Planning onder druk

8/7/2019 Planning onder druk

1/213


2/213

303PLANNING ONDER DRUK


3/213


4/213

PLANNING ONDER DRUKEen onderzoek naar de inhoud en de totstandkomingvan de provinciale en grootstedelijke plannen

voor bejaardenoorden

C. van den HamJ. JansenE.H. Klijn

RIW, Researchinstituut voorWoningbouw, Volkshuisvestingen StadsvernieuwingBerlageweg 12628 CR Delft


5/213


6/213

INHOUD

1.11.21.2.11.2.21.3

1.3.11.3.21.4

VOORWOORDINLEIDINGAanleiding en doelstelling van het onderzoekProbleemstelling, opzet en methoden van onderzoekProbleemstelling van het onderzoekOpzet en methoden van onderzoekProblemen bij de uitvoering van het onderzoek en beperkingenvan de onderzoeksmethodenProblemen bij de uitvoering van het onderzoekBeperkingen van de onderzoeksmethodenDe opzet van het rapport

DEEL I De totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden2 RIJKSBELEID VOOR OUDEREN, DE WET OP DE BEJAARDENOORDEN

EN DE PROVINCIALE ENGRooTSTEDELlJKE PLANNEN2.1 Inleiding2.2 Rijksbeleid voor ouderen in historisch perspectief2.3 De Wet op de Bejaardenoorden2.4 De plannen voor de bejaardenoorden van de provincies en

grote steden2.5 De decentralisatie2.6 Sturingsopva ttingen2.7 Conclusies3 BELEIDSVORMING EN PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDEN3.1 Inleiding3.2 Thema's bij beleidsvorming en beleidsontwikkeling3.3 Opdrachtformulering en interne organisa tie3.4 Hoofdlijnen van het beleid3.5 Naar een houdbaar plan3.6 Overleg en inspraak3.6.1 Het overleg3.6.2 De inspraak3.6.3 Overleg en inspraak na de vaststelling van het plan3.6.4 Knelpunten en toekomstverwachtingen met betrekking

tot overleg en inspraak

1223

5578

10101014

16202225

27272731353740414344

44


7/213

3.73.8

Besluitvorming en poli tieke betrokkenheidConclusies

4 PROVINCIALE EN GROOTSTEDELIJKE PLANNEN: DOELEINDEN,INSTRUMENTEN EN VERONDERSTELLINGEN

4.14.24.34.44.5

InleidingDoeleinden in de provinciale en grootstedelijke plannenBeleidsinstrumenten in de plannenVeronderstellingenConclusies

4547

515151576163

5 CONCLUSIES: HET OUDERENBELEID EN DE TOTSTANDKOMING VAN DE5.15.25.3

PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDENRijksbeleid en de provinciale en grootstedelijke plannenDe vormgeving van de planningstaakOnzekerheid met betrekking tot de planning

DEEL II De inhoud van de plannen voor de bejaardenoorden6 DE BEHOEFTEBEPALING

65656667

696.1 Inleiding 696.2 De verwachte demografische ontwikkeling 706.3 Planning zonder behoefteraming 726.4 De procentuele normstelling 726.5 Opname en gemiddelde verblijfsduur 736.6 De methode gebaseerd op vraagvorming 746.7 Resulta ten van de behoefteramingen 756.8 De ruimtelijke verdeling van he t aantal verzorgings-

plaatsen: de regionale behoeftebepalingen 776.9 Actualisering van de behoeftebepaling 796.10 Conclusies 817 DE ONTWIKKELING VAN HET AANTAL VERZORGINGSPLAATSEN 877.1 Inleiding 877.2 De ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen 877.3 Resultaten van de ruimtelijke herverdeling van verzorgings-

capaciteit 897.4 Instrumenten bij de ruimtelijke herverdeling van

verzorgingsplaatsen 907.5 De relatie doeluitkering-kwantiteit-kwaliteit 927.6 Budgettaire uitgangspunten 947.7 De problematiek rond sluitingen en capaciteitsreducties 957.8 Plan en uitvoering 987.9 Methoden van planvorming 997.9.1 Resultaten van de interviews 1017.10 Conclusies 102


8/213

88.18.28.3

8.4

8.58.68.78.88.9

SUBSTITUTIEInleidingAnalyse van de plannen op subsitutie-elementenProvincies en grote steden die weinig waarde aan demogelijke rol van substitutie toekennenDe aandacht van provincies/grote steden voor substitutieals een mogelijk beleidsinstrument (voor de toekomst)Intramurale capaciteitOver- en onderverzorgingPersonee lsforma iebeleidFlankerend beleid en gecordineerd ouderenwerkConclusies

105105107

110

110113114115119120

9 OORDELEN OVER DE INHOUD VAN DE PLANNEN EN VERSCHUIVINGEN

9.19.29.39.49.5

IN DE PLANNINGInleidingDe inhoud van de plannenOntwikkelingen in het object en de aanpak van de planningOnzekerheidsfactorenConclusies

10 CONCLUSIES: DE INHOUD VAN DE PLANNEN VOOR DEBEJAARDENOORDEN

DEEL II I Samenvatting, conclusies en aanbevelingen11 SAMENVATTING VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN CONCLUSIES EN

AANBE VELlNGEN11.1 InleidingI 1.2 Samenvatting11.2.1 Aanleiding tot het onderzoek11.2.2 Rijksbeleid, provinciale plannen en de decentralisatie11.2.3 Totstandkoming van de provinciale en grootstedelijke plannen11.2.4 De behoeftebepaling en de ontwikkeling van het aantalverzorgingsplaat11.2.5 Substitutie en personeelsformatiebeleid11.2.6 Verwachte verschuivingen in de planning11.3 Conclusies11.4 Aanbevelingen11.4.1 Uitgangspunten11.4.2 Algemene aanbevelingen11.4.3 Aanbevelingen per actor

123123123126127128

131

135135135135136137

139140140141143143144148


9/213

BIJLAGE 1 Vragenlijst voor de interviews met de beleidsmedewerkersin de provincies en grote steden

BIJLAGE 2 Genterviewde personen

BIJLAGE 3 Beschrijving van de wijze waarop in de plannen voor debejaardenoorden de behoefte-ontwikkeling is ingeschatBIJLAGE 4 Resultaten van de ruimtelijke herverdeling van de

verzorgingscapaciteit

BIJLAGE 5 Het beschikbare budget per verzorgingsplaats in 1987 ende rangorde daarvan tussen de provincies en grote steden

BIJLAGE 6 Budgettaire uitgangspunten in de plannen voor de bejaardenoordenBIJLAGE 7 Ontwikkeling van de doeluitkering volgens de bestaande (A)

en volgens de nieuwe (B) wetssystematiekBIJLAGE 8 Gereedgekomen gesubsidieerde verzorgingstehuizen en bejaarden

woningen vanaf 1946 to t en met 1974 per jaarBIJLAGE 9 Aangehaalde l iteratuurBIJLAG E 10 De in het onderzoek gebruikte plannen voor de be jaardenoorden


10/213

VOORWOORD

Voor u l igt het verslag van een onderzoek naar de inhoud en totstandkoming van deprovinciale en grootstedelijke plannen voor de bejaardenoorden. Dit onderzoek is doorhet RIW, in samenwerking met het ISBP, verricht in opdracht van het Ministerie vanWelzijn, Volksgezondheid en Cultuur. De onderzoeksopdracht is verleend in het kadervan het eerste bestedingsplan 1987 van de Stuurgroep Onderzoek op het terrein van deOuder wordende Mens (SooM) Aan de financiering van het onderzoek is bijgedragendoor het Stimuleringsfonds Gerontologie en door de provincies Gelderland enFlevoland.Het onderzoek is extern begeleid door een commissie bestaande uit dhr. F .G.W.Goudriaan (Ministerie van WVC), dhr. \!i.A.P. Niemans (Ministerie van WVC, latervervangen door resp. dhr. J.T. Poleij en dhr. J.C.M. Hulleman) dhr. G.J. Korterink(Vereniging van Nederlandse Gemeenten, later vervangen door dhr. W.P.J. Bertels),dhr. G. Maarseveen (Cosbo/LOBB) en dhr. J.P. Dierckx (provincie Gelderland). Binnenhet RIW heeft dhr. P.P.J. Houben voor begeleiding zorggedragen. Wij danken hen voorde prettige samenwerking en voor het kritisch commentaar op de ontwerp-teksten.Een tweede woord van dank gaat uit naar degenen die in de vorm van een soms langdurig interview hebben bijgedragen aan dit onderzoek. Zonder hen had dit onderzoekniet de resultaten opgeleverd die wij thans kunnen presenteren.


11/213


12/213

I INLEIDING

1.1 Aa nleiding en doelstelling van he t onderzoekIn 19li4 is de Wet op de Bejaardenoorden (WBO) ingrijpend gewijzigd. Met deze wetswijziging is de verantwoordelijkheid ten aanzien van de planning en financiering vanbejaardenoorden gedecentraliseerd naar de provinc ies (inclusief he t toen nog toekomstige Flevoland) en naar de vier grote steden. Een belangrijk element bij dezedecentralisatie vormen de plannen voor de bejaardenoorden, welke voor I januari 1986vastgesteld dienden te z ijn.Naast he t tot ontwikkeling brengen van een voor hen relatief ni euw beleidsterrein,moeten door de provincies en grote steden ook beleidswijzigingen worden doorgevoerd.Deze kunnen globaal worden gekarakteri seerd met substitut ie van intramurale voorzieningen door extramurale (Tweede Kamer, 1985-l9li6). Bij het beschikbaar stellenvan financile middelen gaat he t ri jk ervan uit dat het aantal plaatsen in bejaardenoorden in verhouding to t he t aantal ouderen zal worden verminderd. De behoefte hier -aan neemt, volgens deze gedachtengang, af naarmate het zogenaam de flankerendbeleid beter van de grond komt. Met andere woorden, het to t stand brengen van anderevoorzieningen die voor ouderen van belang zijn dient een ro l te spelen bij het opstellenvan plannen voor de bejaardenoorden. Als gevolg van de decentralisatie Zijll het deprovincies en grote steden die deze landelijke beleidslijn ui t IlIoeten voeren. Daa rtoe isde verantwoordelijkheid ten aanzien van het flankerend beleid bij hen terechtgekomen. Wat daartoe door het rijk wordt gerekend i s vastgelegd in he t zogenaamdeReikwijdtebesluit. Het betreft met name voorzieningen die van belang z ij n voor de zogenaamde wijkfunctie van het bejaardenoord. Met het inwerkingtreden van de Welzijnswet in 1987 is de verantwoordelijkheid voor het flankerend beleid verder gedecentraliseerd naar het gemeentelijk niveau. Tot de taak van de provincies behoort sinds-dien alleen nog de planning van voorzieningen ten behoeve van kortdurende opname,dagverzorging en nachtopvang door he t bejaardenoord.Een ander belangrijk aspect van de gewijzigde WBO is de zogenaamde verevening vande financile middelen tussen de provincies en grote steden. De spreiding vanverzorgingsplaatsen over he t land was in 1985 voor een deel gebaseerd op historischefactoren, zonder aantoonbare relatie met eventuele verschillen in behoefte. Bovendienwas er sprake van niet-verklaarde verschillen in kosten per verzorgingsplaats. In deWBO is een vereveningspad opgenomen, waarbij in zestien jaarlijkse stappen wordttoegewerkt naar een verdeling van de financile middelen over de provincies en grotesteden conform de verdeling van het aantal ouderen. Daarbij wordt alleen noggecorrigeerd voor verschillen in de hoogte van de eigen bijdragen van de bewoners vande bejaardenoorden.


