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Pesquisa exploratória sobre Políticas Públicas de Turismo no Brasil, que teve como estudo de caso o Circuito Turístico Caminhos Gerais.
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS – PUC-MG
Curso de Turismo
O PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO E SUA APLICAÇÃO NO
CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS
Francine Lopes Fernandes
Poços de Caldas
2009
1
Francine Lopes Fernandes
O PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO E SUA APLICAÇÃO NO
CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como
requisito parcial para obtenção do título de Bacharel
em Turismo pela Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais – Campus Poços de Caldas, sob a
orientação do Prof. Cléber Roberval Salvador
Oliveira.
Poços de Caldas
2009
2
Francine Lopes Fernandes
O PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO E SUA APLICAÇÃO NO
CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como
requisito parcial para obtenção do título de Bacharel
em Turismo pela Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais – Campus Poços de Caldas.
_______________________________________________________
Cleber Roberval Salvador Oliveira (Orientador) – PUC Minas
_______________________________________________________
Ana Maria B. M. Chaves – PUC Minas
Poços de Caldas, Novembro de 2009.
3
AGRADECIMENTOS
Algumas pessoas que marcaram essa caminhada devem ser lembradas nesse momento.
Assim, agradeço...
Aos meus pais, Cidinha e Geraldo, que tornaram possível vivenciar essa experiência
incrível que foi a universidade.
À minha avó Ana e meu irmão Flávio, pelos abraços aconchegantes todas as vezes que
retornei à Natércia.
Ao Luis, companheiro, amigo e cúmplice, que sempre está comigo nos bons e maus
momentos. Te amo.
Ao meu irmão Fago e à amiga Lili, pelos risos e discussões durante todos esses anos.
Aos amigos e colegas Bia, Gualti, Malu, Nex, Rari, Aline Minhoca, Carol, Fer, Karis,
Rafinha que caminharam ao meu lado durante essa etapa da minha vida.
Ao professor Cléber, pelo incentivo e paciência com que orientou esse trabalho e
também pela confiança em mim depositada.
À equipe do Circuito Turístico Caminhos Gerais, especialmente Carolina Caponi e Gi,
pelas informações disponibilizadas para a realização deste trabalho.
Aos mestres e amigos Ana, Ro, Renê, Lu, Gérson e tantos outros que me acolheram e
acompanharam nessa jornada.
Muito obrigada...
4
“Ao infinito e além...”
Buzz Lightyear, Toy Story, 1995
5
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo verificar como acontece a aplicação do Programa de
Regionalização do Turismo no Circuito Turístico Caminhos Gerais. Para a realização deste
trabalho, caracterizado como um estudo de caso, foi realizada uma pesquisa bibliográfica para
conceituar os termos planejamento e políticas públicas e também apresentar o Programa de
Regionalização do Turismo, proposto pelo Ministério do Turismo. Além disso, foi elaborada
uma entrevista com o intuito de obter maiores informações a respeito do Circuito Caminhos
Gerais e feitas as análises de como este último tem desenvolvido as propostas do Programa.
Ao final do trabalho, pode-se perceber que o Circuito Caminhos Gerais não conseguiu
desenvolver de forma efetiva a aplicação das propostas de Programa.
Palavras-chave: Planejamento. Políticas Públicas de Turismo. Regionalização.
Descentralização.
6
ABSTRACT
This work has as objective to verify as the application of the Programa de Regionalização do
Turismo in the Circuito Turístico Caminhos Gerais. For the accomplishment of this work,
characterized as a case study, a bibliographical research was carried through to appraise the
terms planning and public politics and also to present the Programa de Regionalização do
Turismo, considered for the Ministry of the Tourism. Moreover, an interview with intention
was elaborated to get greaters information regarding the Circuito Caminhos Gerais and made
the analyses of as this last one has developed the proposals of the Program. To the end of the
work, it can be perceived that the Circuito Caminhos Gerais did not obtain to develop of form
accomplishes the application of the proposals of Program.
Key-words: Planning. Public Politics of Tourism. Regionalization. Decentralization.
7
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 1. Aspectos e Classificações do Planejamento ........................................................... 16
Ilustração 2. Elementos que compõem o Planejamento .............................................................. 17
Ilustração 3. Sistema de Turismo (SISTUR) .............................................................................. 19
Ilustração 4. Macroprograma de Regionalização do Turismo..................................................... 34
8
LISTA DE SIGLAS
ABAV – Associação Brasileira de Agências de Viagens
ABONG – Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais
ABRASIL – Programa Avança Brasil
AVIESP – Associação das Agências de Viagens Independentes do Interior do Estado de São
Paulo
AVIRRP – Associação das Agências de Viagem de Ribeirão Preto e Região
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
CADASTUR – Sistema Nacional de Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos
CNTUR – Conselho Nacional do Turismo
CTCG – Circuito Turístico Caminhos Gerais
EMBRATUR – Instituto Brasileiro de Turismo
FECITUR – Federação dos Circuitos Turísticos
FINAM – Fundo de Investimento da Amazônia
FINOR – Fundo de Investimento do Nordeste
FISET – Fundo de Investimento Setorial
FUNGETUR – Fundo Geral de Turismo
FVG – Fundação Getúlio Vargas
INVTUR – Inventário da Oferta Turística
MTur – Ministério do Turismo
OMT – Organização Mundial do Turismo
ONG – Organização Não Governamental
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
Plantur – Plano de Turismo
PNMT – Programa Nacional de Municipalização do Turismo
PNT – Plano Nacional de Turismo
PRODETUR – Programa de Desenvolvimento do Turismo
PRODETUR-NE – Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
PUC Minas – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
SEBRAE MG – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais
SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
9
SESC – Serviço Social do Comércio
SETUR MG – Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais
SISTUR – Sistema de Turismo
SNPDTUR – Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo
SNPTUR – Secretaria Nacional de Políticas de Turismo
10
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 11
2. PLANEJAMENTO, GESTÃO PÚBLICA E TURISMO NO BRASIL ............................. 15
2.1. Planejamento Estratégico do Turismo ........................................................................ 18 2.2. Gestão Pública do Turismo ........................................................................................ 21
3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO ......................................................................... 23
3.1. Políticas Públicas: conceitos ...................................................................................... 23 3.2. Políticas Públicas de Turismo no Brasil ..................................................................... 24
3.3. Regionalização do Turismo no Brasil ........................................................................ 27 3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalização do Turismo ..................................... 29
3.3.2. Macroprograma de Regionalização do Turismo ..................................................... 31
4. O CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS ......................................................... 37 4.1. Circuitos Turísticos no Estado de Minas Gerais ......................................................... 37
4.2. A Associação Circuito Turístico Caminhos Gerais (CTCG) ....................................... 39
5. ANÁLISES E DISCUSSÕES........................................................................................... 45 5.1. A esfera federal e a gestão descentralizada ................................................................ 45
5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito além da Estrada Real ..................................... 47 5.3. A esfera regional: distanciamento entre a elaboração e execução das políticas e ações
para o desenvolvimento turístico do Circuito Caminhos Gerais ........................................ 48
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 53
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E ELETRÔNICAS ................................................... 55
ANEXOS ............................................................................................................................. 60
APÊNDICE ......................................................................................................................... 62
11
1. INTRODUÇÃO
O turismo aparece hoje, em diversos discursos, como uma alternativa para o
desenvolvimento sócio-econômico das comunidades, além de ser considerado um importante
instrumento para a valorização da cultura e preservação dos recursos naturais das localidades
onde se instala. Na medida em que o setor vem ganhando espaço no cenário global, os
governos começam a intervir por meio da elaboração de diversas políticas específicas para o
turismo, no intuito de organizar a atividade e viabilizar o desenvolvimento do setor.
