Texto TécnicoEscola Politécnica da USPDepartamento de Engenharia de Construção Civil

ISSN 1413-0386

TT/PCC/24

WITOLD ZMITROWICZ

São Paulo – 2002

Planejamento Territorial Urbano

Texto TécnicoEscola Politécnica da USPDepartamento de Engenharia de Construção Civil

Diretor: Prof. Dr. Vahan AgopyanVice-Diretor: Prof. Dr. Ivan Gilberto Sandoval Falleiros

Chefe do Departamento: Prof. Dr. Francisco Romeu LandiSuplente do Chefe do Departamento: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko

Conselho EditorialProf. Dr. Alex AbikoProf. Dr. Silvio MelhadoProf. Dr. João da Rocha Lima Jr.Prof. Dr. Orestes Marraccini GonçalvesProf. Dr. Paulo HeleneProf. Dr. Cheng Liang Yee

Coordenador TécnicoProf. Dr. Alex Kenya Abiko

O Texto Técnico é uma publicação da Escola Politécnica da USP/Departamento de Engenharia deConstrução Civil, destinada a alunos dos cursos de graduação.

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PLANEJAMENTO TERRITORIAL URBANO Witold Zmitrowicz

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A Administração é o processo que tem como finalidade garantir a eficiência e a eficáciade um sistema. Eficácia é a relação entre os resultados alcançados e os objetivospretendidos nas atividades realizadas. A eficiência é a relação entre os resultadosalcançados e os recursos utilizados.

O termo “administração” é abrangente, e pode se referir a muitos tipos de atividades. Aadministração de empresas trata de atividades de organizações privadas ougovernamentais que produzem ou oferecem bens ou serviços. Vários podem ser seusobjetivos. No caso de empresas particulares o que se pretende em geral é a obtenção delucros. Já a DGPLQLVWUDomR�S~EOLFD trata de funções governamentais, aplicando-se estetermo normalmente ao Poder Executivo, dirigido pelo seu chefe, escolhido entre algunscandidatos através do voto dos eleitores, e que comanda, supervisiona e coordena as suasatividades, de forma mais ou menos centralizada, em cada uma das esferas de poderprescritas pela Constituição.

As funções do processo administrativo costumam ser classificadas em quatro tiposprincipais: planejamento, organização, direção e controle (Kwasnicka, 1977, pág.118;Maximiano, 1995, pág.61).- Planejar é definir objetivos, bem como as atividades e os recursos para alcançá-los.- Organizar é definir o trabalho a ser realizado e as responsabilidades pela sua realização.- Dirigir é mobilizar e acionar recursos para realizar as atividades.- Controlar é avaliar as atividades e efetuar correções na sua execução

Observe-se que essas funções são aspectos de uma função contínua, que é a funçãoadministrativa. Nenhuma delas, isolada, teria razão para existir, pois não poderia atingir asua finalidade.

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O planejamento pode ser considerado sob dois enfoques diversos. No sentido restrito,planejamento é a elaboração de planos. De forma geral, SODQR é o conjunto de diretrizesde ação para, dentro de determinados prazos e utilizando determinados recursos, atingirobjetivos pré-estabelecidos. É a recomendação de um curso de ação, apresentando umaação potencial, que poderá ser ou não efetivada no futuro.

Para tal curso de ação ser efetivado, haverá necessidade, antes de tudo, que a decisão deimplantá-la seja tomada pela pessoa responsável. No caso de um Município, porexemplo, a decisão será o chefe do Poder Executivo: nada será realizado, em princípio,

sem que isto seja decidido pelo Prefeito. O aval do responsável é que faz com que sejaexecutado algo que até então não passava de simples sugestão, sem nenhumaobrigatoriedade de ser seguida.

Observe-se que a elaboração de um plano pressupõe um objetivo, que também resulta deuma decisão. Entre essas duas decisões (decisão quanto ao objetivo a alcançar e decisãoquanto à ação a ser efetivamente empreendida), a elaboração do plano é umprocessamento técnico, que, partindo de informações existentes sobre a realidade, indicaações a serem executadas ao se pretender chegar a um ou mais objetivos pré-estabelecidos.

No seu sentido restrito, o planejamento compõe-se de três etapas principais:

1. Coleta de dados e informações sobre a realidade e a sua evolução no tempopassado. Tais dados e informações podem ser obtidos a partir de bibliografias earquivos existentes, ou a partir de pesquisas novas, a realizar.

2. Análise da realidade detectada pelas informações colhidas. A realidade analisada,ou melhor, o PRGHOR da realidade que obtemos através das informações colhidas,pode compor-se de elementos de três tipos diversos:

a) elementos com evolução perfeitamente previsível, pelo fato de conhecermos todosos fatores que condicionam as suas mudanças e transformações (por exemplo, asmudanças nos perímetros de zonas urbanas, que são descritos nos textos das leiscorrespondentes);

b) elementos com evolução imperfeitamente previsível, pelo fato de conhecermos osfatores mais importantes que condicionam a sua transformação, mas não WRGRV(por exemplo, os usos do solo preponderantes em determinada zona, e quedependem do que é permitido e o que é proibido pela lei correspondente, mastambém dependem das tendências que surgem pela demanda de determinadostipos de uso no local).

c) elementos com evolução imprevisível, devido ao nosso desconhecimento dosfatores que os condicionam (por exemplo, o tipo de edificação que será construidaem um determinado lote, e que depende das idéias do seu proprietário ou daspessoas por ele contratadas).

3. Projeções para o futuro, procurando prever qual seria a provável evolução darealidade. Dois tipos de projeção devem ser feitos: a) sem a interferência de fatores outrosque os já existentes ou previstos; b) intervindo na realidade futura de forma a modificar asua evolução. Neste último caso, a evolução seria diferente da anterior devido a açõesespecíficas que imaginamos poderem ser implantadas ao longo do período previsto peloplano.

Entretanto, o planejamento também pode ser considerado dentro de uma visão ampla e

abrangente, sendo então todo “o processo de interferir na realidade com o propósito depassar de uma situação conhecida para outra situação desejada dentro de um intervalodefinido de tempo” ()LJ���).

