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Plan de acciones regionales prioritarias para el desarrollo
sustentable de la Mojana
Articulación de iniciativas regionales para estructurar
áreas de desarrollo territorial
-
Articulación de iniciativas regionales para estructurar
áreas de desarrollo territorial
Plan de acciones regionales prioritarias para el desarrollo
sustentable de
La Mojana
Dirección de Prevención y Atención de Desastres
-
Convenio DNP-PNUD-DPADBruno Moro Coordinador Residente y
Humanitario del Sistema de las Naciones Unidas en ColombiaCarolina
Rentería Rodríguez Directora General, Departamento Nacional de
PlaneaciónLuz Amanda Pulido Directora de la Dirección de Prevención
y Atención de Desastres, Ministerio del Interior y JusticiaBárbara
Pesce Monterio Directora de País del Programa de las Naciones
Unidas en Colombia
Dirección del procesoOswaldo Aharón Porras Vallejo Director de
Desarrollo Territorial Sostenible, DNPLuz Helena Chamorro
Subdirectora de DesarrolloTeritorial Sostenible, DNPFernando
Herrera Coordinador Área de Pobreza y Desarrollo Sostenible,
PNUDJokin Azpiroz Analista de Programa: Reducción de Riesgos de
Desastres, PNUD
Coordinación técnica: Hernando González Murillo, DNP-PNUD
Equipo técnico:Graciela UstarizJuan Carlos Orrego OcampoArmando
Sarmiento LópezFrancisco Londoño Marulanda Rodrigo Tabares
PérezRoberto Prieto LadinoLuis Guillermo Castro
GutierrezFotografías: INVIAS, Universidad Nacional de Colombia,
DNP, PNUD.
Equipo de cada departamentoDepartamento de Antioquia: Ana
Cristina Moreno Palacios Directora • Departamento Administrativo de
Planeación de Antioquia Patricia Valero Zapata Directora •
Dirección Planeación Estratégica Integral Alba Lucía Otálvaro
Cardona Economista • Dirección Planeación Estratégica Integral John
Jairo Ramírez Gaviria Arquitecto • Dirección Planeación Estratégica
Integral Luis Alfonso Escobar Trujillo Director general •
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia
Martha Nidia Córdoba Arquitecta • Subdirección de Planeación y
Estrategias Corporativas Corporación Autónoma Regional del Centro
de Antioquia, Corantioquia
Plan de acciones regionales prioritarias para el desarrollo
sustentable de la Mojana
Articulación de iniciativas regionales para estructurar
áreas de desarrollo territorial
-
Departamento de Bolívar María Claudia Páez Mallarino Directora
Departamento Administrativo de Planeación de Bolívar Héctor Manuel
Olier Castillo Coordinador Desarrollo Territorial, Departamento
Administrativo de Planeación de Bolívar
Departamento de Córdoba Jorge Isaac Negrete López Director
Departamento Administrativo de Planeación de Córdoba. Joaquín
Castilla Viana Profesional especializado D.A.P. Córdoba
Departamento de Sucre Máximo Vergara Ruz Secretario de
Planeación Departamental Hugo García Santís Asesor Planeación
Departamental Bladimir Gómez Hernández Profesional
especializado
Edición, diseño e impresiónRey + Naranjo EstudioJohn Naranjo y
Evelín NaranjoCorrección de estiloGabriela de la Parra M.
ISBN: 978-958-8447-16-2
-
Presentación
..................................................................................................................................................................................11Introducción
...................................................................................................................................................................................15
1. El perfil de los elementos estructurales de la región de la
Mojana
.....................................................................23
La región de la Mojana: ecosistema estratégico para el desarrollo
del país ...............................................25 Los
humedales: ecosistemas esenciales para la sostenibilidad de la
Mojana .................................27 El ámbito regional,
departamental y municipal de la Mojana
..........................................................................30
El contexto regional de la Mojana
.....................................................................................................................30
Los procesos de asentamiento poblacional y producción económica en
la Mojana ..............................34 La articulación interna
y externa de la Mojana
.......................................................................................................35
2. Asuntos clave para el desarrollo sustentable de la Mojana
..................................................................................41
Elementos del contexto externo e interno para la definición de
estrategias regionales de desarrollo territorial de la Mojana
....................................................................................................45
Síntesis de la problemática general del desarrollo de la Mojana y
criterios para el enfoque de la estrategia de desarrollo
territorial
................................................................46
Problemática general
.............................................................................................................................................46
Las acciones gubernamentales y los asuntos estratégicos para crear
condiciones de desarrollo sustentable
...........................................................................................................47
3. El enfoque de desarrollo para el diseño de la estrategia de
desarrollo territorial ..........................................51
Los alcances de las estrategias territoriales para el desarrollo
sustentable de la Mojana ......................57 Aplicación de los
criterios de elaboración de la estrategia regional a las
condiciones de la Mojana
....................................................................................................................................59
Los ejes de integración y desarrollo y el sistema urbano de la
Mojana .............................................63 Propuesta de
ejes de integración y desarrollo para la región de la Mojana
.....................................66 El sistema urbano para la
integración y el desarrollo sustentable de la Mojana
.............................69
4. Los corredores de desarrollo y la formación de áreas de
desarrollo
territorial................................................73
Corredor de integración y desarrollo Magangué-Majagual
................................................................................75
El proyecto integral de desarrollo territorial para el eje
Magangué-Majagual-Achí-Guaranda ....77 Programas y proyectos
prioritarios
....................................................................................................................78
Institucionalidad para la planificación y la gestión de la
subregión ......................................................83
Corredor de integración y desarrollo Achí-La Gloria
.............................................................................................83
Contenido
-
El proyecto integral de desarrollo territorial para el eje
Achí-La Gloria ................................................85
Corredor de integración y desarrollo El Viajano-San
Marcos-Majagual-Achí-Guaranda ...........................89 El
proyecto integral de desarrollo territorial para el eje El
Viajano-San Marcos-Majagual-Guaranda-Achí
.........................................................................................91
Programas y proyectos prioritarios
....................................................................................................................91
Elementos para articular la perspectiva de desarrollo territorial
del Bajo Cauca antioqueño con el eje de integración y desarrollo
Achí-Nechí-Caucasia
..............................................................................97
La articulación del Bajo Cauca antioqueño con el eje de integración
Achí-Nechí-Caucasia .......99 Proyecto integral de desarrollo
territorial para el eje Achí-Nechí-Caucasia
..................................... 101 Proyectos estratégicos
propuestos desde los planes de desarrollo de los municipios del
Bajo Cauca antioqueño para el desarrollo sustentable de la Mojana
....................................... 101 Corredor de integración
y desarrollo y la formación de subregiones: Galeras-San Benito
Abad-Sucre-Guaranda
..........................................................................................................104
El proyecto integral de desarrollo territorial para el eje
Galeras-San Benito Abad-Sucre-Guaranda
.................................................................................................106
Programas y proyectos prioritarios
...............................................................................................................
107 Corredor de integración y desarrollo y la formación de
subregiones: Ayapel-Pueblo Nuevo
...................................................................................................................................................
113 El proyecto integral de desarrollo territorial para el eje
Ayapel-Pueblo Nuevo ............................. 115 Programas y
proyectos prioritarios
...............................................................................................................
115Anexo 1 • Asuntos clave para el desarrollo de la Mojana
.........................................................................................
123Anexo 2 • Plan de acciones regionales para el desarrollo
sustentable de la Mojana .....................................
133
-
Presentación
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Presentación
El Plan de acciones regionales prioritarias para el desarrollo
sustentable de la
Mojana, es un componente del proceso de planeación regional
iniciado en
el año 2000 con el Programa de Desarrollo Sostenible de la
Mojana, PDSM,
dirigido por el Departamento Nacional de Planeación, DNP y
elaborado
con la cooperación de la Organización de las Naciones Unidas
para la Agricultura
y la Alimentación, FAO. En el año 2006, a raíz de los efectos de
las inundaciones, se
impulsaron soluciones de corto, mediano y largo plazo, y para el
efecto el Gobierno
nacional expidió la política “Estrategias para la reactivación
económica y social de la
región de la Mojana” (CONPES 3421). Este Plan busca definir una
estrategia de desa-
rrollo regional, a mediano y largo plazo, que permita orientar y
priorizar la ejecución
de programas y proyectos estratégicos en el marco de las
directrices del CONPES 3421
y del PDSM.
El Departamento Nacional de Planeación, por intermedio de la
Dirección de De-
sarrollo Territorial, DNP-DDTS, junto con el Programa de las
Naciones Unidas para
el Desarrollo, PNUD, la Dirección de Prevención y Atención de
Desastres, DPAD, y
el Ministerio del Interior y Justicia, se asociaron para
promover la elaboración del
Plan de acciones prioritarias para el desarrollo sustentable de
la Mojana, concebido
como el conjunto de directrices, estrategias, acciones y
proyectos regionales, integra-
dos, priorizados y concertados por los actores locales para
lograr la recuperación y el
desarrollo sostenible de la región de la Mojana.
