236
PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI: Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS …icel.or.id/wp-content/uploads/2015/01/Penafsiran-atas... · 2015-01-29 · langkah pentingdalam proses pelaksanaan transformasi sebagaimana

Embed Size (px)

Citation preview

i

PENAFSIRANATAS PENGECUALIAN

DALAM HAKATAS INFORMASI:

Pengalaman di Indonesiadan Negara Lain

i

Pengalaman di Indonesiadan Negara Lain

PENAFSIRANATAS PENGECUALIAN

DALAM HAKATAS INFORMASI:

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

ii

iii

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN

DALAM HAK ATAS INFORMASI:

Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

Centre for Law and Democracy

dan

Indonesian Center for Environmental Law

Didukung oleh:Open Society Foundations

Maret 2012

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

iv

Centre for Law and [email protected]+1 902 431-3688www.law-democracy.org

Indonesian Center for Environmental [email protected]

+62 21 7262740www.icel.or.id

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

Penyusun :

Dessy Eko Prayitno, Henri Subagiyo, Josi Khatarina,Prayekti Murharjanti, Rifqi S. Assegaf, Toby Mendel, Michael Karanicolas

Diterbitkan oleh :

Dicetak oleh :

Gajah HidupE: [email protected]

v

Daftar Isi

BAB I: PENDAHULUAN ....................................................... 1

I.1 Latar Belakang .......................................................... 2I.2 Tujuan dan Manfaat ................................................. 3I.3 Metodologi ............................................................... 4I.4 Ruang Lingkup Laporan ............................................ 5I.5 Format ...................................................................... 6

BAB II: GAMBARAN SINGKAT UU KIP .................................. 7

II.1 Prinsip Keterbukaan Informasi dalam UU KIP .......... 8II.2 Kategori Informasi Publik ......................................... 9II.3 Alasan Penolakan Memberikan Informasi dalam UU KIP .......................................................... 10

BAB III: PENERAPAN PENGECUALIAN ................................. 13

III.1 Standar Internasional ............................................ 13III.2 Alasan Kerugian dan Pengutamaan KepentinganPublik...............................................17III.3 Proses Pembuatan Kebijakan ................................. 19III.4MenilaiBahayadalamPraktik ................................21III.5PenerapanPengutamaanKepentinganPublik .......27

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

vi

BAB IV: PENGECUALIAN DALAM UU KIP .............................. 31

IV.1 Pendahuluan ............................................................ 31IV.2 Pengaturan Pengecualian ....................................... 34IV.3 Penegakan Hukum .................................................. 35IV.4 Hak atas Kekayaan Intelektual dan Perlindungan dariPersainganUsahaTidakSehat.........................37IV.5 Pertahanan dan Keamanan Nasional ...................... 42IV.6 Kekayaan Alam ....................................................... 46IV.7KetahananEkonomiNasional ..................................48IV.8 Hubungan Luar Negeri ........................................... 50IV.9 Kerahasiaan Pribadi ................................................ 51IV.10 Memorandum atau Surat-Surat Antar Badan Publik atau Intra Badan Publik yang Menurut Sifatnya Dirahasiakan .......................................................... 53IV.11 Informasi yang Tidak Boleh Diungkapkan Berdasarkan Undang-Undang Lain ......................... 55

BAB V: PEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIAN AND NEGARA LAIN ........... 59

V.1 Rahasia Pribadi ......................................................... 59V.2KegiatanBisnis............................................................72V.3 Penegakan Hukum ................................................... 83V.4 Informasi Internal ..................................................... 94V.5 Kekayaan Alam .......................................................... 103

BAB VI: KESIMPULAN DAN SARAN ....................................... 107

vii

Ucapan Terima Kasih

Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (UU KIP) mengatur secara umum mengenai kategori informasi publik yang seharusnya dapat diakses publik dan mana yang tidak,sertatatacarauntukmenilaiapakahadapengecualianyangberlaku,yang semua ini kemudian dielaborasi lebih jauh dalam Peraturan Komisi Informasi No. 1 Tahun 2010 tentang Standar Layanan Informasi Publik (Perki 1/2010). Kendati demikian, tetap ada suatu kebingungan yangmunculdalampenerapanaturan-aturanini,sebagaimanadapatdilihat,misalnya, dari sengketa-sengketa yang dibawa ke Komisi Informasi,pertanyaan-pertanyaan yang diajukan oleh badan-badan publik selama konsultasi mereka dengan Komisi Informasi ketika menyusun aturaninternal mereka dan dalam debat publik.

Di dalam beberapa hal, rezim pengecualian merupakanjantung semua sistem yang mengatur mengenai hak atas informasi,karena pengecualian merupakan garis pembatas antara keterbukaan dan kerahasiaan. Hal ini juga merupakan bagian paling sulit untuk dikembangkan dalam sistem hak atas informasi, sebagian karena halini begitu penting, sementara sebagian lainnya karena kompleksitaspermanen dalam penafsiran dan penerapan pengecualian.

Untuk memperjelas cakupan pengecualian, Centre for Law and Democracy dan Indonesian Center for Environmental Law (ICEL)menyusun Laporan mengenai pengecualian informasi sebagai suatu perangkat yang dapat digunakan oleh badan publik dalam mengecualikan informasi, sekaligus menerapkan uji konsekuensi dan uji kepentinganpublik.

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

viii

BabIditulisolehHenriSubagiyo(ICEL),BabIIditulisolehDessyEkoPrayitno(ICEL),BabIIIditulisolehTobbyMendel(DirekturEksekutifdiCentreforLawandDemocracy),danBabIVditulisolehDessyEkodanJosiKatharina(ICEL).Bagian-bagiandalamBabVmengenaipenafsiranpengecualiandiIndonesiaditulisolehHenriSubagiyo,DessyEkoPrayitnodanYuliaFatmaAsri(ICEL),sementarabagianlaindalamBabVmengenaipenafsiran pengecualian di negara lain ditulis oleh Michael Karanicolas (StafLegaldiCentreforLawandDemocracy).BagianPendahuluandanKesimpulan sertaSarandisusunbersamaolehDessyEkoPrayitnodanTobyMendel.BabI,II,IV,danVdireviewolehPrayektiMuharjantidanRifqi S. Assegaf. Versi bahasa Inggris dari Laporan ini diedit oleh Michael Karanicolas dan Toby Mendel.

CentreforLawandDemocracydanIndonesianCenterforEnvi-ronmentalLawmengucapkanterimakasihkepadaOpenSocietyFounda-tionsatasdukungannya,sehinggapenyusunandanpublikasiLaporaninidapat terlaksana.

1

- Bab I -PENDAHULUAN

Indonesia mengesahkan Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (UU KIP) pada akhir April 2008 setelah kampanye panjang yang dilakukan oleh masyarakat sipil bersama-sama dengan elemen masyarakat lainnya. Dalam kampanye ini, masyarakat sipil Indonesia bersama-sama dengan masyarakatbangsa lainnya yang telah menerapkan undang-undang hak atas informasi, memberikan hak kepada setiap orang untuk mendapatkaninformasi yang dikuasai oleh badan-badan publik. UU KIP merupakan suatu undang-undang yang berpotensi mengembangkan demokrasi di Indonesia.Secarakhusus,tujuannyaadalahuntukmembalikkanpraktiksejarah yang memperlakukan kebanyakan informasi sebagai bersifat rahasia,danmenciptakankeadaandimanainformasimenjaditerbukakepadapublik,denganinformasiterbatasyangtetapdirahasiakan.

Penerapan undang-undang hak atas informasi merupakan langkah penting dalam proses pelaksanaan transformasi sebagaimanadisebutkan di atas. Akan tetapi ini hanyalah langkah awal yang relatifkecil. Pemberlakuan undang-undang tersebut, atau pelaksanaannya,adalah langkahselanjutnya,dansepertipengalamandibanyaknegaradi dunia,merupakan langkah yang lebih besar danmenantang untukdilakukan.

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

2

I.1 Latar Belakang

UU KIP, sebagaimana telah dijelaskan, merupakan fondasihukum utama hak atas informasi di Indonesia. UU KIP adalah kunci utama dalam mendorong pemerintahan terbuka karena memberikan kewajiban-kewajibankepadaseluruhbadanpublik1 untuk menyediakan informasi kepada publik, baik secara proaktif maupun memberikantanggapan terhadap adanya permintaan informasi. UU KIP juga mengatur informasi mana yang harusnya dibuka dan mana yang perlu dikecualikan untuk dibuka demi tujuan-tujuan perlindungan terhadap kepentinganpublik dan privat.2 Pengecualian terutama diatur melalui prinsip-prinsip konsekuensibahayadankeseimbanganantarakepentinganpublikuntukdan terhadap pengungkapannya.3

Pada tataran implementasi,masih terdapatbanyak tantangan.Persoalan utama adalah bagaimana caranya menerapkan uji konsekuensi secaralayak,sepertijugauntukmelakukanujikepentinganpublikuntukmembuka informasi. Hal ini merupakan tantangan di semua negara yangmemilikiundang-undanghakatas informasi, tetapihal ini sangatmenantangbaginegarasepertiIndonesiayangbarusajamemberlakukanundang-undang hak atas informasi. Di negara-negara ini, tidak hanyaketiadaanpengalamanyangbaikbagaimanamenerapkanpengecualian,pembelajaranmengenai keterbukaan sepertiapayangakandantidakmenimbulkankerugian,tetapijugapersoalanumummengatasibudayaketertutupan, sikap berlebihan kebanyakan pejabat publik mengenaiapa yang harus tetap dirahasiakan, dan masih kurangnya kesadaranmengenai manfaat keterbukaan.

Merujuk pada sengketa informasi yang telah ditangani oleh Komisi Informasi Pusat menunjukkan bahwa badan publik masih

1 BadanPubliksebagaimanadimaksudUUKIPadalah:1)eksekutif,legislatif,danyudikatif,2)badanlainnyayangfungsidantugasnyaterkaitdenganpenyelenggaraannegara,dan3) organisasi non pemerintah yang sebagian atau seluruh dananya bersumber dari ang-garannegara,sumbanganmasyarakat,danbantuanluarnegeri.LihatPasal1angka(3).

2 Pasal 2 ayat (2).3 Pasal 2 ayat (4) berikut Penjelasannya.

Bab I - PENDAHULUAN

3

mengalami kesulitan dalam menerapkan uji konsekuensi dan uji kepentingan publik secara layak. Kesulitan ini dapat dilihat dalambeberapakasus,antaralain:

(1) Perkara tentang Surat Perjanjian Kerjasama (PT. Blora Patragas Huluvs.LembagaPenelitiandanAplikasiWacana);

(2) Perkara rekening gendut (Kepolisian Republik Indonesia vs. IndonesianCorruptionWatch);

(3) PerkaratentangseleksipenerimaanCalonPegawaiNegeriSipilDaerah Kota Medan (LBH Medan vs. Pemerintah Kota Medan danUniversitasSumateraUtara);

(4) Perkara tentang proposal pemakaian tanah ulayat (Aci Kosepa danHasanBasriKokopVs.DirektoratJenderalMinyakdanGas,KementerianEnergidanSumberDayaMineral);

(5) Perkara tentang salinan Anggaran Pendapatan dan Belanja Sekolah dan Surat Pertanggungjawaban terkait pengelolaandanaBantuanOperasionalSekolahsertaBantuanOperasionalPendidikan(IndonesianCorruptionWatchVs5KepalaSekolahSMP di Jakarta).

I.2 Tujuan dan Manfaat

Laporan ini mencoba menjawab kesulitan yang dihadapioleh badan publik dalam menafsirkan pengecualian untuk membuka informasi dengan menyajikan penelitian melalui pendekatan teoretisdanpraktisdalammenerapkanpengecualian,baikdiIndonesiamaupundunia internasional. Dengan demikian, Laporan ini bertujuan untukmenyediakan suatu kerangka acuan untuk membantu para Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID) beserta pejabat-pejabat lainnyadalammenerapkanpengecualiansebagaimanamestinya.Selainitu, Laporan ini juga bertujuan untuk memberikan panduan dan tata

Bab I - PENDAHULUAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

4

cara bagaimana pengecualian dalam UU KIP seharusnya dilaksanakan. Terakhir,Laporaninibertujuanuntukmenyediakanpanduanbagibadan-badan yang menjalankan fungsi pengawasan, termasuk di dalamnyaKomisi Informasi dan pengadilan, dalam menilai dan menentukancakupan pengecualian yang sah.

Dalamrangkamemenuhitujuan-tujuantersebut,Laporanini:(1)memberikan gambaran mengenai keseluruhan pengecualian dalam UU KIPdanbagaimanamenafsirkannya;(2)menganalisisbagaimanabadan-badanpublikdi Indonesiamenerapkanpengecualian; (3)menganalisispenerapanpengecualiandinegaralain;(4)memberikananalisasecaramendalampenerapanlimapengecualian,baikdi Indonesiamaupundiduniainternasional;dan(5)memberikanrekomendasiperihalbagaimanapengecualian terhadap keterbukaan informasi seharusnya diterapkan di Indonesia.

I.3 Metodologi

Laporaninidisusunmelaluipenelitianperbandinganhukum.TitikawaluntukLaporaniniadalahpengecualianterhadaphakatasinformasidalam UU KIP dan peraturan perundang-undangan terkait. Dalam rangkauntukmemahamipraktikpengecualian,Laporaninimenganalisaputusan-putusan Komisi Informasi Pusat. Proses ini dapat memberikan gambaran bagaimana Komisi Informasi Pusat melakukan pendekatan terhadap sengketa-sengketa yang muncul akibat adanya pengecualian dalam hak atas informasi tersebut sebagaimana diterapkan oleh badan publik. Laporan ini jugamemastikan standar internasional danpraktikperbandinganyangdilakukandinegaralaindalammenerapkanpengecualian tersebut. Secara khusus, Laporan ini melakukan analisaterhadap sejumlah undang-undang, praktek dan yurisprudensi hakimdari beberapa negara yang berbeda, termasuk di dalamnya Kanada,Kolombia, Guatemala, Irlandia, India, Meksiko, Selandia Baru, AfrikaSelatandanAmerikaSerikat.Praktikyangdiberlakukandinegara-negarainikemudiandibandingkandenganpraktikdiIndonesia.

Bab I - PENDAHULUAN

5

Untuk melengkapi analisa undang-undang yang relevan dan putusan-putusan Komisi Informasi Pusat, serta untuk memastikanpemahamanyangbenarmengenaikerangkaacuandi Indonesia,makadilakukan pula wawancara mendalam (in-depth interview) dengan sejumlah pejabat PPID.Wawancara jugamelibatkan para pejabat lainyangterkait,yangberadadibeberapabadanpublik,untukmengetahuibagaimana cara mereka menafsirkan pengecualian dan mengetahui cara pandang dan alasan mereka mengapa suatu informasi harus dikecualikan. Badan-badan publik ini mencakup Kementerian Energidan Sumber Daya Mineral (ESDM), Kepolisian Republik Indonesia(Polri), Kementerian Kehutanan, Kementerian Negara PerencanaanPembangunanNasional(KemenegPPN),KementerianPertanian,BadanPengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Dinas Tata RuangPemerintah Provinsi (Pemprov) Daerah Khusus Ibukota Jakarta, DinasKependudukan dan Pencatatan Sipil Pemprov DKI Jakarta dan Kantor Pajak DKI Jakarta. Terakhir, wawancara juga dilakukan dengan LSM-LSMsepertiKonsorsiumPembaruanAgraria, SawitWatch, IndonesianCorruptionWatch (ICW) danWALHI untukmengetahui cara pandangmereka mengenai penafsiran pengecualian dalam hak atas informasi.

I.4 Ruang Lingkup Laporan

Pengecualian terhadap hak atas informasi dalam UU KIP melindungi berbagai kepentingan, yaitu: 1) penegakan hukum; 2)perlindungan hak atas kekayaan intelektual dan perlindungan dari persainganusahatidaksehat;3)pertahanandankeamanan;4)kekayaanalam; 5) ketahanan ekonomi nasional; 6) hubungan luar negeri; 7)akta otentik yang bersifat pribadi dan kemauan akhir ataupunwasiatseseorang; 8) rahasia pribadi; 9) memorandum dan surat-surat antarmaupunintrabadanpublikyangbersifatrahasia;10)informasilainnyayangtidakbolehdiungkapberdasarkanundang-undang.

Laporan ini berfokus pada lima pengecualian yang sering bermasalah dibanding sejumlah besar pengecualian di dalam UU KIP

Bab I - PENDAHULUAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

6

beserta berbagai tantangan yang ada. Kelima pengecualian tersebut adalah: 1) penegakan hukum; 2) perlindungan hak atas kekayaanintelektual dan perlindungan dari persaingan usaha tidak sehat; 3)kekayaan alam; 4) rahasia pribadi (privacy); 5) memorandum dan surat-surat antar maupun intra badan publik yang menurut sifatnya dirahasiakan (internal information).

I.5 Format

Laporan ini terdiri dari lima bab substantif, selain dari babpendahuluan ini. Bab II memberikan suatu gambaran singkat mengenai UUKIP,yangbertujuanuntukmembantumemahamipentingnyaundang-undangtersebut,prinsip-prinsipdasarUUKIP,kategoriinformasiyangtidakbisadiakses(pengecualian),sertaalasan-alasanyangbersifatsubstantifdan prosedural untuk membatasi akses terhadap informasi tertentu. Bab III menguji standar-standar internasional mengenai pengecualian dalam hak atas informasi dan uji untuk menilai sah tidaknya pengecualian-pengecualian tersebut berdasarkan hukum yang berlaku. Bab ini juga memberikan panduan yang mendetail kepada para pejabat mengenai hal-hal yang bersifat praktik dalam penerapan pengecualian tersebutbeserta langkah-langkah yang perlu dilakukan. Bab IV memberikan suatu gambaran singkat mengenai masing-masing pengecualian dalam UU KIP.BabV,babyangpalingdetail,menganalisabeberapastandardetailyang berlaku di Indonesia dan dunia internasional terkait dengan lima pengecualian utama sebagaimana dimaksud di atas. Pada bab paling akhir, yaitu Bab VI, diberikan kesimpulan dan rekomendasi mengenaibagaimana caranya meningkatkan kualitas kebijakan maupun praktikyang ada terkait dengan pengecualian dalam hak atas informasi di Indonesia.

7

- Bab II -

GAMBARAN SINGKAT UU KIP

Usaha-usaha yang dilakukan untuk memberlakukan suatu undang-undang yang memberikan jaminan hak atas informasi pada tingkatnasionaldimulaipadaakhirdekadesembilanpuluhan.Sementaraundang-undangnyasendiribarudisahkanpadatahun2008saatDewanPerwakilanRakyat(DPR)akhirnyamemberlakukanUUKIP.

Diberlakukannya UU KIP memberikan dampak penting bagikemajuan Indonesia. Undang-Undang ini memberikan jaminan bagi setiapwarganegarauntukmemperolehinformasidaribadanpublik,sertapelanggaranhakiniakanmemilikikonsekuensihukum.Tiap-tiapbadanpublik wajib untuk menanggapi permintaan informasi publik dengancepat,efisiendanberbiayawajar.Badanpublik jugadiwajibkanuntukmeningkatkan kualitas sistem pendokumentasian dan penyimpanan informasi,sertamenyediakaninformasisecaraproaktif.

Pemberlakuan UU KIP telah menciptakan paradigma baru dalam memahamiinformasipublik.Tadinya,semuainformasidianggaprahasia,kecualiyangdiizinkanuntukdibuka.NamunUUKIPtelahmembalikkanparadigma ini, sehingga semua informasi publikmerupakan informasiyang terbuka dan dapat diakses oleh publik kecuali informasi yang dinyatakan secara tegas dalam undang-undang sebagai informasi rahasia. Perubahan ini didasarkan pada: Pertama, hak untuk memperoleh

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

8

informasi merupakan hak konstitusional yang wajib dipenuhi olehNegara.4 Kedua, kegiatan-kegiatanbadanpublik secaraumumdibiayaioleh uang publik dan dilaksanakan juga sesuai dengan amanat yang diberikan oleh rakyat, termasuk melalui pemilihan pejabat-pejabattertentu,sehinggabadan-badaniniwajibmempertanggungjawabkannyakepada publik.5 Ketiga,padatataranyanglebihpragmatis,keterbukaaninformasipublikmeningkatkankualitaspartisipasipublikdalamprosespengambilan keputusan sehingga pada akhirnya turut juga meningkatkan kualitas pengambilan keputusan tersebut.6 Pemikiran semacam ini menjadisuatudasarparadigmabarumengenaiketerbukaaninformasi,bahwainformasipublikadalahmilikpublikolehkarenanyaharusdibukakepadapublik,kecualiinformasitertentuyangtetapharusdirahasiakanuntukmelindungi kepentingan publik itu sendiri. Prinsip semacam inidikenal sebagai ‘akses informasi seluas-luasnya dengan pengecualian terbatas’ (maximum access, limited exceptions).7

II.1 Prinsip Keterbukaan Informasi dalam UU KIP

Pasal 2 UU KIP mengatur prinsip-prinsip utama keterbukaan informasi,yaitu:

1. Setiap Informasi Publik bersifat terbuka dan dapat diakses olehsetiapPenggunaInformasiPublik;

2. Informasi Publik yang dikecualikan bersifat ketat dan terbatas.

3. Setiap Informasi Publik harus dapat diperoleh setiap PemohonInformasiPublikdengancepatdantepatwaktu,biayaringan,dancara sederhana.

4UndangundangDasar1945,Pasal28F.5 Keterbukaan Informasi Publik merupakan bentuk akuntabilitas penggunaan dana publik

oleh badan publik.6 Penjelasan.7Pasal2.

Bab II - GAMBARAN SINGKAT UU KIP

9

4. Informasi Publik yang dikecualikan bersifat rahasia sesuai dengan Undang-Undang, kepatutan, dan kepentingan publik didasarkanpada pengujian tentang konsekuensi yang timbul apabilasuatu informasi diberikan kepada masyarakat serta setelah dipertimbangkan dengan saksama bahwa menutup InformasiPublik dapat melindungi kepentingan yang lebih besar daripadamembukanya atau sebaliknya.

Prinsip-prinsip ini menekankan bhawa badan publik wajibmemberikanaksesterhadapseluruhinformasi,danbahwapengecualian-pengecualian terhadap hak akses tersebut harus ketat dan terbatas. Informasi hanya dapat ditutup apabila telah dilakukan uji konsekuensi dan ujikepentinganpublik.Ujikonsekuensi,dilakukandenganmenimbangkonsekuensi yang mungkin terjadi pada kepentingan yang dilindungisebagaimana dimaksud dalam UU KIP seandainya informasi tersebut dibuka. Sedangkan uji kepentingan publik mencakup penyeimbanganantara kepentingan publik secara umum maupun spesifik terhadappotensikerugianbagikepentinganumumapabilainformasidibuka.

II.2 Kategori Informasi Publik

UU KIP memperkenakan dua cara yang berbeda dalam menyediakaninformasi,yaituberdasarkanpermintaan(on request) dan melaluipublikasisecaraproaktif,terlepasadanyapihakyangmelakukanpermohonan informasi. Yang kedua ini kemudian diklasifikasikanmenjaditigakategoriyangberbeda,yaitu:(1)informasipublikyangwajibdisediakandandiumumkan secara berkala,8 yang perlu dipublikasikan setiap enambulan sekali; (2) informasi publik yangwajib diumumkansecarasertamerta,9 yaitu informasi yang dapat mengancam hajat hidup orangbanyakdanketertibanumumyangwajibdiumumkansegerakapanpun badan publik yang bersangkutan memegangnya dan (3) informasi

8 Pasal 9 UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. 9 Pasal 10 UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik.

Bab II - GAMBARAN SINGKAT UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

10

publik yang wajib tersedia setiap saat,10 yang merupakan informasi yangharusdisediakansecararutinolehbadanpubliksertadapat jugadiberikan berdasarkan permintaan.

UU KIP juga mengatur bahwa ada informasi tertentu tidakdapat dibuka kepada publik. Pengecualian-pengecualian dalam hak atas informasi ini diatur dalam beberapa pasal yang harus dibaca menyeluruh dan bersama-sama agar dapat dipahami secara utuh. Kebanyakan pengecualian merupakan perlindungan sementara yang berlaku untuk periode waktu tertentu, yang setelahnya maka informasi tersebutharus dibuka.11 Namun demikian ada beberapa pengecualian bersifat permanen,contohnyainformasiyangmengandungdatapribadi.

Pengecualian sebagaimana diatur dalam Pasal 17 UU UU KIPharus dibaca secara utuh dengan Pasal 18 yang mengatur mengenai pengecualian terhadap pengecualian. Selain itu, Pasal 6memberikanhak kepada badan publik untuk menolak permintaan atas informasi ter-tentu,danhaltersebutharusdibacasecarautuhdenganPasal17dan18. Pada sebagian besar isinya, Pasal 6 tidak hanya mendeskripsikaninformasiyang jugadimuatdalamPasal17dan18sebagaipengecual-ian,akantetapijugamengacukepadainformasiyangbelumdimilikiatauterdokumentasikan,12yangtidakdiwajibkanuntukdisediakanuntukala-san-alasan lain selain pengecualian informasi.

II. 3 Alasan Penolakan Memberikan Informasi dalam UU KIP

UU KIP mengatur dua jenis alasan penolakan permohonan informasi: alasan prosedural dan alasan substantif. Alasan prosedural BadanPubliktidakmemberikaninformasidiaturdalamPasal6ayat(2)UU KIP, yaitu: “Badan Publik berhak menolak memberikan informasi publik apabila tidak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-

10 Pasal 11 UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. 11Pasal17hurufahinggaf,idanj.12 Pasal 6 ayat (3) huruf e.

Bab II - GAMBARAN SINGKAT UU KIP

11

undangan.” Pasal ini membolehkan dilakukannya penolakan terhadap permohonan informasi yang dilakukan tidak sesuai dengan proseduryang berlaku untuk mengajukan suatu permohonan.13 Penolakan yang berdasarkan atas alasan prosedural berarti bahwa permohonantersebut tidak dapat diterima. Meski demikian, apabila seorangpemohon mengikuti prosedur dengan semestinya dalam mengajukansuatu permohonan atas suatu informasi, maka berdasarkan UU KIPpermohonan tersebut harus diterima dan diproses. Dalam hal suatu permohonantidakdiajukansebagaimanamestinya,makapermohonantersebut dapat diminta untuk diajukan ulang.

Pasal 6 ayat (3) memungkinkan badan publik untuk menolak permohonan atas informasi yang tidak dimiliki atau tidakdidokumentasikan oleh badan publik dimaksud. Meski demikian, UUKIPmewajibkanbadanpublikuntukmemberitahukankepadapemohonyang bersangkutan segera setelah informasi dimaksud dikuasai oleh badan publik tersebut.14 Oleh karena itu, pasal ini mengatur tidakhanya penolakan atas informasi, akan tetapi jugamekanisme apabilapenyediaan informasi harus tertunda.

Adapun alasan substansial Badan Publik tidak memberikaninformasi diatur dalam Pasal 6 ayat (1) UU KIP, yaitu: “Badan Publik berhak menolak memberikan informasi yang dikecualikan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.” Pasal ini mengatur penolakan atas informasi berdasarkan pengecualian substantif.15 Pengaturan lebih jauh mengenai penolakan permohonan informasi berdasarkanalasanpengecualiandiaturdalamPasal17UUKIP.

Mempertimbangkansecararinci,dapatdisimpulkanbahwaUUKIP adalah undang-undang utama yang mengatur hak atas informasi

13 Henri Subagiyo, dkk., Notulensi pembahasan Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (2009:CentralInformationCommission–ICEL–TifaFoundation,Jakarta),hal.108.

14 Peraturan Komisi Informasi No. 1 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan Informasi Publik,Pasal26ayat(9).

15HenriSubagiyo,op cit.

Bab II - GAMBARAN SINGKAT UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

12

di Indonesia. Pasal 63 menyatakan: “Pada saat berlakunya Undang-Undang ini semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan perolehan informasi yang telah ada tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dan belum diganti berdasarkan Undang-Undang ini.”Seiringdenganketentuanini,makaperaturanperundang-undanganterkait hak atas informasi yang bertentangan dengan UU KIP dinyatakan batal demi hukum. Sementara peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai keterbukaan informasi dan tidak bertentangandengan UU KIP harus ditafsirkan sejalan dengan konteks ketentuan UU KIP.

13

- Bab III -

PENERAPAN PENGECUALIAN

III.1 Standar Internasional

Standar internasional sehubungan dengan pengecualian pada hak atas informasi saat ini sudah berkembang dengan baik. Secara umum, sudah jelas bahwa pengecualian harus diartikan dandiinterpretasikan sesempit mungkin. Dengan demikian, DeklarasiPrinsip-Prinsip Kebebasan Berekspresi Inter-Amerika (Inter-American Declaration of Principles on Freedom of Expression16) menyatakan bahwa batasan hak untuk akses harus bersifat ‘luar biasa’, telahditetapkan dengan hukum terlebih dahulu dan berkaitan pada “bahayanyatadandekatyangmengancamkeamanannasionaldalammasyarakat demokrasi” (Prinsip 4).

Dalam Laporan Tahun 2000, Pelapor Khusus PBB bidangKebebasan Berpendapat dan Berekspresi mengatur secara detail mengenai standar-standar yang harus dipatuhi undang-undang hak atas informasi (Standar PBB).17 Standar-standar ini menyebutkan pengecualian yang ditetapkan oleh peraturan perundang-perundangan dan dijelaskan secara sempit:

16 DiadopsidariKomisiHAMInter-AmerikadalamSesiRegulerke-108,19Oktober2000.Dapatdiaksesdari:http://www.iachr.org/declaration.htm.

17 LaporanPelaporKhusus,Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,UNDoc.E/CN.4/2000/63,18Januari2000,para.44.

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

14

Penolakanuntukmengungkapkaninformasitidakbolehdidasarkan pada tujuan untuk melindungi Pemerintah darimaluataudiungkapkannyasuatukesalahan;daftarlengkap tujuan yang sah dan yang dapat membenarkan pengecualian harus diatur dalam undang-undang tersebut, dan pengecualian harus dijelaskan secarasempit untuk menghindari dimasukkannya materi-materiyangtidakmerugikankepentinganyangsah.

Hak atas informasi diturunkan dari hak lainnya yang lebih luas dalam kebebasan berekspresi dalam hukum internasional.18 Hal ini berarti bahwa pengecualian-pengecualian harus mematuhi pengujiandalamhukuminternasionalyangterdiridaritigaujiuntukpembatasankebebasan berekspresi.19Pertama,batasanharusdiaturdalamundang-undang. Kebutuhan ini hanya akan terpenuhi apabila undang-undang tersebutdapatdiaksesdan“dirumuskandenganketelitianyangcukupuntukmemungkinkanwargamengaturtindakannya.”20Kedua,batasantersebutharusbertujuanuntukmelindungikepentinganyangsah.DaftarkepentingandalamAyat19dalamKovenan Internasional tentangHakSipildanPolitik(ICCPR)21–yaituhakdanreputasipihaklain,keamanannasional,ketertibanumum,sertakesehatandanmoralpublik–bersifateksklusif, dalam artian bahwa tidak ada kepentingan lain yang dapatdiklaim secara legal sebagai dasar pembatasan hak tersebut. Ketiga,pembatasan ‘penting’ dilakukan untuk mengamankan salah satu darikepentingan tersebut. Kata ‘penting’ berarti harus ada ‘kebutuhansosial yang mendesak’ untuk pembatasan tersebut. Alasan-alasan yang

18 Untuk contoh, lihat Claude Reyes and Others v. Chile, 19 September 2006, SeriesC No. 151, khususnya para. 88-92 (Pengadilan HAM Inter-Amerika), Társaság A Szabadságjogokért v. Hungary, 14 April 2009, Application No. 37374/05 (PengadilanHAMEropa)danKomentarUmumNo.34,12September2011,CCPR/C/GC/34,para.18

19 Lihat,Mukong v. Cameroon,21July1994,KomunikasiNo.458/1991,para.9.7 (KomiteHAM PBB).

20 The Sunday Times v. United Kingdom,26April1979,ApplicationNo.6538/74,para.49(PengadilanHAMEropa).

21 ResolusiSidangUmumPBB2200A(XXI),16December1966,berlaku23Maret1976.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

15

diberikanNegarauntukmenjustifikasi pembatasanharus ‘relevandancukup’ dan pembatasan harus proporsional.22

Para komentator telah menyarankan agar tes ini diterjemahkan ke dalam pengujian tiga-bagian lainnya, yang berkaitan erat, untukpengecualian dari hak atas informasi. The Public’s Right To Know: Principles on Freedom of Information Legislation,23 yang dipublikasi olehLSMHAMinternasional,ARTICLE19,menjelaskanstandar-standarpraktek terbaik mengenai undang-undang yang mengatur hak atas informasi.Prinsip-prinsiptersebutmendalilkanpengujiantigaujiuntukpengecualian:

Tiga uji:• Informasiharusberkaitandengantujuanyangsahyang

diaturdalamundang-undang;• dibukanya informasi harus mengancam atau

menyebabkankerugianterhadaptujuantersebut;dan• kerugian terhadap tujuan harus lebih besar daripada

kepentinganpublikdalammemilikiinformasitersebut.24

Tiga uji tersebut mendapat dukungan dari berbagai standar internasional lainnya. Bagian pertama dari pengujian ini ditampilkan dalamPrinsip IV(1)dariRekomendasiKomiteMenteri-MenteriDewanEropa tahun 2002 (COE Recommendation),25 yang mengatur daftarmendetail dan eksklusif dari dasar yang mungkin ada untuk membatasi hakatasinformasi,sebagaiberikut:

Negara anggota dapat membatasi hak akses terhadap dokumen resmi. Batasan harus ditetapkan dengan jelas dalam undang-undang, diperlukan dalammasyarakat

22 Lingens v. Austria,8July1986,ApplicationNo.9815/82,paras.39-40(PengadilanHAMEropa).

23ARTICLE19(London:1999).24 Prinsip 425 Rekomendasi R(2002)2 Komite Menteri kepada Negara Anggota tentang akses dokumen

resmi,21Februari2002.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

16

demokrasi,danberbandingsecaraproporsionaldengantujuan yang dilindungi:

i. keamanan nasional, pertahanan dan hubunganinternasional;

ii. keamananpublik;iii. pencegahan, investigasi, dan penuntutan

terhadaptindakanpidana;iv. privasidankepentinganpribadilainnyayangsah;v. kepentingankomersialdankepentinganekonomi

lainnya,baikprivatataupublik;vi. kesetaraan para pihak terkait dengan hukum

acaradipengadilan;vii. alam;viii. inspeksi, pengelolaan dan pengawasan oleh

badanpublikyangberwenang;ix. kebijakan Negara yang berkaitan dengan

ekonomi,keuangan,dankurs;x. kerahasiaan informasi dalam atau antara badan

publikyangberwenangdalampersiapaninternalsuatu hal.

Berbagai pernyataan internasional secara spesifikmenyebutkankebutuhanakanrisikokerugian,bagiankeduadaripengujianini,seringkalidikaitkandenganpengutamaankepentinganpublik,bagianketiga.Dengandemikian,kerugianadalahtersiratdalamkutipandariStandarPBByangdiberikandiatas.Prinsip IV(2)dariCOERecommendationmenyadarkanperlunya pengutamaan kerugian dan kepentingan publik denganmenyatakan:

Akses terhadap suatu dokumen dapat ditolak jika dibukanya informasi yang terdapat dalam dokumen resmidapatataumungkindapatmerugikankepentinganyangdisebutkandalamayat(1),kecualiadakepentinganpublik yang lebih besar untuk dibukanya informasi.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

17

Dua pendekatan ‘kerugian’ dan ‘pengutamaan kepentinganpublik’ didukung secara jelas dalam Deklarasi Bersama yang diadopsi oleh Pelapor Khusus PBB bidang Kebebasan Berpendapat dan Berekspresi,PerwakilanOrganisasiUntukKeamanandanKerja SamaEropa (OSCE)bidang Kebebasan Media dan Pelapor Khusus Organisasi Negara-NegaraAmerika(OAS)bidangKebebasanBerekspresitahun2004(Joint Declaration),26 yang menyatakan:

Hak akses harus tunduk pada sistem pengecualian yang sempitdandisusunsecarahati-hatiuntukmelindungikepentingan publik yang lebih besar dan pribadi,termasuk kerahasiaan. Pengecualian harus berlaku hanya apabila ada risiko kerugian besar terhadap kepentingan yang dilindungi dan dimana kerugiantersebutlebihbesardaripadakepentinganpubliksecarakeseluruhan untuk mengakses informasi tersebut.

III.2 Alasan Kerugian dan Pengutamaan Kepentingan Publik

Alasan di balik persyaratan bahaya sebelum informasi dapat ditahan di bawah undang-undang hak atas informasi, pada akhirnya,berdasarkan akal sehat. Hak untuk mengakses informasi adalah hak asasi manusia dan, jika tidak ada bahaya yang akan ditimbulkandari pengungkapan informasi tertentu, maka tidak ada alasan untukmembukanya.

Dengan kata lain,mendasari pengecualiandaritipe informasi,dibandingkan analisis kerugian, akan berujung pada hasil yang tidakkonsisten dengan hak atas informasi. Dengan demikian, keberadaanutamapolisiadalahuntukmenegakkanhukumdanketertiban.Tetapiinitidakberartibahwainformasiyangmerekamilikiberadadiluarbatasanhakatasinformasi,walaupenegakanhukumadalahbentukpengecualian

26 Diadopsipada6December2004.Dapatdiaksesdari:http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C47F0?opendocument.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

18

yang sah. Banyak informasi yang ditahan polisi berhubungan dengan kegiatanpenegakanhukum–seperti informasimengenaipembayaranmobil atau penahanan. Informasi lain yang mereka tahan – sepertiinformasijumlahpolisi–yangmungkinlebihterkaitdenganpenegakanhukum,tetapidibukanyainformasiinitidakakanmerugikanpenegakanhukum,sehinggadapatdipublikasikan.

Pengutamaankepentinganpublikjugaberawaldarifaktabahwahakatasinformasiadalahhakasasimanusia.SebagaiHAM,hakinitidakmutlak,akantetapiproporsionalitasadalahelemenkuncidariperlunyakebutuhan, bagian ketiga dari pengujian pembatasan kebebasanberekspresi. Proporsionalitas berarti pembatasan akan menjadi sahhanyabilakepentinganpublikataupribadiyangdipromosikannyalebihbesar atau signifikan dibandingkan kerugian yang disebabkan olehpembatasan terhadap hak untuk berekspresi. Dalam konteks hak atas informasi,haliniberartibahwainformasihanyadapatditahandimanaakanmenimbulkankepentinganyanglebihbesardibandingkanhakatasinformasi.Iniadalahintidaripengutamaankepentinganpublik.

Suatu sudut pandang berbeda dari isu ini adalah dengan menyadaribahwabagaimanapunsuatuperaturanpengecualiandisusun,iatidakdapatmencakup semuakasusdimana kepentinganpublik yanglebihbesardapatdilayanidengandibukanyainformasi.Dengankatalain,tidakmungkinuntukmerancangpengecualianyangmempertimbangkansemua kepentingan publik yang diutamakan. Contohnya, kondisikhusus berhubungan dengan suatu permintaanmungkin berarti bahwakepentingan publik yang diutamakan dapat diakomodasikan dengandibukanya informasi. Contohnya adalah informasi penegakan hukum yang sensitif yang membuka tindakan korupsi di kepolisian. Walaupundibukanya informasi mungkin pada awalnya tampak akanmelemahkanpenegakanhukum,pengentasankorupsidalamkepolisian,seiringdenganwaktu,polisijustruakansemakinkuat.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

19

III.3 Proses Pembuatan Kebijakan

Dalam prakteknya, pengujian kerugian, uji konsekuensi,sebagaimana sering disebut di Indonesia, pertamadiimplementasikanoleh pihak berwenang. Pengaturan internal untuk menilai risikokerugian berbeda-beda di setiap negara, dan kadang antar sesamapihakbadanpublik.Dalambanyakkasus,pejabatyangditunjuk,seorangpetugas informasi (PPID untuk konteks Indonesia), akan menerimapermintaan informasi. Praktek yang lebih baik adalah untuk pembuatan kebijakantentangpembukaaninformasi,didelegasikansejauhmungkindaripetugas informasidanpejabat setingkat yangbertanggung jawabmengelola informasi yang merupakan subyek dari permintaan tersebut.

Jika informasi jelas tidak kontroversial dan petugasinformasi memiliki akses terhadap informasi tersebut, maka ia harusmemberikannya langsungkepadapihakpeminta.Dalambanyakkasus,petugas informasi tidak akan mengetahui informasi apa yang siapdiberikan ketika terdapat suatu permintaan (misalnya, informasi apayangpalingtepatuntukmenjawabpermintaan).Dalamhalitu,iaharusmelemparkan permintaan tersebut pada pejabat tingkat teknis yangbertanggung jawabuntuk bidang tersebut dalambadanpublik. Sekalilagi, jika informasi yang diminta tidak bersifat kontroversial, petugashanya bertugas menyampaikan informasi pemohon informasi, baiksecaralangsung,atauseringkalimelaluipetugasinformasi.

Terlepas dari adanya pertanyaan apakah dibukanya informasi yang diminta akan menyebabkan kerugian atau apakah pengutamaan kepentingan publik berlaku, petugas informasi harus berkonsultasidengan pejabat tingkat teknis dalam badan publik yang bertanggungjawab mengelola informasi tersebut. Praktek yang lebih baik adalahpejabattingkatteknistersebutmembuatkeputusanmengenaipelepasaninformasi saat dibutuhkan dengan berkonsultasi bersama petugas informasi.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

20

Dalam beberapa kasus, pejabat tingkat teknis mungkin perluberkonsultasi dengan pejabat lain yang lebih senior untuk mendapatkan aksesterhadapimplikasiyanglebihluasatasdibukanyainformasi,baikdalampertimbangan kerugian atau kepentingan publik. Ini adalah halyang sepenuhnya resmi.

Walaupundemikian,prosedurkhusustelahdiimplementasikandi beberapa negara agar permintaan informasi yang sensitif secarapolitik,secaraotomatisbisaditeruskankepadapejabatyanglebihtinggiatauterkadanginstansipolitik,sepertibagianpembuatkebijakandalampemerintah. Tujuan utama dari prosedur-prosedur ini adalah lebih untuk mengontrol dibukanya informasi dengan meminimalisasi apa yang dianggap sebagai konsekuensi politik negatif ketimbang menilaiapakah suatu informasi bersifat sensitif atau tidak dalam pandanganhak atas informasi. Sering kali, penundaan pemberian digunakansebagaitaktikpengalihanuntukmemberipenampilanterbaikdibukanyainformasi.Dengandemikian, saat informasimengungkap korupsi atauketidakmampuan,parapejabatmungkininginmembuatpengumumanmengakuipermasalahantersebutdanmenyatakanbahwamerekasedangmelakukan upaya menangani permasalahan itu sebelum mengeluarkan informasi melalui permohonan informasi. Ini terlihat lebih baik jika para pejabat tampak telah menemukan masalah tersebut dibandingkan jika ditampilkanolehpihakluar,sepertimedia.

Praktek-praktek seperti ini berujung pada berbagai hasil yangkurang baik yang dapat merusak hak atas informasi. Praktek tersebut dapat memperlambat dibukanya informasi, bahkan dalam kasusyang tidak kontroversial dalam arti tidak ada risiko kerugian. Dalambeberapakasus,pejabatmungkin tergodauntukmengklaim sebanyakmungkin pengecualian sebagai upaya memperlambat atau menghindari terbukanyainformasi.Pejabatmungkinmenggunakanklaimpalsubahwamereka mempertimbangkan pengutamaan kepentingan publik untukmencoba menilai bagaimana pihak pemohon berniat menggunakan informasi(lihatdibawahuntukmelihatbagaimanainidilakukan).Taktik

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

21

halangan khususmungkin digunakan untukmelawan pihak pemohonyangdianggapbermasalah,sepertimediaataukelompokadvokasi.

Secara hukum, sulit untuk menandingi praktek-praktek inikarena, secara formal, mereka tidak melakukan pelanggaran hukum(selama rentang waktu tetap dihormati). Akan tetapi, mereka jelasmewakilibentukburukdaripelibatanpihakberwenangdalamhakatasinformasidanhaltersebuttidakdianjurkan.

Karena hak atas informasi adalah HAM, beban untukmembenarkan pengecualian adalah hak badan publik. Artinya,tergantungpadaparapejabatuntukmengidentifikasiadanyakerugianyangmungkindiakibatkandaridibukanyainformasi,dantidaktergantungpadapihakpemintauntukmenunjukkantidakadakerugianyangdapatdiakibatkan.Padasaatyangbersamaan,mungkinadanilaidarikonsultasidengan pihak peminta atau pihak ketiga saat melakukan penilaianrisiko kerugian. Pihak peminta mungkin memiliki pengetahuan spesialis mengenai informasi tersebut yang dapat mendemonstrasikan bahwadibuknya informasi tidak menyebabkan kerugian. Pihak ketiga yangterkena dampak harus diberi kesempatan untuk menyetujui dibukanya informasi,sertamengajukanalasan-alasanmengapainformasitersebutsebaiknya tidak diungkapkan. Jika pihak peminta akanmenyelesaikanpermasalahan (misalnya, informasi harus selalu diungkapkan dimanapihak ketiga yang kepentingannya dilindungi telah mengizinkannya),pihakketigaadalahsatufaktoryangharusdipertimbangkan(contohnya,informasiharusdiungkapkansekalipunadakeberatandaripihakketigadimanatidakadakerugianyangditimbulkannya).

III.4 Menilai Bahaya dalam Praktik

Tanpa memperhatikan siapa yang bertanggung jawab ataspembuatan kebijakan, langkah-langkah tertentu harus diambil saatmempertimbangkan apakah dibukanya informasi akan menyebabkanbahaya terhadapkepentinganyangdilindungi.Padaakhirnya, tahapan

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

22

dalamprosesinimelibatkanpertimbanganapakahdibukanyainformasiadalah sesuatu yang memungkinkan, sebagai penilaian yang masukakal,untukmenyebabkanbahayaterhadapsalahsatukepentinganyangdilindungi.

Pengadilan Informasi Inggris (United Kingdom InformationTribunal),suatubadankuasi-yudisialyangmempertimbangkanbandingdari keputusan-keputusan Komisi Informasi, menyebutkan tahapanrelevan yang harus diambil saat menilai risiko bahaya dalam suatu kasus pada tahun 2006:27

28. Aplikasi tes ‘prasangka’ harus dipertimbangkanmeliputiserangkaiantahapan.

29. Pertama, ada perlunya mengidentifikasi (berbagai)kepentingan yang berlaku dengan pengecualian yangrelevan ….

30. Kedua, sifat dari ‘prasangka’ yang diklaim harusdipertimbangkan. Suatu beban bukti ada pada pihakpembuat kebijakan untuk dapat menunjukkan adanya hubungan sebab-akibat antara kemungkinan dibukanya informasi dan prasangka tersebut, seperti dikatakanLord Falconer dari Thoronton, ’nyata, aktual dan cukupbesar’(HansardHL,Vol.162,April20,2000,kol.827).Jikabadanpubliktidakdapatmelepaskanbeban inidenganmemuaskan, ketergantungan pada ‘prasangka’ harusditolak. Dengan itu ada ambang batas de minimis yang harus dipenuhi ….

31. Saat mempertimbangkan keberadaan ‘prasangka’,badan publik harus mempertimbangkan isu tersebutdari segi pandang bahwa keterbukaan dibuat secaraefektif untuk masyarakat umum, bukan hanya individu

27 HoganandOxfordCityCouncilmelawanInformationCommissioner,EA/2005/0026dan30,17Oktober2006.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

23

pihak peminta, karena keterbukaan informasi tidakdapat dijadikan subyek untuk kondisi yang mengatur penggunaan berikutnya …

33.Saatmenanggapisuatupermintaanuntukinformasi,suatu otoritas diharuskan memberi pertimbangankemungkinan menghapus informasi yang dikecualikan,sementara mengungkapkan semua informasi non-bebas …

34. Langkah ketiga untuk pembuat kebijakan adalahseputar kemungkinan terjadinya prasangka. Suatu divisi terkonstitusiyangberbedadariPengadilaninidalamJohnConnor Press Associates Limited melawan InformationCommissioner (EA/2005/0005) menginterpretasikanfrase‘kemungkinanberprasangka’sebagaibahwapeluangprasangka yangdialami harus lebih dari hipotetis ataujauhdarikemungkinanterjadi;karenaituharusadarisikoyang benar-benar dan signifikan. Pengadilan tersebutmendapatkan dukungan dari keputusan Hakim Mundy dalam R (dalam pengajuan Lord) melawan MenteriDalam Negeri untuk Kantor Domestik [2003] EWHC2073 (Admin), dimana pendekatan yang berbandingdiambil hingga kata-kata yang serupa dalam Undang-Undang Perlindungan Data tahun 1998. Hakim Munby menyatakanbahwa‘kemungkinan’:

“berkonotasi derajat probabilitas dimana ada peluangsangat signifikan dan berat untuk adanya prasangkaterhadap kepentingan publik yang telah teridentifikasi.Derajat dari risiko tersebut harus berupa ‘sangat mungkin’ berupa prasangka terhadap kepentingan-kepentingantersebut,bahkanjikarisikotersebutgagalmenjadisuatukemungkinandibandingkandengantidak.”

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

24

Seperti yang disebutkan dalam kutipan di atas, ada tigatahapan untuk menilai risiko bahaya. Perlu ditekankan bahwa dalamsetiap tahapan proses ini, bebannya terdapat pada pejabat (pembuatkebijakan) yang melaksanakan penilaian. Pertama, pihak pembuatkebijakan harus memperhatikan kepentingan relevan yang berisiko,berdasarkan salah satu pengecualian yang ditetapkan dalam peraturan perundangan-undangan, seperti kerahasiaan, kepentingan komersialpihakketiga,keamanannasional,danlainnya.Padatahapini,penilaianharussetepatmungkin.Dengandemikian,Ayat17hurufadariperaturandiIndonesiamelindungipenegakanhukum,tetapijugamemberidaftarsejumlah komponen spesifikdalamhal ini (menghalangipenyelidikan,mengungkapkan informan rahasia, dan lainnya). Risiko spesifik harusdiidentifikasipadatahappenilaianbahayaini.

Kedua, pihak pembuat kebijakan harus mempertimbangkansifat dari bahaya atau prasangka yang terancam. Ini tergantung pada tipekepentinganyangsedangdilindungi.Dengandemikian,sehubungandengankerahasiaan,isu-isukunciakanberupaapakahinformasitersebutadalah informasiyangumumnyadipertimbangkansebagaipribadidanapakahmemangbenar, terkaitdengan individutersebut, informasinyabersifatpribadi(sehingga,suatualamatemailbiasanyadianggaprahasia,tetapitidakdemikianjikatelahdicantumkandiinternet).Untukrahasiapenegakan hukumdan bisnis yang diklaim sebagai rahasia, penilaianyang lebih teknis mungkin dibutuhkan.