13/213

Om de nieuwe situatie met betrekking lOt de planning van bejaardenoorden te onderzoeken diende het RIW in het najaar van 1986 een onderzoeksvoorstel in bij de Stuurgroep Onderzoek op he t terrein van de Ouder wordende Mens (SOOM). De doelstellingvan dit onderzoek is duidelijk te nlaken, hoe de provincies en grote steden gestaltehebben gegeven aan de wetteli jke verplichting om plannen voor de bejaardenoorden opte stellen. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de inhoud van de plannen ende wijze waarop de plannen to t stand z i jn gekomen.Met betrekking tot de inhoud van de plannen is de aandacht voornameli jk gericht op deontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen en de onderbouwing daarvan. In directverband hiermee staat de vraag, in hoeverre de dc10r het rijk ingezette beleidswijzigingen (substitutie) in de plannen terug zijn te vinden. Bij de onderbouwing van deplannen spelen zowel de aan de plannen ten grondslag liggende analyses als de in deplannen gehanteerde ve ronderstellingen een rol. Beide worden dan ook in het onderzoek betrokken.Wat de totstandkoming van de plannen betreft is zowel de interne beleidsontwikkelingbinnen de provincies en grote steden van belang, als de mate waarin exte rnebetrokkenen (gemeenten, bejaardenoorden, overige intra- en extramurale instellingenen de ouderen ze lf ) bij de planontwikkeling zijn betrokken en daar invloed op Uithebben kunnen oefenen.Medio 1987 stelde de stuurgroep een deel van het benodigde budget beschikbaar. Voorhet overige deel zijn uiteindelijk als financiers gevonden he t Ministerie van WVC en deprovincies Gelderland en Flevoland, zodat in juni 1988 het onderzoek van start kangaan. Vergeleken met he t oorspronkelijke voorstel zijn enkele accentverschuivingengelegd. Er is in het onderzoek ook aandacht besteed aan het personeelsbeleid voor debejaardenoorden en er is minder aandacht besteed aan de veronderstellingen die aan deafzonderlijke plannen ten grondslag liggen. Voor de uitvoering van de onderdelen sub-stitut ie en personeelsbeleid van het onderzoek heeft het Rl\\' contact gezocht met hetInstituut voor Sociale en Bedrijfs Psychologie (ISBP) van de Universiteit vanAmsterdam.

1.2 Probleelllstelling, opzet en methoden van onderzoek1.2.1 Probleernstelling van het onderzoekOp basis van he t voorgaande is voor het onderzoek de volgende, algemene probleemstelling geformuleerd.

Heeft het gewijzigde beleid van de rijksoverheid, waarin de nadruk wordt gelegd opeen relatieve vermindering van verzorgingsplaatsen en substitutie van intramuralenaar extramurale zorgverlening, gestalte gekregen in de provinciale en grootstedelijkeplannen voor bejaardenoorden en zo ja, op welke wijze; wat zijn in he t algemeen deinhoudelijke en procedurele kenmerken van deze plannen?Het onderzoek richt zich derhalve enerzijds op een evaluatie van de doorwerking vanhet rijksbeleid in de plannen voor de bejaardenoorden; anderzijds op een vergelijkingvan een aantal inhoudelijke en procedurele aspecten van de plannen op zich.2


14/213

Ten aanzien van de procedurele aspecten van de plannen z ij n als onderzoeksvragengeformuleerd:I. Welke veronderstellingen over planning liggen aan de plannen ten grondsldg ? 'Wat

is de func tie van het plan?2. In hoeverre wordt rekening gehouden Illet de opvattingen en belangen vall instel

lingen die zich bezighouden met ouderen, en met name ook de betrokkeneli zelf?Welke actoren hebben invloed gehad op de besluitvorming en welke (institutionel e)kanalen zijn daarvoor gebruikt?

3. Op welke wijze wordt vorm gegeven aan de afstelllllllng van de plalllllng vanbejaardenoorden op de planning van overige voorzieningen voor ouderen?

Het betreft hier vragen naar de wijze waarop de plannen tot stand komen, naar de ro lvan de plannen in het provinciaal beleid c.q. bij de externe contacten en naar deprocedurele afstemming op overige relevante plan- en beleidsvorming.

Als inhoudelijke onderzoeksvragen zijn geformuleerd:I. Welke veronderstellingen worden in de plannen gehanteerd ten aanzien van he tbeleidsveld, het beleid en de relatie tussen beide?

2. In hoeverre zijn de plannen onderbouwd met (onderzoeks-)gegevens?3. Hoe verhouden de plannen zich to t he t beleid ten aanzien van de overige voor

zieningen die voor ouderen van belang z ijn?4. Op welke wijze wordt de ruimtelijke verdeling van verzorgingsplaatsen vast

gesteld?

Deze vragen hebben betrekking op de causale rela ties die in de plannen worden gelegd,de onderbouwing daarvan, de inhoudelijke afstemilling op overige relevante beleidsterreinen en de ruimtelijke afwegingen die worden gemaakt.1.2.2 Opzet en methoden van onderzoekVoor de beantwoording van de probleemstelling en de daarvan afgeleide onderzoeksvragen is gekozen voor een tweeledige opzet van het onderzoek: plananalyse en interviews. In de eerste fase van het onderzoek zijn de plannen geanalyseerd op inhoudel i jke en procedurele kenmerken:a. de geformuleerde doelstellingen, de instrumen ten die worden ingezet om dezedoelstellingen te bereiken en de belangrijkste veronderstellingen die in de plannen

worden gehanteerd;b. de mogelijkheden to t substitutie, zoals die uit de plannen zijn te destilleren, het

flankerend be leid en he t gecordineerd ouderenwerk;c. de behoeftebepaling van verzorgingsplaatsen in het bejaardenoord;d. de ontwikkeling van he t aantal verzorgingsplaatsen en de ruimtelijke verdeling

daarvan;e. de wijze waarop de plannen tot stand zijn gekomen, voorzover aangegeven in de

plannen.

3


15/213

Het betreft hier derhalve analyse van plandocuillenten, waarbij hetgeen in dedocumenten zelf staat vermeld bepalend is voor de uitkomsten, voor het beeld da t vanhe t beleid in de provincies en grote steden is verkregen. De analyse is gericht op dehuidige, rechtsgeldige plannen voor de bejaardenoorden. In de volgende paragraafwordt aangegeven hoe uiteindelijk tot deze keuze is gekomen. Hier past de opmerkingdat de beleidsontwikkeling en de invloed daarop van exte rne betrokkenen niet isonderzocht door analyse van opeenvolgende plandocumenten (nota's uitgangspunten,voorontwerpen e.d.), schriftelijke verslagen van overlegronden en inspraakbijeenkomsten en vergaderingen van de provinciale sta ten c.q. gemeenteraden. Eendergelijke opzet voor alle provincies en grote steden paste niet binnen het budgettairekader van het onderzoek. Van een benadering via enkele case-studies is afgezien,omdat he t doel van he t onderzoek is een landelijk dekkend beeld te verkrijgen van deinhoud en totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden. Case-studiesbrengen dan een probleem met z ich mee ten aanzien van representativiteit engeneraliseerbaarheid van de onderzoeksresulta ten.Informa tie over de totstandkoming van de plannen is gebaseerd op de resul taten van detweede fase van het onderzoek. Hier zijn interviews gehouden met sleutelfigurenbinnen de provincies en grote steden. Tot sleu telfiguren zijn in dit verband gerekendde ambtelijke beleidsmedewerkers die he t meest nauw bij de voorbereiding van deplannen betrokken zijn geweest. Met hen z ij n gesprekken gevoerd aan de hand van eenui tgebreide, voorgestructureerde vragenl i jst (zie bijlage I). De duur van dezegesprekken varieerde van ca. 2 uur to t ca. 8 uur. Wanneer een interview meer dan 4uur in beslag heeft genomen zijn twee afspraken gemaakt met de betrokkene.In de vragenlijst kwamen de volgende thema's aan de orde:a. de decentralisatie (oordeel over decentralisatie op zich en de wijze van

in voer i ng);b. de totstandkoming van de huidige rechtsgeldige plannen (interne organisatie,

overleg en inspraak, bestuurlijke en politieke invloed, methoden van planvorllling);c. provincie/gemeente en sturing (de ro l van de provincie/gemeente, de functie van

he t plan, de betekenis van overige actoren);d. de inhoud van he t plan (behoefteram ing, ontwikkeling van het aantal plaatsen en

de kwaliteit en spreiding ervan, substitutie, personeelsformatie);e. plan en uitvoering (voortgang, knelpunten);f. ontwikkelingen in he t object en de aanpak van de planning (opgetreden dan wel

verwach te verschui vingen).Aanvankelijk was he t de bedoeling twee personen per provincie en grote ~ t a d afzonderlijk te interviewen, teneinde eventuele tegenstrijdigheden in uitspraken op hetspoor te komen. Hiervan moest later worden afgezien, omdat in de meeste provinciesen . grote steden n persoon 'in de breedte' betrokken is geweest bij de planontwikkeling en anderen slechts op onderdelen. Van de respondenten werd echterverwacht da t zij een breed overzicht konden leveren ten aanzien van de planontwikkeling. Daarom is veelal n persoon per provincie en grote stad genterviewd(zie bijlage 2). Wanneer meerdere personen met betrekking tot een plan zijn genterviewd heeft dit tot n ingevulde vragenlijst geleid, vanwege het elkaar aanvullendekarakter van deze interviews. In twee gevallen zijn twee personen genterviewd metbetrekking tot twee verschillende plannen. Slechts in n situatie heeft dit geleid tot

4


16/213

twee volledig ingevulde vragenlijsten.Externe betrokkenen en verantwoordelijke gedeputeerden of wethouders zijn nietgenterviewd. Ook in dit geval is dit te herleiden to t het budgettair kader van hetonderzoek en de nadelen van case-studies in relatie tot het doel van het onderzoek.Gegeven het aantal te houden interviews is de keuze gevallen op de meest betrokkenambtelijke beleidsmedewerkers om de volgende redenen:- het onderzoek is gericht op de vraag, hoe de provincies en grote steden inhoud

hebben gegeven aan de planningstaak voor bejaardenoorden. De plan- en beleidsontwikkeling dient daartoe van binnenui t te worden bezien en externe betrokkenheiddient vanuit deze optiek te worden beschouwd; niet vanuit de optiek van de externebetrokkenen;

- binnen het ambtelijk circuit zullen zich de personen bevinden, die he t meest bij deplanon twikkel ing betrokken zijn geweest. Deze zullen daarover ook de meesteinformatie kunnen verschaffen.

Om toch ook he t oordeel van externe betrokkenen en politici over de decentralisatieen de inhoud en totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden te achterhalen is na afsluiting van de tweede fase van het onderzoek een viertal interviewsgehouden met vertegenwoordigers van het IPO-Welzijn, de VNG en landelijkeorganisaties van bejaardenoorden (VNB) en samenwerkende ouderenorganisaties(Cosbo/LOBB).

