POLITYKA GOSPODARCZA

W POLSCE l UNII EUROPEJSKIEJ

NA POCZĄ TKU XXI W.

Praca zbiorowa pod redakcją

Andrzeja Barteczka, Agnieszki Lorek,

Andrzeja Rączaszka

Katowice 2009

r l

Komitet Redakcyjny

Krystyna Lisiecka (przewodnicząca), Anna Lebda-Wyborna (sekretarz), Anna Kostur, Maria Michałowska, Grażyna Musiał, Irena Pyka, Marian Sołtysik,

Stanisław Stanek, Stanisław Swadźba, Janusz Wywiał, Teresa Żabińska

Recenzenci

Zbigniew Mikołajewicz Irena Pietrzyk

Zbigniew Przybyła

Redaktor

Barbara Cebo

Pracę wydano na podstawie materiałów dostarczonych przez Autorów.

Treść prezentowanych opracowań jest wyrazem ich indywidualnych dociekań, koncepcji i ocen

© Copyright by Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach 2009

ISBN 978-83-7246-436-7

WYDAWNICTWO AKADEMII EKONOMICZNEJ IM. KAROLA ADAMIECKIEGO W KATOWICACH

ul. 1 Maja 50, 40-287 Katowice, tel.: +48 32 257-76-35, faks: +48 32 257-76-43 www.ae.katowice.pl e-mail: wydawnictwo@ae.katowice.pl

Agnieszka Borowska: POWSTAWANIE I ROZWÓJ NOWYCH RYNKÓW NISZOWYCH NA PRZYKŁADZIE ŻYWNOŚCI TRADYCYJNEJ I REGIONALNEJ W POLSCE .. .. . .. . .. . . . .. .. . .. .. . .. . . .. .. . .. .. . .. . . . . .. . . .. .. . . . . . . .. . 157

Irena Dudzik-Lewicka: PRZEDSIĘBIORSTWA REGIONU BIELSKO-BIALSKIEGO WOBEC KONKURENOI GLOBALNEJ . . . . . . . . . . . . . . . 169

Marek Tkaczuk: REGIONALNE ASPEKTY WSPÓŁPRACY ADMINISTRAOI PUBUCZNEJ Z III SEKTOREM ......................................................... 177

Joanna Kudełko: DYSPROPOROE W POZIOMIE ROZWOJU SPOŁECZNO­-GOSPODARCZEGO POMIĘDZY WOJEWÓDZTWAMI POLSKI WSCHODNIEJ A INNYMI REGIONAMI KRAJU .. . . . . . . . . . . . . .. . . ... .. .. . . . . . .. .. . 189

Ewa Pancer-Cybulska: STRATEGIE ROZWOJU WOJEWÓDZTW JAKO PODSTAWA REGIONALNYCH PROGRAMÓW OPERACYJNYCH NA LATA 2007-2013 ....................................................................... 201

Andrzej Sztando: PLANOWANIE LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO W STRATEGII ROZWOJU GMINY .................................................... 211

III. OCHRONA ŚRODOWISKA I ENERGETYKA W POLITYCE GOSPODARCZEJ POLSKI

Grzegorz Gałek: WYBRANE UWARUNKOWANIA POLITYKI ENERGETYCZNEJ W POLSCE . . . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . .. .. . . .. .. . .. . .. . . . . . . . .. .. . . . . . ... . 223

Michał Krzykowski: BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE POLSKI W KONTEKŚCIE ZASADY ZRÓWNOWAżONEGO ROZWOJU PAŃSTWA ..... .. ......................... ............ ......................... 235

Agnieszka Dobroczyńska, Leszek Juchniewicz: O KONSEKWENOACH DLA POLITYKI ENERGETYCZNEJ BRAKU STRATEGICZNEJ WIZJI GOSPODARCZEJ I... WYOBRAŹNI . . . . ... . . . . . . . . .. . . .. .. . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . .. .. 243

Jadwiga Gogolewska, Monika Gawlik: SPOŁECZNE ASPEKTY W ZRÓWNOWAŻONEJ POLITYCE ENERGETYCZNEJ ............ ..... ........ 253

Marzena Czarnecka: OBOWIĄZKI PRZEDSIĘBIORCÓW ENERGETYCZNYCH ZWIĄZANE Z NABYWANIEM ENERGII POCHODZĄCEJ ZE ŹRÓDEŁ ODNAWIALNYCH ORAZ Z KOGENERAOI W ŚWIETLE REGULAOI EUROPEJSKICH .. ... . . . ............. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . ... 261

Arkadiusz Przybyłka: GÓRNICTWO WĘGLA KAMIENNEGO- STAN AKTUALNY I ROKOWANIA .... .................... . ...... ....................... ........ 269

