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PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS: EXPERIENCIAS Y APRENDIZAJES A PARTIR DE UN PROCESO DE INTERVENCIÓN^ Ayuzabet de la Rosa Alburquerque Profesor-investigador del Departamento de Administración, DCSH, UAM-A Osear Lozano Carrillo Profesor-investigador del Departamento de Administración, DCSH, UAM-A Introducción C omo es sabido por todo estudioso del management estratégico, la planeación estratégica constituye una herramienta administrativa nacida y desarrolladla en el sec- tor privado estadunidense, que si bien surgió en la década de 1960, su máximo apogeo como modelo de gestión se dio en la década de 1970, para decaer en la década de 1980, debido a la complejidad ambiental que comenzaron a expe- rimentar las organizaciones estadunidenses (An- drews, 1986; Ansoff, Declerck y Hayes, 2003; Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1999). No obstante, esta herramienta no ha perdido totalmente su vigencia, pues en otros países si- gue siendo utilizada como mecanismo orienta- dor del orden organizacional que, a través de la creación de la misión, visión, objetivos estratégi- cos, estrategias y metas, dota de sentido el desa- rrollo de las acciones de los individuos, grupos y departamentos de las organizaciones. Específi- camente, para el caso mexicano, es en el gobier- no foxista y en el marco de la nueva gerencia pública donde se extendió el uso de la planea- ción estratégica dentro de las organizaciones pú- blicas y gubernamentales. En este contexto, a finales de 2006 un grupo de profesores-investigadores de la Universidad Au- tónoma Metropolitana colaboraron en el proceso de profesionalización —en tanto antecedente del servicio profesionalde los miembros de una or- ganización pública dedicada a organizar y regular ciertos procesos inherentes a la vida democrática de un estado de la república mexicana. Dentro de las temáticas y cursos incluidos en dicho proceso de formación, se encontraban el de planeación estratégica y sistemas de evaluación. o CN c 3 CU LLJ E Z .s 8 X -o 61

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PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS:

EXPERIENCIAS Y APRENDIZAJES A PARTIR DE UN PROCESO

DE INTERVENCIÓN^

Ayuzabet de la Rosa AlburquerqueProfesor-investigador del Departamento de Administración, DCSH, UAM-A

Osear Lozano CarrilloProfesor-investigador del Departamento de Administración, DCSH, UAM-A

Introducción

Como es sabido por todo estudioso delmanagement estratégico, la planeaciónestratégica constituye una herramienta

administrativa nacida y desarrolladla en el sec-tor privado estadunidense, que si bien surgió enla década de 1960, su máximo apogeo comomodelo de gestión se dio en la década de 1970,para decaer en la década de 1980, debido a lacomplejidad ambiental que comenzaron a expe-rimentar las organizaciones estadunidenses (An-drews, 1986; Ansoff, Declerck y Hayes, 2003;Mintzberg, Ahlstrand y Lampel, 1999).

No obstante, esta herramienta no ha perdidototalmente su vigencia, pues en otros países si-gue siendo utilizada como mecanismo orienta-dor del orden organizacional que, a través de lacreación de la misión, visión, objetivos estratégi-

cos, estrategias y metas, dota de sentido el desa-rrollo de las acciones de los individuos, gruposy departamentos de las organizaciones. Específi-camente, para el caso mexicano, es en el gobier-no foxista y en el marco de la nueva gerenciapública donde se extendió el uso de la planea-ción estratégica dentro de las organizaciones pú-blicas y gubernamentales.

En este contexto, a finales de 2006 un grupo deprofesores-investigadores de la Universidad Au-tónoma Metropolitana colaboraron en el procesode profesionalización —en tanto antecedente delservicio profesional— de los miembros de una or-ganización pública dedicada a organizar y regularciertos procesos inherentes a la vida democráticade un estado de la república mexicana. Dentro delas temáticas y cursos incluidos en dicho procesode formación, se encontraban el de planeaciónestratégica y sistemas de evaluación.

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Así, por ser importante el conocimiento delas formas de aplicación de herramientas admi-nistrativas privadas en el sector público y el co-nocimiento de los alcances y límites de dichaaplicación, resulta oportuno preguntarse cuáles la pertinencia, proceso de readecuación yresultados que conlleva la aplicación de la pla-neación estratégica, en tanto herramienta admi-nistrativa generada en y para el sector privado,en una organización pública. De esta manera, elobjetivo de este trabajo —a través del cual se tra-tará de dar respuesta a dicha pregunta— consis-te en exponer un conjunto de reflexiones sobrelas implicaciones inherentes a la formulación deun plan estratégico en una organización públi-ca, propósito que derivó del curso-taller de pla-neación estratégica impartido a los miembros dedicha organización en el contexto de su procesode profesionalización.^

Y como esta experiencia se enmarca dentrode las aplicaciones administrativas que desde elsector privado se han ido transfiriendo al sectorpúblico, en lo que se ha dado en llamar nue-va gerencia pública (NGP), la intención es mos-trar cómo la planeación estratégica tuvo que seradaptada a las especificidades de la organiza-ción en cuestión, propiciando que sus miembros—desde la base hasta la cúspide— participaranen la formulación del plan.

Así, en primer lugar se exponen algunas ideassobre la aplicación de la planeación estratégicaen el contexto de las organizaciones públicas.Posteriormente se describe la forma en que serealizó el plan estratégico. Finalmente, se expo-nen algunas reflexiones sobre la realización dedicho plan.

Nueva gerencia pública y planeaciónestratégica^

En nuestro país, la tendencia a la utilización deherramientas administrativas del sector privadopor parte del sector público comenzó en la dé-cada de 1990. No obstante, mundialmente estatendencia se desarrolló desde la década de 1970.Este uso es, a grandes rasgos, lo que hoy se deno-mina como nueva gerencia pública.