1.3 Problemen bij de uitvoering van het onderzoek en beperkingen van de onderzoeksmethoden

1.3.1 Problemen bij de uitvoering van het onderzoekVolgens de WBO hadden de provincies en grote steden voor I januari 1986 de plannen"voor de bejaardenoorden moeten vaststellen. Dit is slechts in enkele gevallen gelukt.De meeste plannen zijn in de loop van 1986 of 1987 vastgesteld. Bovendien loopt degeldigheidstermijn van de plannen sterk uiteen, zodat sommige provincies en grotesteden al voor de start van dit onderzoek aan een nieuw plan toe waren. Ook tijdens delooptijd van het onderzoek zijn nieuwe plannen of voorlopers daarvan (voorontwerpen,ontwerpen) vastgesteld. Dit levert belangrijke problemen op bij het onder een noemerbrengen van de vergelijking van de plannen. Wordt namelijk gekozen voor een gelijkschakeling in de ti jd, dan verkeren de plannen in verschillende fasen van voorbereiding.Wordt gekozen voor een vergelijking van de eerste plannen, dan vallen tweede plannenbuiten de boot. Worden de huidige, rechtsgeldige plannen vergeleken, dan geldt hetzelfde voor een aantal eerste plannen.Er is in principe voor gekozen de huidige, rechtsgeldige plannen te vergelijken (zietabel 1.1). Deze plannen zijn ook bij de interviews besproken, omdat de inhoud en totstandkoming daarvan het meest vers in het geheugen van de respondenten l igt.Bovendien zijn personeelsverloop en een verminderde interesse van respondenten voorinmiddels niet meer rechtsgeldige plannen een belangrijke reden voor deze keuze. Dithoudt in dat de eerste plannen van de provincies Drenthe, Overijssel, Flevoland enNoord-Brabant in de tabellen buiten beschouwing blijven, tenzij anders vermeld. Deze

5


17/213

plannen zijn trouwens minder interessant. De eerste plannen van Overijssel en NoordBrabant waren interim-plannen, waarin niet veel meer wordt vermeld dan da t voorlopig een pas op de plaats wordt gemaakt. Het eerste plan van Flevoland is eenherhaling van wat al in een AMvB stond. En het eerste plan van Dren the is vanwegebudgettaire overschrijding door het Ministerie van WVC terug verwezen.Hoewel de interviews voornamelijk waren gericht op de huidige, rechtsgeldige plannen,is tijdens de gesprekken wel teruggegrepen op voorgaande plannen. In de tekst van hetrapport zullen dan ook soms zijstapjes naar de totstandkoming van deze plannenworden gemaakt.Een ander probleem is dat in een aantal provincies - na de vaststelling van het plan -uitwerkingen daarvan zijn gepresenteerd. Het betreft hier uitvoeringsprograrnma's(Friesland), jaarprogramma's (Gelderland, Zuid-Holland, Limburg), voortschrijdendemeerjarenprogramma's (Amsterdam) of spreidingsplannen (Zeeland). Wanneer in detabellen over de inhoud van de plannen gebruik is gemaakt van gegevens uit deze uitwerkingen, wordt di t expliciet vermeld.Voor Friesland en Zeeland geldt, dat voor het opstellen van de uitwerking>plannenaparte procedures zijn doorlopen. Voor Zeeland heeft dit geleid to t twee volledigingevulde vragenlijsten. In de tabellen van dit rapport zijn terwille van de vergelijkbaarheid Illet de gegevens van de andere provincies en grote steden gegevensopgenomen over de totstandkoming van de globale plannen. In de lekst is informatieover de uitwerkingsplannen opgenomen. In Zeeland is bovendien, gelijktijdig met devaststelling van he t spreidingsplan, het globale plan herzien. Deze herziening is echterniet ingrijpend van aard en heeft vooral betrekking op de onderdelen flankerend beleiden budgettaire uitgangspunten. Wij hebben daarom de vrijheid genomen de totstandkoming hiervan buiten beschouwing te laten.Er doet zich dan nog een klein probleem voor, namelijk dat in Groningen, Utrecht ende gemeente Den Haag een interview is gehouden over een nog niet rechtsgeldig plan.De inhoudsanalyse spoort in deze gevallen niet met de interviewresultaten, hetgeenertoe leidt da t het oordeel van deze respondenten over de inhoud van hun plannen enonze bevindingen dienaangaande niet op dezelfde leest zijn geschoeid. In he tbetreffende hoofdstuk van dit rapport (hoofdstuk 9) zal daar nogmaals op wordengewezen. Ook hier geldt da t tijdens de interviews is teruggegrepen op voorgaandeplannen en da t in de tekst op basis hiervan zijs tapjes naar de totstandkoming van dezeplannen worden gemaakt.

6


18/213

Tabel 1.1 De in de tabellen van di t rapport behande lde plannen voor de bejaardenoorden

inhoud totstandkom ing fase planvorming januari 1989

Groningen eerste tweede ontwerp nog niet afgerondFriesland eerste eerste vastgesteldDrenthe tweede tweede vastgesteldOverijssel tweede tweede vastgesteldGelderland eerste eerste vastgesteldUtrecht eerste tweede ontwerp vastgesteldFlevoland tweede tweede vastgesteldNoord - Holland eerste eerste vastgesteldZuid-Holland eerste eerste vastgesteldZeeland eerste eerste vastgesteldNoord-Brabant tweede tweede vastgesteldLimburg eerste eerste vastgesteldAmsterdam eerste eerste vastgesteldRotterdam eerste eerste vastgesteldDen Haag eerste tweede voorontwerp vastgesteldUtrecht eerste eerste vastgesteld

1.3.2 Beperkingen van de onderzoeksmethodenHiervoor is aangegeven waarom in dit onderzoek is gekozen voor documentanalyse eninterviews. Een belangrijke beperking van de interviewmethode is, da t de oordelen vande respondenten slechts in beperkte mate kunnen worden afgezet tegen meerobjectieve gegevens. Dit geldt met name bi j vragen waar de kans op sociaal wenselijkeantwoorden groot is, bijvoorbeeld de mate van invloed van externe betrokkenen ofpolit iek verantwoordelijke gedeputeerden en wethouders op de planontwikkeling. De zeantwoorden kunnen niet worden gerelateerd aan een analyse van de planontwikkelingvia schrif tel i jk ma teriaal of aan de oordelen van deze overige betrokkenen. Hetperceptie-gedeelte van he t onderzoek is daardoor wat eenzijdig van karakter. Wijhebben getracht dit te compenseren door aanvullende interviews met landelijkevertegenwoordigingen van belangengroepen, maar dit levert uiteraard een globaal,landelijk beeld op dat niet is toegespitst op de specifieke situatie in de verschillendeprovincies en grote steden. Ook hebben wij getracht tijdens de interviews met debeleidsmedewerkers dieper door te vragen wanneer vertekende antwoorden teverwachten waren. Dit laatste heeft naar ons gevoel bevredigende resultaten gehad,maar he t bl i j f t een kwestie van inschatting.Wij willen er hier wel op wijzen dat, hoewel de oordelen van de respondenten nietrepresentatief behoeven te zijn voor de provincie of gemeente, bij de behandeling vande resultaten van de interviews de termen 'respondent' en 'provincie/grote stad' doorelkaar worden gebruikt. Men dient daarbij in het achterhoofd te houden da t he t steeds

7


19/213

om de oordelen van de respondenten gaat.Het op het verkrijgen van feiteli jke gegevens gerichte gedeelte van het interviewlevert minder problemen op. De keuze van de sleutelpersonen is in dit opzicht demeest voor de hand liggende. Zij beschikken over de meeste, parate kennis om snel eenoverzicht te geven van de planontwikkeling, de knelpunten, de voortgang en de teverwach ten verschu iv ingen.Een belangrijke beperking van de documentenanalyse is he t feit dat alleen deuiteindelijk vastgestelde plannen z ijn beschouwd. Dit geldt zowel in de tijd als in debreedte. In de tijd omdat, zoals hiervoor al is aangegeven, niet het gehele voor-bereidingsproces via schrifteli jke bronnen is gevolgd. In de breedte omdat niet allerleiandere plannen en nota's zijn geanalyseerd. Het beeld van het beleid is ontleend aan detekst van de plannen voor de bejaardenoorden. Ten dele is dit gecompenseerd tijdensde interviews. In de ti jd door met de respondenten het gehele proces van voor-bereiding, vaststelling en uitvoering door te nemen. In de breedte door aspecten die inde plannen minder terug zijn te vinden uitgebreid aan bod te laten komen.Concluderend kunnen wij stellen da t de gekozen onderzoeksmethoden in het l icht vanhet doel en de probleemstelling van het onderzoek tot een naar ons oordeelbevredigend resul taat hebben geleid: het sc hetsen van een globaal beeld van de inhouden totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden. De beperkingen liggenveel meer in de geringe mogelijkheden tot detaillering en (in geval van percepties)ob jectiver ng van de onderzoeksresul taten.

1.4 De opzet van het rapportDe verslaglegging van de resultaten van het onderzoek is in drie delen opgesplitst.Deze indeling houdt slechts gedeeltelijk verband met de fasen waarin het onderzoekwas verdeeld. Zo is de volgorde tussen inhoud en totstandkoming van de plannenomgekeerd en zijn de resultaten van plananalyse en interviews samengevoegd inthematische hoofdstukken.Het eerste deel van he t verslag behandel t de totstandkoming van de plannen. Gestartwordt met een historisch overzicht van het rijksbeleid voor ouderen, uitmondend ineen behandeling van de WBO en een overzicht van de plannen die na de decentralisatiezijn opgesteld (hoofdstuk 2). Hoofdstuk 3 vormt de kern van dit deel van de verslag-legging. De feitelijke totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden wordthier behandeld in het l icht van theorien over beleidsontwikkeling. In hoofdstuk 4wordt gepoogd een globaal inzicht te krijgen in de inhoud van de plannen zelf door eenanalyse van de doelstellingen, veronderstellingen en instrumenten. Hoofdstuk 5 sluitdit deel van he t verslag af met conclusies over de vorm van het beleid.Het tweede deel van het verslag behandelt de inhoud van de plannen. Eerst volgt eenhoofdstuk waarin uit de doeken wordt gedaan op welke wijzen de provincies en grotesteden de behoefte aan verzorgingsplaatsen bepalen (hoofdstuk 6). Vervolgens wordt inhoofdstuk 7 de ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen gevolgd. We zullenhier zien dat het aantal verzorgingsplaatsen niet alleen relatief, maar ook in absolutezin afneemt. De kwaliteit van de huisvesting in bejaardenoorden geniet priorHeit.Substitutie van intramurale naar extramurale zorgverlening wordt dan extrainteressant. Dit is he t onderwerp van hoofdstuk 8, waarin als tegenhanger van de8


20/213

kwaliteit van de huisvesting tevens de kwaliteit van de zorgverlening in bejaarden-oorden (personeelsformatie) wordt behandeld. Dit hoofdstuk is van de hand van JosJansen (ISBP). In hoofdstuk 9 wordt ons oordeel over de inhoud van de plannen afgezettegen dat van de respondenten en worden verwachte verschuivingen in de planninggesignaleerd. Hoofdstuk 10 tenslotte sluit dit deel van het verslag af met conclusiesover de inhoud van het beleid.In het derde deel van het verslag wordt een samenvatting gegeven van de belangrijksteresulta ten van het onderzoek, wordeli algemene conclusies getrokken en worden aan-bevelingen gedaan voor de aanpak van de planning van be jaardenoorden (hoofdstuk 11).Het verslag wordt afgesloten met een aantal bijlagen.

9


21/213


22/213

DEEL!De totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden


23/213

2 RIJKSBELEID VOOR OUDEREN, DE WET OP DE BEJAARDENOORDEN EN DEPROVINCIALE EN GROOTSTEDELIJKE PLANNEN

2.1 In leidingMet de wijziging van de Wet op de Bejaardenoorden (WBO) in 1984 i s eeningrijpende verandering opgetreden met betrekking tot de planning van beJaarden-oorden. De wijziging leverde uiteindelijk een geheel nieuwe financieringswijze op enook een verregaande decentralisatie. De belangrijkste verandering is dat provinciesen grote steden nu zelf de planning te r hand moeten nemen. Daartoe is in de nieuweWBO een wettelijke verplichting opgenomen voor het maken van een plan voor debejaardenoorden. In dit eerste deel van het onderzoeksverslag wordt vooral de tot-standkoming van die plannen bekeken. Om een beeld van die totstandkoming tekrijgen en de randvoorwaarden, doeleinden en middelen die in de plannen te vindenzijn, wordt in dit deel ingegaan op het rijksbeleid voor ouderen en de relatie van ditbeleid met de WBO (hoofdstuk 2), de totstandkoming van de plannen en de ro l vande di verse betrokken (hoofdstuk 3) en de doeleinden en middelen die te vinden zijnin de provinciale en grootstedelijke plannen (hoofdstuk 4). Het deel wordt af-gesloten met enkele conclusies (hoofdstuk 5).In dit hoofdstuk zullen we ingaan op de vraag op welke manier de veranderingen inde WBO samenhangen met het overheidsbeleid en de maatschappelijkeontwikkelingen die zich voordoen ten aanzien van de plaats van verzorgings-tehuizen. Daarbij wordt de aandacht vooral op de jaren tachtig gericht. Daarnaastwordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de gerealiseerde plannen op provinciaalen grootstedelijk niveau. Centraal daarbij staat de planningstermijn, het momentwaarop de plannen gereed kwamen en het karakter van de plannen(globaal/gedetailleerd). Bovendien wordt ingegaan op de planningsopvattingen vande respondenten en hun opvattingen over de decentralisatie.

