PETINDVAJSET LET - uni-lj.si

urednika: Simona Kukovi in Miro Haek
Ljubljana, 2020
Knjina zbirka Politine institucije in procesi Urednik knjine zbirke: prof. dr. Bogomil Ferfila
Izdajatelj Fakulteta za drubene vede Za zalobo Hermina Krajnc
Copyright © po delih in v celoti FDV 2020, Ljubljana. Fotokopiranje in razmnoevanje po delih in v celoti je prepovedano. Vse pravice pridrane.
Recenzenta: red. prof. dr. Bogomil FERFILA in izr. prof. dr. Boštjan BREZOVNIK Jezikovni pregled: KAlekta Naslovnica: Darinka Knapi Tisk: Cicero, d. o. o.
Dostopno prek: https://knjigarna.fdv.si
Knjiga je bila delno financirana s strani Javne agencije za raziskovanje Republike Slovenije iz dravnega prorauna v sklopu projekta »Vodenje lokalne skupnosti: birokratizacija politike ali politizacija birokracije?« (št. projekta Z5-9344).
Kataloni zapis o publikaciji (CIP) pripravili v Narodni in univerzitetni knjinici v Ljubljani
COBISS.SI-ID=302782976
Poglavje 1
LOKALNA DEMOKRACIJA V SLOVENIJI: PRVIH PETINDVAJSET LET (Miro Haek) ............................................................................................................................. 9
Poglavje 2 PRAVNA UREDITEV LOKALNEGA REFERENDUMA (Igor Kaui) ............................................................................................................................33
Poglavje 3 PRAVNI VIDIKI LOKALNIH VOLITEV (Franc Grad) ............................................................................................................................59
Poglavje 4 UPANI V SLOVENSKEM SISTEMU LOKALNE SAMOUPRAVE: KOT RIBA V AKVARIJU (Simona Kukovi) ..................................................................................................................83
Poglavje 5 RAZMERJE MED DRAVO IN LOKALNO SAMOUPRAVO S POUDARKOM NA MESTNIH OBINAH (Miloš Senur) ..................................................................................................................... 105
Poglavje 6 MEDOBINSKO SODELOVANJE - PRIMER ORGANOV SKUPNIH OBINSKIH UPRAV (Iztok Rakar) ......................................................................................................................... 119
Poglavje 7 EVALVACIJA RAZVOJA IN STANJA LOKALNE SAMOUPRAVE V SLOVENIJI S POUDARKOM NA OKVIRIH FINANCIRANJA IN ZDRUEVANJA LOKALNIH OBLASTI (Primo Pevcin) ................................................................................................................... 145
Poglavje 8 VREDNOSTI INDEKSA TRANSPARENTNOSTI OBINSKIH PRORAUNOV V SLOVENIJI (Maja Klun) ........................................................................................................................... 161
Poglavje 9 REGIONALIZEM - AKTUALNA OPOZORILA IZ PREJŠNJEGA TISOLETJA (Ciril Ribii) ......................................................................................................................... 179
***
KAKO IZBOLJŠATI POLOAJ SLOVENSKIH OBIN? (Uroš Brean) ........................................................................................................................................ 204
PETINDVAJSET LET LOKALNE SAMOUPRAVE V REPUBLIKI SLOVENIJI (Alan Bukovnik) ................................................................................................................................... 210
SKRB ZA ENAKOMEREN RAZVOJ OBINE CERKLJE NA GORENJSKEM (Franc ebulj) ....................................................................................................................................... 213
PETINDVAJSET LET DELOVANJA LOKALNE SAMOUPRAVE V REPUBLIKI SLOVENIJI (Darinka Fakin) .................................................................................................................................... 215
25 LET LOKALNE SAMOUPRAVE (Vesna Jerala Zver) ............................................................................................................................. 217
ZA USPEH LOKALNE SKUPNOSTI JE POMEMBNO IZVOLITI LJUDI, NE POLITINIH STRANK (Olga Karba) .......................................................................................................................................... 220
LOKALNA SAMOUPRAVA IN NJENE POMANJKLJIVOSTI (Joe Kunik) ........................................................................................................................................ 224
VELIKO NAREJENEGA IN ŠE VE ODPRTIH RAZVOJNIH PRILONOSTI (Gregor Macedoni) ............................................................................................................................. 226
ORODJA STRATEŠKEGA NARTOVANJA, UPORABLJENA V OBINI ZREE (Boris Podvršnik) ................................................................................................................................. 231
POTI IN STRANPOTI FINANCIRANJA OBIN (Vili Trofenik) ........................................................................................................................................ 236
7
Zborniku na pot
e bi pri veini akademskih publikacij hoteli napisati zgodbo, ki je privedla do nastanka publikacije, bi se obseg zagotovo poveal za nekaj strani. Tudi ta veavtorska znanstvena monografija ni izjema. V izogib (pre)dolgi zgodbi, ki bi bralca morebiti (z)dolgoasila, naj napiševa le naslednje: univerzitetni akademiki se ukvarjajo/mo zlasti s tremi de- javnostmi, in sicer pouevanjem, raziskovanjem in poglabljanjem svoje erudicije. Pouevanje je namenjeno širjenju obstojeega znanja (obiajno) med študente in akademske publikacije so nemalokrat povezane s to aktivnostjo. Preko raziskovanja se zbirajo podatki, ki prinašajo nova spoznanja; erudicija pa naj bi omogoala kritino interpretacijo obstojeega znanja. al pa prav erudicija – zaradi posveanja pozornosti prvima dvema dejavnostma – (pre)pogosto postane marginalizirana. S tega vidika je bila priprava tega zbornika dobrodošla prilonost, da zdruimo vse tri kljune sestavine našega dela, zlasti, ker gre za publi- kacijo, ki je izdana ob tako pomembnem jubileju – petindvajsetletnici ponovne uvedbe lokalne samouprave v Republiki Sloveniji.
Ustava Republike Slovenije iz leta 1991 je zagotovila lokalno samoupravo vsem prebivalcem Republike Slovenije, s imer se je le-ta pridrui- la sodobnim dravam v Evropi in zunaj nje, ki priznavajo neposredno in posredno pravico dravljanov, da sodelujejo pri upravljanju lokalnih zadev javnega znaaja. Lokalne skupnosti so tako eden glavnih stebrov vsake demokratine drave, pravica dravljanov (obanov), da sodelujejo pri upravljanju javnih lokalnih zadev, pa eno od temeljnih demokratinih nael. Poleg Ustave Republike Slovenije, s pomembnim poudarkom
8
Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji
na podroju lokalne samouprave, je bil naslednji odloilen korak sprejem krovnega zakona o lokalni samoupravi decembra 1993; izvedbeni temelji za izpeljavo reforme lokalne samouprave pa so bili postavljeni s sprejemom Zakona o referendumu za ustanovitev obin konec leta 1994. Lokalna samouprava je tako v novi podobi zaela delovati januarja 1995.
Ker je lokalna samouprava (in obine kot nosilke le-te) izjemno pomemben element slovenskega politinega sistema, meniva, da je prav, da obe- leimo petindvajsetletnico z zbornikom, s katerim elimo obelodaniti pretekle prakse ter se zazreti v prihodnost lokalne samouprave v Sloveniji.
K pisanju prispevkov sva tako povabila najuglednejše slovenske stro- kovnjake s podroja lokalne samouprave in veseli naju, da se jih je veina vabilu odzvala. Ker pa se teorija preverja v praksi, sva posebej ponosna na most, ki smo ga uspeli zgraditi s praktiki (aktualnimi in preteklimi upani), ki s svojimi policy prispevki dajejo dodano vred- nost tej publikaciji.
Na tej toki se zato eliva zahvaliti vsem avtorjem, ki so – kljub nešte- tim vsakodnevnim obveznostim – sodelovali, da je ta publikacija postala resninost.
Zahvala gre tudi obema recenzentoma in kolegom, ki so s svojimi ide- jami v zgodnji fazi nastajanja te veavtorske znanstvene monografije pomembno prispevali h konnemu izdelku.
Hvala tudi vsem bralcem, ki vas delovanje lokalne samouprave zanima bodisi profesionalno bodisi laino.
Besede imajo neizmerno mo. Lahko uniijo prilonost ali pa zgradijo svetlo prihodnost ... v upanju na slednje vam eliva prijetno in zanimivo branje.
Urednika Doc. dr. Simona Kukovi
Prof. dr. Miro Haek
LOKALNA DEMOKRACIJA V SLOVENIJI: PRVIH PETINDVAJSET LET Miro HAEK 1
Povzetek Prispevek obravnava prvih petindvajset let delovanja slovenske lokalne demokracije, in sicer zajema obdobje od leta 1994, ko je bil normativno gledano ponovno vzpostavljen sistem lokalne samouprave, pa vse do leta 2019, ko obeleujemo prvih petindvajset let delovanja lokalne samouprave v samostojni dravi. V prispevku analiziramo uporabo klasinih posrednih (lokalne volitve) in neposrednih (zbor obanov, referendum, ljudska iniciativa, peticija) oblik politine participacije na lokalni ravni oblasti ter ocenjujemo delovanje slovenske lokalne demokracije v navedenem obdobju. Na podlagi opravljene analize lahko jasno ugotovimo, da je lokalna demokracija v slovenskih obinah, ne glede na pogoste kritike glede njihove majhnosti in šibkosti, iva, zdrava in dobro delujoa.
1 Dr. Miro HAEK je redni profesor na Fakulteti za drubene vede Univerze v Ljubljani. Kontakt: [email protected]
10
Kljune besede: lokalna samouprava; lokalna demokracija; Slovenija; politino predstavništvo; politina participacija.
1 Koncept lokalne demokracije: politino predstavništvo in participacija
Lokalna samouprava v vseh demokratinih dravah sveta predstavlja enega izmed temeljnih stebrov demokratinega politinega ivljenja. Njeno demokratino vsebino sestavlja pravica prebivalcev lokalne skupnosti, da sodelujejo pri oblikovanju in izvajanju lokalne oblasti. Lokalna oblast je namre demokratina, e imajo na njeno izvajanje odloilen vpliv obani sami, bodisi neposredno (z razlinimi oblikami neposrednega odloanja) bodisi posredno preko instituta volitev nosilcev lokalnih funkcij. Glavni argument v prid lokalnim procesom odloanja je izkorišanje lokalnega znanja, izkušenj in predstav o tem, kako in v kakšnih pogojih naj bi se reševali specifini problemi neke lokalne skupnosti (Phillips 1996, 24). Prav tako je lokalna samouprava v zadnjih desetletjih postala središe demokratinega politinega razvoja. Glavna razloga za to sta druga demokratina revolucija, utemeljena na participaciji, in vzpostavitev globalnega gospodarstva, ki opredeljuje lokalne pogoje miru in blaginje. Prvi razlog zahteva lokalno samoo- dlobo namesto usmerjanja od zgoraj (»top-down«), drugi osvobaja lokalno raven od centralne (dravne) oblasti z zagotavljanjem alternativ za vire in podporo: novi viri so druge drave in mednarodne agencije. Vprašanje lokalne demokracije je še posebej pomembno v novih demokracijah, kjer so nacionalne (dravne) institucije vzpostavljene na šibki tradiciji lokalne avtonomije.