En otras palabras, de acuerdo con algunosestudiosos de la evolución de la administraciónpública, ante la crisis de la forma de organiza-ción burocrática y la legitimidad del papel delEstado que se originó en las últimas décadas,se pensó que el gobierno debería pasar de serun propietario y prestador de servicios a ser unpromotor, articulador y regulador de esfuerzoscolectivos. Asimismo, las críticas a la ineficien-cia de la administración pública que se gestaronen ese mismo periodo implicaron el reconoci-miento de carencias de técnicas administrativaspara afrontar la complejidad de la gestión de losproblemas públicos. Es en este contexto en quela NCP hace su aparición."

La nueva gerencia pública es un término am-plio que hace referencia a un conjunto ambiguode supuestos, conceptos, tecnologías y prácticasque se ha convertido en el aliado imprescindiblede la reforma del Estado, por lo que es más un de-pósito de orientaciones, métodos y técnicas queun conjunto sistemático y ordenado de propues-tas y soluciones a las cuales acudir en funciónde los problemas de las organizaciones públicasy gubernamentales (Olías de Lima, 2001:3-9).En términos más específicos, la nueva gerenciapública hace referencia a la introducción en elsector público de las herramientas administrati-vas del sector privado con el fin de hacer máseficientes y responsables las organizaciones pú-blicas y gubernamentales, como supuestamentesucede en los ambientes de mercado (Olías deLima, 2001). A fin de cuentas, lo que la nue-va gerencia pública busca es mejorar aspectoscomo la responsabilidad de la administraciónpública, la evaluación de los outputs y no de losinputs, el desarrollo del recurso humano de lasdependencias gubernamentales, la reducción decostos y la mejora en la eficiencia operacional,y la calidad en la producción y prestación de ser-vicios (Jreisat, 2001:542-43).

Es en este marco en el que algunas organiza-ciones del sector público y gubernamental enMéxico comenzaron a utilizar herramientas ad-ministrativas propias del sector privado, una delas cuales es la planeación estratégica.^ Al res-pecto, no es fortuito que diversas organizaciones

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gubernamentales y públicas expongan en susinstalaciones físicas o en sus páginas electrónicassus misiones, visones y objetivos estratégicos.

Ahora bien, si la NGP en su acepción más bási-ca hace referencia a la introducción en el sectorpúblico de las herramientas administrativas delsector privado, ello puede dar lugar a cierto iso-morfismo institucional entre los diversos camposde las organizaciones públicas y gubernamenta-les.̂ Pero más que el isomorfismo institucional,lo que resulta interesante es la forma como sedesarrollan los mecanismos isomórficos. Y, es-pecíficamente, para el tema del presente trabajo,lo que resulta particularmente importante es lamanera como los mecanismos miméticos pue-den reflejarse en la profesionalización o en latendencia de las organizaciones públicas y gu-bernamentales a desarrollar procesos de planea-ción estratégica.

En este contexto, lo que organizacionalmen-te determina la pertinencia de la nueva geren-cia pública y de los mecanismos isomórficos esla efectividad de los procesos de transferenciaorganizacional;^ a su vez, el éxito de éstos re-quiere de la toma de conciencia de tres aspectosmutuamente relacionados: el carácter complejode las organizaciones, el carácter socialmenteconstruido de los modelos organizacionales oherramientas administrativas —como la planea-ción estratégica— y el carácter público/políticode las instituciones gubernamentales y públicas.Estos aspectos son indicativos de que las herra-mientas administrativas deben ser readecuadasen función del tipo de organización en las quese desea aplicarlas.

Así pues, lo que se pretende mostrar en estetrabajo es la metodología básica que se usó paraformular el plan estratégico de la organizaciónen cuestión, así como referir las condicionespositivas y adversas que se encontraron, no sinantes exponer algunos antecedentes sobre la pla-neación estratégica.

La planeación estratégica: aspectos generales^

En términos generales, la planeación estratégicase puede entender como una herramienta ad-

ministrativa que consiste en el establecimientode la misión y visión organizacionales, seguidodel análisis de las fortalezas y debilidades de laorganización, así como de las oportunidades yamenazas del entorno organizacional, con el finde llegar a establecer los objetivos estratégicos,estrategias y metas que permitan a la organiza-ción cumplir con la misión y visión establecidasde antemano.

Como lo muestra la figura 1, esta forma deconcebir la planeación estratégica es resultadodel desarrollo de diversos modelos que, desde ladécada de 1950, han propuesto múltiples mane-ras de planear estratégicamente. Estos modelos(Andrews, 1986; Ansoff, 1986 y 1988; Ackoff,2004; Steiner, 1988; Porter, 2000; Hax y Majiuf,1997) suponen ciertos preceptos, es decir, estánconstruidos según ciertos criterios que definen,en términos generales, la naturaleza de la pla-neación estratégica.

Algunos de estos preceptos son: la planeaciónestratégica es una herramienta administrativacreada en y para la gran empresa privada, cuyofin último es mantener o aumentar la rentabili-dad de un negocio; existen dos formas de hacerestrategia: a través de la intuición y a través deun proceso formal (la planeación estratégica re-presenta esta segunda forma de hacer estrategia,pues suple la falta de líderes visionarios encarga-dos de conducir la organización); la planeaciónestratégica se debe desarrollar en la cúpula admi-nistrativa y debe ser una función permanente dedicho nivel; el proceso de planeación estratégicasupone una separación entre la planeación y laimplementación de los objetivos estratégicos;la implementación de los objetivos estratégicospresupone que la estructura organizacional debeadecuarse a lo establecido por dichos objetivos;y la planeación estratégica define el desarrollofuturo de la organización.

Así, el discurso y práctica de la planeaciónestratégica se institucionalizó al permitir quelas organizaciones privadas dieran respuesta alcómo escoger la correcta dirección de entre va-rias alternativas posibles, cuando resultaba difícilestablecer el rumbo indicado y cómo captar laenergía de los individuos para aprovecharla en

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función de la nueva dirección escogida (Ansoff,1988); en otras palabras, la planeación estraté-gica daba sentido externo e interno al rumbo delas organizaciones.