2.2 Rijksbeleid voor ouderen in historisch perspectief.Historisch gesproken is de zorg voor ouderen heel lang een informele zaak geweest.Zorg berustte op maatschappelijke verplichtingen die hoorden bij een bepaald maat-schappelijk verband zoals het gezin en de lokale gemeenschap. De industrilerevolutie, in Nederland pas echt op gang gekomen na 1840, leidt tot eenafbrokkeling van traditionele sociale verbanden. Tegen het einde van de 1ge eeuw iser een ontwikkeling te constateren waarbij de zorg geleidelijk verschuift van demeer informele sfeer naar de formele sfeer van overheid en markt. Dit gaat

10


24/213

gepaard met een ontwikkeling waarin zorg niet meer een gunst is, maar iets waaropeen zekere aanspraak kan worden gemaakt. Bovendien leiden deze ontwikkelingentot een schaalvergroting en specialisatie in de organisatie van de zorg. Dit is vooralzichtbaar na de tweede wereldoorlog als de uitbouw van de verzorgingsstaat terhand wordt genomen. De AOW was een van de eerste elementen van dieverzorgingsstaa t.Veel voorzieningen en ook de verzorgingstehuizen (of liever gezegd de voorlopersdaarvan) dragen nog lang een vrij primitief karakter. Dat geldt vooral voor decommercile voorzieningen waar op basis van de zeer geringe vergoeding van he tarmenbestuur nog winst gemaakt moet worden. Over de huisvesting van bejaardenbestaat na de oorlog consensus da t de opvatting dat bejaardenzorg een vorm vanarmenzorg is, moet worden verlaten. De kritiek op de kwaliteit van de verzorgings-tehuizen neemt na de oorlog ook sterk toe. [n het midden van de jaren vijftig vindtde kritiek op de voorzieningen voor ouderen (en vooral op de institutionele voor-zieningen) algemeen gehoor en worden maatregelen genomen om de kwaliteit vande zorg te verbeteren. Vooral de situatie in veel tehuizen waarin zieke en gezondeouderen op dezelfde zaal zijn gehuisvest en waar een minimum aan privacy aan-wezig is heeft to t ingrijpen geleid. Er komen gescheiden voorzieningen voor ziekeen gezonde ouderen; he t pension (later verzorgingstehuis) waarin de huisvestingcentraal staat en he t verpleegtehuis voor langdurig zieken.De zorg voor goede huisvesting moest vooral gestalte krijgen via afzonderlijkewoonvoorzieningen. Naast het bouwen van bejaardenwoningen was dat hetrealiseren van verzorgingstehuizen. Alhoewel er al vrij vroeg na de oorlog aandachtwas voor de hoge kosten die met het bouwen en beheren van pensions, zoals ze toennog werden genoemd, gepaard gingen, nam het aantal pensions in de eerste decenniana de oorlog toch zeer sterk toe. Bijlage 8, waarin de aantallen gereedgekomenverzorgingsplaatsen gerealiseerd met overheidssubsidie zijn weergegeven, laat dezeontwikkeling zien.De zorg die wordt geboden wordt veelal geleverd door organisaties met een levens-beschouwelijke grondslag. Volgens Van Doorn (J 978) gaat he t daarbij om eeninstitutioneel complex van gespecialiseerde maatschappelijke voorzieningen. Er kanvolgens hem gesproken worden van een typisch Nederlandse variant van deverzorgingsmaatschappij. Het is een variant waarin het particulier initiatief nietalleen zeer sterk is, maar zich ook afzet tegen de (subsidirende en/offinancierende) overheid. Het particulier initiatief is in Nederland ondergebracht inenkele hecht georganiseerde blokken die voor zichzelf een hoge mate van auto-nomie claimen.Een gevolg van de hogere kwaliteitseisen die na de oorlog werden gesteld en de toe-name van het aantal verzorgingstehuizen was wel dat voor de financiering eensterker beroep moest worden gedaan op de (rijks)overheid. Dit werd versterkt doorde ontzuiling van de Nederlandse samenleving waardoor de "eigen financile armslagvan de verzuilde organisaties kleiner werd. Het levensbeschouwelijk particulierinitiatief ging ook steeds meer kenmerken vertonen van een geprofessionaliseerdeinstelling in plaats van een eigen burgerinitiatief. De tweede helft van de jarenzestig laat dan ook niet alleen een sterke toename zien van de kwaliteit van de zorgmaar ook van de kosten.

11


25/213

12

Aan het eind van de jaren zestig en begin van de jaren zeventig treedt eenduidelijke beleidswijziging op. Het terugdringen van de groei in het aantal verzorgingsplaa tsen komt nu centraal te staan. In de nota 'Bejaardenbeleid' uit 1970 staa tnog vooral het afremmen van de absolute en relatieve groei in de belangstelling. In1975, bij het verschijnen van een nieuwe nota 'Bejaardenbeleid', wordt via de zogenaamde 7% norm de eerste poging gedaan om de ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaa tsen te beheersen. Voortaan zou slechts toestemming moeten wordenverleend voor de bouw van bejaardenoorden in een bepaald gebied als het aantalplaa tsen in dat gebied niet ui tkomt boven 7% van het aantal 65-plussers in hetgebied. Ook bij renovatie speelt de 7% norm een belangrijke rol bij de beoordelingof aan de betreffende renovatie medewerking moet worden verleend (Bouwstenenvoor een ouderenbeleid, 1982, blz. 90/91). Bestond er een plangebied een overschotdan moest naar rato van het overschot bij de renovatie worden ingeleverd.In werkelijkheid woonde in de jaren zeventig en begin tachtig meer dan 7% van de65-plussers in een bejaardenoord (zie tabel 2.2). Deze norm betekende dus da t hetaantal plaatsen in de verzorgingstehuizen tenminste in relatieve zin, in verhoudingto t het aantal 65-plussers, zou moeten dalen. De 7% norm zou volgens de nota inhet midden van de jaren tachtig moeten zijn bereikt. In de nota 'Bouwstenen vooreen ouderenbeleid' uit 1982 wordt overigens de vraag gesteld, of deze 7% normeigenlijk niet te laag is. In alle drie de nota's wordt gesteld dat compensatie nodig isvoor de afname van het aantal verzorgingsplaatsen. Deze moet gestalte krijgendoor een versterking van de extramurale zorg en door het stimuleren van de bouwvan zelfstandige bejaardenwoningen.Het gevolg van deze beleidswijziging is dat het aantal plaatsen in bejaardenoordenin de jaren zeventig en begin tachtig geleidelijk terugloopt. Dit wordt vooralgerealiseerd door reductie van het aantal plaatsen in een bejaardenoord bijrenovatie (zie ook: Van der Kruis/Mandemaker, 1986; Bouwstenen voor eenouderenbeleid, 1982, vooral blz. 90-91). In de praktijk worden in dze jaren dusvooral via een soort kaasschaafmethode plaatsen in bejaardenoorden weggehaald.De in 1983 verschenen 'Beleidsbrief' bij de nota bouwstenen en de ook in 1983verschenen nota 'Flankerend beleid' vormen in bepaalde opzichten een breuk methet eerdere beleid. In de eerste plaats wordt vooral vanaf 1983 in het beleid eensterker verband gelegd met de te verwachten trend van vergrijzing van de bevolkingen de sociale en financile gevolgen die di t met zich meebrengt.In de tweede plaats krijgen financile motieven (terugdringen van de kosten vanouderenvoorzieningen) een meer prominente plaats in het beleid. Dit past in hetstreven naar bezuinigingen en naar het terugdringen van de collectieve uitgaven diedoor de kabinetten Lubbers I en 11 to t belangrijke beleidsdoelen zijn verheven. Erworden drastischer maatregelen voorgesteld om de capaciteitsbeheersing vanbejaardenoorden te realiseren. De nieuwbouw wordt sterk teruggedrongen en deverbetering gestabiliseerd (Van der Kruis/Mandemaker, 1986). De effecten van de7% maatregel en van het restrictieve beleid uit de jaren tachtig worden goed zichtbaar gemaakt in de tabellen 2.1. en 2.2. Het aantal plaatsen in bejaardenoordenneemt na 1976 af {tabel 2.0. Alleen opvallend is de toename in 1986. Dit moetwaarschijnlijk worden verklaard doordat na 1985 ook de kloosterbedden werdenmeegeteld en door dat in die tijd door veel provincies de feitelijke capaciteit van de


26/213

bejaardenoorden officieel is gemaakt. Deze feitelijke capaciteit lag meestal hogerdan de officieel toegestane capaciteit. Na 1975 daal t eveneens het percentageverzorgingsplaatsen per 100 inwoners van 65 jaar en ouder (tabel 2.2.).In de derde plaats wordt met de introductie van de term flankerend beleid eennieuw element in he t beleid gebracht waarmee de vaste taakomschrijving van iedertype voorziening wordt doorbroken. Bij flankerend beleid ligt he t accent op voorzieningen die ontplooid worden om de zelfstandige leefwijze van de oudere zo veelmogelijk te ondersteunen. Het gaat er hierbij niet om nieuwe voorzieningen in he tleven te roepen. Er wordt meer gedacht aan het uitbreiden van bestaande voorzieningen en vooral he t beter op elkaar afstemmen van verschillende voorzieningen.Meer concreet wordt bij de term flankerend beleid gedacht aan het versterken vande extramurale zorg (vooral de gezinszorg, wijkverpleging en he t kruiswerk), dewijk functie van de bejaardenoorden, he t gecordineerd ouderenwerk en deinformele hulp. De motieven voor het flankerend beleid en de nadruk op voorzieningen die het langer zelfstandig wonen van ouderen mogelijk moeten maken zijnvoor een niet onbelangrijk deel financieel van aard.Tabel 2.1 Aantal be jaardenoorden en verzorgingsplaatsen 1972-1986jaar bej.oorden verzorgingsp laa tsen1972 1.858 134.6521974 1.730 139.0201976 1.662 146.2811978 1.574 144.3231980 1.547 144.7891982 1.506 144.4281984 1.489 143.6971986 1.567 147.773bron: CBS

Tabel 2.2 Aantal verzorgingsplaatsen per 100 inwoners van 65 jaar en ouder1970 1975 1980 1982 1984 1985 1986 19877,8% 8,9% 8,1% 7,9% 7,7% 7,7% 7,5% 7,3%bron: CBS

De nadruk op ondersteunende voorzieningen voor ouderen wordt in de nota 'Zorgvoor ouderen' uit 1985 doorgetrokken en meer inhoudelijk uitgewerkt. In deze notawordt ook sterker dan in de voorgaande nota's gesteund op de gedachte van substitutie. Er moet een accentverschuiving komen van professionele zorg naar zelf-

