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Planificación y gestión territorial del desarrollorural en Colombia. Enfoques, estrategias e
instrumentos
ÁNGEL MASSIRIS CABEZADoctor (Ph.D) en Geografía
Docente, consultor e investigador en temas geográficos, regionales y de desarrollo y ordenamiento territorial
e-‐‑mail:[email protected]. Blog académico:www.massiris.com
Tegucigalpa, septiembre 28 de 2016
Temas
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1. Introducción. Los intentos fallidos de reforma agraria en el Siglo XX enColombia
2. La problemática actual de la tierra rural en Colombia.3. Políticas, estrategias e instrumentos de planificación y gestión deldesarrollo y ordenamiento territorial rural en Colombia
3. Reflexión final
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1. Introducción
Los intentos fallidos de reforma agraria en el Siglo XX en Colombia
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Los intentos fallidos de reforma agraria en el Siglo XX en Colombia
• Modelo de desarrollo rural con enfoque productivista con pocas fortalezaspara garantizar los derechos de propiedad.
• No se transformaron las estructuras de poder y sociales en el campo.
• No hubo una propuesta de articulación ordenada, equitativa y sostenibleentre el campo y la ciudad.
• No se facilitó ni se promovió el ascenso social y político de los pobladoresrurales dentro de una democracia participativa.
• No hubo apertura de alternativas de empleo e ingreso rurales quegarantizaran un aumento en el bienestar y desestimularan flujosmigratorios.
En el siglo XX Colombia ensayó políticas de reforma agraria (1936, 1961, 1994),las cuales fracasaron por:
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“El criterio de entregar tierras de alto costo a campesinos con altosíndices de analfabetismo, sin redes sociales organizadas, carentes decapital social, atendidos por organizaciones públicas con altas dosis deineficiencia y corrupción, actuando con criterios centralistas y endefensa de intereses no públicos, acabó con las posibilidades detransformar el sector rural” (Machado, 1999).
Los intentos fallidos de reforma agraria en el Siglo XX en Colombia
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Lo anterior llevó en los años 60 y 70 a una situación de luchascampesinas, indígenas y de comunidades negras por el territorio la cualse tornó más compleja con la aparición de diversos actores armados(guerrilla, paramilitares, narcotraficantes, cultivos ilícitos) queconvirtieron a gran parte del campo colombiano en escenario decruentas luchas por el control territorial.
Los intentos fallidos de reforma agraria en el Siglo XX en Colombia
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2. La problemática actual de la tierra rural en Colombia
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Uso inadecuado del suelo rural agropecuario. 2012
Fuente: IGAC (2012), aportes para la construcción de la política nacional de OT.
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Alta desigualdad en la distribución de la tierra. 2012
60,1% de la tierra rural dispersa corresponde al 0,4%de UPA mayores de 1.000 hectáreas. 2,4% de la tierracorresponde al 70,9% de UPA menores de 5 hectáreas(Dane. III Censo Nacional Agropecuario, 2014).
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Acceso insuficiente a la tierra e informalidad en la tenencia
Fuente: DNP (2014), Misión para la Transformación del Campo. Primeros resultados. Presentación de Simón Gaviria, octubre.
Solamente el 21,4% de los prediosrurales está ocupado porpropietarios formales, mientras queel 59% están en condición deinformalidad.
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Alta desigualdad en las condiciones de vida entre la población rural y urbana
El 90% de la población rural es pobre ovulnerable, presenta riesgos yprivaciones que no les permiten unasalidad sostenible de la pobreza (DNP,2014).
En 2013 la tasa de pobreza rural era 2,5veces superior a la de pobreza urbana(Misión para la Transformación delCampo, 2014).
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En el caso de la adecuación de tierras, según laUPRA, Solo el 6,0% del total de tierras regables delpaís (17 millones de has.) cuentan con algún tipode adecuación.
Baja provisión de bienes y servicios públicos rurales
Vivienda rural, educación, salud, agua potable,saneamiento básico, electrificación, vías,adecuación de tierras, infraestructura productiva,servicios financieros, asistencia técnica,seguridad territorial, tecnologías, información yconocimientos.
