PIRATARIA NO GOLFO DA GUINÉ

UFRGSMUN | UFRGS Model United NationsISSN: 2318-3195 | v.2, 2014| p. 531-565

PIRATARIA NO GOLFO DA GUINÉ

Giovana Esther Zucatto1

Michele Baptista2

RESUMO

Desde 1990, a ação de piratas se tornou uma realidade na costa leste africana, sobretudo na área conhecida como Chifre Africano. O problema também vem crescendo na margem ocidental do continente, principalmente no Golfo da Guiné, fato este que coloca em risco importantes vias marítimas internacionais e o transporte de petróleo na região, ameaçando a segurança e a paz no Atlântico Sul. Este tópico discutirá maneiras de combater as ações criminosas no Golfo da Guiné, que está relacionada não somente com ataques a cargueiros de petróleo, mas ao tráfico de drogas, ao contrabando de armas, ao abastecimento e pesca ilegais. Dentro dessa discussão, importa que os delega-dos atentem às peculiaridades da região, buscando alternativas que estejam em consonância com os princípios da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul.

1 Aluna do oitavo semestre do curso de Relações Internacionais da UFRGS. E-mail: [email protected] Aluna do sexto semestre do curso de Relações Internacionais da UFRGS. E-mail: [email protected]

Zona de PaZ e CooPeração do atlântiCo Sul

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1 HISTÓRICO

1.1 A COLONIZAÇÃO DO GOLFO DA GUINÉ E A PARTILHA DA ÁFRICA

O continente africano passou a ser explorado ainda no século XV, a partir das grandes navegações que resultaram na conquista portuguesa de territórios africanos, como Ceuta em 1415 e Cabo Verde em 1445 (Davis 2005). Por conseguinte, na medida em que a presença portuguesa se consolidava na África, iniciavam-se as atividades comerciais de escravos e ouro, originando o comércio atlântico de escravos no Golfo da Guiné em princípios do século XVI (Penha 2011, 31).

Cabe destacar que o comércio de escravos no Golfo da Guiné foi decorrente de duas razões: primeiramente, porque permitia o desenvolvimento da produção açucareira nas colônias portuguesas nas Américas e em São Tomé; em segundo lugar, devido à demanda crescente hispano-americana por escravos (Abshire 1969, apud Penha 2011). Em troca desses recursos que viabilizavam o domínio europeu, os africanos recebiam produtos de baixo valor, como aguardente, tabaco e manufaturados europeus.

A ocupação e expansão do capitalismo mercantil na África era legitimada por uma série de fatores ideológicos, como a evangelização e missões civilizatórias que tinham como justificativa libertar o povo africano da suposta barbárie (Luna 2007, 5). Assim sendo, muitos missionários e viajantes exploradores, que foram até à África, tiveram um papel importante no processo da colonização europeia. Todavia, também eram praticadas medidas econômicas que impulsionavam a exploração e aperfeiçoavam o comércio, como controlar o curso dos rios com a finalidade de escoar os produtos da costa africana até os portos europeus (Luna 2007, 6).

A corrida por áreas de influência no território africano foi intensificada pela crise econômica que eclodiu na década de 1970. Tornou-se necessário aos europeus abrir o comércio direto para os produtos africanos e os manufaturados europeus, o que exigia uma ruptura do controle de acesso ao interior (Visentini 2010). Assim, foram estabelecidos, de forma autônoma, inúmeros tratados e acordos pessoais que favorecessem os Estados Europeus. Como consequência, esse cenário favoreceu a convocação da Conferência de Berlim no dia 15 de novembro de 1884 a 26 de fevereiro de 1885 (Luna 2007).

A conferência estabeleceu medidas para uma partilha coordenada da África. Através dela, foram acordadas regras para a liberdade do comércio e igualdade de condições para os países concorrentes, colocando fim ao protecionismo na região (Visentini 2010). Outro objetivo fundamental estipulado foi a regulamentação da ocupação da costa ocidental do continente (Luna 2007, 7). Nesse contexto, como estipulado pelo conceito de uti possidetis, o domínio dos territórios só seria efetivo caso houvesse ocupação de fato (Goes 1991). Para isso, deveria

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existir uma autoridade que, além de assegurar o domínio, respeitasse a liberdade e trânsito do comércio.

Embora, como já citado anteriormente, os europeus estivessem presentes no continente desde o século XV, foi através da Conferência de Berlim que a dominação passou a ser efetiva. Assim, a história e a política da África passaram a ser definidas pela diplomacia europeia (Visentini 2010). O continente se transformou em objeto do imperialismo dos beneficitários, sendo remodelado geopoliticamente, socialmente, e economicamente.

1.2 O PROCESSO DE DESCOLONIZAÇÃO

Esta ocupação colonial se estendeu até aproximadamente 1960, comumente conhecido como o “ano africano”, marcado por uma série de movimentos de independência (Visentini 2010). Esses foram fortemente influenciados pelas duas guerras mundiais que eclodiram durante a dominação europeia na África.

Frente à situação que se desenhava, alguns elementos se mostraram chaves ao projeto de descolonização. São exemplos a postura anticolonialista adotada pelos Estados Unidos, que viam vantagens econômicas no surgimento de Estados emancipados, uma vez que suas indústrias multinacionais enfrentavam obstáculos devido às políticas dos impérios coloniais (Visentini 2010). Já URSS, também com uma postura anticolonialista, via a oportunidade de expandir sua área de influência. Cabe citar, além disso, o sistema das Nações Unidas; as reivindicações africanas por emancipação, o papel da Conferência de Bandung e das guerras anticoloniais da Ásia (Visentini 2010).

Pode-se dizer, por conseguinte, que as independências foram acontecendo de forma relativamente controlada; entretanto, muitas guerras civis marcaram esse processo, como as ocorridas no Congo e na Argélia (Visentini 2010). Isso se dava porque ainda existia uma renúncia entre as potências coloniais em aceitarem as reivindicações africanas. É o caso das metrópoles mais fracas, que tentaram proteger seus interesses por meios militares. Portugal, por exemplo, incapaz de manter a dominação econômica sem o domínio político, lutou longas guerras para resistir à descolonização (Schmidt 2013).

Tais conflitos gerados durante a descolonização fizeram a África ser inclusa nas disputas da Guerra Fria. Nesse contexto, os EUA, que primeiramente eram a favor dos movimentos emancipatórios, viam, nessa nova conjuntura, uma oportunidade de acesso às matérias primas e aos mercados que antes eram controlados pelos impérios coloniais. Desse modo, Washington também se aproveitou da oportunidade para promover as ideologias e políticas econômicas americanas nos novos Estados (Schmidt 2013). Como consequência, os EUA ajudaram a reprimir movimentos africanos que


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iam contra seus interesses e influenciavam a tomada de poder por aqueles regimes que fossem favoráveis aos seus interesses (Schmidt 2013). A URSS, em contrapartida, pretendia diminuir a influência ocidental no continente. Por fim, outro ator importante foi a República Popular da China. Esta via o continente africano como uma arena onde se projetar e combater o imperialismo(Schmidt 2013).

Nesse contexto, cabe mencionar ainda as políticas neoliberais impostas ao continente africano. Muitos empréstimos foram contraídos pelos países da região entre 1970 e 1980. Os governos sucessores, então, para sanar as dívidas foram forçadas a pagá-las através de moeda estrangeira, ajuda externa e novos empréstimos (Schmidt 2013). Por conseguinte, o pagamento da dívida contraída através de governos estrangeiros, bancos e as instituições financeiras internacionais continuaram a consumir uma grande parte das receitas do governo africano. Assim, serviços essenciais, bem como desenvolvimento econômico, não recebiam devidas atribuições (Schmidt 2013).

O neoliberalismo econômico ainda vinha acompanhado pelo controle político. Assim, a renegociação de acordos econômicos, de empréstimos do FMI e os programas de ajuda estavam ligados às reformas democratizantes, respeito à oposição e à realização de eleições livres multipartidárias. Ou seja, governos socialistas derrotados militarmente, ou impossibilitados de receber ajuda externa deveriam se adaptar às novas regras ou seriam substituídos por outros governos mais favoráveis aos interesses dos EUA (Visentini 2010). A implementação do neoliberalismo político e econômico apresentou, portanto, elementos de desfuncionalidade para os Estados recém formados, resultando em um momento de regressão do continente (Schmidt 2013).

1.3 O PETRÓLEO NO GOLFO DA GUINÉ

No período que se desenrolou desde a colonização, como exposto acima, foram descobertos hidrocarbonetos na região e, em especial no Golfo da Guiné. Como se pode analisar na figura de número 2, o primeiro país na região a descobrir jazidas de petróleo em seu território foi o Congo, passando a produzir somente alguns anos depois, em 1957. Logo em seguida, tem-se a Angola, que descobriu sua primeira reserva em 1955 e onde atualmente as empresas ocidentais controlam 90% do petróleo da região (Ukeja e Ela 2013). Importante ressaltar ainda a posição da Nigéria, que fez sua primeira descoberta em 1956 e hoje possui as maiores reservas do hidrocarboneto no Golfo (Ukeja e Ela 2013).