13


27/213

14

en mantelzorg, van curatieve zorg naar preven tieve zorg en van intramurale zorgnaar extramurale zorg. De laatste verschuiving is daarbij meestal het belangrijkste.Cruciaal bij de substitutiegedachte is de verwachting dat duurdere zorg wordtvervangen door goedkopere zorg. Daarnaast speel t een ro l da t minder intensievevormen van zorg beter aansluiten bij de wens van ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te wonen. Centraal begrip in de nota 'Zorg voor ouderen' is de 'zorg opmaat'. Hiermee wordt bedoeld da t de geboden zorg moet aansluiten op de behoeftevan de oudere en da t aandacht geschonken moet worden aan wat de oudere nog zelfaan mogelijkheden heeft. Zorg op maat en het bevorderen van ondersteunende voorzieningen moeten worden gestimuleerd door experimenten in he t veld.Het begrip zorg op maat past duidelijk binnen de gedachte van een verzorgingsstaatwaarin burgers meer zelf verantwoordelijk zijn voor hun leefsituatie, en waar eengroter beroep wordt gedaan op eigen zelfredzaamheid en hulp door informeleverbanden (familie, kennissen etc.). De centrale doelstelling van de nota 'Zorg voorouderen' is ook kostenbeheersing en stimulering van eigen verantwoordelijkheid.In de nota wordt er verder vanuit gegaan da t als gevolg van het beleid terbevordering van het zelfstandig wonen van ouderen en het beleid om de drempelsvoor het verzorgingstehuis te verhogen, de verzorgingsbehoefte van de ouderen indie tehuizen zal toenemen. Di t noopt to t bouwkundige aanpassingen en meerdeskund ig personeel.Samenvattend zijn de belangrijkste elementen van het ouderenbeleid in de laatstejaren:

sterke nadruk op het langer zelfstandig wonen van ouderen;sterke nadruk op het beheersbaar maken van de kosten van voorzieningen voorouderen (mede als gevolg van de vergrijzing);nadruk op het uitbouwen van extramurale voorz ieningen en op het bevorderenvan voorzieningen die een ondersteuning kunnen zijn voor het langer zelfstandigwonen van ouderen. Substitutie, het vervangen van intensieve en dure vormenvan zorg door l ichtere en goedkopere, is daarbij een belangrijk onderdeel;nadruk op experimenten om nieuwe vormen van zorg en een beter functionerenvan de oude vormen te ontwikkelen;nadruk op de noodzaak om intramurale voorzieningen terug te dringen. Hetverzorgingstehuis is er alleen voor ouderen die echt niet meer zelfstandigkunnen wonen; he t terugdringen van het aantal verzorgings(Jlaatsen wordt vooralgerealiseerd door renovaties met capaciteitsreducties;nadruk op de rol van informele zorg (zelfzorg, mantelzorg).

2.3 De Wet op de BejaardenoordenVerzorgingstehuizen nemen in het beleid een belangrijke plaats in. De Wet op deBejaardenoorden is dan ook een van de belangrijkste wetten op he t gebied van hetouderenbeleid. De eerste versie van de wet dateert van 1962. De beweegredenenvoor de wet waren indertijd vooral het bevorderen van een goede inrichting van enverzorging in de tehuizen. Ook belangrijk was echter de bestrijding van de mis-


28/213

standen die er in tehuizen werden aangetroffen. In die tijd waren ook alverschillende provinciale verordeningen van kracht. De wet wordt soms welaangeduid als een raamwet totstandgekomen als gevolg van de veranderde eisen aanbejaardenoorden in de jaren vijftig met de bestaande provinciale verordeningen alsbasis.De wet was dan ook in de eerste plaats een toez ichtswet: een belangrijk instrumentin de wet was de aanmeldingsplicht. Die plicht ontstond wanneer een tehuis eeninrichting was "waarin tenminste vijf bejaarden duurzame huisvesting, gepaard metgehele of gedeeltelijke verzorging, wordt verschaft". Deze omschrijving is indertijdzo gekozen om zo min mogelijk ontsnappingruilllte te laten. Nadere eisen voor he tgebouwen de vorm van verzorging treft men niet aan in de wet van 1962.[n 1972 verdwijnt de aanmeldingsplicht en wordt een soort vestigingsbeleidingevoerd. Het is niet mogelijk om een verzorgingstehuis te exploiteren (of ten-minste voor subsidie in aanmerking te komen) zonder een verklaring van geenbezwaar. Bovendien voert de wet van 1972 de planning van bejaardenoord en in enwordt de opname gereguleerd Ondicatieste lling). Dit alles past in het streven in dietijd om de groei van he t aantal verzorgingsplaatsen onder controle te krijgen. Het istevens een ui ting van de toegenomen regulering waaraan de zorg in tehuizen wordtonderworpen. De wet uit 1972 is geen toezichtswet meer maar een "brede beleids-en kwaliteitswet geworden" (Blommestijn, 1987). Wel zijn nog steeds geenbepalingen opgenomen die rechtstreeks betrekking hebben op de verzorging.Bovendien is de planningsparagraaf nooit echt in werking getreden. Tenslotte isnieuw in de wet van 1972 dat er aandacht wordt besteed aan inspraak (welzijns-organisaties en provinciale commissies kunnen meespreken .bij de voorbereiding vande planning en er wordt de mogelijkheid ingesteld voor bewonerscommissies).De wij z igingen van 1983 en 1984 maken van de WBO een geheel nieuwe wet. Erwordt in de eerste plaats een geheel nieuw financieringssysteem gentroduceerd ener wordt gekozen voor een verregaande decentralisatie. De financiering geschiedtin het vervolg door de provincies die daarvoor een doelui tkering van het rijk krijgen.De vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) worden in debehandeling gelijk gesteld aan de provincies. De provincies en grote steden moetenzelf een lange termijn planning maken waarin de gewenste ontwikkeling van decapaciteit wordt bepaald, alsook andere zaken die voor het functioneren vanverzorgingstehuizen van belang zijn. Deze overdracht van verantwoordelijkheden isin 1985 ingegaan. Met ingang van I januari 1986 moet in alle provincies en grotesteden een plan zijn vastgesteld, waarin wordt aangegeven op welke wijze de doorhet rijk beschikbaar gestelde gelden worden aangewend. Alleen de oorden met eenbijzondere functie worden rechtstreeks door he t rijk gesubsidieerd. De verzorgings-kosten in de tehuizen worden gedekt door een eigen bijdrage, te betalen door debewoners en gend door de gemeente, en een aanvullende subsidie door deprovincie/grote stad. Naast het nieuwe financieringssysteem en de decentralisatieis opvallend da t in de nieuwe wet veel nadruk wordt gelegd op de wijkfunctie vanverzorgingstehuizen, da t wil zeggen da t verzorgingstehuizen meer moeten gaanfunctioneren voor ouderen (in de wijk) die niet zelf in het verzorgingstehuis wonen.[n het reikwijdtebesluit (een Algemene Maatregel van Bestuur) wordt vastgelegd omwelke taken het gaat. Bij de inwerking van de welzijnswet in 1987 zijn echter een

15


29/213

groot deel van deze taken naar het gemeentelijk nieveau gedecentraliseerd. Tot detaak van de provincies behoort sindsdien alleen nog de planning van voorzieningenten behoeve van kortdurende opname, dagverzorging en nachtopvang door hetbe jaardenoord.Ook aan de democratisering wordt veel aandacht besteed (zeker in de kamerdebatten over het wetsontwerp). Artikel 7 van de WBO legt een verantwoordelijkheid bij de provincies en grote steden om een verordening vast te stellen waarinnadere regels ten aanzien van de democratisering worden gegeven. Het gaat danonder andere over regels met betrekking to t de openbaarheid van bestuursvergaderingen, de instelling en bevoegdheden van bewonerscommissies en de evenwichtige vertegenwoordiging van bewoners, personeel en vrijwilligers in hetbestuur. Ook kunnen via een Algemene Maa tregel van Bestuur nadere eisen wordengesteld aan de provinciale en grootstedelijke verordeningen over democratisering.Het budgetkarakter van de financiering (de provincies en grote steden krijgen eenbedrag toegekend volgens een vaste verdeelsleutel) sluit aan bij de wens van hetkabinet Lubbers II om de open einde financieringen zoveel mogelijk te beindigen.De nadruk op decentralisatie in het beleid is een trend die al langer (ook in devorige versie van de WBO) is te onderkennen. De laatste jaren zijn er echterverschillende motieven bijgekomen. Een belangrijk motief is het verminderen vande overbelasting van het centrale overheidsapparaat. De wijkfunctie sluit nauw aanbij de ideen over flankerend beleid.Een laatste punt dat aandacht verdient, is de zogenaamde verevening. Met ingangvan 1986 wordt de verdeelsleutel in 16 jaarlijkse stappen zodanig aangepast, dat inhet jaar 200 I de verdeling van de middelen geschiedt naar rato van het aantal 65-plussers in de provincies/grote steden (met een correctie voor verschillen in dehoogte van de eigen bijdragen van de bewoners van de bejaardenoorden). [n de oudesituatie was deze verdeling gebaseerd op het aantal verzorgingsplaatsen en dekosten daarvan (eveneens gecorrigeerd voor eigen bijdragen). Als gevolg van dezeverevening leveren vier provincies (Groningen, Friesland, Utrecht, Noord-Holland)en de vier grote steden jaarlijks in, terwijl de overige provincies er financieel opvooruit gaan.

2.4 De plannen voor de bejaardenoorden van de provincies en grote stedenVolgens de WBO had in de provincies en grote steden per I januari 1986 een planvoor de bejaardenoorden van kracht moeten zijn (Art. 3, lid 1). Dit is slechts inenkele gevallen gelukt. Het plan zou tevens vastgesteld dienen te zijn vr deaanvang van de periode waarop het betrekking heeft. Ook dit is niet in alle gevallengelukt.Niet alleen het tijdstip van vaststelling loopt ui teen (tabel 2.3). Hetzelfde geldtvoor de gekozen planperiode (tabel 2.4). De geldigheidsduur van de plannen varieertvan I tot 8 jaar, zodat sommige provinc ies al voor de start van dit onderzoek aaneen nieuw plan toe waren. Het betreft hier de provincies Overijssel, Noord-Brabant,Flevoland, Utrecht en de gemeente Rotterdam. Daarnaast hebben de provinciesZeeland en Drenthe inmiddels een herziening opgesteld van het eerste plan. Voor de

16


30/213

provincie Drenthe vloeit dit voort uit het feit dat het plan voor de periode 1986-1990 financieel niet uitvoerbaar was. De herziening van het plan voor de provincieZeeland houdt verband met de wijziging van de WBO als gevolg van het inwerkingtreden van de Welzijnswet in 1987. In Groningen, Utrecht en de gemeenten DenHaag en Rotterdam werd ten tijde van het onderzoek gewerkt aan een nieuw planvoor de bejaardenoorden.Hoewel dit niet zozeer uit de verschillen in de gekozen planperiode naar voren komtis in alle plannen sprake van een grote mate van onzekerheid. Dit geldt niet in delaatste plaats voor de toekomstige ontwikkeling van de financin, maar ook voorbijvoorbeeld de bevolkingsontwikkeling en de ontwikkeling van de behoefte aanverzorgingsplaatsen. In provincies en grote steden die in eerste instantie hebbengekozen voor een langere planperiode (minimaal 5 jaar) en een gedetailleerde uitwerking (inclusief concrete maa tregelen per bejaardenoord) worden dan ook bijstellingen van het plan in het vooruitzicht gesteld wanneer nieuwe gegevens ofgewijzigde inzichten daartoe aanleiding geven (Drenthe, Noord-Holland, Groningen)of vindt jaarlijks bijstelling plaats (gemeenten Amsterdam en Utrecht). In Drentheen Groningen heeft dit inmiddels geleid tot het vroegtijdig opstellen van nieuweplannen.