Irena Rumianowska: ROZWÓJ RYNKÓW PRODUKTÓW EKOLOGICZNYCH A REGULAOE W SFERZE OCHRONY ŚRODOWISKA ... .. .. .. .. ... .. . ... .. . .. 277

Honorata Howaniec: CSR A PROEKOLOGICZNA ORIENTAOA PRZEDSIĘBIORSTW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

Agnieszka Lorek: POLITYKA UNII EUROPEJSKIEJ WOBEC PROBLEMU ZMIAN KUMA TYCZNYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. .. .. .. . . . . .. .. .. .. . .. .. .. . .. . 295

Andrzej Sztando

PLANOWANIE LOKALNEGO

ROZWOJU GOSPODARCZEGO

W STRATEGII ROZWOJU GMINY

Interwencje w procesy rynkowe już od dłuższego czasu nie są wyłączną

właściwością władz państwowych. Wraz z postępującą decentralizacją władzy samorządy terytorialne wszystkich szczebli stały się nowymi podmiotami inge­rencji w procesy rynkowe. Zjawisko to nie dotyczy jedynie Polski. Wystąpiło znacznie wcześniej w państwach, których silnym filarem są terytorialne korpo­racje samorządowe. Prowadząc właściwą sobie politykę rozwoju terytorialnego (lokalnego, subregionalnego/ponadlokalnego, regionalnego) samorząd wpływa na strukturę, tempo i kierunki zmian znajdujących się na jego obszarze struktur gospodarczych. W przypadku gmin interwencje realizowane są pod postacią lo­kalnej polityki gospodarczej, której celem jest zmniejszenie wad lokalnych ryn­ków oraz modyfikacja ich więzi z rynkami ponadlokalnymi, a także korygowa­nie negatywnych dostosowań strukturalnych na lokalnych rynkach, tak aby wprowadzić gminę na długofalową ścieżkę rozwoju' . Tę misję można skonkre­tyzować definiując trzy cele strategiczne lokalnej polityki gospodarczej. Pierw­szym jest osiągnięcie bezpiecznych, z długookresowego punktu widzenia, struk­tury funkcjonalnej i struktury zagospodarowania gminy. Drugi cel to długookre­sowy wzrost globalnych dochodów mieszkańców i budżetu gminy. Trzeci cel nakłada warunki brzegowe na dwa poprzednie. Określić go można bowiem jako dążenie do oparcia długookresowego rozwoju przedsiębiorczości lokalnej na ra­cjonalnym wykorzystaniu zasobów naturalnych. Lokalna polityka gospodarcza jest realizowana przez władze gminne za pomocą zestawu instrumentów, które determinują lub wpływają na decyzje wewnętrznych (lokalnych) i zewnętrznych (zlokalizowanych poza obszarem gminy) podmiotów gospodarczych oraz innych jednostek i osób związanych z lokalną przedsiębiorczością. Przy użyciu kryte-

1 Por. L. Patrzałek, Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w okresie transformacji systemowej w Polsce, Prace Naukowe nr 714, AE, Wrocław 1996, s. 129 i nast.

Andrzej Sztando

riów podobieństwa można je podzielić na instrumenty przymusu administracyj­nego, oddziaływania ekonomiczno-rynkowego, oddziaływania bezpośredniego, pobudzania infrastrukturalnego, koncepcyjno-organizacyjne, informacyjne, po­znawcze oraz edukacyjne2

. Stosowane są one przy użyciu różnych metod i kryte­riów w następujących obszarach działalności samorządu gminnego: polityki przestrzennej, polityki budżetowej, polityki ekologicznej, polityki infrastruktu­ralnej, polityki komunalnej działalności gospodarczej , polityki gospodarki mie­niem gminy, polityki wewnętrznej, polityki zarządzania informacją, polityki edukacyjne/

Prezentacji wyżej wymienionych zagadnień lokalnej polityki gospodarczej autor poświęcił niektóre swoje wcześniejsze publikacje4

. W niniejszej poruszona zostanie problematyka praktyki strategicznego planowania działań w tym zakre­sie. W każdej ze strategii rozwoju przyjmowanych dziś przez samorządy gminne znajdują się elementy bezpośrednio związane z rozwojem gospodarczym, jednak badania autora przeprowadzone na tego typu dokumentach planistycznych nale­żących do gmin województwa dolnośląskiego wskazują, iż włączenie lokalnej polityki gospodarczej do planowania strategicznego nie jest zabiegiem prostym. Świadczą o tym częste fakty planistycznej marginalizacji aspektów gospodar­czych na rzecz społecznych i środowiskowych, a także wycinkowe lub niepra­widłowe ich uwzględnianie. Uzasadniona wydaje się zatem teza, że podobne problemy pojawiają się również w innych samorządach lokalnych. W związku z tym celem opracowania jest prezentacja autorskich koncepcji służących nada­niu najważniejszemu z dokumentów planistycznych samorządu lokalnego, jakim jest strategia rozwoju gminy, prawidłowych, progospodarczych cech. Koncepcje te znalazły już zastosowanie praktyczne, wobec czego w końcowej części opra­cowania zostały zaprezentowane jego efekty.