Suatu hubungan sebab akibat harus ditetapkan antara dibukanya informasi dan risiko bahaya. Ambil suatu kasus dimana suatu bisnis komersial sedang berlangsung dengan buruk dan dibukanya informasi tertentu akan memberi indikasi kenapa bisnis tersebut sedang terpuruk. Informasi ini biasanya harus diberikan. Hanya dengan mengatakan kenapasuatubisnissedangberlangsungdenganburuktidakpastiakanmerusak bisnis tersebut. Hanya saja jika informasi yang diberikan akan membantu kompetisi bisnis tersebut, atau merugikan bisnis tersebutdalamcaratertentu,makainformasitersebutdapattidakdiberikan.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

25

Suatu contoh lain terkait dengan pengecualian informasi yang dapat mengungkap kekayaan alam Indonesia” dalam peraturan perundangan Indonesia untuk hak atas informasi. Seseorang mungkin beranggapanbahwainiadalahhalsensitifuntukberbagaialasan.Tetapisebelum menolak untuk mengungkapkan informasi, bahaya spesifikyang mungkin timbul dari dibukanya informasi harus diidentifikasi.Bahayayangmungkinberasaldarisumberlain–sepertikorupsidalamalokasi perizinan mengeksploitasi sumber daya alam atau kegagalanmempertimbangkan kondisi lingkungan dalam pemberian perizinantersebut – tidak harus dipertimbangkan. Perlu dicatat bahwa tidakadadari bahaya lainnya yangmeningkat dengandibukanya informasi;bahkankalaupunada,meningkatnyaketerbukaantentangsumberdayaalam akan membantu mengatasi bahaya-bahaya tersebut.

Untuk memastikan standar-standar ini dilakukan dengantetap, pihak berwenang harus mampu mempertimbangkan bahaya-bahaya sangat spesifik yang mungkin muncul dari sebelum merekamengungkapkaninformasi.Denganmelakukanini,kondisidimanapadasebelumnya informasi selalu dianggap rahasia menjadi tidak relevan.Pentinguntukmelepaskandiridaripraktek-praktekdanprasangkadarimasa lalu saatmelaksanakan kebijakan hak atas informasi. Selain itu,tidakcukuphanyauntukmerujukpadakepentingan-kepentinganyangsepertinyabutuhperlindungan.Suatukaitanlangsungantaradibukanyainformasidanbahayaspesifikperludiidentifikasi.

Tahapan dalamproses ini jugamelibatkan penilaian tingkatanbahaya yang mungkin terjadi. Bahaya-bahaya kecil seharusnya tidakdijadikan alasan untuk menolak akses untuk informasi. Seperti yangdinyatakan Pengadilan Inggris, bahaya harus bersifat ‘nyata’, ‘aktual’,dan ‘cukup besar’. Dengan demikian, suatu klaimdari seorang politisibahwa ia tidak harus mengatakan restoran dimana ia makan denganmenggunakan dana publik karena informasi ini dapat mengungkapkan seleramakanannyayang‘pribadi’tidakbolehmengalahkanpermintaaninformasi.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

26

Hanya bila bahaya yang disebabkan di saat adanya permohonan informasi permohonan tersebut dapat ditolak. Dalam banyak kasus,bahaya tergantung pada waktu. Sehingga, sensitivitas suatu sistempersenjataanbaruakanmenurunseiringdenganwaktu,pelakutindakpidana semakin mengetahui taktik baru penyelidikan polisi, danpendekatan bisnis yang paling inovatif akan menjadi dikenal denganberjalannyawaktu.

Saatmelakukanpenilaianbahaya,pihakpembuatkebijakanjugaharusmempertimbangkanuntukmenghapusbeberapainformasiuntukmenghindari risikobahaya.Dengan ini, tujuannyaadalahmengurangisejumlah informasi sesedikit mungkin untuk melaksanakan hal ini secaraefektif.

Ketiga, dugaan yang mendukung dibukanya informasi berartirisikobahayayangterjaditidakbersifatspekulatifatauberpeluangkecil,tetapi jelas, konkret, dan masuk akal, selain signifikan, dalam waktudekat,danlangsung.SepertiyangdisebutkanPengadilanInggris,harusada ‘peluang sangat signifikan dan berat untuk adanya prasangka.’Dengan demikian, tidak cukup jika kejadian-kejadian intervensi yangtidak mungkin terjadi dibutuhkan agar bahaya tersebut terealisasi.Contohnya, terkaitdengan informasibisnis, jikaharusdidalilkan suatuperilaku yangmungkin terjadi tetapi cenderungtidakmungkin terjadiolehseorangpesaing,makarisikotidakcukupdekatkemungkinannya.Kita bisa berasumsi seseorang akan mencoba untuk mengkopi Coca-Cola jika resep rahasianya dibeberkan, tetapi pembeberan informasimengenai bagaimana Coca-Cola mengirimkan resepnya keliling dunia kemungkinanbesartidakbermanfaatbagisaingannya.

Pada awal proses implementasi undang-undang hak atasinformasi, akan sulit bagi para pihak berwenang untuk membuatpenilaian yang baik akan risiko bahaya dari dibukanya informasi. Ini dikarenakanmereka belumberpengalaman dalamhal ini, dan karenatidak selalu mudah untuk menyimpulkan, bahkan sesudah penilaianyangbaik,apakahbahayatersebutmungkinterjadiatautidak.Akibatnya,

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

27

sangat pentinguntukmencobamemberi bantuandan alat bagi pihakberwenanguntukmembantumerekamelakukanpenilaianini.Sebagaicontoh, pengalaman di negara lain menyebutkan bahwa kategoriinformasi tertentutidakharusdilindungi, sepertiketentuan-ketentuanutama dalam kontrak publik dengan perusahaan swasta. Peningkatankesadaran tentang track record yang didirikan di tempat lain akan membantupihakberwenangdalammelakukanpenilaianrisikobahayadalam konteks lokal.

III.5 Penerapan Pengutamaan Kepentingan Publik

Pengutamaan kepentinganpublik adalah suatu sistemdimanakepentinganpublikdiutamakandiataskondisinormaldaripengecualianberbasisbahaya.Dalamhukum internasional,berbedadenganhukumdiIndonesia,pengutamaankepentinganpublikhanyaberlakusatuarah,yaitu dalam pengutamaan pengecualian dan membutuhkan informasi untuk dibuat publik. Ini didasari oleh sifat dari hak atas informasi sebagai HAM. Seperti yang dijelaskan di atas, dimana keterbukaan bukanmerupakankepentinganpublik,pembatasanhakinitidakdapatdilakukan.Kondisi sebaliknya tidak berlaku; pengujian pembatasan terhadapkebebasanberekspresisifatnyajelasdanhanyakepentingan-kepentinganspesifikyangdisebutkandalamPasal19ayat (3) ICCPRmembenarkanpengutamaan hak tersebut. Kepentingan-kepentingan ini adalah, atauseharusnya, sampai tingkat yang dibutuhkan, sudah dilindungi olehpengecualianspesifikadalahperaturanperundanganhakatasinformasi.Daftar berbagai kepentingan yang membatasi hak fundamental iniseharusnya tidak diperpanjang dengan mengajukan perbandinganterhadap kondisi-kondisi yang fleksibel seperti kepentingan publik.

Berbagaitahapanharusdiikutisaatmenerapkanpengutamaankepentinganpublik.Pertama,kepentinganpublikyangharusdilindungidengandibukanyainformasitersebutharusdicatat.Kedua,pentingnyadarikepentingan-kepentingantersebutharusdinilai,dandibandingkandengantingkatbahayayangmungkinterjadidaridibukanyainformasi.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

28

Salah satu tantangan khusus dalam menerapkan pengutamaan kepentinganpublikadalahadanyaberbagaikemungkinanpertimbanganyang dapat dipertimbangkan untuk mendukung kepentingan publik.Memang, kepentingan publik adalah suatu konsep yang luas danbervariasi dan walaupun istilah ini sering digunakan dalam sistemhukumumum,tidakadapengadilanhukumumumyangmerasanyamanmendefinisikannya.

Walaupunakantidak relevanuntukmencobaapayangbelumpernahdilakukanpengadilanmanapun–yaitumencobamendefinisikanlingkupkepentinganpublik–berbagaimacamkepentingantelahdiakuisebagai kepentingan publik yang tinggi. Suatu pemahamanmengenaihal ini dapat diperoleh dengan melihat berbagai peraturan perundangan informasi internasional dari seluruh dunia.

Beberapa undang-undang hak atas informasi mengartikankepentinganpublikyangutama.Dengandemikian,sesuaidenganAyat14 dari Peraturan Transparansi Federal Meksiko dan Akses terhadap InformasiPemerintahPublik,28informasitidakpernahdapatdirahasiakan‘jika penyelidikan suatu pelanggaran berat HAM atau kejahatan terhadap kemanusiaan sedang dipertaruhkan.’ Suatu ketentuan analogi disebutkan dalam Ayat 18 dari Perundangan Peru tentang Transparansi dan Akses Informasi Publik,29 yang menyatakan informasi apapun mengenai pelanggaranHAMatauKonvensiJenewa1949tidakdapatdianggapsebagairahasia. Selain itu, pengecualian-pengecualian tersebut tidak dapatdigunakan untukmengesampingkan ketentuan dalam Konstitusi Peru.

Peraturan perundangan lainnya juga memberi gambaran mengenai beberapa kepentingan publik. Di Afrika Selatan, daripadapengutamaankepentinganpublik,adahallainyangberlakuyanglebihmembatasi dibukanya suatu dokumen akan mengemukakan bukti

28 Dapat diakses di: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf. Ada dalam bahasa Spanyol, seperti yang telah diubah di: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf.

29 Undang-undangNo.27.806.Terdapatdalambentukyangsudahdiubahdi:http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=15210.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

29

pelanggaran yang besar, atau kegagalanmematuhi hukum atau suaturisiko serius terhadap keamanan publik atau lingkungan (bagian 46).30 Bagian 34 dari Undang-Undang Uganda mengenai Akses Informasi tahun2005,31memberidaftarkepentinganyanghampirsama.Bagian24dari Undang-undang India tentang Hak atas Informasi32 mengecualikan instansi keamanan dari cakupan hukum. Akan tetapi, pengecualianini tidak berlaku terhadap informasi tentang tuduhan korupsi danpelanggaran HAM.

Berdasarkan penjabaran di atas kita dapat mengidentifikasisejumlah kepentingan publik yang dapat diutamakan dibandingkankepentingan kerahasiaan. Pengungkapan pelanggaran HAM dankejahatan terhadap kemanusiaan jelas merupakan kepentingan yangpaling tinggi, yang harus selalu, atau hampir selalu, diutamakandibandingkan kepentingan kerahasiaan apapun. Kepentingan kuncilainnyamencakupmengeksposkorupsiataupelanggaranhukum,ataurisikoterhadapkeamananpublikataulingkungan.Perlindungankonstitusijugamerupakankepentinganpublikyangpentinguntukdiutamakan.

Dalam hukum internasional, dan sesuai dengan status HAMmengenai hak atas informasi, kepentingan publik harus diwajibkandan tanggung jawab ditempatkan pada badan publik untukmempertimbangkan apakah ada kepentingan yang harus diutamakanyang mengharuskan dibukanya informasi.

Biasanya,badanpubliktidakdapatbertanyakepadapemohoninformasi mengenai alasan mereka meminta informasi. Akan tetapi,kondisinya terbuka bagi pemohon informasi untuk memberikan informasi ini jika mereka merasa akan membantu memproses permintaannya. Hal ini mungkin tidak berlaku dalam kasus dimana ada pertanyaan

30 PromosiuntukUndang-UndangAksesInformasi,No.2,2000.Terdapatdi:http://www.gov.za/gazette/acts/2000/a2-00.pdf.

31 Dapatdiaksesdi:http://www.freedominfo.org/documents/uganda_ati_act_2005.pdf.32 Undang-UndangHakatasInformasi,No.22of2005.Dapatdiaksesdi:http://persmin.

nic.in/RTI/WelcomeRTI.htm.

Bab III - PENERAPAN PENGECUALIAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

30

apakah pengutamaan kepentingan publik berlaku. Dengan demikian,contohnya, jika suatu LSMmembutuhkan informasi spesifikmengenaitujuan perlindungan lingkungan, memberitahu badan publik dimanapermohonan ini ditujukan mungkin dapat membantu pihak badan publik memahami kepentingan publik yang dilibatkan (seperti perlindunganlingkungan).Dalamwaktuyangbersamaan,memberitahubadanpublikmengenai tujuan permintaan dapat berakibat penolakan pemenuhan permintaan.Walaupunhal inihampirberartitidaksah, initidakdapatdiabaikansebagaitindakanyangdipraktekkan.

31

- Bab IV -

PENGECUALIAN DALAM UU KIP

IV.1 Pendahuluan

SepertitelahdibahaspadaBabII,terdapatduaalasanmengapabadan publik dapat menolak dibukanya informasi kepada publik. Pertama,karena alasan prosedural,misalnya ketidakwajaran dalam pembuatanpermohonan akan informasi. Kedua, karena alasan substantif, semisalinformasiyangdimintatermasukdalamrezimpengaturanpengecualian.Bab ini mengelaborasi pengecualian-pengecualian yang terdapat dalam UU KIP.

Pengecualian adalah salah satu aspek paling penting dalamUUKIP, sebabhal tersebutmendefinisikanbatasan terhadaphakatasinformasi. Karena penolakan terhadap akses adalah pembatasan terhadaphakasasimanusia,sebagaimanadijaminolehUndang-UndangDasarTahun1945danhukuminternasional,menjadipentingbahwahaltersebutdidasariolehdasaryangobyektifdansahsecarahukum,dandapat diakses dan diterapkan secara pantas. Sebagai hasilnya, filosofiyang mendasari pengecualian untuk akses terhadap informasi menjadi pentinguntukdipahami.

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

32

Informasi Publik adalah Milik Publik

Bagian Menimbang dan Penjelasan UU KIP mencatat bahwaundang-undang tersebut dibuat untuk menjamin hak publik atas informasi yang dilindungi oleh Pasal 28F dari Perubahan Kedua UUD 1945.UUKIPjugamencatatpentingnyahakterhadapinformasidalammemeliharanegarademokratis,dimanamasyarakatdiharapkanterlibatsecaraaktifdalamproseskepemerintahan,termasukprosespembuatankebijakan, proses implementasi dan proses pengawasan terhadapimplementasi.33

MenurutUUKIP,dasarpenentuansuatubadanpubliksebagaisubyek yang wajib membuka informasi publik bergantung kepadaapakahbadantersebutmenerimadanapublik,misalnyadariAnggaranPembelanjaanBelanjaNegaraatauDaerahataukontribusimasyarakat,ataudanayangberasaldari luarnegeri. Jikamemangdemikian,makabadan tersebut merupakan badan publik dan semua informasi yang diselenggarakan, disampaikan atau diterima merupakan informasipublik.34 Namun, beberapa informasi yang dikelola oleh sebuahbadanpublikbisa jadidisediakanolehpihak swasta (perusahaanatauperorangan). Sebagai contoh, hasil tes dapat diselenggarakan olehsekolah publik, walaupun hal tersebut terkait pada perorangan. Jenisinformasiinidiperlakukansecarakhusus,sepertidijelaskandalamBabV.

Berdasarkan gagasan tersebut, UU KIP menyatakan bahwa“Setiap Informasi Publik bersifat terbuka dan dapat diakses oleh setiap Pengguna Informasi Publik.”35 Pengecualian terhadap peraturan ini haruslah diinterpretasikan secara sempit dan atas dasar fakta spesifikpada tiap kasus.36 Kombinasi akses yang luas dengan interpretasi pengecualian yang sempit dikenal sebagai ’maximum access, limited exemption’.

33Pasal3hurufa,bdanc.34 Pasal 1 (2) dan (3).35 Pasal 2(1).36 Pasal 2(2).

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

33

Pengecualian Bersifat Ketat dan Terbatas

Prinsip bahwa informasi yang diselenggarakan badan publikmerupakan milik publik merupakan hal penting untuk memahamipengecualian terhadap hak atas informasi. Hal ini berarti bahwapengecualian harus diterapkan hanya untuk tujuan melindungi kepentinganpublikdanswastayangdiutamakan.UUKIPmenggunakandua prinsip untuk memastikan pengecualian diinterpretasikan secarasesuai: uji konsekuensi37danujikepentinganpublik.38

Uji konsekuensi bahaya terlihat dalam Pasal 17 UU UU KIPdi mana badan publik berkewajiban untuk mempertimbangkankonsekuensinegatifyangmungkinterjadidengandibukanyainformasi.Sebagai contoh, Pasal 17 huruf a menyebutkan bahwa informasidikecualikan jika dapat menghambat proses penegakan hukum.39 Dengan kata lain, penting untukmempertahankan penegakan hukumyang efektif, dan akses terhadap informasi juga dapat ditolak ketikadibukanya informasidapatmencederai keefektifanpenegakanhukum.Ketika informasi tersebut berkaitan dengan penegakan hukum, tetapidibukanya informasi tidak akanmencederai usaha penegakan hukum,informasi tersebut harus dibuka.

Pasal19mengelaborasibagaimanapenerapanujikonsekuensi,yaitu:

PejabatPengelolaInformasidanDokumentasidisetiapBadan Publik wajib melakukan pengujian tentangkonsekuensi sebagaimana dimaksud dalam Pasal

37 Pasal2(4)tidaksecaraeksplisitmenyatakanhalinitetapi“konsekuensi”berartibahwakerusakanyangdapatterjaditerhadapkepentingandilindungi jikainformasitersebutdibuka.

38 Ibid.39 Selain uji konsekuensi, terdapat pengecualian berdasar kategori. Ia mengecualikan

informasi bukan karena konsekuensi yang akan dihasilkan akibat dibukanya informasi tetapi karena informasi tersebut jatuh pada area kategori dimana informasi tersebut dikecualikan.Contohdarihaliniadalahinformasipribadi,dimanakerusakannyaimplisitdantidakperluditunjukkansecaraspesifik.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

34

17 dengan saksama dan penuh ketelitian sebelummenyatakan Informasi Publik tertentu dikecualikan untukdiaksesolehsetiapOrang.

Sebagai tambahan terhadap uji konsekuensi, UU KIP jugamengharuskanbadanpublikuntukmelaksanakanpengujiankepentinganpublik.40Hal ini berartimempertimbangkanapakahpotensi kerusakandari dibukanya informasi akan membebani kepentingan publik yangdibuka. Dengan kata lain, penentu utama dari dibukanya informasikepada publik adalah kepentingan publik itu sendiri. Penilaian iniharusmempertimbangkankepentinganpubliksecaraumumdalamhalketerbukaan dan kepentingan publik secara khusus dalam dibukanyainformasiyangdiminta.Sebagaicontoh,jikainformasitersebutberkaitandengan isu korupsi atau pelanggaran hak asasi manusia, akan adakepentingan publik yang tinggi dengan dibukanya informasi tersebut.Dengan kata lain, walaupun informasi tersebut dapat mencederaikepentingan yang dilindungi, informasi tersebut dapat ditahan hanyajika kerusakannya lebih besar daripada kepentingan publik terhadapdibukanya informasi.

UU KIP juga menyebutkan bahwa pengecualian tidak bersifatpermanen. Pasal 20 secara eksplisit menyebutkan bahwa beberapapengecualian dibatasi olehwaktu, yaitu hal-hal terkait: (i) penegakanhukum;(ii)HAKIatauperlindungandaripersainganusahatidaksehat;(iii)pertahanandankeamanannegara;(iv)kekayaanalamIndonesia;(v)keamananekonominasional;dan(vi)hubungandiplomasi.Pengecualianlain,sepertimisalnyainformasipribadi,tidakdibatasiolehwaktu.

IV.2 Pengaturan Pengecualian

Pengecualian terhadap hak atas informasi, seperti ditetapkandalam Pasal 17 UU KIP, melindungi kepentingan-kepentingan sebagaiberikut:

40 Pasal 2(1).

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

35

1. Penegakanhukum;2. Ketahananekonominasional;3. Hak atas kekayaan intelektual dan perlindungan dari persaingan

usahatidaksehat;4. KekayaanalamIndonesia;5. Pertahanandankeamanannegara;6. Informasipribadi;7. Surat menyurat di tingkat internal maupun eksternal antar

badanpublik;dan8. Informasilainyangtidakbolehdibukaberdasarkanundang-undang.

Untuk memastikan pengecualian ini tidak diterapkan secaraberlebihan, Pasal 18 UU KIP menyediakan beberapa pengecualianterhadappengecualianini.Sebagaicontoh,informasiyangdalamlingkuprezimpengaturanpengecualiandapatdibukapadapengadilanpidana.

IV.3 Penegakan Hukum

Penting untuk mencegah dibukanya informasi yangkerahasiaannyapentingbagipenegakanhukum,terutamaketikahalinidiperlukan untuk melindungi hak para pihak yang terlibat dalam kasus hukum. Sebagai hasilnya, informasi yangditahanolehbadanpenegakhukumdalamhubungannyadenganinvestigasimerekaseringkaliharustetap menjadi rahasia. Dalam konteks kejahatan tertentu, semisalkejahatan terorganisasi, informasi terkait saksi dan informan harusdijaga,untukmelindungimerekadaribahayayangmungkinterjadijikakerja sama mereka dengan otoritas penegak hukum diketahui publik.41

Pasal17hurufamengaturpengecualianinisebagaiberikut:

Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat menghambat

41 SebuahcontohdaripentingnyakerahasiaanbisaditemukandiUNODC,Good Practices for the Protection of Witnesses in Criminal Proceedings Involving Organized Crimes,2008.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

36

prosespenegakanhukum,yaituinformasiyangdapat:1. menghambat proses penyelidikan dan penyidikan

suatutindakpidana;2. mengungkapkanidentitasinforman,pelapor,saksi,

dan/ataukorbanyangmengetahuiadanyatindakpidana;

3. mengungkapkan data intelijen kriminal dan rencana-rencana yang berhubungan dengan pencegahan dan penanganan segala bentuk kejahatantransnasional;

4. membahayakan keselamatan dan kehidupan penegakhukumdan/ataukeluarganya;dan/atau

5. membahayakankeamananperalatan,sarana,dan/atau prasarana penegak hukum.

Pasal17secaramengaturbahwapengecualianiniterbataspadajenis-jenis informasi seperti yang sudah disebutkan. Pasal 18 ayat (1)lebihjauhmembatasilingkuppasal17hurufa:

Tidak termasuk dalam kategori informasi yang dikecualikan adalah informasi berikut:

a. putusanbadanperadilan;b. ketetapan, keputusan, peraturan, surat edaran,

ataupun bentuk kebijakan lain, baik yang tidakberlaku mengikat maupun mengikat ke dalam ataupun ke luar serta pertimbangan lembagapenegakhukum;

c. surat perintah penghentian penyidikan ataupenuntutan;

d. rencana pengeluaran tahunan lembaga penegak hukum;

e. laporankeuangantahunanlembagapenegakhukum;f. laporanhasilpengembalianuanghasilkorupsi;

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

37

Dengankatalain,informasiyangdisebutkandalamPasal18ayat(1) harus dapat dibuka dan diakses. Pasal 18 ayat (1) huruf g mengacu padaPasal11ayat (2),yangmenyediakanketerbukaanterkaitdenganinformasi yang telah dinyatakan terbuka melalui proses penyelesaian sengketa informasi.

Undang-undang lain yang juga relevan dengan keterbukaan dalamkontekspenegakanhukum.Sebagaicontoh,Undang-UndangNo.13 No. 2006 mengenai Perlindungan Saksi dan Korban42 menyatakan bahwaparasaksiataukorbanyangberadadalamperlindunganLembagaPerlindungan Saksi dan Korban (LPSK) berhak untuk mendapatkan informasi,antara lainmengenaiperkembangankasusyangmelibatkandirinya serta informasi manakala terpidana dibebaskan. Sehingga,walaupunUUKIPmemperlakukan semuawarganegara secara setara,undang-undang tersebut menyediakan hak khusus atas informasi terhadap mereka.

IV.4 Hak atas Kekayaan Intelektual dan Perlindungan dari Persaingan Usaha Tidak Sehat

Perlindungan HAKI dan pencegahan persaingan usaha tidaksehatadalahduahalyangsalingberkaitan.Dalamsistempasarbebas,menjaga HAKI merupakan satu aspek untuk menjamin lingkungan bisnis yangsehat.Sebagaihasilnya,pengecualianberdasarkankeduagagasanini telah diterima secara sah di banyak negara.

HAKI secara umumnya berkaitan dengan kekayaan intelektual atau bersifat berbasis ilmu pengetahuan yang memiliki nilai ekonomi dan harus dilindungi dalam rangka menjamin pemiliknya untuk mendapat manfaat ekonomi yang dihasilkan oleh pengetahuan tersebut. Perlindungan semacam ini penting untuk mendorong perorangandan perusahaan sehingga mau menginvestasikan waktu dan uang

42 UUNo.13tahun2006mengenaiPerlindunganKorbandanSaksi,Pasal30ayat(2)danPasal 41.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

38

merekauntukpengembangan inovasi,karenakerangkakerjakekayaanintelektual memungkinkan mereka untuk mengambil keuntungan dari inovasi tersebut.43 Gagasannya adalah perlindungan ini diharapkan memacu munculnya inovasi-novasi yang bermanfaat bagi kemaslahatan masyarakat secara umum.

Dariperspektifhukum,HAKIdilindungioleh:(1)rezimperaturanuntuk beberapa jenis kekayaan intelektual, semisal hak cipta ataumerekdagang,yangmendorongdibukanyainformasiatashakkekayaanintelektual, semisal menerbitkan sebuah buku atau mendistribusikansebuah logo,denganmemberikanperlindunganhukummemadaibagihakkepemilikan;dan(2)rezimperaturanuntukkekayaanintelektualjenislain,khususnyarahasiadagangagardapatmempertahankankerahasiaanmereka. Dalam kasus pertama, tujuan utama peraturan tersebutbukanlah mempertahankan kerahasiaan tetapi mencegah penggunaan lebihjauhdarikekayaanintelektualbersangkutan,walaupunhaliniperludipertahankansementaraselamaprosespendaftaran,sehinggapropertibersangkutan (misalnya sebuah paten atau dokumen hak cipta) tidakakantersediauntukpubliksebelum ia terdaftardandilindungi.Dalamkasuskedua,hakkekayaanintelektualperludijagakerahasiaannyademimempertahankan nilai ekonominya.

Pasal 17 huruf b UU KIP memungkinkan dikecualikannyainformasi untuk untuk melindungi HAKI dan persaingan tidak sehatsebagai berikut:

Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat mengganggu kepentinganperlindunganhakataskekayaanintelektualdanperlindungandaripersainganusahatidaksehat.

43 Michael Risch, “Trade Secret Law and Information Development Incentives”, dalamRocehlleCDreyfuss,KatherineJ.Strandburg,eds.,LawandTheoryofTradeSecrecy;AHandbookofContemporaryResearch(2010).DapatdilihatdiAvailableatSSRN:http://ssrn.com/abstract=1411579.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

39

Bila dibandingkan dengan Pasal 17 huruf a dan beberapapengecualian lain, Pasal 17 huruf b ini merupakan pengecualianyang bersifat terbuka. Tidak ada batasan lebih jauh tentang apa yang dimaksuddenganpersainganusahayangtidaksehat.Pengecualian atas pengecualian untukketentuaninijugatidakditemukandalampenjelasanPasal 17hurufbmaupundalamPasal 18.Dengandemikian, terdapatruang yang luas untuk menginterpretasikan jenis-jenis informasi yang nantinyaakandikecualikandalamkonteksperlindungandaripersainganusahatidaksehat.

Walaudemikian,keduapengujianyangdimandatkanolehPasal2 ayat (4) masih berlaku. Penggunaan uji konsekuensi jelas merupakan hasildariPasal17hurufbyangmenggunakankata“mengganggu”,begitujuga dengan bahasa pada Pasal 19 yang menerapkan persyaratan untuk kerusakan pada semua pengecualian Pasal 17. Pengujian kepentinganpublikjugaberlakusecaramenyeluruhterhadapsemuapertimbangandibukanyainformasisebagaihasildariPasal2ayat(4).SecarasignifikanPasal15Undang-UndangNo.30Tahun2000tentangRahasiaDagang,yang menyatakan bahwa rahasia dagang dapat dibuka dalam rangkamelindungipertahanandankeamanan,kesehatandankeamananpublik.

Untuk memahami pengecualian ini ada dua isu yang perlu diselesaikan. Pertama, panduan apa yang sebaiknya digunakan untukmenentukan jika sebuah informasi termasuk dalam pengecualian ini?Kedua,apakahpengecualianinitermasukinformasiyangdihasilkanolehbadanpublik,atau informasiyangdisimpanolehbadanpubliknamunberasaldarisumberlain?

Pertama,panduanuntukmenentukanapabilasebuahinformasitermasuk dalam pengecualian ini terdapat dalam beberapa undang-un-dangyangberhubungandenganHAKIdanpersainganusahatidaksehat,termasuk:

1. UU No. 5 tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

40

2. UUNo.31/2000tentangDesainIndustri;3. UUNo.32/2000tentangDesainTataLetakSirkuitTerpadu;4. UUNo.14/2001tentangPaten;5. UUNo.15/2001tentangMerk;6. UU No. 19/2002 tentang Hak Cipta. 7. UU No. 30/2000 tentang Rahasia Dagang.

Seperti telah dibahas, terdapat dua rezim peraturan yangmelindungi informasi dalam konteks HAKI. Rezim pertama memberiperlindungan melalui proses pendaftaran untuk paten, hak cipta dandesain. Hal ini melibatkan penahanan informasi sementara dari publik sampaiiamendapatperlindunganhukum,yangcukupmudahdipahamibatasannya.Namun,perlindunganjenisinimungkinmenemuihambatandalampenggunaaninformasiyangtelahdibuka.Olehkarenanya,tidaklahpantas bagi pemohon yang telah diberikan akses terhadap sebuah buku yang ditulis oleh pihak ketiga untuk terlibat dalam penjualan bukutersebut.

Rezim yang kedua (di mana perlindungan berdasarkan atasrahasia dagang) lingkup kerahasiaan lebih sulit untuk diidentifikasi.Secara umum, sebuah rahasia dagangmemerlukan informasi sebagaiberikut: (1) tidak diketahui secara luas dalam bidang teknologi dan/atauusahayangrelevan;(2)memilikinilaiekonomi;dan(3)pemiliknyatelah mengusahakan untuk menjaga kerahasiaan informasi tersebut.44 Lingkup perlindungan jenis ini secara potensial cukup luas. UU Rahasia Dagang menyediakan: “...metode produksi, metode pengolahan, metode penjualan, atau informasi lain di bidang teknologi dan/atau bisnis yang memiliki nilai ekonomi dan tidak diketahui oleh masyarakat umum” termasuk dalam sekup perlindungan rahasia dagang.45

Kedua, adalah pertanyaan apabila pengecualian ini termasuk informasiyangdihasilkanbadanpublik,atauhanyainformasiyanghanyadisimpan oleh badan publik yang berasal dari sumber lain.

44UUNo.30tahun2002tentangRahasiaDagang,Pasal1(1)dan345UUNo.30tahun2002tentangRahasiaDagang, Pasal 2.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

41

Poin awal di sini adalah sebagian besar dari kategori keduaproperti HAKI diciptakan oleh perusahaan swasta, dan biasanyadisediakan oleh aktor swasta tersebut (perorangan atau perusahaan)kepada badan publik, contohnya melalui proses pendaftaran paten,merek dan desain, atau melalui pengujian produk Badan PengawasObat dan Makanan (BPOM). Informasi semacam ini harus mendapatperlindungan permanen, walaupun perlindungan disediakan bagiproperti intelektual macam lain (semisal hak cipta), di bawah rezimperaturaninternasional,dibatasiolehwaktu.MengikutiPasal20UUKIP,Pasal17hurufbbukanlahpengecualianpermanen,tetapiperlindunganpermanendapatdiberikanmelaluiPasal17hurufj,yangmengacupadaundang-undang lain dan dikategorikan sebagai pengecualian permanen.

Badan publik juga dapat menghasilkan hak kekayaan intelektual karena mereka terkadang mengelola badan usaha milik negara dan milik daerah,dimanafungsiutamanyaadalahbisnisdengankebutuhanuntukmelindungihakkekayaanintelektualmereka,termasukrahasiadagang.Hal ini memunculkan pertanyaan apakah informasi yang dihasilkan oleh badan publik, semisal badan usaha milik negara, yang menggunakandana publik dapat dikecualikan.46 Pasal 17 huruf b nampaknya dapatmenerapkan perlindungan secara setara terlepas dari apakah informasi tersebutdihasilkanolehentitaspublikatauswasta,yangberartibadanpublik memiliki perlindungan setara dengan kekayaan intelektual lain di bawahUUKIPdanundang-undangterkaitlainnya.

Pada saat yang sama, penting untuk tidak mengindahkankepentingansemacaminibagibadanpubliksehubungandengankegiatan

46 PertanyaaninimunculdalamsidangyangmelibatkanUniversitasConnecticutdiAmeri-ka Serikat. Dalam kasus tersebut, Universitas Connecticutmenolak untukmembukanama donor dan pendukung mereka. Argumen mereka adalah informasi semacam se-harusnyadigolongkansebagai rahasiadagangseperti layaknyadaftarkonsumenbagiperusahaanswasta.HukumdiNegaraBagianConnecticutmemberikanpengecualianbagibeberapainformasiyangberadadibawahkendalibadanpublik,semisalkontrakdanlelang.MahkamahAgungConnecticutbaru-baruinimemnangkanUniversitasCon-necticut. Lihat “Conn. SupremeCourt rejects freedomof information request,backsUConndonorlistsecrecy”di:http://www.therepublic.com/view/story/129c0de9d269414eb537117340c12c15/CT--UConn-Trade-Secrets/.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

42

nonkomersialmereka.Karenajikatidak,merekadapatmengklaimhakciptaatassetiapdokumenyangmerekahasilkan,yangakanmenghalangidokumen tersebut untuk digunakan pemohon dalam banyak hal yang sebenarnyasahdilakukan,termasukmemperbanyakataumenerbitkandokumen tersebut secara online untuk dibagikan kepada orang lain.

IV.5 Pertahanan dan Keamanan Nasional

Pengecualian-pengecualian yang dimaksudkan sebagai perlindungan bagi pertahanan dan keamanan nasional kadang disebut sebagai rahasia Negara. Di dalam kerangka kerja hukum nasional,pengecualian ini dikaitkan dengan ketentuan Pasal 30 dari UUD 1945 hasil perubahan kedua yang mengatur persoalan pertahanan nasional. Berdasarkanini,adapihak-pihakyangmenyatakanbahwarahasiaNegaramencakup tidak hanya operasi yang dijalankan oleh Tentara NasionalIndonesia (TNI) saja,47 melainkan juga operasi-operasi yang dilakukan oleh Polri selama operasi-operasi tersebut berkaitan dengan pertahanan nasional48 sebagaimana diatur dalam Pasal 30 ayat (4) UUD 1945.

Dalamhubungannyadengankeamanan,Pasal17hurufcdalamUU KIP mengatur adanya suatu pengecualian:

informasi yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat membahayakan pertahanandankeamanannegara,yaitu:

1. informasitentangstrategi,intelijen,operasi,taktikdan teknik yang berkaitan dengan penyelenggaraan sistempertahanandankeamanannegara,meliputitahapperencanaan,pelaksanaandanpengakhiranatau evaluasi dalam kaitan dengan ancaman dari dalam dan luar negeri.

47 UUD1945hasilperubahankedua,Pasal30ayat(3).48 UUD1945hasilperubahankedua,Pasal30ayat(4).

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

43

2. dokumenyangmemuattentangstrategi, intelijen,operasi, teknik dan taktik yang berkaitan denganpenyelenggaraan sistem pertahanan dan keamanan negara yang meliputi tahap perencanaan,pelaksanaandanpengakhiranatauevaluasi;

3. jumlah,komposisi,disposisi,ataudislokasikekuatandan kemampuan dalam penyelenggaraan sistem pertahanan dan keamanan negara serta rencana pengembangannya;

4. gambar dan data tentang situasi dan keadaan pangkalandan/atauinstalasimiliter;

5. data perkiraan kemampuan militer dan pertahanan negaralainterbataspadasegalatindakandan/atauindikasi negara tersebut yang dapat membahayakan kedaulatan Negara Kesatuan Republik Indonesia dan/ atau data terkait kerja sama militer dengan negara lain yang disepakati dalam perjanjiantersebutsebagairahasiaatausangatrahasia;

6. sistempersandiannegara;dan/atau7. sistem intelijen negara.

Daripengaturantersebut,dapatdipahamibahwacakupanatashal-hal apa saja yang dimasukkan ke dalam pertahanan dan keamanan bersifat terbatas. Hal ini terlihat dari penggunaan frase ‘yaitu’. Ini be-rartibahwapengecualianhanyadapatditerapkanpadaketujuhkategoriinformasiitusaja.Perlujugamenekankanbahwapengecualianini,sep-ertijugahalnyapengecualian-pengecualianlainnya,harusmenjalaniujikonsekuensi,sebagaimanamerupakandiindikasikanolehistilah‘mem-bahayakan’dibagianawalhurufcdiPasal17tersebut.Olehkarenaitu,tidaklahcukupapabilainformasidibagimenjadisatukategorisajasaja;dibukanyainformasi iniharuslahmerupakanhalyangmembawaanca-man yang bersifat nyata kepada keamanan Negara.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

44

Pembatasannya jugadibahaspadabagianPenjelasanPasal 17huruf c sebagaimana berikut:49

1. infrastruktur pertahanan pada kerawanan:sistem komunikasi strategis pertahanan, sistempendukungstrategispertahanan,pusatpemandu,danpengendalioperasimiliter;

2. gelar operasi militer pada perencanaan operasi militer, komando dan kendali operasi militer,kemampuan operasi satuan militer yang digelar,misi taktis operasi militer, gelar taktis operasimiliter, tahapan dan waktu gelar taktis operasimiliter, titik-titik kerawanan gelar militer, dankemampuan, kerawanan, lokasi, serta analisiskondisifisikdanmoralmusuh;

3. sistem persenjataan pada spesifikasi teknisoperasional alatpersenjataanmiliter, kinerjadankapabilitas teknis operasional alat persenjataan

49 SelamapembahasanmengenaiUUKIP,pengecualianuntukpertahanandankeamananmerupakan salah satu topik yang paling panas. Ada dua pihak dalam perdebatan ini. Satupihakmeyakinibahwadidalampembahasanyangsempitmengenaipengecual-ian informasidanberalasanbahwapertama,pertahanandankeamananbergantungkepada infrastrukturnya. Oleh karena itulah perlu dijaga agar tetap berada dalamkerahasiaan. Yang kedua unsurnya yang penuh kerahasiaan bukanlah terletak pada bagaimana cara Negara diorganisasi, melainkan operasi intelijen, taktik dan strategidalamsistempertahanandankeamanan.Sistem inimencakupduahal, yaituperen-canaan dan implementasi dari operasi yang dilakukan. Sementara mereka yang berada di pihak yang dominan dalam pengecualian luas terhadap informasi pertahanan dan keamananberargumentasibahwa:pertama,pertahanandankeamananmencakupse-galaaspekpertahanandankeamanan.Olehkarenaitusemuainformasiterkaitdenganangkatan bersenjata harus diperlakukan secara penuh kerahasiaan. Adalah mungkin untukmelakukan pembelajaran terhadap pertahanan dan keamanan di negara lain,sebagai contohnya yang berhubungan dengan anggaran. Anggaran ini berfokus pada organisasiNegara,sehinggaseluruh informasiharusdibukadikarenakan seluruhop-erasipertahanandankeamanandibiayaioleh rakyat.Kedua, sistempertahanandankeamananadalahsemata-matamengenaimekanisme,sehinggakerahasiaantidaklagidiperlukan. Diskusi selengkapnya mengenai hal ini dapat ditemukan dalam Penjelasan Undang-UndangNo.14Tahun2008tentangKeterbukaanInformasiPublikhal.172-177.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

45

militer, kerawanan sistem persenjataan militer,sertarancangbangundanpurwarupapersenjataanmiliter.

Meskipun dikecualikan, informasi yang apabila dibuka akanmembahayakan pertahanan dan keamanan Negara ini, sebagaimanadidefinisikan dalam Pasal 17 huruf c, dapat dibuka berdasarkanpersetujuan Presiden manakala dibutuhkan dalam acara pidana sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UU KIP.

Berdasarkan ketentuan Pasal 20, pengecualian dalammelindungi pertahanan dan keamanan bukanlah hal yang bersifat permanen. Hal ini disebabkan pertahanan dan keamanan itu sendiri sifatnya adalah kontekstual dan situasional. Untuk ini, terdapatsebuah contoh mengenai informasi mengenai operasi militer. Dari risalah pembahasan UU KIP, diketahui bahwa DPR pada awalnyaberkeyakinanbahwa setidaknya informasi yangbersifatumumharusbisa dibuka kepada publik. Mereka mengambil contoh dilakukannya pembahasan-pembahasansemacaminidinegaralain,misalnyaoperasimiliter Amerika Serikat di Nikaragua. Bahkan angkatan bersenjata,sebagaimanadiwakiliolehMenteriPertahanan,membuatpresentasimengenai bagaimana operasi militer bisa tunduk kepada ketentuan keterbukaan informasi tanpa mengganggu keamanan militer. Meski demikian, Pemerintahmenyatakan agar informasi mengenai operasimiliter seharusnya dilepaskan dari kewajiban ini dalam rangkamenjagaefektivitasoperasi-operasiyangsedangberlangsung.Sebagaiakibatnya, bisa disimpulkan bahwa, dengan tetap tunduk padakeharusan akan adanya suatu kerugian, jangka waktu pengecualianuntuk operasi militer hanyalah selama operasi yang dimaksud masih berlangsungsaja,danapabilaoperasitersebutselesai,makainformasitersebut dapat dibuka.

Kerahasiaan dalam melindungi pertahanan dan keamanan Negara jugadiaturolehundang-undang lainnyasepertiKitabUndang-Undang Hukum Pidana (KUHP). Pasal 113 ayat (1) dari KUHP mengatur

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

46

kerahasiaan informasi yang berkaitan dengan pertahanan dan keamanan Indonesia sehubungan dengan adanya ancaman serangan oleh negara lain,termasuksurat-surat,peta,rencana,gambardanhallainnya.Apabilainformasi semacam ini dinyatakan sebagai rahasia, maka informasitersebut menjadi dilindungi dari keterbukaan sebagaimana diatur oleh Pasal13ayat(1).PengaturaninitidakmengurangikeberlakuanUUKIPkarena hal yang sama diatur oleh UU KIP yang mengatur persoalan-persoalankerahasiaandenganlebihspesifik.Olehkarenaitu,padaaturansemacam ini berlaku prinsip lex specialis derogat lege generalis. Sebagai tambahanpula,tanggaldiberlakukannyaUUKIPlebihmutakhirsehinggaberlaku pula asas lex priori derogat lege posteriori.Olehkarenaitu,UUKIPharusdianggapketentuanpalingfinalterkaitdenganpengecualianbagi pertahanan dan keamanan nasional.

IV.6 Kekayaan Alam

Kategori lainnya yang dibebaskan dari kewajiban dibukanyainformasi yang dapat merugikan keberadaan kekayaan alam Indonesia. Pasal 17 huruf d mengatur pengecualian ini untuk: “Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat mengungkapkan kekayaan alam Indonesia.” Pengecualian ini tidakdibatasiolehPasal18.

Pengaturan oleh Pasal 17 huruf d menyatakan bahwa segalainformasi yang apabila dibuka dapat mengungkapkan kekayaan alam Indonesiadapatdikecualikan.Meskidemikian,UUKIPtidakmenjelaskanpengertian mengenai apa-apa saja yang dimaksud sebagai kekayaanalam. Pengecualian ini secara konsep berbeda dengan pengecualian-pengecualian lainnya mengingat kekayaan alam bukanlah sesuatu yang membutuhkan perlindungan. Hal ini berbeda dengan kepentingan-kepentingan lainnya yang dilindungi oleh UU KIP, seperti keamanannasional dan penegakan hukum, yang memberikan definisi yangjelas mengenai kepentingan publik mana saja yang membutuhkanperlindungan. Dilihat dari perspektif yang berbeda, pengecualian

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

47

terhadap kekayaan alam justru tidak memberikan definisi terhadapkerugian apa saja yang harusnya dihindari.

Agar dapat sepenuhnya memahami maksud yang dikehendaki olehUUKIP,adalahpentinguntukmengujisejarahlegislatifyangrelevanterkaithalini.Darirekamanperdebatandidalamnya,dapatdisimpulkanbahwamaksudutamaparapembuatundang-undangdibalikpengaturanini adalah untuk melindungi kedaulatan nasional Indonesia.50 Pada awalnya, DPR mengungkapkan keraguannya terkait dengan apakahpengecualian ini penting untuk diatur. Ini merupakan bukti dari duapertanyaanyangdiwacanakanolehDPRkepadaPemerintah.Pertanyaanpertamaadalah,apakahinformasimengenaisumberdayaalambenar-benar perlu diklasifikasikan sebagai informasi yang bersifat rahasia?DPR mempertanyakan perlunya pengecualian ini karena jika sumber daya alam telah diketahui keberadaannya dan sedang dieksploitasi olehNegaramaupunpelaku swasta,maka informasi tentangnya telahdiketahui secara luas. Sementara untuk sumber daya alam yang belum diketahui keberadaannya oleh Negara, maka Negara pun juga tidakmungkin kehilangan sesuatu yang bahkan belum diperoleh.

Pertanyaan kedua yang diketengahkan adalah apakah ada kerugian secara riil dalam membuka informasi mengenai sumber daya alamIndonesia?BerdasarkanpendapatDPR,pelakuasingyangmemilikiteknologi tinggi juga sudah memiliki akses terhadap teknologi yangdiperlukan untuk ini seperti pencitraan satelit, yang dapat membukainformasi yang dipegang oleh Pemerintah sebanyak yang mereka kehendaki.DPRmerasabahwainformasimengenaikekayaantidakperludikecualikanuntukdibuka,terpisahdariinformasidarilaporanrisetyangcukup membutuhkan biaya tinggi untuk mengompilasikannya. Untukini, Pemerintah memberikan jawaban atas pertanyaan DPR denganmengklaim bahwa kepemilikan atas sumber daya alam merupakanpersoalankedaulatannasional,danbahwaancaman-ancamanterhadapsumber daya alam adalah sama dengan ancaman terhadap kedaulatan

50 Hal ini didiskusikan secara lebih detail dalam Penjelasan Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik hal. 184-186.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

48

Negara. Meski demikian, Pemerintah akhrinya mengakui bahwainformasi yang luas terkait dengan sumber daya alam harus diumumkan kepadakhalayak,danperlindungandimaksudharushanyaberlakuataspengukuran-pengukuran yang lebih mendetail dalam sumber daya alam tersebut.

Dari diskusi ini, dapat disimpulkan bahwa maksud yangmendasari pengecualian ini adalah untuk melindungi kedaulatan Negara. Oleh karena itu, kedaulatan Negara harus dianggap sebagaikepentinganpublikyangsedangdipertaruhkandisini.Didalamkonteksujikonsekuensi,haliniberartibahwaparapengambilkeputusanharusmengukur kadar kerugian terhadap kedaulatan Negara dari dirilisnya informasi yang terkait dengan sumber daya alam saat menerapkan pengecualian ini.

IV.7 Ketahanan Ekonomi Nasional

Pengecualian lainnya diperuntukkan untuk melindungi ketahanan ekonominasional.Tujuannyaadalahuntukmemastikanbahwakebijakan-kebijakan dalam bidang ekonomi yang diambil oleh Pemerintah tidakdiketahui oleh pihak yang tidak berkepentingan melalui keterbukaaninformasi yang dilakukan tidak tepat padawaktunya. Sebagai contoh,dilakukannya investigasi terhadap Pemerintah mengenai kesehatansektor perbankan yang apabila dibuka pada waktu yang tidak tepatbisa berpotensi untuk menyebabkan terhentinya aktivitas perbankannasional secara sementara.51

Secaraspesifik,Pasal17hurufemenyatakansebagaiberikut:

Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik, dapat merugikanketahanan ekonomi nasional:

51 Lihat pembahasan secara lengkap dalam Penjelasan Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik hal. 190.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

49

1) rencana awal pembelian dan penjualan mata uang nasional atau asing, saham dan aset vital milik negara;

2) rencana awal perubahan nilai tukar, suku bunga, dan model operasi institusi keuangan;

3) rencana awal perubahan suku bunga bank, pinjaman pemerintah, perubahan pajak, tarif, atau pendapatan negara/daerah lainnya;

4) rencana awal penjualan atau pembelian tanah atau properti;

5) rencana awal investasi asing;6) proses dan hasil pengawasan perbankan, asuransi,

atau lembaga keuangan lainnya;dan/atau7) hal-hal yang berkaitan dengan proses pencetakan

uang.

Pengecualian initidakdibatasiolehPasal 18.Meskidemikian,pengecualian ini tetap terbatas pada ketujuh kategori spesifiksebagaimanadimuatdalamketentuanPasal17hurufe.Selainitu,halinijuga tergantung kepada hasil pengujian adanya kerugian sehingga berlaku hanya apabila dibukanya informasi ini akan merugikan perekonomian nasional.Secarawaktu,pengecualian inikebanyakanbersifatterbatas,sebagaimanadibuktikandenganadanyaacuanberulang-ulangterhadapkata‘awal’padaPasal17hurufeini.Sebagaicontohnya,kerugiandalamketentuan Pasal ini, yang berhubungan dengan penjualan tanah atauproperti, terlihat didesain untuk mencegah terjadinya spekulasi yangmerugikan. Oleh karena itu, rencana dalam penjualan properti dapatditahan, akan tetapi hanya jika dibukanya informasi berpotensi untukmenyebabkan terjadinya jenis spekulasi semacam ini.

Pengecualian ini sejalan dengan perangkat pengatur lainnya seperti Undang-Undang No. 10 Tahun 1998 tentang Perubahanatas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan (UU

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

50

Perbankan)52yangPasal33nyamenyatakanbahwalaporanpemeriksaanyang dilakukan oleh Bank Indonesia atau akuntan publik bersifat rahasia.

IV.8 Hubungan Luar Negeri

UU KIP juga menerapkan pengecualian terhadap informasi yang apabila dibuka dapat merugikan hubungan dengan negara lainnya atau entitasinternasional.Kerahasiaandapatmenjadihalyangpentinguntukmelindungi ketulusan diskusi dan negosiasi pada level internasional sertauntukmenyelesaikankonflikdanuntukmemastikanbahwasuatulingkungan bersifat kondusif bagi kepercayaan dan kerja sama yang dijalin di antar negara.

Pasal17huruffdalamUUKIPmenyatakansebagaiberikut:

Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik, dapat merugikankepentinganhubunganluarnegeri:

1) posisi,dayatawardanstrategiyangakandantelahdiambil oleh negara dalam hubungannya dengan negosiasiinternasional;

2) korespondensidiplomatikantarnegara;3) sistem komunikasi dan persandian yang

dipergunakan dalam menjalankan hubungan internasional;dan/atau

4) perlindungan dan pengamanan infrastruktur strategis Indonesia di luar negeri.