Pero conforme el ambiente de las organiza-ciones se tornaba cada vez más turbulento, laplaneación estratégica resultaba ser menos fun-cional, por lo que sufrió una serie de críticas, en-tre las que destacan las formuladas por Mintzberg(1994): la falacia de la predicción (no se puedetener certeza total sobre el comportamiento futurodel ambiente), la falacia de la separación (no sepuede planear sin tomar en cuenta a la base dela organización) y la falacia de la formalización(la planeación estratégica no hace estrategias,sino planes, es decir, la planeación estratégica esmeramente una programación de planes). Críticasque dieron lugar al desarrollo de la administra-ción y pensamiento estratégico.

De esta manera, si bien la planeación estratégi-ca resulta útil en ciertos contextos organizaciona-les, en otros tantos puede resultar poco práctica. Acontinuación se presenta el estado de la planea-ción estratégica en términos de su utilidad en unaorganización pública.

Proceso de formulación de la planeaciónestratégica en una organización pública

Como se mencionó, a finales de 2006 un grupode profesores-investigadores colaboró en el pro-ceso de profesionalización de los miembros deuna organización pública dedicada a organizary regular ciertos procesos inherentes a la vidademocrática de un estado de la república mexi-cana, a la cual denominaremos, para efectos deeste trabajo, OEE (Organización Estatal Electoral).Lo destacable es, precisamente, que esta OEE esuna de las primeras en su género en implemen-tar un proceso de profesionalización para susmiembros; derivado tanto de la tendencia de lasorganizaciones gubernamentales a implementardicho proceso, como de las posibilidades de me-jora en la eficiencia organizacional que el mis-mo puede dar como resultado. No obstante, laimplementación de este proceso de profesionali-zación también corresponde a un acto político-

funcional para retener a los miembros de la orga-nización, independientemente de los cambios enla cúpula administrativa, esto es, la permanenciade los miembros de la organización queda justi-ficada debido al grado de formación ad-hoc quehan desarrollado en el contexto de su proceso deprofesionalización.

Asimismo, entre de las temáticas incluidas enel proceso de profesionalización se encontrabanlas de partidos políticos, estadística, administra-ción y planeación estratégica, entre otros. Acada una de las temáticas correspondieron cur-sos específicos. En lo que respecta al curso deplaneación estratégica, los profesores-investiga-dores encargados decidieron que no sólo debe-ría cubrir los aspectos meramente conceptuales,sino que debería incluir aspectos prácticos, porlo que propusieron un curso-taller que incluyerala formulación del plan estratégico de la OEE. Elobjetivo era enseñar a los miembros de dicha or-ganización a elaborar su planeación estratégicasin la presencia de consultores externos.

Así pues, a grandes rasgos, la dinámica de tra-bajo fue la siguiente: el proceso de enseñanza-aprendizaje estuvo dividido en cinco sesiones;en la primera sesión se realizó una revisión teó-rica de la planeación estratégica destacando suspreceptos básicos y evolución; en la segunda,se mostró la estructura metodológica de la pla-neación estratégica, es decir, la forma como seconstruyen cada uno de sus elementos esencia-les; en la tercera, se procedió a la construccióncolegiada de la misión, visión y análisis de las for-talezas, oportunidades, debilidades y amenazas;en la cuarta, se construyeron, también colegia-damente, los objetivos estratégicos y estrategias(las metas serían formuladas en un curso poste-rior); en la quinta sesión se realizó la alineaciónestratégica, es decir, se conformaron de equiposde trabajo por área funcional para que cada unoelaborara su planeación estratégica en funciónde la planeación general de la OEE, construida enlas sesiones anteriores; en esta ocasión los parti-cipantes ya contaban con la experiencia de ha-ber realizado la planeación estratégica de la OEE,por lo que se les facilitó realizar la de su áreafuncional específica. El ejercicio culminó con la

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formulación de un entregable que los profesores-investigadores elaboraron para la Secretaría dela OEE, a partir del reacomodo y redefinición delos resultados obtenidos tanto de la planeaciónestratégica de la OEE como de las diversas pla-neaciones estratégicas de cada una de sus áreasfuncionales.

Asimismo, se procedió a reformular algunospreceptos de la planeación estratégica para ade-cuarlos a la organización en cuestión. Así, porejemplo, contrariamente a la idea de que la pla-neación estratégica se debe desarrollar en lacúpula administrativa y debe ser una función per-manente de dicho nivel, se realizó una especiede planeación estratégica multinivel, es decir, enla formulación de la planeación estratégica par-ticiparon tanto el personal directivo —alto y me-dio— como el personal operativo, a excepciónde los consejeros y el secretario; al respecto, sepuede decir que el proceso de formulación se diode la base de la organización hacia la cúpula ad-ministrativa, lo cual fue posible gracias a que laestructura de la OEE es poco compleja —vertical,horizontal y espacialmente— y pequeña —alre-dedor de 50 individuos—. Por otra parte, respec-to de la idea de que la estructura organizacionaldebe adecuarse a lo establecido por los objetivos

estratégicos, en ningún momento la naturalezade éstos implicaba el reacomodo estructural dela organización. Al ser la estructura organizacionalun producto construido social y políticamente,difícilmente los objetivos estratégicos incluiríanalgún cambio estructural.

Ahora bien, como hay diversidad de modelosde planeación estratégica, se propuso un mode-lo simple, pero que contemplara los elementosesenciales y estructura básica de la planeaciónestratégica, como lo muestra la figura 2.

En función de este modelo se construyó elplan estratégico de la OEE. Igualmente, la manerade presentar los elementos esenciales de la pla-neación estratégica debía ser lo suficientementesimple para facilitar a los miembros de la orga-nización su comprensión, pues de ello dependíala aplicación de los mismos. A continuación seabordan dichos elementos, los cuales encuen-tran su sustento en los diversos modelos de pla-neación y administración estratégica (Andrews,1986; Ansoff, 1986 y 1988; Ackoff, 2004; Hardy,1994; Hax y Majiuf, 1997; Hermida, Serra y Kas-tika, 1992; Hill y Jones, 1996; Porter, 2000; Mc-Kiernan, 1996; Mintzberg, Ahlstrand y Lampel;1999; Steiner, 1988; Thompson y Strickland,2001).

