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Estudios complementarios legales, técnicos, económicos, sociales e institucionales de un cambio en la metodología de asignación de subsidios y contribuciones en servicios públicos domiciliarios y tributos


Gustavo Petro UrregoAlcalde Mayor de Bogotá D.C.

Gerardo Ardila CalderónSecretario Distrital de Planeación

Roberto Prieto LadinoSubsecretario de Información

y Estudios Estratégicos

Ariel Eliécer Carrero MontañézDirector de Estratificación

Jorge Iván González Borrero Asesor Secretaría Distrital de Planeación

Adriana Alejandra García SierraMaría Esperanza Corredor Collazos

Julieta Rodríguez GonzálezMario Humberto Ruiz Sarmiento

Edward Martín Salamanca MoralesDirección de Estratificación


Estudios complementarios legales, técnicos, económicos, sociales e institucionales de un cambio en la metodología de asignación de subsidios y contribuciones en servicios públicos domiciliarios y tributos


Colección Textos de Economía

© 2015 Editorial Universidad del Rosario© 2015 Universidad del Rosario,© 2015 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.,© 2015 Juan Miguel Gallego Acevedo, Luis Hernando

Gutiérrez Ramírez, Manuel Ramírez Gómez, Carlos Eduardo Sepúlveda Rico

© 2015 Olga Lucía Acosta Navarro, por el Prólogo

Editorial Universidad del RosarioCarrera 7 Nº 12B-41, oficina 501 • Teléfono 297 02 00http://editorial.urosario.edu.co

Primera edición: Bogotá D.C., septiembre de 2015

ISBN: 978-958-738-580-9 (rústica) ISBN: 978-958-738-581-6 (digital)

Coordinación editorial: Editorial Universidad del RosarioCorrección de estilo: Lina MoralesDiagramación: Precolombi EU-David ReyesImpresión: Estrategikmente Ltda.

Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia

Libro resuLtado de investigación

Fecha de evaluación: 22 de agosto de 2014Fecha de aprobación: 16 de enero de 2015

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de las instituciones editoras.

Subsidios y contribuciones. Balance financiero de los hogares bogotanos / Juan Miguel Gallego Acevedo…[y otros autores]. – Bogotá. Editorial Universidad del Rosario, Alcaldía Mayor de Bogotá, 2015.

xx, 202 páginas. – (Colección textos de Economía)

ISBN: 978-958-738-580-9 (rústica)

ISBN: 978-958-738-581-6 (digital)

Bogotá (Colombia) – Política social / Bogotá (Colombia) – Política financiera / Impuestos / Bogotá (Colombia) – Situación socioeconómica / I. Título / II. Serie.

338.922 SCDD 20

Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. Biblioteca

amv Marzo 3 de 2015

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995


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Contenido

1. Introducción .................................................................................... ix

2. Contexto General ............................................................................ 1

3. Propuesta metodológica para un esquema alternativo de asignación de subsidios y contribuciones en SPD ....................... 7

4. Recomendaciones para la implementación ..................................... 35

5. Conclusiones ................................................................................... 49

Bibliografía ............................................................................................. 57

ANEXOS ................................................................................................ 59 Anexo 1 ........................................................................................... 61 Anexo 2 ........................................................................................... 87 ANEXO 3 ........................................................................................ 97 ANEXO 4 SPD DE ALCANTARILLADO .................................... 103 ANEXO 5 SPD DE ENERGÍA ELÉCTRICA ................................. 109 ANEXO 6 SPD DE GAS NATURAL............................................. 115 ANEXO 7 SPD DE ASEO .............................................................. 121



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1. Introducción

Con la creación de la estratificación socioeconómica a finales del siglo XX, el Estado buscó facilitar la implementación de subsidios cruzados dentro del régimen de tarifas en servicios públicos domiciliarios (SPD), lo cual facilitó el cobro de los servicios segmentando los mercados hasta en seis grupos (en el segmento residencial) que definió la Ley. El esquema demostró bondades al facilitar el cobro de (parte de los costos de) los servicios, haciendo igual-mente posible la mejora de la cobertura de estos1, lo que hizo que en la Ley 142 de 1994 fuera incluido como parte del régimen tarifario2.

A pesar de las ventajas en los cobros y las mejoras de coberturas que pudo generar la estratificación, diversos estudios han señalado deficiencias en el mecanismo, como herramienta central en la asignación de subsidios y contribuciones para SPD, evidenciándose: 1) Altos errores de inclusión3 López y Sepúlveda, (cap. 5, 2014) ; Parra, 2011; dane, 2011; Econometría, 2006; Meléndez, 2004 y 2008; Ramírez, 2007; Conpes 3386/05; cid-dapd, 2004; Mina, 1997; Vélez, 1996; 2) afecta de manera positiva a los hogares beneficiados pero no afecta la distribución del ingreso, son neutros en su progresividad, o regresivos (Gallego et al., 2015; Parra, 2011; Lasso, 2006; Sánchez y Núñez, 2000); 3) afecta negativamente la competitividad de los sectores industriales y comerciales (Santamaría et al., 2009) y 4) termina

1 Esta cobertura alcanza cerca de un 100 % de energía eléctrica y acueducto para los hogares ubicados en zonas urbanas, jalonados principalmente por expansiones significativas en las grandes ciudades del país; y superior al 85 % en las áreas rurales (Parra, 2011).

2 Art. 86 de la Ley 142 de 1994.3 Hogares con alta capacidad de pago se ven beneficiados de subsidios.


Estudios complementarios legales, técnicos, económicos, sociales e institucionales

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siendo un mecanismo de exclusión o segregación (Ríos, 2010; Uribe, 2008; sdp, 2007).

A través del contrato SDP-197 de 2013, la Secretaría Distrital de Planea-ción de Bogotá, además de hacer una actualización del diagnóstico, introdujo una propuesta que apunta a reducir los errores de inclusión y exclusión sin el uso de la estratificación de los inmuebles. Una propuesta que no parece del todo lejana si se considera el hecho de que un eventual esfuerzo insti-tucional para transitar a una nueva metodología de estratificación, en todo caso, mantendría errores de inclusión significativos, independientemente del modelo de estratificación utilizado.

En Sepúlveda, López y Gallego (2014) se propuso e ilustró una alternativa de focalización de subsidios y contribuciones en SPD para Bogotá sin nece-sidad de conformar “estratos socioeconómicos”. En particular, se presenta un ejercicio que propone un escenario hipotético, basado en la capacidad de gasto de los hogares (ligado posteriormente al avalúo catastral). Dicha propuesta, aplicada al caso de acueducto, mostró mejoras significativas en la progresividad de los subsidios cruzados, gracias al poder discriminante de la información catastral con respecto a la capacidad de pago de los hoga-res. Aunque ese escenario hipotético se aplicó al caso de acueducto, puede adaptarse a otro tipo de servicios públicos, como energía eléctrica y/o gas, y complementarse con información diversa sobre las condiciones socioeconó-micas de los hogares y sus integrantes. El resultado plantea una mejora del componente distributivo de un esquema tarifario, lo cual puede ser compa-tible con los incentivos diseñados para el consumo eficiente del servicio4.

El presente documento consolida los principales resultados de los “estu-dios complementarios legales, técnicos, económicos, sociales e institucionales, de un cambio en la metodología de asignación de subsidios y contribuciones en SPD”, tomando como punto de partida el desarrollo propuesto por Se-púlveda, López y Gallego (2014).

4 Es importante anotar que esta propuesta no pretende sustituir los conceptos de diseños tarifarios que contienen incentivos al consumo eficiente por parte de los usuarios, y, por el contrario, se complementa con la regulación al consumo contenida en los diseños tarifarios actuales. Es ne-cesario incluir en la agenda futura el diseño de propuestas que complementen el componente de eficiencia y distribución basado en el avalúo, y depurar el ejercicio de este capítulo de manera que no resulte en un subsidio a los consumos totales de spd.


Introducción

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La estructura principal del documento se desarrolla alrededor de la pro-puesta técnica de una nueva metodología de asignación de subsidios y con-tribuciones en SPD en Bogotá, sin tener en cuenta estratos socioeconómicos que define la normatividad vigente, así como sus impactos en las finanzas del Distrito Capital, y en sus hogares. Esta propuesta parte de un concepto de “equiesfuerzo” el cual define, como punto de partida, el propósito de que el gasto de cada hogar, para cada SPD, represente un porcentaje similar en su estructura de gasto general. El criterio inicial (y desarrollado a lo largo de la propuesta central) contiene una definición de tarifas y subsidios/contri-buciones alrededor de la capacidad de gasto de los hogares, concepto difícil de captar a través de registros administrativos vigentes, pero que debe ser el foco y propósito en las mejoras futura de los instrumentos de medición de la realidad que presentan los hogares bogotanos. Como un primer paso en el proceso de implementación, se presenta una primera alternativa para captar esa capacidad de gasto a través de información catastral, basado en Sepúlveda et al (2014), permitiendo la posibilidad de ir enriqueciendo esa aproximación en la medida en que se puedan incorporar registros diferentes, con variables, ya sea a nivel de individuo o de hogar. Lo ideal, desde nues-tra perspectiva, es contar con un “sistema de registros” multivariable que incorpore realidades de los hogares, sus miembros, la vivienda y su entorno.

La siguiente sección presenta un contexto general sobre elementos vi-gentes en el sistema actual para tener en cuenta a la hora de plantear nueva propuesta metodológica. Una tercera sección desarrolla la propuesta técnica y su impacto. La cuarta sección plantea los principales retos en términos de implementación y finalmente se da cierre conectando las principales conclusiones del trabajo, con el programa de gobierno del Distrito Capital vigente, “Bogotá Humana”. Aspectos puntuales técnicos como el mapeo de uso de la estratificación actualmente o borradores de proyectos de ley, se presentan como anexos.



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2. Contexto General

2.1 La política tarifaria implícita de la estratificación socioeconómica de la Ley 142 de 1994En la exposición de motivos de la Ley 142 de 1994, se reconocía que los segmentos más pobres de la población no podían cubrir los costos de pres-tación de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual se requería establecer un mecanismo de asignación de subsidios que evitará en lo posible su regresividad, en el sentido de favorecer a los grupos de mayores ingresos. La exposición de motivos señalaba la necesidad de usar “la estratificación socioeconómica de los usuarios con el fin de identificar a la población de escasos recursos, susceptibles de recibir subsidios para pago de servicios”. La existencia y previa experiencia en el país de la estratificación socioeco-nómica sirvió entonces para garantizar (o posibilitar el cumplimiento) no sólo del mandato constitucional del derecho de los colombianos a los spd, sino también para estructurar un esquema único de subsidios que, en teoría, garantizaría la sostenibilidad del sistema general de tarifas y subsidios y la solidaridad.

2.2. Costos de prestación del servicioLos costos de prestación del servicio, son todos aquellos que remuneran (de manera eficiente) la prestación del servicio público, sean estos fijos o variables.

Los costos fijos en SPD se asocian a los necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro, “aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, que con independen-



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cia de que hayan consumos o no del servicio se deben remunerar para garantizar la disponibilidad del servicio” (Ley 142, Art. 90).

Los costos variables están asociados al nivel y la estructura de los cos-tos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio.

El cálculo de los costos que las comisiones de regulación adopten depen-derá si los mercados o segmentos de mercado están o no en competencia, las técnicas de remuneración que adopte el regulador y lo que está dispuesto a remunerar como entendido de ser parte del servicio público que se presta. Así por ejemplo, la CRA remunera a través de varios costos la cadena de producción, como por ejemplo:

• Costos de Inversión: Costos de las inversiones como plantas de tra-tamiento, reservorios, etc.

• Costo de Administración: Costos eficientes asociados a la adminis-tración del negocio como instalaciones administrativas, personal administrativo, etc.

• Costo de Operación: Costos eficientes asociados a la operación del negocio (por ejemplo costos asociados a plantas de tratamiento, in-sumos químicos, energía, etc.) costeados por cada unidad producida.

• Costos de Mantenimiento: Costos asociados al mantenimiento de la infraestructura.

• Costos Ambientales: Aquellos asociados a factores “exógenos” al propio servicio y relacionados por ejemplo con el entorno que debe preservar el prestador

Así mismo, el cálculo de estos costos por unidad producida (m3, kWh, Btu, Factura - suscriptor, etc.) son los denominados costos medios. Confor-me a las reglas establecidas en el artículo 99 de la Ley 142, solo los costos asociados a las inversiones son los susceptibles de ser subsidiados y solo sobre aquellos denominados “consumos básicos o de subsistencia”. En todo caso para los ejercicios hechos en este trabajo, en la medida que el objetivo se asocia con una mejora en la capacidad de focalización de la implementación del principio de solidaridad, los costos son considerados como una entrada dada y definida por la respectiva comisión de regulación. Así mismo, los volú-menes de consumo identificados como consumos básicos o de subsistencia


Contexto General

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y el mínimo vital, corresponden con aquellos definidos por las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios en virtud del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, así como por las demás autoridades administrativas competentes.

2.3. Subsidios y contribucionesPara esta sección recordamos lo expuesto por Sepúlveda et al (2014). Según el servicio público domiciliario, se establecieron unos porcentajes de deducción sobre el costo de prestación del servicio (o tarifa cobrada al estrato 4) para los estratos 1, 2 y 3 a los consumos básicos1 y porcentajes de contribuciones sobre ese costo a los estratos 5 y 6. En el Gráfico 1 se presenta el esquema que refleja la fijación de precios de acueducto por estrato socioeconómico2, donde se muestra cómo en el estrato 1 el valor pagado aumenta entre 0 y 20 m3 de consumo a una tasa de crecimiento menor a la de los consumos superiores a los 20 m3, mientras que en los estratos 4, 5 y 6 la tasa de cre-cimiento es constante y se asocia linealmente con el consumo, a partir del cargo fijo diferencial entre cada estrato. La Ley 142 de 1994 estableció que, de existir déficits entre los montos de contribuciones y los de subsidios, estos debían ser cubiertos por los gobiernos locales o, en su defecto, por recursos del presupuesto nacional.

En la medida que la implementación del principio de solidaridad se ma-nifiesta en Colombia en un sistema de estratificación basado en las caracte-rísticas del inmueble que habita el hogar, el caso colombiano de asignación de subsidios a los SPD es (casi) único a nivel mundial, y que califica como un esquema de subsidios cruzados. Como se indicaba ya en la exposición de motivos de la que sería la Ley 142 de 1994, el legislador identificó que exis-tía “una estructura de tarifas regresiva, con subsidios generalizados a los sectores con capacidad de ingreso. La estructura tarifaria se basaba en principio de que a mayor ingreso mayor consumo. La evidencia práctica refutó su validez. Muchos usuarios con altos ingresos no tienen consumos elevados. Ante la necesidad de

1 El consumo básico, o de subsistencia que denominaba la Ley 142, comprende los primeros 20 m3. 2 El esquema se realiza con base en la información del documento Costos y tarifas. Municipios menores

y zonas rurales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Social y la Usaid, 2005. No introduce el esquema ninguna de las actuales disposiciones sobre el consumo mínimo vital de 6 m3 de agua vigentes en Bogotá desde 2013. El consumo básico de subsistencia se toma del señalado por el Conpes 3386 de 2005. Por simplicidad, se dejaron de lado las tarifas a los estratos 2 y 3.



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subsidiar a los pobres con bajos consumos, se terminó subsidiando a la ma-yor parte de los usuarios residenciales.”3

En este sentido la estratificación se mantuvo “con el fin de identificar a la población de escasos recursos, susceptibles de recibir subsidios para pago de servicios”4 eliminando los subsidios a los bajos consumos de los usuarios con altos ingresos.

A medida que se consolidó la Ley 142, al aplicar las metodologías de estratificación de un lado, y del otro al adoptar los nuevos esquemas tarifa-rios que incluyen subsidios para lo estratos bajos y contribuciones para los altos, fueron desapareciendo los errores de exclusión a través del ejercicio del derecho a revisión del estrato que tienen los usuarios que así lo consideran. En cambio los errores de inclusión no eran igualmente reclamados e iban

3 Véase sección 1.2 Servicios públicos y distribución del ingreso, de la exposición de motivos de la Ley 142 de 1994.

4 Ibíd

Figura 1. Esquema de las tarifas de agua derivadas de la estratificación de la Ley 142 de 1994

CF4

CF5&6

CF1

$

20m3 Cantidad consumida – m3

E-1

E-4

E-5 & 6

Fuente: elaboración de los autores, presentado también en Sepúlveda et al (2014)


Contexto General

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creciendo a medida que las ciudades y sus habitantes mejoran sus condiciones sin que nuevas metodologías o actualizaciones significativas tuvieran lugar.

Así mismo, a pesar de los subsidios otorgados y las contribuciones im-puestas, los hogares de más bajos ingresos gastan una mayor porción del total de sus ingresos en el pago de los SPD que los de más altos ingresos, manteniendo un sistema regresivo.

¿Cómo se puede relacionar la tarificación derivada de la estratificación socioeconómica de la Ley 142 con los aportes teóricos económicos y las ex-periencias internacionales sobre el tema? En primer lugar, la estratificación segmentó el mercado en seis grupos, lo cual clasificó a los usuarios por (po-tencialmente) distintos niveles de ingresos y, de alguna manera, el esquema capturaba diferencias sea en demanda o en las disposiciones por pagar por incrementos en consumo de parte de los hogares de los diversos estratos. Al clasificar los inmuebles de los hogares por grupos y establecer cobros iguales en el interior de ellos, pero diferentes entre grupos, la tarificación implíci-tamente es cercana a la discriminación de precios de tercer grado. El esquema liberó a las empresas de buscar señales sobre las disposiciones por pagar de los hogares. El esquema de precios derivado de la estratificación adopta de los precios no lineales, las tarifas en dos partes. Se observa, para los servicios distintos a Energía Eléctrica, que a todos los estratos se les cobra un cargo fijo (cf en el Gráfico). En el caso Colombiano el cargo fijo cubre costos de administración, operación y mantenimiento (aom) que legalmente no pueden ser subsidiables, y, parcialmente, costos de inversión. El cf del estrato 4 (CF4 en el Gráfico 1) cubre componentes del costo medio que no son subsidiables, y los estratos 1 a 3 pagan a través del cf y de una tarifa por consumo, un valor que es menor al costo medio. Por ejemplo, para el estrato 1, las tarifas incorporan subsidios hasta del 70 %, mientras que los estratos 5 y 6 pagan un sobreprecio del 55 % y 65% respectivamente sobre el cma del estrato 4.

Como lo observa Wilson (1993, p. 9), las tarifas no lineales y, más pre-cisamente, la discriminación de precios pueden tener efectos distributivos adversos y promover usos anticompetitivos del poder de monopolio. La Ley 142, usando la estratificación como ancla, incorporó los elementos de subsidios para contrarrestar esos potenciales efectos negativos distributivos. Los efectos negativos en este caso pueden ser la exclusión de consumidores de bajos ingresos del mercado del servicio público domiciliario, lo cual iría en contra con los objetivos de la Ley 142 de ampliar la cobertura y mejorar



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el bienestar social y económico. Se observa en el Gráfico 1 que por unidad de consumo, representada en el eje horizontal, un hogar en estrato 1 paga una tarifa inferior en un 70 % sobre la tarifa que reconoce el costo medio de largo plazo (CMLP) de proveer el servicio, que es la tarifa pagada por el estrato 4, y los estratos 5 y 6 contribuyen a financiar los subsidios pagando una tarifa superior en un 55% y 65% a la tarifa que reconoce el costo de provisión del servicio. En las Gráficos, por simplicidad, se dejaron de lado las tarifas a los estratos 2 y 3.

¿Es eficiente el esquema de tarificación que se derivó a partir de la expedición de la Ley 142 y de la estratificación socioeconómica allí esta-blecida? Varias observaciones, mas no respuestas, se podrían aventurar. La primera es que uno de los objetivos de la estratificación se ha logrado en la práctica. Este es el aumento de la cobertura, la cual llega al 100 % en las principales ciudades del país. La segunda es que el esquema ha llevado a una redistribución negativa del ingreso, tal como lo han cuantificado ana-listas del tema por los múltiples errores de inclusión y exclusión. La tercera es que el desarrollo de sistemas de información alternativos de focalización de quienes podrían ser beneficiarios de subsidios para consumir los servicios ha avanzado, lo cual mejoraría el bienestar de todos los grupos de la pobla-ción, aliviando las finanzas públicas. Por último, la cuarta es que el sistema es regresivo desde la perspectiva del esfuerzo que hace cada hogar para el pago de los SPD, lo que es evidente al observar que a pesar de los subsidios que se otorgan y las contribuciones que se exigen, aquellos hogares de me-nor capacidad económica destinan una mayor proporción de sus ingresos (por ejemplo el 3% de sus ingresos para pagar el servicio de acueducto) para pagar los spd que aquellos hogares de mayor capacidad económica (menos del 0.5% de los ingresos de un hogar del último decil es destinado para el pago del servicio de acueducto).


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3. Propuesta metodológica para un esquema alternativo de asignación de subsidios

y contribuciones en SPD

3.1 Equidad en el gasto en SPDLos avances en cobertura en la prestación de los spd, en particular en Bo-gotá, fueron posibles gracias al esquema cruzado de subsidios que se aplicó con ayuda de la estratificación socioeconómica. La búsqueda de alternativas para hacer más eficiente el esquema de subsidios cruzados pasa ahora por explorar alternativas que hagan tan granular la clasificación de domicilios, que no implique su agrupación en un número definido de estratos. Es posible pensar estas alternativas basados en la existencia de sistemas alternativos de identificación muy próximos de las disposiciones por pagar de los hogares, que abren opciones para sustituir el uso de la estratificación como mecanis-mo de asignación de los subsidios.

3.2. El criterio de equiesfuerzoLa asignación de subsidios y contribuciones inmersa en la Ley 142 tuvo su origen en los cálculos que a finales de 1991 la Junta Nacional de Tarifas (JNT) del Departamento Nacional de Planeación hizo para concebir un esquema con seis estratos socioeconómicos que tuvieran, subsidios unos y cargas contributivas otros, de manera tal que fuera “auto sostenible” el sec-tor de energía eléctrica1. La “auto sostenibilidad” que se generó con base en

1 El sesgo relativo a Energía eléctrica proviene de que era este sector el que entonces tenía mejor información disponible.



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los costos y tarifas aplicables en el sector de energía eléctrica, hacía posible que contando con las contribuciones de los estratos 5 y 6 y las contribucio-nes de los sectores industriales y comerciales, junto con los subsidios a los estratos 1, 2 y eventualmente 3, del servicio público de electricidad; en el agregado de estos rubros se cubriría la totalidad de los costos eficientes sin requerirse recursos públicos para mantener la viabilidad financiera de las empresas prestadoras2. Fue así como posteriormente quedarían definidos inicialmente en la Ley 142 los porcentajes de subsidios del 50%, 40% y 15% en los estratos 1, 2 y 3 respectivamente y las contribuciones del 20% para industria y comercio. Estos porcentajes serían luego modificados por otras normas en otros servicios.

Este esquema cruzado planteado a partir de la Ley 142, tenía como pro-pósito la redistribución del ingreso y la solidaridad, buscando distribuciones menos regresivas en los recursos invertidos por los hogares en el pago de SPD respecto de su capacidad de pago y especialmente buscaba eliminar los subsidios a grupos de usuarios que tenían capacidad de pago y que se-rían clasificados en estratos altos. Esto facilitó igualmente el saneamiento financiero de los prestadores de servicios públicos.

A partir de estas propiedades deseables del mecanismo de asignación de subsidios fijado por la Ley, se establece un concepto importante y con el que se hace la propuesta metodológica alrededor del cobro de tarifas; este es el concepto de ‘equiesfuerzo’. En este sentido, el ‘esfuerzo’ se entiende como la proporción que representa el gasto en cada SPD con respecto al gasto total, considerando este último como una aproximación del ingreso de los hogares.

Los fundamentos de la metodología parte desde el concepto de equies-fuerzo. El equiesfuerzo es el promedio, entre todos los hogares, del esfuerzo que tienen que realizar al pagar una factura (o cualquiera de sus componen-tes, ya sea fijo o variable). Es decir, el porcentaje que representan dentro de los Gastos Totales del hogar con un consumo en SPD positivo j(m3,kWh).

2 Este esquema no era igualmente sostenible en acueducto y gas natural donde las distribuciones de consumos son bien distintas que en energía eléctrica.


Propuesta metodológica para un esquema alternativo de asignación de subsidios y contribuciones en SPD

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El objeto de la creación del esfuerzo incremental es poder tener control sobre la valoración de cada hogar por el consumo adicional en un m3 o kWh. Por ejemplo para el caso de acueducto el equiesfuerzo incremental representa cuánto valora el hogar poder consumir un metro cúbico adicional en el mes.

Es así como el concepto de equiesfuerzo es la razón del gasto en un ser-vicio público de un hogar sobre su Gasto Total, esta nos permite reaccionar sobre la “importancia” relativa que tiene este sobre sus gastos totales. Lo que implica tener control sobre la neutralidad de la carga en los hogares, ya que permite escoger el monto justo para cada hogar según la valoración del servicio que se le está prestando.

Por otro lado, se utiliza el concepto de equiesfuerzo incremental. Este tiene la misma lógica del esfuerzo pero el cambio principal es que este se divide sobre la cantidad de metros cúbicos que consumió el hogar.