Pengecualian ini juga tidak dibatasi oleh ketentuan Pasal 18,akan tetapi perumusan ketentuan Pasal 17huruf fmenetapkanbatassecara spesifik kepada pengecualian yang diatur oleh keempat butirtersebut.Dalamhaltidakadanyaundang-undanglainyangmengaturhal

52 Undang-UndangNo.10Tahun1998tentangPerubahanatasUndang-UndangNomor7Tahun 1992 tentang Perbankan.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

51

ini,keempatbutirinimerupakanlimitabsolutterhadapinformasiyangdicakup oleh pengecualian ini.

IV.9 Kerahasiaan Pribadi

Privasiadalahhalyangsangatpeting,baikpadalevelperorangandalam maksud mendukung pengembangan manusia,53 maupun pada level politik di dalam mengelola hak-hak demokrasi yang penting.Agar dapat menikmati kebebasan, perorangan-perorangan yangbersangkutanterlebihdahuluharusmampumemilihtingkatketerlibatandan penyampaian ekspresinya di dalam suatumasyarakat, dan hal inimencakup privasi.54 Pengecualian terhadap privasi perorangan ini adalah sebagaimanadiaturdalamketentuanPasal17hurufg:

Informasi Publik yang apabila dibuka dapat mengungkapkan isi akta otentik yang bersifat pribadidankemauanterakhirataupunwasiatseseorang.

DanjugadalamPasal17hurufh:

Informasi Publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada Pemohon Informasi Publik dapat mengungkap rahasiapribadi,yaitu:1) riwayatdankondisianggotakeluarga;2) riwayat, kondisi dan perawatan, pengobatan

kesehatanfisik,danpsikisseseorang;3) kondisikeuangan,aset,pendapatan,danrekening

bankseseorang;4) hasil-hasilevaluasisehubungandengankapabilitas,

intelektualitas,danrekomendasikemampuan

53 Sebagai contoh, lihat AlanWestin,Privacy and Freedom, 1967 danDaniel J. Solove,Understanding Privacy,2008,hal.79.

54 Sebagai contoh, lihatC. KeithBoone, “PrivacyandCommunity”9 SocialTheory and Practice dan Paul M. Schwartz, “Privacy and Democracy in Cyberpace” (1999) 52Vanderbilt LawReview1609,hal. 1613, keduanyamengacukepadaDaniel J. Solove,Understanding Privacy,2008,hal.80.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

52

seseorang;dan/atau5) catatan yang menyangkut pribadi seseorang yang

berkaitan dengan kegiatan satuan pendidikan formal dan satuan pendidikan nonformal.

Pengecualian ini dibatasi oleh Pasal 18 ayat (2):

Tidak termasuk informasi yang dikecualikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 huruf g danhurufh,antaralainapabila:a. pihak yang rahasianya diungkap memberikan

persetujuan tertulis; dan/ataub. pengungkapan berkaitan dengan posisi seseorang

dalam jabatan-jabatan publik.

Pasal17hurufgdanhmengaturtawaranyangterbatasmengenaiapa saja yang membuat suatu informasi menjadi bersifat personal. Lebih jauh dari itu, UU KIP menerima, untuk kadar tertentu, dilakukannyapenambahan informasi personal oleh orang-orang yang berwenanguntuk melakukannya. Hal ini ditunjukkan oleh ketentuan Pasal 18 ayat (2) yang memberikan kebolehan kepada perorangan-perorangan yang privasinya terkena dampak untuk memberikan persetujuan dibukanya informasi yang bersangkutan.

Meski demikian, orang yang privasinya terkena dampak atasdibukanya informasi tersebut tidak diberikan kesempatan untukberpendapat terkait hal tersebut. Pada akhirnya kepentingan publiktetap menang. Hal ini jelas berada di balik pengaturan oleh Pasal 18 ayat (2) huruf b yangmenyatakan bahwa suatu informasi personal terkaitdengan posisi seseorang di badan publik harus dibuka. Dalam konteksnya denganpengujiankepentinganpublik,haliniberartimenimbangberatkepentingan privasi tersebut terhadap kebutuhan untuk memastikankepercayaan khalayak mengenai integritas pejabat yang telah dipilih danuntukmeminimalisasikanterjadinyatindakpidanakorupsi.Hal inisejalan dengan undang-undang lainnya yang juga melindungi informasi

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

53

perorangandi satu sisi,55 dan jugamengutamakan kepentinganpublikdalam perlindungan ini di sisi lainnya.56 Selain itu, hal ini pun sejalandengan standar internasional aturan-aturan di wilayah lain, yangmengizinkanprivasiuntukdiprioritaskandibawahkepentinganpublik,sebagai contohnya kebebasan dalam berekspresi.57

IV.10 Memorandum atau Surat-Surat Antar Badan Publik atau Intra Badan Publik yang Menurut Sifatnya Dirahasiakan

Dalam rangka mempertahankan integritas dan kejujuran proses pembuatan kebijakan, UU KIP juga mengecualikan memo. Gagasandasarnyaadalahuntukmemastikanbahwamerekayangterlibatdalampembentukan kebijakan pemerintah cukup nyaman untuk menyuarakan

55 Sebagai contoh, Undang-Undang No. 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran,Undang-Undang No. 10 Tahun 1998 tentang Perubahan terhadap Undang-Undang No.7Tahun1992tentangPerbankandanUndang-UndangNo.6Tahun1983tentangKetentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan

56 Sebagai contoh, Undang-Undang No. 29 Tahun 2004 mengatur bahwa kerahasiaanpasien dapat dibuka apabila: 1) dibukanya informasi tersebut dilakukan demi tujuan kesehatanpasiensendiri;2)sejalandenganperintahpetugaspenegakhukumdalamkerangkapenegakanhukum;3)ataspermintaanpasiensendiri;4)dibukanyainformasitersebut berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Undang-Undang No. 10 Tahun 1998 juga mengatur dibukanya informasi perorangan: 1) untuktujuanperpajakan,GubernurBankIndonesiaberdasarkanpermintaanMenteriKeuangan dapatmemberikan kewenangan kepada pejabat bank untukmemperolehinformasikeuangannasabahnya;2)untuktujuankreditbank,GubernurBankIndonesiaberdasarkan permintaanMenteri Keuangan dapatmemberikan kewenangan kepadaPanitia Urusan Piutang Negara untuk memperoleh informasi mengenai simpanannasabah;3)untukkepentinganhukum,GubernurBank Indonesiadapatmengizinkanpolisi untuk memperoleh informasi dari bank mengenai simpanan milik tersangka atau tergugatdibank;4)dalamhalkasusperdataantarabankdannasabahnya,direkturbanktersebut dapat memberitahukan kepada pengadilan perihal keadaan keuangan dari nasabahyangterlibat;5)direkturbankdapatmemberikaninformasikepadabanklainperihal status keuangan dari nasabah dalam pertukaran informasi. Undang-Undang No. 28Tahun2007jugamengizinkanagarinformasidapatdibukadalamkeadaandimana:1)Informasitertentudibutuhkandalamsuatusidangdipengadilan;2)informasitersebutdiperlukandalamkonteksinvestigasiterhadapkeuanganNegara;3)informasitersebutdibutuhkanuntuktujuanpenagihanpajakatauuntuksuatuinvestigasiyangmelibatkanpajak.

57 Sebagai contoh, lihat Von Hannover v. Germany, 24 Juni 2004, Permohonan No.59320/00.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

54

pendapat mereka, dan untuk membina lingkungan yang tulus, danpertukaran gagasan yang bebas dan jujur. Ini adalah hal yang mungkin saja terjadi, sebagai contoh, seorang pegawai pemerintah mungkintidakmemberikanpenilaianjujurterhadaprekankerjanyakarenatakutpendapatmerekanantiakandiketahuipublik.

PengecualiantersebutdisebutkandalamPasal17hurufi:

memorandum atau surat-surat antar Badan Publik atau intraBadanPublik,yangmenurutsifatnyadirahasiakankecuali atas putusan Komisi Informasi atau pengadilan

PenjelasanPasal17hurufilebihlanjutmenyebutkan:

Memorandum yang dirahasiakan” adalah memorandum atau surat-surat antarBadan Publik atau intraBadan Publik yang menurut sifatnya tidak disediakan untukpihak selain Badan Publik yang sedang melakukan hubungan dengan Badan Publik dimaksud dan apabila dibuka dapat secara serius merugikan proses penyusunankebijakan,yaknidapat:1. mengurangikebebasan,keberanian,dankejujuran

dalampengajuanusul,komunikasi,ataupertukarangagasan sehubungan dengan proses pengambilan keputusan;

2. menghambat kesuksesan kebijakan karena adanya pengungkapansecaraprematur;

3. mengganggu keberhasilan dalam suatu proses negosiasi yang akan atau sedang dilakukan.

Pasal 18 tidak memberikan tujuan lebih lanjut atau batasanspesifik dari pengecualian ini. Sekilas, pembahasaan dari 17 huruf inampaknya memuat kategori informasi yang akan dikecualikan, yaitumemo di internal atau antara badan publik. Tidak ada uji konsekuensi yang jelas di sini untuk merumuskan konsekuensi bahaya. Namun,

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

55

penjelasanPasal2ayat(4)menyebutkanbahwaujikonsekuensiharusditerapkan pada semua pengecualian, dan Penjelasan Pasal 17 hurufi secara spesifik mendefinisikan konsekuensi yang harus dihindari.KerangkakerjainikonsistendengandiskusitentanghukumdiDPRketikaperaturan tersebut diloloskan.58

Menurut bagian Penjelasan, kerugian khusus yang harusdihindari adalah yang merusak proses pembuatan kebijakan. Penjelasanpengecualianini jugamengelaborasitigahalspesifikyangdapat mengalir dari pelepasan korespondensi internal atau memo,sepertidijabarkandiatas.

IV.11 Informasi yang Tidak Boleh Diungkapkan Berdasarkan Undang-Undang Lain

Disampingpengecualian-pengecualianyangdiaturnya,UUKIPjuga mengenal pengecualian yang diatur oleh undang-undang lain.59 Hal ini dapat dilihat sebagai suatu sistem untuk mengharmonisasikan UU KIP dengan undang-undang lainnya. Sistem harmonisasi peraturan perundang-undangan yang umum dipergunakan di perundang-undangan Indonesia, termasuk UU KIP adalah mencakup pengaturan ketentuanperalihansepertiyangbisadilihatberikutini:

Pada saat berlakunya Undang-Undang ini semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan...yangtelahadatetapberlakusepanjangtidakbertentangan dengan Undang-Undang ini.

Pendekatan tertentu terhadap harmonisasi yang diadopsi juga oleh UU KIP mencerminkan keinginan Pemerintah untuk menjaga pengecualian terhadap hak atas informasi yang juga diatur oleh

58HenriSubagiyo,op.cit, pg. 202-204.59Pasal17hurufj.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

56

undang-undang lainnya.60 Ini jelas merupakan hal yang dibutuhkan untuk mengharmonisasikan peraturan perundang-undangan, akantetapihalinibisadicapaisecaramudahdenganmengaturbahwahanyapengecualian-pengecualian yang konsisten dengan UU KIP saja yang akanberlaku,kurang lebihnyaagardapatkonsistendenganpenggalancontoh ketentuan di atas.

Ada banyak undang-undang tentang hak atas informasi yang melakukan ini dengan menganalisa pengaturan kerahasiaan yang diutamakan di dalam undang-undang lainnya, sehinggamenimbulkaninkonsistensi.Semuaundang-undanginimelindungisemuakepentingankerahasiaan yang secara langsung berkaitan dengan undang-undang tentanginformasi.Meskimasihmembukaadanyaperbedaanpendapat,UUKIPtelahmengaturperlindunganini(yaitutidakadalagikepentinganlainnya diluar UU KIP yangmembutuhkan pengecualian, meski sekalilagi,halinimashterbukabagiperbedaanpendapat).

Permasalahandalammengidentifikasipengecualiandiundang-undanglainnyaterletakpada,banyakdiantaranyayangtidakkonsistendengan semangat yang dianut oleh UU KIP. Secara khususnya adalah karenaperaturantersebutdiberlakukandimasaketikakerahasiaanlebihdiutamakanketimbangketerbukaan.

Hal ini diupayakan sedemikian rupa sehingga UU KIP menyisakan titik acuan utama untukmenentukan, informasi apa yang dibebaskandarikewajibanketerbukaaninformasi.InimerupakanhalyangsignifikandimanaPasalPasal17hurufjmenyisakansuatupengecualianatasUUKIP sehingga memberikan ruang bagi undang-undang lainnya yang mengatur hal serupa. Hal ini karena UU KIP mengakui pengecualian-pengecualian sebagaimana dimaksud. Demikian pula halnya dimana UU KIP mengembalikan pengaturannya kepada uji konsekuensi dan uji kepentinganpublikyangberartibahwapengecualian-pengecualianyangditemukan dalam undang-undang lainnya juga harus tunduk kepada

60 Lihat sejarah secara lengkap di Penjelasan Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 tentang KeterbukaanInformasiPublik,hal.107.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

57

dilaksanakannyaserangkaianpengujiantersebut.Dalamhalini,kerugianyangspesifikakanbergantungkepadatujuanyangdiusungolehundang-undang yang lain.

Bab IV - PENGECUALIAN DALAM UU KIP

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

58

59

- Bab V -

PEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA

DAN NEGARA LAIN

V.1 Rahasia Pribadi

V.1.1. Pengecualian pada Rahasia Pribadi di Indonesia

Sebagaimana diuraikan dalam Bab III, UU KIP menyebutkanruanglingkuppengecualianrahasiaperorangandalamPasal17hurufgdanh,denganbatasanbahwaperoranganyangterkaitdenganinformasitersebut telah memberikan persetujuannya, untuk informasi tentangposisi pejabat publik. Interpretasi pasal ini akan bervariasi tergantung padasektoryangdipertanyakan.Beberapasektor,sepertiadministrasikependudukan,kesehatan,komunikasidanperbankan,memilikiundang-undangspesifikyangdapatdiaplikasikanpadasubyekini.

Dalamsektoradministrasikependudukan,setiaporangmemilikihak perlindungan terhadap data pribadi, yang beriringan dengan hakterhadapkompensasidangantirugiterhadapreputasipribadiseandainyaterjadi penyalahgunaan informasi pribadi mereka.61 Undang-undang No.23Tahun2006tentangAdministrasiKependudukanmemuatdaftarspesifik tentang apa yangdisebut sebagai informasi pribadi, yaitu: (a)

61Undang-undangNo.23Tahun2006tentangAdministrasiKependudukan,Pasal2.

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

60

nomorkartukeluarga;(b)nomorindukkependudukan;(c)tanggal/bulan/tahun lahir; (d) keterangan tentang kecacatan fisik dan/atau mental;(e) nomor induk kependudukan ibu; (f) nomor induk kependudukanayahdan(g)beberapa isicatatanPeristiwaPenting.62 Yang terakhir ini mencakup: (1) informasimengenai anak yang lahir diluar kawin, yangdicatatadalahmengenainamaanak,haridantanggalkelahiran,urutankelahiran, nama ibu dan tanggal kelahiran ibu; dan (2) pengangkatananak,yangdicatatadalahnamaibudanbapakkandung.63

Pihak yang bertanggungjawab untuk melindungi informasipribadi ini adalah Menteri Dalam Negeri, yang memiliki wewenanguntuk memberikan akses kepada petugas pada Penyelenggara dan Instansi Pelaksana.64 Informasi ini pada umumnya digunakan oleh instansipemerintahdanswasta,yangdiberikanaksesmelaluipetugaspada Penyelenggara dan Instansi Pelaksana.65 Namun demikian, parapengguna data pribadi ini dilarang menginformasikan kepada publik data yang telah mereka akses tanpa persetujuan dari petugas pada Penyelenggara dan Instansi Pelaksana.66

Akses terhadap informasi pribadi ini dapat diperoleh dengan mengisiaplikasiyangditujukankepadaMenteri,Gubernur,BupatiatauWalikota,danmenyatakanmaksuddantujuansangpemohonakses.Inimenimbulkan pertanyaan mengapa pejabat pemerintah berada dalam posisiuntukmemberikanizinterhadapdibukanyainformasipribadiyangsepertiini.BaikUndang-undangNo.23Tahun2006tentangAdministrasiKependudukanmaupun peraturan pelaksanaannya tidakmemberikandasarbagikewenangantersebut.SubbagDatadanInformasiLapangandariBagianStatistikVital,DinasKependudukandanPencatatanSipilDKI

62Undang-undangNo.23Tahun2006tentangAdministrasiKependudukan,Pasal84.63 PeraturanPemerintahNo.37Tahun2007tentangPelaksanaanUndang-undangNo.23

Tahun2006TentangAdministrasiKependudukan,Pasal55.64Undang-undangNo.23Tahun2006tentangAdministrasiKependudukan,Pasal8665 Undang-undang No. 23 Tahun 2006 on Administrasi Kependudukan, Pasal 87 dan

penjelasannya.66 PeraturanPemerintahNo.37Tahun2007tentangPelaksanaanUndang-undangNo.23

Tahun2006TentangAdministrasiKependudukan,Pasal58.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

61

Jakartamenjelaskandalamsebuahwawancarabahwainformasipribadidapatdiaksesdenganizindariorangyanginformasipribadinyadiminta,atau dengan perintah pengadilan atau penyelidikan. Tidak jelas apakah izin melalui Menteri, Gubernur, Bupati atau Walikota memerlukanpersetujuan mengenai subyek data (misalnya sebagai dasar pemberian izin)atauapakahpemohonperlumenunjukkanpentingnyapembukaaninformasibagikepentinganumum.MenurutUUKIP,dibukanyainformasipribadidapatdilakukanjikahaltersebutmerupakankepentinganumum.SementaraUUKIPtidakmenyebutkanapapuntentangperizinanMenteriuntuk keputusan semacam itu.

Di sektor kesehatan, informasi pribadi dicakup dalamperlindungan kerahasiaan khusus yang dikenal dengan baik diantara penyedia jasa kesehatan dan berdasar pada Undang-Undang No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan. Undang-undang No. 29 Tahun 2004 PraktikKedokteranjugamelindungikerahasiaancatatanmedis,termasukhasilpemeriksaanpasien,keputusanpenanganandandiagnosa.Kerahasiaanini berlaku bagi dokter, dokter gini, pimpinan sarana pelayanankesehatan, dan karyawan penyedia pelayanan kesehatan lainnya.67 Informasi ini hanya dapat dibuka hanya untuk kepentingan kesehatanpasien,memenuhipermintaanaparaturpenegakhukumdalamrangkapenegakan hukum, permintaan pasien sendiri, atau berdasarkanketentuan perundang-undangan.68 Kerahasiaan informasi kesehatan juga dilindungiolehKodeEtikKedokteranIndonesia,yangmewajibkansetiapdokter untuk menjaga kerahasiaan informasi pasien, bahkan setelahpasien tersebut meninggal.69 Kewajiban untuk menjaga kerahasiaantersebut,sebagaimanatercantumdalamKodeEtikKedokteran,mengikatsecara hukum dan pelanggaran dapat berujung pada penuntutan. Namun demikian, Kode Eetik Kedokteran juga menyatakan bahwa kewajibantersebut tidak bersifat mutlak, yang berarti bahwa informasi medisdapatdibukauntukmelindungikepentingantertentuyangsah,selama

67Undang-undangNo.29Tahun2004tentangPraktikKedokteran,Pasal18dan47.68Undang-undangNo.29Tahun2004tentangPraktikKedokteran,Pasal48.69KodeEtikKedokteranIndonesia,Pasal12.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

62

manfaat dibukanya informasi tersebut lebih besar dari kerugian yang ditimbulkan.Undang-undang Kesehatanmenyatakan bahwa informasimedis dapat dibuka jika: (a)merupakan perintah undang-undang; (b)untukmenaatiperintahpengadilan;(c)seizinpasienyangbersangkutan;(d) untuk kepentingan umum, dan (e) untukmelindungi kepentinganpasien.70

Dalam dunia komunikasi, informasi pribadi dilindungi dengancaramewajibkan operator telekomunikasi untukmenjaga kerahasiaaninformasi yang dikirimkan atau diterima oleh pelanggan melalui jaringan atau jasa telekomunikasi. Akan tetapi, operator telekomunikasi dapatmerekam informasi yang dikirimkan atau diterima oleh penyedia telekomunikasi dan dapat membuka informasi ini untuk tujuan peradilan pidana sesuai dengan: (a) permohonan tertulis dari Jaksa Agung atau KepalaKepolisianRepublikIndonesia;atau(b)permohonandaripenyidikpidana.Dengandemikian,rahasiapribadidalamduniakomunikasihanyadibatasi oleh kepentingan penegakan hukum. Hal ini menimbulkanpertanyaan mengenai apakah komunikasi yang direkam untuk penegakan hukumdapatkemudiandibukakepadapublik,atauhanyadapatdiaksesoleh mereka yang terlibat dalam proses-proses peradilan pidana atau yudisial.Pasal17hurufgdanhdalamUUKIPtidakmengenalkerahasiaankomunikasi per se, walaupun ini berlaku untuk komunikasi dimana didalamnyaterdapatdatapribadi.Hal initidakkonsistendenganpraktikdisebagianbesardaerahIndonesia,dimanarahasiapribadididefinisikandalam sikap yang memang melindungi komunikasi pribadi.

Transaksi elektronik diatur dalam Undang-Undang No. 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik, yang membatasipengunaan informasi pribadi melalui media kecuali sesuai dengan peraturan perundangan relevan yang berlaku. Pelanggaran terhadap ketetapaninimemberikanalasanbertindakbagiorangyangprivasinyadilanggar.71

70Undang-undangNo.36Tahun2009tentangKesehatan,Pasal57(1)dan(2).71Undang-undangNo.11Tahun2008tentangInformasidanTransaksiElektronik,Pasal26.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

63

Dalamsektorperbankan,UUPerbankanmewajibkanbank-bankuntuk melindungi informasi tentang nasabah mereka dan simpanannya. Informasi ini hanya dapat dibuka dengan perintah Pimpinan Bank Indonesia untuk tujuan perpajakan, penyelesaian piutang bank danpenyelidikan pidana. Kerahasiaan juga dapat dibuka melalui persetujuan tertulis dari nasabah.72 Namun, UU Perbankan hanya memberikanperlindungan kerahasiaan pada nasabah penyimpan, atau nasabahpenyimpanyang jugameminjamuang.Dengankata lain,debituryangbukanmerupakannasabahpenyimpantidakdilindungi.73

Peraturan tentang kerahasiaan pribadi di Indonesia sangat beragam tergantungpadatipe informasi dan sektornya.Dalam sektoradministrasikependudukan,tipeinformasiyangdianggaprahasiaadalahjauhlebihdetildaripadasektorlain.Akantetapi,dasarpemberianizinkepadaMenteri,Gubernur,BupatiatauWalikotauntukmengindahkankerahasiaan ini tetap tidak jelas, terutama terkait penggunaandata oleh sektor swasta. Hal ini sangat kontras dengan perlakuanterhadap informasi pribadi dalam bidang kesehatan, telekomunikasi,perdagangan elektronik, dan perbankan, dimana alasan logis untukmembuka informasipribadicukupberagam,namunsemuaterhubungdengan kepentingan publik spesifik, seperti penegakan hukum danperpajakan. Pengecualian ini tampaknya berdasar pada gagasan untuk menyeimbangkan kepentingan publik, dan memang harus ditafsirkandemikian. Sebagai contoh, dibukanya informasi yang dilakukan untuktujuan penegakan hukum hanya dapat diperbolehkan jika manfaat untuk kepentinganumumlebihbesardaripotensikerugianprivasiindividu.

Pasal18ayat(2)hurufb,yangtidakmengikutsertakaninformasitentang posisi pejabat publik dalam cakupan pengecualian informasi pribadi, merupakan sesuatu yang unik danmenimbulkan pertanyaanmengenai siapa yang harus dianggap sebagai pejabat publik. Logika

72 Undang-undangNo.10Tahun1998tentangPerubahanUndang-undangNo.7Tahun1992tentangPerbankan,Pasal41,41A,42,42Adan44A.

73 Undang-undangNo.10Tahun1998tentangPerubahanUndang-undangNo.7Tahun1992tentangPerbankan,penjelasan Pasal 40.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

64

terhadap hal ini nampaknya adalah untuk mendorong pemerintahan yang lebihtransparandanbertanggungjawab.Pasal1angka8mendefinisikanpejabat publik sebagai “...orang yang ditunjuk dan diberi tugas untuk menduduki posisi atau jabatan tertentu pada badan publik.” Dengan kata lain, tidak semua pegawai badan publik adalah pejabat publik,hanya beberapa saja yang memegang posisi atau jabatan tertentu.

Dalam Kasus Rekening Gendut (Polri v. ICW), Komisi Informasi Pusat mengadopsi penafsiran yang sangat luas mengenai siapa yang dimaksud dengan pejabat publik, menafsirkan istilah tersebutberdasarkan Pasal 25 ayat (1) Undang-Undang tentang Kepolisian,yang menyatakan bahwa setiap anggota Kepolisian Negara RepublikIndonesia diberikan pangkat yang mencerminkan peran, fungsi dankemampuan, serta sebagai keabsahanwewenang dan tanggungjawabdalam penugasannya. Dalam keputusannya, Komisi Informasi Pusattidakmempertimbangkanstatuskhususdari17anggotakepolisianyangterlibat, namun memperlakukan sesuai fakta bahwa mereka adalahpejabat kepolisian dan hal tersebut sudah mencukupi. Dengan kata lain, frasa ‘posisi atau jabatan tertentu’tidakmerujuk kepadadefinisipekerjaan yang spesifik namun secara sederhanamerujuk pada faktabekerja untukmelaksanakan fungsi wewenang publik yang diberikan.Halinimenyimpulkandefinisiyangsangatinklusif,dimanasetiaporangdidalamlembagayangmemilikikewenanganpublikyangmemilikiposisiyangmendukungtujuanlembagasecarakeseluruhan,adalahmerupakanpejabatpublik.Implikasiyanglebihluasdarihaliniadalah,bagaimanapun,tidakjelas,karenaalasanKomisiInformasiPusatterbatassecaraspesifikpada Undang-Undang tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia dantidakadajaminanbahwamerekaakanmelakukanpendekatanyangsamauntukmendapatkaninformasitentangkaryawandi lembagalainyangjugamemilikikewenanganpublik.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

65

V.1.2. Pengecualian pada Rahasia Pribadi di Negara Lain

Rahasia pribadi merupakan pengecualian terhadap dibukanya informasi yang paling banyak diterapkan di banyak negara. Di Amerika Serikat, rahasia pribadi dan penegakan hukum bersama-sama hinggakinimerupakanpengecualianyangpalingbanyakdigunakan,74 semen-tara di Kanada rahasia pribadi sendiri memegang peranan sebesar 36% darikeseluruhanpenolakanaksesdalamrentangwaktu2010-2011.75

Rahasia pribadi merupakan konsep yang sukar untuk didefinisikan, dan sebagian besar yurisdiksi sepakat bahwa rahasiapribadi memiliki komponen individual. Undang-undang kebebasan informasi Irlandia mendefinisikan informasi pribadi sebagai informasiyangdapatdiidentifikasikanyangbiasanyadiketahuihanyaolehindividuyang bersangkutan atau anggota keluarga dan teman-temannya.76 Hukum Federal Meksiko tentang Transparansi dan Akses Terhadap Informasimendefinisikan informasi pribadi sebagai: “Semua informasi yang menyangkut individu, yang telah teridentifikasi atau dapat diidentifikasikan… yang dapat memberi dampak terhadap kerukunan mereka.”77 Sebuah pendekatan yang bahkan lebih luas dilakukan oleh Slovenia, yang memiliki peraturan yang membolehkan pengecualianuntuk “data apapun yang menyangkut individu, dalam bentuk apapun data tersebut disampaikan.”78 Namun, perlu dicatat bahwa definisiSlovenia yang terbuka juga mencakup pengenyampingan yang sangat kuat mengenaikepentinganpublik,sebagaimanajugasejumlahpengecualianterhadap pengecualian ini. Pengadilan Konstitusi Guatemala, dalamsebuahkeputusanpada tahun2006,mendefinisikan informasi pribadisebagai “semua [informasi] yang memungkinkan seseorang untuk

74 DavidBanisar,The Right to Information and Privacy: Balancing Rights and Managing Conflicts(2011:WorldBankInstitute,WashingtonDC),hal.12.

75 Office of the Information Commissioner,2010-2011:Administration of the Access To Information Act,23January2012.Availableat:http://www.oic-ci.gc.ca/eng/rep-pub-ar-ra_2010-2011_atia.aspx#_Toc295388120.

76FreedomofInformationAct,No.13of1997,Article2.77Disetujuipada11Juni2002,PasalII(2).78DavidBanisar,op cit.,hal.30.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

66

dapat diidentifikasi, dan karenanya memungkinkan penentuan sebuah identitas yang dapat dianggap sebagai milik seseorang tersebut.”

Walaupunrumusspesifiknyaberagamditiapnegara,informasipribadi pada umumnya dimengerti sebagai informasi yang dapatdiidentifikasikan yang berhubungan dengan pribadi atau karakterspesifikseseorangyangbiasanyatidakdiperlakukanataudibukakepadapublik oleh individu tersebut. Mungkin pernyataan yang paling jelas untukdampakinidatangdariKomisiInformasiIndia,yangmenjelaskanbahwainformasipribadiumumnyaterbagidalambeberapaserikategorikhusus, namun juga perlu mempertimbangkan keprihatinan individutersebut:

Dalampercakapanumum,pernyataan’informasipribadi’umumnya digunakan untuk nama, alamat, pekerjaan,status fisik dan mental, termasuk status medis,misalnya,apakahseseorangmenderikapenyakitsepertidiabetes,tekanandarah,asma,TB,Kanker,dll.termasukstatus keuangan seseorang, seperti pendapatan atauaset dan liabilitas dirinya atau anggota keluarga lain. Pernyataan ini juga dapat digunakan untuk merujuk pada hobi seseorang sepertimelukis,musik, olahragadsb. Sebagian besar dari hal-hal yang disebutkan di atas merupakan informasi pribadi seseorang dan orang tersebutmungkintidaksukauntukmembaginyadenganorang asing. Dalam hal ini, informasi tersebut dapatdiperlakukan sebagai rahasia karena seseorang mungkin tidaksukauntukmembaginyadenganoranglain.79

Undang-undang Kebebasan Informasi Amerika Serikat membebaskan informasi yang “cukup bisa diharapkan yang tidak menimbulkan gangguan yang tidak beralasan terhadap rahasia pribadi.”80 Penggunaan kata ’cukup bisa diharapkan’ dapat diartikan

79 G.R. Rawal v. Director General of Income Tax (Penyelidikan),CIC/AT/A/2007/00490.80TheFreedomofInformationAct,5U.S.C.§552,Section7(c).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

67

sebagaipendekatanyangobyektifuntukmengukurapakahtelahterjadipenggangguan terhadap privasi individu yang bersangkutan. Namun demikian, dalam menafsirkan klausul ini, Mahkamah Agung AmerikaSerikat telah menggunakan pendekatan individual untuk menentukan apakah dan sejauh apa sebuah informasi bersifat pribadi untuk individu tertentu:

Ketika dibukanya informasi yang berkaitan denganindividu tertentu dicari dari catatan pemerintah,pengadilan harus menentukan apakah dibukanya informasi tersebut dapat secara jelas menimbulkan gangguanyangtidakberalasanterhadapprivasiindividutersebut.81

Penerapan yang benar dari pengujian ini melibatkan baik penentuanobyektifdansubyektif.Pengambilkeputusanharusterlebihdahulu menilai apakah informasi secara keseluruhan memang pada dasarnya rahasia. Klaim seseorang bahwa informasi bersifat rahasiatidak lantas harus diterima secara langsung. Seperti yang dijelaskanolehMahkamahAgungAmerikaSerikat,hanyakarenainformasidapatmempermalukan seseorang, tidak berarti bahwa informasi tersebutbersifat pribadi.82 Jika hal itu telah ditentukan, pengambil keputusanmelanjutkan untuk menilai apakah informasi tersebut bersifat pribadi bagiinviduyangbersangkutan,berdasarkansikapdankarakternya.

Pendekatan Amerika Serikat juga memperkenalkan gagasan tentang sebuah pengujian kerugian, dalam bentuk gagasan tentanggangguan yang tidak beralasan. Dalam yurisdiksi lain, pengadilanmencari dugaan yang beralasan tentang kerahasiaan untuk mendukung klaim bahwa dibukanya informasi akan terlampau merugikan privasiseseorang.Undang-undangKebebasanInformasiIrlandiamendefinisikaninformasi pribadi sebagai penyertaan informasi apapun yang “dipegang oleh lembaga publik dalam pengertian bahwa informasi tersebut

81 Department of State v. Washington Post Co.,456U.S.595(1982).82 Ibid.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

68

akan diperlakukan sebagai rahasia.”83 Namun demikian, kebalikannyajuga bisa jadi benar, dimana informasi yang tersedia tanpa dugaankerahasiaantidakakandiperlakukansebagaipribadi.84 Lebihjauhlagi,meskipun dugaan kerahasiaan dapat mendukung kesimpulan bahwainformasi tidak boleh diungkapkan, hal tersebut bukanlah faktor yangmenentukan.

Beberapa batasan penting terhadap cakupan pengecualian rahasia pribadi telah diakui secara internasional. Fakta bahwa apayang merupakan atau bukan merupakan informasi pribadi harus ditentukanberdasarkankeadaanindividuberartibahwakepentinganakan rahasia pribadi tidak dapat dikaitkan pada informasi yang sudah berada dalam domain publik, atau yang dapat diperoleh secaralangsung dari sumber lain.85

Salahsatuyangpalingpentingdaripengecualianrahasiapribadiadalah bahwa perusahaan tidak memiliki privasi meskipun merekamemiliki personalitas legal.86Ketikasubyek informasi telahmenyetujuipelepasan informasi, kepentingan pribadi dianggap telah terlepasdan pengecualian tidak lagi dapat diterapkan.87 Rezim hak progresifterhadap informasi mencakup persyaratan yang mengharuskan pejabat publik yang berwenang untuk mendekati subyek data dengan tujuanuntuk mendapatkan persetujuan mereka untuk melepas (atau tidakmelepas)informasi,namunbahkanjikamekanismetersebuttidakada,tidak ada kepentingan pribadi yang dapat dipertahankan jika individuyang bersangkutan telah menyetujui dibukanya informasi. Demikian pula,untukberbagaialasanyangjelas,kepentinganpribaditidakdapatdikaitkan dengan informasi yang berkenaan dengan pemohon informasi.

83FreedomofInformationAct,No.13of1997,Article2.84 LihatSouthAfrica’sPromotionofAccesstoInformationAct,Act2of2000,Pasal

34(2)(b).85 SeeSouthAfrica’sPromotionofAccesstoInformationAct,Act2of2000,Pasal34(2)(c).86 Washington Post Co. v. Department of Agric.,943F.Supp31(1996),hal.37,n.687 India,DecisionoftheCentralInformationCommission,80/ICPB/2006-28.8.2006. Lihat

juga Ireland’s FreedomofInformationAct,No.13of1997,Pasal2.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

69

Berdasarkan yurisprudensi Amerika Serikat, adalah tidakpantas untuk mengaitkan kepentingan pribadi pada seseorang yangtelah meninggal.88 Namun demikian, sikap ini sangat kontras denganpendekatan yang diambil di Australia, dimana hukum secara eksplisitmelindungi hak-hak rahasia pribadi dari mereka yang sudah meninggal.89 Pendekatan ini telah membuahkan beberapa hasil yang tidak biasa,termasuk yang terjadi baru-baru ini yaitu penyangkalan informasi seorangpembuatfilmdokumenteryangmencaricatatanmedisneneknyasendiri yang meninggal pada tahun 1924.90 Pendekatan lain ditemukan diUndang-undangDukunganterhadapAksesInformasidiAfrikaSelatan,yang memberikan perlindungan informasi bagi mereka yang telah meninggal hanya jika yang bersangkutan meninggal dalam dua puluh tahun terakhir.91DraftModelUndang-UndangUniAfrikauntukNegara-negara Uni Afrika tentang Akses terhadap Informasi memiliki standar serupa,danjugamemungkinkandibukanyainformasipribadiseseorangyangtelahmeninggalkepadawaliataukeluargaterdekatnya.92

Pembatasan penting lainnya ada dalam penerapan ketetapaniniterhadappejabatpemerintah.Terdapatkesepakatanumumbahwa,sebagai hasil dari posisi publik mereka, pejabat pemerintah memilikiharapanyanglebihrendahuntukmemilikirahasiapribadi,yangharapantersebut terus menurun dalam kasus pejabat-pejabat senior.93 Dalam kasuspejabat-pejabatyangdipilih,pengecualian rahasiapribadiharusditerapkansecaralebihsempitlagi.Padatahun2004,PengadilanHakAsasiManusiaEropamenyatakanbahwapublikmemilikihakuntukdiberitahumengenai beberapa aspek kehidupan pribadi dari pejabat-pejabat

88 McDonnell v. U.S.,4F.3d1227,1257(3dCir.1993).89FreedomofInformationAct,1982,No.3of1982,Article12(1)(a).90 McGrath and West Moreton Health Service District,Case453/05,28February2006,

(Officeof the InformationCommissioner (Queensland) InformalDecisionSummaries2005/2006).

91PromotionofAccesstoInformationAct,Act2of2000.92 DraftModelLawforAUMemberStatesonAccesstoInformation,24November2010,

Article38(2)(f).93 DavidBanisar,op cit. hal. 13. Lihat juga Hardy v. Department of Defense,No.CV-99-

523-TUC-FRZ(D.Ariz.,27August2001).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

70

yang dipilih.94 Isu ini ditanggapi secara lebih mendalam oleh Pimpinan OmbudsmanSelandiaBarusebagairesponterhadappermohonanaksesterhadap catatan harian resmi seorang Menteri.95 Walaupun catatanharian tersebut juga merupakan dokumen resmi, Menteri tersebutkeberatan terhadap pengungkapannya dengan dasar bahwa banyakpertemuan-pertemuanyangtelahdijadwalkanmelibatkanorang-orangyangtidakmenyadaribahwa informasipribadimereka (nama,alamat,nomortelepon)telahdicatat.PadaakhirnyaOmbudsmanmemutuskanbahwatidakadakepentinganpribadiyangterkaitdenganindividuyangtelah bertemu dengan Menteri tersebut dalam kapasitas resminya dan memerintahkan untuk membuka dokumen tersebut dengan redaksi yang terbatas untuk melindungi orang-orang yang interaksinya dengan sang Menteri murni merupakan interaksi sosial.

Untuksemuapengecualian,jikakepentinganpribadiyanglogistelah diketahui, langkah analisis berikutnya adalah untukmenimbangpotensikerugiankepentinganpublikterhadapdibukanyainformasi.Jikakepentinganpublikdapatdilihat,pihakyangmengadvokasimenentangdibukanya informasi seringkali menghadapi perjuangan berat. Mahkamah Agung India telah menyatakan dengan tegas:

Ketika terdapatkompetisiantarahak terhadaprahasiapribadi seorang individu dan hak terhadap informasi bagi masyarakat, hak yang pertama disebutkan harusmengalah pada yang terakhir karena merupakan kepentinganpublikyanglebihbesar.96

Dengan nada yang sama, Komisi Informasi India, dalammempertimbangkan apakah dibukanya informasi kepemilikan yangdilakukan oleh pegawai negeri sipil harus dibuat publik atau tidak,

94 Von Hannover v. Germany,24June2004,ApplicationNo.59320/00.95 Case Notes: W47385, W47386, W47387, W47389, W47390, W47391, W47544,14th

Compendium2007,pp.101-104.96 Peoples Union of Civil Liberties v. Union of India,13March2003.Dapatditemukandi:

http://indiankanoon.org/doc/467564/.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

71

mempertimbangkan fakta bahwa dibukanya informasi telah dibuatdengan pemahaman bahwa informasi tersebut akan bersifat rahasia.Akan tetapi,mereka akhirnyamenemukan bahwa kepentingan publikuntukmengawasi korupsi para pejabat lebih besar danmengalahkankekhawatiran akan privasi dan memerintah para pejabat pemerintahuntuk,dimasadepan,menyarankanpegawaimerekauntukmembukainformasi tersebut kepada publik.

Demikian pula dengan Undang-Undang Kebebasan Informasi Amerika Serikat yang hanya memperbolehkan penolakan yang berdasarkan rahasia pribadi jika gangguan akan ’secara jelas tidakberalasan’.97 Mahkamah Agung Amerika Serikat telah menafsirkan bahasa ini sebagai ’adanya praduga yang kuat yang mendukung pembukaan informasi’.98 Penilaian tidak didasarkan hanya pada catatan individuyangdiminta,namunlebihpadatujuanyanglebihluasakankebebasaninformasi.99 Mahkamah Agung Amerika Serikat telah melakukan dimana terdapatbuktipelanggaranjabatandariseorangpejabattelahada,kasusuntuk dibukanya informasi akan diperkuat lebih jauh lagi.100

Komisi Informasi India telah menerapkan pendekatan yang sama:

Kemudian, sebagai contoh, jika terdapat keraguanterhadap seseorang yang bekerja pada kantor publik,maka mungkin diperlukan untuk mengetahui status finansialdandetilasetsertaliabilitastidakhanyadirinyanamun juga anggota keluarga dekatnya yang lain. Demikianpula,jikaterdapatdugaantentangpenunjukanseseorang untuk ditempatkan dalam sebuah kantor publik dimana terdapat peraturan tertentu terkait kualifikasi dan pengalaman dari orang yang telah

97TheFreedomofInformationAct,5U.S.C.§552,Section(b)(6).98 United Association of the Journeymen and Apprentices of the Plumbing and Pipefitting

Industry, Local 598 v. Department of the Army, Corps of Engineers,841F.2d1459,1463(9th Cir. 1988)

99 Department of the Air Force v. Rose,425U.S.352,372(1976).100 Washington Post Co. v. HHS,690F.2d252,261-262(D.C.Cir.1982).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

72

ditunjuk dalam kompetisi dengan orang lain, makamungkindiperlukanpenyelidikantentangkualifikasidanpengalamanorangtersebutdanhal-hal initidakdapatdirahasiakan.101

Walaupun pertimbangan mayoritas kepentingan publikterkait dengan penyalahgunaan jabatan, kepentingan publik dalammempertahankan integritas sistem peradilan juga dapat ditemukan. Hal ini dipertimbangkan oleh Pimpinan Ombudsman SelandiaBaru dalam sebuah permohonan yang dibuat kepada Departemen Pekerjaan dan Penghasilan untuk memeriksa beberapa penerima kesejahteraan berdasarkan penilaian pemohon102Ombudsmanmelihatadanya kepentingan pribadi dalam informasi pribadi tersebut, namunmenemukan bahwa permohonan tersebut harus dipertimbangkanmengingat kerugian yang dapat ditimbulkan terhadap administrasiperadilan jika penuntut tidak dapatmenegakkan penilaian yang telahdia berikan. Akhirnya, Ombudsman memutuskan untuk melepasinformasidenganmemberikankepercayaankepadapejabatpengadilan,memungkinkan perintah dilaksanakan tanpa terlalu luas melanggar kepentinganpribadi sang penuntut isu kesejahteraan tersebut.DalamkasusserupayangdipertimbangkanolehKomisiInformasiQueensland,Australia,permohonanyangdiajukanlangsungditolakkarenaditemukanbahwapemohonbelummenjelajahikemungkinanjalan-jalanalternatifuntuk menempatkan penuntut.103

V.2 Kegiatan Bisnis

V.2.1 Pengecualian pada Kegiatan Bisnis di Indonesia

Pengecualian untuk kegiatan perdagangan, sebagaimanadijelaskan dalam Pasal 17 huruf b UU KIP, dibagi dalam dua cabang:

101 G.R. Rawal v. Director General of Income Tax (Investigation),CIC/AT/A/2007/00490.102 Catatan Kasus:W42175,W42268,W43077,W42517,W42537,W42854,W43030,

14thCompendium2007,hal.110-118.103 “RC “ and Queensland Police Service,Case316/05,12January2006.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

73

(1)perlindunganatasHAKI;dan(2)perlindungandaripersainganyangtidak sehat. Dalam praktiknya, pengecualian ini umumnya diterapkanberkaitan dengan perlindungan terhadap hak kekayaan intelektual,khususnya berkaitan dengan proses tender atau pembelian barang dan jasa oleh pemerintah, namun sering juga diterapkan dalam hal klaimterhadap kerahasiaan kontrak.

HAKI mencakup bentuk perlindungan dalam bentang yang cukup luas, seperti hak cipta, merk dagang, disain industri, disaintata letak sirkuit terpadu, varietas tanaman dan berbagai rahasiadagang.BerdasarkanwawancaradenganperwakilandariKementerianKehutanan,KementerianPertaniandanKementerianPekerjaanUmum,pihak-pihak yangberwenang inimenolakpermohonan informasi yangberhubungan dengan hasil penelitian yang sedang dalam prosespendaftaran, meskipun informasi tersebut biasanya dibuka setelahproses registrasi selesai (hasil studi dapat diakses oleh publik).

Selain itu, Kementerian Pekerjaan Umum mengindikasikanbahwamerekamenolakpermohonaninformasitentangpenelitianyangmasihdilakukan,walaubelakanganmerekamenjelaskanbahwamerekamembuat penilaian spesifik tentang potensi kerugian (bahaya) dalamkasussepertiini.Haliniberdasarkanpradugabahwadibuknyainformasidilakukan secara prematur terhadap informasi ini dapat membahayakan kemampuanpenelitiuntukmendapatkanHAKIuntukmelindungihasilpenelitianmereka.

Dalam bidang HAKI, berbagai tipe informasi dilindungi dalamberbagaicara.Rahasiadagangdirahasiakansementarahakcipta,merkdagang, paten, disain industri dan disain tata letak sirkuit terpadudiberikanperlindunganhukumnamuntidakdiperlakukanrahasia.

Meskipun rahasia dagang umumnya dikecualikan, Pasal 15Undang-Undang No. 30 Tahun 2000 membolehkan pengungkapan informasi dalam kondisi tertentu, yaitu: (1) untuk kepentinganpertahanan keamanan, kesehatan atau keselamatan masyarakat; dan

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

74

(2)untukkepentinganrekayasaulangterhadapsuatuprodukatauuntukteknologi yang diperlukan secara eksklusif demi pengembangan lebih lanjut suatu produk atau teknologi.

Dalam kasus pengadaan barang dan jasa oleh pemerintah dari sektorswasta,halyangpalingseringdimintaadalahinformasitentangbarangyangdibeli,jumlahyangdibayar,metodepengadaan,dannamasertaalamatentitasswastayangmendapatkankontrak.104 Pasal 11 ayat (1) huruf i Peraturan Komisi Informasi No. 1 Tahun 2010 tentang Standar JasaInformasiPublikmenyatakanbahwainformasitentangpengadaanbarang dan jasa harus dipublikasikan secara periodik.

Pasal 6 huruf b Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang dan Jasa melindungi kerahasiaan dokumen yang terkait pengadaan barang dan jasa yang harus diperlakukan rahasia untuk mencegah terjadinya penyimpangan. Namun demikian, hal ini sukaruntukditafsirkan,memberikanruangyangluasbagibadanpublikuntukmenolak pengungkapan informasi. Peraturan ini umumnya bertujuan untukmembuatpengadaanbarangdanjasalebihefisiendankompetitif.105 Dalamkontekspengadaanbarangdanjasa,prinsip-prinsipketerbukaandantransparansisangatpenting,karenahaltersebutmerupakanprinsipkompetisi, efisiensi, kesetaraan dan kebertanggungjawaban.106 Olehkarenaitu,kerahasiaanterkaitdenganpengadaanbarangdanjasaharusditafsirkan tidak merugikan pelaksanaan prinsip-prinsip sebagaimanadiatur dalam Peraturan Presiden tersebut.

Jika proses pengadaan barang dan jasa telah selesai dan kontrak telah diberikan, informasi yang biasanya diumumkan adalah namapemenanglelangdanNPWP-nya,hargalelang,danidentitaspemenang

104 Ini berdasarkan permohonan informasi yang dibuat pada tahun 2010 oleh Muham-madHSkepadaKementerianPerdagangan,KementerianKeuangan,LembagaAudit,DPRDBekasi,KomisiPemberantasanKorupsi,DinasKomunikasidanInformasiDKIJa-karta dan Komisi Informasi Pusat.

105Consideration,lettera.106 Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010 tentang Pembelian Barang dan Jasa oleh

Pemerintah,Pasal5.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

75

cadangan pertama.107 Badan publik juga biasanya mengungkapkan hasil penilaian dari tiap tahap, termasuk skor yang diberikan, namuntanpa penjelasan bagaimana skor tersebut ditentukan, yang dapatmenimbulkan masalah.108

Umumnya, pengadaan barang dan jasa merupakan bidangyangmenjadisumberkorupsi,kolusidannepotisme.ProfesorSumitroDjojohadikusumo memperkirakan bahwa 30-50% pengeluaranpemerintahhilangsebagaihasildarikorupsi,kolusidannepotismedalamproses pembelian.109 Beberapamasalahumumadalah: (1) penawarantertutup, yang tidak didistribusikan secara layak yang menyebabkanpelamaryangberkualitasgagalberpartisipasidalamproses;(2)periodepenawaran yangpendek short, yangmenyulitkanmereka yangbelummendapatkan informasi lebih awal untuk berpartisipasi dalamproses;dan(3)persyaratanpenawaranyangterlaluketatatauspesifikasiteknisyangmendiskualifikasibanyakpenawarpotensial.110

Sebagaiakibatdariberbagaipermasalahantersebut,sangatlahberalasan untuk menyimpulkan bahwa keterbukaan yang lebih luassangatdiperlukandalamprosespengadaanbarangdanjasa,khususnyamengenai: (1) penentuan pemenang penawaran; (2) penentuanpersyaratan kualifikasi dan spesifikasi teknis; (3) penilaian pemenangdalamprosedurpenunjukanlangsung;dan(4)penentuanestimasihargayangpantas.Setelahprosespengadaanbarangdanjasaselesai,tidakadakerugian yangakanditimbulkandari pengungkapan informasi tentangproses tersebut, selama informasi yang diungkapkan tidakmelanggar

107 PengumumanMenteriKomunikasi,23December2011.Dapatditemukandi:http://www.dephub.go.id/files/media/file/lelang/hubla/2012/PENGUMUMAN%20PE-MENANG%20R-43.pdf.

108 PengumumanMenteriKelautandanPerikanan,23December2011.Dapatditemukandi: http://www.kkp.go.id/public/upload/Pengumuman%20Pemenang%20WB39%20Coremap.pdf.

109 DR.SyamsaArdisasmita,DEA,“Definisi Korupsi Menurut Perspektif Hukum dan E-An-nouncement untuk Tata Kelola Pemerintahan yang Lebih Terbuka, Transparan, dan Akuntabel”,paperdalamSeminarNasional tentangUpayaMemperbaikiPembelianBarang/JasaolehPemerintah,23August2006,hal.2.

110 Ibid., hal. 12.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

76

HAKIataupenerapanpersainganyangtidaksehatdihapus.Haliniakanmendorong persaingan yang transparan dan adil, danmemungkinkanpublik memantau proses pengadaan barang dan jasa.