Figura 2Proceso de planeación estratégica

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Misión y visión

El ejercicio de construcción de la planeación es-tratégica comienza con la formulación de la mi-

¿Qué es?

sión y la visión de la organización. La induccióntécnica sobre cómo se debe construir la misión yla visión se fundamentó en la consideración de

preguntas básicas:

Misión

• Es la razón de ser de la organización, la cual justifica suexistencia.

• Expresa el interés público que justifica a la organización.• Es una declaración formulada por los miembros de la

organización que describe su propósito fundamental.• Ubica la identidad de la organización y la dirección requerida.

Visión

• Es un escenario altamente deseadopor la organización que se quisieraalcanzar en el largo plazo.

• Expresa el estado deseado de laorganización en el largo plazo.

¿Cómo se construye?

Misión

Contestando las preguntas fundamentales hechas ala organización:

• ¿Qué hace la organización?• ¿Para qué lo hace?• ¿A través de qué lo hace?• ¿A quién se dirige?

Visión

Contestando las preguntas fundamentales hechas ala organización:

• ¿Qué deseamos lograr?• ¿Cómo queremos que nos describan?• ¿Cuáles son nuestros valores?• ¿Qué valores queremos que nos distingan?• ¿Hacia dónde queremos cambiar?

¿Qué características debe poseer?

Misión

• Generar motivación y compromiso entreintegrantes de la organización.

• Definir el campo de especialidad ydelimitar fronteras de responsabilidad deorganización.

• Ser un párrafo corto.

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Visión

• Permitir establecer el alcance de los esfuerzos porrealizar de manera amplia y detallada para que seaentendible.

• Ser positiva y alentadora para que invite al desafíoy la superación, justificando un esfuerzo extra de laorganización.

Como ya se mencionó, el proceso de cons-trucción de la misión y la visión se realizó con laparticipación de prácticamente todos los miem-bros de la organización, siendo en la tercera se-sión donde se hizo el ejercicio de construcciónde la misión y la visión de la OEE. La forma deconstruir la misión y la visión fue la siguiente: sedividió a los participantes en grupos, cada unode los cuales, en función de las preguntas ante-riormente mostradas, plasmaba en rotafolios su

idea sobre lo que debía ser la misión y visión dela organización; una vez terminados los rotafo-lios, eran pegados a la vista de todos los equipospara su análisis intergrupal. Finalmente, los ro-tafolios fueron recolectados por los profesores-investigadores para obtener de ellos una misióny visión única (proponiendo su redacción final),la cual se presentó a los miembros de la organi-zación en la siguiente sesión para su validacióny reajuste. De esta manera, los miembros de la

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organización tenían una versión acabada de lamisión y visión y aprendían la forma como de-bían ser redactadas.

El principal problema encontrado en la for-mulación de la misión y la visión fue que losmiembros de la organización confundían algu-nos aspectos inherentes a la misión con algunosaspectos inherentes a la visión y viceversa. Porlo regular, la visión propuesta por los miembrosde la organización tendía a repetir algunos delos postulados de la misión; en este sentido, fuenecesario volver a recordar los requerimientostécnicos para corregir las desviaciones presen-tadas.

Fortalezas, oportunidades,debilidades y amenazas

El análisis de fortalezas, oportunidades, debilida-des y amenazas, es decir, el análisis FODA, consti-tuye la segunda parte del proceso de la planeaciónestratégica, ya que es después de conocer la razónde ser de la organización y lo que quiere llegar aser, cuando pueden determinar son las amenazasy oportunidades, y las debilidades y fortalezas queposibilitan o limitan el alcance de la misión y lavisión.

La planeación estratégica emplea el análisisFODA para identificar la situación en la que seencuentra la organización respecto de sus recur-sos internos y externos disponibles, y respectode las restricciones internas y externas actualesy futuras.

Por una parte, es en el ambiente externo don-de se ubican las oportunidades y amenazas. Lasprimeras corresponden a esa circunstancia am-biental favorable a la organización, mientras quelas segundas corresponden a una circunstanciaambiental desfavorable para la organización. Enconjunto, pueden ser identificadas en fenóme-nos de tipo económico, político, cultural, social,tecnológico, ecológico, demográfico y legal, en-tre otros. Un aspecto a destacar es el hecho deque la organización difícilmente puede influir ocontrolar estos aspectos.

Por otra parte, es en el contexto interno dela organización donde se ubican las fortalezas

y debilidades de la organización. Las primerasson aquellos aspectos en los que la organizaciónes competente, y por lo tanto, le proporcionanmayor desempeño. Las segundas son carencias,condiciones o circunstancias que colocan endesventaja a la organización y le provocan unbajo desempeño. En conjunto, hacen referenciaa la tenencia o escasez de habilidades organi-zacionales importantes, activos físicos valiosos,activos humanos valiosos, activos organizacio-nales valiosos, activos intangibles valiosos, entreotros. De igual forma, un aspecto por destacar esel hecho de que la organización influya o con-trole estos aspectos.

Para la construcción del análisis FODA tambiénfueron considerados prácticamente todos losmiembros de la organización, pero a diferenciade la construcción de la misión y la visión, enla construcción de dicho análisis no se dividióa los participantes en grupos. Se les pidió queemitieran sus reflexiones sobre lo que podríanser las debilidades, oportunidades, fortalezas yamenazas de la OEE, las cuales se plasmaban enrotafolios para que todos y cada uno pudieranobservarlas y, en su caso, cuestionarlas hasta lle-gar a un consenso. La información contenida enlos rotafolios fue capturada y analizada por losprofesores-investigadores para seguir con la con-formación del documento que se entregaría a laSecretaría de la organización.