No entanto, são encontradas inúmeras dificuldades para a implementação destas
políticas, ora por falta de investimentos da esfera federal, ora pela ausência de qualificação
operacional dos atores estaduais e municipais, fatores que, quando somados, culminam no
distanciamento entre a elaboração e execução destas políticas públicas.
No Brasil “poucos estados possuem políticas consistentes, assim como poucos
municípios atingiram níveis de excelência nesse campo”, deste modo, Beni (2006, p. 9)
destaca que as políticas públicas são um dos tópicos que precisam ser fortalecidos no país e,
conseqüentemente, a necessidade de analisar até que ponto elas são aplicáveis nas mais
diferentes regiões e municípios turísticos brasileiros.
Desde a década de 1990, o setor de turismo vem crescendo no país e recebendo
maiores investimentos públicos para projetos que objetivam melhorar a infra-estrutura das
regiões turísticas, capacitar e qualificar a mão-de-obra, entre outros. Com a criação do
Ministério do Turismo, em 2003, foram implantados diversos macroprogramas para o
desenvolvimento do turismo no Brasil. Um deles, considerado pelo próprio Ministério como
um dos principais elementos da execução da política de turismo no país e referência para
todas as demais ações destinadas ao setor, é o Macroprograma de Regionalização do
Turismo. Apresentado em abril de 2004, esse macroprograma propõe a gestão
descentralizada, embasada nos princípios da flexibilidade, articulação e mobilização, com
objetivo de interiorizar a atividade turística e incluir novos destinos no mercado turístico
brasileiro.
Nesse sentido, o presente trabalho tem como objetivo principal verificar como se
desenvolve a aplicação do Programa de Regionalização do Turismo no Circuito Turístico
Caminhos Gerais a partir das diretrizes operacionais propostas pelo Programa. Para tanto,
espera-se definir os conceitos de planejamento e de políticas públicas, especialmente as que se
referem ao setor de turismo no Brasil. Além destes são apresentados o Programa de
12
Regionalização do Turismo, do Ministério do Turismo e o Circuito Turísticos Caminhos
Gerais, para então avaliar como este último desenvolve as ações propostas pelo Programa.
Assim sendo, esse trabalho se justifica em muitos aspectos. Destaca-se,
primeiramente, a relevância da atividade turística dentro dos limites nacionais e,
especialmente, na região onde se localiza o Circuito Caminhos Gerais, região esta em que o
turismo já aparece como um dos componentes das economias locais, como acontece nos
municípios de Poços de Caldas, Andradas, Caldas e Caconde.
A escolha do tema se deve, também, em função desta autora ter grande interesse pelas
questões públicas e ter discutido o Programa de Regionalização do Turismo no âmbito
acadêmico durante toda a graduação. O tema justifica-se ainda pela participação, por meio de
estágio, no Circuito Turístico Caminhos Gerais e na Secretaria Municipal de Turismo e
Cultura de Poços de Caldas/MG, onde foi possível observar diretamente a realidade da
aplicação do Programa.
Deste modo, pode-se afirmar que a discussão do tema é atual e relevante enquanto
pesquisa não só acadêmica, mas em outras instâncias, na medida em que a aplicabilidade do
Programa reflete em um cenário de muitos atores e necessita de constantes avaliações sobre o
envolvimento e participação destes no processo de desenvolvimento turístico do local.
Essa pesquisa se caracteriza essencialmente como um estudo de caso, pois se
concentra em verificar como acontece a aplicação do Programa de Regionalização do
Turismo em um limite específico, o Circuito Caminhos Gerais. Para Dencker (2000), o estudo
de caso pode ser definido como o estudo profundo de determinado objeto, que pode ser um
indivíduo, grupo, ou organização, por meio de exame de registros, observações, entrevistas,
entre outras técnicas de pesquisa. Nesse mesmo sentido, Marconi e Lakatos (2004, p. 274)
também apresentam sua definição sobre o estudo de caso, afirmando que este “refere-se ao
levantamento com mais profundidade de determinado caso ou grupo humano sob todos os
seus aspectos”, e ainda alertam que esse estudo “[...] é limitado, pois se restringe ao caso que
estuda, ou seja, um único caso, não podendo ser generalizado”.
Assim, esse estudo de caso está baseado em alguns documentos que foram
disponibilizados pelo próprio Circuito, além de uma entrevista semi-estruturada, realizada
com a turismóloga Carolina Caponi, diretora administrativa do Circuito. Entrevista esta que
pode ser definida, segundo Marconi e Lakatos (2004, p. 278) como assistemática ou livre,
“quando o entrevistador tem liberdade para desenvolver cada situação em qualquer direção
que considere adequada no sentido de complementar e esclarecer algumas informações”. De
acordo com Dencker (2000), as entrevistas se tornam necessárias para coletar dados quando
13
estes não foram encontrados em fontes documentárias, ao que Marconi e Lakatos (2004, p.