V.2.2. Pengecualian pada Kegiatan Bisnis di Negara Lain

Informasi yang pengungkapannya akan merugikan kegiatan perdagangan lembaga publik atau swasta merupakan pengecualianterhadap hak atas akses yang diakui di setiap negara. Untuk dapatmemahamibagaimanapengecualianiniharusditerapkan,adalahpentinguntuk terlebihdahulumendefinisikanapa sajayangmemiliki kegiatanperdagangan. Isu ini dipertimbangkan oleh Pimpinan OmbudsmanSelandia Baru dalam menanggapi permohonan pengungkapan penilaian lahan yang diperintahkan oleh Angkatan Pertahanan Selandia Baru (New Zealand Defence Force,NZDF)dalamsebuahpersiapantransaksipertukaran lahan. Meskipun Pimpinan Ombudsman menerima klaimNZDFbahwapengungkapaninformasiakanmembahayakankepentingankeuanganmereka,merekamenemukanbahwainformasitersebutharusdiungkapkankarenapertukaranlahanyangdiajukantidakdapatdianggapsebagai kegiatan perdagangan. Sebagai tambahan untuk memberikan pernyataanyangbermanfaattentangsifatkegiatanperdagangan,kasusberikut ini mengilustrasikan perbedaan antara bagaimana pengecualian ini diterapkan pada badan publik dan bagaimana penerapannya pada perusahaanswastaatauindividu:

Telah lama dipegang oleh pengadilan bahwa esensikegiatan perdagangan adalah pembelian atau penjualan properti, barang atau jasa untuk tujuan laba. Akantetapi, satu-satunyakegiatan relevanyangditunjukkandalamkasusiniadalahpertukaranlahan,yangdianggapmemiliki nilai yang sama, untuk memfasilitasi latihanmiliter. Ini bukan merupakan kegiatan perdagangan yang dilakukan oleh NZDF… Tidak ada apapun dalam proses transaksi yang memiliki kesamaan dengan transaksi

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

77

perdagangan atau menunjukkan bahwa Sekretarissedang melakukan perdagangan… transaksi yang dilakukan dalam kasus ini hanyalah pertukaran lahan untuktujuanpertahanandalamistilahyangdisebutkandalam Undang-undang Pekerjaan Umum.111

Pada umumnya, perusahaan swasta cenderungmemiliki lebihbanyak kelonggaran dalam mendefinisikan praktik tertentu sebagaikegiatan perdagangan karena hampir semua operasional mereka terstruktur dengan tujuan akhir mendapatkan laba. Badan publik, dilainpihak,harusmenunjukkanhubunganantarakerugianyangmungkindihasilkan dari pengungkapan informasi dan kegiatan perdagangan mereka, karena selain dari badan usaha yang dimiliki oleh negara,bagian terbesar dari dari pekerjaan mereka adalah bukan untuk tujuan menghasilkan laba. Dalam mengevaluasi penolakan yang dibuat oleh badanpublikdalambidangperdagangan,mungkinakanmembantujikamempertimbangkanpulaapakahbadanpubliktersebutobyektifdalamanalisisnya, atau apakah mereka membesar-besarkan potensi akankerugian ekonomi.112 Undang-undang Hak atas Informasi India mengakui perbedaan antara lembaga publik dan swasta dengan melindungikepentinganperdaganganswastaterpisahdarikepentinganpublik.113

Sebuah contoh yang baik tentang bagaimana pembedaan lembaga publik dan swasta dapat diterapkan pada praktiknya adalahdalam hal evaluasi karyawan. Komisi Informasi Kerajaan Inggris114 dan Komisi Informasi India115 mengatur bahwa evaluasi karyawanyangdilakukanolehbadanpubliktidak termasukdalampengecualiankegiatan perdagangan. Seandainya para petisionernya perusahaanswasta, mungkin kasusnya akan diselesaikan secara berbeda. Kasus-

111NewZealand,Case No. W4762.112 Kamal Anand , People for Transparency v. Central Board of Direct Taxes (CBDT),CIC/

AT/A/2007/00617(IndianCentralInformationCommission).113TheRighttoInformationAct2005,No.22of2005,Articles8(1)(a)and(d).114 Case Ref: FS50078603.115 Shri Arvind Kejriwal C/o Parivartan v. Department of Personnel & Training , CIC/

MA/A/2006/00204,207&208.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

78

kasus ini juga mengilustrasikan potensi saling mempengaruhi yang dapat muncul antara pengecualian rahasia pribadi dan kegiatan perdagangan. Evaluasi karyawanpubliktidakakandilindungidibawahpengecualiankegiatan perdagangan, namun pengecualian rahasia pribadi dapatditerapkan terhadap informasi pribadi yang tercantum di dalamnya,sepertiinformasikontakataunomorkartuidentitas.Akibatnya,dokumensemacam ini seringkali diungkap dengan data pribadi yang sudah disunting.116 Pengecualian perdagangan dan data pribadi dapat juga berinteraksidengancaralain,sebagaimanadiilistrasikanolehkeputusanKomisi Informasi Indiabahwakeduapengecualian ini secarabersama-sama memungkinkan bank untuk menyunting nama nasabah dalamcatatan mereka sebelum mengungkapkan informasi untuk melindungi identitasklienmereka.117

Pentinguntukdicatatbahwa fokusdari pembedaanpublik vs.Swastaterletakbukanpadakewenanganpihakyangdimintainformasi,namun terletak dari lembaga yang kepentingan perdagangannyaberpotensi terancam. Oleh karena itu, ketika mempertimbangkanpermohonan yang dibuat kepada badan publik untuk meminta catatan yang disediakan untuk otorita publik tersebut oleh sebuah lembaga swasta, dan yang pengungkapan informasinya dapat merusak posisikompetitif dari lembaga swasta tersebut, maka standar untuk swastayang harus diterapkan.

Kepentingan publik lain yang harus dipertimbangkan disiniadalah apakah pengungkapan informasi dapat mengancam upaya untuk mendapatkaninformasiserupadimasadepan,misalnyakarenapelakuswasta menjadi khawatir dalam hal memberikan informasi kepadapemerintah karena potensi bahwa informasi tersebut dapat dibuatpublik. Pengadilan dalam kasus-kasus seperti ini telah memberikanpenekanan tentang apakah informasi tersebut merupakan hasil dari pengungkapan yang memang sudah dimandatkan atau diberikan secara

116India,CIC/OK/A/2006/00284-26.12.2006.117218/IC(A)/2006-29.8.2006.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

79

sukarela,karenasulituntukberargumenbahwakurangnyakerahasiaanakan menghalangi pengumpulan informasi di masa depan dimana pengungkapan informasinya memang diminta oleh hukum.118

Dari perspektif ini, pertimbangan khusus harus diberikankepada isu-isu seputar kontrak pemerintah, khususnyamengenai caramemperlakukanpenawaranyangdiberikanolehpihakswasta.Walaupunpengungkapan penawaran-penawaran ini seringkali memberi dampakpadakegiatanperdaganganperusahaanyangmemberikanpenawaran,namun kebutuhan yang sangat besar akan transparansi dalam proses pemberian kontrak pemerintah biasanya akan membantu pengungkapan informasi. Komisi Informasi India mengakui adanya praduga yang kuat yang mendukung pengungkapan kesepakatan perdagangan apapun yang dilakukanantarapemerintahdenganpihakketiga:

Tidak ada pihak yang memiliki kesepakatan dengan badan publik dapat mengajukan keberatan untuk memberikan salinan perjanjian mereka dengan badan publiktersebut,kecualiatasdasarrahasiadagangatausejenisnya yang secara khusus dijelaskan dalam Bagian 8 ayat (1) huruf d.119

Divisi Pengadilan Tinggi Jharkhand di India bahkan mengadopsi posisi yang lebih kuat lagi yang mendukung pengungkapan informasi:

Masyarakat memiliki hak untuk mengetahui dasar pengambilan keputusan. Jika penawaran dibuka olehbadan publik dan jika kelayakan penawar diputuskanberdasarkan dokumen penawaran yang diberikan,maka dokumen penawaran tersebut tidak bolehdirahasiakan,begitujugasetelahpemenangpenawaransudah diputuskan dan perintah untuk bekerja telah dikeluarkan maka atas dasar itu akan berdampak pada

118 Comdisco, Inc. v. GSA,864F.Supp.510(E.D.Va.1994).11977/ICPB/2006.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

80

pengungkapan rahasia dagang atau kepercayaan dagang. Jika pemerintah menolak untuk mengungkapkan dokumen tersebut, maka akan bertentangan dengantujuan Undang-undang.120

Keputusan ini juga secara khusus menolak gagasan bahwapenawaran dapat diperlakukan rahasia setelah keputusan dibuat,menegaskanbahwakarenaaspekperdagangandarikesepakatantelahselesaimakatidakadalagikepentingankompetitifyangdipertaruhkan.

Komisi Informasi Kanada melakukan pendekatan berbeda terhadap isu ini, dengan mewajibkan pemerintah untuk memberiperingatan pada perusahaan yang memasukkan penawaran bahwainformasididalampenawaranmerekamemilikipotensiuntukdijadikanpublik. Ketika pelaku swasta telah menerima pemberitahuan, KomisiInformasi memutuskan bahwa informasi dagang apapun yang telahmereka ajukan harus menjadi subyek pengungkapan:

Jikasuatudepartemenmerasabahwainformasisensitifyangdiberikanolehpihakketigamemiliki kepentinganpublikdanharusdibuatpublik,pemberitahuanharusdi-berikankepadapihakketigasebeluminformasidagangatau keuangan diberikan kepada pemerintah. Jika pihak ketiga tidak setuju dengan pengungkapan yang diaju-kan,merekamemiliki pilihanuntuktidakmemberikaninformasitersebut.Akantetapi,jikapihakketigasetujuuntukmengajukan penawaran setelah sebelumnya di-beritahui, maka terdapat persetujuan tacit terhadappengungkapan informasi dan departemen bebas untuk bertindak.121

120 Division Bench of the Jharkhand High Court in State of Jharkhand & Anr. v. Navin Kumar Sinha & Anr. AIR 2008 Jharkhand 19.

121 Office of the Information Commissioner, Transparent Bidding, 23 January 2012. Available at: http://www.oic-ci.gc.ca/eng/inv-inv_not-inv-sum-som-inv-not_sum_1997-1998_10.aspx.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

81

Di sisi lain,pengadilanAmerikaSerikat telahmengaturbahwainformasi tentang pemberian harga suatu barang tertentu dalam penawarankontrakdandetilpenyelesaiannegosiasiyangtidakberhasildapat ditahan dan pengungkapannya dapat menciptakan kesulitan bagi proses serupa di masa depan, walau kerugian ini haruslah signifikanditunjukkansecarafaktual,danharuslebihberatdarikepentinganpublikdalam hal pengungkapannya.122

Dalammempertimbangkanpengecualiankegiatanperdaganganyangberkaitandenganperusahaanswasta,penolakanharusberdasarkanpadakemungkinankerugianfinansialsecaraaktual.Daripersepektifini,posisikompetitifdariperusahaan-perusahaaninimenjadipertimbanganpenting.Sudahjelasbahwapengecualianinitidakdapatdiklaimdimanalembagatertentutidakcukupmemilikidayasaing,ataudimanainformasisudah dibagi dengan kompetitor perusahaan tersebut.123 Pengadilan Amerika Serikat, yang telah mempertimbangkan pengecualian inisecara ekstensif, umumnya meminta bukti persaingan sebagai ujiawalpermohonan.124Buktipersaingandanpotensibahwaposisi saingperusahaandapatdirugikanharusspesifikdanlangsung,karena“dugaanyangkonklusifdandigeneralisasi”tidakakancukupuntukmenimbulkankerugian.125 Jika perlindungan lain terhadap persaingan, contohnyasepertihakpaten,sudahada,halinijugadapatdigunakanuntukmelawaninformasiyangdirahasiakan.Sebagaimanadengansemuapengecualian,ketersediaan bagi publik akan semua informasi ini atau ketersediaannya dari sumber lain juga dapat menghalangi keabsahan klaim akan kerugian kegiatan perdagangan.126

Beberapa kategori catatan yang secara tradisional dilindungi oleh pengadilan Amerika Serikat diantaranya adalah informasi yang

122 Lihat McDonnell Douglas Corp. v. NASA,180F.3d303(D.C.Cir.1999).123 Hughes Aircraft Co. v. Schelsinger,384F.Supp.292,297(C.D.Cal.1974).124 Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,Eds.,Litigation Under the Federal Open Government

Laws 2002 (2002: Electronic Privacy Information Center and the James MadisonProject,UnitedStates),pg.96.

125 Public Citizen Health Research Group v. FDA,704F.2d1280(D.C.Cir.1983),pg.1291.126Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,op cit.,hal.95.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

82

menyangkut aset, laba, rugi, dan pangsa pasar perusahaan, dandata lain yang dapat dideteksi sebagai kerentanan persaingan oleh kompetitor.127 Dalam contoh terakhir ini, kecanggihan pasar harusdipertimbangkan,demikianjugakecenderunganbahwapihaklainakanmampu mendapatkan keuntungan dari persaingan. Pengadilan Amerika Serikat telahmengakui bahwakerugian yangberasal dari “rasamalu”yangdiakibatkandari pengungkapan informasitidakdapatditerapkandalam hal ini. Termasuk juga informasi yang dapat membuat pelanggan ataukaryawanmarah.128

Aspek lain yang relevan dengan pengecualian kegiatan perdagangan adalah rahasia dagang. Rahasia dagang dikecualikan dari pengungkapan sebagai akibat dari kepentingan persaingan, namunpengecualian ini merupakan subyek bagi beberapa batasan. Sekali lagi,yurisprudensiAmerikaSerikatmemilikiartikulasiyangcukupbaikdalam isu ini. Dalam Ruckelhaus v. Monsanto Co., Pengadilan Tinggimendefinisikan“rahasiadagang”sebagai:

Rumus, pola, alat, atau kompilasi informasi apapunyang digunakan dalam usaha seseorang, dan yangmemberinya keuntungan dibanding kompetitor yangtidakmengetahuiataumenggunakannya.129

MeskipuntidakmunculsebagaiakibatdaribertentangandenganUndang-undang Kebebasan Informasi, kasus ini telah dikutip dalambeberapa akses terhadap informasi kasus yang muncul setelahnya. Namundemikian,padatahun1983CircuitCourtNegaraBagianColumbiamenolakdefinisiMahkamahAgungkarenatidakkonsistendenganniatlegislatifUndang-undangKebebasan Informasidanmembatasidefinisimerekaakan“rahasiadagang”sebagai:

127 Ibid.,hal. 94-95.128 Ibid.,hal. 96. Lihat juga Public Citizen Health Research Group v. FDA,704F.2d1280

(D.C.Cir.1983),p.1291,n.30;CAN Fin. Corp. v. Donovan,830F.2dat1154;General Electric Co. v. NRC,750F.2dat1402-3;Center to Prevent Handgun Violence v. Dep’t of Treasury,981F.Supp.20(D.D.C.1997).

129467U.S.986(1984).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

83

Sebuahrahasia,rencanadagangyangberharga,rumus,proses, atau alat yang digunakan dalam pembuatan,persiapan, perakitan, atau pemrosesan komoditasdagang dan dapat dikatakan sebagai produk akhir dari inovasi atau upaya substansial.130

Pendekatan Pengadilan Negara Bagian Columbia juga telah diadopsi dalam kasus-kasus Undang-undang Kebebasan Informasi yang munculsetelahnya,yangberartibahwakeduastandariniberdampingandalamyurisprudensiAmerikaSerikat.Keduastandarinisangatberbeda,karena pengujian Mahkamah Agung dapat diterapkan pada informasi apapunyangmungkinmemberikankeuntunganpersaingan,sementarapendekatan Pengadilan Negara Bagian Columbia hanya mencakup informasi yang secara langsung terlibat dalam proses produksi. Akan tetapi,terdapatbenangmerahdalamkeduadefinisiini,yaituinformasiharusmemilikinilaikomersial,digunakandalambisnis seseorang,dandirahasiakan.131YurisprudensiAmerikaSerikatjugatelahsecaraspesifikmengecualikan kemungkinan bahwa informasi yang diperoleh olehpemerintah dapat dianggap sebagai rahasia dagang.132

V.3 Penegakan Hukum

V.3.1. Pengecualian pada Penegakan Hukum di Indonesia

UUKIPmendefinisikanpengecualianpenegakanhukumdalambeberapa detail seperti dicatat diatas. Menambahkan hal tersebut,beberapa undang undang yang mengklarifikasi lingkup pengecualianini termasuk Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP),Undang-Undang No. 5 tahun 199 tentang Larangan Praktek Monopoli danPersainganUsahaTidakSehat,Undang-UndangNo.13tahun2006

130 Public Citizen Health Research Group v. FDA,704F.2d1280(D.C.Cir.1983),p.1288.131Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,Eds.,op cit.,hal.86-87.132 Grumman Aircraft Engineering Corp v. Renegotiation Board,425F.2d578,582(D.C.

Cir.1970).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

84

tentang Perlindungan Saksi dan Korban dan Undang-Undang No. 25 tahun 2003 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang.

Dalam undang-undang tersebut, sebagian besar pengecualianbertujuan melindungi identitas saksi dan korban.133 Hal ini pentingkarena pengakuan para pihak ini seringkali merupakan kunci sukses dari kelanjutan peradilan. Terdapat kepentingan penegakan hukum secaraumum dalam menciptakan lingkungan di mana para saksi dan korban merasa cukup aman untukmemunculkan diri, yang hanya bisa diraihjikaidentitasmerekadilindungisecaralayak.134Padakasusekstrim,halinitermasukmenyediakansaksidengansebuahidentitasbaru.135 Untuk kasus pencucian uang, diperlukan perlindungan tidak hanya terhadapidentitas pelapor, tetapi juga terhadap dokumen yang mengandungdetail transaksi keuangan mencurigakan yang telah disiapkan untuk Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK).

Banyak pengecualian ini dalam KUHAP berkaitan dengan proses peradilan,dibandingkandenganpenegakanhukum.136 Peraturan internal kepolisian, Mahkamah Agung dan Jaksa Agung juga mengandungpengecualian yang berhubungan dengan penegakan hukum, karenatujuanpenegakanhukumadalahpusatdariketigaotoritasini.

Peraturan Kepala Kepolisian Republik Indonesia No. 16 tahun 2010 tentang Tata Cara Pelayanan Informasi Publik di Lingkungan Kepolisian Negara Republik Indonesia (Peraturan No. 16 tahun 2010) mengelaborasi lingkuppengecualianpenegakanhukumdalamPasal6,yangmenetapkanbahwainformasitertentudikecualikanjika:

a. menghambat proses penyelidikan dan penyidikan suatu tindak pidana;

133 LihatUUNo.5tahun1999Pasal38,UUNo.13tahun2006Pasal41,UUNo.25tahun2003Pasal10A(2),39dan41.

134LihatBagianPertimbangandanPenjelasanUmumUUNo.13tahun2006.135UUNo.13tahun2006,Pasal5(1)(i).136KUHAP,Pasal182(6)dan(7).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

85

b. mengungkapkan identitas informan, pelapor, saksi, dan/atau korban yang mengetahui adanya tindak pidana;

c. mengungkapkan data intelijen kriminal dan rencana-rencana yang berhubungan dengan pencegahan dan penanganan segala bentuk kejahatan transnasional;

d. membahayakan keselamatan dan kehidupan penyidik dan/atau keluarganya; dan

e. membahayakan keamanan peralatan, sarana dan/atau prasarana penyidik Polri..

Kategori-kategori ini dielaborasi lebih lanjut dalamPasal 7-11,yang menyebutkan bahwa informasi yang dikecualikan termasuk:(a) laporan tindak pidana, yang berasal dari publik maupun petugaskepolisian; (b) informasi tentang identitas saksi,bukti,atau tersangka;(c) modus operandi sebuah tindak pidana; (d) motif sebuah tindakpidana; (e) jejaring kerja pidana; (f) salinan laporan investigasi yangmenggambarkantersangka;(g)isiberkaskasus;dan(h)taktikdanteknikpenyelidikandaninvestigasi.

Dalamhubungannyadenganmodusoperandidanmotiftindakpidana,polisiberargumenbahwa,jikadibuka,informasitersebutdapatmembantu orang dalam melakukan kejahatan.137Namun, informasi initidakjatuhpadalingkuppengecualianpenegakanhukum,daninformasitentangkejahatanseharusnyatidakberdampakpadaprosesinvestigasi.Lebihjauh,informasiinisecararegulerdibukadinegara-negaralaindantidak ada buktibahwahal tersebut berkontribusi terhadap kejahatan.Sebagaitambahan,adajugasebuahargumenyangdibuatbahwadenganmembuka informasi tentang bagaimana suatu kejahatan dilakukan dapat membantu proses penegakan hukum melalui peningkatan kesadaran publikakanterjadinyatindakpidana.

137 MenurutwawancaradenganKepolisian,1November2011.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

86

DalamhubungannyadengansalinanBeritaAcaraPenyelidikan,kepolisianmengklaimbahwaKUHAPhanyamembolehkanBeritaAcaraPenyelidikan untuk dibuka kepada tersangka dan pengacara yang bersangkutan.138 Lebih jauh lagi mereka menjustifikasi pengecualianini atas dasar bahwa apabila ada pihak ketiga yang memiliki aksesterhadapinformasi,makamerekadapatmemempergunakannyauntukmendiskreditkanorang yang disebut dalamBeritaAcara Penyelidikan,dan oleh karena itu ada kemungkinan untuk mempengaruhi isi Berita Acara Penyelidikan dan putusan hakim.139Namundemikian,KUHAPtidakmenyebutkanbahwaBeritaAcaraPenyelidikantersebutbersifatrahasia.KetentuanPasal72KUHAPmenyatakan,“Atas permintaan tersangka atau penasihat hukumnya pejabat yang bersangkutan memberikan turunan berita acara pemeriksaan untuk kepentingan pernbelaannya.” Oleh karena itu, Berita Acara Penyelidikan harus dibuka kepadatersangka dan pengacaranya, akan tetapi tidak ada larangan untukmembuka laporan ini kepada pihak lain. Dalam kasus-kasus dimana laporantersebutmemuatinformasisensitifyangketerbukaannyadapatmencederai kepentingan yangdilindungi, selalu dimungkinkanuntukmengeluarkan atau menyusun hal tersebut sebelum mempublikasikan isi laporan yang lain.

Pengecualian lain terkait laporan investigasi dibuat dalamPeraturan Jaksa Agung No: PER032/A/JA/08/2010 tentang PelayananInformasi Publik di Kejaksaan Republik Indonesia (Peraturan Jaksa Agung No. 32 tahun 2010) juga mengelaborasi pengecualian penegakan hukum,dalamkasusiniuntuktujuanmelindungikerjajaksapenuntut.Pengecualian ini mencakup: (a) Berita Acara Pemeriksaan sebelum dibacakandalampersidanganyangbersifatterbuka;(b)SuratDakwaansebelumdibacakandalampersidanganyangbersifatterbuka; (c)SuratTuntutansebelumdibacakandalampersidanganyangbersifatterbuka;(d)Rekammediktahanan;(e)Barangbuktidantempatpenyimpanannya;(f)Tempat,waktu,petugas,danpelaksanaeksekusihukumanmati;dan(g)

138 Ibid139 Ibid

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

87

Proses dan materi penyelesaian sengketa perdata diluar pengadilan atas permintaan lawan.140Sebagaitambahan,PeraturanJaksaAgungNo.32tahun2010berisipengecualianuntukinformasiyangmengidentifikasi:(a) pelanggaran kesusilaan atau kekerasan domestik; (b) pelanggaranyang dilakukan oleh anak-anak; (c) pelanggaran yang detilnya harusdirahasiakan dibawah undang-undang perlindungan saksi dan korban;dan (d) pelanggaran dimana sidang dilakukan secara tertutup.

MenurutPeraturanJaksaAgungNo.032tahun2010,beritaacarapemeriksaan,suratdakwaandansurat tuntutantidakmenjadi rahasiajika telah dibacakan dalam sidang yang bersifat terbuka. Jika dokumen tersebutdibacakandalamsebuahsidangtertutup,semisalsidangyangmelibatkan kekerasan domestik, pengidentifikasian informasi harusditutupi sebelum sisa dokumen dibuka.

Surat Keputusan Mahkamah Agung KMA SK 1-144 tentang Pedoman Pelayanan Informasi dalam Sidang (SK KMA 1-144) juga mengelaborasi pengecualian penegakan hukum. Lampiran I dari SK KMA 1-144(II.D)menyebutkan bahwa semua informasi yang tidak tercakupdalam pengecualian yang disebutkan dalam klausul II.A, II.B dan II.Cmerupakan milik publik. Pengecualian ini sebagian besar terbatas pada hal-hal yang diakui dalam Pasal 17 UU KIP. SK KMA 1-144 jugamengecualikan informasi yang berkaitan dengan proses pembahasan parahakimtermasukadvisblaad,141 sebagaimana juga diakui dalam Pasal 182(6)dan(7)KUHAP

MenganalisaPasal17hurufaUUKIPdalamkonteksPeraturanJaksaAgungNo.032Tahun2010,pengecualianprosespenegakanhukumpada dasarnya bisa dibagi dalam informasi yang berkaitan dengan proses penegakan hukum yang sedang berlangsung dan informasi pribadi yang harus dirahasiakan untuk mencegah pengidentifikasian orang yangsensitifataurentan.

140PeraturanJaksaAgungNo.032tahun2010,Pasal16(1).141 Advisblaad adalah sebuah dokumen berisikan pendapat legal dari seroang hakim yang

akan dibahas pada pertemuan para hakim untuk menentukan putusan suatu kasus.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

88

Pengecualian terhadap proses yang sedang berlangsung termasuk informasisemisalcatataninvestigasi,suratdakwaandantuntutan,yangdapat diakses begitu dibacakan dalam sidang yang bersifat terbuka. DalamkasusICWv.MabesPolri,yangmelibatkanrekening17anggotaPolri, beserta jumlah uang pada rekening tersebut, salah satu alasanpenolakan adalah informasi yang diminta berkaitan dengan penyelidikan dan investigasi yang masih berjalan.142 Dalam keputusannya, KomisiInformasi menyatakan bahwa walaupun penyelidikan dan penyidikanbelumselesai,parapihakyangsedangdiinvestigasi sadarakanprosespenyelidikandanpenyidikan,143sehinggamenyingkirkanjustifikasiuntukpengecualian atas dasar tersebut.

V.3.2. Pengecualian pada Penegakan Hukum di Negara Lain

Informasipubliksahuntukditahanketikaketerbukaaninformasiberefek praperadilan terhadap proses penegakan hukum. Walaupundaftar pengecualian ini dimaksudkan untuk peradilan pidana dan hakatasperadilanyangadil,PengadilanBandingNewZealandmenganggaphal ini juga harus memasukkan aturan hukum secara umum.144 Sebagai hasilnya, pengecualian penegakan hukum diperluas melebihi sistemperadilan pidana dan dapat mencaku penyidikan administrasi dan proses quasi-judicial lain. Meneliti lingkup pengecualian penegakan hukum,KomisiInformasiPusatIndiamemutuskanbahwahaltersebut:

…akan mencakup penyelidikan/pencarian/pengawasan yang akan bersifat departemen atau pidana dan oleh karenanya ketika penyelidikan departemental berjalan, informasi yang dicari berkaitan dengan penyelidikan dapat ditolak...145

142LihatKomisiInformasiPusat,ICWv.MabesPolri,[3.2.4.].143LihatIbid.,[4.39].144KomisionerPolisiv.Ombudsman[1988]1NZLR385(CA145 ShriD.L.Chandhokv.CentralWharehousingCorporation(BandingNo.121/ICPP/2006

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

89

Olehsebabitupengecualianpenegakanhukumharusdipahamisebagai usaha melindungi keseluruhan peraturan perundangan dan administrasi peradilan. Penolakan informasi dapat dijustifikasi denganacuan kebutuhan untuk memastikan keberhasilan penegakan hukumatau skema peraturan tertentu, semisal penolakan untuk membukadaftar lokasi makanan yang sedang diawasi karena pelanggaranhigienitas,jikaketerbukaaninformasisemacamituakanmerusakprosesinspeksi Negara.146

Dalamkontekspenyidikanadministratif,menarikuntukdicatatbahwa pengecualian penegakan hukum dapat menjalankan fungsiperlindungandalamrangkamemastikanbahwaseseorangtidakmenjadidiragukan akibat pelepasan data penyidikan awal. Komisi InformasiPusatIndiamenganggapsituasihipotesisdimanahasilawaldarisebuahpenyidikan menunjukkan seorang petugas melakukan korupsi, tetapihasil penyidikan akhir tidak menunjukkan petugas tersebut bersalah.Komisi beralasan bahwa potensi kerugian dari dibukanya sebuahhasil sebelum penyidikan selesai dapat menjustifikasi penolakan atasinformasi berdasarkan pengecualian penegakan hukum:

Dalam pengecualian suatu hal dari dibukanya informasi yang berkaitan dengan penyidikan berjalan (Bagian 8 ayat(1)hurufh),Undang-UndangRTIselainalasanlain,juga menyediakan dampak yang mungkin dari dibukanya sebuah informasi terhadap moral dan percaya diri pegawainegarasipil.147

Dalam mengevaluasi apakah sebuah informasi jatuh pada lingkup pengecualianuntukmelindungipenegakanhukum,beberapayurisdiksimempertimbangkankeadaandimanainformasitersebutberkumpul.DiAmerikaSerikat,pengecualianinimungkinhanyadiklaimuntukinformasiyangdikumpulkanuntuktujuanpenegakanhukum.Namun,MahkamahAgung Amerika Serikat menyatakan bahwa pengecualian penegakan

146SelandiaBaru,KasusNoW43718danW43745147CIC/AT/A/2006/00039-1.6.2006

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

90

hukum dapat berlanjut bila informasi tersebut dihasilkan dari tujuan bukan untuk penegakan hukum:

Informasi yang dimuat dalam catatan yang sejatinyadikumpulkan untuk tujuan penegakan hukum tidakkehilangan pengecualian Pengecualian 7 dimanainformasi tersebut dihasilkan atau dirangkum dalam sebuah berkas baru yang disiapkan untuk tujuan selain penegakan hukum, tetapi tetap berlaku pembatasanPengecualian 7 sebagai kompilasi untuk tujuanpenegakan hukum.148

Sebaliknya, pengadilan di Selandia Baru menganggappengecualian ini berlaku pada dokumen yang belum dipersiapkan untuk atauolehpetugaspenyidik,danuntukmendokumentasikanpenyidikansebelum dimulai.149

Walaupuntujuandarikompilasiinformasitersebutrelevan,halinitidakberartibahwasemuainformasiyangdikompilasiuntuktujuanpenegakan hukum dapat dikecualikan. Seperti semua pengecualian,penolakan terhadap pembukaan informasi terkait penegakan hukum memerlukanbuktikerugianyangterukur.Sebagaicontoh,faktabahwainformasi berkaitan dengan penyidikan yang sedang berlangsung atau bahwaiadikumpulkanselamaprosespenyidikantidaklahmenjadidasaryang cukup:

Dibawah bagian 8, pengecualian dari pelepasaninformasi dapat diberikan jika hal tersebut menghalangi prosespenyidikanataupenuntutanpelaku.Jelasbahwakeberadaanprosespenyidikansematatidakbisamenjadidasarbagipenolakaninformasi;otoritasyangmenahaninformasi harus memberikan alasan kuat mengapa pelepasan informasi tersebut dapat menghambat proses

148FBIv.Abrabson,456U.S.615(1982).149Manlyv.MinisterofPremierandCabinet(1995),14WAR550

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

91

penyidikan. Alasan semacam haruslah berhubungan,dan pendapat bahwa proses tersebut terhambatharus beralasan dan didasari oleh beberapa materi. Tanpa pertimbangan ini, Bagian 8(1)(h) dan lainnyasemisal provisi akan menjadi tempat berlindung untuk menghindari permintaan akan informasi.150

Telahdikenal secara luasbahwatidakada risikokerugianbagikasus dimana penuntutan telah selesai,151 atau dimana penuntutan ditunda dengan waktu tidak terbatas.152 Komisi Informasi Pusat India telahmendefinisikanpoinketikapengecualian inidiberhentikanketikasurat dakwaan telah disampaikan. 153 Namun dalam hal penyidikan administratif,isuyangadatidaklahselalujelas:

Sementara dalam hukum pidana, sebuah penyidikandapat dikatakan selesai dengan pemberkasan surat tuntutan dalam sidang oleh badan penyidik, dalamkasus kewaspadaan sehubungan dengan penyelidikan,kesalahandanhaldisipliner,penyidikandapatdikatakanselesai hanya jika otoritas yang kompeten membuat tujuan tentang kesalahan atau sebaliknya terhadap orang atau orang-orang yang disidik. Dalam hal tersebut,kata‘penyidikan’digunakandalamBagian8(1)(h) harus ditafsirkan secara luas dan harus mencakup semua penyelidikan, verifikasi catatan, penilaian danlain-lain yang mungkin diperintahkan dalam kasus khusus. Dalam semua hal tersebut, penyelidikan ataupenyelidikan haruslah dianggap selesai hanya setelah otoritas yang berkompeten membuat penentuan prima facie tentangkehadiranatauketidakhadirankesalahan

150BhagatSinghv.ChiefInformationCommissionerandOrs.[WP(C)No.3114/2007151India,298/IC(A)/2006-21.9.2006 (Komisi Informasi Pusat)152SelandiaBaru,kasus No. W41711153 CIC/MA/C/2005/2006

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

92

dengan penerimaan laporan penyidikan/penyelidikan dari petugas penyidikan/penyelidikan.154

Banyak negara menjawab pertanyaan apa yang merupakankerugianmelaluipenggunaandaftarinklusifkerugianyangteridentifikasi.Di Amerika Serikat, hal inimencakup campur tangan terhadapprosespenegakan, merampas hak seseorang atas peradilan yang adil (padaumumnya ketika keterbukaan informasi dapat memberikan satupihak dalam proses adversarial sebuah keuntungan yang tidak adil),merahasiakanidentitassumberrahasia,merahasiakanteknispenegakanhukum atau penyidikan dengan sedemikian rupa sehingga mengelak darihukum(initidaktermasukapapunyangsudahdiketahuisecaraluasatau yang telah digambarkan oleh media dengan cara apapun), ataumembahayakanhidupataukeselamatanfisiksiapapun.155

Satu bentuk relevan dari kerugian yang berkaitan dengan pengecualian ini adalah potensi untuk memfasilitasi pelanggaran hukum. Ketua Ombudsman Selandia Baru secara parsial menegakkanKeputusan Kementrian Perikanan untuk menolak memberikan jadwalyang menyebutkan kebijakan mereka dalam penyidikan pelanggaran berbagai aspek undang undang perikanan. Ombudsman beralasanbahwa,melihat insentiffinansialyangbiasanyamengikutipelanggaranrezim peraturan ini, pengetahuan terhadap area dimana Kementrianberusaha untuk memberikan fokus sumber dayanya untuk penegakan akan mengarah pada pelanggaran lebih lanjut dari aturan tersebut. Namun, dalam pengakuan prinsip keterpisahan, Ombudsman dalamkasus tersebut memerintahkan Kementerian untuk membuka aspek manapundarijadwaltersebutyangtidakakanmenfasilitasipelanggaranrezimperaturan.156DalamKeputusanserupaKetuaOmbudsmanSelandiaBaru menegakkan penolakan Departemen Koreksi untuk memberikan detilsistemkeamananpenjarakepadatahanan.157

154 Shri Gobind Jha v. Army Hqrs (CIC/80/2006/ 00039 tertanggal 1 Juni 2006).155Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,Eds.,op cit.,pp.172-191156SelandiaBaru,Kasus No. W44118157SelandiaBaru,Kasus No W47885

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

93

Pengecualian ini dapat menjadi sah diterapkan untuk melindungi identitas informan polisi.158 Ketua Ombudsman SelandiaBaru telan memperluas perlindungan ini kepada pelapor sipil dan pidana.159Namun, sepertihalnyapengecualian lain terhadaphak atasakses, pengecualian ini tidak dapat diterapkan jika informasi sudahtersedia di ranah publik, atau ketika ia sudah diketahui oleh individuyang bersangkutan. Pengadilan Tinggi di Selandia Baru memerintahkan pengeluaran pernyataan yang memberikan nama seorang informan karena tergugat sudah mengetahui informasi tersebut.160 Kasus yang melibatkan informan juga menggambarkan potensi nexus antara pengecualian ini dan pengecualian perlindungan privasi, begitu jugadenganKeputusanKetuaOmbudsmanSelandiaBaruuntukmenegakkanpenolakan terhadap dibukanya informasi mengenai register senjata apipolisiyangdapatmenunjukkankapan,kepadasiapadanmengapasenjata api tersebut diberikan.161

Sedangkan semua pengecualian terhadap hak atas akses,penolakan yang didasari kerugian terhadap penegakan hukum harus menjadi subyek terhadap pengenyampingan kepentingan publik.Sebuahpertimbangankepentinganpublikdarisuaturelevansiterhadappengecualian ini adalah permohonan atas informasi yang berkaitan dengan pelanggaran hak asasi manusia. Beberapa negara, sepertiUruguay162 dan Peru163, secara spesifik menyediakan informasi yangberkaitan dengan penganiayaan hak asasi manusia tidak pernahdiperlakukan sebagai rahasia. Hal atas informasi undang undang Kolombiatidakmemilikisuatupengenyampingan,namunKamarPlenodari Pengadilan Konstitusi menemukan bahwa hal ini inheren dalam

158India,CICAT/A/2006/00071(KomisiInformasiPusat).159 Kasus No 210 (1984)6CCNO115danKasus No 1622 (1987-88)9CCNO104160 Chignell v. Police (PengadilanTinggi,AucklandT102/89,19juni1989161SelandiaBaru,Kasus No 1281 (1987-88)9CCNO108162 UUNo.18.381tentangHakatasAkses InformasiPublik (UURTI),17October2008,

Pasal 1163 UUTransparansidanAksesterhadapInformasiPublik,Pasal15.UUNo.27.806.Terse-

diadalam:http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=15210.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

94

undang undang hak asasi manusia internasional dan undang undang humanitarian:

... tren terakhir dalam undang undang hak asasi internasional dan undang undang humanitarian internasional secara dekat menghubungkan hak fundamental atas akses terhadap dokumen publik dengan hak korban kejahatan kemanusiaan, genosida,dan kejahatan perang, dengan menghormatikeadilan, perbaikan dan khususnya untukmengetahuikebenaran.164

Padatahun2010,PengadilanKonstitusiKolombiamengafirmasiposisi ini dan memerintahkan Kepolisian Nasional untuk menyerahkan informasi personel yang memuat detil petugas mana yang bertugaspada area tertentu pada saat pelancong di sana diculik dan dibunuh. Pengadilanmengekspresikankepercayaanmerekabahwaaksesterhadapinformasi adalah “alat esensial untuk kepuasan hak korban arbitrase dan pelanggaran hak asasi manusia, dan untuk menjamin hak masyarakat terhadap ingatan bersejarah.165

V.4 Informasi Internal

V.4.1. Pengecualian pada Informasi Internal di Indonesia

Pasal 17 huruf i dalam UU KIP menciptakan pengecualianyang sempit bagi memorandum atau korespondensi antar atau dalam badan otoritas publik. Akan tetapi, penjelasan dari Pasal 17 huruf imengembangkanpengecualianiniuntukmencakuptidakhanyamemodan korespondensi, tetapi juga semua dokumen dimana dibukanya

164 Kamar Pleno Peradilan Konstitusional Kolombia. Penilaian C-872/03. kasus D-4537.Bogotá,Colombia,30September2003.Tersediapada:http://www.corteconstitucio-nal.gov.co/relatoria/2003/C-872-03.htm

165 PengadilanKonstitusiKolombia.PenilaianT-511/10.KasusT-2.395.898.Bogotá,Kolom-bia,18Juni2010.Tersediadi:http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/t%2D511%2D10.htm.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

95

dokumen tersebut akan memiliki dampak yang sangat merugikan terhadap proses pembuatan kebijakan. Frase ’dampak yang sangat merugikan terhadap proses pembuatan kebijakan’ sangatlah penting,karenakalimattersebutmengubahcakupandaripengecualianyangada,dan meningkatkan keleluasaan bagi Komisi Informasi dan pengadilan untuk membuat pengecualian dalam keterbukaan informasi.

Pengecualian ini juga dibahas dalam UU No. 43 Tahun 2009 tentangKearsipan(UUKearsipan).SepertidalamUUKIP,UUKearsipanjuga tidak memberikan indikasi mengenai jenis-jenis dokumen yangmendapat pengecualian. Luasnya potensi cakupan pengecualian-pengecualian ini telah mengakibatkan berbagai badan publik untuk melakukan berbagai interpretasi.

DarisebuahulasanterhadapPeraturanDPRNo.1Tahun2010,dapatdisimpulkanbahwabadaninimembagipengecualianmenjadiduakategori, yaitu pengecualian substansial danpengecualianprocedural.Pengecualian substansial didasari pada substansi permasalahan yang dibahas,sementarapengecualianproceduralterfokuspadakerahasiaanproses itu sendiri. Regulasi internal DPR mengadopsi pendekataan yang berbeda,dimanapengecualiandibatasihanyakepada:1)catatanrapatDPRyangtertutupbagimasyarakat;2)surat-suratrekomendasiterhadappenunjukan tertentu; 166 dan 3) dokumen-dokumen yang disediakan secararahasiaolehpihakketiga.167

Akan tetapi, baik DPR maupun otoritas publik lainnya belummemberikan klarifikasi atau pembatasan yang cukup mengenaiaplikasi yang benar dari pengecualian ini. Beberapa dokumen-dokumenperaturan,sepertiperaturan-peraturaninternalJaksaAgung,Kementerian Kehutanan, dan Kementerian Hukum dan Hak AsasiManusia, hanya mengadopsi secara utuh formulasi yang ditemukan

166Misalnya,rekomendasipenunjukanposisidutabesar.167 LihatPeraturanKetuaDewanPerwakilanRakyatNo.1tahun2010Pasal11ayat(1)dan

(3),besertaLampiranIVdalamDaftarPengecualianInformasiPublik.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

96

dalamUUKIP.Makadariitu,sungguhpentinguntukmelakukanklarifikasiterhadap cakupan yang tepat bagi pengecualian ini.

PenjelasanterhadapPasal17hurufiUUKIPtelahmengidentifikasitigatipespesifikkerugianyangharusdihindari,yaitu:

1. pengurangan kebebasan, keberanian, dan kejujuran dalampengiriman saran, komunikasi, atau pertukaran yangberhubungandenganprosespengambilankeputusan;

2. menghalangi keberhasilan suatu kebijakan akibat dibukanya informasisecaraprematur;

3. menghambat keberhasilan proses negosiasi yang akan atau sedang dilakukan.

PeraturanMenteriPertanianNo.32/Permentan/OT.140/5/2011mengenai Manajemen dan Layanan Informasi Publik dalam Kementerian Pertanian menggunakan formulasi yang sama persis dengan yang ditemukan dalamUUKIP.Wawancara-wawancara dengan perwakilan-perwakilan Kementerian Pertanian memberikan sedikit klarifikasimengenai bagaimana mereka menginterpretasikan hal ini dalam praktek. Khususnya, mereka mendefinisikan bahwa surat-surat yangsecara umum dirahasiakan sebagai surat-surat yang berkaitan dengan kebutuhan staf dan personil seperti evaluasi dan analisa potensi dankelemahankaryawan,DaftarPenilaianPelaksanaanPekerjaan(DP3),168 catatankepegawaian,dandokumen-dokumenterkait sidangkodeetikkepegawaian.

Analisismenunjukkanbahwakategori-kategoriinitampaksesuaidengancriteriayangterdapatdalamPasal17hurufi,tetapihanyabiladokumen-dokumen spesifik tersebut juga dapat berdampak negatif

168 Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan (DP3) merupakan suatu penilaian yangdiberikanolehPNSsenioryangmereviewtujuan-tujuandanpekerjaanyangdilakukanoleh PNS yang bersangkutan dalam satu tahun terakhir. Penilaian ini mencakup kesetiaan,capaiankerja,tanggungjawab,pengabdian,kejujuran,kerjasama,inisiatifdan kepemimpinan.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

97

terhadap proses pembuatan kebijakan dan pengambilan keputusan. Tetapi beberapa informasi yang termasuk dalam daftar ini, terutamaevaluasi karyawan, akan lebih tepat bila diklasifikasikan di bawahpengecualian pribadi.

Kementerian Pertanian juga membuat pengecualian terhadap memorandumdistribusibantuan,dengandasarbahwainiadalahbagiandariprosesyangsedangberlangsung,dimanahasilakhirnyabisaberbedadenganyangtertulisdalamdokumenawal.Misalnya,biladirencanakanbahwa100traktorakandisediakanbagisuatudaerahtertentu,tetapipadaakhirnyahanya10traktoryangdisediakan,inidapatmenyebabkanreaksidarimasyarakat. Akan tetapi, Kementerian Pertanian jugamenyatakanbahwadistribusibantuanseringkalimemilikimuatanataulatar-belakangpolitis,dandirahasiakanberdasarkanalasanini.

KementerianPertanianjugamenginterpretasikanPasal17hurufi untuk mencakup informasi yang terkait dengan penysunan undang-undang, termasuk dokumen-dokumen pendukung, seperti naskahakademis,dankonsepawalundang-undang.Akantetapi,pengecualianini bersifat sementara, dan Kementerian Pertanianmemiliki kebijakanuntuk membuka akses kepada dokumen-dokumen ini ketika konsepundang-undang tersebut memasuki tahap konsultasi publik. Alasan yang diberikan untuk praktek ini adalah untukmemastikan agar versi-versiawal ini tidak digunakan oleh badan-badan penegakan hukum untukmenakut-nakutiataumemeraspihak-pihakyangmungkinakandirugikanoleh undang-undang tersebut..

Satukasusyangpatutdiperhatikanterkaitdenganpengecualianini adalah Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Kementerian Energi dan Sumber daya Mineral melawan Aci Kosepa dan Hasan Basri Kokop.169 Dokumen-dokumen yang dipertimbangkan dalam kasus iniadalah data-data pendukung mengenai Surat Bupati dan lampiran-lampiran (proposal) yang terkait dengan pembayaran sebesar Rp.

169KomisiInformasiPusat,No.043/XII/KIP-PS-M-A/2010.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

98

6,000,000,000.00 (enam miliar rupiah) untuk hak atas penggunaantanah adat. Kementerian Energi dan Sumber daya Mineral mengakubahwadokumen tersebutmendapatpengecualian karenadibuatolehpihak ketiga, yaitu Pemerintah Kabupaten Bintuni, maka hanya pihakketigatersebutyangdapatmelakukanpembukaan informasi,dan jugakarena surat yang berkaitan dengan pengeluaran dana tersebut masih dapat diaudit maka surat tersebut merupakan bagian dari proses antar-badan yang masih berlangsung. Kasus ini mencakup dokumen yang terllihat akan ditandatangani oleh Aci Kosepa dan Hasan Basri, akantetapi berdasarkan pengakuannya menyatakan bahwa mereka belumpernah melihatnya.

KomisiInformasiPusatdalamkeputusannyamenyatakanbahwapenolakan ini tidak terjustifikasi karena dibukanya informasi ini tidakmemiliki potensi untuk menghambat proses pembuatan kebijakan,seperti diklaim oleh Kementerian Energi dan Sumber daya Mineral.KomisijugamenunjukkanbahwadanatersebutsudahdibayarkankepadasukupendudukasliSebyardanbahwadokumenyangdipermasalahkantersebut tidak termasuk dalam bagian proses audit, maka dibukanyadokumentersebuttidakperlumenungguprosesauditsampaiselesai.

V.4.2. Pengecualian pada Informasi Internal di Negara Lain

Sudahditerimasecaraumumbahwapengecualiandariterkaitdengan informasi internal dengan tujuan untuk melindungi integritas proses pengambilan keputusan adalah praktek yang terlegitimasi. Halinimemiliki potensi untukmenjadi sebuah kategori yang sangat luas,dansebagaiakibatnya, secaraumumaplikasinyadibatasi secaraketat.Sangatpentinguntukmenggunakanpendekatanyangpurposiveketikamempertimbangkancakupandaripengecualian.Sifatdaripengecualian“informasiinternal”adalahuntukmencegahkerusakanterhadapprosesdeliberative, seperti yang diutarakan olehMahkamah Agung AmerikaSerikat:

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

99

Inti yang dengan jelas dibuat dalam Laporan Senat,adalah bahwa “diskusi terang-terangan mengenaimasalah legal atau kebijakan” secara tertulis dapat dihambat bila diskusi tersebut dibuka kepada publik,sehingga menghasilkan “keputusan” dan “formulasikebijakan” yang yang buruk.170

Maka dari itu, dokumen-dokumen yang harus diberikanpengecualian adalah dokumen-dokumen yang bila dibuka akan memberikan dampak negatif terhadap keyakinan dan kejujurandeliberasi-delberasi ini. Sebagai akibatnya, pemerintah Irlandia telahmengakuibahwapengecualianinitidakdapatdiaplikasikanpadakontenfaktualatau informasi lainnyadimanaketetapannyatidakbergantungpada kerahasiaan:

Sub-bagian ini tidak menawarkan perlindungan ter-hadap informasi faktual, laporan teknis atau laporanmengenaikinerjaatauefektivitasbadanumum.Aturandan pedoman internal dan alasan dari keputusan juga mendapat pengecualian.171

Posisi ini juga telah diadopsi oleh Mahkamah Agung Amerika Serikat:

Pada hakikatnya semua mahkamah hukum yang telah memberlakukan Pengecualian 5 (Exemption5) telah mengakui di satu sisi adanya kebutuhan pemberlakuan yang berbeda terhadap materi-materi yang mencerminkan proses-proses deliberatif ataupembuatankebijakan,dandisisilain,materiinvestigatifyang murni faktual.172

170 NLRB v. Sears, Roebuck & Co.,421U.S.132(1975),p.150.171 Ireland,Short Guide to the FOI Acts, Chapter 4.Availableat:http://foi.gov.ie/chapter-

4-exemptions.172 EPA v. Mink,410U.S.73(1973),p.89.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

100

Mahkamah Agung Amerika Serikat juga telah mengambil posisi bahwa pengecualian ini secara umum tidak mencakup “pernyataanmengenai kebijakan dan interpretasi yang diadopsi oleh lembaga” dan “instruksi terhadap staf yang mempengaruhi anggota masyarakat.”173 Pikirandasarnyaadalahbahwaproseduralpekerjaandanprinsip-prinsipinterpretif sebuah otoritas harus transparan. Bahkan ketika prinsip-prinsip ini digunakan untuk membimbing pembuatan kebijakan di masa depan,masyarakatmemilikihakuntukmengetahuibagaimanaotoritas-otoritas pemerintah akan mengaplikasikan peraturan atau kebijakan tertentu untuk merencanakan secara matang interaksi mereka dengan otoritas-otoritas ini. Dalam menentukan apakah pernyataan-pernyataan yangdikeluarkanbagibawahanadalahbagiandariprosesdeliberatifataumerupakanpernyataankebijakanyangmengikat,pengujianyangtepatadalahapakahparabawahantersebutmemilikikeleluasaanuntuktidakmengikutiarahan-arahantersebut.Bilatidakadakeleluasaansepertiitu,pernyataan tersebut harus dianggap sebagai kebijakan yang mengikat dantidakdapatdisertakandalampengecualiandeliberasiinternal.174

Di India, di mana hukum tidak mencakup secara jelaspengecualian informasi internal, Komisi Informasi telah secara umummengadopsi pendekatan yang berbeda. Komisi Informasi India menganggap informasi internal sebagai suatu jenis hubungan berbasis kepercayaan antara petugas junior yang mengeluarkan komentar dan usulan,denganpetugassenioryangmenerimasaraninidanmengambilkeputusanakantindakanyangharusdiambil:

Ketikacatatandarisatupetugasyangdimaksudkanuntukpetugas lain di mana ia mungkin memiliki hubungan hierarkis,memilikisifatyangberdasarkankepercayaan,catatan tersebut pada umumnya tidak dapatdiungkapkan, dan tentunya tidak tanpa persetujuanpetugas yang menyiapkan catatan tersebut. Ketika

173 NLRB v. Sears, Roebuck & Co.,op cit.,pp.153and154.174 Schlefer v. United States,702F.2d233(D.C.Cir.1983).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

101

dibacasecarabersamaan,Bagian11(1)danBagian8(1)(e), secara tepat mengacu kepada kesimpulan bahwacatatanberkas“rahasia”hanyabisadiungkapkansetelahmemberikankesempatanpadapihakketiga,dalamhalinipetugasyangmenuliscatatanitu,untukdidengar.175

Kalimat terakhir adalah kunci, karena menunjukkan batasanyang jelas terhadappengecualian, yangmemberikanhakkepada sangpetugasbawahanuntukmenyarakankeberatanterhadappengungkapancatatantersebuttanpakekuatannyatauntukmenghentikandibukanyainformasi tersebut.

