Políticas de conservación de los bosques y la demanda de ... · – Economía Agraria, ... tales como el de los bie-nes públicos (Samuelson, 1954), ... (1996). va de la conservación

1. INTRODUCCIÓN

La conservación de los bosques periurbanos no acostumbra atener un tratamiento específico, a pesar que estos están someti-dos a una importante presión de la demanda de diversos usos,especialmente en las áreas urbanas densamente pobladas. Enel presente artículo, se trata el bosque periurbano como elcaso de un bien colectivo sometido a externalidades, que pue-den o no ser internalizadas en el mercado o mediante instru-mentos de intervención pública. Las referencias normativasson de Cataluña, ya que tanto las características «naturales» delbosque periurbano de esta Comunidad Autónoma, como lapresión de la demanda del «bien bosque» y la respuesta nor-mativa, difícilmente coinciden en otras regiones europeas.

En esta Comunidad Autónoma, se presentan cinco factoresimportantes para el problema que se pretende ilustrar: 1) LaGeneralitat de Catalunya, tiene competencias normativas enel tema forestal y la «Ley Forestal» aprobada por el Parlamen-to de Cataluña en 1988 (1), o la más reciente «Regulación delAcceso Motorizado en el Medio Natural» de 1995 (2), nos

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JORDI BACARIA (*)

Políticas de conservaciónde los bosques y la demandade usos múltiples

(*) Instituto Universitario de Estudios Europeos. Universidad Autónoma de Barcelona.(1) Ley 6/1988 de 30 de marzo, forestal de Catalunya (DOGC 978, 15/4/1988).(2) Ley 9/1995 de 27 de julio, de regulación del acceso motorizado en el medio natural,

publicada en el (DOGC 2.082, 2/8/1995).

– Economía Agraria, n.º 179 (Enero-Abril 1997) (pp. 89-114).

permiten un tratamiento diferencial respecto de otras CC.AA.; 2)La Diputación de Barcelona es la institución encargada de la ges-tión y ordenación de la mayor parte de los parques forestales dela provincia de Barcelona (3), que utiliza el instrumento urbanís-tico de los planes especiales como mecanismo de protecciónpara evitar el desarrollo urbano; 3) La concentración urbana deBarcelona y del litoral en general, que presenta la mayor propor-ción de población y renta de Cataluña (4), que es la más impor-tante de todo el Mediterráneo occidental; 4) Un 80 por cientodel bosque en Cataluña es de propiedad privada, aunque estaproporción es mucho mayor en los bosques periurbanos (en laprovincia de Barcelona la gestión privada representa el 96 porciento de la superficie forestal); y 5) finalmente pero no menosimportante, los bosques periurbanos en Cataluña son típicamen-te mediterráneos con ecosistemas de una gran fragilidad (5).

El artículo que se presenta se concentra más en el enfoquede las decisiones públicas y su entorno institucional que afec-tan la producción pública y privada del «bien bosque», que enel de las características, naturales o productivas del ecosistemaforestal. El ámbito de las decisiones públicas se consideradesde el enfoque que da un tratamiento conjunto de los pro-blemas económicos y de los mecanismos de decisión y, por lotanto, con una especial consideración de los marcos institucio-nales que sirven para optimizar los resultados de la interac-ción social a partir de la restricción del comportamiento hu-mano (6). Para ello, se incorporan conceptos ampliamenteaceptados de la economía neoclásica, tales como el de los bie-nes públicos (Samuelson, 1954), bienes colectivos (Head,1962; Olson, 1965), derechos de propiedad (Demsetz, 1969;Alchian y Demsetz, 1973) y otros menos conocidos como el debienes de relación (Uhlaner, 1988) o los efectos multitud (De-Serpa y Faith, 1996). Estos conceptos aplicados en el análisisdel bosque y en particular en el del bosque periurbano, po-dría producir resultados interesantes en la vertiente normati-

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(3) El servicio de parques naturales se encarga de la ordenación de los parques del Ga-rraf, el Montseny, el Montnegre-Corredor, Sant Llorenç, y con un tratamiento distinto no de-pendiente directamente de la Diputación el parque de la sierra de Collcerola.

(4) Ver Soy e Isla, 1994.(5) Aunque el concepto periurbano en términos de «tiempo de transporte» nos sitúa en

algunos casos en bosque de tipo alpino en los Pirineos.(6) Para un amplio compendio de dicho enfoque publicado en español, ver P. Puy

(1996).

va de la conservación forestal. Hay que destacar previamente,que el presente enfoque está muy alejado del típico análisisnormativo, donde el decisor construye y aplica una funciónde bienestar social a maximizar.

2. EL CONCEPTO DE BOSQUE PERIURBANO

Aunque la literatura sobre agricultura periurbana es ex-tensa, no es corriente hablar de bosque periurbano a pesar quealgunos de sus conflictos relativos a la demanda y a los pre-cios del suelo pueden tener un tratamiento común, ya que enel espacio rural periurbano es donde se produce la interac-ción entre agricultura (en un sentido amplio de actividad) yfactores urbanísticos. Este es el caso de lo que deberíamos de-nominar el bosque periurbano, cuya delimitación no se debedelimitar a los cinturones verdes urbanos. Puesto que el costede transporte, o el tiempo empleado en el desplazamiento, esuna variable importante, la mejora de la red de transporteprivado, así como las posibilidades de telecomunicación, am-plían poderosamente los límites del bosque periurbano. Sinembargo, en el bosque de los cinturones verdes como se ex-pone en el presente trabajo es donde hay menos posibilida-des de internalizar las externalidades del bien bosque, enparte debido a los mecanismos de intervención y también asu precariedad.