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REALIDADE

IMPLANTAÇÃO INFORMAÇÕES

OBJETIVOS

ESCÔLHA DAS SOLUÇÕES ANÁLISE

PROJEÇÕES - SOLUÇÕES ALTERNATIVAS

“O processo de planejar consiste em tomar decisões antecipadamente. Certas decisões sãotomadas de imediato, assim que o problema ocorre, e seu alcance esgota-se com aresolução desse mesmo problema. Outras decisões, ao contrário, visam definir umobjetivo ou curso de ação para o futuro. Elas são formuladas no presente, para serempostas em prática no futuro. Não apenas serão postas em prática num futuro que podeestar próximo ou distante, mas também têm o objetivo de influenciar esse mesmo futuro”(Maximiano, 1995, pág. 196).

Portanto, neste sentido abrangente, o Prefeito mencionado no exemplo anterior exerceuma função fundamental dentro do Processo de Planejamento. E não só ele, pois oplanejamento real envolve um grande número de pessoas, todas elas participantes, numgrau maior ou menor, do processo decisório. A necessidade de tomada de decisões queajustam as ações programadas continua até a efetiva implantação que resulta namodificação da realidade existente, quando então se completa o ciclo teórico das etapasdo SURFHVVR�GH�SODQHMDPHQWR. A ele costuma ser acrescentada, ainda, a etapa daDYDOLDomR�(para a qual está sendo preconizada uma metodologia por P~OWLSORV�FULWpULRV,de forma a incluir a variável política e dos direitos de participação), que permite oaperfeiçoamento da atividade no seu conjunto (Pomeranz, 1992, pág.17).

São etapas em que podem ser utilizadas técnicas desenvolvidas nas mais diversasdisciplinas do conhecimento humano, permitindo maior ou menor aproximação dosobjetivos pretendidos.

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O planejamento tradicional costuma conceber o mundo como composto de elementoscom evolução perfeitamente previsível, através de fatores conhecidos que condicionam assuas mudanças e transformações (conforme “2. a)” do item “1.2. Planejamento” jávisto)”. Haveria apenas um único DJHQWH�FULDWLYR, sendo as ações de todos os outrosDJHQWHV�perfeitamente predizíveis. Qualquer outro agente fora do controle do sujeitocriativo que planeja (este último sendo considerado como o único com ações não-predizíveis “a priori”) é tratado como variável exógena, à qual se atribui um único valor,suposto correto. Trata-se, pois, de um planejamento GHWHUPLQLVWD, que em princípio,conforme enfatiza Carlos Matus, “satisfaz-se com um só plano, já que assume que podeconhecer o futuro” (Huertas, 1996, pág.52). É um planejamento que pode ser utilizadoeventualmente nos casos em que o XQLYHUVR considerado é muito restrito e o SUD]Rlimitado.

No mundo real o número de fatores que influem significativamente em um fenômeno émuito grande, o que resulta na impossibilidade prática de podermos representá-losperfeitamente em um modelo determinístico. Precisamos agrupá-los, e, procurandoestabelecer a sua variação mais provável acabamos tentando representá-los através de

modelos SUREDELOtVWLFRV. O planejamento não deve se satisfazer com um único plano, mas“com vários planos, tantos quantas forem as previsões do futuro com probabilidadesignificativa” (Huertas, 1996, p 55).

Devemos admitir, ainda, a nossa ignorância com respeito a uma parcela das variáveis queinfluem nos fenômenos estudados, o que nos coloca diante da possibilidade de mudançasimprevisíveis. Isto pode ocorrer até num universo não-biótico, e não apenas dentro dosmundos bióticos, em que os seres vivos tomam decisões, dentro da realidade por nósestudada, por razões que escapam ao nosso conhecimento.

Assim, podemos ter, de um lado, uma idéia clara de todas as possibilidades futuras, masnão ter base nenhuma para atribuir maior ou menor probabilidade a elas. São os sistemasdenominados de “incerteza quantitativa”. Por outro lado, podemos ter também sistemasde “incerteza quantitativa e qualitativa”, quando não conseguimos nem enumerar todas aspossibilidades futuras, nem atribuir a elas qualquer probabilidade objetiva. Neste caso, “acapacidade de SUHGLomR�fica anulada pela variedade e número de circunstâncias fora docontrole do ator que comanda o plano de ajuste e pelo peso das mesmas no resultadoperseguido” (Matus, 1996).

Acrescente-se a isso o fato de que o próprio conhecimento que temos da realidade seapoia não na nossa experiência pessoal, mas em informações que recebemosnormalmente de outros seres, cada um deles tendo interpretado os dados coletadosapoiado em um quadro básico diverso, correspondente aos seus conhecimentos, às suasregras, à sua cultura. Portanto, o PRGHOR que temos da realidade é baseado em boa parteem interpretações nossas de PRGHORV estudados por outros indivíduos� Vemo-nos muitasvezes diante de dados que não são comparáveis entre si, cabendo-nos tomar GHFLV}HVbaseadas em uma interpretação nossa, e muito imperfeita, do mundo estudado, parapodermos prosseguir com as análises que são imprescindíveis para o planejamento donosso futuro. Poderá eventualmente nos servir de apoio, em futuro próximo, a /yJLFD3DUDFRQVLVWHQWH, que permite manipular conflitos de informações, e em cujodesenvolvimento têm trabalhado muitos pesquisadores (Abe e Silva, 1996 e 1997)

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Para definir as ações necessárias para fazer a realidade evoluir em direção aos objetivospretendidos, podemos, inicialmente, procurar detectar, a partir das variáveis que influemnos fenômenos estudados, os entraves, os “problemas”, que estariam impedindo aevolução desejada. A caracterização dos “problemas” decorre dos objetivos fixados. Emprincípio, se nada estiver “impedindo” que o objetivo desejado seja atingido em umdeterminado período de tempo, pois o mesmo seria simples resultado da evolução“normal” da realidade, não haveria “problemas” a resolver.

Os problemas que impedem atingir os objetivos são criados por diversos fatores que,quando analisados, podem ser dispostos em verdadeiras hierarquias. Através dessasanálises, auxiliadas eventualmente por esquemas gráficos, podem ser observados osfatores mais importantes que criam problemas ao desenvolvimento das funções urbanas.

