Plans de prévention des risques naturels (PPR)

Plans de prévention des risques naturels

(PPR)

MINISTÈRE DE L’ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

GUIDE DE LA CONCERTATION

▼

risques naturels majeurs

1

L e guide de la concertation a été réalisé à l'initiative de la direction de la pré-

vention, des pollutions et des risques (DPPR) du ministère de l'Écologie et

du Développement durable, par Roger Nifle de l'institut Cohérences,

Stéphane Saint-Pierre et Florent Haro de la société Nicaya conseils, sous la direc-

tion de Thierry Hubert et Fabrice Moronval du bureau de la cartographie des

risques et de l'aménagement.

Il s'appuie sur des réflexions menées par un groupe de travail composé de Mmes

Bado et Cospen, MM Beroud, Clerc, Degardin, Douard, Ferrand, Garry, Goze,

Manini, Pradelle, Vernier et Vettori.

Il est surtout le produit de l'expérience et des démarches innovantes de concerta-

tion conduites par tous ceux qui ont eu le souci d'informer et d'expliquer le PPR

aux principales étapes de son élaboration.

Le lecteur est invité à partager le fruit de ce travail et en tirer le meilleur parti.

Nous lui souhaitons bonne route...

Photo de couverture : réunion publique pour la présentation du PPR de Castagniers dans les Alpes-Maritimes.

Source : G. Vettori, Direction Départementale de l’Équipement des Alpes Maritimes.

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Sommaire

Pages

Introduction...........................................................................................7

La concertation dans le cadre des PPR ............................................9

La démarche ........................................................................................15Plan de la démarche ...................................................................16-17Préparatifs et information préalable ...............................................19Établissement et partage de la connaissance.................................25Élaboration de la stratégie et approbation du PPR .......................31En cas d’antécédents conflictuels....................................................37

Réflexions et reflets ..........................................................................43Quelques exemples ..........................................................................58

Références bibliographiques............................................................63

5

Introduction

Ce guide est constitué d’une première partie introductive qui défi-nit et replace la concertation dans le contexte de la prévention desrisques naturels, d’une partie méthodologique « Démarche » consti-tuant la partie principale du guide et proposant une démarche prag-matique de concertation tout au long de la procédure du plan deprévention des risques, et se conclut par une troisième partie intitu-lée « Réflexions et reflets » qui rassemble un certain nombre de prin-cipes, idées et exemples autour du thème de la concertation dans lesprocédures PPR.Le guide méthodologique pour la conduite de la concertation dansle cadre de l’élaboration de PPR fait référence à des aspects qui relè-vent d’autres dimensions (techniques, administratives, managementde projet...) pour lesquels le recours à d’autres guides est nécessaire(bibliographie jointe en annexe).Le lecteur trouvera dans la partie « Démarche » les différentes étapesde la concertation nécessaire à l’élaboration des PPR. Il pourra enparallèle se reporter utilement à la troisième partie « Réflexions etreflets " pour y trouver précisions et éclaircissements sur des aspectsplus spécifiques de la concertation.En effet, la compréhension de la démarche de concertation dépendde celle des problèmes et des principes qui la justifient. Or, les difficultés constatées proviennent souvent d’un défaut d’ap-préciation juste des problèmes et d’un manque d’authenticité dansla concertation. La réussite n’est pas une question de recette ou demode d’emploi, mais de justesse d’esprit et de pratique.C’est à ces conditions que la concertation peut se révéler utile et effi-cace en quelques rencontres bien préparées. Elle peut aussi favoriser,si nécessaire, la prise en compte de la véritable dimension des pro-blèmes humains individuels et collectifs attachés au risque, dont lacomplexité est quelquefois méconnue ou sous-estimée.

La concertation dans le cadre des PPR

9LA CONCERTATION DANS LE CADRE DES PPR

� Pourquoi la concertation ?

La loi et le décret d’application qui les défi-nissent prévoient que les plans de préven-tion des risques naturels prévisibles (PPR)sont élaborés à l’initiative de l’État, prescritset approuvés par le Préfet après consultationdes collectivités et enquête publique.

Le recours à la concertation n’est pas uneobligation réglementaire. C'est donc unchoix, une décision qu’encourage le MEDDpour trois raisons principales :

� C’est l’orientation générale et la tendanceincontournable des politiques territorialesde l’État.

� C’est la recommandation du rapportDAUGE et des études portant sur les condi-tions de réussite de la politique de préven-tion des risques.

� C’est une question d’efficacité par rapportau souci de prévention des risques dans lebut prioritaire d’améliorer effectivement etdurablement la sécurité des biens et des per-sonnes, et ce de façon réaliste.

La concertation a également fait l’objet d’unecharte rédigée par le ministère chargé del’Environnement et de la convention interna-tionale d’Aarhus en 1998 (cf. page 62, textesde référence).

De tous les travaux du groupe, des idées forcesapparaissent :- la notion de risque doit être intégrée de manièrepositive et en permanence, aux réflexions et auxattitudes des décideurs et des planificateurs,- la prise en compte du risque est un élément quidoit nourrir une politique d'aménagement et demise en valeur du territoire,- la détermination du “risque acceptable” doitse faire au terme d'un processus d'analyses,d'échanges et de négociation plus démocra-tique,- la fixation du niveau de risque, en définitive parl'État, sera alors mieux comprise, mieux accep-tée, et sans doute plus facilement légitimée,- le retour d'expérience n'est pas, aujourd'hui cor-rectement assuré, ni l'échange de connaissance etd'information entre tous les acteurs de la crise.

Des aménagements législatifs sont sans doutenécessaires pour améliorer les modes de décision;le rapport les suggère. Il suggère aussi un nouveaumode d'organisation des différentes instancesconcernées au niveau national et de bassin (extraitdu rapport de Y. Dauge sur les politiques publiquesde prévention des nomenclatures en France –1999).

La concertation dans le cadre des PPRPourquoi et comment ?

10 GUIDE PPR DE LA CONCERTATION

� Le plan de prévention des risques : la responsabilité de l’État

Si la prévention des risques est une affairecommune où chacun joue un rôle spécifique,il revient à l’État d’initier un processus ouvertd’élaboration du PPR. Pour cela il doit :

� conduire la procédure réglementaire,

� replacer dans la mesure du possible l’éla-boration du PPR dans une stratégie locale deprévention des risques qui en intègre tous lesaspects de façon cohérente et initier pour celaune démarche de concertation,

� utiliser cette démarche commune deconcertation pour établir les mesures de pré-vention qu’il doit ensuite soumettre auxconsultations réglementaires avant approba-tion par le Préfet, après être parvenu avec lacollectivité à une appréciation commune durisque.

� La prévention des risques :une responsabilité partagée

La prévention des risques naturels doit êtreconsidérée comme une affaire commune desreprésentants du territoire, de l’État, et detous les acteurs locaux concernés. Elle visenotamment à assurer la sécurité des per-sonnes et des biens.

Chacun a ses responsabilités spécifiques eten particulier :

� L’État est chargé par la loi de l’élaborationdes “plans de prévention des risques naturelsprévisibles” (PPR) qui doivent être approu-vés par le Préfet après une phase de consul-tation formellement définie.

� Les collectivités doivent prendre encompte les risques (et les PPR) dans les pro-jets de développement et les règles d’occu-pation des sols.

� Les acteurs locaux et les particuliers ont laresponsabilité de ne pas s’exposer sans pré-caution à des risques et de ne pas les aggraver.

Les responsabilités spécifiques s’inscriventainsi dans une problématique commune quiest la prise en compte et la gestion desrisques dans l’aménagement.

Il est donc souhaitable que le PPR puisse êtreétabli par l’État à partir d’une vision globaleet partagée de la prévention des risques.

“Le PPR : l’aboutissement d’une concertation.L’élaboration du PPR est conduite par les servicesde l’État. Il est réalisé sous l’autorité du préfet dedépartement qui l’approuve après consultationdes communes et enquête publique. Le PPR estnéanmoins réalisé en étroite collaboration avecles communes concernées, et ce dès le début deson élaboration...” (Plaquette de présentationdes PPR Ministère de l’Aménagement duTerritoire et de l’Environnement - 1999).

11LA CONCERTATION DANS LE CADRE DES PPR

La prévention des risques naturels suppose pourêtre efficace :� d’être adaptée aux conditions géographiques,sociales, économiques et culturelles du terrain ;� d’être appropriée par les acteurs responsables duterritoire pour être effectivement mise en œuvre ;� d’être cohérente avec les autres politiques ter-ritoriales.

La stratégie locale de prévention des risques estune démarche qui, à partir de l’analyse descontraintes, enjeux et opportunités que présentel’existence de risques naturels, développe un pro-gramme d’actions de prévention pour mieuxles prendre en considération dans le projet dedéveloppement local.

La stratégie locale de prévention se fondenotamment sur les actions suivantes : � la connaissance des risques�la surveillance des phénomènes�l’information de la population�la prise en compte des risques dans l’aménage-ment�les travaux de prévention�la préparation aux situations de crise�le retour d’expérience

Les différents volets de la prévention desrisques s’appuient sur :� la connaissance des phénomènes naturels etdes aléas ;� la connaissance des enjeux, de leur vulnérabi-lité et des facteurs qui interviennent sur l’évalu-ation de cette vulnérabilité (physique, écono-mique, culturel, système de valeurs...) ;� les projets et les ambitions de développement etles alternatives existantes pour leur réalisation ;� les incidences de l’occupation des sols ;� les dispositifs d’alerte et leur fiabilité ;� les capacités de prévention des risques et demaîtrise des situations de crise (anticipation, pré-paration, réactivité et gestion de la crise, retourd’expérience...) ;

� la prise en compte de l’histoire, de la culture etdes solutions traditionnelles pour faire face auxrisques ;� le recours à des mises en perspectives innovantesqui font appel à l’imagination et tiennent comptedes opportunités et des contraintes, mais aussi destendances et logiques d’une période de mutation ;� la prise en compte de la nouvelle logique terri-toriale des projets et politiques publiques privilé-giant les territoires intercommunaux.

La mobilisation de différentes connaissances etcompétences, notamment techniques et urbanis-tiques, permet de répondre à ces questions etfonde la stratégie locale de prévention.

Un partenariat doit être établi pour organiser unprocessus de coopération et de réflexion partagéeà tous les stades de l’élaboration de cette straté-gie. C’est le rôle de la concertation. En effet,l’adaptation et l’appropriation d’une stratégie deprévention des risques naturels ne peuvent êtretrouvées sans une concertation étroite entre lesreprésentants des collectivités locales et l’État. Cedoit être une stratégie partagée dans le cadre descomposantes et responsabilités de chacun.

Toutefois, l’État est en général l’initiateur, notam-ment lorsque les collectivités locales n’en ont paspris l’initiative. Le pilotage en revient à l’autoritéqui en a pris l’initiative.

La stratégie locale, qui traite ces différents pointspour dégager des orientations de prévention etd’aménagement, n’entre pas dans le détail desdispositions souhaitables. Elle ne doit pas ralentirle processus de décision et d’approbation du PPR,mais au contraire contribuer à l’accélérer.

La stratégie locale de prévention :une démarche commune, un processus de concertation


� En résumé, quelques repères et définitions pour comprendre et utiliser ce guide

� Le Plan de Prévention des Risques (PPR)est le document établi et approuvé par l’Étatselon la procédure administrative prévue, etde sa seule compétence.