Batasan lain dari pengecualian ini adalah untuk kemutusan yang sudahdiambil.KarenaKomisiInformasiPusatIndiamenyatakanbahwatidakadagunanyauntukmelindungiketerbukaanprosespengambilankeputusan bila keputusan yang dibahas sudah diselesaikan:

TerkaitdenganBagian8(1)(i),keputusanKabinet,alasan dan material yang mendasari pengambilan keputusan akan diungkapkan secara publik setelah keputusan sudah diambil dan permasalahan sudah selesai kecuali yangtercakupdalampengecualiandibawahBagian8.176

Sebagaiakibatnya,otoritaspemerintahdiAmerikaSerikatyangberusaha menghindari keterbukaan informasi sering kali diharapkan untuk mengacu kepada satu proses pengambilan keputusan secara spesifikuntukmenjustifikasipenolakanmereka.177

Sebagaimana pengecualian yang lainnya, pengecualian untukdokumen internal tidak dapat diaplikasikan ketika informasi sudahtersedia secara publik. Uniknya, pengecualian ini hanya berlaku pada

175 CIC/AT/A/2006/00363-3.11.2006.176 Shri. Arvind Kejriwal sought from the CPIO, Ministry of Commerce & Industry,132/

ICPB/2006. Similar reasoning can be found in: Federal Open Market Committee v. Merrill,443U.S.340(1979),pp.360-363.

177 Senate of the Commonwealth of Puerto Rico v. DOJ, 823F.2d574,p.585 (D.C.Cir.1987);Safecard Services Inc. v. SEC,926F.2d1197,pp.1204-120(D.C.Cir.1991).

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

102

komunikasi yang berlangsung dalam atau antar badan publik. Sebagai akibatnya, dibukanya informasi kepada pihak ketiga atau badan non-pemerintah lainnya secara umum dianggap terbebas dari penyertaan dalam pengecualian ini.178Inicukupmasukakal,karenaketikakerahasiaandari proses pengambilan keputusan telah dilanggar oleh keterbukaan informasi terhadap pihak luar, sulit untuk memperdebatkan bahwadibukanya informasi lebih lanjut akan berdampak negatif terhadapproses penyusunan kebijakan.

Batasan-batasan inidianggappenting,karenapengecualian inisering kali penuh dengan pertimbangan politis. Hal ini tidakmemilikitempat yang terlegitimasi dalam pertimbangan mengenai pelepasaninformasi, tetapisayangnya,seringkalimemegangperandalamacuanpikir para pejabat. Sebagaimana yang diutarakan Komisioner Informasi Kanada dalam diskusi mengenai dibukanya laporan audit:

Sebagian besar institusi pemerintah tidak inginmengungkapkanlaporanaudithinggakepaladariinstitusitersebut, cabang urusan publik, dan untuk beberapakasus, badan pusat telah mendapat informasi penuh,dan hingga sebuah “rencana” atau “jalur” komunikasitelah dibentuk. Akan tetapi, apapun kekhawatirannya,penahanan konsep laporan secara keseluruhan jarang bisa dijustifikasi. Secara sifatnya, laporan auditmengandunginformasideskriptifdanfaktualyangtidakakan memenuhi syarat dalam pengecualian Bagian 21.179

178 Chilivis v. SEC,673F.2d1205,p.1212(11th Cir. 1982).179 OfficeoftheInformationCommissioner,How Much Secrecy is Appropriate for a Draft

Audit Report,23January2012.Tersediadi:http://www.oic-ci.gc.ca/eng/inv-inv_not-inv-sum-som-inv-not_sum_2005-2006_4.aspx.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

103

V.5 Kekayaan Alam

V.5.1. Pengecualian pada Kekayaan Alam di Indonesia

Pasal17hurufddalamUUKIPmenetapkanpengecualianyangterkait dengan informasi yang dapat mengungkapkan kekayaang alam Indonesia. Untukmengerti cakupan dari ketentuan ini, penting untukpertama-tama mendefinisikan apa yang dianggap sebagai kekayaanalam.Mengacu pada pasal 1(2)(4), 1(2)(5) and 1(2)(6) dari UU No. 5Tahun1960mengenaiPeraturanDasarPokok-PokokAgraria,kekayaanalamdapatdimengertisebagaikekayaanalamyangterdapatdidalambumi, di bawah air, atau di angkasa. Maka dari itu, kekayaan alammencakuphalsepertihutan,mineral,batubara,danperikanan.

Kekayaan alam Indonesia diatur oleh hukum yang terkait denganbeberapasektor,sepertipertambangan(minyakbumi,gasalam,mineral, dan batu bara), kehutanan, dan perikanan. Akan tetapi, darisemua legislasi ini,hanyaUndang-UndangNo.22 tahun2001 tentangMinyak dan Gas (UU Minyak dan Gas) mencakup pengecualian terhadap kekayaan alam, yangmencegah dibukanya informasi yang didapatkandarikegiatansurvei,eksplorasi,danpenambangan.180

Informasi yang diperoleh dari kegiatan survei umum dan eksplorasi adalah informasi yang berupa data dan analisis mengenai kondisi geologi yang menunjukkan letak dan potensi serta cadangan kekayaan minyak dan dan gas bumi.181 Sedangkan informasi yang diperoleh dari kegiatan eksploitasi adalah informasi terkait dengan proses pengeboran dan penyelesaiansumur,pembangunansaranapengangkutan,penyimpanan,pengolahan untuk pemisahan dan pemurnian minyak dan gas bumi.182 Dalampraktek,informasi-informasitersebutditetapkanrahasiaselamajangkawaktu kontrak kerjasamaantarapemerintahdanpelakuusaha

180 LihatUUNo.22tahun2001,Pasal20(1)(4).181 Ibid., Pasal 1 angka 6 dan angka 8.182 Ibid., Pasal 1 angka 9.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

104

pertambangan.183 Kementerian Energi dan Sumber DayaMineral jugamenahan informasi mengenai tambang uranium potensial tas dasar bahwa hal ini dikategorikan sebagai tambang yang jarang ditemukan,sehingga harus dijaga kerahasiaannya.184

Akan tetapi dalam prakteknya, sangat sedikit informasi yangbenar-benar dipertahankan terkait dengan hal ini. Satu alasan sedikitnya dukungan legislatif terhadapPasal17hurufdUUKIPadalahmungkinkarena DPR tidak menganggap adanya keperluan kerahasiaan dalamtopik ini, sebagaimana terbukti dalam diskusi yang berlangsung padaperesmian UU KIP. Ini tentunya benar, mengingat perkembanganteknologi seperti satelit yang dapatmengambil foto permukaan bumidengantingkatdetailtinggi,memungkinkanpihak-pihakdinegara lainuntuk mendapatkan sejumlah besar informasi mengenai kekayaan alam Indonesia tanpa harus mengajukan permintaan informasi secara resmi. PertimbangantambahanadalahketerbukaanmengenaikekayaanalamIndonesia dapat menguntungkan negara dengan menarik lebih banyak investasi.

Seperti yang tertulis di atas, pemerintah telah menjustifikasipengecualian ini berdasarkan kedaulatan negara. Ini didukung oleh fakta bahwaKementerian Energi dan SumberDayaMineralmembuatperkecualian terhadap dibukanya informasi mengenai potensi pertambanganuraniumyang,sebagaisumberdayanukliryangpenting,dapat dikaitkan dengan pertahanan dan keamanan negara. Hal ini juga bisadijustifikasidenganmengacukepadakebutuhanuntukmelindungilingkungan. Akan tetapi, mengingat hal ini juga dilindungi olehpengecualian-pengecualianyanglain,kebutuhanpengecualianterhadapkekayaanalamsecaraspesifikperludipertanyakan.

183 Ibid., Pasal 20 ayat (4).

184 MenurutwawancaradenganMenteriEnergidanSumberdayaMineral,4November2011.

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

105

V.5.2. Pengecualian pada Kekayaan Alam di Negara Lain

Pengecualian yang memungkinkan otoritas negara untuk menolak pengungkapan informasi yang apabila dibuka dapat merusak sumber daya alam nasional jarang ditemukan di hukum akses. Hal ini dapat diartikansebagaiindikasibahwapengecualiantersebuttidaksah.Prinsipdasar dari hukum internasional mengenai hak akses seharusnya hanya adabiladiperlukanuntukmelindungikepentinganyangmendasar.Faktabahwasebagianbesarnegaratidakmenganggapperluuntukmelindungisumberdayaalamsebagaibagiandarirezimpengecualian,danbahwatidak adanya indikasi bahwa sumber daya alam di negara-negara inimengalamikerusakanakibatdibukanyainformasi,menunjukkanbahwapengecualian sumber daya alam tidaklah perlu, dan maka dari itutidak sah. Hal ini didukung oleh fakta bahwa banyak aspek kritis dariperlindungan sumber daya alam sudah dicakup oleh pengecualian-pengecualianlain,diantaranyayangmelindungikepentingankomersialnegara dan keamanan nasional.

Akan tetapi, ada beberapa negara yang memungkinkanpenolakandibukanyainformasiuntukkepentinganperlindungansumberdaya alam. Pasal 30 dari Undang-Undang Kebebasan Informasi Irlandia menyatakan:

30. (1)SeseorangdapatmenolakpermintaandibawahBagian7bilamenurutpendapatorangtersebut:

(b) dibukanya informasi yang tersimpan dalam catatan diperkirakan dapat mempengaruhi kesejahteraan sumber daya budaya, pusaka,ataualam,atausuatuspesies,atauhabitatdarisuatuspesiesataufloraataufauna.

(2)Subbagian(1)tidakberlakusehubungandengankasus di mana, dalam pendapat seseorang yang

Bab VPEMBAHASAN LIMA PENGECUALIAN: PRAKTIK DI INDONESIA DAN NEGARA LAIN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

106

bersangkutan, kepentingan publik akan secaraumum diuntungkan dengan memberikan, biladibandingkan dengan menolak, permintaan dibawahBagian7.”185

Pada saat ini,tidakada sejarahkasus yangdapatmemberikanketerangan lebih lanjut akan bagaimana ketentuan ini telah diinterpretasikan di Irlandia.

185 FreedomofInformationAct1997,No.13of1997.Availableat:http://foi.gov.ie/30-research-and-natural-resources.

107

- Bab VI -

KESIMPULAN DAN SARAN

Kesimpulan

Dalam beberapa hal, rezim pengecualian adalah jantung darisistemhakatasinformasimanapunkarenahalinimewakiligarispembatasantara keterbukaan dan kerahasiaan. Hal ini juga merupakan salah satu bagiandari sistemhakatas informasi yangpaling sulitdikembangkan,sebagiankarenahalinibegitupenting,sebagianlainkarenakompleksitasdalam menginterpretasikan dan menerapkan pengecualian.

Penelitian kami, seperti dijelaskan diatas,menyoroti sejumlahkesimpulan yang jelas. Pertama, pada titik yang sangat awal ini, adiluntukdikatakanbahwapemahamanrezimpengecualianmasihsangatlemahdi Indonesia. Secara formal,UUKIPberadapadapuncak rezimpengecualian,karenamewakililex spesialis dalam hubungan atas akses terhadap informasi dan karena baru diadopsi belakangan (sehingga lex priori). UU KIP ini menjaga pengecualian dalam peraturan perundangan lain, melalui Pasal 17 huruf j, tetapi UU KIP ini memberi peraturanperundanganlainstandarbaruyangketat,yaituujikonsekuensidanujimenyeimbangkankepentinganpublik.

Kendatipun, penelitian kami menunjukkan bahwa sebagianbesar petugas telah melanjutkan untuk mengambil pendekatan yang kurang lebih sama terhadapkerahasiaan sepertiyangmereka lakukan

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

108

sebelum diberlakukannya UU KIP. Ini adalah kasus dimana mereka bergantungkepadapengecualiandalamhukumperundanganlain,ataumencerminkanbudayasebelumnyatentangkerahasiaan,danbergantungpadaalasantidakberdasaruntukmenolakdibukanyainformasi.Adalahpentinguntukdipahamibahwadalambeberapakasus,permasalahaninisetidaknyamerupakanbagandarihasilsuatufaktadimanaselamaduatahun implementasi UU KIP ini, badan publik tidakmemiliki panduanataupedomanuntukmenerapkanujikonsekuensidanujikepentinganpublik dalam menilai apakah informasi itu dikecualikan. UU KIP sendiri tidakmenjelaskanmengenaibagaimanacaranyamenerapkanpengujian-pengujian dimaksud.

Hal ini jelasmenjadi problematis bagi hak atas informasi danusaha yang diperlukan untuk meningkatkan kesadaran, khususnyadiantarapemainkuncisemisalPPID,mengenaicararezimhukumbaru,yaituUUKIP,berinteraksidenganperaturanhukumlebihtuayangmanapara petugas telah terbiasa bekerja menggunakannya.

Kedua, cara pengecualian dipahami cukup beragam antaraotoritas publik yang berbeda dan bahkan mungkin lebih berbeda antar individual dalam otoritas tersebut. Hal yang pertama pada batasan tertentudidasariolehrezimhukumkerahasiaanberbedayangditerapkanpada otoritas berbeda, begitupun peran yang sangat berbeda dalammasyarakat,tipeinformasiyangdisimpandaninteraksidengananggotamasyarakat.Halinimengarahpadasebuahtingkatanketerbukaanyangbervariasi antar badan publik yang berbeda.

Sekalilagi,haliniproblematisdariperspektifhakatasinformasi.Ini juga akan, pada saatnya, akan menjadi keadaan memalukan dankesulitanbagiPemerintahIndonesia,sebagaimanapublikmenjadisadarakan pendekatan berbeda pada kementrian yang berbeda dan mulai bereaksi terhadapnya.

Ketiga, dalam beberapa kasus, mungkin sulit untukmerekonsiliasi peraturan perundangan yang telah ada dengan provisi

Bab VI - KESIMPULAN DAN SARAN

109

UUKIP.Sebagaicontoh,mungkinterjadidimanaperaturanperundangantersebut diterbitkan sangat jelas tetapi ada peraturan selimut tentang kerahasiaan. Interpretasi imajinatif tentunya dapat digunakan untukmembatasimasalah ini, namun setidaknya seiring berjalannyawaktu,ada kebutuhan untuk meninjau peraturan perundangan yang sudah adainidanmengamandemenmereka,jikadiperlukan,sehinggasejalandengan UU KIP.

Keempat,telahada,sejauhini,kesempatanyangsangatterbatasbagibadanpengawasIndonesia–yaitukomisiinformasidanpengadilan-untuk mengembangkan yurisprudensi rinci yang menginterpretasikan pengecualian. Inimerupakanhalyangsangatkompleksdanpenelitiankami menunjukkan bahwa Indonesia memiliki jalan yang masihpanjang sebelum mencapai pemahaman tentang lingkup pengecualian sebagaimanayangditemukandalamyurisprudensinegaralain,terutamanegara yang lebih lama memiliki peraturan perundangan hak atas informasi,jugabeberapanegaralain,terutamaIndia,dimanaperhatiansosial yang sangat besar telah didedikasikan untuk masalah ini.

Diluarkesimpulanyangrelatifjelasini,kamidapatmenempatkanbeberapa kesimpulan lain yang ditunjukkan penelitian kami, tetapidengan cara yang kurang konklusif. Pertama, ada lingkup untukpengembangan dalam prosedur dimana pengecualian diterapkan,dan secara khusus, dalam cara uji konsekuensi danmenyeimbangkankepentingan publik diterapkan. Bukti-bukti yang ada menunjukkan,sebagai contoh, bahwa petugas tidak teliti dalam mengidentifikasikerugian yang jelas yangmungkinmengalir dari dibukanya informasi,ataubermacampertimbangankepentinganpublikyangterlibat,sebelummereka memutuskan bila suatu informasi jatuh pada lingkup rezimpengecualian. Hal ini sebagian mengalir dari kurangnya pemahaman nyata terhadap konsep mendasar tentang kerugian dan kepentinganpublik,terutamayangberkaitandenganketerbukaaninformasi.

Kedua, dalam beberapa kasus, pendekatan yang terlalu luasterhadap rezimpengecualianbisa jadididasaripadakurangnyakesadaran

Bab VI - KESIMPULAN DAN SARAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

110

atau pemahaman. Dalam beberapa kasus, faktor seperti malu danpertimbangan politik, atau bahkan niat untuk menutupi korupsi ataukesalahan,bisajadimemainkanperanan.Dalambatasantertentuhalinitidakbisadihindari,danditemukandibanyak,bahkanmungkinsemuanegara.Padasaatbersamaan,pentinguntukmembatasihalinisejauhmungkin.

Saran

Berikut adalah daftar tentatif rekomendasi untuk mengatasimasalah yangdicatatdiatas.Dalambeberapa kasus, solusinya terlihatjelassementarapadakasus laindiperlukanfleksibilitasdanpercobaanuntuk menemukan pendekatan yang efektif. Bagi beberapa masalah,terutamamasalahterakhir,sehubungandenganpenerapanabusifdaripengecualianuntuktujuantidaksah,tidakadarekomendasikhususyangditawarkan.Lantaransalahsatutujuankuncihakatasinformasiadalahuntukmenghilangkantindaksemacamitu,adakemungkinanterhadapterjadinyaresistansi.Yangdiperlukanadalahsebuahkewaspadaanyanglebih besar dan penerapan peraturan secara pantas.

1. Peningkatan Kesadaran

Terdapat kebutuhan sangat besar untuk meningkatkan kesadaran tentangrezimpengecualian,terutamaberdasarkanUUKIP,tetapi jugamelibatkan provisi kerahasiaan dalam peraturan perundangan lain. Hal initermasukjenispengetahuanataukesadaranberbeda,termasuk:

• carasistembekerjasecarakeseluruhan;• prosedur dimana pengecualian harus dipertimbangkan dan

diterapkan;dan• muatansubstantifdariberagampengecualian.

Suatu cara yang jelas untuk mengatasi kebutuhan ini adalah melalui pelatihan. Namun, mempertimbangkan luasnya kebutuhan,pelatihantersebutharuslahstrategis.Lebihmasukakaluntukberfokusdahulu pada pembuat keputusan kunci, semisal PPID, dan jugamulai

Bab VI - KESIMPULAN DAN SARAN

111

membangun pelatihan tentang hak atas informasi ke dalam programpelatihanyangditawarkanpadapegawainegerisipil.Bentukalternatifdariprovisipelatihan,sebagaicontoh,melaluikursusonline,jugapatutdipertimbangkan.

Cara lain untuk meningkatkan kesadaran, atau setidaknyamembangun keahlian praktis, adalah melalui provisi perangkat untukmembantumereka yang bertanggung jawab terhadap penerapan UUPIK. Pada batasan tertentu, Laporan ini mewakili satu dari perangkattersebut.Sejumlahperangkatlaindapatjugadipertimbangkan.Sebuahpanduan ringkas untuk menerapkan pengecualian, mengatasi isuprosedur dan substantif, bisa berguna. Panduanpraktis spesifik untuktiap pengecualian, dimulai dari yang lebih problematis, juga dapatberguna.IntisariKeputusanKomisiPusatInformasidanpengadilanyangmenginterpretasikan pengecualian juga bisa dibuat. Pembuatan pusat dukungan hotline untuk petugas yang diberikan tugas menerapkan pengecualian,untukmemberikansarankepadapetugastersebutmelaluiteleponatausurel,jugamerupakanpilihanlain.

2. Menstandarkan Pendekatan

Adalah suatu tantangan sendiri untuk mencoba mengembangkan pendekatan standar untuk menginterpretasikan pengecualian secara lintas otoritas publik. Dalam batasan tertentu implementasi rekomendasi lainyangdisajikandisini,sepertipelatihandanreformasihukum,akanmembantu.Beberapagagasanspesifikdisinitermasuk:

• Mengembangkan pedoman atau panduan dalam menerapkanpengujian kerugian tidak langsung dan pengujian kepentinganpublik dalam menilai apakah ada informasi yang dikecualikan.

• Mengembangkan jejaring kerja PPID, untuk membantu merekaberbagi gagasan dan membahas isu, dan secara umum untukmembantu menempa mereka ke dalam komunitas dengan kepentingandannilaiyangsama.

Bab VI - KESIMPULAN DAN SARAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

112

• Mengidentifikasisebuahtitiksimpulsentraldalampemerintahanuntuk menetapkan kebijakan dalam bidang hak atas informasi,termasuk hubungannya dengan pengecualian.

3. Reformasi Hukum

Merupakanhalpentinguntukmendapatkanpemahamanpenuhtentang kerangka kerja hukum yang mengatur akses terhadap informasi. Untukmelakukan hal ini, sebuah analisamenyeluruh dapat dilakukanterhadap semua peraturan perundangan dan dokumen hukum lain yang melibatkan provisi dimana ada pemberlakuan atau bahkan hanya dukungan atas kerahasiaan atau keterbukaan. Secara ideal, hal inibersifatluas,termasuktidakhanyaperaturanperundanganprimerdansekunder tapi juga dokumen semisal kontrak antara pemerintah dan pihakketiga,kontrakkerjatenagakerjasipil,dankodeetikdanperaturaninternalpersonellainbagipegawaipublik.

Studi semacam dapat membuat proposal beragam tergantung pada sifat provisi. Dalam beberapa kasus, pendekatan paling logisadalahreformasihukum,namun,terutamabagiperaturanprimer,haliniberatdansulituntukdicapai.Dalamkasuslain,solusiinterpretifdapatdiajukansehinggabisamerekonsiliasikonflikyangterlihatantaraprovisikerahasiaan danUU KIP.Namun pada kasus lain,mungkin diperlukantindakan lain, seperti reformasi acuan/template standar bagi kontrakpegawaisipilataupenyediaanbarangdanjasa..

4. Pengembangan Dasar Yurisprudensi untuk Sistem

Satu aspek kunci dalam rezim pengecualian manapunadalah pengembangan sistemmelalui yurisprudensi, dalam bentukkeputusan oleh badan pengawas semisal komisi informasi danpengadilan.Hinggabatastertentu,hal iniakanterjadisecaraalami,karenakasus-kasusdibawakepadabadanini.Merupakanhalpentingbahwakeputusanawaldibuatsekuatmungkin,sehinggamemberikanlandasan kokoh bagi pengembangan keseluruhan sistem. Hal ini

Bab VI - KESIMPULAN DAN SARAN

113

mungkin penting khususnya bagi komisi informasi, yang perlumembangun kredibilitas.

Beragam kegiatan yang dapat dilakukan untuk membantu badan-badan ini untuk mencapai keputusan bagus terhadap kasus yang mereka tangani. Sekali lagi, Laporan inimerupakan kegiatan tersebut.Penelitianlebihlanjuttentangpenangananisukuncidinegaralaindapatberguna,mungkinsebagai responterhadapkasus tertentu.Kunjunganinternasional oleh staf dan anggota badan ini juga bisa membantu membangun jejaring dan pengetahuan.

Sejumlah tantangan mengalir dari sistem yang esensinya bersifat responsif. Salah satunya adalah resiko kelebihan beban, sebagaimanajumlahkasusmeningkat,danasosiasiresikobahwasemuasumberdayayang tersedia terserap oleh kebutuhan memproses kasus baru yang terus mengalir. Hal ini merusak kemampuan badan tersebut untuk memberikan kepeduliandanperhatianterhadapkasusyangmengangkatpertanyaanpentingmenyangkut lingkuppengecualian. Sebagiandari solusidi siniadalah untuk mengembangkan prosedur yang baik dalam pemrosesan kasus,sebagaicontohdenganmenggabungkankasusyangmengangkatisuserupa,menyediakanringkasankasusyangsudahjelasdanmencobauntuk menyelesaikan sebanyak mungkin kasus melalui prosedur mediasi yanglebihmengematwaktu.

Masalah kedua adalah sistem yang bersifat sedikit acak,dan mungkin tidak mengikuti struktur elaborasi pertanyaan pentingterkait pengecualian. Untuk mengatasi ini, dapat dipertimbangkanpengembangan bentuk yurisprudensi alternatif, semisal pendapatresmi tentang pertanyaan penting atau fasilitas penyediaan pendapatpertimbangan, sebagai contoh dalam merespon permohonan dariMenteri (yaitu pendapat berdasar referensi dibandingkan berbasis fakta).

Bab VI - KESIMPULAN DAN SARAN

PENAFSIRAN ATAS PENGECUALIAN DALAM HAK ATAS INFORMASI:Pengalaman di Indonesia dan Negara Lain

114

i

INTERPRETATIONOF EXCEPTIONSTO THE RIGHT

TO INFORMATION:

i

INTERPRETATIONOF EXCEPTIONSTO THE RIGHT

TO INFORMATION:

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

ii

iii

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS

TO THE RIGHT TO INFORMATION:

Experiences In Indonesia and Elsewhere

Centre for Law and Democracy

and

Indonesian Center for Environmental Law

Supported by:Open Society Foundations

March 2012

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

iv

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences In Indonesia and Elsewhere

Writer :

Dessy Eko Prayitno, Henri Subagiyo, Josi Khatarina,Prayekti Murharjanti, Rifqi S. Assegaf, Toby Mendel, Michael Karanicolas

Published by :

Printed by :

Gajah HidupE: [email protected]

Centre for Law and [email protected]+1 902 431-3688www.law-democracy.org

Indonesian Center for Environmental [email protected]

+62 21 7262740www.icel.or.id

v

Table of Contents

CHAPTER I: INTRODUCTION .............................................. 1

I.1 Background .......................................................... 1I.2 ObjectivesandBenefits...........................................3I.3 Methodology ..........................................................4I.4 ScopeofReport......................................................5I.5 Format .....................................................................5

CHAPTER II: OVERVIEW OF THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE .......................... 5

II.1 ThePrincipleofInformationDisclosureintheLawonPublicInformationDisclosure...........................7

II.2 CategoriesofPublicInformation......................... 8II.3 RefusalstoProvideInformationintheLawonPublic

InformationDisclosure..........................................9

CHAPTER III: APPLYING EXCEPTIONS ................................. 13

III.1 InternationalStandards........................................13III.2 RationalefortheHarmandPublicInterestOverride

Components ...........................................................17III.3 Decision-MakingProcesses....................................18III.4 AssessingHarminPractice.....................................21III.5 ApplyingthePublicInterestOverride ....................25

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

vi

CHAPTER IV: EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE ............................ 29

IV.1 Foreword .............................................................29IV.2 RegulatingExceptions............................................32IV.3 LawEnforcement...................................................33IV.4 IntellectualPropertyRightsandUnfairBusiness

Competition .............................................................35IV.5 NationalDefenceandStateSecurity ......................39IV.6 NaturalResources ................................................43IV.7 TheHealthoftheNationalEconomy ......................45IV.8 ForeignRelations...................................................46IV.9 PersonalPrivacy....................................................47IV.10 MemorandaorLettersWithinorBetweenPublic

AuthoritieswhoseNatureisConfidential...............49IV.11 InformationwhoseDisclosureisProhibited

by OtherLegislation ................................................51

CHAPTER V: DISCUSSION OF FIVE KEY EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE ... 53

V.1Privacy......................................................................53V.2CommercialActivities ................................................65V.3LawEnforcement......................................................75V.4DeliberativeInformation..........................................86V.5NaturalResources.....................................................93

CHAPTER VI: CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS ....... 97

vii

Acknowledgements

Law No. 14 of 2008 on Public Information Disclosure (Law14/2008)providesgeneralprovisionsoncategoriesofpublicinformationwhich should be accessible and exempted aswell as the systems forassessingwhetherexceptionsapply,andtheseareelaboratedonfurtherin InformationCommissionRegulationNumber1 Year 2010onPublicInformation Service Standard (Information Commission Regulation1/2010). However, confusion remains in the application of theseprovisions,ascanbeseen,forexample,fromthecasesbroughttotheInformationCommission,questionsraisedbysomepublicbodiesduringtheirconsultationwiththeInformationCommissionwhentheydeveloptheirinternalguidanceandpublicdebates.

Insomesense,theregimeofexceptionsisattheheartofanysystemfortherighttoinformationbecauseitrepresentsthedividinglinebetweenopennessandsecrecy.Itisalsooneofthemostdifficultpartsof the right to informationsystemtodevelop, inpartbecause it is soimportant,andinpartbecauseoftheinherentcomplexityofinterpretingandapplyingexceptions.

Toprovidegreaterclarityonthescopeofexceptions,theCentrefor LawandDemocracyand the IndonesianCenter for EnvironmentalLaw (ICEL) have produced this Report on exceptions as a tool to beused by public bodies in exempting information, and in applying theconsequentialharmandpublicinteresttests.

Chapter IwaswrittenbyHenriSubagiyo(ICEL),Chapter IIwaswritten by Dessy Eko Prayitno (ICEL), Chapter III waswritten by Toby

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

viii

Mendel,ExecutiveDirector,CentreforLawandDemocracy,andChapterIV was written by Dessy Eko Prayitno and Josi Khatarina (ICEL). ThesectionsofChapterVonthe interpretationofexceptions in Indonesiawerewritten by Henri Subagiyo, Dessy Eko Prayitno, and Yulia FatmaAsri (ICEL),while thesectionsof thatchapteron the interpretationofexceptionsinothercountrieswerewrittenbyMichaelKaranicolas,LegalOfficer,CentreforLawandDemocracy.TheIntroductionandConclusionand Recommendations were drafted jointly by Dessy Eko Prayitnoand TobyMendel. Chapters I, II, IV and Vwere reviewed by PrayektiMurharjantiandRifqiS.Assegaf.TheEnglishversionoftheReportwaseditedbyMichaelKaranicolasandTobyMendel.

TheCentreforLawandDemocracyandICELwouldliketothanktheOpenSocietyFoundationsfortheirgeneroussupportwhichmadetheproductionandpublicationofthisReportpossible.

1

- Chapter I -

INTRODUCTION

Indonesia adopted LawNo. 14 of 2008 on Public InformationDisclosureattheendofApril2008,afteralongcampaignbycivilsocietyandothers.Indoingso,itjoinedtherapidlygrowingcommunityofnationswhichhaveadoptedrighttoinformationlaws,givingindividualsarighttoaccessinformationheldbypublicbodies.ThisLawisaprofoundoneintermsofitspotentialtoadvancedemocracyinIndonesia.Inparticular,itaimstoreversethehistoricpracticeoftreatingmost informationassecretbydefault, and to createanenvironmentwhere information ismadepublicbydefault,withonlylimitedinformationbeingkeptsecret.

Theadoptionofrighttoinformationlegislationisacrucialstepintheprocessofundertakingthetransformationnotedabove.Butitisonly thefirststep,andacomparativelysmall stepat that.Puttingthelawintoeffect,orimplementingit, isthenextstepand,asexperienceincountriesallovertheworlddemonstrates,thisisamuchlargerandmorechallengingstep.

I.1 Background

LawNo.14of2008onPublicInformationDisclosure(theLaw)is, as noted, themain legal underpinning for the right to informationinIndonesia.ThisLawisthekeydriverbehindthepushtowardsopen

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

2

government as it places obligations on all public authorities1 both to provide informationtothepubliconaproactivebasisandrespondtorequests for information. The Law also regulates which informationshould be disclosed and which should be exempt from disclosurefor purposes of protection of various overriding public and privateinterests.2Exceptionsareregulatedprimarilythroughtheprinciplesofconsequentialharmandbybalancingthepublicinterestforandagainstdisclosure.3

Attheimplementationlevel,manychallengesremain.Akeyissuehereishowtoapplytheconsequentialharmtestproperly,aswellasthetestforassessingthepublicinterestindisclosure.Thesearechallengesinallcountriesthathaverighttoinformationlaws,buttheyareparticularlychallenging in countries like Indonesiawhich have adopted such lawsrecently.Inthesecountries,notonlyistherenoestablishedtrackrecordofapplyingexceptions,andoflearningwhatsortsofdisclosureswillandwillnotcauseharm,thereisalsogenerallytheproblemofovercomingthe culture of secrecy, according to which most officials have anexaggeratedsenseofwhatshouldbekeptsecret,andacorrespondinglyunderdevelopedsenseofthebenefitsofopenness.

An examination of information disputes which have beenhandledbytheCentralInformationCommission(CIC)demonstratesthatpublicauthoritiesarestillstrugglingtoapplytheconsequentialharmandpublicinteresttestsproperly.Thisdifficultyisreflectedinthefollowingcases,amongothers:

(1) Case concerning a cooperation agreement (PT. Blora PatragasHuluv.LembagaPenelitiandanAplikasiWacana).

1 Public authorities covered by the Law on Public Information Disclosure are: 1) theexecutive,legislative,andjudicialbranches;2)otheragencieswhosetasksandfunctionsarerelatedtoStateadministrationand3)non-governmentalorganisationswhichderivefundingfromStatebudgets,publiccontributionsorforeignassistance.SeeArticle1(3).

2 Article2(2).3 Article2(4)anditselucidation.

Chapter I - INTRODUCTION

3

(2) Caseconcerningfataccounts(PoliceoftheRepublicofIndonesiav.IndonesianCorruptionWatch).

(3) Caseconcerningselectionofcandidatesforpositionsasregionalcivilservants inMedan(LBHMedanv.GovernmentofMedanandUniversityofNorthSumatra).

(4) Case concerning communal land use proposals (Aci KosepaandHasanBasri Kokop v.DirectorateGeneral ofOil andGas,MinistryofEnergyandMineralResources).

(5) CaseconcerningacopyoftheschoolbudgetandaccountabilitydocumentsregardingthemanagementoffundingfortheSchoolOperationalandEducationOperationalAssistanceprogrammes(IndonesianCorruptionWatchv.5JuniorHighSchoolPrincipalsinJakarta).

I.2 Objectives and Benefits

ThisReportattemptstoaddressthedifficultiesfacedbypublicauthorities in interpreting the exceptions to disclosure by presentingresearchontheoreticalandpracticalapproachestoapplyingexceptions,bothwithinIndonesiaandinternationally.Indoingso,itaimstoprovidea framework to assist Information Management and DocumentationOfficers (PPIDs) and other officials applying exceptions properly. TheReportalsoaimstoprovideguidancetodecision-makersbygivingthemaframeworkfortheirownworkindrawingupguidelinesandprocedureson how the exceptions in the Law should be applied. Finally, it aimsto provide assistance to oversight bodies – including the informationcommissionsandcourts–inassessingthelegitimatescopeofexceptions.

To order to meet these objectives, this Report: (1) providesanoverviewofallof theexceptions in theLawonPublic InformationDisclosureandthesystemforinterpretingthem;(2)analyseshowpublicauthorities in Indonesiahaveapplied theseexceptions inpractice, (3)

Chapter I - INTRODUCTION

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

4

analysestheprocessbywhichexceptionsareappliedinothercountries,(4) provides a detailed analysis of both national and internationalexperience in applying five selected exceptions; and (5) providesrecommendationsonhowexceptionstoinformationdisclosureshouldbeappliedinIndonesia.

I.3 Methodology

ThisReportwasconductedprimarilythoughcomparativelegalresearch. The starting point for this is the exceptions to the right toinformation in the Law on Public Information Disclosure and relatedlaws.Inordertounderstandhowexceptionsworkinpractice,theReportanalysesdecisionsoftheCentralInformationCommission.ThisprocessdemonstrateshowtheCentralInformationCommissionhasapproacheddisputesarisingfromexceptionstotherightto informationasappliedbypublicauthorities.TheReportalsocanvassesinternationalstandardsand comparative practice in other countries in applying exceptions.Specifically,theReportanalysesarangeoflaws,practicesandcaselawfromseveraldifferentcountries,includingCanada,Columbia,Guatemala,Ireland,India,Mexico,NewZealand,SouthAfricaandtheUnitedStates.ThepracticeinthesecountriesisthencomparedtothatofIndonesia.

To supplement the analysis of relevant legislation anddecisions of the Central Information Commission, and to ensure aproper understanding of Indonesia’s domestic framework, in-depthinterviewswereconductedwithvariousInformationManagementandDocumentationOfficers (PPIDs). Interviewswere also conductedwithotherrelevantofficialsatseveralpublicauthoritiestofindouthowtheyhavebeen interpretingtheexceptionsand toassess theirperceptionsonwhyinformationshouldbeexempt.ThesepublicauthoritiesincludedtheMinistryofEnergyandMineralResources,theNationalPoliceoftheRepublicofIndonesia,theMinistryofForestry,theMinistryofGeneralPlanning, theMinistry of Agriculture, the Financial and DevelopmentSupervisory Agency, the Office of Spatial of Provincial Government

Chapter I - INTRODUCTION

5

ofDKI Jakarta, theOfficeofCivilRegistryof thePopulationProvincialGovernment of DKI Jakarta and the Government Tax Office of theProvincial Government of DKI Jakarta. Finally, interviews were alsoconducted with NGOs such as Konsorsium Pembaruan Agraria, SawitWatch,IndonesianCorruptionWatchandFriendsoftheEarthIndonesia(Walhi)toassesstheirperspectivesontheinterpretationofexceptionstotherightofaccess.

I.4 Scope of Report

ExceptionstotherighttoinformationfoundintheLawonPublicInformationDisclosureprotectabroadrangeofinterests,namely:1)lawenforcement,2)intellectualpropertyrightsandprotectionfromunfairbusiness competition; 3) defence and security; 4) natural wealth; 5)resilienceofthenationaleconomy;6)foreignrelations;7)anauthenticdeed of a personal nature and last will and testament; 8) personalinformation; 9) memoranda and letters of inter- and intra-publicauthoritydeliberationsthatareconfidential;and10)otherinformationthatshouldnotbedisclosedunderthelaw.

ThisReportfocusesonfiveparticularlyproblematicexceptions,due to the largenumberofexceptions in the Lawand the challengesof covering them all. The five exceptions are: 1) law enforcement,2) protection of intellectual property rights and protection fromunfair business competition; 3) natural wealth; 4) privacy (personalinformation); and5)memoranda and lettersof inter- and intra-publicauthoritydeliberations(internalinformation).

I.5 Format

This Report consists of five substantive chapters, in additionto this introductory chapter. Chapter II provides an overview of theLaw on Public Information Disclosure, aimed at helping understandits importance, the principles that underlie it, themain categories of

Chapter I - INTRODUCTION

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

6

informationwhicharenotaccessible (exceptions),and theproceduraland substantive reasons for limiting access to certain information.Chapter III examines international standards on exceptions to theright to information, and the test for assessingwhether or not thoseexceptionsarelegitimate.Italsoprovidesdetailedguidancetoofficialsonthepracticalmatterofapplyingexceptions,andthestepsthatneedtobegonethroughtothisend.ChapterIVprovidesanoverviewofeachof the substantive limitations to the right to information contained intheLawonPublicInformationDisclosure.ChapterV,themostdetailedchapter,analysesinsomedetailIndonesianandinternationalstandardsregardingthefivekeyexceptionsnotedabove.Afinalchapter,ChapterVI,thenprovidesconclusionsandrecommendationsforhowtoimprovebothpolicyandpracticeregardingexceptionstotherighttoinformationinIndonesia.

7

- Chapter II -

OVERVIEW OF THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

Effortstopassalawguaranteeingtherighttoinformationatthenational leveldatebacktothe latenineties. However, legislationwasnotpasseduntil2008,whentheHouseofRepresentativesofIndonesiafinallyadoptedLawNo.14of2008onPublicInformationDisclosure.

Theenactmentof theLawonPublic InformationDisclosure ishavinganimportantimpactonthedevelopmentoftheIndonesianState.Itguaranteestherightofeverycitizentoobtaininformationfrompublicauthorities, andviolationsof this righthave legal consequences. Eachpublicauthorityisrequiredtorespondtorequestsforpublicinformationquickly, efficiently and at a reasonable cost. Public authorities arealso required to improve their systems for documenting and storinginformation,andtomakeinformationavailableonaproactivebasis.

TheenactmentoftheLawhascreatedanewparadigmforhowpublicinformationshouldbeunderstood.Traditionally,allinformationwasconsideredconfidentialunlessitsdisclosurewasspecificallyauthorised.TheLawonPublicInformationDisclosurehasreversedthisparadigm,sothatallpublicinformationisnowbydefaultopenandaccessibletothepublicunlessitisspecificallycoveredbytheregimeofexceptionsfoundintheLaw.Thischange isbasedonanumberofunderlyingpremises.

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

8

First,therighttoobtaininformationisaconstitutionalrightwhichmustbefulfilledbytheState.4 Second,theactivitiesofpublicauthoritiesaregenerallyfundedbypublicmoneyandundertakenpursuanttoapublicmandate provided by citizens, including through elections, and theseauthoritiesthereforehaveadutyofaccountabilitytothepublic.5 Third, atamorepragmatic level,public informationdisclosure improves thequalityofpublicparticipation in thedecision-makingprocess, therebyimprovingdecision-making.6Theseideasunderliethenewparadigmoninformation disclosure, that public information belongs to public andthereforehastobedisclosedtothepublicunlesstheinformationmustbewithheldtoprotectanoverridinginterest.Thisprincipleisknownasmaximum access, limited exceptions.7

II.1 The Principle of Information Disclosure in the Law on Public Information Disclosure

Article2oftheLawonPublicInformationDisclosureestablisheskeyprinciplesregardingthedisclosureofpublicinformation,stating:

1. PublicInformationshallbeinnatureopenandaccessibletoPublicInformationUser;

2. ExemptedPublicInformationshallbestrictandlimited.

3. PublicInformationshallbeobtainedbyPublicInformationRequesterinaquickandtimely,inexpensive,anduncomplicatedmatter.

4. ExemptedPublicInformationshallbeinnatureconfidentialpursuantto legislations, appropriateness, and public interest based on thetestofconsequencesthatwillemergeifaninformationisdisclosedtopublicandaftermeticulouslymeasuredthatconfiningthePublic

4 Indonesian’sConstitutionalActof1945,Article28F.5 PublicInformationDisclosureisaformofaccountabilityfortheuseofpublic fundsby

publicauthorities.6 GeneralElucidation.7 Article2.

Chapter II - OVERVIEW OF THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

9

Informationmayprotectagreaterinterestcomparedtodisclosingit,orviceversa.

These principles emphasise the default obligation of publicauthorities to facilitate open access to all information, and thatexceptions to access should be narrowly interpreted and limited inscope. Informationcanonlybewithheldaftertheconsequentialharmandpublicinteresttestshavebeenapplied.Theconsequentialharmtestinvolvesweighingthe likelyconsequencestotheprotected interestasdefined in the Law if the information is disclosed. The public interesttest involves balancing the general public interest in disclosure andthespecificpublic interest indisclosureofthe informationagainstthepotentialharmtothepublicinterestthatwouldresultfromdisclosure.

II.2 Categories of Public Information

The Law on Public Information Disclosure recognises twodifferentsystemsformakinginformationaccessible,namelyonrequestandviaproactivepublication,regardlessofwhetheranyonehasmadearequestforit.Thelatteristhenclassifiedintothreedifferentcategories:(1)publicinformationthathastobeproactivelydisclosedperiodically,8 whichneeds tobepublishedevery sixmonths; (2)public informationthatmustbedisclosedimmediately,9whichisinformationthatthreatenspeople’s lives or the public order, and which must be announcedimmediatelywheneverapublicauthorityholds such information;and(3) public information that has to be available at all times,10which isinformationthatmustberoutinelymadeavailablebypublicauthoritiesandcanalsobedeliveredonrequest.

TheLawalso recognises that some informationshouldnotbemadepublic. Theseexceptions to the rightofaccessare stipulated in

8 Article9.9 Article10.10 Article11.

Chapter II - OVERVIEW OF THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

10

severalarticlesthatmustbereadtogetherinordertofullyunderstandtheirmeaning.Mostexceptionsaretemporaryprotectionsthatapplyforacertainperiodoftime,afterwhichtheinformationmustbedisclosed.11 Howevertherearesomeexceptionswhicharepermanent,forexample,informationthatcontainsprivatedata.12

TheexceptionslistedinArticle17mustbereadinthecontextofArticle18,whichdefinesexceptions to the exceptions. Inaddition,Article6regulatestheabilityofpublicauthoritiestorefuserequestsforcertaininformation,anditmustbereadinthecontextofArticles17and18.Forthemostpart,Article6describesinformationwhichisalsolistedunderArticles17and18asexempt,butitalsoreferstoinformationthatisnotyetpossessedordocumented,13whichdoesnothavetobepro-videdforotherreasonsthanbecauseinformationisexempt.

II.3 Refusals to Provide Information in the Law on Public Information Disclosure

TheLawonPublicInformationDisclosureprovidesfortwotypesofreasonstorefusalrequestsforinformation:procedural reasons and substantive reasons. The procedural reasons why a public authoritymayrefusetodiscloseinformationarestipulatedinArticle6(2),whichstates:“PublicBodyisentitledtorefusedisclosingPublicInformationifnotinaccordancewiththeprovisionsofregulations.”Thisarticleallowsforrefusalsofrequestswhicharenotsubmittedinaccordancewiththeprocedures formaking suchapplications,as regulatedby theLaw.14Arefusalbasedonproceduralreasonsmeansthattherequestwillnotbeaccepted. However, when an applicant follows the proper procedureformakingarequestforinformation,inaccordancewiththeLaw,then

11 Articles17(a)-(f),(i),(j).12 Articles17(g)and(h)13 Article6(3)(e).14 HenriSubagiyo,et al.,Annotation of Law No. 14 of 2008 on Public Information Disclosure

(2009:CentralInformationCommission,ICEL,TifaFoundation,Jakarta),pg.108.

Chapter II - OVERVIEW OF THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

11

therequesthastobeacceptedandprocessed.Wherearequesthasnotbeenmadeproperly,itmayalwaysberesubmitted.

Article 6(3)(e) allows public authorities to refuse requestswhere the information isnotpossessedordocumentedby thepublicauthority.However,thelawplacesanobligationonthepublicauthoritytonotifytheapplicantassoonastherequestedpublicinformationisintheirpossession.15Therefore,thisarticleregulatesnotonlyinformationrefusals,butalsomechanismswhendisclosurehastobedelayed.

Thesubstantivereasonsuponwhichpublicauthoritiescanbasea refusal to disclose information are regulated by Article 6(1), whichstates:“PublicBodyisentitledtorefuseprovidingexemptedinformationpursuant to provisions of regulations.” This article governs refusalsof information based on substantive exceptions.16 The exceptionsthemselvesarefleshedoutinArticle17.

Considering its detail, it can be concluded that the Law onPublic InformationDisclosure is themain law that regulates the rightto information in Indonesia. Article 63 states: “All existing regulationsrelating to information acquirements remain applicable to the extenttheydonotcontraveneandhavenotbeenreplacedinaccordancewiththis Act.” As a result, regulations relating to the right to informationwhichcontradicttheLawonPublicInformationDisclosurearenullandvoid.LawsorregulationsthataddressinformationdisclosureandarenotcontrarytotheLawonPublicInformationDisclosuremustbeinterpretedinthecontextitsprovisions.

15 TheregulationoftheCommissiononInformationNumber1of2010ontheStandardofPublicInformationService,Article26(9).

16 HenriSubagiyo,op cit.

Chapter II - OVERVIEW OF THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

12

13

- Chapter III -

APPLYING EXCEPTIONS

III.1 International Standards

International standards relating to exceptions to the right toinformation are by nowwell established. At a very general level, it isclear that exceptions should be cast and interpreted as narrowly aspossible.Thus,theInter-American Declaration of Principles on Freedom of Expression (Inter-American Declaration),17 notes that limits to therightofaccessshouldbe‘exceptional’,previouslyestablishedbylaw,andrespondto“arealandimminentdangerthatthreatensnationalsecurityindemocraticsocieties”(Principle4).

In his 2000 Annual Report, the UN Special Rapporteur onFreedomofOpinionandExpression setout indetail the standards towhichrighttoinformationlegislationshouldconform(UNStandards).18 TheseStandardscallforexceptionstobeestablishedbylawandnarrowlydrawn:

ArefusaltodiscloseinformationmaynotbebasedontheaimtoprotectGovernmentsfromembarrassment

17 AdoptedbytheInter-AmericanCommissiononHumanRightsatits108thRegularSession,19October2000.Availableat:http://www.iachr.org/declaration.htm.

18 ReportoftheSpecialRapporteur,Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,UNDoc.E/CN.4/2000/63,18January2000,para.44.

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

14

or the exposure of wrongdoing; a complete list ofthe legitimate aims which may justify nondisclosureshouldbeprovidedinthelawandexceptionsshouldbenarrowlydrawnsoastoavoidincludingmaterialwhichdoesnotharmthelegitimateinterest.

The right to information is derived from the wider right tofreedom of expression under international law.19 This means thatexceptionsmustconformtothethree-parttestunderinternationallawforrestrictionsonfreedomofexpression.20First,therestrictionmustbeprovided for by law. This requirementwill be fulfilledonlywhere thelaw is accessible and “formulated with sufficient precision to enablethecitizentoregulatehisconduct.”21Second,therestrictionmustaimtoprotectalegitimateinterest.ThelistofinterestsinArticle19oftheInternational Covenant on Civil and Political Rights(ICCPR)22–namelytherightsand reputationsofothers,national security,publicorder (ordrepublic),andpublichealthandmorals–isexclusiveinthesensethatnootherinterestsmaylegitimatelybeclaimedasthebasisforrestrictiononthisright.Third,therestrictionmustbenecessarytosecureoneofthoseinterests.Theword“necessary”meansthattheremustbea“pressingsocialneed”fortherestriction.ThereasonsgivenbytheStatetojustifytherestrictionmustbe“relevantandsufficient”andtherestrictionmustbeproportionate.23

19 See, forexample,Claude Reyes and Others v. Chile, 19September2006,SeriesCNo.151, in particular paras. 88-92 (Inter-American Court of Human Rights), Társaság A Szabadságjogokért v. Hungary, 14 April 2009, Application No. 37374/05 (EuropeanCourtofHumanRights)andGeneral commentNo.34,12September2011,CCPR/C/GC/34,para.18.