Por exemplo, a partir de questões comuns nas áreas urbanas brasileiras poderíamosmontar esquemas similares ao da ILJ���:

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QtYHO�QDFLRQDO atividade econômica distribuição dos tributos evolução social

produção migrações

QtYHO�XUEDQR�ORFDO crescimento do crescimento número de veículos populacional localizado

falta de recursos para escassez de a administração da cidade habitações

crescimento da área urbana

evolução dos usos pequena capacidade precariedade do falta de do sistema viário transporte coletivo infra-estrutura

congestionamento de tráfego baixa acessibilidade cortiços aumento dos tempos de viagem desconforto

poluição do ar poluição da água condições sanitárias precáriasQtYHO�LQGLYLGXDO cansaço redução das atividades de lazer doenças

Na figura está esboçado um modelo através do qual procuramos representar os váriosfatores que consideramos mais importantes no assunto em foco, e os seus respectivosinter-relacionamentos. Ele constitui um sistema, ao qual nós arbitrariamente impusemoslimites, no intuito de simplificar a sua compreensão.

Em um sistema, nenhum dos seus componentes se encontra isolado; contudo, algunsdeles se interrelacionam de forma mais intensa em certos períodos. Assim, torna-se maisfácil detectar problemas-chave, cuja solução poderá automaticamente solucionar umasérie de questões deles decorrentes. Esses fatores podem ser detectados em diversosníveis, desde o mais global (nacional, continental ou mundial) até o mais próximo decada cidadão (urbano local, familiar ou individual).

No exemplo apresentado, os códigos tributários, em nível nacional, são responsáveis peladistribuição de recursos provenientes de taxas e impostos. Em nível mundial, uma

mudança na tecnologia aplicada aos veículos pode reduzir a poluição do ar e a destruiçãode recursos naturais. A redução do crescimento populacional, em nível regional ou local,pode facilitar muitos problemas de operação e manutenção de serviços urbanos (mas adiminuição da população também pode gerar problemas, como por exemplo oesvaziamento de equipamentos públicos - escolas, creches). Normalmente todas assoluções possuem as suas vantagens e as suas desvantagens. Para cada problema, nãoexiste uma única solução, mas várias soluções. E a escolha de uma delas implicanecessariamente na criação de novos problemas, a serem também resolvidos.

O WHUULWyULR, no seu sentido geográfico, contém as obras e atividades que nos interessamparticularmente na engenharia civil. É o conjunto de elementos físicos e não-físicos quecompõem o espaço que nos rodeia na superfície do nosso planeta, que podem incluirdesde aspectos topográficos até os de legislação de zoneamento. Vivemos principalmenteem cidades, e tal espaço é constituído de seres humanos, seres sociais que coexistem emdensidades mais ou menos altas, e desenvolvem entre si complexos relacionamentossociais. Eles se organizam para produzir bens, o que cria complexos relacionamentoseconômicos. Para criar os bens, operá-los e mantê-los são desenvolvidas atividadesrelacionadas à engenharia.

Nas áreas urbanas os elementos físicos com que nos deparamos são contínua epreponderantemente modificados pela ação do homem. As áreas rurais contêm áreas deprodução, mas mesmo assim a paisagem natural prevalece. Pode-se observar, ainda, queo relacionamento entre essas áreas é muito forte, e nenhuma delas pode ser estudada deforma independente.

Dentro do território, a UHJLmR é um conjunto de elementos contendo determinadascaracterísticas comuns. Pode ser definida seja por uma homogeneidade dos seuselementos, seja pela sua interligação com um foco comum. Bacias hidrográficas, áreas deinfluência de uma ou várias cidades ou servidas por certas infra-estruturas, podemconstituir regiões de interesse para planos ou análises. Os seus recursos naturais, atopografia, o clima, as condições econômicas, as necessidades sociais, podem serestudados por especialistas. O que se observa é que a sua delimitação depende doobjetivo proposto. As regiões são parcelas do território muito complexas e interligadasentre si. Na realidade, nós as separamos umas das outras de forma abstrata, virtual,apenas para facilitar os nossos estudos e análises, conforme os objetivos e as escalaspretendidas.

O mundo que percebemos não sendo determinístico, as projeções para o futuro podemnos permitir avaliar apenas a SRVVLELOLGDGH de atingirmos uma situação que correspondaaos nossos REMHWLYRV. Podemos imaginar ações a serem empreendidas de forma a dar maisprobabilidade a essa situação futura se realizar efetivamente. Podemos imaginarintervenções que modificarão a evolução da realidade, tornando-a mais próxima aosideais pretendidos.

Assim, se às fases de coleta e análise de informações, projeções para o futuro, sucedeuma fase de análise dos “gargalos” detectados face aos objetivos considerados, a esta

sucede a fase de estudo de soluções alternativas possíveis dos problemas detectados. Aanálise comparativa entre as mesmas facilitará uma decisão a ser tomada definindo asações a serem empreendidas ao longo do tempo.

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3.1. ,QWHUYHQomR�GLUHWD�H�LQGLUHWD

Os meios de se atingir objetivos podem ser vários. Podemos agir diretamente na realidadeexistente, através da execução de projetos específicos e atividades temporárias oupermanentes. Obras são construídas. Serviços são implantados. Procedimentosadministrativos estabelecem regras a serem seguidas ou etapas a serem observadas para asua execução dentro da empresa ou órgão público.

Podemos também agir indiretamente, procurando influir de modo mais amplo, nas açõesde outros agentes. As SROtWLFDV têm por finalidade orientar o comportamento dosindivíduos e grupos no longo prazo. No caso de situações repetitivas e permanentes,funcionam como decisões prévias e padronizadas, que delimitam a faixa de ação,mantendo uma linha de conduta uniforme estável para o comportamento coletivo.Eventualmente podem ser utilizadas medidas legislativas para impor determinadoscomportamentos a instituições ou aos cidadãos em geral. A criação dos instrumentosdestinados à implantação das soluções escolhidas para modificar a realidade édenominada LPSOHPHQWDomR.

