pasal 24 ayat (5) dan Pasal 56 UU No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah jo UU No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan UU No. 32

Tahun 2004 jo Pasal 1 angka 4 UU No. 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara

Pemilu). Pada model ini pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah

diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang memenuhi persyaratan,

dan pasangan calon perseorangan. Selanjutnya pasangan calon yang memenuhi

persyaratan mengikuti kompetisi melalui pemilu untuk dipilih secara langsung oleh

rakyat-pemilih.

Argumentasi mempertahankan pilkada langsung Berdasarkan beberapa model

tersebut, pengisian kepala daerah ke depan sebaiknya tetap mempertahankan model

kelima, yaitu kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat-pemilih melalui

54

pemilu. Pilihan model ini didasarkan pada argumentasi sejarah pembentukan

konstitusi (amandemen UUD 1945), argumentasi konstitusional, dan argumentasi

politik. Argumentasi ini didasarkan kepada metode penafsiran dalam Hukum Tata

Negara (HTN).18

Argumentasi Historis Pembentukan Konstitusi

UUD setelah dilakukan amandemen di dalamnya telah dilembagakan Pemilu

bagi anggota lembaga perwakilan maupun pemimpin pemerintahan, penyelesaian

sengketa hasil Pemilu, dan lembaga penyelenggara Pemilu. Namun pengaturannya

meninggalkan persoalan baru di bidang ketatanegaraan, yaitu berkenaan dengan

pengaturan untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden, serta

DPRD yang dipilih melalui Pemilu (Pasal 22E ayat 2), sedangkan untuk Gubernur,

Bupati, dan Walikota (Kepala Daerah) dipilih secara demokratis (Pasal 18 ayat 4).

Mengapa ada dua istilah “dipilih melalui Pemilu” dan “dipilih secara

demokratis”. Apakah Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) secara demokratis

merupakan bagian Pemilu?. Dalam UU No. 32 Th 2004 tentang Pemerintahan Daerah

secara materiil Pilkada adalah kegiatan Pemilu karena mekanisme dan tata cara

mengadopsi Pemilu seperti yang diatur dalam undang-undang pemilu (waktu itu UU

No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilu dan UU No. 23 Tahun 2003 tentang Pilpres).

Tetapi secara formil Pilkada berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 bukan Pemilu

18[2] Tentang penafsiran dalam hukum tata Negara, baca: Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid 1, terutama “Bab V Penafsiran Dalam Hukum Tata Negara”, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi), hlm. 273-313.

55

sebagaimana dimaksud pelembagaan Pemilu dalam UUD 1945 karena menempatkan

Pilkada bagian dari kegiatan pemerintah dengan menugaskan pelaksanaannya kepada

Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD) tanpa keterlibatan atau peranserta KPU.

Padahal KPUD adalah jajaran vertikal KPU. Dengan pengaturan seperti ini Pilkada

bukan termasuk kategori Pemilu karena tidak diselenggarakan oleh KPU yang

memiliki sifat nasional seperti dimaksud UUD 1945, namun tatacara dan

mekanismenya mengadopsi Pemilu legislatif dan Pilpres. Akibat dari tumpang

tindihnya pengaturan seperti ini, pengaturan Pilkada dalam UU No. 32 Tahun 2004

menjadikan Indonesia tidak memiliki standar pemilu yang bersifat nasional dan

selanjutnya gagal melembagakan sistem Pemilu sebagaimana dimaksud UUD 1945.

Kerumitan ini diselesaikan dengan keputusan MK yang tidak lagi menempatkan

KPUD bertanggung jawab kepada DPRD, dan UU No. 22 Tahun 2007 tentang

Penyelenggara Pemilu (kini diubah menjadi UU No. 15 Tahun 2011 tentang

Penyelenggara Pemilu) yang menempatkan pilkada sebagai bagian dari Pemilu.

Problematik yang dihadapi sekarang dengan Pemilukada adalah berbagai

macam mengenai ketidak efisienan, pemborosan anggaran, dan konflik. Wacana

diskusi berkembang mulai dari dikembalikan lagi dipilih DPRD untuk gubernur

sedangkan bupati/walikota tetap melalui pemilu. Penggunaan istilah “dipilih secara

demokratis” menimbulkan multi tafsir. Di dalam ilmu perundang-undangan dan ilmu

HTN ada yang dinamakan tafsir hukum apabila teks sebuah peraturan menimbulkan

56

multi tafsir, maka dapat dilakukan penafsiran hukum, antara lain gramatikal, sistemik,

dan historis.

Kalau dilihat dari sisi gramatikal, istilah demokratis membingungkan

mekanisme apa yang diterapkan. Demokratis hanya sebuah proses, tetapi siapa yang

memilih ini menjadi persoalan. Sistemik adalah menafsir dengan logika konstruksi

misalnya asas-asasnya dan konsistensi dengan pengaturan yang lain. Dari sisi

sistemik ini, dalam pasal yang sama dan amandemen tahun yang sama mengapa

dirumuskan DPRD dipilih melalui Pemilu sedangkan kepala daerah dipilih secara

demokratis. Sedangkan pada amandemen berikutnya Presiden dipilih secara

langsung. Dalam sistem pelembagaan pemilu seharusnya ada konsistensi pemilihan.

Oleh sebab itu dari sisi sistemik kepala daerah mestinya ditafsir dipilih melalui

pemilu langsung. Saat itu tidak langsung dirumuskan dipilih melalui pemilu langsung

karena belum tahu apakah nantinya presiden akan dipilih langsung, dan juga memberi

keluwesan karena ada kepala daerah yang tidak dipilih berdasarkan undang-undang

keistimewaan, yaitu Yogyakarta.

Dari segi historis, yaitu melihat dari sejarah perumusan atau pembentukan

ketentuan itu. Dari risalah sidang dapat diketahui maksud perumusan demokratis

Dengan demikian maka menurut UUD hasil amandemen dipilih secara

demokratis yang tepat adalah ditafsir dipilih secara langsung. Namun berdasarkan

pertimbangan sosiologis yaitu bersandar kepada kondisi masyarakat, perkembangan

57

politik, pertimbangan kepentingan yang lebioh besar sosiologis juga bisa dijadikan

tafsir hukum. Tetapi penggunaan ini sudah terlepas dari sistemik dan historis

perumusan ketentuan (pasal) yang bersangkutan, karena hanya melihat perkembangan

sosiologis masyarakat. Karena itu ide-ide kepala daerah dikembalikan dipilih DPRD

merupakan tafsir sosiologis, bukan logika konsistensi hukum dan bukan berdasar

sejarah maksud dirumuskannya ketentuan itu. Bila memang mau taat konstitusi,

kepala daerah dipilih langsung seharusnya menjadi pilihan. Sistem ini adalah

konstitusional dalam arti memiliki landasan dan argumen konstitusi yang kuat.

Argumentasi Konstitusional

Pertama, konstitusi Indonesia UUD 1945 menentukan bahwa bentuk Negara

yang dianut Indonesia adalah Republik [vide Pasal 1 ayat (1)]. Sebagai konsekuensi

sebuah Negara yang berbentuk Republik, maka kedaulatan berada di tangan rakyat

[vide Pasal 1 ayat (2)]. Implikasinya adalah pengisian jabatan politik-kenegaraan

dilakukan secara langsung oleh rakyat melalui pemilu [vide Pasal 2 ayat (1), Pasal

6A, Pasal 18 ayat (3), Pasal 19 ayat (1), Pasal 22C ayat (1), dan Pasal 22E].

Kendatipun dalam Pasal 18 ayat (4) ditentukan bahwa Gubernur, Bupati dan

Walikota dipilih secara demokratis, maka kata “demokratis” di sini harus dimaknai

bahwa kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat-pemilih. Dalam hal ini,

sekali lagi, sebagai konsekuensi bentuk Negara Republik, kedaulatan di tangan

rakyat, maka rakyatlah yang berhak menentukan kepala daerahnya.

58

Kedua, konstitusi Indonesia UUD 1945 menganut sistem pemerintahan

Presidensil Pasal 6A ayat (1) dan Pasal 7]. Salah satu ciri sistem pemerintahan

Presidensil adalah Presiden (pejabat eksekutif) dipilih secara langsung oleh rakyat-

pemilih, yang membedakan dengan sistem parlementer di mana pimpinan eksekutif

dipilih oleh parlemen berdasarkan perolehan kursi mayoritas di parlemen. Dalam

sistem parlemen sekali pemilu mendapatkan dua hasil yaitu perolehan kursi parlemen,

dan sekaligus pemenang dalam parlemen berhak menempati jabatan pada pimpinan

eksekutif. Untuk menegaskan dan menjaga konsistensi sistem pemerintahan

Presidensil, maka dalam pengisian jabatan kepala daerah sebagai pemimpin

pemerintah daerah sudah seharusnya dilakukan melalui pemilu secara langsung,

bukan oleh parlemen (DPRD).