278) completam, afirmando que esse método tem como objetivo “a obtenção de informações
importantes e de compreender as perspectivas e experiências das pessoas entrevistadas”.
Em alguns momentos essa pesquisa também passa a ter um caráter exploratório que,
segundo Dencker (2000, p. 124), “caracteriza-se por [...] envolver em geral um levantamento
bibliográfico, [...] e análise de exemplos similares” e tem como finalidade “aprimorar idéias
ou descobrir intuições”, no sentido de buscar esclarecimentos para os tópicos abordados. A
pesquisa bibliográfica foi desenvolvida a partir de fontes primárias para a elaboração da
estrutura teórica deste trabalho, sendo consultadas diversas publicações acadêmicas nacionais,
documentos do Ministério do Turismo referentes ao tema, além dos materiais impressos e
eletrônicos disponibilizados na mídia.
Com o intuito de atingir seus objetivos, este trabalho foi dividido em cinco capítulos.
O primeiro apresenta uma visão geral do planejamento, abordando-o como um método para a
organização do futuro, bem como suas principais características e classificações. Logo depois
apresenta o conceito de planejamento estratégico e como ele acontece na atividade turística.
Deste modo, foram analisados autores como Mário Beni (2006, 2007), Margarita Barretto
(2003, 2005), Luiz Renato Ignarra (1999), Mário Petrocchi (1998), entre outros autores
renomados que tratam do tema planejamento turístico.
O segundo capítulo traz os conceitos de políticas públicas e como elas se aplicam ao
turismo, especificamente no contexto brasileiro, ressaltando as principais políticas que foram
elaboradas para o setor, a partir da década de 1960. Foram citados assim alguns autores como
Reinaldo Dias (2003), Ivan Bursztyn (2005) e Geraldo Di Giovanni (2009). Este capítulo
aborda também a responsabilidade do poder público dentro do cenário turístico nacional.
No terceiro capítulo é apresentado o Macroprograma de Regionalização do Turismo,
proposto pelo Ministério do Turismo (MTur), bem como as principais ações que antecederam
este macroprograma. Por meio do próprio site do Ministério, obteve-se a maioria das
informações necessárias, mas também foram utilizados outros autores, como Maria Ângela
Bissoli (2000), Maria da Glória Silva (2005), Marialva Dreher e Talita Salini (2008), no
intuito de complementar essas informações.
O Circuito Turístico Caminhos Gerais, estudo de caso desse trabalho, é apresentado no
quarto capítulo, bem como o conceito de circuitos turísticos e uma breve contextualização
destes no estado de Minas Gerais. As informações a respeito do Circuito Caminhos Gerais
foram disponibilizadas pela própria diretoria e também por meio de uma entrevista, na qual
14
foram abordadas as principais ações que vem sendo implementadas para o desenvolvimento
da região.
No quinto capítulo são apresentadas e discutidas as ações que refletem a aplicação do
Programa de Regionalização no Circuito Turístico Caminhos Gerais. E, por último, são
descritas as considerações finais.
A partir desta análise, tendo como base as diretrizes do Programa de Regionalização
do Turismo, poderão ser propostos projetos adaptados a realidade dos municípios integrantes
do Circuito e que sinalizem novos horizontes para o desenvolvimento turístico do Circuito
Caminhos Gerais.
15
2. PLANEJAMENTO, GESTÃO PÚBLICA E TURISMO NO BRASIL
São diversos os autores das mais diferentes áreas que conceituam o planejamento,
entretanto, todos eles trazem em comum a idéia de organização do futuro, por meio de
objetivos elaborados no presente.
Assim, para Petrocchi (1998) o planejamento é a definição de um futuro desejado e de
todas as providências necessárias à sua materialização, enquanto Dias (2003, p. 87), citando
Ribeiro e Miglioli, conceitua o planejamento como “uma atividade que se destina a
desenvolver certo tipo de trabalho para obter resultados previamente escolhidos” e ainda
completa afirmando que é um processo que busca “orientar a atividade presente para
determinado futuro, partindo-se sempre do pressuposto de que existem várias alternativas
possíveis”.
Já Molina (2005, p. 45) apresenta o ato de planejar como um método para melhor
“escolher os cursos de ação mais racionais a fim de se chegar a uma situação futura, factível e
desejada” e acrescenta que o planejamento deve ser entendido como “um processo racional,
sistemático e flexível, cuja finalidade é garantir o acesso a uma situação determinada”,
conceito este compartilhado também por Barretto (2005, p. 30), que citando Holanda, traz o
planejamento como uma “aplicação sistemática de conhecimento humano para prever e
avaliar cursos de ação alternativos com vistas à tomada de decisões adequadas e racionais,
que sirvam de base para ações futuras”.
Barreto citado por Dias (2003), destaca uma importante característica do
planejamento, quando afirma que este não deve ser pensado como algo estático, mas sim
como um processo dinâmico e flexível, passível de correção e, em alguns casos, até mesmo de
mudança de rumos. Deste modo descreve que o planejamento não é perfeito, “ao contrário,
todo produto de planejamento deve ser revisto periodicamente, pois a realidade está mudando
permanentemente, e devem ser consideradas novas variáveis, novas situações, novos arranjos,
e assim por diante” (DIAS, 2003, p. 36).
Para Ignarra (1999, p. 62), o planejamento tem como função primordial responder a
sete perguntas básicas: o quê? (objeto do planejamento); por quê? (objetivos e justificativas);
quem? (agentes e destinatários); como? (metodologia); aonde? (localização para aplicação);
quando? (cronograma de atividades); quanto? (orçamento).
16
Além destas características, o planejamento pode também ser classificado a partir de
um leque de aspectos, dependendo do enfoque e direcionamento ao qual se tem interesse.
