UNIVERZITET APEIRON

FAKULTET POSLOVNE EKONOMIJE

POJAM I VRSTE UPRAVNOG SPORA

(DIPLOMSKI RAD)

MENTOR KANDIDAT Prof. dr. Mirjana Rađenović Dubravka Popović

SADRŽAJ Strana 1. Istorijski osvrt na uspostavljanje upravnog spora ……………. 2 2. Sadašnje pravno uređenje upravnog spora u RS-u …………… 5 3. Pojam upravnog spora ………………………………… 7 4. Načela upravnog spora ………………………………… 10 5. Predmet upravnog spora ………………………………… 15 6. Razlozi za vođenje upravnog spora ………………………... 18 7. Vrste upravnih sporova ………………………….. 21 8. Zaključk ………………………………………. 27 9. Literatura ……………………………………….. 28

1. ISTORIJSKI OSVRT NA USPOSTAVLJANJE UPRAVNOG SPORA Tokom vremena javio se problem kako obezbijediti kontrolu zakonitosti rada uprave i njenih organa i zaštitit i prava pojedinca od nepravilnih i nezakonitih postupaka upravnih organa. Istovremeno se postavilo i pitanje neophodnosti da se sagleda i ocjeni i cjelishodnosti i zakonitost upravnih akata. Međutim, ocjena cjelihodnosti proističe iz shvatanja javnog interesa i državnog razloga za donošenje nekog upravnog akta, a njih su bili u stanju jedino da utvrde vodeći državni organi, zbog toga ona nije mogla bit i povjerena nikakvoj vlasti van same uprave, pa je ostala u nadležnosti viših upravnih organa, a u nekim slučajevima i par lamenata. Neke države, uključujući i našu, taj zadatak su povjerile već postojećim sudovima. Na ovakvo rješenje, u principu, može se dati primjedba da ono nije u skladu sa princ ipom podjele vlasti na zakonodavnu, upravnu i sudsku, te da se na taj način gotovo u potpunosti gubi samostalnost uprave pošto bi ona, pored potčinjenosti zakonodavnoj vlasti, postala potčinjena i sudskoj vlasti. Postojale su i pr imjedbe da sudije redovnih sudova nedovoljno znaju administrativne propise i pravne odnose u upravi i njenim organima, kao i da su preopterećeni drugim poslovima. Da bi to spriječile pojedine zemlje su oformile specijalne upravne sudove. Glavni cilj ovih sudova je da sudska vlast drži rad organa uprave u granicama zakona, kao i da bude konačni arbitar zakonitosti upravnih akata. Prvi upravni – administrativni sudovi bili su organizaciono u okviru administracije. Međutim, oni su formalno u svom radu bili potpuno nezavisni od upravnih organa te administracije i imali su samo administrativno – sudsku funkciju i bili bi oslobođeni svih drugih poslova. Sami počeci osnivanja administrativnih sudova kojima je bila povjerena pravna kontrola upravnih akata vežu se za polovinu XIX vijeka i za evropsko kopno, jer su anglosaksonske zemlje tu kontrolu već ranije povjer ile postojećim redovnim sudovima. Otuda se razlikuju dva sistema sudske kontrole upravnih akata: anglosaksonski i kontinentalni.

Pored opštih upravnih sudova u mnogim zemljama uključujući i one gdje vlada anglosaksonsko pravo, sve više se osnivaju i specijalni upravni sudovi za rješavanje upravnih predmeta samo jedne vrste (npr. za socijalno osiguranje, poreze, patent itd.). Ti posebni upravni sudovi u posljednjih nekoliko desetljeća formiraju se u Velikoj Br itaniji i u SAD1 U novije vrijeme, oni sporovi koji se pokreću zbog povrede osnovnih prava čovjeka i drugih ustavom garantovanih prava ne vode se pred upravnim već pred ustavnim sudovima. To je naročito slučaj u Švajčarskoj, Austriji i Njemačkoj. Prva posebna institucija koja je stvorena sa ciljem da zaštit i prava građana u odnosu sa upravom formirana je u Francusko još 1801. godine u formi oblasnih (perfekturnih) savjeta i Državnog savjeta. Njihov zadatak je bio da rješavaju sporove između uprave i građana. Ovaj francuski sistem rješavanja upravnih sporova, koji se pokazao uspješnim, poslužio je kao model u organiuaciji upravnih sudova u skoro svim ostalim zemljama Evrope2. Ipak, sam razvoj upravnog sudstva u raličit im zemljama je išao raličit im putevima i različit im tempom. U Italiji, na primjer, uvedeni su lokalni prvostepeni sudovi ograničene jur isdikcije, a žalbe protiv njihovih odluka r ješavao je Državni savjet. Zakonom od 1907. godine, u Italiji je omogućena žalba Kasacionom sudu protiv odluka Državnog savjeta3. I njemačke zemlje počev od 1867 osnivaju zasebne upravne sudove sa tačno nabrojanim sporovima koji su u njihovoj nadležnosti. Današnje upravno sudstvo u Saveznoj Republici Njemačkoj je trostepeno. U njenim članicama postoje upravni sudovi i viši upravni sud, dok na saveznom nivou postoji Savezni upravni sud4. Sudska kontrola rada uprave u Srbiji datira još od donošenja Ustava iz 1869. godine. Tim Ustavom Državni savjet, koji je kao organ datirao još iz 1805. godine iz vremena Karađorđevog ustanka, po prvi put se javlja kao administrativni sud. I kod kasnijih promjenama ustava u Srbiji, Državni savjet je zadržao poziciju upravnog suda5. Sudska kontrola upravnih vlasti postojala je u Sloveniji, Dalmaciji, Banatu... i prije ujedinjenja Srba, Hrvata i Slovenaca (SHS) 1918. godine. 1 Dr. Nikola Stjepanović, Dr. Stevan Lilić, “ Upravno pravo”, Zavod za udžbenike i nastavna stredstva, Beograd 1991. 2 Dr. N. Stjepanović, Dr. S. Lilić, isto 3 Dr. N. Stjepanović, Dr. S. Lilić, isto 4 Dr. N. Stjepanović, Dr. S. Lilić, isto 5 Dr. N. Stjepanović, Dr. S. Lilić, isto