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Ingobernabilidad / debilidad institucional en amplias zonas del territorio rural
2012. Informe de la Corporación Nuevo Arco Iris. Tomado del Diario El espectador del 23 de marzo de 2013
Municipios con acciones armadas y violenciaasociada al conflicto 1990-‐‑2013
Fuente: (DNP, 2014)
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Desplazamiento forzado de habitantes del campo
Municipios con situación crítica de
desplazamiento.2000-2008
Alto
Medio Alto
Medio
Medio Bajo
Fuente: Alto Comisionado de las Naciones Unidades para losRefugiados. Unidad de Protección.
Según la Agencia de la ONU para losRefugiados (ACNUR), entre 1985 y 2015, elconflicto armado colombiano desplazó a 6,9millones de personas, la cifra más alta delmundo seguido por Siria con 6,6 millones eIrak con 4,4 millones
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Cultivos ilícitos
Densidad de cultivos de coca en Colombia. 2015. Ha/Km2
0.1 – 1.0
1.1 – 4.0
Más de 4.0
96 mil hectáreas cultivadas. 74.500 familias cultivadoras. Fracaso de fumigaciones áereas.
Fuente: Naciones Unidas. Recuperado el 18 de septiembre de 2016. http://www.rcnradio.com/nacional/mapa-cultivos-ilicitos-colombia-servira-hoja-ruta-los-nuevos-grupos-erradicacion-forzosa/
Conflictos en el uso de la tierra
• Minería vs. conservación de patrimonio natural• Minería vs. usos agropecuarios• Minería vs. conservación de fuentes de abastecimiento de agua• Usos agropecuarios vs. conservación patrimonio natural• Turismo vs. conservación patrimonio natural• Infraestructura vs. conservación patrimonio natural• Expansión urbana vs. conservación de suelos agropecuarios altamente productivos• Expansión urbana vs. conservación de ecosistemas estratégicos• Expansión de frontera agropecuaria vs. conservación patrimonio natural y cultural.
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Gobernanza de tierras inequitativa y de baja densidad democrática / Gestión precaria del desarrollo rural (1)
üAmplios territorios con baja o nula gobernabilidaddel Estado.
ü Centralismo en la estructuración de las políticas, planes yprogramas de desarrollo rural que limita la participación conincidencia de los actores regionales y locales.
üDesarticulación, descoordinación en la planificación y gestión deldesarrollo y ordenamiento rural entre entidades territoriales yadministrativas: territorios indígenas, territorios de comunidadesnegras, municipios, áreas metropolitanas, Corporaciones autónomasregionales, departamentosy Nación.
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Gobernanza de tierras inequitativa y de baja densidad democrática / Gestión precaria del desarrollo rural
üDebilitamiento del tejido social rural. Desplazamiento y abandonode tierras y cultivos por violencia y conflicto armado.
ü Escasa sinergia e interacciones democráticas entre actores deldesarrollo y ordenamiento territorial rural. Baja incidencia deorganizaciones campesinas en las políticas públicas. Paro agrariocomo instrumento de discusión y participación. Desconfianza enalianzas estratégicas. Debilitamientode economías solidarias.
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3. Políticas, estrategias e instrumentos de planificación y gestión del desarrollo y
ordenamiento territorial rural en Colombia
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3.1 Algunos instrumentos de desarrollo territorial rural. Colombia, Siglo XX
• Unidadesagrícolas familiares (UAF).• Distritos de adecuación de tierras.• Zonas de Colonización y adjudicación de tierrasbaldías.• Zonas de reserva campesina.• Zonas de desarrollo empresarial.• Programade desarrollo rural integrado (DRI)
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3.2 Política de ordenamiento territorial(Ley 388 de 1997)
Complementar la planificación económica y social con la dimensiónterritorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientarsu desarrollo y aprovechamiento sostenible, bajo principios de funciónsocial y ecológica de la propiedad, prevalencia del interés general sobreel particular y distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
OBJETO
3.2 Política de ordenamiento territorial(Ley 388 de 1997)
Componentes de los POT
OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS CONTENIDO ESTRUCTURAL
GENERAL
URBANO RURAL
ORDENAMIENTO URBANO ORDENAMIENTO RURAL
3.2 Política de ordenamiento territorial(Ley 388 de 1997)
MODELO DE OCUPACIÓN DEL TERRITORIO
MODELO DE OCUPACIÓN DEL TERRITORIO
Localización de actividades infraestructuras y equipamientos para garantizar adecuadas
relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y rurales
FIJAFIJA
El territorio en suelo urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección y fijación del perímetro del suelo
urbano
CLASIFICACLASIFICA
Los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural y su articulación con los respectivos sistemas
regionales
ESTABLECEESTABLECE
Componente generalComponente general
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1. Protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria,
forestal o minera
2. Áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos,
geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o
líquidos
3. La localización de las zonas suburbanas, las intensidades máximas de ocupación y
los usos admitidos.4. Las normas regulatorias de la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, en concordancia con la legislación agraria y ambiental.