El concepto de ‘equiesfuerzo’ entonces, hace referencia a un valor ideal que sintetiza una propiedad deseable de la justicia redistributiva, respecto a que todos los hogares realicen el mismo esfuerzo en el pago de los SPD sin importar su nivel del gasto total. La implementación del concepto de ‘equiesfuerzo’ busca el desarrollo de dos principios tarifarios deseables: i) neutralidad en la carga relativa ‘ex-ante’, es decir al momento de definir la regla tarifaria; y ii) progresividad en la carga relativa ‘ex-post’ una vez apli-cada la regla tarifaria a los niveles de consumo de cada uno de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios. De esta forma, se busca eliminar la regresividad que actualmente se presenta en el cobro de los SPD, haciendo que el porcentaje de los ingresos de los hogares que es invertido en el pago de SPD sea igual para todos los niveles de ingreso (ex-ante) y creciente en función de los incrementos de la capacidad de pago de los hogares.

3.3. Fuentes de informaciónSe utilizan dos fuentes principales de información: 1) la Encuesta multipropó-sito de Bogotá 2011 (emb2011), la cual nos permite construir la estructura de gasto y consumo de los hogares en SPD, y en general su patrón de gasto; 2)



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información de las facturas de la empresas de servicios públicos (esp) que es reportada a través del Sistema Único de Información de Servicios Públicos (sui) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (sspd). Con el objetivo de poder calcular la participación del gasto en acueducto sobre el total de gasto para cada hogar, debe armonizarse primero la información de la emb2011 con la información de las facturas de las empresas de servi-cios públicos que es reportada a través del Sistema Único de Información.

En el proceso de emparejamiento entre las bases, se utilizó como variable de enlace el código catastral o chip adjudicado al predio al cual pertenece el hogar. Este proceso permite asociar la información de los hogares contenida en la emb2011 con los datos en el sui. Es importante resaltar que alguna información se pierde en este proceso, pues los chip de los hogares que se incluyeron en la emb2011 no coinciden o no pueden ser emparejados con el chip disponible en la base del sui. Inicialmente existen 16.486 hogares en la emb 2011, de los cuales el 99,6 % (16.419) cuenta con la información de predio o chip al que pertenecen. Al cruzar con la base del sui no fue posible ubicar el chip para 2.180 hogares, por lo que la base final de hogares resulta en el 86,8 % (12.280) de los hogares de la emb 20113.

Una vez identificado a través del chip cada predio y hogar de la emb 2011, dentro del reporte del sui se puede obtener el costo de la prestación del servicio, establecido como la factura de consumo descontando los subsidios y las contribuciones, toda esta información proviene del sui. Para aquellos predios con varias facturas, se suma el valor facturado por consumo para todas las facturas del predio y se asigna a cada hogar un valor de facturación por consumo ponderado por el número de personas que componen el hogar. De igual forma se hace la repartición de los consumos básicos y complementarios.

El proceso de hacer concordar las bases de datos no garantiza que el costo de prestación de servicios por estratos en Bogotá reportado por la esp por medio del sui se ajuste financieramente con el costo de la prestación de servicios que se puede obtener al expandir la muestra de los 12.280 hogares de la emb2011 a los cuales se les identificó el chip. Existen tres razones que pueden estar explicando estas potenciales diferencias: 1) los agregados de la

3 Al analizar por decil de capacidad de pago los promedios de facturación entre los hogares que que-daron en la muestra y aquellos que no, los promedios de los dos grupos no son significativamente diferentes. Los p-valores oscilan entre 0,11 y 0,87.



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emb2011 representan un estimado de los hogares de Bogotá y no necesaria-mente reflejan el valor real, como es el caso del sui; 2) existen 2.180 hogares de la emb2011 cuyo chip no fue posible recuperar en la base de datos sui; 3) al observar la emb2011, existe una muestra baja de hogares en los estratos 5 y 6, que es donde se presentan las mayores diferencias.

Este ejercicio de equivalencia financiera entre las dos bases es muy im-portante para poder satisfacer el segundo objetivo del ejercicio que es el de mantener el total de la facturación de las empresas de acueducto de Bogotá al establecer una facturación basada en la información catastral. Por tal motivo, dada la diferencia de los agregados entre el costo de prestación del servicio por estrato reportado por el sui para Bogotá y el consolidado anual por estrato a partir de la emb2011, se procedió a calcular un factor de ajuste que se aplica para calibrar los factores de expansión por estrato.

3.4. Elementos descriptivos de diagnósticos por servicio Es necesario hacer dos consideraciones antes de la descripción metodológica de la propuesta técnica, primero, sobre las particularidades de los esquemas tarifarios de cada servicio en el año de aplicación de la EMB (2011), y se-gundo, al comportamiento regresivo en el pago de SPD en cada uno de los servicios, aspecto que es evaluado a la luz del concepto de equiesfuerzo.

3.4.1. Esquemas tarifarios por servicioEn los servicios de Acueducto y Alcantarillado, siguiendo los criterios del ar-tículo 87 de la Ley 142 para definir el régimen tarifario, como el de suficiencia financiera4. La CRA definió en la metodología del 2011 dos componentes principales. El primero corresponde a un cargo fijo, que se hace a partir del costo medio administrativo (CMA) de prestación del servicio. Este cargo varía en cada estrato según el subsidio o la contribución que le corresponda conforme a lo dispuesto por el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011.

El segundo es un componente variable que depende del consumo y cuya tarifa se hace con base a los costos medios operativos, los costos medios de

4 “Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimien-to; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable” Art. 87.4 Ley 142.



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inversión y los costos medios generados por tasas ambientales de prestación del servicio. El cargo variable a su vez tiene dos componentes. Primero, el consumo básico que se encuentra entre cero y veinte metros cúbicos men-suales, al cual se aplica una tarifa que varía según la contribución o el sub-sidio de cada estrato. Segundo, el consumo complementario y suntuario, que corresponde a los consumos superiores de los veinte metros cúbicos mensuales el cual no tiene subsidios, pero mantiene las contribuciones en los estratos altos.

Contrario al esquema tarifario de Acueducto y Alcantarillado, la Co-misión Reguladora de Energía y Gas - CREG define el cobro de la tarifa en el servicio de Energía Eléctrica solamente a través de un componente variable, es decir, no existe componente fijo o cargo fijo. La determinación del cargo variable está ligada al concepto de Costo Unitario de prestación del servicio, el cual es un costo económico eficiente que resulta de agregar los costos de las actividades de Generación, Transmisión, Distribución y Comercialización, definidos por la Resolución CREG 119 de 2007.

Este cargo variable puede ser separado en dos componentes; un cargo básico que se cobra para los consumos inferiores a los 130 kWh y que es subsidiado para los estratos 1 al 3, mientras que para los estratos 5 y 6 les aplica un sobreprecio. Y de un cargo complementario que es cobrado para consumos superiores a los 130 kWh, que no recibe subsidios en los estratos bajos, pero que si aplica contribuciones en los estratos 5 y 6. Al estrato 4 se le cobra al Costo Unitario, independiente del consumo que tenga.

Para el servicio de Gas Natural por redes, el esquema tarifario está regido por la Resolución CREG 011 de 2003, la cual establece dos componentes para el cobro de la tarifa: un cargo fijo y un cargo variable.

El cargo fijo remunera una parte fija del componente de Distribución y el componente de comercialización. El cargo variable remunera los com-ponentes de Compras, Transporte y una parte variable del componente de Distribución.

En Gas Natural, el cargo fijo no se cobra a los estratos 1 y 2, los estratos 3 y 4 pagan la tarifa plena y los estratos 5 y 6 se les aplica un sobreprecio. El cargo variable, por su parte, se divide en un cargo básico aplicado a con-sumos por debajo de 20 m3, el cual es subsidiado para los estratos 1 y 2 y aplica sobreprecio para los estratos 5 y 6. y un cargo complementario, que



13

se aplica para consumos superiores a 20 m3, el cual tiene un sobreprecio para los estratos 5 y 6.

3.4.2. Regresividad en el pago de los SPDUna vez especificados los diferentes regímenes tarifarios de los diferentes SPD, en esta sección se muestra cómo es el comportamiento de cada uno de los componentes de la tarifa en términos del esfuerzo realizado en el pa-go con respecto a los percentiles de gasto total, para poder ver el grado de regresividad, vigente para 2011, en el pago de los SPD que es realizado por los hogares.

En el Gráfico 3.1 se compara el esfuerzo de la factura total, el esfuerzo del cargo fijo y el esfuerzo por cargo variable promedio por percentiles de gasto, para los servicios de Acueducto y Alcantarillado. Como se puede observar, las curvas de esfuerzo son convexas y decrecientes, lo que quiere decir que para los percentiles más bajos, los cargos fijos y variables son una proporción mayor en el gasto del hogar que en los percentiles más altos, por lo que se infiere un comportamiento claramente regresivo.

Gráfico 3.1. Esfuerzo en el pago de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, Total factura vs. cargo fijo y cargo variable (2011)

(Acueducto)

Esfu

erzo

%

Comparación de esfuerzos en la facturación actual

Percentiles de gasto total

0 20 6040 80 100

2,5

1,0

2,0

1,5

0,5

Cargo fijo Facturación total Cargo variable

Continúa



14

(Alcantarillado)Es

fuer

zo %



0 20 6040 80 100

2,5

1,0

2,0

1,5

0,5

Cargo fijo Facturación total Facturación por consumo

Fuente: Elaboración de los autores con base en la EMB 2011 y SUI

El comportamiento de los esfuerzos en los servicios de Energía Eléctrica y Gas Natural es ligeramente diferente, si bien la regresividad también se observa en estos servicios. En el caso de Energía, lo primero que se observa es que el nivel medio de esfuerzo es mayor al de los otros servicios. Adicio-nalmente, al no presentar cargo fijo, toda la regresividad se debe al compor-tamiento del cargo variable. Para Gas Natural, también es posible inferir que la regresividad se asocia completamente al cargo variable, pues el esfuerzo en el pago del cargo fijo es muy bajo, particularmente por el hecho de que este componente no se cobra en los estratos socioeconómicos más bajos.

3.5. Componentes metodológicos generales Como resultado al análisis realizado en el numeral anterior surge una pro-puesta que logra no sólo controlar los problemas de regresividad del sistema tarifario, sino además controlar otras variables como la suficiencia financiera.

La forma de abordar el diseño de la metodología se fundamenta en dos aspectos principales. Por un lado, en el diseño debía replantearse las tarifas diferenciales según la capacidad de pago de los usuarios y su consumo y, por otro, la tarifa debía tener un componente fijo y otro variable que lograra cubrir los costos de la prestación del servicio (con el objetivo de cubrir cos-



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tos fijos o de inversión). En esta sección se describe de manera general la metodología y se hace algunas precisiones de su aplicación sobre cada uno de los servicios.

Gráfico 3.2. Esfuerzo en el pago de los servicios de Energía y Gas, Total factura vs. cargo fijo y cargo variable (2011)

(Energía)

Esfu

erzo

%



0 20 6040 80 100

5

2

4

3

1

Facturación total Facturación por consumo

(Gas Natural)

Cargo fijo Facturación total Facturación por consumo

Esfu

erzo

%



0 20 6040 80 100

2,5

1,0

2,0

1,5

0,5



16

3.5.1. Metodología generalAntes de realizar la formulación y cálculos de la propuesta, es necesario especificar algunos detalles en relación al manejo de la información. En particular, las distorsiones producidas por los predios de la muestra que presentan múltiples facturas en la información reportada en el SUI. El comportamiento del cargo fijo de los hogares asociados a una factura es considerablemente diferente al caso donde varios hogares se asocian a una sola factura, por ejemplo. Esto se debe a que el cargo fijo en el primer caso, es asumido completamente por el hogar, mientras que en los otros casos el cargo fijo se distribuye entre los hogares asociados a una factura, es decir que los hogares pagan solo una fracción del cargo fijo.

Respecto al cargo variable, se ha podido establecer que si bien los va-lores cambian, el comportamiento es muy similar, pues como este cobro depende del consumo, la distribución entre los hogares es proporcional a dicho consumo.

Teniendo en cuenta esto, los análisis mostrados en adelante para todos los SPD consideran solamente los predios que tienen tantos hogares como facturas, es decir, si en un predio hay dos hogares y dos facturas, estos dos hogares son incluidos en los cálculos. Mientras que si en un predio hay un hogar, pero varias facturas, este hogar no será considerado en los cálculos.

La descripción de la metodología se lleva a cabo discriminando entre el componente fijo y el componente variable de la factura. Como ya se de-terminó, el componente fijo debe incluir no solo temas de focalización sino además de redistribución. Por esta razón, se aplicó el concepto de esfuerzo sobre este componente suponiendo que todos los hogares pagan el costo me-dio de administración, lo que implica una constante para todos los hogares que se ve reflejado en el cargo fijo de estrato cuatro, y con esta asignación se halló el promedio del esfuerzo (equiesfuerzofijo).

Como resultado, el elemento fijo de la factura para cada hogar es la multiplicación del Gasto Total del hogar i por el ‘equiesfuerzofijo’:



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Este planteamiento tiene una ventaja en particular, la eliminación de la regresividad del componente fijo, lo que a su vez permite solo contemplar la “importancia” de los costos medios de administración para cada hogar. Además no tiene en cuenta valoraciones de los hogares por variaciones de consumo.

En consecuencia el cargo fijo es particular para cada hogar según sus Gastos Totales, no tiene en cuenta la cantidad que consumió cada hogar y cubre los costos medios de administración de la empresa en cuestión.

Por otro lado, el componente variable depende principalmente de dos determinantes: (i) Se supone redistribución hasta un umbral definido en cada servicio y que por lo general hace referencia a un consumo básico (20m3 en Acueducto y Alcantarillado, 130 kWh en Energía Eléctrica y 20m3en Gas Natural)5, a todos los hogares. Seguido se aplica el concepto de ‘equiesfuer-zo’ incremental, imputando el costo medio de largo plazo (representado por el cargo básico de estrato cuatro) a cada hogar y suponiendo un consumo hipotético dado por el umbral en cada SPD. Luego, se halla el esfuerzo in-cremental y el esfuerzo promedio (equiesfuerzo incrementalvariable). (ii) Para consumos superiores al umbral de consumo básico en cada SPD se cobra el costo medio de largo plazo.

El concepto de ‘equiesfuerzo’ incremental incluye la necesidad de redis-tribución y equidad (‘equiesfuerzo’) controlado por la cantidad de consumo

5 Los cuales son el límite superior en la actualidad del consumo básico de un hogar.



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de cada hogar. El objetivo principal de este elemento es promover el ahorro de agua cobrando por unidad de consumo adicional.

3.5.2. Particularidades de la aplicación en algunos serviciosDefinida la metodología aplicable de manera general a todos los servicios en evaluación, es importante realizar algunas precisiones sobre aspectos metodológicos diferenciadores de cada SPD.

En el servicio de Acueducto, es importante señalar que en la actua-lidad, los primeros seis metros cúbicos mensuales del consumo básico son gratis para los estratos 1 y 2 según el Decreto 064 del 2012. Por esta razón, se calcula la factura total, la parte de la factura correspondiente al cargo fijo, la parte de la factura correspondiente al cargo variable y los esfuerzos, teniendo en cuenta esta medida.

En el Gráfico 3.3 se muestran los esfuerzos promedio por percentil de gasto de la factura total con seis metros cúbicos del consumo básico para el estrato 1 y 2 y de los correspondientes cargos fijo y variable. Como era de esperarse en el componente fijo no varía la convexidad y la regresividad, mientras que en el variable la curva de esfuerzo disminuye en los primeros percentiles del gasto total.

Después de simular la aplicación de la medida de los 6 metros cúbicos de agua gratis sobre los datos de 2011, la curva correspondiente a la factura total sigue siendo claramente convexa y regresiva. La curva correspondiente a la parte variable se mantiene más o menos constante entre los percenti-les, demostrando la progresividad que se genera al dar seis metros cúbicos gratis del consumo básico a los estratos 1 y 2. También se destaca que la convexidad de la curva de factura total, es decir su regresividad, se asocia principalmente al cargo fijo.

La aplicación de la metodología descrita en la sección anterior, sobre el servicio de Acueducto, tendrá en cuenta dentro de los resultados, el efecto de la aplicación de la medida de los 6 m3 gratis, fenómeno que no se obser-vará en el análisis de los otros SPD.



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De otro lado, se destaca también las particularidades asociadas al ser-vicio de Energía Eléctrica, donde no existe cobro de cargo fijo, por lo que no se aplica el equiesfuerzo sobre esta componente. De esta forma, en este servicio se aplicará lo referente al equiesfuerzo incremental, asociado a los consumos básicos.

Adicional a esto, para los servicios de Energía Eléctrica y Gas Natural fue necesario realizar un proceso de homologación de direcciones. En la actualidad, para estos servicios, el Sistema Único de Información -SUI- de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD-, no exige la identificación del predio al que se le presta el servicio, de acuerdo con los códigos de identificación predial del Catastro Distrital. Esto supone un problema a la hora de identificar los predios y los respectivos hogares en-trevistados en la EMB2011.

Para solventar este inconveniente se procedió a identificar los hogares entrevistados a través de la dirección del predio visitado por la EMB2011 y la dirección de los facturas del servicio, por lo que se hizo necesario usar medidas de comparación de caracteres, así como la estandarización de las direcciones presentes en las dos fuentes de información.

Gráfico 3.3. Esfuerzo en el pago de los servicios de Acueducto, Total factura vs. cargo fijo y cargo variable (2011) con 6 m3 gratis

Cargo fijo Facturación total Cargo variable

Esfu

erzo

%

Comparación de esfuerzos en la facturación con mínimo vital


0 20 6040 80 100

2,5

1,0

2,0

1,5

0,5




20

Realizado el procedimiento de homologación, en el servicio de Energía Eléctrica se obtuvo un total de 22% de los hogares homologados, mientras que en el servicio de Gas Natural se logró homologar con el SUI el 65% de los hogares. Para poder obtener estimaciones adecuadas en estos casos, se realizó un calibración de los factores de expansión, buscando la represen-tatividad de la muestra.

3.6. Resultados e impactos Definida la metodología y realizadas las aclaraciones pertinentes en cada servicio, se hace la aplicación utilizando la información disponible de la EMB2011 y del SUI. Para cada SPD, primero se muestran los resultados de la aplicación de la metodología en términos de la facturación media, compa-rada con la vigente. Posteriormente se realiza un análisis de impacto, donde se evalúa la facturación como un tema de suficiencia financiera. Luego, se revisan los diferenciales de esfuerzos del hogar por deciles de ingreso y fi-nalmente, los diferenciales de facturación.

3.6.1. AcueductoPara el servicio de Acueducto el análisis considera la discriminación en fac-turación por consumo básico y la facturación por consumo complementario y suntuario, que aunque la facturación actual discrimina el consumo suntuario del complementario les aplica la misma tarifa. Se calcula entonces en este servicio el equiesfuerzo para el cargo fijo y el equiesfuerzo incremental para ser aplicado sobre el cargo básico.

Utilizando los valores de equiesfuerzo calculados y aplicando la metodo-logía planteada en la sección anterior, se obtiene una facturación propuesta para cada hogar.

En el Gráfico 3.4 se graficó la factura promedio por percentil con la metodología actual en comparación con la implementación de la propuesta. Se puede observar que la factura promedio disminuye en los percentiles más bajos, mientras que en los más altos aumenta, por lo cual el promedio de la factura de la propuesta es más alto en general.

Al confrontar los esfuerzos entre la factura actual y la propuesta, se puede observar en el Gráfico 3.5 que el esfuerzo en el pago de la factura con la metodología actual es una curva convexa decreciente, lo que refleja un facturación regresiva, mientras que la factura de la propuesta es una curva



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convexa creciente, que hace que los hogares de los percentiles más bajos tengan un esfuerzo menor que el de los estratos más altos, por lo tanto la facturación propuesta es progresiva.

Establecida la facturación obtenida, es necesario revisar los impactos financieros de la aplicación de la metodología. En la actualidad el sistema está otorgando mayores subsidios que contribuciones, lo cual se refleja en un déficit cercano a los siete mil millones de pesos.

Es necesario, por tanto, hacer la comparación de la facturación en 2011 para el servicio de acueducto en relación con la facturación hipotética en el caso que a cada hogar se le cobrará el costo efectivo de prestar el servicio, con el objetivo de saber cuánto se debe recaudar para hacer sostenible la provisión del servicio público domiciliario de acueducto.

Para este ejercicio, se calcula la facturación total aplicando a todos los hogares el costo medio de prestación del servicio, el cual se identifica con las tarifas vigentes (cargo fijo y variable) para el estrato cuatro (4).

En la Tabla 3.1 se encuentra el porcentaje de hogares por estrato clasi-ficados por contribuyentes, neutros o subsidiados con la metodología actual (estratos) y con la metodología propuesta. Según la metodología propuesta,

Gráfico 3.4 Facturación promedio mensual actual vs. Facturación promedio mensual propuesta con mínimo vital (2011)

Actualmente y con mínimo vital Propuesta de facturación

$ (C

OP)

Comparación de facturas totales


0 20 6040 80 100

250000

100000

200000

150000

50000




22

los hogares contribuyentes son todos aquellos que pagan una tarifa mayor que los costos de prestación del servicio, los neutros aquellos que pagan los costos de prestación del servicio y los hogares subsidiados aquellos que pagan menos.

Gráfico 3.5. Esfuerzo Facturación actual vs. Esfuerzo Facturación propuesta, con mínimo vital (2011)

Actualmente y con mínimo vital Propuesta de facturación

%

Comparación de esfuerzos en la facturación total


0 20 6040 80 100

2,5

1,0

2,0

1,5

0,5


Tabla 3.1 Porcentaje de hogares por estrato que son contribuyentes, neutros o subsidiados con la metodología actual y con la metodología propuesta

EstratoContribuyentes

Actual (estratos)

Neutros Actual

(estratos)

Subsidiados Actual

(estratos)

Contribuyentes con la

propuesta

Neutros con la

propuesta

Subsidiados con la

propuesta

1 0,00% 0,00% 100% 2,70% 0,00% 97,30%

2 0,00% 0,00% 100% 6,52% 0,00% 93,48%

3 0,00% 0,00% 100% 23,52% 0,00% 76,48%

4 0,00% 100% 0,00% 61,97% 0,00% 38,03%

5 100% 0,00% 0,00% 77,14% 0,00% 22,86%

6 100% 0,00% 0,00% 83,98% 0,00% 16,02%




23

Como se puede observar en la segunda, tercera y cuarta columna, esta clasificación en la metodología actual, depende exclusivamente del estrato al que pertenezcan los hogares, siendo los contribuyentes todos aquellos que pertenezcan a los estratos 5 y 6, los neutros los pertenecientes al estrato 4 y los subsidiados los pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3. Con la metodología propuesta como se puede ver en la quinta, sexta y séptima columna, ahora hay contribuyentes y subsidiados en todos los estratos, esto se debe a que esta clasificación en la metodología propuesta depende exclusivamente de la distribución de los gastos, de la misma forma en los estratos más altos (4,5 y 6) la mayoría de los hogares son contribuyentes, mientras que en los estra-tos más bajos la mayoría de los hogares son subsidiados. No existen hogares neutros, ya que la propuesta distribuye los costos de prestación del servicio de los hogares con un nivel de gasto inferior hacia los de un nivel más alto.

La Tabla 3.2 ilustra esta facturación hipotética con respecto a la factu-ración total creada con base en las tarifas del servicio de acueducto del 2011 y, un escenario alternativo suponiendo 6m3 gratis para los estratos 1 y 2.

Tabla 3.2 Facturación imputada al costo medio de prestación de servicio contra facturación efectiva para estratos residenciales (pesos corrientes de 2011)

EstratoRecaudo Actual -

Tarifas 2011

Recaudo Actual - Tarifas 2011

(+ 6 m3 gratis para Estratos 1 y 2)

Recaudo PropuestaRecaudo a Costo del

Servicio - Tarifas 2011

1 $ 1.211.422.618,60 $ 787.577.763,70 $ 1.760.591.104,00 $ 3.962.200.576,00

2 $ 11.352.642.576,46 $ 7.252.786.382,91 $ 11.465.929.728,00 $ 19.873.972.224,00

3 $ 16.547.414.396,09 $ 16.547.414.396,09 $ 17.610.307.584,00 $ 19.968.010.240,00

4 $ 6.871.210.285,14 $ 6.871.210.285,14 $ 11.452.609.536,00 $ 6.907.187.712,00

5 $ 3.970.362.771,56 $ 3.970.362.771,56 $ 4.769.908.736,00 $ 2.353.739.520,00

6 $ 3.339.552.921,50 $ 3.339.552.921,50 $ 5.055.617.024,00 $ 1.807.132.288,00

Total $ 43.292.605.569,36 $ 38.768.904.520,92 $ 52.114.963.712,00 $ 54.872.242.560,00


La facturación a la fecha muestra un déficit de $ 11.579.636.990 entre la facturación con las tarifas para acueducto en 2011 (columna 2 de la tabla 3.2) con respecto a la facturación necesaria para que la empresa en Bogotá logre recuperar al menos sus costos de prestación del servicio (columna 5 de



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la tabla 3.2). Por tanto, surge como reto plantear una propuesta que logre cerrar estos diferenciales en facturación, partiendo de la premisa de gestión eficiente y suficiencia financiera.