Nakon ujedinjenja 1918. godine, donošenjem Vidovdanskog ustava 1921. godine u Kraljevini SHS, ostao je Državni savjet kao vrhovni upravni sud, a osnovani su i upravni sudovi kojih je u početku bilo šest (u Celju, Zagrebu, Sarajevu, Beogradu, Skoplju i Dubrovniku). Ova upravno-pravna materija je regulisana Zakonom o Državnom savjetu i upravnim sporovima. „Državni savjet je dobio nadležnost da rješava u drugom stepenu o žalbama protiv presuda upravnih sudova, a u prvom stepenu – protiv ukaza i ministarskih rješenja.“6 I prema Septembarskom ustavu koji je donešen 1931. godine u Kraljevini Jugoslaviji ostaju niži upravni sudovi i Državni savjet kao vrhovni upravni sud. U poslijeratnoj Jugoslaviji Državni savjet i upravni sudovi su ukinuti tako da u tim prvim godinama nije postojala suadska kontrola zakonitosti upravnih akata i ostvarivanje prava građana putem upravnog spora. Kontrola rada upravnih organa imala je različite vidove: - kontrola od strane viših upravnih organa, - nadzor predstavničkih organa državne vlasti, - nadzor kontrolnih komisija, sporadični nadzor sudova. To znači da nije postojao mehanizam redovne i sistematske kontrole zakonitosti upravnih akata i njihove dosljedne pr imjene kod zaštite prava fizičkih i pravnih lica. Tek 1952. godine upravni spor je uveden Zakonom o upravnim sporovima (ZUS), čime je uspostavljen upravni spor kao sistemski sudski oblik kontrole zakonitosti upravnih akata i njihove pravilne pr imjene (“Službeni list SFRJ” br. 21/65). Novi ZUS je donešen 1977. godine (“Službeni list SFRJ” br.4/77 i br. 36/77).

6 Z. Tomić, “ Upravno pravou”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd

2. SADAŠNJE PRAVNO UREĐENJE UPRAVNOG SPORA U REPUBLICI SRPSKOJ Vršenje prerogativa vlasti u primjeni prava na konkretne slučajeve je jedan od najvažnijih i najos jetljivijih “sektora” djelatnosti organa uprave, pa zbog toga u svim savremenim zemljama ono se podvrgava načelu legaliteta. Na tom području najčešće se kontrola ostvaruje “sudskim putem” pa je ona condicio sine qua non ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, jer se to nije moglo ostvariti putem upravne kontrole.7 Sudska kontrola predstavlja najviši oblik pravne kontrole zakonitosti rada uprave, zbog toda se ona reguliše posebnim propisima – zakonima. I u BiH-u se na osnovu teoretskih saznanja i praktičnih iskustava kao i iskustva drugih savremenih zemalja došlo do zaključka da svi primijenjeni oblici kontrole rada unutar organa uprave nisu mogli u potpunosti osigurati zakonitost u upavnom postupku pa je zato uvedena institucija upravnog spora na nivou entiteta. U Republici Srpskoj je u novembru 2005. godine usvojen novi Zakon o upravnim sporovima8. Ovim zakonom se u sudski sistem RS uvodi institucija upravnog spora koja reguliše pitanje sistemske kontrole zakonitosti upravnih akata donešenih od strane nadležni organi uprave, kao i da se zaštite prava fizičkih i pravnih lica od nepravilne primjene tih akata čime bi se ugrozila njihova zakonita prava. Prije donošenja ovog zakona u Republic i Srpskoj primjenjivan je Zakon o upravnim sporovima («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 12/94) koji je bio preuzet iz upravnog zakonodacstva bivše Jugoslavije. Zakon o upravnim sporovima Republike Srpske reguliše sva pitanja pokretanja tužbe, vođenja sudskog postupka, donošenja sudskih odluka, (rješenja i presuda) i izvršenja odluka suda kao i moguće pravne ljekove u raličit im fazama upravnog spora.

7 Dr. Sead Dedić, “Upravno pravo Bosne i hercegovine”, “ Magistrat” Sarajevo, 2001. 8 Zakon o upravnim sporovima (ZUS RS), “Službeni glasnik RS” broj 109/05 od 16.11.2005.

Novi Zakona o upravnim sporovima objavljen je u Službenom glasniku Republike Srpske broj 109/05 od 16.11.2005. godine. i njime je zamijenjen Zakon o upravnim sporovima iz 1994. godine. Zakon se sastoji od devet nejednakih dijelova:

1. „Osnovne odredbe“ (čl. 1-4); 2. „Nadležnost“ (čl. 5-6); 3. „Upravni spor“ (čl. 7-14); 4. „Postupak“ (čl. 15- 33); 5. „Pravni lijekovi“ (čl. 34-49); 6. „Obaveznost presude“ (čl. 50- 52); 7. „Postupak zaštite sloboda i prava pojedinaca zajamčenih Ustavom“

(čl. 53-64); 8. „Kaznene odredbe“ (čl. 65-66); 9. „Prelazne i završne odredbe“ (čl. 67-69). Slična situacija je i u Federaciji BiH gdje je takođe donešen Zakon o upravnim sporovima koji je objavljen u “Službenim novinama FBiH” br. 2/98 i 8/2000).

3. POJAM UPRAVNOG SPORA Upravni spor predstavlja sudsku kontrolu rada upravnih organa. Uređen je Zakonom o upravnim sporovima. Bilo da upravni spor rješava redovan sud ili pak upravni sud, on i u slučaju kada poništava nezakoniti upravni akt i kada sam rješava upravnu stvar uzima aktivno učešće u vršenju upravne vlasti pri čemu on djeluje kao neutralan i objektivan organ vlasti. “Upravni spor je spor između donosioca upravnog akta, koji drži da je njegov akt zakonit, i subjekta koji smatra da su mu tim aktom povr ijeđeni na zakonu zasnovana prava i interes i ili da je njime povrijeđena objektivna zakonitost, dakle koji drži da je taj akt nezakonit”.9 Zakon o uprvnim sporovima Republike Srpske u članu 1. definiše da “U upravnim sporovima sudovi odlučuju o zakonitosti akata kojima republički organi uprave i republičke upravne organizacije i organi jedinice lokalne samouprave u opštini i gradu, preduzeća, ustasnove i druga pravna lica koja vrše javna ovlašćenja, rješavaju o pravima i obavezama fizičkih i pravnkih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima”.10 U sudsko-upravno teoriji se razlikuju: - Formalni pojam upravnog spora i - Materijalni pojam upravnog spora. 1. formalni pojam upravnog spora U formalnom smislu postoje tri različita shvatanje upravnog spora: - po prirodi suda koji rješava upravni spor; - prema posebnosti postupka koji se vodi pred sudom;

9 R. Marković, Upravno pravo, Službeni glasnik, Beograd, 1995. 10 ZUS RS “Službeni glasnik RS”, broj 109/05 od 16.11.2005.