Demokratine institucije morajo imeti lokalno utemeljitev, e noejo biti samo nasprotna mo ali oblast. Demokracija mora biti utemeljena na institucijah, ki so ljudem odgovorne na razline naine. Dokazana politina oblika demokracije je njena lokalna razliica. Lokalna demokracija ima pozitivno konotacijo, saj dravljanom zagotavlja neposre- dnejši stik, udelebo in nadzor nad institucijami in dogodki v njihovem
11
Lokalna demokracija v Sloveniji: prvih petindvajset let
ivljenjskem okolju oziroma predstavlja okvir razvoja ustavne demokracije. Izhodiše najdemo v Evropski listini o lokalni samoupravi, ki poudarja, da so lokalne oblasti eden od glavnih izvorov katere koli demokratine ureditve, da je pomembno demokratino naelo, ki velja v vseh dravah, pravica dravljanov, da sodelujejo pri vodenju javnih zadev (na tem pa temelji preprianje, da se ta pravica najbolj neposredno uresniuje na lokalni ravni), da obstoj lokalnih oblasti s stvarno odgovornostjo lahko zagotavlja upravo, ki bo uinkovita in odprta ter blizu dravljanom. Iz tega izhaja, da je test demokracije, ali lahko lokalne politine sile izraajo politine interese neodvisno od višjih ravni, in to tako pri oblikovanju kot pri implementaciji politik. To je mono ob predpostavki lokalno izvoljenih uradnikov in delitvi oblasti. Drugi kritini test demokracije je lokalna avtonomija (finanna in pravna). Tretji kritini test demokracije pa je participacija dravljanov na lokalni ravni v razlinih oblikah, od klasine politine participacije do novih oblik participacije, ki krepijo civilno drubo in nevladne organizacije.
Lokalne institucije tako predstavljajo mo svobodnih narodov (de Tocqueville 1968, 61). Nekaj desetletij prej je Mill prav to poudaril s trditvijo, da je lokalna samouprava šola demokracije (Mill 1991, 378). Prav tako obstaja splošno strinjanje, da je bila – in še vedno je – lokalna samouprava zibelka moderne demokracije (Poggi 1988). Ta domne- va, ki je utemeljena z interpretacijo zgodovine moderne demokratine drave na zahodu, opraviuje trditev, da morajo imeti demokratine institucije posebno, lokalno utemeljitev (zakon), e elijo delovati kot protiute porastu in povelievanju oblasti (moi) centralnih organov. Centralna oblast je bila tako v politini tradiciji ZDA sestavljena iz lokalnih samoupravnih institucij; prav tako je bila to tradicija nemških deel pri izvolitvi cesarja Svetega rimskega cesarstva. Logika lokalne demokracije je bila poudarjena v teorijah federalizma in je ostala politina tradicija v nemškem delu Evrope. Postavljanje lokalnih omejitev kralju je bilo v duhu angleške Magne Carte Libertatum, toda to ni politina dedišina veine sveta. Kralj, torej centralna avtoriteta, je doloal vlogo, mo in oblast lokalne avtoritete ter imenoval in odstavljal po elji vse tiste, ki so jo izvrševali.
12
Povezanost med lokalno oblastjo in demokracijo je zasnovana tudi na predpostavki, da je politina participacija pomembna toliko bolj, e je povezana z domanostjo, sosednostjo, kot so to poudarjali ameriški fe- deralisti. Drug vidik pa je utemeljitev, da so vzpodbude za sodelovanje monejše na lokalni ravni kot na nacionalni, kajti posledice odloitev so na lokalni ravni bolj vidne in bolj neposredne. Dva predloga podpirata ta del utemeljitve, in sicer im veja je politina enota, toliko dlje poteka oblikovanje demokratine politine koalicije; in im veja je ta enota, tem veja je raznolikost skupin in posameznikov, ki zahtevajo kompro- mis in tako tudi manj verjetno aktivno delovanje nasploh, torej priza- devanje in izjalovitev skupnih teenj mnogih. Splošni predpostavki o odnosu med velikostjo in demokracijo (Dahl in Tufte 1973) nasproti politinemu odloanju je obiajno dodana še mona teoretina tradicija, da je demokracija toliko bolj ivljenjska, kolikor bolj je utemeljena v skupnosti ali drubi. Skupnosti in drube zahtevajo vsaj monost osebnega stika, in sicer neposredno ali pa preko omreij medsebojnih poznanstev, kar postavlja omejitve glede velikosti demokratinih politinih enot. Klasien primer sovpadanja med drubo in demokratino politino skupnostjo so mestne drave v stari Griji. Problem je v tem, da je obseg loveškega povezovanja, ki je potreben za mobilizacijo virov v produkciji, umetnosti ali vojni, za dosego neesa višjega, boljšega, dale veji, kot so omejitve velikosti za participacijo. Od tod izhaja ne- loljivo povezan konflikt vseh politinih sistemov - to je konflikt med nujnostjo majhnosti za domanost (sorodnost) in participacijo na eni strani ter vejim obsegom enot, potrebnih za vire, vkljuno s loveški- mi viri in kolektivnimi doseki, na drugi strani.
Avtonomija je pri prouevanju regionalne in lokalne oblasti trajen problem. Glavni premik v formalni strukturi lokalnih politinih sistemov k demokraciji je bil v okviru nacionalnih drav utemeljen na lokalni politini avtonomiji in participaciji ter predstavniških institucijah, ki so odgovorne ljudstvu. Splošno razvojno pojasnilo tega dejstva je v tem, da je centralna oblast v zahodnih demokracijah svojo sposobnost za rast v odnosu do gospodarske rasti in drubene raznolikosti izrpala. Bolj vsebinsko politino pojasnilo tega pa je, da je bila centralna oblast preobremenjena tako pri upravljanju virov kot pri reševanju konfliktov,
13
kar je vodilo k prenosu problemov na lokalno raven. Kriza dravne blaginje pa ni sproila tudi krenja nalog lokalnih oblasti. e so v preteklosti govorili o ozemeljski decentralizaciji kot o posledici širjenja dravne blaginje, ki so jo udejanjali predvsem na lokalni ravni (Page in Goldsmith 1987), je v zadnjem asu proraunska kriza omejila priliv sredstev iz središa, vendar pa ni zmanjšala vloge lokalnih politik.
Na zaetku 21. stoletja lahko ugotovimo, da številne mone sile in gi- banja znotraj in zunaj nacionalnih drav spreminjajo številne vzpostavljene prakse in obiaje lokalne politike, pri emer prihajajo v ospredje novi lokalizmi in številne pestre, neodvisne in eksperimentalne oblike lokalne politike kot odziva na globalizacijo, internacionalizacijo in evropeizacijo. Razširitev demokratinih idej in vzpostavljanje globalnega sistema je prispevalo k obnovi vsega lokalnega. Pri tem je tako re- ko nemogoe razpravljati o odnosih med centralno in lokalno oblastjo oziroma o politinih razsenostih lokalne samouprave nasploh, ne da bi upoštevali koncepte lokalne avtonomije. Lokalna avtonomija je eden temeljnih konceptov v politini znanosti in je povezana tako s teorijo kot s prakso demokracije, pri emer je najveja nevarnost za demokracijo njena degeneracija v tiranijo. V teoretinih razpravah se lokalno avtonomijo navkljub obseni pozornosti zelo redko, e sploh, razlou- je od lokalne demokracije. V najboljšem primeru lokalno avtonomijo obravnavajo kot nujen, ne pa tudi kot zadosten pogoj za razcvet lokalne demokracije. Pri prouevanju financiranja lokalne samouprave sta oba pojma pogosto praktino sinonimna, kar zelo poenostavlja odnose med demokracijo in avtonomijo na lokalni ravni, prav tako pa tudi za- kriva globlja protislovja v odnosih med lokalno demokracijo in širšo demokratino prakso. Na teoretini ravni te poenostavitve omejujejo razmejevanje odnosov med centralno in lokalno oblastjo, enako pro- bleme, povezane s temi odnosi; z javno-politinega vidika pa to razlikovanje obeh pojmov povzroa zmešnjavo in zamenjavo ciljev, uinkov ter rezultatov javnih politik. Razlikovanje obeh pojmov je pomembno za razumevanje novih oblik in procesov lokalne demokracije ter njihovih monosti in omejitev (Kukovi in Haek 2017).
14
1.1 Normativni in empirini vidiki lokalne demokracije V razvoju lokalne samouprave so zaradi potencialnega prispevka sub- nacionalnih oblik politike k demokratinemu ivljenju pomembne spremembe. Temeljna ideja sega dale nazaj h klasinemu upravienju lokalne samouprave, ki ga je podal Mill (1991). Mill namre pravi, da lokalna demokracija ponuja dravljanom monosti za uresnievanje njihove svobode in za izraanje njihove lokalne identitete na nain, ki je drugaen od višjih ravni oblasti, hkrati pa se z višjimi ravnmi oblasti dopolnjuje. Ideja je tako naslednja: lokalne politine institucije so blije dravljanom kot nacionalne (dravne) oblasti (vlada). Izvoljena lokalna oblast daje prednost razlinosti, saj zagotavlja ponudbo javnih dobrin, ki odraa preference tistih, ki ivijo na obmoju lokalne jurisdikcije; hkrati pa zagotavlja višjim nivojem oblasti izraanje pluralizma terito- rialnih in funkcionalnih interesov. To sicer ne pomeni, da lokalna oblast avtomatino izraa in uresniuje takšne vrednote, eprav ima za to vse monosti. Prav tako ni nujno, da so posledice ohranjanja teh vrednot vedno bolj v ospredju, kajti številni strokovnjaki dvomijo, da lahko lokalna oblast stvarno udejanji naela, kakršno je svoboda (Sharpe 1970).
Splošno preprianje in zaupanje v vrednote in lastnosti demokracije na lokalni ravni je teko ovrei. Kot poudarja Phillips (1996), je upravie- nje takšne demokracije zmes instrumentalnih razlogov ter sprejemanja dinaminih in razvojnih vrednot demokratine participacije v lokalni politiki. Demokratini procesi so zašita pred tiranijo, obenem pa zagotavljajo, da so razlini interesi prisotni in predstavljeni v lokalnem odloanju. Hkrati zdrava lokalna demokracija razvija tudi demokratino kulturo med dravljani, in sicer z zagotavljanjem tako podlage za uspo- sabljanje kot tudi za demokratino participacijo v politini skupnosti. Utemeljitve lokalne demokracije so tako globoko zakoreninjene v politini kulturi sodobnih demokratinih drav, da so postale samoumevne in so redko problematizirane; številne reforme za izboljšanje demokracije na lokalni ravni imajo tako pod njihovo krinko malo opraviti ali z instrumentalnimi ali z razvojnimi znailnostmi lokalne demokracije.
Normativne utemeljitve (Stoker 1996) vkljuujejo zlasti pluralistine utemeljitve, da institucije lokalne demokracije zagotavljajo razpršitev
15
moi (oblasti) v drubi (Hill 1974), nadalje vkljuujejo utemeljitve o raznolikosti in razlinosti, o lokalni odzivnosti in tako dalje. Vse te utemeljitve so prisotne tudi v evropski listini o lokalni samoupravi, ki zagovarja, da se mora odloanje o javnih zadevah, kjer koli je mono, uresnievati »s strani tistega nivoja oblasti, ki je dravljanom najbliji«; to je naelo subsidiarnosti. Novejša obnova zanimanja za vlogo lokalne demokracije je osredotoena na omogoanje in vzpodbujanje politine participacije kot dela širše demokratine politine skupnosti (Stoker 1996), pa tudi participativne demokracije.
Avtorji, ki analizirajo lokalno demokracijo, zatrjujejo, da je lokalna oblast blija dravljanom in se bolj neposredno ukvarja z njihovimi problemi; lokalna oblast je tudi dostopnejša in se je enostavneje vklju- iti v njeno delovanje (Pratchett 1999; Stoker 2004). Te utemeljitve so empirine po svojem izvoru, zlasti tam, kjer se vzpostavljajo in zago- varjajo participativne oblike demokracije (v nasprotju s predstavniški- mi). Empirina evidenca lahko te normativne utemeljitve mono pod- pira, po drugi strani pa obstaja tudi razkorak med opisano retoriko in stvarnostjo upadanja demokratine prakse kot evidenne znailnosti politine kulture poznega 20. stoletja (Pratchett in Leach 2003, 231).