Deste modo, Barreto (2005, p. 34) apresenta um quadro, que resume os aspectos que podem
ser analisados durante o processo de planejamento:
ASPECTO CLASSIFICAÇÃO
Temporal Curto prazo Médio prazo Longo prazo
Geográfico
Mundial Continental
Nacional Estadual Regional Municipal
Rural Urbano
Econômico Macroeconômico Microeconômico
Administrativo Público Privado
Intencional Estratégico
Tático
Agregativo Global
Setorial
Objeto
Econômico Social Físico
Territorial Urbano
Educacional Industrial
Ilustração 1. Aspectos e Classificações do Planejamento
Fonte: Barretto (2005, p. 34)
A mesma autora (2005, p. 34) ainda alerta que “o planejamento precisa estar orientado
para a ação dentro de um contexto histórico”, caso contrário passa a ser mais um instrumento
que não leva ao melhoramento ou à organização da sociedade.
O processo do planejamento geralmente tem como produto final alguns documentos
oficiais que possibilitam a sua implementação (SOUZA, apud DREHER e SALINI, 2008). O
planejamento desdobra-se então em planos, programas e projetos (BRAGA, 2007), que se
diferenciam entre si pelo grau de detalhamento das suas ações e delimitações.
Existe então, segundo Dias (2003) e Braga (2007), uma hierarquia, onde o plano é o
documento máximo do processo de planejamento e contém as diretrizes gerais que norteiam
as ações a serem executadas. Para Molina (2005, p. 54), o plano “reúne a filosofia e as
orientações básicas para o crescimento e desenvolvimento do objeto planejado” e “deve ser
formulado de maneira que se adapte às mudanças ocorridas no contexto em que atua”.
17
Continuando a hierarquia, logo abaixo do plano seguem os programas, que, de acordo com
Braga (2007), por serem as subdivisões deste primeiro, são mais específicos e têm como
objetivo tornar o plano mais operacional, por meio da organização e otimização dos recursos
disponíveis. Molina (2005) complementa dizendo que os programas devem estar
concatenados com os demais programas e também serem coerentes com o plano. Já os
projetos são as unidades menores do planejamento, ou seja, os “elementos que modificam a
realidade até chegarem a configurá-la conforme a situação desejada” (MOLINA, 2005, p. 76).
Para Dias (2003, p. 98), os projetos podem ser considerados como “a expressão física do
processo de planejamento”.
Para ilustrar esta estrutura hierárquica, segue um modelo, adaptado de BRAGA (2007,
p. 152):
Fonte: Braga (2007, p. 152) (adaptado)
O planejamento estratégico é um modelo planejamento que vem sendo
constantemente utilizado no ambiente empresarial e em diversos outros setores, pois vincula-
se diretamente à gestão de negócios, principalmente aos processos em longo prazo e “com a
necessidade de antecipar decisões para conformar quadros que somente muito mais tarde se
concretizariam” (PETROCCHI, 1998, p. 28).
De acordo com Braga (2007), o planejamento estratégico então deve ser utilizado
como instrumento para a melhoria dos fatores de competitividade das empresas e otimização
dos recursos e materiais utilizados. A mesma autora faz ainda uma consideração relevante,
pois embora o planejamento estratégico esteja vinculado, em um primeiro momento, à gestão
de negócios, no âmbito privado, ele pode também ligar-se às ações públicas. Assim,
Plano: Diretrizes de Ação
Programa 1
Projeto Específico 1.1
Projeto Específico 1.2
Programa 2
Projeto Específico 2.1
Projeto Específico 2.2
Programa 3
Projeto Específico 3.1
Projeto Específico 3.2
Ilustração 2. Elementos que compõem o Planejamento
18
como os resultados da gestão pública não são medidos pelo acúmulo de valores
monetários, mas pela utilização ordenada dos recursos em favor da comunidade,
observa-se em geral, um objetivo relacionado ao contentamento do eleitorado, ou
seja, à melhoria da qualidade de vida da população local, preservando recursos para
gerações futuras – benefícios sociais, ambientais e econômicos – o que pode ser
traduzido como desenvolvimento sustentável (BRAGA, 2007, p. 4).
Observa-se assim, que o planejamento estratégico pode ocorrer não somente na esfera
privada, mas também na pública, com objetivos voltados para o bem-estar social. Deste modo,
o setor público se apropria dos métodos e características do planejamento estratégico para
elaborar suas políticas que, geralmente, contemplam áreas específicas e que visam, em longo
prazo, a melhoria da qualidade de vida da sociedade.
2.1. Planejamento Estratégico do Turismo
O turismo é um dos setores que mais cresce no Brasil e no mundo e, no cenário atual,
se consolida como uma atividade alternativa para a promoção do desenvolvimento sócio-
econômico, cultural e ambiental das localidades onde é desenvolvido. Segundo dados do
Ministério do Turismo (2009), só no Brasil, entre os anos de 2000 a 2005, o setor apresentou
um crescimento de 76% e gerou cerca de 900 mil empregos, além disso, foi um dos setores
que menos sofreu interferência da crise econômica dos últimos anos. Todos estes dados
chamam a atenção de empreendedores que, a cada dia mais, apostam na atividade turística e
injetam diversos recursos para os investimentos no setor.
Deste modo, é de extrema importância a elaboração de um planejamento da atividade
turística, a fim de “minimizar os impactos negativos e maximizar retornos econômicos nos
destinos, beneficiando assim, as comunidades locais” (HALL, apud BURSZTYN, 2005, p.
35). Segundo Bissoli (2000, p. 34), este processo de planejamento permite “analisar a
atividade turística de um determinado espaço geográfico”, além de diagnosticar e estabelecer
metas, estratégias e diretrizes para “impulsionar, coordenar e integrar o turismo ao conjunto
macroeconômico em que está inserido”. Assim, o planejamento do turismo deve ser elaborado
de maneira holística, contemplando os diversos aspectos que compõem o sistema turístico.
Nesse sentido, Barretto (2005, p. 41) afirma que “planejar turismo significa planejar
para todos os envolvidos no fenômeno”, e Molina (2005, p. 46) ainda completa, dizendo que
19
o planejamento do turismo é um processo racional cujo objetivo maior consiste em
assegurar o crescimento e o desenvolvimento turístico. Este processo implica vincular os aspectos relacionados com a oferta, a demanda e, em suma, todos os
subsistemas turísticos, em concordância com as orientações dos demais setores de
um país.