De otro lado, en la tabla 3.2 se presenta también el ejercicio de ajuste de cierre financiero entre la facturación que logra cubrir los costos de prestación del servicio (Facturación – Costo de Prestación del Servicio) en comparación con la facturación total de la propuesta planteada. La columna cuatro de la tabla muestra el facturación de la propuesta simulada según el consumo de acueducto imputado por los datos del SUI y gastos totales del hogar reporta-do en la EMB, 2011; la columna cinco, por su parte, muestra la facturación necesaria para cubrir los costos de prestación del servicio en lo que incurre la empresa de acueducto en Bogotá. La diferencia que se obtiene es, apro-ximadamente de $2,757,278,848.

Manteniendo la misma metodología de facturación se va a describir como se obtuvo los valores de equiesfuerzo que hace que se recaude exactamente los costos de la prestación del servicio de agua en la ciudad de Bogotá. Como el equiesfuerzo incremental se calculó a partir de los costos de prestación de servicio, el cargo fijo debe asumir el resto de los costos de prestación. Luego el equiesfuerzo incremental debe ser el mismo que el de la propuesta y el equiesfuerzo del cargo del cargo fijo se calcula a través de la siguiente formula.

Donde CPSF es el costo total restante que no se recuperó a partir del cargo variable. Estos valores son del 0,39394% para el equiesfuerzo del cargo fijo y de 0,11635% para el equiesfuerzo incremental del cargo variable. A continuación en el Gráfico 3.6 se puede observar el promedio de la factura por percentiles de la factura propuesta con estos valores y la factura del 2011 con seis metros cúbicos gratis para el estrato 1 y 2, al igual que con la otra propuesta las facturas promedio disminuye en los percentiles más bajos, mientras que en los más altos aumenta.

En la Gráfico 3.7 se encuentran los esfuerzos promedio por percentil de gasto, como se puede observar, la propuesta que recoge los costos de



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prestación del servicio tiene una relación convexa creciente a medida que aumenta el percentil lo que significa que los hogares de los percentiles más bajos tienen un esfuerzo menor que los estratos más altos, por lo tanto la propuesta sigue siendo progresiva.

3.6.2. AlcantarilladoA partir de los lineamientos metodológicos planteados y teniendo en cuen-ta la forma como se factura por el servicio Alcantarillado en la ciudad de Bogotá D.C., se encuentra nuevamente los mismos tres componentes de la facturación observados en el servicio de Acueducto: cargo fijo, facturación por consumo básico y facturación por consumos superiores al básico.

Para el cargo fijo se aplica la propuesta de cargo fijo equiesfuerzo, es decir que proporcionalmente los hogares destinarán lo mismo para el pago de los costos administrativos para los que se destina el cargo fijo. Para los consumos inferiores o iguales al cargo básico la propuesta va a cargos por equiesfuerzo incremental, que es asumir a todos los hogares un consumo de 20m3 al costo de prestación y calcular el esfuerzo que haría el hogar bajo esas condiciones. Posteriormente ese esfuerzo se divide por los 20m3. En el caso

Gráfico 3.6. Factura de 2011 con seis metros cúbicos gratis para estrato 1 y vs. Factura propuesta cubriendo los costos totales de prestación del servicio.

Actualmente y con mínimo vital Propuesta de facturación con igualdad a los costos de prestación

Pctile

0 20 6040 80 100

200000

50000

150000

100000

0




26

de la facturación para consumos superiores al consumo básico se propone una tarifa por m3 igual al costo de prestación por m3.

Una vez aplicada la propuesta metodológica descrita, en el Gráfico 3.8 se muestra cómo el valor de la factura por hogar va aumentando en la me-dida que aumenta el percentíl de gasto total.

En el Gráfico 3.9, por su parte, se encuentran los esfuerzos de la factu-ración total por hogar, donde se observa que a pesar de que solo se intervino el cargo por consumo básico, esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura, obteniéndose un comportamiento más plano (menos regresivo).

Además del análisis de los cambios en la evolución de los esfuerzos y los pagos por facturación, es importante observar el comportamiento de los componentes de la tarifa y los cambios en el balance de subsidios y contri-buciones para establecer el impacto financiero.

El esquema tarifario de Alcantarillado, igual que el de Acueducto, presenta un importante desbalance entre los subsidios y las contribucio-nes. La aplicación del esquema de facturación propuesto puede compensar estos desequilibrios, como puede verse en la Tabla 3.3. Se puede observar

Gráfico 3.7. Esfuerzo Factura de 2011 con seis metros cúbicos gratis para estrato 1 y 2 vs. Esfuerzo Factura propuesta cubriendo los costos totales de prestación del servicio.

Esfuerzo propuesta de facturación con igualdad a los costos de prestación

Esfuerzo actualmente y con mínimo vital

Pctile

0 20 6040 80 100

,015

,01

,005




27

allí que existe un déficit, en el sector residencial, entre el recaudo vigente (columna 2) y el recaudo necesario para cubrir los costos de prestación, cercano al observado en el servicio de Acueducto ($ 11.556.790.691). Así mismo, el recaudo que se lograría a través de la aplicación de la propuesta

Gráfico 3.8. Factura promedio de Alcantarillado por hogar según percentil de gasto

Actualmente Propuesta de facturación

$ (C

OP)



0 20 6040 80 100

250000

100000

200000

150000

50000

Gráfico 3.9. Esfuerzo promedio en el pago de Alcantarillado según percentil de gasto


%



0 20 6040 80 100

2,0

0,5

1,5

1,0

0,0

Fuente: Cálculos propios con base en SUI y EMB 2011.



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es mucho mayor que el necesario para cubrir los costos de prestación, por lo que existe un nivel de flexibilidad importante en la asignación de tarifas resultante de la propuesta.

Tabla 3.3. Facturación total actual y propuesta por estrato socio-económico

Estrato Recaudo Actual - Tarifas 2011 Recaudo PropuestaRecaudo a Costo del Servicio -

Tarifas 2011

1 $1.663.076.461 $4.125.192.168 $5.005.719.129

2 $15.725.788.314 $27.435.413.231 $25.064.782.316

3 $24.119.442.301 $48.539.526.131 $27.803.752.490

4 $10.129.685.911 $31.956.645.803 $10.129.685.911

5 $5.412.665.378 $12.211.714.078 $3.248.162.015

6 $5.850.751.039 $19.962.288.566 $3.206.098.234

Total $62.901.409.404 $144.230.779.977 $74.458.200.095


3.6.3. Energía EléctricaCon el fin de determinar los impactos de la aplicación del esquema metodo-lógico para la facturación de Energía, se hace la estimación del equiesfuerzo promedio en el pago del servicio de Energía Eléctrica en la ciudad de Bogotá. Como se mencionó anteriormente, la aplicación sobre este servicio, se dife-rencia de las otras en que en este caso no se presenta cobro por cargo fijo. En tal sentido, la propuesta metodológica toma los mismos dos componentes de la facturación actual: facturación por consumo de subsistencia y facturación por consumos superiores al consumo de subsistencia.

En el caso de la facturación para consumos superiores al consumo de subsistencia la propuesta establece una tarifa por kWh igual al Costo Uni-tario, es decir el valor que paga el estrato 4.

Para los consumos inferiores o iguales al consumo de subsistencia la propuesta va a cargos por equiesfuerzo incremental, que es asumir a todos los hogares un consumo de 130 kWh al costo de prestación y calcular el es-fuerzo que haría el hogar bajo esas condiciones. Posteriormente, ese esfuerzo se divide por los 130 kWh.

Una vez aplicada la propuesta metodológica, se calcula la factura que pagaría cada hogar y se compara con la factura actual. El Gráfico 3.10



29

resume cómo el valor de la factura total aumenta para los hogares de los deciles más altos del gasto total, con la propuesta metodológica frente a la facturación actual.

Los esfuerzos realizados por los hogares en el pago de la factura total se aprecian en el Gráfico 3.11. El comportamiento del esfuerzo es menos regresivo con los resultados de la aplicación de la propuesta, destacándose el aumento significativo del esfuerzo en los percentiles más altos de gasto.

En la Tabla 3.4 se muestra los recaudos estimados por facturación para el servicio de Energía Eléctrica, comparando el esquema tarifario vigente, el propuesto y el recaudo necesario para cubrir los costos de prestación. En este caso, también se observa que con el actual sistema no se alcanza a cubrir los costos de prestación, con un déficit estimado de $7.107.967.530 en el sector residencial. Nuevamente con la propuesta, el recaudo sube de manera considerable, logrando superar los costos de prestación.

3.6.4. Gas NaturalSe hace ahora una aplicación para el servicio de Gas Natural, de la metodo-logía de equiesfuerzo promedio planteada para la ciudad de Bogotá. En este caso, para el año 2011 la regulación permite el cobro de un cargo fijo para

Gráfico 3.10. Factura promedio de Energía Eléctrica por hogar según percentil de gasto


$ (C

OP)



0 20 6040 80 100

300000

200000

100000




30

los estratos 3 al 6 eximiendo de este rubro a los estratos más bajos; 1 y 2. Adicionalmente se tiene unas tarifas para los consumos inferiores o iguales a 20m3 que tienen un subsidio para los estratos 1 y 2 diferenciados por estrato. Para los estratos 3 y 4 las tarifas son al costo de prestación del servicio y para los estratos 5 y 6 una contribución que es nominalmente igual para los dos estratos. Finalmente, si el consumo es mayor a 20m3 se cobra por cada metro

Gráfico 3.11. Esfuerzo promedio en el pago de Energía Eléctrica según percentil de gasto


%



0 20 6040 80 100

5

2

4

3

1




Tarifas 2011

1 $2.122.269.719 $37.800.995.421 $13.379.767.462

2 $3.140.595.627 $57.889.348.388 $24.071.480.634

3 $3.199.255.426 $41.975.629.991 $11.148.216.795

4 $17.115.406.871 $26.195.614.281 $14.535.506.476

5 $23.821.348.658 $51.568.531.969 $30.483.218.591

6 $23.978.299.453 $26.195.614.281 $12.111.195.346

Total $ 111.149.560.230 $ 190.974.523.866 $ 118.257.527.760




31

cúbico una tarifa igual al costo de prestación para los estratos del 1 al 4 y para los estratos 5 y 6 la misma tarifa que para los primeros 20m3, es decir, para los estratos 5 y 6 no se tienen tarifas discriminadas en función del consumo.

A partir de los lineamientos metodológicos planteados para la propuesta de facturación y teniendo en cuenta la forma como se factura por el servicio de Gas Natural en la ciudad de Bogotá D.C., se encuentran nuevamente los mismos tres componentes de la facturación: cargo fijo, facturación por consumo básico y facturación por consumos superiores al básico.

Para el cargo fijo se plantea entonces la propuesta de equiesfuerzo y pa-ra los consumos inferiores o iguales al cargo básico la propuesta va a cargo por equiesfuerzo incremental. En el caso de la facturación para consumos superiores al consumo básico se propone una tarifa por metro cúbico igual al costo de prestación.

Una vez aplicada la propuesta metodológica, en el Gráfico 3.12 se mues-tra cómo el valor de la factura por hogar va aumentando en la medida que aumenta el percentíl de gasto total.

Gráfico 3.12. Factura promedio de Gas Natural por hogar según percentil de gasto


$ (C

OP)



0 20 6040 80 100

150000

100000

50000

De otro lado, en el Gráfico 3.13, se encuentran los esfuerzos en la fac-turación total por hogar, donde se observa que a pesar que solo se intervino el cargo por consumo básico, esto mejoró el comportamiento del esfuerzo



32

en el pago total de la factura, obteniéndose un comportamiento más plano (menos regresivo).

Gráfico 3.13. Esfuerzo promedio en el pago de Gas Natural según percentil de gasto


%



0 20 6040 80 100

2,0

0,5

1,5

1,0

0,0


Además del análisis de los cambios en la evolución de los esfuerzos y los pagos por facturación en Gas Natural, es importante observar el com-portamiento de los componentes de la tarifa y los cambios en el recaudo para establecer las diferencias en el componente financiero, ya que en la actualidad, el esquema tarifario de Gas Natural presenta un importante desbalance entre los subsidios y las contribuciones.

Como puede verse en la diferencia de los totales en la Tabla 3.5, la dife-rencia entre el recaudo actual y el recaudo necesario para cubrir los costos de prestación es de $11.421.598.601. La propuesta nuevamente genera recaudos superiores a los costos de prestación, cercanos a los 14 mil millones de pesos.



Tarifas 2011

1 $919.540.976 $1.313.159.885 $1.916.653.679

2 $5.331.764.415 $8.599.596.179 $10.506.466.895



33


Tarifas 2011

3 $12.167.277.030 $18.703.413.927 $15.452.945.066

4 $6.197.180.083 $14.627.754.874 $7.870.675.021

5 $2.782.066.498 $6.124.086.714 $2.944.440.746

6 $2.197.298.569 $5.530.801.628 $2.325.544.766

Total $29.595.127.571 $54.898.813.207 $41.016.726.172




35

4. Recomendaciones para la implementación

4.1. Registros administrativos y manejo de la información En esta sección se hace la descripción detallada del proceso llevado a cabo para la estimación y aplicación de una regla que permita pronosticar valores del Gasto Total de los hogares en términos del valor catastral del predio en que se encuentra ubicado. Obtenido el gasto estimado de los hogares a tra-vés de un valor disponible para todos los predios de la ciudad y teniendo en cuenta la metodología propuesta, es posible medir dos elementos de interés:

1) la tarifa de cada servicio público en los componentes fijos y variables, dados los equi-esfuerzos calculados en la propuesta. Se debe recordar que los equi-esfuerzos son porcentajes con respecto al gasto total, por tanto, una vez estimado el gasto total a través de los valores ca-tastrales, es posible calcular la tarifa diferencial por predio,

2) la pérdida de bienestar al aproximarse a la capacidad de pago de los hogares de forma indirecta, a través de los valores catastrales. Esto se logra haciendo comparaciones entre los recaudos obtenidos a través de cada una de las alternativas de cobro (esquema vigente, recaudo a costo de prestación y recaudo con la propuesta).

Basados en la existencia de una relación lineal1, que se puede expresar a través de transformaciones de la variables, entre el gasto total de los hogares

1 Esta relación la probaron Tejedor y Bernal en el capítulo 3 de “Los Límites de la estratificación, en búsqueda de alternativas” Sepulveda, López, Gallego et al. (2014)



36

y una expresión del valor del predio (el Valor Unitario Integral), el proceso considera el uso de modelos de regresión lineal.

Se establece en esta sección los aspectos más relevantes en el proceso llevado a cabo para la obtención de un modelo de estimación del gasto to-tal a partir de valores catastrales, teniendo en cuenta los siguientes puntos: relación y variables de interés, agrupamiento de hogares, transformaciones utilizadas sobre las variables y diagnóstico y revisión de supuestos.

4.1.1. Relaciones y variables de interésEl propósito del modelamiento planteado es poder establecer la relación, a través de un modelo lineal, entre el gasto de los hogares y el valor del predio en el que se encuentran. Para tal efecto, se utiliza la información del gasto de cada hogar en la Encuesta Multipropósito de Bogotá 2011 - EMB2011 y se le asigna el Valor Unitario Integral - VUI de cada predio asociado. El VUI es una expresión del valor catastral del predio relativo al área y es cal-culado como:

Con el conjunto de hogares de la EMB2011 y sus respectivos gastos totales y VUI, se busca entonces establecer una relación de la forma:

Gasto Total = f(VUI)

Donde f se presume es una función lineal, por tanto se estima la relación a través de un modelo de regresión lineal simple.

4.1.2. Agrupamiento de hogaresUno de los aspectos observados que más puede influir en una deficiente esti-mación de los modelos de regresión lineal, es la alta dispersión de los datos. Este fenómeno puede generar modelos que difícilmente van a cumplir con el supuesto de varianza constante de los residuales, por lo que se planteó dos alternativas de estimación:


Recomendaciones para la implementación

37

1) A partir de todos los elementos de la EMB2011 (hogares). De forma directa, el modelo es estimado teniendo en cuenta los valores repor-tados de gasto y VUI asignado, sin importar la dispersión que generan.

2) A partir de un agrupamiento de los hogares por percentiles de gasto. En esta alternativa las variables de estimación corresponden, para cada percentil, a la mediana de los hogares incluidos en cada per-centil. De esta forma, los modelos son estimados con 100 datos.

Todos los modelos fueron estimados utilizando las dos alternativas de disposición de las unidades de análisis: sin agrupar y agrupados en percentiles.

4.1.3. Transformaciones sobre las variablesPara poder aplicar modelos lineales es necesario aplicar transformaciones sobre las variables de tal manera que la relación resultante tenga un com-portamiento más acorde con el tipo de modelamiento que se quiere utilizar. En particular existen dos tipos de transformaciones comunes: la transfor-mación logarítmica (basada en la familia de transformaciones de Box-Cox) y las transformaciones polinómicas.

En este proceso se utilizaron 4 diferentes transformaciones:

1) logarítmica sobre el gasto total, log(GT) = VUI2) cuadrática sobre el VUI, GT = VUI2 + VUI3( logarítmica sobre el gasto total y sobre el VUI, log(GT) = log(VUI)4) logarítmica sobre gasto total y logarítmica y cuadrática sobre el VUI log(GT) = log(VUI)2 + log(VUI)

Las cuatro transformaciones utilizadas fueron aplicadas sobre las dos alternativas de agrupamiento, generando al final un total de 8 modelos.

4.1.4. Diagnóstico y revisión de supuestosUn procedimiento adicional se llevó a cabo al interior de cada modelo, con el fin de eliminar observaciones atípicas o influyentes. Se hace una estimación inicial del modelo con todos los datos y se identifica observaciones atípicas



38

utilizando el método de Bonferroni (Weisberg, 2005). Estos datos atípicos son eliminados y se procede a buscar observaciones influyentes.

Las observaciones influyentes son detectadas a través del uso de la distancia de Cook (Cook y Weisberg, 1982). Una vez identificadas éstas observaciones se estimó nuevamente el modelo, eliminando observaciones atípicas e influyentes.

Una vez se ha obtenido el modelo, se realizaron pruebas de hipótesis para establecer el cumplimiento de los siguientes supuestos:

• Varianza constante de los residuales: se hace una regresión de los residuales en valor absoluto sobre los valores ajustados por el modelo. Si el parámetro resulta significativo estadísticamente, los residuales no presentan varianza constante, es decir no cumplen el supuesto.

• Residuales no correlacionados: se aplica el estadístico de prueba de Durbin-Watson (Durbin y Watson, 1950) sobre los residuales de cada modelo. Si se rechaza la hipótesis nula de la prueba, se establece que la autocorrelación de los residuales es mayor a cero, por tanto no cumple el supuesto

• Normalidad de los residuales: para evaluar este supuesto se utiliza la prueba de Anderson-Darling (Anderson y Darling, 1954). Si se rechaza la hipótesis nula, los residuales no tienen distribución Nor-mal y por tanto no cumplen el supuesto.

4.1.5. Resultados obtenidosUna vez realizado el proceso de estimación y diagnóstico sobre los 8 modelos planteados, se determina que el mejor modelo es el modelo con transfor-mación cuadrática sobre el VUI, usando datos agrupados por percentiles. Los principales resultados del proceso de estimación y diagnóstico de este modelo se pueden ver en la Tabla 4.1 y en el Gráfico 4.1.

Tabla 4.1. Modelo con transformación cuadrática sobre VUI y datos agrupados

Coeficiente Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)

(Intercept) -810577.761 171488.28 -4.73 8.7162E-06 ***

VUI2 4.88E-07 1.24E-07 3.94 0.00017 ***

VUI 2.38021515 0.30740529 7.74 1.6E-11 ***

R2=0.981



39

Grá

fico

4.1.

Dia

gnós

tico

de

resi

dual

es p

ara

el M

odel

o co

n tr

ansf

orm

ació

n cu

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sob

re V

UI

y da

tos

agru

pado

s



40

El modelo entonces toma la forma:

Gasto totali = -810577 + 0.000000489*VUI2i + 2.38*VUIi

Este modelo es la base para la determinación de tarifas diferenciales por predio, las cuales son calculadas multiplicando el equiesfuerzo por el gasto total estimado.

De otro lado, es importante observar la diferencia observada en los recau-dos de la propuesta a partir de cobro directo a los hogares con equiesfuerzo y el recaudo que se obtendría si se calcula la tarifa a través del equiesfuerzo aplicado de forma indirecta sobre un gasto estimado a partir del VUI.

Se observa una diferencia de alrededor de 5.500 millones de pesos entre el recaudo de la propuesta (cobro directo al hogar de acuerdo a sus ingre-sos) y el recaudo a través de la aplicación del modelo que estima el gasto a través del VUI.

4.2. Arreglos institucionales y legales En esta sección se analiza el funcionamiento institucional, los trámites y los procesos que deben modificarse o crearse ante un nuevo esquema de cobro de los servicios públicos domiciliarios (SPD), así como la identificación de eventuales etapas de implementación.

El esquema planteado es una visión general, esto es, que no obstante el instrumento a través del cual se va a medir la capacidad de pago de los usuarios, el esquema continúe siendo válido a la hora de la implementación.

Etapas generales esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios, subsidios y fuentes de financiaciónEn términos generales el proceso de implementación consta de 9 etapas; dos etapas preliminares para crear el marco legal y presupuestal necesarios para la entrada en funcionamiento del nuevo sistema y 7 etapas de implementación.

En el siguiente diagrama se ilustra las etapas y los componentes más relevantes en cada una de ellas.



41

Tabl

a 4.

2. R

ecau

do p

ara

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ervi

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seg

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por

car

go

bási

co c

on m

odel

o V

UI

Rec

audo

tota

l seg

ún

mod

elo

VU

I

143

7,41

1,75

337

1,58

3,92

024

1,52

0,38

71,

050,

516,

060

751,

695,

170

558,

926,

930

1,55

2,14

2,48

7

266

9,53

8,77

270

9,02

7,77

033

7,00

3,23

31,

715,

569,

776

907,

912,

404

836,

778,

207

2,08

1,69

3,84

4

384

8,04

2,13

896

6,48

7,26

030

2,28

1,74

92,

116,

811,

148

1,11

7,02

7,78

31,

067,

181,

558

2,48

6,49

1,09

0

41,

025,

147,

881

1,19

0,21

3,96

833

5,24

7,00

32,

550,

608,

852

1,29

3,62

6,92

01,

261,

871,

945

2,89

0,74

5,86

8

51,

204,

607,

727

1,44

6,82

5,92

625

2,45

1,16

12,

903,

884,

814

1,45

2,86

3,10

51,

399,

894,

818

3,10

5,20

9,08

4

61,

472,

809,

370

1,85

5,49

3,49

628

2,93

6,27

33,

611,

239,

139

1,82

7,87

9,26

11,

974,

040,

894

4,08

4,85

6,42

7

71,

802,

242,

542

2,37

3,01

5,81

525

5,94

7,94

94,

431,

206,

306

2,18

4,31

3,76

32,

428,

901,

835

4,86

9,16

3,54

7

82,

306,

870,

987

3,36

8,71

9,16

530

5,99

3,21

05,

981,

583,

362

2,95

9,13

6,80

83,

822,

689,

819

7,08

7,81

9,83

7

93,

091,

980,

132

4,87

5,08

2,51

320

3,23

8,73

18,

170,

301,

375

3,85

9,67

6,53

15,

645,

552,

171

9,70

8,46

7,43

3

105,

519,

463,

212

13,6

46,0

47,0

8541

7,73

3,28

019

,583

,243

,576

5,70

2,82

6,25

913

,669

,254

,206

19,7

89,8

13,7

44

Tota

l18

,378

,114

,514

30,8

02,4

96,9

172,

934,

352,

975

52,1

14,9

64,4

0722

,056

,958

,003

32,6

65,0

92,3

8357

,656

,403

,361



42

Modelo general de implementación de nuevo esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios, subsidios y financiación

53 de 136

El esquema planteado es una visión general, esto es, que no obstante el instrumento a través del cual se va a medir la capacidad de pago de los usuarios, el esquema continúe siendo válido a la hora de la implementación.

Etapas generales esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios, subsidios y fuentes de financiación.

En términos generales el proceso de implementación consta de 9 etapas; dos etapas preliminares para crear el marco legal y presupuestal necesarios para la entrada en funcionamiento del nuevo sistema y 7 etapas de implementación.

En el siguiente diagrama se ilustra las etapas y los componentes más relevantes en cada una de ellas.

Modelo general de implementación de nuevo esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios, subsidios y financiación

Etapa previa 1: Ajustes normativos. Etapa previa 1: Ajustes normativos.Previo a la descripción de las etapas operativas requeridas para la implemen-tación del nuevo sistema, es necesario tener en cuenta la adecuación del sistema en dos etapas previas; la primera es el ajuste normativo que com-prende las leyes, decretos y resoluciones nacionales y distritales, que deben ser expedidos para darle sustento legal al nuevo esquema, el cual consta de:

1. Definición de la normatividad.Actualmente, el DNP trabaja en una ley que enmarque un estatuto

de subsidios, el cual incluye aquellos en servicios públicos domiciliarios (SPD). Debe realizarse un trabajo conjunto entre la Secretaría Distrital de Planeación y Departamento Nacional de Planeación para la definición del proyecto de Ley.

Una segunda posibilidad es presentar de manera independiente una Ley de subsidios de SPD.

Dentro de la propuesta normativa, debe considerarse el uso de diferen-tes registros administrativos entre ellos la correspondiente a la información relacionada con la capacidad de pago presentes en las bases de datos de instituciones como la DIAN, el DNP y la Secretaría de Hacienda Distrital



43

entre otras, para asignar los subsidios y contribuciones y definir su fuente de financiación.