Así pues, la literatura económica sobre el medio ruralperiurbano no es reciente. Chicoine (1981) basándose enHushak (1975), estableció mediante precios hedónicos, elvalor de la propiedad rural periurbana como una función dela accesibilidad a los puntos de interés económico y social,atractivos y propiedades físicas, la disponibilidad de serviciospúblicos y los factores institucionales que influencian el mer-cado del suelo y a sus participantes. Por otra parte, la propie-dad rural puede desempeñar en determinados momentos delciclo económico una función de reserva de valor y reflejar porlo tanto, algo más que la capitalización de las rentas esperadasde la actividad (Plaxico, 1979). En este sentido, la propiedadrural periurbana, a pesar o quizás a causa de las restriccionesa la urbanización, puede alcanzar precios muy elevados queno reflejan en absoluto los rendimientos de las actividadesproductivas que se llevan a cabo.

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Así, podríamos considerar que el elemento determinantede lo que debe considerarse bosque periurbano es su demanda,puesto que la oferta es fija, tanto desde el punto de vista de lademanda privada y la oferta de parcelas (Hushak 1975) comode la demanda social y la oferta de bienes públicos (puros oimpuros). Las características de la demanda de propiedad fo-restal para desarrollo urbanístico en Cataluña se correspon-den muy bien con las características de la demanda que seplantearon en los trabajos mencionados, realizados para elcaso de la demanda de «farmlands» en determinadas zonas deEstados Unidos, hace más veinte años (7). En la función dedemanda de Hushak, el precio estaba determinado por el ta-maño de la parcela, la distancia al centro urbano, la distanciaa la autopista más próxima, la distancia al ferrocarril, la políti-ca de restricción urbanística y la estructura del impuesto de lapropiedad, así como un vector que representa característicascomo la topografía, el arbolado, entre otras.

Sin embargo, la demanda de «bosque» no es sólo una de-manda urbanística, sino que también se establece sobre otrasactividades de ocio y deporte, que pueden tener un impactonegativo sobre su conservación. Sobre estas actividades tam-bién se establecen regulaciones, con el fin de limitar u orde-nar su uso y es en sus diversas posibilidades de tratamientonormativa donde surgen las distintas alternativas de internali-zación.

El problema pues, que se plantea en este artículo, son lasconsecuencias normativas de las políticas de protección delbosque periurbano, sometido a un círculo nada virtuoso. Estecírculo se puede sintetizar en el siguiente esquema: Se estable-ce una elevada intervención proteccionista y limitadora de ac-tividades con fines conservacionistas. En algunos casos se ge-neran incentivos monopolísticos en el mercado del suelo queprovoca una elevación de precios. Todo ello influye en unaelevada despoblación de la zona, lo cual, a su vez, incentivadeterminadas actividades poco adecuadas a la conservacióndel medio (depredadores, acceso motorizado, riesgo de incen-dios). Los presupuestos públicos para la protección son esca-sos y su aplicación se limita a determinadas zonas (recreación,


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(7) En un trabajo en curso, dirigido por el autor del artículo se determinan los precioshedónicos de la propiedad forestal de una zona distante unos 30-40 km de Barcelona.

fines educativos, etc.). Paradójicamente pues, parcelas de bos-que con limitadas posibilidades urbanísticas y con un elevadoprecio en el mercado se encuentran en un marco de abando-no y de escasa protección, en un entorno de escasa renta conuna gran demanda de actividades.

3. USOS MÚLTIPLES DE UN BIEN COLECTIVO SOMETIDO A EXTERNALIDADES (8)

El uso productivo del bosque, principalmente maderero,con una preocupación conservacionista de la naturaleza, esuno de los aspectos más tratados del tema forestal en España.La preocupación por la forestación, la rentabilidad del bos-que y las políticas forestales ocupan una parte importante deesta literatura (Sumpsi, 1992; Rojas, 1995), junto con toda unageneración de trabajos aplicados al sector forestal en las dis-tintas Comunidades Autónomas (García, 1994; Pérez, 1995) oa los espacios naturales (Ojeda, 1992) y a su valoración econó-mica (Campos, 1994).

Por otra parte, para reflejar la nueva situación provocadapor la creciente demanda de consumo de «bienes forestales»,se ha introducido el concepto de los usos múltiples del bos-que. La conceptualización de usos múltiples debería permitirdesde un punto de vista técnico la compatibilidad de diversosusos productivos (actividades madereras, ganaderas, de reco-lección), usos recreativos (servicios de ocio), y consumo debienes colectivos (medio ambiente, paisaje). Este tratamientodebería permitir, por otra parte, la posibilidad de generar unarenta adicional forestal derivada de actividades no producti-vas, que debería revertir o directamente en la renta de los pro-ductores o en su entorno socioeconómico. A su vez, el con-cepto de uso múltiple permitiría establecer algunas señales dealerta sobre la demanda de actividades forestales y la necesi-dad de regular dichas actividades.

Sin embargo, el concepto de uso múltiple, que desde elpunto de vista técnico permite establecer la compatibilidad deuso, desde el punto de vista asignativo y distributivo no asegu-


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(8) Como se explica en esta parte existen diferencias entre un bien público y bien colec-tivo.

ra ni niveles de producción eficientes ni una distribuciónequitativa. Este resultado presenta, por una parte, ineficienciaasignativa debido a la característica de bien privado que a suvez genera externalidades positivas que son un bien colectivoy, por otra, ineficiencia distributiva por la falta de especifica-ción de los derechos de propiedad que no permite una co-rrecta internalización de las externalidades, sea por la vía deintercambio en el mercado o por la de la negociación median-te algún tipo de acción colectiva o intervención pública.