2 Dimenzije in dileme delovanja slovenske lokalne demokracije
Lokalna samouprava je pokazatelj demokratinosti drave, poleg tega pa se pojavljajo vedno veje tenje po krepitvi lokalne demokracije, pri emer v ospredje postavljajo dravljana/obana, ki mu morajo biti namenjene vse dejavnosti lokalnih skupnosti. Pri tem gre za kakovost njegovega ivljenja, za naravnanost javnih slub na njegove potrebe in interese. Lokalna demokracija je zato splet neposrednega odloanja prebivalcev in predstavniške demokracije. e ni neposrednega odloanja prebivalcev na lokalni ravni, ni mogoe govoriti o lokalni samoupravi (Vlaj 2004, 62).
16
Shema 1: Oblike lokalne demokracije

Vir: Brezovšek in Kukovi (2013).
S teoretinega vidika loimo dve osnovni participativni obliki lokalne demokracije. Prva je posredna lokalna demokracija, pri kateri gre predvsem za odloanje preko organov, izvoljenih na lokalnih volitvah. Poleg teh, tako imenovanih klasinih oblik lokalne demokracije, poznamo tudi novejše, modernejše oblike lokalne demokracije in politine participacije. Ob tem pa velja, da so klasine oblike lokalne demokracije in participacije pravzaprav temeljni pogoj in podlaga za nastanek mo- dernejših oblik in form. Druga vrsta je neposredna lokalna demokracija, ki vkljuuje štiri temeljne oblike, in sicer zbor prebivalcev lokalne skupnosti, referendum, ljudsko iniciativo in peticijo. Iz narave lokalne samouprave izhaja, da je pravica do neposrednega sodelovanja prebivalcev pri odloanju o najpomembnejših vprašanjih v lokalni skupnosti neloljiv del ustavne pravice do lokalne samouprave (Ustava Republike Slovenije 1991, 9. len).
17
2.1 Neposredna lokalna demokracija Idealno z vidika demokratine ureditve bi bilo, da bi prebivalci lokalne skupnosti vse odloitve sprejemali v celoti sami, kar pa v sodobni lokalni skupnosti ni mogoe, ker so potrebe, ki se v njej zadovoljujejo, preve raznovrstne in zapletene, da bi o njih odloali prav vsi obani. Poleg tega sodobno ivljenje terja nenehno odloanje. Zaradi tega je v sodobni lokalni samoupravi neposredno odloanje bolj izjema kot pra- vilo. Prevladuje namre odloanje po organih lokalne samouprave (posredna lokalna demokracija). Neposredno odloanje je bolj razširjeno na lokalni ravni, kar je tudi razumljivo, saj so pogoji za uporabo oblik neposrednega odloanja na lokalni ravni mnogo ugodnejši kot na dravni ravni. Lokalna skupnost je predvsem mnogo manjša skupnost kot drava, tako po ozemlju kot po številu prebivalstva, zaradi esar je v njej mnogo laje uporabiti razline oblike neposrednega odloanja. Poleg tega je neposredno odloanje tudi po isto organizacijski, tehnini in finanni plati mnogo laje izvajati na lokalni ravni kot na dravni. In konno je neposredno odloanje tradicionalno mnogo bolj usidrano v lokalno skupnost kot v dravo. Nekatere oblike neposredne demokracije (zbor obanov) je sploh mono uporabiti le še v lokalnih skupnostih, in še to v manjših. Tudi vsebina odloitev je v lokalni skupnosti drugana, saj ne gre za odloanje o splošnih politinih vprašanjih, temve o zadevah lokalnega pomena, ki zadevajo vse prebivalce lokalne skupnosti. Zaradi vseh teh razlogov se neposredno odloanje na lokalni ravni uporablja pogosteje in za konkretnejša vprašanja kot pa na dravni ravni.
Najbolj neposredno je odloanje na zboru vseh prebivalcev lokalne skupnosti (zbor obanov). Ta oblika neposredne demokracije omogo- a najbolj neposredno sprejemanje odloitev o vsebinskih zadevah in o izvolitvi predstavniških organov. Od drugih nainov neposrednega odloanja se zbor obanov razlikuje predvsem po tem, da gre za mnogo bolj spontano in neformalizirano odloanje, v katerem lahko sodelujejo vsi prebivalci lokalne skupnosti. O vseh zadevah se na zboru obanov glasuje javno, kar je pomemben element kohezivnosti lokalne skupnosti in integriranja posameznika v njej. Tak nain odloanja je moen samo v manjših lokalnih skupnostih, poleg tega pa mora imeti lokalna skupnost kljub neposrednemu odloanju še vedno nek predstavniški
18
organ. Odloitve v lokalni skupnosti je namre treba sprejemati sko- rajda vsakodnevno, kar pa z zbori obanov ni mogoe. Vendar bi se naj najpomembnejše odloitve sprejemale na zboru obanov. Kot lahko vidimo v Preglednici 1, je vsaj v obdobju 2014–2017 mogoe ugotoviti, da je zbor obanov najpogosteje uporabljen mehanizem neposredne lokalne demokracije, saj ga je v navedenem obdobju uporabilo kar 48 odstotkov vseh slovenskih obin, povpreno je bil zbor obanov uporabljen v vsaki obini 4,5 krat (najmanj enkrat, najve pa kar 34 krat). Pri tem je zanimivo, da velika veina obin (78 odstotkov) zbor obanov uporablja preteno na ravni ojih delov obin, kar je z organizacijskega vidika tudi povsem razumljivo. Najbolj pogosto (v 71,4 odstotkih primerov) je pobudnik zbora obanov kar upan obine, najmanj pogosto (v 10,2 odstotkih primerov) pa obinski svet obine.
Preglednica 1: Uporaba mehanizmov neposredne demokracije v slovenskih obinah v obdobju 2014–20172
DA NE
Referendum 1
(1 %) 101
14 (13,7 %)
88 (86,3 %)
*N=102. Vir: Kukovi in Haek (2017).
2 V raziskavi Centra za prouevanje upravno-politinih procesov in institucij (Kukovi in Haek 2017) smo za obdobje 2014–2017 ugotavljali pogostost uporabe razlinih mehanizmov neposredne demokracije v slovenski lokalni samoupravi. Za raziskovanje smo uporabili anketni vprašalnik, k izpolnjevanju katerega smo povabili 212 direktorjev obinskih uprav slovenskih obin oziroma v primerih, ko obina ni imela direktorja obinske uprave, vabilo posredovali upanu oziroma tajništvu obine. Na vabilo sta se odzvali 102 obini (48 odstotkov), anketiranje z uporabo spletnega anke- tnega vprašalnika je bilo izvedeno julija 2017.
19
Preglednica 2: Pobudniki zbora obanov v slovenskih obinah v obdobju 2014–2017
DA NE
upan 35
(71,4 %) 14
Vir: Kukovi in Haek (2017).
Druga oblika neposredne demokracije v lokalni skupnosti je referendum. Ta se v mnogoem razlikuje od zbora prebivalcev lokalne skupnosti. Referendum je novejšega izvora kot zbor obanov in pomeni bolj formaliziran in organizacijsko-tehnino zahtevnejši nain odloanja. V praksi je referendum oji od zbora obanov, saj je pa svoji naravi uporaben za manjše število zadev in tudi bolj poredko, kar ponovno pomeni, da o veini zadev odloa predstavniško telo. Imata pa tako zbor obanov kot referendum enako idejno in politino izhodiše, to je odloanje po samih lokalnih skupnostih in ne preko njihovih predstavnikov. Referendum se za razliko od zbora obanov uporablja tudi dravni ravni, vendar v veliki veini drav precej manj pogosto kot na lokalni. Razlogov za to je ve. Predvsem je referendum bliji lokalni samoupravi, v kateri so ljudje bolj zainteresirani za neposredno odloanje o pomembnih lokalnih zadevah. Poleg tega je referendum na lokalni ravni tehnino ter organizacijsko manj zahteven, pa tudi bistveno ce- nejši. Kot lahko vidimo v Preglednici 1, je vsaj v obdobju 2014–2017 mogoe ugotoviti, da je referendum najredkeje uporabljen mehanizem neposredne lokalne demokracije, saj ga je v navedenem obdobju upo- rabila zgolj ena sama obina; šlo je za posvetovalni referendum, na katerem so se obani odloali o podpori izgradnji obvoznice.
20
V lokalni samoupravi sta še dve klasini obliki neposrednega odloanja. To sta ljudska iniciativa in peticija. Ljudska iniciativa se v marsiem razlikuje od drugih oblik neposredne demokracije. Medtem ko je pri referendumu pobuda za sprejem odloitve prišla iz organa, ki jo ima pravico predlagati, institut ljudske iniciative omogoa, da ljudstvo samo neposredno sodeluje pri odloitvi s tem, da zahteva ureditev nekega vprašanja, ne sodeluje pa pri sprejemanju same odloitve. V primerjavi z referendumom ljudska iniciativa ljudstvu ne omogoa, da odpravi neustrezno rešitev, temve mu omogoa, da zahteva odloitev, ki mu ustreza. Pravica obanov do peticije v najširšem pomenu oznau- je pravico posameznika ali skupine posameznikov do pošiljanja pisnih vlog predstavniškemu telesu o vprašanjih, ki imajo javni ali politini pomen. Predmet peticije so lahko pritobe, predlogi, zahteve, pobude ali prošnje. Peticija je v ojem smislu podobna ljudski iniciativi, vendar se od nje pomembno razlikuje; predlog na podlagi ljudske iniciative je predstavniško telo dolno preuiti, pri peticiji pa te obveze ni. Pravico do peticije ima vsak posameznik, medtem ko ljudsko iniciativo lahko uveljavlja le skupina ljudi, katere številnost je opredeljena z obinskimi normativnimi akti. Kot lahko vidimo v Preglednici 1, je vsaj v obdobju 2014–2017 mogoe ugotoviti, da sta bili tako peticija kot ljudska iniciativa uporabljeni manj kot pogosto zbor obanov, a precej pogosteje kot referendum (peticija v 23,5 odstotkih, ljudska iniciativa pa v 304 odstotkih vseh slovenskih obin). V vsaki od obin, kjer je bil uporabljen mehanizem ljudske iniciative, je bilo vloeno v povpreju 1,5 pobude (standardni odklon 1,06; najnije število ena; najvišje število pet); veina vloenih pobud (54,8 odstotkov) je uspela.
Naše respondente smo povprašali tudi o njihovem osebnem mnenju o uporabi razlinih mehanizmov neposredne lokalne demokracije, ki so na voljo obanom. Velika veina (68,8 odstotkov) je izrazila naklonjenost do tovrstnih monosti participacije obanov pri odloanju, zgolj 9,1 odstotkov respondentov pa ima do mehanizmov neposredne lokalne demokracije odklonilno mnenje.
21
2.2 Posredna lokalna demokracija: lokalne volitve v obdobju zadnjih 25 let
2.2.1 Volilna (ne)udeleba
Predpostavka nekaterih politinih strank, da jim bo vedno veje šte- vilo volilnih enot (obin) omogoilo pomembno veji dele volilnih glasov, sicer ni bila nerealna, vendar se je iz lokalnih volitev v lokalne volitve uresnievala v vedno manjši meri, saj so vedno bolj v ospredje prihajali nestrankarski kandidati in liste. A preden analiziramo volilne rezultate v obdobju zadnjih 25 let, naj opomnimo, da je poveevanje števila obin iz osamosvojitvenih 62 na sedanjih 212 rezultat dejstva, da se je predvsem vseskozi poveevalo število majhnih obin, ki imajo relativno majhno število volivcev in v katerih ima en glas bistveno veji vpliv kot v velikih obinah. Poleg tega je v teh obinah uveljavljen tudi drugaen (veinski) volilni sistem, kjer se izbira predvsem osebe, kandidate in kjer politine stranke e a priori nimajo vejega vpliva. Zato se analitiki lokalnih volitev e od prvih lokalnih volitev po ponovni uvedbi lokalne samouprave leta 1994 sprašujemo, ali zmaga v mnoi- ci majhnih obin dejansko lahko odtehta volilni uspeh v morda le eni veliki mestni obini, ki ima ve volivcev kot trideset najmanjših obin skupaj. Preglednica 3 prikazuje volilno udelebo na dosedanjih lokalnih volitvah v obdobju od leta 1994 do 2018.