De igual forma, contemplar dentro de la norma un periodo Este ele-mento corresponde a los elementos legales que dan vía a la estrategia de implementación para minimizar los impactos tarifarios en los usuarios que deban pagar más por los servicios públicos domiciliarios (SPD).

Etapa previa 2: Ajuste Presupuestal.Estimación de presupuesto: Evaluados los costos de implementar el

nuevo sistema, el siguiente paso es gestionar el presupuesto de gasto de fun-cionamiento e inversión para las instituciones que participarán en el sistema.

Mecanismos de financiación: Finalmente, es posible que se requieran gestionar recursos para poner en marcha el nuevo sistema. Entre las fuentes de financiamiento del Estado está la incorporación de recursos obtenidos por impuestos específicos o presupuesto general.

Si la estratificación desapareciera, la financiación para los gastos ad-ministrativos debe cambiar por ley, el pago que hacen las ESPD comercia-lizadoras, creado por la Ley 505 de 1999 y, en consecuencia, su Decreto Reglamentario, 007 de 2010.

Etapa 3: Construcción / Adecuación plataforma tecnológicaEsta etapa se refiere a la adecuación en términos de hardware, software y equipo humanos asociados, necesarios para soportar la gestión de la infor-mación que se utilice para el cobro de los SPD, determinación de subsidios y su financiación.

La plataforma es el sistema que sirve como base para hacer funcionar determinados módulos de hardware (servidores de bases de datos, servido-res de aplicaciones, máquinas de respaldo, equipos de conectividad, etc..) y software (framework, módulos especializados, servicios, etc..), con los que es compatible. En el contexto del nuevo esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios sería deseable que todo el flujo de información estu-viese soportado por una única plataforma y que los usuarios, en este caso responsables respectivos de las instituciones que intervienen en la creación de las tarifas, interactuarán con esta plataforma.



44

Etapa 4: Gestión de la información asociada a la capacidad de pago

Identificación de InformaciónEl proceso inicia con la identificación de qué información se va a utilizar

para estimar la capacidad de pago de los usuarios y cómo se va a obtener.

Recolección, Procesamiento y SistematizaciónEn caso de que la información no se encuentre disponible es probable

que se requiera diseñar y ejecutar operativos de campo para obtenerla, en caso de que si se disponga de esta se procederá al procesamiento, sistemati-zación y análisis, de acuerdo con la metodología y criterios como la cobertura obtenida, niveles de error obtenidos, etc. Esta etapa termina con la construc-ción de una base de datos depurada asociada a la capacidad de pago de las personas. Un escenario adicional es en el que varias fuentes de información sean combinadas y utilizadas, para que este escenario sea viable se requiere Interoperativilidad entre las diferentes bases de datos. Por ejemplo se podrían combinar la información de Catastro, SISBEN, DIAN y a partir de esto se crea el indicador de capacidad de pago y estructura tarifaria de las personas.

Asesoría y acompañamientoEs deseable que una entidad, diferente a la que realiza el levantamiento

y depuración de la información realice el acompañamiento y asesoría, de manera que se garantice la oportunidad, veracidad, pertinencia y validez de la misma. (DNP).

Etapa 5: Generación y Validación estructuras tarifarias, de subsidios y su financiación.Paralelamente o con anterioridad a la etapa anterior, se diseñara el instru-mento de medición de la capacidad de pago de los usuarios, teniendo en cuenta el tipo de información que se va a cargar en el modelo.

Las comisiones de regulación expiden las metodologías tarifarias las cuales se alimentan con la metodología de capacidad de pago creada por La SDP .

Posteriormente el modelo se distribuirá entre las ESPD para su aplica-ción y generación de facturas.



45

Etapa 6: Expedición de acuerdo del Concejo DistritalLa Administración Distrital recibe y evalúa los resultados de aplicar el modelo (después de cargar la información al modelo) en términos de los subsidios y sus fuentes de financiación. Si estos resultados son satisfactorios, el señor(a) Alcalde (sa) Mayor propondrá al Concejo Distrital el esquema de subsidios y sus fuentes de financiación, dentro de los parámetros establecidos en la ley, para los servicios de agua potable y saneamiento básico. Los servicios de energía eléctrica y gas combustible, en lo relacionado con la financiación de subsidios seguirán siendo de competencia nacional.

El instrumento para medir la capacidad de pago que establezca la re-forma de leyes, podrá otorgar competencia al Alcalde Mayor a reglamentar algunos aspectos por Decreto.

Las tarifas, que asegurán la recuperación de los costos eficientes de pres-tación, seguirán siendo fijadas por las Juntas Directivas de las ESPD, con base en las metodologías establecidas por la CRA y la CREG según el servicio.

Estrategia de divulgaciónPosteriormente se hará campañas de sensibilización con la ciudadanía

en general para el conocimiento del nuevo esquema e cobro de SPD. Es particularmente importante el trabajo de concertación con las empresas de servicios públicos domiciliarios -ESPD- que operan en Bogotá para iniciar el cobro de las tarifas y los componentes de subsidios y sus fuentes de finan-ciación a los usuarios.

Por otro lado, si los resultados de los subsidios y sus fuentes de financia-ción generan alguna inquietud, serán evaluados y si es necesario ajustados con el comité de evaluación.

Comité de Evaluación. Este es un comité2 de carácter técnico e interinstitucional que estará

encargado de evaluar los resultados finales de la información recolectada asociada a la capacidad de pago de los usuarios.

2 Este Comité tendrá que crearse por ley modificando la Ley 732 de 2002. para sustituir al Comité Permanente de Estratificación del Distrito Capital.



46

En caso de que el comité determine que la información cumple con los criterios antes establecidos, se procede a enviar la base de datos consolidada y validada a las ESPD.

Por otro lado, si el comité detecta que en el proceso de captura se co-metieron errores y la información presenta inconsistencias graves, este ente podrá solicitar o que se realicen los correctivos a que haya lugar o incluso, que se repita todo el proceso de captura y validación. Esta actividad se re-petirá hasta que el comité evaluador considere que la información recibida es satisfactoria.

Este comité estará compuesto por cada uno de los representantes involu-crados en las fuentes de información, representantes de comunidad y ESPD.

Etapa 7: Aplicación del nuevo esquema tarifario, de subsidios y su financiaciónUna vez las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios (ES-PD) reciben el modelo de cálculo de las tarifas por un lado y la base de datos validada con la información de capacidad de pago de los usuarios por otro, estas inician el proceso de facturación y cobro a cada uno de los usuarios.

Prueba pilotoUn elemento importante previo a la aplicación del nuevo esquema es

la prueba piloto.Una prueba piloto puede entenderse como una primera puesta en es-

cena de una aplicación para detectar las facilidades de implementación y limitar efectos negativos, pérdidas económicas, recursos, tiempo, etc. Si la prueba tiene consecuencias positivas, entonces se procederá a proseguir con el proyecto; caso contrario, se modificará para hacerlo viable.

Etapa 8: Seguimiento y controlLa Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliario (SSDP) en conjunto con las entidades pertinentes (de acuerdo al tipo de proceso) se propone sean las encargarán de hacerle seguimiento y control a la aplicación del nuevo esquema adoptado por parte de las ESPD y en caso de que sea requerido, sancionará a las ESPD que no apliquen nuevo esquema en los plazos previstos por las normas legales, regulatorias y reglamentarias aplicables.



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Etapa 9. Actualización y atención a PQR.La fase de revisión y actualización se refiere a los cambios en las tarifas, subsidios y contribuciones, los cuales se realizarán anualmente de acuerdo con los procesos de recolección de las fuentes primarias de información de los registros administrativos.

En relación con los PQR, las solicitudes serán de recepción permanente ante la Secretaría Distrital. Los PQR y concretamente los reclamos de ca-da usuario contra los cobros tarifarios, será resueltos en Primera Instancia, (Recurso de Reposición) por cada empresa de servicio público y en Segunda Instancia (Recurso de Apelación) por la Superintendencia de SSPPDD. En caso que el reclamante tampoco esté de acuerdo con el fallo de segunda instancia podrá acudir a la Justicia Contenciosa Administrativa.

Los PQR y concretamente los reclamos por la forma como se accede a subsidios o se cobra para financiarlos, acudirán a las instancias que señale la ley que modifique la Ley 732 de 2002.

En el anexo 3 se muestra la aplicación del esquema antes planteado utilizando como instrumento de medición de la capacidad de pago el ava-lúo catastral.



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5. Conclusiones

Diversos estudios han documentado los altos índices de inequidad de Bo-gotá, discutiendo sobre las consecuencias sociales y económicas de contar con una sociedad altamente desigual y enfatizando en la urgencia de di-señar, implementar y ejecutar políticas y programas públicos que ataquen dicha desigualdad. Recientemente, la Secretaria Distrital de Planeación y la Universidad del Rosario realizaron un estudio sobre qué componentes de la política social y tributaria estarían logrando disminuir, o en su defecto aumentar, la desigualdad en el ingreso, como una aproximación a la medi-ción de las inequidades sociales. Como resultado de ese trabajo los autores del estudio, Gallego, Gutiérrez, Ramírez y Sepúlveda (2015), documentaron que en particular el esquema de tarifas residenciales en Servicios Públicos en Bogotá, a pesar de incluir un esquema de subsidios y contribuciones a través del sistema de estratificación, no lograban reducir las desigualdades en el ingreso y contrario al espíritu de la Ley 142 de 1994. La distribución del ingreso en la ciudad de Bogotá, medida por el coeficiente de Gini, des-pués de descontar subsidios y contribuciones en SPD no cambió, lo anterior como consecuencia de los altos errores de inclusión que hacen a cerca del 80% de los hogares en la capital receptores de subsidios e implican gastos públicos considerables tanto a nivel distrital como nacional.

Preocupados por este diagnóstico y por la bien documentada falta de efectividad en la distribución por parte del esquema de estratificación para focalizar subsidios y contribuciones en SPD, la administración distrital ha liderado una discusión sobre la pertinencia de la aplicación de la estratifi-cación en la ciudad de Bogotá y sus implicaciones desde tres perspectivas: i) asociada con la existencia de importantes errores de inclusión y exclusión



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del sistema (ver Sepúlveda et al. 2014); ii), la segunda, en relación con las restricciones que impone esta herramienta sobre la planeación urbana y la gestión de un desarrollo territorial que no contribuya con los procesos de gentrificación y; iii) relacionada con la posible distorsión de las decisiones y la racionalidad tanto de los individuos como del mercado, ante la clasificación de predios e indirectamente de hogares que pueden consolidar o fortalecer procesos de segregación, discriminación y estigmatización.

En particular, la primera perspectiva es el eje principal de esta investiga-ción y es sobre la cual se plantea la metodología propuesta en los productos de este estudio para el desmonte de la estratificación domiciliaria como método de focalización de subsidios y contribuciones. No obstante es importante resaltar que gran parte de la discusión ha sido abordada por la Administra-ción Distrital desde sus inicios y se materializó en dos investigaciones en el año 2013 a través de los contratos de consultoría 197 y 179, suscritos entre la Secretaría Distrital de Planeación y el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. El primero, realiza un diagnóstico de las deficiencias instrumen-tales del actual sistema de estratificación socioeconómica en la ciudad de Bogotá, D.C. y profundiza en cómo la falta de actualización metodológica y de contextualización de la dinámica de evolución de los predios y viviendas (en particular en las zonas urbanas) afectan la efectividad del sistema de estratificación. Basado en este diagnóstico, este estudio propone un primer acercamiento a la incorporación de instrumentos alternativos como la in-formación catastral para la clasificación socioeconómica de hogares y de este modo la focalización de subsidios y contribuciones.

El segundo estudio por otro lado, como mencionamos anteriormente realiza una estimación de la incidencia de los subsidios, contribuciones y tributos en la desigualdad de Bogotá a través del cálculo del ingreso dispo-nible de los hogares, y pone en evidencia que para el caso particular de los subsidios y contribuciones en servicios públicos domiciliaros los errores de inclusión han llevado a la insostenibilidad del sistema, así, “en promedio, para todos los servicios públicos domiciliarios, los hogares de estrato 5 y 6 solo cubren el 15 % de los subsidios que reciben los hogares en estratos 1, 2 y 3. Las contribuciones fueron de alrededor de 113 mil millones de pesos de 2011, mientras los subsidios ascendieron a 739 mil millones”

Adicionalmente, no existe una (creciente) progresividad en el otorga-miento de los subsidios a los SPD; por ejemplo, hogares del quintil inferior


Conclusiones

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de ingreso obtuvieron, en promedio, una suma menor de subsidio que los hogares en el quintil inmediatamente superior y una suma muy cercana a la percibida por hogares en el tercer quintil; y en segundo lugar, todos los hogares, en promedio, independientemente del quintil de ingreso, percibie-ron subsidios en energía eléctrica, lo cual solo podría explicarse por altos errores de inclusión de hogares de altos ingresos residenciados en viviendas en estratos 1, 2 o 3 (Gallego et al., 2015)

A partir de estos estudios académicos y apoyados en la discusión de la administración distrital sobre la preocupante desigualdad en el ingreso y las consecuencias potenciales de segregación social y urbana, esta investigación busca apoyar el buen diseño de la política pública distrital la cual permitan a través del primer eje estratégico del Plan Distrital de Desarrollo: Bogotá Humana 2012-2016, proponer “una ciudad que reduce la segregación y la dis-criminación; el ser humano como el centro de las preocupaciones del desarrollo”. Para este motivo busca que el diseño de la política distrital pueda plantear la construcción de una ciudad más equitativa que avance en la eliminación de las barreras físicas, económicas y sociales que limitan el libre desarrollo de los proyectos de vida de sus ciudadanos. Lo cual, desde el enfoque económico, dicha política distrital busca dentro de sus objetivos centrales “incrementar la capacidad financiera y económica de los más pobres” en particular a través del mejoramiento de la progresividad en los subsidios y las tarifas, entre ellas las relacionadas con los servicios públicos domiciliarios[1].

Es por esto que el propósito central de este estudio fue diseñar una propuesta metodológica para focalizar subsidios en servicios públicos do-miciliarios que superen las carencias del sistema actual de estratificación y que permitan un acercamiento a la capacidad de pago. La metodología aquí propuesta la cual usa en su diseño metodológico el gasto del hogar como un indicador de la capacidad de pago de las familias capitalina, construyendo a partir de dicho gasto el diseño de tarifas basadas en un esfuerzo que garan-tiza unos subsidios y contribuciones con carácter progresivo, se acerca de manera adecuada al espíritu del PDD 2012-2016. En este punto se plantea que el actual sistema de estratificación socioeconómica para la asignación de subsidios y contribuciones en servicios públicos domiciliarios, se contra-pone a los objetivos, programas y lineamientos del PDD, por tanto deben plantearse alternativas enfocadas en superar la problemática evidenciada con la herramienta vigente.



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Tomando en cuenta lo anterior y siguiendo los lineamientos establecidos dentro del PDD en la construcción de una ciudad equitativa y la propensión por herramientas de asignación de subsidios y tarifas que cumplan con el principio de progresividad, el contrato de consultoría 108 de 2014 suscrito entre la Secretaría Distrital de Planeación y el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario se propuso adelantar la exploración en el campo nor-mativo, económico, técnico, institucional y legales de una ruta de acción que permitieran promover un cambio en la metodología para la definición de tarifas diferenciadas en servicios públicos domiciliarios.

De esta manera este trabajo pone sobre la mesa la primera propuesta metodológica de asignación de subsidios y contribuciones en servicios públi-cos domiciliarios para la ciudad de Bogotá que va más allá de la asignación geográfica y avanza hacia la identificación de las condiciones de vida de los hogares a partir de un criterio de equiesfuerzo. Propuesta que asegura el principio de progresividad, además de la eficiencia y la sostenibilidad del sistema. Permite adelantar procesos de renovación y revitalización urbana que promuevan la incorporación de vivienda social en zonas estratégicas de la ciudad. Y elimina clasificación como un mecanismo estático en el tiempo que puede conducir a procesos de discriminación y estigmatización.

En concreto se proponen alternativas de focalización de subsidios basados en la existencia de sistemas alternativos de identificación muy próximos de las disposiciones por pagar de los hogares que abren opciones para sustituir el uso de la estratificación como mecanismo de asignación de los subsidios. Esta alternativa fue construida manteniendo dos aspectos básicos contenido en el esquema de subsidios y contribuciones actuales y son los propósitos de la redistribución del ingreso, la solidaridad y la autosostenibilidad del sistema.

A partir de estas propiedades deseables del mecanismo de asignación de subsidios fijado por la Ley, se establece un concepto importante y con el que se hace la propuesta metodológica alrededor del cobro de tarifas; este es el concepto de ‘equiesfuerzo’. El “esfuerzo” en esta propuesta se entiende como el esfuerzo financiero que debe hacer un hogar para cubrir el costo del uso y consumo de SPD, en términos prácticos se entiende como la proporción que representa el gasto en SPD con respecto al gasto total, considerando este último como una aproximación del ingreso de los hogares.


Conclusiones

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De este modo, para poder aproximarnos a uno de los ejes centrales del PDD 2012-2016 sobre acercar los subsidios y contribuciones con la capa-cidad de pago se incluye el concepto de ‘equiesfuerzo’, donde se hace refe-rencia a un valor ideal que sintetiza una propiedad deseable de la justicia redistributiva, respecto a que todos los hogares realicen el mismo esfuerzo en el pago del consumo básico de los SPD sin importar su nivel de ingreso o capacidad de pago, medida por el gasto total o ingreso. La implementación del ‘equiesfuerzo’ busca que el sistema elimine la falta de progresividad que actualmente se presenta en el cobro de los SPD, haciendo que el porcentaje de los ingresos de los hogares que es invertido en el pago de SPD en sus con-sumos fijos y básicos sea igual para todos los niveles de ingreso. Esta meto-dología generaría un aspecto de equidad vertical en el pago del componente de cargo fijo y consumo básico de SPD dado que las familias con mayores ingresos contribuyen por encima del costo de prestación de servicios y con ello subsidiarían a aquellas familias de bajos ingresos.

En particular, el caso de agua ilustra los efectos redistributivos de la propuesta que realizó este estudio. En la figura siguiente, la cual es tomada del capitulo 3.6 se presenta en el efecto redistributivo de la metodología de “equiesfuerzo” en el cargo fijo de agua y en el consumo básico, incluyendo la política de 6M3 de mínimo vital. Como se expresó en capítulos anteriores, la línea roja expresa el porcentaje del gasto en SDP, incluyendo consumo básico y consumo suntuario que no está sujeto a equiesfuerzo, la cual es más o menos constante alrededor del promedio de la propuesta (línea amarilla) y crece en los últimos percentiles del ingreso debido al aumento en el consumo no básico para esos hogares. Lo importante es compararla con el esfuerzo que realizan los hogares bajo el esquema de subsidios actuales, siguiendo la metodología de la estratificación (línea azul), donde los hogares de mas pobres realizan esfuerzos altamente significativos que ponen en riesgo su capacidad de pago y sus posibilidades de inmersión en la dinámica de la ciu-dad. Además este esfuerzo es siempre decreciente en el ingreso, reforzando el diagnostico de regresividad.

Es así como la propuesta metodológica presentada en este estudio recoge los objetivos planteados en el PDD 2012-2016 donde se busca una ciudad más equitativa que desde el enfoque económico se logren sus objetivos cen-trales de “incrementar la capacidad financiera y económica de los más pobres” en



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particular a través del mejoramiento de la progresividad en los subsidios y las tarifas, entre ellas las relacionadas con los servicios públicos domiciliarios.

Como se puede observar dicha metodología de “equiesfuerzo” está dise-ñado para aproximarse a la capacidad de pago del hogar a través de medicio-nes del gasto o ingreso del hogar. Sin embargo, la implementación requiere de una actualización y adecuación de las bases de registros administrativos que idealmente buscarían identificar el ingreso generado por los miembros de un hogar y de este modo establecer el monto de subsidio o contribución. Un registro de estas características estaría asociado a la declaración de renta universal. No obstante, este tipo de registros aún no existen en la ciudad, ni en el país, por lo cual este estudio plantea una implementación a través de la información catastral. Según Sepúlveda et al. 2014 la información catastral y el índice propuesto de Valor Unitario Integral VUI propuesto de igual forma en dicho estudio es el registro más idóneo y actualizado con el que cuenta la ciudad para la implementación de la metodología de subsidios y contribuciones aquí propuesta.

De este modo se aproximó el gasto estimado de los hogares a través de diferentes modelos que relacionaban dicho gasto con el VUI. Esta co-

Gráfico 5.1 Esfuerzo Factura de 2011 con seis metros cúbicos gratis para estrato 1 y 2 vs. Esfuerzo Factura Propuesta

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Además este esfuerzo es siempre decreciente en el ingreso, reforzando el diagnostico de regresividad.

Gráfico 5.1 Esfuerzo Factura de 2011 con seis metros cúbicos gratis para estrato 1 y 2 vs. Esfuerzo Factura Propuesta

Es así como la propuesta metodológica presentada en este estudio recoge los objetivos planteados en el PDD 2012-2016 donde se busca una ciudad más equitativa que desde el enfoque económico se logren sus objetivos centrales de “incrementar la capacidad financiera y económica de los más pobres” en particular a través del mejoramiento de la progresividad en los subsidios y las tarifas, entre ellas las relacionadas con los servicios públicos domiciliarios.

Como se puede observar dicha metodología de “equiesfuerzo” está diseñado para aproximarse a la capacidad de pago del hogar a través de mediciones del gasto o ingreso del hogar. Sin embargo, la implementación requiere de una actualización y adecuación de las bases de registros administrativos que idealmente buscarían identificar el ingreso generado por los miembros de un hogar y de este modo establecer el monto de subsidio o contribución. Un registro de estas características estaría asociado a la declaración de renta universal. No obstante, este tipo de registros aún no existen en la ciudad, ni en el país, por


Conclusiones

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rrelación fue medida inicialmente por Sepúlveda et al. 2014 en superior al 80%. De este modo, el modelo que mejor estimo el gasto total y se acerco a la distribución real de los datos fue un modelo del logaritmo del gasto total contra un polinomio de grado dos (modelo cuadrático) del logaritmo del valor del VUI.

Gasto Total = -810,577.7+ 0.000000488*VUI2 + 2.38*VUI (171488.28) (0.000000124) (0.3074)

Este modelo presenta parámetros significativos y un coeficiente de de-terminación del 98.1%. Una vez se ajusta el gasto total estimado mediante el modelo anterior, se reconstruye la propuesta de tarifas de equiesfuerzo con el gasto ajustado. Metodológicamente es sencillo y dicho parámetros de ajuste se pueden realizar cada dos años con la ocurrencia de la estimación de la Encuesta Multiproposito para Bogotá y hasta el momento en que se logre tener una identificación de renta universal y de beneficiarios del SISBEN.



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ANEXOS



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Anexo 1

Inventario y descripción del uso de la estratificación como referente para la asignación de subsidios, contribuciones e impuestos en las diferentes entidades públicas de nivel nacional y distrital, así como en el nivel privadoEl presente anexo tiene como objetivo; Por un lado identificar y describir las instituciones que participan en la construcción de la estratificación. Por otro, hacer el mapeo de las entidades que hacen uso de la estratificación para la asignación de créditos, subsidios, focalización de programas, etc. acom-pañado del marco normativo y la jurisprudencia alrededor de dichos usos.

En la primera parte del anexo se describe el proceso de estratificación del distrito, esto es, las entidades que participan directamente en su ela-boración, acompañamiento o control. En la segunda sección se describe el marco normativo constitucional y legal que rige la prestación de los servicios públicos domiciliarios en relación con la asignación de subsidios y contribu-ciones; adicionalmente se analiza la estratificación socioeconómica como metodología y se presentan los principales pronunciamientos jurisdiccionales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. En la última sección se realiza la descripción técnica del uso indirecto y funcionamien-to de los estratos en los diferentes tipos de instituciones. También se hace la descripción e interpretación del marco normativo positivo vigente y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el uso de dicha estratificación.



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1. Inventario y descripción institucional del uso directo de la estratificación socioeconómicaEn esta sección se describe el papel de las instituciones que participan en el proceso de construcción y actualización de la estratificación del distrito de Bogotá, esto es, las entidades que participan en la elaboración, acompaña-miento o control. Este proceso de estratificación se describe de acuerdo con la secuencia lógica de actividades que se dan en éste proceso. En la Gráfica A1 se muestra el flujograma asociado a las actividades antes mencionadas.

1. Secretaria Distrital de Planeación –SDP-El proceso inicia con la decisión de la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- (entidad encargada por la Alcaldía Mayor de Bogotá) de realizar la estratificación de la ciudad. Luego se procede a la recolección de datos y los respectivos estudios complementarios, con base en la metodología y el aplicativo definido por los organismos nacionales (hoy el DANE).

Posteriormente se hace el operativo de recolección (utilizando del for-mulario correspondiente), procesamiento y crítica a la información reco-lectada. Esta etapa termina con la construcción de la base de datos espacial (mapa de estratificación y datos alfanuméricos para cada formulario) de la entidad especial de estratificación que corresponda (manzana, predio rural, vivienda rural), con su respectiva estratificación actualizada.

2. Comités Permanentes de Estratificación Socioeconómica en cada Distrito y Municipio-La Ley 732/02 obliga a cada Alcalde a crear un Comité Permanente de Es-tratificación, integrado en la forma como el DANE lo señale a través de un Modelo de Reglamento[1].

Cada Comité resuelve en segunda instancias los reclamos por el estrato asignado que presente una persona o un grupo de personas, si no están con-formes con lo que la Alcaldía haya resuelto en primera instancia.