� La stratégie locale de prévention desrisques est le fruit d’une réflexion pour défi-nir les mesures et dispositions relatives à laprévention des risques constituant unensemble adapté et approprié.

� La concertation est la méthode de partici-pation des acteurs responsables à l’élabora-tion de la stratégie locale de prévention desrisques.

� Le PPR s’appuiera sur la démarche deconcertation.

� Définir la concertation

La concertation est la façon d’établir les rela-tions de coopération permettant d’aboutir àune stratégie locale de prévention. À partirde celle-ci, chacun prendra ensuite ses res-ponsabilités pour le concrétiser sur le planréglementaire et opérationnel. Elle consis-tera alors pour cela :

� à rechercher une appréciation communedes risques et notamment des risques excep-tionnels et des différents facteurs qui yconcourent (aléas, vulnérabilités, enjeux,moyens de prévention et tous autres facteurslocaux spécifiques). Pour cela, les étudess’attacheront à répondre aux questionsposées par l’ensemble des acteurs.

� à dégager, d’un commun accord, uneorientation et des axes de prévention quitiennent compte des perspectives d’avenir.Les objectifs et les moyens de la préventiondes risques seront alors définis dans leurprincipe et sur leur objet essentiel.

Dans le cadre de l’élaboration de PPR, ceguide de concertation vise à aider ceux quiveulent progresser dans ce sens pour déga-ger des solutions simples à plusieurs desquestions posées par les conséquences de laprévention des risques sur le développementlocal.

Bien que les situations soient infinimentvariées et souvent complexes, il propose unedémarche relativement pragmatique où lesattitudes et le bon sens jouent un très grandrôle.

La considération et le respect mutuel sontaussi des conditions déterminantes de laréussite d’une concertation. Celle-ci ne peuten aucun cas être efficace sans l’implicationauthentique des personnes dans le cadre deleurs responsabilités.

� à travailler “de concert” à la définition desmesures opérationnelles qui les concrétisent.

� à informer, écouter, expliquer et discuterpour aboutir à leur appropriation par lesacteurs concernés à ce stade.

� Le représentant de l’État peut donc être à la fois :

� l’instructeur de la procédure d’élaborationdu Plan de Prévention des Risques (PPR) ;

� l’initiateur de l’élaboration d’une stratégielocale de prévention des risques ;

� l’animateur du processus de concertationpour l’élaboration en commun de cette stra-tégie contribuant à l’élaboration du projet dePPR.

La démarche

Guide PPR de la concertation


LA DÉMARCHE LE PROCESSUS

D’ÉLABORATION

■ Prescription du PPRpar le Préfet etdéfinition dupérimètre d’étude

■ Lancement du projetde PPR

LES ACTIONS DE CONCERTATION

Préparatifs et information préalable

Action 1) Informer les élus de la collectivité de l’intention de l’État d’élaborerun PPR et de la démarche envisagée.

Action 2) Réunion exploratoire pour prendre la mesure des problèmes de pré-vention avec des représentants élus de la collectivité ou mandatéspar eux.

Action 3) Réunion pour convenir de la marche à suivre, de l’organisation des collaborations et de la nature et du rôle des acteurs pour commencer.

Action 4) Évaluer ensemble l’état et la nature des ressources de connaissanceexistantes en matière de risque (études, traditions, compétences,expériences, mémoire, etc.) et prévoir les compléments utiles.

Action 5) Validation des connaissances acquises et des études réalisées aprèsle travail prévu antérieurement.

Action 6) Synthèse de la connaissance du risque et des conditions de sa pré-vention. Validation de la qualification de l’aléa et des enjeux.

Établissement et partage de la connaissance du risque

Action 7) Définition des orientations stratégiques de prévention et engage-ment de principe des acteurs sur les secteurs à enjeux spécifiques.

Action 8) Élaboration des dispositions à prendre dans le cadre d’une straté-gie locale de prévention des risques.

Action 9) Préparation et réalisation des consultations finales pour l’approba-tion du PPR par le Préfet.

Élaboration de la stratégie et approbation du PPR

Action a) Recréer d’abord une situation d’écoute pour nouer ou renouer ledialogue.

Action b) Analyser et comprendre la situation et les réactions des uns ou desautres et éviter les condamnations.

Action c) Concevoir un processus de restauration de la confiance et d’appro-priation partagée de la prévention des risques et le valider avant derelancer la concertation.

En cas d’antécédents conflictuels

■ Connaissance desphénomènes naturels

■ Qualification de l’aléa

■ Évaluation des enjeux

■ Synthèse del’exposition aux risques

■ Établissement de lacartographieréglementaire et duprojet de PPR

■ Enquête publiquepuis approbation

SOMMAIRE 15

COMMENTAIRES

Que sait-on les uns et les autres des aléas, des dispositifs actuels de prévention, de protection etde sauvegarde, des événements antérieurs, etc ? Confection de la carte des phénomènes naturels.

Les cartes d’aléas peuvent être préparées pour cette réunion. D’autres informations utiles au PPRseront également rassemblées, mais il faut se garder d’en tirer des conclusions à ce stade.

Les différents problèmes de prévention locale des risques étant bien identifiés, la cartographie desenjeux et des risques peut être établie à l’issue de cette phase.

Cela doit être fait le plus tôt possible. Il vaut mieux avoir informé préalablement les élus de l’in-tention de l’État pour faciliter ensuite la concertation.

C’est le moment de consulter les guides techniques relatifs aux PPR mais il est prématuré de déci-der et de lancer des études techniques (études d’aléa par exemple).

À ce stade, on n’aura pas engagé la réflexion concertée proprement dite. Tout en ayant à l’esprit laplanification des étapes suivantes, on se gardera de toute précipitation qui risquerait de faireperdre du temps.

Les grandes lignes du projet de PPR peuvent être établies par l’État à ce stade en se gardant tou-tefois de conclure au niveau fin des dispositions à prendre (1re cartographie réglementaire et stra-tégie de prévention).

Le projet de PPR (délimitation des zones et règlement) pourra être établi à l’issue de cette action.Il s’appuiera sur les différentes étapes de concertation, conduites par les Services de l’État.

La validation de la carte réglementaire et des mesures attenantes ouvre l’étape des consultationset décisions finales : consultation des collectivités pour avis, enquête publique puis approbation duPPR par le Préfet.

Lorsque le PPR a déjà été engagé dans une mauvaise voie, il est nécessaire de reprendre un proces-sus de rétablissement de la confiance. Par exemple, des années de conflits peuvent être résolues enquelques semaines ou mois, si un dialogue authentique centré sur les problèmes en jeu est renoué.

Compréhension du rapport aux risques. Une meilleure compréhension du rapport de chacun auxrisques est une condition d’appropriation partagée de la prévention et in fine du PPR.

Le partage de la réflexion technique sur le PPR ne pourra se faire que lorsque la concertation serarétablie sinon celle-ci resterait suspecte. La précipitation à imposer une vision technique estd’ailleurs source de la plupart des difficultés.

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Stratégie locale de prévention des risques

Le fil conducteurde la concertationPréparatifs et information préalable

Action 1Informer les élus de la collectivité de l’intention de l’Étatd’élaborer un PPR et de la démarche envisagée.

Action 2Réunion exploratoire pour prendre la mesure des problèmes deprévention des risques avec des représentants élus de lacollectivité ou mandatés par eux.

Action 3Réunion pour convenir de la marche à suivre, de l’organisationdes collaborations et de la nature et du rôle des acteurs pourcommencer.

19LE FIL CONDUCTEUR DE LA CONCERTATION

Première rencontre

� Rencontrer d'emblée le ou les interlocu-teurs (maires) pour leur présenter les objec-tifs, le contenu et la procédure du PPR.

� Exprimer l’intention de l’État d’élaborer enparallèle une stratégie locale de préventiondes risques de façon concertée, c’est-à-dired’évaluer ensemble les problèmes, de définirdes orientations et de concevoir les solutionsdans le respect de la loi et du bien communde la collectivité.

Il n'est pas nécessaire d'étudier au préalablela situation des risques mais d'en avoir sim-plement quelques idées pour pouvoir lespartager de façon informelle afin d’amorcerla discussion. Interroger l'interlocuteur sursa propre appréciation facilitera le dialogue.

Bien clarifier la fin et les moyens : arguments

L’expérience des catastrophes naturelles deces dernières années a montré qu’il fallaitprendre en compte non seulement lesrisques fréquents, mais aussi les risquesexceptionnels. La finalité des PPR est de pré-venir les risques encourus, même exception-nellement, par les personnes et les biensmatériels exposés.

La loi indique notamment que sur les zonesexposées au risque ou non directement expo-sées, ces plans ont pour objet en tant que debesoin, d’interdire ou prescrire les condi-tions de constructions nouvelles, de définirles mesures de prévention, de protection etde sauvegarde qui doivent être prises ainsique les mesures d’aménagement des bâti-ments existants .

Dans quelles conditions ?� C’est l’État qui “élabore et met en applica-tion” les Plans de Prévention des Risques(PPR).� Cependant il est souhaitable qu’une “stra-tégie locale de prévention des risques” soitélaborée à cet effet de façon concertée.

Commentaires et recommandations / Action 1Informer les élus de la collectivité de l’intention de l’État d’élaborer unPPR et de la démarche envisagée

Partager les questions c’est se donner toutes leschances de partager les réponses.

Un problème mal posé ou un projet mal défini nepeuvent faire l’objet d’une concertation réussie.

Réunion d’évaluationexploratoire pour :

� apprécier ensemble l’état initial des res-sources de connaissances des uns et desautres sur le risque fréquent et exceptionnel(aléas, enjeux, vulnérabilités) ;

� apprécier ensemble l’état de l’expériencedes uns et des autres en matière de gestiondu risque, fréquent ou exceptionnel (alertes,gestion de crise, événements historiques) ;

� évoquer ensemble quelles sont les aspira-tions de la collectivité pour son développe-ment à long terme et dans les prochainesannées.

Ce n’est pas un bilan mais une appréciationsubjective.

Il importe d’être attentif, au-delà des conte-nus, aux impressions exprimées par les inter-locuteurs pour comprendre ce qui leur tientà cœur, ce qui les inquiète, ce qu’ils espèrent.

Participation des acteurs aux réunions de concertation

Les acteurs principaux sont en premier lieules élus représentant le territoire concerné(maires) et les services de l'État chargés duPPR.

Les maires peuvent souhaiter associerd’autres élus, des techniciens de leurs ser-vices, des personnes compétentes, des repré-sentants de la population, d’associations,d’activités socio-économiques, etc.

Il importe de tenir compte des moyens cou-tumiers de prise de décision et de participa-tion dans la collectivité concernée.

Les services de l’État peuvent souhaiter asso-cier d’autres services, des techniciens, despersonnes compétentes (experts) ou aussides représentants de collectivités territo-riales ou d’organismes représentatifs desactivités concernées.

Il est clair que le choix et le mode de partici-pation de ces autres acteurs doit être autantque possible concerté entre les élus et les ser-vices de l’État. Une séance d’information dela population peut être aussi organisée.


Commentaires et recommandations / Action 2Réunion exploratoire pour prendre la mesure des problèmes de prévention des risques avec des représentants de la collectivité élusou mandatés par eux

Si le problème est bien posé en commun alors lessolutions pourront être élaborées en commun.