Embora a região seja rica em hidrocarbonetos, a relação entre governos e empresas petrolíferas na região foi desenvolvida de forma pragmática até aproximadamente a década de 1990 (Taylor 2012). No entanto, a invenção de tecnologias para a extração de petróleo offshore tornou a região atrativa às


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empresas petrolíferas ocidentais. A partir disso, empresas de extração começaram a se instalar na região. Tem-se, como exemplo, as norte-americanas Walter Oil & Gas e United Meridian Corp (UMC) que tomaram posições importantes, tal como no norte da ilha de Biko, localizada no Guiné Equatorial (Oil&GasJournal 2004). Essa é uma área geológica em justaposição aos locais de produção de Nigéria e Camarões. Outro exemplo que vale mencionar é a Nigéria, que em 1990 iniciou um programa para desenvolver suas próprias empresas, o que resultou em 10 petrolíferas nigerianas de inicialização, entre elas a OPL 224, hoje em dia chamada de OML 115 (Oil&GasJournal 2004).

Tabela 1 - Dados petrolíferos de países do Golfo da Guiné

Year of first Discovery of oil and or gas

Tear of first production

Oil reserves in 2009 (billion barrels)

Crude oil production in 2009 (1000 barrels/day)

Revenue Reserve/

Production

Angola 1955 1956 9,0 1.906,4 12,9Cameroon 1955 1978 0,2 76,9 7,7Congo 1951 1957 1,6 267,8 16,4DRC 1970 1975 0,2 16,4 33,4Equatorial Guinea

1991 1992 1,1 322,0 9,4

Nigeria 1956 1958 36,2 2207,8 44,9Gabon 1956 1957 2,0 242,1 22,6Sao Tome and Principe

2006 2012 0,0 0,0 0,0

Fonte: Ukeja e Ela 2013.

1.4 ORIGENS DA PIRATARIA

Com os primeiros registros datando dos roubos de mercadorias fenícias e assírias pelos gregos em, aproximadamente, 735 a.C, a pirataria marítima ocorreu em regiões diversas por toda a história, tendo foco especialmente o Mar Mediterrâneo e o Mar Morto, mas também o Mar Vermelho e o Oceano Índico (Royal Naval Museum Library 2002; RNML 2002; Fernandes 2009). Com a colonização do continente americano, os piratas passaram a atuar principalmente


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no Atlântico, atacando navios que voltavam da América. Esse período ficou conhecido como “Época de Ouro da Pirataria” (Fernandes 2009). Nessa fase, o Mar do Caribe era o principal foco de ataques, uma vez que passavam, nessa região, inúmeros navios transportando mercadorias valiosas, como ouro, oriundos das colônias das grandes metrópoles, como a Espanha. Já neste período, a atividade se desenvolvia em áreas em torno de rotas comerciais de valor e de locais que, carecendo de autoridades estatais, se constituíam em verdadeiros paraísos aos piratas (Fernandes 2009). Esses locais serviam como pontos de encontro, onde vendiam mercadorias roubadas, recrutavam tripulações, consertavam barcos e viviam livres de perseguições.

Embora a pirataria atual seja muito pouco semelhante aos eventos ocorridos nos séculos passados, uma vez que passou por mudanças em seu padrão geográfico de ocorrências, finalidade e motivações, está longe de ser uma prática exclusiva do passado (Caninas 2009). Nas últimas décadas, houve um aumento considerável no número de ataques, trazendo o assunto novamente aos fóruns de debate. Dito isso, nos últimos anos, tem-se as linhas de costa africanas como zonas atrativas à pirataria, especialmente as localizadas no Golfo da Guiné e no Golfo de Aden (Escorrega 2010). A ocorrência de tal prática se verifica, como em outros momentos históricos, em torno das rotas comerciais e de transporte de petróleo, e próxima a Estados com baixa capacidade estatal1, onde se proliferam os “paraísos dos piratas”. A incapacidade de determinados governos da região para lidar com essa atividade ilegal tem desestabilizado o comércio marítimo e a extração de petróleo offshore, afetando, portanto, a economia dos países envolvidos (Escorrega 2010).

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA

O potencial energético dos países do Golfo da Guiné é gigantesco: atualmente, esses produzem aproximadamente 5,4 milhões de barris de petróleo bruto por dia (The Royal Institute for International Affairs 2013, 14), e a região acumula reservas comprovadas de 50,4 bilhões de barris (Ukeje & Mvomo Ela, 2013). Entre os maiores produtores da região, destacam-se Nigéria e Angola2

1 O conceito de “capacidade estatal” aqui utilizado retoma Tilly, que apresenta a ideia como “a capacidade efetiva do Estado de penetrar na sociedade e alterar a distribuição de recursos, atividades e conexões interpessoais” (Castellano 2012). Mas também procura integrar o conceito de capabilities, ou as capacidades estatais necessárias para empreender tais mudanças.2 É importante ressaltar que as reservas petrolíferas da Nigéria são estimadas em quarenta bilhões de barris, o que tornaria o país o décimo primeiro maior produtor mundial de petróleo. Entretanto, o país tem capacidade de refinar somente uma parcela muito pequena desse produto,


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(Escorrega 2010); além de produtores em ascensão, como o caso do Congo-Brazaville, outros países que já passaram da fase de maturação da exploração de petróleo, como Camarões e Gabão, e novos produtores, especialmente a Guiné Equatorial (Vrëy 2010) . Essa abundância de petróleo ainda reúne excelentes condições, como sua qualidade – com baixo teor de enxofre – e sua localização de extração, uma vez que a maior parte das jazidas são offshore – cerca de 1.000 a 2.000 metros de profundidade –, o que garante a rentabilidade da produção (Escorrega 2010). Ademais, o Golfo da Guiné também apresenta grande potencial para a produção de gás natural, o que aumenta ainda mais o interesse dos maiores consumidores de energia mundial (Mañe 2005).

Outro motivo essencial que estimula a ascensão da importância estratégica do Golfo da Guiné é sua ótima posição geográfica de proximidade com os mercados da Europa e da América do Norte. Dessa forma, o transporte de mercadorias, por via marítima, torna-se mais simples, seguro e rápido, resultando em um menor custo comparado com as exportações vindas do Golfo Pérsico (Escorrega 2010). Ao mesmo tempo, o escoamento do petróleo na região não passa por nenhum ponto de estrangulamento – áreas marítimas estreitas com grande concentração de navios e mais suscetíveis a casualidades que possam impedir o trânsito, como o Estreito de Málaca ou o Canal de Suez. Consequentemente, muitos já são os países que dependem da região para assegurar seus consumos energéticos. Cabe destacar, nesse contexto, países como os EUA que, atualmente, contam com 15% do seu abastecimento proveniente do Golfo da Guiné; China e Japão, que importam quantidade considerável de gás e petróleo; além de países europeus que são abastecidos pela região, e a crescente presença brasileira, especialmente através da Petrobrás. (Trifia 2013, 14).

Entretanto, o Golfo da Guiné não tem atraído atenção somente pelo seu grande potencial. O Estado moderno na África foi estabelecido para servir como um instrumento de dominação e exploração dos recursos naturais pelas potências coloniais da Europa. Em muitos casos, os Estados nacionais não foram capazes de remodelar aquele projeto e desenvolver suas instituições políticas e sociais após sua independência. Isso levou à incapacidade dos Estados em realizar até mesmo as mais básicas responsabilidades, incluindo estabelecer a lei, ordem, segurança e coesão social (Ukeje & Mvomo Ela, 2013). O Golfo da Guiné, a despeito de não apresentar nenhum Estado completamente degradado, como a Somália, por exemplo, é assolado pela equação riqueza em recursos minerais, instituições fracas, corrupção e pobreza.

Nesse sentido, tem chamado a atenção o aumento da pirataria nas águas da região. Essa prática foi intensificada – atualmente o Golfo da Guiné é um dos

o que aumenta a exportação de hidrocarbonetos da região (Allen 2012, 2).


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principais centros de pirataria mundial – principalmente após o recente “boom” do petróleo, que acarretou na ascensão de indústrias petrolíferas, assim como intensificou o tráfego de hidrocarbonetos na área. Dessa forma, com a contínua passagem de navios mercantes que saem dos países do Golfo, especialmente da Nigéria, e se dirigem para os mercados europeus e estadunidense, somando-se à incapacidade dos Estados de protegerem suas águas jurisdicionais, foram registrados 48 ataques em 2013, o que representa cerca de 13% dos registros mundiais (Dyer 2014). Esse cenário se dá justamente em uma das áreas que tem se tornado foco dos interesses estratégicos das maiores economias do mundo, ao mesmo tempo em que constitui um enclave ao desenvolvimento da costa ocidental africana.