Esses subsistemas acima citados são descritos por Beni (2007, p. 47), quando
apresenta o Sistema de Turismo (SISTUR) por ele elaborado. O SISTUR está estruturado em
três conjuntos essenciais, que, por sua vez, se subdividem em outros componentes. São eles o
conjunto das Relações Ambientais, o conjunto da Organização Estrutural e o conjunto das
Ações Operacionais, que são apresentados no esquema a seguir:
Ilustração 3. Sistema de Turismo (SISTUR) Fonte: Beni (2007, p.47)
Gomes, Ferreira e Santos (2006, p. 2) apresentam, de forma breve, os componentes de
cada um desses três conjuntos.
O Conjunto das Organizações Estruturais compreende as políticas públicas e
privadas relacionadas ao funcionamento do turismo e a infra-estrutura geral
(utilizada por outros os setores da economia) e específica (que atende
exclusivamente as necessidades do setor turístico). O Conjunto das Ações
Operacionais envolve a dinâmica de atuação das organizações que compõe o
Sistema de Turismo (Sistur). Nesse ambiente, estão inseridos os subsistemas de
mercado, oferta, produção, distribuição, demanda, e consumo. E finalmente como
resultado dessas ações tem-se o Conjunto das Relações Ambientais, que são as
conseqüências ecológicas, sociais, culturais e econômicas do turismo.
20
De acordo com Molina (2005, p. 39), uma das maiores dificuldades enfrentadas pelo
planejamento estratégico do turismo é exatamente o desenvolvimento paralelo e contínuo de
todos os subsistemas envolvidos na atividade turística, pois este acaba sempre priorizando um
determinado aspecto, na maioria das vezes, o econômico. Assim, o autor acredita que não se
pode dizer ainda que já se “desenvolveu um processo de planejamento integral do turismo
(que considere variáveis ideológica, política, econômica, social, psicológica, antropológica e
físico-ambiental), e por isso não surgiram verdadeiros pólos turísticos”.
Bursztyn (2005) concorda com Molina quando afirma que o planejamento turístico
geralmente é elaborado com a finalidade primeira de manter a atratividade dos produtos, para
que estes possam competir no mercado turístico, opinião esta compartilhada também por
Braga (2007, p. 20), que acrescenta que o processo de planejamento “desenha estratégias de
ação sem medir as conseqüências no tocante ao meio ambiente ou às comunidades
envolvidas”.
Sabe-se que na prática, o planejamento do turismo brasileiro ainda está distante do
modelo de desenvolvimento integral proposto por Molina, Beni ou outros autores. No entanto,
os planejadores começam a atentar-se para a sustentabilidade das esferas cultural, ecológica e
social durante a elaboração dos novos projetos turísticos. Nesse sentido, o Guia do
Desenvolvimento do Turismo Sustentável, publicado pela Organização Mundial do Turismo -
OMT (2003, p. 40), apresenta uma visão geral de como o planejamento turístico deve ser
entendido, sintetizando diversos conceitos, subsistemas e objetivos que este processo deve
contemplar. Assim,
o planejamento do turismo tem por objetivo trazer determinados benefícios
socioeconômicos para a sociedade, sem deixar de manter a sustentabilidade do setor
turístico através da proteção à natureza e à cultura local. É elaborado dentro de uma estrutura de tempo e deve empregar uma abordagem flexível, abrangente, integrada,
ambiental e sustentável, implementável e baseada na comunidade.
Portanto, tendo como pano de fundo o SISTUR e todas as inter-relações nele
existentes, pode-se afirmar que o planejamento do turismo deve se atentar para todo o macro-
ambiente onde a atividade se desenvolve e buscar a harmonia entre todos os subsistemas.
Deve-se levar sempre em consideração não só os benefícios econômicos que o turismo pode
vir a trazer, mas também prezar o bem-estar social da comunidade, bem como a preservação
dos seus aspectos culturais e ambientais.
21
2.2. Gestão Pública do Turismo
Como dito anteriormente, o turismo não pode ser uma atividade minimizada somente a
obter benefícios econômicos. Porém, no Brasil, ainda é difícil essa percepção por parte dos
empreendedores, que buscam o retorno financeiro imediato quando investem seus recursos
em algum empreendimento turístico. Esta visão restrita dos benefícios advindos com a
atividade turística faz Bursztyn (2005, p. 91) afirmar que “o que vemos é o velho discurso do
turismo tratado com um fim, [...] e não como um meio de melhorar as condições de vida de
muitos brasileiros”.
O planejamento estratégico do turismo aparece, então, como alternativa capaz de
incluir todos os subsistemas e atores no desenvolvimento da atividade turística. Esse
planejamento pode acontecer nos âmbitos público e privado. No âmbito privado, esse
planejamento estratégico deve contemplar o desenvolvimento sustentável “de hospedagens,
de operações de viagem e passeios e de outros empreendimentos turísticos comerciais (e da
infra-estrutura do local a eles relacionada), de alguns atrativos turísticos e de algumas
atividades de marketing” (OMT, 2003, p. 85).
Ao mesmo tempo, a gestão pública do turismo também possui suas responsabilidades
dentro desse planejamento estratégico, que são listadas a seguir por Ignarra (1999, p. 125).
Assim, cabem a ela
o planejamento do fomento da atividade; o controle de qualidade do produto; a
promoção institucional da destinação; o financiamento dos investimentos da
iniciativa privada; a capacitação de recursos humanos; o controle do uso da
conservação do patrimônio turístico; a captação, tratamento e distribuição da
informação turística; a implantação e manutenção da infra-estrutura urbana básica; a
prestação de serviços de segurança pública; a captação de investidores privados para
o setor; o desenvolvimento de campanhas de conscientização turística; o apoio ao desenvolvimento de atividades culturais locais, tais como o artesanato, o folclore, a
gastronomia típica, etc; a implantação e manutenção de infra-estrutura turística
voltada para a população e baixa renda e a implantação e operação de sistemas
estatísticos de acompanhamento mercadológico.
Algumas dessas atividades são também apresentadas pela OMT (2003), que afirma
que as responsabilidades do setor público no turismo devem contemplar, principalmente, a
elaboração de políticas e pesquisas, o oferecimento da infra-estrutura básica e a fixação e
administração dos padrões e regulamentos para os serviços e instalações turísticas. Do mesmo
modo, Teixeira e Pimenta (2008, p. 4) destacam outra responsabilidade do poder público,
22
dizendo que é função deste “tornar o território mais atrativo para o capital privado, [...] para
que assim este se sinta pronto a também investir no território”.