Con el fin de adelantar las acciones para la reactivación
económica y social de la
región, por medio de la coordinación nacional y de las entidades
territoriales con ju-
risdicción en la Mojana, se estableció la Alianza Promojana,
constituida en un acuer-
do de voluntades entre los gobernadores de Antioquia, Bolívar,
Córdoba y Sucre, para
la actuación integrada y asociada en el conjunto de la
región.
La orientación técnica para la elaboración de la estrategia
regional ha sido im-
pulsada por el DNP, junto con el PNUD y la DPAD, que han
suministrado criterios
conceptuales y metodológicos para que las Secretarías de
Planeación de los departa-
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
mentos y municipios ubicados en la región de la Mojana, junto
con las Corporaciones
Regionales Ambientales, concibieran, a partir de sus planes de
desarrollo, una estrate-
gia compartida de desarrollo regional.
El Plan de acciones regionales que aquí se presenta está
sustentado en una estra-
tegia de ejes de integración y desarrollo, que ha surgido de la
articulación de las pro-
puestas de integración regional, concebidas desde la perspectiva
de cada uno de los
departamentos e integradas con los proyectos que se impulsan
desde la nación y que
hacen parte de la región de la Mojana. Dicha estrategia
posibilita articular acciones
sectoriales aisladas alrededor de sistemas subregionales, con el
fin de configurar una
estructura territorial regional que ofrece mayores potenciales
para constituir condi-
ciones de desarrollo sustentable.
El Plan de acciones regionales es una iniciativa fundamentada
principalmente
en el trabajo de las Secretarías de Planeación departamentales,
y ha contado con el
apoyo y el liderazgo de las gobernaciones y alcaldías, por lo
cual es necesario seguir
avanzando en la socialización y la apropiación local y regional.
Para el efecto, es im-
portante que la Alianza Promojana asimile y lidere la estrategia
de desarrollo regional
que respalda este plan de acciones prioritarias, para darle
continuidad, concretando
los proyectos identificados e implementándolos como componentes
de programas
subregionales integrales de desarrollo productivo y social, con
visión de largo plazo.
Así se podrá hacer realidad el propósito de una Mojana sin
inundaciones recurrentes,
y con acciones concretas hacia el bienestar de sus habitantes.
Este propósito debería
constituirse en uno de los principales objetivos de la gestión
del Comité Técnico Ope-
rativo y del secretario ejecutivo de la Alianza Promojana.
Bruno MoroCoordinador Residente y Humanitario
del Sistema de las Naciones Unidas en Colombia.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Introducción
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Introducción
El Gobierno nacional viene desarrollando una serie de acciones
para impul-
sar el desarrollo de la región de la Mojana. Entre ellas se
destaca la aproba-
ción del Conpes 3421, “Estrategias para la reactivación
económica y social
de la región de la Mojana”, el cual tiene como objetivo mejorar
las condi-
ciones de vida y el bienestar de la comunidad por medio del
ordenamiento ambiental,
un manejo adecuado y la recuperación del sistema hidráulico
natural de la región, así
como lograr el aprovechamiento productivo, agropecuario y la
prevención de riesgos
actuales y futuros en la región.
Para el efecto, se definieron estrategias de mediano y largo
plazo, que fueron eje-
cutadas presupuestalmente mediante la realización de programas y
proyectos. Actual-
mente, está vigente la realización del macroproyecto “Dique
multipropósito y obras
complementarias”, el cual tiene vigencia futura hasta el año
2010. No obstante, y con
el fin de continuar promoviendo el desarrollo de la región se
suscribió un convenio
entre entre el DNP, el PNUD y la Dirección de Prevención y
Atención de Desastres,
DPAD, para facilitar un proceso de concertación de acciones
prioritarias que contri-
buya a la articulación de esfuerzos y recursos de las diferentes
entidades nacionales,
regionales, departamentales y municipales.
El Plan de acciones prioritarias está definido como un conjunto
de directrices,
estrategias, acciones y proyectos regionales, integrados,
priorizados y concertados por
los actores locales para lograr la recuperación y el desarrollo
sostenible de la Mojana.
El plan tiene los siguientes propósitos: i). Definir estrategias
y proyectos regiona-
les, sobre la base de las iniciativas existentes, ii). Conformar
programas y proyectos
regionales integrales e integrados, iii). Orientar el desarrollo
y el ordenamiento te-
rritorial de grupos de municipios hacia objetivos comunes, con
énfasis en la gestión
de riesgos, iv). Promover consenso y los acuerdos políticos, y
crear redes de actores
locales alrededor de proyectos regionales, y v). Incidir en la
formulación de los planes
de desarrollo de las entidades territoriales, incorporando
estrategias y proyectos para
el desarrollo sostenible de la Mojana.
El enfoque metodológico para el desarrollo territorial —que
preside la elabora-
ción de las estrategias de desarrollo local y regional— se
dirige hacia la motivación
y la provisión de criterios para que las autoridades
gubernamentales, tanto técnicas
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
como políticas, capitalicen su conocimiento y experiencia
definiendo los elementos
básicos que posicionen a sus respectivas entidades territoriales
con respecto al desa-
rrollo regional de la Mojana, asumiendo el territorio con sus
diversos componentes,
como factor de desarrollo y articulador clave de las acciones
que se adelantan en la
región. Para tal fin, se propone una estrategia de desarrollo
regional y subregional
que conduzca a acuerdos sobre la estructura de organización
territorial a futuro, que
guiará la definición del plan de acciones regionales. Se busca
facilitar la articulación
de las iniciativas de las entidades territoriales con las
nacionales, procurando la cons-
trucción de estrategias de desarrollo regional desde el ámbito
local.
El proceso para la identificación y la elaboración de esta
propuesta, comenzó si-
multáneamente con el inicio de actividades de las nuevas
administraciones guberna-
mentales de los municipios y departamentos para el período
2008-2011, con el pro-
pósito de aprovechar la coyuntura de la formulación y la
aprobación de los planes de
desarrollo, e incluir los programas y proyectos prioritarios
para el desarrollo susten-
table de la Mojana. Los primeros meses de cada administración
son cruciales porque
se asumen compromisos de acciones públicas con los
correspondientes presupuestos,
respaldados por la Ley del Plan de Desarrollo, y dichos
compromisos son objeto de
seguimiento y evaluación.
El diseño del Plan de acciones regionales, se concentra en
suministrar concep-
tos e instrumentos metodológicos para concebir estrategias de
desarrollo territorial
apropiadas para los cuatro departamentos, junto con los 28
municipios de la Mojana1,
tomando en consideración la necesidad de propiciar la creación
de capacidades de
desarrollo endógeno, como condición necesaria para que los
actores e instituciones
locales se apropien de las iniciativas de desarrollo y
aprovechen, de forma más eficien-
te y eficaz, las diversas acciones que se adelantan en la
región. Por lo tanto, las activida-
des realizadas durante la elaboración de la propuesta de plan de
acciones regionales,
prestaron atención a los procesos de análisis y entendimiento de
la organización del
territorio y las formas de articular acciones sectoriales,
alrededor de estrategias inte-
grales de desarrollo territorial.
La orientación y gestión de procesos procuró que los propios
actores e institu-
ciones locales, por intermedio de las gobernaciones y alcaldías,
y específicamente de
las Secretarías de Planeación, se apersonen de la elaboración de
las estrategias y de
la definición de las acciones prioritarias que harán parte del
plan de acciones regio-
nales, aprovechando y potenciando el trabajo que poseen en ese
sentido. La asesoría
externa facilitó los referentes teóricos y metodológicos,
propició espacios de análisis
y de acuerdos sobre los asuntos críticos, y orientó sobre la
manera de tratarlos con
estrategias territoriales.
1. Sucre, Bolívar, Córdoba y Antioquia.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Este documento presenta una propuesta de estrategia de
desarrollo territorial,
obtenida mediante varios talleres y reuniones, dirigidos por el
DNP (DDTS-SODT) y
el PNUD, y coordinados por las Secretarías de Planeación, las
cuales contaron con la
participación de los alcaldes y sus equipos de apoyo, así como
por las Corporaciones
Regionales Ambientales. Por medio de estas reuniones, se
identificaron los programas
y proyectos de alcance subregional que se consideraron
prioritarios para el desarrollo
socioeconómico de la Mojana, y para la atención y prevención de
desastres resultantes
de las periódicas inundaciones.
Los programas y proyectos dirigidos al desarrollo de la Mojana
—que se identi-
ficaron inicialmente como parte de los planes de desarrollo—
fueron considerados
posteriormente para elaborar las estrategias subregionales
dirigidas a identificar co-
rredores y áreas de desarrollo territorial que se espera formar
a futuro, con base en la
promoción de sistemas productivos territoriales.
La discusión y análisis de las estrategias regionales se efectuó
por medio de las
Secretarías de Planeación departamentales2; además, participaron
algunas Corpora-
ciones Regionales Ambientales (Corantioquia y Corpomojana). Los
corredores de
desarrollo y las áreas de desarrollo territorial fueron
propuestos por las Secretarías de
Planeación de cada uno de los departamentos, y registran el
trabajo de coordinación y
de orientación técnica que realizaron y el aprovechamiento que
hicieron de los traba-
jos, estudios y planes que poseía cada departamento, los cuales
estaban relacionados
con estrategias de desarrollo regional.