20 See,Mukong v. Cameroon, 21 July1994,CommunicationNo.458/1991,para. 9.7 (UNHumanRightsCommittee).

21 The Sunday Times v. United Kingdom,26April1979,ApplicationNo.6538/74,para.49(EuropeanCourtofHumanRights).

22 UNGeneralAssemblyResolution2200A(XXI),16December1966,enteredintoforce23March1976.

23 Lingens v. Austria,8July1986,ApplicationNo.9815/82,paras.39-40(EuropeanCourtofHumanRights).

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

15

Commentators have suggested that this test translates intoanother, closely related, three-part test for exceptions to the rightto information. The Public’s Right To Know: Principles on Freedom of Information Legislation,24 publishedby the internationalhuman rightsNGOARTICLE19,setsout bestpracticestandardsonrighttoinformationlegislation.ThesePrinciplespostulate the following three-part test forexceptions:

The three-part test• theinformationmustrelatetoalegitimateaimlisted

inthelaw;• disclosuremustthreatentocausesubstantialharmto

thataim;and • theharmtotheaimmustbegreaterthanthepublic

interestinhavingtheinformation.25

This three-part this test finds support in a number of otherinternational standard-setting documents. The first part of the test isreflectedinPrincipleIV(1)ofthe2002RecommendationoftheCommitteeofMinistersof theCouncilofEurope(COERecommendation),26whichprovides a detailed and exclusive list of the possible grounds forrestrictingtherighttoinformation,asfollows:

Memberstatesmay limit therightofaccesstoofficialdocuments. Limitations should be set down preciselyin law, be necessary in a democratic society and beproportionatetotheaimofprotecting:i. nationalsecurity,defenceandinternationalrelations;ii. publicsafety;iii. theprevention, investigationandprosecutionof

criminalactivities;

24 ARTICLE19(London:1999).25 Principle4.26 RecommendationR(2002)2theCommitteeofMinisterstoMemberStatesonaccessto

officialdocuments,21February2002.

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

16

iv. privacyandotherlegitimateprivateinterests;v. commercialandothereconomicinterests,bethey

privateorpublic;vi. the equality of parties concerning court

proceedings;vii. nature;viii. inspection, control and supervision by public

authorities;ix. the economic, monetary and exchange rate

policiesofthestate;x. the confidentiality of deliberations within or

between public authorities during the internalpreparationofamatter.

Several internationalstatementsspecificallymentiontheneedforariskofharm,thesecondpartofthetest,oftenlinkedtotheideaof a public interest override, the third part. Thus, harm is implicit inthequotationfromtheUNStandardsabove.PrincipleIV(2)oftheCOERecommendationrecognisestheneedforbothharmandapublicinterestoverride,stating:

Accesstoadocumentmayberefusedifthedisclosureof the information contained in the official documentwouldorwouldbe likely toharmanyof the interestsmentionedinparagraph1,unlessthereisanoverridingpublicinterestindisclosure.

The dual ‘harm’ and ‘public interest override’ approach findsclearsupportinaJointDeclarationadoptedbytheUNSpecialRapporteuron Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative onFreedomoftheMediaandtheOASSpecialRapporteuronFreedomofExpression in2004(JointDeclaration),27whichstates:

27 Adoptedon6December2004.Availableat:http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C47F0?opendocument.

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

17

The right of access should be subject to a narrow,carefully tailored system of exceptions to protectoverridingpublicandprivateinterests,includingprivacy.Exceptions should apply only where there is a risk ofsubstantial harm to the protected interest andwherethatharm isgreater thantheoverallpublic interest inhavingaccesstotheinformation.

III.2 Rationale for the Harm and Public Interest Override Components

Therationalebehindarequirementofharmbeforeinformationmay be withheld under right to information legislation is, ultimately,basedoncommonsense.Therighttoaccessinformationisahumanrightand, if noharmwill result from thedisclosureof certain information,thenthereisnowarrantforrefusingtodiscloseit.

Putdifferently,basingexceptionsontypesofinformation,ratherthanaharmanalysis,leadstoresultswhichareinconsistentwiththerighttoinformation.Thus,thepoliceprimarilyexisttomaintainlawandorder.Butthatcannotmeanthattheinformationtheyholdisoutsidetheambitoftherighttoinformation,eventhoughlawenforcementisalegitimatetypeofexception.A lotof informationheldbythepolice istangentialto their lawenforcementoperations– forexample informationaboutpayments forcarsorpens.Other informationheldby them–suchasinformationaboutthenumberofpoliceofficers–maybemorecloselyrelatedtolawenforcement,butdisclosureofthisinformationwouldnotharmlawenforcement,soitshouldbepublished.

Thepublicinterestoverridealsoflowsfromthefactthattherighttoinformationisahumanright.Asahumanright,itisnotabsolute,butproportionalityisakeyelementoftherequirementofnecessity,thethirdpartofthetestforrestrictionsonfreedomofexpression.Proportionalitymeansthatarestrictionwillonlybe legitimate if thepublicorprivateinterestitseekstopromoteismoreweightyorsignificantthantheharm

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

18

the restrictioncauses to freedomofexpression. In the contextof therighttoinformation,thismeansthatinformationmayonlybewithheldwherethiswillpromoteaninterestwhichismoreweightythantheharmto the right to information. This is the essence of the public interestoverride.

Anotherwayoflookingatthisissueistorealisethatnomatterhow carefully a regime of exceptions is crafted, it cannotmanage tocaptureall caseswhere the largerpublic interestwouldbe servedbydisclosureoftheinformation.Inotherwords,itisnotpossibletodraftexceptionssoastotakeintoaccountalloverridingpublicinterests.Forexample,particularcircumstancesrelatingtoarequestmaymeanthattheoverallpublicinterestisservedbydisclosure.Anexamplewouldbesensitivelawenforcementinformationwhichexposedcorruptioninthepoliceforce.Althoughdisclosuremayatfirstsightappeartoweakenlawenforcement, eliminating corruption in the police forcewill, over time,actuallystrengthenit.

III.3 Decision-Making Processes

Inpractice,theharmtest,ortheconsequentialharmtest,asitisusuallyreferredtoinIndonesia,isappliedatfirstinstancebyofficials.Theinternalarrangementsforassessingtheriskofharmvaryfromcountry-to-country, and sometimes from public authority to public authority.Inmost cases,adedicatedofficial, an informationofficer (PPID in theIndonesiacontext),willreceiverequestsforinformation.Betterpracticeisfordecision-makingaboutthereleaseofinformationtobedelegatedasfaraspossibletoinformationofficersandworkinglevelofficialswhoareresponsibleformanagingtheinformationwhichisthesubjectoftherequest.

Where the information is clearly uncontroversial and theinformation officer has access to that information, he or she shouldsimplyprovideitdirectlytotherequester.Inmanycases,theinformation

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

19

officerwillnotknowwhatinformationisresponsivetoarequest(i.e.whatinformationbestanswerstherequest).Inthatcase,heorshewillhavetoforwardtherequesttotheworking levelofficialwho isresponsibleforthatareaofworkwithinthepublicauthority.Onceagain,wheretheinformation is uncontroversial, that official should simply provide theinformationtotherequester,eitherdirectlyor,morecommonly,throughtheinformationofficer.

Where there is a question as to whether the disclosure ofrequested information may potentially cause harm, or whether thepublic interest override may apply, the information officer shouldnormally consult with the working level official within the publicauthority who is responsible for managing that information. Betterpracticeisfortheworkinglevelofficial,wherenecessaryinconsultationwiththeinformationofficer,tomakeadecisionaboutthereleaseoftheinformation.

Insomecases,theworkinglevelofficialmayneedtoconsultwithmoreseniorcolleaguessoastobeabletoassessthewiderimplicationsofreleasingtheinformation,eitherintermsofharmorpublicinterestconsiderations.Thisisperfectlylegitimate.

However,insomecountries,specialprocedureshavebeenputinplacesothatpoliticallysensitiverequestsareautomaticallyreferredtohigherofficialsorsometimespoliticalbodies,suchascentraldecision-making structures within government. The main purpose of theseproceduresistomanagethereleaseoftheinformationsoastominimisewhat are perceived of as negative political repercussions, rather thanto assesswhether or not the information is sensitive from a right toinformationperspective.Often,delay isused toengage in spin tacticssoastoputthebestfaceonthereleaseoftheinformation.Thus,whereinformationexposescorruptionorincompetence,officialsmaywishtomakeanannouncementrecognisingtheproblemandclaimingthattheyaretakingmeasurestoaddress itbeforereleasingthe informationviaaninformationrequest.Itnormallylooksmuchbetterifofficialsappear

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

20

tohavediscoveredtheproblemthanifitisexposedbyoutsideparties,suchasthemedia.

Suchpractices lead to anumberof unfortunate resultswhichunderminetherighttoinformation.Theyalmostinevitablyslowdownthereleaseofinformation,evenwhereitisuncontroversialinthesensethat there isnoriskofharm. Insomecases,officialsmaybetemptedtoclaimasmanyexceptionsaspossible,inanattempttoslowdownorprevent releaseof the information.Officialsmayuse falseclaims thattheyareconsideringthepublicinterestoverridetotrytoassesshowtherequesterintendstousetheinformation(seebelowforhowthisworks).Special obstruction tactics may be used against requesters that areconsideredtobeproblematical,suchasthemediaoradvocacygroups.

Legally,itishardtocontestthesepracticesbecause,formally,theydonotrepresentabreachofthelaw(aslongastimelinesarerespected).However,theyclearlyrepresentabadfaithformofengagementbypublicauthoritieswiththerighttoinformationandtheyaretobediscouraged.

Becausetherighttoinformationisahumanright,theburdenofjustifyinganyexceptionlieswiththepublicauthority.Thismeansthatitisuptoofficialstoidentifyanyharmthatislikelytoresultfromdisclosureoftheinformation,andnotuptorequesterstoshowthatnoharmwouldresult.Atthesametime,theremaybevalue inconsultingwitheitherthe requester or third parties when assessing the risk of harm. Therequestermayhavespecialistknowledgeabouttheinformationwhichhelpsdemonstrate that itsdisclosurewouldnot causeharm.Affectedthirdpartiesshouldbegivenanopportunitytoconsenttothedisclosureoftheinformation,aswellastoputforwardreasonsastowhyitshouldnot bedisclosed.While the former should disposeof thematter (i.e.information should always be released where a third party whoseinterestsarebeingprotectedhasconsented to this), the lattershouldsimplybeafactortobetakenintoaccount(i.e.informationshouldbereleasednotwithstandingobjectionsfromathirdpartywherenoharmwouldinfactbecaused).

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

21

III.4 Assessing Harm in Practice

Regardless of who happens to be responsible for decision-making, certain steps should be taken when considering whether ornotthereleaseofinformationwillcauseharmtoaprotectedinterest.Ultimately,thisstageoftheprocessinvolvesaconsiderationofwhetheror not release of the information is likely, as amatter of reasonableassessment,tocauseharmtooneoftheprotectedinterests.

TheUnitedKingdomInformationTribunal,aspeciallyconstitutedquasi-judicial body which considers appeals from decisions of theInformationCommissioner,setoutinsomedetailtherelevantstepstobetakenwhenassessingtheriskofharmina2006case:28

28. The application of the ‘prejudice’ test should beconsideredasinvolvinganumberofsteps.

29. First, there is a need to identify the applicableinterest(s)withintherelevantexemption….

30.Second, thenatureof the ‘prejudice’beingclaimedmust be considered. An evidential burden rests withthedecisionmakertobeabletoshowthatsomecausalrelationshipexistsbetweenthepotentialdisclosureandtheprejudiceandthattheprejudiceis,asLordFalconerof Thoronton has stated, “real, actual or of substance”(Hansard HL, Vol. 162, April 20, 2000, col. 827). If thepublic authority is unable to discharge this burdensatisfactorily,relianceon‘prejudice’shouldberejected.There is therefore effectively a de minimis thresholdwhichmustbemet….

31. When considering the existence of ‘prejudice’, thepublic authority needs to consider the issue from the

28 Hogan and Oxford City Council v. Information Commissioner,EA/2005/0026and30,17October 2006.

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

22

perspectivethatthedisclosureisbeingeffectivelymadetothegeneralpublicasawhole,ratherthansimplytheindividual applicant, since any disclosure may not bemade subject to any conditions governing subsequentuse….

33.When responding to a request for information, anauthorityisrequiredtogiveconsiderationtothepossibilityofremovingexemptinformation,whiledisclosingallnon-exemptinformation….

34. A third step for the decision-maker concerns thelikelihood of occurrence of prejudice. A differentlyconstituted division of this Tribunal in John ConnorPress Associates Limited v Information Commissioner(EA/2005/0005) interpreted the phrase “likely toprejudice”asmeaningthatthechanceofprejudicebeingsufferedshouldbemorethanahypotheticalorremotepossibility; theremust havebeen a real and significantrisk. That Tribunal drew support from the decision ofMr. Justice Mundy in R (on the application of Lord) vSecretaryofStatefortheHomeOffice[2003]EWHC2073(Admin),whereacomparableapproachwastakentotheconstructionofsimilarwordsinDataProtectionAct1998.MrJusticeMunbystatedthat‘likely’:

“connotes a degree of probability where there is avery significantandweighty chanceofprejudice to theidentifiedpublicinterests.Thedegreeofriskmustbesuchthatthere‘mayverywell’beprejudicetothoseinterests,even if the risk falls shortofbeingmoreprobable thannot.”

Astheabovequotationnotes,therearethreestepstoassessingtheriskofharm.Itshouldbestressedthatateachstageofthisprocess,

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

23

theburdenisontheofficial(decision-maker)undertakingtheassessment.First,thedecision-makershouldadverttotherelevantinterestwhichisatrisk,basedononeoftheexceptionssetoutinlaw,suchasprivacy,thecommercialinterestsofathirdparty,nationalsecurityandsoon.Atthisstage,theassessmentshouldbeaspreciseaspossible.Thus,Article17(a)oftheIndonesianlawprotectslawenforcement,butitlistsanumberofspecificaspectsofthis(obstructinganinvestigation,revealingasecretinformantandsoon).Thespecificriskshouldbeidentifiedatthispointoftheassessmentofharm.

Second, the decision-makermust advert to the nature of theharm or prejudicewhich is threatened. Thiswill depend on the typeof interestbeingprotected.Thus, inrelationtoprivacy, thekey issueswillbewhethertheinformationisofatypethatisnormallyconsideredprivateandwhetherinfact,inrelationtothatindividual,theinformationisprivate(thus,anemailaddresswouldnormallybeconsideredprivate,butitwouldnotbeifithadbeenpostedontheInternet).Forclaimedlawenforcementandbusinesssecrets,amoretechnicalassessmentmaybenecessary.

Acausalrelationshipmustbeestablishedbetweenthereleaseof the information and the risk of harm. Thus, take a case where acommercialbusinessisdoingpoorlyandreleaseofcertaininformationwould indicate why it is failing. The information should normally bereleased. Simply indicating why the business is doing poorly will notnecessarilyharmthebusiness. It isonlywherethe informationwouldactuallyhelpthebusiness’competitors,orharmthebusinessdirectlyinsomeway,thatitmaybewithheld.

Anotherexamplerelatestotheexceptionfor informationthat“could reveal thenaturalwealthof Indonesia” in the Indonesian rightto information law.Onemay consider that thismightbe sensitive forany number of reasons. But before refusing to disclose information,a specificharm thatwould result from the releaseof the informationshouldbeidentified.Harmsthatmightresultfromothersources–such

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

24

as corruption in theallocationof licences toexploitnatural resourcesor the failure to take the environment into account when allocatingsuchlicences–shouldnotbeconsidered.Itmaybenotedthatneitherof these other harms are increased by the disclosure of information;indeed, ifanything,greateropennessaroundnatural resourceswouldhelpmitigatetheseharms.

To ensure that these standards are applied properly, officialsshouldbeabletoadverttoveryspecificharmsthatmayresultbeforethey refuse to disclose information. In doing so, the fact that theinformationhasalwaysbeenconsideredsecretinthepastisirrelevant.It is important to get away from past practices and prejudices whenapplyingrighttoinformationlegislation.Also,itisnotenoughtorefertointerestswhichseemtoneedprotecting.Adirectlinkbetweenreleaseoftheinformationandaspecificharmneedstobeidentified.

This stage of the process also involves an assessment of thedegreeoftheharmthatmightensure.Minorharmsshouldnotbeusedtodenyaccesstoinformation.AstheUKTribunalnoted,theharmshouldbe‘real’,‘actual’and‘ofsubstance’.Thus,aclaimbyapoliticianthatheshouldnothavetoindicatewhatrestaurantheateinusingpublicfundsbecausethiswouldrevealhis‘private’foodpreferencesshouldnotbeallowedtodefeatarequestforinformation.

Itisonlywhereharmwouldbecausedatthetimeoftherequestfor the information that disclosuremight be refused. In many cases,harms are time dependent. Thus, the sensitivity of a new weaponssystemdeclinesovertime,criminalsgraduallygettoknowaboutnewpolice investigative tactics, and most innovative business approachesalsobecomeknownovertime.

When assessing the harm, the decision-maker should alsoadverttowhetherremovingsomeofthe informationwouldavoidtheriskofharm.Indoingso,theideaistoremovetheleastpossibleamountofinformationthatwouldeffectivelyaccomplishthis.

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

25

Third, thepresumption in favourofdisclosuremeans that theriskoftheharmoccurringshouldnotbespeculativeorremote,butclear,concreteandplausible,aswellassignificant,imminentanddirect.AstheUKTribunalnoted,thereshouldbea“verysignificantandweightychanceofprejudice.”Thus,itisnotenoughifunlikelyinterveningeventswouldbe required to realise the harm. For example, in relation to businessinformation,ifonehastopostulateonpossiblebutunlikelybehaviourbyacompetitor,thentheriskisnotproximateenough.WecanassumethatsomeonemaytrytocopyCoca-colaifthespecialformulaisreleased,butthereleaseof informationabouthow it ships the formulaaroundtheworldisunlikelytobeusefulforcompetitors.

At the beginning of the process of implementing a right toinformationlaw,itwillbedifficultforofficialstomakegoodassessmentsof the risk of harm from disclosing information. This is because theydonothaveexperiencewiththis,andbecauseit isnotalwayseasytoconclude,evenafteragoodfaithassessment,whetherornotharmislikelytooccur.Asaresult,itisveryimportanttotrytoprovideassistanceandtoolstoofficialstohelpthemmaketheseassessments.Forexample,experience in other countries has established that certain categoriesof information should not be protected, such as themain provisionsin public contracts with private companies. Raising awareness aboutestablishedtrackrecordselsewherecanhelpguideofficialsinassessingtheriskofharminlocalcontexts.

III.5 Applying the Public Interest Override

Thepublicinterestoverrideisasystemwherebypublicinterestsoverride the normal operation of a harm based exception. Underinternational law,unlikeunder the Indonesian law, thepublic interestoverride only works one way, namely to override exceptions and torequireinformationtobemadepublic.Thisisbasedonthenatureoftherighttoinformationasahumanright.Asnotedabove,whereopennessis in the overall public interest, a restriction on this right cannot be

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

26

maintained.Thereversesimplydoesnotapply;thetestforrestrictionsonfreedomofexpressionisclearandonlythespecificinterestslistedinArticle19(3)oftheICCPRwarrantoverridingtheright.Theseinterestsare,orshouldbe,totheextentrequired,alreadyprotectedbyspecificexceptionsinrighttoinformationlaws.Thelistofinterestsforrestrictingthisfundamentalrightshouldnotbeextendedbyappealingtoflexiblenotionssuchasthepublicinterest.

Anumberofstepsshouldbefollowedwhenapplyingthepublicinterest override. First, the public interests which might be servedthrough disclosure of the information should be noted. Second, theimportanceofthese interestsshouldbeassessed,andcomparedwiththedegreeofharmthatmightresultfromdisclosureoftheinformation.

Oneoftheparticularchallengesinapplyingthepublicinterestoverrideistheverywiderangeofpossibleconsiderationsthatmightbeconsideredtosupportthepublicinterest.Indeed,thepublicinterestissuchabroadandvaryingconceptthatalthoughthetermisoftenusedincommonlawsystems,nocommonlawcourthaseverfeltcomfortabledefiningit.

Whileitwouldbefoolhardytoattemptherewhatnocourthasdone–namelytotrytodefinethescopeofthepublicinterest–certaintypesofinterestshavebeenrecognisedasbeingofhighpublicinterest.Asenseofwhatthesearecanbegainedbylookingatdifferentrighttoinformationlawsfromaroundtheworld.

Somerightto informationlawsdefinewhatarethekeypublicinterests.Thus,pursuanttoArticle14oftheMexicanFederalTransparencyandAccess toPublicGovernment Information Law,29 informationmayneverbeclassified“whentheinvestigationofgraveviolationsofhumanrightsor crimesagainsthumanity is at stake.”Ananalogousprovisionis found inArticle18of thePeruvianLawofTransparencyandAccess

29 Availableat:http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf.AvailableinSpanish,asamended,at:http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf.

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

27

toPublicInformation,30whichprovidesthatanyinformationrelatingtoviolationsofhumanrightsortheGenevaConventionsof1949cannotbeconsideredconfidential.Furthermore,theexceptionsmaynotbeusedtoundermineprovisionsinthePeruvianConstitution.

Other laws also provide a senseof some key public interests.InSouthAfrica,insteadofageneralpublicinterestoverride,thereisamore limited one that applieswhenever the disclosure of the recordwould reveal evidence of a substantial contravention of, or failure tocomplywith, the laworan imminentandserious risk topublic safetyor the environment (section 46).31 Section 34 of the Ugandan AccesstoInformationAct,2005,32providesforalmostexactlythesamelistofinterests. Section24of the IndianRight to InformationAct33 excludessecuritybodiesfromtheambitofthelaw.However,thisexclusiondoesnot apply to information pertaining to allegations of corruption andhumanrightsviolations.

Fromtheabovewecanidentifyanumberofkeypublicinterestswhich may override secrecy interests. The exposure of human rightsviolationsandcrimesagainsthumanityareclearlyinterestsoftheverygreatest importance,which should always, or almost always, overrideany secrecy interest. Other key interests include exposing corruptionor breaches of the law, or risks to public safety or the environment.Protectingtheconstitutionisalsoanimportantoverridingpublicinterest.

Under international law, and in accordance with the humanrights statusof the right to information, thepublic interest shouldbemandatory and the onus should lie on public authorities to considerwhetheranoverridinginterestexistswhichwouldmandatedisclosure.

30 Law No. 27.806. Available in amended form at: http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=15210.

31 PromotionofAccesstoInformationAct,No.2,2000.Availableat:http://www.gov.za/gazette/acts/2000/a2-00.pdf.

32 Availableat:http://www.freedominfo.org/documents/uganda_ati_act_2005.pdf.33 Right to Information Act, No. 22 of 2005. Available at: http://persmin.nic.in/RTI/

WelcomeRTI.htm.

Chapter III - APPLYING EXCEPTIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

28

Normally, public authorities may not ask requesters whattheir reasons are forwanting the informationwhich is the subject oftheirrequest.It is,however,alwaysopentorequesterstoprovidethisinformationiftheyfeelitmayhelpintheprocessingoftheirrequests.Thismayparticularlybethecasewherethereisaquestionastowhetherornotthepublicinterestoverrideapplies.Thus,forexample,ifanNGOneeds certain information for environmental protection purposes,letting the public authority towhich a request for this information isdirected know thismay help that public authority to understand thepublic interests involved (i.e. protection of the environment). At thesametime,puttingapublic authorityonnoticeabout thepurposeoftherequestmayleadtoresistancetograntingtherequest.Eventhoughthisisalmostbydefinitionillegitimate,itcannotalwaysberuledoutasamatterofpractice.

29

- Chapter IV -

EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

IV.1 Foreword

As discussed in Chapter II, there are two reasons why publicauthoritiesmay refuse todisclose information to thepublic.First, forprocedural reasons, such as irregularities in the making of a requestfor information. Second, based on substantive reasons, i.e. becausetheinformationfallswithinthescopeoftheregimeofexceptions.ThischapterelaboratesontheexceptionsprovidedforintheLawonPublicInformationDisclosure.

Exceptions areoneof themost important aspectsof the Lawon Public InformationDisclosure, since they define limits to the rightto information.Because refusalsofaccessare limitationsonahumanright,asguaranteedintheConstitutionandunderinternationallaw,itisimportantthattheybebasedonobjectiveandlegitimategroundssetoutintheLaw,andthattheybeassessedandappliedproperly.Asaresult,itisimportanttounderstandthephilosophythatunderliesexceptionstotherighttoinformation.

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

30

PublicInformationbelongstothePublic

TheConsiderationandGeneral Elucidation sectionof the Lawon Public Information Disclosure notes that the Law was created toguaranteethepublicrighttoinformationwhichisprotectedbyArticle28FoftheSecondAmendmenttotheConstitutionalAct1945.TheLawonPublicInformationDisclosurealsocitestheimportanceoftherighttoinformationtothemaintenanceofademocraticState,inwhichthepeopleareexpectedtoparticipateactivelyintheprocessofgovernance,whichincludesthepolicy-makingprocess, theimplementationprocessandtheprocessofsupervisionofimplementation.34

AccordingtotheLawonPublicInformationDisclosure,thebasisofdeterminingwhetherabodyissubjecttodisclosureobligationsdependsonwhetherornottheyreceivepublicfunds,suchasfromStateorLocalBudgetRevenueandExpenditureorcommunitycontributions,orfundsoriginatingfromabroad.Ifisdoes,thebodyisapublicauthorityandallof the informationheld,deliveredoraccepted ispublic information.35 However,someinformationthatismanagedbyapublicauthoritymighthavebeenprovidedbyprivateactors(whethercorporationsornaturalpersons).Forexample,testresultscanbeheldbyapublicschool,thoughtheyrelatetoindividuals.Thistypeofinformationistreatedinaspecialmanner,asdescribedinChapterV.

Basedontheseideas,theLawonPublicInformationDisclosureprovides:“PublicInformationshallbeinnatureopenandaccessibletoPublicInformationUser.”36Exceptionstothisruleshouldbeinterpretednarrowly and be based on the specific facts of each case.37 The combination of broad access with narrowly interpreted exceptions isknownas“maximumaccesslimitedexemption”.

34 Articles3(a),(b)and(c).35 Articles1(2)and(3).36Article2(1).37Article2(2).

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

31

ExceptionstotheRighttoInformationshouldbeNarrowandSpecific

Theprinciplethatinformationheldbypublicauthoritiesbelongsto the public is essential to understanding exceptions to the right toinformation. It means that exceptions must be applied only in orderto protect overriding public and private interests. The Law on PublicInformationDisclosureusestwoprinciplestoensurethatexceptionsareinterpretedinanappropriatemanner:theconsequentialharmtest38 and thepublicinteresttest.39

Theprincipleofconsequentialharm isevident inArticle17oftheLawonPublicInformationDisclosure,wherepublicauthoritiesarerequiredtoconsiderthenegativeconsequencestoprotectedintereststhatmayresultfromthedisclosureofinformation.Forexample,Article17(a)statesthatinformationisexemptfromdisclosureifitsreleasecouldobstructtheprocessoflawenforcement.40Inotherwords,itisimportantto maintain effective law enforcement, and so access to informationmaybe refusedwheredisclosureof that informationwouldharmtheeffectivenessof lawenforcement.Whereinformationisrelatedto lawenforcement, but its disclosure would not harm law enforcement, itshouldbedisclosed.

Article 19 elaborates on the way in which the consequentialharmtestshouldbeapplied,stating:

Information and Documentation ManagementOfficer ineachPublicBodyshallcarryout thetestofconsequencesasreferredtoinArticle17inmeticulous

38 Article2(4)doesnotexplicitlystatethisbut“consequence”meansthattheharmthatwillbecausedtotheprotectedinterestiftheinformationisdisclosed.

39 Ibid.40 Asidefromthetestforconsequentialharm, therearealsocategoricalexclusions.These

excludeinformationbasednotontheconsequencethatwillresultfromdisclosurebutsimplybecausetheinformationfallswithinthescopeofacategoryofinformationwhichisexempt.Anexampleofthisisforpersonalinformation,wheretheharmisimplicitanddoesnotneedtobespecificallydemonstrated.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

32

andcautiousmannerpriortodeclaringacertainPublicInformationasexemptedfrombeingaccessedbyanyPerson.

Inaddition to theconsequentialharm test, theLawonPublicInformationDisclosurealsorequirespublicauthoritiestoapplyapublicinterest test.41 Thismeansweighingwhether thepotentialharm fromdisclosureoftheinformationoutweighsthepublicinterestindisclosure.Inotherwords,theprimarydeterminantofwhetherornotinformationshouldbedisclosedtothepublicistheinterestofthepublicitself.Thisassessmentshouldtakeintoaccountboththegeneralpublicinterestinopennessandthespecificpublicinterestindisclosureoftheinformationunder request. For example, if the information deals with issues ofcorruptionorhumanrightsabuses,therewillbeaparticularlyhighpublicinterestinitsdisclosure.Inotherwords,evenifinformationwouldharmaprotectedinterest,itcanstillbewithheldonlyifthatharmisgreaterthanthepublicinterestindisclosure.

TheLawonPublic InformationDisclosurealsoestablishesthatexceptions should not be permanent. Article 20 explicitly states thatcertain exceptions are time bound, namely those relating to: (i) lawenforcement; (ii) intellectualproperty rightsorprotection fromunfairbusiness competition; (iii) defence and security of the State; (iv) thenatural wealth of Indonesia; (v) national economic security; and (vi)diplomaticrelations.Otherexceptions,suchasforpersonalinformation,arenotinherentlytimebound.

IV.2 Regulating Exceptions

Exceptionstotherighttoinformation,assetoutinArticle17oftheLawonPublicInformationDisclosure,protectthefollowinterests:

1. Lawenforcement2. Nationaleconomicsecurity

41Article2(1).

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

33

3. Intellectual property rights and against unfair businesscompetition

4. ThenaturalwealthofIndonesia5. DefenceandsecurityoftheState6. Personalinformation7. Memorandum or letters between the public authorities or

amongthepublicauthorities8. Otherinformationthatmaynotbedisclosedunderthelaw.

Toensurethattheseexceptionsarenotappliedoverlybroadly,Article18of the LawonPublic InformationDisclosureprovides someexceptionstotheseexceptions.Forexample,informationthatfallswithinthescopeoftheregimeofexceptionsmaynonethelessbedisclosedinthecourseofacriminaltrial.

IV.3 Law Enforcement

It is importanttopreventthedisclosureof informationwhoseconfidentiality is vital to law enforcement, particularly where this isnecessary toprotect the rightsofparties involved in legal cases.Asaresult, information held by law enforcement agencies in relation totheirinvestigationsshouldoftenremainsecret.Inthecontextofcertaincrimes,suchasorganisedcrimes,informationregardingwitnessesandinformantsshouldalsobewithheld,inordertoprotectthemfromtheharm that could result if their cooperationwith the lawenforcementauthoritiesweretobecomepublic.42

Article17(a)describesthisexceptionasfollows:

Public Information that if disclosed and providedto Public Information Requester could obstruct dueprocessoflaw,namelyinformationthatcould:

42 AnexampleoftheimportanceofconfidentialitycanbefoundinUNODC,Good Practices for the Protection of Witnesses in Criminal Proceedings Involving Organized Crimes,2008.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

34

1. obstructtheobservationandinvestigationprocessofacriminalact;

2. reveal the identity of informants, reporters,witnesses and/or victims having knowledge of acriminalact;

3. revealcriminalintelligencedataandplansrelatedto prevention and treatment of any forms oftransnationalcrime

4. endangerthesafetyandlivesoflawenforcementpersonnelsand/ortheirfamilies;and/or

5. endangerthesecurityofequipments,facilitiesand/orinfrastructuresoflawenforcementpersonnels.

Article 17 explicitly notes that this exception is limited to thetypesofinformationlisted.Article18(1)furtherlimitsthescopeof17(a):

The following information are excluded from thecategoryofexemptedinformation:a. verdictofcourtoflaw;b. affirmation, decision, regulation, circular letter

or other types of policies, either binding ornonbinding, internally or externally, and anyconsiderationoflawenforcementinstitutions;

c. warranttodiscontinueinvestigationorprosecution;d. annual expenditure plan of law enforcement

institutions;e. annual financial report of law enforcement

institutions;f. reportofcorruptionfundrestitutions;

Inotherwords,theinformationmentionedinArticle18(1)shallbe open and accessible. Article 18(1)(g) refers to Article 11(2),whichprovidesforopennessinrelationtoinformationthathasbeendeclaredopenthroughaprocessofinformationdisputesettlement.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

35

Otherlawsmayalsoberelevanttoopennessinthecontextoflawenforcement.Forexample,LawNo.13of2006onWitnessesandVictimsProtection43statesthatwitnessesorvictimsthatareundertheprotection of the Witness and Victim Protection Agency (LPSK) havethe right toaccess informationaboutdevelopments incases inwhichtheyare involved,aswellas the right to informationaboutwhen thedefendantsinthesecasesaregoingtobereleased.Thus,althoughtheLawonPublicInformationDisclosuretreatsallcitizensequally,theLawonVictimandWitnessProtection,whosepurposeistoprotectvictimsandwitnesses,providesaspecialrighttoinformationforthem.

IV.4 Intellectual Property Rights and Unfair Business Competition

Theprotectionofintellectualpropertyrightsandthepreventionof unfair business competition are related. In a free market system,safeguarding intellectual property rights is one aspect of ensuring ahealthybusinessenvironment.Asa result, exceptionsbasedon thesetwoideashavebeenacceptedaslegitimateinmanycountries.

Intellectual property rights generally dealwith property of anintellectualorknowledge-basednaturethathaseconomicvalueandthatshouldbeprotectedinordertoensurethattheownercanpreserveforthemselvestheeconomicbenefitsthatitbrings.Thissortofprotectionis important to encourage individuals and companies to invest timeandmoney in developing innovations, since the intellectual propertyframeworkwillenable themtoextractprofit fromthem.44The idea isthattheinnovationwhichintellectualpropertyprotectionsfosterwillbebeneficialtosocietyasawhole.

43 LawNo.13of2006ontheVictimandWitnessProtection,Articles30(2)and41.44 MichaelRisch,“TradeSecretLawandInformationDevelopmentIncentives”,inRocehlle

C Dreyfuss and Katherine J. Strandburg, eds., Law and Theory of Trade Secrecy; A Handbook of Contemporary Research (2010). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1411579.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

36

Fromalegalperspective,intellectualpropertyrightsareprotectedby:(1)aregulatoryregimeforsometypesofintellectualproperty,suchascopyrightortrademarks,thatencouragesthedisclosureoftheproperty,suchaspublishingabookordistributingalogo,byprovidingadequatelegal protection for ownership; and (2) a regulatory regime for othertypesofintellectualproperty,inparticulartradesecretsthat maintainstheirconfidentiality.Inthefirstcase,theprimarygoalofregulationisnottomaintainconfidentialitybuttopreventfurtheruseoftheintellectualproperty, although thismayneed tobemaintainedbrieflyduring theprocessofregistration,sothattheproperty–forexampleapatentorcopyrighteddocument–willnotbeavailabletothepublicuntilafteritisprotected.Inthesecondcase,theintellectualpropertyneedstobekeptconfidentialtomaintainitseconomicvalue.

Article17(b)oftheLawonPublicInformationDisclosureallowsinformation to be exempted in order to protect intellectual propertyrightsaswellasunfaircompetitionasfollows:

Public Information that if disclosed and provided toPublicInformationRequestercouldobstructprotectionof intellectual property rights and protection fromunfairbusinesscompetition;

Comparedwiththelanguageof17(a),17(b)offersbroaderroomfor interpretation.Nofurtherexplanation isgivenregardingthescopeanddefinitionofunhealthybusinesscompetition.NeitherArticle17(b)norArticle18offeranyexceptionstothisexception.Therefore,thereiswideambitfordeterminingexactlyhowthisexceptionapplies.

However, the two tests mandated by Article 2(4) are stillapplicable.Theuseoftheconsequentialharmtestisevidentasaresultof the language of 17(b) which uses the word “obstruct”, as well asthroughthelanguageofArticle19whichappliesarequirementforharmtoallArticle17exceptions.Thepublic interesttest isalsoappliedinablanketway toalldisclosureconsiderationsasa resultofArticle2(4).

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

37

Significantly,Article15ofLawNo.30of2000onTradeSecrets,whichstatesthattradesecretscanbedisclosedinordertoprotectdefenceandsecurity,healthandpublicsafety.

Inordertounderstandthisexceptiontherearetwoissueswhichneedtoberesolved.First,whatguidelinesshouldbeusedtodeterminewhether information is covered by this exception? Second, does thisexception include informationgeneratedbypublicauthorities,oronlyinformationheldbytheseauthoritiesthatwasgeneratedbyothers?

First,guidelines todeterminewhat informationshouldqualifyunderthisexceptioncanbefoundinseverallawsrelatedtointellectualpropertyrightsandunfairbusinesscompetition,including:

1. LawNo.5of1999onProhibitionofMonopolisticPracticesandUnhealthyBusinessCompetition;

2. LawNo.31of2000onIndustrialDesign;3. LawNo.32of2000onLayOutDesignofIntegratedCircuits;4. LawNo.14of2001onPatents;5. LawNo.15of2001onBrands(orTradeMarks);6. LawNo.19of2002onCopyright;and7. LawNo.30of2000onTradeSecrets.

As discussed, there are two regulatory regimes that protectinformation in the context of intellectual property rights. The first oftheseextendsprotectionthrough theregistrationprocess forpatents,copyright, and design. This involves temporarily blocking informationfrom public disclosure until it is under legal protection, which is arelativelyeasylinetodraw.However,thistypeofprotectionmayinvolveplacing constraints on the use to which information which has beendisclosedmaybeput.Thus,itwouldnotbeappropriateforarequesterwhohadbeengivenaccesstoabookwrittenbyathirdpartytoengageintheonwardsaleofthatbook.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

38

For the second regime (where protection is based on tradesecrets) theproper scopeof classification ismoredifficult to identify.Generally,atradesecretrequiresthatparticularinformation:(1)isnotbroadlyknownwithintherelevantfieldoftechnologyand/orbusiness;(2)haseconomicvalue;and(3)theownerhasmadereasonableeffortstokeepitconfidential.45Thescopeofthisprotectionispotentiallyquitewide.TheTradeSecretLawprovides:“Methodsofproduction,methodsofprocessing(preparation),methodsofselling,...orotherinformationinthefieldoftechnologyand/orbusinessthathaseconomicvalueandisnotknownbythepublic ingeneral” is includedwithinthescopeofprotectionfortradesecrets.46

Second, is the question of whether this exception includesinformationgeneratedbypublicauthorities,oronlyinformationheldbytheseauthoritiesthatwasgeneratedbyothers.

Aninitialpointhereisthatthevastmajorityofatleastthese-condcategoryofintellectualpropertyiscreatedbyprivateparties,andusuallyprovidedbytheseprivateactors(individualsorcorporations)topublicauthorities,forexamplethroughtheprocessofregisteringpatents,brandsanddesigns,orthroughthetestingprocessoftheNationalAgencyofDrugandFoodControl(BPOM).Thissortofinformationshouldreceivepermanentprotection,althoughprotectionprovided toother sortsofintellectual property – such as copyright – is, under the internationalregimesforthis,timelimited.PursuanttoArticle20oftheLawonPublicInformationDisclosure,Article17(b)isnotapermanentexception,butpermanent protection may be provided through Article 17(j), whichrefers to other laws and is categorised as a permanent exception.

Publicauthoritiescanalsogenerate intellectualpropertysincetheysometimesoperateState-ownedandregionally-ownedenterprises,which essentially function as businesseswith a concomitant need fortheprotectionoftheirintellectualproperty,includingtradesecrets.This

45 LawNo.30of2002onTradeSecrets,Articles1(1)and3.46 LawNo.30of2002onTradeSecrets, Article2.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

39

raisesthequestionofwhetherinformationcreatedbyapublicauthority,suchasaState-ownedenterprise,usingpublicfundscanbeexempt.47 Article17(b)seemstoapplythisprotectionequallyregardlessofwhetheritwasproducedbyapublicoraprivateentity,whichmeansthatpublicauthoritieshaveequalprotection for their intellectualpropertyunderboththeLawonPublicInformationDisclosureandotherrelatedlaws.

At the same time, it is important not to recognise this sortof interest for public authorities in relation to their non-commercialactivities. Otherwise, they could claim copyright protection for everydocument theyproduce,whichwouldprevent thosedocuments frombeingusedbyrequestersinmanywayswhichareperfectlylegitimate,includingcopyingthemorpostingthemonlineforotherstosee.

IV.5 National Defence and State Security

Exceptions to protect the defence and security of the Stateare sometimes referred to as State secrets.Within the national legalframework, this exception is related to Article 30 of the ConstitutionAct 1945 Second Amendment, which addresses the issue of nationaldefence.Basedonthis,somepeopleclaimthatStatesecretsincludenotonlytheoperationsoftheIndonesianNationalArmedForce(TNI)48 but alsotheoperationsoftheIndonesianNationalPolice(POLRI)insofarastheyarerelatedtonationaldefence,49asisstipulatedinArticle30(4)oftheConstitution.

47 ThisquestionwasraisedinatrialinvolvingtheUniversityofConnecticutintheUnitedStatesofAmerica.Inthatcase,theUniversityofConnecticutrefusedtodisclosealistofnamesofdonorsandsupporters.Theirargumentwasthatthiskindofinformationshouldbeconsideredatradesecretjustlikecustomerlistsareforprivatecompanies.ThelawintheStateofConnecticuthasanexclusionforcertaininformationwhichisunderthecontrolofapublicauthority,suchas forcontractsandauctions.TheConnecticutSupremeCourthasrecentlyruledinfavouroftheUniversity.See“Conn.SupremeCourtrejectsfreedomofinformationrequest,backsUConndonorlistsecrecy”,availableat:http://www.therepublic.com/view/story/129c0de9d269414eb537117340c12c15/CT--UConn-Trade-Secrets/.

48ConstitutionAct1945,SecondAmendment,Article30(3).49ConstitutionAct1945,SecondAmendment,Article30(4).

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

40

In relation to security, Article 17(c) of the Law on PublicInformationDisclosureprovidesanexceptionfor:

Public Information that, if disclosed and provided toPublic Information Requester, could endanger Statedefenseandsecurity,namelyasfollows:1. any information concerning strategy, intelligence,

operation,tacticandtechniquerelatedtooperationofstatedefenseandsecuritysystem,whichcoversthe stages of planning, implementation, andfinishing or evaluation in relation to domestic offoreignthreats.

2. any document containing strategy, intelligence,operation, technique and tactics relating to theoperation of state defense and security system,whichcoverthestagesofplanning,implementation,andfinishingorevaluation;

3. anyfigure,composition,dispositionordislocationofstrengthandability inthe implementationofstatedefenseandsecuritysystemanditsdevelopmentplan;

4. anyvisualizationanddata regardingmilitarybaseand/ormilitaryinstallationsituationandcondition;

5. any estimation data of foreign countries militaryanddefensecapacityinrelationtoallActionsand/orindicationofsuchcountriesthatmayendangerthesovereigntyoftheRepublicof Indonesiaand/ordatarelatedtomilitarycooperationwithothercountriesthathavebeenagreedintheagreementasconfidentialorveryconfidential;

6. stateencodingsystem;and/or7. stateintelligencesystem.

Fromthis,itisclearthatthescopeofwhatisincludedindefenceand security is limited. This is evident through the use of the phrase

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

41

“namelyas follows”.Thismeans theexceptioncanonlybeapplied tothese seven categories of information. It must be stressed that thisexception,likeallexceptions,issubjecttoaconsequentialharmtest,assignifiedbytheterm‘endanger’ inthefirstpartofArticle17(c).Thus,isitnotenoughforinformationtofallwithinoneofthecategories;itsdisclosuremustalsoposeanactualthreattoStatesecurity.

ThelimitationisalsodiscussedintheElucidationofArticle17(c)asfollows:50

1. defense infrastructure on sensitivity of: strategicdefense communication system, strategic defensesupport system, guidance center and militaryoperationcontroller;

2. Military operation dispersal on military operationplanning,militaryoperationcommandandcontrol,operationalcapabilitiesofdispersedmilitaryunits,tactical mission of military operation, tacticaldispersal ofmilitary operation, sensitive points ofmilitarydispersal,andcapability,sensitivity,locationandanalysisofphysicalandmoralconditionoftheenemy;

50 DuringthediscussionabouttheLaw,theexceptionfordefenceandsecuritywasamongthemosthotlydebated.Thereweretwosidestothisdebate.Onesidebelievedinthenarrowexclusionofinformationondefenseandsecurity,andarguedthat:first,defenseandsecuritydependsontheinfrastructureofdefenseandsecurity,whichthereforemayneedtobekeptconfidential;andsecond,itsconfidentialvariableisnotabouthowtheStateisorganisedbutabouttheoperationsofintelligence,tactic,strategyindefenseandsecuritysystem.Thesystemcoverstwothings,theplanningandtheimplementationofoperations.Meanwhile,thosewhowereinfavourofthebroadexclusionofinformationondefenseandsecurityargued:first,defenseandsecuritycoversallaspectsofdefenseandsecurity,thereforeallinformationrelatingtothearmedforcesshouldbetreatedconfidential.Itispossibletolearnofothercountries’defenseandsecurity,forexampleinrelationtothebudget.ThisbudgetconcernstheorganisationoftheStatethereforealltheinformationshouldbedisclosedbecausealloperationofdefenseandsecurityisfundedbypublic.Second,thedefenseandsecuritysystemisallaboutmechanism,therforeconfidentialityisnolongerneeded.ThecompletediscussiononthismaybefoundinAnotationofLawNo.14of2008onPublicInformationDisclosure,pg.172-177.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

42

3. weaponry system on operational techniquespecification of military weaponry, performanceand capability of military weaponry operationaltechnique, military weaponry system sensitivity,andarchitectureandvarietyofmilitaryweaponry.

Even though it isexempt, information thedisclosureofwhichwouldharmStatedefenceandsecurity,asdefinedinArticle17(c),cannonethelessbedisclosedthroughPresidentialassentifitisrequiredforacriminalproceeding,asstipulatedbyArticle18oftheLawonPublicInformationDisclosure.

Pursuant to Article 20, the exception to protect defence andsecurityisnotpermanent,becausedefenceandsecurityarecontextualand situational. An example of this is information about militaryoperations.TheminutesofthediscussionsaroundtheLawrevealthatthe House of Representatives initially believed that at least generalinformationaboutmilitaryoperationsshouldbesubject todisclosure.They used as examples the discussion of such operations in othercountries, such as the United States military operation in Nicaragua.Eventhearmedforces,asrepresentedbytheMinisterofDefence,madeapresentationonhowmilitaryoperationscouldbesubjecttodisclosurewithout undermining military security. However, the Governmentmaintained that informationonmilitaryoperations shouldbeexemptinordertomaintaintheeffectivenessofongoingoperations.Asaresult,it is possible to conclude that, subject to a requirementof harm, theexclusionformilitaryoperationsshould last foras longasthemilitaryoperationitself,andthatoncetheoperationisconcludedtheinformationcanbedisclosed.

SecrecytoprotectStatedefenceandsecurity isalsoregulatedby other laws, such as the Indonesian Penal Code (Kitab Undang-undang Hukum Pidana or KUHP). Article 113(1) of the Penal Coderegulates the confidentiality of information related to the defence orsecurity of Indonesiawith regards to the threat of attack by another

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

43

country,includingletters,maps,plans,picturesandotherthings.Ifsuchinformationisdeclaredconfidential,itisprotectedfromdisclosureunderArticle 113(1). This regulationdoes not undermine the LawonPublicInformationDisclosurebecausethesameissueisaddressedintheLawon Public InformationDisclosurewhich deals specificallywith secrecyissuesandthereforeprevailsundertheprincipleoflex specialis derogat legi generalis.InadditiontheLawonPublicInformationDisclosurewaspassedmorerecently,andthereforeprevailsaccordingtotheprincipleoflex priori derogat lei posteriori.Therefore,theLawonPublicInformationDisclosureshouldbeconsideredtobethefinalwordwithregardstotheexceptionfornationaldefenceandsecurity.

IV.6 Natural Resources

Anothercategorywhichisexemptfromdisclosureisinformationwhose release couldharm Indonesia’snatural resources.Article17(d)provides an exception for: “Public Information that if disclosed andprovided to Public Information Requester could reveal the naturalresourceassetsofIndonesia”.ThisexceptionisnotlimitedbyArticle18.

ThewordingofArticle17(d)statesthatanyinformationwhosedisclosurecouldrevealIndonesia’snaturalresourcesisexempt,howeverthe law does not define what are considered natural resources. Thisexception isconceptuallydifferent fromotherexceptions inasmuchasnaturalresourcesisnotsomethingwhichofitselfneedsprotection.ThisisdifferentfromtheotherinterestswhichareprotectedundertheLaw,suchasnationalsecurityorlawenforcement,whichdefinedclearpublicinterests inneedofprotection.Viewed fromanotherperspective, thenaturalresourcesexceptionfailstodefineanyharmwhichissoughttobe avoided.

In order to fully understand the law’s intendedmeaning, it isuseful to examine the relevant legislative history. From the record ofthedebate,wecanconcludethatthelegislators’mainintentionbehind

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

44

thisclausewastoprotectIndonesia’snationalsovereignty.51Initially,theHouseofRepresentativesexpresseddoubtastowhetherthisexceptionwas necessary. This is evident from two questionswhichwere posedbytheHouseofRepresentativestotheGovernment.Thefirstquestionwaswhetherinformationonnaturalresourcesreallyneededtobekeptconfidential? The House of Representatives questioned the necessityof the exception because, in the case of natural resources that havebeenrecognisedandarebeingexploitedbytheStateoraprivateactor,informationaboutthemisalreadywidelyknown,andforresourcesthathavenotyetbeenrecognisedorexploited,theStatewillnothaveanyinformationtoturnover.

The second question posed was whether there was any realharm in revealing information about Indonesia’s natural resources?AccordingtotheHouseofRepresentatives,sophisticatedforeignactorsalreadyhadaccesstotechnology,suchassatelliteimaging,whichcouldrevealasmuchinformationaswasheldbythegovernment.TheHouseofRepresentativesfeltthattheinformationonnaturalresourcesdidnotneedtobeexempt,apartfrominformationfromresearchreportsthatwereparticularlycostlytocompile.However,theGovernmentrespondedto theHouseofRepresentative’questionsbyclaiming thatownershipover natural resourceswas an issue of national sovereignty, and thatthreats to natural resources were similarly a threat to sovereignty.However,theGovernmentconcededthatbroad informationregardingnaturalresourcesshouldbemadepublic,andtheprotectionshouldonlyapplytomoredetailedassessments.

From this discussion it can be concluded that the intentionunderlyingthisexceptionistoprotectStatesovereignty.Statesovereigntyshould therefore be considered the public interest at stake here. Inthe contextof the consequentialharm test, thismeans thatdecision-makersshouldassesstheharmtoStatesovereigntyfromthereleaseofinformationrelatingtonaturalresourceswhenapplyingthisexception.