Argumentasi Politik

Pertama, pemilu untuk memilih kepala daerah secara langsung merupakan

sarana membangun basis legitimasi bagi kepala daerah. Mengingat bahwa anggota

DPRD dipilih secara langsung oleh rakyat-pemilih melalui pemilu (apalagi formula

pemilihan anggota DPRD kini ditentukan dengan perolehan suara terbanyak), untuk

mengimbangi basis legitimasi DPRD maka sudah seharusnya basis legitimasi kepala

daerah juga dibangun lewat pemilu.

Kedua, berjalannya pemerintahan daerah diperlukan stabilitas politik. Untuk

menjaga stabilitas politik ini diperlukan kesimbangan kekuatan politik antara kepala

59

daerah dan DPRD. Dalam hal kepala daerah dipilih oleh DPRD, sebagai

konsekuensinya adalah DPRD akan diberikan wewenang untuk meminta

pertanggungjawaban dan memberhentikan kepala daerah sebelum habis masa

jabatannya. Padahal sebagai salah satu ciri sistem pemerintahan Presidensil adalah

adanya masa jabatan tertentu (lima tahun) [fix term vide Pasal 7 dan Pasal 22E ayat

(1) dan (2)], dan bila kepala daerah dipilih dan diberhentikan oleh DPRD

dikhawatirkan akan terjerumus kepada ketidakstabilan politik dan mengarah kepada

sistem parlementer. Pengalaman sepanjang berlakunya UU No. 22 Tahun 1999

membuktikan hal ini. Untuk menghindari konflik politik antara kepala daerah dan

DPRD yang berkepanjangan, dan untuk menjaga kestabilan politik pemerintahan

daerah, maka sudah seharusnya kepala daerah dipilih secara langsung.

Ketiga, dalam hal pengisian jabatan Gubernur sebagai kepala daerah provinsi

dilakukan oleh DPRD Provinsi, selain akan potensial menimbulkan konflik

sebagaimana pada argumen kedua, juga akan menimbulkan problem basis legitimasi

Gubernur di hadapan Bupati/Walikota jika Bupati/Walikota dipilih secara langsung

lewat pemilu. Dalam rangka menjalankan tugas untuk mengkoordinir

Bupati/Walikota, maka Gubernur harus memiliki legitimasi politik yang kuat.

Keempat, dalam hal Gubernur tidak dipilih langsung oleh rakyat-pemilih

lewat pemilu, dan tidak juga dipilih oleh DPRD, melainkan ditunjuk/diangkat oleh

Presiden, maka terdapat problem konstitusional. Problem tersebut adalah daerah

60

provinsi merupakan daerah otonom, bukan daerah administratif, di mana daerah

otonom memiliki wewenang mengatur dirinya sendiri, termasuk dalam memilih

kepala daerah, bukan ditunjuk/diangkat. Bila pengisian jabatan Gubernur melalui

ditunjuk/diangkat, problem konstitusional harus diatasi terlebih dahulu yaitu

mengubah status provinsi bukan lagi sebagai daerah otonom.

Terhadap gagasan mempertahankan pilkada langsung melalui pemilu tidak

lepas dari kritik. Terdapat tiga kritik yang sering diajukan, yaitu berkaitan dengan

mahalnya biaya pemilukada, masih maraknya politik uang dan konflik kekerasan

yang mewarnai pemilukada.

Terhadap kritik sejumlah kritik tersebut, Ramlan Surbakti memberikan

jawaban.19[4] Pertama, berkaitan dengan pemilukada mahal. Efisiensi dalam

pembiayaan penyelenggaraan pemilukada dapat diwujudkan melalui pemilu lokal

serentak. Pemilu anggota DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota diselenggarakan

pada hari/tanggal, jam, dan TPS yang sama dengan pemilu kepala daerah dan wakil

kepala daerah provinsi dan kepala daerah dan wakil kepala daerah kabupaten/kota.

Penghematan ini tidak saja terjadi dalam honorarium petugas KPPS, PPS, dan PPK,

tetapi juga dalam sektor pengeluaran lainnya dari tiga kali menjadi satu kali pemilu

lokal.

19[4] Ramlan Surbakti, 2013, “Kepala Daerah Harus Lewat Pemilu”, Harian Kompas, 24 Juni 2013.

61

Pemilu lokal serentak justru akan mengurangi biaya kampanye karena

kampanye akan diselenggarakan oleh koalisi dua atau tiga partai politik untuk pemilu

anggota DPRD dan pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah (provinsi dan

kabupaten/kota). Pengeluaran kampanye yang paling besar selama ini bukan untuk

pembiayaan berbagai bentuk kampanye yang sah berdasarkan UU, melainkan untuk

”sewa perahu” agar dicalonkan oleh partai politik atau gabungan partai politik, dan

membeli suara pemilih secara langsung ataupun melalui perantara.

Kedua, berkaitan dengan petahana cenderung menggunakan jabatan untuk

kampanye pribadi. Dalam pemberitaan media, telah terungkap setidaknya ada dua

modus yang digunakan petahana untuk kepentingan kampanye pribadinya, yaitu dana

bantuan sosial dan bantuan pembangunan desa. Pengaturan mengenai hal ini tidak

sepenuhnya terletak pada UU Pilkada, tetapi juga pada peraturan perundang-

undangan lainnya.

Asumsi yang hendaknya dipegang bukan ”manusia pada dasarnya baik”

sehingga tidak perlu diatur, melainkan ”apa pun latar belakangnya, manusia itu dapat

berbuat baik tetapi dapat pula berbuat buruk”. Karena itu diperlukan pengaturan

untuk mendorong kecenderungan baik dan mencegah kecenderungan buruk.

Pelaksanaan demokrasi harus berpedoman pada hukum. Pengaturan mengenai tata

cara penggunaan bantuan sosial dan alokasi anggaran pembangunan harus

62

dirumuskan secara lebih rinci sehingga mampu mendorong perilaku baik petahana

dan mencegah perilaku buruk petahana.

Ketiga, kekerasan di beberapa daerah tidaklah seluruhnya berkaitan dengan

pemilukada. Setidaknya ada dua hal dapat dikemukakan mengenai fenomena

kekerasan di beberapa daerah. Pertama, berbagai ketegangan akibat adanya

kesenjangan antarmasyarakat senyatanya karena masyarakat kurang mendapat saluran

yang memadai dari berbagai lembaga yang seharusnya berperan. Partai politik yang

memiliki kursi di DPR dan DPRD sebagai representasi politik formal (mereka terpilih

melalui pemilu untuk mewakili warga masyarakat) itulah yang seharusnya

menampung dan memperjuangkan aspirasi masyarakat tersebut. Hal yang merisaukan

adalah partai politik merasa tidak bersalah setiap kali terjadi kekerasan politik di

daerah. Kedua, pemilu merupakan konflik yang dilembagakan. Artinya, prosedur dan

aturan main persaingan antara pihak yang berupaya keras mendapatkan dan pihak lain

yang berupaya keras mempertahankan kursi/jabatan diatur secara lengkap, jelas, dan

konsisten berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil, transparan

dan akuntabel.

Pemilu yang diatur dengan UU seperti inilah yang disebut pelembagaan

konflik. Pelembagaan konflik seperti ini dimaksudkan tidak saja untuk mendapatkan

calon terpilih, tetapi juga agar persaingan itu berlangsung damai tanpa kekerasan.

Satu atau lebih aspek pelembagaan ini yang mungkin belum efektif mencegah

63

kekerasan. Pengajuan gugatan terhadap hasil pilkada kepada Mahkamah Konstitusi

hendaklah dilihat sebagai kesediaan masyarakat menyelesaikan perselisihan hasil

pemilu secara beradab (hukum), bukan dengan kekerasan. Oleh karena itu, jumlah

gugatan terhadap hasil pilkada tidak dapat diartikan sebagai kelemahan, tetapi suatu

fenomena positif.

2.6 Kedudukan Wakil Kepala Daerah20

Kedudukan wakil kepala daerah mendapat sorotan karena beberapa hal.

Pertama, posisi wakil kepala daerah dinilai tidak efektif dalam menjalankan tugas

dan wewenang, sehingga terkesan tumpang tindih dengan tugas dan wewenang

kepala daerah. Penilaian ini biasanya didasarkan kepada praktek yang terjadi di mana

wakil kepala daerah menjalankan “tugas sisa” yang tidak dilakukan oleh kepala

daerah dan biasanya tugas itu adalah tugas yang “remeh-temeh”. Hal ini yang

kemudian mendasari dilakukannya revisi UU No. 32 Tahun 2004 menjadi UU No. 12

Tahun 2008 terutama berkaitan dengan penegasan tugas dan wewenang wakil kepala

daerah.

Kedua, dalam praktek dipertanyakan soal mekanisme pengisian jabatan wakil

kepala daerah, yaitu apakah masih perlu dipertahankan mekanisme pengisian jabatan

wakil kepala daerah satu paket pasangan dengan kepala daerah yang kemudian dipilih

20[5] Gagasan ini bersumber pada: Hasyim, Asy’ari, “Posisi Wakil Kepala Daerah”, makalah disampaikan pada Focus Group Discussion (FGD), “Evaluasi Format Pilkada”, diselenggarakan oleh Pusat Penelitian Politik (P2P), Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI), Jakarta, Kamis, 4 April 2015.