Preglednica 3: Volilna udeleba na lokalnih volitvah v obdobju 1994 do 2018 (v odstotkih)
Leto lokalnih volitev
1994 62,7
1998 58,3
2002 72,1
2006 58,2
2010 51,0
2014 45,2
2018 51,2
22
Preglednica 4: Volilna udeleba na lokalnih volitvah 2018 glede na velikost obin
Skupina obin Število obin Volilna udeleba v odstotkih (prvi krog lokalnih volitev)
Obine v manj kot 1.000 prebivalci 7 67,64
Obine z 1.001 do 2.000 prebivalci 21 62,88
Obine z ve kot 20.001 prebivalci 18 46,76
SKUPAJ 212 51,17
Vir: Kukovi in Haek (2019, 5).
Volilna udeleba na lokalnih volitvah v prvem obdobju po ponovni uvedbi lokalne samouprave (1994 do 2002) je bila višja kot v kasnejšem obdobju (2006 do 2018), eprav je pri lokalnih volitvah 2002 potrebno povedati, da so potekale vzporedno s predsedniškimi volitvami, kar se bi ponovno lahko zgodilo v letu 2022, in to dejstvo je nedvomno pozitivno vplivalo na višjo volilno udelebo. Opazimo lahko, da se je volilna udeleba na lokalnih volitvah v zadnjem desetletju konsolidirala na ravni priblino petdeset odstotkov z negativnim dnom leta 2014, a dokaj nepriakovanim šestodstotnim porastom volilne udelebe na zadnjih lokalnih volitvah leta 2018.
Volilna udeleba je sicer tradicionalno višja v manjših obinah; glede na podatke iz Preglednice 4 lahko sklepamo, da je nekoliko višjo volilno udelebo mogoe priakovati v obinah, ki imajo manj kot 5.000 prebivalcev, znotraj te skupine obin pa še nekoliko bolj odstopajo tiste, kjer je v uporabi veinski volilni sistem. Ob analizi volilne (ne) udelebe na lokalnih volitvah je zanimivo zlasti razmišljanje o vzrokih neudelebe. Raziskovanje volilne participacije pa se manj ukvarja s ti- stimi, ki se ne udeleujejo volitev, abstinenti ali apatiki, ljudmi, ki sploh ne participirajo. Ta skupina poglablja problem politine izkljuenosti. Apatiki, ki ne sodelujejo v politinem (volilnem) ivljenju, so pravzaprav izkljueni iz obiajnih nainov, s katerimi dravljani kolektivno oblikujejo svojo drubo. Verba, Schlozman in Brody (1997) ugotavljajo,
23
da je neudeleba posledica naslednjih razlogov: ljudje ne sodelujejo, ker ne morejo (nimajo asa), ker ne elijo (so razoarani nad politiko) ali pa zato, ker so izolirani od drubenih mre, ki bi jih lahko vpletle v lokalno politino dogajanje.
2.2.2 upanske volitve
upan je z spremembo Zakona o lokalni samoupravi pred lokalnimi volitvami leta 1998 (ko je bila ukinjena institucija predsednika obinskega sveta) postal kljuna figura v obini, saj je od omenjene spremembe naprej nasproti obinskemu svetu izrazito pridobival na politini moi, zato je smiselno primarno analizirati rezultate upanskih volitev, ki jim tudi sredstva javnega obvešanja po navadi name- njajo dale najve pozornosti.
Preglednica 5: Rezultati upanskih volitev na lokalnih volitvah v obdobju 1994 do 2018
1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 Nestrankarski kandidati 29 46 60 67 71 115 123
Slovenska ljudska stranka (SLS) 27 39 45 49 41 31 26
Liberalna demokracija Slovenije (LDS)
Socialdemokratska stranka / Sloven- ska demokratska stranka (SDS)
18 21 16 27 33 19 17
Zdruena lista socialnih demokratov / Socialni demokrati (SD)
13 10 13 13 20 20 16
Slovenski kršanski demokrati / Nova Slovenija (NSi)
21 21 4 10 8 7 10
Razline koalicije 13 26 23 19 14 8 8
Druge politine stranke 3 6 4 8 10 10 12
SKUPAJ 147 192 193 210 210 212 212
Vir: Podatki Dravne volilne komisije.
Analiza upanskih volitev je relativno preprosta, saj upanske volitve v slovenskem sistemu lokalne samouprave e vse od poznih 90 let prejšnjega stoletja zaznamujeta predvsem dva komplementarna pojava: prvi je narašajo uspeh nestrankarskih kandidatov, drugi pa vedno
24
manjši vpliv politini strank. Kot lahko vidimo v Preglednici 5, so nestrankarski kandidati relativni zmagovalci lokalnih volitev e vse od prvih lokalnih volitev leta 1994, v letu 2014 pa so postali tudi absolutni zmagovalci lokalnih volitev, saj je prvi ve kot polovica obin dobila nestrankarske upane; le-ti pa so svojo dominanco na zadnjih lokalnih volitvah leta 2018 zgolj še utrdili. Istoasno pa je mogoe ugotoviti, da imamo v obdobju zadnjih 25 let na lokalni ravni oblasti dejansko zgolj štiri stalno prisotne in bolj ali manj uspešne politine stranke. V obdobju 2010–2014 je najprej ugasnila in de facto izginila iz slovenskega politinega prostora Liberalna demokracija Slovenije, hkrati je zašla v teave tudi še vedno najbolj uspešna politina stranka na slovenskih lokalnih volitvah (Slovenska ljudska stranka), saj je po neuspehu na parlamentarnih volitvah 2014 postala zunajparlamentarna politina stranka. Štiri najmonejše politine stranke (SLS, SDS, SD in NSi) imajo po lokalnih volitvah 2018 skupaj le 69 upanov (32,5 odstotka vseh), kar je najmanj doslej v samostojni Sloveniji; preostale politine stranke in razline koalicije imajo skupaj še nadaljnjih 20 upanov (9,5 odstotka vseh), vsi preostali upani (123, kar znaša 58 odstotkov) pa so nestrankarski.
Analiza politine slike obeh skupin najvejih slovenskih obin na zadnjih lokalnih volitvah v novembru 2018 pove, da so v osemnajstih slovenskih obinah, ki štejejo ve kot 20.000 prebivalcev štiri upane dobili Socialni demokrati, po enega Slovenska demokratska stranka, Slovenska ljudska stranka in Nova Slovenija, dva druge politine stranke oziroma koalicije, devet izvoljenih upanov pa je kandidiralo s podporo volivcev. V 36 obinah, ki štejejo od 10.001 do 20.000 prebivalcev, je bilo izvoljenih kar 22 nestrankarskih kandidatov, med politinimi strankami pa štirje kandidati Slovenske ljudske stranke, po trije kandidati Socialnih demokratov in Slovenske demokratske stranke ter štirje kandidati drugih politinih strank oziroma koalicij. Vidimo lahko, da so zgolj v skupini najvejih slovenskih obin politine stranke uspele vzpostaviti ravnoteje z nestrankarskimi kandidati, medtem ko so nestrankarski kandidati v vseh skupinah obin, ki štejejo manj kot 20.000 prebivalcev, nesporni zmagovalci. Tudi e analiziramo zgolj enajst mestnih obin, lahko ugotovimo, da so v šestih zmagovalci kandidati, ki so
25
kandidirali s podporo volivcev, v štirih kandidati Socialnih demokratov, v Mariboru pa je slavil kandidat Stranke modernega centra.
Seveda pa je povsem druga zgodba vprašanje, ali so kandidati, ki so kandidirali s podporo volivcev, tudi dejansko nestrankarski kandidati in v kolikšni meri gre pri tej skupini za kandidate, ki so dejansko izrazito politino obarvani. Na lokalnih volitvah 2018 smo lahko opazovali pet upanov, ki so se odloili na lokalne volitve podati kot nestrankarski kandidati, eprav so bili na lokalnih volitvah leta 2014 izvoljeni kot kandidati politinih strank in kar trem tovrstni politini salto mortale ni uspel. Zabeleili pa smo tudi en sam obratni primer (v obini Trbovlje), ko je upanja, izvoljena kot nestrankarska kandidatka na lokalnih volitvah 2014 kasneje ustanovila lokalno politino stranko in na lokalnih volitvah 2018 kot kandidatka te (novoustanovljene) politine stranke uspela ponovno osvojiti upanski mandat. Veji analitini izziv predstavljajo formalno nestrankarski kandidati, ki so v preteklosti e bili jasno politino opredeljeni, nekateri celo izvoljeni na politino funkcijo s podporo posamezne politine stranke ali skupine politinih strank in so kasneje iz takšnega ali druganega razloga sprejeli odloitev, da se bodo na lokalnih volitvah preoblekli v nestrankarski suknji. Gre za pojav, ki na slovenskih lokalnih volitvah ni neznan in se v veji ali manjši meri pojavlja e vse od prvih lokalnih volitev leta 1994 (glej Kukovi in Haek 2011, 17).
Pomembna znailnost lokalnih volitev 2018 je bilo tudi ve relativno nepriakovanih porazov dolgoletnih upanov, pa naj si gre za dolgo- letne upane mestnih obin (Boris Popovi v Kopru), upane manjših obin (Alojz Sok v Ormou) ali pa upane, ki so upanovali vse od prvih lokalnih volitev leta 1994 (Anton Tornar v renšovcih in Ivan Princes v Vipavi). Trideset upanov iz preteklega mandata se na lokalnih volitvah 2018 ni odloilo za ponovno kandidaturo, od 182 dotedanjih upanov pa je uspelo nov mandat osvojiti 142 upanom, kar je najniji odstotek (78) reelekcije od lokalnih volitev 1998 naprej. Se je pa na lokalnih volitvah 2018 zgodil nov pojav, ki mu na vseh prejšnjih lokalnih volitvah nismo bili pria. Gre za vrnitev nekdanjih upanov, ki so v preteklem mandatu ali celo dlje asa prostovoljno ali prisilno poivali, na lokalnih
26
volitvah 2018 pa so se zmagoslavno vrnili na politine funkcije, ki so jih neko e zasedali.