Tabel 2.3 Vaststelling eerste plan voor de be jaardenoordenGroningen december 1985 Zeeland juli 1986Friesland januari 1986 Noord-Brabant augustus 1986Drenthe december 1985 Limburg december 1985Overijssel december 1985 Flevoland maart 1987Gelderland januari 1987 Amsterdam februari 1988Utrecht december 1986 Rotterdam december 1986Noord-Holland december 1986 Den Haag februari 1987Zuid-Holland maart 1986 Utrecht april 1987

17


31/213

Tabel2.4 Gekozen planperiode (van .. t/m . .) in de plannen voor de bejaardenoordenGroningen 1986 - 1991 Zeeland 1986 - 1991(herziening) nb (herziening) 1986 - 1991Friesland 1986-1993 N. Brabant 1986 - 1987Drenthe 1986 - 1990 (tweede plan) 1988 - 1991(herziening) 1988 - 1992 Limburg geenOverijssel 1986 - 1987 Flevoland 1986 - 1987(tweede plan) 1989 - 1992 (tweede plan) 1989-1995Gelderland 1987 - 1991 Amsterdam 1988 - 1992Utrecht 1987 Rotterdam 1986(tweede plan) 1989 - 1991 (tweede plan) 1989 - 1991Noord-Holland 1987 - 1991 Den Haag 1987 - 1989Zuid-Holland 1986 - 1989 (tweede plan) 1990 - 2001

Utrecht 1986- 1991

Daarnaast zijn er provincies die hebben gekozen voor een langere planperiodezonder gedetailleerde uitwerking. Het plan fungeert als een raamwerk dat nognadere invulling behoeft (Friesland, Zeeland, Gelderland). In Gelderland wordtgewerkt met jaarprogramma's. Friesland heeft een uitvoeringsprogramma voor degehele periode 1986-1993 vastgesteld en Zeeland een spreidingsplan voor de periode1988-1991.Provincies die in eerste instantie hebben gekozen voor een korte planperiodehanteren veelal een globaal plan waarin met name beleidsintenties zijn opgenomen.Zuid-Holland werkt di t plan uit in jaarprogramma's. Noord-Brabant en Overijsselgebruiken de periode 1986-1987 om een beter gefundeerd plan voor de jaren daarnavoor te bereiden, dat in het geval van Noord-Brabant weer als kaderplan zal dienenvoor regionale uitwerkingsplannen. Vooruitlopend op dit kaderplan wordt in NoordBrabant alleen een aantal 'brandgevaarlijke renovatieprojecten' uitgevoerd, waarvoor een bouwprogramma 1986-1987 is opgesteld.Limburg gaat zelfs zover dat in he t kaderplan geen geldigheidsduur is opgenomen.Uitgangspunt is een flexibel plan op hoofdlijnen da t in jaarprogramma's wordt ui tgewerkt naar gelang de financile mogelijkheden.In de provincie Utrecht is naar aanleiding van de kritiek op het eerste ontwerpplanvoor de periode 1987-1990 besloten een plan voor alleen 1987 vast te stellen en eennieuw plan in voorbereiding te nemen. Dit plan is in ontwerpvorm in november 1988openbaar gemaakt. Ook de gemeente Rotterdam heeft in eerste instantie een planvoor n jaar (J 986) vastgesteld, als onderdeel van een beleidsnota voor de periode1986-1990. In de loop van 1986 zou mede op basis van overleg met de betrokkenenmeer duidelijkheid over een langere planperiode worden gegeven (J 987-1990). Inapril 1986 is een renovatie/nieuwbouwplan verschenen voor 1986/1987. Daarin istevens opgenomen een aanzet tot planning na 1987. In december 1986 heeft degemeenteraad het renovatie/nieuwbouwplan vastgesteld en ingestemd met destrekking van de nota als kader voor de verdere beleidsontwikkeling. Een nieuw plan

18


32/213

voor de bejaardenoorden is nog niet verschenen. Wel is gestart met de voorbereidingervan.De gemeente Den Haag presenteerde aanvankelijk een globaal ontwerpplan voor deperiode 1986-1990, dat in jaarprogramma's zou worden uitgewerkt en - indien nodig- bijgesteld. Uiteindelijk is echter een gedetailleerd plan vastgesteld voor deperiode 1987-1989 als gevolg van onder meer gewijzigde inzichten in de behoef teontwikkeling (waarover later meer) en aanpassingen in de meerjarenramingen vanWVc. Momenteel wordt gewerkt aan een nieuw plan voor de periode 1990-2001. Eenvoorontwerp is in februari 1989 verschenen.Uit de weergave van de gekozen planperioden alleen komt nog onvoldoende naarvoren dat er in verschillende provincies en gemeenten ook expliciete tussentijdseevaluatie-, bijstellings- en uitwerkingsmomenten in de plannen zijn aangegeven.Genoemd zijn al de jaarprogramma's in Zuid-Holland en Limburg. Ook Gelderlandwerkt he t globale plan uit in jaarprogramma's, maar hanteert als intermediairzogenaamde 'plangebiedbeschrijvingen', waarin een indicatie wordt gegeven van dein de planperiode te nemen beslissingen. In de jaarprogramma's zullen tevens nieuweinzichten ten aanzien van uitgangspunten en veronderstellingen en nieuwe gegevensworden verwerkt. De gemeente Utrecht hanteert een jaarlijkse bijstelling van deplanning, terwijl in Amsterdam wordt gewerkt met een jaarlijks voortschrijdendemeer jarenplanning.In Friesland vindt tweejaarlijks bijstelling plaats en het plan is dan ook alleen deeerste twee jaar van de planperiode bindend. Iedere vier jaar wordt een geheelnieuw plan opgesteld voor een planningsperiode van 8 jaar. De jaren 1986 en 1987vormen aldus een aanloopperiode, waarin met betrokken partijen overleg plaats kanvinden over de uitvoering van de in he t plan geopperde ideen. Tevens kan in dezeperiode de ontwikkeling van het flankerend beleid worden gevolgd, iets waar nogmaar weinig ervaring mee is opgedaan. Eind 1987 worden zowel de uitkomsten vanhet overleg als van het flankerend beleid gevalueerd en vindt zonodig de eerstebijstelling van het plan plaats.Eenzelfde aanloopperiode is gecreerd in Zeeland, waar per 1988 een spreidingsplanis toegezegd ten uitwerking van het indicatieve raamwerk voor de periode 1986-1991. Dit spreidingsplan wordt in nauw overleg met de betrokkenen opgesteld.Vervolgens wordt dit spreidingsplan een- of tweejaarlijks gevalueerd en zonodigaangepast. [n tabel 2.5 zijn de in de plannen expliciet aangegeven uitwerkings- enbijsteJlingsmomenten samengevat weergegeven. Het onderscheid tussen globale engedetaiJleerde plannen is gebaseerd op het al dan niet opgenomen zijn van concretemaatregelen ten aanzien van de capaciteitsontwikkeling per bejaardenoord in hetplan.

19


33/213

20

Tabel2.5 Uitwerking en bij stelling van de eerste plannen voor de bejaardenoorden

GroningenFrieslandDrentheOverijsselGelderlandUtrechtNoord -Ho landZuid-HollandZeelandNoord-BrabantLimburgFlevolandAmsterdamRotterdamDen HaagUtrecht

Mate van uitwerkinggedetailleerdglobaalgedetailleerdglobaalglobaalgedetailleerdgedetailleerdglobaalglobaalglobaalglobaalgedetailleerdgedetailleerdglobaalgedetailleerdgedetailleerd

Verdere ui twerking Bi JS te 11 ingindien nodig

1988 twee jaar lijksindien nodig1988jaarlijks jaarlijks

indien nl)digjaarlijks1988 tweejaarlijks1988jaarlijks indien nodig

jaarlijks1986

jaarlijks

Opvallend is da t nagenoeg alle krimpers (nega tieve verevening) meteen eengedetailleerd plan hebben uitgewerkt. De groei ers (positieve verevening) hebbenzich in eerste instantie veelal beperkt tot het opstellen van een globaal plan, da tjaar I ijks of op een ander vastgelegd tijdstip verder wordt ingevuld. Door middel vande gekozen planperiode, de mate van uitwerking van het plan zelf en de in het vooruitzicht gestelde verdere uitwerkingen en bijstellingen is voorts getracht vorm tegeven aan wat wel wordt genoemd 'onzekerheidsrnanagement'. Deze f lexibil iteit inde planning staat enerzijds haaks op de rechtszekerheid die he t plan aan debetrokkenen dient te verschaffen (instellingen, gemeenten, bewoners, personeel).Anderzijds biedt de f lexibil iteit de nodige ruimte aan deze betrokkenen voor benvloeding van de plan- en beleidsvorming. Gezien de wederzijdse afhankelijkheid vande verschillende partijen die betrokken zijn bij de ouderenzorg en de immeroptredende onzekerheidsfactoren l i jkt een zekere nlate van flexibiliteit niet alleennoodzakelijk maar - in ieder geval vanuit de optiek van de plannende instantie - ookterecht. Bij de interviews is nagegaan of de betrokkenen ook deze mening zijn toegedaan. Het is nu echter nog te vroeg om op deze evaluerende oordelen nader in tegaan. Wij komen hier later op terug (in hoofdstuk 9) .

2.5 De decentralisatieDe decentralisatie van taken en bevoegdheden op het terrein van de bejaardenoorden is ingegaan in 1985. Zoals hiervoor is aangegeven waren niet alle plannen op


34/213

de in de wet vastgelegde datum gereed. Ook is de decentralisatie vrij snel ingevoerdterwijl er nog flinke onzekerheid bestond over een aantal aspecten ervan. Dit maaktde vraag interessant op welke wijze deze decentralisatie is ontvangen bij deprovincies en grote steden en aan welke voorwaarden nog moest worden voldaan omde toebedeelde taken naar behoren uit te voeren. Hier worden de resulta ten van deinterviews op dit punt behandeld. Bij de beoordeling van de decentralisatie is eenonderscheid gemaakt naar de decentralisatie op zich en de wijze waarop dezefeitelijk heeft plaatsgevonden. Beide aspecten werden aan de respondenten voor-gelegd.Wat de decentralisa tie op zich betreft wordt vooral de concentra tie van bevoegd-heden op n niveau positief beoordeeld (planning, financiering, toezicht), evenalsde verkleining van de afstand tot het veld en de mogelijkheden om de planning af testemmen op de provinciale en lokale omstandigheden. Negatief beoordeeld wordt debeperking tot bejaardenoorden (zeker na he t inwerkingtreden van de Welzijnswet)en in he t geval van de krimpers het vereveningsperspectief. Het is daarbij nietzozeer het vereveningsprincipe waar men moei te mee heeft, maar veelmeer deconsequenties die eruit voortvloeien. Aan he t veld is he t bijvoorbeeld moeilijk ui t teleggen dat de verevening geen bezuiniging is.De wijze waarop de decentralisatie feitelijk heeft plaatsgevonden ondervindt weinigwaardering. Positieve aspecten worden nauwelijks genoemd. In negatieve zin is metname het tempo waarmee de decentralisatie is doorgevoerd een probleem geweest.Er was weinig tot geen inwerktijd; de decentralisatie is op he t allerlaatste momentdoorgevoerd en de druk op de planvorming was groot. Naast het tempo vaninvoering worden allerlei financile aspecten naar voren gebracht: de gelijktijdigebezuinigingen, he t laat bekend worden van financile gegevens en de voortdurendeonzekerheid daaromtrent, de financiering via twee stromen (doeluitkering en eigenbijdragen) en de discrepantie tussen de door WVC geraamde opbrengst van de eigenbijdragen en de feitelijke opbrengst daarvan.Dat de provincies en grote gemeenten enigszins zijn 'overvallen' door de decentra-lisatie blijkt ook uit het feit dat nog aan een aantal voorwaarden diende te wordenvoldaan om de toebedeelde taken naar behoren te kunnen uitvoeren. Het meestgenoemd worden personele aspecten, de benodigde gegevens voor de planning(inventarisaties, prognoses) en de regelgeving (financile beheersystemen,verordeningen). In enkele gevallen wordt onderkend dat een fundamentele discussieover he t te voeren beleid hierbij wat op de achtergrond is geraakt. Over he talgemeen is men echter van mening dat er intern slechts sprake is geweest van eenaanloopperiode, waarin enige gewenning aan de nieuwe taken noodzakelijk was.Sommigen noemen zelfs geen voorwaarden waaraan intern nog moest wordenvoldaan.Gevraagd naar een totaalbeoordeling van de decentralisatie valt er een onderscheidaan te brengen tussen de groeiers en de krimpers. De eersten zijn over het geheelgenomen tevreden; de laatsten zijn niet tevreden of laten hun oordeel op dit puntafhangen van de meest recente ontwikkeling van de financin.Ook vanuit he t IPO wordt erop gewezen, dat het kunnen beschikken over een budgetvoor eigen beleid in principe positief wordt beoordeeld, maar dat de gelijktijdigdoorgevoerde bezuinigingen een achterstand hebben veroorzaakt die niet kan

21


35/213

worden ingehaald. Dat de provincies (en grote steden) toch de verantwoordelijkheidop zich hebben genomen, houdt verband met het fei t dat zij van mening zi jn da tmeer efficintie en verschuivingen in de zorgverlening nodig en mogelijk zijn.Hetzelfde geldt voor de verbetering van de ruimtelijke spreiding van verzorgingscapaciteit. Wel wordt het van belang geacht dat er voldoende rijksmiddelenbeschikbaar komen om aan de zorgbehoeften te blijven voldoen. Tevens dienen definancile verschuivingen in het kader van de verevening niet al te voortvarend tegeschieden, omdat dit in de uitvoeringspraktijk problemen op levert.