64

langsung lewat pemilu, atau wakil kepala daerah cukup diisi dengan cara

penunjukkan yang berasal dari PNS senior setelah kepala daerah terpilih lewat

pemilu?

Berkaitan dengan masalah pertama, kedudukan wakil kepala daerah masih

diperlukan. Hal ini mengingat bahwa urusan pemerintah daerah cukup banyak dan

cukup berat. Harap diingat dalam konteks daerah otonom, hampir semua urusan

pemerintahan didesentralisasikan ke daerah kecuali urusan-urusan tertentu

(pertahanan, keamanan, luar negeri, agama, dan keuangan fiskal dan moneter).

Dengan demikian nampaknya masih diperlukan jabatan wakil kepala daerah dalam

rangka membantu tugas kepala daerah dalam menjalankan urusan pemerintah daerah.

Dengan demikian, apabila jabatan wakil kepala daerah masih dipertahankan,

maka yang diperlukan adalah penegasan kembali soal pembagian tugas dan

wewenang antara kepala dan wakil kepala daerah. Kendatipun wakil kepala daerah

hanya “membantu” dan keputusan tetap berada di tangan kepala daerah, namun untuk

menghindari tumpang tindih pembagian tugas dan wewenang, tetap diperlukan

pengaturan tugas dan wewenang di antara mereka dan pengaturan itu berada di

tingkat undang-undang.

Berkaitan dengan masalah kedua, tentang mekanisme pengisian jabatan wakil

kepala daerah masih tetap melalui pemilu dalam satu paket pasangan kepala daerah

dan wakil kepala daerah. Hanya saja mekanisme pencalonannya saja yang diubah,

65

yaitu yang dipilih dalam mekanisme internal partai politik hanya calon kepala daerah

saja, dan calon wakil kepala daerah dipilih sendiri oleh calon kepala daerah.

Selama ini pasangan calon kepala dan wakil kepala daerah dipilih melalui

mekanisme internal partai politik, dengan pola yang hampir sama di semua daerah,

yaitu calon kepala daerah bisa jadi berasal dari kalangan eksternal partai politik

(dengan asumsi memiliki sumber daya ekonomi yang kuat), dan calon wakil kepala

daerah berasal dari internal partai politik (dengan asumsi memiliki sumber daya

politik yang kuat). Kemudian dalam waktu yang tidak terlalu lama, bila komunikasi

politik di antara mereka tidak berjalan baik (retak), maka kemudian di antara mereka

jalan sendiri-sendiri, di sinilah letak persoalannya.

Dengan asumsi untuk membangun pasangan kepala dan wakil kepala daerah

yang stabil, maka ke depan calon kepala daerah yang terpilih lewat mekanisme

internal partai politik kemudian dipersilahkan memilih calon wakilnya sendiri alias

tidak dipilihkan partai politik, sehingga loyalitas wakil kepala daerah hanya kepada

kepala daerah dan bukan kepada partai politik. Selanjutnya pasangan calon kepala

dan wakil kepala daerah itu diajukan dalam pemilu untuk dipilih secara langsung oleh

rakyat-pemilih.

Formula pasangan calon seperti ini selain dengan tujuan untuk membangun

stabilitas pasangan selama menjabat, juga yang tidak kalah pentingnya adalah pada

saat terjadi kondisi darurat di mana kepala daerah tidak dapat melanjutkan tugas

66

sebagai kepala daerah, akan digantikan oleh wakil kepala daerah yang sama-sama

memiliki basis legitimasi kuat yaitu sama-sama dipilih dalam pemilu.

Apabila wakil kepala daerah akan ditunjuk dan berasal dari kalangan PNS

senior, akan menimbulkan sejumlah masalah. Tentu saja masalah pertama berkaitan

dengan basis legitimasi politik yang berbeda dengan kepala daerah yang dipilih

langsung dalam pemilu. Demikian juga bila terjadi kondisi darurat, wakil kepala

daerah model ini akan mengahadapi masalah basis legitimasi.

Selain itu, bila wakil kepala daerah berasal dari jajaran PNS akan menghadapi

masalah dengan kedudukan Sekretaris Daerah (Sekda) yang juga seorang PNS senior.

Model ini dikhawatirkan akan menimbulkan masalah baru dalam kaitannya dengan

tumpang tindih pelaksanaan birokrasi sehari-hari. Demikian juga pada akhirnya

kepala daerah yang merupakan jabatan politik akan serasa “dikepung” oleh kalangan

PNS senior di jajaran birokrasi pemerintahan daerah.

Oleh karena beberapa hal tersebut, diusulkan agar pasangan kepala dan wakil

kepala daerah masih tetap dipilih melalui pemilu dalam satu paket pasangan. Bahkan

untuk merealisasikan visi, misi dan program kerjanya, pasangan kepala dan wakil

kepala daerah diperbolehkan membawa/merekrut sejumlah orang yang sejak awal

terlibat membantu menyusun visi, misi dan program kerja untuk memastikan bahwa

program kerjanya dapat dijalankan (political appointee).

67

Bandingkan dengan pasangan presiden dan wakil presiden yang dapat

merekrut para pembantunya (menteri dan staf khusus) dalam jumlah yang besar untuk

mensukseskan visi, misi dan program kerjanya. Harap diingat bahwa program

pembangunan jangka pendek lima tahunan adalah perwujudan dari visi, misi dan

program kerja yang telah dikampanyekan dalam pemilu. Hal ini berbeda dengan

kepala dan wakil kepala daerah pada saat menduduki jabatannya hanya mereka

berdua, dan selainnya adalah aparat birokrasi pemerintahan daerah yang secara politik

biasanya memiliki “visi, misi dan program kerja” sendiri yang tidak jarang berbeda

dengan kepala dan wakil kepala daerahnya.

2.7 Permasalahan-permasalahan Yang Muncul Dalam Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah Pada Pilkada Secara Langsung

Setalah kurun waktu tahun 2005-2014, yaitu sejak diselenggarakan pemilihan

kepala daerah secaralangsung pada tahun 2005, terdapat beberapa permaslahan yang

muncul setelah pelasanaan pemelihan kepala daerah secara langsung. Permasalahan

tersebut dapat dilihat dari , aspek penyelenggaraan, aspek pelayanan public. korupsi.

konflik yang terjadi dimasyarakat. biaya tinggi. gugatan MKRI.

Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah diterapkan prinsip

demokrasi, sesuai dengan pasal 18 ayat 4 UUD1945, kepala daerah dipilih secara

demokratis. Dalam UU 32Tahun 2004 Tentang Pemerintaha Daerah dan wakil kepala

daerah secara langsung yang diajukan oleh partai politik dan gabungan partai politik,

68

sejumlah argument dan asumsi yang memperkuat petingnya pilkada adalah pertama

dengan pilkadadimungkinkan untuk mendapatkan kepala daerah yang memiliki

kualitas dan akuntabilitas, kedua pilkada perlu dilakukan untuk menciptakan stabilitas

politik dan efektifitas pemerintah ditingkat local. Ketiga, dengan pilkada terbuka

kemungkinan untuk meningkatkan kualitas kepemimpinan nasional karena makin

terbuk peluang bagi munculnya bagi pemimpin-pemimpin nasional yang berasal dari

bawah dan / atau daerah.21

Permasalahan pilkadadan Isu-isu pilkada22

Proses pilkada di Indonesia sering kali memiliki dampak yang besar bagi

munculnya keretakan, ketegangan, dan konflik tersebut. Pertama, keretakan,

ketegangan dan konflik dikalangan elit/actor politik, kedua keretakan ketegangan dan

konflik diantara kalangan lembaga-lembagapolitik dan birokrasi, ketiga keretakan dan

ketegangan pada level masa. Realisasi politik menunjukan bahwa ketiga model

keretakan, ketegangan, dan konflik tersebut sering kali memiliki keterkaitan satu

sama lain.

Sehingga masing-masing model ini ikut member dampak terhadap sirkulasi

keretakan, ketegangan dan konflik pada masing-masing actor/elit politik maupun

pada lembaga-lembaga politik.