O mundo se modifica continuamente, com ou sem a nossa intervenção. Portanto, nãosendo LQVWDQWkQHDV as etapas que compõem o processo, a execução da ação planejada seefetiva num ambiente diverso do existente no início do processo. Por tal razão, oplanejamento tem que constituir uma atividade contínua, com sucessivas realimentaçõesdas diversas fases de todo o processo, tendo em vista a correção das deformaçõesocorrentes nas previsões ao longo do tempo.

3.2. $�LPSRUWkQFLD�GRV�REMHWLYRV

A fixação do objetivo para o planejamento é imprescindível. Ele pode ser bastante geral eamplo no início do processo, sendo detalhado à medida que as informações colhidaspermitem tomar as decisões para o seu estabelecimento mais preciso. Porém, sem umafinalidade clara, não haveria, em princípio, nem possibilidade de se iniciar uma coletaadequada de informações, pois não saberíamos qual o tipo de informações necessáriaspara o caso. E é impossível obter WRGDV as informações, sob WRGRV os aspectos, a respeitode uma situação.

Tratando-se de uma decisão importante a ser tomada dentro de uma organização frente aum ambiente em permanente mutação, a fixação dos objetivos é considerada parte do

SODQHMDPHQWR�HVWUDWpJLFR, em que os raciocínios são conduzidos para o “longo alcance”,quando o futuro, a longo prazo ou a curto prazo, surge substancialmente diferenciado dopassado. Os planos estratégicos procuram determinar o comportamento futuro daorganização que se adapta às mudanças do ambiente, re-estabelecendo seus objetivosgerais a partir das intenções iniciais definidas preliminarmente (Maximiano,1995,pág.215; Barbalho, 1995, pág.24).

Já os SODQRV�RSHUDFLRQDLV são aqueles que, a partir dos objetivos gerais, “definemobjetivos específicos, indicando qual a ação a ser realizada”. O planejamento operacionalconsiste na “previsão das atividades e dos recursos que deverão ser acionados parapossibilitar a realização de um objetivo”. Para serem operacionais - “para que as pessoassaibam o que fazer” - os objetivos têm que ser definidos em termos específicos, damesma forma que as atividades e os recursos (Maximiano, 1995, pág.235). Quandoexpressos com valores e datas, os objetivos específicos são denominados PHWDV, e o seuconjunto é a razão da criação de um SURJUDPD.

Objetivos estabelecidos por pessoas diversas, a partir de premissas diferentes, podemapresentar-se incompatíveis entre si. Tais incompatibilidades deixam de constituirproblema à medida que os objetivos são isolados uns dos outros através de limitações quesão introduzidas nos campos por eles abrangidos. Estas limitações isolam os objetivosdentro de determinados VHWRUHV em que atua a administração, evitando também que umobjetivo secundário prepondere sobre um objetivo mais importante. Entretanto, osdiversos setores, que deveriam se harmonizar entre si em função de objetivos maiorescomuns, em geral acabam formando campos estanques, prejudicando a harmonia e aintegração dos serviços.

Assim, por exemplo, se o automóvel constitui, normalmente, um meio confortável detransporte individual, isto não significa que ao desenvolvimento desse meio de transportedevam ficar subordinados outros objetivos de planejamento da cidade. Pelo contrário, hánecessidade de se estabelecer limitações a esse objetivo setorial, para evitar que eledesfigure o planejamento da cidade em detrimento da eficiência e economia dosequipamentos a implantar e do próprio bem-estar da população (que deveria ser oREMHWLYR�PDLRU). Por outro lado, a separação dos setores pode eventualmente criar umaindependência e uma FRQFRUUrQFLD�entre eles, com prejuízo àqueles que tiverem menospoder econômico ou político.

Os objetivos se apresentam, portanto, numa gama que varia desde intenções e objetivosgerais até objetivos específicos. Os objetivos específicos constituem meios para alcançarobjetivos mais gerais, que seriam os objetivos-fim. E certos ‘objetivos-fim’ podemconstituir objetivos-meio para alcançar objetivos-fim ainda mais gerais. Estabelece-se,dessa forma, uma verdadeira hierarquia de objetivos, a orientar e reger as atividades deplanejamento. Alguns autores chegam a sugerir o detalhamento dos objetivos, com a suadivisão em seqüências de objetivos cada vez menores, ou mais específicos em cada nívelseguinte (“árvores”) ou em seqüências lineares de objetivos interdependentes (“cadeias”),que, em cada nível, especificariam melhor o nível anterior (Maximiano, 1995, pág.236)

3 4

1

2

Os planos também se dispõem em hierarquias em função de escalas territoriais. Empaíses centralizados, planos nacionais são hierarquicamente superiores a planos regionais,e estes aos locais, cada um deles estabelecendo diretrizes para os planos a serem maisdetalhados em nível inferior. Entre nós, os vários níveis de poder - a União, os Estados,os Municípios - são autônomos, com as competências estabelecidas na Constituição. Oque implica muitas vezes na necessidade de compatibilização entre os planos, quandoeles começam a interferir, mesmo que indiretamente, uns nos outros.

A importância dos diversos setores, de naturezas diferentes, varia com a ênfase que lhes édada pelos grupos no poder. Muitas questões podem ser colocadas de formacomensurável, medidas em unidades comparáveis. Por exemplo, a poluição e a saúde emcertos aspectos podem ser analisadas de forma estritamente econômica, em ganhos eperdas monetárias (custo de purificação do ar ou do rio; prejuízos causados; o “valormonetário” de uma pessoa calculado em termos de sua “produção econômica provável”).Contudo, há outros aspectos que não podem ser medidos monetariamente.

Os aspectos sociais, culturais ou estéticos não podem ser comparados com lucros ou coma saúde das pessoas. Seria mais importante a infra-estrutura ou a educação? O lucro e odesenvolvimento técnico ou o valor histórico de um prédio antigo ou uma paisagem aserem destruídos para criar uma indústria? As respostas nem sempre são simples.

A forma racional de comparação entre decisões que envolvem esses diversos aspectos jáfoi indicada por Pareto �ILJ���.