No entanto, é preciso enfatizar que todas as ações da gestão pública devem prezar,
direta ou indiretamente, pelo bem-estar social (BRAGA, 2007), assim, o planejamento
público do turismo deve estar integrado às outras áreas do governo. Para Barretto (2005, p.
19), este planejamento “não pode acontecer de forma isolada – ele precisa estar acompanhado
do planejamento de outros sistemas que devem estar integrados num todo que, por sua vez,
recebe influências externas”, comentário este que Teixeira e Pimenta (2008, p. 4) completam,
quando afirmam que a elaboração das políticas públicas “deve buscar conciliar os interesses
de variados grupos que se encontram inseridos no processo de desenvolvimento da atividade
turística”.
Então, pode-se perceber que a gestão pública tem nas políticas sua principal
ferramenta para a implementação das ações do planejamento. Assim, no que tange à atividade
turística, as relações entre as políticas de turismo e as políticas dos demais setores dentro de
um país, devem ser estabelecidas, de acordo com Dias (2003), de maneira complementar e
integrada, de forma que haja um diálogo entre elas e, Barretto (2005, p. 32) ainda conclui que
essas políticas “não serão suficientes se não houver políticas socioeconômicas, culturais e
ambientais a respaldá-las e uma sociedade empenhada na busca da utopia do bem comum”.
Porém, há que se destacar também uma grande dificuldade quando se trata do
planejamento público: a falta de integração entre as esferas governamentais. Este fator está
presente não somente na implementação de ações voltadas para o turismo, mas também em
todas as ações socioeconômicas que partem do Governo Federal para os estados e,
posteriormente, para os municípios. Sobre essa questão, Dias (2004, p. 13) comenta que
é muito difícil coordenar o processo [de planejamento público do turismo], pois não
existe uma relação harmônica entre as esferas federais, estaduais e municipais. As
decisões da comunidade não detêm poder suficiente para contrariar as políticas
nacionais e regionais, e ainda há o fato de que muitas elites locais atuem em
benefício próprio, sem considerar os interesses da comunidade.
No intuito de criar mecanismos que contribuam para a integração dessas esferas, o
Poder Público tem elaborado e buscado implementar no território nacional algumas ações que
visam à melhoria das condições de vida da sociedade, no caso do turismo, ações que
englobem benefícios culturais, ambientais e socioeconômicos. Surgem assim, as políticas
públicas, que norteiam as atividades que devem ser desenvolvidas pelas esferas estaduais e
municipais, a fim de as ações, em todos os âmbitos, rumem para uma mesma direção.
23
3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO
3.1. Políticas Públicas: conceitos
O termo políticas públicas já faz parte do vocabulário contemporâneo e sua presença
se torna cada dia mais comum nos discursos políticos e nas representações das organizações
sociais (DI GIOVANNI, 2009). Mas, afinal, o que são e para quê servem essas políticas
públicas?
Primeiramente, para entender a dinâmica das Políticas Públicas, é necessário o
estabelecimento de dois conceitos básicos, o de „política‟ e o de „público‟. De acordo com
Ministério do Turismo (BRASIL, 2009, p. 46), a política é o processo pelo qual grupos de
pessoas tomam decisões, no caso dos Estados, decisões com a finalidade de “organizar os
diversos interesses da comunidade e conciliar os interesses divergentes dentro de uma
determinada unidade de governo”. Já a definição de público, no dicionário, está relacionada,
às atividades e recursos que são de uso de todos, da coletividade, ou mesmo do Estado
(FERREIRA, 2001).
Assim, as políticas públicas podem ser entendidas, segundo Barretto, Burgos e Frenkel
(2003, p. 33), “como as ações do Estado, orientadas pelo interesse geral da sociedade”,
conceito este também adotado por Hall e Jenkins, citado por Dias (2003, p. 121), que
apresentam as políticas públicas como o “conjunto das ações ou inações, decisões ou não
decisões executadas pelos governos e autorizadas por órgãos públicos, com a finalidade de
promover o bem estar social”.
O Ministério do Turismo (BRASIL, 2009, p. 47) define a política pública como um
“conceito da economia e da política que designa um tipo de orientação para a tomada de
decisões em assuntos públicos, políticos ou coletivos” e Bursztyn (2005, p. 34) faz um alerta,
acrescentando que estas ações acabam sempre por “refletir todo um ambiente político,
caracterizando valores e ideologias, distribuição do poder, estruturas institucionais e
processos de tomadas de decisão” da gestão que as elabora e implementa.
Já Di Giovanni (2009, p. 5) descreve as políticas públicas, como
24
uma forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades democráticas,
resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade, entendida aqui
num sentido amplo, que inclui as relações sociais travadas também no campo da
economia. [...] é exatamente nessa interação que se definem as situações sociais
consideradas problemáticas, bem como as formas, os conteúdos, os meios, os
sentidos e as modalidades de intervenção estatal.
Após todos estes conceitos, pode-se concluir então que as políticas públicas são o
conjunto de ações elaboradas pelo Estado e implementadas pelos diferentes atores do governo
nas três esferas - nacional, estadual e municipal –, juntamente com a iniciativa privada e a
sociedade civil, com a finalidade de promover a melhoria na qualidade de vida dos cidadãos.
As políticas públicas abordam um leque imenso de áreas e, a partir de agora, serão
apresentadas as Políticas Públicas de Turismo e como elas se desenvolvem no território
brasileiro.
3.2. Políticas Públicas de Turismo no Brasil
O Turismo é uma atividade com muitas faces. Ora é visto pelo viés econômico, ora
aparece como instrumento para a preservação dos recursos naturais ou valorização da
identidade cultural. No entanto, todas estas faces trazem, explícita ou implicitamente, a
ligação entre a atividade turística e a sociedade. Então, é possível definir o Turismo, antes de
tudo, como “uma prática social, um fenômeno social, complexo e diversificado”
(BARRETTO apud DREHER e SALINI, 2008, p. 3) e que necessita de políticas que
viabilizem sua ordenação e otimização, de modo que a atividade turística traga benefícios
para as comunidades onde se instala.