Strategia rozwoju gminy w ujęciu merytorycznym to zbiór samorządowych, długoterminowych, wielopłaszczyznowych, lecz spójnych idei rozwoju lokalne­go układu społeczno-gospodarczego, natomiast w ujęciu formalnym, to doku­ment planistyczny zawierający dynamiczną czasowo analizę wnętrza i otoczenia gminy, zestaw celów harmonijnego rozwoju gminy oraz zsynchronizowany i skoor-

2 Więcej na ten temat w: A. Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, "Samorząd Terytorialny" 1999, nr 7-8, s. 79-108.

3 Więcej na ten temat w: A. Sztando, Obszary lokalnej polityki gospodarczej , (w:) Gospodar­ka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe nr l 083, AE, Wrocław 2005, s. 232-243.

4 Por np.: A. Sztando, Progospodarcza polityka infrastrukturalna gmin, (w:) Gospodarka lo­kalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe nr 1023, AE, Wrocław 2004, s. 95-103; A. Sztando, Progospodarcza polityka przestrzenna gmin, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe nr 979, AE, Wrocław 2003, s. 193-202; A. Sztando, Progospodarczy obszar polityki we­wnętrznej władz miejskich, (w:) Problemy rozwoju miast w wymiarze lokalnym i regionalnym, PAN KPZK, Warszawa 2005, s. 79-92; A. Sztando, Progospodarczy obszar komunalnej działalno­ści gospodarczej, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe nr 1161, AE, Wrocław 2007, s. 248-259.

212

PLANOWANIE LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO. ..

dynowany program działań , które mają prowadzić do ich osiągnięcia5 . Nadanie prawidłowego wymiaru gospodarczej płaszczyźnie strategii wymaga dwuetapo­wych działań. Pierwszym z nich jest przyjęcie odpowiedniej metody kreacji wspomnianych idei , to znaczy metody spełniającej zasady: konsensusu społecz­ności lokalnej, otwarcia w wymiarze egzogenicznym, zgodności horyzontalnej i wertykalnej, zgodności wewnętrznej , rozwoju zrównoważonego6 . Drugim eta­pem jest właściwe tworzenie treści samego dokumentu polegające na akcento­waniu problematyki gospodarczej w jej trzech podstawowych, niżej omówio­nych częściach.

Niezależnie od szczegółów metody budowy strategii, kluczowe znaczenie ma przyjęcie, że wymienione wyżej zasady będą dotyczyły nie tylko społecznej i środowiskowej , ale również gospodarczej płaszczyzny rozwoju lokalnego. W przypadku zasady konsensusu społeczności lokalnej oznacza to z jednej stro­ny uwzględnienie w procedurze konsultacji społecznych i planowania partycy­pacyjnego ( collaborative planning) szerokiej reprezentacji środowisk gospodar­ki, natomiast z drugiej konieczność uzyskania konsensusu całej społeczności lo­kalnej co do cech i roli rozwoju gospodarczego w całym spektrum lokalnych procesów rozwojowych. Z kolei progospodarcze spełnienie zasady otwarcia stra­tegii w wymiarze egzogenicznym polega na objęciu nią działań służących wy­kreowaniu gospodarczych funkcji egzogenicznych gminy (np. przemysłu, usług, turystyki , handlu), przy czym należy dążyć do tego, aby ich relacje z pozosta­łymi funkcjami (np . edukacyjnymi, medycznymi, administracyjnymi) były co najmniej proporcjonalne. W przypadku zasady zgodności wertykalnej chodzi o uwzględnienie wszystkich możliwości pozyskania na teren gminy inwestycji stymulujących przedsiębiorczość , czy też służących analogicznym celom fundu­szy znajdujących się w dyspozycji podmiotów planowania wyższego rzędu i ma­jących odzwierciedlenie w ich dokumentach planistycznych. W przypadku zgodności horyzontalnej celem jest poszukiwanie możliwości współpracy z są­siednimi samorządami gminnymi, wynikających z tych ich progospodarczych zamiarów, którym nadały strategiczną rangę. Jej przesłanką jest dążenie do pod­noszenia skuteczności i efektywności działań mających stymulować lokalny rozwój gospodarczy. Uwzględnienie aspektów gospodarczych w dążeniu do za­chowania zgodności wewnętrznej jest już zadaniem znacznie prostszym, ponie­waż polega na merytorycznej i czasowej synchronizacji, służących rozwojowi