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A

B

Não há possibilidade de decidir entre as ações “1” e “2”, pois essa decisão dependerá daimportância maior ou menor dada ao valor “A” ou “B”. Contudo, entre essas ações e aação “3”, esta última dará certamente resultados mais convenientes. E entre a ação “3” e a“4”, a “4” será melhor, pois, embora corresponda ao mesmo resultado “A”, aumentará oresultado relacionado ao valor “B”. Assim, seriam preferíveis decisões localizadaspróximo à linha “envoltória” dos pontos, ou, em caso de sistemas de 3 coordenadas, as

próximas à superfície envoltória.

3.3. 3URMHWRV

Dentro de um programa, com PHWDV�especificadas, costumam receber o nome de projetosas atividades ou empreendimentos que têm começo e fim preestabelecidos, e que devemresultar em um produto final singular, o qual procura resolver um problema específico. Otermo “projeto”, em um sentido restrito, pode também referir-se não ao empreendimentona sua totalidade, mas simplesmente a uma proposta a ser executada.

No campo do XUEDQR, as intenções normalmente se referem ao bem-estar dos habitantes eos seus objetivos gerais à FLGDGH como um todo. A cidade estando em contínuatransformação, o seu planejamento, em princípio, não tem fim, constituindo umaatividade que se estende ao longo do tempo. Já os projetos costumam ser pensados emtermos de um campo limitado e de implantação rápida, portanto sem levar emconsideração a gama de possíveis transformações a longo prazo do ambiente em que sãoexecutados.

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Como foi explanado, no planejamento temos de adotar decisões com base nosconhecimentos que estão ao nosso alcance. No nosso dia a dia, tomamos continuamentedecisões baseadas no bom senso ou em interesses vários, a partir do conhecimento quepossuímos da nossa realidade cotidiana. Entretanto, se repentinamente nos defrontarmoscom uma situação diferente da usual, percebermos ao nosso redor um ambiente estranhoe desconhecido, sentiremos dificuldades na tomada das decisões por ignorarmos asconseqüências das ações a serem empreendidas em um mundo diverso daquele ao qualestamos acostumados.

Por longos séculos a lentidão das mudanças ocorrentes permitiu a operação da sociedadecom base apenas nas técnicas transmitidas pela tradição. Na antigüidade foram utilizadosa pedra e o barro, a energia dos escravos humanos e dos grandes mamíferos, comorecursos fundamentais nas grandes concentrações humanas que se formaramprincipalmente em função da implantação de técnicas para o desenvolvimento daagricultura em áreas onde a água era escassa. Obras de irrigação, de controle deenchentes e de abastecimento de água potável implicavam em construção dereservatórios, diques e canais. Transportes exigiam vias, pontes e portos. A defesaimplicava em fossos e muralhas. A organização social, em templos e monumentos,palácios, edifícios públicos, locais para banhos e para o comércio. As construçõesexigiam o trabalho de muitos seres humanos. Para a sua execução eram usadas alavancas,serras, brocas, veículos de transporte.

As invenções não provocam automaticamente a sua utilização. Elas são percebidas eaproveitadas quando existem circunstâncias que tornam atraente o seu emprego naprodução, normalmente em virtude da percepção de um próximo esgotamento de umafonte de recursos anterior. E as tecnologias se desenvolvem e sucedem umas às outras,em função do esforço exigido para a sua utilização

No período feudal de desconcentração populacional na Europa, reduziu-se a mão de obraescrava, ampliando-se a utilização dos cavalos, das correntes d’água, dos ventos, dalenha. Quando a lenha das florestas em início de extinção começou a ser substituída porcarvão mineral, à civilização da madeira e do tijolo sucedeu a civilização do ferro, dasmáquinas a vapor. No século XX esta se estendeu pelo mundo, e produziu a tecnologia daeletricidade e do concreto armado. Mas quando passou a utilizar motores movidos acombustíveis produzidos de forma econômica a partir do petróleo, foram criados osplásticos. No final do século o desenvolvimento da eletrônica permitiu a criação dainformática, automatizando e robotizando a produção, de modo a provocar o desempregode grandes parcelas de população e o início de políticas para a sua redução.

A sucessão de novas necessidades, decorrentes do emprego de novas invenções,modifica, através do aproveitamento de subprodutos, toda a cultura de uma região emdeterminada época. E cada tecnologia introduz transformações no meio ambiente, ao deleretirar matéria e energia a serem consumidas. A nova situação, a seguir, se estabiliza, epermanece até surgir novamente uma substancial dificuldade na obtenção de algum dosseus recursos, ou facilidade na obtenção de outro, o que provoca nova sucessão demodificações na produção.

As técnicas de transformação de recursos para formar, manter e operar aglomeraçõeshumanas envolvem escalas que exigem adaptação dos recursos locais. A pressão datradição e de demandas muito específicas torna relativamente lenta a sua evolução nautilização dos materiais e na mudança de técnicas, que existem desde tempos remotos.Edificações, vias pavimentadas e muitos elementos de infra-estrutura, como tubulações,galerias, aquedutos, reservatórios, e até máquinas elevatórias de água foram implantadasno passado. Mas não eram construídos ou reconstruídos em quantidades e ritmos quepressionassem algum tipo de economia de escala a justificar modificações drásticas nastécnicas empregadas.

Somente quando a quantidade de habitantes começou a crescer continuamente,ameaçando de deterioração progressiva os ambientes, as técnicas inovadoras daEngenharia, envolvendo o conhecimento sistemático de materiais, processos e técnicas detransformação dos recursos naturais, com a finalidade de adequá-los às novasnecessidades humanas, passaram a ser encarados com interesse.

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Os primórdios da engenharia moderna surgiram em função dos sistemas de defesa,quando a utilização da artilharia obrigou a reformulações nas obras de fortificação.

Inovações ocorreram então também nas construções de interesse civil, como estradas,pontes, muros de contenção, e obras urbanas em geral.