- prema strankama koje se nalaze pred sudom. Jedni posmatraju upravni spor prema prirodi suda koji rješava upravni spor, smatraju da su to oni upravni sporovi koje rješava posebno specijalizovano sudstvo, bez obzira da li su to redovni sudovi unutar kojih se nalazi upravno sudstvo kao odvojen dio redovnog suda ili su uspostavljeni posebni upravni sudovi. Drugi polaze od posebnosti postupka koji se vodi pred sudom. Upravni spor se vodi po posebnom upravno-sudskom postupku, a ne po pravilima krivičnog, parničnog ili vanparničnog postupka. Uvođenje posebnih pravila i procedura raspravljanja upravnih sporova je posledica njihove specifičnosti i potrebe uže specijalizacije pravnika-sudija za upravno pravo i rješavanje upravnih sporova. Kod trećeg shvatanja upravog spora polazi se od profila stranaka koje se nalaze u sporu pred sudom. Prema ovom shvatanju u upravnom sporu mora obavezno da učestvuje država, odnosno njene uprave koje se nalaze kao optužene strane. Ovakvo shvatanje upravnog spora je suviše široko i ne vodi računa o drugim odrednicama upravnog akta koji je predmet spora. Na osnovu formalnih pojmova upravnog spora ne može se otkriti njegova suština, odnosno ne zna se oko čega se vodi i šta je cilj sudskog spora. 2. Materijalni pojam upravnog spora Do materijalnog pojma upravnog spora može da se dođe ako se razmori: - predmet upravnog spora, - razlog za njegovo pokretanje i - svrha pokretanja spora. Predmet upravnog spora je zakonitost upravnog akta ili opravdanost ćutanja uprave u konkretnom slučaju. Stranka koja nije zadovoljna rezultatom okončanog upravnog postupka ili odugovlačenjem završavanja upravnog postupka, putem upravnog spora kod redovnog ili upravnog suda traži sudsku zaštitu svojih zakonitih prava. Sud provjerava tvrdnje tužioca da je upravni akt nezakonit ili da je ćutanje uprave neopravdano i po tom pitanju

donosi pravosnažnu sudsku presudu. Ishod upravnog spora može da bude dvojak: - sud može da ustanovi da je tužba neosnovana i na taj način osporeno

rješenje organa uprave postaje pravosnažno, ili da konstatuje da uprava u konkretnom slučaju nije bila obavezna da rješava konkretni slučaj;

- sud može i da ustanovi da je tužba osnovana, pri čemu će da poništi

osporeni upravni akt ili će da naredi upravi prekid ćutanja po konkretnoj stvari.

Iz svega navedenog proizilazi da je u upravnom sporu tužena strana uprava. Tužbom pred sudom tužilac, odnosno stranka koja nije zadovoljna donesenim upravnim aktom, ili koja smatra da je ćutanje uprave nezakonito, od suda traži pravnu zaštitu. Rezultat upravnog spora je pravosnažna sudska presuda. Sud može da odbije tužbu kao neosnovanu i tada riješenje koje je donijela tužena strana – nadležna uprava postaje pravosnažno ili može da konstatuje da tužena strana nije obavezna da riješava konkretni slučaj. Ukoliko sud usvoji tužbu upravno riješenje se poništava ili se organu uprave naređuje prekidanje ćutanja i da upravnu stvar riješi u skladu sa odredbama zakona u zadatom vremenskom periodu. I javni tužilac i pravobranilac mogu da pokrenu upravni spor po službenoj dužnosti ako smatraju da je došlo do povrede zakona u kor ist pojedinca ili organizacije. Ovakvim pravnim rješenjima obezbijeđeno je da sudskoj kontroli podliježu svi upravni akti.

4. NAČELA UPRAVNO-SUDSKOG POSTUPKA Iako ne postoje eksplicitno određena načela upravno-sudskog postupka, ipak, na osnovu zakona o upravnim sporovima, mogu se izvući određena načela koja su svojstvena proceduri rada i odlučivanja u upravnim sudovima. Ta načela su:11

1. Načelo zakonitosti 2. Načelo zaštite prava stranaka pred sudom, u vezi s njihovom

procesnom (ne)ravnopravnošću 3. Nečelo dispozicije stranaka 4. Načelo oslanjanja na činjenično stanje iz upravnog postupka 5. Načelo zbornog suđenja 6. Načelo odlučivanje u nejavnoj sjednici – 7. Načelo jednostepenosti i obaveznost pravosnažnih sudskih presuda 8. Načelo o supsidijarnoj i shodnoj primjeni ZPP-a 9. Načelo o upotrebi jezika u postupku 10. Načelo o snošenju troškova postupka

Načelo zakonitosti

Sud u upravno-sudskom postupku upravni spor raspravlja na osnovu zakona. Primjenom zakona upravni sud provjerava zakonitost osporavanog upravnog akta, dosljednost njegove pr imjene, kao i opravdanost i zakonitost upravnog ćutanja organa uprave u konkretnom s lučaju. Ipak, ZUS daje mogućnost sudu za fleksibilno djelovanje i orjentaciono ga upućuje kako da postupi, pri čemu može koristiti i određene postupke predviđene ZPP. Načelo zakonitosti u upravno-sudskom postupku se prepliće sa načelom dispozic ije stranaka, jer zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama tužbenog zahtjeva, pri čemu nije vezan zahtjevima tužbe.

Načelo zaštite prava stranaka pred sudom u vezi s njihovom procesnom (ne)ravnopravnošću

11 Prof.dr. Zoran R. Tomić, “ Upravno pravo”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd

U upravnom sporu, tokom upravno-sudskog procesa, sve strane (tužilac i tuženi) trebalo bi da imaju izbalansirana procesna prava i da uživaju podjednaku pravnu zaštitu. Jednakopravnost stranaka pri upravnom suđenju ogleda se u:

- dostavljanju tužbe na odgovor tuženoj strani, - održavanju usmene rasprave,

- pogledu dostavljanja upravno-sudskih odluka,

- odnosu na obaveznost presuda,

- pogledu dostupnosti predviđenih pravnih ljekova.

Načelo dispozicije stranaka Sud po pravilu djeluje u skladu sa pravcem i obimom izražene volje stranaka dajući prednost tužiocu, pri čemu se moraju poštovati elementarne procesne predpostavke za vođenje upravnog spora. Tokom upravno-sudskog postupka pojedine procesne radnje stranaka mogu prouzrokovati nemeritorno završavanje upravnog spora ili obustavljanje upravno-sudskog postupka. To znači da se uravni spor može završit i bez donošenja presude. To se dešava kada tužilac odustane od tužbe i kod udovoljenja tužbenog zahtjeva od strane tuženog. Prilikom sudskog postupka poštuju se granice zahtjeva tužbe. Ipak dispozitivnost stranaka ima i određena ograničenja, jer nezavisno od navoda tužbe, sud po službenoj dužnosti mora da pazi na ništavnost osporenog akta, a upravno-sudski postupak se uvijek završava aktom suda, bilo procesno pravnim (sudsko rješenje o obustavi postupka) ili mer itornom odlukom (sudskom presudom).