5 Inne ujęcia idei strategii można odnaleźć np. w: A. Prusek, Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych, (w:) Samorząd terytorialny, zadania - gospodarka ­- rozwój , Wyższa Szkoła Przedsi ębiorczości i Marketingu w Chrzanowi e, Chrzanów 200 l , s. 261--280; J. Bieniecki, B. Szczupak, Strategia rozwoju lokalnego, (w:) Zarządzanie strategiczne roz-wojem lokalnym i regionalnym, AE, Katowice 200 l, s. 61 -80.

6 Por. R. Broi, Praktyka planowania strategicznego w skali lokalnej - studium przypadków, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe nr 734, AE, Wrocław 1996, s. 120--134.

213

Andrzej Sztando

sfery przedsiębiorczości, treści strategii z analogicznymi treściami innych do­kumentów planistycznych gminy. W przypadku ostatniej z wymienionych zasad, tj. zasady rozwoju zrównoważonego, jej związek z lokalną polityką gospodarczą polega na konieczności strategicznej akceptacji tylko tych progospodarczych ce­lów i działań, które mieszczą się w jej pojęciu , co jest zwykle skomplikowane ze względu na konieczność konsumpcji zasobów naturalnych niemal w każdym w procesie gospodarczym. Złożoność tej sytuacji podnosi fakt, iż rozwój zrów­noważony nie oznacza rozwoju równomiernego7

• Problem nie tkwi bowiem w tym, aby wszystkie ekosystemy bezwzględnie chronić - stosunkowo łatwo można byłoby to uzyskać za pomocą przymusu administracyjnego, ale aby efek­tywnie, rozsądnie i nieprzerwanie z nich korzystać.

Dążenie do planowania lokalnego rozwoju gospodarczego w strategii roz­woju gminy powoduje także konieczność przeprowadzenia szczegółowych ana­liz elementów lokalnej sfery gospodarczej oraz wewnętrznych i zewnętrznych czynników przesądzających o jej stanie i zmianach. Ich wyniki powinny się stać istotnym elementem wstępnej , diagnostyczno-prognostycznej części strategii. Jako niezbędne minimum przedmiotu badań należy traktować:

związane z rozwojem gospodarczym właściwości gminy, takie jak: material­ne, ożywione i nieożywione zasoby naturalne; lokalne podmioty gospodar­cze; lokalny rynek pracy; infrastruktura techniczna; dostępność i organizacja przestrzeni; walory logistyczne obszaru gminy; kapitał społeczny; szkolnic­two średnie i wyższe; podmioty naukowe; tradycje gospodarcze i walory tu­rystyczne, czynniki zewnętrzne wpływające na rozwój gospodarczy gminy, a wśród nich: popyt zewnętrznl; pozabudżetowe źródła finansowania; procesy alo­kacji kapitału inwestycyjnego; infrastruktura techniczna o znaczeniu regio­nalnym i szerszym; tranzyty komunikacyjne; progospodarcze działania or­ganów publicznych wyższych szczebli; ogólnopaństwowe uwarunkowania prawne; technologie związane z gospodarką gminy; konkurencyjne samo­rządy lokalne; procesy migracyjne i elementy polityki międzynarodowej, w tym przede wszystkim unijnej.

Kolejny wymóg należy sformułować pod adresem wiązki celów strategicz­nych (głównych) i operacyjnych (pośrednich) stanowiących wraz ze szczegóło­wymi zadaniami główną część strategii. Obok celów dotyczących podnoszenia walorów użytkowych gminy i zgodnego z wymogami ekorozwoju wykorzysty­wania jej zasobów, jednym z nich powinien się stać cel związany z szeroko ro-

7 Więcej na ten temat w: A. Sztando, Progospodarczy obszar polityki ekologicznej władz lo­kalnych, (w:) Transformacja polskiej gospodarki, ocena kierunków i dynamiki zmian stntktural­nych, Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005, s. 446-454.