Resulta pertinente destacar que, aunque enlas amenazas y debilidades sugeridas estuvieranimplicados elementos políticos, eso no limitó alos participantes a emitir sus opiniones respectoal tema. Sin embargo, el principal problema du-rante el ejercicio de la construcción del análisisDOFA fue la continua confusión entre amenazasy debilidades, así como entre oportunidades yfortalezas, es decir, los participantes describen loque a su juicio son amenazas para la organiza-ción, pero en realidad son debilidades; lo mismoocurre con las oportunidades, ya que sistemá-ticamente se confundían las fortalezas con lasoportunidades. Al respecto, estos errores técni-cos fueron corregidos mediante la intervenciónde los profesores-investigadores en interaccióncon los participantes.

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Objetivos estratégicos

La parte instrumental de la planeación estraté-gica requiere del establecimiento de objetivos

estratégicos, los cuales representan la guía de ac- consideración°de tres preguntas básicas:ción estratégica de la organización, pues indican

el rumbo que deberá tomar, llevándola hacia unpunto favorable o uno adverso. La induccióntécnica sobre cómo se deben construir los ob-jetivos estratégicos también se fundamentó en la

¿Qué son?

Son enunciados concisos que identifican y expresan cualitativamente las finalidades hacia las cua-les deben dirigirse los recursos y esfuerzos de la organización para dar cumplimiento a su misión yvisión.

¿Cómo se construyen?

Determinando lo que debe realizar la organización para cumplir con la misión y la visión.Determinando lo que debe lograr la organización para asegurar su contribución a los compromi-sos sociales.

¿Qué características deben poseer?

Ser permanentes en el mediano plazo.Ser una descripción concreta y clara de los resultados que la organización pretende alcanzar.Ser definitorios del rumbo de la organización.Ser pocos objetivos (de tres a cinco objetivos).

La conformación de los objetivos estratégicosa cargo de los equipos de trabajo siguió el mis-mo procedimiento que para la construcción de lamisión y la visión: se dividió a los participantesen grupos, cada uno de los cuales plasmaba enrotafolios lo que pensaba que debían ser los ob-jetivos estratégicos de la OEE. Una vez terminadoslos rotafolios, los pegaban a la vista de todos losequipos para su análisis intergrupal, destacandosemejanzas y diferencias. Einalmente, los rotafo-lios fueron recolectados por los profesores-inves-tigadores para obtener de ellos cuatro objetivosestratégicos (proponiendo su redacción final),los cuales se presentaron a los miembros de laorganización para su validación y reajuste: I) ga-rantizar la organización y desarrollo eficaz, efi-ciente y transparente de los procesos electora-les; 2) fortalecer la confianza y credibilidad dela sociedad en este organismo electoral; 3) forta-

lecer la cultura política en el estado para incre-mentar su participación en los procesos electora-les, y 4) lograr un alto y sobresaliente desempeñoorganizacional.

El principal problema durante la elaboraciónde los objetivos estratégicos fue el desapego alcarácter estratégico de los mismos. Éstos debenestar alineados con la misión y visión para sus-tentar su carácter estratégico, es decir, debenrepresentar aquellos fines verdaderamente im-portantes y fundamentales para el desarrollo de laorganización. En este sentido, era común que losparticipantes confundieran objetivos estratégicoscon estrategias o que, dentro del mismo objetivoestratégico, incluyeran las formas para alcanzar-lo, acto que constituye parte fundamental de lasestrategias. Así pues, se generaban objetivos re-petitivos y extensos que podían ser acortados yconcentrados en enunciados más sencillos.

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Ayuzabet de la Rosa Alburquerque y Oscar Lozano Carrillo

Estrategias dio para cumplir con los fines, que en nuestrocaso están representados por los objetivos es-

Debido a los abusos del lenguaje en torno al tratégicos. La inducción técnica sobre cómo setermino estrategia, es preciso profundizar sobre ¿^^en construir las estrategias también se fun-lo que significa en el contexto del modelo pro- j ^ ^ ^ ^ j ^ ^^ ,3 consideración de tres preguntaspuesto. La estrategia se constituye como el me- básicas-

¿Qué son?

• Son los cursos de acción que permiten avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos estratégi-

cos.• Son la expresión detallada del conjunto de acciones necesarias para cumplir con los objetivos

estratégicos.

¿Cómo se construyen?

• Determinando la forma como contribuyen al logro de los objetivos estratégicos con un horizontede corto y mediano plazo.

¿Qué características deben tener?

• Deben fundarse y no rebasar el alcance de la misión, visión y objetivos estratégicos.• Deben ser más claras y concretas que los objetivos.• El resultado final de una estrategia deriva en formular o establecer objetivos específicos o metas.

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La conformación de las estrategias siguió el mis-mo procedimiento de trabajo que la construcciónde la misión, visión y objetivos estratégicos: se di-vidió a los participantes en dos grandes grupos,cada uno de los cuales plasmaba en rotafolios loque pensaban que debían ser las estrategias co-rrespondientes a cada uno de los objetivos estra-tégicos de la OEE (a cada grupo se le asignaron dosobjetivos estratégicos). Una vez llenados los rota-folios, los pegaban a la vista de todos los equipospara su análisis intergrupal, destacando semejan-zas y diferencias. Finalmente, los rotafolios fue-ron recolectados por los profesores-investigadores(proponiendo su redacción final) para obtener de

ellos las estrategias que se presentaron minutosdespués a los miembros de la organización parasu validación y reajuste.

El ejercicio de construcción de estrategias acargo de los grupos de trabajo fue más simpledebido a la experiencia anterior de construcciónde los objetivos estratégicos. No obstante, en al-gunos casos continuaron confundiendo estrate-gias con objetivos estratégicos, pero en menormedida que en el paso anterior. Los grupos detrabajo sugirieron de cuatro a cinco estrategiaspor objetivo estratégico, pero al final, después deanalizarlas, se establecieron en promedio tres es-trategias por objetivo estratégico:

-OObjetivo estratégico1. Garantizar la organización y desarrollo eficaz, eficiente y transparente de los procesos

electorales.