O combate aos crimes marítimos passa, necessariamente, pelo entendimento das suas raízes. Dessa maneira, o presente estudo busca apresentar as razões sócio-econômicas que levam as populações locais à criminalidade, em um primeiro momento. Após, para a compreensão da natureza dos crimes praticados, é apresentado um panorama da pirataria na costa africana: aqui, faz-se necessário a comparação com os crimes na costa leste, especialmente na Somália, onde a comunidade internacional já apresentou algumas respostas – as quais, cabe salientar, não foram em sua totalidade exitosas. Por fim, é apresentado um panorama das capacidades dissuasórias dos países do Golfo da Guiné e as possibilidades de desenvolvimento e aprimoramento das mesmas – aqui o foco será, por razões óbvias, as capacidades marítimas.

2.1 ECONOMIA NO GOLFO DA GUINÉ: A “MALDIÇÃO” DOS HIDROCARBONETOS

Em 2013, a Nigéria ultrapassou a África do Sul e assumiu o posto de maior economia africana. Segundo o Departamento de Estatísticas da Nigéria, o PIB do país alcançou 90,22 trilhões de nairas, equivalente a US$ 509,9 bilhões de dólares (Ohuocha 2014). Esses dados contrastam não só com a realidade do Golfo da Guiné que apresenta alguns dos mais pobres do mundo, embora tenha algumas das águas mais lucrativas para as atividades legais e ilegais, mas com a própria situação nigeriana. O crescimento guiado pelos investimentos estrangeiros na exploração de petróleo e gás não tem sido capaz de redirecionar a renda dos hidrocarbonetos para a diversificação das economias africanas e para a melhoria do padrão de vida das populações locais.

Os Estados do Golfo da Guiné podem ser classificados como o que Achile Mbembe (apud Ukeje e Mvomo Ela 2013) denomina “off shore States”: Estados cuja sobrevivência dependente dos rendimentos de fontes naturais, no caso do


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óleo e do gás, mas que, ao mesmo tempo, não conseguem se utilizar dessa renda para impulsionar outros setores de suas economias. A causa dessa limitação no desenvolvimento dos “off shore states” está em um processo conhecido como doença holandesa:

A doença holandesa é a crônica sobreapreciação da taxa de câmbio de um país causada pela exploração de recursos abundantes e baratos, cuja produção e exportação é compatível com uma taxa de câmbio claramente mais apreciada que a taxa de câmbio que torna competitivas internacionalmente as demais empresas de bens comercializáveis [...]. É um fenômedo estrutural que cria obstáculos à industrialização [...] [e] gera externalidades negativas nos outros setores de bens e serviços comercializáveis da economia impedindo esses setores de se desenvolverem (Bresser-Pereira, Marconi e Oreiro no prelo).

Nesse sentido, Terry Lin Karl (apud Rosa 2011) apresenta o conceito de “paradoxo da abundância”, afirmando que a riqueza natural abundante pode ser fonte de sérios problemas em países que têm um Estado fraco. Segundo o paradoxo da abundância, a destruição de um sistema econômico nacional decorre da confiança excessiva na renda de fontes naturais, através da doença holandesa. Nas economias africanas, a doença holandesa não só impede a industrialização dos países, como também acarreta na perda de competitividade de outros segmentos do setor primário.

Um exemplo bastante ilustrativo de “off shore State” é o da Guiné Equatorial. Enquanto o setor de exploração do petróleo aumenta rapidamente, outros setores tradicionais, como agricultura e a extração, são abandonados. Importa aqui ressaltar que esses segmetos empregam um volume de mão-de-obra muito superior às petroleiras. Não é por acaso que a economia da Guiné Equatorial tem sido deteriorada por altos índices de inflação e desemprego. Ao invés de diversificar a economia, as renda dos hidrocarbonetos a transforma em um obstáculo. O paradoxo da abundância está, ainda, fortemente interligado às falhas institucionais e ao alto nível de corrupção nos Estados.

No Golfo da Guiné, os países também são caracterizados pela tendência de os governos estabelecerem um sistema de administração da riqueza nacional centralizada, marcado pelo confisco das rendas do petróleo pelo governo e pelas elites nacionais que, por seu turno, os usam para administrar extensivos, porém informais, sistemas de patronagem (Ukeje & Mvomo Ela, 2013). Assim, o aumento do influxo de renda não acompanha melhorias no aparelhamento estatal e na distribuição de renda, com os rendimentos do petróleo sendo monopolizados pelas elites locais e as empresas estrangeiras privadas.

Outro agravante da situação socioeconômica dos países do Golfo da Guiné é a pesca intensiva ilegal, não relatada e não regulamentada (ilegal, unreported,


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unregulated - IUU fishing) por parte de navios estrangeiros na região. A pesca ilegal já havia sido identificada como uma das causas do aumento da pirataria na Somália e, no Golfo da Guiné, o processo é semelhante: dada a incapacidade estatal de controlar suas águas jurisdicionais, os navios estrangeiros não cumprem com os acordos de pesca previamente estabelecidos e extrapolam grandemente seu volume de pesca. As consequências da pesca superextensiva são devastadoras: estima-se que 40% das atividades pesqueiras no Golfo da Guiné sejam ilegais, implicando prejuízos de cerca de US$ 1,5 bilhão ao ano para os governos da região (Anymadou 2013). Paralelamente, as comunidades locais que dependem da pesca não conseguem competir com os pesqueiros estrangeiros – maiores e melhor financiados – perdendo sua atividade de subsistência básica. O resultado é a degradação ambiental somada ao aumento do desemprego.

As altas e persistentes taxas de desemprego, sobretudo nas camadas mais jovens da população, a ausência de subsídios e apoio do Estado às atividades econômicas locais e a degradação ambiental, tanto da pesca, quanto os campos de petróleo, tornam as zonas costeiras áreas de atividade criminal de baixa-intensidade (Bizouras 2013). As organizações criminais encontram, assim, um terreno fértil para expandir suas atividades. Dentre as populações marginalizadas, há aqueles que encontram na pirataria uma alternativa muito mais rentável que as atividades de subsistência já degradadas.

Em suma, a descoberta de hidrocarbonetos acabou tendo efeitos colaterais bastante negativos que aprofundaram as desigualdades sociais e a criminalidade na costa do Golfo da Guiné. A dependência excessiva de tais recursos acaba causando o abandono dos setores até então tradicionais, gerando a degradação de segmentos da economia. Ao mesmo tempo, impede a diversificação e o impulso a novos setores; a instalação das petroleiras absorve mão-de-obra em pequena quantidade, não conseguindo compensar a massa de desempregados que emerge. Ao mesmo tempo, há a degradação da pesca, atividade da qual comunidades costeiras dependem, em grande parte devido à atividade ilegal de pesqueiros estrangeiros, que muitas vezes estão envolvidos em outras formas de crime organizado no mar, como o tráfico de drogas (Anymadou 2013). As massas marginalizadas daí resultantes ficam vulneráveis à atividade criminal: desemprego, desigualdade de renda, ausência de alternativas para elevação social e mobilidade econômica, e corrupção persistem e se transformam no combustível da pirataria (Bizouras 2013).

É fundamental que aqui se faça uma ressalva: o grande problema em relação à exploração de hidrocarbonetos pelos países do Golfo da Guiné está na forma como essa acaba se dando, através de uma dependência excessiva em detrimento de outros setores da economia, gerando inflação e desemprego, além do insucesso em utilizar a renda do petróleo para a melhoria do padrão de vida


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da população. No entanto, deve-se ressaltar que as altas taxas de crescimento nesses países nos últimos anos têm sido justamente lideradas pela explosão no setor de exploração de petróleo e gás. Os investimentos que os governos têm conseguido realizar nas suas economias e no reaparelhamento das capacidades dissuasórias são possibilitados grandemente pelos rendimentos da extração de hidrocarbonetos. Paradoxalmente, é a relação com esse mesmo setor que está na raiz do aprofundamento de muitos dos problemas socioeconômicos no Golfo da Guiné.

2.2 CRIMES MARÍTIMOS: PIRATARIA NA COSTA AFRICANA

Oceanos são, por natureza, áreas cinzentas; na maior parte das vezes estão além da capacidade de controle direto do Estado: a sua imensidão os torna mais difíceis de gerir. Desde a virada de milênio, áreas marítimas se tornaram um canal fácil para o influxo de atividades criminosas ajudadas pela vulnerabilidade de muitos Estados, os quais, muitas vezes já assolados pela criminalidade em terra, têm sido incapazes de impor controle sobre seus territórios marítimos. Tais áreas não governadas se tornam lugares de produção de rotas de trânsito para muitas atividades criminais, particularmente o tráfico de drogas e de armas e a pirataria (Ukeje & Mvomo Ela, 2013). Muitas vezes insegurança marítima e continental são interdependentes, e eventualmente inseguranças em terra causam crimes marítimos (Vrëy 2010).