8 Na produkty i usługi , które są lub mogą być wytwarzane na terenie gminy.

214

PLANOWANIE LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO. ..

zumianym rozwojem gospodarczym. Nie można określić jego uniwersalnej tre­ści , ponieważ takjak różnią się gminy, tak różnią się ich strategie rozwoju. Moż­liwe jest natomiast zaprezentowanie przykładu, w którym: gospodarczym celem strategicznym gminy jest maksymalizacja poziomu rozwoju gospodarczego z jednoczesnym dążeniem do zwiększania udziału wytwórczości i usług niezwią­zanych z dominującym przemysłem. Każdy cel strategiczny, ze względu na swo­ją syntetyczną formę, powinien zostać wyjaśniony. W tym przypadku rozwój go­spodarczy należy rozumieć jako rozwój zbiorowości lokalnych podmiotów go­spodarczych, to znaczy zlokalizowanych na terenie gminy przedsiębiorstw oraz oddziałów, zakładów, filii i innych placówek podmiotów mających swoją siedzi­bę poza gminą. Rozwój ten należy utożsamiać z tworzeniem nowych przedsię­biorstw, doskonaleniem oraz wprowadzaniem nowych produktów i usług, uno­wocześnianiem technologii wytwarzania, rozszerzaniem rynków zbytu, zwięk­szaniem efektywności wytwarzania, korzystnymi zmianami formy prawnej dzia­łalności oraz korzystnymi zmianami struktury kapitałowej. Może on się odby­wać wyłącznie jako pozytywne przekształcenia strukturalne, jednak zwykle to­warzyszyć mu będzie wzrost gospodarczy, którego symbolem są nowo powsta­jące firmy, procesy inwestycyjne i zwiększanie zatrudnienia. Rozwój gospodar­czy to również takie przekształcenia podmiotów gospodarczych, dzięki którym unikają one sytuacji pozostawania w roli nieakceptowalnej bariery rozwoju lo­kalnego na płaszczyźnie ekologicznej i społeczno-kulturowe{ W omawianym przykładzie uznanie zmian sfery przedsiębiorczości za rozwój wymaga spełnie­nia przez nie dodatkowego warunku. Jest nim wzrost udziału wytwórczości i usług niezwiązanych z dominującym przemysłem10 • Tego typu klauzula poja­wia się często w strategiach gmin, w których podstawowym filarem szeroko ro­zumianej gospodarki jest np. górnictwo. Wprawdzie może ono zapewniać obec­nie główne dochody samorządu gminnego oraz znaczącej części mieszkańców, jednak zwykle w przewidywalnej perspektywie kopaliny ulegną wyczerpaniu, a wtedy gospodarka ta będzie musiała się oprzeć na innych filarach. W prze­ciwnym przypadku ulegnie załamaniu i recesji . Dlatego władze samorządowe gminy mogą dążyć do wykształcenia alternatywnych podstaw lokalnej gospo­darki.

Celom strategicznym podporządkuje się cele niższego rzędu, czyli operacyj­ne. Również wśród nich muszą się znaleźć cele o progospodarczym charakterze. Podobnie jak w przypadku strategicznych nie mogą one mieć charakteru uniwer­salnego. Jako przykłady mogą zatem posłużyć takie cele, jak:

9 Porównaj z ujęciami rozwoju lokalnego w: J. Kot, Rozwój lokalny - jego istota, cele i czyn­niki, (w:) Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, Uniwer­sytet Łódzki , Łódź 2001, s. 137-162.

10 Por. R. Broi, Ekonomiczne uwanmkowania polifUnkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich, (w:) Aktualne problemy gospodarki lokalnej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1996, s. 82-89.

215

Andrzej Sztando

rozwój lokalnej przedsiębiorczości , który oznacza wzrost liczby i rozwój wewnętrzny (wzrost zysków, wartości podmiotu, zakresu działalności , pozy­cji konkurencyjnej, zatrudnienia, ograniczenie negatywnego wpływu na śro­dowisko) działających w gminie podmiotów gospodarczych; wzrost liczby i rozwój (poszerzenie zakresu działalności , wzrost skuteczności działalności) instytucji wspierających rozwój tych podmiotów; polifunkcjonizację struktu­ry gospodarki gminy; wzrost skłonności mieszkańców gminy do podejmo­wania działalności gospodarczej na własnych rachunek. rozwój lokalnego rynku pracy, na który składają się: zwiększenie liczby miejsc pracy; dostosowanie struktury jakościowej podaży i popytu na tym rynku; zmniejszenie liczy osób bezrobotnych; zmniejszenie zjawiska niele­galnego zatrudnienia. rozwój funkcji turystyczno-rekreacyjnych gminy, wyrażający się: wzrostem liczby i rozwojem wewnętrznym podmiotów gospodarczych świadczących usługi turystyczno-rekreacyjne (wzrostem zysków, wartości podmiotu, za­kresu działalności , pozycji konkurencyjnej , zatrudnienia, ograniczeniem ne­gatywnego wpływu na środowisko); wzrostem liczby i rozwojem publicz­nych urządzeń turystyczno-rekreacyjnych (wzrostem dostępności, jakości, poszerzeniem zakresu funkcjonalnego); wzrostem dostępności usług tury­styczno-rekreacyjnych; wzrostem liczby osób korzystających z funkcji tury­styczno-rekreacyjnych gminy. Osiągnięcie celów strategicznych i operacyjnych wymaga zrealizowania