Načelo oslanjanja na činjenice iz upravnog postupka

U pravilu sud rješava upravni spor na bazi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku12. Međutim u posebnim slučajevima sud ima pravo da sam utvrđuje činjenično stanje i da na tome zasnuje svoju odluku. Da bi sud imao pravo da u upravno-sudskom postupku sam utvrđuje činjenično stanje, potrebno je da su ostvarene dvije grupe predpostavki:13 Prvo, da je zbog bitnih manjkavosti upravnog postupka nemoguća ocjena zakonitosti osporavanog akta. Ti nedostaci mogu biti:

- protivrečnost u spisima kojima se utvrđuje činjenično stanje, - nepotpunost utvrđenog činjeničnog stanja,

- nepravilno izveden zaključak iz ustanovljenih činjenica.

Drugo, kada je zbog grešaka u utvrđ ivanju činjeničkog stanja u upravnom postupku, ekonomičnije i ef ikasnije rješenje da sud utvrdi pravo činjenično stanje, od poništavanja upravnog akta i ponovnog vođenja upravnog postupka kod nadležnog upravnog organa. Ovo se primjenjuje kada su:

- teško popravljiva šteta po tužioca ako bi se predmet vratio nadležnom

upravnom organu,

- kada je činjenično stanje očigledno drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku,

- ako je u pitanju izdavanje akta u izvršavanju sudske presude, koja ne

bude u potpunosti poštovana. Na osnovu činjenica koje sud utvrdi poništiće akt kao nezakonit ili će odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan.

Načelo zbornog suđenja

12 Prema članu 29. Zakona o upravnim sporovima RS: “Sud rješava spor, po pravilu, na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Kada sud na raspravi utvrdi drugačije činjenično stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku i otkloni povrede pravila upravnog postupka, poništiće osporeni upravni akt i prvostepeni upravni akt ako je i on sadržavao iste nedostatke te sam riješiti upravnu stvar (spor pune jurisdikcije)”. 13 Prof.dr. Zoran R. Tomić, isto

U upravnim sporovima uvijek sudi sudsko vijeće, a ne sudija pojedinac. Međutim u članu 25. Zakona o upravnim sporovima RS dozvoljeno je da “u upravnim sporovima sud rješava po sudiji pojedincu ili u sjednici vijeća”

Načelo odlučivanja u nejavnoj sjednici

U upravno-pravnom postupku sud vodi postupak i rješava upravni spor u nejavnoj sjednici, premda postoji i mogućnost održavanja usmene rasprave. Predpostavke za održavanje su zakonom utvrđene i to u dva slučaja. Prvo, održavanje usmene rasprave koristi se kod složenih upravno-sudskih predmeta. Da li je predmet složen ili ne određuje sud u svakom konkretnom slučaju. Drugo, usmena rasprava može da bude održana i kada predmet nije složen, ako je potrebno bolje razjašnjenje predmeta upravnog spora. Na usmenoj raspravi se saslušavaju stranke, svjedoci, po potrebi vještaci i zainteresovana lica na osnovu čega može da se bolje utvrdi činjenično stanje uz korišćenje dokaznog mater ijala. Inicijativa za održavanje usmene rasprave može da potekne od suda, a može i od stranak u sporu, ali prijedlog stranaka sud ne mora da prihvati. Odluku o održavanju usmene rasprave donosi sudsko vijeće. Izostanak jedne ili obje stranke u sporu ne dovodi do obustavljanja upravno-sudskog postupka. U tom s lučaju je mjerodavna ocjena suda da li je predmetna rasprava za rješavanje stvari, pa se rasprava može odložit i ili obaviti bez prisistva stranaka.

Načelo jednostepenosti i obaveznosti pravosnažnih sudskih odluka

U principu upravno-sudski postupak je jednostepen, pa je odluka suda kojom se postupak završava odmah pravosnažna. Izuzetak je kada je kod određenih pravnih stvari dozvoljena posebna sudska žalba14, pa pravosnažnost stiče

14 Član 34. Zakona o upravnim sporovima RS: “Protiv odluke donesene u upravnim sporovima ne može se izjaviti žalba, osim kada je to posebnim zakonom određeno”. Dok član 35. određuje: “Protiv pravosnažne odluke okružnog suda donesene u upravnom sporu stranka može podnijeti zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke Vrhovnom sudu Republike Srpske, putem nadležnog suda.

drugostepena sudska odluka donešena povodom žalbe. Sudske odluke iz upravnih sporova su obavezne.

Načelo supsijidarnoj i shodnoj primjeni ZPP-a Primjena odgovarajućih odrebi ZPP-a koristi se za popunu praznina u ZUS-a. Primjena ZPP-a pri r ješavanju upravnih sporova ne vrši se bukvalno. Njegova uloga je supsijidarna i dopunska. Na primjer, ZPP se shodno primjenjuje na pitanja kao što su: procesne sposobnosti, zastupanja, punomoćja, izuzeća, povraćaja u pređašnje stanje itd. Načelo o upotrebi jezika u postupku Upotreba jezika kod upravno-sudskih postupaka važe isto kao i kod drugih pravnih postupaka.

Načelo o snošenju troškova postupka U upravnim sporovima svaka stranka snosi svoje troškove.

Zahtje se podnosi zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili zbog povrede propisa o postupku koja je mogla biti od uticaja na rješenje stvari”.

5. PREDMET UPRAVNOG SPORA U pogledu načina određ ivanja predmeta upravnog spora razlikuju se dva sistema: - sistem generalne (opšte) klauzule i - sistem enumeracije (nabrajanja). Sistem enumeracije podrazumjeva da su akti protiv kojih se može pokrenuti upravni spor zakonom nabrojani, dok sistem generalne klauzule podrazumjeva da se upravni spor može pokrenuti protiv svih upravnih akata15. Negativna enumeracija je nabrajanje slučajeva u kojima se isključuje mogućnost pokretanja upravnog spora. Naš zakonodavac je prihvatio model generalne klauzule kombinovan sa sistemom negativne enumeracije, što znač i da upravni spor može da se vodi protiv svakog konačnog upravnog akta, može da se pokrene i u s lučaju ćutanja uprave, s tim što su predviđena odstupanja kada je upravni spor unaprijed isključen. „Upravni spor se ne može voditi: 15 Upravni akt u smislu ZUS RS (član 7 stav 2) jeste akt kojim nadležni organ iz člana 4. ZUS RS rješava o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno neposrednom ličnom interesu fizičkih i pravnih lica ili drugih stranaka u kakvoj pravnoj stvari. Pod Nadležnim organom podrazumijeva se republički organ uprave i republičke upravne organizacije, organi jedinice lokalne samouprave, preduzeća, ustanove i druga pravna lica kada u vršenju javnih ovlašćenja, rješavaju u upravnoj stvari.

