64
THÁNG 9/2014 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY BỘ TƯ PHÁP VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ

PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

THÁNG 9/2014

THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG

PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

BỘ TƯ PHÁP VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ

Page 2: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi
Page 3: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng

luật ở Việt Nam hiện nay

BỘ TƯ PHÁPVIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ

DỰ ÁN PHÁT TRIỂN LẬP PHÁP QUỐC GIA TẠI VIỆT NAM (NLD)

THÁNG 9/2014

Page 4: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

DỰ ÁN ĐƯỢC THỰC HIỆN VỚI SỰ TÀI TRỢ CỦA CHÍNH PHỦTHÔNG QUA BỘ NGOẠI GIAO, THƯƠNG MẠI VÀ PHÁT TRIỂN (DFATD)

Page 5: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

3

Mục lục

LỜI NÓI ĐẦU 5

DANH SÁCH THÀNH VIÊN NHÓM NGHIÊN CỨU 6

DANH SÁCH CHUYÊN GIA GÓP Ý, PHẢN BIỆN CÁC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 7

BẢNG TỪ VIẾT TẮT TRONG BÁO CÁO 8

THÔNG TIN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG NGHIÊN CỨU 9

I Mục tiêu của hoạt động nghiên cứu 9

II Quan niệm về chính sách và phân tích chính sách trong nghiên cứu này 9

III Các luật và những chính sách cụ thể được lựa chọn để nghiên cứu 11

1. Luật Thuế Bảo vệ môi trường năm 2010 11

2. Luật ATTP năm 2010 11

3. Luật BVQLNLD năm 2010 12

4. Luật XLVPHC năm 2012 13

5. Danh sách các chính sách được chọn lựa và lý do chọn lựa 15

IV. Các hoạt động nghiên cứu cụ thể đã được triển khai 17

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 19

I. Khái quát về quy trình xây dựng Luật ở Việt Nam hiện nay 19

Sơ đồ quy trình xây dựng Luật do Chính phủ trình và được Quốc hội xem xét, thông qua tại 2 kỳ họp

20

II. Sự hình thành của từng chính sách cụ thể trong quá trình xây dựng 4 đạo luật 21

III. Những phát hiện cơ bản từ việc nghiên cứu quá trình hình thành các chính sách 31

1. Vai trò khởi xướng chính sách từ Bộ quản lý ngành 31

2. Thời điểm hình thành và sự thay đổi nội dung chính sách trong quá trình xây dựng dự án Luật

31

3. Nguồn gốc hình thành chính sách 33

4. Thực trạng chất lượng của Báo cáo đánh giá tác động kinh tế - xã hội và vai trò của báo cáo này đối với việc hình thành nội dung chính sách

34

5. Vai trò của việc lấy ý kiến của Bộ, ngành, địa phương, của việc thẩm định đối với việc hình thành nội dung chính sách

36

6. Việc đánh giá tính khả thi của các chính sách trong quá trình xây dựng dự án luật 37

Page 6: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

4

IV. Những tồn tại, bất cập trong quy trình xây dựng chính sách 40

1. Chính sách của dự án Luật ít khi được xác định ngay từ khi đề nghị xây dựng Luật. 40

2. Quy trình xây dựng luật “vừa thiết kế vừa thi công” 42

3. Sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng luật còn hạn chế, trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo chưa cao.

45

4. Hoạt động của Ban soạn thảo còn hình thức, hiệu quả không cao 46

5. Vai trò trình chính sách của cơ quan trình dự án Luật không có tính liên tục 47

6. Nguồn lực bảo đảm cho công tác xây dựng chính sách, xây dựng dự án Luật rất hạn chế

49

CÁC KHUYẾN NGHỊ CỤ THỂ 51

1. Xây dựng chính sách cần được thiết kế thành một giai đoạn riêng trước khi tiến hành quy phạm hóa (soạn thảo) một dự án Luật

51

2. Hoàn thiện chế định đánh giá tác động kinh tế - xã hội 53

3. Tạo nhiều cơ hội cho sự góp ý, phản biện đối với dự án Luật 54

4. Khắc phục tính hình thức của thiết chế Ban soạn thảo 55

5. Khắc phục tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật hiện hành 55

6. Tăng cường năng lực, tính chuyên nghiệp cho cán bộ trong hoạt động phân tích chính sách, xây dựng pháp luật

56

7. Tăng cường đầu tư kinh phí cho quá trình xây dựng chính sách và xây dựng pháp luật 57

Page 7: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

5

Lời nói đầu

Nghiên cứu về “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay” do Viện Khoa học Pháp lý chủ trì thực hiện trong khuôn khổ Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (NLD). Nghiên cứu này nhằm mục đích thu thập và cung cấp các bằng chứng thực tiễn về hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam, qua đó chỉ rõ những điểm hợp lý và cả những tồn tại, bất cập liên quan tới hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam và đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và các giải pháp hoàn thiện cơ chế hoạch định, phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật nói riêng và xây dựng pháp luật nói chung.

Nghiên cứu này được thực hiện từ tháng 11 năm 2013 đến tháng 9 năm 2014 với sự tham gia của nhiều chuyên gia trong và ngoài Bộ Tư pháp. Các hoạt động chính được tiến hành trong nghiên cứu này bao gồm: thu thập tài liệu, dựng lại hồ sơ pháp lý của các Luật được chọn làm đối tượng nghiên cứu, tiến hành nhiều cuộc phỏng vấn sâu, tham vấn ý kiến của các chuyên gia, thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập để có đủ cứ liệu thuyết phục cho việc xây dựng Báo cáo.

Trong quá trình nghiên cứu để hỗ trợ kịp thời cho quá trình soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm (mới), nhóm nghiên cứu đã thường xuyên cập nhật các kết quả trung gian của Báo cáo này tới đơn vị chủ trì soạn thảo.

Nhóm nghiên cứu chân thành cảm ơn các thành viên Ban Soạn thảo/ Tổ biên tập Luật Thuế Bảo vệ môi trường năm 2010, Luật An toàn thực phẩm năm 2010, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 và Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã nhiệt tình cung cấp thông tin, trả lời phỏng vấn sâu và đóng góp ý kiến cho Báo cáo nghiên cứu.

Nhóm nghiên cứu cũng trân trọng cảm ơn sự đóng góp hiệu quả của các chuyên gia phản biện đã đầu tư thời gian công sức cho việc góp ý hoàn thiện Báo cáo này.

Viện Khoa học Pháp lý - cơ quan chủ trì hoạt động nghiên cứu này đặc biệt cám ơn Ban Quản lý chuyên trách Bộ Tư pháp và Văn phòng Dự án Phát triển lập pháp (NLD) tại Hà Nội đã hỗ trợ và ủng hộ nhiệt tình cho nghiên cứu này được thực hiện.

Page 8: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

6

Danh sách nhóm nghiên cứu

1. GS.TS. Lê Hồng Hạnh, Viện trưởng Viện nghiên cứu pháp luật và kinh tế ASEAN, Hội Luật Gia Việt Nam

2. PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn, Ủy viên chuyên trách, Thường trực Ban Chỉ đạo Cải cách Tư pháp trung ương

3. TS. Dương Thị Thanh Mai, Chuyên viên cao cấp, Bộ Tư pháp

4. TS. Vũ Văn Ngọc, Đại học Kinh tế Quốc dân

5. TS. Hồ Ngọc Hiển, Học viện Khoa học xã hội Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

6. ThS. Nguyễn Quang Hưng, Trưởng Ban Pháp chế, Tập đoàn VNPT

7. ThS. Phan Minh Thủy, Ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

8. ThS. Nguyễn Linh Giang, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

9. TS. Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

10. ThS. Cao Xuân Phong, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

11. ThS. Lê Thị Thiều Hoa, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

12. ThS. Dương Bạch Long, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

13. ThS. Hà Tú Cầu, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

14. NCS. Chu Thị Hoa, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

15. Trương Hồng Quang, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

16. Trần Thu Trang, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

17. Nguyễn Mai Trang, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

18. Hòa Thị Thủy, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

(Các ý kiến, phân tích và đề xuất đưa ra trong báo cáo này là tổng hợp kết quả nghiên cứu và thu thập số liệu của nhóm nghiên cứu, không nhất thiết phản ánh ý kiến chính thức của các cơ quan tổ chức liên quan)

Page 9: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

7

Danh sách chuyên gia góp ý, phản biện

1. Nguyễn Ngọc Tuyến - Viện trưởng Viện Kinh tế tài chính, Bộ Tài chính

2. Hoàng Văn Phức - Cục tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính

3. Trương Huỳnh Thắng - Vụ pháp chế, Bộ Tài chính

4. Phạm Ngọc Thạch - Vụ Chính sách thuế, Bộ Tài chính

5. Trần Hữu Huỳnh - Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam (VIAC)

6. Trần Văn Hai - Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ

7. Nguyễn Huy Quang, - Vụ trưởng Vụ pháp chế, Bộ Y tế

8. Trần Ngọc Hoa - Vụ Khoa học, Công nghệ và môi trường, Văn phòng Quốc hội

9. Trần Việt Nga - Trưởng phòng Pháp chế - Hội nhập, Cục An toàn thực phẩm, Bộ Y tế

10. Đặng Thanh Sơn – Cục trưởng Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp

11. Trương Khánh Hoàn - Vụ Hành chính – Hình sự, Bộ Tư pháp

12. Nguyễn Quốc Việt – nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hành chính – Hình sự, Bộ Tư pháp

13. Bùi Thị Nam - Vụ Hành chính – Hình sự, Bộ Tư pháp

14. Hoàng Thị Ngân - Vụ trưởng Vụ Hành chính Nhà nước và Công vụ, Văn phòng Chính phủ

15. Nguyễn Trọng Nghĩa - Vụ trưởng Vụ pháp chế - Bộ Tài chính

16. Đặng Đình Luyến - Phó chủ nhiệm Ủy ban pháp luật, Văn phòng Quốc hội

17. Nguyễn Hồng Tuyến – Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

18. Bùi Thị Thu Hằng – Trưởng phòng công tác xây dựng pháp luật, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

19. Đoàn Thị Tố Uyên – Trưởng Bộ môn Xây dựng văn bản pháp luật, Khoa Hành chính Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội

20. Nguyễn Đăng Dung - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

21. Phạm Đình Thưởng – Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Công Thương

22. Dương Thanh An - Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường

Page 10: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

8

TỪ/CỤM TỪ ĐƯỢC VIẾT TẮT TỪ/CỤM TỪ VIẾT TẮT

An toàn thực phẩm ATTP

Bảo vệ môi trường BVMT

Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng BVQLNTD

Báo cáo đánh giá tác động kinh tế - xã hội Báo cáo RIA

Bộ Công Thương BCT

Bộ Tư pháp BTP

Bộ Y tế BYT

Cơ quan chủ trì soạn thảo CQCTST

Đại biểu Quốc hội ĐBQH

Hội đồng dân tộc HĐDT

Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VCCI

Trách nhiệm TN

Ủy ban UB

Ủy ban thường vụ Quốc hội UBTVQH

Văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL

Văn phòng Chính phủ VPCP

Vi phạm hành chính VPHC

Xử lý vi phạm hành chính XLVPHC

Bảng từ viết tắt trong báo cáo

Page 11: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

9

I. Mục tiêu của hoạt động nghiên cứu

Hoạt động nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay” do Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD) tài trợ được thực hiện với mục tiêu chung là nhằm thu thập và cung cấp các bằng chứng về thực tiễn hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam, qua đó chỉ rõ những tồn tại, bất cập liên quan tới hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam và đề xuất sửa đổi bổ sung các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 20081 và các biện pháp hoàn thiện cơ chế hoạch định, phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật nói riêng và xây dựng pháp luật nói chung.

Với mục tiêu chung kể trên, nghiên cứu hướng tới những mục tiêu cụ thể là:

1. Rà soát lại quy trình xây dựng luật hiện hành; thu thập và cung cấp bằng chứng thực tiễn về tính thích hợp của quy trình xây dựng luật hiện hành với các yêu cầu về phân tích chính sách, quy phạm hóa chính sách;

2. Thu thập và cung cấp các bằng chứng thực tiễn về năng lực phân tích chính sách trong công tác xây dựng luật hiện tại của các Bộ, ngành;

3. Thu thập và cung cấp các bằng chứng thực tiễn về các nguồn lực và điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật;

4. Thu thập và cung cấp bằng chứng thực tiễn về nhận thức của cán bộ tham gia xây dựng pháp luật ở các Bộ, ngành về công tác phân tích chính sách;

5. Cung cấp thêm các bằng chứng để thuyết minh, luận giải sự cần thiết sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan tới hoạt động hoạch định chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam và đề xuất định hướng sửa đổi các quy định đó.

II. Quan niệm về chính sách và phân tích chính sách trong nghiên cứu này

“Chính sách”, “hoạch định chính sách” và “phân tích chính sách” như là một nội dung quan trọng, là kỹ thuật thiết yếu của quá trình xây dựng pháp luật chỉ mới được những người làm công tác xây dựng pháp luật quan tâm, đề cập tới trong một số năm gần đây. Theo nhiều chuyên gia ở Việt Nam, chính sách được hiểu một cách chung nhất là “chủ trương và các biện pháp của một Đảng phái, một Chính phủ trong các lĩnh vực của đời sống chính trị - xã hội”2. Chính sách là tập hợp biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra định hướng hoạt động cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của xã hội3.

Trong khoa học về chính sách công (đang được phổ biến rộng rãi trong một số thập niên gần đây ở các nước phát triển), chính sách công được hiểu là định hướng hành động mà Nhà nước chọn lựa để ứng xử với những vấn đề chung của cộng đồng mà Nhà nước có trách nhiệm giải quyết.

Có thể nói, chính sách chính là công cụ để Nhà nước thể hiện thái độ của mình trong việc giải quyết các vấn đề của đất nước, của thực tiễn đời sống cộng đồng. Đây cũng chính là một trong những công cụ giao tiếp/tương tác quan trọng giữa Nhà nước với xã hội. Chính sách của Nhà nước thường được ghi nhận trong các văn kiện pháp lý của Nhà nước trong đó loại văn kiện đặc biệt quan trọng phải kể tới chính là Hiến pháp, các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.

Tham khảo các quan niệm trên, trong khuôn khổ nghiên cứu này, gắn với việc nghiên cứu, phân tích chính sách trong quá trình xây dựng các đạo luật, nhóm nghiên cứu quan niệm chính sách như sau:

Chính sách là định hướng hành động mà Nhà nước lựa chọn làm hay không làm với tính toán và chủ

Thông tin chung về hoạt động nghiên cứu

Page 12: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

10

đích rõ ràng để giải quyết một vấn đề cụ thể mà Nhà nước có trách nhiệm phải giải quyết.

Nói đến nội hàm của khái niệm chính sách, người ta còn thường đề cập tới các cấp chính sách (chính sách chung, chính sách cơ bản, chính sách cụ thể v.v.). Trong nghiên cứu này, nói chung, chúng tôi chỉ đề cập tới chính sách giải quyết các vấn đề cụ thể của thực tiễn cuộc sống mà việc ban hành mỗi đạo luật hướng tới để giải quyết.

Chính sách được hình thành thông qua quá trình hoạch định chính sách. Hoạch định chính sách trong việc xây dựng các đạo luật là việc xác định những chủ trương, tư tưởng cốt lõi đối với vấn đề mà đạo luật dự định điều chỉnh4. Hoạch định chính sách bao gồm việc phân tích, đề xuất và phê duyệt chính sách. Phân tích chính sách là việc tìm ra những vấn đề bất cập của thực tiễn cuộc sống hoặc thực tiễn quản lý mà Nhà nước có trách nhiệm giải quyết, tìm ra những bất cập, hạn chế của chính sách hiện hành trong việc giải quyết những vấn đề ấy từ đó đề xuất chính sách mới, phù hợp để giải quyết vấn đề đã được xác định5. Với quan niệm này, phân tích chính sách không chỉ là việc nhận diện cho đúng nội dung của một chính sách đã được ban hành hoặc “xem xét chính sách từ nhiều góc độ khác nhau, phát hiện điểm mạnh, điểm yếu của chính sách để phục vụ cho các mục đích sử dụng khác nhau”, mà phân tích chính sách ở đây chính là toàn bộ các hoạt động nghiên cứu, nhận diện, phân tích, đánh giá để xác định vấn đề cần giải quyết, xác định các phương án khả dĩ giải quyết vấn đề và đề xuất phương án chính sách tối ưu để giải quyết vấn đề6. Phân tích chính sách vì thế là con đường phải đi qua để tìm ra một chính sách mới.

Đây cũng là quan niệm về phân tích chính sách mang tính phổ biến trong giới nghiên cứu, phân tích, hoạch định chính sách công ở các nước phát triển. Phân tích chính sách được nhìn như là một công cụ, kỹ thuật hỗ trợ quá trình ra quyết định của các chủ thể công quyền trong việc nhận diện và giải quyết các vấn đề chung của cộng đồng7. Đây là quá trình phân tích có tính liên ngành để tạo lập, đánh giá và chuyển tải các thông tin hữu ích trong việc hiểu và cải thiện các chính sách.

Việc phân tích chính sách này gồm ba bước (ba hoạt động) cơ bản:8 Bước đầu tiên (Bước 1)là phải

xác định được vấn đề cần giải quyết (trong đó có việc phân tích, xác định rõ nguyên nhân phát sinh vấn đề, nhất là các nguyên nhân liên quan tới hành vi của con người, của các cá nhân, tổ chức có liên quan); Bước tiếp theo (Bước 2) là xác lập các mục tiêu của chính sách, tức là xác định mức độ giải quyết vấn đề; Bước cuối (Bước 3) là chọn lựa đề xuất chính sách giữa các phương án khả dĩ để giải quyết vấn đề.

Trong bước 1 cần phải làm rõ những vấn đề cơ bản sau: vấn đề cần giải quyết là vấn đề gì? Sự kiện hoặc chuỗi sự kiện nào là tác nhân/chất xúc tác tạo ra hành động có vấn đề đó? Liệu đó có phải là vấn đề hoặc tình trạng khủng hoảng đòi hỏi sự chú ý ngay tức khắc? Liệu đây là vấn đề thuộc vào dạng có tầm quan trọng đối với an ninh quốc gia, phát triển kinh tế hay ngoại giao? Những lợi ích có liên quan đối với các chủ thể có liên quan (bao gồm cả chính quyền) là gì?

Trong bước 2 cần xác lập các mục tiêu: người đề xuất chính sách cần xác định rõ mức độ có thể giải quyết vấn đề đó là gì? Mối quan hệ giữa những mục tiêu này với vấn đề được nhận diện? Những cơ quan nào của chính quyền hoặc tổ chức hữu quan (bao gồm các tổ chức xã hội…) sẽ tham gia vào quá trình ra quyết định về chính sách? Những ai sẽ không liên quan? Liệu có những lợi ích khác (chẳng hạn trong khu vực) nên được cân nhắc trong phân tích hay không?

Trong bước 3 chọn lựa một chính sách: dựa trên những hiểu biết của người đề xuất/hoạch định chính sách về tình hình, cân nhắc tới các chi phí/lợi ích của việc thực thi chính sách có thể mang lại chọn lựa một chính sách tối ưu/phù hợp. Trong bước này, người theo đuổi một chính sách cần xác định rõ những phương án khả dĩ giải quyết vấn đề và lý do vì sao phương án chính sách mà mình theo đuổi được xem là phương án tối ưu nhất? Những đánh đổi mà nhà hoạch định chính sách phải chấp nhận khi chọn phương án được đề xuất là gì?

Đây cũng là quan niệm về phân tích chính sách mà nhóm nghiên cứu sử dụng trong nghiên cứu này. Theo đó, phân tích chính sách chính là các hoạt động nghiên cứu thực tiễn để xác định các vấn đề cần được giải quyết, tìm kiếm các phương án giải quyết vấn đề, xác định chi phí/lợi ích của từng phương án và chọn lựa phương án giải quyết

Page 13: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

11

vấn đề một cách tối ưu.

Thông qua các hoạt động phân tích chính sách, người làm phân tích chính sách (nhà phân tích chính sách) sẽ xác định được nội dung, các công cụ được sử dụng trong chính sách, sản phẩm đầu ra, kết quả và tác động của chính sách9. Chính sách, với tư cách là một sản phẩm của quá trình phân tích chính sách, thường phải hàm chứa 3 yếu tố cơ bản10 là (1) Mục tiêu của chính sách (nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mức độ giải quyết vấn đề); (2) Các công cụ chính sách sẽ được sử dụng; (3) Các hành động cụ thể của nhà nước/chính quyền cần thực hiện (với nguồn lực về tổ chức bộ máy, con người, nguồn kinh phí kèm theo).

III. Các luật và những chính sách cụ thể được lựa chọn để nghiên cứu

Việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật được thực hiện với bốn dự án Luật (Luật Thuế bảo vệ môi trường (BVMT) năm 201011, Luật An toàn thực phẩm (ATTP) năm 201012, Luật Bảo vệ Quyền lợi người tiêu dùng (BVQLNTD) năm 201013 và Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) năm 201214). Tiêu chí lựa chọn các luật để nghiên cứu kiểm chứng về thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật bao gồm:

1. Đây là những đạo luật có tính đại diện cho một số lĩnh vực pháp luật nhất định được ban hành sau thời điểm Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực, và vì vậy việc xây dựng các văn bản này phải tuân thủ quy trình xây dựng luật quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.

2. Đây là những đạo luật có phạm vi điều chỉnh tương đối rộng, nội dung chính sách tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhiều tổ chức, cá nhân.

3. Đây là các đạo luật nhận được những đánh giá khác nhau về chất lượng văn bản khi tổ chức triển khai thực hiện. Ngoài ra, đây cũng là những đạo luật mà chính sách cụ thể trong mỗi đạo luật có sự thay đổi khá rõ trong quá trình soạn thảo, xem xét, thông qua.

4. Hồ sơ về diễn tiến quá trình xây dựng mỗi đạo luật vẫn còn được lưu giữ khá đầy đủ và Nhóm

nghiên cứu có thể tiếp cận được những tư liệu then chốt để có thể tái hiện một cách trung thực và khá chi tiết quá trình xây dựng, thảo luận, xem xét và thông qua của từng đạo luật.

Dưới đây, Nhóm nghiên cứu xin giới thiệu sơ lược về bốn Luật được chọn nghiên cứu nói trên:

1. Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010

Dự án Luật Thuế BVMT được chính thức đưa vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội khóa XII (2007-2011)15 vào năm 2008 - xuất phát từ đề xuất của Bộ Tài chính. Dự án luật đã được thông qua ngày 15/11/2010 tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá XII, bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/01/2012. So với nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ trên toàn thế giới, Việt Nam đưa thuế BVMT vào cân đối thu khá muộn. Nhưng so với tiến trình hội nhập điều đó không chậm khi thuế BVMT là sắc thuế mang tính toàn cầu. Luật Thuế BVMT năm 2010 được ban hành để nâng cao ý thức bảo vệ môi trường của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, khuyến khích sử dụng năng lượng sạch và tạo nguồn thu khôi phục môi trường, phù hợp với bối cảnh hội nhập.

Luật Thuế BVMT năm 2010 thay thế hoàn toàn các chính sách cũ để áp dụng một cách thống nhất, đồng bộ và đảm bảo thực thi chung trong phạm vi toàn quốc, phù hợp với thông lệ quốc tế. Theo Luật Thuế BVMT năm 2010 thì có 8 đối tượng chịu thuế gồm: xăng dầu mỡ nhờn, các loại than đá, dung dịch hydro - chloro - fluoro - carbon (HCFC), túi ni lông, thuốc diệt cỏ, thuốc trừ mối, thuốc bảo quản lâm sản, thuốc khử trùng kho hạn chế sử dụng. Cũng theo Luật này, chỉ có ba cách tính theo đơn vị chịu thuế là lít, tấn, kg. Cách tính thuế là số thuế phải nộp bằng số lượng đơn vị hàng hóa chịu thuế nhân với mức thuế tuyệt đối quy định trên một đơn vị hàng hóa. Bên cạnh đó, do thuế BVMT là sắc thuế mới nên trong Luật quản lý thuế và các văn bản hướng dẫn đều chưa có quy định cụ thể đối với một số nội dung liên quan đến quản lý thuế môi trường. Vì vậy, để tránh phát sinh vướng mắc trong thực thi, Luật Thuế BVMT năm 2010 đã quy định một số nội dung liên quan đến quản lý thuế BVMT như: thời điểm tính thuế, kê khai, nộp thuế BVMT…

Page 14: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

12

2. Luật An toàn thực phẩm năm 2010

Dự án Luật ATTP được đưa vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (theo Nghị quyết số 11/2007/QH12 ngày 21/11/2007) dự kiến thời gian trình Quốc hội xem xét và cho ý kiến vào kỳ họp tháng 10/2009 và thông qua tại kỳ họp tháng 5-6/2010. Trên thực tế, Luật ATTP được thông qua ngày 17/6/2010 tại kỳ họp thứ 7 (Quốc hội khóa XII) với thời điểm phát sinh hiệu lực là từ ngày 1/7/2011. Luật ATTP năm 2010 có nhiều điểm mới so với Pháp lệnh vệ sinh ATTP năm 2003. Cụ thể:

Thứ nhất, về nguyên tắc quản lý ATTP: Việc quản lý ATTP phải được thực hiện trong suốt quá trình sản xuất, kinh doanh thực phẩm trên cơ sở phân tích nguy cơ đối với ATTP, đồng thời phải bảo đảm phân công, phân cấp rõ ràng và phối hợp liên ngành và phải đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Trách nhiệm thực hiện phân tích nguy cơ đối với ATTP thuộc về Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương.

Thứ hai, về trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm: Tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm vi phạm pháp luật về ATTP thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị XLVPHC hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường và khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật.

Thứ ba, về điều kiện bảo đảm an toàn đối với thực phẩm. Đây là quy định hoàn toàn mới so với Pháp lệnh vệ sinh ATTP năm 2003, theo đó, các loại thực phẩm phải đáp ứng đủ hai điều kiện lớn: các điều kiện chung về bảo đảm an toàn và những điều kiện riêng về bảo đảm an toàn tùy theo loại thực phẩm.

Thứ tư, về Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện ATTP: Luật ATTP năm 2010 có quy định cụ thể về Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện ATTP. Thêm vào đó, Luật ATTP năm 2010 đã giới hạn thời hạn cơ sở được chứng nhận đủ điều kiện ATTP là 3 năm, trong khi Pháp lệnh vệ sinh ATTP năm 2003 không quy định thời hạn.

3. Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010

Luật BVQLNTD được Quốc hội thông qua vào ngày 17/11/2010 tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa

XII, và có hiệu lực từ ngày 01/7/2011. Quá trình xây dựng Luật bắt đầu từ năm 2008 theo Nghị quyết số 27/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2009. Có thể nhận thấy, Luật BVQLNTD năm 2010 là văn bản đánh dấu sự thay đổi lớn trong chính sách đối với hoạt động BVNTD của Việt Nam. So với Pháp lệnh BVQLNTD (gồm 30 Điều) thì Luật BVQLNTD năm 2010 (gồm 51 Điều) đã có rất nhiều điểm mới quan trọng, trong đó có một số điểm nổi bật sau đây:

Thứ nhất, Luật BVQLNTD thể hiện sự đổi mới tư duy và cách tiếp cận đối với công tác BVQLNTD. Luật BVQLNTD quy định theo hướng khẳng định vị trí yếu thế của người tiêu dùng trong quan hệ với doanh nghiệp và cần một cơ chế bảo vệ riêng (điều mà trước đó chưa có văn bản pháp luật nào thể hiện rõ). Trong khi Pháp lệnh BVQLNTD mới chỉ dừng lại ở việc ghi nhận các quyền của người tiêu dùng như một “tuyên ngôn” mà chưa có những cơ chế cụ thể để thực thi các quyền này, thì Luật BVQLNTD đã “hiện thực hóa” rất nhiều quyền có tính tuyên ngôn đó thành các quyền cụ thể.

Thứ hai, quyền lợi của người tiêu dùng đã được đặt ngang tầm với quyền lợi của các doanh nghiệp. Điều này thể hiện ở chỗ Luật đã quy định khá nhiều trách nhiệm cụ thể và mới của các doanh nghiệp đối với người tiêu dùng so với trước đây như trách nhiệm trong giao kết hợp đồng, trách nhiệm bảo hành hàng hóa, trách nhiệm thu hồi sản phẩm khuyết tật, trách nhiệm bồi thường thiệt hại và nghĩa vụ chứng minh. Luật cũng quy định cả trách nhiệm của bên thứ ba liên quan đối với người tiêu dùng (Điều 13). Ngoài ra, các tổ chức xã hội tham gia bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cũng được quy định cụ thể trong Luật.

Thứ ba, Luật đã quy định khá chi tiết về cách thức xử lý các trường hợp quyền lợi của người tiêu dùng bị vi phạm, quy định các phương thức giải quyết tranh chấp giữa người tiêu dùng và tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ, bao gồm: thương lượng; hòa giải; trọng tài và tòa án, trong đó trao cho người tiêu dùng nhiều công cụ để bảo vệ.quyền lợi của mình khi bị vi phạm. Luật đã có quy định rất tiến bộ, đặc biệt đối với phương thức giải quyết tranh chấp tại tòa án. Theo đó, tòa án áp dụng thủ tục “đơn giản” (rút gọn) để giải quyết vụ án dân sự về BVQLNTD trong trường hợp vụ

Page 15: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

13

án dân sự đơn giản, cá nhân là người tiêu dùng khởi kiện; tổ chức, cá nhân trực tiếp cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho người tiêu dùng bị khởi kiện; vụ án đơn giản, chứng cứ rõ ràng; Giá trị giao dịch dưới 100 triệu đồng. Quy định này giúp cho những tranh chấp nhỏ, đơn giản được giải quyết nhanh chóng, thuận tiện cho người tiêu dùng.16

4. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012

Luật XLVPHC năm 2012 được thông qua ngày 20/6/2012 tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa XIII, có hiệu lực từ ngày 01/07/2013. Luật XLVPHC năm 2012 được ban hành để thay thế Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008). Đạo luật này được ban hành với rất nhiều quy định mới trong đó phải kể tới các nội dung sau:

Thứ nhất, bổ sung một số nguyên tắc mới về xử lý vi phạm hành chính: So với Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, Luật XLVPHC năm 2012 đã bổ sung thêm một số nguyên tắc mới về XLVPHC như: bảo đảm công bằng, công khai, khách quan, tôn trọng quyền giải trình của cá nhân, tổ chức; người có thẩm quyền xử phạt, người có thẩm quyền áp dụng biện pháp xử lý hành chính có trách nhiệm chứng minh hành vi vi phạm bằng việc áp dụng các biện pháp hợp pháp để xác định sự thật của vụ việc một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ; cá nhân, tổ chức bị xử phạt, cá nhân bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không vi phạm hành chính… Để phân định mức phạt tiền giữa cá nhân và tổ chức vi phạm, phù hợp với tính chất vi phạm, một trong những nguyên tắc mới được quy định tại Luật XLVPHC là “đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân”.

Thứ hai, chuyển thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc từ Chủ tịch Ủy ban nhân dân sang Tòa án nhân dân. Đây là nội dung thay đổi rất lớn so với Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, phù hợp với xu hướng tiến bộ, dân chủ và pháp quyền hiện nay. Việc giao Toà án quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính nêu trên theo thủ tục

tư pháp sẽ tạo điều kiện cho đương sự, luật sư, người bào chữa được tham dự để bảo vệ quyền lợi của đương sự, bảo đảm dân chủ, khách quan, phù hợp với quá trình hội nhập quốc tế.

Thứ ba, không áp dụng quy định đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với đối tượng là người bán dâm có tính chất thường xuyên. Nếu theo quy định tại Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở lên được xem là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. Quy định này được cho là hạn chế quyền tự do của công dân trong khi hành vi vi phạm của người bán dâm được đánh giá là không nghiêm trọng, không gây nguy hiểm cho xã hội đến mức phải bị hạn chế quyền tự do. Mặt khác đối tượng này có thể bao gồm người chưa thành niên từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi, là nhóm đối tượng mà các Công ước quốc tế về quyền trẻ em coi là nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, cần có sự bảo vệ của xã hội và được đối xử như nạn nhân, không bị áp dụng bất cứ hình thức xử phạt nào. Vì những lý do này, Luật XLVPHC đã không quy định người bán dâm là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh.

Thứ tư, bổ sung quy định mới bảo đảm hơn nữa quyền và lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên. Luật XLVPHC dành Phần thứ năm quy định về các nguyên tắc xử lý mới, đặc thù chỉ đạo toàn bộ hoạt động xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên. Bên cạnh đó, Luật cũng quy định 2 biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính là nhắc nhở và quản lý tại gia đình. Các biện pháp này mang tính xã hội để quản lý đối tượng tại gia đình và cộng đồng, người bị áp dụng các biện pháp này không bị coi là đã bị xử lý vi phạm hành chính.

Bốn đạo luật được nghiên cứu chứa đựng rất nhiều chính sách cụ thể khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nguồn lực có hạn, với mỗi đạo luật, Nhóm nghiên cứu chỉ chọn lựa một số chính sách mới để làm rõ quá trình hình thành nội dung cụ thể của mỗi chính sách khi các cơ quan hữu quan xây dựng và thông qua 4 đạo luật. Cụ thể, với Luật Thuế BVMT năm 2010, Nhóm nghiên cứu chọn lựa 2 chính sách cụ thể là: (1) áp thuế BVMT đối với một số sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường và (2) đảm bảo tính minh bạch và hợp lý trong áp dụng thuế

Page 16: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

14

BVMT (trong nghiên cứu này, 2 chính sách kể trên lần lượt được gọi tắt là chính sách BVMT01 và BVMT02). Với Luật ATTP năm 2010, Nhóm nghiên cứu chọn lựa 2 chính sách cụ thể là: (1) Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm (phân công lại trách nhiệm quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm của các Bộ theo nhóm sản phẩm thay vì quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm theo công đoạn trong vòng đời của thực phẩm) và (2) Tăng cường thiết chế thanh tra chuyên ngành ATTP (trong nghiên cứu này, 2 chính sách kể trên lần lượt được gọi tắt là chính sách ATTP01 và ATTP02). Với Luật BVQLNTD, Nhóm nghiên cứu chọn lựa 2 chính sách cụ thể là: (1) Tăng cường hiệu quả bảo vệ quyền lợi tiêu dùng bằng các hoạt động liên kết nỗ lực cá nhân,

trước hết là Hội BVNTD và (2) mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng (trong nghiên cứu này, 2 chính sách kể trên lần lượt được gọi tắt là chính sách NTD01 và NTD02). Đối với Luật XLVPHC năm 2012, Nhóm nghiên cứu chọn lựa 3 chính sách cụ thể: (1) tư pháp hóa một số biện pháp xử lý hành chính có khả năng gây tổn hại tới quyền tự do của con người; (2) xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc; (3) Tăng mức phạt tiền đối với tổ chức so với cá nhân có cùng hành vi vi phạm (quy định mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân có cùng hành vi vi phạm) (trong nghiên cứu này, 3 chính sách kể trên lần lượt được gọi tắt là chính sách VPHC01, VPHC02 và VPHC03).

Luật Ký hiệu chính sách Tên của chính sách

Luật thuế bảo vệ môi trường năm 2010

BVMT01 Áp thuế BVMT đối với một số sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường

BVMT02 Đảm bảo tính minh bạch và hợp lý trong áp dụng thuế BVMT

Luật an toàn thực phẩm năm 2010

ATTP01 Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm

ATTP02 Tăng cường thiết chế thanh tra chuyên ngành ATTP

Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010

NTD01 Tăng cường hiệu quả bảo vệ quyền lợi tiêu dùng bằng các hoạt động liên kết nỗ lực cá nhân, trước hết là Hội BVNTD

NTD02 Mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng

Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012

VPHC01 Tư pháp hóa một số biện pháp xử lý hành chính có khả năng gây tổn hại tới quyền tự do của con người

VPHC02 Xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc

VPHC03 Tăng mức phạt tiền đối với tổ chức so với cá nhân có cùng hành vi vi phạm

Page 17: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

15

5. Danh mục các chính sách được chọn lựa và lí do chọn lựa

TT Chính sách Lý do chọn

A. Luật Thuế Bảo vệ môi trường năm 2010

1. Chính sách BVMT01 -Áp thuế BVMT đối với một số sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường

Chính sách này tác động trực tiếp vào ý thức của người tiêu dùng các sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng có tác động xấu tới môi trường (như xăng dầu, mỡ nhờn v.v.), buộc các chủ thể tiêu dùng các sản phẩm, hàng hóa này thay đổi hành vi theo hướng thân thiện hơn với môi trường, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế bền vững, phát triển kinh tế đi liền với việc kiểm soát ô nhiễm môi trường. Đây cũng là một chính sách cụ thể hóa nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (Poluter Pays Principle)

2. Chính sách BVMT02 -Đảm bảo tính minh bạch và hợp lý trong áp dụng thuế BVMT

Chính sách này định hướng cho việc xây dựng mức thuế BVMT hợp lý và xác định rõ đối tượng nộp thuế BVMT. Mục tiêu của chính sách này là không gây những ảnh hưởng có tính đột biến đối với sản xuất và tiêu thụ sản phẩm của các cơ sở sản xuất; Nhưng đồng thời cũng phải đủ “nặng” để tạo được áp lực buộc các cơ sở sản xuất phải thay đổi hành vi theo hướng sản xuất ngày càng thân thiện với môi trường; từ đó góp phần thay đổi nhận thức, hành vi của tổ chức, cá nhân trong sản xuất và tiêu dùng nhằm giảm phát thải ô nhiễm tại nguồn.

Luật An toàn thực phẩm năm 2010

3 Chính sách ATTP01 -Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm

Đây được xem là một chính sách quan trọng của Luật ATTP, theo đó, việc phân công trách nhiệm quản lý quản lý nhà nước về ATTP được xác định theo hướng quản lý theo nhóm sản phẩm thay vì quản lý theo phân khúc sản xuất, kinh doanh thực phẩm với hi vọng khắc phục sự chồng chéo trong quản lý nhà nước về ATTP của các Bộ, ngành đồng thời xác định rõ hơn trách nhiệm mỗi Bộ, ngành trong lĩnh vực quản lý nhà nước về ATTP. Chính sách này được kỳ vọng khắc phục tình trạng chồng chéo về thẩm quyền quản lý nhà nước về ATTP của các Bộ, ngành. Một phần của nội dung chính sách này là tư tưởng giảm số Bộ tham gia quản lý nhà nước về ATTP từ 8 Bộ (theo Pháp lệnh vệ sinh ATTP năm 2003) xuống chỉ còn 3 Bộ là Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn và Bộ Công Thương.

4 Chính sách ATTP02 -Tăng cường thiết chế thanh tra chuyên ngành ATTP

Đây là vấn đề được đặt ra, được thảo luận kỹ trong quá trình soạn thảo với nhiều loại ý kiến khác nhau về việc cần hay không cần hệ thống thanh tra chuyên ngành về ATTP, nếu cần thì thiết lập ở những Bộ, ngành nào. Cuộc tranh luận này còn có một lý do khác là việc nên hay không nên duy trì hệ thống thanh tra chuyên ngành cũng là vấn đề mà một dự luật khác đang được soạn thảo là dự Luật Thanh tra đang xem xét, giải quyết.17

Các chính sách được chọn lựa này không chỉ là những nội dung quan trọng trong mỗi đạo luật mà trong không ít trường hợp còn là các chính

sách có quá trình hình thành khá “thăng trầm” vì nhiều lý do khác nhau (xem bảng dưới đây).

Page 18: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

16

TT Chính sách Lý do chọn

Luật Bảo vệ Quyền lợi người tiêu dùng năm 20105. Chính sách NTD01-

Tăng cường hiệu quả bảo vệ quyền lợi tiêu dùng bằng các hoạt động liên kết nỗ lực cá nhân, trước hết là Hội BVNTD

Hội bảo vệ người tiêu dùng có vai trò rất lớn trong công tác bảo vệ người tiêu dùng. Thực tế cho thấy trong quá trình xây dựng dự thảo, quy định về Hội đã có những thăng trầm đáng kể và ý kiến các đối tượng liên quan về hàm lượng, cách thức quy định về Hội trong Dự thảo cũng rất khác nhau. Các dự thảo khác nhau cũng có những cách tiếp cận khác nhau đối với vấn đề này, thể hiện các quan điểm khác biệt, thậm chí trái chiều của các thành viên khác nhau trong Ban soạn thảo và Tổ biên tập về việc ghi nhận và phát huy vai trò của Hội bảo vệ người tiêu dùng. Việc phát huy vai trò của Hội bảo vệ người tiêu dùng có thể xem là một phần của chính sách rộng lớn hơn là xã hội hóa công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

6. Chính sách NTD02- Mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng

Một trong những định hướng có tính nền tảng trong quá trình xây dựng Luật BVQLNTD là thừa nhận vị trí yếu thế của người tiêu dùng trong quan hệ với doanh nghiệp (thương nhân), do đó, người tiêu dùng cần được trao nhiều điều kiện và công cụ thuận lợi để tự bảo vệ quyền lợi của mình trong trường hợp quyền lợi của mình bị vi phạm. Trong số các biện pháp để thực hiện chính sách đó, việc áp dụng thủ tục rút gọn (hoặc thủ tục đơn giản) đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng là một ví dụ khá tiêu biểu. Đây là vấn đề liên quan tới tố tụng và được coi là một trong những công cụ để người tiêu dùng bảo vệ lợi ích của mình một cách nhanh chóng, thuận tiện trong những vụ tranh chấp có tình tiết đơn giản, rõ ràng.

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012

7. Chính sách VPHC01- Tư pháp hóa một số biện pháp xử lý hành chính có khả năng gây tổn hại tới quyền tự do của con người

Đây là vấn đề lớn, được xem là một chính sách xuyên suốt trong quá trình xây dựng Dự án Luật, trực tiếp đụng chạm đến quyền cơ bản của công dân, thể hiện sự phù hợp với các chuẩn mực, cam kết quốc tế về vấn đề đảm bảo quyền con người mà Việt Nam là thành viên; thể hiện được sự cải cách trong thủ tục hành chính theo hướng pháp quyền, minh bạch, công khai, công bằng và dân chủ.

8. Chính sách VPHC02- Xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc

Việc quy định hay không quy định người bán dâm bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh cũng được xem là một vấn đề được dư luận khá quan tâm, có nhiều quan điểm trái chiều, gắn với truyền thống văn hóa, lịch sử và cũng trực tiếp động chạm đến quyền cơ bản của công dân.

9. Chính sách VPHC03- Tăng mức phạt tiền đối với tổ chức so với cá nhân có cùng hành vi vi phạm

Đây là vấn đề đã không được đặt ra, cũng không có tranh cãi trong suốt quá trình soạn thảo nhưng đã được đưa vào dự thảo sau khi Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất mà không có những đánh giá tác động cụ thể.

Page 19: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

T H Ô N G T I N C H U N G V Ề H O ẠT Đ Ộ N G N G H I Ê N C Ứ U

17

IV. Các hoạt động nghiên cứu cụ thể đã được triển khai

Công việc thu thập tư liệu nghiên cứu được bắt đầu triển khai từ đầu năm 2014. Nhóm nghiên cứu lúc đầu được chia thành 4 tiểu nhóm nghiên cứu tương ứng với bốn dự án luật được nghiên cứu để các tiểu nhóm có điều kiện tìm hiểu, phân tích, đánh giá chuyên sâu về quá trình xây dựng của mỗi đạo luật. Bốn tiểu nhóm nghiên cứu tiến hành các công việc một cách độc lập để các kết quả nghiên cứu của mỗi tiểu nhóm không phụ thuộc vào nhau.

Trên cơ sở phân công, bốn tiểu nhóm nghiên cứu (tương ứng với bốn dự án Luật) đã thực hiện các hoạt động nghiên cứu cụ thể như sau:

1. Thu thập hồ sơ, tài liệu liên quan đến các dự án Luật được nghiên cứu (bao gồm Đề xuất đưa vào Chương trình xây dựng Luật; các dự thảo luật qua các bước xây dựng dự thảo; các báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật hiện hành, Báo cáo đánh giá tác động kinh tế - xã hội, Báo cáo tổng hợp ý kiến của các Bộ, ngành, địa phương đối với dự thảo; các văn bản có liên quan; một số tài liệu nghiên cứu, ý kiến góp ý trong quá trình xây dựng dự thảo Luật…). Các hồ sơ tài liệu về cơ bản bao gồm:

• CácdựthảođượclưuhànhtrongBansoạnthảo, Tổ biên tập trước khi đưa ra lấy ý kiến các bộ, ngành, địa phương, đối tượng chịu sự tác động và công chúng;

• Dự thảo lấy ý kiến góp ý của Bộ, ngành,địa phương, đối tượng chịu sự tác động và công chúng;

• DựthảogửiBộTưphápthẩmđịnh;

• DựthảotrìnhChínhphủ;

• DựthảotrìnhỦybanThườngvụQuốchội;

• DựthảotrìnhQuốchộichoýkiến lầnthứnhất, kèm theo Tờ trình của Chính phủ, Báo cáo thẩm tra của Quốc hội;

• DựthảotrìnhQuốchộichoýkiến lầnthứhai kèm theo Báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến, chỉnh lý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội;

• Luậtđãthôngqua;

• Báocáotổngkếtthựctiễnthihành;

• BáocáothamvấnýkiếnBộ,ngành;

• Báocáođánhgiátácđộngkinhtế-xãhội;

• BáocáothẩmđịnhcủaBộTưpháp;

• BáocáovềtiếpthuvàgiảitrìnhýkiếncủaHội đồng thẩm định;

• BáocáothẩmtracủaQuốchội.

2. Từ các tài liệu nói trên, các tiểu nhóm nghiên cứu tiến hành rà soát, tổng hợp bước đầu các chính sách đã được đưa ra trong Luật, chuẩn hóa một số thông tin về quy trình xây dựng, soạn thảo dự án Luật. Tiếp theo đó, các tiểu nhóm tiến hành trao đổi, thảo luận với một số chuyên gia, thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự án Luật, từ đó lựa chọn ra một số chính sách cơ bản của Luật để thực hiện việc đánh giá.

3. Tiến hành phỏng vấn phiếu sâu, tham vấn ý kiến của một số chuyên gia, thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập về quá trình hình thành nên chính sách trong các dự án luật và những biến đổi về nội dung của chính sách trong quá trình xây dựng dự án luật, kinh nghiệm thực tiễn trong việc xây dựng dự án luật. Từ các phiếu hỏi sâu, các tiểu nhóm nghiên cứu đã tổng hợp một cách trung thực các câu trả lời thành Bảng tổng hợp kết quả hỏi phiếu để làm căn cứ, thông tin xây dựng Báo cáo.

4. Trong quá trình xây dựng Báo cáo, các tiểu nhóm nghiên cứu thường xuyên trao đổi thông tin, thảo luận với các chuyên gia để bổ sung, chuẩn hóa và làm sâu sắc thêm các nội dung có liên quan.

5. Tháng 5/2014, các tiểu nhóm nghiên cứu hoàn thành 04 Báo cáo nghiên cứu thành phần, tiến hành tham vấn một số chuyên gia và tổ chức 04 Tọa đàm chuyên gia góp ý 04 Báo cáo thành phần; hoàn thiện 04 Báo cáo thành phần trên cơ sở ý kiến của các chuyên gia.

6. Trên cơ sở các Báo cáo thành phần, tháng 6-7/2014 nhóm nghiên cứu đã xây dựng dự thảo Báo cáo tổng hợp chung của hoạt động nghiên cứu. Sau đó, Nhóm nghiên cứu đã tổ chức buổi tọa đàm mời một số chuyên gia là thành viên tham gia xây dựng 4 đạo luật cùng một số chuyên gia am hiểu sâu về thực tiễn vận hành của quy trình xây dựng luật ở Việt Nam góp ý và phản biện các nội dung trong dự thảo Báo cáo.

Trên cơ sở đó, Nhóm nghiên cứu đã xây dựng Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu với những nội dung được trình bày ở phần dưới đây.

Page 20: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi
Page 21: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

19

I. Khái quát về quy trình xây dựng luật ở việt nam hiện nay

Quy trình xây dựng và thông qua một dự án luật hiện nay được quy định cụ thể tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, bao gồm các nội dung chủ yếu sau:

• Lập chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh;

• Soạn thảo luật;

• Thẩm định Dự án Luật;

• Trình Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị);

• Thẩm tra dự án luật;

• Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật;

• Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật.

Có thể thấy, đây là một quy trình có tính logic rất cao, với nhiều công đoạn và nhiều chủ thể tham gia vào quy trình. Trong các chủ thể ấy, đối với các dự án luật do Chính phủ trình, chủ thể trước tiên cần đề cập tới chính là các bộ quản lý ngành. Đây thường là chủ thể khởi xướng cho việc đề nghị xây dựng luật và cũng là chủ thể bảo trợ toàn bộ quá trình xây dựng dự án luật khi được Chính phủ và Quốc hội chấp thuận cho phép tiến hành việc xây dựng dự án luật. Khi được giao chủ trì soạn thảo một dự án luật, Bộ quản lý ngành cũng là chủ thể có trách nhiệm tiến hành các hoạt động tổng kết thi hành pháp luật, khảo sát thực tiễn, đánh giá tác động kinh tế-xã hội của các chính sách dự kiến đưa vào nội dung dự án luật để tìm kiếm, củng cố các bằng chứng, lập luận luận giải cho phương án xây dựng các nội dung cụ thể của dự án luật. Tuy nhiên, trong quy trình xây dựng các dự án luật do Chính phủ trình, không thể thiếu vai trò của cơ quan thẩm định dự án luật (Bộ Tư pháp), cơ quan thẩm tra dự án luật (thường là một ủy ban của Quốc hội), cùng sự tham gia của các tổ chức, cá nhân khác, bao gồm cả công chúng. Công đoạn thẩm định, thẩm tra và tham vấn ý kiến công chúng được xem là những công cụ quan trọng góp phần bảo đảm chất lượng của dự án luật. Tất nhiên, các hoạt động

Kết quả nghiên cứu

kể trên không thể thay thế cho vai trò mang tính quyết định của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng luật. Với các dự án luật do Chính phủ trình, Chính phủ là cơ quan trình dự án luật có trách nhiệm chuẩn bị dự án luật với chất lượng cao nhất để thuyết phục Quốc hội chấp thuận. Quốc hội là cơ quan xem xét, thảo luận, cho ý kiến và có tiếng nói tối cao về việc thông qua hay không thông qua dự án luật. Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thực hiện các công việc trong phạm vi thẩm quyền của mình và giúp Quốc hội làm tốt chức năng lập pháp của mình.

Như vậy, quy trình xây dựng luật phân định khá rõ loại hình công việc của từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng luật và vai trò của từng chủ thể trong quy trình với kỳ vọng việc tuân thủ đầy đủ quy trình ấy sẽ góp phần bảo đảm đạo luật được ban hành có chất lượng trên cơ sở có sự chuẩn bị công phu.

Trong quy trình xây dựng luật như trên, “phân tích chính sách” với ý nghĩa là các hoạt động nghiên cứu thực tiễn, xác định vấn đề đạo luật cần giải quyết và tìm kiếm phương án chính sách tối ưu để giải quyết vấn đề, tìm kiếm các bằng chứng, xây dựng các lập luận để luận giải cho phương án chính sách được chọn lựa không phải là một công đoạn riêng của quy trình và cũng không được xem là trách nhiệm của riêng cơ quan nào mà được lồng ghép trong tất cả các bước, các công đoạn của quy trình xây dựng luật.

Cũng theo quy trình này, ngay từ công đoạn đề nghị xây dựng luật phục vụ việc xây dựng chương trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, cơ quan trình dự án luật đã phải chuẩn bị các tài liệu cần thiết để luận giải về sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản và đặc biệt, cơ quan trình đã phải chuẩn bị “những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản”, “báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản”.18 Tuy nhiên, mức độ chi tiết của đề nghị xây dựng luật chưa được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định rõ.

Page 22: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

20

Cũng theo quy trình xây dựng luật hiện hành, công việc xây dựng, hình thành nên các chính sách trong dự án luật trước hết thuộc về thẩm quyền của Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo. Cụ thể, theo quy định tại Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Ban soạn thảo (được thành lập sau khi đề nghị xây dựng luật đã chính thức được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội) có nhiệm vụ “xem xét, thông qua đề cương dự thảo luật; …thảo luận về chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung của dự án, dự thảo; thảo luận về dự thảo văn bản, tờ trình…”. Theo quy định tại Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2008, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm “tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến dự thảo, dự án; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến dự án, dự thảo”, “tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản”.19 Những công việc này được tiến hành sau khi đề nghị xây dựng luật đã được chấp nhận đưa vào trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội.