Les acteurs sont choisis uniquement pour appor-ter une aide dans le processus d’élaborationconcertée.


Mettre au point ensemble le processus de travail concerté

Il déterminera notamment deux étapes :

� étape 1 : élaborer ensemble une connais-sance suffisante des risques, leur fréquenceet les problèmes de prévention qu’ils posent.

� étape 2 : définir, sur la base des conclu-sions partagées, les principes et grandesorientations de la prévention des risques,puis déterminer les solutions et dispositionsconcrètes à prendre pour établir le plan.

Pour ces deux étapes, il faudra déterminerensemble :

� quels participants inviter et pour quellecontribution précise ?

� quels moyens ou concours extérieursmobiliser ?

� quelle démarche de travail adopter ?

� quelle échéance se donner ?

Anticiper sur les difficultésfréquentes pour s’en prémunir

Pour établir la démarche d’élaborationconcertée de la stratégie locale de préventiondes risques, il faut anticiper sur le contenu etla nature du travail à produire. (Cf. guidesméthodologiques spécialisés)

Cependant, il peut toujours apparaître despierres d’achoppement ou des facilitationsqui se révèlent au cours du dialogue.

Aussi, il convient de s’inspirer des réflexionset reflets développés en 3e partie (page 43)pour faciliter la compréhension de certainsproblèmes et les anticiper lors de la concep-tion de la démarche à suivre.

Par exemple, la confusion des termes est fré-quente et source de graves malentendus.Ainsi les termes aléa, risque, enjeux, vulné-rabilité sont quelquefois confondus. Il fau-dra s’assurer de partager progressivementune définition commune intelligible pourpouvoir convenir du travail à faire pour lesévaluer.

Commentaires et recommandations / Action 3Réunion pour convenir de la marche à suivre, de l’organisation des collaborations et de la nature et du rôle des acteurs pour commencer

L’utilisation des guides existants servira surtoutpour appréhender les problèmes techniques qu’ilfaudra résoudre par la suite.

La maturation d’une volonté et d’une vision com-munes est le plus important à ce stade pour com-mencer ensuite le travail d’élaboration véritable.

23


Le fil conducteurde la concertationÉtablissement et partage de la connaissance du risque

Action 4Évaluer ensemble l’état et la nature des ressources deconnaissance existantes en matière de risque (études, traditions,compétences, expériences, mémoire, etc.) et prévoir lescompléments utiles.

Action 5Validation des connaissances acquises et des études réaliséesaprès le travail prévu antérieurement.

Action 6Synthèse de la connaissance du risque et des conditions de saprévention.Validation de la qualification de l’aléa et des enjeux.


Première réunion :que sait-on, que faudrait-ilsavoir, comment le savoir ?

Cette réunion exploratoire n’est pas destinéeà faire l’état des lieux mais à évaluer lesconnaissances nécessaires en partageant encommun les bonnes questions et la recherchedes moyens d’y répondre.

Que sait-on à propos de ce risque sur le ter-ritoire ?� les événements connus� les dégâts connus : matériels, humains� les effets sur le territoire, les acteurslocaux, la collectivité, et la population� les problèmes d’alerte� les problèmes de gestion de crise� les sites et les enjeux exposés� les diverses questions jugées importantes

Quel niveau de risque ?� l’État détermine l’aléa de référence (i.e. lesscénarios à prendre en compte)� la discussion peut porter sur le risqueacceptable

Quelles évolutions prévisibles du territoirepourraient avoir une influence sur leniveau de risque ?� projets de développement� projets d’aménagement� modifications de l’occupation des sols� évolution des activités

Comment organiser l’établissement d’uneconnaissance satisfaisante du risque, et desfacteurs qui y contribuent ?� personnes ou instances à consulter� services à solliciter� questions à approfondir (par les servicesde l’État ou/et des collectivités)� questions devant faire l’objet d’études àconfier à des compétences extérieures

Quel processus de travail technique mettreen place ?(qui fait quoi ? et comment ?)

Commentaires et recommandations / Action 4Évaluer ensemble l’état et la nature des ressources de connaissanceexistantes en matière de risque (études, traditions, compétences, expériences, mémoire, etc.) et prévoir les compléments utiles

Cette réunion permet de préparer d’un communaccord le travail de production d’une connais-sance partagée.

Partager les questions est la condition pour trou-ver ensemble les solutions et partager lesréponses.

Elle sera suivie :� d’un compte rendu pour marquer l’état de laréflexion commune ;� de l’organisation du travail d’élaborationd’une connaissance suffisante, concertée avec lesautorités et les services concernés ;� de la réalisation des études convenues ;� des échanges nécessaires pour faire le pointsur les dispositions prévues.

Elle peut être précédée par une première explo-ration entre différents services et différentséchanges informels. Il ne s’agit pas de venir avecses certitudes, mais avec des questions et deshypothèses.

Seconde réunion :Premier bilan des connaissanceset analyse

Avec les participants de la première, maisaussi les spécialistes et techniciens jugésutiles pour l’éclairage des problèmes.

Ordre du jour :1. Le même que précédemment, mais cettefois-ci avec le contenu des connaissances dis-ponibles. Il faut veiller à ne présenter que lesconclusions significatives et utiles pour uneappréhension globale de la nature et duniveau de risque ainsi que les principauxenjeux et facteurs intervenants.2. Inventaire des points de difficultés pour laqualification ou la mesure des risques àprendre en compte (risques récurrents ouexceptionnels).3. Dispositions à prendre pour approfondirles questions soulevées. Études complémen-taires à réaliser si besoin.

Préparation

Cette réunion doit être préparée de concertentre les services de l’État et les représen-tants des collectivités.

Elle a pour objectif de partager la connais-sance existante et de pointer les difficultés detoute nature qui réclament un complémentde réflexion ou d’études pour bien com-prendre le risque sous tous ses aspects et enprendre la mesure.

Elle sera suivie :� par un compte rendu synthétique,

� par des travaux d’approfondissement desquestions et difficultés soulevées.


Commentaires et recommandations / Action 5Validation des connaissances acquises et des études réalisées aprèsle travail prévu antérieurement

La connaissance est à la fois le fruit d’un savoirobjectif, d’une évaluation subjective et culturelleet d’une appréciation qui dépend des buts visés.Pour ces raisons, la concertation est indispen-sable à l’établissement de la connaissance. Lesignorer serait négliger la dimension humaine, ceque les acteurs vivraient comme un manque deconsidération.L’expérience montre que cette approche permetd’acquérir beaucoup de richesse et une meilleureintelligence des situations.Aux connaissances techniques auxquelles contri-bue le recours aux guides existants, s’ajoutentdes aspects décisifs pour appréhender le pro-blème local des risques.


Troisième réunion :diagnostic de la situation

Elle a pour but de synthétiser l’appropria-tion des conclusions de la réflexion partagéeaprès ajustement des points difficiles.

Conclure, en matière de connaissance collec-tive, est un acte de décision consistant à vali-der le savoir, les réflexions et la mesure, suf-fisamment pour envisager par la suite desengagements (qui restent à étudier).

Cette réunion doit faire l’objet d’une com-munication synthétique, fruit du travailconcerté (et non pas le produit brut desétudes techniques).

Elle doit faire l’objet d’un dernier échange devues et éventuellement d’une décision decommunication (porter à connaissance) etd’élaboration de documents d’informationpréventive. Il sera indispensable de le faireaprès la phase suivante, lorsque les orienta-tions auront été fixées.

Commentaires et recommandations / Action 6Synthèse de la connaissance du risque et des conditions de sa prévention - Validation de la qualification de l’aléa et des enjeux

Rappelons que la concertation est ici le processusd'élaboration en commun de la connaissance duproblème local des risques naturels (intelligencecollective). La préparation du contenu en serafacilitée notamment par les guides techniquesspécialisés (validation de l’aléa et des enjeuxnotamment). Le processus de concertation doitaboutir ici à un accord sur les risques, préalable àla discussion sur les mesures à prendre dans leszones exposées ou non directement exposées.

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Le fil conducteur de la concertationÉlaboration de la stratégie et approbation du PPR

Action 7Définition des orientations stratégiques de prévention etengagement de principe des acteurs sur les secteurs à enjeuxspécifiques.

Action 8Élaboration des dispositions à prendre dans le cadre d’unestratégie locale de prévention des risques.

Action 9Préparation et réalisation des consultations finales pourl’approbation du PPR par le Préfet.


Réflexion préalable

Contrairement à une idée répandue, les solu-tions ne sont pas la conséquence mécaniquedes problèmes analysés. Les solutions finalessont l’application de décisions de principeprises au regard d’une évaluation des pro-blèmes par les responsables.

Ce sont ces décisions de principe sur les-quelles les autorités responsables ont mainte-nant à prendre position d’un commun accord.

Il est clair que la concertation engagée pourélaborer une connaissance partagée va trou-ver là son premier bénéfice. Il sera alors plusfacile de discerner les orientations détermi-nantes à prendre et d’en comprendre lestenants et les aboutissants. S’il y a un écartsur l’évaluation des problèmes, le malen-tendu sur les orientations est probable et leconflit sur les solutions presque fatal.

Aussi il est souhaitable d’engager cetteseconde phase du processus d’appropriationà partir d’un accord réciproque authentiqueétabli à la fin de la phase d’élaboration de laconnaissance du risque à prendre en compte.

Ordre du jour proposépour une réunion de synthèse

� Rappel des principales conclusionsconcernant la connaissance des risques etdes aspirations, projets, ambitions pour ledevenir du territoire.

� Positions et orientations à prendre concer-nant par exemple :

� l’occupation des sols, selon les zonageset les enjeux découlant de la connaissancedes risques ;

� les dispositifs de protection ;� les dispositions destinées à mieux assu-rer la prévention du risque ;� les processus d’alerte : dispositif tech-nique, procédures, rôles et intervention desacteurs, qualité et pérennité du dispositif ;� la gestion de crise, direction, interve-nants, dispositifs, préparations matérielles,préparations psychologiques et pédago-giques, etc. ;� la réparation des dégâts ou des dysfonc-tionnements constatés ;� la capitalisation de compétences pour laprévention des risques (études préalables,formations, ressources, personnes et orga-nisations, retour d’expériences...) ;� les communications et/ou concertationsavec des acteurs et les populations concer-nées (temps, objectifs, modalités...).

� Conclusion sur un engagement de principe.

Commentaires et recommandations / Action 7Définition des orientations stratégiques de prévention et engagementde principe des acteurs sur les secteurs à enjeux spécifiques

Une seule réunion peut être suffisante (dans cer-tains cas relativement simples ou bien lorsque lamaîtrise collective est jugée suffisante). Elle peutêtre réalisée à la suite immédiate de la dernièreréunion de synthèse de la connaissance durisque. Cette réunion doit en rester aux orienta-tions et aux positions de principe sans fixer lessolutions concrètes qui resteront à établir.Lorsque la situation le réclame une deuxièmeréunion peut être organisée pour présenter desconclusions qui auront été mûries et ajustéesentre temps.Une communication plus élargie peut être envi-sagée le cas échéant par les responsables de lacollectivité. Ils en fixeront les objectifs et lesmodalités en fonction de leur connaissance et deleur responsabilité vis-à-vis des acteurs et popu-lations du territoire.