Además, acompaña el proceso de estratificación y coordina con la en-tidad local responsable las solicitudes que hayan de hacerse al DANE sobre la materia.

El Comité Permanente de Estratificación de Bogotá (CPESB)Por Decreto Distrital 658/94 se creó el CPESB, modificado por varios

Decretos Distritales posteriores; el vigente es el 451/11.


Anexo 1

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En conjunto con el equipo técnico de la SDP revisan los resultados del estudio de estratificación y programan visitas a terreno para identificar áreas en las que se considere que la estratificación propuesta no es apropiada.

En caso de que se determine que la metodología no fue bien aplicada, el CPESB solicita formalmente a la SDP se haga la revisión de los resulta-dos de la actualización de la estratificación y se verifica la realización de los ajustes a los que haya lugar.

3. La Administración Distrital

a) El señor(a) Alcalde (sa) Mayor, por decreto, determina el estrato oficial. Luego se difunden los resultados, consignados en el mapa de estratificación oficial y las tablas, a las Empresas de Servicios Públi-cos Domiciliarios –ESPD- que operan en Bogotá con el propósito de que, dentro del término que establece el Decreto, se inicie el cobro de los consumos por servicios públicos domiciliarios con base en el estrato vigente.

b) La SDP colabora con los procesos de geo-referenciación de las cuen-tas de las ESPD, para que se relacione el estrato de cada manzana con cada una de las cuentas de facturación de las empresas. Adicio-nalmente, la SDP suministra a la comunidad, de manera inmediata y gratuita, las certificaciones de estrato que se requieran y la infor-mación sobre el trámite para solicitar cambio de estrato (primera y segunda instancias) en los seis (6) Supercades habilitados.

c) La Administración Distrital notifica a la Superintendencia de Ser-vicios Públicos Domiciliarios – SSPD – que la nueva estratificación socioeconómica de la ciudad ha sido generada y está ya fue adoptada, con el propósito de que dicha entidad adelante su función misional de control y vigilancia (Artículo 101.3 - Ley 142 de 1994).

d) Con el propósito de minimizar el impacto social que puede causar el cambio en la Estratificación de los domicilios de la Capital, es nece-sario que la Alcaldía adelante un proceso amplio de sensibilización donde se informe a sus ciudadanos y a la opinión pública sobre los cambios que conlleva la adopción de la nueva estratificación.



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e) Es función de la SDP hacerle seguimiento a la aplicación de la nueva estratificación por parte de las ESPD, en caso extremo de reiterados incumplimientos, la SDP notificará a las SSPD lo correspondiente.

4. Las empresas de servicios públicos domiciliarios –ESPD-Una vez informadas de la nueva estratificación, las ESPD que operan en la ciudad inician el cobro de los servicios públicos facturando con los estratos asignados, de acuerdo al término que establece la Ley. (En el formato M-PD-132 de la SDP se detalla esta etapa del proceso).

5. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD-Notificada la SSPD del decreto y de su entrada en vigencia, ésta debe vigilar la correcta aplicación y sancionar a las ESPD que no hayan cumplido con los plazos previstos para la incorporación de la nueva estratificación adop-tada en sus sistemas de facturación. Por otro lado, la SSPD adelantará las labores de vigilancia y control sobre el cobro de las tarifas diferenciales por estrato en cada uno de los predios residenciales de la cabecera y los centros poblados de la ciudad de Bogotá.

6. Personería / SSPDLa Personería de Bogotá y la SSPD supervisan que el Alcalde cumpla con los pazos establecidos en la Ley para adoptar las estratificaciones urbanas. En el caso que el este no adopte oficialmente la estratificación socioeconómica actualizada, se notificará a la Procuraduría General de la Nación sobre la renuencia de dicho funcionario.

7. Procuraduría General de la Nación –PGN-En caso que el alcalde no cumpla con los plazos establecidos en la Ley para adoptar las estratificaciones urbanas, el Ministerio Público podrá iniciar el proceso de investigación correspondiente.

Etapa de actualizaciónEn esta etapa se pueden dar tres hechos generadores para actualizar la es-tratificación urbana adoptada: (1) solicitudes de variación de estrato (en primera instancia o segunda instancia) respecto del estrato vigente de las


Anexo 1

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viviendas, (2) Estratificación de nuevas viviendas (desarrollos urbanísticos y casas) y, (3) Correcciones o modificaciones masivas, motivadas por el cambio de la morfología de la ciudad.

Atención de Peticiones, Quejas y Reclamos -PQR’s-

Primera Instancia

1. Secretaria Distrital de Planeación -SDP-El Director de Estratificación es la primera instancia de atención de solicitudes de variación de estrato. La Dirección de Estratificación recibe formalmente todas las reclamaciones y llevar un registro del estado de todas las radicaciones.

El Director de Estratificación informa al ciudadano, mediante y un oficio, sobre los plazos legales de respuesta (antes de 2 meses) y sobre la metodo-logía usada para determinar el estrato asignado. La primera instancia debe decidir y emitir la respuesta antes de dos meses, pues no hacerlo genera que el solicitante puede invocar el silencio administrativo positivo.

Para resolver la reclamación, el equipo de trabajo de la primera instancia captura en campo el formulario de estratificación de la(s) vivienda(s) cuyo estrato es objeto de petición de cambio. La información recogida se ingresa en la aplicación de conformación de estratos y, con base en el resultado, se emite Resolución de la primera instancia. Luego se surte el proceso de no-tificación (personal o por edicto). Si hay modificación de estrato se informa también a las ESPD, para que ajusten sus bases de facturación. (En el formato M-PD-124 de la SDP se detalla esta etapa del proceso).

Segunda InstanciaSi el reclamante no está de acuerdo con la decisión que le fue notificada, puede solicitar en recurso de reposición que se estudie su petición por la se-gunda instancia. Este recurso debe ser recibido y gestionado ante la segunda instancia. Un equipo de la SDP brinda apoyo técnico al Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica de Bogotá.

2. Comité Permanente de Estratificación (CPESB)Corresponde al CPESB resolver los recursos de apelación presentados por los reclamantes sobre la decisión tomada por la primera instancia en rela-



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ción con el estrato asignado, una vez se determine que la reclamación fue firmada por quien se notificó de la respuesta del Director de Estratificación y fue presentada en los plazos legales, el CPESB debe emitir la respuesta antes de dos meses, pues no hacerlo genera que el solicitante puede invocar el silencio administrativo positivo.

Estratificación de nuevas viviendas y desarrollos urbanísticosLa construcción de nuevas viviendas hace necesario que se estratifiquen, con base en las metodologías vigentes.

Secretaria Distrital de PlaneaciónLa SPD aplica el formulario definido en la metodología vigente, según sea el caso (urbana, de fincas y viviendas dispersas y de Centros Poblados) a cada entidad espacial de estratificación (manzana, predio rural o vivienda rural).

Se gestiona ante el despacho del Alcalde Mayor la expedición del Decreto que les asigna estrato a las entidades espaciales, a través de las cuales se les asigna a cada vivienda y a cada cuenta de servicios públicos domiciliarios.

Correcciones o modificaciones del estrato.Cuando se encuentre falta de comparabilidad entre la estratificación ofi-cial entre áreas de la ciudad, resultado de cambios (positivos o negativos) en las características físicas de las viviendas y variaciones considerables en equipamiento urbano, infraestructura física y uso del suelo de los diferentes sectores urbanos, que se traducen en desactualización de la morfología y de los aspectos físicos, se hace necesario adelantar una actualización masiva de la estratificación.

Secretaria Distrital de PlaneaciónLa SDP identifica el (las) área(s) de la ciudad que debe ser revisadas. El equipo de recolectores captura en campo el formulario de estratificación de la(s) entidades espaciales de estratificación (manzana, predio rural o vivienda rural). La información recogida se ingresa en la aplicación de conformación de estratos y, con base en los resultados, se estructura una propuesta de nuevo mapa de estratificación.

El mapa es estudiado por la Administración Distrital y, una vez avalado es adoptado, mediante Decreto, por el (la) Alcalde (sa) Mayor. Por último


Anexo 1

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se le notifica por escrito al solicitante el estrato asignado y se deja copia de la notificación. El ciudadano aún no está conforme con el fallo en segunda instancia, podrá acudir a la Justicia Contenciosa Administrativa.

Financiación del procesoLa Ley 505/99 creó un mecanismo para financiar los costos en que incurren los Gobiernos Locales para aplicar la estratificación, con una tasa denomi-nada “concurso económico” pagada por las empresas de servicios públicos en cada Distrito y Municipio:

“Artículo 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten.”

Mediante Sentencia C-1371/00 el artículo fue declarado exequible, señalando que los lineamientos del artículo de dicha ley los desarrollará el Presidente de la República mediante su facultad reglamentaria. El Decreto 007/10 así lo hizo.

2. Marco normativo vigente sobre estratificación urbana[2]En esta sección se identifica el marco normativo constitucional y legal que rige la prestación de los servicios públicos domiciliarios en relación con la asignación de subsidios y contribuciones para atender las necesidades básicas insatisfechas de las personas de menores recursos; igualmente, se analiza la estratificación socioeconómica como metodología, por ser la actualmente aplicada en Colombia y se presentan los principales pronunciamientos juris-diccionales que les son pertinentes, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.



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Anexo 1

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Este panorama permite efectuar la interpretación requerida y ofrecer a manera de conclusiones, el resultado del análisis sobre la viabilidad jurídica de proyectar otras metodologías diferentes a la estratificación.

El cumplimiento de las tareas ordenadas por las leyes que han estado vigentes desde 1994 no ha sido satisfactorio, en parte porque la Metodo-logía misma no ha sido revisada desde 1994, aunque el DANE elaboró un proyecto de modificación sustancial en 2010 cumpliendo con previsto en el Documento CONPES 3386 de 2005, no se ha adoptado formalmente.

Es del caso indicar que el DANE tiene obligación legal de, al menos cada cinco años según la Ley 732/02:

“ARTÍCULO 5o. RECLAMACIONES GENERALES. ………….” “También deberán volverse a realizar, adoptar o aplicar estratificaciones cuando el Departamento Nacional de Planeación mínimo cada cinco (5) años cambie las metodologías nacionales, o cuando por razones naturales o sociales dicha entidad considere que se amerita.” (Se ha subrayado)

Sobre la necesidad de adoptar una Metodología distinta, ese mismo Documento CONPES hace referencia a las fallas de exclusión e inclusión y, posteriormente varios estudios han reiterado la necesidad de cambios.

El otro factor que ha dificultado el cumplimiento tiene que ver con la forma como han aplicado la Metodología los Alcaldes y de qué manera han actuado los Comités Permanentes de Estratificación al resolver en segunda instancia los reclamos individuales de quienes no están conformes con el estrato asignado.

De acuerdo a la Ley 732/02, cualquier persona natural o jurídica puede exponer al DANE dudas sobre la correcta aplicación de la metodología en un Distrito o Municipio; el DANE emitirá un concepto técnico y puede, si lo considera del caso, ordenar al Alcalde realizar otra estratificación en todo o parte del territorio distrital o municipal:

Ley 732/02

“ARTÍCULO 5o. RECLAMACIONES GENERALES. Cuando cual-quier persona natural o jurídica manifieste dudas sobre la correcta realiza-ción de las estratificaciones, es decir, sobre la forma como fueron aplicadas de



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manera general las metodologías, el Departamento Nacional de Planeación emitirá un concepto técnico y, si lo considera necesario, ordenará al Alcalde la revisión general o parcial de las estratificaciones fijando los plazos para la realización, adopción y aplicación e informando a las autoridades de control y vigilancia competentes.”

El DANE ha divulgado una metodología general para esta situación. Lo que no se conoce con precisión es en cuáles Distritos o Municipios el DNP hasta el 2004 o el DANE desde entonces, han ordenado una revisión así. La información disponible encontrada, sobre las relaciones entre Alcaldías y el DNP y el DANE va hasta el año 2007[3]. En 18 municipios se habían orde-nado revisiones generales. La cifra global que esa evaluación indica, es que los Alcaldes hicieron 667 solicitudes de apoyo: 368 al DNP y 299 al DANE.

Según la misma Ley, la Superintendencia de Servicios Públicos Domici-liarios recoge información anualmente sobre el estado de la estratificación en cada uno de los Distritos y Municipios, que tienen obligación de suministrar la información con el detalle que la Superintendencia exige.

Los Gobernadores, por su parte, deben suministrar a la Procuraduría General de la Nación, la lista de los Alcaldes que no hayan realizado la es-tratificación dentro de los plazos legales, para que los investigue y sancione. Pero no se conoce información oficial sobre cuántos Distritos y Municipio son cumplidos o no. La Superintendencia a veces informa sobre avances pero sin mayor precisión. Asimismo, la Procuraduría informará igualmente al DANE para que les señale nuevos plazos.

La misma Ley autoriza al Gobierno Nacional y a los Gobiernos Locales a no apropiar recursos presupuestales para subsidios, si no se tiene una estra-tificación conforme a las normas aplicando correctamente la Metodología.

Cuando un Alcalde no haya adoptado una estratificación, los reclamos individuales serán resueltos en primera instancia por la respectiva empresa prestadora, con recurso de apelación ante la Superintendencia:

Ley 732/02

Artículo 6º“………………….”


Anexo 1

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“PARÁGRAFO 2o. Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se surtirá ante la Su-perintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”

En resumen, está prevista una institucionalidad que debería asegurar que la normatividad se cumpla para la actualización quinquenal de la me-todología general, pero el hecho concreto es que no se ha dado.

También está abierta la posibilidad para una revisión general para todo un Distrito o Municipio o una zona del mismo, de estratificaciones adop-tadas por el Alcalde.

No se dispone, sin embargo, de una evaluación completa de qué tanto se han cumplido las reglas establecidas para el período 2008 a 2014.

Igualmente están previstos mecanismos para controlar la aplicación correcta de la metodología y para que se las estratificaciones se realicen dentro de plazos generales dispuestos en la ley o incluso establecidos por el DANE para casos de Alcaldes incumplidos.

En el Anexo 1 se incluyen las normas directamente relacionadas a la estratificación que se encuentran en la Ley 142 de 1994, correspondiente al Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios.

2.1 Constitución Política

ARTICULO 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades re-lativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los muni-cipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus



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respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos pue-dan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. (Se ha subrayado)

De lo anterior se desprende que pueden otorgarse subsidios a “las per-sonas de menores ingresos”, con recursos públicos y para que dichas personas “cubran sus necesidades básicas.”

El régimen tarifario, por otra parte, está compuesto por los criterios (i) de costos y (ii) de “solidaridad y redistribución de ingresos”. Por eso las tarifas como tales garantizan la recuperación plena de los costos de prestación, siempre que sean eficientes.

Los “costos de prestación”, jurídicamente, son los que resultan de aplicar metodologías generales (“fórmulas tarifarias”), que adopta cada Comisión de Regulación para períodos de cinco años, ciñéndose a unos criterios fijados por las Leyes 142 y 143 de 1994, entre los que están: eficiencia, suficiencia financiera, prohibición de trasladar a las tarifas ineficiencias o rentas deri-vadas de abuso de posición dominante.

La Ley es clara de incluir la “Solidaridad y Redistribución de Ingresos” como uno de los criterios para determinar el “Régimen Tarifario”; por es o exige que en paralelo con el cobro de tarifas, tienen que adoptarse las me-didas que aseguren recursos para ayudar a los usuarios de estratos bajos , a pagar las tarifas:

Ley 142/94

Artículo 87“87.3. Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.

Esas “medidas”, por ser gasto público, corresponden al Legislador a iniciativa del Gobierno; por eso las leyes han creado las “contribuciones”, señalan los usuarios obligados a pagarlas y sus porcentajes a cobrar y tam-bién la forma de calcular los subsidios que pueden otorgarse a los usuarios de estratos 1, 2 y 3:


Anexo 1

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Solo se subsidian los costos de inversión y hasta un porcentaje “del costo medio de suministro”[4] que es hasta del 50% para el estrato 1; hasta del 40% para el 2 y hasta del 15% para el estrato 3:

Ley 142/94:

Artículo 9999.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siem-pre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1. (Se ha subrayado)

Leyes posteriores han elevado transitoriamente los porcentajes máximos para acueducto, alcantarillado, aseo y electricidad.

Para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los Distritos y Municipios, al Concejo a iniciativa del Alcalde determinan qué porcentaje de la “contribución” se cobra con unos mínimos legales; igualmente es el Concejo, al aprobar los presupuestos anuales o la constitución de Vigen-cias Futuras, los que apropian recursos para financiar los subsidios como complemento a lo recaudado por las “contribuciones”. Dependiendo de los recursos totales disponibles, el Concejo establece los porcentajes de subsidio para cada estrato sin exceder los topes máximos impuestos por el Legislador.

En cada servicio hay distintas actividades (ejemplos: en el servicio de agua potable: Captación/Aducción/Tratamiento de agua para potabilizar-la; Transporte troncal; Distribución que es el transporte hasta el inmueble de cada usuario; en electricidad: Generación Transmisión, Distribución y Comercialización). Por eso la ley dispone que las metodologías deben fijarse diferenciando las distintas actividades

Dentro de los criterios fijados por la Ley, cada Comisión para cada ac-tividad y para cada período tarifario, diseña proyectos de metodología que divulga ampliamente invitando a que los usuarios, las empresas, las Autorida-des Locales y en general todos los interesados, hagan observaciones, reparos,



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propuestas y sugerencias en Audiencias presenciales en varias Ciudades y a través de las páginas web de cada Comisión.

Las metodologías varían y varían según el servicio y según la actividad, por lo que no puede hablarse de si es el costo medio o el marginal. Los costos deben remunerar la inversión, la expansión, la reposición, los AOM (que no pueden subsidiarse según la Ley, aunque por Decreto[5] se permite subsidiar el Cargo Fijo para acueducto y alcantarillado) y el costo de capital.

Los subsidios son un complemento que, con dineros estatales, se entre-gan a las personas de menores recursos para que “puedan pagar las tarifas.”

El desarrollo legislativo de estas normas constitucionales está esencial-mente en la Ley 142/94 para todos los servicios públicos domiciliarios[6] y aunque con terminología distinta, en la Ley 143/94 para el servicio eléctrico.

Fundamentalmente se introdujo un mecanismo de subsidios financiado principalmente con impuestos de destinación específica, aunque la denomi-nación en las dos leyes es la de “contribución”, “aporte solidario”, “factor” o “sobretasa[7]”. Pero la Corte Constitucional[8] claramente lo define como un impuesto, cualquiera que sea su denominación legal.

Para cumplir con la restricción constitucional de solamente subsidiar los consumos que “cubran sus necesidades básicas”, atribuyó competencia a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento básico, CRA para determinar cuál es el consumo básico subsidiable. La Ley 632/00 trasladó esta competencia de la CREG a la UPME para los servicios eléctrico y gas distribuido por tuberías.

Lo que para el presente documento es más relevante, es que la Ley 142/94 obliga a clasificar a los usuarios residenciales por estratos para que unos (1, 2 y 3 en este último con mayores condiciones) puedan recibir subsidios y otros (5 y 6) tengan que pagar la “contribución”.

Dicho de otra manera, el Legislador obliga a estratificar para poder establecer quiénes son las “personas de menores ingresos” subsidiables como lo exige la Constitución; y, al mismo tiempo, permite determinar quiénes están obligados a pagar el impuesto o “contribución” creada legalmente (no constitucionalmente), que financie parcialmente los subsidios.

La estratificación es un instrumento que busca encontrar, de la manera técnicamente posible, cuál es la capacidad de pago de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios.


Anexo 1

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La Ley no dice que la estratificación tenga que basarse en los aspectos físicos externos de la vivienda; es la Metodología adoptada, como lo dispone la misma Ley, por una Autoridad Administrativa Nacional (el DNP hasta 2004, el DANE desde entonces) el que obliga a usar ese criterio. Puede, por tanto, modificarlo.

Adicionalmente, es importante resaltar el reconocimiento que ha otorgado el legislador a los reclamos que sean realizados por los usuarios o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios cuando una persona o un grupo solicitan la revisión de su estratificación socioeconómica, al punto de constituirse el silencio administrativo positivo en caso de no darse respuesta o cuando la misma no es oportuna. Esta figura que se constituye como una ficción jurídica cuando el destinatario de la petición o recurso no da res-puesta o no lo hace de manera pronta, prevé que ante la omisión –frente a la cual no puede generarse desprotección para el solicitante–, se erige una respuesta positiva si se presenta inactividad o retardo por parte de la auto-ridad dentro de los términos previstos en el artículo 104 de la Ley 142/94, que fue modificado por el artículo 17 de la Ley 689 de 2001, consagrando un término de dos (2) meses tanto para las peticiones –incluido el recurso de reposición– como el recurso de apelación que es decidido por el Comité Permanente de Estratificación del municipio o distrito. Esta situación da cuenta del valor que se reconoce a la estratificación y de la atención que debe tenerse para que la misma sea acorde con la realidad de las personas.

Las reglas sobre estratificación socioeconómica están ante todo en la Ley 142/94[9]; las Leyes 689/01, 505/99 y 732/02 adicionaron y modificaron algunos aspectos no fundamentales acerca de su propósito, su definición y los procedimientos; tampoco se modificaron los elementos de la metodología que debe utilizarse, aspecto central para el presente Documento.

2.2. La MetodologíaEs crucial tener en cuenta lo dispuesto por las leyes vigentes en relación a la metodología para adoptar la estratificación urbana:

La Ley 142/94, artículo 102 modificado parcialmente por el artículo 16 de la Ley 689/01 dispone:

“ARTÍCULO 102. ESTRATOS Y METODOLOGÍA. Los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos



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(1, bajo-bajo; 2, bajo; 3, medio-bajo; 4, medio; 5, medio-alto; 6, alto) de-pendiendo de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata esta ley.”“Para tal efecto se emplearán las metodologías que elabore el Depar-tamento Nacional de Planeación, las cuales deberán ser suministradas directamente a los alcaldes con seis (6) meses de antelación a las fechas previstas por esta ley para la adopción de la estratificación urbana y de centros poblados rurales, y con tres (3) meses de antelación a la adopción de la estratificación de fincas y viviendas dispersas rurales. Dichas meto-dologías contendrán las variables, factores, ponderaciones, y méto-do estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios. Ninguna zona residencial urbana que carezca de la prestación de por lo menos dos (2) servicios públicos domiciliarios básicos podrá ser clasificada en un estrato superior al cuatro (4).” (Se ha resaltado)

La competencia que era del DNP, se trasladó al DANE en 2004[10]Lo que la ley dispone es que la metodología será la que establezca el

DANE, con dos restricciones impuestas por la propia ley:

(i) El número de estratos será máximo seis(ii) Si una vivienda urbana carece de al menos dos servicios públicos

domiciliarios, solo podrá ser clasificada como de estrato 1, 2, 3 ó 4.

Es crucial hacer énfasis en que de la ley no se desprende que las caracte-rísticas físicas y su entorno inmediato de la vivienda en que habitan personas usuarias, son elementos obligatorios de la metodología que diseñe el DANE. Cosa muy distinta es que en la vigente, elaborada por el DNP en 1994, sean elementos fundamentales. En otras palabras, el DANE puede –sin contrariar la ley- introducir otras variables expidiendo otra Metodología.

Pero nada impide legalmente que se sustituya o se complemente con otras “variables, factores y métodos estadísticos” a los que sí alude expresa-mente la ley, como puede leerse en el artículo trascrito.


Anexo 1

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2.3. La norma legal es ajustada a la ConstituciónLa Corte Constitucional[11] declaró exequible los artículos de la Ley 142/94, que obligan a realizar estratificación y la forma como debe adelantarse pa-ra cumplir con el criterio constitucional de solidaridad y redistribución de ingresos a que se hizo referencia atrás. Es importante advertir que aunque el artículo 102 –en el que se regula la metodología- fue parcialmente modi-ficado por el artículo 16 de la Ley 689/01, no se cambió el texto declarado exequible; sólo se agregó que los asentamientos indígenas tendrán un tra-tamiento especial en esta materia.

La Corte hace esta consideración:

“La controversia definitivamente se centra en el tipo de indicador que a este respecto ha debido consagrar el legislador. Teniendo en cuenta que el régimen tarifario debe consultar los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, el demandante considera que el aludido indicador debe basarse en hechos y circunstancias que de manera directa e inconcusa reflejen la capacidad económica del usuario. Por su parte, los intervinientes son de la opinión que en este sentido resultan suficientes hechos o circunstancias que indirectamente expresen la capacidad económica del consumidor, siempre que éstos permitan formular inferencias razonables sobre su capacidad económica, lo que perfectamente se da en el presente caso.”“El principio de capacidad económica, de otro lado, tampoco es incompa-tible con las formulaciones legales que se inspiran en la normalidad de los fenómenos económicos. Al legislador se le debe exigir que los supuestos en los que fundamenta sus hipótesis sean aquéllos que de ordinario están asociados a una mayor probabilidad de ocurrencia. Por el con-trario, resulta desproporcionado reclamar que la ley tributaria en todos los eventos sea un fiel retrato de la realidad y que, por lo tanto, incorpore inclusive las situaciones que ocasionalmente se aparten del curso normal de los acontecimientos se consigue a través de la formulación legal de los hechos imponibles que se apoye en supuestos verosímiles y razonables de la realidad social que como tales sean en abstracto demostrativos de capacidad económica o de riqueza, así ello pueda no acaecer en determinadas situa-ciones concretas e individuales y siempre que esto último no sea el trasunto



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inequívoco de una recurrencia social capaz de anular la generalidad de la inferencia legislativa.” (Se ha resaltado)

Lo que llevó a la Corte a considerar que la estratificación se ajusta a la Constitución, es el hecho de que es una manera válida de hacer inferencias razonables sobre la capacidad de pago de los distintos tipos de usuarios re-sidenciales; la Sentencia incluso examinó la metodología misma adoptada por el DNP basada en aspectos físicos de las viviendas y negó que sea per se violatoria de la Carta Política.