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Estrategias1.1. Planear e instrumentar las actividades de todo proceso electoral tal y como lo marca la ley.1.2. Proporcionar la información y capacitación necesaria a todos los involucrados en los procesos

electorales, para garantizar buen desempeño.1.3. Respetar los acuerdos, tiempos y lineamientos particulares de cada elección.

Objetivo estratégico2. Eortalecer la confianza y credibilidad de la sociedad en este organismo electoral.

Estrategias2.1. Crear un código de ética profesional que regule la conducta del personal de la OEE.2.2. Difusión permanente en medios para fortalecer la imagen institucional de la OEE.2.3. Llevar a cabo actos estatales y regionales para dar a conocer las actividades y logros de la OEE.

Objetivo estratégico3. Eortalecer la cultura política en el estado para incrementar su participación en los procesos elec-

torales.

Estrategias3.1. Crear y promover programas especiales de educación cívica en el ámbito estatal.3.2. Promover campañas de educación cívica de manera conjunta con otros organismos.3.3. Promover convenios de colaboración con instituciones educativas.

Objetivo estratégico4. Lograr un alto y sobresaliente desempeño organizacional

Estrategias4.1. Mejorar las funciones de la administración de capital humano.4.2. Optimizar la planeación y utilización del capital humano, los recursos financieros y los recursos

materiales.4.3. Realizar comparativos de experiencias de éxito y fracaso obtenidas en otros organismos elec-

torales.4.4. Utilización de tecnología de vanguardia.

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Metas

Generalmente, determinar los objetivos especí-ficos o metas resulta la mayor dificultad dentrode un proceso de planeación estratégica, cues-tión que no tiene que ver con aspectos técnicosde orden conceptual —como en los anterioresfactores—, sino con la contabi I ización o cuantifi-cación de las estrategias. Al instrumentar los ob-jetivos estratégicos en estrategias y éstas en metas—cuantificables en tiempo, espacio y número—,se generan problemas particulares. Por lo regular.

los miembros de la organización no desean com-prometerse con metas específicas que deberáncumplir y marcar todos los alcances que tienenque mantener al llevar a cabo cada una de lasestrategias establecidas.

Por ello, en el presente ejercicio no se llegó aesta etapa final de creación de metas y se dejópara un posterior momento, al cual se compro-metieron las partes para el siguiente año. Noobstante, debido a la importancia de esta dimen-sión, se mostrarán los aspectos técnicos que de-ben contener la hechura de las metas:

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Ayuzabet de la Rosa Alburquerque y Oscar Lozano Carrillo

¿Qué son?

• Son los objetivos específicos que se pretenden lograr en el transcurso de un año.• Son la expresión cuantitativa y detallada del conjunto de acciones para cumplir con las estrategias

y objetivos estratégicos.

¿Cómo se construyen?

• Determinando la forma cómo contribuimos al logro de las estrategias y objetivos estratégicos conun horizonte de corto plazo.

• Determinando los compromisos concretos asumidos para el próximo año.

¿Qué características deben tener?

• Deben fundarse y no rebasar el alcance de la misión, visión, objetivos estratégicos y estrategias.• Deben ser más concretas que los objetivos estratégicos y estrategias.• Deben ser cuantificables y medibles.• El resultado final de las metas deriva en el establecimientos de sistemas de control y evaluación

que permitan la retroalimentación.

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Para facilitar la construcción de las metas, re-sulta pertinente determinar los indicadores quepermiten hacer operativas las estrategias, porejemplo, el número de tareas, la cantidad de tiem-po, la cantidad de acciones, el número de perso-nas atendidas, entre otros.

Alineación estratégica

Una vez realizado el plan estratégico de la OEE,se realizó la alineación estratégica, es decir, seconformaron equipos de trabajo por área funcio-nal para que cada uno elaborara su planeaciónestratégica en función de la planeación generalde la OEE, construida en las sesiones anteriores.Lo interesante es que la elaboración de la pla-neación estratégica se llevó a cabo en una solasesión de trabajo, debido a la experiencia previaen la formulación del plan estratégico de la OEEy al conocimiento de los participantes sobre laproblemática específica de las áreas funcionalesa las que pertenecían. Resulta importante señalaresto último, ya que la elaboración de la planea-ción estratégica no recae en los prof eso res-inves-tigadores, el papel de éstos implica solamente

la asesoría en la preparación de la planeaciónestratégica en términos de su hechura técnica,ya que el conocimiento sobre lo que debe sery contener la misión, visión, análisis DOFA, ob-jetivos estratégicos y estrategias, lo poseen losmiembros de la organización.

En esta sesión la tarea de los profesores-in-vestigadores consistió en llegar a establecer unconsenso entre los integrantes de los equipos detrabajo al momento de formular su planeaciónestratégica, en el sentido de que la idea era nocaer en discusiones extensas, sino en obtenerun documento satisfactorio, por lo que la unifi-cación de criterios en torno a la misión, visión,análisis DOFA, objetivos estratégicos y estrategiasconsistió básicamente en la búsqueda de pala-bras adecuadas para llegar a concretar ideas cla-ras. Así pues, se revisaron los elementos de laplaneación estratégica y se modificaban con elconsentimiento de los integrantes de los equiposde trabajo cuando resultaba pertinente, desdeuna perspectiva meramente técnica.

Al final, el resultado fue un conjunto de sieteplaneaciones estratégicas correspondientes a lasprincipales áreas funcionales de la OEE. De esta

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manera, la planeación estratégica de la OEE y laplaneación estratégica de sus principales áreasfuncionales posibilitaron la conformación de unPlan Estratégico para toda la OEE. Dicho plan fueresultado de trabajo de escritorio por parte de losprofesores-investigadores y entregado al secreta-rio de la OEE con el objetivo de mostrar la utili-dad del servicio profesional y dotar a la cúpulade esta organización de una visión estratégica.'Desgraciadamente, no fue posible la presenta-ción del documento final ante los participantesde la OEE con el objetivo de validarlo y, en sucaso, de realizar modificaciones de detalles noprevistos en la formulación de la planeación es-tratégica de la OEE y en la planeación estratégicade cada una de sus áreas funcionales.