różnorodnych przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, organizacyjnym, mo­dernizacyjnym i uchwałodawczym. Skutkiem wprowadzenia do strategii celów związanych ze sferą gospodarczą jest przyporządkowanie im analogicznych za­dań . Niestety, w zdecydowanej większości badanych strategii, nawet jeśli zdefi­niowano cele gospodarcze, nie określono przekonującego instrumentarium słu­żącego bezpośredniej ich realizacji. Z analizy treści tych dokumentów należy domniemywać, że ich osiągnięcie ma nastąpić wyłącznie lub prawie wyłącznie drogami pośrednimi, takimi jak np. budowa infrastruktury technicznej czy do­skonalenie szkolnictwa ponadgimnazjalnego. Trudno nie doceniać znaczenia in­strumentów pośrednich, jednak trafne wydaje się stwierdzenie, że mogą one nie przynieść spodziewanego rezultatu w sferze gospodarczej. W związku z tym uzasadniony jest postulat poszukiwania możliwości realizacji strategicznych przedsięwzięć bezpośrednio związanych ze stymulowaniem rozwoju gospo­darczego. Ich przykładem mogą być:

216

tworzenie Regionalnego Parku Przemysłowo-Technologicznego, wnioskowanie o objęcie nieruchomości gminy specjalną strefą ekonomiczną, tworzenie systemu konsultacji władz samorządu z lokalnym biznesem, organizacja usług doradczych i szkoleniowych dla osób zamierzających pod­jąć działalność gospodarczą,

PLANOWANIE LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO. ..

pozyskiwanie inwestorów zewnętrznych poprzez wspieranie ich procesów inwestycyjnych, wspieranie lokalnych przedsiębiorców w pozyskiwaniu pracowników, budowa internetowej bazy ofert gospodarczych i inwestycyjnych, utworzenie tzw. inkubatora przedsiębiorczości, udzielanie pomocy publicznej de minimis w postaci zwolnień i ulg w podat­ku od nieruchomości, realizacja działań z zakresu promocji gospodarczej, realizacja danego przedsięwzięcia gospodarczego w ramach partnerstwa pu­bliczno-prywatnego, organizacja i wspieranie organizacji prac interwencyjnych, prac użyteczno­ści społecznej, staży, przygotowań zawodowych itp., wspieranie powiatowego urzędu pracy w aktywizacji zawodowej mieszkań­ców gminy. Naturalną konsekwencją obecności problematyki gospodarczej w diagno­

styczno-prognostycznej i planistycznej części strategii jest jej obecność w części wdrożeniowej. Przejawia się ona w postaci wskazań jakie, bardziej szczegółowe, tzw. branżowe dokumenty planistyczne mają zostać sporządzone w celu dopre­cyzowania ustaleń strategii. W przypadku problematyki gospodarczej mogą to być np. : program lokalnej polityki gospodarczej, program działań na rzecz za­trudnienia mieszkańców gminy, program promocji gospodarczej gminy, program rozwoju i promocji funkcji turystyczno-rekreacyjnych gminy, program komuni­kacji ze środowiskiem biznesu itp. Ponadto, jako silnie związane z gospodarką, lecz wielofunkcyjne można wymienić: wieloletni program inwestycyjny, plan rozwoju lokalnego lub program rewitalizacji zdegradowanych fragmentów miej­skiej części gminy. Korzystnym rozwiązaniem jest także określenie wymogów, jakie powinny spełniać te programy, a także ich minimalnego zakresu meryto­rycznego, tak aby ustalenia strategiczne nie mogły być swobodnie i niezgodnie z intencją autorów modyfikowane.

