Resumen de Poltica Econmica 2
Resumen de Poltica Econmica 2Basado en la tercera clase +
Material del BID en sus captulos 1 y 2
Qu criterios debe seguir un buen analista ?
Cules son los pasos sugeridos por Bardach?
Cul es el paso fundamental?Por qu?
Qu ejemplos de polticas pblicas y anlisis de polticas(buenos o
malos) podemos comentar ?Capitulo 1
Panorama general
Los importantes problemas que enfrentamos hoy no pueden
resolverse con el mismo nivel de pensamiento en el que
nos encontrbamos cuando los creamos.
Albert Einstein
Ms all de las polticas tecnocrticas
La historia del desarrollo econmico y social de Amrica Latina
est dominada por la bsqueda de nuevos paradigmas: formas
simplificadas de entender cmo funcionan la economa y la sociedad
que ofrecen a los gobiernos distintas alternativas para las
polticas que han de adoptar. Amrica Latina se las ha tenido que ver
con distintos y sucesivos paradigmas, desde el desarrollo autrquico
de la posguerra, dirigido por el Estado, hasta la disciplina
macroeconmica y la liberalizacin del comercio exterior que propona
elConsenso de Washington en los aos noventa. Como ocurre con otros
paradigmas, la regin ha perdido entusiasmo por el Consenso de
Washington y se encuentra ahora en bsqueda de un nuevo paradigma
que ofrezca mejores resultados econmicos, ms estabilidad y mayor
equidad.
Lamentablemente, no hay atajos para llegar a la Tierra Prometida
del desarrollo sostenible y la prosperidad para todos.
Lo que queda claro es que cualquiera fuere el mbito de la
poltica, no existe una frmula nica que pueda aplicarse a todas las
circunstancias; la eficacia de las medidas de poltica depender de
la manera en que se debatan, aprueben y ejecuten las medidas de
poltica.
Se parte de la premisa de que los procesos de debate,
negociacin, aprobacin y ejecucin
de polticas pueden ser al menos tan importantes como el
contenido especfico de las polticas mismas.
Un enfoque estrictamente tecnocrtico para la formulacin de
polticas elude los
pasos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin, que encierran
en s el desordenado
mundo de la poltica. En este informe se sostiene la idea de que
los procesos polticos y de formulacin de polticas son inseparables.
Si al tratar de promover un cambio de polticas
se hace caso omiso del vnculo que existe entre ellos, puede
desembocarse en reformas fallidas y expectativas frustradas.
Seguidamente se analiza la manera en que este proceso contribuye
a configurar los resultados que se obtienen de la aplicacin de esas
polticas y se examina con detenimiento la economa poltica de pases
y sectores especficos: la dinmica entre la poltica y la economa,
que es fundamental para el desarrollo de una nacin.
Un paisaje variado
Mientras que algunos pases adoptan medidas de poltica que se
centran en el
inters pblico, en otros las polticas estn plagadas de
tratamientos especiales, procedimientos irregulares y
exenciones.
Por qu esta variacin? Qu es lo que determina la capacidad para
disear, aprobar y ejecutar polticas pblicas eficaces? Para
responder a esta pregunta, este trabajo adopta un enfoque eclctico
e interdisciplinario, que se describe en el captulo 2, y que
toma
conceptos de la economa y de las ciencias polticas. Este
material de base incluye:
Estudios detallados de la manera en que operan las instituciones
polticas y los
procesos de elaboracin de medidas de poltica en 13 pases.
Estudios que se centran en el papel de los diferentes actores
(legisladores, partidos
polticos, presidentes, el sector empresario, medios de
comunicacin y otros) que
participan en diferentes instancias del proceso de formulacin e
implementacin de polticas.
Estudios comparativos que se centran en el vnculo entre los PFP
y los resultados
de poltica pblica en diferentes sectores especficos, como
educacin, salud
pblica, proteccin social, descentralizacin, procesos
presupuestarios y poltica
fiscal, as como la privatizacin y regulacin de los servicios
pblicos.