1. protiv akata donesenih u stvarima u kojima je sudska zaštita osigurana van upravnog spora,

2. protiv akata donesenih u stvarima o kojima se po izričitoj odredbi

zakona ne može voditi upravni spor,

3. u stvarima o kojima neposredno na osnovu zakonskih ovlaštenja odlučuju Narodna skupština RS, predsjednik ili jedan od potpredsjednika RS.16 I u stvarima iz tačke 2. i 3. predhodnog stava može da se pokrene spor ako je oragan pri donošenju akta prekoračio svoju nadležnost ili nije imao ustavna ovlašćenja za donošenje upravnog akta. Upravni spor može da se vodi samo protiv upravnog akta. Upravni akt je akt kojim državni organ ili druga organizacija u vršenju javnih ovlaštenja rješava o izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u nekoj upravnoj stvari. Znač i, upravni spor se vodi protiv upravnog akta a ne protiv uprave. U prvom redu se posmatra sadržaj akta a ne njegov izdavalac. To mora da bude individualni upravni akt a ne akt opšteg karaktera. Druga osobina upravnog akta je da je donešen “u upravnoj stvari” t j. da se njim rješava o izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije17. Da bi se pokrenuo upravni spor, upravni akt mora bit i konačan, tj. mora bit i donešen u drugom stepenu upravnog postupka. Spor se može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta ako protiv njega u upravnom postupku nema mjesta žalbi. Ako je rok za podnošenje žalbe ostao neiskorišten i prvostepeni akt stekao konačnost i pravosnažnost, protiv njega nije moguće pokrenuti upravni spor. Upravni spor može da se i protiv drugostepenog upravnog akta pokrene u za to zakonom predviđenom roku. I upravni akti koji su donešeni po slobodnoj, diskrecionoj ocjeni nisu izuzeti od sudskog ispit ivanja u upravnom sporu, s tim što je moguće ispitivati samo njihovu zakonitost. Kao što je već rečeno, ukoliko nadležni organ ne donese odgovarajući upravni akt može se pokrenuti upravni spor zbog ćutanja i u tom s lučaju se radi o personalnom upravnom sporu. Ali i tada je neophodno da organ ne donese prvostepeni upravni akt protiv koga nema mjesta žalbi ili ne donese 16 Član 9. ZUS RS. 17 Dr. Nikola Stjepanović, Dr. Stevan Ilić, “ Upravno pravo”, Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, Beograd 1991. godine.

drugostepeni akt po žalbi na prvostepeni akt ili na pvostepeno ćutanje. Znači, u oba slučaja ćutanje mora da bude konačno sa stanovišta upravnog postupka. Rok koji mora da protekne da se ne bi desilo da tužba bude odbačena kao preurnjena je 60 dana ako zakonom nije predviđen kraći rok. On se računa od dana podnošenja zahtjeva stranke. Nakon isteka tog roka stranka je dužna da se ponovo obrati organu tražeći donošenje akta. To je tzv. požurnica. Od podnošenja požurnice treba da prođe sedam dana i tek tada stranka može da pokrene upravni spor zbog ćutanja uprave. Pravo na pokretanje spora teče sve dok traje ćutanje uprave i nije vremenski ograničeno. Što se tiče našeg zakona, ukoliko sud nađe da je tužba osnovana, i da je tuženi organ bio dužan da donese upravni akt on će odrediti da nadležni organ donese riješenje. To je bliže duhu našeg zakona od rješavanja upravne stvari od strane suda. Tek kad organ donese konačni akt i ukoliko stranka njim ne bude zadovoljna može da pokrene upravni spor o zakonitosti donešenog akta. Znači, u upravnom sporu se ispituje samo zakonitost upravnog akta, mada postoji mogućnost da predmet upravnog spora bude i zahtjev za povraćaj stvari oduzetih u izvršenju osporenog upravnog akta i zahtjev za naknadu štete nanijete izvršenjem osporenog upravnog akta samo ako se tužbom traži i poništaj upravnog akta (Član 11. ZUS RS). Prilikom ispitivanja zakonitosti upravnog akta sud može da zaključi da je akt zakonit ili da je nezakonit. Ako je zakonit, sud će presudom odbiti tužbu i akt ostaje na snazi. Ako sud nađe da je akt nezakonit, on će presudom poništiti upravni akt, a razlozi za to mogu da budu formalni ili mater ijalni.

6. RAZLOZI ZA VOĐENJE UPRAVNOG SPORA

Za razliku od ocjene cjelishodnost, koja je u rukama viših organa uprave, došlo se do zaključka da ocjena zakonitosti upravnih akata ne može da bude povjerena višim upravnim organima, bez obzira što ti upravni organi (naročiti upravni organi višeg ranga) imaju veći broj funkcionera sa pravničkim obrazovanjem. Razlog tome je što najčešće pravnici u organima uprave ne mogu ostati samo na terenu prava jer će, zbog uticaja dugogodišnjeg rada u organima uprave, pravne momente miješati sa momentima cjelihodnosti.18. S druge strane, u demokratski uređenom držuštvu, sa polit ičkom slobodom i garantovanim ljudskim pravima i osnovnim slobodama, nespojivo je prepustit i organima uprave da budu krajnje sudije u vlastitoj stvari, jer oni za to nisu prikladni (nemo iudex idoneus in propria casa), bez obzira što uprava ima svoje organe kontrole zakonitosti rada organa uprave. Unutrašnja kontrola rada uprave je završna radnja u procesu obaljanja djelatnosti uprave i javlja se kao jedno od načela njenog funkcionisanja. Zbog svog značaja za obezbjeđivanje zakonitosti, nužno se javlja potreba pravnog regulisanja oblika i sadržaja kontrole organa javne uprave. Bitna obelježja kontrole organa uprave su:

- ostvarivanje kontrole na osnovu posebnih ovlašćenja (ovlašćenja za

rješavanje u drgom stepenu, ovlašćenja rješavanja u svojstvu nadzornog organa, ovlašćenja u obliku pružanja”sudske zaštite),

- specifičnost ovlašćenja koja se mogu primjenjivati u vršenju ove

kontrole (ovlašćenje poništavanja, mijenjanja i ukidanja upravnih radnji i uspostavljanja ranijeg stanja,