Asimismo, es importante mencionar que en laformulación del Plan Estratégico de la OEE no sedejó de lado la reglamentación electoral a la quela OEE debe ceñirse. En dicha reglamentación hayfactores que debían ser tomados en cuenta, mis-mos que eran ampliamente conocidos por losmiembros de la organización, y que quedaronimplícitos en la misión, análisis DOFA, objetivosestratégicos y estrategias, por lo que la sujecióna la ley se cumplió.

Conclusiones

En este apartado se aportan elementos para tratarde responder cuál es la pertinencia, proceso dereadecuación y resultados que implica la aplica-ción de la planeación estratégica, en tanto he-rramienta administrativa generada en y para elsector privado, en una organización pública.

Un ejercicio de planeación estratégica tradicio-nal tiene sus principales fallas en la forma comose aplica lo planeado, ya que el ordenamientode los diferentes elementos del plan parte de lacima jerárquica, es decir, de los altos mandoshacia abajo, de manera vertical y unidireccio-nal. Esto, en principio, rompe el proceso estra-tégico, ya que es en la base de la organizacióndonde se encuentran los miembros que lleva-rán a cabo lo planeado, puesto que son los quemejor conocen las necesidades y prioridadesque determinan que una acción estratégica sea

tanto coherente respecto de las problemáticasreales de la organización como factiblemente im-plementada. Por ello, el que hayan participadoprácticamente todos los miembros de la organiza-ción ayuda a minimizar este conflicto, porque elplan estratégico está fundamentado en las proble-máticas reales de la organización. El plan estraté-gico no corresponde a una visión abstracta de laorganización —como si hubiera sido hecho porunos cuantos individuos ajenos a la realidad orga-nizacional de la OEE-, sino a una visión sustentadaen el conocimiento de la problemática organiza-cional de la organización.

Aunado a esto, hay un problema quizá ma-yor, y tiene que ver con el sentido que la genteadquiere de las acciones que realiza en la orga-nización, ya que si los procedimientos que reali-zan son determinados siempre desde un puestoajeno al suyo, y sobre todo si las metas que se leimponen o se le pide que cumpla son determina-das por las posiciones jerárquicas más elevadas,la forma de evasión es amplia. Esta situación,en ocasiones, no puede ser bien salvada, sino acondición de que el proceso se invierta, comofue el caso que nos ocupa (planeación estratégi-ca base-cima). Desde esta perspectiva, hay unagran diferencia en el fondo, sobre todo en losresultados, pues ahora quien dijo lo que se haríay cómo, para alcanzar los resultados esperados,eran los propios miembros de la organización y,desde este punto de vista, el ejercicio de planea-ción estratégica cobra más sentido para ellos.

Se minimiza de igual manera el problemaasociado a las fases de formulación e implemen-tación de la planeación estratégica, porque eldesfase entre lo planeado y lo que será ejecutadose minimiza al crear sentido respecto de lo pla-neado para los miembros de la organización. Nohay separación entre concepción y ejecución,ya que los que conciben el plan estratégico sonlos que lo deben llevar a cabo.

A su vez, este hecho contribuye a aumentarel compromiso de los miembros de la organiza-ción con la ejecución de lo planeado, es decir,realizar el plan estratégico implica un autocon-trol que ayuda a garantizar que se cumplan demejor manera las proyecciones, puesto que en

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última instancia las fallas en la implementaciónimplican fallas en lo planeado. No hay excusapara expresar que el problema fue que los planesestán mal concebidos. Así, también el procesode reajuste o retroalimentación en este sentidopuede ser más flexible al juntarse las fases deplaneación implementación en un mismo indi-viduo, lo que permite una mejor evaluación delos resultados y una mejor forma de redéfinir lasacciones por mejorar. Todo lo anterior implicatambién, desde un punto de vista crítico, que laforma de hacer planeación estratégica de la cimaa la base no sólo requiere un acto meramentetécnico con miras a lograr un mejor desempeñoorganizacional, sino un ejercicio de poder sutil(Knights y Morgan, 1991).

Por otra parte, en lo respectivo a la hechuradel análisis DOFA, en el rubro de fortalezas y debi-lidades, se puede decir que este tiene un aspectopolítico, pues implica una manera de evidenciarconflictos latentes u ocultos entre los miembrosde las organización; conflictos que salen a la luzal momento de exponer los miembros de la or-ganización los problemas asociados a la misma,como, por ejemplo, problemas de comunicaciónintra e interdepartamental, problemas de recur-sos, problemas de liderazgo formal e informal,asignación de funciones, entre otros. Ello permi-tió empezar a delinear la naturaleza, la cultura yel clima organizacional de la OEE. ASÍ, el análisisDOFA no sólo es una herramienta meramente téc-nica, sino un ejercicio político y cultural.

Esta experiencia dentro de la organizaciónposibilitó, en principio, la creación de un mejorclima organizacional, pero sobre todo alineó elsentido de los miembros de la organización res-pecto del rumbo, que se vio materializado en undocumento que ellos sienten como propio y queunifica criterios, y que además puede ayudar adotar de una cultura organizacional sólida a suorganización. No obstante, este trabajo de la he-chura de la planeación estratégica constituye tansólo el principio del ejercicio, ya que se trata deun modelo dinámico de gestión, el cual debe seractualizado sistemática, colegiadamente y perió-dicamente por los miembros de la organización.

En este sentido, el principal aporte de la hechu-ra de la planeación estratégica en la OEE, más alládel documento generado, es que, al participarcasi todos los miembros, los dotó de sentido depertenencia e identidad. Eso fue evidente cuan-do, en la formulación de la misión y la visión, sibien al principio cada grupo de trabajo tenía unavisión propia del la OEE —la cual estaba en fun-ción de su adscripción departamental y posiciónde poder—, al final del ejercicio se tenía una no-ción más unificada y no parcial de lo que era suesencia y de su papel en la sociedad. Esto es,los miembros de la organización reafirmaron odescubrieron la importancia de las diversas áreasfuncionales —y no sólo de la suya— a partir decomprender su papel en el funcionamiento totalde la OEE. A manera de ejemplo, y sin ánimos depresunción, se citan comentarios de algunosde los miembros de la OEE respecto del ejercicio dela planeación estratégica:

• La profesionalización del personal que or-ganiza y vigila las elecciones culmina en uneficiente trabajo y claros resultados, comodesde el primer día, seguimos en la bús-queda constante de perfeccionar y renovarcada engrane de esta maquinaria electoral.