Dưới đây là sơ đồ quy trình xây dựng luật do Chính phủ trình và được Quốc hội xem xét, thông qua tại 2 kỳ họp:20

Tổng hợp các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh từ các Bộ, cơ quan ngang Bộ

để lập Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Chính phủ

Bộ Tư pháp tổng hợp, lập Dự thảo CT XD Luật, PL của CP, lấy ý

kiến, chỉnh lý

UBTVQH lập Dự kiến CT XD Luật, PL của QH

Chính phủ cho ý kiến, chỉnh lý

UBPL phối hợp với các Ủy ban khác thẩm tra

UBTVQH phân công cơ quan trình, cơ quan thẩm tra các dự án thuộc chương trình, dự kiến

tiến độ chuẩn bị các dự án

Cơ quan trình phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thành

lập BST, TBT

Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu ý kiến thẩm định,

chỉnh lý dự án luật để trình Chính phủ

VPCP triệu tập họp

(nếu còn có những vấn đề lớn còn có ý kiến

khác

Chính phủ xem xét, cho ý kiến về dự thảo Luật

Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp

thứ hai

Chủ tịch nước công bố luật

Chỉnh lý (UBTVQH chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra với CQCTST, BTP), lấy ý kiến ĐBQH,

Đoàn ĐBQH, chỉnh lý

UB/HĐDT của QH thẩm tra

UBTVQH cho ý kiến về dự án Luật, CP tiếp thu và trình lại

Bộ Tư pháp thẩm định dự án luật

Ban soạn thảo tổ chức việc soạn thảo dự án luật; đánh giá tác động; lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác

động, các cơ quan, tổ chức hữu quan

Quốc hội thảo luận, cho ý kiến lần thứ nhất

Quốc hội thảo luận, thông qua Nghị quyết về chương trình xây

dựng Luật, PL

Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan khác, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật,

pháp lệnh

Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại

biểu Quốc hội

Page 23: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

21

Trên cơ sở các quy định về quy trình xây dựng luật kể trên, Nhóm nghiên cứu đã tiến hành tìm hiểu, đánh giá thực tiễn vận hành quy trình này trong thực tế xây dựng bốn đạo luật cụ thể dựa trên các tài liệu thu thập được như: Dự thảo lần thứ nhất; Dự thảo lấy ý kiến góp ý của Bộ, ngành, địa phương, đối tượng chịu sự tác động, tham vấn công chúng; Dự thảo gửi Bộ Tư pháp thẩm định; Báo cáo đánh giá tác động; Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp; Dự thảo trình Chính phủ; Dự thảo trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Dự thảo trình Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất, kèm theo Tờ trình của Chính phủ, Báo cáo thẩm tra của Quốc hội; Dự thảo trình Quốc hội cho ý kiến lần thứ hai kèm theo Báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến, chỉnh lý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Luật đã thông qua… Bên cạnh các tư liệu này, Nhóm nghiên cứu cũng dựa vào ý kiến trả lời phỏng vấn của các chuyên gia, các nhà hoạt động thực tiễn, nhất là các thành viên thường trực tổ biên tập, thành viên tham gia Ban soạn thảo, cán bộ công tác tại cơ quan chủ trì soạn thảo có những thông tin về thực tiễn xây dựng các đạo luật được nghiên cứu để làm rõ thực tiễn vận hành quy trình xây dựng luật. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nguồn lực có hạn, với ý định ban đầu chỉ tập trung vào việc làm rõ thực trạng hoạt động phân tích chính sách, Nhóm nghiên cứu chỉ đi sâu tìm hiểu cách thức các chính sách cụ thể trong các đạo luật được hình thành, cách thức các cơ quan hữu quan tìm kiếm bằng chứng, xây dựng lập luận làm cơ sở đề xuất các

nội dung chính sách và vai trò tham gia của các chủ thể có liên quan trong việc hình thành nên nội dung chính sách.

II. Sự hình thành của từng chính sách cụ thể trong quá trình xây dựng 4 đạo luật

Trong số 9 chính sách cụ thể thuộc 4 đạo luật được nghiên cứu, có thể thấy các chính sách này đều có quá trình phát sinh, biến đổi cùng với quá trình soạn thảo dự án luật và quá trình các cơ quan tham gia góp ý, thẩm định, thẩm tra, xem xét và thông qua. Kết quả nghiên cứu các dự thảo quan trọng của 4 luật cho thấy nội dung cụ thể của từng chính sách được hình thành gắn liền với các dự thảo quan trọng như thể hiện trong các bảng mô tả dưới đây. Cụ thể:

Diễn biến quá trình hình thành nội dung cụ thể của các chính sách trong Luật Thuế BVMT năm 2010 được thể hiện trong sơ đồ dưới sau. Sơ đồ này được xây dựng dựa trên các tư liệu sau của Luật Thuế BVMT: Đề xuất xây dựng Luật thuế MT; Dự thảo 1 (đưa ra lấy ý kiến lần đầu vào ngày 16/10/2009); Dự thảo 2 (đưa ra lấy ý kiến VCCI ngày 6/1/2010); Dự thảo 3 (đưa ra lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức vào tháng 2/2010); Dự thảo 4 (Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến lần 1 vào tháng 5/2010); Dự thảo 5 (trình Quốc hội xem xét, thông qua vào tháng 10/2010); Luật Thuế BVMT năm 2010.

Được nêu tại điểm 3Tại Điều 2 đã xác định rõ 8 loại sản phẩm gây tác động xấu đến MT và sức khỏe con người

- Điều 2 xác định khái niệm Thuế MT;- Điều 3 xác định 4 nhóm SP, HH chịu thuế;Điều 5 xác định 4 loại thuốc bảo vệ thực vật thuộc nhóm hạn chế sử dụng

Đề xuấtDự thảo I

Dự thảo II

Diễn biến của Chính sách BVMT 01

Page 24: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

22

Điều 2: Khái niệm TMT môi trường; xác định thu một lần;-Điều 4 xác định 5 nhóm sản phẩm sản phẩm chịu thuếĐiều 5 xác định 3 nhóm hàng hóa không chịu thuế

Điều 2 xác định 8 loại sản phẩm gây tác động xấu- Định nghĩa Thuế BVMT được đưa thành khoản 1 Điều 2 giải thích từ ngữ;- Điều 3 về đối tượng chịu thuế và Điều 4 về đối tượng không chịu thuế

Điều 2 xác định rõ về khái niệm Thuế MT;- Điều 3 xác định nhóm sản phẩm, hàng hóa chịu thuế;Điều 5 xác định 4 loại thuốc bảo vệ thực vật thuộc nhóm hạn chế sử dụng

Dự thảo IIIDự thảo IV

Dự thảo V

- Định nghĩa về Thuế BVMT khoản 1 Điều 2 giải thích từ ngữ;- Giữ nguyên Điều 3 về đối tượng chịu thuế, Điều 4 về đối tượng không chịu thuế

Về cơ bản được thông qua như dự thảo 5. Tuy nhiên có sự thay đổi về cách hành văn và cơ cấu điểm trong khoản và điều

Dự thảo VILuật ban hành

Page 25: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

23

Diễn biến của Chính sách BVMT 02.

Đề Xuất

Được nêu tại điểm 3

Dự thảo I

- Người nộp thuế MT (Đ 3) - Đối tượng không chịu thuế (Đ 4) - Căn cứ tính thuế (Đ 5)

Dự thảo III

- Người nộp thuế MT (Đ 6) - Căn cứ tính thuế (Đ 7) - Xác định thuế (Đ 8)

Dự thảo IV

- Người nộp Thuế MT (Đ 5) - Căn cứ tính thuế (Đ 6) - Phương pháp tính thuế (Đ 7)

Dự thảo V

- Người nộp Thuế MT (Đ 5) - Căn cứ tính thuế (Đ 6) - Phương pháp tính thuế (Đ 7)

Luật

Về cơ bản được thông qua như dự thảo 5. Tuy nhiên có sự thay đổi về cách hành văn và cơ cấu điểm trong khoản và điều

Dự thảo II

Người nộp Thuế MT (Đ 4)

- Đối tượng không chịu thuế (Đ 5)

- Căn cứ tính thuế (Đ 6)

- Số lượng hàng hóa tính thuế (Đ 7)

Mức thuế (Đ 8)

Page 26: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

24

Diễn biến của Chính sách ATTP 01.

Dự thảo 10

- Trách nhiệm giữa BYT, các Bộ, ngành vẫn chưa rõ (Đ59 K3)- BCT “chịu trách nhiệm phối hợp Bộ Y tế, Bộ NNPTNT thanh, kiểm tra về ATTP

Dự thảo 15

- Có sự phân công TN cụ thể giữa BYT, BNN, BCT. Triết lý quản lý ATTP theo nhóm SP đã được thể hiện (Đ 53)- Bộ Công thương chịu TN QLNN về ATTP đối với một số sản phẩm (Khoản 3 Điều 53)

Dự thảo 18

- TN giữa BYT và các Bộ, Ngành cụ thể hơn dựa theo nhóm SP; TN giữa BYT và Bộ NN&PTNT được thể hiện tuy chưa xác định rõ vai trò của BCT (khoản 1, 2, 3 Điều 62)- Cơ chế phối hợp: BYT và Bộ NNPTNT phối hợp thanh tra, kiểm tra

Dự thảo 19

- Quy định cụ thể TN từng Bộ, ngành Điều 62 về Bộ Y tế: Điều 63 về Bộ NNPTNT; Điều 64 về BCT- Cơ chế phối hợp: BYT và Bộ NNPTNT trong thanh tra ATTP

Luật

-Tương tự như Dự thảo 5;- Bổ sung TN của BCT quản lý ATTP trong sản xuất, vận chuyển, nhập khẩu một số mặt hàng (Điều 64)

Dự thảo 17

TN giữa BYT và các Bộ, ngành vẫn chưa cụ thể. “Các BT Bộ quản lý chuyên ngành thực hiện QLNN về ATTP theo sự phân công của Chính phủ” (Điều 52)

Diễn biến quá trình hình thành nội dung cụ thể của các chính sách trong Luật ATTP năm 2010 được thể hiện trong sơ đồ dưới sau. Sơ đồ này được xây dựng dựa trên các tư liệu sau của Luật ATTP: Dự thảo 10 (ngày 20/7/2009, gửi lấy ý kiến Bộ Tư pháp); Dự thảo 15 (ngày 27/8/2009, trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến trước khi trình

Quốc hội); Dự thảo 17 (tháng 11/2009, trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến lần 1); Dự thảo 18 (ngày 15/1/2010, cơ quan chủ trì thẩm tra chỉnh lý dự thảo để trình UBTVQH xem xét, cho ý kiến); Dự thảo 19 (ngày 1/6/2010, trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến lần 2); Luật ATTP năm 2010.

Page 27: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

25

Diễn biến của Chính sách ATTP 02.

Dự thảo 10

- Do TTCN y tế và NNPTNT thực hiện (Điều 60)- Tổ chức và hoạt động của TTCN về ATTP do Chính phủ quy định (Điều 60)

Dự thảo 15

- Do TTCN ngành YT, ngành NNPTNT và ngành CT thực hiện (Điều 54)- Hoạt động của TTCN về ATTP quy định tại Luật này và quy định pháp luật thanh tra (Điều 54)

Dự thảo 18

- Do ngành Y tế, ngành NNPTNT thực hiện theo pháp luật về thanh tra (Điều 64)- Chính phủ quy định việc phối hợp giữa các lực lượng TTCN của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, một số lực lượng khác trong đảm bảo ATTP

Dự thảo 19

- Do ngành Y tế, ngành NNPTNT thực hiện theo pháp luật về thanh tra (Điều 66)- Chính phủ quy định việc phối hợp giữa các lực lượng TTCN của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, một số lực lượng khác trong bảo đảm ATTP

Luật

- Do ngành Y tế, ngành NNPTNT, Công thương thực hiện theo pháp luật về thanh tra (Điều 66)- Chính phủ quy định việc phối hợp giữa các lực lượng TTCN của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, một số lực lượng khác trong bảo đảm ATTP

Dự thảo 17

Tổ chức và hoạt động của TTCN về ATTP do Chính phủ quy định (Điều 53)

Diễn biến quá trình hình thành nội dung cụ thể của các chính sách trong Luật BVQLNTD năm 2010 được thể hiện trong sơ đồ dưới sau. Sơ đồ này được xây dựng dựa trên các tư liệu sau của Luật BVQLNDT: Đề xuất xây dựng Luật BVQLNTD; Dự thảo 1 (đầu năm 2009); Dự thảo 2 (đưa ra lấy ý kiến công chúng và các bộ, ngành, địa phương

vào tháng 5-6/2009); Dự thảo 3 (gửi Bộ Tư pháp thẩm định vào tháng 1/2010); Dự thảo 4 (trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến vào tháng 3/2010); Dự thảo 5 (Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến lần 1 vào tháng 5/2010); Dự thảo 6 (trình Quốc hội xem xét, thông qua vào tháng 10/2010); Luật BVQLNTD.

Page 28: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

26

Diễn biến của Chính sách NTD 01.

Dự thảo 1

- Quy định về Tổ chức BVNTD; sự hỗ trợ và điều kiện hỗ trợ tài chính của NN đối với tổ chức BVNTD (Điều 63-67)

Dự thảo 2

- Các quy định về Tổ chức BVNTD cơ bản giống như Dự thảo 1.- Bổ sung Quy định về quỹ BVNTD (từ Điều 57 đến điều 60

Dự thảo 4

Quy định như dự thảo 4 (từ điều 57 đến Điều 61)

Dự thảo 6

Không quy định về tổ chức BVNTD. Các TCXH tham gia bảo vệ NTD thực hiện nhiệm vụ được CQNN giao được hỗ trợ kinh phí (Điều 29)

Dự thảo 5

Quy định như dự thảo 4 (từ điều 57 đến Điều 61)

Luật

Không quy định về tổ chức BVNTD. Các TCXH tham gia bảo vệ NTD thực hiện nhiệm vụ được CQNN giao được hỗ trợ kinh phí (Điều 29)

Dự thảo 3

Không quy định về tổ chức BVNTD, các TCXH tham gia bảo vệ NTD thực hiện nhiệm vụ được CQNN giao được hỗ trợ kinh phí (Điều 29)

Page 29: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

27

Diễn biến của Chính sách NTD 02.

Đề xuất

Không đề cập đến chính sách này

Dự thảo 1

Không nêu chính sách

Dự thảo 3

2 phương án: (i) Quy định khái quát có tính nguyên tắc; (ii) Quy định chi tiết về trình tự thủ tục rút gọn. Điều 49

Dự thảo 4

Giữ nguyên như Điều 50 của Dự thảo 3

Dự thảo 5

Chỉ còn phương án quy định khái quát có tính nguyên tắc (Điều 55)

Dự thảo 6

Có quy định độc lập về thủ tục rút gọn (Điều 41 Khoản 3)

Luật

Không quy định độc lập về thủ tục rút gọn. Điều 41 Khoản 2 dẫn chiếu “Thủ tục đơn giản quy định trong pháp luật về tố tụng dân sự” (nhưng thực tế BLTTDS chưa có quy định này)

Dự thảo 2

Quy định chi tiết về trình tự thủ tục rút gọn (Điều 46)

Page 30: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

28

Diễn biến của Chính sách VPHC 01

Đề xuất

Không đề cập đến chính sách này

Dự thảo 1

Chủ tịch UBND Huyện chỉ quyết định việc đưa vào trường giáo dưỡng theo thủ tục bán tư pháp (Điều 90)

Dự thảo 3

TAND Huyện quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh (Điều 119, 120, 121 và 122)

Dự thảo 4

TAND Huyện chỉ quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng cơ sở giáo dục(Điều 106, 110, 114)

Dự thảo 2

CT UBND Huyện chỉ quyết định theo thủ tục bán tư pháp việc đưa vào trường giáo dưỡng (Điều 90)Bổ sung thẩm quyền của Chủ tịch UBND Tỉnh quyết định đưa vào cơ sở giáo dục (Điều 94)

Diễn biến quá trình hình thành nội dung cụ thể của các chính sách trong Luật XLVPHC năm 2012 được thể hiện trong sơ đồ dưới sau. Sơ đồ này được xây dựng dựa trên các tư liệu sau của Luật XLVPHC: Đề xuất xây dựng Luật XLVPHC; Dự thảo 1 (Lưu hành trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập trước tháng 3/2011); Dự thảo 2 (Dự thảo gửi lấy ý kiến bộ, ngành, địa phương vào tháng 3/2011);

Dự thảo 3 (Dự thảo để Bộ Tư pháp thẩm định vào tháng 6/2011); Dự thảo 4 (Trình Chính phủ xem xét vào tháng 8/2011); Dự thảo 5 (Trình UBTVQH xem xét vào tháng 9/2011); Dự thảo 6 (Trình Quốc hội cho ý kiến lần 1 vào tháng 10/2011); Dự thảo 7 (Trình Quốc hội cho ý kiến lần 2 vào tháng 5/2012); Luật XLVPHC năm 2012.

Page 31: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

29

Diễn biến của Chính sách VPHC 02

Đề xuất

Không đề cập đến chính sách này

Dự thảo 1

Áp dụng với người bán dâm thường xuyên, không có nơi cư trú nhất định (Điều 94)

Dự thảo 5

CT UBND Huyện quyết định biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh(Điều 106, 110, 114) giáo dục (Điều 106, 110, 114)

CT UBND Tỉnh quyết định biện pháp đưa vào cơ sở giáo dưỡng (Điều 118)

Dự thảo 7

TAND Huyện quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh (Điều 100, 102, 104)

Dự thảo 6

TAND Huyện quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh (Điều 104, 106, 108, 110)

Luật

Giữ nguyên 3 biện pháp như ở Dự thảo 7 song đổi tên biện pháp “Cơ sở giáo dục” thành “Cơ sở giáo dục bắt buộc”; “Cơ sở cai nghiện” thành “Cơ sở cai nghiện bắt buộc”

Dự thảo 2

Bỏ việc luật hóa biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh

Page 32: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

30

Dự thảo 3

Luật hóa biện pháp này đối với người bán dâm (Điều 105)

Dự thảo 5

Không áp dụng đối với người bán dâm (Điều 126, 102, 96)

Dự thảo 4

Không áp dụng vì bỏ biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh (Khoản 3, Điều 2). Phương án 2 được đề xuất ở Phụ lục là vẫn áp dụng biện pháp này đối với người bán dâm

Dự thảo 6

Không áp dụng đối với người bán dâm (Điều 102)

Dự thảo 7

Không áp dụng đối với người bán dâm (Điều 96)

Không áp dụng đối với người bán dâm (Điều 96)

LUẬT

Không có đề xuất chính sách này Trong tất cả các Dự thảo

của Luật đều không đưa ra đề xuất chính sách này Nguyên tắc tổ chức bị phạt gấp

đôi cá nhân (Điểm e, khoản 1, Đ3

Đề xuấtDự thảo 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

Luật

Diễn biến của Chính sách VPHC 03

Page 33: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

31

Qua nghiên cứu sự hình thành và biến đổi các chính sách trong quá trình soạn thảo 4 Dự án Luật như mô tả ở trên có thể thấy một bức tranh khá đa dạng về thời điểm hình thành chính sách, chủ thể đề xuất chính sách cũng như tính ổn định trong nội dung của từng chính sách cụ thể qua các giai đoạn của quá trình xây dựng và thông qua dự án luật mà phần báo cáo dưới đây sẽ phân tích cụ thể.

III. Những phát hiện cơ bản từ việc nghiên cứu quá trình hình thành các chính sách

1. Vai trò khởi xướng chính sách từ Bộ quản lý ngành

Dù không phải mọi chính sách cụ thể trong các dự án luật đều do Bộ quản lý ngành đề xuất và không phải mọi ý tưởng chính sách được Bộ quản lý ngành đề xuất hoặc bảo trợ đều được Chính phủ và Quốc hội chấp nhận nhưng thực tế nghiên cứu quá trình xây dựng 4 dự án Luật cho thấy, Bộ quản lý ngành là những chủ thể đầu tiên khởi xướng và bảo trợ cho nhiều ý tưởng, đề xuất chính sách quan trọng. Thực tế cho thấy, cả 2 chính sách của Luật Thuế BVMT (chính sách BVMT01 và chính sách BVMT02) đều được khởi xướng từ Bộ quản lý ngành (Bộ Tài chính). Cả 2 chính sách của Luật BVQLNTD (chính sách NTD01 và chính sách NTD02) được nghiên cứu cũng được Bộ quản lý ngành (Bộ Công Thương) đề xuất ngay từ những giai đoạn đầu của quá trình soạn thảo dự án Luật BVQLNTD. 2 trong 3 chính sách của Luật XLVPHC (chính sách VPHC01 và chính sách VPHC02) cũng được Bộ quản lý ngành (Bộ Tư pháp) đề xuất, bảo trợ từ những giai đoạn đầu của quá trình soạn thảo dự án Luật XLVPHC (được hình thành trước thời điểm dự án Luật được gửi thẩm định).

Bộ quản lý ngành, với tư cách là cơ quan được giao chủ trì soạn thảo cũng là chủ thể có trách nhiệm bảo trợ cho dự án Luật trong suốt quá trình khởi thảo đến giai đoạn Chính phủ quyết định chính thức trình dự án Luật trước Quốc hội. Điều này cũng đồng nghĩa rằng, toàn bộ các công đoạn xây dựng dự thảo đầu tiên, tiến hành tham vấn ý kiến công chúng, tham vấn ý kiến của các Bộ, ngành, địa phương, tham vấn ý kiến đối tượng chịu sự tác động, xin ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến quyết định việc trình dự án Luật trước Quốc hội, suy cho

cùng do Bộ quản lý ngành chịu trách nhiệm thực hiện. Bộ quản lý ngành cũng là chủ thể tiến hành việc tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật có liên quan, tiến hành công việc đánh giá tác động dự án Luật, cung cấp điều kiện bảo đảm (về cơ sở vật chất, nguồn thông tin, nguồn tài chính) cho hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập. Bộ quản lý ngành cũng thường được Chính phủ giao nhiệm vụ phối hợp với cơ quan thẩm tra của Quốc hội để chính lý, hoàn thiện dự án Luật trong quá trình dự án Luật được xem xét, thông qua ở Quốc hội.

Thực tế cho thấy, các đơn vị trong Bộ quản lý ngành có vai trò hàng đầu trong việc tiến hành các công việc cần thiết để duy trì hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập thường là một đơn vị chuyên môn thuộc Bộ (Tổng cục thuế đối với Luật Thuế BVMT; Cục quản lý cạnh tranh đối với việc xây dựng Luật BVQLNTD; Cục an toàn thực phẩm đối với việc xây dựng Luật ATTP ...) và tổ chức pháp chế của Bộ quản lý ngành.

2. Thời điểm hình thành và sự thay đổi nội dung chính sách trong quá trình xây dựng dự án Luật

Trong số 9 chính sách được thể hiện trong 4 luật được nghiên cứu có 6 chính sách (Chính sách ATTP01, Chính sách ATTP02, Chính sách NTD01, Chính sách NTD02, Chính sách VPHC01 và Chính sách VPHC02) có sự thay đổi về nội dung chính sách khá lớn trong quá trình xây dựng, soạn thảo. Nội dung của sáu chính sách này đều có sự thay đổi qua các lần dự thảo. Có lúc có chính sách “tồn tại” trong Dự thảo nhưng có lúc lại “biến mất” trong dự thảo cho đến lúc trình Quốc hội cho ý kiến thông qua. Đặc biệt có 2 chính sách không được đề ra ngay từ đầu mà chỉ được đưa vào sau khi Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất (Chính sách ATTP01 của Luật ATTP - Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm, Chính sách VPHC03 của Luật XLVPHC - quy định đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân). Có 2 chính sách ban đầu được xây dựng theo hướng đổi mới, tích cực nhưng bị “mai một” dần qua các dự thảo, cuối cùng không còn nguyên vẹn như dự kiến ban đầu hoặc mất hẳn trong dự thảo luật (Chính sách NTD01 - Tăng cường hiệu quả bảo vệ quyền lợi tiêu dùng bằng các hoạt động liên kết nỗ lực cá nhân, trước hết là Hội BVNTD, Chính sách NTD02 về mở rộng khả năng tự

Page 34: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

32

bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng). Chẳng hạn, với Chính sách NTD02 của Luật BVQLNTD, ý tưởng ban đầu của Ban soạn thảo là đưa quy định chi tiết về trình tự, thủ tục tố tụng theo hướng áp dụng thủ tục rút gọn vào trong Luật để tạo cơ chế thuận lợi cho người tiêu dùng trong việc tự bảo vệ mình khi có tranh chấp với thương nhân, doanh nghiệp. Theo ý kiến của những người trả lời phỏng vấn, chính sách này hình thành chủ yếu dựa trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm thực thi Pháp lệnh BVQLNTD năm 1999, cũng như trên cơ sở ý kiến đóng góp của các đối tượng được tham vấn trong quá trình soạn thảo luật (các hội bảo vệ người tiêu dùng, các doanh nghiệp) và học tập kinh nghiệm quốc tế (rất nhiều quốc gia có quy định về tòa khiếu kiện nhỏ với thủ tục tố tụng rút gọn để người tiêu dùng có thể tự mình tiến hành các công việc tố tụng mà không cần sử dụng luật sư trong các vụ việc tranh chấp tiêu dùng có giá trị không quá lớn). Nhìn lại trước và sau thời điểm có dự thảo 4 (dự thảo trình Chính phủ xem xét cho ý kiến vào tháng 3/2010), có thể thấy:

• Trong dự thảo 2 thì Điều 46 quy định về thủ tục rút gọn hoàn toàn theo phương án 2 gồm 5 khoản của dự thảo 4;

• Trong dự thảo 3 gửi Bộ Tư pháp thẩm định, quy định về thủ tục rút gọn đã mang tính khái quát. Tuy nhiên, Hội đồng thẩm định Bộ Tư pháp vẫn phản đối việc quy định chi tiết trình tự, thủ tục tố tụng theo thủ tục rút gọn trong Luật BVQLNTD với quan điểm cho rằng nội dung ấy nên dành cho Bộ luật tố tụng dân sự quy định.

• Trong dự thảo 4 trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến, phương án quy định chi tiết về trình tự, thủ tục tố tụng rút gọn để áp dụng được luôn cho các tranh chấp tiêu dùng được lui lại thiết kế thành phương án 2 (phương án 1 được thiết kế theo hướng không quy định nội dung này mà dẫn chiếu sang quy định của Bộ luật tố tụng dân sự mặc dù Bộ luật tố tụng dân sự lúc đó chưa có quy định về thủ tục tố tụng rút gọn);

• Trong dự thảo 5 trình Quốc hội cho ý kiến lần 1 thì dường như quan điểm của Hội đồng thẩm định của Bộ Tư pháp đã thắng thế. Điều 55 quy định về thủ tục rút gọn chỉ còn lại 1 phương án

là dẫn chiếu nội dung này sang quy định của Bộ luật tố tụng dân sự;

• Trong dự thảo 6 trình Quốc hội cho ý kiến lần 2 (trình để xem xét, thông qua) thì không còn quy định về thủ tục rút gọn mà quy định về thủ tục “đơn giản”;

• Trong dự thảo 7 (Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội biểu quyết) quy định về thủ tục rút gọn gần như mất hẳn mà chỉ còn quy định về loại trường hợp tranh chấp tiêu dùng có thể được giải quyết theo thủ tục rút gọn (mà dự thảo 7 gọi là “thủ tục đơn giản”). Dự thảo này sau đó được Quốc hội biểu quyết thông qua và trở thành Luật BVQLNTD. Do vậy, trong văn bản Luật được thông qua cũng không có thủ tục rút gọn. Thuật ngữ “rút gọn” trong dự thảo 7 được sửa lại thành “đơn giản, theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự”.