Réflexion préalable

Il s’agit d’établir ici en coopération (uneforme opérationnelle de la concertation) lesdispositions de tous ordres répondant auxorientations prises précédemment ; il estnécessaire d’envisager une réunion avec lesautorités concernées à l’issue de cette phasepour présenter les solutions et conclure.

Cette partie est la plus aisée du point de vuede la concertation. En effet à ce stade, l’en-tendement mutuel, l’appropriation com-mune des problèmes, des orientations, laconsidération et la confiance réciproquessont normalement suffisants pour faciliter latâche des services compétents : services del’État, services des collectivités, experts.

Cependant on se gardera la liberté d’en orga-niser en tant que de besoin en cours de routesi des points difficiles réclamaient un appro-fondissement ou même un choix important.Une information réciproque est nécessairepour maintenir une compréhension assezfine des choix, solutions et dispositionsfinales au fur et à mesure.

Établissementde la stratégie locale

La stratégie locale de prévention des risquesdéborde du champ du PPR, qui ne sauraitêtre traité comme une simple servitude.

Cependant la sécurité des personnes et desbiens ne pouvant être dissociée pour lespopulations concernées, la réduction decette stratégie à la définition de mesuresréglementaires serait jugée insuffisante,comme l’ont montré des situations récentes.

L’élaboration du règlement du PPR se trou-vera donc facilitée à différents titres :

� une vision plus globale donnant une plusgrande pertinence aux conclusions ;

� une participation des responsables concer-nés facilitant l’appropriation et l’achèvementde la procédure ;

� un gain de temps compensant très large-ment le fait d’embrasser une plus large com-plexité grâce à la concertation.

Commentaires et recommandations / Action 8Élaboration des dispositions à prendre dans le cadre d’une stratégielocale de prévention des risques


Concertation, communication,consultation

La consultation prévue par la loi et sondécret d’application porte sur le projet deplan de prévention des risques établi par lesservices de l’État, si possible après concerta-tion. Elle vise les collectivités pour avis et lepublic dans le cadre d’une procédure d’en-quête publique.

Dans la mesure où une stratégie locale deprévention des risques a été établie enconcertation avec les élus, il est aisé d’envi-sager avec eux l’opportunité, la pertinence etles modalités d’une communicationpublique qui précède ou accompagne laphase de consultation.

Dès lors, deux considérations sont à prendreen compte :

� l’autorité et la compétence des élus sur laquestion des rapports aux publics dont ilssont les représentants démocratiques est lemeilleur gage d’efficacité.

� la conception et la mise en place demoyens bien adaptés à la situation locale,selon de multiples possibilités (réunionspubliques, médias, supports classiques oumodernes...), est une exigence incontour-nable.

Là encore, c’est la concertation qui permettrade statuer sur la démarche la plus efficace.

L’enquête publique révèle parfois un grandnombre de questions malgré les efforts deconcertation. Il conviendra de prendre ladécision finale en l’accompagnant d’explica-tions pour permettre, jusqu’à la fin de la pro-cédure, la compréhension et l’appropriationdu PPR.

Commentaires et recommandations / Action 9Préparation et réalisation des consultations finales pour l’approbationdu PPR par le Préfet

35


Le fil conducteurde la concertationEn cas d’antécédents conflictuelsSi des désaccords profonds empêchent la discussion

Action aRecréer d’abord une situation d’écoute pour nouer ou renouer ledialogue.

Action bAnalyser et comprendre la situation et les réactions des uns oudes autres et éviter les condamnations.

Action cConcevoir un processus de restauration de la confiance etd’appropriation partagée de la prévention des risques et levalider avant de relancer la concertation.


Rétablir une situation d’écoute

Pour cela il est nécessaire d’organiser desrencontres personnelles avec les élus etacteurs qui représentent la collectivité. Cesentretiens peuvent être conduits directementpar les services ou par un prestataire spécia-lisé qui pourra tenir un rôle de médiateurdans les cas difficiles.

Ils consistent à prendre connaissance desaspirations des interlocuteurs pour l’avenirde leur collectivité et de la façon dont ilsvoient la gestion du risque (en question)dans l’avenir.

Il faut comprendre que la façon de s’interro-ger et d’interroger l’interlocuteur favoriseune “mise en perspective” qui est un moyende sortir des crispations éventuelles.

Cela suppose de ne pas engager de discus-sion sur le comment ou le pourquoi d’unPPR, mais à prendre seulement en considé-ration les préoccupations. C’est plus unequestion d’attitude que d’argumentation.

Conditions de rétablissement de la confiance

La démarche proposée devra être rassuranteet motivante pour les interlocuteurs. Pourcela deux principes sont à respecter :

� une démarche rassurante : pour que tous“s’y retrouvent”, il faut que leur situation,leurs sensibilités, leur façon d’aborder leschoses soient réellement prises en considéra-tion.

C’est la condition pour que la démarche soit“rassurante”.

� une démarche motivante : la préventiondes risques doit s’inscrire dans une logiqueconstructive et ne pas seulement se présentercomme un tissu de contraintes paralysantes.Il faut pour cela tenir compte des aspirationset perspectives d’avenir du territoire, despotentialités des secteurs sans risques et dela globalité du problème de prévention desrisques.

C’est la condition pour qu’une motivation“constructive” soit mobilisée.

Commentaires et recommandations / Action aRecréer d’abord une situation d’écoute pour nouer ou renouer le dialogue

L’écoute authentique des interlocuteurs fait par-tie des conditions d’entendement réciproque.

La maturation d’une volonté et d’une vision com-munes est le plus important à ce stade pour com-mencer ensuite le travail d’élaboration véritable.Lorsque seul le règlement de servitude est visé,les acteurs considèrent que les questions desécurité actuelles ne sont pas prises en comptecomme il le faudrait.

Analyser et comprendreles expressions et attitudes desreprésentants de la collectivité

Il faut comprendre la façon dont la collecti-vité vit le problème du risque et commentelle cherche à maîtriser son avenir.

Pour cela, on essaiera de se mettre à la placedes habitants de cette communauté territo-riale, en fonction de son histoire, des circons-tances actuelles et de ses aspirations pourl’avenir.

Outre la connaissance acquise, ce travaild’écoute et d’analyse permet de manifesterde l’intérêt pour les positions et les points devues des interlocuteurs, de la considération,de la compréhension, sans pour autantprendre parti sur les contenus. Cela permetde bâtir un climat de confiance et de com-préhension mutuelle nécessaire à la concer-tation.

On peut aussi faire appel à des spécialistes(compétents dans la connaissance des phé-nomènes humains et des logiques culturelleset leur analyse) pour faciliter la médiation,réaliser les analyses, intervenir directementauprès des élus ou encore accompagner lesservices de l’État.

Motivations humainesà distinguer

� Les motivations “positives”. Elles s’ap-puient sur des perspectives désirables, desvaleurs propres et une volonté de progres-sion. Elles s’accroissent et s’entretiennent aucours de la réalisation des projets (cercle ver-tueux) et sont donc constructives.

� Les motivations “négatives”. Elles sontfondées sur un sentiment de menace et pro-voquent une réaction de défense ou de fuite.Des actions entreprises dans cette logiquevisent à se soustraire définitivement de lamenace ou la rendent plus familière. Maisune fois la menace écartée, la motivationtombe et seule une menace plus grandepourra motiver les gens (cercle vicieux).

C’est pour cela que seules les premières sontcompatibles avec une “appropriation active”durable des projets de prévention.

Les secondes sont la cause principaled’échecs, de paralysies ou de passivité.


Commentaires et recommandations / Action bAnalyser et comprendre la situation et les réactions des uns ou desautres et éviter les condamnations.

Les problèmes de risque et de sécurité n’indiffè-rent personne. Cependant les rapports humainsaux risques sont complexes et il est bon de lesanalyser sereinement surtout dans le contexteactuel.

Avant de condamner les attitudes, il est préfé-rable de les comprendre authentiquement, ce quiest la condition essentielle pour les faire évoluer,si besoin.


Intégrer les facteurs essentiels

Une synthèse des premières approches est àfaire d'abord sur :

� les positions prises et les bases de départ ;

� la connaissance des aspirations et desfaçons (culturelles) d’aborder les problèmespar les représentants de la collectivité ;

� l’historique de l’affaire et la façon dont lesresponsables locaux l'ont vécu.

Il faut ensuite adapter à la situation le che-minement type (en 3 phases) :

� acquérir une connaissance partagée durisque, fréquent ou exceptionnel, suffisanteet évaluer les façons actuelles de le prévenir ;

� définir les grandes orientations à prendreau niveau des principes en tenant comptedes préoccupations d’avenir de la collecti-vité ;

� concevoir la stratégie de prévention desrisques pour l’avenir (i.e. d’orientation enmatière d’occupation des sols, de dispositifsd’alerte, de protections, de gestion de crises,de préparation des populations...). Cette der-nière phase permettra à la collectivité depousuivre son action au-delà du PPR.

Concevoir un scénariode concertation ad hoc

Il faut enfin imaginer le processus qui per-mettra de répondre aux objectifs tout en(r)établissant une confiance suffisante.

C’est bien évidemment au service en chargede ce projet d’assurer ce travail et celademande beaucoup de créativité et d'intui-tion des processus humains de changement,de maturation et de confiance.La pédagogie et la conduite du changementsont souvent des compétences à mobiliser ens’appuyant sur des experts qui accompagne-ront les services.

Le scénario issu de cette réflexion créativedoit être ensuite proposé aux interlocuteurscomme un protocole de concertation à enga-ger en commun.

L’échange doit être assez ouvert pour quedes ajustements soient possibles. Les respon-sables des collectivités locales sentiront alorsqu’il y a une véritable considération de leurspréoccupations de sécurité et d’avenir et queles réponses ne sont pas établies d’avance.

Commentaires et recommandations / Action cConcevoir un processus de restauration de la confiance et d’appropriation partagée de la prévention des risques et le valider avant de relancer la concertation

La confiance est fondée sur la considération réci-proque qu’il faut savoir manifester lorsqu’elle aété blessée. Être sûr de son bon droit et de la mau-vaise foi des autres est trop souvent le signe d’uneposition erronée. Une certaine prudence de juge-ment est le gage d’une sagesse qui conditionne laréussite d’une démarche de concertation.

La démarche doit être stratégique, c’est pour celaqu’elle doit prendre en compte l’ensemble desfacteurs et replacer les choses dans leur histo-rique et leur perspective d’évolution.

La sécurité des biens et des personnes estune affaire commune sur un territoire. Faceaux aléas naturels, les risques encourus doi-vent être réduits autant que possible. La pré-vention des risques est l’affaire de tous et àce titre elle doit être concertée entre instancesresponsables du territoire local. Dans cecadre, le dispositif des Plans de Préventiondes Risques, voté par le Parlement en 1995,englobe notamment, de par la loi, la maîtrisedes constructions nouvelles, les “mesures deprévention, de protection et de sauve-garde...” et les mesures d’adaptation desbâtiments existants. Cela couvre tout unensemble de dispositions et de responsabili-tés décisionnelles et opérationnelles.

S’il est juridiquement de la prérogative del’État d’établir les PPR, élaborer une stratégielocale de prévention cohérente est une affaired’intérêt commun. C’est sur cette base quel’établissement d’une concertation est néces-saire. Le PPR et sa procédure de consultationet d’approbation en seront facilités et accélé-rés. En effet, l’intelligence collective et l’ap-propriation des préoccupations communessont bien plus efficaces que toute autreméthode, surtout en régime démocratique.