Na medida em que o setor de Turismo cresce no Brasil e no mundo, paralelamente,
cresce também a preocupação dos governos em estabelecer as políticas para sua estruturação e
regulamentação. Nesse sentido, Cerqueira, Furtado e Mazaro (2009, p. 2) destacam a
relevância com que o turismo vem sendo tratado no Brasil e afirmam que a elaboração de
políticas públicas específicas “representa a formalização, a consolidação e o entendimento
que se tem deste setor. Expressa, também, a importância que o país dá à atividade”. Assim, as
Políticas Públicas de Turismo podem ser definidas como
25
um conjunto de regulamentações, regras, diretrizes, diretivas, objetivos e estratégias
de desenvolvimento e promoção que fornecem uma estrutura na qual são tomadas as
decisões coletivas e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento turístico
e as atividades diárias dentro de uma destinação (GOELDNER apud DIAS, 2003, p.
121).
Para Garcia e Ashton (2006) ao se estabelecer políticas públicas de Turismo tem-se
como principal objetivo orientar as tomadas de decisões relacionadas ao planejamento do
turismo e buscar a promoção do desenvolvimento integrado e sustentável da atividade em
determinada localidade. A mesma definição é utilizada por Beni (apud BRASIL, 2009, p. 47)
para tratar das políticas para o setor de Turismo, quando afirma que estas
devem ser orientações específicas para a gestão diária do turismo, abrangendo os
muitos aspectos dessa atividade. [...] elas procuram maximizar os benefícios e
minimizar possíveis efeitos adversos e, como tal, fazem parte do desenvolvimento
planejado de uma região ou país, em que é necessário criar, desenvolver, conservar e
proteger recursos turísticos.
É de fundamental relevância destacar que, assim como toda atividade turística está
atrelada a outros setores como transporte, meio ambiente, saneamento, saúde, segurança, entre
tantos outros, “as políticas direcionadas ao planejamento e desenvolvimento do turismo
devem também estar articuladas com outras políticas” (BRASIL, 2009, p. 30) e sua estrutura
deve “considerar os aspectos culturais, sociais, econômicos e ambientais” (BENI apud DIAS,
2003, p. 121).
De acordo com Dias (2003) e Garcia e Ashton (2006) há ainda outro aspecto a ser
considerado na elaboração de políticas públicas de Turismo: a participação da sociedade,
juntamente com as organizações não-governamentais e a iniciativa privada. Todos estes atores
devem desempenhar um papel de mediador entre as reivindicações da sociedade e a
realização da ação, quanto aos problemas do turismo, através da criação e
implantação de diversos projetos integrados entre o setor público e o privado, no
sentido de satisfazer a comunidade, evitando a descontinuidade desses projetos
(GARCIA e ASHTON, 2006, p. 2).
Assim, deve-se enfatizar que a sociedade é o primeiro grupo que deve ser levado em
consideração quando se trata da elaboração de políticas públicas de turismo. Afinal, estas
ações objetivam a melhoria das condições dessas comunidades. Deste modo, o Ministério do
Turismo (BRASIL, 2009, p. 148), citando Trigo e Panosso Neto, afirma que “não basta
empurrar metas e objetivos de novas políticas para as comunidades [...] É preciso prepará-las
com educação básica de qualidade, participação comunitária geral e políticas articuladas de
26
desenvolvimento” a fim de elas possam discernir e visualizar, de forma integral a
implementação de uma determinada política. Nesse sentido, o Guia de Desenvolvimento do
Turismo Sustentável (OMT, 2003, p. 95) descreve que
é essencial envolver as comunidades locais no processo de desenvolvimento
turístico. Através desse envolvimento elas entenderão o turismo e terão maiores condições de lidar com esse novo desenvolvimento em sua área e de participar de
seus benefícios. [...] Além disso, as comunidades locais são as que melhor conhecem
sua área e sociedade, podendo apresentar boas idéias quanto ao desenvolvimento
turístico e às formas de participação.
Para Pinto (2006, p. 651), a sociedade deve ser entendida “como parceira do Estado na
condução de políticas públicas, ou até mesmo como substituta deste, em áreas específicas”,
criando condições para que as ações propostas cheguem até as comunidades. Para a mesma
autora (2006), no Brasil há ainda outros atores sociais que começam a ganhar espaço no
cenário das políticas públicas, não somente no setor de turismo, mas também em outros
setores, são as Organizações Não Governamentais (ONGs) e as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP), que atuam diretamente nas comunidades, com objetivo de
desenvolver ações que miniminizem os problemas locais.
Segundo a Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG) as
ONGs são formadas por membros da sociedade civil que se organizam espontaneamente para
a execução de certo tipo de atividade cujo caráter é de interesse público e “tem como
finalidade promover objetivos comuns de forma não lucrativa” (ABONG, 2009). Já as
OSCIPs, de acordo com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de
Minas Gerais – SEBRAE (2009), se apresentam como organizações da sociedade civil, sem
fins lucrativos, de direito privado e de interesse público e se diferem das ONGs por estarem
presentes no direito brasileiro, desde a Lei 9.790 de 23/03/99, também conhecida como Lei do
Terceiro Setor. Entre outras ações, cabem a essas organizações “a promoção da assistência
social, da cultura, da defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico, da educação
gratuita, do voluntariado e também a experimentação sem fins lucrativos de novos modelos
socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito”
(SEBRAE-MG, 2009).
Todas essas organizações devem estar presentes durante a elaboração das políticas
públicas de turismo, pois elas é que representarão as necessidades e dificuldades das
comunidades, além de se tornarem parceiras e multiplicadoras dessas políticas em suas
respectivas localidades.
27
Pode-se dizer então, que a elaboração das políticas públicas de turismo deve envolver
atores de todos os grupos da sociedade, seja por meio das organizações e entidades, da
iniciativa privada, da participação comunitária e das esferas governamentais. Só assim será
possível definir um quadro das necessidades e prioridades das destinações turísticas,
observando-se todo o macroambiente onde a atividade ocorre. Acrescenta-se ainda que, a
ausência dessas políticas faz com que as atividades se desenvolvam de forma desordenada nos
níveis federal, estadual ou municipal e também leva os atores a executar ações desconexas
entre si ou a não conseguir dar continuidade a estas ações para a promoção do
desenvolvimento da localidade, culminando na exploração desorganizada dos recursos
turísticos e no descontentamento das comunidades diante das atividades turísticas.