La poltica importa, realizada por el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo (BID
Este informe es parte de una labor ulterior, que se centra ms
explcitamente en el
proceso de formulacin de polticas y en las caractersticas de las
polticas pblicas que resultan de las diferencias de los entornos en
los que se elaboran. El enfoque sistmico trata sencillamente
de entender las limitaciones y los incentivos que condicionan
las acciones de
presidentes, legisladores, jueces, funcionarios pblicos y otros
actores que participan en el PFP.
Este informe da un paso ms en este programa de trabajo. Analiza
con un enfoque
comparativo entre pases las funciones y caractersticas de los
principales actores y escenarios del PFP. Elabora nuevos
indicadores de caractersticas de las medidas de poltica y de
algunas propiedades de los sistemas polticos y presenta casos
comparativos en diferentes esferas de polticas.
Mensajes principales
Del informe de este ao se pueden extraer 10 mensajes
principales.
1. Los procesos son importantes!
El proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan
las medidas de poltica (el proceso de formulacin de polticas o PFP)
tiene un fuerte impacto en la calidad de las polticas pblicas, en
particular en la capacidad de los pases para crear un entorno
estable para las polticas,
2. Hay que tener cuidado con las recetas de poltica universales
que
supuestamente operan con independencia del tiempo y del lugar en
que
son adoptadas.
La experiencia reciente recogida en pases de Amrica Latina con
las reformas del Consenso
de Washington demuestra que existen reformas con orientacin y
contenido
similares que pueden acarrear resultados muy diversos. Uno de
los peligros que puede correrse al propugnar la adopcin de recetas
universales y una de las motivaciones fundamentales de este informe
es que las polticas no se adoptan ni se ejecutan en el vaco, sino
que deben operar dentro del contexto de las instituciones polticas
del pas.
.
3. Ciertas caractersticas clave de las polticas pblicas pueden
ser tan
importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su
contenido
u orientacin.
. En este estudio se examinan seis de esas caractersticas clave:
estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinacin, la calidad de
la implementacin y de laefectiva aplicacin, la orientacin hacia el
inters pblico y la eficiencia. Estas caractersticas clave inciden
mucho en la capacidad de las polticas para elevar el nivel de
bienestar y contribuir al desarrollo de los pases.
4. Los efectos de las instituciones polticas sobre los procesos
de
formulacin de polticas pblicas solo pueden entenderse de
manera
sistmica.
Los PFP son muy complejos debido a la multiplicidad de actores
con diversas facultades, horizontes temporales e incentivos que
participan en ellos, la gran variedad de mbitos en los que
interactan, y la diversidad de reglas de juego que pueden
repercutir sobre la manera en que se opera. Para poder entenderlos
plenamente es necesario considerar la configuracin institucional de
manera sistmica
o de equilibrio general.
5. Las propuestas de reforma poltica e institucional basadas en
grandes
generalizaciones no constituyen una buena estrategia de
reforma.
Un corolario del punto precedente es que los mritos de los
cambios potenciales de las reglas polticas e institucionales deben
considerarse con mucho cuidado, a fin de entender claramente cmo
encajan esas reglas dentro de la configuracin institucional ms
amplia. Una ptica del equilibrio parcial que subraye la importancia
de una
dimensin institucional nica puede dar lugar a reformas
institucionales y de polticas mal orientadas. Para poder formular
propuestas adecuadas de reforma de polticas y de reformas
institucionales, debe satisfacerse el requisito previo y
fundamental de comprender cmo operan en general la poltica y los
procesos de formulacin de polticas en cada pas especfico, con su
propia trayectoria histrica.
6. Las reformas de poltica o institucionales que tienen
importantes
efectos de retroalimentacin sobre el PFP debern tratarse con
especial
cuidado, entendiendo sus ramificaciones potenciales.
Las reformas de poltica a menudo tienen efectos de
retroalimentacin sobre el mecanismo de formulacin de polticas. En
algunos sectores, estos efectos probablemente alteren
lo que ocurre en materia de polticas en cada sector especfico al
crear nuevos actores
o al cambiarles las reglas de juego. Pero algunas reformas
(sobre todo en sectores como la descentralizacin, los procesos
presupuestarios o la administracin pblica) pueden
tener un impacto mucho ms amplio y modificar la dinmica del PFP
del pas. Las reformas
de polticas o institucionales que tienen importantes efectos de
retroalimentacin
sobre el PFP debern considerarse con especial cuidado,
entendiendo sus ramificaciones
potenciales.