2.2.3 Volitve v obinske svete
Pri analizi rezultatov volitev obinskih svetov v obdobju 1994–2018 lahko opazimo tri skupine politinih strank: a) stranke, ki od prvih volitev v obinske svete leta 1994 stalno izgubljajo dele dobljenih glasov (in s tem dele izvoljenih obinskih svetnikov), b) stranke, katerih volilni rezultati nihajo ter c) stranke, ki so niso nastopile na vseh dosedanjih lokalnih volitvah. V prvo skupino sodi predvsem Slovenska ljudska stranka (SLS), v drugo skupino sodijo Slovenska demokratska stranka, Nova Slovenija, Socialni demokrati ter Demokratina stranka upokojencev Slovenija in Slovenska nacionalna stranka, v tretji skupini pa najdemo mnoico strank, ki so v obdobju od 1994 do 2018 nastajale in izginjale, med njimi vsekakor izstopa zmagovalka volitev v obinskem svetu leta 1998 in 2002, Liberalna demokracija Slovenije. Najveja padca na lokalnih volitvah glede na predhodne lokalne volitve je gotovo doivela Liberalna demokracija Slovenije, ki je na lokalnih volitvah 2006 izgubila priblino osem odstotkov glede na prejšnje lokalne volitve, nato pa se je zgodba ponovila še na lokalnih volitvah 2010 in 2014, ko je stranka praktino izginila iz slovenskega politinega prostora. V isto posebno kategorijo lahko uvrstimo nestrankarske liste, ki vse od lokalnih volitev leta 1994 pridobivajo na podpori in poveujejo dele glasov. Opazimo lahko, da najveji in najbolje organizirani politini stranki v dravi (Slovenska demokratska stranka in Socialni demokrati) vse od lokalnih volitev 1994 ohranjata dokaj stabilno podporo (Socialni demokrati med 10 in 13,3 odstotki, Slovenska demokratska stranka pa med 12,6 in 18,1 odstotki), kar kae tudi na najbolj zvesto in konsolidi- rano volilno telo. Medtem ko Socialni demokrati nikoli niso bili najbolj uspešna politina stranka na volitvah v obinske svete, pa je Slovenska demokratska stranka najbolj uspešna politina stranka na volitvah v obinske svete v letih 2014 in 2018.
Druga znailnost, ki jo je opaziti e vse od lokalnih volitev leta 1994, potrjuje pa se na vsakih lokalnih volitvah odtlej, je nekoliko veja
27
uspešnost tako imenovanih desno-sredinskih politinih strank v manj- ših obinah in obratno, nekoliko veja uspešnost tako imenovanih levo-sredinskih politinih strank v vejih obinah (Kukovi in Haek 2018). Ob tem je seveda zanimivo, da (so) se slednje skozi celoten pro- jekt reforme lokalne samouprave dosledno zavzemajo za oblikovanje nekoliko vejih obin in so veinoma nasprotovale drobljenju obin, medtem ko so bile prve v veini primerov pobudnice ustanavljanja novih (in praviloma manjših) obin.
Preglednica 6: Rezultati volitev v obinske svete* na lokalnih volitvah v obdobju 1994 do 2018 (v odstotkih)
1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018
Nestrankarske liste 9,5 11,7 17,1 20,0 22,0 29,2 31,7
Slovenska ljudska stranka (SLS) 12,7 11,8 10,9 9,4 9,3 8,5 6,2
Liberalna demokracija Slovenije (LDS)
Socialdemokratska stranka / Sloven- ska demokratska stranka (SDS)
13,8 16,0 12,6 16,8 18,1 14,3 16,7
Zdruena lista socialnih demokratov / Socialni demokrati (SD)
13,3 11,4 10,3 12,0 12,1 10,0 10,1
Slovenski kršanski demokrati / Nova Slovenija (NSi)
18,4 12,4 8,2 6,3 5,9 6,6 6,4
Demokratina stranka upokojencev Slovenije (DeSUS)
4,0 5,1 5,0 5,2 9,4 7,5 4,8
Stranka modernega centra (SMC) - - - - - 11,1 4,1
Slovenska nacionalna stranka (SNS) 2,1 1,9 2,4 2,5 1,9 0,7 1,1
Stranka mladih Slovenije (SMS) - 4,5 - - - -
Zares - - - 3,7 - -
Levica - - - - - - 3,1
* vkljuene so samo obine s proporcionalnim volilnim sistemom. Vir: Podatki Dravne volilne komisije.
Na prvih in drugih lokalnih volitvah v letih 1994 in 1998 smo razi- skovalci (Haek 1999) ugotavljali, da je uspeh politinih strank v veliki meri odvisen tudi od stopnje razvitosti organizacijske mree obinskih in krajevnih odborov, ki so (ali pa ne) sposobni najti ustrezne kandidate, oblikovati liste kandidatov in vloiti kandidature. V petindvajsetih
28
letih od ponovne uvedbe lokalne samouprave v Sloveniji je skupina politinih strank, ki so doslej kandidirale na vseh lokalnih volitvah, uspela zgraditi organizacijsko mreo po vsej Sloveniji, zato so v ospredje faktorjev uspešnosti kandidiranja prišli drugi dejavniki, med katerimi je v zadnjem desetletju še posebej pomemben dejavnik splošno nezaupanje volivcev v politine stranke, ki tem mono oteuje iskanje mno- ice ustreznih kandidatov, ki so na lokalnih volitvah pa neobhodno potrebni, in zmanjšuje njihovo uspešnost na lokalnih volitvah.
3 Zakljuek: o slovenski lokalni demokraciji
V javnosti je gotovo najbolj odmevna znailnost lokalnih volitev v obdobju zadnjih petindvajsetih let narašajoi uspeh nestrankarskih kandidatov in nestrankarskih list. Lokalne volitve so praviloma zazna- movane z nijo volilno udelebo v primerjavi s parlamentarnimi volitvami, vendar se je na zadnjih lokalnih volitvah novembra 2018 volilna udeleba (51,2 odstotka) povsem pribliala tisti iz zadnjih parlamentarnih volitev v juniju 2018 (52,6 odstotka), poleg tega pa je bila na zadnjih lokalnih volitvah v novembru 2018 volilna udeleba precej višja (6 odstotkov) kot na prejšnjih lokalnih volitvah leta 2014. Slovenske lokalne volitve v zadnjega etrt stoletja zaznamuje tudi visoka stopnja reelekcije upanov, ki je prvi veji padec doivela šele na lokalnih volitvah 2018, ter permanentni neuspeh veine politinih strank, praviloma zlasti tistih, ki v asu lokalnih volitev sestavljajo vladajoo koalicijo na dravni ravni.
Na zadnjih vokalnih volitvah v novembru 2018 so nestrankarski kandidati nadaljevali in še nekoliko nadgradili uspeh(e) iz vseh prejšnjih lokalnih volitev, saj so osvojili e skoraj šestdeset odstotkov upanskih poloajev, nestrankarske liste pa so zasedle kar tretjino vseh svetniških mest. Nastal je vtis, da so se politine stranke, še posebej tiste iz leve polovice politinega prostora, v veliki meri osredotoile na kampanjo v vejih slovenskih obinah, srednje velike in manjše obine pa prepusti- le nestrankarskim in desnosredinskim kandidatom. Ob tem se e vrsto
29
let odpira vprašanje, kdaj bo prišel as, ko bodo politine stranke povsem obupale nad lokalnimi volitvami in kaj lahko sploh storijo proti nestrankarskim kandidatom. Odgovor na to vprašanje seveda ne more biti zgolj enoznaen, saj politine stranke delujejo v politini areni, ki jo zaznamuje vseobsegajoe nezaupanje dravljanov v politine procese in institucije, k emur so gotovo pripomogle tudi politine stranke. Na lokalni ravni oblasti se bolj ali manj uspešno nestrankarskim kandidatom upirajo samo štiri velike politine stranke (SD, SDS, NSi, SLS), pa še te z vedno manjšim uspehom.
Pomembno je tudi vprašanje vzroka uspešnosti nestrankarskih kandidatov na slovenskih lokalnih volitvah. Na osnovi nekaterih obstojeih razprav in opravljenih empirinih raziskav si upamo trditi, da ima fe- nomen relativne uspešnosti nestrankarskih kandidatov in nestrankarskih list vsaj trojni izvor. Prvi, neodvisni, nestrankarski kandidati na dravni ravni oblasti zaradi obstojeega volilnega sistema in izrazito poudarjene vloge politinih strank v tekmi za izvolitev v Dravni zbor Republike Slovenije nimajo praktino nobene realne monosti, zato je njihova edina realna monost uspešnega uveljavljanja pasivne volilne pravice v Sloveniji kandidatura na lokalnih volitvah. Na teh je volilni sistem, ki se uporablja na upanskih volitvah, nestrankarskim kandidatom mnogo bolj naklonjen. Drugi, na Slovenskem je mogoe zabelei- ti izrazito mono tradicijo nestrankarstva oziroma povedano drugae, slovenske politine stranke vseskozi spremlja nekakšno nezaupanje in kritinost (Lukši 1994), slovensko javno mnenje pa je e dlje asa po- litinim strankam izrazito nenaklonjeno. Tretji, lokalne volitve so pri- mernejše za uresnievanje pasivne volilne pravice nestrankarskih kandidatov in nestrankarskih list tudi zaradi svoje oje narave. Na lokalnih volitvah namre volivci volijo kandidate, ki izvirajo iz okolja, od koder izvirajo in kjer ivijo tudi sami, pri tem pa strankarska pripadnost ne igra tako pomembne vloge kot na dravni ravni. Pogosto volivci kandi- data tudi osebno poznajo, kar gotovo še posebej dri v primeru majhnih obin. Kandidatura in izvolitev strankarsko nevezane osebe pripomore tudi k zavesti lokalnega prebivalstva, da lahko v lastni obini dejansko uresniuje pravico do lokalne samouprave, ki ji ne nazadnje zagotavlja tudi slovenska Ustava v svojem devetem lenu.
30
So pa lokalne volitve še vedno volitve, kjer so edini pravi in nedvoumni zmagovalci volivci, ki so s svojim izborom ponovno in najizraziteje doslej pokazali svoje nezadovoljstvo s politinimi strankami in njihovim nainom vodenja drave, hkrati pa tudi upora proti nekaterim dolgo- letnim upanom in njihovemu dolgoletnemu nainu vodenja obin. Ob zelo dejavni in ivahni posredni lokalni demokraciji posebej veseli tudi ivahnost neposrednih mehanizmov lokalne demokracije, kar velja tako za pogostost uporabe posameznih mehanizmov neposredne lokalne demokracije, kot tudi za izrazito naklonjenost odloevalcev na lokalni ravni oblasti do mehanizmov neposredne lokalne demokracije.
Reference
Brezovšek, Marjan in Simona Kukovi. 2013. Organizacija lokalne oblasti v Sloveniji. Ljubljana: Zaloba FDV.
Dahl, Alan Robert in Edward R. Tufte. 1973. Size and democracy. Stanford: Stanford University Press.
de Tocqueville, Alexis. 1968. Democracy in America 1835. London: Fontana. Dravna volilna komisija. 2019. Lokalne volitve. Dostopno prek: https://www.dvk-
-rs.si/index.php/si/volitve/lokalne-volitve. Haek, Miro. 1999. Lokalne volitve v Sloveniji – primerjava 1994–1998. Teorija in
praksa 36 (2): 218–229. Haek, Miro. 2018. Kdo je torej zmagovalec lokalnih volitev?. V Lokalna demokra-
cija v Sloveniji: znailnosti lokalnih volitev 2018, ur. Simona Kukovi, 137–152. Ljubljana: Zaloba FDV.
Hill, Dilys M. 1974. Democratic theory and local government. London: Allen & Unwin.
Kukovi, Simona in Miro Haek. 2011. Non-partisan candidates and lists at Slovenian local elections, 1994–2010. World Political Science Review 7 (1): 1–20.
Kukovi, Simona in Miro Haek. 2017. Mehanizmi neposredne demokracije na lokalni ravni: baza podatkov. Ljubljana: Fakulteta za drubene vede, Center za prouevanje upravno-politinih procesov in institucij.
Kukovi, Simona in Miro Haek. 2018. Lokalno politino vodenje: glas svetnikov. Ljubljana: Zaloba Fakultete za drubene vede.
Kukovi, Simona in Miro Haek. 2019. Analiza volilne udelebe na lokalnih volitvah 2018, baza podatkov. Ljubljana: Center za prouevanje upravno-politinih institucij in procesov.
31
Lukši, Igor. 1994. (Ne)strankarstvo na Slovenskem. V Stranke in strankarstvo, Zbornik referatov, ur. Igor Lukši. Ljubljana: Slovenskego politološko društvo.
Mill, John Stuart. 1991. Considerations on representative government 1861. Oxford: Oxford University Press.