El proceso de preparación de la propuesta de estrategia
territorial y de los insu-
mos para el plan de acciones regionales prioritarias, inició con
un primer momento
de reflexión y selección de los programas y proyectos que
interesan a varios munici-
pios, incluyendo los supra-departamentales; esto impulsó a los
cuatro departamentos
a avanzar de manera gradual hacia la estructuración de la
propuesta de estrategia
regional, desde cada perspectiva departamental, que respalda la
definición de los pro-
gramas y proyectos regionales.
Los departamentos de Bolívar y Sucre elaboraron sus propuestas
aprovechando
los insumos de sus planes departamentales y trabajos
subregionales, de características
socioeconómicas de los municipios ubicados en la región
inundable de la Mojana. En
el caso de Antioquia, los municipios inicialmente identificaron
los programas y pro-
yectos para el desarrollo de la Mojana, y la Secretaría de
Planeación Departamental
presentó las perspectivas de ordenamiento territorial de la
subregión del Bajo Cauca.
Posteriormente, aprovechando los estudios y procesos del Plan
Estratégico de Antio-
quia, PLANEA, los lineamientos de Ordenamiento Territorial
Departamental, LOTA,
y los estudios adelantados por Corantioquia, se elaboró la
propuesta de estrategia
2. En la gobernación de Bolívar participaron además las
Secretarías de Obras Públicas, de Agricultura y la coordi-nación
del área medioambiental.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
regional y subregional con relación a la región de la Mojana. Al
principio, el departa-
mento de Córdoba tuvo dificultades institucionales para
acompañar el proceso, y en
la parte final de elaboración del documento se puso al día
aprovechando la experien-
cia y los esquemas de trabajo de los otros departamentos.
La propuesta de estructura territorial por ejes viales
regionales —que permite
articular las perspectivas de cada departamento frente a la
región de la Mojana—
resultó de la identificación de los ejes viales subregionales
que se derivaron de las
propuestas de integración concebidas por cada departamento con
el interior de la
Mojana, y de la proyección de articulación de esos ejes con las
troncales nacionales,
para conseguir la integración de la Mojana con la costa Caribe
colombiana y con el
país en general.
Este documento expone las bases conceptuales y el proceso
metodológico que
orientó el trabajo realizado con cada gobernación, para pensar
el Plan de acciones
regionales inicialmente en términos de estrategias de desarrollo
territorial endógeno,
y no como tradicionalmente se ha hecho: en términos de proyectos
físicos sectoriales,
circunscritos a cubrir déficits y a atender demandas sobre
necesidades básicas. Es decir,
el énfasis del documento está en la forma de articular
iniciativas, estudios e ideas de
programas y proyectos que ya poseían las gobernaciones y
alcaldías sobre el desarrollo
socioeconómico, ambiental y la prevención de inundaciones
(basados principalmente
en los planes de desarrollo 2008-2011), en la forma de
estrategias o encadenamiento
de acciones intersectoriales e interinstitucionales, que
permiten la estructuración de
áreas de desarrollo territorial, dirigidas hacia la constitución
de unos ejes o corredores
de integración y desarrollo de la Mojana.
Se considera que en la medida que las gobernaciones y las
alcaldías, mediante
las Secretarías de Planeación, se apropien de los conceptos y
las metodologías para
elaborar estrategias de desarrollo territorial, y que se adopte
un modelo de estructura
territorial, como esquema de organización físico-espacial —a
lograr en el largo plazo,
por medio de acciones de corto y mediano plazo— se habrá dado un
paso importante
para que los programas y proyectos regionales prioritarios se
inscriban en una estra-
tegia integral de desarrollo. De esta forma, se podrá superar el
problema actual de la
realización de innumerables inversiones públicas, con
perspectiva sectorial y de corto
plazo, que no logran contribuir de manera significativa en la
creación de condiciones
para el desarrollo sustentable de la Mojana.
Las propuestas de estrategia subregional departamental,
referidas al desarrollo
del conjunto de la región de la Mojana, que inicialmente
realizaron cada uno de los
departamentos, fueron examinadas en una reunión en la que
participaron los cuatro
departamentos y las Corporaciones Regionales Ambientales. Esto
permitió conocer
mutuamente las perspectivas y se articularon alrededor de una
propuesta general de
ejes de integración y desarrollo, que es la base para la
definición del plan de acciones
regionales prioritarias.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
El documento tiene la siguiente secuencia: inicialmente se
presenta un perfil
regional de la Mojana con base en algunos aspectos básicos de
los factores que es-
tructuran el territorio, buscando una comprensión compartida
sobre las fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas para el desarrollo
sustentable de la Mojana;
a continuación, se sintetizan los asuntos cruciales para el
desarrollo de la región y se
enuncian los principales programas y proyectos que se están
realizando para atender
dichos asuntos desde el nivel nacional y desde otros niveles;
luego se procede a propo-
ner un enfoque conceptual y metodológico para elaborar la
estrategia territorial que
soportará el plan de acciones regionales.
La propuesta conceptual y metodológica se aplica a las
condiciones específicas
de cada departamento, dando lugar a la identificación de los
ejes de integración y
desarrollo, y a la definición de áreas de desarrollo
territorial, a manera de subregiones
de interés de cada departamento. Finalmente, se elabora, por eje
y zona de interés de
cada departamento, la propuesta de estructuración de áreas de
desarrollo territorial y
sistemas productivos correspondientes a estas zonas, y con base
en ellos se identifican
los principales programas y proyectos, siguiendo unas líneas
estratégicas que compo-
nen la noción de desarrollo sustentable.
El documento compila y organiza los resultados de los diversos
talleres y reunio-
nes de trabajo realizados con las Secretarías de Planeación
departamentales y munici-
pales, alcaldes, Corporaciones Regionales Ambientales, y
asesores de las entidades te-
rritoriales de los departamentos y municipios pertenecientes a
la Mojana. El acuerdo
técnico logrado con el trabajo específico de cada departamento,
y la coordinación del
DNP-PNUD se constituye en el marco de estructura y estrategia
general de desarrollo
regional y subregional, o el escenario de estructura territorial
a futuro de la Mojana,
que guiará el plan de acciones regionales y que debería
consolidarse.
Para avanzar en tal sentido, la Alianza Promojana, constituida
por los departa-
mentos de Bolívar, Sucre, Córdoba y Antioquia, es uno de los
principales instrumen-
tos con que cuenta la región. Para continuar con el proceso de
planificación regional,
se requiere la gestión conjunta de las cuatro Secretarías de
Planeación departamenta-
les, las cuales en coordinación con el secretario ejecutivo de
la alianza y las entidades
nacionales, impulsarán los acuerdos y las acciones que permitan
la implementación
de esta propuesta.
Como resultado de este proceso de formulación del Plan de
acciones prioritarias
se cuenta con otros documentos denominados así: Definición de
lineamientos am-
bientales; Programa recuperación de la región de la Mojana;
Programa de seguridad
alimentaria para la ecorregión de la Mojana; y Memorias de los
talleres realizados en
la región, los cuales se constituyen en insumos complementarios
para el proceso de
gestión del desarrollo regional de la Mojana.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
1. El perfil de los elementos estructurales de la región de la
Mojana
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
1. El perfil de los elementos estructurales de la región de la
Mojana
La elaboración de una estrategia de desarrollo regional, como
soporte del
plan de acciones regionales para la Mojana, exige el análisis y
la compren-
sión de las estructuras territoriales, desde el punto de vista
de las caracterís-
ticas y distribución de los elementos constitutivos, la
interacción entre és-
tos, las especializaciones, las centralidades, la
jerarquización, las condiciones relativas
de desarrollo, etc. La mirada de los elementos que componen la
estructura territorial
de la Mojana permite establecer las estructuras dominantes, las
fortalezas, las opor-
tunidades, las problemáticas subyacentes, las tendencias y las
posibles evoluciones
futuras.
Los componentes y factores de la organización territorial son
variados; pueden
ser naturales, históricos, económicos, sociales, culturales,
administrativos, institu-
cionales, etc. Con el propósito de disponer de criterios para
entender la estructura
territorial de la Mojana, a continuación se examinarán los
rasgos generales de los
elementos naturales que la conforman, los elementos
estructurales viales, el sistema
urbano-regional y algunas características
socio-institucionales.
La región de la Mojana: ecosistema estratégico para el
desarrollo del país
La Mojana es un ecosistema estratégico para el equilibrio
natural de la zona de con-
fluencia de tres de las principales fuentes hidrográficas del
país: Magdalena, Cauca
y San Jorge, y forma un delta de amortiguación hídrica esencial
para la regulación
de las inundaciones. El complejo sistema de humedales facilita
el manejo natural de
los ciclos de inundaciones y propicia un hábitat vital para la
fauna y flora, y para los
asentamientos poblacionales que ocupan la región.
La región se localiza en una zona estratégica que facilita la
conexión oriente-occi-
dente del sur del Caribe y de éste con el occidente del
país.