21 www.lemhannas.go.id diunduh tanggal 1 september 2015 22 Ibid

69

Pemilihan kepala daerah secara langsung yang dimulai sejak bulan juni 2005,

sering ikut dengan terjadinyya konflik yang berakhir dengan kerusuhan masa. Konflik

tersebut berupa bentrokan anatara pendukung, maupun bentrokan dengan aparat

Negara. Konflik masaini juga dipengaruhi oleh beberapa yang juga terkait dengan

masalah perbedaan dukungan kepadapartaipolitik. Dan maraknya aksi kekerasan

politik masa terutama setelah pelasanaan pilkada langsung tidak lepas dari beberapa

factor seperti adanya terjadinya kecurangan (manipulasi hasil suara pilkada) muncul

kandidat yang tidak memenuhi syarat (bermasalah) namun tetap lulus seleksi calon

kepala daerah, adanya sebagian anggota KPUD yang independensinya masih

dipertanyakan, kuat dengan terjadinya praktek politik uang yang dilakukan oleh calon

tertentu, adanya calon yang tidak siap menerima kekalahan dan menolak hasil

pilkada, dan ketidak percayaan masyarakat kepadaelit politik menguatnya ketidak

percayaan public terhadap kepala daerah atau wakil kepala daerah terpilih, misalnya

di kabupaten fak-fak, provinsi papua, dimana masyarakat adat kabupaten fak-fak

akan menolak pelantikan bupati terpilih hasil pilkadalangsung tahun 2005 karena

yang bersangkutan dinilai yang bersifat cacat hukum 23

Pemilihan kepala daerah langsung ternyata menimbulkan sengketa hasil

pemilihan kepala daerah (Pilkada) yang diajukan kepada lembaga pengadilan. Sejak

kewenangan mengadili sengketa pilkadaberalih dari Mahkamah Agung ke Mahkamah

Konstitusi , yaitu pada tahun 2008 sampai dengan bulan juni 2014, jumlah perkara

23 Hasil Wawancara Bapak Pdt. Carles Simaremare S.Th,. M.Si, Anggota DPD RI dari Provinsi

Papua. Tangga 27 September 2015

70

pilkada yang ditangani oleh Mahkamah Konstitusi adalah sebanyak 689 perkara. Dari

julah tersebut hanya 68 perkara yang dikabulkan, 450 ditolak, 148 tidak diterima, 20

perkara ditarik kembali dan 3 perkara gugur, artinya adalah hanya sekitar 10%

perkarasengketa pilkadayang dikabulkan oleh MK, sisanya perkara tersebut dianggap

gagal

2.8 Latar Belakang Pemilihan Umum Secara Langsung Dalam Metode

Pemilihan Noken Di Papua.

Indonesia memiliki orde reformasi sejak tahun 1998 hingga era reformasi

diberlakukan Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang otonomi khusus Bgi

provinsi papua, Pemerintah provinsi maupun kabupaten/kota di seluruh tanah papua

melalui komisi pemelihan umum (KPU) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan

perwakilan daerah (DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi dan

Kabupaten (DPRD), Presiden dan Wakil Presiden, Gubernur dan Wakil gubernur,

maupun Bupati dan Wakil Bupati, untuk memilih calon pemimpin yang sesuai

dengan hati nuranimasing-masing. Dalam proses pemilihan umum DPR, DPD,

DPRD, Presiden dan wakil Presiden, Gubernuh dan wakil gubernur, Buoati dan

Wakil Bupati diwilyah pegunungan tengah dalam pemilihan umum. KPU maupun

Kabupaten/kota menggunakan peraturan perundang-undangan dalam

penyelenggaraan pemilihan umum untuk semua tahapan. Dalam Peraturan

Perundang-undangan tersebut tidak diatur mengenai penggunaan “Sistem Noken”

71

dalam pemilihan umum di Provinsi Papua khususnya diwilayah pegunungan Provinsi

Papua.

Sistem Noken adalah system pemilihan umum yang penggunaannya

menggunakan Noken yang digantungkan pada salah satu kayu dan digunakan sebagai

pengganti kotak suara, Sistem Noken bertumpu pada “Big Man” atau kepala suku,

seorang big man tidak hanya sekedar sebagai pemimpin politik yang menentukan

aturan yang harus diikuti oleh warga suku, tapi juga pemimpin ekonomi, social,

budaya, kekuasaanyapun bukan diperoleh dari keturunan, tetapi karena pengaruh,

karisma, dan warna kepemimpinannya yang disegan terkadang ditakuti .24

Big man bertanggung jawab atas ketersediaan kebutuhan dasar warganya seperti

makan, dan kesehatan, namun sebaliknya warga harus loyal dengan apapun

keputusan Big man, system politik big man di Papua sudah berlansung ratusan tahun

atau ribuan tahun. Penerapan Sistem Noken dalam pemilihan umum dengan system

Big man terjadi pda momentum pemilihan umum DPR, DPD, DPRD, Presiden dan

Wakil Presiden, Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, pemilu ini

merupakan hasil symbol demokrasi yang mengkehendaki. “ One Man. One Vote”

dengan asas Langsung, umum, bebas, rahasia (LUBER). 25

Penerapan Sieten Noken dalam penyelenggaraan pemilu di Kabupaten Jayawijaya

Profinsi Papua menggunakan dua system dalam pemilihan umum yaitu system big

24 Wawancara Bapak Charles Simare-mare, Anggota DPD RI Papua, tanggal 27 September 2015, di Gedung DPD RI Jakarta 25 Ibid

72

mn dan system noken gantung,. Sistem Big Man dilakukan dengan cara semua

pemberian suara diserahkan kepada ketua adat atau kepala suku sedangkan system

gantung atau noken gantung bahwa masyarakat dating sendiri ketempat TPS, melihat

dan memasukkan susrat suara ke kantong Parta yang sebelumnya susdah disepakat.

Kedua system ini adil menurut merekayang sesuai dengan kepercayaan dan adat

istiadat masyarakat diwilayah pegunungan Papua26

Sistem noken dalam system Big Man dan system gantung atau system ikat

meneurut hokum adat merupakan akomodasi dalam bermusyawaran dan bermufakat,

yang berdasarkan pada nilai-nilai adat dan kearifan local dalam budaya masyarakat

adat wilayah pegunungan papua.

Kedua system ini diletakan dalam penyelenggaraan pemilu di

Indonesiabertentangan dengan asas-asas pemilu yaitu asas langsung, umum, bebas

dan rahasia (LUBER). Sistem Big Man yang bertentangan dengan asas-asas pemilu

yaitu asas langsung dan rahasia, asas langsung dalam system big man tidak

memeberikan kebebasan kepada setiap masyarakat untuk melakukan pemilihan

secara langsung melainkan memberikan kepercayaan sepenuhnya kepada seorang

kepala suku untuk mewakili suaranya dan mencoblos susrat susra di TPS atas

kesepakatan bersama. Sedangkan asas rahasia adalah sispapun yang dipilih oleh

pemilih dan rahasia yangbhanya dia tah, tetapi dengan system big man tidak

26 Wawancara Romero Zeboa, Mahasiswa Sekolah Tinggi Ilmu Pemerintahan, Tanggal 11 November, di KFC Lenteng Agung Jakarta

73

mengenal asas rahasia karena masyarakat adat memilih pemimpin harus secara

terbuka dan transparan tidak ada kerahasiaan dan memilih pemimpin karena untuk

kepentingan bersama.27

27 Op Cit, Wawancara Bapak Charles Simare-mare.

74

BAB III

IMPLEMENTASI PEMILIHAN KEPALA DAERAH LANGSUNG OLEH

RAKYAT DAN DAMPAK POSITIF SERTA NEGATIVE PEMILIHAN

UMUM KEPALA DAERAH LANGSUNG

3.1 Implementasi Pemilihan Kepala Daerah Langsung Oleh Rakyat ( Pada

Provinsi Papua)

Sejak berlakunya uu nomor 32 tahun 2004, pengisian jabatan kepala daerah

dilakukan melalui pemilihan secara langsung oleh rakyat. Setelah 10 tahun

berlangsung, dapat dikatakan kesejahteraan masyarakat didaerah belum terwujud, dpr

kemudian menetapkan uu nomor 22 tahun 2014 yang mengatur bahwa kepala daerah

dipilih melalui DPRD, ketentuan ini kemudian menimbulkan penolakan dari sebagian

masyarakat, sehingga presiden ri menetapkan perppu no 1 tahun 2014 (uu no.1 tahun

2015) dan mengatur bahwa kepela daerah kembali dipilih secara langsung oleh

rakyat. Apakah pilkada langsung ini sudah sesuai dengan kondisi

Masyarakat dari beberapa aspek terlebih dalam peningkatan kesejahteraan

masyarakat di daerahnya, maka perlu dilakukan penelitian yang bertujuan untuk

mengetahui konsep apa yang sesuai dengan pemilihan kepala daerah langsung dan

dampak pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung, untuk mencapai

tujuan penelitian yang diharapkan maka dipergunakan pendekatan yuridis sosiologis,

karena obyeknya bukan hanya norma hukum semata, melainkan juga meneliti tentang

kenyataan dimasyarakat.

75

Pada Negara yang pluralistic seperti Indonesia konstitusi juga harus mencerminkan

watak dan praktik yang menghargai keberagaman social di dalam masyarakat.

Gagasan inilah yang di kenal dengan konstitusi pluralis yaitu gagasan yang menaruh

perhatian terhadap keberagaman sistem social dan sistem hukum yang ada pada suatu

Negara. Putusan MK yang menjadikan model noken memiliki nilai konstitusional

dalam perkara perselisihan hasil pemilihan umum dapat dikatakan salah satu putusan

yang berupaya menjadikan konstitusi Indonesia sebagai konstitusi pluralis1

Berdasarkan hasil wawancara pada Bapak Pdt Carles Simaremara. S.Th., M.Si.