Như vậy, Chính sách NTD02 đã có sự thay đổi dần dần: từ quy định chi tiết sang quy định nguyên tắc và cuối cùng là không quy định đúng với tên gọi là rút gọn, mà dùng thuật ngữ “thủ tục đơn giản”, theo quy định của dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự đang được soạn thảo cùng thời điểm đó. Lưu ý là khi Luật BVQLNTD được ban hành, “thủ tục đơn giản” chưa có trong Bộ luật tố tụng dân sự và từ đó cho tới nay, vẫn chưa được sửa đổi bổ sung.

Những phân tích kể trên cho thấy hầu hết các chính sách mà nghiên cứu này đề cập được khởi xướng từ phía Bộ quản lý ngành qua quá trình soạn thảo, tham vấn ý kiến, thẩm định, thẩm tra đều có sự thay đổi về nội dung chi tiết (mặc dù có thể những định hướng lớn, đường nét lớn có thể không thay đổi). Ngoài ra, có những chính sách có thể được bổ sung “khá muộn” trong quy trình xây dựng Luật (thậm chí chỉ một vài ngày trước thời điểm Quốc hội chính thức biểu quyết thông qua). Điều này minh chứng cho thực tế là quá trình soạn thảo luật hiện nay cũng đồng thời là quá trình tìm kiếm, hình thành chính sách. Nói cách khác, quá trình xây dựng cả 4 đạo luật được nghiên cứu là những minh chứng cho phương pháp xây dựng luật “vừa thiết kế, vừa thi công”, không có sự tách biệt rõ quy trình làm chính sách với quy trình quy phạm hóa (viết dự thảo dựa trên các chính sách đã được xác định) chính sách.

Page 35: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

33

3. Nguồn gốc hình thành chính sách

Có 7/9 chính sách (Chính sách BVMT01, Chính sách BVMT02, Chính sách ATTP02, Chính sách NTD01, Chính sách NTD02, Chính sách VPHC01 và Chính sách VPHC02 trong 9 chính sách được nghiên cứu) được hình thành ngay từ khi bắt đầu soạn thảo (mặc dù có sự thay đổi qua các dự thảo). Nguồn gốc hình thành của các chính sách này là khá rõ. Chủ thể đề xuất chính sách cũng khá rõ. Chính các Bộ quản lý ngành là những chủ thể đầu tiên khởi xướng các chính sách này như trong phần trên đã phân tích. Điều này thể hiện rõ trong thực tiễn hình thành các chính sách của Luật Thuế BVMT. Kết quả phỏng vấn các chuyên gia xây dựng Luật Thuế BVMT cho thấy: Có hơn 80% các chuyên gia tham gia xây dựng Luật Thuế BVMT khẳng định những định hướng chính sách lớn để xây dựng dự thảo Luật đã được xác định khá rõ trước khi thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập. Mặc dù vậy, từ các định hướng chính sách lớn này đến việc hình thành nội dung cụ thể của từng chính sách là một quá trình. Cả 2 chính sách của dự án Luật Thuế BVMT đều có sự biến động qua các dự thảo Luật21 cả về nội dung lẫn kỹ thuật lập pháp. Do vậy, nhiều chuyên gia đã khẳng định: Nội dung cụ thể của các chính sách được ghi nhận trong dự án Luật thuế BVMT được hoàn thiện trong suốt quá trình xây dựng và thông qua luật. Tuy nhiên, nhiều ý kiến cũng lưu ý thêm rằng, việc tổng kết thực tiễn chính là căn cứ quan trọng để hình thành nội dung cụ thể của từng chính sách trong dự án Luật.

Có 2 trong 9 chính sách được nghiên cứu chưa thực sự rõ ràng về nguồn gốc hình thành chính sách (Chính sách ATTP01 của Luật ATTP - Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm, Chính sách VPHC03 của Luật XLVPHC - quy định đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân). Hai chính sách này không khởi nguồn từ Bộ quản lý ngành, cũng không khởi nguồn từ Chính phủ (với tư cách là cơ quan trình) mà được hình thành trong giai đoạn Quốc hội thảo luận, xem xét, cho ý kiến hoàn thiện dự thảo luật. Các chính sách này, vì thế, không phải trải qua các công đoạn về đánh giá tác động và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các đối tượng khác có liên quan không có cơ hội để phát biểu hoặc phản biện về vấn đề này. Cụ thể:

• Đối với Chính sách ATTP01 của Luật ATTP (Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm): Trong dự thảo Luật ATTP mà Chính phủ trình Quốc hội (dự thảo 17 ngày 6/10/2009) cho ý kiến lần đầu tiên, phương án phân công quản lý nhà nước về ATTP giữa các Bộ, Ngành chỉ được quy định khá chung tại Điều 52 theo đó “Bộ trưởng Bộ Y tế có trách nhiệm giúp Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm và chịu trách nhiệm về an toàn của sản phẩm thực phẩm đối với sức khoẻ nhân dân”, “Các Bộ trưởng Bộ quản lý chuyên ngành thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm theo sự phân công của Chính phủ, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mình theo các quy định của pháp luật” và “Căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế – xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm trong từng thời kỳ, Chính phủ quy định cụ thể trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực đối với an toàn thực phẩm.” Tuy nhiên, sau lần thảo luận và cho ý kiến đầu tiên tại Quốc hội, khi dự luật được Ủy ban thẩm tra của Quốc hội trực tiếp chỉnh lý theo chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội, tư tưởng phân công lại trách nhiệm của các Bộ có liên quan trong quản lý nhà nước về ATTP theo nhóm sản phẩm thay vì theo các công đoạn trong vòng đời của thực phẩm đã chính thức được theo đuổi (thể hiện rõ từ Dự thảo 18 ngày 15/1/2010 khi Ủy ban thẩm tra của Quốc hội trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến trong thời gian giữa hai kỳ họp của Quốc hội). Theo dự thảo 18 (Điều 62), Bộ Y tế chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP đối với một số loại thực phẩm là “phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến, nước uống, nước khoáng thiên nhiên, thực phẩm chức năng, thực phẩm biến đổi gen”. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP đối với các loại thực phẩm phổ biến nhất đối với đời sống của người dân là: các loại rau, củ quả, thịt, trứng, cá, ngũ cốc và các sản phẩm chế biến từ các loại thực phẩm này. Vai trò của Bộ Công Thương trong dự thảo 17 hầu như chưa được đề cập. Ở dự thảo 18 thì chỉ mới được nhắc đến với tư cách là cơ quan “phối hợp với Bộ Y tế và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong thanh tra an toàn thực phẩm đối

Page 36: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

34

với thực phẩm lưu thông trên thị trường” chứ chưa được phân công loại thực phẩm cụ thể phải phụ trách việc quản lý nhà nước về ATTP. Tư tưởng ấy được tái khẳng định trong Dự thảo 18 (ngày 1/6/2010) mà Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét cho ý kiến lần thứ 2. Tuy nhiên, đến dự thảo 19 ngày 17/6/2010 mà Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội biểu quyết thì vai trò của Bộ Công Thương đã có sự thay đổi mạnh. Cụ thể, Điều 64 của dự thảo này đã quy định Bộ Công Thương có trách nhiệm “Quản lý an toàn thực phẩm trong suốt quá trình sản xuất, chế biến, bảo quản, vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh đối với các loại rượu, bia, nước giải khát, sữa chế biến, dầu thực vật, sản phẩm chế biến bột và tinh bột và các thực phẩm khác theo quy định của Chính phủ... Quản lý an toàn thực phẩm đối với dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm trong quá trình sản xuất, chế biến, kinh doanh thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý.” Tư tưởng này cũng chính là quy định chính thức của Luật ATTP năm 2010 (Điều 64). Như vậy, có thể nói, việc quy định trao cho Bộ Công Thương thẩm quyền quản lý nhà nước về ATTP đối với một số thực phẩm chỉ được hình thành rất muộn (có lẽ chỉ một vài ngày trước thời điểm dự Luật chính thức được Quốc hội thông qua).

• Đối với Chính sách VPHC03 của dự án Luật XLVPHC (quy định đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân) qua tìm hiểu thêm thông tin từ các chuyên gia, nhóm nghiên cứu thu thập được một số nguyên nhân dẫn đến việc bổ sung nguyên tắc này vào dự thảo Luật như sau:

i. Các mức phạt của dự thảo Luật là quá cao so với mức thu nhập bình quân hiện nay của người dân (cá nhân);

ii. Hành vi vi phạm của tổ chức được xem là có ảnh hưởng lớn, nhiều khi tác động đến cả cộng đồng, trong khi đó, hiện nay tổ chức không bị áp dụng trách nhiệm hình sự, còn mức xử phạt trong trách nhiệm hành chính bị xem là quá nhẹ).

Tuy nhiên quan niệm này cũng không hẳn đã được các chuyên gia hành chính đồng tình. Qua cuộc bàn luận với một số chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn có mặt trong Tổ biên tập, Ban soạn thảo,

họ cho rằng việc xử phạt hành chính căn cứ vào chủ thể hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc, chủ thuyết truyền thống đã được thừa nhận là: xử phạt vi phạm hành chính phải căn cứ vào hành vi vi phạm chứ không phải là chủ thể vi phạm.

4. Thực trạng chất lượng của Báo cáo đánh giá tác động kinh tế - xã hội và vai trò của báo cáo này đối với việc hình thành nội dung chính sách

Theo thông lệ quốc tế, đánh giá tác động kinh tế-xã hội của một dự án luật chính là một công cụ phân tích chính sách quan trọng thông qua việc cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản làm rõ vấn đề mà dự án luật cần phải giải quyết, nguyên nhân của vấn đề, các giải pháp khả dĩ giải quyết vấn đề, dự báo tác động của từng phương án và lý do chọn lựa phương án tối ưu. Tiến hành thủ tục đánh giá tác động kinh tế-xã hội vì thế là một kênh quan trọng để cơ quan chủ trì soạn thảo có thể thu thập, tìm kiếm thêm các bằng chứng thực tiễn, xây dựng các lập luận cần thiết để đề xuất phương án chính sách giải quyết vấn đề mà dự án văn bản có trách nhiệm phải giải quyết. Khi được tiến hành một cách bài bản, đúng quy trình, báo cáo đánh giá tác động kinh tế-xã hội sẽ trở thành văn kiện quan trọng phục vụ cho việc thuyết phục các đối tượng có liên quan, các cơ quan có thẩm quyền về nội dung của dự thảo văn bản.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, tất cả 4 đạo luật được phân tích trong nghiên cứu này đều phải làm thủ tục đánh giá tác động kinh tế-xã hội và đều phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động kinh tế-xã hội (mà những người trong giới chuyên môn thường gọi tắt là báo cáo RIA). Báo cáo RIA này là tài liệu buộc phải có trong hồ sơ cơ quan chủ trì soạn thảo gửi Bộ Tư pháp thẩm định, gửi Chính phủ xem xét, cho ý kiến và khi trình Quốc hội bản dự thảo luật.

Kết quả nghiên cứu về hình thức, nội dung, cách thức xây dựng 4 Báo cáo RIA của 4 dự án Luật được nghiên cứu cho thấy:

• Xét về hình thức, về cơ bản, báo cáo RIA của ba dự án Luật (Luật XLVPHC, Luật ATTP, Luật BVQLNTD) được xây dựng khá bài bản và công phu. Chỉ có Báo cáo RIA của Dự án Luật Thuế BVMT được xây dựng khá sơ sài (12 trang)22, chưa định rõ các chính sách được phân tích,

Page 37: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

35

không làm rõ được các tác động dự kiến của phương án chính sách được chọn lựa. Mặc dù vậy, cả 4 dự luật đều đáp ứng được yêu cầu phải có báo cáo RIA trong hồ sơ trình dự án luật với các cơ quan có thẩm quyền mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định.

• Kết quả nghiên cứu hồ sơ xây dựng dự án luật và phỏng vấn các chuyên gia có tham gia vào quá trình xây dựng Báo cáo RIA hoặc tham gia soạn thảo dự án luật cho thấy việc Báo cáo RIA thường được xây dựng như là công cụ để minh họa cho phương án đã được thể hiện trong dự thảo hơn là công cụ để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo tìm ra chính sách phù hợp. Trong không ít trường hợp, Báo cáo RIA được xây dựng khá muộn, sau khi nội dung dự thảo gửi lấy ý kiến các bộ, ngành hoặc lấy ý kiến công chúng đã được hình thành. Báo cáo RIA đôi khi được xem như là một thủ tục buộc phải có để cơ quan chủ trì soạn thảo bảo đảm tuân thủ đúng yêu cầu của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hơn là công cụ hữu hiệu để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo tìm ra phương án chính sách tối ưu. Ngoài ra, nhiều chuyên gia được phỏng vấn cũng cho rằng nội dung báo cáo RIA đôi khi được “đẽo gọt” cho phù hợp với các bản Dự thảo (ví dụ: Chính sách NTD01 (Tăng cường hiệu quả bảo vệ quyền lợi tiêu dùng bằng các hoạt động liên kết nỗ lực cá nhân, trước hết là Hội BVNTD) của Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Chính sách NTD02 (Mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng), chính sách VPHC01 (tư pháp hóa một số biện pháp xử lý hành chính có khả năng gây tổn hại tới quyền tự do của con người), và chính sách VPHC02 (Xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc).

• Những chính sách xuất hiện sau thời điểm Chính phủ trình dự án luật trước Quốc hội đương nhiên không xuất hiện trong báo cáo RIA. Ví dụ: chính sách VPHC03 (quy định đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân) của Luật XLVPHC năm 2012; nội dung xác định Bộ Công Thương cũng là một cơ quan quản lý nhà nước về ATTP trong Chính sách ATTP01 (Chuyển hoạt động quản lý về ATTP sang cơ chế quản lý theo

nhóm sản phẩm) của Luật ATTP năm 2010. Những chính sách này khi được đề xuất, chọn lựa đều không có những bằng chứng định tính và định lượng cụ thể về dự báo tác động của chính sách. Thực tế theo dõi quá trình tổ chức thực hiện khi Luật đi vào cuộc sống cho thấy, quy định trao thẩm quyền cho Bộ Công Thương tham gia quản lý nhà nước về ATTP khi chưa có những đánh giá tác động cụ thể đã làm cho quá trình triển khai thực hiện quy định Luật ATTP về nội dung này khá khó khăn. Cho tới thời điểm hiện tại, mặc dù Luật ATTP đã có hiệu lực hơn 3 năm nhưng ở nhiều địa phương, các Sở Công Thương vẫn rất lúng túng trong việc xây dựng lực lượng cán bộ để triển khai nhiệm vụ được giao.

• Một số chính sách chưa được đánh giá và phân tích thấu đáo trong báo cáo RIA: các lập luận, phân tích phương án giải quyết vấn đề chưa đủ, chưa sâu...; chưa nêu được đầy đủ các phương án khác nhau có khả năng giải quyết vấn đề cũng như chưa phân tích được đầy đủ các tác động tích cực và tiêu cực của mỗi phương án đến các đối tượng chịu sự ảnh hưởng; kết luận lựa chọn chính sách đôi khi chưa thuyết phục do chưa dựa trên cơ sở so sánh chi phí - lợi ích với những thông tin, số liệu minh bạch. Điều này đã dẫn tới việc nhiều khi phương án lựa chọn chính sách chưa thực sự thuyết phục và thực tế cơ quan chủ trì soạn thảo khá “vất vả” khi muốn bảo vệ phương án mà mình theo đuổi. Có những trường hợp, khi Luật được thông qua thì sự “hiện diện” của phương án chính sách mà báo cáo RIA ưu tiên lựa chọn lại gần như không còn (ví dụ như chính sách NTD02 về mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng).

• Thực tế thực hiện các quy định về xây dựng báo cáo RIA cũng cho thấy các cơ quan chủ trì soạn thảo gặp lúng túng trong việc tìm kiếm các thông tin, số liệu thống kê mang tính khách quan, khoa học và hệ thống phục vụ việc xây dựng báo cáo RIA. Ngoài ra, nhiều chuyên gia được phỏng vấn cho rằng báo cáo RIA chưa phải lúc nào cũng được những người tham gia thẩm định, thẩm tra để ý sử dụng như nguồn thông tin tin cậy đánh giá nội dung chính sách trong dự án luật. Bên cạnh đó, nhiều chuyên gia cũng phản ánh

Page 38: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

36

rằng, cho tới nay, pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa hề có quy định về cơ chế hoặc cơ quan có trách nhiệm kiểm soát chất lượng của báo cáo RIA trong các hồ sơ xây dựng luật. Điều này có thể làm cho cơ quan chủ trì soạn thảo giảm động lực đầu tư nguồn lực xây dựng báo cáo RIA đạt chất lượng cần thiết.

5. Vai trò của việc lấy ý kiến của Bộ, ngành, địa phương, của việc thẩm định đối với việc hình thành nội dung chính sách

Ngoài việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội có thể có ảnh hưởng trực tiếp tới nội dung cụ thể của mỗi chính sách trong các dự án luật, sự hình thành nội dung của từng chính sách cụ thể trong mỗi đạo luật còn bị chi phối bởi nhiều yếu tố khác. Thực tế cho thấy, khi nghiên cứu con đường hình thành nội dung cụ thể của từng chính sách trong một đạo luật, không thể bỏ qua được môt số dự thảo quan trọng (như chúng tôi đã đề cập ở phần trên) bởi nó gắn liền với một số công đoạn chính trong quy trình xây dựng Luật (bao gồm công đoạn tham vấn ý kiến Bộ, ngành, địa phương, công đoan thẩm định...) và tại từng công đoạn đó, sự điều chỉnh, sự thay đổi chính sách trong các dự thảo nếu có phải được nêu, giải trình trong các Báo cáo do cơ quan chủ trì thực hiện để trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét và tham chiếu. Chính vì vậy, việc truy nguyên nguồn gốc hình thành nội dung các chính sách cần xét đến vai trò của các công đoạn này trong việc hình thành nội dung cụ thể của từng chính sách. Kết quả nghiên cứu thực chứng cho thấy như sau:

Thứ nhất, việc tham vấn ý kiến của Bộ, ngành, địa phương và vai trò của Báo cáo tham vấn ý kiến của Bộ, ngành, địa phương đối với việc hình thành nội dung cụ thể của các chính sách: Một số chính sách được nghiên cứu còn có nhiều ý kiến khác nhau khi lấy ý kiến Bộ, ngành, địa phương (ví dụ như: các chính sách của Luật Thuế BVMT, Luật XLVPHC). Cơ quan chủ trì soạn thảo đã có lập luận để bảo vệ chính sách của mình nhưng có trường hợp tính thuyết phục trong các lập luận để bảo vệ chính sách đề xuất ban đầu chưa cao. Ví dụ như đối với chính sách VPHC01 của Luật XLVPHC (quy định giao cho Tòa án thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng một số biện pháp xử lý hành chính theo trình tự, thủ tục tố tụng tư pháp)

thì các Bộ, ngành có hai luồng quan điểm, trong đó Bộ Lao động, Thương binh & Xã hội, Bộ Công an không đồng ý. Chính vì vậy, Bộ Tư pháp đã tổ chức xin ý kiến của Ban cán sự Đảng Bộ Lao động, Thương binh & Xã hội; Bộ Công an; Tòa án nhân dân tối cao và tổ chức phiên họp với thường trực Chính phủ (Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ). Theo đó, Ban cán sự Đảng của các cơ quan được xin ý kiến đều đồng ý với việc chuyển thẩm quyền sang cho Tòa án nhân dân cấp huyện nhưng cũng cho rằng giai đoạn này chưa thích hợp. Đối với Chính sách VPHC02 (Xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc) thì cũng có hai luồng quan điểm khác nhau, trong đó nhiều ý kiến đề xuất không nên tiếp tục áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người bán dâm có tính chất thường xuyên. Sau khi lấy ý kiến của Bộ, ngành, địa phương thì đối với Chính sách VPHC01 dự thảo quy định chuyển thẩm quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện; đối với Chính sách VPHC02 thì dự thảo quy định thành hai phương án (bỏ hoặc giữ biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) nhưng lại nghiêng về phương án 2 là giữ lại quy định về biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh. Thời điểm này, hai chính sách kể trên (Chính sách VPHC01 và Chính sách VPHC02) đã được cơ quan chủ trì soạn thảo lập luận, bảo vệ nhưng rõ ràng tính thuyết phục vẫn chưa cao. Các vấn đề quan ngại mà một số Bộ, ngành đặt ra chưa thực sự được giải quyết thấu đáo trong Báo cáo RIA (một lưu ý là các hồ sơ, tài liệu liên quan đến các Dự án Luật mà nhóm nghiên cứu thu thập được không có báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến của cá nhân, cơ quan, tổ chức).

Thứ hai, việc thẩm định của Bộ Tư pháp cũng có tác động nhất định đối với quá trình hình thành nội dung cụ thể trong dự án Luật. Chẳng hạn, với Chính sách NTD02 (Mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng), ý kiến của Hội đồng thẩm định của Bộ Tư pháp cho rằng không nên có quy định chi tiết về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp tiêu dùng bằng thủ tục rút gọn (hoặc thủ tục đơn giản) trong Luật BVQLNTD mà để nội dung này cho pháp luật về tố tụng dân sự quy định, mặc dù dự thảo Bộ Công Thương trình Chính phủ có phương án quy định chi tiết trình tự, thủ tục giải quyết một số loại tranh chấp tiêu dùng theo thủ tục rút gọn nhưng trong Dự thảo Chính phủ trình Quốc hội, phương án ấy đã không còn nữa. Ngoài ra, có một điểm

Page 39: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

37

rất đáng lưu ý khi nghiên cứu nội dung các báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp về 4 dự án Luật là: việc đánh giá về tính khả thi của phương án chính sách (hoặc nội dung các quy định) trong các dự án Luật còn rất chung chung, thiên về cảm tính. Báo cáo thẩm định ít khi dẫn chứng tới những dữ liệu cụ thể, nhất là các dữ liệu định lượng làm cơ sở khẳng định tính khả thi trong các quy định của dự án Luật được đánh giá.

6. Việc đánh giá tính khả thi của các chính sách trong quá trình xây dựng dự án luật

Thực tiễn nghiên cứu cho thấy việc bảo đảm tính khả thi của các chính sách trong các dự án luật chưa được các cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, thẩm tra và các cơ quan có liên quan thực sự quan tâm một cách đầy đủ. Đối với các chính sách được tiến hành đánh giá tác động kinh tế-xã hội (thể hiện trong Báo cáo RIA), tuy vấn đề tính khả thi của chính sách cũng được đề cập ở chừng mực nhất định nhưng các thông số về nguồn lực con người, nguồn lực tài chính cần phải có khi chính sách được thông qua rất ít khi được làm rõ. Nghiên cứu báo cáo thẩm định và thẩm tra cũng cho thấy các báo cáo thẩm định, thẩm tra chỉ khẳng định chung chung về tính khả thi của dự án luật mà không đưa ra các bằng chứng, các dữ liệu cụ thể minh chứng cho nhận định, đánh giá của mình. Thực tế cho thấy, có chính sách tuy đã được thông qua nhưng tính khả thi trong thực tiễn rất thấp thậm chí là không có. Dưới đây là một số ví dụ:

Dự án Luật BVQLNTD:

Đối với Chính sách NTD01 (Tăng cường hiệu quả bảo vệ quyền lợi tiêu dùng bằng các hoạt động liên kết nỗ lực cá nhân, trước hết là Hội BVNTD), do các quy định về cơ chế tài chính cho các hội trong Luật BVQLNTD không thực sự rõ ràng, cho tới nay, khó khăn về nguồn lực cho hoạt động của các Hội bảo vệ người tiêu dùng vẫn là những “căn bệnh kinh niên” làm giảm hiệu quả hoạt động của các tổ chức xã hội này. Gần đây nhất, trong Tọa đàm “Quyền được an toàn của người tiêu dùng” do Hội BVNTD Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức vào tháng 5/2014, một trong các kiến nghị được đưa ra cũng là cần bổ sung chính sách cho các tổ chức xã hội tham gia bảo vệ người tiêu dùng để có kinh phí tham gia hoạt động này”.23 Có thể thấy, dù là Hội bảo vệ người tiêu dùng hay tổ chức xã hội tham

gia bảo vệ người tiêu dùng thì một trong những yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả hoạt động bảo vệ người tiêu dùng cũng là vấn đề kinh phí. Trong quá trình soạn thảo Luật BVQLNTD năm 2010, Hội tiêu chuẩn và bảo vệ người tiêu dùng Việt Nam (Vinastas) là cơ quan đề xuất việc thành lập Quỹ bảo vệ người tiêu dùng xuất phát từ thực tiễn hoạt động của tổ chức này. Tuy nhiên, vấn đề này đã không được thảo luận kỹ càng. Kiến nghị về thành lập Quỹ bảo vệ người tiêu dùng đã bị loại bỏ và cơ chế kinh phí hỗ trợ từ ngân sách thiếu cụ thể nên tính khả thi của chính sách phát huy vai trò của các hội bảo vệ người tiêu dùng trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng bị hạn chế nhiều.

Đối với Chính sách NTD02 về việc mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng, mặc dù quy định của Luật BVQLNTD năm 2010 thừa nhận khả năng áp dụng thủ tục đơn giản để giải quyết một số loại tranh chấp tiêu dùng, nhưng thủ tục này phải là thủ tục được quy định trong Bộ luật tố tụng dân sự thay vì các thủ tục được quy định cụ thể, chi tiết trong Luật BVQLNTD. Cho tới nay, Bộ luật tố tụng dân sự vẫn chưa có quy định về thủ tục rút gọn nên quy định của Luật BVQLNTD năm 2010 vẫn hoàn toàn nằm trên giấy. Theo thống kê của Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy kể từ khi Luật được ban hành, số lượng vi phạm tuy gia tăng nhanh chóng nhưng số lượng khiếu nại lại giảm, và tỷ lệ tranh chấp được đưa ra Tòa án lại càng thấp hơn.24 Nhìn lại quá trình xây dựng Luật BVQLNTD, có thể thấy rõ sự “thăng trầm” của Chính sách NTD02. Từ chỗ đề xuất quy định cụ thể, tới việc đưa ra hai phương án quy định cụ thể và quy định nguyên tắc, rồi chuyển sang thủ tục đơn giản, quay lại thủ tục rút gọn, và cuối cùng là thủ tục đơn giản. Thực tế cho thấy, việc phân tích làm rõ có nên đưa thủ tục rút gọn vào Luật BVQLNTD hay không là vấn đề được quan tâm nhiều. Trong báo cáo RIA cũng đã có phân tích đưa ra các con số cụ thể về lợi ích (quy thành tiền) của việc có thủ tục rút gọn trong Luật BVQLNTD. Tuy nhiên, bắt đầu từ giai đoạn Bộ Tư pháp thẩm định cho tới khi dự thảo được trình ra Quốc hội xem xét cho ý kiến rồi biểu quyết thông qua, có rất nhiều ý kiến trái chiều về việc quy định thủ tục rút gọn trong Luật BVQLNTD được nêu ra. Dường như các ý kiến trái chiều chỉ tập trung vào khía cạnh lý luận của vấn đề: quan

Page 40: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

38

hệ giữa lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng với lĩnh vực dân sự/giao dịch dân sự, và tương ứng với đó là quan hệ giữa luật chuyên ngành (bảo vệ người tiêu dùng) và luật khung (tố tụng dân sự). Các phân tích của Báo cáo RIA về lợi ích của việc có thủ tục rút gọn chưa được quan tâm thích đáng. Giải pháp cuối cùng được đưa ra trong luật là “an toàn” về mặt lý luận, tuy nhiên, ngay tại thời điểm Luật BVQLNTD năm 2010 được ban hành, tính khả thi của quy định về thủ tục “đơn giản” cũng đã bị phụ thuộc vào việc Bộ luật Tố tụng dân sự sửa đổi có quy định về thủ tục tố tụng rút gọn hay không. Thực tế đã cho thấy, cho đến nay, quy định về việc giải quyết tranh chấp tiêu dùng bằng thủ tục rút gọn vẫn còn nằm trên giấy.