El contexto natural de la Mojana, predominantemente hídrico,
también com-
prende el sistema orográfico de las estribaciones de la
cordilleras oriental y central, en
particular de las serranías de San Jerónimo y San Lucas, que
complementan el paisaje
natural, con pisos térmicos y climas variados, flora y fauna de
montaña y bases pro-
ductivas más diversas.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Mapa 1 • Componentes estructurales naturales de la Mojana
La región de la Mojana, estructurada alrededor del delta hídrico
regulador de tres de
los principales ríos del país —el Magdalena, el Cauca y el San
Jorge—, es un ecosistema
vital para la sostenibilidad ambiental del Caribe colombiano y
del país.
Mapa 2 • La Mojana, delta hídrico
Montería
Sincelejo
Imagen Satelital LandsatTM •
http://glcfapp.umiacs.umd.edu:8080/esdi/index.jsp
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Los humedales: ecosistemas esenciales para la sostenibilidad de
la Mojana
Es importante comprender los elementos constitutivos, las
relaciones y funciones
del delta hidrográfico de la Mojana, como parte del complejo de
humedales de la
Depresión Momposina que regula los caudales de los ríos
Magdalena, Cauca y San
Jorge, para disponer de criterios que permitan incorporar
activamente la perspectiva
medioambiental en el diseño de estrategias territoriales.
Los humedales son un elemento vital dentro del amplio mosaico de
ecosistemas
con que cuenta el país, por su oferta de bienes y prestación de
servicios ambientales,
además de las regiones naturales que se forman alrededor de
éstos, pues son estratégi-
cas para el desarrollo nacional, regional y local3. Dentro del
ciclo hidrológico, los hu-
medales desempeñan un rol crucial en el mantenimiento del
equilibrio y la regulación
de las cuencas hidrográficas, correspondiéndoles, entre otras
funciones, la mitigación
de impactos por inundaciones, absorción de contaminantes,
retención de sedimentos,
recarga de acuíferos. Además proveen hábitats para animales y
plantas, incluyendo un
número representativo de especies amenazadas y en vía de
extinción4. Los humedales
también aportan servicios y beneficios inapreciables a las
poblaciones humanas de
todo el mundo, incluida la regulación del clima mundial y
local5.
Para una adecuada planificación y gestión de las regiones que se
forman alrededor
de los humedales, es recomendable entenderlos como sistemas
integrales de recursos
biológicos, provenientes del suelo y del agua, que desempeñan
funciones vitales para el
desarrollo sostenible, y que deben prevalecer sobre las formas
de uso y ocupación que
buscan imponer los asentamientos y actividades que se instalan
en ellos. Los humedales
son ecosistemas catalogados entre los más fértiles del mundo,
pero son frágiles ambien-
talmente. Su aprovechamiento sostenible exige que los
asentamientos poblacionales y
las actividades económicas ubicadas en ellos se ajusten a la
aptitud del suelo existente,
y respeten los ámbitos del ecosistema, por medio de modelos,
formas y tecnologías
apropiadas para desarrollar las infraestructuras, equipamientos
y servicios requeridos.
Las formas de uso y ocupación del territorio de la región de la
Mojana están suje-
tas a los intereses económicos y a la presión de las necesidades
sociales. Los municipios
3. En Colombia el área total de estos ecosistemas es de
20.252.500 hectáreas, representados por lagos, panta-nos y
turberas, ciénagas, llanuras y bosques inundados. Según las cinco
grandes regiones naturales del país (Caribe, Pacífica, Andina,
Orinoquia y Amazonia), la región Caribe es de gran importancia por
la presencia del 71% de humedales de carácter permanente o
semipermanente. (Ministerio del Medio Ambiente, 1999).
4. Ministerio del Medio Ambiente, Consejo Nacional Ambiental.
Política nacional para humedales interiores de Colombia,
estrategias para su conservación y uso racional. Bogotá, diciembre
de 2001.
5. Los humedales y el cambio climático: Examen de la
colaboración entre la convención sobre los humedales (Ramsar, Irán
1971) y la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio
climático. Octubre de 1999.
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[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
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Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
disponen de planes de ordenamiento territorial, pero éstos en la
práctica son poco
utilizados y los asuntos del ordenamiento territorial —a escala
subregional y regional,
que escapan al control individual de los municipios— no cuentan
con orientación
ni regulación. La población allí asentada y las actividades
económicas existentes, se
adelantan bajo el supuesto de que aún se dispone de una oferta
ilimitada de recursos
naturales. Sin embargo, es un hecho que los ecosistemas han sido
afectados reducien-
do la capacidad reguladora de los caudales hídricos y la
sostenibilidad ambiental.
Los asentamientos y actividades económicas se localizan en la
región sin tener
presentes las aptitudes del suelo, interrumpiendo ciclos
naturales, flujos y redes eco-
sistémicas, agravando los problemas de contaminación,
produciendo graves altera-
ciones en el medio ambiente, y contribuyendo al mal uso del agua
y a la destrucción
de los ecosistemas. Tales acciones, en conjunto, conducen al
deterioro de los humeda-
les, por lo cual éstos ya no logran cumplir apropiadamente sus
funciones ecológicas y
reguladoras de los caudales hídricos; en consecuencia, las
oportunidades y potenciali-
dades naturales de la región se están convirtiendo en amenazas
para el bienestar social
y el crecimiento económico.
El ámbito regional, departamental y municipal de la Mojana
La región de la Mojana se despliega en la jurisdicción
político-administrativa de 28 mu-
nicipios pertenecientes a cuatro departamentos: Sucre, Bolívar,
Córdoba y Antioquia, y
está habitada actualmente por 900.000 personas, aproximadamente
(véase mapa 3a).
En la delimitación de la región se distinguen dos zonas: una
correspondiente a
los municipios del núcleo central de la Mojana, que está ubicada
en los ecosistemas
estratégicos de la región, principalmente en la zona de los
humedales y las áreas inun-
dables. La otra zona corresponde al área de influencia inmediata
de los ecosistemas
estratégicos regionales, y los asentamientos se ubican
principalmente en zonas emer-
gidas y que están sujetas, en menor medida, al riesgo por
inundaciones.
El contexto regional de la Mojana
La región de la Mojana se ubica en el centro del Caribe
colombiano. Las troncales
nacionales y las principales vías departamentales circundan la
región; la zona occi-
dental, especialmente los municipios mojaneros de los
departamentos de Córdoba y
de Antioquia, poseen una buena accesibilidad a la Troncal de
Occidente y esto facilita
el abastecimiento, la comercialización y la integración de
dichas zonas con el Caribe y
con el país en general. Hacia el oriente se observa una elevada
desarticulación de la re-
gión con la Troncal Oriental; los vínculos y la accesibilidad se
realizan principalmente
por vías fluviales, sobre todo por el río Cauca y sus afluentes,
y en la zona nororiental
por el río Magdalena. Con respecto a las capitales
departamentales, Sincelejo y Mon-
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[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
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Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
tería, están a una distancia relativamente cercana con el núcleo
central de la Mojana,
mientras que Cartagena y Medellín están alejadas.
La región de la Mojana se encuentra aislada, especialmente la
zona centro y orien-
te, con respecto a los ejes viales principales del Caribe y del
país. Asimismo, las capi-
tales departamentales están bastante distanciadas y no se cuenta
con vías adecuadas
para comunicarse. Esta situación limita el acceso a bienes y
servicios que proveen los
centros urbanos de mayor jerarquía, dificulta y hace onerosa la
comercialización y, en
general, restringe el desarrollo socioeconómico.
Los procesos de asentamiento poblacional y producción económica
en la Mojana
La Mojana ha sido habitada desde la época prehispánica,
inicialmente por los Zenúes,
quienes establecieron una cultura anfibia que consiguió adaptar
sus formas de asenta-
miento poblacional y actividades económicas con los ciclos de
las inundaciones.
Desde el punto de vista de las unidades culturales,
identificadas en el análisis del
sistema urbano-regional del Caribe, se delimitaron zonas
culturales derivadas del
proceso de poblamiento de la región y con parámetros
fisiográficos6. La Mojana se
inscribe en esta delimitación como parte de la zona que agrupa
las planicies aluviales
inundables y los pantanos, ciénagas y ríos, coincidiendo con las
áreas donde se esta-
bleció la cultura “anfibia”.
Los pobladores de la subregión de La Mojana dominan una cultura
anfibia sometida
tanto a los vaivenes de las crecientes de los ríos como a sus
sequías. Saben defenderse
en tierra y en agua, pues desde tiempos precolombinos han
combinado las labores
agrícolas, pecuarias y selváticas con la fluvial y pesquera en
el mismo hábitat. La cultu-
ra anfibia explica el poblamiento lineal de caseríos o aldeas
construidas en barrancos,
secos y estrechos, que bordean las corrientes fluviales7.
La reseña que se hace en el libro La Mojana. Poblamiento,
producción y conflicto
social 8, indica que esa cultura anfibia que ocupó la región se
fue extinguiendo y luego
de sucesivos ciclos de auge y estancamiento, a finales del siglo
XX, se encuentra una
“tierra de nadie”, donde predomina el gamonalismo, la
politiquería y la inseguridad.
Siguiendo el recuento del proceso de poblamiento de la Mojana,
se señala que
en los siglos XVII y XVIII la Mojana se convirtió en frontera
abierta y comenzó a
6. El Caribe colombiano realidad ambiental y desarrollo. Consejo
Regional de Planificación de la Costa Atlántica. 1992.