7. La capacidad de los actores polticos para cooperar a lo largo
del
tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las
polticas
pblicas.
Son mltiples los actores como polticos, administradores y grupos
de inters que operan en diferentes momentos del PFP. Si estos
participantes pueden cooperar entre ellos para concertar acuerdos y
mantenerlos en el transcurso del tiempo, es probable que se
desarrollen mejores polticas. En sistemas que alientan la
cooperacin es ms probable que surja un consenso en cuanto a la
orientacin de las polticas y los programas de reforma estructural,
y que los gobiernos sucesivos consoliden lo que han logrado sus
predecesores.
8. Es ms fcil que existan procesos polticos eficaces y
mejores
polticas pblicas si los partidos polticos estn
institucionalizados y
son programticos, las legislaturas cuentan con una slida
capacidad
para elaborar polticas, los sistemas judiciales son
independientes, y la
administracin pblica es fuerte.
Partidos polticos bien institucionalizados (especialmente
partidos con orientaciones nacionales y programticas
Una legislatura con una slida capacidad para elaborar polticas
Un Poder Judicial independiente. Un Poder Judicial independiente y
eficaz puede ser un facilitador que promueva la negociacin entre
los actores polticos al hacer
cumplir obligaciones derivadas de sus compromisos y al
garantizar que ninguno de los actores exceda los lmites que le
imponen la Constitucin y la ley.
Una administracin pblica bien desarrollada. Una administracin
pblica
fuerte y tcnicamente competente puede contribuir a la calidad de
las polticas pblicas al darles ms estabilidad, mejorar la calidad
general de la implementacin
y evitar que ciertos intereses especiales (que a menudo eligen
ejercer su influencia
durante la etapa de ejecucin de polticas) se apropien de los
beneficios de las polticas pblicas.
9. La mayora de estas bondades institucionales no se consiguen
de la
noche a la maana. Para construirlas y mantenerlas, se requiere
que los
principales actores polticos tengan incentivos adecuados.
Los incentivos de polticos profesionales como presidentes,
legisladores y lderes de
partidos (as como su interaccin con el resto de la sociedad) son
cruciales para el funcionamiento
de las instituciones. Para mejorar la capacidad de accin del
Congreso es necesario
que los legisladores cuenten con incentivos para desarrollarla.
Se necesita mucho
tiempo para construir un sistema judicial independiente, pero
puede destruirse de un da para el otro. La adopcin de las mejores
leyes de administracin pblica del mundo no dar resultados si al
cubrirse los puestos burocrticos, el clientelismo sigue siendo una
moneda importante empleada por los polticos para recompensar a los
miembros de su partido.
10. El liderazgo, si es funcional, puede ser una fuerza vital
para el
desarrollo institucional.
Los lderes polticos pueden desempear una funcin vital como
catalizadores en el desarrollo
de las instituciones. El liderazgo funcional puede alentar
procesos deliberativos
que permitan que las polticas y las instituciones se adapten a
las necesidades y demandas de la sociedad. No obstante, el
liderazgo tambin puede ser disfuncional: en lugar de contribuir al
desarrollo institucional, los lderes disfuncionales pueden generar
el efecto opuesto. Su acumulacin de poder les permite lograr que se
hagan las cosas, s, pero a costa del debilitamiento de las
instituciones.
Capitulo 2
Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las
polticas
Captulo 2
El proceso de formulacin de polticas puede entenderse como una
sucesin de intercambios entre actores polticos que interactan en
escenarios formales e informales.
Un enfoque tecnocrtico para abordar la formulacin de polticas
considera
que las polticas son elegidas por formuladores de polticas
benvolos
En el captulo 1 se advirti sobre los peligros que implica un
enfoque de este tipo, el cual,
entre otros defectos, considera a las polticas como exgenas,.
