Tendinte si evolutii la nivelul politicii de coeziune a UE

Gabriela DRGAN1

Politica de coeziune a UE, politic veche de mai bine de treizeci de ani, a suferit continue transformri, att la nivelul obiectivelor specifice, a instrumentelor prin care acestea au fost puse n practic, precum i a alocrilor financiare implicate2. Dei Tratatul de la Roma (CEE), prin articolele 2 i 3, precum si 130a-e, meniona faptul c obiectivul prioritar al Comunitii Europene era acela de a promova pe ntreg teritoriul comunitar o dezvoltare armonioas, echilibrat i durabil a activitilor economice, un grad ridicat de ocupare a forei de munc i proteciei sociale, () creterea nivelului de via, a solidaritii i coeziunii economico-sociale n rndul statelor membre, la vremea respectiv el nu fcea ns nici un fel de referire specific la o anumit politic regional sau fond3. Principalul instrument de intervenie al acestei politici, Fondul European Dezvoltare Regional (FEDER), a fost creat abia n 1975, dup prima extindere a Comunitatii (Marea Britanie, Irlanda i Danemarca). Chiar dac apariia acestui fond a fost explicat de ctre Comisie prin nevoia de a rspunde disparitilor reginale aprute, la fel de adevrat este i faptul c instrumentul financiar creat acum, poate fi privit i ca o compensaie acordat Marii Britanii pentru contribuia sa net la bugetul comunitar. H.Wallace (1977) afirma chiar fr menajamente c negocierile extrem de dure care au avut loc i soluia de compromis gsit, de acordare a unei compensaii financiare Marii Britanii, nu a exprimat nimic altceva dect prezena aa-numitei politici a ciolanului. Din punct de vedere conceptual, FEDER a fost privit ca un instrument menit s promoveze aspectul economic al coeziunii, n vreme ce FSE pe cel social. Sumele alocate pentru nceput nu au fost foarte mari, pentru perioda 1975-1978, FEDER fiindu-i repartizate circa 1,3 miliarde ecu. i n cazul urmtoarele extinderi evoluia instrumentelor structurale va continua s fie stimulat de dublul proces al adncirii i lrgirii, continund astfel s reprezinte o ngemnare nuanat ntre strategiile de compensare, finanate prin instrumentele structurale, i obiectivul major al Uniunii, cel de realizare a coeziunii, considerat la

1 Gabriela DRGAN este profesor universitar si prodecan al facultii de Relaii Economice Internaionale, din cadrul Academiei de Studii Economice, Bucureti. Expert n domeniul integrrii europene, a lucrat n perioada 2002-2006 ca director al Departamentului de Studii Europene din cadrul Institutului European din Romnia 2 Pe msura sporirii numrului de state membre i a creterii disparitilor a crescut i volumul total al Fondurilor Structurale, de la aproximativ 43,8 mld ecu ntre 1988-1993 la peste 141 mld ecu pentru perioada 1994-1999 (valori calculate n preuri 1992)2, la 286 mld euro n perioada 2000-2006 si 308.2 mld euro n perioada 2007-2013. 3 Cu toate acestea, Tratatul crea Fondul Social European (FSE) i Banca European de Investiii (BEI), fr a meniona ns, ca obiectiv esenial, promovarea coeziunii economice i sociale.

2

rndul ei un mijloc de susinere a creterii economice, competitivitii, dezvoltarii durabile i ocuprii forei de munc. n fapt, abia din 1986, dup extinderea spre Sud (Grecia, Spania i Portugalia), Actul Unic European introduce conceptul de coeziune economic i social4, obiectiv prioritar al Comunitii menit s permit reducerea disparitilor regionale. Pachetul Delors-1 prevedea o dublare a fondurilor structurale astfel nct n 1992 ele au ajuns s reprezinte 25% din bugetul comunitar.

Etapele ulterioare, att ale procesul de integrare ct i de extindere, au meninut obiectivul coeziunii i au extins numrul fondurile structurale. Mai nti a fost creat Fondul de Coeziune cu scopul de a sprijini financiar Grecia, Spania, Portugalia i Irlanda, ri cu un PIB/loc sub 90% din media comunitar, n special n cazul proiectelor legate de mediu i infrastructur. Naterea FC a fost legat de realizarea UEM i mai puin de raiunile legate de politica regional. Fr a intra n detalii, merit totui s amintim c negocierile ntre statele membre privind modul de alocare a resurselor financiare a generat multe dispute. Aa de pild, guvernul german, sub presiunea landurilor, a fost de acord cu rabatul bugetar al Marii Britanii doar dup ce a obinut ca cele cinci landuri estice s devin eligibile sub Obiectivul 1 (D.Allen in H.Wallace, 2005).