Sebagai Anggota DPD RI dari Provinsi Papua:

1. Apa itu Noken?

Di Papua dikenal dengan sistem noken dalam mekanisme pemilihan kepala

daerah , Noken adalah sejenis task has orang papua, dimana tas (noken) adalah untuk

menyimpan hasil pertanian atau hasil lading, sehingga apapun itu yang di masukan

kedalam tas noken harus dijaga dengan baik untuk kepentingan bersama.

2. Sistem pemilihan apa yang demokratis di papua?

Sistem noken dipakai masyarakat papua untuk memilih kepala daerahnya,

dengan mekanisme, setiap calon memiliki tas noken yang digantungkan pada

perwakilan masyarakat papua, apabila ada 3 calon maka tas noken digantungkan pada

seseorang juga ada 3, terkait pemilihan secara noken dinilai demokratis bagi rakyat

papua yang mampunyai ke khasan dalam ssitem berdemokrasi, ketika memulai

1 Keyword YanceArizona, Noken sistem pemilihan umum, konnstitusional pluralis, masyarakat adat.

yancearizona.files.wordpress.com . diunduh 28 september 2015

76

pemilihan kepala daerah Gubernur atau bupati, masyarakat papua dikumpulkan

disebuat tempat yang luas, yang di pimpin oleh ketua adatnya.

Ketika tiba memilih, yang memulai adalah kepala adatnya, disini ada

kebiasaan padamasyarakat papua dimana ketika kepala adatnya memilih contoh

namanya si A, maka masyarakat adanya mengikuti pilihan seperti kepala adatnya,

sehingga jangan kaget kalau ada pemilihan kepala daerah di papua itu ada suara yang

O, akan tetapi kalau ada warga yang berbeda pilihannya ya tidak apa-apa tetapi

selama ini selalu ikut apa pilihan dari kepala adatnya.

Mekanisme ini berbeda dengan adanya TPS seperti di pusat (Jakarta), karena

mengingat luas dari propiinsi papua yang sebesar 3 ½ kali dari pulau jawa, sehingga

TPS di gabung dengan beberapa kampong yang jaraknya cukup jauh, dengan keadaan

ini memang sistem noken ini yang paling tepat pada warga papua untuk menyalurkan

suaranya.

3. Apakah KPU atau KPUD tidak pernah mensosialisasikan mekanisme

pemilihan umum atau kepala daerah dengan cara yang universal, contohnya

mencontreng dan mencoblos

KPU dan KPUD sudah melakukan sosialisasi tersebut akan tetapi mekanisme

ini bisa berjalan pada masyarakat papua di kotanya saja, kalau di daerah kampong

pedalaman dalaman misalnya daerah puncak, apabila menuju masyarakat papua

dipedalaman agar bisa melakukan mekanisme pemilihan secara langsung, dating ke

TPS-TPS mencontreng dan atau mencoblos, itu mungkin tidak dalam waktu dekat ini,

karena fanatisme masyarakat papua kepadahukum adatnya cukup kuat.

77

4. Apa kendala yang sering di temukan pada saat pemilihan kepala daerah di

papua

Alokasi anggaran Negara untuk papua hanya 11 T, dan harus dibagi- bagi

untuk infrastruktur, ekonomi dan lain-lain sehingga pengeluaran untuk pemilihan

kepala daerah di papua tidak seperti di pusat, terkkendali mengenai keamanannya,

terkendali mengenai distribusinya, apalagi di papua daerah yang berbukit dan harrus

menempuh jarak berhari-hari untuk sampai ke kabupaten satu ke kabupaten lain.

Sering sekali terjadi bentrok antara masyarakat adat yang satu dengan yang

lain, karena fanatismenya dengan kepala adatnya masing-masing, karena ketika ada

pilihan yang berbeda maka sering sekali antar warga konflik, di papua asas pemilihan

umumnya adalah LUBET bukan LUBER karena masing-masing warga itu tahu siapa

pilihan mereka sehingga bukan rahasia lagi, dengan adanya sistem yang seperti ini

sering masing-masing warga yang tidak terima kalau wakil rakyatnya tidak dipilih,

memang dipapua masyarakatnya unik, fanatismenya sangat kuat, dan pemerintah

tidak memenuhi kebutuhan keamanannya sehingga sering terjadi bentrokan.

Kendala mengenai pendistribusian, karena papua dengan wilayah yang cukup

luas, minim sekali sarana dari pemerintah untuk mendistribusikan hasil suara

tersebut, kurang sekali transportasi sepeti helicopter, dan pernah terjadi seperti

sabotase dari warga papua yang tidak terima wakil yang dipilihnya kalah, masalah-

masalah ini belum dapat diminimalisirkan sampai saat ini sehingga kendala selalu ada

Pemilihan lokasi penelitian di provinsi papua didasarkan pada keunikan

daerah ini sehingga ada politik hukum tersendiri dari nkri dengan menempatkan tanah

78

papua sebagai daerah otonomi khusus yang didasarkan pada keragaman kebudayaan,

sejarah, adat istiadat, dan bahasa sendiri (konsideran huruf e uu no. 21 tahun 2001

tentang otonomi khusus bagi provinsi papua)

Perkembangan uu pilkada yang mengembalikan pelaksanaan pilkada dengan sistem

perwakilan untuk konteks papua menjadi tepat karena substansi hukum ini akan

saling bersesuaian dengan struktur yang telah ada di papua yaitu keberadaan dprp dan

mrp. Demikian pula substansi hukum sistem perwakilan ini akan sesuai dengan kultur

hukum masyarakat papua yang secara demografi sangat sulit dijangkau. Kultur

hukum masyarakat papua yang senang bermusyawarah seperti tercermin dalam

penggunaan noken semakin memperkuat alasan terhadap penggunaan sistem

perwakilan. Namun, uu pilkada yang mengembalikan pelaksanaan pilkada dengan

sistem perwakilan harus dicabut oleh peraturan pengganti undang-undang (perpu) di

penghujung berakhirnya masa jabatan presiden sby periode ke 2 ini, berkaitan dengan

struktur hukum dalam penyelenggaraan pilkada langsung di tanah papua ada yang

membedakan juga dengan pelaksanaan di daerah lain yaitu pelibatan majelis rakyat

papua. Berdasarkan wawancara dengan ferry kareth komisioner kpu provinsi papua,

ciri khas pilkada gubernur dan wakil gubernur di papua adalah perlibatan majelis

rakyat papua didalam rangkaian pilkada yaitu untuk menyeleksi apakah bakal calon

benar-benar penduduk asli papua atau bukan

79

3.2. Dampak Positif Dan Negatif Pemilihan Umum Kepala Daerah Langsung

Berpedoman pada Undang-undang Nomor32 Tahun 2004 kepaala daerah dipilih

secara langsung oleh rakyat. Pada sistem atau mekanisme ini adadampak positifdan

neegatifnya yang harus diuraikan terkait dengan efisien dan efektifitas pemilihan

umum kepala daerah yang telah berjalan selama ini. Wasistiono berpendapat bahwa

umum kepala daerah secara langsung sebagi berikut:

1. Demokrasi langsung makna kedau;atan rakyat akan Nampak secara nyata;

2. Akan diperoleh kepala daerah yang mendapat dukungan luas dari rakyat

sehingga memiliki legitimasi yang kuat. Pemerintahan daerah akkan kuat

karena tidak mudah diguncang oleh DPRD:

3. Melalui pemilihan kepala daerah secara langsung, suara rakyat menjadi sangat

berharga. Dengan demikian kepantingan rakyat memperoleh perhatian yang

lebih besaroelh siapapun yang berkeinginan mencalonkan diri sebagai kepala

dearah2

Sedangkan menurut Kertapadja dalam Djohermansyah Djohan dan Made

Suwandi terdapat damapak positif padaa pemilihan kepala daerah secara langsung

adalah:

1. Kedekatan calon kepada masyarakat daerah dan penguasa medan

gemografi, SDA dan SDM dan berbagai permasalahan dalam masyarakat,

merupakan persyaratan mutlak yang harus dikuasai oleh calon;

2. Pendayagunaan ssumber dayya (resource) yang dimiliki calon akan lebih

efektif dan efisien sebab komunikasi calon dengan masyarakat tidak

difasilitasi oleh pihak ke tiga walaupun menggunakan kendaraan partai

politik;

3. Ketokohan calon figure sangat menentukan dengan kekuatan mesin

politik, artinya besar kecilnya parpol yang dijadikan kendaraan politik

pencalonan tidak berkorelasi kuat terhadap keberhasilan seorang calon,

2 Wasistiono,Sadu 7 Februari 2005. Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung Menurut Undang-

undang Nomor 32 Tahun 2004 Dan dampak Secara Politus, Hukum Pemerintahan SertaSosial

Ekonomi. Bahan diskusi Panel PPMP dan alumni Universitas Satyagama. Indramayu

80

seperti kasusSBY, walaupun didukung oleh partai kecil , namun figure

dan image SBY yang berkembang dalam masyarakat sangat menetukan

Selain dampak positif atau kelebihan pasti pula ada dampak negatifnya atau

kekurangan dari pemilihan kepala daerah secara langsung.