Antes de prosseguir, é necessário clarificar a tipologia aqui utilizada. Segundo Vrëy (2010), as atividades criminais que acontecem no mar correspondem a um amplo espectro de categorias, sendo errôneo classificar a todas como pirataria. O autor utiliza-se da divisão feita por Dilon (apud Vrëy 2010) em quatro categorias: corrupção – atos de extorsão ou conluio contra embarcações marítimas praticadas por autoridades governamentais ou portuárias; roubos marítimos – ataques que acontecem no porto ou enquanto a embarcação estiver atracada ou ancorada; pirataria – ações contra navios em rota e fora da proteção das autoridades portuárias em águas territoriais, estreitos ou alto mar; e terrorismo marítimo – crimes contra embarcações levados a cabo por organizações terroristas. Contudo, a especificação acima utilizada para pirataria não cobre todos os dilemas enfrentados pelos países do Golfo da Guiné; muitas vezes, a falta de dados e a pluralidade das ações – saber se foi uma organização terrorista que levou o ataque a cabo, por exemplo – dificulta a classificação em uma das categorias.

Faz-se necessário retomar o artigo 101 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar: crimes marítimos são considerados pirataria quando cometidos em águas internacionais, ou seja, fora da jurisdição de qualquer


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Estado. Trata-se de um ponto de fundamental importância, pois ele é usado para justificar os tipos de medidas a serem tomadas para prevenir e combater as atividades ilícitas praticadas no mar – especialmente no que tange à intervenção de potências estrangeiras. No entanto, esta apresentação utilizará a ideia de pirataria como um conceito guarda-chuva, fazendo maiores especificações quando necessário. Assim, utilizando-se ainda de Dilon (apud Vrës 2010), em uma proposição mais ampla: pirataria é o ato de abordar ou tentar abordar qualquer navio com a intenção aparente de cometer assalto ou qualquer outro crime, com a aparente intenção ou capacidade de uso da força.

Para entender a pirataria no Golfo da Guiné, e extrair valiosas lições a fim de evitar a propagação dessas atividades criminosas nas águas da região, faz-se mister compreender a experiência do Golfo de Áden, que difere grandemente da situação do Golfo da Guiné em vários níveis. Na Somália, a situação do Estado é bastante mais precária do que no Golfo da Guiné. O Estado colapsou em 1991, com a queda do governo de Siad Barre e, à exceção do período de governo de seis meses da União das Cortes Islâmicas, as sucessivas administrações somalis têm sido incapazes de estabelecer qualquer forma de segurança, seja no continente ou em mar. A Somália ainda carece de uma delimitação de sua Zona Econômica Exclusiva, o que implica a ausência de controle sobre os seus direitos de pesca. Não é nenhuma surpresa que as taxas de desemprego sejam altíssimas; a incapacidade estatal de assistir à população somou-se à superexploração ilegal da pesca por barcos estrangeiros, resultando em um cenário extremamente precário para a população local. Em dezembro de 2004, a costa somali foi assolada pelo tsunami que atingiu o Oceano Índico, tornando ainda mais precárias e degradantes as condições de vida das comunidades costeiras. Os pescadores, que não podiam depender do Estado e viram seu meio de sobrevivência sucessivamente destruídos, passaram a atacar navios assistencialistas do World Food Program (Bizouras 2013). Os “sucessos” obtidos nos primeiros ataques rapidamente demonstraram duas conclusões mutuamente reforçadas, que apenas aumentaram a demanda por pirataria e levaram à explosão dos ataques: a proporção de dinheiro investido e o retorno era significativamente desproporcional; além disso, a estrutura organizacional das ações era de fácil reprodução e de baixo custo (Bizouras 2013)3.

O que aconteceu em seguida foi um aumento vertiginoso da pirataria na Somália, que acabou se expandindo para o leste do Oceano Índico, em

3 Segundo Bizouras (2010), os resgates aumentaram, no geral, de 300 mil dólares em 2007 para 2 milhões de dólares em 2009. Ao mesmo tempo, o capital investido pelas organizações criminosas girava em torno de 10 mil a 15 mil dólares. Mesmo após se deduzir os gastos com subornos – que podem chegar a 25% do valor total e despesas em terra, cada pirata fatura entre 10 e 15 mil dólares, 50 vezes mais que a renda anual média dos pescadores, de cerca de 300 dólares.


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direção à Índia e ao Estreito de Málaca. A facilidade da reprodução da estrutura organizacional criminal e a total incapacidade estatal somali em impedir o aumento da pirataria, ou mesmo dissuadi-la, possibilitaram a escalada desses crimes no Golfo de Áden. Ainda, os grupos criminosos perceberam que era possível se aproveitar da política de clãs – dada a quase total inexistência do Estado – como forma de minar as possibilidades de punição dos piratas. Não tardou para que outros países percebessem a ameaça que representava a pirataria no Chifre da África e passassem a tomar iniciativas para conter seu avanço e garantir a segurança dos navios que transitassem na região. Foram deslocadas para a região forças multinacionais – muitas vezes privadas – que se encarregaram de combater os piratas. A militarização da região, que acaba impedindo outras atividades econômicas de se desenvolverem, é justificada nas particularidades da pirataria na Somália. Como a maior parte dos ataques acontece em águas internacionais, além da costa somali e fora de quaisquer águas territoriais, é mais facilmente legitimada a presença de forças estrangeiras. Ao mesmo tempo, não são levadas a cabo iniciativas de melhoria das capacidades estatais – até porque muitos representantes das as elites locais estão satisfeitos com a renda da pirataria. Essa ausência de instituições estatais, e, obviamente, da presença de uma guarda costeira efetiva, acabam justificando a pesada interferência naval de outros países (Anymadou 2013).

É importante ter conhecimento da realidade da pirataria no Golfo de Áden, especialmente para que se evite uma escalada semelhante na costa ocidental. No entanto, é preciso ter em mente que – e por que – as contramedidas adotadas não podem ser as mesmas. Em primeiro lugar, em termos de capacidades estatais dos países do Golfo da Guiné, a despeito de frágeis, são bastante superiores à da Somália, onde o Estado é praticamente inexistente. Nesse sentido, há uma grande janela de oportunidade para o incremento das capacidades estatais, desde as legislações até os aparelhos coercitivos estatais. Além disso, enquanto na Somália os ataques ocorrem em alto mar, ou seja, fora da jurisdição de algum país, no Golfo da Guiné os crimes se dão em águas jurisdicionais, o que envolve questões diretas de soberania – não sendo esses ataques reconhecidos pela Convenção do Mar como atos de pirataria. Outra diferença crucial está nos interesses envolvidos: no Chifre da África, os ataques significam uma ameaça a entidades estrangeiras e a reação se dá por uma resposta externa, já a pirataria no Golfo da Guiné significa um perigo real para os países da região e sua dependência nas fontes de recursos naturais e no comércio originado no Golfo – mesmo que os ataques se deem a navios com bandeiras estrangeiras (Vrëy 2010). Ou seja, é uma questão de interesse direto dos países e fundamental para sua sobrevivência e soberania.

A forma como as ações são conduzidas em geral também configura uma grande diferença entre as duas regiões. Os piratas somalis têm como objetivo


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principal a renda dos resgates: sequestram as embarcações e mantém reféns suas tripulação e carga a fim de conseguir dinheiro dos donos ou contratantes do navio. Já no Golfo da Guiné, como ressalta Anymadou (2013), os piratas lançam ataques principalmente da Nigéria, com o objetivo de roubar a carga – na maior parte das vezes petróleo –, equipamentos, ou qualquer tipo de bens da embarcação ou da tripulação. Os sequestros são muito raros em comparação à pirataria no Oceano Índico; por outro lado, o uso da força é mais intenso e é maior, com os piratas menos preocupados com a sobrevivência dos reféns. No Golfo da Guiné, o nível de violência é mais alto e mais sofisticado: os criminosos fazem uso até de foguetes, enquanto que na Somália dificilmente a violência escalou a esse nível (Barrios 2013).

Na costa ocidental, há uma forte conexão entre o roubo de petróleo e seu subsequente tráfico ilegal. Um exemplo clássico é um ataque ou sequestro de um cargueiro carregado com petróleo e navegando em águas nigerianas, ganesas ou cameronesas. O petróleo é então transferido para outra embarcação e vendido diretamente para terceiros navios ou mesmo no mercado negro em terra, com os ataques sendo coordenandos muitas vezes à distância, evidenciando uma organização bastante complexa (Barrios 2013). Ukeje e Mvomo Ela (2013) apresentam ainda outros exemplos: de ataque à terra partindo do mar, como a prédios bancários acontecidos em Limbé4 em 2008; ataques sucessivos à instalações diversas na península de Bakassi – disputada por Camarões e Nigéria; confrontos entre embarcações das guardas costeiras e supostos navios de organizações piratas; entre outros. É possível perceber que os ataques não são oportunistas, mas bem planejados e organizados, voltados para alvos específicos, principalmente cargueiros transportando petróleo ou navios levando bens de alto valor, o que indica para a possibilidade de os piratas receberem informações valiosas e possivelmente instruções vindas de fontes em terra (Barrios 2013). Em 2012, foram reportados ao International Maritime Bureau 58 incidentes ou tentativas de pirataria no Golfo da Guiné, dos quais 37 envolveram o uso de armas de fogo. Só nos primeiros três meses de 2013, 15 incidentes já haviam sido registrados (Anymadou 2013).