Aderarea din 1995, a Austriei, Suediei i Finlandei, fr s fi produs modificri semnificative, a dus ns att la introducerea unui nou obiectiv, al aselea, privind dezvoltarea regiunilor nordice slab populate ct i a unui nou fond structural, IFOP. Adevrata piatr de ncercare a politicii de coeziune o reprezint n schimb extinderea spre Est. Al cincilea val al lrgirii, cu 10 + 2 ri, se particularizeaz nu doar prin amploarea sa5 (dei, n termeni relativi, in ceea ce priveste populaia de pild, procesul este comparabil cu extinderile precedentele) ct mai ales prin faptul c a accentuat foarte mult disparitile n cadrul Uniunii6. Dezbaterile care au precedat elaborarea celui de al treilea raport asupra coeziunii economice i sociale (Comisia, 2004) au relevat existena a dou mari categorii de probleme, pe de o parte - prioritile de urmrit, i, pe de alt parte, mijloacele de realizare ale politicii de coeziune,:

n ceea ce privete prioritile, a existat un larg consens n ceea ce privete orientarea resurselor existente numai asupra regiunilor cel mai puin dezvoltate i, n special, asupra noilor state membre. O problem sensibil au reprezentat-o ns regiunile aparinnd actualelor state membre, care beneficiau de sprijin sub

4 Titlu XVII al Tratatului UE (Articolele 158 162), privind Coeziunea economic i social reitereaz faptul c una din prioritile Comunitii este aceea de a reduce disparitile ntre dezvoltarea diferitelor regiuni i rmnerea n urm a celor mai puin favorizate regiuni sau insule, inclusiv zonele rurale. 5 n cazul extinderii spre est, toate statele candidate trebuiau s ndeplineasc cerine specifice, transpuse n

capitole de negociere. La Summit-ul de la Copenhaga din iunie 1993 s-au definit n mod concret criteriile pentru extinderea ce avea s urmeze: toate statele admise trebuiau s dein o democraie stabil, s fie asigurat respectarea legii i capacitatea de adoptare a acquis-ului comunitar, s fac dovada unei economii de pia funcionale care s asigure ndeplinirea criteriilor de convergen de la Maastricht.

6 Cele zece state noi membre concentreaz 15% din populaia Uniunii Europene extinse i 19% din teritoriu. Cu titlu comparativ, populaia rilor din primul val al extinderii Uniunii Europene din 1973, (Marea Britanie, Danemarca i Irlanda) a reprezentat un sfert din populaia Uniunii cu nou membri, iar n ceea ce privete teritoriul, dimensiunea extinderilor precedente (1973, 1981, 1986 i 1995) a fost mai semnificativ raportat la talia Uniunii Europene din momentele respective.

3

Obiectivul 1, i care, n ciuda faptului c nu au realizat nc procesul de convergen economic, ar fi putut pierde sprijinul actual ca urmare a reducerii mediei PIB/loc. ntr-o Uniune lrgit (urmare a aa-numitului efect statistic). Ca atare, s-a impus necesitatea meninerii unui ajutor degresiv n favoarea acestor regiuni.

n legtur cu mijloacele de realizare ale CES, discuiile au scos n eviden necesitatea simplificrii modului de gestionare al FS att pentru actuala perioad de programare, ct mai ales pentru intervalul urmtor. Statele membre s-au pronunat pentru simplificarea i descentralizarea responsabilitilor n materie de gestiune financiar i control al FS. Opinia general era c actualul sistem, cu reguli foarte detaliate i fondat pe un model unic este inadecvat, din cauza nevoilor diferite existente de la o ar beneficiar la alta, a categoriilor de intervenii impuse, a resurselor disponibile etc. Lrgirea Uniunii va impune modificarea actualului sistem i ntrirea capacitii administrative a noilor state membre.