7. Orlando Fals Borda, Mompox y Loba, 2002, pp. 21-23B.
8. Ramírez Bernardo, Edgar Rey. La Mojana. Poblamiento,
producción y conflicto social. Costa Norte, Editores Colombia
Ltda., Cartagena, 1994.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
ser ocupada por colonos “en su mayoría blancos pobres, mestizos,
indios indómitos
y negros rebeldes”9, quienes generaron sus propios códigos
culturales. Inmigrantes
extranjeros establecieron una nueva pauta de poblamiento entre
los siglos XIX y XX;
algunos tenían casas comerciales en Barranquilla y decidieron
expandir sus negocios
a la región aprovechando el incipiente mercado existente.
Llegaron a Magangué, Sucre
y Achí. Esto causó un viraje en la producción agrícola: el
cultivo del arroz reemplazó el
decadente negocio panelero. En 1914 se instaló la primera
piladora de arroz en Gua-
randa y este municipio comenzó a figurar como puerto intermedio
entre el comercio
de Nechí, Achí y Magangué. En el proceso de sucesión de cultivos
y desarrollo del
mercado regional, se tuvieron que enfrentar a un medio
geográfico, en parte hostil,
para adecuar la infraestructura portuaria y carreteable que le
permitiera articularse
con el resto de la región.
En períodos más recientes, los nuevos asentamientos
poblacionales y las activida-
des económicas han alterado el equilibrio natural alcanzado con
la cultura anfibia y
han impuesto modelos de usos y ocupación del suelo, que ponen en
riesgo la sosteni-
bilidad ambiental y socioeconómica de sus habitantes.
El relato sobre la evolución histórica de los asentamientos
poblacionales y las acti-
vidades económicas en la región muestra, a nivel general, ciclos
de crecimiento y estan-
camiento. Con respecto a la evolución interna, algunos
municipios del núcleo central
presentan períodos de auge y depresión indicando que de acuerdo
con determinados
contextos económicos y geopolíticos, es posible que la región
cuente en su interior con
centros de actividad dinámicos y con menos dependencia de los
centros subregionales
y regionales que actualmente se sitúan en la periferia o son
externos. El balance general
muestra una precariedad vial y de equipamientos para el
transporte, y destaca el pre-
domino de modelos productivos extractivos que deterioran los
ecosistemas.
La articulación interna y externa de la Mojana
Tradicionalmente, la región de la Mojana ha tenido dificultades
de conectividad inter-
na y externa, sobre todo en el núcleo central. El costado
occidental posee facilidades
para articularse con la troncal nacional y con las capitales de
Sucre y Cesar (Sincelejo
y Montería); sin embargo, la zona oriental en general está
alejada de las respectivas
capitales departamentales y no cuenta con vías de acceso
adecuadas; la comunicación
se hace principalmente por vía fluvial.
El acceso más importante al interior de la Mojana se hace por el
municipio de San
Marcos, permitiendo la conexión con Majagual y Guaranda. Su
centro la comunicación es
principalmente fluvial utilizando los ríos y caños (Cauca,
Magdalena, San Jorge; caños de
9. Ibíd.
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[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Mojana, Pancegüita, Viloria, Rabón y San Matías). Los medios
multimodales de transporte
que podrían aprovecharse no se utilizan eficientemente y sus
costos son elevados.
Los asentamientos poblacionales y la producción agropecuaria
están localizados a lo
largo de los caños y ríos, para acceder a la red de transportes
aprovechando la riqueza hídrica.
La mayor dificultad se da por la marcada deficiencia de los
caminos rurales y por el hecho
de que las inundaciones hacen que las obras de conservación y
protección de los caminos
prácticamente desaparezcan en los períodos de invierno y de
desbordamiento de los ríos10.
Características sociales e institucionales de los municipios de
la Mojana
Los municipios que integran la región de la Mojana poseen
tamaños poblacionales
menores; según las proyecciones del DANE al año 2008, solamente
cuatro (Magan-
gué, Caucasia, Montelíbano y San Marcos) tienen más de 50.000
habitantes; trece de
los municipios están en un rango de población entre 20.000 y
50.000 habitantes y los
once restantes tienen entre 10.000 y 20.000 habitantes en
total.
En el cuadro No. 1 se pueden apreciar algunos de los principales
rasgos poblacio-
nales, e indicadores sociales y de desempeño administrativo.
Cuadro No.1 Población 2008, NBI 2005, y desempeño integral de
los municipios, 2006, de los municipios de la Mojana
10. Programa de desarrollo sostenible de la región de la Mojana.
Bases para la formulación de un plan regional de transportes.
Municipio Población 2008 % Rural
Tasa Crecimento Pob. 2007- 2011 (%)
NBI Índice desem-peño
integral
Departamento de Bolívar
Total Urbana Rural
Magangué 121.727 81.721 40.006 32,9 0.12 53.62 B
Pinillos 23.322 2.479 20.843 89,4 (3.66) 81.5 B
Achí 20.585 3.547 17.038 82.8 1.52 80.81 B
Tiquisio 19.597 4.867 14.730 75.2 1.51 86.48 M
Montecrsito 18.101 8.283 9.818 54.2 2.22 68.18 B
Altos del Rosario 11.982 6.247 5.735 47.9 1.84 68.84 M
San Jacinto del Cauca 11.601 2.949 8.652 74.6 2.02 90.43 M
Mojana Bolívar 226.915 110.093 116.822 51.5
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Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Municipio Población 2008 % Rural
Tasa Crecimento Pob. 2007- 2011 (%)
NBI Índice desem-peño
integral
Departamento de Antioquia
Total Urbana Rural
Caucasia 94.485 76.285 18.200 19.2 2.49 52.38 M
El Bagre 47.150 25.237 21.913 46.5 0.76 50.75 M
Tarazá 35.696 20.204 15.492 43.4 2.71 62.60 M
Cáceres 31.344 6.938 24.406 77.9 2.67 66.81 C
Zaragoza 28.098 12.992 15.106 53.8 1.34 60.07 C
Nechí 22.329 11.459 10.870 48.7 2.53 68.10 M
Mojana Antioquia 259.102 153.115 105.987 41.0
Departamento de Córdoba
Montelíbano 78.161 53.443 24.718 31.6 2.16 47.44 C
Ayapel 44.857 22.269 22.588 50.4 1.83 61.55 C
Puerto Libertador 38.746 14.913 23.833 61.5 3.19 59.42 C
Pueblo Nuevo 33.462 12.339 21.123 63.1 2.02 63.04 B
Buenavista 19.737 7.231 12.506 63.4 1.29 61.34 C
La Apartada 13.397 10.792 2.605 19.1 1.80 53.43 C
Mojana Córdoba 259.102 153.115 105.987 41.0
Departamento de Sucre
San Marcos 52.473 30.777 21.796 41.6 1.18 58.14 B
Majagual 32.077 9.940 22.137 69.0 0.49 73.96 C
San Benito Abad 23.658 5.427 18.231 77.1 1.01 67.06 C
Sucre 22.377 6.929 15.398 68.8 0.00 78.99 C
Galeras 18.075 10.473 7.102 39.3 1.56 53.20 B
Guaranda 16.039 5.956 10.083 62.8 1.12 76.94 C
Caimito 11.342 3.065 8.277 73.0 0.86 68.06 C
La Unión 10.556 5.366 5.190 49.2 0.79 61.45 B
El Roble 9.734 3.903 5.831 59.9 1.17 71.22 C
Mojana Sucre 196.331 81.836 114.145
TOTAL MOJANA 910.708 466.481 444.227 1.44 49.0
Índice de desempeño: M: Medio; B: Bajo; C: Crítico. Fuentes:
DANE, Proyecciones poblacionales, DNP-DDTS. Evaluación del
desempeño integral municipal, 2006.
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Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
•Losmunicipiosconmásde50.00habitantesson
losmásurbanizados;enpro-
medio, el porcentaje de población que reside en la cabecera
municipal supera
el 70%.
•Lamayoríademunicipiossonpredominantementerurales;enveintedeellosmás
de la mitad de su población reside en las zonas rurales, y según
el censo de 2005 al-
rededor del 30% de la población se ubica en pequeños
asentamientos dispersos.
•LosmunicipioslocalizadosenelnúcleocentraldelaMojanasonlosmásrurales;
más del 70% de su población reside en asentamientos
dispersos.
•LastasasdecrecimientopoblacionalmediadelosmunicipiosdelaMojana,pro-
yectadas para el período 2007-201111, son 20% superiores a la
media nacional
(1,44% frente a 1,19%). Diecisiete municipios superan el ritmo
de crecimiento
poblacional del país. En el otro extremo, dos municipios
presentan tasa de creci-
miento negativas, pierden población: Pinillos (-3.66%) y Sucre
(-0.01%).
•Conrespectoalascondicionessociales,elindicadordeNecesidadesBásicasIn-
satisfechas, NBI, muestra que el grado de pobreza es elevado; en
promedio, más
del 65% de la población tiene al menos una necesidad básica
insatisfecha y cuatro
municipios de la Mojana bolivarense (San Jacinto del Cauca,
Tiquisio, Pinillos y
Achí) tienen más del 80% de su población con NBI. Los municipios
del núcleo
central de la Mojana son los que poseen mayor proporción de
necesidades básicas
insatisfechas.