4 Cidade localizada no litoral de Camarões.


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Figura 1 - Ataques e tentativas de ataques em 2012

Na esteira da pirataria, vêm outros crimes: roubos, tráfico de armas leves, tráfico humano e migração ilegal aumentaram desde o início dos anos 2000. O tráfico de drogas também figura como um agravante, uma vez que atualmente o Golfo da Guiné se tornou rota de trânsito no comércio global de narcóticos – a Nigéria está no centro da rota de trânsito das drogas que vêm da América do Sul e vão para a Europa, os Estados Unidos e a Ásia (Ukeje & Mvomo Ela, 2013). A tendência é, dessa maneira, um aumento generalizado da criminalidade no Golfo da Guiné caso a pirataria não seja contida e suas causas revertidas.

2.3 CAPACIDADES DISSUASÓRIAS

Até recentemente, os países do Golfo da Guiné estavam focados nos problemas em terra, enquanto a segurança marítima era dificilmente levada em conta nos cálculos e planejamentos estratégicos. Essa menor prioridade à segurança costeira deve-se ao déficit de capacidade em termos de aquisição, manutenção, desenvolvimento e regulamentação das fontes necessárias requeridas para estabelecer e exercer presença crível nas águas territoriais. Contudo, ao contrário da Somália, os países do Golfo têm empreendido melhorias em suas

Fonte: Adaptado de Ukeje e Mvomo Ela (2013).


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capacidades para impedir o aumento e a institucionalização da pirataria. Um fator impulsionador para a melhoria das Guardas Costeiras e Marinhas

nacionais é que, no Golfo da Guiné, boa parte das atividades criminais acontece no perímetro inferior a 12 milhas náuticas da costa, ou seja, dentro das águas territoriais (Anymadou 2013). Se os crimes acontecem dentro da jurisdição dos países, é de responsabilidade – e exclusividade – das forças nacionais a execução de contramedidas. Ou seja, trata-se de garantir a soberania nacional não só contra os piratas, mas contra possíveis incursões de forças externas em seu território marítimo. Assim, em escala nacional, a tendência é a reforma dos quadros normativos que regem a defesa e a segurança para complementar e impulsionar a ação estatal no mar (Ukeje & Mvomo Ela, 2013). Nas esferas operacional e tática, os países têm procurado aumentar a vigilância, observância e monitoramento como maneira de obter mais informações sobre as atividades ilícitas, além de facilitar na localização dos alvos.

A partir dos dados do The Military Balance de 2014, é possível tirar conclusões mais tangíveis das capacidades dissuasórias dos países do Golfo da Guiné. A maior e mais poderosa marinha da região é a nigeriana. Juntamente com a Guarda Costeira, soma um efetivo de 8.000 homens e está dividida em dois comandos: Comando Ocidental, baseado em Apapa, e o Comando Oriental, localizado em Calabar. Dentre suas principais embarcações estão uma fragata da classe Aradu, uma corveta da classe Enymiri, 2 embarcações costeiras para guerra de minas, além de diversos navios de patrulha. A Nigéria conta, ainda, com 5 helicópteros no ramo de aviação naval. Dados os desafios colocados pelo aumento na pirataria no Golfo e pelos militantes no delta do Níger, a modernização das forças armadas nigerianas tem se focado na marinha, com navios de patrulha oceânica e costeiros e barcos de patrulha rápidos entre as prioridades.

Já Angola, por outro lado, possui como maior desafio à segurança nacional a ação de grupos separatistas na província de Cabinda; assim, a marinha acaba não recebendo tanta atenção em detrimento de maiores investimentos nas forças terrestres – suas forças navais são compostas basicamente por navios de patrulha. Nos outros países do Golfo da Guiné, a situação das marinhas é bastante semelhante. As principais embarcações são navios de patrulha costeira, com algumas aquisições mais recentes de navios de patrulha oceânica e de apoio logístico, como no caso da Guiné Equatorial e da Costa do Marfim5. A imagem geral é de forças navais incipientes, com grandes desafios em termos de capacidades e organização. O exemplo mais extremo desse quadro é a Libéria, que teve sua guarda costeira reativada em 2010, contando apenas com botes infláveis de casco rígido (IISS 2014).

5 Para maiores especificações, ver The Military Balance 2014, publicação do International Institute of Strategic Studies (IISS).


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2.3.1 Cooperação Multilateral

Se na Somália a resposta à pirataria veio verticalmente de atores externos, no Golfo da Guiné o panorama é um tanto diferente. O que se percebe é uma tendência à cooperação no sentido de melhorar as capacidades dos países do Golfo da Guiné a fim de que esses possam lidar com o aumento da criminalidade em suas águas jurisdicionais. Vrëy (2010) ressalta que as potências ocidentais tem buscado utilizar uma versão de intervenção naval menos militarizada, focando-se mais em medidas de construção estatal. Estas medidas importam não só para a melhoria das capacidades estatais, mas para que as comunidades locais se sintam incluídas em um processo que lhes diz respeito diretamente. Embora em muitos países da costa ocidental ainda exista certa carência de um entendimento no nível político sobre a importância do domínio marítimo, a região tem a vantagem de ser um dos blocos mais politicamente coerentes da África Subsaariana, compreendendo comunidades locais que entendem os impactos econômicos da insegurança marítima na região (Anymadou 2013).

Contudo, algumas potências têm extrapolado os acordos de cooperação para uma presença naval permanente, como forma de garantir seus interesses localmente (especialmente no que diz respeito aos fluxos de hidrocarbonetos). Nesse sentido, é preciso destacar a atuação dos Estados Unidos e da OTAN na região, reforçada pela criação do Africom. As missões navais da OTAN, lideradas pelos Estados Unidos, foram introduzidas no Golfo de Áden em 2008-2009, objetivando detectar, romper e suprimir a pirataria baseada na Somália (Anymadou 2013). Já no Golfo da Guiné, essa presença é um pouco mais recente e tem se dado especialmente através da Operação Prosperidade e do exercício militar Obangame Express. Este último, sob o escopo do Africom, teve sua última edição no mês de abril de 2014 e contou com a participação das seguintes nações: Alemanha, Angola, Bélgica, Benim, Brasil, Camarões, Costa do Marfim, Dinamarca, Estados Unidos da América, Espanha, França, Gabão, Gana, Guiné Equatorial, Holanda, Itália, Nigéria, República do Congo, Portugal, São Tomé e Príncipe, Togo e Turquia (Força Aérea participa no Obangame Express 2014 2014).

A cooperação multilateral precisa ainda, como forma mais eficaz de combater a pirataria, colaborar para a criação e o fortalecimento das instituições. Uma lição valiosa de cooperação regional vem do caso de Malásia, Cingapura e Indonésia, em seus esforços em diminuir a pirataria no estreito de Málaca. O lançamento da Patrulha do Estreito de Málaca, em 2004, resultou da ambição desses países em reverter a imagem de que estariam destinando maiores esforços em segurança marítima e mudar a associação das suas águas com crimes marítimos. O que importa ressaltar nessa experiência é que os esforços para policiar as águas foram combinados com o fortalecimento das instituições em terra e maiores esforços em processar e punir os


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envolvidos com pirataria (Anymadou 2013). Trata-se assim, de um exemplo que clarifica a força da iniciativa regional elevada a diferentes escopos como forma de combater a pirataria.

2.3.2 o uso de CoMpanhias privadas de segurança

Por fim, uma das questões mais controversas em relação às contramedidas à pirataria é o uso de companhias privadas de segurança, debate este levantado pelo uso intensivo que foi feito delas no combate à pirataria no Golfo da Guiné. Atualmente, forças privadas não são autorizadas a operar dentro das águas territoriais dos países do Golfo da Guiné. Na Nigéria, no Benin e no Togo, os donos de navios que quiserem escoltas armadas podem pagar para as polícias armadas ou militares nacionais, contratando forças públicas para garantir a segurança de suas embarcações. As companhias de segurança marítima privadas não possuem permissão para entregar e utilizar guardas armados nas águas costeiras, sendo autorizados a atuar apenas com capacidades não armadas (Anymadou 2013).