Es importante previamente, diferenciar entre el concepto debien colectivo y el concepto samuelsoniano de bien público. Di-ferencia que es de gran interés para una gran parte de los bienesasociados al bosque. Siguiendo a Olson (1965), un bien público,colectivo o común, es un bien tal que si cualquier persona Xi enun grupo X1, ..., Xi, ..., Xn lo consume, no es posible excluirlo desu consumo en este grupo. El concepto de bien colectivo nopuede disociarse del grupo al que afecta y por lo tanto un bienpuede ser colectivo para un grupo determinado, mientras quepuede ser privado para las personas de otro grupo. Sin embar-go, un aspecto diferencial es que el bien colectivo no hace faltaque presente la característica de que sea imposible la exclusióndesde el punto de vista técnico o físico, con que lo sea desde elpunto de vista económico es suficiente (Head, 1962). Este extre-mo como veremos es importante para los aspectos normativosde conservación del bosque periurbano.

El caso que nos interesa del bosque periurbano puede pre-sentar conjuntamente la característica de bien privado paralos miembros de determinado grupo, mientras que es un biencolectivo para los miembros de otro grupo. Así pues, para losproductores madereros por ejemplo, el bosque o su produc-ción es básicamente un bien privado (9), que presenta las ca-racterísticas de rivalidad y exclusión en su consumo. Sin em-bargo, para los habitantes de las ciudades densamente pobla-das, el bosque periurbano puede ser considerado un bien co-lectivo donde se pueden practicar determinadas actividadesde ocio, algunas de las cuales presentan una cierta congestión(10), en función de la densidad de ocupación. Esta conges-


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(9) La madera es un bien privado, incluso si se produce en bosques de titularidad públi-ca o comunal.

(10) Para el tema congestión y bienes públicos ver Cornes y Sandler.

tión puede hacer disminuir la utilidad en el consumo del biende otras personas e incluso puede mermar la capacidad pro-ductiva de bienes privados. Además de las actividades de ocio,que siempre requieren un cierto tipo de ocupación física delterritorio, el desarrollo urbanístico presenta características in-teresantes en el bosque periurbano, ya que por una parte ge-nera impactos negativos sobre el medio natural, pero porotra, si no presenta niveles elevados de congestión puede con-tribuir a la función de conservación, evitando la desertizacióndel territorio.

Hay que señalar pues, que la consideración de bien colecti-vo o de bien privado está muy determinada por los elementosculturales del grupo y sus instituciones, que se hacen cargo deuna complejidad social creciente (Rivera, 1996). Es indistintoque sea uno u otro tipo de bien, si no existe conflicto sobre elmismo. Así por ejemplo, determinadas sociedades tribales concostes de transacción mínimos, no distinguen entre bienesprivados y bienes colectivos, por la sencilla razón que no tie-nen la necesidad del intercambio propio de una sociedadcompleja (11). También para determinadas sociedades rura-les equilibradas en población respecto a sus recursos foresta-les, los comunales producen bienes privados que intercam-bian en el mercado con otros grupos, sin embargo en el senodel grupo, el producto obtenido es un bien colectivo que sereparte de manera equitativa entre todos sus miembros.

En determinadas sociedades rurales modernas, el uso delbosque con fines recreativos por parte de otros grupos, siem-pre que no exista congestión, genera algún tipo de bienes co-lectivos, por ejemplo, los beneficios del turismo. La mejora delas comunicaciones y telecomunicaciones, la generación deun mercado de turismo que reporta renta a los habitantes delas zonas rurales. Es una manera de internalizar en el merca-do, las externalidades que se generan a partir de las activida-des orientadas a la producción de bienes privados.

Sin embargo, en el caso de congestión del bosque, las so-ciedades rurales pueden entrar en conflicto con los consumi-dores urbanos, en su demanda recreativa. En este caso, los pri-meros consideran el bosque como un bien privado, mientras


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(11) Esta idea la desarrolla Rivera (1996) aunque no explícitamente aplicada a bienesprivados y colectivos.

que los segundos lo consideran un bien colectivo. El proble-ma puede ser más grave, cuando como sucede en Cataluña yotras CC.AA. de España, la titularidad de la propiedad forestales en su mayor parte privada (ver cuadros 1 y 2). Por otraparte, la congestión puede aumentar fácilmente, si los consu-midores consideran sus actividades como «bienes de relación»(12) y valoran positivamente los «efectos multitud» (13). Algu-nas actividades deportivas presentan estas características, amayor número de participantes consumiendo el mismo bien,se incrementa la utilidad individual de los consumidores (14).


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(12) Con un bien de relación, la utilidad de una persona aumenta, tanto cuando su pro-pio consumo aumenta, como cuando aumenta el consumo de cualquier persona específica ode un miembro de un conjunto de personas determinado (Uhlaner).

(13) El efecto multitud se produce en un «espectáculo». La diferencia entre un espectá-culo y un bien ordinario es que un espectáculo se consume conjuntamente y en público en elmismo lugar y al mismo tiempo.

(14) Este parece ser el comportamiento de los consumidores de pistas de esquí, y otrosdeportes de aventura, o de determinados recolectores de setas, atendiendo los índices deocupación que se presentan. Es evidente el efecto multitud en los partidos de fútbol. Com-portamiento que por supuesto no tiene sentido entre los consumidores de actividades cinegé-ticas o de ornitología, por ejemplo.

Cuadro 1

ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD FORESTAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS% de superficie forestal según el tipo de propiedad

Comunidad Privada Estado y CC.AA. Entidades Autónoma Locales

Aragón ...................... 41 6 53Asturias ..................... 59 1 40Baleares .................... 98 0 2Canarias .................... 36 9 55Cantabria .................. 25 0 75Castilla y León .......... 54 1 45Castilla-La Mancha .. 70 3 27Cataluña ................... 83 3 14Extremadura ............ 90 1 9Galicia ....................... 75 3 22Madrid ...................... 60 15 25Murcia ...................... 48 21 31Navarra ..................... 33 6 61País Vasco ................. 66 0 34ComunidadValenciana .............. 59 9 32