Page, Edward in Michael Goldsmith. 1987. Central and Local Government Relations: a comparative analysis of West European unitary states. Los Angeles: Sage.
Phillips, Anne. 1996. Why does local democracy matter? V Local democracy and local government, ur. Lawrence Pratchett in David Wilson, 38–61. London: MacMillan, Basingstoke.
Poggi, Gianfranco. 1988. The development of the modern state: a sociological intro- duction. Stanford: Stanford University Press.
Pratchett, Lawrence. 1999. Renewing local democracy? The modernisation agenda in British local government. London: Frank Press.
Pratchett, Lawrence in Steve Leach. 2003. Local government: selectivity and diver- sity. Parliamentary Affairs 56 (2): 255–269.
Sharpe, L. J. 1970. Theories and values of local government. Political Studies 18 (2): 153–174.
Stoker, Gerry. 1996. Redefining Local Democracy. V Local democracy and local government, ur. Lawrence Pratchett in David Wilson, 188–209. London: Basingstoke, MacMillan.
Stoker, Gerry. 2004. Transforming local governance. London: Basingstoke, MacMillan.
Ustava Republike Slovenije. 1991. Dostopno prek: http://www.uradni-list.si/1/ob- java.jsp?urlid=199133&stevilka=1409.
Verba, Sidney, Schlozman, Kay L. in Henry E. Brady. 1997. Solving the Puzzle of Rational Participation: Lessons from the Citizen Participation Study. Washington DC: American Political Science Association.
Vlaj, Stane. 2004. Lokalna samouprava: Teorija in praksa. Ljubljana: Fakulteta za upravo.
32
LOCAL DEMOCRACY IN SLOVENIA: THE FIRST TWENTY-FIVE YEARS
Summary The chapter analyses first twenty-five years of Slovenian local democracy, covering the period from 1994, when the local self-government system was normatively restored, all the way until 2019, when we mark the first century quarter of local government in an independent Slovenia. The paper analyzes the use of classical indirect (local elections) and direct (municipal assembly, referendum, people’s initiative, petition) forms of political participation, and assesses the functioning of Slovene local democracy during that period. Based on the performed analysis, we can clearly conclude that, despite frequent criticisms of small size and weaknesses, local democracy in Slovenian municipalities is very much alive and well.
Key words: local government; local democracy; Slovenia; political representation; political participation.
33
PRAVNA UREDITEV LOKALNEGA REFERENDUMA Igor KAUI1
Povzetek Naš pravni red predvideva številne in raznovrstne oblike neposrednega sodelovanja obanov pri odloanju v lokalnih skupnostih. Med bolj formaliziranimi so zbor obanov, referendum in ljudska iniciativa. Obanom omogoajo neposredno udelebo v procesu oblikovanja in odloanja o najpomembnejših pravnih aktih in drugih odloitvah na lokalni ravni. Odloanje obanov na referendumu je najuinkovitejša oblika participativne demokracije. Na lokalni ravni se izvajajo: referendum o splošnem aktu obine, svetovalni referendum, referendum o drugih vprašanjih, referendum o ustanovitvi obine in referendum o samoprispevku. Najpomembnejši je referendum o obinskem predpisu, ki se je v petindvajsetih letih vekrat spremenil. Predmet sprememb so bile tako dolobe o predmetu referendumskega odloanja, referendumski iniciativi, referendumski veini kot tudi model referenduma. Z zadnjo spremembo zakona je bil preoblikovan v zavrnitveni referendum, na katerem obani odloajo o zavrnitvi splošnega akta, ki ga je sprejel
1 Dr. Igor KAUI je redni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Kontakt: [email protected]
34
obinski svet. Namenjen je prepreevanju uveljavitve predpisa do odloitve volivcev na referendumu (ljudski veto).
Kljune besede: participativna demokracija v lokalni skupnosti; lokalni referendum; referendum o splošnem aktu obine; zbor obanov; ljudska iniciativa.
1 Uvod
Samouprava prebivalcev v lokalni skupnosti predvideva, da se temeljne in najpomembnejše odloitve ne sprejemajo samo posredno prek predstavnikov v organih lokalne skupnosti, temve jih neposredno predlagajo in sprejemajo tudi prebivalci sami. Iz narave lokalne samouprave izhaja, da je pravica do neposrednega sodelovanja prebivalcev pri odloanju o najpomembnejših vprašanjih v lokalni skupnosti neloljiv del ustavne pravice do lokalne samouprave (9. len Ustave Republike Slovenije;2 v nadaljevanju Ustava). Oblike neposredne demokracije se lahko bistveno uinkoviteje uresniujejo v lokalnih skupnostih kot na dravni ravni. Temu pritrjuje praksa v dravah z razvito lokalno samoupravo, v katerih je neposredno odloanje tradicionalno bistveno bolj razširjeno v lokalnih skupnostih kot pa na dravni ravni; ponekod se celo izvaja samo v lokalnih skupnostih (Grad in Kaui 2015). Lokalna skupnost je ozemeljsko in po številu prebivalcev mnogo manjša skupnost od drave, zato je v njej bistveno lae uporabiti razline oblike neposrednega odloanja. Lokalna samouprava je neprimerno blija ljudem kot dravna organizacija, zadeve lokalne samouprave pa so mnogo blije vsakdanjemu ivljenju in potrebam ter ljudem zato mnogo bolj razumljive kot politino odloanje o dravnih zadevah. Poleg tega je neposredno sodelovanje dravljanov tudi po organizacijski, tehnini in finanni strani lae uresniljivo na lokalni ravni kot na dravni. In konno, tudi vsebina odloitev v taki skupnosti je drugana, saj se ne
2 Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91 in spremembe.
35
Pravna ureditev lokalnega referenduma
nanašajo na splošna politina vprašanja, temve imajo lokalni pomen, ki se praviloma nanaša na vse obane. Monost njihovega neposrednega odloanja poveuje zanimanje za sodelovanje v lokalni samoupravi, krepi njeno uinkovitost, prispeva pa tudi k veji legitimnosti tako sprejetih odloitev (Grad 1998, 21–22). Zato se oblike neposrednega sodelovanja obanov lahko uporabljajo v lokalni skupnosti pogosteje in za konkretnejša vprašanja kot na dravni ravni (Brezovšek in Kukovi 2012, 26–28). Ni nakljuje, da tudi Evropska listina lokalne samouprave poudarja pomen neposredne udelebe obanov v lokalni samoupravi (3./2. len ELLS).
2 Neposredne oblike sodelovanja obanov pri odloanju
Z uvedbo novega sistema lokalne samouprave v Sloveniji v devetdesetih letih prejšnjega stoletja je dobila neposredna demokracija v marsiem drugaen poloaj in vlogo, kot ju je imela v prejšnjem komunalnem sistemu (Kaui 2001, 60–61). Z Ustavo in z zakoni na njeni podlagi so bile v našo ureditev uvedene vse najpomembnejše oblike neposredne demokracije: referendum, ljudska iniciativa, zbor obanov in pravica do peticije. Z njimi je omogoena neposredna udeleba dravljanov v procesu oblikovanja in odloanja o ustavnih, zakonskih in drugih pravnih aktih ter o drugih pomembnih odloitvah na dravni in lokalni ravni.
Upravljanje javnih zadev ne pomeni samo neposredno odloanje, temve celovit proces oblikovanja in sprejemanja politinih odloitev. V splošnem ta proces sestavljajo tri faze: iniciativa oziroma predlog za sprejem odloitve, obravnava predloga in sprejem odloitve, kar pa vkljuuje tudi njeno naknadno potrditev. Naša pravna ureditev omogo- a dravljanu, da neposredno sodeluje v vseh teh fazah (normodajnega) postopka, ob emer je na nekaterih podrojih njegova vloga bolj odlo- ujoa, na drugih pa manj. Oblika neposrednega sodelovanja dravljanov v prvi fazi sprejemanja odloitve je zlasti ljudska iniciativa, v drugi
36
fazi razline oblike predhodnega izjavljanja o posameznih vprašanjih (zlasti posvetovalni referendum), v fazi odloanja zlasti zbor obanov, potrjevanju posamezne odloitve pa je namenjen še posebej naknadni referendum.
Demokratinost politinega procesa se ne meri samo po stopnji udelebe posameznikov pri potrjevanju najpomembnejših drubenih oziroma politinih odloitev, ki jih oblikujejo in sprejemajo organi oblasti, temve tudi po tem, ali je dravljanom omogoeno oblikovanje in predlaganje teh odloitev. Pri tem lahko posamezniki sodelujejo na razline naine in v bolj ali manj formaliziranih in institucionaliziranih oblikah, med katerimi so najpomembnejše doloene e v Ustavi. Glede na intenziteto in pravno mo razlikujemo med dravljanskimi pobudami in predlogi, ki so jih lokalni organi dolni obravnavati, ne pa tudi sprejeti, in dravljanskimi zahtevami, ki so za te organe zavezujoe. Med prve štejemo zlasti pravico do peticije in ljudsko iniciativo, med druge pa zahtevo za razpis referenduma.
Ustavna podlaga za neposredno sodelovanje dravljanov pri izvrševa- nju (tudi lokalne) oblasti so zlasti 1. len in drugi odstavek 3. lena ter 44. len Ustave, ki opredeljujejo naine izvrševanja oblasti in sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Razen referenduma o ustanovitvi obine Ustava Republike Slovenije ne doloa oblik neposredne demokracije v lokalni skupnosti, temve jih ureja Zakon o lokalni samoupravi3 (v nadaljevanju ZLS). ZLS v 11. in 44. lenu doloa, da obani v samoupravnih lokalnih skupnostih odloajo o zadevah lokalne samouprave ne samo posredno preko svetov, temve tudi neposredno na svojih zbo- rih, preko ljudske iniciative in z referendumom.
2.1 Zbor obanov
Sodelovanje obanov pri odloanju na zboru je gotovo najbolj neposredno, saj omogoa predlaganje in razpravljanje ter tudi sprejemanje
3 Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), Uradni list RS, št. 94/07-UPB2 in spremembe.
37
odloitev. V tem delu je zbor obanov mnogo bliji instituciji pred- stavništva (na primer obinskemu svetu) kot referendumu. Od drugih nainov odloanja (zlasti referenduma) se razlikuje zlasti po tem, da gre za mnogo bolj spontano in neformalno odloanje, pri katerem lahko sodelujejo vsi obani v lokalni skupnosti (seveda pa imajo pravico odloati samo volivci), poleg tega pa je tudi organizacijsko-tehnino bistveno manj zahteven. Tako neposredno odloanje je mono samo v manjših lokalnih skupnostih. Ponekod (na primer v Švici) je zbor obanov najvišji organ v obini, na katerem se obvezno odloa o vseh najpomembnejših zadevah skupnosti (sprejemajo se temeljni akti s proraunom vred in volijo nekateri lokalni organi), drugod (na primer v ZDA in tudi pri nas) pa je zbor obanov le oblika neposrednega sodelovanja obanov pri odloanju, zato ga je treba posebej sklicati (Grad 1998, 22–24).
Po ZLS (45. len) obani na zboru v skladu z zakonom ali statutom obine obravnavajo posamezne zadeve, oblikujejo stališa, dajejo pre- dloge, pobude in mnenja ali odloajo. Konkretizacijo teh zadev zakon prepuša statutu obine. Zbor obanov se lahko sklie za celotno ob- ino ali samo za njen posamezni del, sklicuje pa ga upan na nain, ki ga doloi statut obine. Zakon predvideva dva naina sklica zbora obanov, in sicer obligatornega ter fakultativnega. Prvi se izvede, e je tako predpisano z zakonom ali statutom obine ali e tako zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v obini oziroma v njenem posameznem delu. Statut obine doloi nain vloitve zahteve in postopek odloanja o sklicu zbora obanov, e sklic zahtevajo volivci. Fakultativni nain pa je zbor obanov na pobudo upana, obinskega sveta ali sveta ojega dela obine. Nain sklica zbora obanov se uredi s statutom obine. Statuti obin doloijo število volivcev, ki morajo sodelovati na zboru, da so stališa, predlogi, pobude in mnenja ali odloitve veljavno spre- jete, predpišejo pa tudi, kako ti zavezujejo obinske organe. ZLS je z obinskim statutom prepustil tudi ureditev drugih vprašanj, ki so pomembna za izvedbo zbora obanov ter za uveljavljanje njihovih stališ, predlogov, pobud, mnenj in odloitev. Zakon torej predpisuje obvezne sestavine statuta, s katerimi se ureja zbor obanov, vendar na nain, ki omogoa obinam, da pri ureditvi upoštevajo svoje posebnosti.