•Enrelacióncon lacapacidad institucional,el indicador
integraldedesempeño
municipal del año 200612 muestra que siete municipios (Caucasia,
San Jacinto
del Cauca, El Bagre, Tiquisio, Nechí, Tarazá y Altos del
Rosario) alcanzaron ca-
lificación media (entre 60 y 70 puntos, siendo 100 el óptimo);
nueve tuvieron
calificación baja (entre 40 y 60 puntos) y los trece restantes
calificación crítica.
Entre los indicadores que componen el índice, se destaca que la
mayor debilidad
de los municipios ubicados en la categoría de desempeño bajo y
crítico, residió en
el bajo cumplimiento de las metas establecidas en sus planes de
desarrollo.
11. DANE, Proyecciones de población 2006-2020.
12. Evaluación del desempeño integral de los municipios. Informe
del Departamento Nacional de Planeación. Dirección de Desarrollo
Territorial. Bogotá, 2006. El índice está compuesto por los
siguientes indicadores: eficacia, eficiencia, cumplimiento de
requisitos legales, y capacidad de gestión.
-
2. Asuntos clave para el desarrollo sustentable de la Mojana
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
2. Asuntos clave para el desarrollo sustentable de la Mojana
La Mojana ha sido objeto de una serie de estudios, como los de
la Misión
colombo-holandesa (Himat, 1977), que recomendó la construcción
de ca-
rreteras, así como la limpieza, adecuación e interconexión de
sistemas de
canales para comunicar la zona y solucionar la navegabilidad de
sus caños
y ríos, obras que quedaron inconclusas o no se han realizado.
También se destaca el
Plan Mojana adelantado por Corpoica en convenio con el INAT
(1998) sobre la ca-
racterización biofísica y la adaptabilidad de la producción
agropecuaria sostenible en
los ecosistemas de esta subregión13.
El trabajo interinstitucional más reciente es el Programa de
Desarrollo Sostenible de
la región de la Mojana, PDSM14. Este programa, adelantado por el
Departamento Nacio-
nal de Planeación, DNP, y la Organización de las Naciones
Unidades para la Agricultura
y la Alimentación, FAO, permitió diseñar una serie de acciones
para el ordenamiento y el
manejo ambiental, comprendiendo, entre otros, programas
productivos agropecuarios
y forestales y la propuesta de una política de administración de
tierras para la región.
A raíz de la severa ola invernal que en el año 2005 afectó a la
Mojana, se elabo-
ró el CONPES 3421, que dispuso un conjunto de estrategias, de
corto plazo, para
apoyar principalmente a aquellos municipios afectados15, y a la
iniciación de obras
de carácter multipropósito como el proyecto “Construcción del
dique con compuer-
tas, estructura del control hidráulico y terraplén vía San
Marcos-Majagual-Achí”, que
permitirán la recuperación del sistema hidráulico natural de la
región y el aprove-
chamiento productivo, agropecuario, y la prevención de riesgos
actuales y futuros en
la región. Asimismo, se plantean estrategias de mediano y largo
plazo, para toda la
ecorregión de la Mojana16, atendiendo las prioridades
concertadas entre la nación y la
región en el marco del PDSM.
13. Aguilera Díaz, María M., “La Mojana: riqueza natural y
potencial económico”, en revista Documentos de traba-jo sobre
economía regional No. 48, Banco de la República, octubre de
2004.
14. Programa de Desarrollo Sostenible de la región de la Mojana.
Departamento Nacional de Planeación, Organi-zación de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO.
15. Nechí, Magangué, Achí, San Jacinto del Cauca, Ayapel, San
Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad.
16. La ecorregión de la Mojana es una zona más extensa y cuenta
con 28 municipios de los mismos cuatro departamentos. No obstante,
para efectos del CONPES, se realizará un énfasis en once municipios
(Nechí, Magangué, San Jacinto del Cuaca, Achí, San Marcos, Ayapel,
Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad) por haber
sido los más afectados por la ola invernal del año 2005.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Con el fin de establecer los asuntos más importantes para el
desarrollo sustentable
de la Mojana —que se tendrán en cuenta como parte del contexto
para la elaboración
de la propuesta de acciones regionales— a continuación se
sintetizan los aspectos que
se destacan en los estudios más recientes, programas y
proyectos17 que han abordado
el análisis de la región, la elaboración de propuestas de
solución y la realización de
programas y proyectos. Esta revisión permitirá hacer un balance
de las principales
iniciativas de estudio, y de propuestas para resolver la
problemática del desarrollo sos-
tenible de la Mojana, con el propósito de aprovecharlas en el
diseño de una estrategia
de desarrollo territorial que respaldará el plan de acciones
regionales.
Los principales asuntos que caracterizan las condiciones
actuales del desarrollo de
la Mojana, y que figuran reiteradamente en varios de los
documentos consultados, se
refieren inicialmente a la riqueza y potencial de sus recursos
naturales. La región po-
see una alta oferta hídrica y ecosistemas variados, alta
producción de pasturas, recur-
sos biológicos (pesca, caza) y suelos aptos para actividades
agropecuarias y forestales.
Sin embargo, se observa que a raíz del uso y ocupación
inadecuados del territorio, se
ha puesto en riesgo la sostenibilidad medioambiental: los
ecosistemas están degrada-
dos y a la vez las condiciones socioeconómicas de la población
son precarias. Desde
la perspectiva de la integración interna y externa, se encuentra
que la región está des-
articulada de las redes viales troncales nacionales y, al
interior, la comunicación y el
transporte entre los diversos asentamientos poblacionales es
deficiente.
Los diversos estudios realizados mediante el PDSM permiten
destacar los siguien-
tes problemas considerados estructurales: deterioro y mal manejo
de los ecosistemas
de humedales, con el consecuente aumento de problemas por
inundaciones; la con-
centración de la propiedad de la tierra y los problemas de
titulación restringen el
aprovechamiento de los pobladores locales; subsiste la pobreza
extrema; la produc-
ción agropecuaria se hace con tecnologías convencionales y no
apropiadas para el
medio natural; baja capacidad administrativa para planificar y
gestionar el desarrollo;
debilidad institucional pública, privada, y débil organización
social.
Al relacionar los diversos temas que han sido tratados y al
elaborar un balance
de oportunidades, amenazas y miradas con respecto al contexto
externo de la Mo-
jana, así como sus fortalezas y debilidades, vistas desde las
condiciones internas de
la región, se puede elaborar la siguiente tabla que servirá como
marco de referencia
para la concepción de la estrategia de desarrollo regional, y
para la definición de los
programas y proyectos del plan de acciones regionales.
17. La reseña de los principales asuntos seleccionados se
presenta en el cuadro anexo No 1.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Elementos del contexto externo e interno para la definición de
estrategias regionales de desarrollo territorial de la Mojana
OPORTUNIDADES AMENAZAS
E
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R
N
O
El calentamiento global eleva el interés por la conservación y
la proyección de ecosistemas estratégicos.Escasez mundial de
cereales.Escasez de abastecimiento de pesca.Acceso a tecnologías
apropiadas.Crecimiento de la demanda de lugares ecoturísticos (los
atractivos arqueológicos y los extensos humedales pueden ser sitios
potenciales para el turismo, en los segmentos de aventura, cultura,
historia, agroturismo y ecoturismo).Interés y compromiso de
políticas guber-namentales nacionales y departamentales.Declaración
de humedales como zonas Ramsar.
Ciclos de inundaciones más frecuentes y con mayores impactos en
los asenta-mientos poblacionales, infraestructuras y condiciones
socioeconómicas.La base natural existente está llegando al límite
de sostenibilidad: degradación de ecosistemas, precarias
condiciones para el desarrollo socioeconómico.Contaminación y mal
uso de las cuencas de los ríos Magdalena, Cauca y San Jorge.Aumento
de la concentración en la es-tructura de propiedad y usos de la
tierra (propietarios no residentes en la región).Intereses foráneos
de utilización de suelos sin aptitud para cultivos comerciales.
Presencia de grupos armados ilegales.Cultivos ilícitos.
FORTALEZAS DEBILIDADES
I
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O
Alta oferta hídrica y ecosistemas variados; alta producción de
pasturas, de recursos biológicos (caza y pesca), suelos aptos para
actividades agropecuarias y forestales.Ventajas comparativas para
cultivo de arroz, producción pesquera.Elevada
biodiversidad.Atractivos arqueológicos.Cultura e identidad
local.
Limitada capacidad institucional, guberna-mental, pública y
privada.Desempeño administrativo integral preca-rio.Tala y quema de
zapales, desecamiento de cuerpos de agua.Asentamientos
poblacionales en zonas inundables.Las actividades productivas se
desarrollan sin tecnologías apropiadas y sin generar valor agregado
local.Bajo nivel de participación y organización social.Elevado
nivel de pobreza.Descoordinación institucional. Desarticulación
interna.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Síntesis de la problemática general del desarrollo de la Mojana,
y criterios para el enfoque de la estrategia de desarrollo
territorial
Problemática general
La Mojana es un ecosistema estratégico para el desarrollo
sustentable de la costa Ca-
ribe y el país, principalmente por su función de delta hídrico y
de medio de vida vital
para la flora y fauna, y los asentamientos poblacionales allí
localizados. La región
posee, en las zonas aptas para los cultivos productivos, suelos
fértiles para la produc-
ción de arroz y ciénagas con importante potencial pesquero. La
rica biodiversidad
y paisajes naturales son elementos atractivos para impulsar
proyectos ecoturísticos.