La Rioja .................... 15 0 85

En caso de conflicto, el problema central que hay que con-siderar en este caso es el de las externalidades ya que su exis-tencia (la imposibilidad de exclusión en el consumo) es laque explica el fracaso total del mecanismo de mercado en ase-gurar la revelación de las verdaderas preferencias (Head,1965). Externalidades que pueden ser positivas para determi-nados productores, en este caso no pueden internalizarlas enel mercado, con lo cual se presenta ineficiencia asignativa típi-ca de la producción de los bienes públicos, tal como establecela literatura sobre el tema (Bacaria y Pasqual, 1987). O bienpueden ser negativas en caso de congestión e impactos negati-vos sobre el medio ambiente cuando el número de consumi-dores de determinadas actividades es importante. Caso que sepuede conceptualizar en que los costes derivados de las activi-dades de ocio –por ejemplo– son emitidas sobre el conjuntode la población rural. Este conflicto es el que quiere resolverla Ley del Parlamento de Cataluña, de acceso motorizado enel medio natural (15). Ambos casos, el de externalidades posi-tivas y el de externalidades negativas, requieren tratamientosnormativos distintos.


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(15) Como se justifica en la ley: «El fuerte incremento de la circulación de vehículos mo-torizados en los últimos años ha comportado un aumento considerable de la presión humanasobre los espacios naturales. La potencia y la maniobrabilidad de los vehículos y, por otraparte, el progresivo acceso de la población hasta los lugares donde hasta hace poco estabanpreservados de la acción humana, donde habitan especies animales y comunidades vegetalesde interés natural, constituyen una amenaza que a veces pone en peligro el mantenimientodel equilibrio ecológico y la conservación de los sistemas naturales y afecta negativamente losderechos y la calidad de vida de la población rural».

Cuadro 2

ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD FORESTAL EN EUROPA% de superficie forestal según el tipo de propiedad

Privado Estado Entidades Locales

Alemania .................. 31 25 44España ...................... 4 30 66Francia ...................... 12 17 71Grecia ....................... 65 12 23Italia .......................... 6 34 60Portugal .................... 3 7 90Suiza .......................... 6 67 27

El problema de la existencia de externalidades positivas enla producción de un bien privado, aplicado al bosque periur-bano, es muy interesante para determinar mecanismos de in-ternalización, tanto desde la intervención pública como desdeel mercado. Se trata de corregir una externalidad debido a laproducción de un bien privado (bosque en sentido general,madera en particular) y que incide en el conjunto de consu-midores al disminuir la cantidad que pueden consumir delbien colectivo (bosque en sentido general). En este caso, laineficiencia asignativa es debida a que el coste marginal priva-do (CMP) de producción del bien (que se supone positivo) esinferior al coste marginal social, debido a que en un mercadolibre el productor privado no tiene incentivos para considerarel coste marginal externo (CME). La solución clásica, o im-puestos Pigouvianos (Bacaria y Pasqual, 1987) o subvencionesa la producción mediante determinación de la valoración so-cial del bien colectivo (Riera et al., 1994), es aplicable en loscasos en que no existe posibilidad de exclusión en el consumodel bien.

Habitualmente, la teoría normativa presupone el fracasodel mercado en la producción eficiente de bien público ybusca soluciones normativas. En el enfoque que se presentadel bosque periurbano, se relaja la condición de bien colecti-vo puro (sin posibilidad de exclusión) y se consideran loscasos en que se puede tratar como un bien público local so-metido a congestión, con la posibilidad de restringir el accesoo uso mediante un precio. Es decir, se trata de establecer unatipología, según su función de bienes, privados, colectivos ybienes club. A partir de aquí, la intervención pública podríaser mucho más afinada, dejando que internalice el mercadocuando los instrumentos de intervención pública directa nosean necesarios. La intervención pública se debería concen-trar en estos casos en la creación de mercados que permitanla negociación voluntaria y las transferencias de derechos, conel fin de reducir las externalidades.

La causa de la congestión en el uso de los bienes colectivosdel bosque periurbano tienen su fundamento en la disminu-ción de los costes de transporte y de la utilidad marginal cre-ciente del ocio en el monte. Gran parte de la demanda deocio se concreta en el acceso motorizado en el ámbito rural,lo cual provoca serias externalidades negativas sobre el medio


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y la población rural. Para evitar, esta externalidad el Parla-mento de Cataluña ha aprobado la Ley de acceso motorizadoen el medio natural (16), en la que se establece una delimita-ción de los derechos de circulación de los vehículos a favordel medio ambiente, los caminantes y los titulares de los terre-nos (17).

Sin embargo, la Ley consigue producir un bien colectivodonde no existe. Es decir, que no habiendo imposibilidad deexclusión física, por lo tanto no siendo un bien público puro,se introduce una imposibilidad de exclusión económica, yconvierte el acceso al medio natural en un bien colectivo. Lacreación legal de un bien colectivo, donde no existe un bienpúblico puro, invalida la posibilidad de consecución de los ob-jetivos de protección del medio natural, que tal como estáplanteado coincide plenamente con nuestra definición debosque periurbano.

Este efecto se consigue, primero estableciendo un granámbito de aplicación, tal como los espacios naturales y los te-rrenos forestales (18), para el conjunto de pistas y de caminosasfaltados que los recorren y para todo el conjunto de cami-nos rurales, ganaderos, senderos y pistas forestales de tierra(19). En segundo lugar, se delimita cuáles son los caminosen los que se permite el acceso y en cuáles se prohíbe. En losespacios incluidos en el Plan de espacios de interés natural,no declarados de protección especial y en los terrenos fores-tales, se autoriza la circulación por las pistas y caminos fores-tales pavimentados o de ancho igual o superior a los cuatrometros (20). En consecuencia todos los caminos con anchu-ra inferior a cuatro metros son de acceso prohibido. En ter-cer lugar, se establece la condición que convierte el accesoen un bien colectivo. La administración debe adoptar las me-didas necesarias para la señalización adecuada de las víasque tienen limitaciones específicas y de las que se prohíbe la


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(16) Ley 9/1995 de 27 de julio, de regulación del acceso motorizado en el medio natural(DOGC, n.º 2.082, 2/8/1995).