38
2.2 Ljudska iniciativa
Pomembna oblika neposrednega sodelovanja obanov pri oblikovanju odloitev v lokalni skupnosti je tudi ljudska iniciativa. Gre za pravico doloenega šte vila volivcev, da pisno pred lagajo predstavni škemu telesu ali drugemu organu lokalne skupnosti pravno ureditev nekega vpra- šanja oziroma sprejetje odloitve, ki jim ustreza. Bistveni prvini ljudske iniciative sta torej zahteva in kvalificirano število volivcev. Je strogo formalizirana oblika sodelovanja obanov pri oblikovanju pomembnih politinih odloitev v obini, ki se razlikuje od drugih podobnih oblik dajanja pobud, predlogov, peticij in podobno. Poseben postopek je pri ljudski iniciativi vezan zlasti na izpolnitev doloenih pogojev, to je: volilne pravice, predlogov z vsemi sestavinami, podpore volivcev (s podpisi na posebnem obrazcu), rokov za posredovanje predloga in podobnega. eprav je samostojna oblika neposredne demokracije, je ponekod (zlasti v Švici) tesno povezana z referendumom, s katerim se dopolnjuje. Z njuno kombinacijo je obanom omogoeno neposredno sodelovanje v dveh sestavinah spreje manja doloene odloitve - predla- ganja in odloanja. Ljudska iniciativa je ena od temeljnih pravic dravljanov, ki pa se uresniuje kot kolektivna pravica.
ZLS v 48. lenu doloa, da lahko najmanj pet odstotkov volivcev v obini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odloitve iz pristojnosti obinskega sveta oziroma drugih obinskih organov. Drugae kot pri ljudski iniciativi na dravni ravni, s katero lahko volivci predlagajo spremembo ustave ali sprejem zakona, lahko volivci v obini zahtevajo tudi razveljavitev akta, potem ko je e zael veljati. Ljudska iniciativa je lahko predloena v obliki zahteve, da obinski organ uredi neko vprašanje, lahko pa se predloi e formalizirana oblika predloga oziroma osnutka akta ali druge odloitve. Volivci dajejo podporo zahtevi za izdajo ali razveljavitev obinskega predpisa ali druge odloitve s podpisovanjem na seznamu ali z osebnim podpisovanjem. Znailnost ljudske iniciative je v tem, da jo je naslovljenec dolan obravnavati in se do nje opredeliti, ni pa je dolan sprejeti (gre za tako imenovano indirektno ljudsko iniciativo). e je zahteva volivcev zavrnjena, ni predvideno referendumsko odloanje o njej (tako ljudsko iniciativo
39
imenujejo v švicarski ureditvi direktna iniciativa, ker obvezno privede do referenduma) in tudi ne kakšna druga oblika sankcije, temve je s tem postopek v povezavi z ljudsko iniciativo konan. Pobudniki z njo sooblikujejo odloitev, vplivajo na njeno vsebino, ne morejo pa z njo neposredno vplivati na konno odloitev. Izjemoma, vendar neobvezno, bi lahko obinski svet, preden odloi o predlogu oziroma zahtevi volivcev, razpisal posvetovalni referendum, vendar je tudi v tem primeru konna odloitev v njegovi pristojnosti.
2.3 Druge oblike posvetovanja z obani
Poleg teh oblik neposrednega sodelovanja obanov pri odloanju se uveljavljajo še druge oblike in naini posvetovanja z obani (na primer javne razprave, problemske konference, civilne iniciative, okrogle mize, javne skupšine, ankete, peticije, participativni proraun, dnevi odprtih vrat, upanovi dnevi, spletni forumi in podobno) kot tudi nadzora (na primer ljudska nezaupnica, odpoklic javnih funkcionarjev oziroma re- call in podobno). Drugae kot referendum in ljudska iniciativa so manj formalizirane oblike bolj neposredne, spontane ter organizacijsko, tehnino in finanno manj zahtevne. Ob tem velja poudariti, da sta sicer za participativno demokracijo pomembni naeli informiranosti in javne razprave, ki omogoata dravljanom in zdruenjem, da na ustrezen nain izraajo in javno izmenjujejo mnenja na vseh podrojih delovanja dravnih in lokalnih organov (širše o participativni demokraciji Lavtar 2007, 8–11).
Poleg civilnih iniciativ, ki so pri nas v zadnjem obdobju vse bolj uveljavljena in zelo razširjena neformalna oblika (zlasti) politinega pritiska na lokalne, pa tudi na dravne organe ter razline institucije, velja izpo- staviti dve obliki sodelovanja obanov, to sta participativni proraun in peticija. Gre za bolj ali manj formalizirana naina neposredne demokracije, pri emer je bil participativni proraun uveden s spremembo ZLS leta 2018 (48.a len) in se šele uveljavlja, pravico do peticije ureja e Ustava, v praksi pa se bolj malo uporablja. Prvi omogoa sodelovanje obanov pri oblikovanju predlogov lokalnih projektov, ki se financirajo iz obinskega prorauna. Obina lahko v postopku priprave predloga
40
prorauna doloi višino sredstev, namenjenih financiranju projektov, ki jih predlagajo obani. O predlaganih projektih obina izvede posvetovanja z obani najpozneje do predloitve prorauna obinskemu svetu v sprejem. Peticija pa vsebuje pravico posameznika ali skupine dravljanov do pošiljanja pisnih vlog (pritob, predlogov, zahtev, pobud ali prošenj) predstavniškemu telesu ali izjemoma drugim organom oblasti o vprašanjih, ki imajo širši politini ali javni znaaj (sicer gre za politino pravico in svobošino). V naši praksi se te in druge oblike posveto- vanj obanov pogosto podcenjujejo, vsekakor pa premalo uporabljajo (Vlaj 2006, 52–53).
2.4 Lokalni referendum
Referendum je v praksi najpomembnejša oblika odloanja obanov v lokalni skupnosti. Zakon o lokalni samoupravi in Zakon o samopri- spevku4 (v nadaljevanju Zsam-1) doloata kar pet vrst referenduma v lokalni skupnosti, in sicer referendum o splošnem aktu obine (ta je predmet osrednje obravnave v nadaljevanju), svetovalni referendum, referendum o drugih vprašanjih ter referendum o ustanovitvi in preoblikovanju obine, posebna oblika pa je referendum o samoprispevku. Referendumi in postopki za njihovo izvedbo so urejeni v ZLS in v ZSam-1, deloma pa v drugih zakonih, zlasti v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi5 (v nadaljevanju ZRLI). Ta v 3. in 56. lenu doloa, da se njegove dolobe o postopku za izvedbo referenduma smiselno uporabljajo tudi za lokalni referendum, e ni doloeno drugae. Podobno velja za smiselno uporabo dolob Zakona o lokalnih volitvah6 (ZLV) in Zakona o volitvah v dravni zbor7 (ZVDZ).
4 Zakon o samoprispevku (Zsam-1), Uradni list RS. št. 87/01.
5 Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), Uradni list RS, št. 26/07-UPB.
6 Zakon o lokalnih volitvah (ZLV), Uradni list RS, št. 94/07-UPB in spremembe.
7 Zakon o volitvah v Dravni zbor (ZVDZ), Uradni list RS, št. 109/06-UPB in spremembe.
41
Svetovalni referendum lahko razpiše obinski svet pred odloanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti z namenom, da ugotovi voljo obanov (46.b len ZLS). Predmet izjavljanja na tem referendumu je katero koli vprašanje iz pristojnosti obinskega sveta. To je za posvetovalni referendum tudi razumljivo, saj mora obanom omogoiti izjavljanje o najrazlinejših vprašanjih lokalnega pomena. Svetovalni referendum je po naravi stvari lahko le predhoden (obinski svet ga lahko razpiše pred odloanjem o posameznem vprašanju) in fakultativen (raz- piše se na pobudo obinskega sveta). Referendum se razpiše za obmoje celotne obine ali samo za njen del, kadar se vprašanje, o katerem obinski svet eli ugotoviti voljo obanov, nanaša samo na obane tega ojega obmoja. Posebna znailnost tega referenduma je v tem, da odloitev volivcev (ki jo sprejmejo z relativno veino) pravno ne zavezuje obinskega sveta (politino pa vsekakor). Pri nas se ta referendum uporablja dokaj redko, eprav omogoa izjavljanje obanov o najrazlinejših vpra- šanjih lokalnega pomena. Lahko je uinkovito sredstvo za ugotavljanje mnenja obanov in za smeri reševanja doloenega vprašanja, poleg tega pa obinski organi tako krepijo svojo legitimnost; odloitev, ki je skla- dna z ljudsko voljo, je ugodneje sprejeta med ljudmi in v praksi tudi bolj uresniljiva. Ob tem je zanimivo, da veina evropskih drav pozna samo ta referendum in ne referenduma z obvezno pravno mojo.
Referendum o samoprispevku je posebna oblika referenduma o splo- šnem aktu obine. Ureja ga poseben Zakon o samoprispevku (ZSam- 1), izvede pa se v skladu z dolobami ZLS in ZRLI, e ni doloeno drugae. Samoprispevek je strogo namenska javna dajatev obanov za gradnjo ali rekonstrukcijo lokalne javne infrastrukture. Uvede se le, e so se obani na ustreznem obmoju z referendumom vnaprej izrekli zanj, pri emer je to lahko celotno obmoje obine ali samo en njen del. Ta referendum je izjema pravila, ki izkljuuje monost odloanja z referendumom o splošnih aktih, s katerimi se predpisujejo obinski davki in druge dajatve. Je obligatoren, ker se mora razpisati za uvedbo vsakega samoprispevka, in predhoden, saj se izvede, še preden obinski svet sprejme odlok o uvedbi samoprispevka. Pozitivna referendumska odloitev je namre pogoj za uvedbo samoprispevka. Posebnost tega referenduma sta tudi glasovalna pravica in referendumska veina.
42
Glasovalna pravica je širše doloena (v veliki meri je vezana na višino dohodkov in na lastništvo zemljiša), referendumska veina pa je dvoj- na: potrebna je veinska udeleba glasovalnih upraviencev (kvorum udelebe) in veina pritrdilnih glasov volivcev, ki so se referenduma udeleili. Pri doloitvi veine za sprejem odloitve na referendumu o samoprispevku je treba upoštevati, da v nasprotju z drugimi referendumi, na katerih se sprejemajo praviloma politine odloitve, pozitivna odloitev na referendumu o samoprispevku neposredno finanno obvezuje veino obanov doloenega obmoja in da gre za svojevrstno samoobdavitev obanov (Kaui 2010, 249–250).