2.6 SturingsopvattingenDe invulling van de taken in het kader van de decentralisatie is mede afhankelijkvan de ro l die provincies en grote steden voor zich zelf zien weggelegd in hetplanningsproces. Een globale indicatie over de ro l van de provincies en grote stedenin het planningsproces en over de functie van het plan kan worden verkregen doorde antwoorden te bekijken op een aantal stellingen die de respondenten kregenvoorgelegd. Het betrof stellingen over de functie van het plan en stellingen overhoe omvangrijk de planning moet zijn.Over de rol van het plan werden drie stellingen voorgelegd. De rol van het planwerd in die verschillende stellingen achtereenvolgens voorgesteld als een plan da tslechts uitgangspunten bevat, als een kaderplan en als een gedetailleerd plan. Deresultaten van de antwoorden zijn in tabel 2.6 te zien.Duidelijk blijkt da t de meeste respondenten het plan beschouwen als een vrijgedetailleerd plan. Kaderplannen worden aangetroffen bij twee provincies(Friesland en Limburg) terwij l drie plannen volgens de respondenten te typeren zijnals een uitgangspuntenplan. Dat geldt voor de plannen van de provincies Zeeland enZuid-Holland en voor de gemeente Rotterdam. Voor sommige van deze provinciesgeldt overigens dat zij later uitwerkingsplannen of spreidingsplannen hebbenopgesteld die veel gedetailleerder zijn. Op da t moment krijgt de planning eengedetailleerd karakter. Dit is bijvoorbeeld het geval in de provincies Zeeland enFriesland.Over het geheel genomen komt de verdeling van tabel 2.6 overeen met die van tabel2.5, waarin wij zelf een onderscheid hebben gemaakt tussen globale engedetailleerde plannen. Verschillen zijn terug te voeren op he t feit da t in tabel 2.5sprake is van de eerste plannen. In Overijssel en Noord-Brabant z ij n momenteelnieuwe

22


36/213

Tabel 2.6 Opvattingen van de genterviewde beleidsmedewerkers over hetkarakter van het plan

stelling 1(uitg.punten)stelling 2(kaderplan)stelling 3(gedet.plan)

Stelling 1

Stelling 2

Stelling 3

geheeleens

mee eens

327

eens nochoneens

2

2

oneens

896

geheeloneens

34

Het huidige rechtsgeldige plan geeft alleen uitgangspun ten aanten aanzien van wat er de komende jaren op het terrein van debejaardenoorden moet gebeurenHet huidige rechtsgeldige plan vorm t slechts een kader waar-binnen provincie/gemeente en uitvoerders de komende jarenover de verschillende maatregelen moeten onderhandelenIn he t huidige rechtsgeldige plan legt de provincie vast wat deverschillende uitvoerende instanties de komende jaren moetengaan doen en welke middelen zij daarvoor krijgen

plannen rechtsgeldig en op deze meer gedetailleerde plannen is he t oordeel van derespondenten gebaseerd. Gelderland neemt een specifieke positie in. De plan-gebieden die in deze provincie worden onderscheiden, zijn in verschillende mateuitgewerkt. Soms worden concrete maatregelen ten aanzien van bejaardenoordenvermeld; in andere gevallen wordt alleen een nader in te vullen kader aangegeven.Een eenduidige typering van het gehele plan is daardoor moeilijk.Welke planningstaak zien de provincies en grote steden voor zichzelf weggelegd?Zien zi j een brede planningstaak waarin een samenhangende visie wordt ontwikkeldop allerlei andere terreinen dan bejaardenoorden (woon- en zorgvoorzieningen)? Ofzien zij een beperktere taak om alleen een visie te ontwikkelen op de terreinenwaarvoor zij verantwoordelijkheid dragen (dat wil zeggen de WBO-taken). Tenslotteis er nog ee n taakopvatting aan de respondenten voorgelegd waarin de provincie uit-sluitend voorwaarden schept en de ontwikkeling van een samenhangende visie aande gemeenten overlaat. Deze laatste vraag was uiteraard voor de grote stedenminder relevant. De opvattingen van de respondenten zijn weergegeven in tabel 2.7.Uit die tabel blijkt duidelijk dat de provincies de planningstak niet willen overlatenaan de gemeenten. Of zoals een respondent zei: "De gemeenten zijn daartoe niet instaat". De provincies vinden dat ze heel duidelijk een eigen taak hebben. De

23


37/213

argumenten hiervoor zijn doorgaans da t veel gemeenten te klein zijn om deplanningstaak ter hand te nemen en om voldoende voorzieningen binnen he t eigengebied te realiseren en dat nu eenmaal afwegingen op een hoger niveau moetenworden gemaakt. Dat laatste, vooral als het gaat om bijvoorbeeld spreidings-afwegingen, kan niet door gemeenten zelf worden gedaan.Verder vinden de meeste provincies en grote steden dat een "amenhangende visiemoet worden gemaakt voor alle woon- en zorgvoorzieningen voor ouderen en nietalleen voor de voorzieningen die onder de WBO vallen (vooral bejaardenoorden). Inenkele gevallen aarzelt men omdat men verwacht da t een dergelijke omvattendevisie misschien te hoog gegrepen is en niet wordt gedekt door de feitelijkeplanningsactiviteiten. Die zijn, zo stellen deze respondenten, over he t algemeenzeer concreet van aard en vaak beperkt qua reikwijdte. Over he t algemeen kan menechter stellen dat de verantwoordelijke beleidsmedewerkers in de provincies engrote steden hun nieuwe taak zeer gretig oppakken en niet van mening zijn da t zi jvoor deze taak niet zijn toegerust of dat de taak door anderen zou moeten wordenui tgeoe fend.Tabel 2.7 Mening van de genterviewde beleidsmedewerkers over drie stellingen

met betrekking tot de omvattendheid van de planning voor bejaarden-oorden

Stelling 1(samenh. visie)Stelling 2(beperkte visie)Stelling 3(voorw. scheppend)Stelling 1

Stelling 2

Stelling 3

24

geheeleens12

mee eens eens noch niet eens geheel nvtoneens oneens

42 8 42 6 3 4

De provincie/gemeente dient bij de planning van bejaarden-oorden tevens een samenhangende visie en een samenhangendbeleid te ontwikkelen ten aanzien van andere woon- en zorg-voorzieningen voor ouderenDe provincie/gemeente dient bij de planning van bejaarden-oorden uitsluitend een samenhangende visie en beleid teontwikkelen op terreinen waarvoor zij verantwoordelijkheiddraagtHet ontwikkelen van een samenhangende visie en een samen-hangend beleid t.a.v. de verschillende woon- en zorgvoor-zieningen voor ouderen is een (jnter)gemeentelijke taak. Deprovincie dient hiertoe bij de planning van bejaardenoordenalleen voorwaarden te scheppen.


38/213

2.7 ConclusiesDe wijziging in de WBO van 1984 hangt nauw samen met de veranderingen die zichin het ouderenbeleid in het algemeen en in het beleid ten aanzien van de bejaarden-oorden in het bijzonder hebben voorgedaan in de periode vanaf 1970. Op he t gebiedvan het ouderenbeleid wordt een afname van de groei van het aantal verzorgings-plaatsen nagestreefd. Vooral de behoefte om de budgettaire consequenties van dezegroei in de hand te krijgen heeft een sterke stempel op het beleid gedrukt. Daar-naast veranderde de opvatting over de huisvestings- en zorgfunctie van debejaardenoorden. Er werd meer nadruk gelegd op het zelfstandig wonen van ouderenen op een andere ro l van het bejaardenoord (bijvoorbeeld de wijkfunctie). Hetbudgetstelsel en de mogelijkheden voor flankerend beleid van de nieuwe WBOpassen in deze beleidsontwikkelingen. De decentralisatie naar de provincies engrote steden past in een algemeen streven naar decentralisatie dat sinds de jarenzeventig op allerlei terreinen op gang komt (ook op het welzijnsterrein).Worden de plannen van de provincies en grote steden aan een allereerste, globalebeschouwing onderworpen dat vallen met name de verschillen op. Dezemanifesteren zich bijvoorbeeld in:- een ui teenlopende planperiode;- de ma te van gedetailleerdheid;- de verscheidenheid in de wijze waarop nadere ui twerking van de plannen plaats

vindt (jaarprogramma's, speidingsplannen e.d.).Naast deze verschillen is er echter tevens een duidelijke overeenkomst. Dekrimpers hebben veelal meteen gedetailleerde plannen opgesteld, inclusief concretemaatregelen ten aanzien van de bejaardenoorden (sluitingen, capaciteitsreducties).De groeiers hebben over he t algemeen wat meer tijd genomen om met uitgewerkteplannen te komen. De financile vooruitzichten in het kader van de vereveningzullen hier niet vreemd aan zijn.Deze financile perspectieven zijn ook terug te vinden in de beoordeling van dedecentralisatie. Alle respondenten beoordelen de decentralisatie op zich positief.Over de feitelijke vormgeving van de decentralisatie is men echter aanmerkelijkminder te spreken. De belangrijkste kritiek betreft de ontoereikende financilemiddelen. Een ander belangrijk kritiekpunt is de snelheid waarmee de overdrachtvan taken en bevoegdheden heeft plaatsgehad. De noodzaak om in een kort tijds-bestek de gevolgen van de combinatie van bezuinigingen, verevening en over-schatting van de eigen bijdragen in de plannen te verwerken, is voor de krimperszelfs aanleiding om de decentralisatie in totaliteit negatief te beoordelen.Niettemin geven de respondenten aan, dat de provincie (grote stad) een belangrijkerol moet vervullen in de planning. De provincies zijn over het algemeen dan ookgeen groot voorstander van het verder decentraliseren van de planningsbevoegdheidnaar de gemeenten. Dit is in hun ogen vooral ongewenst, omdat bovengemeentelijkeafwegingen moeten worden gemaakt. Tenslotte is men over het algemeen voor-stander van het ontwikkelen van een samenhangende visie ten aanzien van he touderenbeleid en de positie van bejaardenoorden daarin. Een beperking van de ro lvan de provincie tot het scheppen van voorwaarden ten behoeve van een integrale

25


39/213

beleidsontwikkeling op Onter-)gemeentelijk niveau wordt niet nagestreefd. In deel 11van dit rapport za l worden bezien, in hoeverre deze ambities worden waargemaaktin de plannen voor de bejaardenoorden.

26


40/213

3 BELEIDSVORMING EN PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDEN

3.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de belangrijkste kenmerken van de beleidsvorming zoals die met betrekking tot de plannen voor de bejaardenoorden hee ftplaatsgevonden. Zowel de structuur van het beleidsvormingsproces als de knelpunten die zich tijdens dat proces hebben voorgedaan worden geanalyseerd. Debelangrijkste bron voor deze analyse wordt gevormd door de interviews metbeleidsambtenaren die bij dit proces het meest betrokken zijn geweest. Alvorensover te gaan op de beleidsontwikkeling wordt kort enige Nederlandse literatuur overdit onderwerp besproken. De belangrijkste thema's uit die literatuur dienen als leidraad bij de bespreking van de beleidsvorming in de provincies en grote steden.Verder wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de relatie tussen politiek enambtelijk apparaat bi j de beleidsvoorbereiding. Ook wordt nader ingegaan op de ro lvan het overleg en de inspraak.