Além da contratação direta pelos donos dos navios, Anymadou (2013), levanta a possibilidade da parceria entre governos e iniciativa privada como forma de assegurar o controle das águas jurisdicionais. Esses acordos existem enquanto possibilidade, mas o seu emprego ainda é pouco cogitado pelos Estados, dadas as diversas controvérsias que rondam o uso de empresas privadas de segurança. Um dos pontos cruciais é a inexistência de leis internacionais que rejam o uso de forças privadas: não há nada específico sobre treinamento padronizado, posse de armas e possibilidades de emprego de indivíduos armados. Essa ausência de regulamentação acaba possibilitando incidentes, como o acontecido em outubro de 2012, envolvendo a Marinha nigeriana e a embarcação MVMyre Seadiver, de uma empresa privada de segurança russa. A embarcação foi abordada pela Marinha nigeriana, acusada de entrar ilegalmente nas águas do país em posse de armas. A despeito das alegações de que a empresa possuía licença para carregar armamentos, a decisão das autoridades nigerianas foi de multar pela posse e a importação ilegal de armas e munições (Anymadou 2013). A ausência de controle ainda pode resultar em proliferação de armas e munições, assim como treinamentos, para grupos separatistas e terroristas que se multiplicam na região. É evidente que o combate à pirataria passa por ações que envolvem o uso da força, mas é importante a reflexão acerca do caráter dessas medidas e quais os atores envolvidos.


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3. AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS

Tendo percebido as consequências devastadoras que crimes marítimos, em especial a pirataria, podem causar aos países do Golfo da Guiné e também à comunidade internacional, estes têm tentado promover alternativas e soluções a fim de encontrar meios de prevenção e combate a essas práticas ilegais. Nesse contexto, primeiramente cabe destacar a Convenção de Montevidéu que, assinada em 2013 pelos países-membros da ZOPACAS, ressalta a necessidade de continuar preservando um Atlântico Sul livre de instabilidade, tráfico de drogas e pirataria. Já no que se trata especificamente ao Golfo da Guiné, a Declaração reitera a importância de um esforço coordenado regionalmente para conter a pirataria na região (Declaração de Montevidéu 2013). Ademais, ainda é declarada a extrema urgência de parceiros internacionais assistirem aos países e organizações da região com a finalidade de:

reforçar as capacidades desses para combater a pirataria e o assalto à mão armada no mar no Golfo da Guiné, incluindo a sua capacidade para conduzir patrulhas regionais, para estabelecer e manter centros de coordenação conjuntas e centros de compartilhamento de informações conjuntas e para a implementação efetiva da região estratégia, conforme estipulado nas resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas 2018 (2011) e 2039 (2012) (Declaração de Montevidéu 2013, Artigo 110).

Dito isso, pode-se analisar as Ações Internacionais Prévias adotadas dentro do âmbito da ZOPACAS sobre três perspectivas: a nacional – que será abordada no tópico de Posições dos Países –, a regional e a internacional. Assim sendo, a partir desses dois últimos níveis, encontram-se, a seguir, alguns dos tratados, convenções e demais iniciativas mais significativas para a prevenção e combate de crimes marítimos, como a pirataria.

3.1 AÇÕES REGIONAIS NO CONTINENTE AFRICANO

3.1.1 eConoMiC CoMMunity of Central afriCan states (eCCas)6

A partir de outubro de 2009, a ECCAS tem trabalhado em uma estratégia de segurança para o Golfo da Guiné baseada em dois elementos: primeiramente,

6 Criada em 1983, a ECCAS tem como objetivo principal promover e fortalecer uma cooperação harmoniosa, balanceada e autossustentável em todas as áreas de atividade econômica e social com o fim de alcançar a autossuficiência coletiva e a elevação do padrão de vida da população dos países da África Central (United Nations Economic Comission for Africa 20-?a).


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a criação de um Centro de Coordenação Regional de Segurança Marítima da África Central (CRESMAC, em inglês), tendo a tarefa de reforçar as habilidades de militares e civis dos países membros; e em segundo lugar, promover uma sinergia entre os países da Comissão do Golfo da Guiné e da Comunidade Econômica dos Estados do Oeste Africano (International Crisis Group 2012). Essa estratégia ainda conta com seis objetivos, sendo eles o compartilhamento de informação e gestão, vigilância conjunta do espaço marítimo, harmonização das ações no mar, introdução de um imposto marítimo regional, aquisição de equipamentos para uso comum e, por fim, a institucionalização de uma conferência marítima periódica (ICG 2012).

Para melhor atingir seus objetivos de manter a paz e segurança na região, a ECCAS divide a África Central em três zonas geográficas: A, B e D, cobrindo uma faixa de Angola às fronteiras marítimas de Nigéria e Camarões (ICG 2012). Dentre essas zonas, a D - que cobre Camarões, Gabão, Guiné Equatorial e São Tomé e Príncipe - é vista como a de maior risco de insegurança marítima (ICG 2012). Dessa forma, em 2009, os países membros assinaram um acordo de vigilância marítima nessa zona. Seguido desse acordo, houve a adoção do Plano de Vigilância Conjunta, intitulado SECMAR7 (ICG 2012). O SECMAR tem como objetivo facilitar a aquisição de recursos navais pelos países membros, assim como prevê a abertura de um centro de coordenação multinacional em seus centros operacionais marítimos. Enquanto isso, no longo prazo, os planos SECMAR visam à abertura de passagem nas águas territoriais para navios de países membros, para que esses tenham o direito de perseguir e fazer uso de armas contra os piratas (ICG 2012).

3.1.2 eConoMiC CoMMunity of West afriCan states (eCoWas)8

Apesar de ter poucos avanços quando comparado à ECCAS, a ECOWAS tem dado seus primeiros passos para desenvolver sua própria estratégia marítima

7 SECMAR é dividido em duas fases: SECMAR 1 e SECMAR 2. A primeira, que entrou em ação em outubro de 2009, é designada para manter a zona D segura, livre de pirataria, pesca ilegal, tráfico de drogas, imigração ilegal e poluição marítima (International Crisis Group 2011). Já a segunda, que entrou em ação em fevereiro de 2011, tem como objetivo inicial combinar forças aéreas e navais, fazendo uso de helicópteros de vigilância e de barcos de patrulha. Entretanto, nenhum helicóptero de vigilância esteve disponível na ação (ICG 2011). Por fim, cabe ainda destacar que SECMAR 1 e SECMAR 2 buscam promover a realização de operações conjuntas que envolvam parceiros internacionais (ICG 2012).8 A ECOWAS foi fundada em 1975 através do Tratado de Lagos e tem como missão promover a cooperação e integração em um contexto de União Econômica do Oeste Africano (United Nations Economic Comission for Africa 20-?b).


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integrada, com base em esforços regionais para fortalecer uma integração econômica. Para isso, a comunidade tem trabalhado na elaboração de uma estratégia que destaca a necessidade de os Estados membros adotarem uma abordagem de governança mais integrada no que se trata de assuntos marítimos, enfatizando ainda a necessidade de melhorar a governança de óleo e gás como forma de prevenção de conflitos (ICG 2012). Por fim, assim como a ECCAS, a ECOWAS também planeja delinear três zonas operacionais com um centro de coordenação em cada uma delas. Em setembro de 2012, foi criada a Zona E - uma zona “piloto” na capital de Togo, Lomé, abrangendo ainda Nigéria, Benim e Níger (ICG 2012).

3.1.3 CoMissão do golfo da guiné

Criada em 2001 na capital de Gabão, Libreville, a Comissão do Golfo da Guiné começou suas atividades em 2007, contanto com oito Estados membros9. O objetivo primordial da Comissão é facilitar consultas regionais para, assim, prevenir, gerir e resolver os conflitos que possam surgir a partir da delimitação das fronteiras marítimas e da exploração econômica e comercial dos recursos naturais dentro das fronteiras dos países africanos (Guinea Gulf Comission - Maritime Safety and Security in the Gulf of Guinea 2013). Ou seja, a Comissão é um mecanismo permanente com a função de gerenciar as ameaças e problemas comuns da região, em especial no que se refere ao domínio específico da segurança marítima. Dessa forma, esta Comissão serve como uma ponte entre instituições regionais já existentes, como a ECCAS e a ECOWAS, podendo favorecer a harmonização das políticas e atividades dentro do Golfo da Guiné (Guinea Gulf Comission - Maritime Safety and Security in the Gulf of Guinea 2013).

Em 2012, a Comissão assinou a Declaração de Luanda sobre a Paz e Segurança na região do Golfo da Guiné. Essa afirma que, devido à crescente insegurança marítima, os Estados membros da comissão precisam estabelecer uma cooperação regional e um diálogo interestatal. A Declaração apela ainda para a Comissão aplicar e monitorar a paz no Golfo da Guiné (The Institute for International Affairs 2013).

9 Os membros da Comissão são Angola, Camarões, Congo, Gabão, Guiné Equatorial, República Democrática do Congo, São Tomé e Príncipe e Nigéria (Guinea Gulf Comission - Maritime Safety and Security in the Gulf of Guinea 2013).