Advirtió, sin embargo, que, si para subsidiar a las personas de menores in-gresos, se demuestra que tal como esté diseñada la estratificación parte de su-puestos falsos o que las inferencias son irrazonables, sí sería inconstitucional:

“Empero, el instrumento legal de la estratificación podría ser declarado inconstitucional, si se probare que es irrazonable o desproporcionado por estar edificado sobre presupuestos falsos en relación con la capa-cidad económica de los usuarios que han de soportar parcialmente la carga de subsidiar, con su mayor pago, a los consumidores de menores ingresos.”

2.4 Jurisprudencia del Consejo de EstadoLa revisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado (CE) se hace rele-vante al comprender que la metodología de la estratificación es definida y aplicada por autoridades administrativas y que las definiciones y decisiones particulares que se adoptan en torno a ella, se hacen a través de actos admi-nistrativos controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En una revisión de las sentencias relacionadas con los servicios públicos y la estratificación, con corte en fecha de consulta del 5 de septiembre de 2014, se encontraron diversos pronunciamientos entre sentencias, autos y conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil; de los cuales se sintetizan a continuación las sentencias[12] más pertinentes articuladas con este estudio.

ü La sentencia 25000-23-24-000-2002-90038-01[13] del Consejo de Estado es importante por pronunciarse, concomitantemente al caso en concreto, sobre la estratificación socioeconómica y si bien no se manifiesta


Anexo 1

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sobre los decretos distritales 009 de 1997 (9 de enero) y 737 de 1999 (26 de octubre) por los cuales se adoptó dicho modelo en Bogotá, sí aborda los temas relativos a su definición, objeto, subsidios y marco normativo.

En cuanto al marco normativo se incluyó a la Constitución Política y las Leyes 142 y 143 de 1994. En particular señala los artículos 367 y 368 de la Constitución para precisar que en ellos se definen los principios orientadores de los Servicios Públicos Domiciliarios (SSPPDD); además, encuentra como “piedra angular” del nuevo modelo a la estratificación socioeconómica, siendo la base para determinar los subsidios y las contribuciones en SSPPDD, pues posibilita el establecimiento de 6 estratos, siendo el estrato 1 el más bajo y el estrato 6 el más alto.

En relación con los usos del modelo, resalta que:

“La estratificación tiene por objeto materializar los criterios de solidaridad y redistribución del ingreso contemplados en el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios; facturar conforme a un estrato único el cobro de servicios públicos domiciliarios que recibe cada residencia; cobrar el impuesto predial unificado; dirigir eficientemente la inversión social a la población que verdaderamente la necesita (a través del SISBEN, median-te asignación de subsidios a las familias, pago diferencial de matrículas y pensiones de educación pública , etc.) y; conceder subsidios a los sectores menos favorecidos de la población y recaudar las contribuciones de los estratos superiores”.

Reconociendo la atribución de competencia, según se consagra en la Ley 142 de 1994, en el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para elaborar las metodologías de estratificación de inmuebles, en desarrollo de la de los artículo 101.5 y 102, se prevé su utilización por los alcaldes, me-diante actos administrativos, los cuales deberán ser aplicados por todas las empresas de servicios públicos.

Igualmente, se indica que en el Distrito Capital el Departamento Admi-nistrativo de Planeación Distrital (DAPD) es el responsable de la estratifica-ción para Bogotá con los siguientes procesos: 1) actualización cartográfica; 2) zonificación; 3) características externas de las viviendas y su entorno; y 5) conformación de estratos.



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Se concluye que no se ve vulnerado el derecho a la igualdad ni los artí-culo 101 y 102 de la Ley 142 de 1994 cuando en un misma barrio se ubican manzanas con diferentes estratos, y también que en una manzana pueden existir predios atípicos con estratificación diferente a la que se asigna pre-dominantemente a la manzana; ya que se verifican las características de las viviendas y su entorno, en aplicación de la metodología del DNP.

ü La Sentencia 25000-23-24-000-1998-0416-01(6571)[14] se pronuncia

sobre la compensación a inmuebles de conservación histórica, arquitectó-nica o ambiental.

Destacando que el régimen tarifario de los servicios públicos es del resorte del legislador, se precisa en la providencia que la compensación a inmuebles de conservación histórica, arquitectónica o ambiental como retribución a propietarios por la limitación al dominio que se deriva de la declaratoria, opera por acto administrativo y es eso, una compensación alejada de una estratificación o una regulación al régimen tarifario, que en aplicación de criterios de justicia y equidad, genera un reconocimiento por la prevalencia del interés general sobre el particular. Así, los acuerdos o decretos distritales no hacen estratificación sino una asimilación de estos inmuebles de conser-vación al estrato uno.

“la Ley 142 de 1994 prevé el otorgamiento de subsidios (artículo 99.9); y a los municipios les corresponde estratificar los inmuebles (101.1); y si bien es cierto que los subsidios tienen por finalidad que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, según se desprende del texto del artículo 368 de la Constitución Política, no lo es menos que no existe norma que se oponga a equiparar o asimilar a los inmuebles declarados de conserva-ción arquitectónica, histórica, urbanística y ambiental, a los de estrato 1 residencial, a título de compensación, esto es, como una forma de retribuir patrimonialmente a sus propietarios en razón de las limitaciones que al dominio de dichos inmuebles implica esa declaratoria”. (Sentencia de 1º de junio de 2001. Expediente núm. 6380. Actora: Sociedad de Mejo-ras y Ornato de Bogotá, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citada y reiterada por tratar los mismos asuntos).


Anexo 1

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Para el caso, se mantuvo la aplicación de la Ley 388 de 1997, que en su artículo 48 establece:

“Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de te-rrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga deri-vada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones econó-micas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten”.

De esta forma se deja presente cómo se puede encontrar un uso a la estratificación especial al equiparar al estrato 1 residencial a este tipo de inmuebles objeto de declaratorias de conservación. Aquí se pone de presente un uso indirecto, bien reconocido por su utilización a nivel nacional y tam-bién del Distrito Capital, lo que ocurrió para el caso, fue la revisión de actos administrativos previos y posteriores a la Ley 142 de 1994; sin embargo, se mantuvo la compensación sin que por ello se pudiera estar considerando una usurpación de competencias ni el ejercicio de facultades legislativas.

ü En la sentencia 25000-23-24-000-1998-0419-01 (6380)[15] el mis-mo el Consejero Mendoza Martelo destaca que la estratificación se emplea no sólo para servicios públicos, pues indirectamente también cita en dicha providencia el caso del uso que se le da en la Ley 44 de 1990 para la deter-minación del impuesto predial unificado.

3. Inventario y descripción institucional de “otros” usos de la estratificación socioeconómicaEn esta sección se describe la metodología utilizada para identificar las en-tidades que utilizan indirectamente la estratificación, esto es, instituciones que utilizan los estratos socioeconómicos como insumo para desarrollar sus actividades pero no necesariamente participan directamente en la construc-ción de los estratos como tal. Posteriormente, se continúa con los resultados de aplicar la metodología antes mencionada, es decir la descripción técnica y funcionamiento de los estratos en los diferentes tipos de instituciones; y, paralelamente, se sintetiza la descripción e interpretación del marco norma-



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tivo positivo vigente y la jurisprudencia colombiana, en relación con cada uno de los otros usos establecidos de dicha estratificación.

Es del caso resaltar un uso “especial”, indirecto porque muestra cómo permite solucionar problemas entre el interés colectivo y el de los particula-res. Cuando una determinada edificación reviste una importancia singular por su valor histórico, arquitectónico o cultural en el sentido más amplio, es apropiado que las Autoridades impidan su demolición o remodelación. Pero, si es de propiedad privada, para el dueño significa una pérdida patri-monial que, de acuerdo al artículo 90 constitucional, no siempre tiene que soportar.

El Legislador ha recurrido a presumir (en la jerga jurídica, “hacer una ficción): ese inmueble será clasificado como estrato 1, lo que tiene como efecto un beneficio económico para el propietario, porque tendrá subsidios al pagar sus servicios públicos domiciliarios cuando, si no fuera por dicha ficción, a lo mejor sería estrato 6 y en vez de subsidio tendría que pagar una “sobretasa” por tales servicios. También pagará menos por Impuesto Predial y por la contribución de Valorización si en el Distrito o Municipio se man-tiene ese criterio al fijar las tarifas respectivas. Es una forma indirecta de indemnizarlo con dineros públicos.

Otro ejemplo es el de las viviendas de Interés Prioritario, VIP y, en Bogotá, los propietarios originales de inmuebles objeto de Programas de Renovación Urbana. Aunque la asignación misma de las viviendas no se basa en la estratificación para el Programa VIP, como se trata de otorgarlas a las personas de mínima capacidad de pago, habría un problema durante los primeros años si tal inmueble fuera clasificado con un estrato que o no reciba subsidios o incluso tuviera que pagar la “contribución”. Es realista presumir que aunque la vivienda nueva, por sus características y ubicación, fuera clasificada, por ejemplo, como estrato 4 (sin subsidio ni contribución). El Legislador optó por presumir que durante los primeros diez años, será de estrato 1.

Igual solución se dio en Bogotá, a inmuebles que se benefician de acciones de Renovación Urbana. Es muy usual que las zonas que ameritan ese tipo de programas son precisamente aquellas a donde han tenido que acudir las personas con ingresos mínimos para vivir. El que la zona mejore no significa que, en el corto o mediano plazo, los ingresos familiares de quienes estaban allí vayan a mejorar. Por eso su estrato es 1 y quedará “congelado” por 10 años.


Anexo 1

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En este último punto, es importante precisar que una vez iniciado el análisis del marco normativo positivo vigente, se constató que la aplicación de los diferentes usos de la estratificación no sólo atendía a disposiciones de las Leyes 142/94 y sus modificaciones en relación con la estratificación para los servicios públicos domiciliarios, sino que –además– diferentes autoridades administrativas, entidades oficiales nacionales y territoriales, han extendi-do a otros propósitos la utilización de los estratos para, entre otros, otorgar subsidios, exenciones o reducciones tributarias, asignación de cupos, etc. Para tal fin se han expedido Leyes sectoriales que incluyen artículos para la utilización de estratos, Decretos nacionales y locales, Acuerdos Distritales y Municipales, Resoluciones de Consejos Directivos o Juntas Directivas o Convenios con otras entidades y organizaciones.

La utilización de la estratificación es jurídicamente viable en la medida en que cada entidad tenga la competencia para asignar subsidios, cobrar ta-rifas diferencias de impuestos, contribuciones y tasas, priorizar inversiones, seleccionar beneficiarios de programas a su cargo. En el caso de las empresas privadas, la autonomía que los otorga la Constitución para lo que no esté prohibido o regulado expresamente por la misma Constitución o una Ley, les permite usar la estratificación para sus fines comerciales y más que para fijar precios –que podrían hacerlo- lo que hacen es basarse en los estratos para canalizar sus campañas publicitarias y sus planes de mercadeo.

3.1. La MetodologíaPara realizar el mapeo de las entidades que utilizan los estratos de manera indirecta se partió de la siguiente metodología; se construyó el listado de todas las entidades de orden Nacional y Distrital y a partir de este listado se realizó la minería de datos para encontrar qué norma sirve de base a cada entidad para utilizar los estratos socioeconómicos como criterio para dirigir sus programas de manera exclusiva o prioritaria a quienes están clasificados como estratos 1,2 y 3. Por otra parte, se buscaron empresas privadas que utilizan la estratificación para diseñar sus estrategias de mercadeo.

El listado muestra las entidades nacionales y del Distrito Capital, así como empresas privadas de alcance nacional.

Se identificaron 91 organizaciones entre las que hay entidades estatales, empresas oficiales, privadas y mixtas, así como Cámaras de Comercio y otro tipo de organizaciones sin ánimo de lucro.



84

Tipos de uso de la estratificación.Para darle un orden metodológico a los usos se crearon 10 categorías

que agrupan los usos identificados así:

1. Focalización de programas Son programas de inversión en bienes públicos o que también benefician a la totalidad de los habitantes, pero dan prioridad específicamente a las personas de los estratos 1, 2 y 3.

2. Subsidio: Entrega, generalmente indirecta,[16] de un monto de di-nero para sufragar la diferencia entre el costo de un bien o servicio y el valor que paga con sus propios recursos el comprador o usuario.

3. Crédito: Hace referencia a préstamos a tasas bajas o condonables para financiar educación, proyectos de emprendimiento, reparación de vivienda, etc.

4. Gratuidad: Son programas o beneficios gratuitos que se ofrecen a las personas de los estratos 1, 2 y 3.

5. Metodológico/técnico: Algunas entidades utilizan los estratos so-cioeconómicos como insumo para realizar cálculos, estimaciones técnicas, etc. propias de cada entidad.

6. Misional: Para algunas instituciones la atención de personas en los estratos 1, 2 y 3 es el motivo por el cual existen.

7. Cupos: Los estratos 1, 2 y 3 reciben beneficios como cupos educa-tivos o laborales.

8. Diseño de estrategia comercial: Son estrategias utilizadas por empresas para vender productos o servicios a un grupo poblacional determinado, en este caso los estratos 1, 2 y 3.

9. Tributario: Aplica la estratificación para establecer las tarifas míni-mas y beneficios en relación con el impuesto predial e –inclusive– su exoneración; así como en la determinación de la valorización.

10. Otros: Agrupa usos que no tienen clasificación.

3.2. Los ResultadosEn la tabla 1 se muestra la distribución de los 87 usos de acuerdo a la cate-goría y el tipo de entidad. Resulta evidente que el mayor uso –en número de programas- de los estratos se concentra en Créditos (22%) y subsidios


Anexo 1

85

(18%) respectivamente, estas dos categorías agrupan el 40% de los usos identificados.

Es interesante observar que para el Distrito Capital los usos se concen-tran en gratuidad (20%) que combinados representan el (44%)

Tabla A1. Matriz De Usos De Los Estratos Socioeconómicos

Distrital Nacional Privada Mixtas Total

CREDITO 2 14 2 1 19

CUPOS 2 4 1 7

DISEÑO DE ESTRATEGIA COMERCIAL 1 1 2

FOCALIZACION DE PROGRAMAS ASISTENCIALES

4 4

FOCALIZACION DE RECURSOS 4 3 7

GRATUIDAD 5 7 12

METODOLOGICO TECNICO 4 1 5

MISIONAL 6 1 7

OTROS 3 1 4

SUBSIDIO 4 10 2 16

TRIBUTARIO 2 2 4

Total 25 51 5 6 87



87

Anexo 2

Identificación de la ruta de acción legal en los escenarios de modificación y eliminación de la estratificación socioeconómica en la ciudad de Bogotá

PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIALPor el cual se delegan competencias al Distrito Capital y a los Munici-

pios de Medellín y Cali, en materia de clasificación de usuarios residenciales urbanos de servicios públicos domiciliarios

ARTÍCULO 1º. CLASIFICACIÓN DE USUARIOS RESIDENCIA-LES EN EL DISTRITO CAPITAL Y LOS MUNICIPIOS DE MEDELLÍN Y CALI.

Los Alcaldes de estas tres ciudades podrán adoptar en las áreas urbanas de su respectivo territorio, la metodología a que se refiere la presente ley, en sustitución de la estratificación socioeconómica dispuesta en la Ley 142 de 1994.

Una vez que el Alcalde del Distrito Capital o el de los Municipios de Medellín y Cali haya decidido sustituir la estratificación por la metodología a que se refiere la presente ley, es su deber realizar la clasificación respectiva teniendo en cuenta lo que se ordena a continuación.

PARÁGRAFO. En el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, el Alcalde Metropolitano solo aplicará la metodología a que se refiere esta ley en los Municipios distintos a Medellín, cuando la información catastral y otras que la metodología requiera, esté efectivamente disponible y tiene la confiabilidad necesaria para su adecuada utilización.

ARTÍCULO 2º CRITERIOS PARA ADOPTAR LA METODOLOGÍA. Para la adopción de la metodología, cada Alcalde tendrá en cuenta los ava-lúos catastrales de los predios urbanos dentro de su respectiva jurisdicción,



88

así como otras variables, factores, ponderaciones y métodos estadísticos que permitan razonablemente inferir las magnitudes de gasto total de los hogares y la proporción dedicada al pago por servicios públicos domiciliarios.

La metodología tendrá el propósito de buscar que los usuarios residencia-les hagan un esfuerzo proporcional similar al pagar, con sus propios recursos, el costo eficiente de prestación de servicio que la respectiva Comisión de Regulación disponga al adoptar la Metodología Tarifaria.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia.ARTÍCULO 3º. CONSUMO BÁSICO DE AGUA POTABLE. Los

usuarios residenciales dispondrán de seis (6) metros cúbicos mensuales de agua potable como mínimo vital sin pago; los consumos que excedan esa cantidad y hasta el máximo que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA para los servicios que regula tenga establecidos como consumo básico de subsistencia, serán subsidiables según lo estable-cido en las Leyes 142 y 143 de 1994, con las modificaciones dispuestas en la presente ley.

Para los servicios de energía eléctrica y gas combustible por tubería, el consumo básico de subsistencia subsidiable será el que tenga establecido la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, de conformidad con la Ley 632 de 2000.

ARTÍCULO 4º. COSTO EFICIENTE DE PRESTACIÓN. Es el que establezcan las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA y de Energía y Gas Combustible, CREG, al adoptar las Meto-dologías Tarifaras siguiendo las reglas y criterios de las Leyes 142 y 143 de 1994 y los reglamentos que expida el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 5º SUBSIDIOS. Con base en lo dispuesto por el artículo 3º de esta ley y lo que determina el artículo 4º en cuanto al no cobro de seis (6) metros cúbicos consumidos de agua potable, al aplicar la Metodología de Clasificación que adopte cada Alcalde, la diferencia entre el pago de los usuarios y el costo eficiente de prestación tendrá que ser sufragada con recursos públicos.

ARTÍCULO 5o. RECURSOS PÚBLICOS PARA SUBSIDIAR. Los pagos que los usuarios residenciales hagan con sus propios recursos, que excedan el costo eficiente de prestación, constituyen un impuesto nacional con destinación específica a subsidiar a los usuarios que paguen un monto inferior al costo eficiente de prestación.


Anexo 2

89

En ningún caso podrán presentarse déficits entre el total de subsidios a otorgar y las fuentes públicas de financiación. Lo no financiado con recursos públicos será pagado por los usuarios.

ARTÍCULO 6º. REGLAS PROCEDIMENTALES6.1. La clasificación de usuarios residenciales con la nueva metodología

podrá realizarse para uno o todos los servicios públicos domiciliarios. Para los que no se aplique, seguirá utilizándose la metodología para estratificación socioeconómica que esté vigente

6.2 La clasificación de usuarios residenciales con la nueva metodolo-gía podrá comenzar a realizarse en una o varias Localidades en el Distrito Capital y en Comunas en Medellín y Cali. En las que no se aplique, seguirá utilizándose la estratificación socioeconómica con la metodología nacional que esté vigente

6.3. Los alcaldes pueden delegar las tareas de clasificación con entidades públicas del Distrito o Municipio respectivo. La entidad pública competente podrá contratar servicios de asesoría con entidades públicas o privadas de reconocida capacidad técnica.

6.4. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la clasifi-cación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a cada Comisión de Regulación y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

6.5. El comité permanente de estratificación, se transformará por man-dato de la presente ley, en comité permanente de clasificación de usuarios residenciales. Su integración y competencias serán las que tienen los comi-tés de estatificación de conformidad con los artículos 101.5 y 104 de la Ley 142 de 1994, el artículo 17 de la Ley 689 de 2001 y el artículo 6º de la Ley 732 de 2002.. Cada Comité modificará su reglamento para que sus tareas estén referidas a la clasificación de los usuarios residenciales a que se refiere la presente ley.

6.6. Llas empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales harán parte de los Comités. Dichas empresas prestarán su con-curso económico de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, para que la nueva metodología de clasificación de usuarios se aplique y permanezca actualizada,

ARTÍCULO 7º MODIFICACIONES NORMATIVAS. La presente ley modifica los artículos 87.3, 99, 101 a 104 de la Ley 142 de 1994 para el



90

Distrito Capital y los Municipios de Medellín y Cali, en la medida en que cada Alcalde decida, mediante Decreto, adoptar la metodología para cla-sificar usuarios residenciales urbanos de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible por tubería. Así mismo modifica, en las mismas condiciones, el artículo 11 de la Ley 505 de 1998, el artículo 2º de la Ley 632 de 2000, la Ley 732 de 2002 y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 cuya vigencia fue prorrogada por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015.

ARTÍCULO 8º VIGENCIA La presente ley entrará en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial

EXPOSICIÓN DE MOTIVOSOBJETIVOS: DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS SO-

BRE SUBSIDIOSEl proyecto de ley que se propone al Congreso, tiene por objeto autorizar

al Distrito Capital y a los Municipios de Medellín y Cali, a sustituir la estra-tificación socioeconómica por una metodología de clasificación de usuarios urbanos de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible por tubería.

Se propone esta delegación de una función nacional en una materia que ha sido nacional, teniendo en cuenta que, si bien las normas constitu-cionales sobre servicios públicos domiciliarios tienen un marcado acento centralista, la propia Constitución asigna al Congreso la facultad para delegar competencias nacionales a las Entidades Territoriales, mediante una o varias Leyes que tengan el carácter de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Artículo 288 constitucional).

SUBSIDIOS Y ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICALa estratificación socioeconómica viene utilizándose para otorgar y fi-

nanciar subsidios a los usuarios de menores ingresos en sus consumos básicos de servicios públicos domiciliarios. La experiencia deja mucho que desear, en parte porque la metodología para las zonas urbanas no se ha actualizado y en parte porque la aplicación que tienen que hacer los Alcaldes no ha sido siempre la apropiada.

Así lo demuestran distintos estudios durante los últimos años, que desta-can entre otros varios problemas 1) Altos errores de inclusión Vélez, 21996; Mina, 1997; C IDDAPD, 2004; Conpes 3386/05; Ramírez, 2007; Meléndez,


Anexo 2

91

2004 y 2008; Econometría, 2006; D ANE, 2011; Parra, 2011; López y Sepúl-veda, (cap. 5, 2014); 2) afecta de manera positiva a los hogares beneficiados pero no afecta la distribución del ingreso, son neutros en su progresividad, o regresivos (Sánchez y Núñez, 2000; Lasso, 2006; Parra, 2011; Gallego et al., 2014); 3) afecta la competitividad de los sectores industriales y comerciales (Santamaría et al., 2009) y 4) termina siendo un mecanismo de exclusión o segregación (SDP, 2007; Uribe, 2008; Ríos, 2010).

Aunque la metodología adoptada por el DNP en 1994 se basa exclusi-vamente en las características externas de la vivienda, no es la única que la Ley 142 de 1994 permite; el DANE –Autoridad competente en esta materia desde el Decreto 262 de 2004-, puede incorporar otras variables en la me-dida en que se disponga de información estadística confiable. Por ejemplo sobre avalúos catastrales.

Lo importante del instrumento es lograr, hasta donde sea técnicamente posible, que el esfuerzo propio que hagan los usuarios al pagar sus tarifas, refleje su capacidad de pago con lo cual se cumplan propósitos redistributi-vos del ingreso en Colombia.

ALTERNATIVA A LA ESTRATIFICACIÓNEs muy importante resaltar que durante los últimos veinte años la infor-

mación catastral en ciudades con Autoridades Catastrales Independientes ha mejorado sustancialmente: Bogotá, Medellín y Cali.

Simultáneamente, al menos para Bogotá, se tienen datos en la Encuesta Multipropósito Bogotá realizada por el DANE a iniciativa de la Secretaría Distrital de Planeación, que integra la Encuesta Nacional de Calidad de Vida y la Encuesta de Capacidad de Pago para Bogotá[1], realizada por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID de la Universidad Nacional para la Alcaldía Mayor de Bogotá en 2004.

La primera la viene adelantando periódicamente el DANE desde 1991, que se ha ampliado paulatinamente a todas las regiones de Colombia. La Encuesta de Capacidad de Pago con datos del año 2004, la realizó el Cen-tro de Investigaciones para el Desarrollo, CID de la Universidad Nacional, para medir específicamente el impacto de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios en la capacidad de pago de los hogares en Bogotá.

Esa Encuesta Multipropósito permite observar qué esfuerzo hacen los distintos grupos de usuarios residenciales para pagar las tarifas del servicio de acueducto e, indirectamente, de alcantarillado.[2]



92

Por contrato de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, con la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario, entre 2014 y junio de 2015[3] fueron utilizadas las destinas fuentes de información de la En-cuesta Multipropósito para Bogotá; se analizaron los datos sobre avalúos catastrales y las tarifas vigentes en 2011 para los distintos servicios públicos domiciliarios, con énfasis en los de acueducto y alcantarillado, porque hay una alta vinculación entre la información de la proporción de pago por estos servicios en el total de gastos de los hogares , por una parte, y la información sobre avalúos catastrales.