(17) Artículo 4.(18) Comprendido en la Ley 12/1985 de 13 de junio de espacios naturales y la Ley

6/1988 de 330 de marzo, forestal de Cataluña.(19) Artículo 2.(20) Artículo 6.

circulación y se debe asegurar la publicidad. También los ca-minos con prohibición de paso han de estar conveniente-mente señalizados al principio y al final, y si es necesario losaccesos intermedios (21). Como es previsible que el númerode caminos con anchura de menos de cuatro metros sea muysuperior a los de anchura de más de cuatro metros, el costede la señalización prohibitiva (y su mantenimiento) parecetan elevado que la exclusión se convierte en inviable econó-micamente. Se ha creado un bien colectivo donde había entodo caso un bien público local. Parece que la medida hu-biese tenido que ser la contraria, señalar los pocos caminosaccesibles y no todos los prohibidos.

3. TIPOLOGÍA DE BIENES PÚBLICOS PUROS E IMPUROSEN LOS USOS MÚLTIPLES DEL BOSQUE

Para ilustrar los distintos casos, se ha establecido una clasi-ficación de bienes privados y públicos puros e impuros, segúnlas distintos usos múltiples de producción, conservación, pro-visión y uso recreativo (cuadro 3). En esta clasificación se con-sideran solamente los casos en que proporcione utilidad cre-ciente en el consumo del bien.

La distinción entre el bosque como un bien público ycomo un bien privado no es fácil, porque en un mismo bienaparecen ambas características, aunque ello no es exclusivodel bosque. Sin embargo, el hecho que el bosque en sus usosmúltiples posea a la vez características de bien público y debien privado, permite establecer un sistema de internaliza-ción de externalidades adecuado a cada caso (columna 5,cuadro 3).

Desde el lado de la producción, el bosque debe conside-rarse como un bien privado. El nivel de especificación de losderechos de propiedad es bueno, presenta posibilidades deexclusión y la internalización de los costes externos se produ-ce a través del mercado.

Hay distintos ejemplos de demanda de bosque como bienprivado. La demanda de inputs industriales, que pueden obte-nerse ya sea mediante actividades recolectoras (leña, setas,


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(21) Artículo 11, 1 y 2.


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trufas, caza), ya sea mediante actividades que exigen la organi-zación de un proceso productivo (explotación de la madera,de la biomasa, del corcho y de la leña). Toda esta producción,a pesar que a veces tiene lugar en bosques de titularidad pú-blica o comunal, se corresponde con bienes que tienen carac-terística de bienes privados.

En el caso de las funciones de conservación de la naturale-za, el bosque puede considerarse como un bien público puro.Es decir, presenta una restricción de distribución conjunta, nohay rivalidad en su consumo y no hay posibilidad técnica oeconómica de exclusión de su consumo. El nivel de especifica-ción de los derechos de propiedad es malo y el sistema de in-ternalización es a través de la intervención pública con sub-venciones o impuestos.

En esta función de protección del medio ambiente, se con-sidera que el bosque proporciona bienestar a las personas apesar que la utilidad marginal individual será creciente o de-creciente según los argumentos de la función de utilidad decada individuo, es decir, de la ponderación que el argumento«ecológico» o de conservación tenga en dicha función. Puedepensarse que la ponderación de este argumento no es igualen la personas que viven en la ciudad de las que viven en elmedio rural.

La función de conservación y protección que tiene el bos-que se evidencia principalmente en la acción que el ecosiste-ma bosque tiene en la preservación del suelo de la erosión, laregulación de las aguas de lluvia, la protección animal y vege-tal, la depuración atmosférica, el control de los ciclos deóxido de carbono y la regulación térmica. También entraríaen esta función lo que se puede llamar «creación de paisaje»que tiene una valoración muy alta en las sociedades urbanas.Todas estas funciones, a veces difíciles de presentar en térmi-nos cuantitativos, se pueden clasificar como bienes públicospuros, por su ausencia de rivalidad y de exclusión en el consu-mo. Es el caso del paisaje o del oxígeno, aunque en determi-nadas condiciones extremas el consumo del paisaje puede serexclusivo y el de oxígeno muy rivalizado, al igual que el consu-mo de cualquier bien privado. Por otra parte, la condición derivalidad se produce cuando el bien que consume una perso-na no puede ser consumido simultáneamente por otra. Asípuede explicarse la rivalidad en el consumo de elementos que


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en determinadas cantidades son absolutamente indispensablepara la vida. En este sentido, el aire no se diferenciaría delagua.

Hay un aspecto interesante de la actividad productiva delbosque como bien privado que incide en la producción debien colectivo. Si se aplican tasas de descuento que permitanmaximizar las ganancias, y para ello se aplican tipos de inte-rés de mercado, es posible que la producción de bienes priva-dos supere los niveles de reposición. Para conseguir un altonivel de conservación, las tasas de descuento aplicables debe-rían ser más bajas, de manera que se tomasen en considera-ción los intereses de las generaciones futuras. En consecuen-cia, las «tasas conservacionistas» serían más bajas que lostipos de interés de mercado y la rentabilidad privada dismi-nuiría.

Algunos ejemplos de provisión de recursos hídricos ilus-tran este problema. La provisión de agua de embalses, el su-ministro de agua, se puede considerar un bien privado y pre-senta un nivel de especificación de los derechos de propiedadcorrectos (22), hay posibilidad de exclusión y la internaliza-ción se produce mediante la transferencia de derechos (23).Sin embargo, cuando se trata de pozos, el bien se consideracolectivo, hasta que aparece la congestión (salinización) quese convierte en mal colectivo, no hay posibilidad de exclusión(por motivos económicos) y el nivel de especificación de losderechos de propiedad es regular (depende de la ley y de lasequía).