Le guide de concertation est destiné à trouveret tracer le chemin d’une concertation efficacepour satisfaire aux objectifs de la préventiondes risques et donc à l’établissement des PPRqui en sont un moyen privilégié.

Les trois principes indispensables en sont :� élaborer une connaissance partagée desrisques ;� définir des orientations de prévention par-tagées ;� adopter des dispositions acceptées.

Ce chemin, on l’aura compris, peut-être trèssimple et très rapide. Si une seule réunionsemble un minimum difficile à tenir, il n’estpas impossible que, dans les cas simples,trois réunions suffisent. Dans d’autres cas,un plus grand nombre sera nécessaire, sur-tout s’il faut en plus réparer des dysfonc-tionnements antérieurs. Les réunions tech-niques seront aussi en plus grand nombrelorsque les problèmes sont complexes etdélicats.

Cependant, nous voulons affirmer ici que leprocessus de concertation n’est pas une pro-cédure ou un modèle standard à appliquer.Un guide n’est pas un manuel ni uneméthode formelle. De ce fait ce n’est pas dunombre de réunions que dépend l’efficacitémais de la qualité et de la pertinence deséchanges et des discussions. La concertationest affaire de relations humaines autour d’unbut commun à atteindre.

L’établissement d’un PPR a tout à gagner decette démarche, dès lors que le but communprincipal, la sécurité des biens est des per-sonnes, en est la finalité reconnue.


En guise de conclusion

41RÉFLEXIONS ET REFLETS

Réflexions et refletsPour se préparer à une concertation efficace


Le guide méthodologique de concertation

Sur le plan général : une méthode� Il aide à comprendre les problèmes.� Il recommande une direction pour l’action.� Il définit un cheminement pour réussir.

Sur le plan opérationnel : une assistance� Il aide à éclairer la situation de terrain.� Il aide à prendre la bonne position audépart.� Il aide à concevoir et à piloter la démarche.

Sur le plan personnel et professionnel : unecompétence à acquérir� Il donne des repères pour se situer dans cetype de projet.� Il sert de référence pour répondre auxquestions que l’on se pose.� Il sert de moyen d’apprentissage pouracquérir et développer des capacités de maî-trise de ce type de situation.

La concertation, ce n'est pas l'emploi d'arti-fices pour "faire passer" un message ni unetractation pour négocier un accord.

La concertation, c’est la façon d’élaborer encommun la solution à un problème. Ici le butcommun est la stratégie locale de maîtrisedes risques.

La concertation réclame pour l’essentiel :� une attitude de respect et de confiance ;� une méthode de travail en commun ;� une répartition des rôles pour œuvrer effi-cacement.

La concertation

Ce n’est pas :� une simple information sur la procédure ;� un moyen habile de communication ;� un simple problème d’explication à don-ner ;� une couche méthodologique supplémen-taire ou bien une recette magique.

Définitions du dictionnaire

� Concertation : le fait de se concerter� Se concerter : s’entendre pour agir deconcert� Concert : accord de personnes qui pour-suivent un but – ensemble harmonieux(d’après le Petit Robert)

�Concertation : "fait de se concerter" semblerécent (1963) ; il est devenu usuel en poli-tique et dans les affaires sociales.

Concerter : est probablement un emprunt dumoyen Français (1476-1477) à l'italien concer-tare, attesté au XIVe siècle au sens de "projeterquelque chose en commun" et lui-mêmeemprunté au latin chrétien concertare "agirdans un but commun". Il est composé de cum(co) et de certare, forme itérative de cernere(cerner).

De concert : l'emploi musical "jouerensemble harmonieusement" (1623) corres-pond probablement à un ré-emprunt àl'Italien, qui succède à l'emprunt deCONCERT.

(d’après Alain REY, Dictionnaire historiquede la langue française)

Quelle attitude adopter ?

Quatre conceptions, leur logique, leur rationalité etleur résultat probable en fonction du sens donnéaux PPR.

1. Une concertation efficace avec un but commun à partager

La maîtrise des risques est un problème àpartager et la stratégie de maîtrise desrisques est à élaborer en commun (définitionmême de la concertation).

La compétence en matière de concertationconsiste à réaliser au mieux cette ambition.Cela aboutit à une appropriation active etpartagée de la prévention dans le respect desrôles de chacun.

Une exigence d’authenticité

2. Un rapport de force

Le PPR étant de la seule prérogative de l’État, il faut bien “le faire passer” à l’en-contre des attitudes jugées a priori et forcé-ment négatives. Une pseudo-concertation,ou tentative d’influence habile, est censée yparvenir. Le PPR est détourné de son sens,réduit à l’imposition de servitudes et d’unrèglement sans être accompagné d’une véri-table stratégie locale de maîtrise des risques.Faute de confiance établie, le PPR n’est pasaccepté.

Un simulacre de concertationpour un motif peu transparent



3. Une approche essentiellementtechnique et une concertation mal comprise

Le PPR est vu sous l’angle purement tech-nique, les études conduisent directement à lacartographie des aléas, l’estimation des vul-nérabilités et des enjeux, au zonage et auprojet de règlement. Ce que l’on appelleconcertation est en fait la transmission desrésultats techniques aux responsables etacteurs locaux au cours de séances d’explica-tion. Le résultat c’est le plus souvent unecontestation des données, de leur interpréta-tion et des raisonnements tenus faute d’avoirreplacé l’approche technique dans uncontexte plus large.

Une erreur de compréhension

4. Une procédure formelle technico-administrative à exécuter

Le PPR est traité comme une procédure àappliquer selon la règle. Les cartes d’aléassont mécaniquement traduites en règlementde servitude. Une simple information admi-nistrative à sens unique est produite.L’enquête publique tient lieu de concerta-tion. Dans les sites à enjeux apparait imman-quablement une résistance passive ou activeet des critiques réciproques dommageablesfaute d’avoir engagé une véritable concerta-tion.

Une soit-disant concertation et la création

d’un trouble durable

Positionnement réciproque

Le style administratif et les discours tech-niques ignorent la part de subjectivité detoute relation humaine. La concertation estune question de relations humaines dédiéesà un but commun. La prise de contact doitpermettre à chacun de se situer et de situerl'interlocuteur. Pour une relation de concer-tation, il faudra que l’un et l’autre se situentdans leur rôle face à la même situation.

Pour se situer, il faut alors au minimumrepérer :

a) l’objet. Quoi ? De quoi s’agit-il et dansquel contexte ?

b) le sujet. Qui ? Pourquoi ? : Dans quel rôles’inscrit la personne et avec quelle finalité ?

c) le projet. Quels buts sont visés et par quelchemin y parvenir ?

Deux sources de problèmes classiques :

� les repères précédents sont incomplets ouflous et l’interlocuteur “interprète” en créantsouvent des malentendus.

� les interlocuteurs ne s’écoutent pas et cam-pent sur leurs référents familiers, ce qui peutcréer incompréhension et malentendu. Parexemple, à propos de prévention, l'un penseau règlement tandis que l'autre pense à lasécurité.

Ajustement réciproque

En conséquence, il faut à la fois essayer decomprendre “le point de vue” de l’autre eten même temps faire connaître son “point devue” pour progresser vers un entendementcommun de la situation, des objectifs et desrôles respectifs. Pour cela, il faut préparer lecontact et la rencontre afin d'être suffisam-ment clair (anticiper).

La qualité de la relation est favorisée par l’ai-sance personnelle. Une grande aisance per-sonnelle peut permettre une improvisationen situation. Une aisance plus réduitedemande une plus grande préparation.Malgré tout la préparation doit rester spon-tanée et naturelle, sinon la relation peut enêtre stérilisée faute de compréhension de lasituation.

Développement de la concertation

Le bon engagement des relations de concer-tation vaut pour tout le processus et aussipour chaque étape, entretien, réunion, oucommunication.

Pour enrichir la compréhension des situations(celles que l’on assume pour piloter la concer-tation, celles qui constituent l’enjeu de laconcertation), il y a trois éléments dont il fautse soucier après en avoir posé les termes :

� qui fait quoi ?

� quelle est la vision de chacun ?

� quelle est son appréciation personnelle desproblèmes ?

Des malentendus peuvent mettre la concer-tation en péril. Celui qui la pilote doit s’enpréoccuper pour faciliter une compréhen-sion mutuelle des différents aspects. Cela faitpartie des enjeux de la concertation et dessavoirs faire indispensables à cultiver.

Bien comprendre les bases et les enjeux (les préalables)

Dans le domaine des risques, la complexitédes problèmes et la multiplicité des facteurs(matériels, économiques, techniques,humains...) réclament un effort particulier declarification des enjeux (buts à atteindre),des finalités (le sens, le pourquoi) et des fac-teurs qui interviennent. Sans une visionclaire au départ, il ne sera pas possible des’accorder avec les acteurs concernés, nid’engager une concertation véritable.

Des solutions à ces difficultés :

� prendre le temps de centrer le problèmepour pouvoir hiérarchiser l’essentiel et l’ac-cessoire ;

� se faire aider le cas échéant ;

� commencer la concertation le plus tôt pos-sible pour rechercher ensemble à bien poserle problème de la prévention et de la maîtrisedes risques ;

� adopter un langage simple et direct.

Des obstacles :� vouloir tout maîtriser avant d’engager laconcertation ;

� faire une lecture trop simplifiée du pro-blème (ex. : limitation à un règlement d’oc-cupation des sols, confondre risques et aléas,ignorer les enjeux humains, culturels ousocio-économiques...) ;

� se fier à des exemples ou des conseils peusûrs ou mal intentionnés ;

� poursuivre des buts cachés étrangers aubut commun.



Acquérir une connaissancesuffisante du problème, aléas,enjeux, vulnérabilité, risques...

Les notions de risque, d’aléa, d’enjeux, devulnérabilité ne sont pas faciles à com-prendre. En plus ces facteurs ne sont pas sta-tiques, mais dynamiques et conditionnésnotamment par les actions humaines.

Par ailleurs, les questions de risque humainet de vulnérabilité économique sont char-gées de subjectivité. Des facteurs émotion-nels (quelques fois manipulés), des facteursculturels, des facteurs historiques, des fac-teurs financiers, des facteurs sociaux inter-viennent, avec notamment des aspirations,des projets, des valeurs personnelles et col-lectives.

Enfin la réalité locale est souvent plus com-plexe en raison de la hiérarchie des risques,de l’expérience de la prévention, de la matu-rité sociale en matière de démocratie, ducontexte économique, etc.

Faire abstraction de facteurs essentiels pourle terrain en ne s’intéressant qu’à ce qui estobjectivement mesurable c’est distordre laréalité vécue et créer des malentendus préju-diciables. Vouloir tout saisir, tout intégrersystématiquement, rend l’exercice impos-sible à cause de la complexité qui se révèlerapidement.

La solution, c’est la concertation

Mettre en commun des intuitions, des don-nées, des expériences, des connaissances, descompétences, des réflexions et les faire pro-gresser pour arriver à une “connaissance col-lective” des problèmes est la solution la plusefficace et la plus fiable.

Elle permet en outre une appropriation par-tagée du problème, qui servira ensuite desocle pour les orientations, la recherche desolutions et l’établissement final du PPR.