5. La ocupación de los poblados rurales y su adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social.6. Los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento
básico y la localización de los equipamientos de salud y educación.
POTComponente rural
POTComponente rural
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Fuertes debilidades del ordenamiento rural en los POT municipales. 2015
No. Variable
1 Servicios públicos y disposición final de residuossólidos y líquidos.
2 Áreas de producción agropecuaria, forestal yminera.
3Recursos Naturales Áreas de conservación y protección de los recursos naturales
4 Amenazas y Riesgo5 Equipamientos de salud y educación.6 Reglamentación para vivienda campestre7 Usos en suelo suburbano8 Reglamentación Centros poblados rurales
La variable que mas desarrollaron los POT Fue la definición de las áreas de producción (93%) sin embargo utilizaron diversas nominaciones no las definieron por principal, complementario o restringido lo que podría
llevar a que la vocación del área cambieFuente: Evaluación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio.
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Programa POT modernos, 2016
3.2 Política de ordenamiento territorial
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3.3 Inicios de la planificación y gestión del desarrollo rural con enfoque territorial en Colombia. 2011
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3.4 Adopción del enfoque territorial del desarrollo rural por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2013
Decreto 1985 de 2013 de Reforma del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
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Tres ideas fuerzas / principios básicos:
1. Necesidad de fomentar un enfoque territorialparticipativo que reconozca una ruralidad diferenciaday a los habitantes rurales como gestores y actores de supropio desarrollo.
2. La concepción del desarrollo como un proceso integral,que busca la inclusión social y productiva de todos loshabitantes rurales.
3. La necesidad de promover un desarrollo ruralcompetitivo y ambientalmente sostenible basado, antetodo, en la provisión de bienes públicos que faciliten eldesarrollo de actividades agropecuarias y noagropecuarias
3.5 Misión para la transformación del campo:Saldar la deuda histórica con el campo. DNP, 2014
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3.5 Misión para la transformación del campo:Saldar la deuda histórica con el campo. DNP, 2014
Seis pilares estratégicos:
1. Categorizaciónde municipios según su ruralidad.
2. Derechos sociales para la inclusión social de lapoblación rural.
3. Inclusión productiva y agricultura familiar.
4. Competitividadpara el sector agropecuario.
5. Ordenamiento y desarrollo territorial rural.
6. Ajuste institucional para el desarrollo rural yagropecuario.Fuente: Departamento Nacional de Planeación.
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3.6 Bases para la formulación de política de Gestión del territorio para usos agropecuarios (GESTUA), 2015
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
• Nueva ruralidad• Desarrollo rural con enfoque territorial• Gestión territorial agropecuaria
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A. Enfoque territorial. Territorio como categoría conceptual central.
B. Superación de la visión dicotómica campo-‐‑ciudad. Comprensión de las dinámicas deintegración rural-‐‑urbana basadas en sinergias y complementariedades. Cohesión social,económica y territorial.
C. Reconocimiento de la pluriactividad o polifuncionalidad del campo asociada a potencialgeográfico, histórico, cultural, paisajístico y ecológico.
D. Reconocimiento de la integración de las zonas rurales a los mercados en un contextosistémico territorial. Competitividad empresarial, sistémica y territorial. Conglomeradosproductivos.