En el caso de producción de masas forestales a partir de laproducción forestal, nos encontraríamos en el caso del biencolectivo, con una mala especificación de los derechos de pro-piedad, con la dificultad de hacer coincidir el beneficio priva-do con el social. Sin embargo, técnicamente hay sistemas quepermiten la compatibilidad de la ganancia privada y social. Sise aplica el «rendimiento “máximo”», es decir, con la especie yel turno de tala en el que el rendimiento neto anual (la dife-rencia entre ingresos y gastos) es mayor. En este caso, el resul-


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(22) Se refiere principalmente a la provisión de agua de riego y suministros urbanos me-diante embalses y canales en Cataluña.

(23) Para el caso la polémica del suministro futuro de agua en Barcelona o desde el Ró-dano o desde el Ebro.

tado forestal privado es mejor que si se aplica la «rentabilidadfinanciera», que equipara la inversión forestal con la financie-ra, y por lo tanto las inversiones realizadas deben producir, alfinal del turno de tala, un interés similar al financiero.

Así pues, aunque a partir de un concepto distinto de efi-ciencia de la explotación forestal es posible la coincidenciaentre los beneficios privados y sociales, el tamaño de la explo-tación es importante en el incentivo de aplicar turnos de talalargos, con el fin de mejorar la masa forestal. Las subvencio-nes pueden complementar estos incentivos.

Finalmente, además de la característica de bien privado yde bien público o colectivo, el bosque también presenta unacaracterística de bien público local o bien club. El bosqueperiurbano soporta una demanda creciente de bienes o servi-cios de ocio y recreativos. Esto se concreta en actividades detipo deportivo, aire libre, caza, pesca, acceso motorizado, raf-ting, etc. En el caso de los bienes recreativos, se presenta unarestricción de distribución conjunta, pero están sometidos acongestión, es decir, si aumenta el número de consumidores,disminuyen los beneficios o la utilidad en el consumo delbien. Este tipo de bienes y servicios presentan la característicade no rivalidad en el consumo, pero en cambio en algunoscasos es posible tanto técnica como económicamente la exclu-sión de su consumo.

Esta distinción es importante, porque cuando la exclusiónes posible, se revelan las preferencias de los consumidores y sepuede establecer una dimensión óptima en su reparto. Estadimensión es superior a la de una persona y el número de ad-herentes puede crecer hasta el punto en que los costes margi-nales de una persona adicional, supera los beneficios o utili-dad marginal del grupo. Esta característica de reparto óptimosometido a una dimensión, se produce cuando hay economíasde escala en la producción del bien, es decir, un nuevo miem-bro disminuye el coste medio del bien. Las características deestos bienes nos permiten calificarlos como bien club cuandose consigue la dimensión óptima.

Sin embargo, en los bienes públicos locales o bienes club,la diferencia más importante en su tratamiento aparece cuan-do los derechos de propiedad no están bien especificados ypor lo tanto cuando hay imposibilidad o prohibición de nego-ciación.


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Con derechos de propiedad bien definidos, encontramosbienes recreativos como la caza, la pesca, el deporte federado,determinados observatorios ornitológicos. En el otro extremo,con derechos de propiedad mal definidos, está el acceso moto-rizado por pistas forestales, la recolección de setas y la urbani-zación. En este último caso, la congestión convierte el bien pú-blico local en un mal colectivo, por falta de establecimiento deuna dimensión óptima para su provisión. Una buena especifi-cación de los derechos de propiedad permiten considerar de-terminadas funciones del bosque como un bien público localsometido a congestión. Entonces su uso o acceso se puede res-tringir mediante un precio o un coste de entrada, de uso, o aveces mediante una limitación cualitativa o cuantitativa.

En resumen, la lectura del cuadro 3 nos permite una taxo-nomía de distintos elementos, por ejemplo el tipo de biendesde el punto de vista económico, que en modo alguno tieneporqué coincidir con la consideración social (24) que a vecesel decisor comparte erróneamente. La clave del cuadro estáen el nivel de especificación de los derechos de propiedadque determina las posibilidades de exclusión y por consi-guiente determinadas soluciones de internalización en elmarco de un mercado.

4. CONCLUSIÓN: LOS LÍMITES EN EL USODEL BOSQUE PERIURBANO Y POSIBILIDADESDE INTERCAMBIO DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

La especificación de los derechos de propiedad y las posi-bilidades de exclusión son elementos claves para la revela-ción de las preferencias de los consumidores sobre el bosqueperiurbano y alcanzar niveles de producción eficientes. Estopermite el establecimiento de clubes, y por lo tanto de pre-cios o cuotas a su consumo. Hay que observar que la dificul-tad de implementación se encuentra muchas veces en la con-sideración social sobre el bien. Así por ejemplo, si la sociedadconsidera que un bien es colectivo, cuando en realidad es pri-


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(24) El autor ha preguntado sistemáticamente a estudiantes de economía sobre si lassetas son un bien público o un bien privado, las respuestas en un 95 por ciento siempre sonde bien público.

vado, será muy difícil especificar los derechos de propiedadque permitan la internalización vía negociación e intercam-bio.

En este sentido, uno de los instrumentos más interesantesdesarrollados para disminuir la contaminación es la creaciónde un mercado de derechos de contaminación transferibles,que son cuotas medioambientales asignadas sobre los nivelesde contaminación del entorno, que una vez asignadas puedenser intercambiadas por sus titulares respetando un marco pre-determinado (25).

Los nuevas tecnologías también permiten introducir nue-vos instrumentos mediambientales. Hay muchos e interesan-tes ejemplos en que las nuevas tecnologías reducen sensible-mente el coste de exclusión, con lo cual lo que hace unosaños podía considerarse un bien público puro o más correcta-mente un bien colectivo, acaba convirtiéndose en un bienclub (26) donde la revelación de las preferencias de los usua-rios y por consiguiente la posibilidad de establecer un preciopor su consumo, elimina los problemas de eficiencia asignati-va y distributiva. El ejemplo de la televisión codificada, porcable y con cuotas en función del consumo es un ejemplo im-pensable hace unos años, en los que la única posibilidad decobro era mediante impuestos. Otro ejemplo es el del pagopor circulación de los automóviles en determinadas ciudadessegún la congestión viaria (27) o el más conocido del pagopor aparcamiento en la vía pública.