Élaborer de concert une connaissance suffi-sante du problème des risques en question,avec, en premier lieu, les représentants despopulations concernées et les autres acteurssouhaités, telle est la bonne méthode.

A contrario, lorsque le problème n’est pasreconnu et apprécié de la même manière partous, il ne peut pas y avoir d’accord sur lessolutions.

Situer le problème dans la perspective du devenir du territoire

La stratégie de prévention des risques doitêtre conçue dans une perspective de préven-tion à long terme. Elle prend notamment encompte des risques exceptionnels.

Les territoires peuvent légitimement aspirerà un développement durable. Celui-ci secaractérise par la prise en compte des fac-teurs environnementaux, économiques etsociaux. La prévention des risques participeà cette politique.

Toutes choses étant égales par ailleurs, lesdispositions et réalisations des projets deprévention des risques doivent intégrerautant que possible les projets et perspec-tives de développement, mais les orienterdans la mesure du possible dans les endroitssans risques plutôt que dans les endroits àrisques. Si toute la surface d’une aggloméra-tion est affectée par les risques (l’expériencemontre que c’est un cas de figure rare) unehiérarchie des risques peut être établie et lesprojets orientés vers les secteurs présentantle moins de risques.

Prendre position sur les orientations de principespour résoudre le problèmeposé et établir les axes de lastratégie locale de prévention

Une appréhension commune du problèmedébouche sur le moment de l’engagementdans la recherche des solutions. Protections,gestion de crise, alerte, pédagogie de la crise,règlement d’occupation des espaces (inter-dictions, prescriptions) développement enpriorité des espaces sans risques, etc. doiventformer un tout cohérent et s’articuler aussidans le temps (pérennité). Il faut donc toutd’abord prendre des positions et fixer des

orientations sur l’ensemble et sur chaquevolet du plan.

À ce stade les parties prenantes ont à fairevaloir leur position, celles de l’État fixées parla loi qui lui donne mission de prévenir lesrisques sur le territoire, celles des élus inté-grant leur responsabilité du devenir de lacollectivité et du devoir de sécurité qu’ils ontvis-à-vis des personnes et des biens, cellesaussi d’autres acteurs qui peuvent fairevaloir leurs attentes.

S’il y a eu concertation préalable sur laconnaissance du problème et les perspectivesd’évolution, alors il ne sera pas difficiled’adopter des positions communes (référéesau bien commun) qui intègrent les différentesexigences. Si cela n’a pas été le cas, alors leconflit des positions et des orientations estpresque inéluctable. C’est là que se jouent lesrapports de force et que l’on pense négocia-tion, compromission ou que l’on cherche des“artifices” d’information, de communication,de consultation ou de pseudo concertationpour évacuer le problème ou “faire passer”telle ou telle décision.

Par définition la concertation est un chemi-nement “de concert” vers des buts com-muns. Chaque étape prépare et facilite la sui-vante. Inversement si les étapes antérieuresn’ont pas été concertées, il est plus difficile,sinon impossible, de rétablir la concertationpar la suite, sauf à reprendre à la base le pro-cessus. Pour ne pas perdre de temps, il estimportant de commencer la concertation leplus tôt possible.

Des malentendus majeurs dus à l’absence deconcertation préalable ont souvent conduit àl’impasse malgré la qualité des études tech-niques d’aléa et de cartographie et l’applica-tion rigoureuse de la procédure d’établisse-ment du PPR.



Concevoir un ensemblecohérent de solutions,opérations à réaliser,dispositions à prendre

La conception du projet de prévention, dèslors que le problème et les orientations sontappropriés, devient un travail collectif où lesdifférents rôles, les différentes compétencesvont s’exercer. L’organisation de ce travailportant sur les différents volets du projet estpar définition une concertation et en cela unecoopération.

La complexité est compensée par la mobili-sation des ressources collectives d’intelli-gence, de compétence et de moyens maté-riels éventuels. La qualité de la concertationn’est rien d’autre alors que la qualité de cetteorganisation du travail et de sa conduite, son“orchestration”.

C’est à ce stade que les différents volets de lastratégie de prévention des risques et doncdu PPR seront examinés de concert.

Considérer le point de vue des autres et l’entendre (se comprendre pour unentendement réciproque)

La première condition est souvent “culturel-lement” la plus difficile. Elle réclame deconsidérer le point de vue des autres et de lecomprendre.

Le comprendre ne signifie pas l’adopter,mais se mettre en situation de l’évaluer etdonc ensuite :

� de le faire évoluer ou progresser si besoin(pédagogie) ;

� de s’en enrichir et faire évoluer le sien ;

� de le partager pour construire ensemble.

C’est cela se concerter.

Cette compréhension réclame d’éviter aussiles a priori consistant à interpréter paravance les positions et points de vue desautres, ce qui ne permet pas de les entendre.

Pas de concertation sans un minimum d’ou-verture et de confiance en l’autre.

Pas de confiance en l’autre sans un mini-mum de confiance en soi.

La relation de confiance que nécessite uneconcertation ne se décrète pas mais elle peutse construire peu à peu si on prend le risquede la réussir. Elle suppose donc de ne pasdissimuler que l’on ne détient pas paravance toute la vérité sur les problèmes desautres (le risque et la sécurité des popula-tions concernées et leurs représentants) der-rière des affirmations “scientifiques” ou“réglementaires”.

Elle suppose aussi que l’on soit prêt à tenirsa position dès lors que cela doit permettrede faire évoluer favorablement la situation.Cela renvoie éventuellement à des questionsde psychologie, de pédagogie et de connais-sances humaines des relations et des com-portements.

L’écoute des points de vue d’autrui est lepréalable à leur entendement et à leur com-préhension.

Qualité ou art peu développé, l’écoute sup-pose :

� de la considération pour autrui avant deporter des jugements ;

� de ne pas déployer un savoir tout fait à laplace d’écouter celui des autres et leur façond’appréhender les choses ;

� de ne pas se contenter d’écouter les mots etles phrases qui traitent objectivement dusujet mais l’attitude globale de la personne(empathie).

Le dialogue et la concertation ne peuventêtre réduits à un exercice formel d’échangede discours techniques et convenus. Ce sontdes rapports humains autour de préoccupa-tions communes (concertées).

Considérer que le maire d’une communepuisse exprimer le point de vue du biencommun de la population qu’il représenteest une hypothèse sans laquelle aucuneconcertation n’est possible. Cela n’impliqueaucune naïveté, ni compromission, mais, au

contraire, favorise une considération réci-proque pour les points de vues exprimés parle représentant de l’État.

Si cette “considération” et cette “compréhen-sion” du point de vue de l’autre peut fairel’objet de nombreuses analyses et même desavoir-faire professionnel c’est surtout la jus-tesse, la simplicité et l’authenticité d’une atti-tude qui constituent le moyen le plus efficacedans le dialogue et l’établissement d’une rela-tion de concertation où l’on s’entend sur lesbuts poursuivis et les voies pour y parvenir.


S’apporter réciproquement des ressources de connaissance,de réflexion, de compétence et de détermination (partage réciproque)

Le partage réciproque de ressources :connaissances, compétences, réflexions,créativité, détermination, etc... est le contenumême de toute concertation.

Il fait l’objet alors d’une organisation du tra-vail par le biais de “réunions” de concertation.La réunion est le moyen le plus favorablepour conduire une concertation, même


quand celle-ci dépasse son seul cadre et peutmobiliser plusieurs modes de coopération.

La réunion de concertation permet surtoutd’établir, rétablir, préciser et renforcer lestermes de la concertation :

� faire le point sur la situation, les enjeux etla démarche ;

� réajuster si nécessaire les conditions géné-rales de la concertation ;

� préciser les termes et les modes de laconcertation pour l’étape en cours (situation,but, démarche, rôles...) ;

� exercer cette concertation pour avancer ;

� prendre les dispositions pour la pour-suivre.

Réaliser ensemble les différentes étapes de l’élaboration de la stratégie,chacun selon son rôle(coopération réciproque)

L’élaboration concertée d’une stratégielocale suppose que chacun assume son rôlede façon à atteindre le but commun, c’estcomme cela qu’il concourt à cette élabora-tion, l’exercice même d’une coopération réci-proque.

Cela veut dire qu’il ne s’agit pas simplementde tenir un rôle indépendamment des autresmais de les intégrer dans une réalisationcommune, ce qui suppose de considérer etfaciliter le rôle des autres.

Le succès de la concertation, c’est la progres-sion vers le but et la réussite de chacune desétapes.

Au bout du compte, la démarche de concer-tation revient à être co-auteur d’un ouvragecommun, chacun à sa manière néanmoins.C’est comme cela et pour cela que la concer-tation est aussi une démarche d’appropria-tion active.

Les problèmes, les solutions, les décisionsseront appropriés par tous dans la mesureoù chacun y a contribué dans la concertation.Le fait d’en être co-auteur renforce cetteappropriation de façon active par oppositionà l’adhésion passive (appelée à tort appro-priation) que l’on obtient avec certains simu-lacres de concertation.

Il y a cependant pour l’État et son représen-tant une difficulté à assumer la multiplicitédes rôles :

� conduite de l’élaboration concertée de lastratégie de prévention ;

� apport de connaissances et de compé-tences ;

� application de la procédure administratived'élaboration du plan de prévention ;

� mais aussi, éventuellement, conseil auxcollectivités locales, charges de police, vérifi-cations de légalité, etc.

Cela peut troubler l’image du rôle assumédans la concertation.

Il est nécessaire alors pour éviter les confu-sions et les malentendus que les situations etles étapes du processus d’élaboration de lastratégie soient bien identifiées, que le rôletenu soit aussi défini et qu’il n’y ait pas derôles contradictoires tenus dans la mêmesituation.

La subjectivité du risque

Le risque à prévenir est principalement celuides populations et acteurs du territoireconcerné (les personnes et les biens). Il estpour eux l’hypothèse d’un péril domma-geable (dommages). On peut avoir à l’esti-mer pour une occurrence fréquente ouexceptionnelle.

Ces dommages dépendent de deux types defacteurs :

� l’aléa physique qui est un événement dontla probabilité dépend, elle, de facteurs natu-rels et aussi de facteurs liés à l’aménagementet à des circonstances aléatoires (facteursréducteurs ou aggravants, coïncidences...).

� la valeur des biens (matériels et humains)mis en péril dans l’hypothèse de risque quel’on étudie. Bien que dépendant de facteursrelativement objectivables (calcul écono-mique, estimations des assurances), elle estliée principalement à des facteurs subjectifs.Ces derniers dépendent de la personne (sespropres valeurs), de la communauté (lesvaleurs partagées), des contextes et circons-tances (hiérarchisation des risques et dessensibilités du moment). Ils ne sont pas engénéral objectivables tout en intervenantdans les processus de décisions réels.