Proses pilkada di indonesia sering memiliki dampak yang besar bagi

munculnya keretakan, ketegangan dan konflik pilkada.

Pada aspek hukum antara lain menimbulkan sengketa hasil pemilihan kepala daerah

(pilkada) yang diajukan kepada lembaga pengadilan, sejak kewenangan mengadili

sengketa pilkada beralih dari mahkamah agung ke mahkamah konstitusi yaitu pada

tahun 2008 sampai dengan bulan juni tahun 2014, sejumlah perkara pilkada yang

ditangani oleh mk adalaah sebanyak 689 perkara, dari jumlah tersebut 68 perkara

yang dikabulkan, 450 ditolak, 148 perkara tidak diterima, 20 perkara ditarik kembali,

dan 3 perkara gugur. Artinya adalah hanya sekitar 10%

Dalam hal ini kelemahan yang timbul dalam mengadakan pemelihan kepala

daerah adalah:

1. Kemungkinan muncul konflik kepentingan anatara pusat dan daerah

provinsi dan antar daerah provinsi dan kabupaten/kota, dan antar daerah

yang berkaitan dengan pendayagunaan sumber daya alam, seperti sumber

daya air, hutan ,lautan, lingkungan hidup dan lain sebagainya terutama

dalam hal menentukan urusan wajub dan urusan pilihan

2. Dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara langsung terbuka

kemungkinan terjadi kolusi dan money politic atau bentuk-bentuk

81

semacamnya anatara DPRD KPUD dan partai politik, baik sebagai

pendukung calon partai atau gabungan partai pollitik , maupun sebagai

kendaraan politik yang digunakan oleh calon perseorangaan

3. Apabila pemilukada secara langsung dilaksanakan secara tidak benar,

tidak jujur dan penuh kecurangan, maka rakyat tidak percaya padasistem

yang ada, sehingga akan terbentuk sikapmsaling curiga, tidak percaya

bahkan akan adaa konflik antar pendukung. Untuk memulihkan kembali

kehidupan masyarakat yang harmonis dan memerlukan waktu, tenaga

biaya yang cukup besar. Ini merupakan biaya social yang harus

ditanggung oleh semua pihak apabila pemilukada dilaksanakan secara

tidak benar.

4. Konflik padatataran birokrasi secara langsung maupun tidak langsung

akan berdampak pada masyarakat, antara lain pelayan akan menjadi tidak

egaliter, masyarakatt juga akan mudah tersulut konflik oleh masalah yang

sederhana, kalau dalam masyarakat harus terus menerusterjadi konflik

jangan berharap akan dapat diperoleh kemajuan baik secara ekonomi

politik maupun social budaya

Namun maraknya praktik-prakti money politik , Pemilukada langsung bisa

membantah pendapat mengatakan bahwa dapak potif adalah kedaulatan rakyat lebih

terasa dan suara rakyat lebih dihargai. Pemilukada langsung tidak sepenuhnya bisa

menghilangkan praktik monet politics dimasyarakat, yang sebelum money politics

pada tingkat DPRD. Bagi beberapaa golongan, praktik money politics menjadi suatu

82

yang lumlar. Di jawa timur misalnya, ada tradisi padasaat pemilihan masing-masing

calon harus menyediakan uang pengganti kerja bagi para konstituen, yang besarnya

tergantung kemampuan masing-masing calon. Dibeberapa daerah, kegiatan money

politics malah “dilegalkan” karena diatur melalui musyawarah tingkat panitia untuk

memutuskan berapa uang pengganti yang harus dibayar oelh masing-masing calon.

Analisis James Manor dan Richard Crook di amerika selatan dan afrika barat

anatara pemilihan langsung kepala daerah dan bad governance dampak negative dari

pemilukada langsung terhadap pelayanan public dan penyelenggaraan pemerintahan

adalah pertama tingginya kemungkinan kepala daerah untuk mengembalikan ongkos

politik pemilukada langsung dari APBD sebagai akibatdari money politics yang

dilakukan selama proses pemilukada langsung. Upaya untuk menarik simpati, biaya

iklan, biaya mendaftar pada partai politik pengusung, menyebabkan tingginya

ongkospemilukadalangsung bagi calon3

Terkait dengan konflik horizontal karena pemilihan umum kepala daerah

adalah konflik yang pernah terjadi saat maupun pasca pemilukada khususnya konflik

horizontal anatar masyarakan pendukung calon, International crisis group (ICG)

mencatat sekitar 10 persen dari 200 pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala

daerah yang digelar sepanjang tahun 2010 diwarnai aksi kekeerasan. Seperti di Toli-

toli Sulawesi tengah, tolikaraa papua, Mojokerto jawa timur, Tana toraja Sulawesi

selatan, menyebutkan bahwa kekerasan dalam pemilukada abtara lain dipicu oleh

33 Kompasiana. Kompas.com

83

lemahnya posisi penyelenggaraan pemilu, seperti Komisi Pemilihan Umum

kabupaten/kota dan Panitia Pengawas Pemilu.

Pemilihan kepala daerah langsung ternyata menimbulkan sengketa hasil

pemilihan kepala daerah (Pilkada) yang diajukan kepada lembaga pengadilan. Sejak

kewenangan mengadili sengketa pilkadaberalih dari Mahkamah Agung ke Mahkamah

Konstitusi , yaitu pada tahun 2008 sampai dengan bulan juni 2014, jumlah perkara

pilkada yang ditangani oleh Mahkamah Konstitusi adalah sebanyak 689 perkara. Dari

julah tersebut hanya 68 perkara yang dikabulkan, 450 ditolak, 148 tidak diterima, 20

perkara ditarik kembali dan 3 perkara gugur, artinya adalah

perkara sengketa pilkada dikabulkan oleh mk. Sementara itu dirjen otonomi daerah,

djohermansyah djohan menyatakan bahwa sejak tahun 2008 sampai dengan april

2014 terdapat 729 sengketa pilkad, jumlah tersebut belum termasuk gugatan ptun

terkait dengan proses pencalonan dan gugatan terhadap sk pengesahan pengangkatan.

Maraknya sengketa pilkadaini jg menjadi pitu masuk bagi berbagai tindak pidana

korupsi (gratifikasi), dan banyaknya perkara pilkada berdampak pada besarnya biaya

yang harus dikeluarkan oleh para calon kepala daerah biaya tersebut dipergunakan

untuk biaya pengacara, mempersiapkan bukti-bukti, mendatangkan saksi, baik saksi

lapangan maupun saksi ahli, biaya perjalanan ke jakarta dimana gedung mk berada.

Dampak positif dan negatif pada aspek politik: Pilkada langsung membuat

masyarakat daerah mengenal calon kepala daerahnya. Konstituen akan lebih dekat

mengenal calon. Kemudian siapapun yang terpilih berarti mendapatkan mandat dari

rakyat yang dipimpinnya

84

Dampak besar pemilihan kepala daerah secara langsung yang membuat banyak pihak

prihatin adalah maraknya politik uang. Penggunaan uang yang semakin marak dari

waktu ke waktu untuk membeli suara konstituen, tidak adanya jaminan pasangan

calon terbaik akan menang dan akibat biaya kampanye yang besar maka hasil pilkada

sulit dipisahkan dari perilaku koruptif kepala daerah terpilih. Menurut kajian

pemerintah sebagian besar pilkada langsung berdampak pada pelaksanaan

pemerintahan di daerah. Dampak penyelenggaraan pilkada langsung yang biayanya

cenderung tinggi, menurut kajian pemerintah, antara lain menyebabkan banyak

kepala daerah terpilih tersangkut kasus hukum, khususnya karena korupsi untuk

mengembalikan modal mereka saat kampanye. Kadang-kadang politik uang yang

terjadi, ongkos politik yang mahal, kemudian tidak mudahnya membedakan antara

popularitas dan kapasitas, dan seterusnya selain itu juga muncul konflik horisontal

akibat persaingan antar-calon. Mengakibatkan kontak fisik dan piskis antar

pendukung para calon yang kadang mengakibatkan tindakan kriminal dan

pelanggaran hokum.

3.3 Data yang Dirilis Beberapa Lembaga dalam Hasil Penghitungan Suara Serta

Dampak Penyalahgunaan Hasil Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung.

dari data yang dirilis beberapa lembaga memberikan gambaran terjadinya

tinadak pidana korupsi yang dilakukan oleh kepada daerah. Kemendagri telah

mmencatat 327 kasus hukum terutama kasus korupsi yang dilakukan oleh kepala

daerah dan/atau wakil kepala daerah dan banyak juga melibatkan anggota dprd.

85

berdasarkan catatan BPK pada awal 2014, lebih dari 300 kepala daerah dari

total 542 kepala daerah di Indonesia tersangkut korupsi modusnya mulai dari

penyalahgunaan anggaran termasuk dana hibah dan bansos, hingga korupsi, kolusi,

dan nepotisme dalam pemberian ijin pengelolaan sumber daya alam seperti tambang

dan hutan.