Así pues, no deben descartarse estas posibilidades de ex-clusión en el bosque. Un caso bastante parecido es el de loscotos de caza «vallados» (28). De hecho demuestran que la re-ducción del coste del metro de valla y el aumento del preciode la pieza de caza hacen viable la exclusión, con lo que unbien colectivo se convierte en un bien club, sin disminuir elstock cinegético, sino todo lo contrario.

Un enfoque de este tipo es el que llevó al Instituto AdamSmith de Londres (29), en el marco de un informe sobre mer-


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(25) Ver Luis Franco (1995: p. 135).(26) Bien público impuro que también se denomina «bien público local» o «bien casi-pú-

blico».(27) Assar Lindbeck, avanzaba un ejemplo futurista en los años setenta.(28) Dejamos aparte los problemas de tipo ecológico y de coste social de esta práctica.(29) «El País», 30/1/1992: p. 23.

cado y medio ambiente, a plantear la privatización de la pro-ducción de las ballenas y los elefantes. El problema de estasespecies en extinción es que son un bien que pertenece a lacomunidad humana, de manera genérica, y nadie tiene un in-terés personal en su protección a pesar de la existencia de tra-tados internacionales (Convención sobre el Comercio de Es-pecies Amenazadas). La solución es que una autoridad inter-nacional tenga el derecho de propiedad y los venda a empre-sas particulares o asociaciones conservacionistas quienes seencargarían de cuidar sus animales siguiéndolos medianteemisores de señales pegados a su cuerpo. La solución para loselefantes sería tecnológicamente menos sofisticada mediantesu cría en granjas. La solución privatizadora permite estable-cer un precio de mercado en aquellos bienes que, junto conlas tasas aumentarían la eficiencia de las políticas conservacio-nistas y los consumidores adquirirían conciencia de que setrata de bienes escasos.

En todos los casos señalados, además de una reducción delos costes mediante una mejora tecnológica que haga factiblela exclusión desde el punto de vista económico, también esnecesario que exista una buena especificación de los derechosde propiedad, sean de titularidad privada, pública o comunal.Además, en los bosques comunales en particular, donde elproducto obtenido es colectivo, se requieren determinadascondiciones para que funcionen y no surja el típico problemade la tragedia de los comunes en cuanto la reposición de losbienes. El tamaño del grupo es importante para evitar los in-centivos polizón, además la institución de gestión del comúnes básica para asegurar su eficiencia asignativa y distributiva.

Sin embargo, pasando a casos concretos de los bosques pe-riurbanos, en los bosques periurbanos de Cataluña, anual-mente con la recolección de setas se plantea un problema si-milar al de las ballenas y elefantes. La amplia tradición popu-lar de la recolección de setas en otoño genera problemas deconservación y a veces conflictos personales, cuando los bus-cadores que consideran las setas como bienes gratuitos (30),invaden los bosques, mermando tanto la capacidad recolecto-ra, como de la renta obtenible por la población rural dedica-


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(30) «Res nullius».

da a estas actividades y provocando daños debido a la inexpe-riencia o a la «productividad depredadora».

La recolección de setas en Cataluña es un caso actual demala especificación de los derechos de propiedad. Tradicio-nalmente han sido propiedad de la comunidad, que ha podi-do recolectar sin limitaciones. Sin embargo, roto el equilibriode la sociedad rural en los bosques periurbanos, por la con-gestión provocada por la disminución de costes de desplaza-miento de la sociedad urbana, el problema de las setas es máspequeño que el de las ballenas, pero no distinto. El problemaha alcanzado tal dimensión que desde la administración sehan propuesto distintas soluciones, desde la posesión de uncarnet de recolector, hasta permisos y tasas de recolección.Esta última solución parece que empieza a imponerse en de-terminadas zonas. De hecho, en la recolección de trufas, querequieren más conocimientos y técnica, aunque el precio ob-tenible es muy superior, la solución del permiso se ha im-puesto.

La solución en cualquier caso, debe pasar por la especifica-ción del derecho de propiedad, que se debería correspondercon el del titular del bosque donde se produce. Esta soluciónpermitiría la negociación de los derechos de propiedad quese transferirían del recolector al titular del bosque. El estable-cimiento de cotos de recolección de setas facilitaría la nego-ciación. La renta del recolector pasaría en parte al propietarioforestal, aumentando así las posibilidades de rentabilizar laproducción forestal. El problema asignativo estaría resuelto.En cuando el distributivo, dependería de la distribución de lapropiedad forestal. En el caso de Catalunya, donde la dimen-sión media de la explotación forestal es pequeña, no habríaconcentración de la renta en unos pocos propietarios.

Finalmente, un ejemplo interesante de intercambio de de-rechos de propiedad, cuando se establecen unos objetivos deprotección o conservación, es el sistema de transferencia dederechos de urbanización (TDU) (31), que es una parte delsistema de políticas públicas del uso del suelo aplicado en Es-tados Unidos y tiene su explicación en la fuerza de la protec-ción de los derechos de propiedad en aquel país (Jacobs,


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(31) Transfer of development rights (TDR).