51 This is discussed inmore detail in the Annotation of LawNo. 14 of 2008 on PublicInformationDisclosure,pg.184-186.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

45

IV.7 The Health of the National Economy

Anotherexceptionistoprotectthenationaleconomy.TheideahereistoensurethateconomicpoliciesundertakenbytheGovernmentare not compromised through untimely disclosure. For example, agovernment investigation intothehealthof thebankingsectorwhosedisclosureatthewrongtimemightleadtoanationalrunonbanksmightbetemporarilywithheld.52

Specifically,Article17(e)states:

Public information that if disclosed and provided toPublic Information Requester could impose harm tonationaleconomicresiliencenamelyasfollows:1) any initialplanofsalesorpurchaseofnationalor

foreigncurrency,sharesandvitalassetsofthestate;2) anyinitialplanofexchangerateadjustments,credit

interest rates, and financial institution operationmodel.

3) any initial plan of bank credit interest rateadjustments, government loans, tax reform, tariff,orotherstate/localrevenues;

4) anyinitialplanofsalesorpurchaseoflandorproperty;5) anyinitialplanofforeigninvestment;6) anyprocess and result of supervisions concerning

banks, insurance companies, or other financialinstitutions;and/or

7) othermattersrelatedtomoneyprintingprocess.

ThisexceptionisnotlimitedbyArticle18.However,itislimitedto the seven specific categories of information listed in Article 17(e).Furthermore,itisalsosubjecttotheconsequentialharmtest,sothatitappliesonlywheredisclosureoftheinformationwouldharmthenational

52 SeecompleteelaborationonAnnotationofLawNo.14of2008onPublicInformationDisclosure,pg.190.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

46

economy.Forthemostpart,thisexceptionistimelimited,asevidencedbytherepeatedreferencesto‘initial’inArticle17(e).Forexample,theharmof17(e)(4),dealingwith landorpropertysales,seemsdesignedtopreventharmfulspeculation.Asaresult,plansforpropertysalescanbewithheld,butonlyiftheirdisclosurewouldlikelyleadtothistypeofspeculation.

This exception is in line with other regulatory instrumentssuch as theBanking Law.53 Article 33of theBanking Law states auditreportsconductedbytheBankofIndonesiaorbypublicaccountantsareconfidential.

IV.8 Foreign Relations

TheLawonPublicInformationDisclosurealsohasanexceptionfor information whose disclosure might harm foreign relations.Confidentialitycanbeimportanttoprotectthecandourofinternationaldiscussionsandnegotiations,aswellasinordertoresolveconflictsandto ensure that an environment conducive to trust and cooperation isfosteredbetweengovernments.

Article17(f)oftheLawonPublicInformationDisclosurestates:

Public Information that if disclosed and provided toPublic Information Requester could impose harm tointernationalrelations,namelyasfollows:1) any position, bargaining power and strategy that

will be and has been by the State in relation tointernationalnegotiation;

2)anyinternationaldiplomaticcorrespondence;3) any communication system and encoding system

usedincarryingoutinternationalrelations;and/or4) anyprotectionandsecurityofIndonesianstrategic

infrastructureoverseas.

53LawNo.10of1998onAmendmentofLawNo.7onBanking.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

47

ThisexceptionisalsonotlimitedbyArticle18,butthephrasingof17(f)specificallylimitsthescopeoftheexceptiontothefourpointsmentioned.Intheabsenceofotherlawsonthissubject,thesefourpointsaretheabsolutelimitsoftheinformationcoveredbythisexception.

IV.9 Personal Privacy

Privacy is fundamentally important, both on a personal levelin terms of fostering human development,54 and on a political levelin maintaining fundamental democratic rights. In order to feel free,individuals must be able to choose their level of engagement andexpression within society, and this includes privacy.55 The personalprivacyexceptionisdefinedinArticle17(g):

Publicinformationthatifdisclosedcouldrevealcontentofanypersonalauthenticcertificateandaperson’slastwishortestament.

Andalsoin17(h):

Public information that if disclosed and provided toPublic Information Requester could reveal personalsecrecy,namelyasfollows:

1)anyhistoryandconditionoffamilymembers;2) anyhistory, conditionand treatment,physical

andpsychologicalmedicationofaperson;3) anyfinancialcondition,asset,incomeandbank

accountofaperson;4) any evaluation results concerning capability,

intellectuality, and recommendation of a

54 See, for example Alan Westin, Privacy and Freedom, 1967 and Daniel J. Solove,Understanding Privacy,2008,p.79.

55 See,forexampleC.KeithBoone,“PrivacyandCommunity”9Social Theory and Practice andPaulM.Schwartz,“PrivacyandDemocracyinCyberpace”(1999)52Vanderbilt Law Review1609,p.1613,bothreferredtoinDanielJ.Solove,Understanding Privacy,2008,p.80.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

48

person’scapacity;and/or5) anynoteconcerningaperson’sformalandnon-

formaleducationactivities.

ThisexceptionislimitedbyArticle18(2):

NotincludedasexemptedinformationasreferredtoinArticle17lettergandletterh,providedthat,interalia:

a. thepartywhosesecretsbeingdisclosedgrantswrittenconsent;and/or

b. thedisclosureisinrelationtoaperson’sposi-tioninpublicoffices.

Article17(g)and17(h)offera limited listofwhat classifiesaspersonal information. Furthermore, the Law on Public InformationDisclosure accepts some degree of input into private information bythe people towhom it relates. This is demonstrated by Article 18(2),whichallowstheindividualswhoseprivacyisimpactedtoconsenttotheinformation’srelease.

However, the individuals whose privacy is impacted do nothave the final say. Ultimately, the public interest still prevails. This isclearlybehindArticle18(2)(b),which states thatpersonal informationregardingthepositionofapersoninpublicofficeshallbedisclosed.Inthecontextofthepublicinteresttest,thismeansweighingtheprivacyinterestagainsttheneedtoensurepublicconfidenceintheintegrityofelectedofficialsandtominimisecorruption.Thiscorrespondswithotherlegislationwhichalsoprotectspersonalinformationontheonehand,56 while allowing a public interest override for this protection.57 In also

56 Forexample,LawNo.29of2004onMedicalPractice,LawNo.10of1998onAmendmenttoLawNo.7of1992onBanking,andLawNo.28of2007onThirdAmendmenttoLawNo.6of1983onGeneralProvisionofTaxation.

57 For example, LawNo 29/2004 provides that patient confidentiality can be disclosedwhen:1)thedisclosureof informationiscarriedoutforthepurposeofthepatient’shealth; 2) in compliance with a law enforcement officer in the framework of lawenforcement;3) thepatientso requests;4) thedisclosure isbasedprovisionsof lawandregulation.LawNo10/1998alsoregulatespersonalinformationdisclosures:1)for

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

49

correspondswith internationalstandardsandtherules inotherareas,whichallowprivacytobeoverriddeninthepublicinterest,forexamplebyfreedomofexpression.58

IV.10 Memoranda or Letters Within or Between Public Authorities whose Nature is Confidential

In order to preserve the integrity and honesty of the policy-makingprocess,theLawonInformationDisclosurealsohasanexceptionformemoranda.Thebasicideahereistoinsurethatthoseinvolvedinforming government policy are comfortable speaking theirmind, andtofosteranenvironmentofcandour,andthefreeandfrankexchangeofideas.Itispossible,forexample,thatagovernmentemployeemightotherwisenotofferanhonestassessmentofaco-worker’sperformanceoutoffearthattheiropinionmighteventuallybemadepublic.

TheexceptionisspelledoutinArticle17(i):

memorandum or letters between public bodies orwithinpublicbodies,whichinnatureclassified,unlessdeterminedotherwisebytheverdictoftheInformationCommissionorcourtoflaw.

taxationpurposes,theHeadoftheBankofIndonesiaupontherequestoftheMinisterofFinancemayauthorisebankofficialstoretrieveacustomer’sfinancialinformation;2)forbankcreditpurposes,theHeadoftheBankof IndonesiaattherequestoftheMinister of Financemay authorize the State Receivable Affairs Committee to obtaininformationoncustomerdeposits;3)forthepurposesofjustice,theChairmanoftheBankof Indonesiamayallowpolicetoobtain informationfrombanksondepositsbysuspectsordefendantsatthebank;4)intheeventofacivilcasebetweenbankanditscustomers,thebankdirectorsmayinformthecourtaboutthefinancialsituationofaninvolvedcustomer;5)thebankdirectormayinformotherbanksofthefinancialstatusofacustomerinanexchangeofinformation.LawNo28/2007alsoallowsinformationtobedisclosedintheeventthat:1)theinformationisneededforahearinginacourtoflaw;2)theinformationisneededinthecontextofaninvestigationintoStatefinances;3)theinformationisneededforpurposesoftaxcollectionorforaninvestigationinvolvingtaxes.

58 See,forexample,Von Hannover v. Germany,24June2004,ApplicationNo.59320/00.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

50

TheElucidationofArticle17(i)furtherstates:

“classified memorandum” means memorandum orletterswithin aPublicBodyorbetweenPublicBodieswhich according to its nature shall not be providedto parties other than the public body carrying outcorrespondence activities with the respective PublicBodyandifopenedmayseriouslyharmpolicymakingprocess,namelythatmay:

1. diminish freedom, courage, and honesty insubmission of suggestions, communication, orexchangeof ideas in relation todecisionmakingprocess.

2. Impedethesuccessofthepolicyduetoprematuredisclosure.

3. obstruct the accomplishment of a negotiationprocessthatwillbeorisbeingcarriedout..

Article 18doesnot provide furtherdirectionor specific limitson this exception. At first glance, the phrasing of 17(i) seems to listcategoriesofinformationthatwillbeexcluded,namelymemorandaorletterswithin or between public authorities. There is no obvious testhere for harmful consequences. However, the Elucidation of Article2(4) states that the consequential harm test must be applied to allexceptions, and theElucidationofArticle17(i) specificallydefines theharmfulconsequencestobeavoided.ThisframeworkisconsistentwiththediscussionofthelawthattookplaceintheHouseofRepresentativeswhenitwaspassed.59

AccordingtotheElucidation,thespecificharmtobeavoidedisunderminingpolicy-makingprocesses.Theelucidationofthisexceptionalsoelaboratesthreespecificconcernsthatcouldflowfromthereleaseofinternalcorrespondenceormemoranda,aslistedabove.

59HenriSubagiyo,op.cit, pg.202-204.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

51

IV.11 Information whose Disclosure is Prohibited by Other Legislation

In addition to the exceptions it expressly recognises, the LawonPublic InformationDisclosurealso recognisesexceptionscontainedin other legislation.60 This can be seen as a system for harmonisingtheLawonPublic InformationDisclosurewithotherlaws.Onesystemfor harmonisation which is commonly used in Indonesian legislation,includingtheLawonPublicInformationDisclosure,istoincludeaclosingortransitionalprovisionsalongtheselines:

Atthetimeoftheenactmentofthisregulation/law,allprovisionsrelatingto...remainapplicableinsofarastheydonot contradict theprovisionsof this regulation/law.

TheparticularapproachtoharmonisationtakenintheLawonPublicInformationDisclosure,reflectsthedesireoftheGovernmenttopreserveexceptions to the right to information found inother laws.61

There is clearlyaneed toharmonise legislation,but thiscould justaseasilyhavebeenaccomplishedbyprovidingthatonlyexceptionswhichareconsistentwith those in theLawonPublic InformationDisclosurewouldremainineffect,more-or-lessconsistentlywiththeprovisioncitedabove.Manyrightstoinformationlawsdothisbyexplicatingoverridingsecrecyprovisions inother laws, to theextentof any inconsistencies.These laws protect all legitimate confidentiality interests directly intherighttoinformationlaw.TheLawonPublicInformationDisclosurearguablyalreadydoesprovidesuchprotection(i.e.therearearguablynootherintereststhatneedprotection).

Theproblemwith recognisingexceptions inother laws is thatmanyofthesearenotconsistentwiththemotivationbehindtheLawon

60Article17(j).61 See complete history in the Anotation of LawNo. 14 of 2008 of Public Information

Disclosure,pg.107.

Chapter IV - EXCEPTIONS IN THE LAW ON PUBLIC INFORMATION DISCLOSURE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

52

PublicInformationDisclosure,inparticularinasmuchastheywereadoptedinanerawhensecrecy,ratherthanopenness,wastheprevailingidea.

ThisismitigatedtosomeextentbythefactthattheLawonPublicInformationDisclosureremainsthemainreferencepointfordeterminingwhatinformationisexempt. It issignificant, inthisregard,thatArticle17(j), recognisingtheseotherexceptions, remainsanexceptionof theLawonPublicInformationDisclosure.Assuch,itissubjecttoboththeconsequential harm and the public interest tests, which means thatexceptionsfoundinotherlawsmustalsobesubjecttothesetests.Inthiscase,thespecificharmwilldependontheobjectivesoftheotherlaw.

53

- Chapter V -

DISCUSSION OF FIVE KEY EXCEPTIONS: INDONESIAN AND

INTERNATIONAL PRACTICE

V.1 Privacy

V.1.1. The Privacy Exception in Indonesia

As described in Chapter III, the Law on Public InformationDisclosure lists the scope of the exception for personal privacy inArticle17(g)and(h),withlimitationswheretheindividualtowhomtheinformationrelateshasgivenhisorherconsent,forinformationaboutthe position of a public official. The interpretation of this provisionwill vary depending on the sector in question. Some sectors, such aspopulation administration, health, communication and banking, havespecificlawsthatapplytothissubject.

Within the population administration sector, everyone hasthe right to personal data protection, with a concomitant right tocompensationandtherestitutionoftheirreputationintheeventthattheirpersonalinformationismisused.62LawNo.23of2006onPopulation

62LawNo.23of2006onPopulationAdministration,Article2.

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

54

Administration contains a specific list of what is considered personalinformation, namely: (a) family certificate number; (b) employmentidentity number; (c) date of birth; (d) description of physical and/or mental disabilities; (e) mother’s identification number; (f) father’sidentificationnumber; and (g) information related toother significantevents.63Thislattercovers:(1)informationaboutchildrenbornoutsidemarriage,includingtheirname,dateofbirth,birthorder,mother’snameanddateofbirthofmother;and(2)foradoptedchildren,thenamesoftheirbiologicalparents.64

Theparty responsible forprotecting thispersonal informationistheMinisterofInternalAffairs,whohasthepowertograntaccesstotheOperatorandtheExecutingAgency.65This informationisgenerallyusedby government and private institutions,who are allowed accessthroughtheOperatorandExecutingAgencyofficials.66However,theseprivatedatausersareprohibitedfrommakingpersonalinformationthattheyhaveaccessedpublicwithouttheconsentoftheOperatorandtheExecutingAgencyofficials.67

Accessmaybegainedtothispersonalinformationbyfilinganapplicationwith theMinister,Governor, Regent orMayor, and statesthe purpose and intention of person seeking access. This raises thequestion ofwhy government officials are in a position to consent tothedisclosureofthissortofpersonalinformation.NeitherLawNo.23of2006onPopulationAdministrationnoritsimplementingregulationsprovideabasisforthispower.TheFieldDataandInformationSectionof the Vital Statistics Department of Population and Civil Registry ofDKI Jakarta explained in an interview that personal information can

63LawNo.23of2006onPopulationAdministration,Article84.64 GovernmentRegulationNo.37of2007onImplementationofLawNo.23of2006 on

PopulationAdministration,Article55.65LawNo.32of2006onPopulationAdministration,Article86.66LawNo.32of2006onPopulationAdministration,Article87anditselucidation.67 GovernmentRegulationNo.37of2007ontheImplementationofLawNo.23of2006

onPopulationAdministration,Article58.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

55

beaccessedwith thepermissionof thepersonconcerned,oron theorder of a court or investigators. It is unclearwhether disclosure viathe Minister, Governor, Regent or Mayor also requires the consentof the subject of the data (i.e. as the basis for the permission) orwhethertheapplicantneedstoestablishanoverridingpublicinterestin the disclosure. In accordance with the Law on Public InformationDisclosure,thedisclosureofpersonalinformationmaybemadeifthisisintheoverallpublicinterest,whileitdoesnotrecogniseanythinglikeMinisterialpermissionforsuchadecision.

Inthehealthsector,personalinformationiscoveredbyspecialconfidentiality protections that are well known among health careprovidersandbasedonLawNo.36of2009onHealth.LawNo.29of2004onMedicalPracticealsoprotectstheconfidentialityofmedicalrecords,including theresultsofpatientexaminations, treatmentdecisionsanddiagnoses.Thisconfidentialityappliestodoctors,dentists,facilitychiefs,andotherhealthcarepersonnel.68Thisinformationcanonlybedisclosedinordertoprotectthehealthofpatients,incompliancewitharequestby law enforcement officials in the context of law enforcement, incompliancewiththepatient’sownrequestorinaccordancewithotherlegislation.69Theconfidentialityofhealth informationisalsoprotectedby the Indonesian Medical Code of Ethics, which requires everyphysician to maintain confidentiality regarding patient information,even after the patient has died.70 The obligation of confidentiality, aslistedintheMedicalCode,islegallybindingandbreachescanresultinprosecution.However,theMedicalCodealsostatesthattheobligationisnotabsolute,whichmeansthatmedicalinformationcanbedisclosedtoprotectcertainlegitimateinterests,solongasthebenefitsoutweightheharmofthedisclosure.TheHealthLawstatesthatmedicalinformationcanbedisclosed: (a) inaccordancewiththe law;(b)tocomplywithacourt order; (c) with the permission of the patient concerned; (d) in

68LawNo.29of2004onMedicalPractice,Articles18and47.69LawNo.29of2004onMedicalPractice,Article48.70IndonesianMedicalCodeofEthics,Article12.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

56

accordancewiththepublic interest;and(e)toprotecttheinterestsofthepatient.71

In the field of communications, personal information isprotected by requiring telecommunication operators to maintainconfidentiality over information transmittedor receivedby customersthrough telecommunications networks or services. However,telecommunicationoperators can record information sentor receivedbythetelecommunicationsprovidersandcandisclosethisinformationforacriminaljusticepurposeincompliancewith:(a)awrittenrequestoftheAttorneyGeneralortheChiefofPoliceoftheRepublicofIndonesia;or (b)a request fromacriminal investigator.Thus,privacy in thefieldofcommunicationsislimitedonlybytheinterestsoflawenforcement.This raises the question ofwhether communications recorded by lawenforcementcansubsequentlybedisclosedtothepublic,orshouldonlybeaccessibletothoseinvolvedinthecriminaljusticeorjudicialprocesses.Articles17(g)and(h)oftheLawonPublicInformationDisclosuredonotrecogniseconfidentialityofcommunicationsper se,althoughthiswouldapply to communications in which other private data was revealed.ThisisnotconsistentwiththepracticeinmostStates,whereprivacyisdefinedinamannerthatdoesprotectprivatecommunications.

Electronic transactions are regulated by Law No. 11 of 2008on InformationandElectronic Transactions,which restricts theuseofpersonal information through electronic media except in accordancewithrelevantlegislationorregulations.Anyviolationoftheseprovisionsgivescauseofactiontothepersonwhoseprivacyhasbeeninfringed.72

In thebanking sector, LawNo. 10of 1998onAmendment toLawNo. 7 of 1992 on Banking requires banks to protect informationoncustomersandtheirsavings.This informationcanonlybedivulgedby order of the Chairman of the Bank of Indonesia for the purposesof taxation, settling bank accounts and criminal investigations.

71LawNo.36of2009onHealth,Article57(1)and(2).72LawNo.11of2008onElectronicInformationandTransaction,Article26.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

57

Confidentialitycanalsobewaivedthroughthewrittenconsentof thecustomer.73However, Law 10 of 1998 concerning Amendment to Lawno.7of1992onlyextendsconfidentialityprotectiontodepositors,ordepositorswhoalsoborrowmoney.Inotherwords,borrowerswhoarenotalsodepositorsarenotprotected.74

Privacy regulations in Indonesia vary broadly depending onthe type of information and the sector. In the context of populationadministration, thetypesof informationthatarekeptconfidentialaremoredetailedthaninotherfields.However,therationaleforallowingtheMinister,Governor,RegentorMayortooverridethissecrecyremainsunclear, especially in relation toprivate sector use. This is in contrastto the treatment of personal information in the fields of healthcare,telecommunications, electronic commerce and banking, where thelegitimatereasons fordisclosingpersonal informationvary,butallareconnected to specific public interests, such as law enforcement andtaxation. These exceptions seem to rest on the idea of balancing thepublic interest, and they should be interpreted as such. For example,disclosures for purposes of law enforcement should only be allowedwherethepublicinterestinthedisclosureoutweighsthepotentialharmtotheindividual’sprivacy.

Article18(2)(b),whichexcludesinformationaboutthepositionofpublicofficialsfromthescopeofthepersonalinformationexception,isuniqueand this raises thequestionofwho shouldbe consideredapublicofficial.Therationaleforthisappearstobetopromoteamoretransparencyandaccountablegovernment.Article1(8)definesapublicofficialas“apersonappointedandassignedtoacertainpositionorpostinpublicbody”.Inotherwords,notallemployeesofpublicauthoritiesarepublicofficials,butonlythosewhoholdparticularpositionsortitles.

73 LawNo.10of1998onAmendmentofLawNo.7of1992onBanking,Articles41,41A,42,42Aand44A.

74 LawNo10of1998onAmendmentofLawNo.7of1992onBanking,elucidationofArticle40.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

58

In Case Concerning Fat Accounts (Police of the Republic of Indonesia vs. Indonesian Corruption Watch), the Central InformationCommission adopted an extremely broad interpretation of who is apublicofficial,interpretingthetermaccordingtoArticle25(1)oftheLawonPolice,whichstatesthateverymemberofthepoliceforceisgivenapositionthatreflectstheirrole,function,responsibilityandcapabilities,aswellasthescopeoftheirauthority.Inthedecision,theCommissiondidnotconsidertheparticularstatusofthe17membersofthepoliceinvolved,buttreatedthefactthattheywerepoliceofficersassufficient.Inotherwords,thephrase“aparticularpositionortitle”doesnotrefertoaspecificjobdefinitionbutsimplythefactofworkingtorealisethefunctions of a given public authority. This suggests a very inclusivedefinition, whereby every person within a public authority whoseposition supports the institution’s overall goal is a public official. Thewiderimplicationsofthisare,however,unclear,sincetheCommission’sreasoningwas specificallygrounded in theLawonPoliceand there isno guarantee they would approach requests for information aboutemployeesatotherpublicauthoritiesinthesameway.

V.1.2. The Privacy Exception in Other Countries

Privacyis,inmanycountries,themostwidelyappliedexceptionto information disclosure. In the United States, privacy and lawenforcement together are by far themost utilised exceptions,75whileinCanadaprivacyclaimsaloneaccountedfor36%ofaccessrefusalsin2010-2011.76

Privacy is a difficult concept to define, andmost jurisdictionsagree that it has an individual component. Ireland’s Freedom ofInformationActdefinespersonalinformationasidentifiableinformation

75 DavidBanisar,The Right to Information and Privacy: Balancing Rights and Managing Conflicts(2011:WorldBankInstitute,WashingtonDC),pg.12.

76 Office of the Information Commissioner,2010-2011:Administration of the Access To Information Act,23January2012.Availableat:http://www.oic-ci.gc.ca/eng/rep-pub-ar-ra_2010-2011_atia.aspx#_Toc295388120.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

59

thatwouldordinarily be knownonly to the individual ormembersoftheir family and friends.77Mexico’s Federal Law on Transparency andAccesstoInformationdefinespersonalinformationas:“Allinformationconcerning an individual, identified or identifiable… that could havean impacton their intimacy.”78Anevenbroaderapproach is takenbySlovenia,whose legislation allows an exception for “any data relatingto an individual, irrespective of the form in which it is expressed.”79 However,itshouldbenotedthatSlovenia’shighlyopen-endeddefinitionalsoincludesanextremelyrobustpublic interestoverride,aswellasanumber of exceptions to this exception. The Constitutional Court ofGuatemala, in a 2006 judgment, defined personal information as “allthat[information]thatallowsforapersontobeidentified,andtherebyenables the determinationof an identity that can be considered thatperson’sown.”

Although the specific formulavariesbetweenStates,personalinformation is commonly understood as identifiable information thatpertains toan individual’s specificpersonorcharacterandwhich thatpersondoesnotordinarilytreataspublicoropen.PerhapsthecleareststatementtothiseffectcomesfromtheIndianInformationCommission,which describes private information as generally falling within aparticularsetofcategories,butwhichalsoneedstotake intoaccounttheindividualconcerned:

In common parlance, the expression “personalinformation” is normally used for name, address,occupation,physicalandmentalstatus,includingmedicalstatus, as for instance, whether a person is sufferingfromdiseaselikediabetes,bloodpressure,asthma,TB,Canceretc.includingthefinancialstatusoftheperson,asforinstance,hisincomeorassetsandliabilitiesofselfandothermembersofthefamily.Theexpressionshall

77FreedomofInformationAct,No.13of1997,Article2.78Adopted11June2002,ArticleII(2).79DavidBanisar,op cit.,pg.30.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

60

alsobeusedwithrespecttoone’shobbieslikepainting,music,sportsetc.Mostofthesementionedaboveareinformation personal to one and onemay not like tosharethiswithoutsider.Inthissenseoftheterm,suchinformationmay be treated as confidential since onewouldnotliketoshareitwithanyotherperson.80

The United States Freedom of Information Act exemptsinformation that “could reasonably be expected to constitute anunwarranted invasion of personal privacy.”81 The use of the words“reasonablybeexpected”suggestsanobjectiveapproachtomeasuringwhetherornottherehasbeenanintrusionontheindividual’sprivacy.However, in interpreting this clause, theUnitedStatesSupremeCourthasadoptedanindividualisedapproachtodeterminingwhetherandtowhatextentinformationisprivateforaparticularindividual:

When disclosure of information which applies toa particular individual is sought from governmentrecords,courtsmustdeterminewhetherreleaseoftheinformation would constitute a clearly unwarrantedinvasionofthatperson’sprivacy.82

A correct application of this test involves both objective andsubjective determinations. The decision-maker should first assesswhethertheinformationasawholeisprivateinnature.Aperson’sclaimthatinformationispersonalshouldnotbeacceptedatfacevalue.AstheUSSupremeCourtpointedout,justbecauseinformationisembarrassingtoapersondoesn’tnecessarilymeanthat it ispersonal information.83 Oncethathasbeendetermined,thedecision-makergoesontoassesswhetheritwasprivatefortheparticularindividual,basedonhisorherattitudeandcharacteristics.

80 G.R. Rawal v. Director General of Income Tax (Investigation),CIC/AT/A/2007/00490.81TheFreedomofInformationAct,5U.S.C.§552,Section7(c).82 Department of State v. Washington Post Co.,456U.S.595(1982).83 Ibid.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

61

TheUnitedStatesapproachalsointroducestheideaofaharmtest, in the form of the notion of an unwarranted invasion. In otherjurisdictions,courtslookforareasonableexpectationofconfidentialityto support the claim that disclosureof the informationwould undulyharm the privacy of a person. Ireland’s Freedom of Information Actdefinespersonalinformationasincludinganyinformationthat“isheldby a public bodyon theunderstanding that itwould be treatedby itas confidential.”84 However, the reverse can also be true, wherebyinformation provided without any expectation of confidentiality willnot be treated as private.85 Furthermore, while an expectation ofconfidentialitymaysupportaconclusionthatinformationshouldnotbedisclosed,itisbynomeansdeterminative.

Several important limitations to the scope of the privacyexceptionhavebeenrecognisedinternationally.Thefactthatwhatisorisnotprivate informationmustbedeterminedaccordingto individualcircumstancesmeansthatprivacyinterestscannotattachtoinformationthatisalreadywithinthepublicdomain,orthatcanbeobtainedreadilyfromothersources.86

Oneofthemostimportantoftheexceptionstoprivacyisthat,despite their legal personality, corporations do not have privacy.87 Where the subject of the information has consented to its release,privacy interests aredeemed tohavebeenwaived and the exceptionno longer applies.88 Progressive right to information regimes includeprovisions requiring public authorities to approachdata subjectswithaviewtoobtainingtheirconsenttothereleaseoftheinformation(ornot),butevenwherenosuchmechanismexistsitisrecognisedthatnoprivacyinterestcanbemaintainedwheretheindividualconsentstothe

84FreedomofInformationAct,No.13of1997,Article2.85 SeeSouthAfrica’sPromotionofAccesstoInformationAct,Act2of2000,Article34(2)(b).86 SeeSouthAfrica’sPromotionofAccesstoInformationAct,Act2of2000,Article34(2)(c).87 Washington Post Co. v. Department of Agric.,943F.Supp31(1996),pg.37,n.6.88 India,DecisionoftheCentral InformationCommission,80/ICPB/2006-28.8.2006.See

alsoIreland’sFreedomofInformationAct,No.13of1997,Article2.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

62

disclosure. Similarly, and for fairly obvious reasons, privacy interestscannotattachtoinformationthatpertainstotherequester.

AccordingtoUnitedStatesjurisprudence,itisalsoimpropertoattachprivacy interests to thedead.89However, thisattitudecontrastswiththeapproachtakeninAustralia,wherethelawexplicitlyprotectstheprivacyrightsofthedeceased.90Thisapproachhasledtosomeunusualresults, including the recent denial of information to a documentaryfilmmaker seeking themedical recordsofherowngrandmother,whodied in1924.91Anotherapproach is found inSouthAfrica’sPromotionofAccesstoInformationAct,whichextendsprotectiontothepersonalinformationofdeceasedpersonsonlyifthepersonhasdiedwithinthepasttwentyyears.92TheAfricanUnion’sDraftModelLawforAUMemberStates on Access to Information contains a similar standard, and alsoallowsforpersonal informationtobereleasedtoadeceasedperson’sexecutorornext-of-kin.93

Another important limitation is in the application of thisprovision togovernmentofficials. There is generalagreement that,asa result of their public position, government officials have a loweredexpectationofprivacy,withthatexpectationbeingreducedevenfurtherinthecaseofseniorofficials.94Inthecaseofelectedofficials,theprivacyexceptionshouldbeappliedevenmorenarrowly.In2004,theEuropeanCourtofHumanRightsfoundthatthepublichadarighttobeinformedaboutsomeaspectsoftheprivatelivesofelectedofficials.95ThisissuewasconsideredinsomedepthbytheNewZealandChiefOmbudsman

89 McDonnell v. U.S.,4F.3d1227,1257(3dCir.1993).90FreedomofInformationAct,1982,No.3of1982,Article12(1)(a).91 McGrath and West Moreton Health Service District,Case453/05,28February2006,

(Officeof the InformationCommissioner (Queensland) InformalDecisionSummaries2005/2006).

92PromotionofAccesstoInformationAct,Act2of2000.93 DraftModelLawforAUMemberStatesonAccesstoInformation,24November2010,

Article38(2)(f).94 DavidBanisar,op cit.pg.13.SeealsoHardy v. Department of Defense,No.CV-99-523-

TUC-FRZ(D.Ariz.,27August2001).95 Von Hannover v. Germany,24June2004,ApplicationNo.59320/00.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

63

inresponsetoanaccessrequestfortheofficialdiariesofaMinister.96 Although the diary itself was an official document, the Ministerobjected to itsdisclosureon thegrounds thatmanyof the scheduledmeetings involved individuals who had not been aware that theirpersonalinformation(names,addresses,telephonenumbers)wasbeingrecorded.Ultimately,theOmbudsmanruledthattherewasnoprivacyinterestengaged for individuals thathadmetwith theMinister inhisofficial capacityandordered thedocument releasedwithonly limitedredactionstoprotectpersonswhoseinteractionswiththeMinisterhadbeenpurelysocial.

As with all exceptions, once a legitimate privacy interest isdiscoveredthenextstageoftheanalysisistoweighthepotentialforharmagainstthepublicinterestinfavourofdisclosure.Whereademonstrablepublicinterestexists,thepartyadvocatingagainstdisclosureoftenfacesanuphillbattle.TheIndianSupremeCourthasstatedunequivocally:

When there is a competition between the right toprivacyofanindividualandtherighttoinformationofthecitizens,theformerrighthastobesubordinatedtothelatterrightasitserveslargerpublicinterest.97

In a similar vein, the Indian Information Commission, inconsideringwhetherornotmandatorypropertydisclosuresmadebycivilservantsshouldbemadepublic,consideredthefactthatthedisclosureshad been made with the understanding that they would remainconfidential. However, they ultimately found that the public interestinmonitoringofficial corruptionwas sufficient tooverride theprivacyconcernandinstructedgovernmentauthoritiesthat,infuture,theyshouldadvise employees that their disclosureswould beopen to thepublic.

96 Case Notes: W47385, W47386, W47387, W47389, W47390, W47391, W47544, 14thCompendium2007,pp.101-104.

97 Peoples Union of Civil Liberties v. Union of India,13March2003.Availableat:http://indiankanoon.org/doc/467564/.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

64

Similarly, the United States Freedom of Information Act onlyallowsrefusalsbasedonpersonalprivacyiftheinvasionwouldbe“clearlyunwarranted.”98 The United States Supreme Court has interpretingthis language tomean that “there is a strong presumption in favourof disclosure.”99 The assessment is not based only on the individualrecord requested, but rather on the broader purpose of freedom ofinformation.100 TheUnited States SupremeCourt hasheld thatwheresomeevidenceofofficialmalfeasancehasalreadybeenestablished,thecasefordisclosureisfurtherstrengthened.101

TheIndianInformationCommissionhasadoptedasimilarapproach:

Thus,forexample,ifthereisadoubtabouttheintegrityofanypersonoccupyingapublicoffice,itmaybecomenecessary to know about one’s financial status andthe details of his assets and liabilities not only of thepersonhimselfbutalsoofotherclosemembersofthefamilyaswell.Similarly, if there isanallegationaboutthe appointment of a person to a public officewherethere are certain rules with regard to qualificationand experience of the person who has already beenappointed in competitionwith others, itmay becomenecessary to make inquiries about the person’squalificationandexperienceandthesethingsmaynotbekeptconfidentialassuch.102

Although the vast majority of public interest considerationsrelatetoofficialmalfeasance,itisalsopossibletofindapublicinterestinmaintainingtheintegrityofthejusticesystem.Thiswasconsideredby

98TheFreedomofInformationAct,5U.S.C.§552,Section(b)(6)99 United Association of the Journeymen and Apprentices of the Plumbing and Pipefitting

Industry, Local 598 v. Department of the Army, Corps of Engineers,841F.2d1459,1463(9thCir.1988).

100 Department of the Air Force v. Rose,425U.S.352,372(1976).101 Washington Post Co. v. HHS,690F.2d252,261-262(D.C.Cir.1982).102 G.R. Rawal v. Director General of Income Tax (Investigation),CIC/AT/A/2007/00490.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

65

NewZealand’sChiefOmbudsmaninarequestmadetotheDepartmentofWorkandIncomefortheaddressesofseveralwelfarerecipientsagainstwhom the applicant had obtained a judgment.103 The Ombudsmanrecognisedaprivacyinterestinthepersonalinformation,butfoundthatitneededtobeweighedagainst theharmthatwouldbedoneto theadministrationofjusticeaswholeiftheclaimantwasunabletoenforceajudgmenthehadbeenawarded.UltimatelytheOmbudsmandecidedtoreleasetheinformationinconfidencetocourtofficials,allowingtheorder to be served without broadly violating the privacy interest ofthewelfareclaimants. Inasimilarcaseconsideredbythe InformationCommissionforQueensland,Australia,therequestwasdeniedoutrightsince itwas found that theapplicanthadnotyetexploredalternativeavenuesforlocatingtheclaimants.104

V.2 Commercial Activities

V.2.1 The Commercial Activities Exception in Indonesia

Theexceptionforcommercialactivities,asdescribedinArticle17(b)of theLawonPublic InformationDisclosure, isdivided into twobranches:(1)protectionofintellectualpropertyrights;and(2)protectionfromunfaircompetition. Inpractice, thisexception ismostcommonlyapplied in connection with the protection of intellectual propertyrights,particularlywithregardstotenderingprocessesorgovernmentprocurementofgoodsandservices,butitisalsooftenappliedtoclaimsforconfidentialityofcontracts.

Intellectual property rights includes a diverse range of formsofprotection,suchascopyright,trademarks, industrialdesigns, layoutdesignsofintegratedcircuits,plantvarietiesandvarioustradesecrets.AccordingtointerviewswithrepresentativesoftheMinistryofForestry,MinistryofAgricultureandMinistryofPublicWorks,theseauthorities

103 CaseNotes:W42175,W42268,W43077,W42517,W42537,W42854,W43030,14thCompendium2007,pg.110-118.

104 “RC “ and Queensland Police Service,Case316/05,12January2006.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

66

refuseinformationrequeststhatarerelatedtoresearchresultsthatarein the process of being registered, though this information is usuallydisclosed once the registration process has been completed (i.e. theresultsofthestudybecomepubliclyaccessible).

In addition, the Ministry of Public Works indicated that theyreject information requests for research that is still ongoing, thoughtheyneglectedtoexplainwhethertheymadeanassessmentofspecificpotentiallosses(i.e.harm)inthesecases.Presumably,thisisbecauseaprematuredisclosurecouldcompromiseresearchers’abilitytoprotecttheirobtainedintellectualpropertyrights.

Withintherealmofintellectualpropertyrights,differenttypesof informationareprotected indifferentways. Trade secrets are keptconfidentialwhilecopyright,trademarks,patents,industrialdesignsandlayoutdesignsof integratedcircuitsaregiven legalprotectionbutnotkeptsecret.

Althoughtradesecretsaregenerallyexempt,Article15ofLawNo.30of2000allowsdisclosureundercertainconditions,namely:(1)inthe interestsofdefenceandsecurity,publichealthorpublicsafety;and(2)intheinterestsofre-engineeringtheproductorfortechnologywhichisneededexclusivelyforthefurtherdevelopmentofproductsortechnologies.

In the case of government procurement of goods or servicesfrom the private sector, among the itemsmost frequently requestedare informationaboutthesubstanceof theprocurement, theamountpaid, themethod of procurement, and the name and address of theprivateentitythatreceivedthecontract.105Article11(1)(i)ofInformationCommission Regulation No. 1 of 2010 on Public Information Services

105 This is based on requests for informationmade in 2010 byMuhammad HS to theMinistry of Trade, Finance Auditing Agency, Regional House of Representatives ofBekasi, Anti-Corruption Commission, Communication, Information and RelationAgencyofDKIJakartaandtheCentralInformationCommission.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

67

Standardsstatesthatinformationabouttheprocurementofgoodsandservicesshouldbepublishedperiodically.

Article 6(b) of Presidential Regulation No. 54 of 2010 onGovernment Procurement of Goods and Services provides forconfidentiality for documents related to the procurement of goodsand services documents which must be kept confidential to preventirregularities. However, this is difficult to interpret, giving publicauthorities wide ambit to refuse disclosure. This regulation generallyaimstomaketheprocurementofgoodsandservicesmoreefficientandcompetitive.106Inthecontextofprocurement,theprinciplesofopennessand transparency are important, as are theprinciples of competition,efficiency,equityandaccountability.107Therefore,confidentialityintheareaoftheprocurementofgoodsandservicesmustnotbeinterpretedissobroadamannerastounderminetheseprinciples,asdescribedinthePresidentialRegulation.

Once a procurement process is complete and the contracthas been awarded, information which is typically announced is thesuccessfulbiddersnameandtaxnumber,thebidprices,andtheidentityof the runner-up.108 The public authority also normally discloses itsassessment results at each stage, including the scores awarded, butwithoutanexplanationofhowthesescoresweredetermined,whichcanbeproblematic.109

Generally, procurement is an area which is plagued bycorruption,collusionandnepotism.ProfessorSumitroDjojohadikusumo

106Consideration,lettera.107 PresidentialRegulationNo.54of2010onGovernmentProcurementofGoodsand Ser-

vices,Article5.108 AnnouncementbytheMinistryofCommunication,23December2011.Availableat:

http://www.dephub.go.id/files/media/file/lelang/hubla/2012/PENGUMUMAN%20PEMENANG%20R-43.pdf.

109 AnnouncementbytheMinistryofSeaandFishery,23December2011.Availableat:http://www.kkp.go.id/public/upload/Pengumuman%20Pemenang%20WB39%20Coremap.pdf.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

68

estimates that 30-50%of government expenditureonprocurement islostasaresult.110Somecommonproblemsare:(1)closedtenders,whichare not properly distributed resulting in qualified applicants failing toparticipate in the process; (2) short tendering periods,whichmake itdifficultforthosewhohavenotrecievedadvancenoticetoparticipateintheprocess;and(3)overlystringenttenderrequirementsortechnicalspecificationsthatdisqualifymanypotentialbidders.111

As a result of these problems, it is reasonable to concludethat greater openness is needed within the procurement process,particularlyregarding:(1)determiningthewinningbid;(2)determiningthequalificationrequirementsandtechnicalspecifications;(3)assessingthewinnersindirectappointmentprocedures;and(4)determiningtheproperpriceestimation.Oncetheprocurementprocessiscomplete,noharmwillensurefromdisclosinginformationabouttheprocess,solongasinformationthereleaseofwhichwouldviolateintellectualpropertyrights or foster unfair competition is removed. This will promotetransparencyandfaircompetition,andallowthepublictomonitortheprocurementprocess.

V.2.2. The Commercial Activities Exception in Other Countries

Informationwhosedisclosurewouldharmthecommercialac-tivitiesofpublicorprivatebodiesisanexceptiontotherightofaccessthatisrecognisedineverycountry.Inordertounderstandhowthisex-ceptionshouldbeapplied,itisimportantfirsttodefinewhatconstitutesacommercialactivity.ThisissuewasconsideredbyNewZealand’sChiefOmbudsmaninresponsetoarequestfordisclosureof landvaluationsorderedby theNewZealandDefenceForce (NZDF) inpreparation foralandexchangetransaction.AlthoughtheChiefOmbudsmanaccepted

110 DR. Syamsa Ardisasmita, DEA, “Definisi Korupsi Menurut Perspektif Hukum dan E-Announcement untuk Tata Kelola Pemerintahan yang Lebih Terbuka, Transparan, dan Akuntabel”,paperonNationalSeminaronEffortstoReviseGovernmentProcurementofGoods/Services,23August2006,pg.2.

111 Ibid., pg. 12.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

69

theNZDF’s claim that thedisclosurewouldharm their financial inter-ests,theynonethelessfoundthatthe informationshouldbedisclosedsincetheproposed landexchangedidnotqualifyasacommercialac-tivity.Inadditiontoprovidingausefulstatementonthecharacterofacommercialactivity,thiscaseillustratesthedifferencebetweenhowthisexceptionisappliedtopublicauthoritiesandhowitisappliedtoprivatecompaniesorindividuals:

Ithaslongbeenheldbythecourtsthattheessenceofcommercialactivityisthebuyingorsellingofproperty,goodsorservices for thepurposesofprofit.However,theonly relevantactivity thathadbeencarriedout inthiscasewastheexchangeofland,consideredtobeofapproximatelyequalvalue,tofacilitatemilitarytraining.That isnota commercial activityby theNZDF…TherewasnothinginthewaythetransactionwasconductedwhichhadanyresemblancetoacommercialtransactionorsuggestedthattheSecretarywastrading…thetrans-action in thiscasewassimplyanexchangeof land fordefencepurposeswithinthetermsofthePublicWorksAct.112

Generallyspeaking,privatecompanieshaveconsiderablymoreleewayintermsofdefiningaparticularpracticeasacommercialactivitysince nearly all of their operations are structured with the ultimateaimofgeneratingaprofit.Publicauthorities,ontheotherhand,mustdemonstrateanexusbetweentheharmthatmayaccruefromdisclosureof information and their commercial activities, since, outside of Stateowned enterprises, the bulk of their work is not for the purpose ofgenerating profit. In evaluating a refusal made by a public authorityon commercial grounds, it may also be helpful to consider whethertheauthorityhasbeenobjectiveinitsanalysis,orwhetherofficialsare

112NewZealand,Case No. W4762.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

70

inflatingthepotentialforeconomicharm.113India’sRighttoInformationAct recognises the distinction between public and private bodies byprotectingprivatecommercialinterestsseparatelyfrompublicones.114

Agoodexampleofhowthedistinctionbetweenpublicandprivatebodiescanapplyinpracticeisthetreatmentofemployeeevaluations.TheUnitedKingdomInformationCommission115andtheIndianInformationCommission116havebothruledthatemployeeevaluationsconductedbypublicauthoritiesdonotfallunderthecommercialactivitiesexception.Hadthepetitionersinthesecasesbeenprivatecompanies,itispossiblethat the casewould have been resolved differently. These cases alsoillustratethepotential interplaythatcanexistbetweentheexceptionsforprivacyandcommercialactivities.Evaluationsofpublicemployeeswillnotbeprotectedunderthecommercialactivitiesexception,buttheexception forprivacycanapply to thepersonal informationcontainedwithin theseevaluations, suchascontact informationor identificationnumbers.Asaresult,documentssuchastheseareoftenreleasedwiththepersonaldata redacted.117 Thecommercial andprivacyexceptionscanalsointeractinotherways,asillustratedbytheIndianInformationCommission’sdecisionthatthesetwoexceptionstogetherallowedbankstoredactcustomernamesfromtheirrecordsbeforedisclosureinordertoprotecttheidentitiesoftheirclients.118

It is important tonote that the focusof thispublicvs.privatedistinction lies not in the authority towhich the application ismade,but to the institution whose commercial interests are potentiallythreatened. Thus, when considering an application made to a publicauthorityforrecordsthatwereprovidedtoitbyaprivateinstitution,and

113 Kamal Anand , People for Transparency v. Central Board of Direct Taxes (CBDT),CIC/AT/A/2007/00617(IndianCentralInformationCommission).

114 TheRighttoInformationAct2005,No.22of2005,Articles8(1)(a)and(d).115 Case Ref: FS50078603.116 Shri Arvind Kejriwal C/o Parivartan v. Department of Personnel & Training, CIC/

MA/A/2006/00204,207&208.117India,CIC/OK/A/2006/00284-26.12.2006.118218/IC(A)/2006-29.8.2006.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

71

whosedisclosurecoulddamagethecompetitivepositionofthatprivateinstitution,itistheprivatestandardwhichmustbeapplied.

Another public interest to be considered here iswhether thedisclosure could harm future attempts to gather similar information,forexamplebecauseprivateactorsbecomeconcernedaboutprovidinginformationtogovernmentduetothepotentialforitbeingmadepublic.Courts in thesecaseshaveplacedheavyemphasisonwhetherornottheinformationcameasaresultofamandatorydisclosureorwasgivenvoluntarily,sinceitisdifficulttoarguethatalackofconfidentialitywillimpedefutureinformationgatheringwheresuchdisclosuresarelegallyrequired.119

Fromthisperspective,specialconsiderationshouldbegiventotheissuessurroundinggovernmentcontractsand,inparticular,aroundhowtotreatbidstenderedbyprivateauthorities.Althoughthedisclosureofthesebidswilloftenimpactthecommercialactivitiesoftheprivatecompanythattenderedthem,theoverwhelmingneedfortransparencyintheprocessofawardinggovernmentcontractsusuallytipsthebalanceinfavourofdisclosure.TheIndianInformationCommissionrecognisedastrongpresumptioninfavourofdisclosureforanycommercialagreementconcludedbetweenagovernmentauthorityandathirdparty:

Nopartytoanagreementwithapublicauthoritycouldraiseanyobjectionforsupplyingacopyoftheagreement,exceptonthegroundsofcommercialconfidentialityandthelikewhichisspecificallyexemptedinSection8(1)(d).120

India’sDivisionBenchoftheJharkhandHighCourtadoptedanevenstrongerpositioninfavourofdisclosure:

People have a right to know the basis on which adecision has been taken. If tenders are invited by thepublic authority and on the basis tender documents,

119 Comdisco, Inc. v. GSA,864F.Supp.510(E.D.Va.1994).12077/ICPB/2006.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

72

the eligibility of a tender or a bidder is decided, thenthose tender documents cannot be kept secret, thattooafterthetenderisdecidedandworkorderisissuedonthegroundthatitwillamounttodisclosureoftradesecret or commercial confidence. If the authorities ofGovernmentrefusetodisclosethedocument,theverypurposeoftheActwillbefrustrated.121

This decision also specifically rejected the idea that tenderscouldbetreatedasconfidentialafteradecisionhadbeenmade,pointingoutthatsincethecommercialaspectsofthedealhadbeenconcludedtherecouldnotbeanyremainingcompetitiveinterestatstake.

Canada’s Information Commission approached the issuedifferently,placinganonusongovernmenttowarncompaniessubmittingbidsthattheinformationthereincouldpotentiallybecomepublic.Onceprivateactorshavereceivedsuchanotice,theInformationCommissionfoundthatanycommercial informationtheyhadsubmittedshouldbesubjecttodisclosure:

If a department feels that it is in the public interestto make public sensitive third-party information,notificationshouldbegiventothethirdpartiesbeforethecommercialorfinancial information isprovided tothegovernment. Ifthirdpartiesdonotagreewiththeproposeddisclosure they thenhave theoptionofnotsubmitting the information. However, if a third partyagreestosubmitabiddespitetheadvancenotice,thereistacitconsenttodiscloseandthedepartmentisfreetoactaccordingly.122

121 Division Bench of the Jharkhand High Court in State of Jharkhand & Anr. v. Navin Kumar Sinha & Anr.AIR2008Jharkhand19.

122 Office of the Information Commissioner, Transparent Bidding, 23 January 2012. Availableat:http://www.oic-ci.gc.ca/eng/inv-inv_not-inv-sum-som-inv-notsum_1997-1998_10.aspx.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

73

On the other hand, United States courts have ruled thatinformation about the pricing of particular itemswithin contract bidsandthedetailsofunsuccessfulsettlementnegotiationscanbewithheldwheretheirreleasewillcreateanimpedimenttosuchprocessesinthefuture,thoughthisharmmustbesignificantandfactuallydemonstrated,andmustoutweighthegeneralpublicinterestindisclosure.123

Inconsideringthecommercialactivitiesexceptionwithrespecttoprivatecompanies,anyrefusalshouldbegroundedinthelikelihoodofactualfinancialharm.Fromthisperspective,thecompetitivepositionof these companies becomes a significant consideration. Obviouslythis exception cannot be claimed where a particular institution lacksmeaningfulcompetition,orwhereinformationisalreadysharedwiththecompany’scompetitors.124UnitedStatescourts,whichhaveconsideredthisexceptionextensively, generally requireproofof competitionasathreshold test for its application.125 Theevidenceof such competitionand the potential that a company’s competitive position will beharmedshouldbespecificanddirect,since“conclusiveandgeneralisedallegations”willnotbeenoughtoestablishharm.126Ifotherprotectionsfor competition, such as a patent, are in place, this can alsomilitateagainst keeping information confidential. As with all exceptions, thepublicavailabilityofthisinformationoritsavailabilityfromothersourcesalsoprecludesthevalidityofaclaimofharmtocommercialactivities.127

Several categories of records are traditionally protected byUnitedStatescourts,includinginformationregardingacompany’sassets,profits,lossesandmarketshares,andotherdatafromwhichcompetitorsmightbeabletodetectcompetitivevulnerability.128Inthislastinstance,

123 See McDonnell Douglas Corp. v. NASA,180F.3d303(D.C.Cir.1999).124 Hughes Aircraft Co. v. Schelsinger,384F.Supp.292,297(C.D.Cal.1974).125 Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,Eds.,Litigation Under the Federal Open Government

Laws 2002 (2002: Electronic Privacy Information Center and the James MadisonProject,UnitedStates),pg.96.