• Es por esto que les brindamos nuestro mássincero reconocimiento por haber comparti-do sus conocimientos, los cuales van a tenerun gran alcance en el ámbito profesional ypersonal, ya que la superación del ser hu-mano es fundamental para alcanzar conmayor facilidad sus metas, eso es lo quegenera certidumbre y fortaleza en nuestroInstituto.

Asimismo, este trabajo puede ayudar a re-flexionar sobre lo siguiente: en términos detransferencia organizacional, los éxitos logradospor la NGP no pueden ser reproducidos de for-ma automática, ni necesariamente responden alas necesidades particulares de cada organismogubernamental. En este sentido, es necesario noconcebir la NCP como un conjunto de recetasuniversalmente válidas, por lo que el diagnósti-co organizacional es fundamental para la NCP. El

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diagnóstico organizacional, en tanto herramientaque permite acceder a la comprensión —siem-pre parcial— de la complejidad organizacional,puede ofrecer elementos de análisis para ponde-rar lo adecuado o no de la transferencia de lastécnicas de lo privado a lo público, en este caso,de la planeación estratégica.

Así pues, en síntesis, este ejercicio de inter-vención en la OEE, dio como resultado una for-ma de reconocimiento para sí mismos —para lacúpula y los miembros de la organización— delo que es el instituto como organización y de supapel institucional ante la sociedad; asimismo,esperamos que sirva en el futuro para que losmiembros de la organización realicen sus pla-nes estratégicos sin la ayuda de asesores. Paralos profesores-investigadores, en términos dedocencia e investigación, permitió reafirmar laimportancia de la planeación estratégica, perotambién sus limitaciones, no a la luz de la teo-ría, sino de la práctica real, de forma que per-mitió comprobar aspectos teóricos relativos a laplaneación estratégica, pero también accedera otros aspectos no considerados o no explici-tados por la teoría, como que en el proceso dehechura de la planeación estratégica se revelenaspectos como la creación de identidad o se em-piece a percibir la naturaleza del clima y culturaorganizacional; la manera como la complejidadasociada a los modelos de planeación estratégi-ca puede ser simplificada sin perder su utilidad,a través de la adecuación de un modelo simple,pero que incluyera los elementos esenciales yestructura básica de la planeación estratégica (loque está en juego es la readecuación de las he-rramientas administrativas en función del tipo deorganización); la planeación estratégica comouna práctica política y no solamente técnica, porejemplo, que los diversos grupos buscaban quesus ideas e intereses quedaran plasmados en ladefinición de la misión, visión y DOFA; la dificul-tad para redactar e imprimir en un documentoel carácter realmente estratégico de los objeti-vos estratégicos; la dificultad para llevar a caboel plan estratégico de forma integral, es decir,considerando todos sus elementos (recuérdeseque los miembros de la organización no desean

comprometerse con metas específicas que debe-rán cumplir, marcando todos los alcances quedeberán mantener al llevar a cabo cada una delas estrategias establecidas).

Finalmente, la experiencia de formulación dela planeación estratégica en la OEE permite reafir-mar que las técnicas y herramientas administra-tivas no sólo tienen un trasfondo técnico, sinopolítico y cultural, lo cual abre vetas de investi-gación al análisis organizacional y a la proble-mática organizacional.

Notas

^ Una versión preliminar de este trabajo fuepresentada en el Primer Coloquio Interna-cional del Agseo. Innovación, vinculación eintervención para la transformación socio-económica de las organizaciones, UAM-X.

^ Por profesionalización se entiende, para elcaso de dicha organización, el proceso dedotar a sus miembros de un conjunto de com-petencias —a través de cursos— en los ám-bitos administrativo, político, jurídico y esta-dístico.

^ Este apartado se basa en extenso en De laRosa (2008).

•* Lo anterior no significa que el Estado no go-zará de legitimidad antes de empezar a desa-rrollarse el fenómeno de la NCP.

^ A manera de ejemplo sobre las diversas ex-periencias de introducción de los preceptosy prácticas de la NCP en organizaciones pú-blicas y gubernamentales en México, véaseMuñoz (2004).

^ De acuerdo con DiMaggio y Powell (1983),el isomorfismo institucional es la tendenciade las estructuras organizacionales a adoptarcierta similitud. Dicha similitud es resultadodel desarrollo de tres mecanismos isomórfi-cos: mimético, que es la tendencia de las or-ganizaciones a imitar prácticas y procesosorganizacionales desarrollados por otras or-ganizaciones; coercitivo, que es la presión,persuasión o influencia que unas organiza-ciones ejercen sobre otras, con el objetivode que estas últimas implementen ciertas

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prácticas y procesos organizacionales espe-cíficos; normativo, que es la influencia que

. los profesionistas de un mismo ramo ejercensobre las prácticas y procesos de las orga-nizaciones al desplegar sus conocimientosprofesionales.

^ La transferencia organizacional es la respues-ta ante problemas enfrentados por las orga-nizaciones, es decir, se transfieren modelosorganizacionales y herramientas administra-tivas para dar respuesta a problemas que es-tos modelos y estas herramientas resolvieronen el lugar de origen y, por tanto, resolveránen el lugar de trasplante.

^ Este apartado se basa en extenso en De laRosa, Lozano y López (2007).

' En dicho documento no se presentaron lospormenores del proceso estratégico, comoahora se hace en este trabajo, de ahí el interéspor dejar una memoria de dicha experienciaque sirva a los interesados en el tema.

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