1993). El mecanismo de compensación funciona de maneratal, que los propietarios de las áreas con estrictas limitacionesen el desarrollo urbanístico («sending areas»), reciben certifi-cados de derecho de urbanización, que pueden ser adquiridospor los propietarios de las áreas con menores limitaciones(«receiving areas»). A pesar que este sistema está diseñadopara alcanzar conjuntamente los objetivos de una política efi-ciente y equitativa, se presentan algunos problemas en su apli-cación (Jacobs, 1993). Sin embargo, para el caso de la protec-ción de la agricultura periurbana, se ha introducido la adqui-sición de derechos de urbanización (ADU) (32) que eliminaparte de las incertidumbres de los TDU, al ser las compensa-ciones de los ADU procedentes de fondos públicos generadospor impuestos de la propiedad (Jacobs, 1993). Este sistema,también es discutido en Estados Unidos por los que afirmanque el suelo agrícola no es un recurso privado, sino que es unrecurso público con implicaciones para los espacios libres re-gionales, nacionales y la seguridad agrícola internacional, asícomo la equidad mediambiental intergeneracional (Jacobs,1992).

El sistema desarrollado en Estados Unidos, para compen-sar a los propietarios afectados por las limitaciones urbanísti-cas de un plan de protección, contrasta con el sistema de pro-tección de los bosques periurbanos en Cataluña, donde las li-mitaciones en la edificación en los parques naturales o en lasáreas forestales no permiten una compensación equitativa asus propietarios. Se pueden apuntar dos tipos de inequidadesproducidos en los bosques periurbanos: la inequidad internay la externa.

La inequidad interna se produce entre los mismos propie-tarios del bosque. De hecho, en algunos casos, sólo se puedeedificar donde existe o ha existido una edificación, con locual, el sistema de protección se convierte en una asignaciónmonopolística a los propietarios que tienen reconocido un de-recho de edificación. Ello no contribuye a la conservación,sino todo lo contrario. Las viejas edificaciones se arruinan porfalta de mantenimiento, y mientras los precios de estos pre-dios suben, los terrenos vecinos sin derechos de edificación se


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(32) Purchase of development rights (PDR).

quedan sin demanda. Las consecuencias son el abandono y lafragilidad, que perjudican la conservación. Paradójicamente,a pesar de existir una relativamente elevada demanda de urba-nización en los bosques periurbanos, que podría con un buenordenamiento contribuir a su conservación y financiación víaimpuestos y plusvalías, los bosques periurbanos se abandonany degradan.

La inequidad externa se produce, cuando como resultado dela protección del bosque, se producen fuertes plusvalías en losterrenos urbanizables colindantes, que se aprovechan de la de-manda de «naturaleza» en el mercado inmobiliario. De hecho,los propietarios del bosque generan una externalidad positiva,que es capturada por los propietarios de los terrenos colindan-tes. En este caso, también el diferencial de valor del suelo incre-menta el abandono y la degradación del bosque protegido.

Un sistema de urbanización de los bosques periurbanos,de manera ordenada, con criterios de intensidades máximasde edificación [globales y para cada x hectáreas (33)], sin con-cesión de derechos monopolísticos que perturben el mercadoy con compensaciones que ofreciesen incentivos a la conserva-ción, debería contribuir a la protección del bosque periurba-no, tanto por la vía del asentamiento de la población (efectovigilancia) como vía impuestos obtenidos del mercado inmo-biliario. Efectivamente, si el bosque periurbano es de titulari-dad privada, como es el caso del bosque periurbano en Cata-luña, no hay razón para que se produzcan inequidades entredistintos propietarios del suelo. En este caso, los que produ-cen externalidades positivas deberían poder internalizarlas enbeneficio de la protección del bosque. Ya sea a través de com-pensaciones entre propietarios en el mercado de transferen-cias de derechos, o bien a través de compensaciones gestiona-das por la administración pública. ❒

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RESUMEN

Políticas de conservación de los bosques y la demandade usos múltiples

En este trabajo se analiza el bosque periurbano comoun caso de un bien colectivo sometido a externalidades.Éstas pueden ser internalizadas en el mercado o medianteinstrumentos de intervención pública. El análisis de instru-mentos de intervención pública se concentra en las transfe-rencias de los derechos de propiedad que permiten una in-ternalización de externalidades en el mercado. Las referen-cias normativas son de Cataluña, tanto por las característi-cas «naturales» del bosque periurbano de esta ComunidadAutónoma, como por la presión de la demanda del «bienbosque» que soporta debido a la concentración urbana deBarcelona.

PALABRAS CLAVE: Forestal, bosque periurbano, bienespúblicos, derechos de propiedad.

RÉSUMÉ

Politique de conservation des forets et la demandedes usages multiples

Ce travail analyse les forêts periurbaine comme un casd’un collectif soumit à des externalitées, qui peut être analy-ser internement dans le marché ou grâce aux instrumentsd’intervention publique. L’analyse des instruments d’inter-vention publique se concentre dans les transferts des droitsde la propriété qui permettent une analyse interne des ex-ternalitées dans le marché. Les références normatives sontde Catalogne, aussi bien pour les caractéristiques «nature-lles» du forêt periurbaine de cette Communauté Autonome,comme pour la pression de la demande du «bien forêt»qu’il doit supporter grâce à la concentration urbaine deBarcelone.

MOTS CLÉF: Forestière, forêts periurbaine, biens publi-ques, droit de propriété.


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SUMMARY

Forestry conservation policies and demandfor multiple uses

In this paper, an analysis is made of peri-urban forest as anexample of common property subject to externalities. Thesemay be internalised on the market or by means of public in-tervention policies. The analysis of the public intervention po-licies focuses on conveyance of ownership rights in order toenable market internalisation of externalities. References aremade to Catalonian rules, both because of the «natural» cha-racteristics of peri-urban forest in this Autonomous Commu-nity and of the pressure of demand for «forestry as a pro-perty» owing to the urban concentration of Barcelona.

KEYWORDS: Forestry, peri-urban forest, public property,ownership rights.


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Documents

Políticas de conservación de los bosques y la demanda de ... · – Economía Agraria, ... tales como el de los bie-nes públicos (Samuelson, 1954), ... (1996). va de la conservación