126 Public Citizen Health Research Group v. FDA,704F.2d1280(D.C.Cir.1983),pg.1291.127Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,op cit.,pg.95.128 Ibid.,pg. 94-95.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

74

thesophisticationof themarketplaceshouldbeconsideredaswellasthe likelihood that others will be capable of obtaining a competitiveadvantage.UnitedStatescourtshaverecognisedthatharmcomingfrom“embarrassing” disclosure is not applicable under this heading. Thisincludesinformationthatmightupsetcustomersoremployees.129

Another relevant aspect of the commercial activity exceptionis trade secrets. Trade secrets are often exempted fromdisclosure asa resultof their competitive importance,but this exception is subjectto several limitations.Onceagain,UnitedStates jurisprudenceon theissueisparticularlywellarticulated.InRuckelhaus v. Monsanto Co.,theSupremeCourtdefineda“tradesecret”as:

Any formula, pattern, device or compilation ofinformationwhichisusedinone’sbusiness,andwhichgives him an advantage over competitorswhodo notknowitoruseit.130

Although this case did not arise as a result of a challengeunder the Freedom of Information Act, it has been cited in severalsubsequentaccesstoinformationcases.However,in1983theDistrictofColumbiaCircuitCourtrejectedtheSupremeCourt’sdefinitionasbeinginconsistentwiththelegislativeintentoftheFreedomofInformationActandlimitedtheirdefinitionof“tradesecret”to:

Asecret,commerciallyvaluableplan,formula,process,or device that is used for the making, preparing,compounding, or processing of trade commoditiesand that can be said to be the end product of eitherinnovationorsubstantialeffort.131

129 Ibid., pg. 96. See alsoPublic Citizen Health Research Group v. FDA, 704 F. 2d 1280(D.C.Cir.1983),p.1291,n.30;CAN Fin. Corp. v. Donovan,830F.2dat1154;General Electric Co. v. NRC,750F.2dat1402-3;Center to Prevent Handgun Violence v. Dep’t of Treasury,981F.Supp.20(D.D.C.1997).

130467U.S.986(1984).131 Public Citizen Health Research Group v. FDA,704F.2d1280(D.C.Cir.1983),p.1288.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

75

TheDistrictofColumbiaCourt’sapproachhasalsobeenadoptedinsubsequentFreedomofInformationActcases,meaningthatthesetwo

standardscoexistwithinUnitedStatesjurisprudence.Thetwostandardsare significantly different, since the Supreme Court’s test could applytoany information thatmightprovideacompetitiveadvantage,whilethe District of Columbia Court’s approach only includes informationthat isdirectly involvedintheproductionprocess.However,thereisacommonthreadinthesetwodefinitions,whichisthattheinformationmustbecommerciallyvaluable,usedinone’sbusiness,andmaintainedinsecrecy.132UnitedStatesjurisprudencehasalsospecificallyexcludedthe possibility that information generated by the government can beconsideredtobeatradesecret.133

V.3 Law Enforcement

V.3.1. The Law Enforcement Exception in Indonesia

The Law on Public Information Disclosure defines the lawenforcement exception in some detail, as noted above. In additionto this,other laws that clarify the scopeof thisexception include theCriminalProcedureCode(KUHAP),LawNo.5of1999onProhibitionofMonopolisticPracticeandUnfairBusinessCompetition,LawNo.13of2006onProtectionofWitnessesandVictimsandLawNo.25of2003onMoneyLaundering.

In these laws, the exception is mostly aimed at protectingthe identity of witnesses and victims.134 This is important becausethetestimonyof theseparties isoftenkeyto thesuccessofa judicialproceeding.Thereisageneral lawenforcementinterestincreatingan

132Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,Eds.,op cit.,pg.86-87.133 Grumman Aircraft Engineering Corp v. Renegotiation Board,425F.2d578,582(D.C.

Cir.1970).134 SeeLawNo.5of1999Article38,LawNo.13of2006Article41,LawNo.25of2003

Articles10A(2),39and41.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

76

environment where witnesses and victims feel safe enough to comeforward,whichcanonlybeaccomplishediftheiridentitiesareadequatelyprotected.135 In extreme cases, this can even include providing thewitnesseswithanewidentity.136Formoneylaunderingcases,thereisaneedtoprotectnotonlythecomplainant’sidentity,butalsodocumentsdetailingsuspiciousfinancialtransactionthathavebeenpreparedfortheIndonesianFinancialTransactionReportsandAnalysisCentre(PPATK).

Many of the exceptions in the Criminal Procedure Codeare related to the judicial process, rather than law enforcement.137 Internalregulationsofthepolice,SupremeCourtandAttorneyGeneralalso contain exceptions that deal with law enforcement, since lawenforcementobjectivesarecentraltotheworkoftheseauthorities.

TheRegulationsoftheChiefofPoliceoftheRepublicofIndonesiaNo.16of2010ontheProcedureforPublicInformationServicesintheEnvironmentoftheRepublicof IndonesiaPolice(RegulationNo.16of2010) elaborates on the scope of the law enforcement exception inArticle6,whichstipulatesthatinformationisexemptifitmight:

a. Obstructtheinquiryintoorinvestigationofacrime;b. Reveal information about the identity of a reporting party,

witness,orvictimofthecrime;c. Reveal criminal intelligence data and plans relating to the

preventionandhandlingofallformsoftransnationalcrime;d. Endangerthesafetyandlivesoflawenforcementofficersorhis

family;ande. Endangerthesecurityofequipment,facilities,orlawenforcement

infrastructure.

ThesecategoriesarefurtherelaboratedinArticles7-11,whichstatethatexemptedinformationincludes:(a)reportsofcriminaloffences,

135SeeConsiderationPartandGeneralElucidationofLawNo.13of2006.136LawNo.13of2006,Article5(1)(i)137CriminalProcedureCode,Articles182(6)and(7).

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

77

both from the public and from police officers; (b) information thatidentifieswitnesses,evidence,orsuspects;(c)themodusoperandiofacriminalaction;(d)themotiveofacriminalact;(e)criminalnetworks;(f)copiesofinvestigationreportsdescribingsuspects;(g)contentsofcasefiles;and(h)tacticalandtechnicalinquiriesandinvestigation.

Inrelationtothemodusoperandiandmotiveofcriminalacts,thepolicearguethat, ifdisclosed,this informationcouldassistpeopleincommittingcrimes.138However,this informationdoesnotappeartofallwithinthescopeofthelawenforcementexception,andinformationaboutcrimesshouldnothavean impacton the investigationprocess.Furthermore, this information is regularlydisclosed inothercountriesandthereisnoevidencethiscontributestocrime.Inaddition,thereisanargumenttobemadethatdisclosinginformationabouthowcrimesarecommittedwillassistintheprocessoflawenforcementbyincreasingpublicawarenessofcriminality.

In relation to copies of the investigation report (Berita Acara Pemeriksaan),thepoliceclaimedthattheCriminalProcedureCodeonlyallowsinvestigationreportstobedisclosedtothesuspectandhisorherlawyer.139Theyfurtherjustifiedthisexceptiononthebasisthatifthirdpartieswereabletoaccesstheinformation,theycoulduseittodiscreditthepeoplementionedintheinvestigationreport,andperhapstherebyinfluencethecontentoftheinvestigationreportandthecourtdecision.140 However,theCriminalProcedureCodedoesnotstatethatinvestigationreports are confidential. Article 72 of the Criminal Procedure Codestates:“At therequestof thesuspectorhis legalattorney, theofficialconcernedwillprovide the investigationreportandalongwithacopyfor the purpose of his defence.” Thus, investigation reports must bedisclosedtothesuspectandhisorherlawyer,butthereisnoprohibitionondisclosingthesereportstootherparties.Incaseswherethereportcontainssensitiveinformationwhosedisclosurewouldharmaprotected

138AccordingtointerviewwithPolice,1November2011.139 Ibid.140 Ibid.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

78

interest, it isalwayspossibletoexciseorredactthisbeforepublishingtherestofthereport.

Another exception related to investigation report ismade forin Attorney General Regulation No: PER-032/A/JA/08/2010 on PublicInformation Service in the AttorneyGeneral Office of the Republic ofIndonesia(RegulationofAttorneyGeneralNo32of2010)alsoelaboratesonthelawenforcementexception,inthiscaseforpurposesofprotectingthe work of the prosecutor. This exception covers: (a) investigationreportspriortobeingreadinanopentrial;(b)indictmentspriortobeingreadinanopentrial;(c)lettersofchargepriortobeingreadinanopentrial;(d)medicalrecordsofthedetainee;(e)informationaboutevidenceandhowit isstored; (f) theplace,timeandattendingpersonal foranexecutionaswellastheidentityoftheexecutioner;and(g)theprocessandquantumofsettlementforcivildisputessettledoutsideofcourtatthe requestof theparties.141 In addition,AttorneyGeneralRegulationNo.032of2010containsanexception for information identifying: (a)decency offences or domestic violence; (b) offences perpetrated bychildren;(c)anoffencewhosedetailsmustbekeptsecretunderthelawonprotectionofwitnessesandvictims;and(d)offenceswherethetrialisclosedtothepublic.

According to Attorney General Regulation No. 032 of 2010,investigation reports, indictments and letters of charge are thereforenotconfidentialdocuments if theyhavebeenread inanopen trial. Iftheyhavebeenreadoutaspartofaclosedtrial,forexampleonethatinvolvesdomesticviolence,identifyinginformationmustbeblackedoutpriortodisclosureoftherestofthedocument.

TheSupremeCourt’sKMASK1-144GuidelinesonInformationServicesinCourt(SKKMA1-144)alsoelaboratesonthelawenforcementexception. The Attachment I of SK KMA 1-144(II.D) provides that allinformationthatisnotcoveredbytheexceptionssetoutinclausesII.A,II.B,andII.Cshallbepublic.Theseexceptionsaremostlylimitedtothose

141RegulationofAttorneyGeneralNo.032of2010,Article16(1).

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

79

recognised in Article 17 of the Law on Public Information Disclosure.SK KMA 1-144 also exempts information relating to the process ofdeliberationofjudges,includingadvisblaad,142whichisalsorecognisedinArticles182(6)and(7)oftheCriminalProcedureCode.

Analysing Article 17(a) of the Law on Public InformationDisclosure in the context of Attorney General Regulation No. 032 of2010, the exception for law enforcement processes can basically bedividedintoinformationrelatingtoanongoinglawenforcementprocessandpersonal informationwhichmustbekept confidential inorder toavoididentifyingsensitiveorvulnerablepersons.

The exception for ongoing processes includes informationsuchas investigationrecords, indictmentsand lettersofcharge,whichbecomeaccessibleoncetheyhavebeenreadinopencourt.InthecaseofICW v. Mabes Polri,whichinvolvedtheaccountsof17membersofthepolice,alongwiththeamountofmoneycontainedtherein,oneofthereasonsfortherefusalwasthattherequestedinformationwasrelatedtoanongoinginquiryandinvestigation.143Initsdecision,theInformationCommissionstatedthatalthoughtheinquiryandinvestigationhadnotbeencompleted,thepartiesbeinginvestigatedwereawareoftheinquiryandinvestigation,144whichremovedthejustificationforanexceptiononthosegrounds.

V.3.2. The Law Enforcement Exception in Other Countries

Public information may legitimately be withheld where itsdisclosure would be prejudicial to the process of law enforcement.Althoughthebulkofthisexceptionisgearedtowardscriminaljusticeandtherighttoafairtrial,theNewZealandCourtofAppealhasfoundthatitshouldalsobeunderstoodtoincludethegeneralmaintenanceofthe

142 Advisblaadisadocumentcontainingthelegalopinionofajudgethatwillbediscussedbyallofthejudgesinameetingtocometoadecisiononacase.

143SeeCentralInformationCommission,ICW v. Mabes Polri,[3.2.4.].144SeeIbid., [4.39].

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

80

ruleoflaw.145Asaresult,thelawenforcementexceptionextendsbeyondthecriminaljusticesystemandcanincludeadministrativeinvestigationsand other quasi-judicial proceedings. Examining the scope of the lawenforcement exception, the Indian Central Information Commissiondecidedthatit,

…would include inquiries/search/scrutinywhichwouldbeeitherdepartmentalorcriminalandthereforewhenadepartmentalinquiryison,theinformationsoughtinrelationtosuchaninquirycanbedenied...146

Thus the law enforcement exception should properly beunderstoodasprotectingtheruleoflawandtheadministrationofjusticeas a whole. Denials of information can also be justified by referenceto theneed toensure theefficacyofaparticular lawenforcementorregulatoryscheme,suchastherefusaltodisclosealistoffoodpremisesunder surveillance for hygiene infractions, if such a disclosure wouldunderminetheState’sinspectionprocess.147

Withinthecontextofadministrativeinvestigations,itisinterestingto note that the law enforcement exception can serve a protectivefunctioninordertoensurethatindividualsarenotimproperlyimpugnedthroughthereleaseofpreliminaryinvestigativedata.TheIndianCentralInformation Commission considered a hypothetical situation whereearlyresultsofaninvestigationsuggestedthataparticularofficerwascorrupt,butthefinalinvestigationexoneratedhimofwrongdoing.TheCommissionreasonedthatthepotentialharmofthedisclosureofresultsbeforetheinvestigationwascompletedcouldjustifyarefusalunderthelawenforcementexception:

Inexempting fromdisclosurematterspertaining toanon-going investigation (Section 8(1)(h)), the RTI Actbesidesotherreasons,alsocaterstothepossibleimpact

145 Commissioner of Police v. Ombudsman[1988]1NZLR385(CA).146 Shri D.L.Chandhok v. Central Wharehousing Corporation(AppealNo.121/ICPP/2006).147NewZealand,Case Nos W43718 and W43745.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

81

of the disclosure of such information on the publicservants’moraleandtheirself-esteem.148

Inevaluatingwhetherrequestedinformationfallswiththescopeoftheexceptiontoprotectlawenforcement,somejurisdictionsfinditusefultoconsiderthecircumstancesunderwhichithasbeengathered.IntheUnitedStates,thisexceptionmayonlybeclaimedforinformationwhichwascompiledforlawenforcementpurposes.However,theUnitedStatesSupremeCourthasheldthatthelawenforcementexceptioncancontinue to apply when that information is reproduced for non-lawenforcementpurposes:

InformationcontainedinrecordsoriginallycompiledforlawenforcementpurposesdoesnotloseitsExemption7exemptionwheresuch information is reproducedorsummarized in a new document prepared for otherthanlawenforcementpurposes,butcontinuestomeetExemption7’sthresholdrequirementofbeingcompiledforlawenforcementpurposes.149

By contrast, courts in New Zealand have found that thisexceptionappliestodocumentswhichhavenotbeenpreparedbyorfortheinvestigators,andtodocumentspre-datingthecommencementofanyinvestigation.150

Although the purpose for which information was compiledis relevant, this does not mean that all information compiled for alaw enforcement purpose is exempt. Like all exceptions, a refusal todisclose connected to law enforcement requires proof of tangibleharm. For example, themere fact that the information relates to anongoinginvestigationorwascollectedduringtheprocessofanongoinginvestigationisnotenough:

148 CIC/AT/A/2006/00039-1.6.2006.149 FBI v. Abrabson,456U.S.615(1982).150 Manly v. Minister of Premier and Cabinet (1995),14WAR550.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

82

UnderSection8,exemptionfromreleasinginformationisgrantedifitwouldimpedetheprocessofinvestigationortheprosecutionoftheoffenders.Itisapparentthatthemereexistenceof an investigationprocess cannotbeagroundforrefusaloftheinformation;theauthoritywithholdinginformationmustshowsatisfactoryreasonsastowhythereleaseofsuchinformationwouldhamperthe investigationprocess.Suchreasonsshouldbeger-mane,andtheopinionoftheprocessbeinghamperedshouldbereasonableandbasedonsomematerial.Sansthisconsideration,Section8(1)(h)andothersuchprovi-sionswouldbecomethehavenfordodgingdemandsforinformation.151

It isbroadlyrecognisedthatnoriskofharmispresentincaseswheretheprosecutionhasbeencompleted,152orwheretheprosecutionhas been indefinitely suspended.153 The Indian Central InformationCommissionhasdefinedthepointwherethisexceptionceasestoapplyasthemomentwhenthechargesheethasbeenserved.154However,inthecaseofadministrativeinvestigations,theissueisnotalwayssoclearcut:

While in criminal law, an investigation can be said tobe completed with the filing of charge sheet in theappropriatecourtbyaninvestigatingagency,incasesofvigilancerelated inquiries,misconductanddisciplinarymatters, the investigation can be said to be over onlywhenthecompetentauthoritymakesadeterminationabout the culpability or otherwise of the person orpersons investigated against. In that sense, the word‘investigation’ used in Section 8(1)(h) should beconstruedratherbroadlyandshouldincludeallinquiries,

151 Bhagat Singh v. Chief Information Commissioner and Ors.[WP(C)No.3114/2007].152India,298/IC(A)/2006-21.9.2006(CentralInformationCommission).153NewZealand,Case No. W41711.154CIC/MA/C/2005/2006.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

83

verification of records, assessments and so on whichmaybeorderedinspecificcases.Inallsuchmatters,theinquiry or investigation should be taken as completedonlyafterthecompetentauthoritymakesaprimafaciedeterminationabout thepresenceor absenceof guiltonreceiptofthe investigation/inquiryreport fromtheinvestigation/inquiryofficer.155

Manycountriesaddressthequestionofwhatconstitutesharmthroughtheuseofaninclusivelistofidentifiableharms.IntheUnitedStates,thisincludesinterferingwithenforcementproceedings,deprivingapersonoftherighttoafairtrial(generallywheredisclosurewouldgiveonepartyinanadversarialproceedinganunfairadvantage),disclosingthe identity of a confidential source, disclosing law enforcement orinvestigativetechniquesinsuchaswayastoriskcircumventionofthelaw(thisdoesnotincludeanythingwhichisalreadypopularlyknownorwhichhasbeendescribedinthemediainanyway),orendangeringthelifeorphysicalsafetyofanyindividual.156

One relevant form of harm relating to this exception is the

potential to facilitate breaches of the law. The New Zealand ChiefOmbudsman partially upheld a decision by the Ministry of Fisheriestorefusetodiscloseaschedulethatlistedtheirpolicyoninvestigatingbreachesofvariousaspectsoffisherieslaw.TheOmbudsmanreasonedthat,giventhefinancialincentivethatgenerallyaccompaniedbreachesofthislegislativeregime,knowledgeofwhichareastheMinistryintendedtofocusitsresourcesonenforcingwouldlikelyfacilitatefurtherbreachesoftherules.However,inrecognitionoftheprincipleofseverability,theOmbudsmaninthatcasenonethelessorderedtheMinistrytodisclosureany aspects of the schedule that would not facilitate violations ofthe regulatory regime.157 In a similar decision, theNewZealandChief

155 Shri Gobind Jha v. Army Hqrs(CIC/80/2006/00039dated1June2006).156 Hammitt,H.,Sobel,D.,Zaid,M.,Eds.,op cit.,pp.172-191.157 NewZealand,Case No. W44118.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

84

OmbudsmanupheldtheDepartmentofCorrections’refusaltodisclosedetailsoftheprisonsecuritysystemtoaninmate.158

This exception can be legitimately applied to protect theidentity of police informants.159 The New Zealand Chief Ombudsmanhasextendedthisprotectiontobothcivilandcriminalcomplainants.160 However,aswithotherexceptionstotherightofaccess,thisexceptioncannotbeappliedwheretheinformationisalreadyinthepublicdomain,orwhereitisalreadyknowntotherelevantindividuals.AHighCourtinNewZealandorderedthereleaseofastatementthatdisclosedthenameof an informant because the defendant against whom the informanthad given information already knew their identity.161 Cases involvinginformants also illustrate the potential nexus between this exceptionandtheexceptionprotectingprivacy,asdoesthedecisionbytheNewZealand Chief Ombudsman to uphold a refusal to disclose the policefirearmsregisterwhichwouldshowwhen,towhom,andwhyfirearmshadbeenissued.162

As with all exceptions to the right of access, refusals basedon harm to law enforcement should be subject to a public interestoverride. A public interest consideration of particular relevance tothis exception are requests for information relating to human rightsviolations.Somecountries, suchasUruguay163 and Peru164, specificallyprovidethatinformationrelatedtohumanrightsabusesmayneverbetreated as confidential. Colombia’s right to information law containsnosuchoverride,butthePlenaryChamberoftheConstitutionalCourt

158NewZealand,Case No W47885.159India,CICAT/A/2006/00071(CentralInformationCommission).160 Case No 210 (1984)6CCNO115andCase No 1622 (1987-88)9CCNO104.161 Chignell v. Police (HighCourt,AucklandT102/89,19June1989.162NewZealand,Case No 1281 (1987-88)9CCNO108.163 LawNo.18.381ontheRighttoAccessPublicInformation(RTILaw),17October2008,

Article12.164 LawofTransparencyandAccess toPublic Information,Article15. LawNo.27.806.

Available in amended form at: http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=15210.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

85

nonethelessfoundthatthiswasinherentininternationalhumanrightslawandhumanitarianlaw:

… the latest trends in international human rights lawand international humanitarian law closely link thefundamentalrightofaccesstopublicdocumentstotherightsofvictimsofcrimesagainsthumanity,genocide,andwarcrimes,withrespecttojustice,reparations,andespeciallytoknowthetruth.165

In 2010, the Colombian Constitutional Court reaffirmed thisposition and ordered the National Police to turn over personnelinformation detailingwhich officers had been on duty in a particularregion at the time when a traveller there had been kidnapped andmurdered. The Court expressed the belief that the right to accessinformationwas “an essential tool for the satisfaction of the right ofvictimsofarbitraryactsandhumanrightsviolations,andtoguaranteesociety’srighttohistoricalmemory.”166

V.4 Deliberative Information

V.4.1. The Deliberative Information Exception in Indonesia

Article17(i)oftheLawonPublicInformationDisclosurecreatesanarrowexceptionformemorandaorcorrespondencebetweenorwithinpublicauthorities.However,theElucidationofArticle17(i)expandstheexceptionto includenotonlymemorandaandcorrespondencebutalldocumentswhosedisclosurewouldbeseriouslydetrimentaltothepolicymakingprocess.Thephrase“seriouslydetrimentaltothepolicymakingprocess” is important, since it alters the scope of the exception, and

165 Plenary Chamber of the Constitutional Court of Colombia. Judgment C-872/03.Case D-4537. Bogotá, Colombia, 30 September 2003. Available at: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-872-03.htm.

166 Constitutional Court of Colombia. Judgment T-511/10. Case T-2.395.898. Bogotá,Colombia, 18 June 2010. Available at: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/t%2D511%2D10.htm.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

86

placesgreaterdiscretioninthehandsoftheInformationCommissionerandcourtstoexcludeinformationfromdisclosure.

This exception is also addressed in Law No. 43 of 2009 onArchives (ArchiveLaw).Like theLawonPublic InformationDisclosure,the Archive Law also does not indicatewhat types of documents areexcluded. Thebroadpotentialscopeoftheseexceptionshasleddifferentpublicauthoritiestointerpretthemindifferentways.

FromareviewoftheRegulationoftheChairmanoftheHouseofRepresentativesNo.1of2010,itcanbeconcludedthatthisbodydividesexceptions for internal information into two categories, substantialexceptions and procedural exceptions. Substantial exceptions aregrounded in the substance of the matter under discussion, whileprocedural exceptions focus on the confidentiality of the processitself.TheinternalregulationsoftheHouseofRepresentativesadoptadifferent approach,whereby theexception is limited to: 1) recordsofmeetingsoftheHouseofRepresentativeswhichareclosedtothepublic;2)lettersrecommendingaparticularappointment;167and3)documentswhichwereprovidedbyathirdpartyinconfidence.168

However,neithertheHouseofRepresentativesnorotherpublicauthoritieshavesufficientlyclarifiedor limited theway thisexceptionshouldbeapplied.Someregulatorydocuments,suchaswiththeinternalregulationsoftheAttorneyGeneral’sOffice,theMinistryofForestry,andtheMinistryof JusticeandHumanRights,simplyadoptwholesaletheformulationasfoundintheLawonPublicInformationDisclosure.Asaresult,itisimportanttoclarifywhatistheproperscopeofthisexception.

TheElucidationofArticle17(i)oftheLawonPublicInformationDisclosureidentifiesthreespecifictypesofharmthataresoughttobeavoided,namely:

167Forexamplearecommendationforanambassadorialappointment.168 SeeRegulationoftheChairmanofHouseofRepresentativesNo.1of2010Articles

11(1)and(3),alongwithAttachmentIVoftheListofExcludedPublicInformation.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

87

1. diminish freedom, courage, and honesty in submissions ofsuggestions,communication,orexchangeinrelationtodecision-makingprocess;

2. Impedethesuccessofapolicyduetoprematuredisclosure;3. obstructtheaccomplishmentofanegotiationprocessthatwill

beorisbeingcarriedout.

The Minister of Agriculture Regulation No. 32/Permentan/OT.140/5/2011 onManagement and Service of Public Information intheMinistryofAgricultureusestheexactsameformulationastheLawon Public Information Disclosure. Interviews with representatives oftheMinistryprovidesomeclarificationastohowtheyinterpretthisinpractice.Inparticular,theydefinetheletterswhichbynatureshouldbekeptconfidentialaslettersregardingpersonnelandstaffingneedssuchasreviewsandanalysesofthepotentialandweaknessesofanemployee,List ofAssessment ofWorks Implementation (DP3),169 case records ofanemployee,anddocumentsrelatingtoemploymentcodeofconducthearings.

Analysing thesecategories, itappears that theyfit thecriterialistedinArticle17(i),butonlyifthespecificdocumentsarealsolikelytonegativelyimpactthepolicyordecision-makingprocess.However,someof the information that is included within this list, namely employeeevaluations, would more appropriately be classed under the privacyexception.

TheMinistryofAgriculturealsoexcludesmemorandumonthedistributionofbenefits,onthebasisthatthesearepartofanongoingprocess,ofwhichtheendresultmaydifferfromtheoriginaldocuments.Forexample,iftheplanistoprovide100tractorstoagivenregion,butinfactonly10tractorsaregiven,thismightcauseabacklashfromthe

169 List of Assessment of ImplementationWorks (DP3) is an assessment given by theseniorofacivilservantthatreviewstheobjectivesandrelevantworkdonebythecivilservantwithinthelastyear.Theassessmentincludesloyalty,workachievements,responsibility,obedience,honesty,cooperation,initiativeandleadership.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

88

community. However, theMinistry of Agriculture also stated that thedistributionofbenefitsisoftenpoliticallychargedorbasedonpoliticalreasons,andkeptconfidentialforthisreason.

The Ministry of Agriculture also interprets Article 17(i) toinclude information related to the drafting of legislation, includingsupporting documents, such as draft academic papers, and earlylegislative drafts. However, these exceptions are temporary, and theMinistryofAgriculturehasapolicyofreleasingthesedocumentsoncethedraftlegislationisreadyforpublicconsultation.Thestatedreasonforthispracticeistoensurethattheseearlyversionsarenotusedbylawenforcementagenciestoscareorblackmailpartieswhomthelawmaynegativelyimpact.

AnotablecaseinvolvingthisexceptionisDirectorate General of Oil and Gas Ministry of Energy and Mineral Resources v. Aci Kosepa and Hasan Basri Kokop.170Thedocumentsunderconsiderationinthisdisputewere supporting data regarding a regent’s letter and its attachments(proposal) relating to adisbursementof Rp. 6,000,000,000 (six billionrupiah)fortheuseofcustomarylandrights.TheMinistryofEnergyandMineral Resources claimed that the document was exempt becauseit was produced by a third party, namely the Government (Regency)ofBintuni,and therefore it couldonlybedisclosedby them,andalsobecausetheletterissuingthefundscouldstillpotentiallybeauditedandwasthereforepartofanongoinginter-agencyprocess.ThecaseinvolveddocumentspurportingtobesignedbyAciKosepaandHasanBasributwhichtheyclaimednevertohaveseenbefore.

TheCentralInformationCommissioninitsdecisionstatedthattherefusalwasnot justifiedbecausedisclosureofthe informationdidnothavepotentialtodisruptthepolicy-makingprocess,aswasclaimedby the Ministry of Energy and Mineral Resources. The CommissionpointedoutthatthefundshadalreadybeendispersedtotheindigenoustribeofSebyarandthatthedisputeddocumentitselfwasnotapartof

170CentralInformationCommission,No.043/XII/KIP-PS-M-A/2010.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

89

theauditingprocess,soitsdisclosuredidnotneedtowaitfortheaudittobecompleted.

V.4.2. The Deliberative Information Exception in Other Countries

Itisgenerallyacceptedthat,inordertoprotecttheintegrityofthedecision-makingprocess,itislegitimatetoexcludefromdisclosuresomeinformationrelatedtointernaldeliberations.Thisispotentiallyanextremelybroadcategory,andasaresultitisgenerallysubjectedtostrictlimitationsinitsapplication.Itisimportanttotakeapurposiveapproachwhenconsideringthescopeoftheexception.Thenatureofthe“internalinformation”exceptionistopreventharmtothedeliberativeprocess,aswasexpressedbyUnitedStatesSupremeCourt:

Thepoint,plainlymadeintheSenateReport,isthatthe“frankdiscussionof legal orpolicymatters” inwritingmightbe inhibitedifthediscussionweremadepublic,and that the “decisions” and “policies formulated”wouldbethepoorerasaresult.171

Itfollowsthattheonlydocumentsthatshouldbeexcludedarethose whose disclosure would negatively impact the confidence andcandour of these deliberations. As a result, the Irish government hasrecognisedthatthisexceptioncannotapplytofactualcontent,orotherinformation whose provision is not dependent on an atmosphere ofconfidentiality:

This subsection does not offer protection to factualinformation, technical reports or reports on theperformanceoreffectivenessofpublicbodies.Internalrulesandguidelinesandreasonsfordecisionsarealsoexcluded.172

171 NLRB v. Sears, Roebuck & Co.,421U.S.132(1975),p.150.172 Ireland,Short Guide to the FOI Acts, Chapter 4.Availableat:http://foi.gov.ie/chapter-

4-exemptions.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

90

This position has also been adopted by the United StatesSupremeCourt:

Virtually all of the courts that have thus far appliedExemption5have recognized that it requiresdifferenttreatment for materials reflecting deliberative orpolicymaking processes, on the one hand, and purelyfactual,investigativematters,ontheother.173

TheUnited States Supreme Court has also taken the positionthat this exception generally does not apply to “statements of policyand interpretations which have been adopted by the agency” and“instructionstostaffthataffectamemberofthepublic.”174Thebasicideahereisthatanauthority’sworkingproceduralorinterpretiveprinciplesandguidelines shouldbe transparent.Evenwhen theseprinciplesareused to guide future decision-making, the public has a right to knowhowgovernmentauthoritiesintendtoapplyparticularrulesorpoliciesin order to properly plan their interactions with these authorities. Indeterminingwhether statements issued to subordinates are a part ofthedeliberativeprocessorarebindingpolicystatements,thepropertestiswhetherthesubordinateshavediscretionnottofollowthedirectives.If no such discretion exists, the statements should be consideredbindingpolicyand shouldnotbe subject to the internaldeliberationsexception.175

InIndia,wherethelawdoesnotincludeanyexpressexceptionfor internaldeliberationsassuch,theCentral InformationCommissionhas generally adopted a different approach. The Indian InformationCommission considers internal deliberations as a type of fiduciaryrelationship between the junior officers that issue comments orrecommendationsand the seniorofficerswho receive thisadviceanddecideonwhichcourseofactiontopursue:

173 EPA v. Mink,410U.S.73(1973),p.89.174 NLRB v. Sears, Roebuck & Co.,op cit.,pp.153and154.175 Schlefer v. United States,702F.2d233(D.C.Cir.1983).

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

91

When the file notings by one officer meant for thenext officer with whom he may be in a hierarchicalrelationship,isinthenatureofafiduciaryentrustment,it should not ordinarily be disclosed and, surely notwithout the concurrence of the officer preparing thatnote. When read together, Section 11(1) and Section8(1)(e),unerringlypointtoaconclusionthatnotingsofa“confidential”fileshouldbedisclosedonlyaftergivingopportunitytothethirdparty,viz.theofficer/officerswritingthosenotes,tobeheard.176

This lastsentenceiskey,asitdenotesaclearlimitationtotheexception,whichgrantsthejuniorofficertherighttovoiceoppositiontothereleaseoftheirnotesbutnoactualpowertostopdisclosure.

Anotherlimitationonthisexceptionisfordecisionswhichhavealready been made. As the Indian Central Information Commissionpointed out, there is no need to protect the candour of a decision-makingprocessifthedecisioninquestionhasalreadybeenfinalised:

In terms of Section 8(1)((i), Cabinet decisions, thereasonsthereofandthematerialonwhichthedecisionswere taken shall bemade public after the decision istakenandthematteriscompleteexceptthosecoveredunderanyoftheexemptionsinSection8.177

Asaresult,governmentauthoritiesintheUnitedStatesseekingto avoid disclosure are often expected to identify a specific decision-makingprocessinordertojustifytheirrefusal.178

176CIC/AT/A/2006/00363-3.11.2006.177 Shri. Arvind Kejriwal sought from the CPIO, Ministry of Commerce & Industry,132/

ICPB/2006. Similar reasoning can be found in:Federal Open Market Committee v. Merrill,443U.S.340(1979),pp.360-363.

178 Senate of the Commonwealth of Puerto Rico v. DOJ,823F.2d574,p.585(D.C.Cir. 1987);Safecard Services Inc. v. SEC,926F.2d1197,pp.1204-120(D.C.Cir.1991).

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

92

Aswithotherexceptions,theexceptionforinternaldocumentsdoes not apply where the information is already publicly available.Uniquely, this exceptiononly applies to communicationsmadewithinorbetweenpublicauthorities.Asaresult,disclosureoftheinformationto third-partiesorothernon-governmentbodies generallywaives theadmissibility of this exception.179 This makes sense, since once theconfidentialityofthedecision-makingprocesshasalreadybeenviolatedby disclosure to an outside party, it is difficult to argue that furtherdisclosureswouldnegativelyimpactthedeliberativeprocess.

These limitationsare important,becausedisclosuresbasedonthis exception are often fraught with political considerations. Thesehavenolegitimateplacewithinconsiderationsoverwhethertoreleaseinformationbut,unfortunately,theyoftenplayarolewithinthemindsetofofficials.AsCanada’sInformationCommissionerputitinadiscussionoverthedisclosureofauditreports:

Most government institutions do notwish to discloseauditreportsuntiltheinstitution’shead,itspublicaffairsbranch,and,insomecases,centralagencieshavebeenfully informed, and until a communications “plan” or“line”hasbeendeveloped.Nomatterwhattheconcern,

however,itisrarelyjustifiabletowithholdadraftreportin its entirety. By their nature, audit reports containdescriptiveandfactualinformationthatwillnotqualifyforsection21exemptions.180

179 Chilivis v. SEC,673F.2d1205,p.1212(11thCir.1982).180 OfficeoftheInformationCommissioner,How Much Secrecy is Appropriate for a Draft

Audit Report,23January2012.Availableat:http://www.oic-ci.gc.ca/eng/inv-inv_not-inv-sum-som-inv-not_sum_2005-2006_4.aspx.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

93

V.5 Natural Resources

V.5.1. The Natural Resources Exception in Indonesia

Article 17(d) of the Law on Public Information Disclosureestablishes an exception regarding information that could reveal thenaturalwealthof Indonesia. In order to understand the scopeof thisprovision,itisimportanttofirstdefinewhatcountsasnaturalresources.Referring to theArticles 1(2)(4), 1(2)(5) and1(2)(6) of LawNumber 5of 1960 on Basic Regulation of Agriculture, natural wealth can beunderstoodasnaturalresourcesthatareonorintheearth,underthewaterorinspace.Asaresult,naturalwealthincludesthingslikeforests,minerals,coalandfisheries.

Indonesia’snaturalresourcesareregulatedbylegislationrelatingto several sectors, including extraction (oil, gas, minerals and coal),forestryandfisheries.However,fromallofthislegislation,onlyLawNo.22of2001onOilandGas(OilandGasLaw)includesanexceptionfornaturalresources,barringthedisclosureof informationobtainedfromsurveying,explorationandexploitationactivities.181

Informationobtainedfromsurveyingandexplorationactivitiesshows the location and potential of oil and gas reserves,182 whileinformationobtained throughexploitation is related to theprocessofdrilling wells and constructing infrastructure to transport, store andprocessoilandgas.183 Inpractice, thedisclosureof this information islimitedaccording to contractual termsbetween thegovernmentsandtheminingbusinesses.184TheMinistryofEnergyandMineralResources(MEMR)alsowithholdsinformationonthepotentialformininguranium

181SeeLawNo.22of2001,Article20(1)(4).182 Ibid.,Articles1(6)and1(8).183 Ibid.,Article1(9).184 Ibid.,Article20(4).

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

94

onthebasisthatthisiscategorisedasraremining,whichmustbekeptconfidential.185

Inpractice,however,itwouldappearthatverylittleinformationisinfactwithheldonthisground. Onereasonforthesparselegislativebackup for Article 17(d) of the Law on Public Information DisclosuremaybethattheHouseofRepresentativesdoesnotconsidertheretobemuchneedforclassificationinthisarea,asevidencedbythediscussionthat took place during the Law on Public Information Disclosure’spassage. This is particularly true since technological developments,suchasthedevelopmentofsatellitescapableoftakinghighlydetailedphotographs of the earth, allowactors in other countries ameans ofobtainingenormousamountsof informationaboutIndonesia’snaturalresourcewithouthavingtoresorttoinformationrequests.Anadditionalconsideration is thatopennessabout Indonesia’snaturalwealthcouldbenefitthecountrybyattractinggreaterinvestment.

Asnotedabove,theGovernmenthasjustifiedthisexceptionongroundsofStatesovereignty.ThismaybegivensomecredencebythefactthatMEMRexcludesinformationonpotentialforuraniummining,which, as important nuclearmaterial, could be linked to defence andState security. It might also be justified by reference to the need toprotect the environment.However, given that these areprotectedbyother exceptions, the need for a specific exceptiononnaturalwealthmustbequestioned.

V.5.2. The Natural Resources Exception in Other Countries

Exceptionsthatallowauthoritiestorefusetoreleaseinformationwhosedisclosurewouldharmthenation’snaturalresourcesarerarelyfoundinaccesslaws.Thiscouldbeinterpretedasanindicationthattheexceptionitselfisillegitimate.Abasicprincipleofinternationallawonthe

185 AccordingtointerviewwithMinistryofEnergyandMineralResources,4November2011.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

95

righttoinformationisthatexceptionstotherightofaccessshouldonlyexistwherenecessary to protect fundamental interests. The fact thatthevastmajorityofcountriesdonotfinditnecessarytoprotectnaturalresourcesaspartoftheirregimeofexceptions,andthefactthatthereisnoindicationthatnaturalresourceswithinthesecountrieshavesufferedasaresultofinformationdisclosure,suggeststhatthenaturalresourceexceptionisunnecessaryand,therefore,illegitimate.Thisisreinforcedbythefactthatmanyofthecriticalaspectsofnaturalresourceprotectionarealreadycoveredbyotherexceptions,suchasthoseprotectingthecommercialinterestsoftheStateandnationalsecurity.

Nonetheless,thereareafewothercountriesthatallowrefusalsfortheprotectionofnaturalresources.Article30ofIreland’sFreedomofInformationActstates:

30. (1) A head may refuse to grant a request undersection 7if,intheopinionofthehead

(b) disclosure of information contained inthe record could reasonably be expected toprejudicethewell-beingofacultural,heritageornaturalresourceoraspecies,orthehabitatofaspecies,offloraorfauna.

(2)Subsection(1)doesnotapplyinrelationtoacaseinwhich,intheopinionoftheheadconcerned,thepublicinterestwould,onbalance,bebetterservedbygrantingthanbyrefusingtogranttherequestundersection7concerned.186

Thereis,atpresent,nocasehistorythatmightshedlightonhowthisprovisionhasbeeninterpretedinIreland.

Chapter VDISCUSSION OF FIVE EXCEPTIONS: INDONESIAN AND INTERNATIONAL PRACTICE

186 FreedomofInformationAct1997,No.13of1997.Availableat:http://foi.gov.ie/30-research-and-natural-resources.

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

96

97

- Chapter VI -

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

Conclusions

Insomesense,theregimeofexceptionsisattheheartofanysystemfortherighttoinformationbecauseitrepresentsthedividinglinebetweenopennessandsecrecy.Itisalsooneofthemostdifficultpartsof the right to informationsystemtodevelop, inpartbecause it is soimportant,andinpartbecauseoftheinherentcomplexityofinterpretingandapplyingexceptions.

Our research, as described above, highlights a number ofclear conclusions. First, at this very early point, it is fair to say thatunderstandingoftheregimeofexceptionsremainsweakinIndonesia.Formally, the Law on Public Information Disclosure is at the pinnacleoftheregimeofexceptions,bothbecauseitrepresents lex specialis in relationtoaccessto informationandbecause itwasadoptedrecently(and so is lex priori). It preserves exceptions in other laws, throughArticle17(j),but it subjects these to stringentnewstandards,namelytheconsequentialharmtestandthepublicinterestbalancingtest.

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

98

Despite this, our research suggests that most officials havecontinued to take more-or-less the same approach to confidentialityas they did prior to the adoption of the Law on Public InformationDisclosure. This is the casewhether they are relyingonexceptions inother laws, or simply reflecting the previous culture of secrecy, andrelying on unfounded reasons for refusing to disclose information. Itisimportanttounderstandthatinsomecasestheseproblemswereatleastinpartaresultofthefactthat,intwoyearsofimplementationoftheLaw,publicbodiesdidnothavethemanualorguidanceinapplyingthe consequential harm test and the public interest test in assessingwhetherinformationwasexempt.TheLawitselfdidnotexplainhowtoapplythesetests.

Clearly this is problematical for the right to information andefforts need to be taken to raise awareness, particularly among keyplayerssuchasPPIDs,aboutthewaythenewlegalregime,i.e.theLawonPublicInformationDisclosure,interactswiththeolderlegalrulesthatofficialshavebecomeacclimatisedtoworkingwith.

Second,thewayexceptionsareunderstoodvariesconsiderablybetween different public authorities and probably even betweendifferent individuals within those authorities. The former is to someextentbasedon thedifferent legal regimesof secrecywhichapply todifferent authorities, as well as the very different roles they play insociety,typesofinformationtheyholdandinteractionstheyhavewithmembersofthepublic.Thishasledtoapatchworkofvaryingdegreesofopennessbetweendifferentpublicbodies.

Once again, this is problematical from the perspective of theright to information. Itwillalso, induecourse,createembarrassmentanddifficultiesfortheGovernmentofIndonesia,asthepublicbecomesawareof thedifferentapproaches indifferentministriesand starts toreactagainstit.

Chapter V - CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

99

Third,insomecases,itmaybedifficulttoreconcileearlierlawswith the provisions of the Law on Public InformationDisclosure. Thismaybethecase,forexample,wheretheselawsestablishveryclearandyet blanket rules on secrecy. Imaginative interpretation can certainlybeusedtolimitthisproblembut,atleastovertime,thereisaneedtoreviewthesepre-existinglawsandamendthem,asnecessary,tobringthemintolinewiththeLawonPublicInformationDisclosure.

Fourth,therehavebeen,sofar,onlyquitelimitedopportunitiesforIndonesianoversightbodies–namelytheinformationcommissionsand the courts – to develop a detailed jurisprudence interpreting theexceptions. This is an extremely complex matter and our researchdemonstratesthatIndonesiahasalongwaytogobeforeitreachesthesortofunderstandingaboutthescopeofexceptionsthatonefindsinthejurisprudenceofothercountries,particularlythosewithlonger-standingrighttoinformationlaws,butalsosomeothercountries,notablyIndia,whereanenormousamountofsocialattentionhasbeendevotedtothisproblem.

Beyond these relatively clear conclusions, we can posit afewotherswhichour researchpoints to,but ina lessconclusiveway.First, there is scope for considerable improvement in the proceduresbywhichexceptionsareappliedand,inparticular,inthewayinwhichtheconsequentialharmandpublicinterestbalancingtestsareapplied.The evidence suggests, for example, that officials are not rigorous intheir attempts to identify clearharms thatare likely toflow from thedisclosureof information,orthevariouspublic interestconsiderationsthatare involved,before theydecide that information fallswithin thescopeoftheregimeofexceptions.Inpartthisflowsfromalackofrealunderstanding about the underlying concepts of harmand the publicinterest,particularlyastheyrelatetothedisclosureofinformation.

Second,insomecases,anoverbroadapproachtotheregimeofexceptionsmaybebasednotonlyonalackofawarenessorunderstanding.Insomecases,factorslikeembarrassmentorpoliticalconsiderations,or

Chapter V - CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

100

evenadesiretocoverupcorruptionorwrongdoing,mayplayarole.Thisistosomeextentaninevitableresult,andonewhichplaysoutinmany,perhapsall,countries.Atthesametime,itisimportanttolimititasfaraspossible.

Recommendations

Thebelowisatentativelistofrecommendationsforaddressingthe problems noted above. In some cases, solutions are clear whilein others some flexibility and experimentationwill be needed to findan effective approach. For some problems, in particular the last one,regarding the abusive application of exceptions for illegitimate goals,noparticular recommendation isoffered. Inasmuchasoneof thekeyaimsoftherightto informationistorootoutsuchwrongdoing,someresistancetoitcanbeexpected.Whatisneededisgreatervigilanceandtheproperapplicationoftherules.

1. AwarenessRaising

There is an enormous need to raise awareness about theregimeofexceptions,basedprimarilyontheLawonPublicInformationDisclosure, but also involving secrecy provisions in other laws. Thisinvolvesdifferenttypesofknowledgeorawareness,including:

• thewayinwhichthesystemasawholeworks;• theproceduresbywhichexceptionsshouldbeconsideredand

applied;and• thesubstantivecontentofthevariousdifferentexceptions.

Anobviousmeansofaddressingthisneed is throughtraining.However, given the vastness of the need, such training needs to bestrategic.Itprobablymakessensetofocusfirstonkeydecisionmakers,suchasPPIDs,andalsotostarttobuildtrainingontherighttoinformationintotheongoingtrainingprogrammesthatareofferedtocivilservants.Alternative formsof provisionof training, for example throughonlinecourses,shouldalsobeconsidered.

Chapter V - CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

101

Anotherwayofraisingawareness,oratleastofbuildingpracticalskills, is through the provision of tools to assist those responsible forimplementingtheLawonPublicInformationDisclosure.TosomeextentthisReportrepresentsoneofthosetools.Anumberofothertoolscould,however,beconsidered.Ashortguidetoapplyingexceptions,addressingbothproceduralandsubstantiveissues,mightbeuseful.Specificpracticalguides foreachexception, startingwith themoreproblematicalones,might also beuseful. A digest of decisions of theCentral InformationCommission and courts interpreting exceptions could be produced.Theestablishmentofahotlinesupportcentre forofficials taskedwithapplyingexceptions,whichcouldprovidethemwithadviceonthisoverthephoneorviaemail,isanotheroption.

2. StandardisingApproaches

Itcanbequitechallengingtotrytodevelopstandardapproachestointerpretingexceptionsacrossthewholerangeofpublicauthorities.Tosomeextentimplementationoftheotherrecommendationspresentedhere,suchastrainingandlawreform,willhelpwiththis.Somespecificideashereinclude:

• Developingmanualsorguidanceinapplyingtheconsequentialharm test and public interest test in assessing whetherinformationisexempt.

• DevelopinganetworkofPPIDs, tohelp themshare ideasanddiscuss issues, andmore generally to help forge them into acommunitywithsharedinterestsandvalues.

• Identifyingacentralnodalpointwithingovernmenttosetpolicyintheareaof therightto information, including inrelationtoexceptions.

3. LawReform

Itisimportanttogainafullunderstandingofthelegalframeworkgoverningaccess to information.Todo this,a comprehensiveanalysiscouldbeconductedofalllawsandotherlegaldocumentswhichinclude

Chapter V - CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

102

provisions which impose or even just promote secrecy or openness.Ideally, this should be broad in nature, including not only primaryand secondary laws but also documents such as contracts betweengovernmentandthirdparties,civilserviceemploymentcontracts,andcodesofconductandotherinternalpersonnelrulesforpublicemployees.

Such a study couldmake various proposals dependingon thenature of the provisions. In some cases, the most logical approachwouldbelawreform,however,particularlyforprimarylegislation,thisisunwieldyanddifficulttoachieve.Inothercases,interpretivesolutionscouldbeproposedwhichwouldreconcileanyapparentconflictsbetweenprovisionsonsecrecyandtheLawonPublicInformationDisclosure.Inyetothercases,otheractionsmightbeneeded,suchasreformofthestandardtemplatesforcivilserviceorprocurementcontracts.

4. DevelopmentoftheJurisprudentialBasisfortheSystem

Akeyaspectofanyregimeofexceptionsisthedevelopmentofthesystemthroughjurisprudence,intheformofdecisionsbyoversightbodiessuchastheinformationcommissionsandcourts.Tosomeextent,this takesplacenaturally,ascasesarebroughtbeforethesebodies. Itisimportantthattheinitialdecisionsareasstrongaspossible,soastoprovideasolidbasisforthedevelopmentofthewholesystem.This isperhapsparticularlyimportantfortheinformationcommissions,whichneedtoestablishtheircredibility.

Variousactivitiescouldbeundertakentohelpthesebodiescometogooddecisions inthecasesbeforethem.Onceagain,thisReport isonesuchactivity.Furtherresearchonhowkeyissueshavebeendealtwithinothercountrieswouldbeuseful,perhapsinresponsetospecificcases.Internationalvisitsbystaffandmembersofthesebodiescanalsohelptobuildnetworksandknowledge.

A number of challenges flow from the essentially responsivenatureofthissystem.Oneistheriskofoverload,asthenumberofcases

Chapter V - CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

103

increases,andtheassociatedriskthatallavailableresourcesareabsorbedbytheneedtoprocesstheconstantflowofnewcases.Thisunderminestheabilityofthesebodiestodevotepropercareandattentiontothosecasesthatraiseimportantquestionsregardingthescopeofexceptions.Partofthesolutionhereistodevelopgoodproceduresforprocessingcases,forexamplejoiningcasesthatraiseverysimilarissues,providingfor summarydisposal of obvious cases and trying to resolve asmanycasesaspossiblethroughthelesstime-consumingmediationprocedure.

A second problem is that the system is somewhat random innature,andmaynotallow for the structuralelaborationof importantquestions relating to exceptions. To address this, alternative formsof jurisprudential development could be considered, such as officialopinions on certain important questions or the facility of providingadvisoryopinions,forexampleinresponsetoarequestfromaminster(i.e.opinionsbyreferenceratherthanonthebasisofanactualsetoffacts).

Chapter V - CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

INTERPRETATION OF EXCEPTIONS TO THE RIGHT TO INFORMATION:Experiences in Indonesia and Elsewhere

104