Ultimul val al extinderii UE a readus n discuie aspecte spinoase privind utilitatea i eficiena fondurilor structurale n atingerea obiectivelor convergenei economice. Din punct de vedere teoretic, utilizarea fondurilor comunitare are cel puin dou implicaii majore, strns interconectate: pe de o parte, genereaz cretere economic substanial (growth boost), prin seama creterii cererii de anumite bunuri i servicii legate de sectoarele beneficiare de investiii i, pe de alt parte, duce la reducerea decalajelor (procesul de catch-up), pe seama dezvoltrii infrastructurii i a resurselor umane. Opiniile experilor privind eficacitatea acestor instrumente, dar i a politicii de coeziune n ansamblul su, apar uneori extreme de contradictorii:

pe de o parte, poate fi identificat grupul celor care consider c rezultatele acestei politici sunt pozitive, de partea acestora plasndu-se, nu ntmpltor, Comisia. ntr-unul din Rapoartele Comisiei de arta c Fondurile Structurale i Fondul de Coeziune stimuleaz nu numai cererea prin creterea veniturilor n regiunile asistate. Prin susinerea investiiilor n infrastructur i capital uman aceste fonduri susin i creterea competitivitii i a productivitii i astfel permit creterea veniturilor pe termen lung (Comisia European 2004, p.XXI);

pe de alt parte, anumite studii empirice au demonstrat c efectele politicii de coeziune a UE au fost, n cel mai bun caz, neutre. De cele mai multe ori ns, efectul a fost unul negativ i asta datorit distosiunilor fiscale, birocraiei dar i a alocrilor sub-optimale. Unii autori, precum Boldrin i Canova (2001, 2003), pun sub semnul ntrebrii efectele pozitive, pe termen lung, ale politicii de coeziune artnd c actuala politic de coeziune este ineficient, bazndu-se pe o teorie economic incorect sau, n cel mai bun caz, inconsistent, neclar, transformndu-se ntr-o surs de false stimulente i, n unele cazuri, de corupie.

Nu este deci surprinztor faptul c opiniile Comisiei au intrat uneori n contradicie cu cele exprimate de alti autori (vezi D.Tarschys, 2003, Sapir Report, 2003, sau Kok Report, 2004). Raportul Sapir, de pild, constata c aspecte precum flexibilitatea pieei muncii, promovarea cercetrii, a tehnologiei informaiei, dei eseniale pentru creterea competitivitii, nu reprezint i inte declarate ale politicii de coeziune. Propunerea

4

fcut, i susinut de majoritatea rilor net contribuitoare la bugetul UE, de renaionalizare a politicii structurale, respectiv de transfer a aspectelor regionale ale politicii de coeziune de la nivelul UE la nivelul statelor, nu a ntrunit i susinerea Comisiei, care, dimpotriv s-a artat extrem de ostil unor schimbri de aceast natur.

Noul cadru financiar comunitar (Financial Perspective 2007-2013) face o nou clasificare a cheltuielilor din bugetul UE, principalele linii bugetare fiind acum creterea durabil, mprit ntre competitivitate i coeziune i resursele naturale, mprite la rndul lor ntre pli agricole i alte resurse naturale. Fr posibilitatea de a mai face o comparaie direct cu vechile bugete ale UE (n care operaiunile structurale puteau fi identificate n mod distinct), noul cadru financiar include cea mai mare parte a fostelor operaiuni structurale n capitolul coeziune al creterii durabile. Noile Regulamente comunitare privind fondurile structurale (publicate n iulie 20067) aduc modificri semnificative n politica de coeziune a UE, att la nivelul obiectivelor ct al managmentului. Aa de pild, actualele obiective 1, 2 i 3, precum i cele patru iniiative comunitare (Interreg III, Leader+, Equal i Urban II) vor fi reorganizate dup 2007 n doar trei obiective: convergen (prin care sunt sprijinite regiunile rmase n urm din punct de vedere economic), competitivitate regioanal i ocupare a forei de munc (prin care se sprijin se sprijin celelalte regiuni n vederea atingerii obiectivelor Lisabona) i cooperare teritorial european (prin care se urmrete o dezvolatre echilibrat a teritoriului comunitar, ncurajarea cooperrii i a schimbului de bune practici ntre regiunile UE). n plus, din cele cinci instrumente struturale actuale (FEDER; FSE; FEOGA-O; IFOP i FC) dup 2007 vor rmne numai trei, celelalte dou instrumente fiind transferate ctre politicile aferente (agricultura i pescuitul). In plus, din dorina de simplificare a cadrului procedural, ncepnd cu 2007, FC i se vor aplica aceleai reguli ca i FS, de la programarea multianual, la procedurile de selecie, aprobare i monitorizare a proiectelor. Romnia este eligibil sub obiectivele convergen i cooperare teritorial european i va beneficia de toate cele trei fonduri. Dei programarea, parteneriatul, adiionalitatea i concentarrea rmn n continuare principiile cheie ale politicii regionale, la nivelul programrii fondurilor structurale apar modificri de substan. Aa de pild, dei se menine obligativitatea programrii multianuale, dispare obligaia elaborrii Planului Naional de Dezvoltare, a Programelor Complement i se solicit numai elaborarea a dou tipuri de documente programatice, de natur strategic (Cadrul National Strategic de Referin) i operaional (Planurile operaionale). Chiar i la nivelul managementului fondurilor se introduc modificri. Astfel, sub obiectivul Convergen, se va crea o autoritate de audit (organism independent, nsrcinat cu verificarea bunei funcionri a sistemelor de management i control), o autoritate de certificare (nsrcinat cu certificarea declaraiilor de cheltuieli i a cererilor de plat, anterior transmiterii lor ctre Comisie) i va disprea autoritatea de plat. Sub obiectivul cooperare teritorial european vor fi create o autoritate de