El estudio mostró que, mientras más bajo es el nivel de gasto total, los hogares dedican una proporción bastante mayor dedicada al pago del Cargo Fijo y, en menor grado, del Cargo Variable (por volumen consumido). En otras palabras hay una fuerte regresividad en el diseño tarifario , en el otor-gamiento de subsidios. En el caso de las contribuciones o sobreprecios que los financian parcialmente, la regresividad depende de los Concejos, puesto que tienen fijado un porcentaje mínimo (Ley 1450/11 prorrogada por la Ley 1753/15) pero no tienen un máximo.

El trabajo simuló entonces un esquema tarifario y de subsidios sin es-tratos, que distribuya los costos eficientes de prestación para asegurar la suficiencia financiera de las empresas prestadoras y, al mismo tiempo, se subsidie a los hogares que hacen menos gastos totales, lo que es un indicador (proxy) de menor capacidad de pago.

SUSTENTACIÓN JURÍDICAJurídicamente, la Constitución autoriza subsidiar con recursos públicos,

a “las personas de menores ingresos” los consumos de servicios públicos domi-ciliarios “que satisfagan sus necesidades básicas”. (Artículo 368).

El Legislador optó por la estratificación socioeconómica como instru-mento para: (i) definir qué usuarios residenciales son subsidiables y (ii) cuáles usuarios residenciales deben pagar un impuesto de destinación específica para financiar los subsidios (las leyes los denominan “contribución”; “aporte solidario”, “sobreprecio”, “sobretasa” o “factor”).

La ley impuso un número máximo de seis estratos y exige que una zona que carezca de por lo menos dos servicios sea clasificada como estrato cuatro o uno menor. Al mismo tiempo, el DNP (el DANE desde 2004) diseñarán Metodologías aplicables que “contendrán las variables, factores, ponderaciones,


Anexo 2

93

y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domici-liarios” (Ley 142 de 1994, artículo 102).

En Sentencia de 1997[4] declaró exequible ese artículo 104, haciendo estas consideraciones:

“La controversia definitivamente se centra en el tipo de indicador que a este respecto ha debido consagrar el legislador. Teniendo en cuenta que el régimen tarifario debe consultar los criterios de costos, solidaridad y redistribución de in-gresos, el demandante considera que el aludido indicador debe basarse en hechos y circunstancias que de manera directa e inconcusa reflejen la capacidad econó-mica del usuario. Por su parte, los intervinientes son de la opinión que en este sentido resultan suficientes hechos o circunstancias que indirectamente expresen la capacidad económica del consumidor, siempre que éstos permitan formular inferencias razonables sobre su capacidad económica, lo que perfectamente se da en el presente caso.”

“El principio de capacidad económica, de otro lado, tampoco es incompatible con las formulaciones legales que se inspiran en la normalidad de los fenómenos económicos. Al legislador se le debe exigir que los supuestos en los que fun-damenta sus hipótesis sean aquéllos que de ordinario están asociados a una mayor probabilidad de ocurrencia. Por el contrario, resulta desproporcionado reclamar que la ley tributaria en todos los eventos sea un fiel retrato de la realidad y que, por lo tanto, incorpore inclusive las situaciones que ocasionalmente se apar-ten del curso normal de los acontecimientos se consigue a través de la formulación legal de los hechos imponibles que se apoye en supuestos verosímiles y razonables de la realidad social que como tales sean en abstracto demostrativos de capacidad económica o de riqueza, así ello pueda no acaecer en determinadas situaciones concretas e individuales y siempre que ésto último no sea el trasunto inequívoco de una recurrencia social capaz de anular la generalidad de la inferencia legisla-tiva.” (Se ha resaltado)

Es, por tanto, de competencia del Congreso mantener la estratificación socioeconómica como instrumento general, pero al mismo tiempo autorizar a algunas Autoridades Territoriales que cuenten con información confia-ble sobre indicadores indirectos de capacidad de pago, a que sustituyan la estratificación parcial o totalmente en las áreas urbanas de su jurisdicción.

POR QUÉ BOGOTÁ, MEDELLÍN Y CALILa metodología que este proyecto de ley propone, sería adoptada por

los Alcaldes de Bogotá, Medellín y Cali si lo consideran pertinente; se esco-



94

gen estas tres Ciudades porque la información catastral que manejan como Autoridades Catastrales Independientes, a juicio de los expertos, ofrece un alto nivel de confiabilidad y han probado estar en capacidad de hacer las actualizaciones periódicas que se requieren.

Se deja a opción de los Alcaldes adoptar o no esta metodología o de adoptarla para unos servicios o para todos, al igual que puedan adoptarla progresivamente en las subdivisiones territoriales que tienen (Localidades en Bogotá, Comunas en Medellín y Cali). Esta forma de otorgar la autorización por medio de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial es jurídicamen-te viable, porque se deja al criterio de cada Alcalde juzgar si la información adicional a la de avalúos catastrales de que dispone, es suficiente para que la clasificación de los usuarios residenciales urbanos paguen, con sus propios recursos, una suma que consulte su capacidad de pago.

COSTO EFICIENTE DE PRESTACIÓN Y SUBSIDIOSEs muy importante señalar que, con otro mecanismo, se mantiene el

principio sobre la recuperación de los costos de prestación –siempre que sean eficientes. Para tal fin, las Comisiones de Regulación CRA y CREG, seguirán siendo las competentes para adoptar las Metodologías de Costos que sirven de base a las Fórmulas Tarifarias. Por tanto se seguirá cumpliendo con el criterio de autosuficiencia financiera.

Con el diseño tarifario sin estratos, los usuarios residenciales urbanos estarán agrupados de acuerdo al gasto total que hacen las familias. De esa manera, quienes hacen menos gastos pagarán con sus propios recursos un porcentaje menor de la tarifa fijada por la Comisión de Regulación, el cual es igual al costo eficiente de prestación. Es decir que estos usuarios recibi-rán subsidio.

A medida que el gasto total aumenta, el usuario pagará más, lo que sig-nifica que en los grupos que gastan más, estarán pagando más que el costo y, por tanto, estarán pagando un impuesto nacional con destinación específica a subsidiar a los usuarios residenciales con menor capacidad de pago. Es lo que hasta el momento las leyes han denominado, “sobreprecio”, “contribu-ción” “aporte solidaria” o “factor”, sobre lo cual la Corte Constitucional[5] indicó que, cualquiera sea su denominación, se trata de un impuesto de destinación específica:

“El sobrecosto en los servicios públicos domiciliarios, es un impuesto, por las siguientes razones: Su imposición no es el resultado de un acuerdo entre los admi-


Anexo 2

95

nistrados y el Estado. El legislador, en uso de su facultad impositiva (artículo 150, numeral 12), y en aplicación del principio de solidaridad que exige la Constitución en materia de servicios públicos, como de los principios de justicia y equidad (ar-tículo 95, numeral 9 y 338 de la Constitución), decidió gravar a un sector de la población que, por sus características socio económicas podría soportar esta carga. Su pago es obligatorio, y quien lo realiza no recibe retribución alguna. Razón por la que no se puede afirmar que este pago es una tasa o sobretasa, pues su pago no es retribución del servicio prestado, no existe beneficio alguno para quien lo sufraga, y el usuario no tiene la opción de no pago. Si bien la contribución de que trata la ley 142 de 1994, grava sólo a un sector de la población, ello no desvirtúa su carácter general ni lo hace una renta parafiscal, pues en este caso, el gravamen se impuso teniendo en cuenta los criterios de justicia y equidad (artículo 95 y 338 de la Constitución), el de solidaridad (artículo 367) y no el elemento aglutinador que identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales.”

EL MÍNIMO VITALTeniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional en varias senten-

cias desde el año 2005, se suministrarán seis (6) metros cúbicos mensuales de agua potable a todos los usuarios residenciales.

CONSUMO BÁSICO SUBSIDIABLEEl consumo que satisfaga las necesidades básicas, también denominado

consumo básico de los usuarios residenciales, será el que periódicamente fijen la CRA para acueducto, alcantarillado y aseo y la UPME para los de energía eléctrica y gas combustible por tubería. Estas serán las cantidades subsidiables.

En el caso de acueducto, lo subsidiable serán siete (7) metros cúbicos mensuales y el máximo volumen que tenga fijado la CRA.

Todo consumo superior al básico será igual al costo eficiente de presta-ción y será pagado íntegramente por el usuario.



97

Anexo 3

Esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios a través de un registro administrativoLos registros administrativos son las actividades y recursos orientados a la recopilación de datos sobre un hecho, evento, suceso o acción sujeto a re-gulación o control que recaba una oficina del sector público como parte de su función, y que responden al cumplimiento de necesidades de información de utilidad para la administración pública y la sociedad. En el contexto de la presente consultoría, los registros administrativos que sirvan como he-rramienta para medir la capacidad de las personas, resulta de interés para el cobro de los servicios públicos domiciliarios, y estimación de subsidios y su financiación.

Por otro lado, de acuerdo a Sepúlveda, López y Gallego[1], frente a las opciones de mejora de política de tarifas de SPD, la actualización me-todológica del instrumento de estratificación a partir del avalúo catastral es una alternativa viable dado que la información catastral brinda una ca-racterización objetiva y disponible sobre los bienes inmuebles residenciales y se correlaciona estrechamente con la capacidad de pago de los hogares, herramienta la cual puede complementarse con otros sistemas de informa-ción como SISBEN o información tributaria.

En este sentido, en esta sección se describe las actividades necesarias para utilizar un registro administrativo como instrumento de cobro de los servicios públicos domiciliarios y se plantea a manera de ejemplo los ele-mentos a tener en cuenta si dicho registro fuese el avalúo catastral. En la gráfica 2 se describe el flujo del proceso implementación del nuevo esquema



98

(el presente documento estará acompañado por un esquema en un formato que se permita leer mejor la gráfica) y la descripción del proceso.

Gráfica A2. Flujo del proceso esquema de cobro de servicios públicos domiciliarios, subsidios y su financiación con un registro administrativo.

Ajuste Norma-vo: •Ley

Ajuste Presupuestal: •Presupuestos ins-tucionales •Mecanismos de cofinanciación

Recolección y actualización de la información

Análisis, depuración y corrección de información

Distrito recibe a

satisfacción lnformación de

subsidos y contribución

NO

SI

Expedición de acuerdo del Concejo Distrital

Las ESPD reciben a sa-sfacción inf.ormación

NO

SI

Las ESPD aplican nuevo esquema tarifario a facturas

La SSPD Sanciona a las ESPD que no apliquen

nuevo esquema en los plazos previstos

SDP hace seguimiento al cumplimiento de la aplicación de nuevo

esquema adoptado por parte de las ESPD

Asesoría y seguimiento a la ges-on de la información

Atender en primera instancia reclamos de usuarios por la tarifa

cobrada

El CES atiende en segunda instancia

recurso de apelación del

usuario por las tarifas asignadas

Se notificar por escrito al solicitante la

ratificación de las tarifas asignadas y se deja copia

de la notificación

ESPD: Comparar información suministrada por el

reclamante con información asignada por el modelo.

Se notifica al reclamante que

las tarífas están bien asignado

Se ratificar las tarífas asignada

¿La tárifa que reclama el ciudadano

corresponde a la asignada por decreto?

NO

El reclamate

está de acuerdo con la

notificacion?

FIN

SI

SI

NO

El reclamate está de acuerdo Con la

decisión?

NO

SI

FIN

El ciudadano podrá acudir a la Justicia

Contenciosa Administrativa

El Comité verifica la correcta aplicación de

la metodología .

Se procede a hacer

la corrección de a las tarifas asignadas

al ciudadano

Se no-fica a las ESPD de la actualización de

tarifas del ciudadano

Se procede a hacer

la corrección e informar las ESPD para ajuste de tarífas

asignada al ciudadano

Atención de PQRs (pe-ciones, quejas y

reclamos)

Se crea el Comite de Evaluación del

Sistema

El modeo está bien

calculado?

NO

SI

Comisiones de Regulación crean las estructuras

tarifarias.

La Comisión de Regulación envia

modelo a las ESPD y SDP para cálculo de

tarifas

Construcción / Adecuación plataforma tecnológica

Fuente: Construcción propia.

Etapa 1. Ajuste Normativo.El proceso inicia con los ajustes normativos que se requieren para que entre en funcionamiento el cobro de los SPD a través de un registro administrativo. Si el registro utilizado fuera el avalúo catastral se requeriría que el DANE dictara una Resolución a través de la cual se disponga el uso de dicho avalúo y con esta resolución quedará reglamentado (esto en caso de mantener la normatividad vigente). En cuanto a los ajustes que se requieren para regla-mentar las responsabilidades a que haya lugar para las instituciones alrededor del sistema, se puede dar a través de Decretos Presidenciales.

Etapa 2. Ajuste PresupuestalLos ajustes presupuestales estarán condicionados a las instituciones involucra-dos y a los ajustes técnicos, infraestructura tecnológica (software y hardware), personal técnico y de soporte requeridos para la puesta en marcha del nuevo sistema. Para el caso del avalúo catastral los ajustes presupuestales darán

FALT

AN

RO

MB

OS


Anexo 3

99

en la Unidad Administrativa Especial de Catastro (UAECD), las empresas de servicios públicos domiciliarios (ESPD), la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) adscrita al Ministerio de Minas y La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) adscrita al Mi-nisterio de Medio Ambiente vivienda y desarrollo territorial.

Si las instituciones antes mencionadas no cuenten con los presupuestos necesarios, se podrán gestionar los recursos a través del Presupuesto Nacional

Etapa 3. Construcción o adecuación de plataforma tecnológica La plataforma tecnológica que se diseñe para soportar el sistema de cobros de los SPD es uno de los elementos que reviste mayor importancia para garantizar la oportunidad, calidad y confiabilidad de la información. Esta plataforma debe integrar los actores en un solo sistema de información, permitiendo a los involucrados interactuar de manera efectiva y eficiente.

Un esquema interesante es el planteado por Ramona Imelda Gar-cía López y Omar Cuevas Salazar[2] dado su orientación a la gestión del conocimiento.

Gráfica A3. Plataforma tecnológica orientada a la gestión del conocimiento

106 de 136

soporte requeridos para la puesta en marcha del nuevo sistema. Para el caso del avalúo

catastral los ajustes presupuestales darán en la Unidad Administrativa Especial de

Catastro (UAECD), las empresas de servicios públicos domiciliarios (ESPD), la Comisión de

Regulación de Energía y Gas (CREG) adscrita al Ministerio de Minas y La Comisión de

Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) adscrita al Ministerio de Medio

Ambiente vivienda y desarrollo territorial.

Si las instituciones antes mencionadas no cuenten con los presupuestos necesarios, se

podrán gestionar los recursos a través del Presupuesto Nacional

Etapa 3. Construcción o adecuación de plataforma tecnológica

La plataforma tecnológica que se diseñe para soportar el sistema de cobros de los SPD es uno de los elementos que reviste mayor importancia para garantizar la oportunidad, calidad y confiabilidad de la información. Esta plataforma debe integrar los actores en un solo sistema de información, permitiendo a los involucrados interactuar de manera efectiva y eficiente.

Un esquema interesante es el planteado por Ramona Imelda García López y Omar Cuevas Salazar[2] dado su orientación a la gestión del conocimiento.

Gráfica A3. Plataforma tecnológica orientada a la gestión del conocimiento

Estas son las fases de implementación de la plataforma en el contexto

antes mencionado.Fase 1. Diagnóstico: Consiste en seguir un proceso bien definido para

adaptar a las instituciones asociadas a la gestión de la información catastral en tres aspectos: estructura, competencias y cultura, elementos interrela-cionados que permiten identificar en la institución las estrategias para el diseño e implementación de la plataforma tecnológica.



100

Fase 2. Diseño del modelo: Esta fase se concentra en el análisis y defi-nición de las necesidades de los usuarios en los procesos de la institución que se cargaran a la plataforma.

Fase 3. Sistema tecnológico: Su finalidad es soportar las estructuras ne-cesarias para la recolección, análisis, sistematización y flujo de la información entre los individuos que interactúan en ellas.

Fase 4. Estrategia de implementación: Se requiere hacer la sensibili-zación al interior de las instituciones y la transferencia del know how ne-cesario para entender el funcionamiento de la plataforma y la manera de interactuar con esta.

Fase 5. Gestión del cambio: El objetivo de esta fase es manejar el impacto que la plataforma tecnológica genera en la institución y orientar la cultura organizacional hacia el éxito del nuevo sistema.

Fase 6. Evaluación: Consiste en determinar los resultados que se han logrado con la implementación y, con base en ellos, realizar las mejoras per-tinentes en las fases que corresponda. En lo particular, el diseño y aplicación de la plataforma (sistema tecnológico).

Para el caso del avalúo catastral, se debería evaluar el grado de acondi-cionamiento de las plataformas tecnológicas en las instituciones para recibir el nuevo instrumento; particularmente en términos de software, hardware y personal técnico.

Etapa 4. Gestión de la información asociada al instrumento de medición capacidad de pagoLa gestión de la información estará dada por la identificación, consecución, sistematización y puesta en funcionamiento del registro administrativo que servirán para medir la capacidad de pago de los usuarios.

En el avalúo catastral el flujo de la información estaría dado así: La UAECD estará encargada, como lo hace hoy en día, de la recolección, pro-cesamiento y sistematización de la información catastral de los inmuebles de la ciudad de Bogotá, este es un procedimiento mediante el cual se deter-mina el valor comercial de los inmuebles, teniendo en cuenta condiciones del mercado y más variables que calcula un perito experto en el tema. Pa-ralelamente el IGAC brindará apoyo y soporte técnico a la UAECD en las funciones antes descritas, de manera que se generen sinergias con impacto en el sistema a nivel nacional. Finalmente la UAECD enviará a la Secretaría


Anexo 3

101

Distrital de Planeación (SDP) y a las ESPD la las bases de datos de infor-mación catastral recolectada. (En las siguientes etapas se continua con la descripción del flujo de información)

Etapa 5. Estructuras tarifariasLas Comisiones de Regulación correspondientes crearan las estructuras tari-farias, teniendo en cuenta las características de la información catastral que se cargará en el modelo. Posteriormente las Comisiones enviaran el modelo tarifario a la SDP para expedición de decreto y a las ESPD para cálculo de tarifas a los usuarios.

Etapa 6. Expedición de acuerdo respecto a instrumentoLa Administración Distrital evalúa los resultados de la aplicación del mo-delo, en términos de los subsidios y fuentes de financiación que se generan con la información catastral.

Posteriormente y si los resultados son satisfactorios, el señor(a) Alcalde (sa) Mayor pondrá a consideración del Consejo Distrital el nuevo esquema para la entrada en funcionamiento del mismo.

Etapa 7. Aplicación del modeloLas ESPD recibe por parte de la UAECD la información catastral y de las Comisiones de Regulación los modelos tarifarios, cargan el modelo y analiza los resultados en términos de las tarifas que se les cobrará a los usuarios. Si los resultados en términos de los esquemas tarifarios son satisfactorios, Las ESPD proceden a generar las facturas y distribución a los usuarios.

En caso de encontrar inconsistencias o alguna anomalía, las ESPD re-enviaran la información o modelo a la entidad respectiva y se recalcularan las tarifas.

Etapa 8. Seguimiento y controlEn esta etapa la SDP está encargada de realizar el seguimiento y control al cumplimiento de la aplicación de nuevo esquema tarifario por parte de las ESPD, en caso de incumplimiento por parte de estas últimas, la SDP realizará el informe correspondiente a la SSPD que podrá sancionar a las ESPD que no apliquen el nuevo esquema basado en los avalúos en los plazos previstos en el decreto.



102

Etapa 9. Actualización

Primera InstanciaLa actualización corresponde a las peticiones quejas o reclamos que realicen los usuarios por las cuentas de cobro del nuevo esquema. En una primera instancia, las ESPD recepcionan los reclamos de usuarios por la tarifa co-brada según el avalúo catastral de su vivienda. Las ESPD proceden a com-parar información suministrada por el reclamante en la cuenta de cobro con información asignada por el modelo.

Si las tarifas que reclama el usuario corresponden a las asignadas según el modelo, se ratificar las tarifas asignada a la vivienda y se notifica al recla-mante que las tarifas están bien asignadas y se archiva el caso.

En el caso que el modelo no se haya aplicado bien, las ESPD proceden a hacer la corrección y ajuste a las tarifas asignada según la vivienda del usuario.

Segunda InstanciaEn caso que el reclamante no este de acuerdo con la notificación en primera instancia, tendrá la posibilidad de acudir a una segunda. Para este efecto se creará un comité de evaluación del sistema (CES) que se encargará de evaluar Si la metodología del esquema tarifario y la información de avalúo catastral del inmueble están bien aplicados. Si la información y forma de apli-cación de la metodología es correcta, El Comité ratifica la decisión tomada en la primera instancia. En caso de que se encuentre alguna inconsistencia, la información del usuario se enviará a la ESPD para que haga los ajustes y genere una nueva factura al usuario.

Por último, si el reclamante persiste en su inconformidad, tendrá la posibilidad de acudir a la Justicia Contenciosa Administrativa.


103

Anexo 4. SPD de alcantarillado

En este capítulo se hace una aplicación para el servicio de Alcantarillado de la metodología de equiesfuerzo promedio planteada para el caso de Acue-ducto en la ciudad de Bogotá. Para tal efecto se hace necesario establecer primero un proceso de homologación de facturas del SUI a hogares de la EMB 2011, que permita distinguir cada uno de los componentes de la tarifa y medir así los esfuerzos diferenciales de la tarifa.

1. Situación Inicial

1.1. Facturación en Alcantarillado en Bogotá D.C.En Bogotá D.C. la Empresa Acueducto y Alcantarillado de Bogotá tenía para junio del año 2011 en el sector residencial el esquema tarifario presentado en la Tabla 3.1.

Tabla A.4.1. Esquema tarifario de Alcantarillado 2011

Estrato Cargo Fijo ($/2 meses)Cargo Básico ($/m3)

(hasta 20m3) Cargo Resto ($/m3)

(mayor 20m3)

1 2.049,72 439,44 1.464,77

2 4.099,46 878,86 1.464,77

3 5.875,88 1.259,70 1.464,77

4 6.832,42 1.464,77 1.464,77

5 17.012,72 2.211,81 2.211,81

6 23.640,18 2.358,28 2.358,28

Fuente: http://www.acueducto.com.co/wpsv61/wps/html/resources/tarifas/acordeontarifas.html



104

Como se aprecia de la tabla, para el año 2011 la regulación permite el cobro de un cargo fijo para los estratos 3 al 6 eximiendo de este rubro a los estratos más bajos, 1 y 2.

Adicionalmente, se tiene unas tarifas para los consumos inferiores o iguales a 20m3 que tienen un subsidio para los estratos 1 y 2 diferenciados por estrato. Para los estratos 3 y 4 las tarifas son al costo de prestación del servicio y para los estratos 5 y 6 una contribución que es nominalmente igual para los dos estratos.

Finalmente, si el consumo es mayor a 20m3 se cobra por cada metro cú-bico una tarifa igual al costo de prestación para los estratos del 1 al 4 y para los estratos 5 y 6 la misma tarifa que para los primeros 20m3, es decir para los estratos 5 y 6 no se tienen tarifas discriminadas en función del consumo.

Para la aplicación de la propuesta metodológica, se inicia por descri-bir los esfuerzos por componente de la factura actual de Alcantarillado. El Gráfico 3.1 muestra la evolución del esfuerzo realizado por los hogares en cada percentil de gasto.

Gráfico A.4.1. Esfuerzo por componente de la factura de Alcantarillado según percentil de gasto

112 de 136

Adicionalmente, se tiene unas tarifas para los consumos inferiores o iguales a 20m3 que

tienen un subsidio para los estratos 1 y 2 diferenciados por estrato. Para los estratos 3 y 4

las tarifas son al costo de prestación del servicio y para los estratos 5 y 6 una contribución

que es nominalmente igual para los dos estratos.

Finalmente, si el consumo es mayor a 20m3 se cobra por cada metro cúbico una tarifa igual

al costo de prestación para los estratos del 1 al 4 y para los estratos 5 y 6 la misma tarifa

que para los primeros 20m3, es decir para los estratos 5 y 6 no se tienen tarifas

discriminadas en función del consumo.

Para la aplicación de la propuesta metodológica, se inicia por describir los esfuerzos por

componente de la factura actual de Alcantarillado. El Gráfico 3.1 muestra la evolución del

esfuerzo realizado por los hogares en cada percentil de gasto.

Gráfico A.4.1. Esfuerzo por componente de la factura de Alcantarillado

según percentil de gasto

El anterior gráfico muestra cómo el esfuerzo en cargo fijo se acerca a lo que se busca en la

propuesta metodológica, es decir que sin importar el nivel de ingresos, proporcionalmente

El anterior gráfico muestra cómo el esfuerzo en cargo fijo se acerca a lo que se busca en la propuesta metodológica, es decir que sin importar el nivel de ingresos, proporcionalmente todos los hogares dediquen el mismo


Anexo 4 SPD DE ALCANTARILLADO

105

porcentaje para el pago del cargo fijo. Caso contrario sucede con la factu-ración por consumo que es totalmente regresiva y es la de mayor influencia de la facturación total.

2. Propuesta de equiesfuerzo

Gráfico A.4.2. Esfuerzo por componente identificando básico y complementario en la factura de Alcantarillado según percentil de gasto

113 de 136

todos los hogares dediquen el mismo porcentaje para el pago del cargo fijo. Caso contrario

sucede con la facturación por consumo que es totalmente regresiva y es la de mayor

influencia de la facturación total.