Por consiguiente, considera que las polticas
(as como tambin algunas de sus caractersticas) son en gran
medida endgenas. Las
polticas resultan del proceso de formulacin de polticas (PFP).
Este informe se centra en
las caractersticas y en los factores determinantes de los (PFP).
Este informe se centra en
las caractersticas y en los factores determinantes de los PFP,
haciendo particular hincapi
en el funcionamiento de las instituciones polticas.
. Del mismo modo, la formulacin de
polticas en Argentina no se puede comprender si no se hace
referencia a las complejas
relaciones entre el gobierno nacional y las provincias, las
cuales a su vez se ven afectadas
no slo por las instituciones formales de esa repblica federal,
sino tambin por las
estructuras econmicas y sociales que subyacen en todo el
pas.
El funcionamiento de las instituciones y su influencia en los
resultados del desarrollo
pasaron a ser una preocupacin central tanto en los crculos
internacionales de polticas
como en los acadmicos. Durante mucho tiempo la capacidad
institucional se percibi
mayormente como un residuo no explicado.3 El desarrollo se
conceba principalmente
como una funcin de la acumulacin de capital, partiendo del
supuesto implcito de que
la capacidad institucional seguira a los recursos. Las
instituciones eran consideradas
como las organizaciones formales encargadas de implementar las
polticas y los proyectos.
Como lo seal Arturo Israel: El desarrollo institucional era un
problema de todos,
pero no era el problema de nadie.
. Quizs una mayor conciencia sobre los PFP y su base
institucional permita
fomentar, formular e implementar reformas de polticas que tengan
ms posibilidades de
lograr los objetivos de desarrollo deseados, dadas las
instituciones y las prcticas polticas
particulares de cada pas. Tambin podr animar las discusiones
sobre la reforma de
instituciones polticas.
Un liderazgo funcional renueva las instituciones. Un
liderazgo
disfuncional las desinstitucionaliza, ya que la acumulacin
de
poderes en una sola persona debilita las instituciones.
La funcin de liderazgo la capacidad de influir eficazmente en el
logro de determinados
objetivos juega un rol de importancia fundamental en los
procesos
polticos, sobre todo en pocas crticas..
El liderazgo es la capacidad que tienen los individuos para
ejercer una influencia
que vaya ms all del alcance de su autoridad formal. Supone,
adems,
una combinacin de propsito, de compromiso y de capacidad para en
el mbito personal.
El liderazgo funcional facilita la cooperacin y las
negociaciones intertemporales
que mejoran la calidad de la poltica pblica.
En una democracia, el liderazgo funcional rara vez se puede
atribuir a un
nico individuo. La democracia est vinculada con mltiples lderes,
quienes
actan como catalizadores del proceso deliberativo que permite
que las polticas
y las instituciones se adapten a las demandas de una sociedad
abierta.
El liderazgo disfuncional es de otra ndole: una nica persona
puede dominar.
La caracterstica fundamental de un liderazgo disfuncional es que
desinstitucionaliza, ya que la acumulacin de poder en un solo
individuo debilita las instituciones. Existe un riesgo
significativo de que la acumulacin de poder sin ningn tipo de
control pueda conducir a un gobierno arbitrario y a la
corrupcin.
El enfoque metodolgicoCaractersticas de las polticas pblicas: la
variable dependiente
La formulacin de polticas pblicas es una tarea compleja.
Concretar una determinada
reforma de poltica es un proceso que involucra a muchos actores
a travs de las varias
fases del proceso de formulacin de polticas. Se requieren
acciones especficas de parte
de los agentes econmicos y sociales y por lo tanto se necesitan
diversas formas de cooperacin,
y confianza en la durabilidad de la poltica, y otras
caractersticas semejantes.
Esto es, a los efectos de que sus resultados sean efectivos, las
polticas requieren mucho
ms que un momento mgico en el que se alinean las estrellas para
introducir la poltica correcta.
No existe una lista nica de polticas universales correctas.