De igual manera, algunas zonas, con el debido tratamiento y
tecnologías producti-
vas apropiadas, armónicas con el medio ambiente, son aptas para
la ganadería y la
agroindustria.
Por otra parte, las formas inapropiadas del uso y la ocupación
del suelo al interior
de la región, así como en las cuencas y ecosistemas que influyen
en ella, y las precarias
condiciones sociales e institucionales ponen en alto riesgo la
sustentabilidad regional.
En medio de la riqueza natural que posee la zona, subsisten
asentamientos poblacio-
nales localizados en sitios de alto riesgo por inundaciones; la
producción agropecua-
ria se realiza con tecnologías convencionales y no apropiadas
para el medio natural;
la región se encuentra aislada, las vías que la conectan,
interna y externamente son
precarias; existe una elevada deficiencia de servicios públicos
básicos; las fuentes hí-
dricas se están contaminando; los humedales están deteriorados;
los asentamientos
humanos viven en condiciones de pobreza; y las organizaciones
gubernamentales,
privadas y sociales son débiles.
Las condiciones referidas anteriormente indican que los sistemas
estructurales18
para el desarrollo de la Mojana están desestabilizados y se
encuentran en riesgo, re-
quiriéndose unas acciones integrales que actúen de manera
simultánea y articulada
sobre la recuperación y el mejoramiento del medio natural, y en
especial de los hu-
medales. Asimismo, los sistemas articuladores viales y
fluviales, junto con los equi-
pamientos requieren ampliarse y mejorarse. Alrededor de dichos
sistemas territoria-
les, los asentamientos humanos deben reordenarse y, en algunos
casos, relocalizarse;
igualmente, las organizaciones e instituciones gubernamentales,
privadas y sociales,
necesitan fortalecerse.
El panorama de condiciones para el desarrollo sustentable es
crítico y ha captado
la atención prioritaria no sólo de las entidades territoriales,
sino también del Go-
bierno nacional. De igual forma, las entidades internacionales
que cooperan para el
desarrollo regional han dirigido la atención hacia la región
(FAO, PNUD). Una de las
18. Los sistemas estructurales hacen referencia a los
ecosistemas naturales, los sistemas fluviales, y a la inexisten-cia
o inadecuación de los equipamientos y centralidades urbanas.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
conclusiones generales del PDSM señala que los problemas del
desarrollo regional de
la Mojana no son recientes, y han recibido periódicamente la
atención gubernamen-
tal. A pesar de los esfuerzos institucionales de los diferentes
niveles político-adminis-
trativos, son muchos los problemas por resolver en la
ecorregión, entre otros, los rela-
cionados con: las amenazas y el riesgo; el ordenamiento
ambiental; el establecimiento
de áreas protegidas; la construcción de institucionalidad
regional; el desarrollo de un
sistema de alertas climáticas tempranas; el dragado y limpieza
de caños; la rehabilita-
ción de caminos rurales; la definición de derechos de propiedad
y acceso a la tierra; la
creación de una unidad de gestión; y el seguimiento y la
evaluación.
Las acciones gubernamentales y los asuntos estratégicos para
crear condiciones de desarrollo sustentable
El Gobierno nacional y los gobiernos de las entidades
territoriales —con la coope-
ración técnica internacional— han realizado una serie de
acciones sectoriales, sobre
todo en la última década, procurando atender, inicialmente,
situaciones de emergen-
cia invernal y las necesidades sociales. Últimamente se han
adelantado acciones de
mayor alcance como el Programa de Desarrollo Sostenible de la
Mojana, PDSM, y
las acciones contempladas en el CONPES 3421 de Estrategias para
la reactivación
económica y social de la región de la Mojana, buscando
restablecer las condiciones
para un desarrollo sustentable de la región.
Las políticas y programas, impulsados desde el ámbito nacional y
departamental,
se han propuesto actuar sobre aspectos clave para el desarrollo
de la Mojana, aten-
diendo las necesidades básicas locales —que se han agudizado por
los impactos de las
inundaciones sobre las condiciones socioeconómicas locales— y
las obras requeridas
para recuperar las infraestructuras construidas, con el fin de
contener y regular las
inundaciones. Sin embargo, la asistencia externa y las
inversiones sectoriales no son su-
ficientes para generar condiciones locales para el
autodesarrollo. El verdadero desarrollo
se consigue cuando el efecto de los apoyos e impulsos externos
se asimila internamente, y
se multiplica. Para eso se requiere que los actores e
instituciones locales actúen de forma
proactiva, tomen la iniciativa, se autoresponsabilicen por su
desarrollo, generen estrate-
gias territoriales articuladoras y se constituyan en gestores de
su presente, con visión de
futuro.
Las políticas, estrategias, programas y proyectos con lógica
sectorial y con poca coor-
dinación y asociación municipal-departamental-regional, no
logran impactar suficiente-
mente en asuntos estructurales para el desarrollo sustentable;
éstos requieren actuaciones
integrales, por medio de estrategias que consigan generar
sinergias entre todas las dimen-
siones del desarrollo, por lo cual dichas estrategias deben
concebirse desde la perspectiva
territorial, local y regional.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Para crear condiciones para el desarrollo sustentable es
necesario adelantar accio-
nes no sólo reactivas, frente a la atención y prevención del
riesgo por inundaciones
y las condiciones de pobreza, sino con visión de largo plazo,
potenciando y movili-
zando las capacidades internas de desarrollo. Además, las
acciones para contribuir a
la creación de condiciones para la sustentabilidad de la Mojana,
son más efectivas si
son concebidas por intermedio de los actores e instituciones
locales, y se soportan en
la integración de esfuerzos interinstitucionales e
interterritoriales, por medio de una
estrategia integral de desarrollo regional.
El CONPES 3421 ha impulsado un conjunto de estrategias, de corto
plazo, con
el fin de apoyar principalmente a aquellos municipios afectados
por la ola invernal
del año 2005 y a la iniciación de obras de carácter
multipropósito como el proyecto
“Construcción del dique con compuertas, estructura de control
hidráulico y terraplén
vía San Marcos-Majagual-Achí”, que permitirán la recuperación
del sistema hidráu-
lico natural de la región y el aprovechamiento productivo,
agropecuario, así como
la prevención de riesgos actuales y futuros. Además, se ha
previsto la financiación
para el diseño, reconstrucción y pavimentación de la vía
transversal El Viajano-San
Marcos-Majagual-Achí que comunicará la zona oriental de la
Mojana con el núcleo
central, permitiendo integrar al desarrollo del país importantes
zonas productoras y
facilitando el acceso, la comercialización y la prestación de
servicios a los municipios
localizados en el área de influencia de dicha vía.
Las líneas de acción y los proyectos impulsados por medio del
CONPES para la
reactivación económica y social de la Mojana, buscan actuar
sobre los principales
factores que componen el desarrollo sostenible (mediante
instrumentos como: ma-
croproyectos de infraestructura para control de inundaciones e
infraestructura vial;
seguridad alimentaria; centros de desarrollo local y Alianza
Promojana); sin embargo,
para lograr impactos significativos en la creación de
condiciones apropiadas para el
desarrollo local y regional, necesitan complementarse y
ajustarse con base en estrate-
gias de desarrollo concebidas y lideradas por los actores e
instituciones municipales y
departamentales.
El plan de acciones regionales y los proyectos subregionales que
lo integran, debe
ser concebido por los actores e instituciones locales,
procurando que la definición de
los proyectos surja como respuesta a las acciones prioritarias
regionales, que se re-
quieren para lograr los objetivos de la estrategia de desarrollo
regional. Si los proyectos
surgen de la intersección de los intereses locales y nacionales,
y son concebidos desde los
municipios y departamentos, será más efectiva y potente la
capitalización de las diversas
acciones que se están emprendiendo desde el Gobierno nacional,
porque tendrán un ca-
rácter integral y propiciarán el empoderamiento local.
Entre los impulsos nacionales para el desarrollo sostenible de
la Mojana con ma-
yor impacto potencial, como estructurales e integradores
regionales, se destacan los
macroproyectos del dique carreteable Achí-Nechí y la vía
transversal El Viajano-San
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
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Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Marcos-Achí. No obstante, es importante tener presente que las
infraestructuras por
sí solas no producen desarrollo; ellas tendrán efectos
multiplicadores mayores si se
conciben y complementan como componentes básicos de sistemas de
desarrollo te-
rritorial, que articulen los elementos estructurales para la
organización y el desarrollo
territorial de la Mojana.
Es necesario crear condiciones para el desarrollo sustentable de
la Mojana, con base
en la integración de las diversas iniciativas de desarrollo
adelantadas en la Mojana, arti-
culadas mediante estrategias de desarrollo regional y
subregional concebidas localmente,
y jalonadas por macroproyectos y la formación de sistemas
productivos territoriales.