Oprócz powyższych ustaleń programowych, kwestie gospodarcze powinny się stać przedmiotem procedur ewaluacyjnych. Ewaluacja ma trzy cele. Pierw­szymjest modyfikacja strategii w trakcie wdrażania, tak aby przyjęte cele strate­giczne (w tym gospodarcze) zostały osiągnięte dzięki poniesieniu jak najniż­szych nakładów finansowych, czasowych i rzeczowych. Drugim celem jest iden­tyfikacja momentu, w którym należy rozpocząć prace nad nową strategią. Trze­cim jest zapewnienie właściwych prawno-organizacyjnych warunków wdrażania strategii. Zaniechanie prawidłowej ewaluacji progospodarczych elementów stra­tegii może skutkować gwałtownym spadkiem skuteczności i efektywności pro­cesu wdrożeniowego. W skrajnych przypadkach może prowadzić do odsunięcia realizacji odpowiadających im zadań strategicznych w bliżej nieokreśloną przy­szłość. Ewaluacja składa się z trzech elementów: monitoringu, oceny wyników

217

Andrzej Sztando

monitoringu oraz aktualizacji lub zmiany strategii, czy też prawno-organiza­cyjnych uwarunkowań jej wdrażania. Monitoring procesów gospodarczych po­winien bazować na miernikach efektu i miernikach opinii. Mierniki efektu obra­zują skalę efektu działań podejmowanych przez samorząd gminy11

. Należy jed­nak podkreślić, że w większości wypadków efekt gospodarczy nie jest wyłącznie wynikiem działań gminnych, ale również wynikiem działań podmiotów gospo­darczych, osób fizycznych, różnorodnych instytucji i organizacji, a nawet pod­miotów i zjawisk zewnętrznych. Merytoryczne prawo do stosowania tych mier­ników wynika jednak z dwóch założeń . Po pierwsze, że samorząd gminy ma istotny wpływ na poziom efektów, a po drugie, że jeśli uzyskany zostanie ko­rzystny poziom danej celowej grupy wskaźników (nawet bez lub z niskim udzia­łem wpływu narzędzi gminnych), to oznaczać to będzie, że dany cel został osią­gnięty i działania gminy w tym zakresie nie są już niezbędne. Do mierników te­go typu można zaliczyć m.in.:

liczbę podmiotów gospodarczych (całkowitą, założonych/zlikwidowanych) w ostatnim roku, liczbę osób zatrudnionych w niepublicznych podmiotach gospodarczych, udział w podmiotów gospodarczych działających w wybranych sekcjach PKD, mierzony liczbą zatrudnionych oraz liczbą firm działających w tych sekcjach, pozycje w rankingach atrakcyjności inwestycyjnej, wysokość wydatków inwestycyjnych przedsiębiorstw, wartość wskaźnika skłonności do przedsiębiorczości 12

,

średnioroczną stopę bezrobocia, udział długotrwale bezrobotnych mieszkańców gminy wśród mieszkańców gminy zarejestrowanych jako bezrobotni, strukturę grup zawodowych i płci wśród osób bezrobotnych. Mierniki opinii to grupa mierników ustalana w wyniku badań ankietowych,

które mają podwójne zastosowanie. Po pierwsze, służą identyfikacji opinii lo­kalnych przedsiębiorców o problemach gospodarczych gminy. Skoro bowiem m.in. oni mają być beneficjentami działań realizowanych w ramach strategii, to ich opinia powinna się stać jednym z podstawowych mierników skuteczności progospodarczych działań samorządu. Po drugie, mierniki opinii pozwalają usta­lić faktyczny wpływ działań realizowanych przez władze na gospodarczą sferę

11 Niestety, samorządy lokalne napotykają wiele trudności w procesie pozyskiwania danych niezbędnych do ustalenia wartości mierników. Więcej na ten temat np. w: M. Obrębalski, Proble­my informacyjne oceny konkurencyjności miast, (w:) Konkurencyjność miast i regionów, AE, Kar­ków 200 l, s. 251-256; M. Obrębalski, Problemy informacyjne i metodyczne formułowania ocen stanu gmin, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe nr 734, AE, Wrocław 1996, s. 289-302.

12 Wskaźnik skłonności przedsiębiorczości obliczany jest jako liczba mieszkańców przypada­jąca na jedno małe przedsiębiorstwo.

218

PLANOWANIE LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO. ..

gminy. Mogą być zatem traktowane jako zmodyfikowane mierniki efektu. Jako przykłady można tu wskazać:

udział przedsiębiorców spodziewających się co najmniej umiarkowanego rozwoju w najbliższych latach działalności, udział przedsiębiorców wyrażających dobre/średnie/złe opinie na temat in­frastrukturalnych i przestrzennych warunków rozwoju gospodarczego, udział przedsiębiorców uznających, że gmina jest atrakcyjnym miejscem do inwestowania, udział przedsiębiorców twierdzących, że na terenie gminy znajdują się oso­by o kwalifikacjach odpowiadających ich wymaganiom, które byłyby chętne podjąć u nich pracę, brak dominacji ograniczonej liczby zawodów w zawodach poszukiwanych przez pracodawców funkcjonujących na terenie gminy.