Sebagai gambaran lain, berikut ditampilkan data tentangtren korupsi didaerah

yang terjadi padatahun 2008-2011

Rekap tren korupsi di daerah berdasarkan pelakunya (2008-2011)

N

o

Pelaku korupsi Jumlah kasus

1 Kepala/mantan kepala daerah (gubernur, bupati/walikota,

dan/atau sebaliknya

29

2 Pimpinan /mantan pimpinan dprd 16

3 Anggota/mantan anggota dprd 37

4 Pejabat/mantan pejabat instansi pemda (kepala dinas) 64

5 Pejabat bumn/bumd (direktur) 4

6 Pejabat kpud 3

7 Pimpinan pengadilan 1

8 Pimpinan universitas 1

9 Aktivis lsm 9

86

10 Pejabat kecamatan/kelurahan 4

11 Lainnya 5

Sumber : litbang kompas/stn, yang diolah dari pemberitaan kompas dan kpk

Korupsi berdasarkan tahun terjadi

Sumber: data kpk

87

Korupsi bedasarkan modus tahun 2013 smt i

Sumber: data icw

diagram diatas memberikan gambaran bahwa kasus penggelappan

penyalahgunaan anggaran merupakan kasus yang paling banyak terjadi dan biasanya

dilakukan oleh pejabat publik , demikian juga penggelapan, laporan fikti, dan mark

up yang biasa dilakukan dalam rangka pembelian barang-barang misalnya pembelian

alat-alat kesehatan di kota tanggerang selatan , pengadaan mobil bagi pejabat, biaya

perawatan rumah dinas, banyaknya kasus korupsi dengan berbagai modus dilakukan

oleh pejabat-pejabat publik termasuk kepala daerah menyebabkan terhambatnya

pencapaian kesejahteraan masyarakat desa.

apabila dilihat dari sektornya keuangan daerah merupakn sektor yang paling

banyak terjadi kasus korupsi, hal ini membuktikan bahwa pejabat daerah, utama

kepala daerah dan anggota dprd merupakan pihak yang paling memungkinkan untuk

88

melakukan korupsi pada sektor ini.dengan banyaknya kasus korupsi yang dilakukan

oleh kepala daerah dan pejabat-pejabat dilingkungan pemerintahan daerah dengan

sasaran keuangan daerah dan infrastruktur, maka alokasi dana yang semestinya

dipergunakan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat dan memberikan pelayanan

publik menjadi berkurang akibatnya, kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat di

daerah sulit dapat terwujud.

Pilkada secara langsung ternyata juga memerlukan biaya yang sangat besar.

Berdasarkan data dihimbau dari pemerintah, prosentase biaya penyelenggaraan

sebuah pilakada di provinsi dan kabupaten/kota 0,5 % - 5% dari total apbd, biaya-

biaya tersebut mencakup pembiayaan pada kpu, bawaslu, tni/polri sampai kebutuhan

internal pemerintah daerah, seperti pengerahan bantuan keamanan linmas dan

anggaran monitoring.

Sebagai gambaran, berikut contoh perkiraan biaya yang dikeluarkann dibeberapa

daerah, baik padatingkat provinsi maupun kabupaten/kota padatahun 2010-2012.

89

Perkiraan biaya pilkada di beberapa daerah

Provinsi Dpt Biaya Biaya per

suara

Sulawesi tengah (2011)

Kepulauan riau (2010)

Dki jakarta ** (2012)

Jambi (2010)

Banten (2011)

1.784.729

1.224.391

6.962.348

2.231.990

7.118.587

Rp. 80 milyar

Rp. 45 milyar

Rp. 254 milyar

Rp. 49.99

milyar

Rp. 132.5

milyar

Rp. 45.000

Rp. 37.000

Rp. 36.000

Rp. 22.000

Rp. 19.000

90

Kabupaten/kota

Nias selatan **(2011)

Nias ** (2011)

Kota sungai penuh ** (2011)

Flores timur (2011)

Aceh barat **(2012)

Tebo ** (2011)

Kota tangerang selatan **

(2010)

Banggai (2011)

Lobok tengah **(2010)

Buleleng **(2012)

Kota yogyakarta **(2011)

Kota medan **(2010)

Kulon progo **(2011)

Banjarnegara (2011)

Gunung kidul (2011)

213.759

89.513

66.386

134.958

118.170

207.598

732.195

241.560

655.027

553.164

322.872

1.961.155

349.906

744.979

582.508

Rp. 21 milyar

Rp. 8,5 milyar

Rp. 5,9 milyar

Rp. 9,9 milyar

Rp. 6,5 milyar

Rp. 10,9

milyar

Rp. 30 milyar

Rp. 9,8 milyar

Rp. 22,5

milyar

Rp. 19 milyar

Rp. 10,6

milyar

Rp. 55 milyar

Rp. 9,3 milyar

Rp. 17,4

milyar

Rp. 8,4 milyar

Rp. 98.241

Rp. 95.000

Rp. 89.000

Rp. 75.000

Rp. 55.000

Rp. 53.000

Rp. 41.000

Rp. 40.000

Rp. 34.000

Rp. 34.000

Rp. 33.000

Rp. 28.000

Rp. 27.000

Rp. 23.000

Rp. 14.000

91

** dua putaran

Sumber : litbang “kompas”/sdm, dimuat dalam harian kompas, jumat, 28 juni 2013

Data angka kemiskinan

dari data bps , untuk mengetahui tingkat kemiskinan penduduk indonesia

sebelum dan sesudah diakan pilkada lansung, maka dilakukan uji statistik dengan

menggunakan indikato tingkat kemiskinan yang diperbandingkan. Pembagian waktu

yang dipergunakan adalah pra pilkadalangsung : 1999-2004 (6 tahun), dan pasca

pilkada langsung: 2005-2012 (8 tahun)

Hasil uji perbandingan indeks keparahan kemiskinan di indonesia sebelum dan

setelah pilkada langsung

Variabel Rata-rata T hitung P-value

Kesimpula

n

Pra Pasca

Indeks

keparahan

(kota)

0,66 0,52 1,607 0,134 Terjadi

penurunan

yang tidak

signifikan

92

Indeks

keparahan

(desa)

1,14 0,88 2,055 0,062 Terjadi

penurunan

yang tidak

signifikan

Indeks

keparahan

(kota +

desa)

0,94 0,71 2,532 0,026 Terjadi

penurunan

yang

signifikan

Dari hasil uji perbandingan, yaitu berdasarkan trend data tahun 1999-2004 (sebelum

pelaksanaan pilkada langsung), data kemiskinan di indonesia (jumlah penduduk

miskin, indeks kedalaman serta indeks keparahan kemiskinan) cenderung mengalami

penurunan baik dikota di desa maupun gabungan keduanya. Namun dalam dua tahun

setelah pelaksanaan pilkadalangsung (2005-2006), tingkat kemiskinan di indonesia

(jumlah penduduk miskin, indeks kedalaman kemiskinan serta indeks keparahan

kemiskinan) cenderung mengalami peningkatan yang cukup tinggi. Setelah dua tahun

tersebut yakni sejak tahun 2007, terjadi penurunan tingkat kemiskinan yang

cenderung konsisten menurun hingga 2012.

berdasarkan indikator rata-rata tingkat kemiskinan indonesia selamaa 6 tahun

pra pilkada langsung (1999-2004) dan 8 tahun pasca pilkadalangsung (2005-2012),

diperoleh rekapitulasi sebagai berikut.

93

Rekapitulasi hasil uji jumlah rata-rata penduduk miskin tahun

2005-2012

Indikator Wilayah Perkembangan Signifikansi

Rata-rata jumlah penduduk

miskin di indonesia

Kota Meningkat Tidak signifikan

Desa Menurun Signifikan

Kota + desa Menurun Signifikan

Rata-rata persentase

penduduk miskin di

indonesia

Kota Menurun Signifikan

Desa Menurun Signifikan

Kota + desa Menurun Signifikan

Rata-rata indeks kedalaman

kemiskinan di indonesia

Kota Menurun Tidak signifikan

Desa Menurun Signifikan

Kota + desa Menurun Signifikan

Rata-rata indeks keparahan

kemiskinan di indonesia

Kota Menurun Tidak signifikan

Desa Menurun Tidak signifikan

Kota + desa Menurun Signifikan

94

pemilihan kepala daerah secara laangsung yang dimulai sejak 2005 ternyata

tidak serta merta menghasilkan kesejahteraan masyarakat seperti yang dicita-citakan

oleh otonomi daerah. Dari tabel indeks kesejahterraan masyarakat yang ditampilkan

diatas dapat diketahui bahwaselama hampir sepuluh tahun dilangsungkannya

pemilihan kepala daerah secara langsung, tingkat kesejahteraan masyarakat di daerah

tidak mengalami kenaikan yang cukup signifikan banyak kasus korupsi dan kasus-

kasus hukum lainnya yang menimpa kepala daerah, pejabat daerah maupun anggota

dprd ikut mempengaruhi kemampuan pemerintah daerah untuk mensejahterakan

masyarakat maupun pejabat daerah tidak menjadi efektif, karena waktu banyak tersita

untuk menyelesaikan kasus hukumnya

Dampak negative tersebut menimbulkan permasalahan baru ditengah-tengah

masyarakat oleh sebab itu mekanisme pemilihan kepala daerah langsung agardapat

berjalan sesuai dengan yang diharapkan apabila:

1. Adanya kesadaran politik yang tinggi dari para pemain politik baik para

aktivis partai, simpatisan maupun massa yang diam sehingga siap menerima

kemenangan maupunkekalahan secara legawa sepanjang pemilihan dilakukan

secara jujur dan terbuka:

2. Adanya wawasan kebangsaan yang kuat dari para pemain politik sehingga

tidak hanya mengejar kemenangan sesaatdengan mengorbankan persatuan dan

kesatuan bangsa:

3. Adanya peraturan perundang-undangan secara jelas dan mudah mengatur

tentang tata cara pemilihan umum kepala daerah secara langsung,

95

sehinggatidak menimbulkan penafsiran ganda sesuai kepentingan masing-

masing.