-
3. El enfoque de desarrollo para el diseño de la estrategia de
desarrollo territorial
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
3. El enfoque de desarrollo para el diseño de la estrategia de
desarrollo territorial
Con el fin de precisar la naturaleza y los alcances de la
categoría “regional” de los proyectos que integrarán el plan de
acciones estratégicas priorita-rias, es importante tener presente
que ésta surge como alternativa para capitalizar, en función del
desarrollo local, las diversas acciones que se
han realizado y se vienen emprendiendo en la región de la
Mojana, principalmente de construcción de infraestructuras de
carácter sectorial, implicando un elevado esfuerzo de inversiones
públicas, que no logran incidir de manera significativa sobre
factores fundamentales para alcanzar un desarrollo sostenible de la
región.
Para que las intervenciones en la Mojana, por lo general de tipo
sectorial, produz-
can impacto en el desarrollo regional, se busca establecer una
articulación virtuosa
entre las acciones impulsadas externamente, las iniciativas y
dinámicas locales —en
una escala espacial supramunicipal y combinando acciones físicas
y de desarrollo
socio-institucional y cultural— que propicien un cambio
estructural localizado y fa-
vorezcan el mejoramiento sustentable de la calidad de vida del
conjunto de los ha-
bitantes de la Mojana y de cada uno de sus integrantes. Para el
efecto, las acciones
regionales prioritarias deberán concebirse de manera que creen
las condiciones indis-
pensables para desatar procesos de desarrollo territorial, local
y regional.
Además, la aproximación inicial al análisis del territorio y a
la definición de estra-
tegias para el desarrollo sustentable se hace desde un enfoque
del desarrollo endógeno
que, por principio, debe responder a una construcción social
liderada por los actores
e instituciones locales. Por consiguiente, éstos necesitan
reconocer y comprender de
forma compartida las condiciones en que se encuentran sus
capitales para el desarro-
llo19, con el fin de fortalecerlos y movilizarlos. Esto también
implica asumir que en
la Mojana existen oportunidades y capacidades no identificadas o
desaprovechadas
por los actores e instituciones locales y que, con una gestión
adecuada, se puedan
concebir y emprender, localmente, procesos de desarrollo con
visión de largo plazo,
para superar la planificación reactiva y coyuntural que de
manera recurrente, se hace
ante los ciclos de las emergencias por inundaciones y la
atención a las necesidades
básicas.
19. Los capitales para el desarrollo endógeno territorial,
específicos para cada territorio, se pueden examinar con base en:
los recursos naturales, los recursos físicos, los recursos humanos,
los conocimientos técnicos y sus competencias, la capacidad de las
instituciones públicas y privadas, la organización social, la
cultura e identi-dad, las relaciones internas y externas, y la
imagen que se tiene y proyecta del territorio. Estos criterios
están basados en la experiencia de LEADER para construir una
estrategia de desarrollo territorial.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
Se propone articular y complementar las diversas acciones que
están adelan-tando el Gobierno nacional, los gobiernos municipales
y departamentales, inte-grándolos en una lógica de organización
territorial de la Mojana, respecto a su contexto externo e interno,
colocando el desarrollo productivo como la línea de acción matriz,
combinada con estrategias para la sostenibilidad ambiental, el
de-sarrollo institucional y la elevación de la calidad de vida.
El reto es construir desarrollo regional desde lo local. Esto
significa promover a los actores públicos, privados y
organizaciones sociales de los municipios y de-partamentos como
agentes de desarrollo, e impulsar la formación de
institucio-nalidad regional y subregional, organizando a las
entidades territoriales alrededor de proyectos integrales
estratégicos supramunicipales, que enlacen las diversas iniciativas
de acciones proyectadas en la Mojana.
Los conceptos que presiden la elaboración de las estrategias de
desarrollo regional comprenden las nociones de ejes de integración
y desarrollo regional, cuencas natu-rales y la formación de
corredores de desarrollo, que permiten delinear determinadas
subregiones o Áreas de Desarrollo Territorial, ADT. Las ADT se
definen así:
Son alternativas flexibles de organización territorial, para
promover procesos de de-
sarrollo asociativos y concertados, alrededor de elementos
estratégicos de cohesión
social, económica, de orden regional o subregional. Las áreas se
conformarán en torno
a proyectos estructurales de propósito común, para planificar y
gestionar procesos de
carácter económico, urbano-regional, ecosistemas, aglomeraciones
urbanas, comple-
jos tecnológicos, etc.20.
Estas áreas, en la forma de territorios subregionales
pertinentes para emprender pro-
cesos integrales de desarrollo territorial, vinculan
infraestructuras viales, equipamientos,
servicios, eslabones de cadenas productivas, cultura,
instituciones y ecosistemas estraté-
gicos. Son un referente apropiado para definir y priorizar
proyectos, obras e instrumen-
tos en función de objetivos compartidos para la construcción del
desarrollo sustentable.
El acercamiento al territorio, con una mirada integral, llevará
a identificar una
zonificación que permita delimitar áreas flexibles de desarrollo
territorial para capi-
talizar programas o proyectos de alcance regional y subregional,
como bases de par-
tida concretas y gestionables por los actores e instituciones
interesados, estructuran-
do a su alrededor estrategias de desarrollo subregional21.
Dichas áreas de desarrollo
20. Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de la
Comisión Intersectorial. Documentos para el De-sarrollo territorial
No. 25. Departamento Nacional de Planeación, Ministerio del
Interior. Noviembre de 1999.
21. Ese tipo de acercamiento al territorio será propiciado por
orientadores y/o gestores de desarrollo territorial, de manera que
sea un proceso que surja a partir de los agentes locales, en este
caso a partir de las autoridades municipales y departamentales de
planeación y de los gobernantes, aprovechando la coyuntura de la
formu-lación y aprobación de los planes de desarrollo
2008-2011.
-
[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
territorial girarán en torno a encadenamientos productivos
impulsores del crecimien-
to económico y el desarrollo social sustentable, construidos a
partir de las bases eco-
nómicas existentes, teniendo presente la seguridad alimentaria,
así como los merca-
dos emergentes y las oportunidades externas22.
La identificación de las cadenas productivas y de los proyectos
subregionales y re-
gionales motrices, responderá en principio a la iniciativa
municipal y departamental,
procurando que se conciban con base en la identificación de
escenarios de organiza-
ción territorial compartidos, que aprovechen las potencialidades
locales y articulen
las diversas acciones sectoriales e institucionales que existen
y están proyectadas para
la región.
Las áreas de desarrollo territorial que se seleccionen, deberán
disponer de una
institucionalidad plural, ágil y leve, con capacidad de
autogestión, que propicie el
empoderamiento local del proceso de desarrollo, y facilite la
articulación sectorial,
interterritorial e interinstitucional. Inicialmente se
considerarán alternativas como:
asociación de municipios, consorcios, gerencias, comités
promotores públicos y pri-
vados, organizaciones sociales, entre otros.
Con el fin de avanzar hacia la constitución de las áreas de
desarrollo territorial,
a partir de los proyectos motrices, será necesario concertar
agendas de desarrollo te-
rritorial que procuren actuar integralmente sobre los factores
clave para la transfor-
mación productiva, social e institucional, e impulsar acciones
para el reordenamiento
territorial contemplando la atención y la prevención del riesgo
por inundaciones. Esas
agendas de desarrollo regional concretarán el plan de acciones
regionales prioritarias
para el desarrollo sustentable de la Mojana.
La siguiente figura muestra los elementos que estructuran la
estrategia de desa-
rrollo territorial. Se trata de combinar conceptos e
instrumentos técnicos y procesos
de creación de condiciones para el desarrollo endógeno, donde
los actores e institu-
ciones locales asimilen las lógicas de las estrategias de
desarrollo territorial y, con base
en sus iniciativas, elaboren proyectos integrales de desarrollo
territorial, utilizando
conceptos como sistemas productivos territoriales, corredores de
desarrollo y áreas de
desarrollo territorial, que se concreten en agendas de
desarrollo.
22. La Mojana, sobre todo en su núcleo interno, es un territorio
en formación, aislado, con difícil accesibilidad, y las
perspectivas de integración son de mediano y largo plazo. Por lo
tanto, los cambios que se pueden prever serán graduales buscando
potenciar las capacidades y conocimientos existentes. El plan de
acciones regionales debe conducir a avances incrementales
significativos en los volúmenes cosechados o producidos, en la
productividad, en la agregación de valor, en la calidad y en la
comercialización. Esta transformación productiva, a la vez,
contribuirá a la seguridad alimentaria, al aprovechamiento
sostenible del medio natural y a la elevación de la calidad de
vida.
-
Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo
territorial[ ]
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[ ]Plan para el desarrollo de la Mojana
Los alcances de las estrategias territoriales para el desarrollo
sustentable de la Mojana
El desarrollo territorial ha logrado mayor protagonismo en las
actuales políticas y
estrategias regionales, por lo cual es necesario transformar las
tradicionales formas de
elaboración e implementación de las políticas públicas. El
territorio, ahora entendido
como factor activo de desarrollo, y no sólo como recipiente
pasivo de unas acciones
públicas, privadas y sociales, debe incorporarse en las
estrategias de desarrollo con
base en la participación y en la acció