Dự án Luật ATTP:

Việc quy định phân công quản lý nhà nước giao cho ba Bộ (Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương) được hướng dẫn cụ thể trong Thông tư số 13/2014/TTLT/BYT-BNN-BCT (đưa ra nguyên tắc cơ bản và quan trọng trong việc phân công quản lý: một sản phẩm, một cơ sở sản xuất, kinh doanh chỉ chịu sự quản lý của một cơ quan quản lý Nhà nước). Về lý thuyết, đây là tư duy quản lý tiến bộ, xuất phát từ lợi ích của đối tượng chịu sự quản lý thay vì lợi ích của chủ thể quản lý. Việc đưa ra nguyên tắc này dường như sẽ giúp khắc phục tình trạng chồng chéo trong quản lý ATTP. Ngoài ra, việc đưa danh mục các sản phẩm/nhóm sản phẩm thực phẩm thuộc thẩm quyền quản lý của từng Bộ sẽ tạo thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm trong việc thực hiện, tuân thủ các quy định về pháp luật ATTP do từng Bộ quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế quy định về phân công quản lý nhà nước về ATTP vẫn còn chồng chéo, thể hiện sự bất hợp lý. Chẳng hạn, cùng một chủ thể kinh doanh ba nhãn hàng thuộc trách nhiệm quản lý về ATTP của cả ba ngành Công thương, Nông nghiệp & Phát triển nông thôn, Y Tế thì một năm chủ thể này có thể phải chịu sự thanh tra, kiểm tra của cả ba cơ quan trên. Ngoài ra, quy định trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực ATTP của ngành Công thương được ban hành trong bối cảnh ngành Công thương (cả ở Trung ương lẫn địa phương) chưa có chuẩn bị thấu đáo về nhân lực, nguồn lực để đảm nhận nhiệm vụ đã dẫn đến tình trạng các cơ quan này chậm triển khai thi hành Luật ATTP.

Dự án Luật Thuế BVMT:

Với việc xác định hai chính sách pháp lý cơ bản ngay từ khi đề xuất xây dựng luật, trong văn bản đề xuất Bộ Tài chính đã đánh giá hiệu quả bước đầu “trong giai đoạn đầu khi mới triển khai Luật có thể tăng giá thành sản xuất, lưu thông, nên dự kiến các ảnh hưởng trong thời gian ngắn hạn như sau: ảnh hưởng đến thu nhập người dân, sức cạnh tranh của các sản phẩm hàng hoá và sức cạnh tranh của các doanh nghiệp. Về lâu dài sẽ làm tăng uy tín sản phẩm, sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp trên thị trường trong và ngoài nước, đặc biệt đối với các sản phẩm có yêu cầu nghiêm ngặt về tiêu chuẩn môi trường; giảm thiểu các tác động xấu về môi trường, tăng cường cải thiện điều kiện sống và làm việc của người lao động và toàn thể xã hội - nhân tố quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững”. Trong Báo cáo đánh giá tác động kinh tế - xã hội của dự thảo Luật Thuế BVMT đã chỉ rõ dự kiến kết quả đạt được của Luật khi được ban hành là (1) Tăng cường trách nhiệm và nâng cao nhận thức của tổ chức, cá nhân đối với môi trường; (2) Khuyến khích sản xuất, tiêu dùng hàng hoá thân thiện với môi trường hơn; (3) Thúc đẩy cải cách đổi mới công nghệ; (4) Góp phần bổ sung nguồn vốn để đầu tư cải tạo môi trường. Trong báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật đã chỉ ra các tác động về mặt kinh tế; tác động về xã hội và tác động về môi trường của dự án Luật. Trong báo cáo cũng đã dự liệu các khó khăn gặp phải khi luật được ban hành như:

1. Khi Luật có hiệu lực thi hành, các sản phẩm như: Dung dịch HCFC, than, túi nhựa xốp, thuốc bảo vệ thực vật khi chịu thuế môi trường sẽ làm tăng giá bán của sản phẩm, gây khó khăn nhất định cho doanh nghiệp sản xuất. Tuy nhiên, mức thu nói chung không cao, doanh nghiệp có thể điều chỉnh sản xuất dần dần, hoặc giảm bớt sản xuất, nhập khẩu hàng hoá chịu thuế môi trường.

2. Trên thực tế có rất nhiều sản phẩm khi sử dụng, thải bỏ đều gây ô nhiễm môi trường, nhưng mức độ gây ô nhiễm ở mức khác nhau. Dự thảo Luật quy định đối tượng chịu thuế đối với một số sản phẩm, dẫn đến có nhiều ý kiến cho rằng không bình đẳng, như tại sao hàng hoá này phải nộp thuế, hàng hoá khác không phải nộp thuế... Ví dụ: Trong Tờ trình của Chính phủ, khi lập luận về đối tượng chịu

Page 41: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

39

thuế BVMT là “túi nhựa xốp”: Tờ trình đã ghi rõ: hiện nay, tại các siêu thị, chợ, người bán hàng phát miễn phí túi nhựa xốp cho người mua do giá bán của hàng hóa này rẻ nhiều so với giá các hàng hóa khác. Để tác động mạnh đến hành vi của người sử dụng, dự thảo Luật qui định mức thu từ 20.000- 30.000 đồng/kg (tương đương khoảng 100-150% giá bán hiện hành, 1kg túi nhựa xốp khoảng 200 chiếc với giá bán 20.000 đồng/kg). Việc đánh thuế cao nhằm làm tăng giá bán để người bán hàng sẽ không tiếp tục phát miễn phí tràn lan túi nhựa xốp, giảm dần dần việc sử dụng túi nhựa xốp góp phần làm sạch môi trường.

Trong thực tế, khi Luật Thuế BVMT có hiệu lực đã có các khó khăn phát sinh làm khó cho các doanh nghiệp25. Mỗi kg bao nilông xuất xưởng từ ngày 1/1/2012 phải cộng thêm ít nhất 40.000 đồng theo Luật Thuế BVMT. Ngay cả túi nilông tự hủy, vốn có giá thành cao hơn 10% so với loại thông thường, vẫn phải chịu thuế. Theo luật, những loại túi nilông tự hủy sẽ được miễn thuế BVMT nhưng phải khá lâu sau khi Luật Thuế BVMT có hiệu lực Bộ Tài nguyên và môi trường mới ban hành tiêu chí cụ thể về túi nhựa thân thiện với môi trường nên trong thời gian chờ văn bản hướng dẫn, về nguyên tắc các loại túi này vẫn phải chịu thuế. Theo ông Phạm Trung Cang - Phó Chủ tịch Hiệp hội Nhựa Việt Nam thì ban đầu, ý định áp thuế lên túi xốp mỏng thường dùng ở chợ, siêu thị là nhằm tránh lãng phí và gây tác động đến môi trường26 nhưng khi luật được triển khai và áp dụng, cứ thấy nguyên liệu PE là áp thuế. Theo yêu cầu của ngành thuế, các doanh nghiệp cứ đóng thuế trước, khiếu nại sau nên ảnh hưởng lớn đến hoạt động sản xuất kinh doanh của ngành nhựa. Mỗi Chi cục thuế áp dụng một kiểu. Thuế bảo vệ môi trường đối với ngành bao bì nhựa tác động khá tiêu cực đến các doanh nghiệp nhựa Việt Nam. Chi phí tăng, giá bán tăng và quan trọng hơn là doanh nghiệp nhựa Việt Nam mất khả năng cạnh tranh với doanh nghiệp nước ngoài. Nhiều doanh nghiệp trước đây mua hàng của doanh nghiệp bao bì nhựa Việt Nam để làm hàng xuất khẩu, nhưng nay đang dần chuyển sang nhập hàng bao bì nhựa của các nước ASEAN. Hiệp hội Nhựa thường xuyên nhận được tiếng kêu cứu của các doanh nghiệp nhựa. Tuy nhiên, các ý kiến đóng góp của hiệp hội về việc thực hiện Luật Thuế BVMT trong một thời gian khá dài chưa được xem xét thỏa đáng.

Dự án Luật XLVPHC:

Đối với chính sách VPHC01 của dự án Luật XLVPHC (chuyển thẩm quyền quyết định áp dụng một số biện pháp xử lý hành chính cho TAND huyện): Trong quá trình soạn thảo đã có nhiều lo ngại về việc chưa đảm bảo điều kiện để giao cho TAND thực hiện thẩm quyền này, tuy nhiên, xét về xu hướng cải cách tư pháp, thông lệ quốc tế cũng như được sự đồng thuận của TANDTC, vấn đề này đã được thông qua. Ngày 20/1/2014, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh số 09/2014/UBTVQH13 về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân. Pháp lệnh này được ban hành trễ hơn so với thời điểm bắt đầu có hiệu lực của các quy định về vấn đề này (ngày 01/1/2014). Đến thời điểm hiện tại cũng chưa có Báo cáo đánh giá cụ thể vấn đề này khi đi vào thực tiễn. Trong khi đó, Báo cáo RIA cũng không đưa ra được các dữ liệu đầy đủ về việc đảm bảo các điều kiện cho việc thực thi tốt chính sách sau khi được ban hành.

Đối với chính sách VPHC02 của dự án Luật XLVPHC (Xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc): đây là vấn đề nhận được nhiều sự đồng thuận trong quá trình soạn thảo. Tuy nhiên sau khi Luật XLVPHC năm 2012 bắt đầu có hiệu lực thì cũng có nhiều lo ngại nạn mại dâm tăng khi áp dụng Luật mới.27 Nhận định này hoàn toàn có căn cứ bởi theo Báo cáo của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, sau khi Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị quyết số 24/2012/NQ-QH13 ngày 20/6/2012 về việc thi hành Luật XLVPHC có hiệu lực, tình hình tệ nạn mại dâm trên cả nước có chiều hướng gia tăng, diễn biến phức tạp28. Việc nạn mại dâm gia tăng rõ ràng không nằm ngoài dự liệu đã được tính đến trong quá trình phân tích chính sách này (thể hiện trong Báo cáo RIA) nhưng chưa được dự liệu các giải pháp cụ thể. Tuy nhiên cũng theo Tờ trình gửi Ủy ban thường vụ Quốc hội về Dự án Luật XLVPHC thì hiệu quả của công tác phòng chống tệ nạn mại dâm không chỉ phụ thuộc vào quy định này mà phải được giải quyết chủ yếu bằng các giải pháp đồng bộ về kinh tế xã hội như lao động hướng nghiệp, dạy nghề, hỗ trợ và tạo điều kiện về kinh tế để người mại dâm hoàn lương...

Page 42: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

40

IV. Những tồn tại, bất cập trong quy trình xây dựng chính sách

Nghiên cứu quá trình xây dựng, hình thành 9 chính sách trong bốn dự án Luật cùng với việc phỏng vấn các chuyên gia tham gia quá trình xây dựng 4 dự án luật cho thấy quy trình xây dựng chính sách hiện hành bộc lộ không ít bất cập, cụ thể như sau:

1. Chính sách của dự án Luật ít khi được xác định ngay từ khi đề nghị xây dựng Luật.

Nghiên cứu, tìm hiểu quá trình xây dựng bốn dự án Luật nói trên đã cho thấy trong hoạt động xây dựng Luật, câu chuyện các nhà làm Luật “vừa thiết kế vừa thi công” là câu chuyên hoàn toàn có thật. Điều này xảy ra cả với những Dự án Luật được đánh giá là phức tạp (ví dụ như Luật XLVPHC) cũng như đối với các dự án Luật được xem là có tính chuyên môn hẹp và sâu (như Luật Thuế BVMT). Mặc dù theo yêu cầu tại Điều 23 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì trong nội dung của Bản thuyết minh đề nghị xây dựng Luật phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng pham vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản; Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ..., tuy nhiên, về cơ bản, yêu cầu này đã không được đáp ứng đầy đủ. Có 6/9 chính sách (Chính sách ATTP01, Chính sách ATTP02, Chính sách NTD02, Chính sách VPHC01, Chính sách VPHC02, Chính sách VPHC03) đã không được đưa ra ngay từ đầu trong đề xuất xây dựng luật, có 3/9 chính sách (Chính sách BVMT01, Chính sách BVMT02 và Chính sách NTD01) có được đề cập đến nhưng hoặc cũng chỉ mang tính chất rất khái quát, hoặc mang tính chất là yêu cầu, định hướng nhưng lại không rõ được nội dung của chính sách cụ thể.

Có vẻ như các cơ quan đề nghị xây dựng Luật còn khá lúng túng trong việc định hình bước đầu các vấn đề bất cập và việc đưa ra các lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề. Mặc dù khi trao đổi với các chuyên gia trong Ban Soạn thảo và Tổ biên tập của bốn dự án Luật, chúng tôi được một số chuyên gia cho biết rằng: có Bản đề xuất được xây dựng theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 vì thời điểm xây dựng đề xuất, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chưa có hiệu lực thi hành (tức chỉ có yêu cầu về việc nêu rõ sự cần thiết ban hành

văn bản; đối tượng pham vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; Dự báo tác động kinh tế - xã hội...), nhưng theo đánh giá của chúng tôi, bản thân “các quan điểm, nội dung chính của văn bản” cũng phải thể hiện được các giải pháp chính mà nhà làm luật hướng tới nhằm giải quyết các vấn đề bất cập đặt ra, đồng thời phải dự báo được các tác động kinh tế - xã hội của chính những giải pháp đấy khi Luật được ban hành. Rõ ràng, các Bản đề xuất thuyết minh xây dựng Luật đã không thể hiện được điều này và, đương nhiên, việc thiếu các thông tin dữ liệu cần thiết sẽ gây khó khăn lớn cho người có thẩm quyền quyết định việc lựa chọn dự Luật để đưa vào chương trình. Cũng chính vì không dự liệu rõ nét về các chính sách cơ bản ngay từ giai đoạn đề xuất xây dựng luật nên khi dự luật chính thức được cho phép tiến hành soạn thảo với việc thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập cuộc tranh luận về chính sách cụ thể trong mỗi dự án luật giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, các cơ quan, đối tượng có liên quan mới thật sự bắt đầu.

Dưới đây là tóm tắt nội dung hai đề xuất xây dựng Luật của dự án Luật Thuế BVMT và Luật XLVPHC:

- Đề xuất xây dựng Luật thuế bảo vệ môi trường (lúc đầu gọi là Luật thuế môi trường): Đề xuất xây dựng Luật Thuế BVMT có đề cập đến một số định hướng chính sách như sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách thuế, phí, lệ phí đảm bảo sự ổn định tương đối về chính sách, bao gồm: các chính sách thuế chung (thuế tài nguyên, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp,…) trong đó có các quy định về các chính sách ưu đãi nhằm bảo vệ môi trường để tạo sự yên tâm của các đối tượng chịu tác động;

Thứ hai, đẩy mạnh việc ban hành và triển khai thực hiện các chính sách phí, lệ phí bảo vệ môi trường được phép thu trên cơ sở đó đánh giá hiệu quả của mỗi công cụ, đồng thời chuẩn bị các điều kiện cần thiết (về kinh tế - khả năng của đối tượng nộp, tâm lý…) cho việc ban hành và áp dụng thuế môi trường;

Thứ ba, thực hiện thu phí đối với một số chất thải độc hại có thể coi là lộ trình hợp lý, là bước tập dượt để chuẩn bị cho việc xây dựng chính sách thuế môi trường khi năng lực quản lý và khả năng đánh giá lượng phát thải một cách tổng hợp của các cơ quan quản lý môi trường cũng hạn chế;

Page 43: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

41

Thứ tư, xây dựng mức phí hoặc thuế suất hợp lý, không gây những ảnh hưởng có tính đột biến đối với sản xuất và tiêu thụ sản phẩm của các cơ sở sản xuất; Nhưng đồng thời cũng phải đủ “nặng” để tạo được áp lực buộc các cơ sở sản xuất phải thay đổi hành vi theo hướng sản xuất ngày càng thân thiện với môi trường;

Thứ năm, cơ sở tính thuế, phí phải được quy định rõ ràng, pháp quy hoá. Quy định bắt buộc trực tiếp, cụ thể đối với các hoạt động ô nhiễm, xâm hại tới môi trường.

Tuy nhiên, có thể nói, những nội dung kể trên chỉ mới là những định hướng chính sách chung, ở tầm quan điểm, chưa thực sự chi tiết và cụ thể.

- Đề xuất xây dựng Luật XLVPHC: Đề xuất nêu rõ quan điểm xây dựng Luật như sau: Luật được ban hành thực hiện việc pháp điển hoá các quy định về xử lý vi phạm hành chính hiện hành, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong qúa trình xây dựng nhà nước pháp quyền, đồng thời là cơ sở pháp lý vững chắc trong hoạt động kiểm tra xử lý vi phạm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Đề xuất cũng nêu rõ nội dung chính của Luật như sau: Luật được chia thành 2 phần (phần chung và phần riêng). Phần chung gồm: phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, các nguyên tắc cơ bản trong xử lý vi phạm hành chính, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ trách nhiệm, thẩm quyền và vai trò của cơ quan Toà án, những cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, giám sát thi hành các vấn đề liên quan, thời hiệu. Phần riêng gồm: các bước chủ yếu để xử lý vụ vi phạm hành chính hoặc áp dụng các biện pháp hành chính, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm...

Tuy nhiên, điều đáng nói là, đề xuất xây dựng Luật XLVPHC không hề nêu định hướng chính sách cũng như các chính sách cụ thể sẽ được quy định trong dự án Luật XLVPHC.

Nhiều chuyên gia tham gia xây dựng Luật Thuế BVMT, Luật ATTP, Luật BVQLNTD và Luật XLVPHC cho biết ngay cả khi việc đề xuất xây dựng dự án luật tuân thủ đúng các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì cũng khó bảo đảm được yêu cầu là đề xuất xây dựng Luật có thể nêu rõ được các chính sách dự kiến được quy định trong dự án Luật. Các lý do được đưa ra là:

i. Thứ nhất, chưa có cách hiểu đúng và thống nhất về nội hàm khái niệm “chính sách’, chính sách được nêu ở đây dừng lại ở cấp độ nào, mức độ chi tiết đến đâu. Ngay bản thân nhiều thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập khi được nhóm nghiên cứu phỏng vấn cũng thể hiện thái độ băn khoăn, thậm chí mơ hồ khi phải trả lời “chính sách là gì”, “chính sách là quan điểm, là yêu cầu hay là giải pháp”, “các định hướng có tính chất chung chung có được xem là chính sách không?”... Luật ban hành VBQPPL tuy có sử dụng thuật ngữ “chính sách” nhưng đã thiếu giải thích chi tiết thế nào là một chính sách và mỗi chính sách cần có những thành tố cơ bản nào. Bản thân các chuyên gia trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập cũng có quan niệm rất khác nhau về “chính sách” (nhất là trong điều kiện các thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập có kinh nghiệm lập pháp không giống nhau). Khi đã quan niệm chưa đúng, chưa thấu đáo về chính sách thì hiển nhiên việc xây dựng “chính sách” và quy phạm hóa chính sách cũng dễ không đạt được sự đồng thuận. Hệ quả của việc này có thể là đạo luật vẫn được thông qua nhưng việc thực thi lại đòi hỏi rất nhiều nỗ lực giải thích về mặt chính sách của nhiều cơ quan có liên quan, cho dù bản thân ngay từ đề nghị xây dựng Luật ban đầu, đã đòi hỏi sự định hình của “các chính sách cơ bản”.

ii. Thứ hai, cơ quan đề xuất khó có thể định hình rõ các chính sách cơ bản của Luật khi mà các hoạt động tổng kết thực tiễn, hoạt động đánh giá tác động chi tiết, nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài... để làm cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc ra đời chính sách lại chỉ được thực hiện khi đã có Ban soạn thảo, nghĩa là khi tên Dự luật đã được ghi rõ trong Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh.

- Với thời gian hạn hẹp, hiện nay việc thảo luận, thông qua Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh chủ yếu mới chỉ dừng lại ở danh mục các Dự luật, tính cần thiết phải ban hành Luật mà chưa thể đi vào thảo luận được nội dung các chính sách (nếu có chính sách) trong từng dự Luật. Trong thực tế, nếu có thảo luận chính sách thì người có thẩm quyền cũng sẽ rất khó khăn khi không nhận được các thông tin tham khảo cần thiết từ các hoạt động nghiên cứu, tổng kết, đánh giá tác động. Cơ

Page 44: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

42

sở tham khảo duy nhất là báo cáo đánh giá tác động sơ bộ (được quy định phải có trong Hồ sơ) thường được thể hiện khá sơ sài, thiếu các bằng chứng định tính hoặc định lượng khách quan làm cơ sở cho các lập luận trong báo cáo.

- Đối với người tham gia soạn thảo luật, việc xác định các vấn đề bất cập cần giải quyết, đề xuất các chính sách cụ thể để giải quyết vấn đề có thể được thực hiện dựa vào kinh nghiệm quản lý. Tuy nhiên, để thực hiện việc này một cách bài bản, có quy trình, có các lập luận thuyết phục, có góp ý, có phản biện... thì phải có “người làm” và “kinh phí để làm”. “Người làm” chính là cơ quan chủ trì soạn thảo và Ban Soạn thảo (vì luật giao việc đó cho họ, nhưng Luật cũng quy định nhiệm vụ đó chỉ thực hiện sau khi Dự Luật được đưa vào chương trình, có sự thành lập Ban Soạn thảo và có sự phân công rõ ràng về cơ quan chủ trì soạn thảo); “kinh phí để làm” cũng chỉ được cấp khi Dự Luật được đưa vào Chương trình (mặc dù cũng rất khiêm tốn). Vì vậy, việc thiếu các nguồn lực bảo đảm cũng chính là lý do để ngay từ giai đoạn ban đầu, việc đề xuất và phân tích chính sách đã không có cơ hội để thực hiện một cách thực chất.

2. Quy trình xây dựng luật “vừa thiết kế vừa thi công”

Quá trình xây dựng bốn dự án Luật cho thấy những hoạt động liên quan đến xây dựng, phân tích chính sách đều chính thức được bắt đầu từ giai đoạn soạn thảo văn bản, trong đó đáng lưu ý nhất là các hoạt động tổng kết thi hành pháp luật, xây dựng Báo cáo đánh giá tác động kinh tế-xã hội, khảo sát thực tiễn, tổ chức các hoạt động nghiên cứu và lấy ý kiến tham vấn của các cá nhân, tổ chức có liên quan. Nếu tất cả các hoạt động này được thực hiện nghiêm túc, bài bản, có chất lượng thì sẽ tạo ra nhiều dữ liệu có tính thuyết phục cao làm căn cứ cho việc ra đời các chính sách hợp lý và có tính khả thi. Qua nghiên cứu các dự Luật, nhóm nghiên cứu nhận thấy, dù có đủ các công cụ để phân tích chính sách, nhưng có vẻ không ít cơ quan chủ trì soạn thảo, Ban soạn thảo đã không khai thác và sử dụng tốt các công cụ đó. Xin nêu ra một số công cụ như sau:

- Hoạt động điều tra, khảo sát, tổng kết thực tiễn thi hành Luật chưa thực sự có hiệu quả. Khi phỏng vấn một số thành viên Ban Soạn thảo, Tổ biên tập của một số Dự án Luật như Luật XLVPHC,

Luật ATTP, Luật Thuế BVMT, đa số các thành viên đều cho rằng hoạt động này chưa cung cấp đủ thông tin để xây dựng các chính sách và cũng chưa thực sự hỗ trợ có hiệu quả cho việc nhận diện hết các chính sách mới.

Ví dụ 1: Đối với dự án Luật Thuế BVMT, kết quả xử lý phiếu hỏi cho thấy gần 50% số chuyên gia được phỏng vấn cho rằng việc tổ chức và cách thức đánh giá, tổng kết thực tiễn của Ban Soạn thảo (bằng con đường hành chính) khó bảo đảm tính thực chất, mức độ đáp ứng nhu cầu về thông tin phục vụ việc xây dựng dự án luật còn khá khiêm tốn (nhất là nhu cầu đối với các số liệu thực tiễn). Hạn chế này có nguyên nhân là do thời gian thực hiện ngắn, thông qua con đường hành chính do vậy, hàm lượng khoa học còn hạn chế.

Ví dụ 2: Đối với dự án Luật BVQLNTD, qua phỏng vấn cho thấy có 3/7 chuyên gia29 (tham gia từ đầu và đầy đủ công tác tổng kết thi hành Pháp lệnh BVQLNTD năm 1999) cho rằng báo cáo tổng kết thi hành có cung cấp thông tin hữu ích cho dự án xây dựng Luật, tuy nhiên chưa đầy đủ và còn sơ sài. Bên cạnh đó, 4/7 chuyên gia còn lại (không tham gia công tác tổng kết) cùng nhận định Báo cáo tổng kết Pháp lệnh BVQLNTD không đóng nhiều vai trò và hữu ích trong quá trình xây dựng Luật BVQLNTD năm 2010. Ngoài ra, các chuyên gia còn đánh giá công tác tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật trước khi xây dựng Luật còn mang tính hình thức và không hiệu quả.

Ví dụ 3: Trong 3 chính sách (Chính sách VPHC01, Chính sách VPHC02 và Chính sách VPHC03) của Luật XLVPHC chỉ có Chính sách VPHC01 được đặt ra từ giai đoạn tổng kết thi hành pháp luật. Theo phần kiến nghị tại Báo cáo số 07/BC-BST ngày 18/01/2010 về tổng kết tình hình thực hiện 08 năm Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đề nghị “nghiên cứu đưa các nội dung cải cách tư pháp vào trong Dự án Luật XLVPHC, nghiên cứu áp dụng thử tục bán tư pháp hoặc chuyển sang cơ quan Tòa án xem xét, quyết định việc áp dụng một số biện pháp xử lý hành chính; bảo đảm tương thích với các Công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên phù hợp với bối cảnh và lộ trình hội nhập quốc tế”. Trong khi đó, Chính sách VPHC02 chỉ được đưa ra cụ thể trong quá trình soạn thảo dự án Luật, làm báo cáo RIA. Chính sách VPHC03 hoàn toàn không được xác định trong quá trình soạn thảo mà chỉ đến

Page 45: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

43

khi dự thảo trình Quốc hội cho ý kiến lần thứ hai (tháng 5/2012) mới được nhận diện và bổ sung.