Desde o fim do século XVII passou a se desenvolver a indústria siderúrgica e foi iniciadaa utilização do ferro como material de construção. E a Revolução Industrial “forçou odesenvolvimento tecnológico e o estudo e pesquisa das ciências físicas e matemáticas,tendo em vista as suas aplicações práticas” (Telles, 1984). O desmembramento daprodução, antes conduzida pelo artesão e agora baseada em processos conduzidos porgerentes e executados por máquinas controladas por operários, dá novo interesse aoaproveitamento das invenções, com os objetivos de reduzir os custos de mão de obra eaumentar a velocidade da fabricação. O esgotamento de recursos e as grandes demandasfomentam experiências e estudos com finalidades práticas. A hidrodinâmica, a teoria dasestruturas e a resistência dos materiais tiveram um grande desenvolvimento. São criadas,a partir do final do século XVIII, as Escolas Politécnicas (Paris - 1794, Praga - 1806).

No Brasil, as profissões técnicas se viram valorizadas após a abertura dos portos e arevogação da proibição colonial de implantação de indústrias. Diversos tipos de obrasurbanas começaram a ser executadas, procurando criar os espaços necessários àsatividades dentro de padrões considerados mínimos em termos de conforto e estética.Povoações estavam sendo fundadas, e mudadas muitas capitais de províncias para novascidades (Maceió - 1839, Teresina - 1852, Aracaju - 1856). Petrópolis foi a primeiracidade brasileira pré-traçada (1846), seguida de Teresina. As plantas dessas áreas urbanasapresentam normalmente traçados viários regulares em xadrez, e retificação e canalizaçãodos córregos entre as pistas de suas ruas principais. Diversas obras importantes sãorealizadas em Salvador (arrimo das escarpas - 1833; transporte urbano vertical porelevador hidráulico - 1872), e, no Rio de Janeiro (arrasamento do Morro do Castelo econstrução da Avenida Atlântica). A grande realização urbanística do século XIX foi oplano da nova capital de Minas Gerais, Belo Horizonte (1892-1895), apresentando umsistema viário com amplas avenidas, redes e instalações da água, esgoto e drenagem,ramal ferroviário, viveiros de árvores e flores para as ruas e parques.

O desenvolvimento do setor de transportes teve uma grande repercussão sobre aorganização territorial. As fazendas de café haviam provocado a criação de novos centroscomerciais, por não serem auto-suficientes como as propriedades açucareiras do norte, efomentaram obras portuárias e estradas de ferro. Estas últimas, inventadas e implantadasinicialmente na Inglaterra, difundiam-se pelo mundo. A sua construção no Brasilempregou a maior parte dos engenheiros aqui radicados na época. As vias urbanas, cujoleito recebia as águas pluviais e em geral era simplesmente raspado a enxada , passaram aser macadamizadas, abauladas e apedregulhadas, e, nas principais cidades revestidas deparalelepípedos e aproveitadas para a a implantação de ferrocarris urbanos de traçãoanimal (entre 1856 e 1879 foram implantados na Corte, em Salvador, Recife, S. Paulo,Belém, Niterói, Campos, Porto Alegre, S. Luiz, Santos, Taubaté, Tatuí, Campinas).

Redes de encanamentos conduzindo gás para iluminação pública e privada, e mais tardetambém para cocção, passam sob o leito das ruas. A partir deste século é utilizada aeletricidade como forma de transmissão da energia através de cabos e fios para

iluminação urbana e para tração de veículos de transporte coletivo. Sistemas de telégrafose telefones também aproveitam as faixas viárias, que aos poucos se transformam emcanais múltiplos de infra-estruturas urbanas.

Já em 1810 havia sido fundada no Rio de Janeiro a “Academia Real Militar”. Uma dasescolas em que ela se subdividiu, a escola Central, foi em 1874 transformada na EscolaPolitécnica do Rio de Janeiro. Na Província de São Paulo foi criado em 1835 o “GabineteTopográfico”, destinado a “formar engenheiros de estradas e topógrafos”, que funcionoudurante 14 anos. Em 1875, foi fundada, por decisão política do Imperador D. Pedro II, aEscola de Minas de Ouro Preto. Proclamada a República, sob a inspiração do Positivismoforam criadas, em 1893 a Escola Politécnica de São Paulo, em 1895 a Escola deEngenharia de Pernambuco, em 1896, em São Paulo, a Escola de Engenharia Mackenzie,em 1897 as Escolas de Engenharia de Porto Alegre e da Bahia.

Transparece, na organização dessas escolas, a preocupação com a formação técnico-científica dos engenheiros, e, ao mesmo tempo, com a especialização nos setores emdesenvolvimento na indústria. Assim, criam-se, engatados a um “curso geral”, “cursosespecializados” não apenas em engenharia “civil”, como em engenharia “de minas”,“metalúrgica”, mais tarde também engenharia “mecânica”, “industrial”, “agronômica”. Apalavra “engenheiro” adquire significados vários, correspondendo, eventualmente, aparcelas dos cursos ministrados (como, por exemplo, “Engenheiros Geógrafos”), ou asetores cada vez mais específicos. A crescente subdivisão da produção em setoresfomentava as especializações. Surgiram o “Engenheiro Eletricista”, o “EngenheiroQuímico”, o “Engenheiro Têxtil”, o “Engenheiro de Materiais”, o “EngenheiroFlorestal”, o “Engenheiro de Pesca”, o “Engenheiro de Alimentos”, o “Engenheiro deSegurança”...

Contudo, houve sempre necessidade de técnicos de visão integral dos produtos queestavam sendo executados e projetados. Assim, certas “especializações” tinham carátermais abrangente, ou visavam claramente a elaboração de determinados aparelhos oudispositivos. O “Engenheiro Mecânico” cuidava dos projetos e do funcionamento dasmáquinas, o “Engenheiro Naval”, e, depois, o “Engenheiro Aeronáutico”, procuravamtratar de todos os problemas ligados à produção dos seus objetos finais. A escala dasatividades referentes aos espaços territoriais originou vários tipos de especialidades quecuidavam de áreas com características distintas: o “Agrônomo” nas zonas rurais, o“Urbanista” e o “Arquiteto” nas zonas urbanas. Dando aos seus setores enfoqueshumanísticos, com ênfase aos aspectos sociais e estéticos, arquitetos e urbanistas,profissionais cujas origens estavam ligadas às artes, começaram a se separar das escolasde engenharia, similarmente aos agrônomos. Nessa evolução, o engenheiro civil passou aser encarado como profissional a cuidar da execução das construções, o especialista emedificações e outras “obras civis”, auxiliado por novos especialistas em estruturas, emhidráulica, em eletricidade, ar condicionado, elevadores... A criação dessas áreas quaseestanques não tardou em criar ruídos na comunicação entre os profissionais.