Gráfico A.4.2. Esfuerzo por componente identificando básico y complementario en la factura de Alcantarillado según percentil de gasto


El Gráfico A.4.2 presenta la desagregación de los componentes de la facturación en

alcantarillado, mostrando que la regresividad se presenta tanto en el pago por consumo

básico como en el complementario. Teniendo en cuenta criterios de ahorro y eficiencia, esta

propuesta se enfoca en eliminar la regresividad para el cargo básico.

3. Resultados 3.1. Aplicación de la metodología


El Gráfico A.4.2 presenta la desagregación de los componentes de la facturación en alcantarillado, mostrando que la regresividad se presenta tanto en el pago por consumo básico como en el complementario. Teniendo en cuenta criterios de ahorro y eficiencia, esta propuesta se enfoca en eliminar la regresividad para el cargo básico.

3. Resultados

3.1. Aplicación de la metodologíaEn la Gráfica A.4.3, compara la factura total de la propuesta metodológica frente a la facturación total actual mostrando como el pago por facturación de alcantarillado aumenta para los hogares de los últimos percentiles de in-



106

greso y aunque en términos porcentuales puede verse de forma vertiginosa el aumento cabe rescatar el hecho que la propuesta gira en torno a el esfuerzo para el pago en SPD y no a los valores nominales del pago de las facturas,

En el Gráfico A.4.4, por su parte, se encuentran los esfuerzos de la facturación total por hogar, donde se observa que a pesar de que solo se intervino el cargo por consumo básico, esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura, obteniéndose un comportamiento más plano (menos regresivo).

3.2. Metodología con equilibrio financieroDel gráfico A.4.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Alcantarillado en la propuesta metodológica el valor total factura-do es mayor a la facturación actual pero es menor a la aplicación pura de la metodología propuesta, conservando el principio de equiesfuerzo.

4. Matriz de transición de hogaresFinalmente, es importante destacar qué porcentaje de las facturas propuestas son mayores y qué porcentaje son menores respecto a la facturación actual, para cada decil de gasto. En la Tabla 3.7 se muestran estos porcentajes, ob-

Gráfico A.4.3. Factura promedio de Alcantarillado por hogar según percentil de gasto

114 de 136

Gráfico A.4.3. Factura promedio de Alcantarillado por hogar según percentil de gasto

En la Gráfica A.4.3, compara la factura total de la propuesta metodológica frente a la

facturación total actual mostrando como el pago por facturación de alcantarillado aumenta

para los hogares de los últimos percentiles de ingreso y aunque en términos porcentuales

puede verse de forma vertiginosa el aumento cabe rescatar el hecho que la propuesta gira en

torno a el esfuerzo para el pago en SPD y no a los valores nominales del pago de las

facturas,

En el Gráfico A.4.4, por su parte, se encuentran los esfuerzos de la facturación total por

hogar, donde se observa que a pesar de que solo se intervino el cargo por consumo básico,

esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura, obteniéndose un

comportamiento más plano (menos regresivo).

Gráfico A.4.4. Esfuerzo promedio en el pago de Alcantarillado según percentil de

gasto


Anexo 4 SPD DE ALCANTARILLADO

107

servándose que en los deciles más bajos la factura propuesta es menor, por ejemplo para el decil 1 al 70% de los hogares la factura sería menor que la actual, mientras que en los deciles más altos la factura propuesta es mayor

Gráfico A.4.4. Esfuerzo promedio en el pago de Alcantarillado según percentil de gasto

115 de 136


3.2. Metodología con equilibrio financiero

Gráfico A.4.5. Comparación de promedios del total facturado

Del gráfico A.4.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de

Alcantarillado en la propuesta metodológica el valor total facturado es mayor a la



115 de 136




Del gráfico A.4.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de

Alcantarillado en la propuesta metodológica el valor total facturado es mayor a la



108

casi en el 100% de los hogares, por ejemplo en el decil 10 el 99,87% de los hogares perciben un aumento de la factura frente a la factura que pagan actualmente.

Tabla A.4.2. Porcentaje de facturas con valor facturado propuesto mayor y menor al actual

Decil de gasto totalPorcentaje de facturas que en la propuesta

son mayores a la actualPorcentaje de facturas que en la propuesta

son menores o iguales a la actual

1 29,60 70,40

2 58,83 41,17

3 71,11 28,89

4 80,04 19,96

5 89,67 10,33

6 96,85 3,15

7 98,37 1,63

8 95,67 4,33

9 97,29 2,71

10 99,87 0,13



109

Anexo 5. SPD de energía eléctrica

Con el fin de determinar los impactos de la aplicación del esquema metodo-lógico para la facturación de Energía, planteado inicialmente con base en la facturación de Acueducto, se hace la estimación del equiesfuerzo promedio en el pago del servicio de Energía Eléctrica en la ciudad de Bogotá.


1.1. Facturación en Energía Eléctrica en Bogotá D.C.La empresa Codensa publicó en el diario El País en el año 2011 para el sector residencial los valores para el cobro por la prestación del servicio de energía eléctrica mostrado en la Tabla A.5.1.

Tabla A.5.1. Esquema tarifario de Energía Eléctrica 2011

EstratoCargo Básico ($/KWh)

(hasta 130 KWh) Cargo Resto ($/KWh)

(mayor 130 KWh)

1 146,5 350,7

2 183,1 350,7

3 298,1 350,7

4 350,7 350,7

5 420,9 420,9

6 420,9 420,9

Fuente: Tarifas publicadas en el diario El País por parte de CODENSA

Como se aprecia de la Tabla A.5.1, para el año 2011 la regulación per-mite subsidios sólo hasta el consumo de subsistencia, 130 KWh, para los



110

estratos 1 al 3 y que van decreciendo según va aumentando el estrato. Para el estrato 4, sin importar el consumo, se le está facturando al costo de pres-tación del servicio y, por último para los estratos 5 y 6, sin importar el con-sumo, se les cobra una tarifa que tiene una contribución y es la misma para los dos estratos. Es importante resaltar que en el caso de Energía Eléctrica, comparado con los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Gas Natural, no se presenta cobro por cargo fijo.

Gráfico A.5.1. Esfuerzo por componente de la factura de Energía Eléctrica según percentil de gasto

118 de 136

según va aumentando el estrato. Para el estrato 4, sin importar el consumo, se le está

facturando al costo de prestación del servicio y, por último para los estratos 5 y 6, sin

importar el consumo, se les cobra una tarifa que tiene una contribución y es la misma para

los dos estratos. Es importante resaltar que en el caso de Energía Eléctrica, comparado con

los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Gas Natural, no se presenta cobro por cargo

fijo.

Gráfico A.5.1. Esfuerzo por componente de la factura de Energía Eléctrica



El esfuerzo en la facturación total y la facturación por consumo son iguales dada la

ausencia de cargo fijo. Se observa que de los servicios hasta ahora analizados el de Energía

Eléctrica es el más volátil, aunque se destaca nuevamente la presencia de un

comportamiento regresivo en los esfuerzos por el pago de este servicio público.


Gráfico A.5.2. Esfuerzo por componente en la factura de Energía Eléctrica según percentil de gasto


El esfuerzo en la facturación total y la facturación por consumo son iguales dada la ausencia de cargo fijo. Se observa que de los servicios hasta ahora analizados el de Energía Eléctrica es el más volátil, aunque se destaca nuevamente la presencia de un comportamiento regresivo en los esfuerzos por el pago de este servicio público.

2. Propuesta de equiesfuerzoEn el Gráfico A.5.2 se presenta la desagregación de los componentes de la facturación en Energía Eléctrica, se puede observar que la regresividad se presenta también en el consumo de subsistencia. La propuesta aquí planteada se enfoca en eliminar la regresividad presentada en el cargo de subsistencia.


Anexo 5 SPD DE ENERGÍA ELÉCTRICA

111

3. Resultados

3.1. Aplicación de la metodología

Gráfico A.5.3. Factura promedio de Energía Eléctrica por hogar según percentil de gasto

120 de 136

Una vez aplicada la propuesta metodológica, se calcula la factura que pagaría cada hogar y

se compara con la factura actual. El Gráfico A.5.3 resume cómo el valor de la factura total

aumenta para los hogares de los deciles más altos del gasto total, con la propuesta

metodológica frente a la facturación actual.


hogar, donde se observa que a pesar de que solo se intervino el cargo por consumo básico,

esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura, obteniéndose un

comportamiento más plano (menos regresivo).

Gráfico A.5.4. Esfuerzo promedio en el pago de Energía Eléctrica según percentil de

gasto

Gráfico A.5.2. Esfuerzo por componente en la factura de Energía Eléctrica según percentil de gasto

119 de 136


En el Gráfico A.5.2 se presenta la desagregación de los componentes de la facturación en

Energía Eléctrica, se puede observar que la regresividad se presenta también en el consumo

de subsistencia. La propuesta aquí planteada se enfoca en eliminar la regresividad

presentada en el cargo de subsistencia.

3. Resultados


Gráfico A.5.3. Factura promedio de Energía Eléctrica por hogar según percentil de gasto




112

Una vez aplicada la propuesta metodológica, se calcula la factura que pagaría cada hogar y se compara con la factura actual. El Gráfico A.5.3 resume cómo el valor de la factura total aumenta para los hogares de los deciles más altos del gasto total, con la propuesta metodológica frente a la facturación actual.

En el Gráfico A.5.4, por su parte, se encuentran los esfuerzos de la facturación total por hogar, donde se observa que a pesar de que solo se intervino el cargo por consumo básico, esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura, obteniéndose un comportamiento más plano (menos regresivo).

Gráfico A.5.4. Esfuerzo promedio en el pago de Energía Eléctrica según percentil de gasto

121 de 136


Los esfuerzos realizados por los hogares en el pago de la factura total se aprecian en el

Gráfico A.5.4. El comportamiento del esfuerzo es menos regresivo con los resultados de la

aplicación de la propuesta, destacándose el aumento significativo del esfuerzo en los

percentiles más altos de gasto.




Los esfuerzos realizados por los hogares en el pago de la factura total se aprecian en el Gráfico A.5.4. El comportamiento del esfuerzo es menos regresivo con los resultados de la aplicación de la propuesta, destacándose el aumento significativo del esfuerzo en los percentiles más altos de gasto.

3.2. Metodología con equilibrio financieroDel gráfico A.5.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Energía Eléctrica en la propuesta metodológica el valor total factu-


Anexo 5 SPD DE ENERGÍA ELÉCTRICA

113

rado es mayor a la facturación actual pero es menor a la aplicación pura de la metodología propuesta, conservando el principio de equiesfuerzo.

4. Matriz de transición de hogaresPara terminar, se muestra en la Tabla A.5.2 los porcentajes de hogares a los que se les aumenta o se les disminuye la factura por cada decíl de gasto. Se evidencia nuevamente que la propuesta permite hacer menos regresiva la política haciendo que los deciles más bajos paguen menos y los deciles más altos paguen más, aunque en esfuerzo son similares.



son mayores a la actual Porcentaje de facturas que en la propuesta


1 0 100

2 11,84 88,16

3 54 46

4 54,26 45,74

5 71,37 28,63


122 de 136

Del gráfico A.5.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Energía

Eléctrica en la propuesta metodológica el valor total facturado es mayor a la facturación

actual pero es menor a la aplicación pura de la metodología propuesta, conservando el

principio de equiesfuerzo.

4. Matriz de transición de hogares

Para terminar, se muestra en la Tabla A.5.2 los porcentajes de hogares a los que se les

aumenta o se les disminuye la factura por cada decíl de gasto. Se evidencia nuevamente que

la propuesta permite hacer menos regresiva la política haciendo que los deciles más bajos

paguen menos y los deciles más altos paguen más, aunque en esfuerzo son similares.

Tabla A.5.2. Porcentaje de facturas con valor facturado propuesto mayor y menor al

actual

Decil de gasto total

Porcentaje de facturas que en la propuesta son mayores a la actual

Porcentaje de facturas que en la propuesta son menores o iguales a

la actual

1 0 100

2 11,84 88,16 Continúa



114


son mayores a la actual Porcentaje de facturas que en la propuesta


6 93,38 6,62

7 97 3

8 99,8 0,2

9 98,79 1,21

10 99,38 0,62



115

Anexo 6. SPD de gas natural

En este capítulo se hace una aplicación para el servicio de Gas Natural, de la metodología de equiesfuerzo promedio planteada para el caso de Acueducto en la ciudad de Bogotá. Para tal efecto se hace necesario establecer primero un proceso de homologación de facturas del SUI a hogares de la EMB 2011, que permita distinguir cada uno de los componentes de la tarifa y medir así los esfuerzos diferenciales de la tarifa.


1.1. Facturación en Gas Natural en Bogotá D.C.En Bogotá D.C. la Empresa Gas Natural tenía para el año 2011 en el sector residencial el esquema tarifario presentado en la Tabla A.6.1.

Tabla A.6.1. Esquema tarifario de Gas Natural 2011

Estrato Cargo Fijo ($)Cargo Básico ($/m3)

(hasta 20m3) Cargo Resto ($/m3)

(mayor 20m3)

1 0 397,53 798,27

2 0 506,90 798,27

3 2.569 798,27 798,27

4 2.569 798,27 798,27

5 3.083 957,92 957,92

6 3.083 957,92 957,92

Fuente: http://www.creg.gov.co/index.php/sectores/gas-natural/estadisticas-gas/tarifas-aplicadas-gas



116

Como se aprecia en la tabla, para el año 2011 la regulación permite el cobro de un cargo fijo para los estratos 3 al 6 eximiendo de este rubro a los estratos más bajos; 1 y 2. Adicionalmente se tiene unas tarifas para los consumos inferiores o iguales a 20m3 que tienen un subsidio para los estra-tos 1 y 2 diferenciados por estrato. Para los estratos 3 y 4 las tarifas son al costo de prestación del servicio y para los estratos 5 y 6 una contribución que es nominalmente igual para los dos estratos. Finalmente, si el consumo es mayor a 20m3 se cobra por cada metro cúbico una tarifa igual al costo de prestación para los estratos del 1 al 4 y para los estratos 5 y 6 la misma ta-rifa que para los primeros 20m3, es decir para los estratos 5 y 6 no se tienen tarifas discriminadas en función del consumo.

Gráfico A.6.1. Esfuerzo por componente de la factura de Gas Natural según percentil de gasto

125 de 136

del 1 al 4 y para los estratos 5 y 6 la misma tarifa que para los primeros 20m3, es decir para

los estratos 5 y 6 no se tienen tarifas discriminadas en función del consumo.

Gráfico A.6.1. Esfuerzo por componente de la factura de Gas Natural


El anterior gráfico muestra cómo el esfuerzo en cargo fijo se acerca a lo que se busca en la

propuesta metodológica, es decir que sin importar el nivel de ingresos, proporcionalmente

todos los hogares dediquen el mismo porcentaje para el pago del cargo fijo. Caso contrario

sucede con la facturación por consumo que es totalmente regresiva y es la de mayor

influencia en la facturación total.

2. Propuesta de equiesfuerzo Gráfico A.6.2. Esfuerzo por componente identificando básico y complementario en la

factura de Gas Natural según percentil de gasto

El anterior gráfico muestra cómo el esfuerzo en cargo fijo se acerca a lo que se busca en la propuesta metodológica, es decir que sin importar el nivel de ingresos, proporcionalmente todos los hogares dediquen el mismo porcentaje para el pago del cargo fijo. Caso contrario sucede con la factu-ración por consumo que es totalmente regresiva y es la de mayor influencia en la facturación total.


Anexo 6 SPD DE GAS NATURAL

117


Gráfico A.6.2. Esfuerzo por componente identificando básico y complementario en la factura de Gas Natural según percentil de gasto

126 de 136


El Gráfico A.6.2 presenta la desagregación de los componentes de la facturación en gas

natural, mostrando que la regresividad se presenta tanto en el pago por consumo básico

como en el complementario. Teniendo en cuenta criterios de ahorro y eficiencia, esta

propuesta se enfoca en eliminar la regresividad para el cargo básico.

3. Resultados

3.1. Aplicación de la metodología Gráfico A.6.3. Factura promedio de Gas Natural por hogar según percentil de gasto


El Gráfico A.6.2 presenta la desagregación de los componentes de la facturación en gas natural, mostrando que la regresividad se presenta tanto en el pago por consumo básico como en el complementario. Teniendo en cuenta criterios de ahorro y eficiencia, esta propuesta se enfoca en eliminar la regresividad para el cargo básico.

3. Resultados

3.1. Aplicación de la metodologíaEn la Gráfica A.6.3, compara la factura total de la propuesta metodológica frente a la facturación total actual mostrando como el pago por facturación de Gas Natural aumenta para los hogares de los últimos percentiles de ingreso.

En el Gráfico A.6.4, por su parte, se encuentran los esfuerzos de la fac-turación total por hogar, donde se observa que a pesar de que tan sólo se intervino el cargo por consumo básico, esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura.



118

3.2. Metodología con equilibrio financieroDel gráfico A.6.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Gas Natural en la propuesta metodológica el valor total facturado

Gráfico A.6.3. Factura promedio de Gas Natural por hogar según percentil de gasto

127 de 136


facturación total actual mostrando como el pago por facturación de Gas Natural aumenta

para los hogares de los últimos percentiles de ingreso.


hogar, donde se observa que a pesar de que tan sólo se intervino el cargo por consumo

básico, esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura.

Gráfico A.6.4. Esfuerzo promedio en el pago de Gas Natural según percentil de gasto

Gráfico A.6.4. Esfuerzo promedio en el pago de Gas Natural según percentil de gasto

128 de 136




Del gráfico A.6.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Gas

Natural en la propuesta metodológica el valor total facturado es mayor a la facturación



Anexo 6 SPD DE GAS NATURAL

119

es mayor a la facturación actual pero es menor a la aplicación pura de la metodología propuesta, conservando el principio de equiesfuerzo.

4. Matriz de transición de hogaresEn la Tabla A.6.2 se muestran los porcentajes de cambio de la factura pro-puesta frente a la factura actual por hogar, observándose que en los deciles más bajos la factura propuesta es menor, mientras que en los deciles más altos la factura propuesta es mayor casi en el 100% de los hogares.



son mayores a la actual (%)Porcentaje de facturas que en la propuesta

son menores o iguales a la actual (%)

1 12,34 87,66

2 45,67 54,33

3 63,31 36,69

4 59,9 40,1

5 58,43 41,57

6 80,41 19,59


128 de 136




Del gráfico A.6.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Gas

Natural en la propuesta metodológica el valor total facturado es mayor a la facturación

Continúa



120


son mayores a la actual (%)Porcentaje de facturas que en la propuesta

son menores o iguales a la actual (%)

7 94,19 5,81

8 97,3 2,7

9 97,93 2,07

10 99,75 0,25



121

Anexo 7. SPD de aseo

En este capítulo se hace una aplicación para el servicio de Aseo de la me-todología de equiesfuerzo promedio planteada para el caso de Acueducto en la ciudad de Bogotá. Para tal efecto se hace necesario establecer primero un proceso de homologación de facturas del SUI a hogares de la EMB 2011, que permita distinguir cada uno de los componentes de la tarifa y medir así los esfuerzos diferenciales de la tarifa.


1.1. Facturación en Alcantarillado en Bogotá D.C.En Bogotá D.C. la para junio del año 2011 en el sector residencial el esque-ma tarifario presentado en la Tabla A.7.1. por empresa de servicio público.

Tabla A.7.1. Esquema tarifario de Aseo 2011

EstratoConsorcio Aseo

Capital S.A.Ciudad Limpia Bogotá

S.A. E.S.P.

Limpieza Metropolitana S.A

E.S.P.

Aseo Técnico de la Sabana S.A E.S.P

1 4.821,64 3.753,54 4.822 3.753,54

2 9.643,28 7.507,07 9.643 7.507,07

3 13.661,31 10.635,02 13.661 10.635,02

4 16.072,13 12.511,78 1.6072 12.511,78

5 34.204,29 26.627,25 34.204 26.627,25

6 40.522,47 31.545,81 40.522 31.545,81

Fuente: http://reportes.sui.gov.co/fabricaReportes/frameSet.jsp?idreporte=ase_com_142



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Como se aprecia de la tabla, para el año 2011 la regulación permite el cobro de contribuciones para los estratos 5 y 6 y se subsidia a los estratos 1, 2 y 3, sin embargo no es el mismo valor para toda la ciudad puesto que depende del área de prestación del servicio, que para ese año es atendida por 4 ESP en igual cantidad de áreas de prestación en las que está dividida la ciudad

Para la aplicación de la propuesta metodológica, se inicia por descri-bir los esfuerzos por componente de la factura actual de Aseo. El Gráfico A.7.1 muestra la evolución del esfuerzo realizado por los hogares en cada percentil de gasto.

Gráfico A.7.1. Esfuerzo por componente de la factura de Aseo según percentil de gasto

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Como se aprecia de la tabla, para el año 2011 la regulación permite el cobro de

contribuciones para los estratos 5 y 6 y se subsidia a los estratos 1, 2 y 3, sin embargo no es

el mismo valor para toda la ciudad puesto que depende del área de prestación del servicio,

que para ese año es atendida por 4 ESP en igual cantidad de áreas de prestación en las que

está dividida la ciudad

Para la aplicación de la propuesta metodológica, se inicia por describir los esfuerzos por

componente de la factura actual de Aseo. El Gráfico A.7.1 muestra la evolución del

esfuerzo realizado por los hogares en cada percentil de gasto.

Gráfico A.7.1. Esfuerzo por componente de la factura de Aseo


El anterior gráfico muestra cómo el esfuerzo es regresivo esto es que para un nivel de

ingresos menor el esfuerzo es mayor que para los niveles de ingreso superior; la propuesta

planteada en este documento busca que sin importar el nivel de ingreso el esfuerzo sea el

mismo.


El anterior gráfico muestra cómo el esfuerzo es regresivo esto es que para un nivel de ingresos menor el esfuerzo es mayor que para los niveles de ingreso superior; la propuesta planteada en este documento busca que sin importar el nivel de ingreso el esfuerzo sea el mismo.

2. Propuesta de equiesfuerzoDel Gráfico A.7.1 se busca que el esfuerzo de todos los hogares bogotanos para el pago del servicio público de aseo sea alrededor de 0,32%


Anexo 7 SPD DE ASEO

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3. Resultados


Gráfico A.7.3. Factura promedio de Aseo por hogar según percentil de gasto

133 de 136

Del Gráfico A.7.1 se busca que el esfuerzo de todos los hogares bogotanos para el pago del

servicio público de aseo sea alrededor de 0,32%

3. Resultados


Gráfico A.7.3. Factura promedio de Aseo por hogar según percentil de gasto


facturación total actual, mostrando como para la facturación con equiesfuerzo a todos los

niveles de ingreso se ve una disminución en el cobro por este SPD.


hogar, donde se observa que esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de

la factura, obteniéndose un comportamiento más plano (menos regresivo).

Gráfico A.4.4. Esfuerzo promedio en el pago de Aseo según percentil de gasto

En la Gráfica A.7.3, compara la factura total de la propuesta metodoló-gica frente a la facturación total actual, mostrando como para la facturación con equiesfuerzo a todos los niveles de ingreso se ve una disminución en el cobro por este SPD.

En el Gráfico A.7.4, por su parte, se encuentran los esfuerzos de la factu-ración total por hogar, donde se observa que esto mejoró el comportamiento del esfuerzo en el pago total de la factura, obteniéndose un comportamiento más plano (menos regresivo).

3.2. Metodología con equilibrio financieroDel gráfico A.7.5 se aprecia que al buscar igualar el costo de prestación del SPD de Aseo en la propuesta metodológica el valor total facturado es inferior a la facturación actual y es similar a la aplicación pura de la metodología propuesta, conservando el principio de equiesfuerzo.



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4. Matriz de transición de hogaresFinalmente, es importante destacar qué porcentaje de las facturas propuestas son mayores y qué porcentaje son menores respecto a la facturación actual,

Gráfico A.4.4. Esfuerzo promedio en el pago de Aseo según percentil de gasto

134 de 136






134 de 136





Anexo 7 SPD DE ASEO

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para cada decil de gasto. En la Tabla A.7.2 se presentan estos porcentajes, observándose que en los deciles más bajos la factura propuesta es menor, por ejemplo para el decil 1 al 96% de los hogares la factura sería menor que la actual, mientras que en los deciles más altos la factura propuesta es mayor casi en el 100% de los hogares, por ejemplo en el decil 10 el 15% de los hogares perciben un aumento de la factura frente a la factura que pagan actualmente.



son mayores a la actualPorcentaje de facturas que en la propuesta


1 3,88 96,12

2 6,09 93,91

3 4,56 95,44

4 4,50 95,50

5 5,31 94,69

6 5,87 94,13

7 5,47 94,53

8 6,85 93,15

9 9,71 90,29

10 15,86 84,14



Este libro fue compuesto en caracteres GoudyOlSt BT 11,5 puntos, impreso sobre propal de 70 gramos y encuadernado con método Hot Melt, en el mes de xxxx

de 2015, Bogotá, D. C., Colombiaen xxxxxxxxxxxxxx.


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pi Estudios complementarios inicio.indd 1 9/4/15 12:29 PM · Gustavo Petro Urrego Alcalde Mayor de Bogotá D.C. Gerardo Ardila Calderón Secretario Distrital de Planeación Roberto