Una caracterstica importante de las polticas, que ha sido
reconocida ampliamente
en estudios recientes sobre macroeconoma, poltica comercial,
regulacin y otras reas
de la economa, es su credibilidad.11 Los efectos de las polticas
sobre los resultados econmicos
y sociales dependen de las acciones y reacciones de los agentes
econmicos y
sociales, quienes, antes de decidir sus respuestas, toman en
cuenta sus expectativas sobre
el futuro de las polticas en cuestin.
Entre las caractersticas de las polticas pblicas analizadas en
este informe se incluyen:
Estabilidad: cun estables son en el tiempo.
Adaptabilidad: cun ajustables pueden ser las polticas cuando
fallan o cambian
las circunstancias.
Coherencia y coordinacin: en qu medida son compatibles con
polticas afines y
en qu medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre
los actores que
participan en su formulacin e implementacin.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.
Orientacin hacia el inters pblico: en qu medida las polticas se
orientan hacia
el inters pblico.
Eficiencia: en qu medida las polticas reflejan una asignacin de
recursos escasos
que asegura elevados retornos sociales.
El proceso de formulacin de polticas
La expresin proceso de formulacin de polticas (PFP) engloba todo
el proceso de
discusin, aprobacin e implementacin de las polticas pblicas. En
los sistemas democrticos
como los de Amrica Latina, estos procesos se desarrollan sobre
un escenario
en el que participan distintos actores polticos (o jugadores, en
la jerga de teora de los
juegos). Entre los jugadores de este juego se encuentran los
actores estatales oficiales y
los polticos profesionales (presidentes, lderes de partidos,
legisladores, jueces, gobernadores,
burcratas), as como grupos privados, sindicatos, medios de
comunicacin y
otros miembros de la sociedad civil. Estos actores interactan en
diversos escenarios, que
pueden ser formales (como la asamblea legislativa o el
gabinete), o informales (la calle),
y pueden ser ms o menos transparentes.
El PFP se puede entender como un proceso de negociaciones e
intercambios (o transacciones)
entre los actores polticos.
El comportamiento de los actores polticos en estos intercambios,
as como la naturaleza
misma de los intercambios (por ejemplo, apoyo al gobierno en un
tema crtico de
poltica pblica a cambio de un cargo en la burocracia estatal, o
apoyo para una reforma
en un rea particular de la poltica a cambio de concesiones en
otra rea de poltica),
dependen de las preferencias y de los incentivos de los actores,
as como tambin de las
restricciones que estos enfrentan. Tambin dependen de las
expectativas de esos actores
con respecto al comportamiento de otros jugadores. Estos
patrones interactivos de comportamiento
constituyen lo que en la jerga de la teora de los juegos se
llama equilibrios.
De este modo, las caractersticas de las polticas pblicas
dependen del comportamiento
de equilibrio de los actores polticos en el juego de la
formulacin de polticas.
Estas razones hacen que no sea posible comprender enteramente
dichos procesos si se
pone nfasis solamente en unas pocas caractersticas
institucionales como, por ejemplo,
si el sistema es presidencial o parlamentario o si las reglas
electorales son de representacin
pluralista o proporcional. El marco institucional debe ser
entendido en forma sistmica
(o, para emplear la jerga econmica, en trminos de equilibrio
general).
A fin de calificar el funcionamiento del PFP en determinados
entornos, se plantearon
las siguientes preguntas en relacin con cada uno de los pases
estudiados:
Quines son los actores clave que participan en el PFP?
Cules son sus facultades y funciones?
Cules son sus preferencias, incentivos y capacidades?
Cules son sus horizontes temporales?13
En qu escenarios interactan y cules son las caractersticas de
los mismos?
Cmo son los intercambios o transacciones que emprenden?
. Entre los actores polticos y los escenarios que cubren
estos estudios se encuentran partidos polticos y el sistema de
partidos, asambleas legislativas,
presidentes, gabinetes, burocracias, autoridades judiciales,
actores regionales, intereses
empresariales, medios de comunicacin, sindicatos de
trabajadores, movimientos
sociales y fuentes de conocimiento tcnico (actores de
conocimiento).