Ví dụ 4: Đối với dự án Luật ATTP, các chuyên gia được tham vấn đánh giá quá trình điều tra, khảo sát, tổng kết thực tiễn chưa đạt hiệu quả cao trong việc cung cấp đầy đủ thông tin cho hoạt động xây dựng dự thảo. Quá trình tổng kết vẫn chỉ mang tính hình thức; chất lượng báo cáo tổng kết chưa đạt yêu cầu; tài liệu, báo cáo thường chỉ được phát tại cuộc họp nên các thành viên tham gia không có sự chuẩn bị về ý kiến góp ý; nội dung của báo cáo tổng kết còn chung chung chưa minh họa được bằng nhiều phụ lục, bảng biểu thống kê.

Tổng hợp thông tin từ quá trình xây dựng bốn dự án Luật cho thấy các hạn chế cơ bản trong hoạt động điều tra, tổng kết thi hành pháp luật như sau (theo ý kiến của một số thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập được phỏng vấn):

Thứ nhất, hoạt động điều tra, tổng kết thực tiễn thường chưa được tiến hành một cách kỹ càng, nhiều khi được thực hiện khá gấp vì chạy theo tiến độ.

Thứ hai, hệ thống thông tin thống kê không đầy đủ, không toàn diện, số liệu thống kê nhiều khi chưa chuẩn xác. Việc đánh giá thực tiễn chưa thực sự cụ thể. Điều này còn ảnh hưởng tới chất lượng công tác xây dựng Báo cáo đánh giá tác động về sau này. Chẳng hạn, chuyên gia xây dựng báo cáo RIA của Luật BVQLNTD được phỏng vấn cho biết, quá trình xây dựng Báo cáo RIA của dự án Luật này không có đủ dữ liệu để đánh giá hiệu quả của chính sách liên quan tới việc áp dụng thủ tục rút gọn. Tổ biên tập đã liên hệ với Tòa án nhân dân tối cao để thu thập các vụ án dân sự về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng để từ đó đánh giá chi phí thực tế của các bên có liên quan trong quá trình giải quyết các vụ việc đó. Tuy nhiên Tòa án nhân dân tối cao không có thống kê phân tách các vụ việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong hàng nghìn vụ việc dân sự mà hệ thống tòa án phải thụ lý hàng năm. Do đó mọi con số đưa ra trong báo cáo RIA của Luật BVQLNTD liên quan tới việc áp dụng thủ tục rút gọn đều là ước tính.

Thứ ba, một số cơ quan tham gia tổng kết còn chưa coi trọng công tác này, chưa xem việc tổng kết thi hành pháp luật là một công cụ để xác định vấn đề bất cập, xác định nguyên nhân, làm cơ sở xây dựng chính sách mới;

Thứ tư, nội dung báo cáo tổng kết mới chủ yếu là phản ánh những khó khăn trong việc áp dụng, đôi khi chưa có kiến nghị cụ thể cho việc xây dựng, hoàn thiện Luật.

- Việc thực hiện đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của không ít dự án Luật còn chưa thực chất:

Các quy định về đánh giá tác động của văn bản (RIA) theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 được xem là các quy định có tính cải cách quan trọng, được kỳ vọng là một công cụ, một phương pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng xây dựng chính sách, tăng cường tính cẩn trọng, tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hoạch định, phân tích chính sách, soạn thảo và thông qua VBQPPL. Với vai trò đó, như ở phần trước đây của Báo cáo nghiên cứu này đã đề cập, Báo cáo RIA được xem như là một công cụ để kiểm soát chất lượng chính sách và các đề xuất giải pháp trong RIA phải được Ban soạn thảo ưu tiên cân nhắc khi lựa chọn chính sách để đưa vào Dự luật.

Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết các Dự án Luật đều có xây dựng Báo cáo RIA sơ bộ và Báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo (sau đây gọi là RIA soạn thảo). Như đã phân tích ở trên, RIA sơ bộ được xây dựng trong giai đoạn đề xuất xây dựng Luật và đối với cả 3 Dự luật (Luật XLVPHC, Thuế BVMT, BVQLNTD) chúng tôi đều nhận thấy báo cáo RIA sơ bộ được xây dựng khá sơ sài, chủ yếu mới dừng lại ở việc thuyết trình cho sự cần thiết xây dựng Dự thảo; cách đánh giá tác động quá chung chung, nhiều khi mang tính chủ quan, thiếu các thông tin, dữ liệu cần thiết làm cơ sở cho các lập luận. Cụ thể, nội dung đánh giá tác động sơ bộ của Luật Thuế BVMT, Luật BVQLNTD và Luật XLVPHC là những ví dụ minh họa như phần trình bày dưới đây:

• Nội dung đánh giá tác động sơ bộ của dự án Luật Thuế BVMT (lúc đầu được gọi là Luật thuế môi trường): “Trong giai đoạn đầu khi mới triển khai Luật có thể tăng giá thành sản xuất, lưu thông, nên dự kiến các ảnh hưởng trong thời gian ngắn hạn như sau: ảnh hưởng đến thu nhập người dân, sức cạnh tranh của các sản phẩm hàng hoá và sức cạnh tranh của các doanh nghiệp. Về lâu dài việc khuyến khích áp dụng các công nghệ sạch và năng lượng sạch trong sản xuất, lưu thông sẽ làm

Page 46: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

44

tăng uy tín sản phẩm, sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp trên thị trường trong và ngoài nước, đặc biệt đối với các sản phẩm có yêu cầu nghiêm ngặt về tiêu chuẩn môi trường; giảm thiểu các tác động xấu về môi trường, tăng cường cải thiện điều kiện sống và làm việc của người lao động và toàn thể xã hội - nhân tố quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững.”

• Nội dung đánh giá tác động sơ bộ của dự án Luật BVQLNTD: “Luật BVQLNTD ra đời sẽ có tác động sâu sắc đối với tất cả các đối tượng trong xã hội từ người tiêu dùng, doanh nghiệp, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội. Luật sẽ tạo hành lang pháp lý vững chắc cho hoạt động bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tại Việt Nam, các cơ quan, tổ chức làm công tác bảo vệ người tiêu dùng hoạt động có hiệu quả hơn từ đó quyền và lợi ích của người tiêu dùng sẽ được bảo vệ. Thực tiễn công tác bảo vệ người tiêu dùng cho thấy, tình trạng vi phạm quyền lợi người tiêu dùng không chỉ gây thiệt hại cho người tiêu dùng mà còn ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các doanh nghiệp làm ăn chân chính và của toàn xã hội. Vì vậy, sự ra đời của Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng sẽ giúp tiết kiệm chi phí của xã hội cũng như tạo niềm tin cho người tiêu dùng, tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ, các nhà đầu tư vào môi trường kinh doanh, tiêu dùng của Việt Nam.”

• Nội dung đánh giá tác động sơ bộ của dự án Luật XLVPHC: “Đây là Luật điều chỉnh những nội dung quan trọng, trực tiếp liên quan đến các quyền cơ bản của công dân, đến hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, đến trật tự và hiệu lực quản lý của Nhà nước, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống sinh hoạt của toàn xã hội vì quy định vừa có tính nguyên tắc chung vừa có tính cụ thể về trách nhiệm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Luật được ban hành sẽ có tác động tích cực to lớn đến hiệu quả của công cuộc cải cách hành chính, phát triển kinh tế hiện nay. Luật còn có tác dụng nâng cao kỷ luật, kỷ cương trong đời sống xã hội, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động thanh tra, kiểm tra xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo.”

Trái với Báo cáo RIA sơ bộ, Báo cáo RIA soạn thảo của 4 dự Luật được xây dựng bài bản, chỉnh chu hơn, thậm chí một số Báo cáo được nhóm nghiên cứu đánh giá khá công phu (báo cáo RIA của Luật XLVPHC, Luật ATTP, Luật BVQLNTD...). Tuy nhiên, sự thật “làm RIA” được các thành viên Ban Soạn thảo, Tổ biên tập thừa nhận là: RIA gần như được xây dựng song song với quá trình soạn thảo, thậm chí chỉ được xây dựng khi việc soạn thảo văn bản đã đi được “phân nửa quãng đường” (tức là sau khi đã có một số hoặc nhiều bản dự thảo). Một ví dụ cụ thể là đối với dự án Luật BVQLND, cả 7/7 chuyên gia được phỏng vấn đều cho rằng báo cáo RIA (soạn thảo) là hình thức và được tiến hành sai thời điểm. Vì thế, không thể kết luận rằng Ban Soạn thảo thảo luận chính sách trên cơ sở kết quả Báo cáo RIA và RIA là công cụ giúp các nhà hoạch định phân tích, lựa chọn chính sách và kiểm soát chất lượng của chính sách như mục tiêu đã đề ra. Thậm chí đối với cả 4 dự luật, RIA dường như là đi tìm luận cứ để chứng minh cho chính sách đã được Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo lựa chọn. Hay nói cách khác, Báo cáo RIA đã bị “đẽo gọt” theo các dự thảo và “sứ mệnh” của nó là luôn luôn “phải phù hợp” với các giải pháp chính sách đã được lựa chọn trong Dự thảo.

Việc xây dựng RIA không đúng thời điểm và hình thức dẫn đến các hệ quả sau:

Thứ nhất, Báo cáo RIA hầu như không có ảnh hưởng nhiều tới quyết định của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc chọn lựa phương án chính sách thể hiện trong dự án luật (thể hiện rõ trong một số dự thảo ban đầu, có nội dung chính sách “lúc có lúc không”, thiếu tính ổn định, thiếu sự đồng thuận cao, dù có khi chính sách đó đã hiện diện và được lập luận (về định tính) khá thuyết phục trong báo cáo RIA). Ví dụ: Chính sách NTD02 của Luật BVQLNTD (Mở rộng khả năng tự bảo vệ của người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng); Chính sách VPHC01 (tư pháp hóa một số biện pháp xử lý vi phạm hành chính bằng việc chuyển thẩm quyền quyết định áp dụng một số biện pháp xử lý hành chính cho TAND huyện) và Chính sách VPHC02 (Xóa bỏ việc áp dụng biện pháp đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc) của Luật XLVPHC.

Thứ hai, cách phân tích và lựa chọn chính sách trong các báo cáo RIA còn dựa trên các lập luận mang tính chất định tính là chủ yếu, chưa nêu

Page 47: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

45

được đầy đủ các phương án khác nhau có khả năng giải quyết vấn đề cũng như chưa phân tích được đầy đủ các tác động tích cực và tiêu cực của mỗi phương án đến các đối tượng chịu sự ảnh hưởng; kết luận lựa chọn chính sách đôi khi chưa thuyết phục do chưa dựa trên cơ sở so sánh các chi phí - lợi ích với những thông tin, số liệu minh bạch. Điều này đã dẫn tới việc nhiều khi phương án lựa chọn chính sách ưu tiên đã không tạo đươc sự đồng thuận cao và cơ quan chủ trì soạn thảo rất “vất vả” để bảo vệ nó. Thậm chí, đến khi Luật được thông qua thì đã không còn sự “hiện diện” của phương án chính sách được ưu tiên lựa chọn trong RIA (xem ví dụ trong Hộp số 01).

3. Sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng luật còn hạn chế, trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo chưa cao.

Để có thể rút ra nhận định trên, câu hỏi được nhóm nghiên cứu đặt ra là: Với các dự án Luật có ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức như 04 dự án Luật được lựa chọn, trong quá trình phân tích chính sách và soạn thảo luật, các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp đã được tạo cơ hội để tham gia ý kiến chưa? Nếu có thì họ tham gia qua những “kênh” nào? và các nhà làm chính sách đã “lắng nghe” ý kiến đó như thế nào?

Kết quả nghiên cứu cho thấy, cả 4 dự án Luật đều tiến hành các hoạt động tham vấn ý kiến chuyên

gia, nhà khoa học và tham vấn đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Hình thức tham vấn chủ yếu là thông qua việc tổ chức các tọa đàm, hội thảo và đăng tải công khai trên trang web của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc website của Chính phủ. Chẳng hạn, với dự án Luật Thuế BVMT, nhờ sự giúp đỡ của các nhà tài trợ quốc tế, cơ quan chủ trì soạn thảo (Bộ Tài chính) đã tổ chức được một số hội thảo ở cả 3 miền Bắc, Trung, Nam để lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp (là các doanh nghiệp). Với dự án Luật BVQLNTD, cơ quan chủ trì soạn thảo đã phối hợp với VCCI tổ chức các hội thảo ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh để lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp là cộng đồng doanh nghiệp Việt Nam. Bên cạnh đó, Hội tiêu chuẩn và bảo vệ người tiêu dùng, với sự hỗ trợ của một số tổ chức quốc tế cũng tiến hành một số hội thảo, tọa đàm góp ý dự thảo Luật BVQLNTD tại Nghệ An và Đà Nẵng. Đối với dự án Luật XLVPHC, ngay trước khi xây dựng đạo luật này, cơ quan chủ trì soạn thảo (Bộ Tư pháp) đã nghiên cứu 1 đề tài khoa học cấp Bộ để xây dựng luận cứ đề xuất việc xây dựng Luật XLVPHC. Trong quá trình soạn thảo Luật XLVPHC, cơ quan chủ trì soạn thảo cũng tiến hành 2 đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người; Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính) để cung cấp thêm các luận cứ khoa học và thực tiễn cho việc ban hành các chính sách.

Theo ý kiến phỏng vấn của nhiều chuyên gia tham gia soạn thảo Luật, việc tổ chức lấy ý kiến chuyên gia, nhà khoa học và lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp bằng hình thức tổ chức hội thảo, tọa đàm là phù hợp. Tuy nhiên, do nguồn kinh phí soạn thảo luật rất có hạn, số lượng hội thảo, tọa đàm không thể tổ chức nhiều. Với mỗi hội thảo, tọa đàm, số lượng người tham gia không thể quá lớn. Chính vì vậy, khó tránh được tình trạng, có thể chưa có nhiều đối tượng chịu sự tác động trực tiếp được tham gia vào các buổi tham vấn ý kiến. Chẳng hạn, đối với quá trình xây dựng Luật BVQLNTD, việc tổ chức các buổi tham vấn trực tiếp người tiêu dùng tại cơ sở (đáng lẽ rất nên thực hiện) đã không thể tổ chức được do thiếu kinh phí tiến hành các hoạt động này. Cũng theo thông tin do một số thành viên Ban Soạn thảo, Tổ biên tập cung cấp thì hiện nay, ngoài việc lấy ý kiến thông qua các hình thức công văn (đối với Bộ, ngành, địa phương), thông

Hộp số 01: Chính sách NTD01 của Luật BVQLNTD (về phát huy vai trò của Hội BVNTD trong công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng) được quy định trong các dự thảo đầu nhưng đến các dự thảo sau thì không còn được quy định. Chính sách NTD02 cũng của Luật BVQLNTD (tạo công cụ thuận tiện cho NTD tự bảo vệ quyền lợi bằng việc áp dụng thủ tục rút gọn) được lựa chọn phân tích, đánh giá ngay từ đầu trong Báo cáo RIA nhưng bị thu hẹp dần và cuối cùng không còn được quy định trong Luật được thông qua năm 2010 như một điều độc lập mà chỉ được dẫn chiếu tới một quy định về quy trình tố tụng chưa được bổ sung vào Bộ luật tố tụng dân sự.

Page 48: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

46

qua hội thảo (đối với chuyên gia, doanh nghiệp) thì còn hình thức lấy ý kiến cá nhân, tổ chức (nói chung) thông qua Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan chủ trì soạn thảo. Tuy nhiên, hình thức lấy ý kiến này đang thực sự rất hình thức, khi số lượng các ý kiến góp ý của công chúng qua Cổng thông tin điện tử là rất ít, thậm chí có Luật không có ý kiến nào tham gia (ví dụ như dự án Luật ATTP). Tình trạng này có thể lý giải bởi một số lý do như: đa số người dân còn bận rộn với việc mưu sinh và các việc khác nên chưa có điều kiện quan tâm tới lĩnh vực xây dựng pháp luật; nhiều người dân vẫn quan niệm rằng “xây dựng pháp luật là việc của Nhà nước, không phải việc của mình”. Thực tế, thường chỉ có một bộ phận dân chúng nhất định có điều kiện và cũng quan tâm hơn tới việc góp ý vào các dự thảo VBQPPL như các chuyên gia, các nhà khoa học, đại diện cho các tổ chức xã hội …Ngoài ra, một số chuyên gia được phỏng vấn cũng cho rằng, cách thức và kỹ thuật lấy ý kiến người dân và đối tượng chịu sự tác động bằng việc đăng tải trên website cũng còn chưa thực sự “thân thiện” và chưa thực sự “hấp dẫn” để người dân và đối tượng chịu sự tác động tham gia ý kiến. Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo đưa một lượng thông tin “khổng lồ” về dự thảo VBQPPL và các tài liệu kèm theo mà không định hướng cho người dân vào những nội dung quan trọng, then chốt, trọng tâm trong dự thảo, những nội dung sẽ tác động trực tiếp tới lợi ích của người dân, những quy định mới đòi hỏi người người dân phải thay đổi hành vi, thói quen… làm cho người dân rất mất thời gian khi muốn tham gia ý kiến.

Điều cũng rất nên đề cập là, mặc dù các cơ quan chủ trì soạn thảo đã tiến hành công việc lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp nhưng trong hồ sơ trình dự án Luật lại không có báo cáo riêng phản ánh ý kiến của các nhóm đối tượng này. Hồ sơ trình dự án Luật cũng không thể hiện được ý kiến của những đối tượng này đã được tiếp thu và phản hồi như thế nào. Sự giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc của Ban soạn thảo về việc tiếp thu ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động hoặc ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học cũng không được thể hiện rõ nét. Nhiều chuyên gia được phỏng vấn cho rằng thiếu cơ chế phản hồi từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc từ phía Ban soạn thảo cũng làm cho các chuyên gia, nhà

khoa học hoặc người dân giảm động lực tham gia góp ý xây dựng Luật.

Nếu nhìn vào các quy định hiện nay của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể thấy dường như các nhà lập pháp đã rất nỗ lực trong việc dân chủ hóa, công khai và minh bạch hóa quá trình xây dựng pháp luật để huy động và bảo đảm sự tham gia của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, như phần trình bày ở trên cho thấy, giữa luật và thực tế còn khoảng cách khá xa.

4. Hoạt động của Ban soạn thảo còn hình thức, hiệu quả không cao

Theo quy định hiện hành, cơ quan chủ trì soạn thảo, Ban soạn thảo là những chủ thể đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và quyết định chính sách. Luật giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo vai trò đề xuất chính sách, thực hiện các hoạt động nghiên cứu, đánh giá, tổng kết, khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc phân tích và lựa chọn chính sách; Ban soạn thảo (mà Trưởng ban thường là người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo) có vai trò vừa thảo luận chính sách, xem xét những vấn đề thuộc nội dung vừa tổ chức soạn thảo văn bản, quy phạm hóa chính sách. Qua quá trình nghiên cứu con đường hình thành chính sách thông qua 4 dự luật trên, chúng tôi nhận thấy một số điểm bất cập sau:

• Luật giao cho Ban soạn thảo nhiệm vụ khá nặng nề khi phải lựa chọn, phân tích chính sách nhưng lại thiếu các công cụ hỗ trợ cần thiết trong đó có công cụ đánh giá tác động (RIA) vì bản thân việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội cũng chỉ được tiến hành song song với quá trình soạn thảo. Thực tế cũng cho thấy, rất hiếm khi Ban soạn thảo họp thảo luận chính sách có tham khảo Báo cáo đánh giá tác động RIA.

• Công việc thảo luận chính sách cũng như quy phạm hóa chính sách đòi hỏi cả một quá trình liên tục và xuyên suốt, trong khi đó, để tổ chức một phiên họp cho Ban soạn thảo không phải là việc đơn giản. Có Dự luật mất 2, 3 năm soạn thảo, trong khi các buổi họp Ban soạn thảo chỉ đếm trên đầu ngón tay. Điều này cũng dễ hiểu khi thành phần Ban soạn thảo thường là các nhà quản lý (lãnh đạo cấp Bộ, ngành, thấp nhất cũng phải là cấp Vụ), và việc họp của Ban

Page 49: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

47

soạn thảo lại phải phụ thuộc rất nhiều vào tốc độ soạn thảo của Tổ biên tập, thậm chí là nhóm biên tập thường trực thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo.

• Các cuộc họp Ban soạn thảo nhiều khi lại trở thành cuộc họp tổ biên tập, khi thành viên Ban Soạn thảo không thể tham dự được đầy đủ (dù không nhiều lần họp) các buổi họp và lại có ủy quyền cho cấp dưới (thành viên tổ biên tập) tham dự (xem ví dụ Hộp số 02). Các chính sách nhiều khi được thảo luận không sâu, không kỹ, chủ yếu phụ thuộc vào ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Không dự họp nhiều, không thảo luận kỹ chính sách, không thể quy phạm hóa chính sách, đương nhiên hoạt động của Ban soạn thảo đã trở thành hình thức và chưa thực sự phát huy hiệu quả.

Ngoài ra, nhiều chuyên gia được phỏng vấn cũng cho rằng cơ chế hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập mang tính kiêm nhiệm, trách nhiệm cá nhân của thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập không rõ ràng, nguồn lực đầu tư cho từng thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập không tương xứng với yêu cầu công việc, việc chấp hành quy chế làm việc của Ban soạn thảo và Tổ biên tập không nghiêm mà không có biện pháp chế tài cũng là những nguyên nhân làm cho Ban soạn thảo, Tổ biên tập không thực hiện được đúng, đủ vai trò trong thực tế của mình.

Ngoài ra, với kỳ vọng Ban soạn thảo và Tổ biên tập vừa thực hiện công việc xây dựng chính sách vừa thực hiện công việc “quy phạm hóa” (viết dự thảo luật), nên việc phân vai giữa các thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập nhiều khi không rõ ràng. Thực tế đã diễn ra tình trạng người thạo về công việc xây dựng chính sách (vốn đòi hỏi kiến thức chuyên ngành rất sâu) có khi được giao nhiệm vụ chắp bút để viết các quy định cụ thể của dự thảo

luật, trong khi người thạo về công việc viết luật (vốn đòi hỏi kiến thức chuyên sâu về luật và ngôn ngữ pháp lý) lại được giao đảm nhận các công việc thuộc về lĩnh vực phân tích chính sách. Thêm vào đó, thực tế xây dựng 4 dự án Luật cho thấy, thông thường, bên cạnh sự tồn tại của Ban soạn thảo, Tổ biên tập thường có một nhóm chuyên gia nòng cốt (thường từ 5-7 người) đóng vai trò trực tiếp thực hiện các công việc mà đáng lẽ ra tập thể Ban soạn thảo hoặc Tổ biên tập phải đảm nhận. Không ít chuyên gia được phỏng vấn cho rằng, chính nhóm chuyên gia nòng cốt (được cơ quan chủ trì soạn thảo ưu tiên đầu tư nguồn lực) là một trong những nhân tố bảo đảm quá trình xây dựng Luật thành công.

5. Vai trò trình chính sách của cơ quan trình dự án Luật không có tính liên tục

Qua 9 chính sách được lựa chọn để nghiên cứu quá trình hình thành và biến đổi trong quá trình xây dựng luật, có thể nhận thấy có hai chính sách chỉ được hình thành khi dự thảo đã được đưa ra thảo luận tại kỳ họp của Quốc hội (Chính sách ATTP01 của Luật ATTP và Chính sách VPHC03 của Luật XLVPHC). Về lý thuyết, chúng ta đã thừa nhận rằng xây dựng, phân tích chính sách là cả một quá trình đòi hỏi sự công khai, minh bạch trong việc lắng nghe, đối thoại và giải trình, là cả một chuỗi các hoạt động phân tích, đặt giả thuyết và kiểm chứng dựa trên sự tính toán chi phí/lợi ích và sự lựa chọn giải pháp phù hợp, khả thi nhất. Quá trình đó phải được kiểm soát bằng nhiều kênh khác nhau và bằng nhiều cấp độ khác nhau. Tất cả các chính sách khi được đưa vào dự luật về nguyên tắc đều phải tuân thủ các bước “sàng lọc” nhất định để kiểm soát chất lượng của chính sách. Việc tạo ra chính sách mới dù ở giai đoạn nào cũng rất nên tuân thủ quy trình đó, chí ít cũng phải tạo cơ hội để các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các đối tượng có liên quan có điều kiện phát biểu hoặc phản biện về chính sách. Việc Quốc hội trực tiếp bổ sung thêm chính sách mới mà không cần thông qua thủ tục đánh giá tác động dẫn tới tình trạng khá bất hợp lý là: trong cùng một dự án Luật, có nội dung đã được kiểm soát khá kỹ về chất lượng (thông qua thủ tục lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, đánh giá tác động) nhưng lại có nội dung hoàn toàn không cần phải trải qua cơ chế kiểm soát chất lượng như vậy. Kết quả phỏng vấn các chuyên gia tham gia vào quá trình xây dựng Luật cho thấy, nhiều thành

Hộp số 02: Đối với Luật ATTP, theo các chuyên gia đánh giá BST làm việc còn mang tính hình thức, các cuộc họp của BST thường biến thành cuộc họp của TBT. Thực tế quá trình xây dựng Luật ATTP cho thấy, nhóm chuyên gia nòng cốt mới chính là nhóm xây dựng chính sách (là việc lẽ ra BST phải làm và sau đó quy phạm hóa ra dự thảo Luật (chính là công việc của TBT).

Page 50: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

48

viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập cho rằng, việc bổ sung các chính sách mới của dự án Luật trong giai đoạn cơ quan thẩm tra chủ trì việc chỉnh lý dự án Luật mà không tiến hành công việc đánh giá tác động, tham vấn ý kiến đối tượng chịu sự tác động có thể ảnh hưởng tới tính khả thi trong quá trình triển khai các chính sách mới được bổ sung này. Cách xây dựng luật như thế khó tránh được tình trạng việc có nội dung dự án luật được xây dựng chưa dựa trên căn cứ thực tế.