18 N. Stjepanović, S. Lilić, Upravno pravo, Zavod za udžbeike i nastavna sredstva, Beograd, 1991.

- osobenost predmeta kontrole (upravni akt i upravne radnje kao

predmet ove kontrole). Kontrolisanje rada organa uprave javlja se kao specifičan oblik pravnog nadzora nad aktivnostima koje organi državne vlasti vrše u različit im oblastima svog djelovanja. To je djelatnost u kojoj ovlašćeni subjekti imaju pravo da provode nadzor i kontrolu nad ponašanjem uprave, načinom kako ona upotrebljava svoja ovlašćenja i da li donosi akte, odnosno, da li preduzima adekvatne mjere u skladu sa svojim ovlašćenjima. Upravna kontrola unutar same uprave ima značajnu ulogu kod otklanjanja pojava protivpravnosti – nezakonitosti, nepravilnosti i necjelishodnosti pr i vršenju polit ičke i upravne vlasti. I pored kontrole koja se organizuje unutar uprava putem različit ih kontrolnih mehanizama pojavljuju se nezakoniti upravni akti kao i nedosljednjo provođenje zakonskih propisa čime se nanosi nepravda i šteta kako f izičkim tako i pravnim licima, pa se javila potreba da se uspostavi nova institucija koja će biti nezavisna od organa vlasti svih nivoa, kao i upravnih i administrativnih organa u svim djelatnosti koji donose upravne akte kojima se regulišu prava i obaveze fizičkih i pravnih lica u upravnim stvarima. Rješenje tog pitanja je nađeno tako što je ocjena zakonitosti povjerena sudovima. Akti protiv kojih se pokreće upravni spor su pogrešni upravni akti i spadaju u podvrstu nezakonitih upravnih akata. Upravni spor se pokreće ako je došlo do povrede zakona i drugih propisa prilikom donošenja upravnog akta. Razlozi za pokretanje i vođenje upravnog spora su u domenu zakonitosti. Svaki upravni akt za koji neko fizičko ili pravno lice smatra da je nezakonit ili da se ne pr imjenjuje dosljedno može da bude napadan i poništen, kako zbog formalno pravne nezakonitosti tako i zbog materijalnopravne nezakonitosti. 19 Materijalnopravna nezakonitost se javlja ako: - nije nikako primjenjen mjerodavni propis za rješavanje stvari u konkretnom slučaju,

19 Dr. Zoran R. Tomić, “Upravno pravo”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd

- nije pravilno primjenjen zakon, to jest bilo je pogrešno tumačenje sadržine i smisla mjerodavnog materijalnog propisa. Kod diskrecionih upravnih akata materijalna nezakonitost ima dva oblika: - prekoračenje datog ovlašćenja na slobodno ocjenjivanje i - vršenje slobodne ocjene protivno svrsi povjerenog ovlašćenja20 Oblici formalnopravne nezakonitosti su: - nenadležnost, pri čemu je apsolutna stvarna nenadležnost razlog ništavnosti rješenja i na nju sud mora posebno da pazi i to po s lužbenoj dužnosti; - povreda pravila upravnog postupka, koji je predhodio donošenju upravnog akta koji se tužbom osporava; - nedostaci u formi izadatog akta; - greška prilikom utvrđivanja činjeničnog stanja – nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u bitnim tačkama i pogrešno utvrđeno činjenično stanje.21 Ukoliko se izvede pogrešan zaključak iz tačno utvrđenog činjeničnog stanja to je pravna greška na granici između materijalnopravne i formalnopravne nezakonitosti. Sud uvažava samo one činjenice koje su utvrđene pri vođenju upravnog postupka, ali i nove činjenice i novi dokazi mogu uticati u upravnom sporu ako ukazuju da je činjenično stanje različito od onoga utvrđenog u upravnom postupku. ZUS RS u članu 10. definiše slučajeve u kojima se može pobijati upravni akt22. 20 Dr. Zoran R. Tomić, isto 21 Dr. Zoran R. Tomić, isto 22 Upravni akt se može pobijati: 1) ako akt sadrži takve nedostatke koji sprečavaju ocjenu njergove zakonitosti ili nedostatke koji ga čine

ništavnim; 2) ako u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opšti akt; 3) ako je akt donešen od strane nenadležnog organa;

7. VRSTE UPRAVNI H SPOROVA Klas ifikacija upravnih sporova se u pravnoj teoriji može izvršiti po raznim kriterijumima. Na primjer, po cilju vođenja upravnog spora, po ovlašćenjima suda koji vodi upravni spor i po mnogim drugim kriterijumima. Ovdje će biti navedene neki kriter ijumi po kojima se najčešće u pravnoj teoriji vrši kvalif ikacija vrsta upravnih sporova: 1) Upravni spor ograničene jurisdikcije i upravni spor pune jurisdikcije; 2) Subjektivni i objektivni upravni spor; 4. Stvarni i personalni upravni spor; 3) Upravni spor presuđivanja i upravni spor bez presuđivanja; 5) Srandatdni i suženi upravni spor; 6) Prvobitni i naknadni upravni spor; 7) Jednostepeni i dvostepeni upravni spor. 1) Spor ograničene jurisdikcije (spor za poništenje upravnog akta) i spor pune jurisdikcije (sud odlučuje o samoj upravnoj stvari) Upravni spor ograničene jurisdikcije je u našem pravu pravilo, tj. standardna pojava. U sporu ograničene jurisdikcije zadatak suda je samo da ocjeni zakonitost rada uprave tj. da ocjeni zakonitost osporenog akta, ili da ocijeni da li je osnovano ćutanje uprave. Ukoliko sud utvrdi da je akt nezakonit, akt

4) ako u upravnom postupku koji je akti predhodio nije nije postupljeno po pravilima postupka, a naročito

ako činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno ili što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja;

5) ako je nadležni organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio granice ovlašćenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotno datom ovlašćenju.

se poništava i predmet se vraća u stanje u kojem se nalazio pr ije nego što je donijet poništeni akt. Organ čiji akt je poništen dužan je da donese novi upravni akt u skladu sa pravnim shvatanjem suda i primjedbama u pogledu postupka, a sve to pod uslovom da je potrebno donošenje novog upravnog akta. Glavni cilj spora za poništenje upravnog akta je zaštita objektivne zakonitosti. Ako sud ocijeni da je ćutanje uprave nopravdano on naređuje da se upravni postupask u razumnom vremenu okonča radi zaštite prava tužioca, jer odugovlačenjem upravnog postupka krše se njegova prava i može mu se nanijeti nenadoknadiva materijalna ili moralna šteta. U upravnom sporu pune jurisdikcije sud može, mada nije obavezan, da sam meritorno riješi upravnu stvar. Tu su ovlaštenja suda mnogo veća nego u sporu za poništenje upravnog akta. Kada sud u sporu pune jurisdikcije presudom poništi osporeni upravni akt, on tom presudom rješava i upravnu stvar, a ta presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt. Spor pune jurisdikcije ima tri osnovna oblika: - Prvi oblik je kada sud, pored rješavanja upravnog spora o zakonitosti upravnog akta tj. glavne sudske stvari, istom presudom rješi i samu upravnu stvar. Da bi sud rješavao konkretnu upravnu stvar on mora da ocjeni da li je priroda upravne stvari takva da je on može riješiti, i da ustanovi da li je činjenična podloga dovoljna za donošenje takve sudske odluke. - Drugi oblik je odlučivanje o zahtjevu za naknadu štete ili za povraćaj oduzetih stvari po osnovu poništenog akta. Ako sud poništi osporeni upravni akt može i da odluči o tužiočevom zahtjevu za naknadu štete ili za povraćaj oduzetih stvar i, kada u postupku upravnog spora sud utvrdi da postojeće činjenično stanje to omogućava, a ako ne, sud upućuje podnosioca tužbe spor rješava putem građanske parnice. - Treći oblik se javlja kao naknadno sudsko rješavanje upravne stvari – tj tužilac pokreće tužbu zbog neizvršenja pravosnažne sudske presude. I tu postoje dva različita slučaja: - kada uprava pri donošenju novog akta zanemari sudsku presudu ili - kada i dalje ćuti.