Il est clair qu’une étude statistique du phéno-mène physique et de ses conséquences maté-rielles possibles ne sera jamais suffisante pourapprécier le risque et tout spécialement lerisque humain. En outre la valeur des dom-mages possibles dépend encore de l’évolutiondes biens et des valeurs dans le temps (projetsd’avenir, priorités...). Elle dépend aussi de lamaîtrise que l’on aura su cultiver soit entermes de dispositions matérielles, soit entermes d’anticipation et de gestion des situa-tions de crise. Le risque est, à titre d’exemple,moindre pour un adulte traversant la routeque pour un enfant étourdi. La prévention nepeut être la même sauf à vouloir infantiliserl'adulte qui n'appréciera pas forcément. Il enest de même pour les responsables locauxquand ils ressentent cette attitude…



La complexité de l’évaluation du risque

Dès qu’il s’agit de qualifier le risque sur leterrain, on peut être effrayé par la complexitéde cette évaluation. Un réflexe consiste à neprendre en compte que la quantification duphénomène. Le résultat est alors le suivant :

� on réduit le risque à l’aléa, c’est-à-dire auxseuls facteurs “naturels”.

� on ne tient pas compte de la valeursubjective des dommages pour ceux quiauraient à les subir.

� on ne tient pas compte des enjeux, desambitions, des systèmes de valeurspersonnels, culturels et circonstanciels duterritoire.

La conséquence, c’est que les acteurs viventcela comme un manque insupportable deconsidération. Chacun réagit ensuite à samanière. Si on insiste de plus en plus sur laconcertation, c’est précisément devant le blo-cage et au bout du compte l’inefficacité deces pratiques.

Cependant, comment faire pour prendre encompte ces paramètres complexes et la partde subjectivité qui fait partie de la notionmême de valeur donc de dommage (humai-nement parlant) ? La solution, c’est laconcertation, qui permet de s’en tenir à desraisonnements simples et de bon sens...

� On en fait une question et un objectif com-mun à partager.

� On capitalise les différents types deconnaissance et d’intelligence des situationsconcernées.

� On les enrichit si nécessaire par des étudescomplémentaires et par un travail deréflexion et d’approfondissement encommun (en faisant appel d’un communaccord à des compétences extérieures sinécessaire).

Nota : Il est préférable de définir et déciderdes études techniques nécessaires à ce staded’un commun accord.

Prendre la mesure du risque et des dispositions à prendre

Il y a un moment où il faut prendre lamesure des risques et aussi des capacitésd’action pour mieux les maîtriser et les dimi-nuer. Cette prise de mesure est indispensablepour préparer des décisions et des solutions“proportionnées” en application du principede précaution (article L. 110-1 du code l’en-vironnement).

On ne doit pas minimiser outre mesure lerisque même exceptionnel que l’on peut pré-venir par les mesures préventives appro-priées.

On ne doit pas maximiser outre mesurel’évaluation du risque et induire des préco-nisations disproportionnées aux consé-quences concrètes aberrantes et aussi dom-mageables que le risque encouru.

Si on ne prenait pas la mesure du risqueacceptable alors il n’y aurait pas de propor-tion acceptable dans les solutions.

La juste prise de mesure des risques est unacte de maturité humain. La concertation estla bonne méthode pour faire progresser laconnaissance collective et aboutir à desconclusions, qui ne sont pas parfaites maisqui permettent d’atteindre un niveau dematurité suffisant du problème pour asseoir

Types de difficultés

Cas 1 - La procédure PPR a déjà été lancée etdes oppositions se sont manifestées.Cela peut prendre toutes les formes depuisl’expression de désaccords verbaux, lacontestation des études ou des aléas de réfé-rence ou encore la mise en question de lacohérence de l’État vis-à-vis de décisionsantérieures, jusqu’au contentieux en passantpar des délibérations négatives. Les tensionspeuvent impliquer différents acteurs, mobili-ser la presse ou des publics concernés par lesrisques en question ou les projets de règle-ment déjà envisagés. Les cas sont nombreuxet correspondent en général à un défaut deconcertation ou à une concertation inadé-quate, ce qui revient au même. Le plus sou-vent on peut penser que les positions prisesne correspondent pas à l’esprit de concerta-tion mais plutôt à une autre logique.

Cas 2 - Un autre type de situation provientde l’existence d’un passif a priori dans lesrelations avec les services de l’État chargésde mener à bien l’élaboration d’un PPR. Cela peut venir d’une difficulté de relationantérieure, de l’écho négatif d’autres misesen œuvre de projets de PPR, de l’interven-



tion d’acteurs ou d’experts donnant une ver-sion extrémiste de l’interprétation des textesou s’adonnant à des surenchères sur lessituations à risque, ou encore d’interpréta-tions diverses des mobiles de l’État dans cetype de procédure. Ces situations ne permet-tent pas l’engagement d’emblée d’uneconcertation. Il faut restaurer une confiancesuffisante pour que cela redevienne possible.

Cas 3 - Enfin il arrive que les enjeux du règle-ment remettent en question des investisse-ments, des projets ou même des situationsessentielles pour les collectivités concernées. Dans ce cas, il est compréhensible que celasuscite des difficultés au départ même si lesidées et les choix peuvent mûrir avec laconcertation et changer progressivement.Par précaution, il vaudra mieux ne pas enga-ger brutalement une concertation sur deshypothèses jugées au départ irrecevables.

Conditions de restauration de la confiance

Il faut insister sur la nécessite d’un climat deconfiance. Considérer a priori la malignité oula mauvaise foi des interlocuteurs corresponden général et sauf dans de très rares situationsà une grave incompréhension. Cela conduitmalheureusement à justifier l’exercice d’unrapport de force sanctionnant ainsi un échec.La préparation de la concertation permettra

de modifier ce type de point de vue dénon-ciateur en entrant plus profondément dans lacompréhension des positions d’autrui. Elles’achèvera par l’adoption partagée d’un pro-cessus d’élaboration concertée d'une stratégielocale de prévention des risques débouchantnaturellement sur le PPR.

Dans tous les cas, elle réclame un travail deréparation, de restauration, ou de reconnais-sance. Il faut comprendre que si les condi-tions de la concertation ne sont pas remplies,elle n’est pas possible. Satisfaire à ces condi-tions est bien souvent le travail le plus déli-cat pour la réussite du PPR.

Une fois établies les conditions et la méthodequi conviennent, les choses se passent relati-vement aisément et les difficultés techniquessont facilement surmontées par l’exerciceauthentique de la concertation.

On insistera d’ores et déjà pour distinguer laconcertation de la négociation qui est trèssouvent comprise comme la solution à unrapport de force et pour certains comme unaveu de faiblesse. La préparation de laconcertation vise à sortir dès le départ de lalogique conflictuelle, sans quoi elle ne seraitpas possible. Il ne peut y avoir de réussite dela concertation sans une implication honnêteet authentique de ceux qui la conduisent eten assument ainsi la responsabilité morale etprofessionnelle.

Exemple : vallée de la Siagne

“Article Actions de l’État - avril2001- projet territorial de l’État”“Gestion dynamique du risqueinondation dans la vallée de La Siagne”

Pour le département des Alpes-Maritimes,les enjeux d’aménagement du territoire sontinvariablement confrontés à la probléma-tique des risques naturels. L’État a d’ailleursengagé, dès 1997, un vaste programme d’éla-boration de plans de prévention des risques(30 approuvés à ce jour, 50 projets en cours)afin d’améliorer leur connaissance et établirles bases réglementaires de leur prise encompte dans l’urbanisme et l’aménagement.

Au-delà de cette mission régalienne, l’États’est engagé aux côtés des collectivités et desacteurs socio-économiques dans unedémarche dynamique de maîtrise et de ges-tion du risque.

L’exemple de la vallée de la Siagne est l’illus-tration de ce nouveau mode d’interventionde l’État qui s’appuie sur un partenariatassociant tous les acteurs du développe-ment.

En 1998, l’État approuvait, malgré de fortesoppositions locales, des PPR inondation surl’ensemble de la basse vallée.

Perçus donc de façon négative jusqu'à leurapprobation, ils ont permis dès cet instantune prise de conscience collective des enjeuxet potentialités de ce territoire constitué d’un

vaste espace ouvert (470 ha d’espaces nonurbanisés) mais jusqu’alors aménagé sanscohérence globale.

Les collectivités ont alors, à travers la créa-tion du syndicat intercommunal de la Siagneet de ses affluents (SISA) mis en œuvre unvaste programme d’actions de recalibrage,d’entretien et de restauration des coursd’eau, qui connaît d’ores et déjà des résultatsconséquents.

Lors des événements de l’automne 2000, ona pu en effet constater que la Siagne quiauparavant débordait pour un débit de 200 m3/s a pu contenir un débit supérieur à300 m3/s.

Un réseau de surveillance, ainsi qu’un plande mise en sécurité (prescrit dans le cadre duPPR) ont également été étudiés.

Parallèlement, en complément de cetteaction, l’État a engagé une démarche de dia-gnostic des enjeux de ce territoire, afin d’ac-compagner les collectivités dans une planifi-cation du développement de la vallée que lespremiers travaux réalisés permettent désor-mais d’envisager.


Quelques exemples

CommentaireCette présentation raccourcie d'une situation complexemet bien en évidence l'importance d'une approcheglobale d'un problème défini de concert. C'est larecherche de solutions qui peut être partagée, chacunapportant les ressources dont il dispose.La concertation commence dès que la problématique duterritoire où se pose la question des risques est prise encompte en commun sans perdre de vue la hiérarchisationdes objectifs.


Exemple de la commune de Puget-Théniers (Bassin du moyen Var)

À l’occasion de la révision du plan d’occupa-tion des sols, la problématique du risqued’inondation a mis en lumière l’absenced’une réflexion initiale d’aménagement duterritoire.

Le porté à connaissance de la DDE, sur labase – il est vrai – d’une connaissance impré-cise du risque, a conduit à un gel quasi-totaldes zones urbanisables dans et autour du vil-lage telles que les avait délimitées la com-mune.

C’est donc à la demande de la commune quela DDE a engagé une procédure PPR pourmieux connaître le risque inondation, tout enélargissant la réflexion à l’examen des poten-tialités du territoire, en dehors des secteursprévus initialement au POS, au regard notam-ment du risque mouvements de terrain.

Une vraie démarche de partenariat s’est ins-taurée entre la collectivité, le bureaud’études chargé du POS, le service de la DDEchargé des PPR, ainsi que la subdivision ter-ritoriale de l’équipement, qui a permis dedéterminer :

� la fragilité des digues de protection exis-tantes justifiant le zonage du risque inonda-tion pour le village et les lotissements enaval (risques de rupture pris en compte dansle PPR) ;

� de nouveaux secteurs de développementdes urbanisations et activités économiques(réorientation du POS) ;

� une solution innovante de maîtrise del’inondabilité du centre du village consistanten l’aménagement d’un système de renvoi àl’amont de cette zone dans le lit du Var deseaux pouvant la submerger en cas de rup-ture de la digue amont.

L’enquête publique du PPR a été le lieud’une information très large du public sur ladémarche concertée collectivité-État, sur ledéveloppement et la protection du territoirede la commune.

Résultat : des observations uniquementpositives dans le cadre de l’enquête, et lesremerciements du maire.

CommentaireC'est la prise en compte globale du problème qui a faitl'objet d'une concertation ( esprit de partenariat ) pourdéboucher ensuite sur l'établissement du PPR. Larecherche en commun de solutions à un problème poséen commun est une condition majeure du "partage"d'un cheminement où chacun peut assumer ensuite sesresponsabilités spécifiques.

Exemple de la boucle de Posedans l'Eure

Au départ les 26 communes concernées nevoyaient pas l'intérêt de faire un PPR consi-déré comme un facteur limitant au dévelop-pement.

Face aux tensions engendrées, la DDE s'estrapprochée des élus des communes et desconseillers généraux dans un esprit deconcertation.