3.2 Thema's bij beleidsvorming en beleidsontwikkelingBeleidsontwikkeling of het ontwerpen van beleid wordt meestal aangeduid als hetproces van uitdenken, formuleren en toelichten van te voeren beleid (Hoogerwerf,1984). Het maakt onderdeel uit van de beleidsvorming die ook de vaststelling vanhet beleid omvat.In de l iteratuur treft men verschillende indelingen aan van het ontwerpproces.Kuypers (J 980) die een hele reeks zeer gedetailleerde regels geeft voor hetontwerpproces onderscheidt vijf fasen, namelijk:- probleemanalyse; in deze fase wordt de opdracht geanalyseerd om de bedoeling

van de opdrachtgever te ontdekken. Verder wordt een embryonale doelboom(schema van doelen en middelen) gemaakt;

- tentatieve deductie; in deze fase wordt de doe Iboom vanaf de top (abstractedoelen) naar de voet (concrete middelen) ui tgewerkt;

- algemene iteratieronde; deze fase dient voor de systemtische bijstelling van dedoelboom aan de hand van alle inmiddels binnengekomen informatie. In deze fasemoeten ook zoveel mogelijk de resultaten van overleg met andere personen ofgroepen worden verwerkt. Het resultaat is een bijgestelde doelboom;

- inductieve controle; een fase die bestemd is voor een controle op effectiviteit,efficintie, toereikendheid, neveneffecten, logische consistentie en aanvaard-

27


41/213

baarheid. Het resultaat is een definitieve doe lboolll;- formulering van het ontwerp; in deze fase wordt de definitieve doelboom om

gezet in een leesbare en lopende tekst van een goed ingedeelde beleidsnota.De regels van Kuypers hebben een wat technocratisch karakter. Er is een uitgebreide handleiding hoe de ontwerper middels ontwerp formulieren alle relatiestussen middelen en doelen kan achterhalen en verzamelen. Aan de relatie tussenpolitiek en ambtelijk apparaat wordt betrekkelijk weinig aandacht geschonken(behalve dan bij he t analyseren van de opdracht en het bekijken van het ontwerp ophaalbaarheid). Dat technocratische karakter is ook terug te vinden bij de handleiding van Hoogerwerf (Hoogerwerf 1984). Deze besteedt veel aandacht aan hetontwerpen van een causaal veldmodel van de relaties die zich op een bepaaldbeleidsterrein voordoen. Zo'n model moet inzicht verschaffen in de relevantefactoren en hun oorzaak-gevolg relaties in het deel van de werkelijkheid waarop hetbeleid zich richt. Een dergelijk model vormt dan de basis van het te ontwikkelensamenstel van doelen en middelen. (Tenslotte: doelen zijn beoogde gevolgen enmiddelen zijn gekozen oorzaken). Hoogerwerf onderscheidt negen stappen in hetontwerpen van beleid, namelijk:- formulering en analyse van de opdrac ht tot het ontwerpen van beleid;- analyse van het beleidsprobleem in de context van de opdracht;- het ontwerpen van een model van causale relaties in he t beleidsveld (veldmodel

ex ante) op basis van theoretische inz ichten en beschikbare gegevens;- concept-formuleringen van einddoelen en bijbehorende evaluatiecriteria binnen

het kader van de opdracht, de probleemformulering, he t causale veldmodel en derandvoorwaarden;

- formulering van het beleidseffectenmodel ex-ante met alternatieve middelen oftussendoelen en hun te verwachten effecten, binnen het kader van de einddoelen,het causale veldmodel en de randvoorwaarden;

- vergelijking van de te verwachten baten en kosten van de toepassing van alter-natieve middelen;

- het ontwerpen van een of meer beleidsmodellen;- de analyse en eventueel het ontwerpen van het uitvoeringsproces;- de uiteindelijke vormgeving van het beleidsontwerp.

Op dit model van Hoogerwerf (evenals op het model van Kuypers overigens) is vanverschillende zijden commentaar gekomen. Hoofdpunt van krit iek betreft debeperkte toepassingsmogelijkheden door het veronachtzamen van de politiekerealiteit, waarin geen strikte scheiding tussen politiek en administratie te maken is,en de belangenstrijd die rondom he t beleid plaatsvindt. Verder wordt getwijfeld aanhet nut en de realiteitswaarde van de enorme hoeveelheid informatie die nodig isvoor het opstellen van zoiets als een causaal veldlllodei. Zo stelt Snellen (1984) datde handleiding van Hoogerwerf vooral geschikt is voor het ontwerpen van beleid innauw begrensde delen van beleidssectoren. Dit heeft mede te maken met de omvangrijkheid van de relaties die anders een probleem vormt bij het opstellen van eencausaal veldmodel. Tegenover het model van Hoogerwerf (beleidstheoriemodeOformuleert Snellen een inconsistentiemodel. De kunst van he t voeren van beleid is

28


42/213

volgens henl dat de beleidsvoerder de uit tegengestelde eisen voortvloeiende inconsistenties binnen bepaalde perken weet te houden. Het is volgens hem nodig om bijhet ontwerpen van beleid voor elk van de betrokken partijen de randvoorwaarden tekennen die zij aan het betrokken beleid op grond van hun ideologische uitgangspunten, waardepatronen, intellectuele overtuiging en belangen stellen. "Het politiekproces, waarbinnen het ontwerpen van beleid plaa ts vindt, is er op gericht dezerandvoorwaarden voor de beleidskeuzen bi) de betrokkenen vast te stellen enerzijdsen anderzijds binnen het gebied van die randvoorwaarden een oplossing te vinden"(Snellen, 1984, blz. 364).De modellen van Kuypers en Hoogerwerf richten zich meer op het ontwerpproces opzich. De interactie tussen politiek en ambtelijk apparaat (tussen ontwikkelen enbesluiten) bli j f t enigszins in de schaduw. Die politieke kant komt veel sterker aanbod bij Snellen.In het bovenstaande komt een spanning to t uiting tussen twee kanten van debeleidsvorming: beleidsvorming als intellectueel denken ontwerpproces en beleidsvorming als strijd tussen verschillende belangen. Men kan dit ook formuleren als eentegenstelling tussen technische rationaliteit en politieke rationaliteit.Bij he t eerste staat vooral het analyseren van de problemen centraal en he t(technisch) ontwerpen van een beleid dat die problemen wil bestrijden: hetontwikkelen en geheel uitschrijven van de doelboom (Kuypers) en van een causaalveldmodel (HoogerwerO. De vraag bli j f t daarbij overigens hoe geavanceerd en uitgebreid dit intellectueel denkproces moet zijn. Het inconsistentiemodel van Snellenmoet vooral aan de andere kant van beleidsontwerpen worden geplaatst. Bij depolitieke rationaliteit staat de acceptatie en aanvaardbaarheid van het beleid bijvoor dat beleid belangrijke actoren centraal. Het is duidelijk dat deze twee rationaliteiten met elkaar in botsing kunnen komen. Beide hebben hun 'eigen logica' envoor beide zijn binnen he t beleidsvormingsproces sterke argumenten. Beleid moetnu eenmaal manoeuvreren tussen bij dat beleid betrokken belangen en daar kan delogische consistentie van het beleid onder lijden.Hoppe (1985) heeft gepoogd deze twee kanten van de beleidsvorming te verenigen.Hij ziet beleidsvorming als een proces van ontwerpen en instigeren. Bij het eerstestaa t he t overtuigen van anderen centraal en is de deskundigheid het belangrijkste.Het gaa t om een onpartijdige analyse en het formuleren van een beleidsontwerp enalternatieven. Bij het tweede gaat het om het overhalen van anderen en is vooral de(politieke) aanvaardbaarheid van het ontwerp in het geding. Hierbij staat juistpartijdigheid centraal en is slagvaardigheid het meest belangrijk. Beide kanten vanhet beleid zijn belangrijk. Aan de ene kant is een goede probleemanalyse nodig enmoeten mogelijke oplossingen en instrumenten zorgvuldig worden genventariseerd.Aan de andere kant is politieke gedrevenheid en politieke discussie noodzakelijk omde beleidscyclus op gang te houden en beleidsvernieuwingen te bewerkstelligen.Bovendien heeft beleid voor de uitvoering een zeker politiek en maatschappelijkdraagvlak nodig.Hoppe onderscheidt 7 fasen in he t ontwerpproces:- opdrachtformulering;- selectie van grondvragen; hierin vindt de gebiedsafbakening plaats en worden de

belangrijkste vraagstellingen gedentificeerd;

29


43/213

- megabeleidsontwikkeling; in deze fase wordt gepoogd een ' f ilosofie' van he tbeleid en een inleidend hoofdstuk te schrijven;

- deelontwerpen vervaardigen: schrijven van hoofdstukken en eerste totaalconcept;

- manoeuvreren naar een houdbaar standpunt: concepten bespreken met derden;- iteratie: resul taten verwerken en slot versie maken;- definitieve besluitvorming.Alhoewel de spanningen tussen beleidsvorming als ontwerpen en beleidsvorming alsinstigeren zich gedurende he t hele beleidsvormingsproces manifesteren liggen hunaccenten gedurende he t hele proces toch anders. Tijdens de eerste drie fasen(opdrachtformulering, grondvragenselectie, en megabeleidskeuze) is beleid Inakenvolgens Hoppe meer kunst dan kunde. De ontwerpkant van de beleidsvorming isdominant. Het gaat er in deze eerste stap van he t beleidsvormingsproces vooral omhe t beleidsprobleem geschikt te maken voor beleidsmatig denken en organisatorischhandelen (Hoppe, 1985, blz.18)). Bij de latere fasen wordt de beleidsvorming meerkunde dan kunst. Belangrijk wordt dan het rechtvaardigen van doel-middel-relatiesen he t omgaan met verschillende belangen.Hoppe formuleert verschillende dilemma's die in de beleidsvorming kunnen optredenals gevolg van de spanning tussen ontwerpen en instigeren. In de eerste fase(opdrachtformulering) is er een belangrijk dilemma tussen controle en creativiteit.Laat de opdrachtgever de ontwerper de vrije hand (creativiteit) of bindt hij deontwerper aan strakke politieke controle. Meestal wordt dit dilemma niet opgelost,omdat de opdrachtgever zelf ook geen beslissing kan nemen. Hierin l igt een belangrijke oorzaak voor vage (en veranderende) opdrachten. Bij een vage opdracht kan deopdrachtgever immers nog alle kanten op.In de tweede fase (grondvragenselectie) is het dilemma van vooringenomenheidversus ontembaarheid belangrijk. Er bestaat het gevaar da t de organisatie bij he tontwikkelen van beleid te veel vanuit oude oplossingen en vaste kaders naar nieuwbeleid zoekt (vooringenomenheid). Aan de andere kant moet de complexiteit van hetprobleem worden gereduceerd. Een volledige analyse van he t probleem maakt hetprobleem vaak onoplosbaar (ontembaarheid). In de derde fase (megabeleid) treedthet probleem naar voren hoe antwoord te geven op de grondvragen. Deze zijn vaaknormatief maar ook als ze feitelijk van aard zijn is het vaak zeer moeili jk om inkorte t i jd voldoende informatie te verzamelen onl ze te beantwoorden. Antwoordenop grondvragen zijn volgens Hoppe dan ook meestal veronderstellingen of basisassumpties (Hoppe, 1985, blz.188). Onzekerheid ten aanzien van deze assumptieskan wooden verminderd door een politieke beslissing of door beraad en overleg metdeskundigen. In he t eerste geval spreekt

Documents

Planning onder druk