U prvom slučaju sud će po novoj tužbi sam riješit i upravnu stvar poništavanjem upravnog akta i donošenjem presude pune jurisdikcije čime je meritorno riješena upravna stvar.

U drugom slučaju, da bi sud mogao meritorno odlučit i o upravnoj stvari moraju bit i ispunjeni sljedeći uslovi: - da upravni organ nije u propisanom roku izvršio pravosnažnu sudsku odluku, - da se stranka ponovo obratila upravnom organi koji je i dalje nastavio sa ćutanjem i - da se upravni organ još jednom oglušio o poziv suda da izvrši presudu. Naravno kod svakog od ovih postupaka moraju se poštovati propisdani rokovi. 2) subjektivni i objektivni upravni spor Podjela upravnih sporova na subjektivne i objektivne izvodi se prema cilju i predmetu spora. Podjela prema cilju: cilj subjektivnog upravnog spora je zaštita subjektivnih prava i interesa, a cilj objektivnog upravnog spora je zaštita objektivne zakonitosti. Podjela prema predmetu: subjektivni upravni spor je upravni spor za ocjenu zakonitosti konkretnog osporenog upravnog akta, a objektivni upravni spor je spor za ocjenu zakonitosti opšteg pravnog akta uprave tj. pravnog propisa uprave. Kod subjektivnog upravnog spora kao tužioci se pojavljuju: pojedinac, grupa građana, naselje, ili pravno lice (organizacija, nevladino udruženje građana i slično) kojima je upravnim aktom povr ijeđeno neko na zakonu zasnovano pavo ili interes. Jedino je teško razgraničiti da li su subjektivni ili objektivni upravni sporovi koje pokreću javni pravobranilac i javni tužilac kada se zbog nezakonitosti upravnog akta nanosi šteta državi ili jedinici lokalne samouprave.

Po našem zakonu prema predmetu upravnog spora moguće je voditi samo subjektivni spor, jer se on može voditi samo protiv upravnih akata. Međutim, to u potpunosti važi samo ako je spor pokrenut od stane fizičkog ili pravnog lica koji smatraju da im je pravnim aktom povrijeđeno neko pravo ili interes koji je zasnovan na zakonu. Ako je upravni spor pokrenut od strane državnog tužioca zato što je upravnim aktom povrijeđen zakon u korist pojedinca ili pravnog lica, takav upravni spor sa stanovišta cilja više ima obilježja objektivnog upravnog spora, jer mu je cilj zaštita objektivne zakonitosti. Isto važi i ako spor pokreće javni pravobranilac kada je upravnim aktom povrijeđen zakon na štetu države ili ustanove koju on zastupa.23 U našem pravu ne postoji mogućnost da se upravni spor pokrene protiv normativnog akta, jer je predviđeno da se ustavnost i zakonitost takvih akata ocjenjuje od strane ustavnog suda. U stranom pravu to nije uvijek slučaj. Npr. u Francuskoj se pred Državnim savjetom koji ima karakter Vrhovnog upravnog suda može izjaviti žalba povodom opšteg pravnog akta u roku od dva mjeseca od njegovog objavljivanja u službenom listu. Poslije isteka tog roka, taj opšti pravni akt organa uprave može se pred Državnim savjetom osporavati samo povodom nekog konkretnog slučaja, ali u tom slučaju odluka Državnog savjeta važi samo za taj konkretni slučaj. Znači u subjektivnom upravnom sporu kao tužioci se pojavljuju pojedinac ili pravno lice, koji pokreću upravni spor protiv individualnog upravnog akta ili ćutanja uprave radi zaštite subjektivnog prava. Objektivni upravni spor pokreće državni tužilac ili javni pravobranilac. On se pokreće zbog povrede objektivnog prava, radi zaštite zakonitosti konkretnog pravnog akta. 3) stvarni i personalni upravni spor Prema predmetu i cilju mogu se razlikovati stvarni upravni sporovi i personalni upravni sporovi. Stvarni upravni spor vodi se radi utvrđivanja zakonitosti donešenih upravnih akata - in rem.

23 R. Marković, Upravno pravo, “Službeni glasnik”, Beograd, 1995.

Personalni upravni spor se vodi zbog ćutanja, to jest nečinjenja upravnog organa da da izvrši sudsku odluku i po toj odluci donese tražene upravne akte. Takav upravni spor je usmjeren prema nadležnom upravnom organu – in personam koji bez razloga ćuti, odnosno ne izvršava sudsku odluku. 4) spor presuđivanja i spor bez presuđivanja U svakom upravnom sporu može se pojaviti: - upravni spor sa presuđivanjem i - upravni spor bez presuđivanja. U upravnom sporu sa presuđivanjem donosi se presuda o pravnoj sudbini osporenog upravnog akta. Upravni spor sa presuđivanjem može da se završi po skraćenom postupku bez vođenja sudskog postupka. To je slučaj kada upravni akt sadrži očigledne i bitne nedostatke koji spečavaju ocjenu njegove zakonitosti. U opravdanim slučajevima spor sa presuđivanjem se završava poslije analize tužbenog zahtjeva i ocjene zakonitosti osporenog upravnog akta. Ishod upravno-sudskog postupka i presude može biti da akt ili ostaje na snazi ili se poništava, tj. uklanja iz pravnog poretka. U upravnom sporu bez presuđivanja ne dolazi do donošenja presude zbog: - odbacivanja tužbe ili - obustavljanja upravno-sudskog postupka. Do odbacivanja tužbe dolazi kada nedostaci tužbe nisu otklonjeni u za to ostavljenom roku ili kada nema osnovnih pretpostavki da se pokrene upravni spor. Do obustavljanja upravnog spora dolazi ako tužilac odustame od tužbe ili ako tuženi organ donese novi akt, a tužilac izjavi da je saglasan sa novim upravnim aktom. 5) standardni i suženi upravni spor