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Mas a população urbana, em crescimento desde o início da Revolução Industrial, tem-seressentido de calamidades de certa forma novas, provocadas, de um lado, pela sua própriadimensão, e, de outro, pela proliferação de seres vivos, cujo florescimento foi propiciadopelos ambientes modificados com o adensamento humano excessivo, o qual não podia sercompensado através dos serviços tradicionais que até então os tinham mantido, criandocondições prejudiciais à saúde. Na década de 30 do século XIX, surgiu na Europa ocólera, que, à semelhança das antigas pestes, se ajuntou às doenças que já assolavam ascidades.

A descoberta da existência e do papel dos micróbios, a atenção crescente a questões dehigiene, consubstanciadas pelo “Public Health Act” (1848), na Inglaterra, começaram aser difundidas no mundo, documentadas nos congressos de higiene. A água paraabastecimento das cidades deixou de ser tirada diretamente dos rios que as atravessavam;foi aperfeiçoada a fabricação de canos de ferro que substituíram os dutos de madeira echumbo, deu-se início à filtração da água; começaram a ser construídas as primeiras redesde esgotos em grande escala, jogando os dejetos e detritos humanos e industriais nospróprios rios, a jusante das áreas urbanas (Bechmann, 1898).

Também no Brasil, a preocupação com a saúde pública data desde o final da épocacolonial e se torna “uma das características do governo imperial e dos das províncias nasegunda metade do século XIX” (Andrade, 1966). A febre amarela atinge as cidades donorte, o cólera toda a faixa litorânea desde o Pará e o Recôncavo até as cidades do Rio deJaneiro e Santos, permanecendo como ameaça constante na maior parte das áreas urbanaspor várias décadas. Além delas, outras doenças atemorizavam as populações: a pestebubônica, a varíola, a febre tifóide, a tuberculose, a lepra, o tracoma.

A criação das Escolas de Medicina (Bahia e Rio de Janeiro - 1808), e a fundação dehospitais de isolamento refletem a conscientização dos governantes em relação aoproblema. Após 1834, com as posturas municipais entregues à aprovação das assembléiasprovinciais, os “problemas de insolação, ventilação, drenagem de detritos e águasservidas passaram a ser tratados com mais ciência e propriedade (Andrade, 1966).Cemitérios públicos começaram a ser construídos nas periferias das áreas urbanas, e asComissões de Higiene Pública (1789 - Rio de Janeiro, 1849 - Pernambuco, 1895 - SãoPaulo) produzem mapas, relacionando fontes de água potável, aquedutos, chafarizes,encanamentos. A legislação municipal, apoiada no sistema jurídico desenvolvido graçasaos cursos de Direito existentes (Faculdades de Direito do Rio de Janeiro e São Paulo; oInstituto de Advogados data de 1843), constituiu um embasamento em que não foi difícilintroduzir preceitos de higiene e iniciar a implantação dos principais equipamentossanitários, inventados na Inglaterra em meados do século XIX. O coroamento dosesforços em termos jurídicos foram os códigos sanitários (o do Estado de São Paulo datade 1894).

Graças à organização hospitalar introduzida por médicos e irmãs de caridade, aspopulações recebiam o tratamento curativo. Campanhas de vacinação iriam trazer-lhes o

tratamento preventivo. Graças aos engenheiros, recebiam também as áreas urbanas otratamento preventivo, com o início das obras de drenagem dos solos úmidos, canalizaçãode águas servidas e abastecimento de água potável, evitando a formação de ambientespropícios à prorrogação de vetores. Apesar do violento crescimento demográfico, asepidemias foram controladas, sendo a maior parte das doenças extinta no início do séculoXX. Salientaram-se nestes trabalhos os “Engenheiros Sanitaristas”, cuja ação contínua eprogramada se estendeu por praticamente todas as cidades litorâneas e pelos principaiscentros do interior (exemplo notável: Engenheiro Saturnino de Brito).

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No início do século passado, o Planejamento Territorial era conceituado como o ramo doconhecimento humano cuja finalidade era ordenar, embelezar e sanear as cidades. Ao8UEDQLVPR, que se ocupava da habitação, do trabalho e da recreação, cabia definir aocupação do solo, a organização da circulação e a legislação pertinente. Tais idéiasevoluíram, e na “Carta de Atenas”, de 1933, era dito que “a cidade não é senão uma partede um conjunto econômico, social e político que constitui a região”.

As estradas para o tráfego de veículos com motor a combustão começaram a integrar ascidades com as áreas rurais. As vias para a circulação intra-urbana deram ensejo àincorporação de novos valores estético-urbanos aos padrões técnicos viários, provocandodiversos empreendimentos de renovação urbana além da expansão de loteamentos. Aconstrução de usinas hidroelétricas, canalização de rios e córregos, proporcionaramocasião a esforços para integração entre o urbanismo e a engenharia sanitária.

O planejamento prévio de novas cidades prosseguia: Goiânia, Volta Redonda, e, no fimda década de 50, a nova Capital da República. Os planos, contudo, continuavam seresumindo a grandes projetos urbanístico-arquitetônicos, estáticos, que rapidamente eramultrapassados pelo próprio desenvolvimento das cidades reais.

A escala crescente das questões urbanas na segunda metade do século XX induz aestudos mais amplos, em que desempenham papel cada vez mais importante osproblemas demográficos, sociais e econômicos. Arquitetos, engenheiros, sociólogos,economistas, geógrafos, médicos, assistentes sociais começavam a trabalhar juntos. O seuresultado: os “planos integrados” da década de 1960 formam uma tentativa, ao menos nonível técnico-administrativo, de coordenação entre os diversos setores, para um trabalhoconjunto no sentido de controlar e solucionar os grandes problemas técnicos das cidades.Engenheiros de tráfego e sanitaristas colaboraram com os peritos em planejamento dostransportes, estes com os demógrafos e economistas. Arquitetos e urbanistas localizaramdemandas de equipamentos educacionais, esportivos e de saúde, definiram novas leis dezoneamento.