4. Proses yang dilakukan terbebas dari Money politics.

Oleh karena itu Pemilukada Langsung haruslah dipahami esensinya juga mencakup

pengertian penguatan kewenangan (otonomi) masyarakat didaerah-daerah dalam

berhadapan pemerintah di daerah.

96

BAB IV

PENUTUP

A. KESIMPULAN

Kesimpulan adalah merupakan jawaban dari permasalahan yang telah

dikemukakan penulis, oleh sebab itu penulis menarik kesimpulan sebagai

berikut:

1. Bahwa Implementasi dari Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung du

Provinsi Papua, telah berjalan sesuai dengan kehendak masyarakat Papua dan

Masyarakat Adat Papua, dengan mekanisme Noken, dimana Noken adalah

saranaa penyimpanan hasil suara dari pemilihan kepala daerah di papua yang

berupa tas terbuat dari jerami, mekanisme pemilihan kepala daerahnya dipilih

secara langsung dengan melibatkan aspirasi suara yang mengutamakan dari

suara kepala adatnya, sehingga mwasyarakat adatnya mengikuti apa pilihan

dari kepala adatnya.

Pemilihan dengan mekanisme Noken ini tidak jarang terjadinya konflik

anatara suku atau kelompok-kelompok adat yang memilih calon kepala

daeranya tidak sama, karena sifat fanatisme dari masyarakat papua itu cukup

kuat, apalagi didasari oleh pendapat kepala adatnya.

Konflik yang sering terjadi tidak bisa di kendalikan karena kurangnya sarana

dan prasarana dari pemerintah pusat, dalam hal segi keamanan,

97

pendistribusian yang kurang cepat mengingat lokasi daerah provinsi papua

sangat sulit dan resiko apabila ditempuh dengan jalan darat,

Dari kendala-kendala dalam rangka pemilihan kepala daerah secara langsung

dipapua, mempunyai kesan yang cukup unik, karena inilah Indonesia dengan

sistem yang sama tentang pemilihan dengan secatra langsung akan tetapi

UUD 45 cukup mengakomodir kepentingan rakyat papua, dimana keputusan

dari MK yang menyatakan Pemilihan mekanisme Noken dianggap sesuai

secara konstitusional sebagai pemilihan umum dan

pemilihan kepala daerah secara langsung yang sah dihadapan hukum.

2. dampak positif dan negatif yang muncul dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah pada pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara

langsung adalah Demokrasi langsung makna kedau;atan rakyat akan Nampak

secara nyata akan diperoleh kepala daerah yang mendapat dukungan luas dari

rakyat sehingga memiliki legitimasi yang kuat. Pemerintahan daerah akkan

kuat karena tidak mudah diguncang oleh DPRD. Melalui pemilihan kepala

daerah secara langsung, suara rakyat menjadi sangat berharga. Dengan

demikian kepentingan rakyat memperoleh perhatian yang lebih besar oleh

siapapun yang berkeinginan mencalonkan diri sebagai kepala dearah.

Dan dalam Dampak Negatifnya: Pada aspek hukum antara lain menimbulkan

sengketa hasil pemilihan kepala daerah (pilkada) yang diajukan kepada

lembaga pengadilan, sejak kewenangan mengadili sengketa pilkada beralih

dari mahkamah agung ke mahkamah konstitusi yaitu pada tahun 2008 sampai

98

dengan bulan juni tahun 2014, sejumlah perkara pilkada yang ditangani oleh

mk adalah sebanyak 689 perkara, dari jumlah tersebut 68 perkara yang

dikabulkan, 450 ditolak, 148 perkara tidak diterima, 20 perkara ditarik

kembali, dan 3 perkara gugur. Artinya adalah hanya sekitar 10%

Dalam hal ini kelemahan yang timbul dalam mengadakan pemilihan kepala

daerah adalah:

a. Kemungkinan muncul konflik kepentingan antara pusat dan daerah

provinsi dan antar daerah provinsi dan kabupaten/kota, dan antar daerah

yang berkaitan dengan pendayagunaan sumber daya alam, seperti sumber

daya air, hutan ,lautan, lingkungan hidup dan lain sebagainya terutama

dalam hal menentukan urusan wajib dan urusan pilihan

b. Dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara langsung terbuka

kemungkinan terjadi kolusi dan money politic atau bentuk-bentuk

semacamnya antara DPRD KPUD dan partai politik, baik sebagai

pendukung calon partai atau gabungan partai politik , maupun sebagai

kendaraan politik yang digunakan oleh calon perseorangan

c. Apabila pemilukada secara langsung dilaksanakan secara tidak benar,

tidak jujur dan penuh kecurangan, maka rakyat tidak percaya pada sistem

yang ada, sehingga akan terbentuk sikap saling curiga, tidak percaya

bahkan akan ada konflik antar pendukung. Untuk memulihkan kembali

kehidupan masyarakat yang harmonis dan memerlukan waktu, tenaga

biaya yang cukup besar. Ini merupakan biaya social yang harus

99

ditanggung oleh semua pihak apabila pemilukada dilaksanakan secara

tidak benar.

d. Konflik pada tataran birokrasi secara langsung maupun tidak langsung

akan berdampak pada masyarakat, antara lain pelayan akan menjadi tidak

egaliter, masyarakat juga akan mudah tersulut konflik oleh masalah yang

sederhana, kalau dalam masyarakat harus terus menerus terjadi konflik

jangan berharap akan dapat diperoleh kemajuan baik secara ekonomi

politik maupun social budaya

Namun maraknya praktik-praktik money politik , Pemilukada langsung bisa

membantah pendapat mengatakan bahwa dampak positif adalah kedaulatan

rakyat lebih terasa dan suara rakyat lebih dihargai. Pemilukada langsung

tidak sepenuhnya bisa menghilangkan praktik money politics dimasyarakat,

yang sebelum money politics pada tingkat DPRD. Bagi beberapaa golongan,

praktik money politics menjadi suatu yang lumlar. Di jawa timur misalnya,

ada tradisi pada saat pemilihan masing-masing calon harus menyediakan uang

pengganti kerja bagi para konstituen, yang besarnya tergantung kemampuan

masing-masing calon. Di beberapa daerah, kegiatan money politics malah

“dilegalkan” karena diatur melalui musyawarah tingkat panitia untuk

memutuskan berapa uang pengganti yang harus dibayar oleh masing-masing

calon.

100

SARAN

1. Pemilihan Kepala Daerah memang sangat unik dengan menggunakan

system Noken dimana Noken adalah wadah atau tempat menaruh hasil

panen masyarakat adat Papua yang di jaga keutuhannya dan hasilnya

untuk kesejahteraaan rakyat Papua, Metode noken dianggap telah

mencerminkan system Pemilihan Umum secara langsung bagi masyarakat

Papua, walaupun teknisnya agak berbeda dengan teknis pemilihan Kepala

Daerah Langsung di Jakarta, akan tetapi ini adalah cara yang baik dan

mudah di tengah masyarakat Papua yang belum banyak terjamah oleh

informasi yang berkembang, saran dalam penelitian ini, baiknya

pemerintah tetap menggunkan Tas Noken untuk menaruh surat suara yang

di dapat oleh masyarakat papua, akan tetapi langsung masyarakatnya tidak

melalui pendapat dari kepala suku atau kepala adat dalam hal ini system

Big Man, sehingga akan terjadi dalam pemilihan kepala daerah di Papua

One Man, One vote, apabila pemerintah atau KPU dan KPUD terus

mensosialisasikan system ini pasti masyarakat Papua dapat menerimanya.

2. Dalam Pemilihan Kepala daerah secara langsung banyak ditemukan

dampak positif dan negatifnya, bagaimana cara menanggulangi kedepan,

pemerintah dan DPR, DPRD harus menindak secara tegas apabila terjadi

sengketa dengan peraturan yang sesuai dengan keadaan saat ini, serta

lembaga-lembaga independen diberikan keleluasaan untuk

menginfomasikan hasil suara secara bersih dan cepat, dan lembaga yang

101

mempunyai kewenangan untuk menyelesaikan sengketa PEMILUKADA

bisa di berikan keleluasaan dalam menindak.