Suženi upravni spor vodi se samo u slučajevima kada je zakonom u konkretnoj stvari isključen upravni spor a organ je pri donošenju pravnog akta prekoračio granice ovlaštenja ili je prekoračio granice nadležnosti. U tim slučajevima predmet upravnog spora može biti prekoračenje ovlašćenja propisanog od nadležnog organa ili stvarne i mjesne nadležnosti organa, ali ne i druge moguće nezakonitosti upravnog akta koji je u pitanju. Kod nas upravni spor ima standardni karakter, to jest. može da se vodi protiv svakog upravnog akta pozivanjem na bilo koji razlog njegove nezakonitosti (primjena takozvane generalne klauzule). Izuzetci su taksativno nabrojani i to je tzv. negativna enumeracija u pogledu predmeta upravnog spora. 6) prvobitni i naknadni upravni spor Naknadni upravni spor je onaj koji se pokreće da bi se ocijenila zakonitost upravnog akta koji je donesen vezano za sudsku presudu iz ranijeg prvobitnog upravog spora. Znači, novi akt koji je donesen od strane organa uprave nije u skladu sa presudom suda donesenom u upravnom sporu. Prvobitni upravni spor je spor ogrničene jurisdikcije dok je naknadni upravni spor pune jurisdikcije. Ako je pak jedan upravni spor rješavan i završen u punoj jurisdikc iji, do drugog naknadnog upravnog spora po istom upravnoj stvari uopšte ne može doći. 7) jednostepeni i dvostepeni upravni spor Upravni sporovi mogu biti jednostepeni ili dvostepeni. U jednostepenom upravnom sporu odluke sudova, presude i rješenja o završetku upravno-sudskog postupka su odmah pravosnažne. Znači, isključena je redovna pravna kontrola sudskih odluka po žalbi pred višim sudom. U Republici Srpskoj upravni spor je jednostepen, iako član 34. ZUS RS dozvoljava da se izjavi žalba u posebnim slučajevima koji su zakonom određeni. Dvostepenost upravnog spora znači da postoji mogućnost žalbe protiv odluke donesene u prvostepenom sudsko-upravnom sporu24. Nastupanje pravosnažnosti prvostepene odluke se odlaže do isteka roka za moguću žalbu. Ako je žalba blagovremeno izjavljena mora se donijeti drugostepena odluka. Drugostepena odluka u upravnom sporu je uvijek pravosnažna. Dvostepenost upravnog spora je izuzetak u upravno sudskom postupku. Ona mora da bude izričito određena i pr imjenjuje se samo na propisane upravne

24 Dr. Zoran R. Tomić, isto

slučajeve. Sudska praksa pokazuje da je opravdano postojanje dvostepenih upravnih sporova zbog raznih negativnih pojava i manjkavosti sudstva koje nije imuno na politićke uticaje, nesposobnost i u krajnjem slučaju čak i na korupciju.

8. ZAKLJUČAK Značaj zakona o upravnim sporovima je u tome što on predstavlja „pravnu odbranu od nezakonitih upravnih akata i mahom je pouzdan mada ne i uvek jednostavan“25. Građanima i pravnim licima u njihovim odnosima sa javnom upravom on daje određenu sigurnost da će njihova prava biti pr iznata i da obaveze koje im se odrede neće biti veće od onih koje su zakonom utvrđene. Mogućnost vođenja upravnih sporova karakteristična je za države u kojima vlada načelo zakonitosti, vladavine prava i pravde, i gdje je odnos između građana i uprave precizno regulisan zakonom. Ako se građaninu u upravnom postupku ne pr izna neko pravo koje mu po zakonu pripada ili ako mu se prizna u manjem obimu, ili ako mu se naređuje neko činjene ili davanje u većem obimu nego što predviđa zakon, on može da traži zaštitu svojih prava u upravnom sporu. Institucija upravnog spora, koja je sastavni dio sudskog sistema, omogućava da se uklone oni upravni akti koji su donešeni a nisu zakoniti, to jest, ti upravni akti se poništavaju i njihova retroaktivna dejstva se brišu. Ukoliko je potrebno sudovi mogu da odrede pravac postupanja organa javne uprave prilikom donošenja novog riješenja u upravnoj stvari a sud ima i zakonsku mogućnost da sam meritorno riješi upravnu stvar, putem tzv. spora pune jurisdikcije. Na taj način sud preuzima upravni posao i sam ga završava, ispravljajući tako nezakonitosti upravnog akta i/ili nepravilne postupake upravnih organa. Veliki je značaj presuda koje se donose u upravnim sporovima, naročito obrazloženja tih presuda, jer one se periodično objavljuju i predstavljaju smjernice za dalji rad službenika u organima javne uprave. 25 Dr. Zoran R.. Tomić, isto

9. LITERATURA 1. Prof. Dr. Zoran R. Tomoć, “Upravno pravo”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd 2. Dr. Nikola Stjepanović, Dr. Stevan Ilić, “Upravno pravo”, Opšti deo, Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, Beograd 1991. 3. Prof. Dr. Ratko Marković, “Upravno pravo”, Opšti deo, “Službeni glasnik”, Beograd, 1995. 4. I. Krbek, “O upravnom sporu”, “Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu”,

3-4/54 5. Đ.Đurković, “Spor pune jurisdikcije i njegova namjena” “Arhiv” (….) 1 - 2/69. 6. Tomislav Ralčić, “Pravna sredstva u upravnom sporu i nadležnost sudova za njihovo rješavanje”, “Pravni život”, Beograd, br. 4 1982. 7. L. Dragojević, “Predhodni i naknadni spor po Zakonu o upravnim sporovima”, “Arhiv” (…), 1 – 2/74. 8. Ivančević – Ivčić – Lalić, “Zakon o upravnim sporovima sa komentarim i sudskom praksom”, Zagreb, 1958. 9. L. Ivančević, “Odlučivanje u upravnim sporovima nakon reforme”, “Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu”, br. 1/89. 10. Muzafer Arapović, “Upravni spor protiv ćutanja uprave”, “Pravna

misao”, Sarajevo, br. 2–8 1980. 11. Prof. Dr. Ivo Borković, “Upravno pravo”, Informator, Zagreb 1991. 12. Prof. dr. Sead Dedić, “Upravno pravo Bosne i Hercegovine”, “Magistrat”, Sarajevo 2001. 13. Zakon o upravnom sporu, “Službeni glasnik Republike Srpske”, broj

109/05 od 16.11.2005. godine.