A centralização política, como no período do Estado Novo, favoreceu o planejamentocentralizado. Verificaram-se tentativas de controle parcial dos problemas nas metrópoles:Município de São Paulo – programação de obras e controle orçamentário; Curitiba –implantação de corredores de transporte e controle urbanístico. Os setores continuaram

estanques, e até adquiriram maior autonomia, o que inicialmente contribuiu para a suamaior eficiência; contudo, logo os problemas voltaram a se acumular em virtude dodescompasso entre as diferentes normas e investimentos, que, embora destinados àsmesmas populações, eram administrados por órgãos diversos, em clima de tecnocraciacrescente. A coordenação das ações no tempo e no espaço não é em geral atingida devidoao grande número de entidades envolvidas, e à grande escala dos problemas que tornammuito complexos os processos administrativos. As mudanças políticas advindas a seguir,que criaram uma progressiva, mas ainda setorializada, descentralização, e a formação defocos de poder intermediários, favorecendo o clientelismo, caracterizam um período detransição que alcançou o século XXI sem conseguir resolver satisfatoriamente taisproblemas.

A partir da década de 1970 expande-se o debate sobre o meio ambiente, surgindoorganizações atentas à crescente escassez real dos recursos (mesmo que ainda semreflexos sobre o mercado), exercendo pressões sobre os governos no sentido de reduzir oseu desperdício e lutando pela preservação de espécies vegetais e animais. Comoresultado positivo da sua atuação a nível mundial observamos uma preocupação crescentecom a qualidade e a eficiência dos processos produtivos, resultando na implementação deuma série de medidas estratégicas para promover o “ecodesenvolvimento”,posteriormente denominado “desenvolvimento sustentável” (Sachs, 1993).

No início da nova era, em que os novos sistemas de comunicação e informáticarevolucionam a organização de todo o globo facilitando a transmissão de idéias e criandonovas demandas, tais aspectos dão uma nova conotação à globalização, que entra emconfronto com os ideais nacionais que têm dominado o século XX.

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TEXTOS TÉCNICOS PUBLICADOS

TT/PCC/04- - Produção de Estruturas de Concreto Armado de Edifícios – MÉRCIA M. S. BOTTURA DE

BARROS, SILVIO BURRATTINO MELHADO. 45 p.

TT/PCC/05 - Tecnologia de Produção de Revestimentos de Piso – MÉRCIA M. S. BOTTURA DE

BARROS, ELEANA PATTA FLAIN, FERNANDO HENRIQUE SABBATINI. 84 p.

TT/PCC/06 - Análise de Investimentos: Princípios e Técnicas para Empreendimentos do Setor da

Construção Civil – JOÃO DA ROCHA LIMA JÚNIOR 52 p.

TT/PCC/07 - Qualidade dos Sistemas Hidráulicos Prediais – MARINA SANGOI DE OLIVEIRA ILHA. 55 p.

TT/PCC/08 - Sistemas Prediais de Água Fria – MARINA SANGOI DE OLIVEIRA ILHA, ORESTES

MARRACCINI GONÇALVES. 110 p.

TT/PCC/09 - Sistemas Prediais de Água Quente – MARINA SANGOI DE OLIVEIRA ILHA, ORESTES

MARRACCINI GONÇALVES, YUKIO KAVASSAKI. 60 p.

TT/PCC/10 - Serviços Públicos Urbanos – ALEX KENYA ABIKO. 26 p.

TT/PCC/11 - Fundamentos de Planejamento Financeiro para o Setor da Construção Civil – JOÃO DA

ROCHA LIMA JÚNIOR. 120 p.

TT/PCC/12 - Introdução à Gestão Habitacional – ALEX KENYA ABIKO. 35 p.

TT/PCC/13 - Tecnologia de Produção de Contrapisos Internos para Edifícios – MÉRCIA M.S. BOTTURA

DE BARROS, FERNANDO HENRIQUE SABBATTINI. 80 p.

TT/PCC/14 - Edifícios Habitacionais de Estruturas Metálicas no Brasil – ALEX KENYA ABIKO, ROSA

MARIA MESSAROS. 105 p.

TT/PCC/15 - Qualidade na Construção Civil: Fundamentos - LUCIANA LEONE MACIEL, SILVIO

BURRATTINO MELHADO. 30 p.

TT/PCC/16 - Urbanismo: História e Desenvolvimento – ALEX KENYA ABIKO, MARCO ANTONIO

PLÁCIDO DE ALMEIDA, MÁRIO ANTONIO FERREIRA BARREIROS. 50 p.

TT/PCC/17 - Infra-Estrutura Urbana – WITOLD ZMITROWICZ, GENEROSO DE ANGELIS N. 42 p.

TT/PCC/18 - Sistemas Prediais de Águas Pluviais - ORESTES MARRACCINI GONÇALVES, LÚCIA

HELENA DE OLIVEIRA. 120 p.

TT/PCC/19 - Sistemas de Chuveiros Automáticos - ORESTES MARRACCINI GONÇALVES, EDSON

PIMENTEL FEITOSA. 65 p.

TT/PCC/20 - A Organização Administrativa do Município e o Orçamento Municipal – WITOLD

ZMITROWICZ, CIBELE BISCARO. 30 p.

TT/PCC/21 - Análise em Project Finance. A escolha da moeda de referência. JOÃO R. LIMA JR 42P.

TT/PCC/22 - Prevenção de Trincas em Alvenarias através do Emprego de Telas Soldadas como Armadura e Ancoragem –

JONAS SILVESTRE MEDEIROS, LUIZ SÉRGIO FRANCO. 78p.

TT/PCC/23 - Qualidade do Ar Interior – ADRIANO TROTTA CARMO, RACINE TADEU ARAUJO PRADO. 35p.

TT/PCC/24 - Planejamento Territorial Urbano – WITOLD ZMITROWICZ. 20p.

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