Jak już na wstępie wspomniano, wymienione wyżej koncepcje łączenia lo­kalnej polityki gospodarczej z planowaniem strategicznym zostały poddane we­ryfikacji praktycznej. Miało to miejsce w procesach budowy i wdrażania strate­gii rozwoju gminy Polkowice z 2001 13 r. i 2007 14 r. Efekty aplikacji poddane zo­stały przez autora obserwacji i analizie w okresie od początku 2001 r. do połowy 2008 r. Ich prezentacja posłuży jako podsumowanie dotychczasowych rozważań.

Pierwszym zaobserwowanym zjawiskiem była zmiana charakteru działań władzy lokalnej w obrębie sfery gospodarczej z pasywnego w kierunku bardziej aktywnego. Uprzednie podejście (pasywne) polegało na przewadze incydental­nych działań mających na celu likwidację zaistniałych już momentów krytycz­nych rozwoju gminy i łagodzeniu najdotkliwszych skutków niedostosowań w jej strukturze gospodarczej . Nowe, aktywniejsze podejście oznaczało prowadzenie skoordynowanych działań opierających się na świadomości synergicznych i mnoż­nikowych powiązań sfery gospodarczej z pozostałymi. Dla podejścia aktywnego charakterystyczne stało się monitorowanie potencjalnych zagrożeń oraz skutecz­ne im zapobieganie. Drugą ze zidentyfikowanych korzyści stała się zmiana hie­rarchizacji zadań, w wyniku której akcent wysiłków i wydatków samorządo­wych przesunięto na zadania mające największy, dodatni wpływ na dynamikę rozwoju struktur gospodarczych oraz zadania wspierające lub warunkujące re­alizację tych zadań. Ukonstytuowanie progospodarczych zadań w strategii stało się jednym z czynników zaangażowania nowych partnerów we wspólne dążenia do wspierania przedsiębiorczości. Chodzi tu o władze sąsiednich gmin, powiatu, a nawet województwa. Nastąpiło również zwiększenie aktywności przedstawi-

13 Uchwała nr VI/26/03 Rady Miejskiej w Polkowicach z 27 marca 2003 r. w sprawie Strate­gii Rozwoju Zrównoważonego Gminy Polkowice. Wprawdzie strategia została formalnie przyjęta w 2003 r., jednak jej wdrażanie rozpoczęto w 200 l r.

14 Uchwała Nr XII/126/07 Rady Miejskiej w Polkowicach z 28 grudzień 2007 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Zrównoważonego Gminy Polkowice na lata 2008-2014.

219

Andrzej Sztando

cieli lokalnego biznesu we wspóhworzeniu warunków do rozwoju przedsiębior­czości. Strategiczna ranga lokalnej polityki gospodarczej stała się tu zachętą do aktywizacji dialogu na linii władza lokalna-środowisko biznesu. Z analogiczne­go powodu rozszerzono również współpracę z lokalnymi i ponadlokalnymi in­stytucjami otoczenia biznesu, takimi, jak np. agencje rozwoju regionalnego, fun­dacje rozwoju regionu, inkubatory przedsiębiorczości, powiatowy urząd pracy, agencje promocji itp. Zmianie uległ też system planowania operacyjnego. Miej­scowe plany zagospodarowania przestrzennego zaczęto wnikliwiej analizować pod kątem ich wpływu na rozwój gospodarczy gminy. Pojawiły się programy branżowe, o których wspomniano wyżej. Modyfikacji uległa również struktura organizacyjna urzędu gminy, w której pojawiły się wydziały wyspecjalizowane w zagadnieniach rozwoju gospodarczego, promocji, rozwoju rynku pracy i tury­styki. Interesującym zjawiskiem stała się także modyfikacja wykorzystywanych przez władze kryteriów wyboru inwestycji infrastrukturalnych. Po podniesieniu aspektów gospodarczych do strategicznej rangi, zasadność takich inwestycji znacznie częściej badano uwzględniając obok interesu społecznego interes lo­kalnej sfery biznesu. Mimo iż omawiany samorząd należy do relatywnie najza­możniejszych w kraju, strategiczny akcent na rozwój gospodarczy stał się jed­nym z czynników, które ułatwiły gminie dostęp do zewnętrznych źródeł finan­sowania. Oczywiście, wspomniane procesy nie były jedynymi, które spowodo­wały, że w omawianym okresie nastąpił dynamiczny rozwój gospodarczy gminy, jednak nie ulega wątpliwości, że w istotnym stopniu do tego się przyczyniły. Po­twierdzają to władze samorządowe, lokalni przedsiębiorcy, jak również przeko­nani do alokacji kapitału inwestorzy zewnętrzni.

220