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3.1.4 Cúpula de Chefes de estados e de governo sobre proteção MarítiMa e segurança no golfo da guiné

Entre os dias 24 à 25 de junho de 2013, chefes de Estado e Governo da ECOWAS, ECCAS e da Comissão do Golfo da Guiné se reuniram em Yaoundé, capital de Camarões, para discutir e assinar adotar documentos estratégicos em resposta às atividades ilegais no Golfo da Guiné10 (African Union - A united and strong Africa 2013). A Cúpula de Yaoundé mostrou o crescente comprometimento dos líderes africanos em solucionar os problemas que assombram suas populações. Dito isso, a Cúpula adotou três documentos: a Declaração de chefes de Estados e governos da África Central e Ocidental sobre a proteção e segurança em seu domínio marítimo comum; o Memorando de entendimento entre ECCAS, ECOWAS e a Comissão do Golfo da Guiné sobre Proteção e Segurança Marítima na África Central e Ocidental; e, por fim, o Código de conduta para repressão da pirataria, roubo à mão armada contra navios e atividades ilícitas na África Central e Ocidental (Guinea Gulf Comission - Maritime Safety and Security in the Gulf of Guinea 2013).

A declaração enfatiza a necessidade de seus signatários trabalharem juntos na promoção de paz, segurança e estabilidade na área marítima central e ocidental da África através da mobilização de recursos operacionais adequados. Ademais também é frisado o dever da ECCAS, da ECOWAS e da Comissão do Golfo da Guiné em promover atividades voltadas para a cooperação entre seus membros (International Peace Institute 2014). Já o memorando tem como finalidade facilitar a coordenação e execução de atividades conjuntas, a partilha de experiências e informações, a harmonização das leis sobre pirataria e outras atividades ilegais, além de prever o estabelecimento de um centro de coordenação inter-regional para a implementação de uma estratégica regional para a segurança marítima (IPI 2014).

Por fim, assinado em 25 de junho de 2013, o Código de Conduta tem como objetivo assegurar a plena cooperação na repressão do crime transnacional organizado no domínio marítimo, tais como terrorismo marítimo, pesca ilegal, pirataria, entre outros11. Assim como o Código de Conduta de Djibuti, este

10 Além dos mencionados, ainda participaram da Cúpula Estados membros da União Africana, da União Europeia, a Organização Marítima Internacional (IMO, em inglês), a Organização Marítima da África Central e Ocidental (MOWCA, em inglês), o Comando dos Estados Unidos para a África (AFRICOM) e o Centro de Estudos Estratégicos Africanos (ACSS, em inglês) (African Union - A united and strong Africa 2013).11 Os países signatários do código são: Angola, Benim, Burkina Faso, Burundi, Camarões, Cabo Verde, República Centro-Africana, Chade, Congo, República Democrática do Congo, Costa do Marfim, Gabão, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Libéria, Mali, Níger,


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código, assinado em 2013, também procura incentivar a partilha e a comunicação de informações entre os Estados, a adoção de medidas de repressão a pessoas suspeitas em atividades ilegais no mar e a repatriação de marinheiros vítimas de criminalidades marítimas12 (The Institute for International Affairs 2013). Ademais, o código também prevê a cooperação no desenvolvimento e promoção de programas educacionais de treinamento para a gestão de recursos marinhos (Code of Conduct Concerning the Repression of Piracy, Armed Robbery against ships and Ilicit Maritime Activity in West and Central Africa 2013, artigo 14).

3.2 NÍVEL INTERNACIONAL

3.2.1 Conselho de segurança das nações unidas

Em 2011, os 15 membros do Conselho de Segurança das Nações Unidas condenaram todos os atos de pirataria e roubos à mão armada cometidos nas costas dos países do Golfo da Guiné através da resolução 2018. Esta ainda incentiva os membros da ECOWAS, da ECCAS e da Comissão do Golfo da Guiné a desenvolverem uma estratégia marítima abrangente (UN, 2011). A resolução do Conselho de Segurança ainda ressalta a importância da cooperação entre os países do Golfo e as indústrias navais, destacando que estas devem trabalhar em conjunto com a Organização Internacional Marítima (IMO) para prestar orientação aos navios que chegam na região, evitando, assim, crimes marítimos (UN, 2011).

Em 2012, o Conselho de Segurança da ONU pela primeira vez debateu sobre a pirataria na região do Golfo da Guiné através de uma perspectiva global, e não somente a partir da análise dos problemas da região (The Institute for International Affairs 2013). O resultado se concretizou através da resolução 2039, onde se pode dar destaque ao artigo 3, que deixa clara a responsabilidade primária dos Estados do Golfo da Guiné em conter a pirataria e outros crimes marítimos na região, uma vez que essas práticas acontecem em águas jurisdicionais (UN, 2012). Além disso, também cabe mencionar o apelo para que os países do Golfo adotem medidas preventivas em nível nacional e regional, contando com o suporte da comunidade internacional quando disponível. Também é destacada a importância de acordos mútuos com o fim de desenvolver e implementar

Nigéria, São Tomé e Príncipe, Senegal, Serra Leoa e Togo (Code of Conduct Concerning the Repression of Piracy, Armed Robbery against ships and Ilicit Maritime Activity in West and Central Africa 2013).12 O Código de Conduta Djibuti, acordado em janeiro de 2009, visa à repressão de ações de piratas que agem no Oceano Índico Ocidental, Golfo de Aden e no Mar Vermelho (International Maritime Organization 2014a).


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estratégias de segurança nacional, incluindo o estabelecimento de uma estrutura legal para a prevenção e repressão aos crimes cometidos no mar (UN, 2012).

3.2.2 international MaritiMe organization (iMo)

A IMO adotou uma estratégia para a implementação de medidas sustentáveis de segurança marítima para África Ocidental e Central com a finalidade de implementar as ações identificadas no Código de Conduta de Yaoundé adotado em 2013. Em suma, o objetivo da International Maritime Organization é fazer com que seus Estados Membros presentes na África Ocidental e Central coloquem em prática legislações nacionais que criminalizem a pirataria e outras atividades marítimas ilegais. Ademais, a organização também planeja ter na região técnicos operacionais e logísticos treinados para desempenhar suas responsabilidades no que concerne a todos os aspectos da segurança marítima e da proteção do meio ambiente marinho (International Maritime Organization 2014a).

Por fim, em dezembro de 2013 durante a 28ª sessão da Assembleia da IMO, foi aprovada a resolução de número 1069 sobre a prevenção e repressão da pirataria, assalto à mão armada contra navios e atividades marítimas ilícitas no Golfo da Guiné (International Maritime Organization 2014b). Esta resolução sugere aos países da região a adoção, através de uma estreita cooperação com as organizações regionais e internacionais, de todas as medidas possíveis dentro do direito internacional para assegurar que todos os atos ou tentativas de pirataria e outras atividades ilegais sejam abordadas imediatamente. Além disso, a resolução também solicita que os governos realizem contribuições ao fundo da organização, de modo a melhorar a assistência aos países do Golfo e o desenvolvimento das capacidades nacionais e regionais, para que esses Estados possam aperfeiçoar a governança marítima em águas de jurisdição nacional (International Maritime Organization 2014b).

4 POSICIONAMENTO DOS PAÍSES

A Nigéria encara a questão da pirataria na região do Golfo da Guiné como de máxima importância para sua segurança, já que as atividades ilícitas em alto mar são, muitas vezes, ligadas à criminalidade em terra. Em primeiro lugar, é preciso ter em mente que o epicentro das atividades é a região do Delta do Níger, onde se concentram, de um lado, grande parte das petroleiras no país, e de outro, grupos armados como o Movimento para a Emancipação do Delta do Níger. Assim, para a Nigéria, a pirataria é uma ameaça não só para sua economia


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grandemente dependente de petróleo, mas também para a segurança nacional e regional. O país conta com uma das marinhas mais bem equipadas da região, e tem empreendido esforços no sentido de melhorar suas capacidades de combate à pirataria, adquirindo infraestrutura de vigilância e navios patrulha – foram 80 nos últimos três anos (Nigéria 2011). A Nigéria também defende a importância dos esforços regionais, especialmente dentro do escopo da Comissão do Golfo da Guiné (CGG).

Em consonância com a posição nigeriana, estão o Congo e a República Democrática do Congo, membros da CGG, que, a despeito das suas áreas litorâneas reduzidas, temem a ligação da criminalidade no mar com os grupos insurgentes que atuam no continente africano. Já a Guiné Equatorial, que sofre com o aumento dos atos ilícitos em suas águas, promove o maior engajamento da CGG na questão, além de usar a questão da pirataria como forma de promover o debate sobre os limites das águas jurisdicionais no Golfo da Guiné.