Quy trình xây dựng luật như quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đối với trường hợp dự án Luật được Quốc hội xem xét, thông qua tại 2 kỳ họp cũng làm cho vai trò trình chính sách của cơ quan trình dự án Luật không có tính liên tục. Hiện nay, với quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, khi Dự thảo Luật được Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến và chỉnh lý, chuyển sang trình Quốc hội thì vai trò của chủ thể trình Dự án Luật gần như là kết thúc và trách nhiệm chỉnh lý Dự thảo cho đến khi dự luật được thông qua được chuyển giao cho cơ quan thẩm tra dưới sự chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 53 Luật Ban hành VBQPPL). Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan trình chính sách sẽ không phải là cơ quan chủ trì việc nghiên cứu, tiếp thu, giải trình việc tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội trong quá trình đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội cho ý kiến đối với dự án Luật, trên cơ sở đó xây dựng dự thảo luật mới. Cơ quan chủ trì thực hiện việc này sẽ là cơ quan thẩm tra của Quốc hội và cơ quan trình chính sách ban đầu chỉ là cơ quan tham gia phối hợp với cơ quan thẩm tra. Vai trò “chủ động” của chủ thể trình chính sách đã được chuyển thành vai trò “bị động” khi dự thảo Luật được trình với Quốc hội tại kỳ họp cho ý kiến lần đầu. Tại kỳ họp Quốc hội xem xét, thông qua dự án Luật, chủ thể trình dự án luật khi đó không còn là cơ quan trình dự án luật ban đầu mà là cơ quan của Quốc hội. Điều này cũng đồng nghĩa với thực tế là với một dự án luật, có 2 chủ thể trình (cơ quan trình ban đầu và cơ quan của Quốc hội chịu trách nhiệm chỉnh lý dự án luật) và 1 chủ thể quyết định (Quốc hội).

Kết quả phỏng vấn ý kiến của các chuyên gia tham gia xây dựng Luật cho thấy, nhiều chuyên gia cho rằng, quy trình xây dựng luật như trên là quy trình mang tính “cắt khúc” trong việc thực hiện quyền trình dự án luật. Quy trình này chưa tôn trọng đầy đủ quyền trình dự án luật của các chủ thể trình dự

án luật bởi lẽ quyền trình dự án luật (trong đó nội dung quan trọng là quyền quyết định nội dung cụ thể của dự thảo luật được đưa ra trình trước Quốc hội) chỉ chấm dứt ở thời điểm Quốc hội biểu quyết thông qua hay không thông qua dự án Luật chứ không phải chấm dứt ngay khi dự án luật được trình trước Quốc hội lần đầu.

Không ít chuyên gia được phỏng vấn cho rằng, quy trình xây dựng luật như phân tích ở trên còn có những điểm bất hợp lý như sau:

• Không phân tách được vai trò của cơ quan thẩm tra với cơ quan trình dự án luật sau thời điểm dự án Luật đã được trình ra trước Quốc hội cho ý kiến lần đầu tiên. Lý do là: sau thời điểm cơ quan trình dự án Luật trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tiên, cơ quan thẩm tra lại trở thành cơ quan chủ trì việc xây dựng, hoàn thiện dự thảo Luật (dưới sự chỉ đạo của UBTVQH).

• Cơ quan thẩm tra (và các cán bộ giúp việc cho cơ quan thẩm tra) có thể khó có động lực mạnh như chính cơ quan đã trình chính sách trong việc bảo vệ các đề xuất chính sách do cơ quan trình chính sách theo đuổi. Thêm vào đó, cơ quan thẩm tra và các cán bộ giúp việc cho cơ quan thẩm tra có thể gặp khó khăn trong việc xác định, đánh giá tính hợp lý và khả thi của những đề xuất bổ sung nội dung dự thảo Luật từ phía đại biểu Quốc hội trong bối cảnh không phải lúc nào cơ quan này cũng có sẵn đội ngũ chuyên gia am hiểu thực tiễn hoặc thành thạo về kỹ năng phân tích chính sách, đánh giá tác động cùng với thực tế sự phối hợp giữa cơ quan thẩm tra với cơ quan trình dự thảo chưa phải lúc nào cũng suôn sẻ. Điều ấy sẽ hoàn toàn khác nếu cơ quan trình chính sách lại chính là cơ quan chịu trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu giải trình và hoàn thiện dự án luật theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội và ý kiến của các cơ quan của Quốc hội. Hơn ai hết, cơ quan trình chính sách sẽ phải là người tổ chức thực thi chính sách sau khi chính sách được ban hành. Vì lẽ đó, để đề xuất việc ban hành một chính sách, cơ quan này phải dự liệu khá kỹ khả năng thực thi chính sách. Nếu việc chỉnh lý Dự án Luật (trong giai đoạn về sau) dẫn đến sự thay đổi lớn về chính sách (khác xa so với quan điểm, định hướng lớn ban đầu) thì những dự liệu về khả năng thực thi của chính sách của cơ quan trình trở

Page 51: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

K Ế T Q U Ả N G H I Ê N C Ứ U

49

nên khó khăn. Điều này cũng có nghĩa là, cơ quan trình chính sách thường có động lực tốt hơn và có điều kiện thực tế tốt hơn trong việc cân nhắc, chọn lựa việc tiếp thu ý kiến hợp lý của các đại biểu Quốc hội và của các cơ quan của Quốc hội.

Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, cũng có ý kiến của một số chuyên gia đang công tác tại các Ủy ban của Quốc hội cho rằng việc cơ quan thẩm tra của Quốc hội được giao chủ trì việc xây dựng dự thảo luật mới trên cơ sở dự thảo luật của cơ quan trình và ý kiến của các đại biểu Quốc hội có thể làm cho việc tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội được đầy đủ hơn. Cơ quan thẩm tra cũng ở vị thế có tính khách quan, không bị chi phối bởi lợi ích cục bộ của bộ, ngành khi hoàn thiện dự án Luật. Các chuyên gia này cũng cho rằng cơ quan trình dự án Luật ban đầu vẫn có cơ hội cung cấp thông tin và tham gia cùng cơ quan thẩm tra để chỉnh lý dự thảo Luật nếu cơ quan này thực sự mong muốn.

6. Nguồn lực bảo đảm cho công tác xây dựng chính sách, xây dựng dự án Luật rất hạn chế

Kết quả phỏng vấn các chuyên gia tham gia xây dựng Luật cho thấy công tác xây dựng chính sách phục vụ việc soạn thảo luật hiện nay gặp vướng mắc rất lớn về độ sẵn sàng của đội ngũ cán bộ tham gia xây dựng chính sách và sự khan hiếm nguồn lực đầu tư cho công tác xây dựng chính sách, pháp luật. Nhiều chuyên gia được phỏng vấn cho rằng, phân tích chính sách vẫn là vấn đề mới đối với đa số cán bộ, công chức tham gia công tác xây dựng pháp luật hiện nay. Phân tích chính sách đòi hỏi kiến thức và kỹ năng không chỉ về luật mà thường cần sự tham gia của các chuyên gia về kinh tế, xã hội học hoặc các chuyên gia trong các lĩnh vực chuyên môn có liên quan khác. Việc phân tích chính sách cũng đòi hỏi người thực hiện công tác này cần được trang bị những kỹ năng chuyên sâu về kinh tế học, xã hội học, hành chính công để nhận diện vấn đề, xác định nguyên nhân của vấn đề và tìm ra giải pháp giải quyết vấn đề. Việc phân tích chính sách cũng đòi hỏi những người thực hiện công tác này cần được trang bị kỹ năng về tham vấn đối tượng chịu sự tác động, điều tra, khảo sát thực tiễn. Tuy nhiên, cho tới hiện nay, tỷ lệ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách, pháp luật thành thạo những kỹ năng,

kiến thức về làm chính sách, phân tích chính sách chưa nhiều. Bản thân các chuyên gia tham gia vào quá trình xây dựng 4 đạo luật cũng cho biết rằng những kiến thức, kỹ năng mà họ có được chủ yếu được hình thành từ quá trình tự tích lũy, tự đúc rút kinh nghiệm, tự học hỏi chứ chưa trải qua những khóa đào tạo bài bản về phương diện phương pháp luận và thực tiễn.

Ngoài ra, việc thiếu sự đầu tư thích đáng các nguồn lực bảo đảm có thể được xem vừa là bất cập đồng thời cũng chính là nguyên nhân dẫn đến sự kém hiệu quả của các hoạt động phân tích chính sách mà chúng ta đã phân tích ở trên. Qua trao đổi, một số chuyên gia là thành viên Ban Soạn thảo, Tổ biên tập các Dự án Luật đã cung cấp các thông tin cụ thể sau:

i. Kể từ khi được giao chủ trì soạn thảo và thành lập Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo đã bắt đầu “cuộc chạy đua tốc độ” để kịp tiến độ xây dựng Luật đã được “đóng khung” trong Chương trình và thông thường, cũng rất ít dự án Luật có thể giữ đúng được tiến độ đã đề ra. Với áp lực về thời gian như vậy, việc kỳ vọng tất cả các hoạt động tổng kết, nghiên cứu đánh giá được thưc hiện bài bản, có quy trình, có sự phân tích thấu đáo về từng chính sách đã được đề xuất là điều không thực tế.

ii. Bên cạnh áp lực về thời gian, áp lực về nguồn lực con người cũng khiến cho sự đầu tư vào các hoạt động phân tích chính sách còn khá hạn chế. Bản thân đơn vị chủ trì soạn thảo nhiều khi không thể đủ nhân lực (nhất là các nhân lực được đào tạo bài bản và thạo việc) thực hiện nhiệm vụ khi vừa phải tham gia nhóm thường trực của Ban Soạn thảo, Tổ biên tập Dự án Luật, vừa phải thực hiện tổng kết, vừa nghiên cứu thông tin, tư liệu nước ngoài, vừa phải thực hiện Báo cáo RIA.

iii. Nguồn kinh phí cho hoạt động xây dựng Luật nói chung rất khiêm tốn. Nếu cơ quan chủ trì soạn thảo dự Luật không xin được nguồn hỗ trợ từ các dự án hợp tác quốc tế thì sẽ rất khó khăn trong việc tiến hành các hoạt động khảo sát đánh giá thực tiễn, đặc biệt như đối với công việc đòi hỏi có sự đầu tư dài hơi và kinh phí thỏa đáng như nghiên cứu và xây dựng Báo cáo RIA. Rõ ràng, nguồn ngân sách nhà nước hỗ trợ cho công tác xây dựng luật hiện nay là quá bất cập, không đáp ứng nhu cầu

Page 52: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

51

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

50

thực tế, chưa tương xứng với tính phức tạp và tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật (xem Hộp số 03).

Với cơ chế tài chính hiện tại, lượng kinh phí từ ngân sách nhà nước chi cho các hoạt động xây dựng một dự án Luật có khi chỉ đáp ứng khoảng 20% nhu cầu thực tế cho hoạt động xây dựng Luật. Phần thiếu hụt được không ít cơ quan chủ trì soạn thảo kỳ vọng vào việc huy động nguồn hỗ trợ của các nhà tài trợ quốc tế. Thực tế ấy làm cho các chuyên gia nòng cốt trong việc xây dựng các dự án luật (nhất là tổ trưởng hoặc tổ phó thường trực của Tổ biên tập, thường là người đứng đầu đơn vị chủ trì soạn thảo) vừa phải lo các công việc bảo đảm chất lượng chuyên môn của hoạt động xây dựng Luật vừa phải mất thời gian vào việc tìm nguồn tài trợ, giải quyết các công việc thuần túy hành chính, kỹ thuật của quá trình xây dựng dự án Luật. Thực tế ấy không có lợi cho việc cải thiện chất lượng dự án Luật ở nước ta hiện nay.

Hộp số 03: Kinh phí xây dựng 1 số các dự Luật (nguồn do thành viên Tổ biên tập

cung cấp)

Luật XLVPHC: Từ ngân sách Nhà nước khoảng 800.000.000 VNĐ (trong đó chi cho Báo cáo RIA là 15.000.000 VNĐ); Hỗ trợ từ UNDP, UNICEF, dự án STAR nhiều hơn khá nhiều số tiền từ ngân sách kể trên.

Luật Thuế BVMT: Từ ngân sách Nhà nước là 250.000.000 VNĐ; Hỗ trợ từ GTZ, Quỹ MDTF2 gấp nhiều lần số tiền ngân sách trên.

Luật BVQLNTD: Từ ngân sách nhà nước là 200.000.000 VNĐ; Hỗ trợ xây dựng Báo cáo RIA từ nguồn tài trợ là 80.000.000 VNĐ; Hỗ trợ từ MUTRAPS, STAR, CUTS, Nhà pháp luật Việt Pháp lớn hơn khá nhiều số tiền từ ngân sách kể trên.

Page 53: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

C Á C K H U Y Ế N N G H Ị C Ụ T H Ể

51

1. Xây dựng chính sách cần được thiết kế thành một giai đoạn riêng trước khi tiến hành quy phạm hóa (soạn thảo) một dự án Luật

Như chúng tôi đã phân tích, các quy định hiện hành của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã tạo ra những rào cản khiến cho hoạt động xây dựng chính sách (nhất là hoạt động phân tích chính sách) trước khi soạn thảo luật đã không được thực hiện một cách bài bản và chuyên nghiệp, từ đó dẫn đến các hệ lụy nhất định trong công tác xây dựng pháp luật. Điều đó cũng làm cho vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách quốc gia (một trong những nội dung cốt lõi của quyền hành pháp mà Hiến pháp năm 2013 đã quy định Chính phủ có trách nhiệm phải thực hiện) không được thể hiện rõ và phát huy đầy đủ.

Để khắc phục hạn chế trên và đặc biệt là để thực hiện quy định mới của Hiến pháp về nhiệm vụ của Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền”30, nhóm nghiên cứu đề nghị cần tạo ra sự đột phá trong Luật Ban hành VBQPPL, theo đó khẳng định rõ sự cần thiết của việc hoạch định chính sách trong quy trình xây dựng các đạo luật, thiết kế các hoạt động xây dựng chính sách thành một quy trình riêng trước khi bắt tay vào soạn thảo dự án luật. Theo hướng này, trước khi bắt tay vào soạn thảo một dự án Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiến hành công đoạn phân tích và nhận diện rõ chính sách (xác định rõ các thông số cơ bản như: vấn đề mà dự án luật cần giải quyết là gì, nguyên nhân của vấn đề ấy là do đâu, phương án khả dĩ để giải quyết vấn đề là gì, tại sao chọn lựa việc xây dựng luật hoặc sửa đổi, bổ sung luật là phương án tối ưu, để thực hiện phương án ấy thì nguồn lực cần thiết về tài chính, nhân lực, bộ máy là như thế nào; các tác động dự kiến của phương án ấy ra sao; lực lượng nào sẽ ủng hộ và lực lượng nào trong xã hội sẽ không ủng hộ phương án giải quyết vấn đề được chọn lựa). Qua đó, khắc phục được căn bản tình trạng “vừa thiết kế, vừa thi công” (vừa thiết kế chính sách, vừa quy phạm hóa) của thực tiễn hoạt

Các khuyến nghị cụ thể

động xây dựng các dự án luật hiện nay. Đây cũng là giải pháp mà đa số các chuyên gia tham gia xây dựng Luật ATTP năm 2010, Luật XLVPHC năm 2012, Luật Thuế BVMT năm 2010, Luật BVQLNTD năm 2010 được phỏng vấn đã đề xuất.

Tuy nhiên, trong bối cảnh nhận thức về “chính sách” trong các chuyên gia được phỏng vấn còn khá khác nhau, để hiện thực hóa đề xuất này, Luật Ban hành VBQPPL cũng cần làm rõ khái niệm chính sách, mức độ chi tiết của chính sách được đề xuất. Từ thực tiễn Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm quốc tế, chúng tôi cho rằng, khái niệm “chính sách” trong dự thảo Luật Ban hành VBQPPL cần được hiểu chính là phương án giải quyết vấn đề mà nhà nước chọn lựa thể hiện trong dự án luật. Mỗi chính sách phải bao gồm 3 thành tố cốt lõi: (1) vấn đề của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, của thực tiễn quản lý mà dự án luật cần giải quyết; (2) mục tiêu giải quyết vấn đề (mức độ giải quyết vấn đề) và (3) phương án giải quyết vấn đề (bao gồm cả các phương tiện, công cụ, nguồn lực, cách thức giải quyết vấn đề).

Luật Ban hành VBQPPL cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng tập trung làm kỹ khâu xây dựng, phê duyệt chính sách trước khi bắt đầu soạn thảo luật. Đây được xem như một trong những giải pháp then chốt để kiểm soát và nâng cao chất lượng của dự án Luật. Khâu xây dựng, phê duyệt chính sách (thể hiện dưới hình thức lập đề nghị xây dựng Luật) sẽ trở thành hoạt động trọng tâm của giai đoạn lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Chỉ những đề nghị xây dựng Luật nào đã được làm kỹ về nội dung chính sách, được Chính phủ phê duyệt nội dung chính sách (phê duyệt Đề nghị xây dựng Luật) mới được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm mà Chính phủ trình Quốc hội xem xét.

Có thể hình dung các bước cụ thể của quá trình xây dựng chính sách khi lập Đề nghị xây dựng Luật cụ thể như sau:

• Cơ quan đề nghị xây dựng luật (Bộ quản lý ngành) phải tổng kết thực tiễn, xác định rõ vấn đề cần giải quyết, đề xuất các chính sách

Page 54: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

52 53

cụ thể, phân tích chính sách, đánh giá tác động chi tiết từng chính sách;

• Trên cơ sở kết quả tổng kết, khảo sát thực tiễn, cơ quan đề nghị xây dựng luật chính thức lập Đề nghị xây dựng luật.

• Cơ quan đề nghị xây dựng Luật tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động, các cơ quan, tổ chức có liên quan về Đề nghị xây dựng luật. Hoạt động lấy ý kiến này cần được tiến hành một cách thực chất.

• Đề nghị xây dựng luật được chuyển cho Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ để thẩm định (Bộ Tư pháp có thể là cơ quan thường trực của Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ). Hội đồng tư vấn chính sách nên do một lãnh đạo Chính phủ đứng đầu với sự tham gia của lãnh đạo các Bộ có liên quan, đặc biệt cần có sự hiện diện của Lãnh đạo Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua lên các hoạt động thu và chi của nhà nước), Bộ Nội vụ (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua lên sự biến động về tổ chức bộ máy, nhân sự, công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực cho việc triển khai luật), Bộ Tài nguyên và Môi trường (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua đối với môi trường, đối với việc thực hiện mục tiêu phát triển bền vững), Bộ Ngoại giao (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua đối với việc thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam). Hội đồng cần có sự khẳng định dứt khoát về mức độ chuẩn bị đề nghị xây dựng Luật của cơ quan đề nghị để khẳng định Đề nghị xây dựng Luật và các tài liệu kèm theo đã đủ điều kiện trình Chính phủ xem xét, quyết định phê duyệt các nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng Luật hay chưa.

• Trên cơ sở ý kiến thẩm định về chính sách của Hội đồng, cơ quan đề nghị xây dựng luật tiếp thu, chỉnh lý Đề nghị xây dựng luật, hoàn thiện hồ sơ trình Chính phủ xem xét phê duyệt Đề nghị xây dựng Luật. Việc Chính phủ phê duyệt các nội dung của Đề nghị xây dựng Luật chính là việc phê duyệt các chính sách dự kiến thể hiện trong dự thảo Luật sau này.

Chỉ sau khi việc phê duyệt như vậy được thực hiện, công việc soạn thảo dự luật mới bắt đầu được tiến hành.

Như vậy, để xây dựng Đề nghị xây dựng Luật, cơ quan chủ trì sẽ phải lập Đề án xây dựng chính sách chi tiết của từng đạo luật (xin lưu ý là Đề án chính sách cụ thể chứ không chỉ là các chính sách có tính định hướng chung), trong đó nêu được đầy đủ các nội dung sau đây:

• Báo cáo, đánh giá tổng kết thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến điều chỉnh bởi Luật. Nhận diện rõ các vấn đề bất cập, những vấn đề mới phát sinh (trong đó nêu rõ bối cảnh của vấn đề, nguyên nhân phát sinh vấn đề) và chứng minh được sự cần thiết phải giải quyết vấn đề bằng việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung một đạo luật.

• Các phương án giải quyết vấn đề đã được nhận diện cùng các lập luận ủng hộ hoặc không ủng hộ phương án được đưa ra (trong đó có nêu rõ ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, ý kiến của đội ngũ cán bộ, cơ quan có trách nhiệm trực tiếp thực thi chính sách dự kiến). Với mỗi phương án, cần khẳng định rõ loại công cụ chính sách sẽ được sử dụng. Đối với phương án chính sách dự kiến được chọn lựa cần nêu rõ hệ thống cơ quan và nguồn nhân lực có trách nhiệm tổ chức thực thi nếu như chính sách được chính thức thông qua, cơ chế theo dõi, đánh giá hiệu quả thực thi chính sách trong quá trình thực thi trong tương lai.

• Những tác động (chi phí/lợi ích) và rủi ro của chính sách dự kiến ban hành; các điều kiện bảo đảm cho việc thi hành chính sách (điều kiện về tài chính, tài sản, trang thiết bị, nhân lực, bộ máy tổ chức, thẩm quyền của bộ máy đã được Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ cho ý kiến chính thức); ý kiến của Bộ Tài nguyên và Môi trường về tác động môi trường của chính sách dự kiến; ý kiến của Bộ Ngoại giao về tác động trong quan hệ quốc tế của chính sách dự kiến;

• Kế hoạch truyền thông về chính sách, kế hoạch thuyết phục và bảo vệ chính sách trước Quốc hội.

Việc bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách (xây dựng Đề án chính sách) ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật, phân biệt rạch ròi hai giai đoạn như nói

Page 55: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

C Á C K H U Y Ế N N G H Ị C Ụ T H Ể

53

trên, theo nhóm nghiên cứu sẽ đem lại nhiều ưu việt hơn quy trình hiện hành ở những điểm sau:

i. Giúp cho cơ quan có thẩm quyền có đầy đủ căn cứ, cơ sở để xác định và lựa chọn được các Dự Luật có chất lượng để ưu tiên đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Quốc hội chỉ đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm các dự án luật, pháp lệnh (do Chính phủ trình) đã được thiết kế về nội dung chính sách dự kiến điều chỉnh - tức là có Đề án chính sách đã được Chính phủ thông qua. Từ đó, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm sẽ có tính khả thi cao hơn khi đã được nghiên cứu kỹ về mặt nội dung chính sách.

ii. Có thể rút ngắn được thời gian soạn thảo một dự án luật. Thông thường hiện nay, một dự án luật từ khi chuẩn bị soạn thảo đến khi thông qua có thể mất từ 18 tháng tới vài ba năm (thậm chí có dự án luật lớn, phức tạp, thời gian xây dựng còn dài hơn nữa). Nếu làm theo quy trình hai công đoạn nói trên thì việc soạn thảo (quy phạm hoá chính sách) và thông qua một dự án luật có lẽ sẽ được rút ngắn hơn, sẽ giảm bớt được gánh nặng cho các cơ quan chủ trì soạn thảo luật, cho Quốc hội, giảm bớt áp lực về chương trình, Quốc hội cũng có thể thông qua được nhiều luật hơn trong một kỳ họp.

iii. Mặc dù xây dựng chính sách, pháp luật là một quá trình tư duy (có thể có thay đổi trong quá trình soạn thảo) nhưng việc chuẩn bị tốt về mặt chính sách bằng một đề án được nghiên cứu và xây dựng công phu, bài bản thì chắc chắn sẽ nâng cao được chất lượng của dự án luật, luật sẽ đi vào cuộc sống được tốt hơn từ đó sẽ hạn chế được tình trạng xây dựng các đạo luật khung, luật “ống”, kiểm soát tốt hơn tình trạng “cài cắm” lợi ích cục bộ trong quá trình xây dựng các dự án luật.

2. Hoàn thiện chế định đánh giá tác động kinh tế - xã hội

Qua nghiên cứu quá trình xây dựng Báo cáo RIA, nội dung Báo cáo RIA của bốn dự án Luật, nhóm nghiên cứu cho rằng cần có những đổi mới mạnh mẽ hơn để chế định này thực sự trở thành công cụ quan trọng trong việc phân tích, xây dựng chính sách thời gian tới. Thực tiễn lấy ý kiến của 314 cán bộ đang tham gia công tác xây dựng pháp luật tại

các cục, vụ ở gần 20 bộ ngành mà nhóm nghiên cứu đã tiến hành cho thấy có 71,5% ý kiến cán bộ được phỏng vấn cho rằng chất lượng của báo cáo RIA cần được cải thiện và nếu sử dụng đúng công cụ RIA trong quá trình xây dựng luật thì việc cải thiện chất lượng báo cáo RIA sẽ có tác động tích cực tới chất lượng dự án Luật. 88,9% số cán bộ được phỏng vấn này khẳng định rằng thông tin của báo cáo RIA nếu được làm đúng quy trình là nguồn thông tin quan trọng hoặc rất quan trọng để thiết kế dự án Luật.

Nhóm nghiên cứu cho rằng đề án chính sách chỉ có thể đạt chất lượng nếu RIA được làm tốt. Cùng với việc tham khảo một số đề xuất liên quan đến chế định RIA thời gian gần đây và các ý kiến của các chuyên gia được tham vấn nhóm nghiên cứu đề xuất một số vấn đề Luật Ban hành VBQPPL cần quan tâm giải quyết như sau:

• Hiện nay, phần lớn các báo cáo RIA chỉ tập trung đánh giá tác động về mặt kinh tế - xã hội. Chỉ một số ít báo cáo RIA quan tâm tới việc đánh giá tác động của văn bản đối với hệ thống pháp luật, tác động tới môi trường, tác động đến quyền, nghĩa vụ của công dân. Ngay cả khi báo cáo RIA quan tâm tới những khía cạnh này, nội dung của các đánh giá mới dừng lại ở những nhận xét chung chung, thiếu bằng chứng thuyết phục31. Kể cả những đánh giá tác động đầy đủ (có phân tích định tính và định lượng) thì cũng chỉ tập trung vào tác động kinh tế và xã hội (ví dụ đối với Báo cáo RIA của Luật XLVPHC). Để đảm bảo tính khả thi của chế định RIA trong điều kiện Việt Nam hiện nay, phù hợp với quan điểm phát triển bền vững đất nước, nhóm nghiên cứu đề xuất điều chỉnh lại phạm vi các loại tác động bắt buộc phải đánh giá theo hướng tập trung vào bốn loại: tác động kinh tế, xã hội, môi trường và tác động đến hệ thống pháp luật hiện hành. Tùy vào tính chất, nội dung từng dự thảo cụ thể mà có thể yêu cầu đánh giá tác động đầy đủ hoặc một số loại tác động này. Cùng với việc đánh giá tác động, RIA phải dự báo được tính khả thi trong việc tổ chức triển khai thi hành chính sách, xem xét và cân nhắc các nguồn lực sẽ được bảo đảm thực hiện.