Il a été considéré alors que l'État n'avait pasappréhendé la totalité des facteurs et que lescollectivités avaient quelque chose à faire enmatière de risque. Une étude a été décidéed'un commun accord pour éclairer la situa-tion en fonction des besoins d'éclairages ana-lysés en commun.

Pour la suite, le point fort a été de repartird'une connaissance partagée des risquespuis de la façon dont ces risques pouvaientêtre réduits à court terme et à plus longterme. Tout une réflexion a été engagée à cepropos y compris avec d'autres acteurs duterritoire (industriels).

Le premier résultat a été de restaurer unniveau de confiance satisfaisant pour tra-vailler ensemble et aborder ensuite les orien-tations du PPR.

et des solutions intégrant notamment laquestion de l'alerte qui posait un problèmeparticulier que la DDE a pu contribuer àrésoudre rapidement.

Dès lors l'établissement du projet de PPR apu se faire au cours de quelques échangestechniques supplémentaires pour aboutir àune présentation publique de concert oùtoutes les préventions étaient tombées. Lapresse pouvait indiquer : "Le maire se félicitede ce règlement consensuel…" "…entre habi-tants et administration…"

Dix neuf autres communes du voisinage ontfait l'objet d'un PPR en s'inspirant des ensei-gnements de cet exemple et en adoptant uneattitude cohérente sur l'ensemble du péri-mètre.


CommentaireOn notera qu'il a fallu aborder globalement la questionde la réduction des risques avant d'en venir à l'aspectformel du PPR. Le détour s'avère indispensable dès quel'on entre dans un processus de concertation.

Exemple de Saint Martind'Ardèche

"Ce village que l'État veut tuer" titrait lapresse au plus fort des tensions générées parla présentation des résultats d'une étudetechnique et d'un avant projet de règlement.Une mission d'évaluation de la situationbasée sur une écoute de représentants de lacommune a permis de comprendre aprèsanalyse quelle était la cause essentielle de latension au delà des arguments classiques surles intentions de l'État.

La culture du risque d'inondation était trèsforte dans ce village installé là en connais-sance de cause depuis plusieurs siècles etn'avait pas été prise en compte.

La résolution de la tension s'est effectuée enproposant une démarche de concertationconçue spécifiquement. La première étape aconsisté à prendre connaissance de la cultured'évaluation du risque qui existait dans lacommune. La seconde a consisté à examinerles moyens "rituels" mis en œuvre par leshabitants pour maîtriser le risque en situa-tion de crise (plusieurs inondations par an).La troisième visait à rechercher les améliora-tions possibles de la prévention pour dessituations exceptionnelles (crue de référencedite, par convention locale, crue théorique).

Ces trois réunions ont été décisives pour éta-blir un nouveau rapport de coopération, unereconnaissance mutuelle, et une intelligenceaméliorée de part et d'autre, des problèmes

CommentaireLa concertation commence lorsque les problèmes et lessolutions sont partagés et que les points de vue dedépart sur la question des risques sont pris enconsidération pour être ensuite étudiés de concert.L'étude technique a changé de statut passant de celui devérité quasi réglementaire à celui d'éclairage de laréflexion pour aboutir.

Exemple de Saint-Pierre des Corps

La mise en place d'un PIG avait cristalliséune tension traduite par un contentieux autribunal administratif. En effet, pour diffé-rentes commune riveraines mais surtoutpour Saint-Pierre des Corps, cela semblait setraduire par un gel de la plupart des projetsde développement et d'aménagement.

L'évaluation de la situation bloquée etl'écoute des différentes parties prenantes amis en évidence que la tension reposait surun contexte chargé et complexe, non sansrapport avec le voisinage de Tours, maisaussi une culture du risque liée à un trauma-tisme historique du à un bombardement en1944, alors que la digue de la Loire masquait


complètement toute idée de risque d'inonda-tion pour les habitants.

Une démarche restauratrice de la confiance aété engagée permettant d'établir une concer-tation intensive qui s'est poursuivie et aucours de laquelle c'est la commune qui a sou-haité qu'un PPR soit établi.

Il a fallu au préalable considérer la visionque les représentants de la commune avaientde celle-ci, ses valeurs, son avenir, ses pro-blèmes et ses aspirations. Alors la questiondu risque d'inondation a pu être abordéesereinement avec l'apport décisif desconnaissances de l'équipe pluridisciplinairequi a procuré des éclairages nouveaux et enmême temps a permis une réflexion partagéesur ces risques qui s'avéraient plus com-plexes que prévu. Ils étaient intégrés néan-moins immédiatement dans une réflexionsur le projet d'urbanisme.

� Observation finale

Dans de nombreux cas, ici quatre sur cinq, laconcertation a été instaurée après qu'unetension ou un blocage se soit manifesté.L'engager dès le départ avant toute étude outoute démarche aurait fait gagner beaucoupde temps.Cependant les principes sont toujours lesmêmes : considérer le point de vue desautres et engager de concert une démarchede participation à une élaboration commune(connaissance et compréhension des situa-tions à risque, recherche de solutions de pré-vention dans le contexte des préoccupationslocales).Les dispositions finales du PPR s'en dégage-ront ensuite aisément.

CommentaireComme dans d'autres cas, l'instauration d'un esprit etd'une démarche de concertation a transforméspectaculairement les relations avec l'État à lasatisfaction de tous. En outre, elle a débouché sur desconnaissances et des réflexions inattendues quin'auraient pas pu se faire séparément et qui conduisentà une appropriation véritable du PPR.

Charte de la concertation du MATE

« La concertation, proposée par la présentecharte, doit permettre d’améliorer significati-vement la participation du public à la concep-tion des projets, y compris lorsque celle-ci estdéjà prescrite par des dispositions législativeset réglementaires. Ainsi, avant même la miseen oeuvre des obligations réglementaires, lechamp demeure libre pour initier une concer-tation qui procède d’une volonté délibéréedes divers partenaires. La présente charte viseà exposer des règles simples pour réussir laconcertation. » (Charte de la concertation duministère de l’Aménagement du Territoire etde l’Environnement en 1998).

La convention d’Aarhus

Article 1ObjetAfin de contribuer à protéger le droit de cha-cun, dans les générations présentes etfutures, de vivre dans un environnementpropre à assurer sa santé et son bien être,chaque Partie* garantit les droits d’accès àl’information sur l’environnement, de parti-cipation du public au processus décisionnelet d’accès à la justice en matière d’environ-nement conformément aux dispositions dela présente Convention.


Textes de référenceExtraits

Article 8Participation du public durant la phase d’élabo-ration de dispositions réglementaires et/ou d’ins-truments normatifs juridiquement contraignantsd’application généraleChaque Partie s’emploie à promouvoir uneparticipation effective du public à un stadeapproprié – et tant que les options sontencore ouvertes – durant la phase d’élabora-tion par des autorités publiques des disposi-tions réglementaires et autres règles juridi-quement contraignantes d’application géné-rale qui peuvent avoir un effet important surl’environnement. A cet effet, il convient deprendre les dispositions suivantes :a) Fixer des délais suffisants pour permettreune participation effective ;b) Publier un projet de règles ou mettrecelui-ci à la disposition du public pard’autres moyens ;c) Donner au public la possibilité de formu-ler des observations, soit directement, soitpar l’intermédiaire d’organes consultatifsreprésentatifs.

Les résultats de la participation du publicsont pris en considération dans toute lamesure du possible.

* Le terme “Partie” désigne une Partie contractante à laConvention.


Les outils méthodologiques

� Guide général, Plans de prévention desrisques naturels prévisibles (PPR) – 1997 – 78 pages – Prix 16 €. Ed La documentationfrançaise.Diffusion : En vente à la documentation fran-çaise (29, quai Voltaire 75344 PARIS CEDEX07 – Tél : 01 40 15 70 00) ou auprès de votrelibraire habituel.

� Guide méthodologique, Plans de préven-tion des risques littoraux (PPR) – 1997 – 56 pages – Prix 16,77 €. Ed. La documenta-tion française.Diffusion : id “Guide général”

� Guide méthodologique, Plans de préven-tion des risques naturels (PPR) : Risquesd’inondation – 1999 – 124 pages – Prix 21,50 €. Ed. La documentation françaiseDiffusion : id “Guide général”

� Guide méthodologique, Plans de préven-tion des risques naturels (PPR) : Risques demouvements de terrain – 1999 – 72 pages –Prix 17 €. Ed. La documentation française.Diffusion : id “Guide général”

� Guide méthodologique, Plans de préven-tion des risques naturels (PPR) : Risquesd’incendies de forêt – 2002 – 86 pages – Prix21 €. Ed. La documentation française.Diffusion : id “Guide général”

Les documents généraux

Ouvrages diffusés par le Centred’information documentaire(CIDRM) de la SDPRM :� Plans de prévention des risques naturels(PPR). Plaquette de 4 pages – 2000

� PPR, votre atout pour la prévention desrisques naturels. Plaquette de 16 pages –2001.

� Plans de prévention des risques naturels(PPR) - Recueil des démarches d’informationet de communication lors de l’élaborationdes PPR, Juillet 2000 – 83 pages plus lesannexes.

� Recensement des plans de prévention desrisques naturels, Décembre 2002

Ouvrages diffusés par le Centred’études sur les réseaux, lestransports, l’urbanisme (CERTU) :� La concertation en aménagement, élé-ments méthodologiques, 2000 – 168 pages –Prix 25,92 €

Les plans de prévention des risques naturels (PPR)Références bibliographiques


Les documents juridiques

Ouvrages diffusés par le Centred’information documentaire(CIDRM) de la SDPRM :� Recueil des textes juridiques de référencesur la prévention des risques naturelsmajeurs, Mai 2001.

� JURISQUES : prévention des risques natu-rels, jurisprudence commentée, 3e édition,Juillet 2002 (à paraître).

� Textes juridiques sur la prévention desrisques naturels majeurs. Recueil 2000 (àparaître).Disponible sur www.prim.net

� Jurisprudence relative à la prévention desrisques naturels majeurs. Recueil 2000

Les PPR sur Internet(Généralités, recensement et carte des PPR)� www.environnement.gouv.fr� www.prim.net

Centre d’Information et de documentation (CIDRM de la SDPRM)

Tél : 01 42 19 14 62Fax : 01 42 19 14 63e.mail :[email protected]

L’article L. 562-1 du code de l’environnement prévoit que l’Etat élabore et met en application les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Ces plans sont élaborés sous l’autorité du préfet de département qui les approuve par arrêté préfectoral après enquête publique et avis des conseils municipaux des communes concernées.

L’expérience a démontré que l’appropriation des PPR par les collectivités locales nécessite un effort de concertation et d’explication de la démarche de la part des services instructeurs. La concertation apparaît ainsi comme une condition essentielle à la réussite de l’élaboration des PPR.

Pour aider les services de l’Etat qui doivent initier le dialogue dans le cadre de l’élaboration de ces plans, la direction de la prévention des pollutions et des risques a rédigé ce guide méthodologique. Le guideprésente le contexte et les principes de la concertation, et propose une démarche en neuf actions qui accompagnent les différentes étapes de la procédure PPR. Il définit les conditions d’une concertation authentique.

Ministère de l’Écologie et

du Développement durable

Documents

Plans de prévention des risques naturels (PPR)