7 Regulation (EC) no. 1080/2006 of the European Parliament and the Council on the ERDF, Regulation (EC) no. 1081/2006 of the European Parliament and the Council on the ESF, Regulation (EC) no. 1082/2006 of the European Parliament and the Council on the European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC), Regulation (EC) no. 1083/2006 privind prevederi generale ale FEDER, FSE, FC, Regulation (EC) no. 1084/2006 privind FC, Regulation (EC) no. 1085/2006 privind Instrumentul de Asistenta pentru Pre-aderare

5

certificare, o autoritate unic de control i un grup de controlori financiari (format din cte un controlor numit de fiecare stat membru, cu rolul de a sprijini autoritatea de control). Diferenele majore ntre Planul Naional de Dezvoltare (PND) i Cadrul Strategic Naional de Referin (CNSR): n ceea ce privete coninutul strategic, CSNR nu trateaz aspectele de dezvoltare rural i pescuit

aferente Prioritii 5 a PND, acestea fiind incluse in Planul Naional Strategic pentru Dezvoltare Rural (Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural);

Din punct de vedere al finanrii, CSNR este susinut exclusiv din Fondurile Structurale i de Coeziune i din cofinanarea naional aferent, n timp ce PND includea i alte finanri (fonduri europene de dezvoltare rural, etc.).

Tratatul Constituional (TC), dei fr mari anse de a mai fi adoptat n actual sa structur, ofer o imagine a ceea ce urma a reprezenta i n viitor coeziunea, la nivelul UE. Ca element de noutate, merit amintit ca, pentru prima dat ntr-un tratat comunitar, apare menionat n mod specific conceptul de coeziune teritorial. Astfel, Art.1-3 alineatul (3) din TC face trimitere la promovarea coeziunii economice, sociale i teritoriale, precum i a solidaritii ntre statele membre ( vreme ce toate meniunile anterioare din tratate se refereau numai la coeziunea economic i social. Pe termen scurt i mediu, ntrebarea care se ridic este dac vor avea sau nu noile state membre abilitatea de a beneficia cu adevrat de oportunitile oferite de politica de coeziune a UE ? Fr doar i poate, noii venii au n fa cel puin dou provocri considerabile. Prima ar fi legat de posibilitatea, pe care nu au mai avut-o pn acum, de a influena designul actual i viitor al politicii regionale, n funcie de interesele lor naionale dar i de fora i abilitatea pe care o vor manifesta pe parcursul procesului decizional. A doua provocare vizeaz capacitatea administrativ-instituional nc insuficient, ceea ce va influena capacitatea de absorbie a fiecrui nou stat membru. Experienele acumulate de NSM n perioada de pre-aderare au demonstrat c absorbia fondurilor comunitare necesit existena unei structuri administrative eficiente, a unui cadru legislativ coerent, a unei bune coordonri inter-ministeriale i inter-instituionale dar i a unui management eficient, trecnd prin toate fazele specifice, de la programare, la implementare, monitorizare i evaluare. n cazul Romniei, lipsa reperelor strategice, slbiciunile capacitii administrative i bugetul limitat disponibil pentru co-finanare au alimentat principalele temeri ale autoritilor locale n accesarea fondurilor comunitare.

Dincolo ns de dezbaterile privind capacitatea efectiv de absorbie i, respectiv, de utilizare corect i eficient a fondurilor comunitare, perspectiva real a unei reforme instituionale efective i eficiente la nivelul ntregii societi apare ca fiind extrem de valoroas. UE ofer nu numai asisten economic, ci i un cadru de referin, structuri instituionale i exemple de bune practici i determin statele membre s acioneze n direcia asigurrii unei bune cooperri inter-instituionale, a unui parteneriat real (att ntre actorii publici, ct i ntre cei publici i cei privai), precum i a unei gestiuni transparente, corecte i eficiente a fondurilor publice (comunitare i/sau naionale).