Camarões também tem sentido os efeitos econômicos do aumento da pirataria nas águas do Golfo da Guiné. Cerca de 95% da produção de petróleo do país se dá em plataformas em alto mar, onde os ataques têm ameaçado as exportações não só de petróleo, mas de gás natural e bauxita (Stearns 2010). Nesse sentido, o governo camaronês tem defendido uma abordagem holística para a pirataria, através de soluções inovadoras “compatíveis com o contexto e a escala deste flagelo para os Estados da região e para a comunidade internacional” (Camarões 2013). Ganha importância aqui a ação no âmbito regional: além de ser membro da CCG, o país já demonstrou interesse em abrigar um centro de coordenação regional para segurança marítima, com a participação do AFRICOM (Kindzeka 2014). Camarões, Guiné Equatorial e Gabão possuem acordos com os Estados Unidos, autorizando o uso de seus aeroportos pela Força Aérea Norte-Americana, reiterando uma possível intervenção extrarregional no Golfo da Guiné. O Gabão também é membro da CGG e tem visto os ataques aumentarem em suas águas jurisdicionais.

A Costa do Marfim defende um maior engajamento de forças navais internacionais no Golfo da Guiné, nos moldes do que foi levado a cabo no Golfo de Áden. Contudo, para o país é necessário que em primeiro lugar se harmonizem os quadros jurídicos regionais para permitir que os países enfrentem coletivamente os atos de pirataria (Costa do Marfim 2013). De forma parecida, São Tomé e Príncipe, país que possui uma posição estratégica no Golfo da Guiné, tem defendido uma estratégia baseada sobretudo na cooperação militar, tanto com países africanos, mas também com forças extrarregionais, especialmente Portugal.

Gâmbia tem buscado reforçar suas capacidades navais, uma vez que a grande ameaça para sua segurança marítima e desenvolvimento econômico tem sido a pesca ilegal em seu litoral. Além disso, suas águas estão na rota de importantes linhas de comércio internacional. Nesse sentido, Gâmbia tem


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Taiwan como seu principal parceiro no fortalecimento de sua marinha, que doou embarcações para colaborar na patrulha das águas gambianas (Jallou 2013). A Guiné Bissau também enfrenta o problema da pesca ilegal em suas águas jurisdicionais. Na medida do possível, as forças de segurança do país apreendem os navios pesqueiros infratores, mas ainda assim o governo reforça a necessidade de melhoria das capacidades militares e judiciais para combater os crimes no mar. Como membro da CPLP, apoia as iniciativas regionais contra a pirataria.

Para Cabo Verde, a alternativa encontrada para combater a pirataria foi nas companhias privadas de segurança. Em uma ação destinada a contrabalancear o aumento da pirataria no Gofo da Guiné, o governo concedeu licença para a Cape Verde Maritime Security Services (CVMSS), permitindo que a empresa delegasse direitos exclusivos para empresas privadas de segurança marítima que desejem usar a ilha como uma base para o embarque e desembarque de equipes de segurança armadas. A empresa britânica SeaMarshals Ltda foi a primeira empresa a receber autorização para utilizar Cabo Verde como base para as operações de segurança na região da África Ocidental (Shipping News and Views 2012). Ao mesmo tempo, o país mostra-se confiante numa nova “estratégia para a segurança marítima”, em que será necessária uma “maior comunicação entre os organismos a nível nacional não só no tratamento da informação mas na formação dos quadros para uma melhor prevenção” (CargoNews 2014).

Benim tem sido palco da ação de grupos oriundos principalmente da Nigéria. Ao mesmo tempo em que a economia do país depende grandemente do comércio marítimo, especialmente das taxas arrecadadas no Porto de Cotonou e da exportação de algodão, faltam meios para impedir ou mesmo perseguir efetivamente os atacantes. Como resposta, além de demonstrar apoio às iniciativas regionais e procurar investir na melhoria de suas capacidades militares, o país chegou a pedir ajuda ao Conselho de Segurança das Nações em 2011 como forma de chamar a atenção da comunidade internacional para o assunto (Nações Unidas 2012). Já Gana tem concentrado seus esforços em equipar sua Marinha, além de ter criado uma unidade de Polícia Marítima: a ideia é combater a pirataria, ao mesmo tempo em que protege as instalações petrolíferas do país e as fronteiras marítimas (The Maritime Executive 2013).

A Libéria recentemente conduziu exercícios militares conjuntos antipirataria com a Marinha francesa. Ao mesmo tempo, o país é assistido pelos Estados Unidos na melhoria das capacidades operacionais de sua guarda costeira (McGarry 2013). Além da Libéria, outros membros da ECOWAS afirmam seu interesse em reduzir a criminalidade nas águas do Golfo da Guiné, apostando na cooperação regional, levada a cabo não só dentro do escopo das organizações regionais, mas entre elas igualmente: Guiné, Senegal e Serra Leoa. Estes países apresentaram pouquíssimos casos de ataques a navios em suas águas; por outro


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lado, é grande a preocupação com a pesca ilegal, realizadas por grandes pesqueiros de outros países, que acabam por minar a principal atividade econômica de parte das populações locais.

O governo da Namíbia acredita na participação dos organismos regionais, especialmente a União Africana e a SADC, como a forma mais adequada de se lidar com o problema. No caso, cooperação somando-se a capacidades militares: o presidente namíbio levantou a necessidade de recrutar mais homens e mulheres para defender o território e as águas jurisdicionais do país (Hartman 2012). Togo tem logrado algum progresso com patrulhas navais constantes, mas ainda carece de meios navais. O governo togolês defende, ainda, a cooperação, especialmente com seus vizinhos, em ações contra a pirataria.

As águas de Angola ainda não foram matizadas com muitos ataques, no entanto, o país já demonstra preocupação com a questão; com o fim da guerra civil, o país tem se mostrado cada vez mais disposto a auxiliar os vizinhos na solução de seus problemas. Membro da CGG, da CPLP, da ECCAS e da SADC, defende a adoção de uma estratégia de segurança marítima coerente com a situação do Golfo da Guiné e da África austral e que responda às implicações internacionais da questão da pirataria na África (Chatham House 2012). Aliás, para o país é vital a participação da CPLP, tendo inclusive defendido a formação de forças de patrulha conjunta no Golfo da Guiné dentro do escopo da organização.

A África do Sul é o país com as maiores capacidades militares na costa ocidental africana. A despeito de não ser diretamente afetado por crimes de pirataria em sua costa, tem grande interesse na luta contra a pirataria no Golfo da Guiné, tanto por a região estar na rota comercial sul-africana, quanto pelo entendimento de seus desdobramentos para a segurança no continente. Nesse sentido, a África do Sul tem contribuído para a operacionalização da Estratégia de Segurança Marítima da SADC (SADC MSS), o Código de Conduta do Djibuti e da Estratégia Marítima Integrada Africana 2050 (AIMS 2050) em apoio à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982 e a Organização Marítima Internacional para a Segurança da Vida Humana no Mar (Jumat 2014).

Do outro lado do Atlântico, o Brasil assume papel de liderança nos esforços permanentes para a estabilidade do Atlântico Sul. Nesse sentido, busca auxiliar os países africanos a fortalecerem suas Marinhas; além de doar ou vender meios militares, oferta vagas em suas academias militares e participa de simulações de ações antipirataria com países da costa oeste africana. O Brasil também auxiliou na criação da Marinha da Namíbia e patrocinou a participação dos militares africanos no Seminário sobre Vigilância Marítima realizado na cidade de Salvador em 2013 (Ministério das Relações Exteriores 2013). O Brasil adota uma posição de respeito à soberania dos países da ZOPACAS, atuando


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diretamente na melhoria das capacidades nacionais dos países membros. Importa ao país o combate à pirataria no Golfo da Guiné, ainda, por sua ligação econômica com os países africanos e pela possibilidade das atividades ilícitas no mar virem a castigar a costa brasileira.

Da mesma forma, o governo da Argentina acredita que a pirataria não pode servir como um álibi para a intervenção nos países afetados. O problema deve ser enfrentado primariamente nas organizações regionais, agências especializadas ou mesmo na Assembleia Geral das Nações Unidas, sempre se levando em conta a UNCLOS. Não se deve extrapolar a noção de pirataria para uma ideia de ameaça global, especialmente no que concerne à militarização excessiva e ao uso de armamentos por navios privados. Para o país, o combate à pirataria deve partir da construção de capacidades nacionais, não só militares, mas econômicas e legais (Argentina 2012). O Uruguai possui um posicionamento alinhado aos seus vizinhos sul-americanos; para o país, a questão da pirataria deve ser discutida primariamente dentro das organizações regionais e da ZOPACAS, sempre preservando o princípio da autonomia nacional.

5 QUESTÕES A PONDERAR

1. De que maneira o aumento dos crimes marítimos nas águas do Golfo da Guiné configura uma ameaça à soberania dos países da região?2. Quais são as medidas que os países das ZOPACAS podem levar a cabo para combater a pirataria no Golfo da Guiné?3. Como utilizar as lições tiradas do combate à pirataria no Golfo de Áden para a situação na costa ocidental? 4. Em que medida a participação de potências extrarregionais e/ou o uso de companhias privadas de segurança deve ser encorajada ou não para se atuar contra a pirataria?5. Como coordenar as ações das diversas organizações regionais africanas com a esfera de cooperação da própria ZOPACAS?

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