Procesos de formulacin de polticas y resultados de poltica:
el papel de la cooperacin
Un elemento clave de este informe es que ciertos aspectos
importantes de las polticas
pblicas dependen de manera fundamental de la habilidad que
tienen los actores polticos
para llegar a acuerdos intertemporales y para asegurar su
cumplimiento, esto es,
de su habilidad para cooperar.
Qu condiciones favorecen la cooperacin? Los resultados de la
teora de los juegos sugieren
que la cooperacin es ms fcil de lograr si:
Existen buenas tecnologas de agregacin de manera que la cantidad
de actores
que influencian directamente el juego de formulacin de polticas
sea relativamente
pequea.
Hay escenarios bien institucionalizados para el intercambio
poltico.
Los actores clave tienen horizontes temporales de largo
plazo.
Existen tecnologas crebles para asegurar el cumplimiento de las
polticas, tales
como una autoridad judicial independiente o una burocracia
fuerte, a las cuales se
podran delegar algunas polticas pblicas.
Un enfoque analtico complementario: jugadores con
poder de veto, decisin y determinacin
Estos autores sugieren que uno de los trade-offs ms importantes
en la formulacin de
polticas pblicas es el que existe entre la capacidad para
cambiar las polticas (que
ellos denominaron decisiveness, o capacidad de decisin) y la
capacidad para
comprometerse con determinada poltica una vez que es aprobada
(que denominaron
resoluteness o determinacin). Estos conceptos son similares a
algunas
caractersticas de las polticas sobre las que se hace hincapi en
este informe: en
particular, la adaptabilidad y la estabilidad.
La cantidad efectiva de vetos aumenta cuando un sistema de
gobierno tiene
muchos puntos de veto institucionales (separacin de poderes) y
actores polticos
con intereses diversos que controlan esos puntos de veto
(separacin de propsitos).
Matthew Shugart y Stephan Haggard sugieren vnculos entre las
variables
institucionales clave (facultades del presidente, de las
instituciones legislativas, del
federalismo, de las leyes electorales) y distintos grados de
separacin de poderes
y separacin de propsitos.3 Algunos de los vnculos sugeridos se
han utilizado en
el resto del informe.
El PFP en accin en sectores especficos
Sin embargo, en el anlisis poltico existe el bien conocido
principio que dice: cada
poltica tiene su propia poltica. Esto es as porque la serie de
actores e instituciones
pertinentes en cada caso, as como la naturaleza de las
transacciones requeridas para la
ejecucin de la poltica, pueden diferir de un sector a otro. Por
ejemplo, una reforma
del sistema de pensiones requiere horizontes temporales muy
largos as como tambin
compensaciones entre generaciones. La poltica comercial expande
el escenario ms all
de las consideraciones puramente locales e introduce actores,
reglas y controles internacionales
para su cumplimiento. La educacin agrega un actor especfico muy
poderoso:
el sindicato de maestros.
Actores y escenarios del proceso de formulacin de polticas
El proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre
actores que
interactan en lo que podran llamarse escenarios. Algunos actores
son formales, como
los partidos polticos, los presidentes, el gabinete, la
legislatura, los tribunales y la burocracia,
y sus funciones en la formulacin de polticas estn asignadas
formalmente por la
Constitucin. Otros actores son informales, como los movimientos
sociales, las empresas
y los medios de comunicacin. No tienen ninguna funcin formal,
pero en muchas ocasiones
han resultado ser agentes poderosos.
El alcance y la ndole exacta de la funcin que desempean los
actores y sus interacciones
estn definidos por una serie de factores subyacentes (reglas
formales e informales,
intereses, preferencias y capacidad) y por el comportamiento
esperado de otros
actores y las caractersticas de los escenarios en los que se
encuentran. Algunos escenarios
son ms formales (una comisin legislativa) y otros no lo son
tanto (la calle, donde se
movilizan los movimientos sociales y tienen lugar otros
acontecimientos). Algunos son
ms transparentes (la sala de un tribunal) y otros lo son menos
(negociaciones a puertas
cerradas). A menudo, los papeles que realmente desempean los
actores se desvan de los
que cabra esperar con base en reglas formales y funciones
adscritas formalmente.