E. Papel destacado a la agricultura familiar como dinamizadora de la economía local, provisiónde alimentos (soberanía y seguridad alimentaria), generaciónde empleo.
F. Pone la equidad y la participación social en el centro de las políticas de desarrollo del campo.
G. Privilegia la gestión diferencial, estratégica y adaptable. Tipologías territoriales.
H. Gobernanza territorial. Promoción de iniciativas locales y redes de cooperación entre agentespúblicos, privados y de la sociedad civil. Descentralización de la planificación y gestión.Gobernanza democrática de tierras.
Adopta los postulados de la “Nueva ruralidad” y del “Desarrollo rural con enfoque territorial” (DRET)
3.6 Gestión del territorio para usos agropecuarios (GESTUA)
Instrumentos de OT rural agropecuario
Modelo territorial agropecuario delargo plazo
Gestión intersectorial
Planificación sectorial agropecuaria
Ordenamiento territorialagropecuario
ESTR
UCTU
RA D
E LA
GES
TUA
Estrategia de ocupación del territorio yuso de la tierra de mediano y corto p.
Líneas de acciónEjes estratégicosOrdenamiento social de la propiedadrural
Ordenamiento productivo agropecua.
Planificación de adecuación de tierras
Regularización de mercado de tierrasruralesEstrategia integral deptal. de ordena.productivo y social de la propiedad
Gestión en áreas agropecuarias deinterés compartido
Gestión de riesgos agropecuarios yadapta. al cambio y variab. climáticaEstrategias de coordinación interinsti-tucional
Gestión de capacidades institucionales
Gestión de bienes y servicios públicosrurales
Líneastransversales
Obj
etiv
os y
acc
ione
s est
raté
gica
s
Gestión de inform
ación y del conocimiento agropecuario
Seguimiento y evaluación de políticas públicas de Ge
stua
3.6 Gestión del territorio para usos agropecuarios (GESTUA)
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3.7 Acuerdo General para la terminación del conflictoy la construcción de una paz estable y duradera
Firmado por el Gobierno y las FARC el 26 de septiembre de 2016
Acceso y uso de la tierra
Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -‐‑ PDET
¿Qué se acordó? ¿Para qué?
La gran transformación del campo mediante una
Reforma Rural Integral (RRI)
¿Cómo? -‐‑ Pilares
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3
2
Fuente: Oficina del Alto Comisionado para la paz. Presidencia de la República.
La RRI está centrada en el bienestar y buenvivir de la gente del campo y pretende:
-‐La erradicación de la pobreza-‐La promoción de la igualdad-‐El cierre de la brecha entre el campo y la ciudad e integración de las regiones-‐Seguridad alimentaria -‐La reactivación del campo, especialmente a la agricultura familiar.-‐Cierre de la frontera y protección de medio ambiente.
Punto 1. sobre política de desarrollo agrario integral
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3.7 Acuerdo General para la terminación del conflictoy la construcción de una paz estable y duradera
Firmado por el Gobierno y las FARC el 26 de septiembre de 2016
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Reflexión final
Después de más de 50 años de guerra fratricida asociada a las contradiccionesrelativas al desarrollo y ordenamiento de la ocupación y uso de la tierra y delfracaso de las políticas e instrumentos implementados, los colombianos dimos ungran paso el pasado 26 de septiembre para comenzar a transitar por un camino dereconciliación y esperanza que nos conduzca a cambios de fondo en las estructuraspolíticas, sociales y territoriales y en el modelo económico productivista, impositivo,centralista y carente de visión territorial y prospectiva que predomina en el país.Solo así será posible lograr las condiciones apropiadas para que instrumentos comoel ordenamiento territorial y el desarrollo rural con enfoque territorial,desarrollados bajos formas de gobernanza socialmente incluyente y democráticapuedan implementarse con todo su poderío, para cerrar las brechas entre eldesarrollo urbano-‐‑rural y regional, democratizar el ejercicio de la planificación y lagestión territorial, potenciar el desarrollo local, impulsar la cohesión social yterritorial, aprovechar el poder de la agricultura familiar para contribuir a dichacohesión y, en consecuencia, hacer posible la paz estable y duradera que soñamoslos colombianos.
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MUCHAS GRACIAS