• Thời điểm thực hiện Báo cáo RIA: cần xác định rõ phải thực hiện Báo cáo RIA đồng thời với việc tổng kết thực tiễn thi hành, xây dựng Đề nghị xây dựng Luật và trước khi xây dựng Đề

Page 56: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

54 55

án chính sách. Lý do là tổng kết thực tiễn thi hành và đánh giá tác động là hai hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và đều là những cơ sở, căn cứ tiền đề cho việc soạn thảo văn bản (căn cứ thực tiễn và căn cứ phân tích, lựa chọn chính sách). Do đó, tổng kết thực tiễn thi hành và đánh giá tác động đều là những công việc phải được tiến hành trước khi soạn thảo chính sách, pháp luật. Như vậy, nếu việc xây dựng Luật được đổi mới theo hướng hoạt động xây dựng chính sách được thiết kế thành một công đoạn riêng trước khi soạn thảo luật thì không cần thiết quy định việc xây dựng Báo cáo RIA sơ bộ như quy định hiện hành. Thay vào đó, Báo cáo RIA (đầy đủ và chi tiết) sẽ được xây dựng cùng với quá trình xây dựng Đề nghị xây dựng Luật. Ngoài ra, mọi đề xuất bổ sung các nội dung mang tính chính sách vào dự án luật từ phía các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong quá trình xem xét, thảo luận về dự án luật trước khi được chính thức tiếp thu cũng đều phải được tiến hành các hoạt động đánh giá tác động phù hợp.

• Cơ chế kiểm soát chất lượng báo cáo RIA32: cần thiết lập một cơ chế độc lập và được giao đủ thẩm quyền để kiểm soát tính khách quan và chất lượng của báo cáo RIA. Đây cũng là kinh nghiệm của một số nước đã và đang áp dụng RIA trong quy trình lập pháp. Cán bộ, công chức tham gia kiểm soát chất lượng của báo cáo RIA phải là các chuyên gia về phân tích chính sách, có kiến thức chuyên sâu về kinh tế, tài chính, nhân sự và các chuyên môn khác có liên quan.

3. Tạo nhiều cơ hội cho sự góp ý, phản biện đối với dự án Luật

Pháp luật tốt phải là pháp luật thể hiện được ý chí và nguyện vọng của người dân, phù hợp với các quy luật của tự nhiên, xã hội và con người. Với một xã hội được vận hành trên nền tảng kinh tế thị trường, luôn tồn tại những nhóm lợi ích khác nhau thì sự tham gia của người dân, tổ chức xã hội vào quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật sẽ là giải pháp tốt cho việc nắm bắt, xác định đúng các nhóm lợi ích trong xã hội, để từ đó Nhà nước có được các giải pháp thích hợp cho việc điều hoà các lợi ích này thông qua hoạt động lập pháp. Để làm được điều đó, ngay trong

quá trình hoạch định chính sách các nhà lập pháp phải tạo ra một cơ chế phù hợp để người dân, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật có thể tham gia đóng góp ý kiến cho việc xây dựng chính sách, được đối thoại với cơ quan hoạch định chính sách. Về nguyên lý, sự tham gia của người dân vào quá trình này là quyền hiến định mà các cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm phải bảo đảm thực hiện.

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã có những quy định tạo cơ chế cho sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, việc thu hút sự tham gia vẫn còn hạn chế vì nhiều nguyên nhân khác nhau. Một trong những nguyên nhân chính là cách thức lấy ý kiến chưa thật sự “thân thiện” với người dân và đối tượng chịu sự tác động khi cơ quan chủ trì soạn thảo “tung ra” cả một dự thảo văn bản với ngôn từ pháp lý phức tạp trong khi chính sách của dự thảo văn bản lại không được thể hiện rõ ràng. Chính vì vậy, nếu hoạt động xây dựng chính sách được thiết kế thành một quy trình riêng thì ngay từ giai đoạn xây dựng chính sách, người dân, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các chuyên gia, nhà khoa học đã phải được thu hút để tham gia ý kiến vào Đề án chính sách. Mở rộng cơ hội tham gia của nhân dân càng nhiều, qua các kênh thông tin khác nhau, càng sớm (ngay từ khi đánh giá nhu cầu điều chỉnh luật, xây dựng chính sách) thì chất lượng và hiệu quả của sự tham gia càng tốt. Vấn đề là làm sao để sự tham gia này thực chất và hiệu quả. Chúng tôi cho rằng, để đạt được yêu cầu vừa nêu, cần phải thực hiện các giải pháp cơ bản sau:

• Phải có một quy trình xây dựng chính sách, pháp luật rõ ràng, minh bạch, ghi nhận các quyền và các điều kiện bảo đảm để người dân tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật.

• Các nội dung (ý tưởng xây dựng chính sách và các vấn đề liên quan) đưa ra lấy ý kiến phải được thuyết minh và giải trình rõ ràng về mục đích, quan điểm, các khía cạnh nội dung, tác động của chính sách, dự thảo luật. Nếu có nhiều nội dung thì phải xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm, các nội dung có vướng mắc, các nội dung đụng chạm, liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội và không được bỏ qua trong việc phân tích sự tác động của chính sách, dự thảo luật đối với các nhóm lợi ích liên quan;

Page 57: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

C Á C K H U Y Ế N N G H Ị C Ụ T H Ể

55

• Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân, công khai thông tin nhiều chiều, đồng thời khuyến khích người dân chủ động tìm kiếm thông tin. Thiết kế và đa dạng hoá các công cụ cung cấp thông tin, cách thức công khai thông tin (ví dụ có thể lấy ý kiến trên các trang mạng xã hội với những câu hỏi rất đơn giản, dễ hiểu). Với các đối tượng khác nhau cần có cách thức và phương pháp thu hút sự tham gia khác nhau.

• Tạo ra cơ chế nghe, tiếp thu và phản hồi ý kiến một cách thường xuyên và có trách nhiệm. Để thu hút sự tham gia, phải có sự đối thoại chứ không phải là độc thoại. Thông tin phải mang tính chất hai chiều. Công chúng cũng phải có cơ hội tiếp cận nguồn thông tin đa chiều, thậm chí khác biệt hoàn toàn với ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo, các nhà lập pháp. Các ý kiến của nhân dân phải được cơ quan chủ trì soạn thảo, nhà lập pháp nghiên cứu cẩn trọng và có trách nhiệm. Việc tiếp thu hay không tiếp thu phải được giải trình rõ ràng, công khai và kịp thời trên chính các phương tiện, công cụ nhận ý kiến tham gia của người dân. Chỉ có sự phản hồi đầy đủ, công khai, rõ ràng, kịp thời thì công chúng mới thấy được ý kiến của họ được lắng nghe một cách thật sự, mới tạo lòng tin và sự tín nhiệm của nhân dân để lần sau họ lại tiếp tục quan tâm tham gia.

• Tạo ra các diễn đàn đối thoại trực tiếp giữa những nhà lãnh đạo, nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý với các đối tượng đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách khi được ban hành.

4. Khắc phục tính hình thức của thiết chế Ban soạn thảo

Việc bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo văn bản đồng nghĩa với việc nâng cao hơn vai trò, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc phải có sự chuẩn bị kỹ cả về cơ sở lý luận và thực tiễn để cho ra đời Đề án chính sách, đồng thời giảm nhẹ “gánh nặng” cho Ban soạn thảo hơn so với hiện nay khi phải vừa làm chính sách vừa soạn thảo văn bản. Nếu chính sách được làm tốt từ giai đoạn đầu, chắc chắn giai đoạn quy phạm hóa chính sách sẽ được rút ngắn và đơn giản hơn hiện này cả về thời gian cũng như khối lượng các công việc cần tiến hành. Và như

vậy, cũng cần cân nhắc có nên tiếp tục duy trì Ban Soạn thảo hay không khi công việc “quy phạm hóa chính sách” có thể được thực hiện bởi Tổ biên tập hoặc thậm chí là nhóm thường trực của cơ quan chủ trì soạn thảo. Cũng có nhiều ý kiến cho rằng vẫn cần thiết có Ban Soạn thảo vì đây là cơ chế để chống lại lợi ích cục bộ của Bộ, ngành trong xây dựng pháp luật. Tuy nhiên nếu trong giai đoạn xây dựng chính sách, việc phân tích chính sách đã được thực hiện một cách bài bản, công khai, dân chủ và được thẩm định bởi Hội đồng tư vấn chính sách (mà thành viên gồm đại diện Lãnh đạo Chính phủ, các bộ, ngành có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học có uy tín) cùng với việc nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thẩm tra của Quốc hội, tiếp tục tăng cường dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội thì chúng tôi cho rằng sẽ hạn chế được khá hiệu quả tình trạng lợi ích cục bộ. Việc thành lập Ban soạn thảo có thể linh hoạt tùy theo nhu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo nếu trong trường hợp cần thiết mà họ cho rằng phải tạo ra một cơ chế phối hợp liên ngành có lợi cho việc soạn thảo văn bản.

5. Khắc phục tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật hiện hành

Theo quy trình hiện nay, cơ quan trình dự án Luật (trong đó có các chính sách được thể hiện trong các quy định của dự thảo) không có quyền chủ trì nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội và chỉnh lý dự thảo luật. Việc cơ quan, tổ chức trình dự án Luật không được tiếp tục chủ trì bảo vệ các chính sách mà mình đưa ra cho đến khi Luật được thông qua là không hợp lý, thể hiện tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật. Vì không được “chịu trách nhiệm đến cùng” đối với các dự án luật do mình trình nên trong trường hợp có sự điều chỉnh nội dung dự án luật dẫn đến sự thay đổi lớn trong chính sách của dự án Luật thì cơ quan trình không có điều kiện thực tế để bày tỏ trọn vẹn quan điểm của mình. Chính vì vậy, Luật Ban hành VBQPPL mới cần tạo cơ hội cho cơ quan trình chính sách, trình dự án Luật có thể bảo vệ và chịu trách nhiệm đến cùng đối với các chính sách mà mình đã đề nghị. Trong trường hợp Quốc hội có ý kiến điều chỉnh cơ bản chính sách trình thì cơ quan trình chính sách có thể xin dừng lại việc trình Dự án Luật để thực hiện lại việc phân tích, đánh giá tác động chính sách mới hoặc có thể tìm kiếm thêm các luận cứ cần thiết nhằm tiếp tục giải trình và thuyết phục Quốc hội chấp nhận

Page 58: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

56 57

thông qua chính sách mà mình đã đệ trình. Theo hướng này, cơ quan chủ trì tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội không nên là cơ quan đã thẩm tra chính dự án Luật mà Quốc hội đã xem xét mà phải là cơ quan đã trình dự án Luật ban đầu. Quy định như vậy sẽ tôn trọng đầy đủ hơn quyền trình dự án luật của các chủ thể có quyền trình dự án Luật.

Quy định cơ quan trình có trách nhiệm chủ trì việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Đại biểu Quốc hội và ý kiến của các cơ quan của Quốc hội trong quá trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến đối với dự án Luật cũng giúp cho việc xác định trách nhiệm của chủ thể đề xuất chính sách được rõ ràng hơn. Quy định như vậy cũng khắc phục được tình trạng một dự án luật do Quốc hội xem xét, thông qua ở 2 kỳ họp hiện nay muốn được thông qua thì phải có tới 2 chủ thể trình.

Tuy nhiên, đi liền với giải pháp này, cần tăng cường vai trò của cơ quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội), tăng cường hơn nữa tính dân chủ trong sinh hoạt Quốc hội. Cần trao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội có quyền phát biểu về việc dự thảo Luật đã đủ điều kiện về chất lượng và các yêu cầu có liên quan khác để được trình Quốc hội biểu quyết thông qua hay chưa.

6. Tăng cường năng lực, tính chuyên nghiệp cho cán bộ trong hoạt động phân tích chính sách, xây dựng pháp luật

Như đã phân tích, lâu nay, cán bộ của chúng ta vẫn xây dựng pháp luật theo kinh nghiệm và kiến thức tích lũy của bản thân. Rất nhiều người trong số họ dù đã có thời gian khá dài tham gia vào công tác xây dựng pháp luật nhưng vẫn loay hoay với câu hỏi: Chính sách được hiểu như thế nào? Phân tích chính sách ở mức độ nào? Cần phân tích chính sách theo một quy trình như thế nào? Việc thiếu các kỹ năng phân tích chính sách và thiếu sự nhận thức đầy đủ về chính sách dẫn đến việc xây dựng chính sách theo kiểu “vừa làm vừa học”, “vừa kê đơn, vừa bốc thuốc” khá chủ quan, duy ý chí và không bài bản, chuyên nghiệp. Chính vì vậy, nếu xem rằng hoạt động xây dựng và phân tích chính sách là hoạt động trọng tâm trong quy trình xây dựng pháp luật thì cần phải nâng cao nhận thức và đào tạo các kỹ năng hoạch định chính sách cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật của Bộ, ngành. Họ phải là những người có kiến

thức chuyên môn sâu, được trang bị các kiến thức cần thiết về công việc hoạch định chính sách, các kỹ năng cơ bản để thực hiện việc phân tích chính sách như kỹ năng xây dựng báo cáo RIA, kỹ năng tham vấn công chúng, kỹ năng khảo sát, đánh giá thực tiễn xã hội... Cần lưu ý việc hoạch định chính sách và quy phạm hóa chính sách là hai công việc hoàn toàn khác nhau về bản chất và độ phức tạp, đòi hỏi những người tham gia vào hai hoạt động này có phải có các kỹ năng đặc thù. Một chuyên gia làm công tác xây dựng pháp luật lâu năm đã phát biểu rất xác đáng rằng việc “dịch chính sách thành luật là một khoa học mà không học thì không làm được. Phải học để hiểu đúng về hành vi mới có thể tìm ra công cụ đúng để điều chỉnh được”33. Vì vậy, trong tương lai, nếu chúng ta muốn chuyên nghiệp hóa hai hoạt động này thì cũng phải dần chuyên nghiệp hóa đội ngũ cán bộ tiến hành hoạt động phân tích chính sách và quy phạm hóa chính sách.

Qua tham vấn của nhóm nghiên cứu, nhiều ý kiến của các chuyên gia được phỏng vấn cho rằng không nên duy trì tình trạng người không được đào tạo về phân tích, hoạch định chính sách lại phải tiến hành công việc phân tích, hoạch định chính sách. Người không được đào tạo về luật nhưng lại chịu trách nhiệm “viết” luật. Cần có sự lựa chọn kỹ nhân sự thực hiện công việc này và tương ứng có chế độ đãi ngộ xứng đáng do tính chất chuyên sâu, vất vả và đặc biệt ảnh hưởng, tác động rộng lớn của các sản phẩm pháp luật đối với xã hội.

Về kỹ năng của cán bộ soạn thảo chính sách, qua tham vấn ý kiến của một số thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập của các dự án Luật, các ý kiến đều cho rằng các cán bộ xây dựng chính sách, pháp luật nên được tăng cường các kỹ năng sau đây:

• Kỹ năng nghiên cứu, xây dựng chính sách (được đánh giá là quan trọng nhất);

• Kỹ năng soạn thảo văn bản (rất cần được chuyên nghiệp hóa);

• Kỹ năng tham vấn công chúng và các đối tượng có liên quan (đây là một trong những kỹ năng yếu hiện nay, cần hoàn thiện khả năng tổng hợp và phân tích, xác định vấn đề, nguyên nhân, giải pháp phù hợp và tương tác lại đối tượng tham vấn);

• Kỹ năng rà soát văn bản

Page 59: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

C Á C K H U Y Ế N N G H Ị C Ụ T H Ể

57

Phỏng vấn 314 cán bộ hiện đang tham gia công tác xây dựng pháp luật tại gần 20 bộ, ngành Nhóm nghiên cứu thu được kết quả như sau: có 67,1% số cán bộ được hỏi trả lời đang có nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ thuật phân tích chính sách; có 72,1% số cán bộ được hỏi trả lời có nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ thuật đánh giá tác động kinh tế-xã hội và xây dựng báo cáo đánh giá tác động kinh tế-xã hội của một dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; 61,2% số cán bộ được hỏi trả lời có nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Điều này cho thấy, nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phân tích chính sách, đánh giá tác động và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là nhu cầu thực tế và số lượng người có nhu cầu tham gia đào tạo, bồi dưỡng là rất đáng kể.

Hiện tại, việc đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phân tích chính sách và các kỹ năng có liên quan cho các cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng Luật nói riêng chưa được thực hiện một cách bài bản. Hệ thống giáo trình, công cụ, trang thiết bị đào tạo và đội ngũ chuyên gia có đủ năng lực, trình độ, kinh nghiệm để đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ cũng còn rất mỏng. Chính vì thế, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp nên phối hợp với Bộ Nội vụ, các Bộ, ngành và các cơ sở đào tạo có liên quan tổ chức việc biên soạn giáo trình, tài liệu, tổ chức các chương trình đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng với nhiều quy mô, mức độ và hình thức phù hợp về phân tích chính sách, hoạch định chính sách công (nhất là việc hoạch định chính sách công phục vụ công tác xây dựng pháp luật), kỹ thuật tham vấn ý kiến công chúng, tham vấn đối tượng chịu sự tác động, kỹ thuật đánh giá tác động kinh tế-xã hội, kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ sở đào tạo, nghiên cứu của Việt Nam cần sớm làm chủ công nghệ phân tích chính sách, công nghệ tham vấn ý kiến công chúng, công nghệ đánh giá tác động kinh tế-xã hội, công nghệ soạn thảo pháp luật tiên tiến, phúc đáp yêu cầu thực tiễn của Việt Nam.

7. Tăng cường đầu tư kinh phí cho quá trình xây dựng chính sách và xây dựng pháp luật

Kinh phí ở đâu vẫn luôn là một bài toán hóc búa khiến các nhà quản lý nhiều khi phải bất lực trước các dự định và kế hoạch của mình. Nếu vẫn tiếp

tục đầu tư kinh phí làm luật như hiện nay thì chúng tôi tin rằng tất cả mọi sự cải cách mà chúng ta đang hướng tới sẽ rất khó đi được đến đích. Khi lấy ý kiến của 314 cán bộ đang tham gia công tác xây dựng pháp luật ở gần 20 bộ, ngành, kết quả phỏng vấn cũng cho thấy có tới 66,5% cán bộ trả lời phỏng vấn cho rằng tăng ngân sách cho hoạt động xây dựng luật sẽ góp phần cải thiện chất lượng dự án Luật. Chúng tôi cho rằng, một hệ thống pháp luật muốn tốt bắt buộc phải có sự đầu tư và sự đầu tư không gây lãng phí và hiệu quả nhất chính là đầu tư cho sự bài bản và khoa học ngay từ ban đầu, từ thời điểm đề xuất xây dựng Luật. Hiện nay, nguồn ngân sách dành cho việc xây dựng một dự án Luật còn khá khiêm tốn, nhưng rất dễ tạo ra sự lãng phí khi việc xây dựng Luật nhiều khi dàn trải, “phải làm đi làm lại” nhiều lần vì không rõ được chính sách trong đó. Cũng cần lưu ý rằng, bản thân các đạo luật có chứa các quy định thiếu tính khả thi, khó triển khai được trong thực tiễn cũng làm lãng phí các nguồn lực của xã hội. Giải pháp căn bản để tăng tính khả thi trong các quy định của đạo luật chính là sự đầu tư thỏa đáng cho công tác hoạch định chính sách. Tuy nhiên, ngân sách dành cho hoạt động phân tích chính sách hiện nay rất hạn chế và phụ thuộc quá nhiều vào nguồn kinh phí hỗ trợ của các dự án hợp tác quốc tế. Chính vì vậy, nhóm nghiên cứu cho rằng cần có sự đột phá trong đầu tư về kinh phí cho hoạt động xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật hơn nữa, nhất là trong bối cảnh tách giai đoạn xây dựng chính sách độc lập với giai đoạn soạn thảo luật. Nhiều chuyên gia được phỏng vấn đã chia sẻ rằng, nếu mỗi dự án Luật đều được tiến hành nghiên cứu trước trong giai đoạn đề xuất xây dựng Luật bằng hình thức tổ chức các đề tài nghiên cứu cấp nhà nước hoặc vài ba đề tài nghiên cứu cấp Bộ thì việc nhận diện vấn đề mà dự án luật cần giải quyết, xác định phương án giải quyết vấn đề và đánh giá tác động phương án chính sách dự kiến chọn lựa sẽ được làm tốt hơn. Từ thực tế đó, chúng tôi cho rằng, trước khi đề xuất xây dựng một dự án Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo cần quan tâm, đầu tư nguồn lực tiến hành các hoạt động nghiên cứu khoa học cần thiết (dưới hình thức đề tài cấp nhà nước hoặc một số đề tài cấp Bộ) thì chất lượng của các đề xuất xây dựng Luật sẽ tốt hơn. Ngoài ra, kể từ khi khởi xướng việc xây dựng đề xuất xây dựng Luật, Bộ quản lý ngành cần đầu tư nguồn lực thỏa đáng cho công tác tổng kết thực tiễn, đánh giá

Page 60: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

58 59

tác động, tham vấn ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế. Sẽ là hợp lý nếu lượng kinh phí cho công tác xây dựng chính sách trong mỗi dự án luật và xây dựng dự thảo luật được nâng khoảng 5 đến 7 lần so với mức kinh phí thực tế được phân bổ hiện nay cho công tác xây dựng Luật. Tất nhiên, việc đề xuất nâng chi phí xây dựng pháp luật trong bối cảnh ngân sách còn nhiều khó khăn hiện nay luôn là điều gây nhiều tranh luận. Tuy nhiên, chúng tôi

cho rằng, cần xem kinh phí xây dựng Luật là kinh phí đầu tư cơ bản cho xây dựng hành lang pháp lý cho cả đất nước. Thể chế, pháp luật chính là hình ảnh về một tương lai mà đất nước mong muốn có được. Đầu tư cho công tác xây dựng thể chế, pháp luật vì thế là đầu tư cho tương lai. Quan tâm đầu tư cho công tác xây dựng thể chế, pháp luật chính là sự quan tâm tới tương lai của đất nước. Đây là điều mà không phải ai cũng dễ nhận ra./.

Page 61: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

C h ú t h í C h

5959

1 Do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, trình Chính phủ trong phiên họp tháng 7/2014.2 Xem: PGS.TS Hoàng Thế Liên (chủ biên), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn

bản quy phạm pháp luật, (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2011), tr. 40.3 Xem: Vũ Cao Đàm (chủ biên), Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, NXB Thế giới, Hà Nội, 2011, tr.

13.4 Xem: PGS.TS Hoàng Thế Liên (chủ biên), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn

bản quy phạm pháp luật, tlđd, tr. 43.5 Xem: PGS.TS Hoàng Thế Liên (chủ biên), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn

bản quy phạm pháp luật, tlđd, tr. 46.6 Xem: Vũ Cao Đàm (chủ biên), Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, NXB Thế giới, Hà Nội, 2011, tr.

104.7 Xem: William N.Dunn, Public policy Anasalysis: An Introducition, Pearson, 2008, at 1.8 Xem: Leslie A. Pal, Beyond policy Analysis: Public Issue Management in Turbulent Times, Nelson education,

2010.9 Xem: Rod hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction, 6th ed. NewwYork:

Palgrave, 2010, at 367.10 Xem: Rand Dyck, Canadian Politics: Critical Approaches, 6th ed. Nelson Education. Toronto, Ontario, 2011,

at 527.11 Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo.12 Bộ Y tế chủ trì soạn thảo.13 Bộ Công thương chủ trì soạn thảo.14 Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo.15 Xem: Nghị quyết của Quốc hội số 11/2007/QH12, ngày 21/11/2007.16 Về thủ tục “đơn giản”, Luật BVQLNTD dẫn chiếu sang quy định của Bộ luật tố tụng dân sự. Tuy nhiên, cho

tới nay, BLTTDS chưa bổ sung quy định về thủ tục đơn giản.17 Tại thời điểm xây dựng Luật ATTP, Luật Thanh tra năm 2010 vẫn đang được soạn thảo. Trong thực tế, Luật

Thanh tra năm 2010 được ban hành vào ngày 15/11/2010, tức là sau thời điểm ban hành Luật ATTP năm 2010 khoảng 5 tháng.

18 Điều 23 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.19 Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với

từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp (Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).

20 Quy trình này chủ yếu áp dụng đối với các dự án Luật do Chính phủ trình.21 Trong đề xuất xây dựng luật của Bộ Tài chính năm 2009 thì tên văn bản được đề xuất là: Luật Thuế bảo vệ

môi trường; Đến dự thảo đưa ra lấy ý kiến công khai vào các ngày 16/10/2009; tháng 1 và 2 năm 2010 thì tên của dự án luật là Luật thuế môi trường (Văn bản lấy ý kiến công khai được đăng trên trang http://www.vibonline.com.vn). Đến dự thảo ngày 31/05/2010 thì quay trở lại với tên là Luật Thuế bảo vệ môi trường.

22 Báo cáo tại thời điểm tháng 3/2010.23 http://www.vinachg.vn/hoat-dong-truyen-thong-chong-hang-gia/xem/664/ai-se-bao-ve-nguoi-tieu-

dung.24 http://www.vinachg.vn/hoat-dong-truyen-thong-chong-hang-gia/xem/664/ai-se-bao-ve-nguoi-tieu-

dung.

Chú thích

Page 62: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

Thực Trạng hoạT động phân Tích chính sách Trong quá Trình xây dựng luậT ở ViệT nam hiện nay

60

25 Xem: Rối bời vì túi nilông tăng giá, http://tuoitre.vn/Kinh-te/472391/roi-boi-vi-tui-nilong-tang-gia.html.26 Xem: Đánh thuế bao bì nhựa - túi nylon gây khó cho doanh nghiệp, http://laodong.com.vn/kinh-doanh/

danh-thue-bao-bi-nhua-tui-nylon-gay-kho-cho-dn-41604.bld, ngày 11/02/2012.27 Xem: http://m.nguoiduatin.vn/lo-ngai-nan-mai-dam-gia-tang-khi-ap-dung-luat-moi-a58051.html, ngày

13/10/2012.28 Xem: Báo cáo của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội gửi Bộ Tư pháp, tháng 8/2013, tr. 4.29 Các chuyên gia này đều thuộc Bộ Công Thương.30 Khoản 2, Điều 96 của Hiến pháp năm 2013.31 Xem: TS. Dương Thị Thanh Mai, ThS. Dương Bạch Long, Chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Số Thông tin Khoa học pháp lý (Viện Khoa học pháp lý), tháng 12/2012, tr. 32-34.

32 Xem: TS. Dương Thị Thanh Mai, ThS. Dương Bạch Long, Chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Số Thông tin Khoa học pháp lý (Viện Khoa học pháp lý), tháng 12/2012, tr. 32-34.

33 Xem: Nguyễn Sĩ Dũng, “Làm luật: không học không làm được”, Vietnamnet, 24/05/2005.

Page 63: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi
Page 64: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG QUÁ TRÌNH XÂY D˜NG …nldvietnam.org/files/uploads/documents/ILS_report_-_vn_1434512546.pdf · viỆn khoa hỌc phÁp l ... thÔng qua bỘ ngoẠi

DỰ ÁN ĐƯỢC THỰC HIỆN VỚI SỰ TÀI TRỢ CỦA CHÍNH PHỦ THÔNG QUA BỘ NGOẠI GIAO, THƯƠNG MẠI VÀ PHÁT TRIỂN (DFATD)