Referendum o ustanovitvi obine je predpisan e z Ustavo, ki doloa, da se obina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na dolonem obmoju (139./3 len). Posebnost referenduma je v tem, da se sicer izvaja v obinah in se tie njihovih prebivalcev, vendar ne gre za tipini lokalni referendum, temve za posebno obliko zakonodajnega referenduma, ki je v pristojnosti dravnega zbora (obina se namre ustanovi z zakonom). Referendum in postopek njegove izvedbe urejata ZLS in ZRLI. Referendum je obligatoren (dravni zbor ga mora razpisati na temelju Ustave same), po naravi predmeta odloanja pa je lahko le predhoden (preden dravni zbor sprejme zakon o obmoju obine). ZLS ne predvideva izvedbe referenduma samo za ustanovitev nove obine, temve tudi za njeno preobli- kovanje (zdruitev, razdruitev, izloitev dela obine in podobno) ter za poimenovanje in za doloitev sedea obine. Za sprejem odloitve na referendumu je predpisana relativna veina, to je veina volivcev, ki so glasovali (14. in 15. len ZLS). Glede vezanosti dravnega zbora na izid referenduma lahko referendum o ustanovitvi in preoblikovanju obine oznaimo za posebno obliko posvetovalnega referenduma, ker vsebuje prvine referenduma z neobvezno pravno mojo in tudi referenduma z obvezno pravno mojo. Mnenje ustavnega sodiše o pravni naravi tega referenduma se je spreminjalo in ni bilo povsem enotno (primerjaj od- lobo U-I-144/94, U-I-183/94, U-I-294/98 in U-I-137/10).
ZLS predvideva, da obani lahko odloajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, e tako doloa zakon (46.a len ZLS). Referendum se
43
opravi skladno z dolobami ZLS in ZRLI, e zakon ne doloa drugae, v praksi pa se ta vrsta referenduma praktino ne uporablja.
3 Referendum o splošnem aktu obine
Referendum o splošnem aktu obine je temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odloanja obanov v lokalni skupnosti. ZLS ga je uredil e ob njegovem sprejemu konec leta 1993 (zakon je sicer zael veljati leta 1994), v petindvajsetih letih pa se je vekrat spremenil. Predmet sprememb so bile tako dolobe o predmetu referendumskega odloanja, referendumski iniciativi, referendumski veini kot tudi model referenduma. Spremembe teh sestavin so bile bolj ali manj neodvisne od dravnega zakonodajnega referenduma, zadnje pa so bile bolj povezane z njim. Zadnja zakonodajna sprememba lokalnega referenduma leta 2018 je namre sledila ustavni spremembi zakonodajnega referenduma iz leta 2013 in ga v veliki meri pribliala ureditvi tega referenduma na dravni ravni. e lahko za prvo skupino zakonodajnih sprememb do leta 2018 ugotovimo, da so se prilagajale posebnostim lokalnega referenduma, za zadnjo spremembo (iz lanskega leta) temu ni mogoe povsem pritrditi.
3.1 Ureditev referenduma pred spremembo ZLS leta 2018
Z uvedbo novega sistema lokalne samouprave v Republiki Sloveniji je dobila neposredna demokracija v marsiem drugaen poloaj in vlogo, kot jo je imela v komunalnem sistemu. To velja še posebej za referendum. Izkušnje iz naše preteklosti kaejo, da je bila praksa uporabe lokalnega referenduma izrazito enostranska in izkrivljena, saj se je upo- rabljal le za odloanje o samoprispevku obanov za gradnjo nekaterih objektov v javnem interesu in le izjemoma tudi za statusne spremembe nekaterih obin, ne pa tudi za splošne politine odloitve v obini. Ustava in zakon sta na eni strani zapovedovala pogosto uporabo lokalnega referenduma, na drugi strani pa sta jo omejevala zgolj na ne- katera vprašanja. Prav tako obani niso imeli pravice zahtevati razpisa
44
referenduma, temve je o tem odloala izkljuno obinska skupšina (Kaui 1996).
Ob sprejemu ZLS leta 1993 je bil referendum o splošnem aktu obine opredeljen oje in bolj na splošno, kot po veljavni ureditvi, poleg tega zakon ni vseboval natannejših dolob o njem. ZLS je v 45. lenu doloil, da lahko obinski svet o kakšnem svojem aktu ali odloitvi razpiše referendum na lastno pobudo, mora pa ga razpisati, e to zahteva najmanj deset odstotkov volivcev v obini. Zakon ni postavljal nikakršnih omejitev glede vprašanj, o katerih je bilo mogoe odloati na referendum. To je pomenilo, da so volivci lahko odloali o vsakem aktu ali o drugi odloitvi iz pristojnosti obinskega sveta. Prav tako ni izrecno doloil, ali gre za predhodno ali naknadno obliko referenduma. Vprašanja o tem, ali se ga razpiše pred ali po sprejemu pravnega akta v obinskem svetu, so ponekod reševali po analogiji z dolobami ZRLI, ki je predpisoval tako predhodni kot tudi naknadni zakonodajni referendum. Glasovalna pravica je bila vezana na volilno pravico za obinski svet, referendumska veina pa je bila relativna: odloitev je bila na referendumu sprejeta, e je zanjo glasovala veina volivcev, ki so se udeleili glasovanja (Kaui 1996, 871–873).
Obsenejša sprememba ZLS s podroja lokalnega referenduma je bila sprejeta leta 1998.8 Po tej spremembi (46. len) je bil referendum omejen samo na splošne akte obine, iz referendumskega odloanja pa so bili izkljueni obinski finanni predpisi. Prepoved referenduma za finanna vprašanja je bila na lokalni ravni uvedena petnajst let pred podobno pre- povedjo na zakonodajnem referendumu. Med razlinimi oblikami referenduma se je zakon omejil na naknadni referendum (zato referendumu o obinskem predpisu najpogosteje pravijo kar naknadni referendum), ki se izvede po sprejemu splošnega akta. Na njem so volivci potrjevali ali zavraali v obinskem svetu sprejeti splošni akt ali njegove posamezne dolobe. Spremenila (razširila) se je tudi referendumska iniciativa, saj
8 Glej Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (ZLS-J), Uradni list RS, št. 74/98.
45
je obinski svet lahko razpisal referendum ne samo na lastno pobudo, temve tudi na predlog upana ali lana obinskega sveta, na zahtevo najmanj pet odstotkov volivcev v obini, ali e je tako doloal zakon ali statut obine. Ljudska referendumska zahteva je postala manj zahtevna, saj se je število volivcev za vloitev referendumske zahteve razpolovilo (z deset na pet odstotkov). Spremenjeni 46. len ZLS je posebej predpisoval roke za vloitev predloga oziroma zahteve za razpis referenduma, dolnost upana, da zadri objavo splošnega akta do odloitve na referendumu in njegovo ravnanje po referendumski potrditvi ali zavrnitvi tega akta na referendumu. Povsem na novo je bilo (v 47. in 47.a lenu) urejeno vprašanje pobude volivcem za vloitev zahteve za razpis referenduma in postopek z njo. Volivci so lahko dajali podporo zahtevi za razpis referenduma s podpisovanjem na seznamu ali z osebnim podpisovanjem. Glasovalna pravica in referendumska veina se s spremembo zakona nista spremenili, novost pa je bila doloba o asovni vezanosti obinskega sveta na odloitev volivcev (Kaui 2001, 62–68).
Manjše spremembe referendumske ureditve sta vsebovali tudi zakonski noveli iz leta 20009 in 2005.10 Omeniti velja zlasti slednjo, ki je uredila sodno varstvo v primeru protiustavne ali protizakonite zahteve za razpis referenduma.
3.2 Nova ureditev referenduma o obinskem predpisu
Dvajset let po obsenejši spremembi lokalnega referenduma je bil ta leta 2018 ponovno spremenjen.11 Pri naknadnem referendumu so spremembe posegle v ljudsko referendumsko iniciativo in v sam model referenduma, vkljuno z referendumsko veino.
9 Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (ZLS-K), Uradni list RS, št. 70/00.
10 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-M), Uradni list RS, št. 72/05.
11 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-S), Uradni list RS, št. 30/18.
46
3.2.1 Naknadni zavrnitveni referendum
Na referendumu o splošnem aktu obinskega sveta obani odloajo o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov obine (statut, odlok, odredba, pravilnik in navodilo) in ne tudi posaminih pravnih aktov (46./1 len ZLS). Prav tako ne morejo odloati o predlogu akta, ki je v postopku sprejemanja v obinskem svetu (predhodni referendum), in tudi ne o razveljavitvi akta, ki e velja (razveljavitveni referendum). Odloajo lahko le o aktu, ki je e sprejet, vendar še ni objavljen in še ne velja (naknadni referendum). Volivci so v tem primeru v vlogi konnega razso- dnika, ki odloa o tem, ali bo tak predpis uveljavljen ali ne. Drugae kot drugi lokalni referendumi, ki so predhodni, je ta referendum samo naknadni. Naknadni referendum, ki se razpiše po sprejetju splošnega akta v obinskem svetu, je po sprejemu ZLS-S postal zavrnitveni. Na njem volivci ne odloajo ve o potrditvi splošnega akta (kot dotlej), temve o njegovi zavrnitvi. Zavrnitveni model zakonodajnega referenduma je namenjen prepreitvi uveljavitve predpisa, zato ga imenujejo tudi ljudski veto. Po tem modelu je za zavrnitev pravnega akta potrebno, da mu nasprotuje (in ne, da se referenduma udelei, tako kot na referendumu o spremembi Ustave) doloeno število volivcev. Referendum volivcem omogoa, da zavrnejo v predstavniškem telesu sprejet predpis, kar ima znaaj suspenzivnega veta. Njegov namen je prepreiti uveljavitev pravnega akta do odloitve volivcev na referendumu. Predmet referenduma je lahko splošni akt kot celota ali pa njegove posamezne dolobe. Ureditev zavrnitvenega referenduma o splošnem aktu obine je bila v tem delu povzeta po zakonodajnem referendumu (Kaui 2013, 36– 37), posebnost pa je v tem, da se lahko na lokalnem referendumu glasuje ne samo o celotnem obinskem predpisu, temve tudi o eni ali ve njegovih posameznih dolobah.
3.2.2 Omejitve in prepovedi referenduma
Vsaka omejitev referendumskega odloanja nujno pomeni poseg v ustavno naelo demokratinosti, torej v razmerje med neposredno in predstavniško demokracijo. Zato je treba pri doloitvi omejitev spošto- vati naelo sorazmernosti, po katerem se presoja, ali so takšne omejitve
47
sploh primerne, ali so za dosego cilja nujne in ali so sorazmerne s teo pravice do referendumskega odloanja in druge pravice. ZLS je poleg posaminih aktov iz referendumskega odloanja izrecno izkljuil tudi proraun in zakljuni raun obine ter splošni akt, s katerim se v skladu z zakonom predpisujejo obinski davki in druge dajatve. Referendum torej ni dopusten ob vprašanjih finanne narave, ki po naravi niso primerna in tudi ne obiajna za tak nain odloanja (ta prepoved je uveljavljena tudi za zakonodajni referendum). Kljub temu da gre za omejitve demokratinega procesa odloanja, je namre treba pri referendumu upoštevati vse prednosti, ki jih ponuja za demokratino odloanje, pa tudi omejitve, ki jih objektivno vsebuje ali iz njega izhajajo. Referendum ni primeren za odloanje o zelo zahtevnih strokovnih in zapletenih vprašanjih, zlasti e o njih ni mogoe oblikovati preglednih in vsem razumljivih alternativnih rešitev.
Referenduma prav tako ni dopustno razpisati ob vprašanjih, ki bi imela neustavne ali nezakonite pravne posledice. e obinski svet meni, da je vsebina vloene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z ustavo in zakonom, lahko zahteva, da o tem odloi ustavno sodiše. Zahtevo lahko obinski svet vloi od dne vloitve zahteve in najkasneje do izteka roka za razpis referenduma. Ustavno sodiše odloi o zahtevi obinskega sveta v petnajstih dneh (47.a/2 len ZLS). Obinski svet torej nima pravice zavrniti razpisa refere

Documents

PETINDVAJSET LET - uni-lj.si