3.3. Regionalização do Turismo no Brasil
O modelo de desenvolvimento regional do turismo é cada vez mais discutido nos
âmbitos público e privado e, paralelamente, surge a necessidade de entender como se dá esse
processo, bem como quais ações são capazes de direcioná-lo, de forma que possa contemplar
não somente uma localidade específica, mas sim toda uma região.
Deste modo, de acordo com o Ministério do Turismo (MTUR, 2009), o conceito de
regionalização pode ser entendido como uma transformação da ação centrada em uma única
unidade para uma política pública mobilizadora descentralizada. Essa política deve “provocar
mudanças, sistematizar o planejamento e coordenar o processo de desenvolvimento local e
regional, estadual e nacional de forma articulada e compartilhada” e esse modelo de gestão
deve ainda acontecer de forma integrada, baseada “nos princípios da flexibilidade,
articulação, mobilização, cooperação intersetorial e interinstitucional e na sinergia de
decisões”.
Nesse sentido, o Ministério do Turismo (BRASIL, 2009, p. 81) afirma então que a
regionalização do turismo deve ser compreendida como uma proposta que busca
desconcentrar a oferta turística por meio da criação e estruturação de novos destinos no
interior do país, tanto para o mercado interno como para o mercado externo. Ao que o MTur
(2009) complementa, dizendo que deve-se perceber a regionalização como um esforço
28
coordenado de ações entre as três esferas do poder público e suas relações com a sociedade
civil e a iniciativa privada.
Beni (2006, p. 125) apresenta a regionalização como uma abordagem de
desenvolvimento, por meio do planejamento estratégico, das regiões turísticas que se
complementam entre si e têm potencialidades para atrair um fluxo turístico, ao que a
Secretaria de Estado de Turismo do Estado de Minas Gerais – SETUR (2009) completa,
quando afirma que “os critérios adotados para definir as regiões, são em geral, relacionados
aos produtos turísticos ofertados ou com potencial para serem desenvolvidos”.
Ao mesmo tempo, Dreher e Salini (2008), citando Fortes e Mantovaneli Junior,
apresentam ainda outra característica desse modelo de desenvolvimento, que trata do tempo
de permanência dos turistas nas destinações e trazem a regionalização como um importante
fator para compor a atratividade regional. Os autores afirmam que a permanência dos
visitantes pode se estender a partir do momento em que houver uma integração dos
municípios e uma diversificação da atratividade turística da região.
Já Teixeira e Pimenta (2008, p. 6), fazendo um apanhado de todos os conceitos,
apresentam sua definição das regiões turísticas como
a articulação entre municípios que buscam promover o desenvolvimento do turismo em conjunto, pois podem ter objetivos idênticos ou que se associam, possuem
atrativos parecidos ou complementares, compartilham o mesmo atrativo (ou
possuem atrativos semelhantes) ou, utilizam uma mesma infra-estrutura de acesso e
desejam planejar em conjunto.
Assim, a regionalização do turismo tem como principal objetivo desenvolver,
conjuntamente, os municípios que se situam próximos uns aos outros e possuem uma série de
atrativos e serviços complementares. No entanto, esses municípios têm que compreender
claramente a proposta da regionalização, bem como desenvolver de forma eficaz o seu papel
de agente desse processo, a fim de que ele possa ser implementado e trazer o tão esperado
desenvolvimento ao qual objetiva.
29
3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalização do Turismo
Observando-se todo o processo de evolução das Políticas Públicas de Turismo no
Brasil é possível destacar três momentos do planejamento turístico que foram fundamentais
para se chegar aos moldes atuais do Macroprograma de Regionalização do Turismo, proposto
pelo Ministério, durante o Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007/2010. São eles, a Gestão
Descentralizada, o Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) e o Programa
Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT).
A Gestão Descentralizada do turismo foi uma estratégia de planejamento utilizada
pela primeira vez na elaboração do Plano de Turismo (Plantur), que foi desenvolvido pelo
Ministério do Turismo em 1991 e previa a criação de pólos turísticos integrados, no intuito,
primeiramente, de desconcentrar a oferta turística do litoral brasileiro apresentando novos
destinos no interior do país (DIAS, 2003). Desse modo, as políticas, antes legisladas e
executadas unicamente pela EMBRATUR, passaram a ser executadas pelas esferas estaduais
e municipais, juntamente com a iniciativa privada, formando um novo modelo de
desenvolvimento embasado na descentralização. No entanto, vale ressaltar que, somente em
2003 este modelo passou a ser formado por um núcleo estratégico de âmbito nacional,
composto pelos Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, instalados nas 27 Unidades da
Federação, juntamente com as Instâncias de Governança Regionais (Anexo 1).
De acordo com Dias (2003), a partir da nova proposta de gestão descentralizada, todos
os programas passaram a ser elaborados seguindo esse modelo, como foi o caso do Programa
de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), criado em 1992. Este programa era uma
parceria firmada entre o Governo Federal e todos dos Governos Estaduais, divididos em cinco
regiões (Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste), para financiar a implantação de infra-
estrutura e suporte ao turismo.
Surgia então, o primeiro programa a tratar do desenvolvimento turístico do Brasil de
forma regional, destacando individualmente as maiores carências de cada região e, a partir de
financiamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), propunha intervenções
em diversas áreas como “infra-estrutura aeroportuária, rodoviária e hidroviária, energia,
telecomunicações, saneamento básico, recuperação do patrimônio histórico, marketing,
equipamentos e serviços, estudos e projetos e desenvolvimento de recursos humanos”
(CABRAL, 2002, p. 4).
30
Cabe ressaltar ainda que o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
(PRODETUR-NE) recebeu, no início dos anos 90, grande parte dos investimentos destinados
ao setor, com objetivo principal de fortalecer o turismo receptivo internacional e assim,
alavancar o processo de desenvolvimento nessa região. De acordo com Beni (2006, p. 25),
esta foi a principal falha deste Programa, pois os empreendimentos, além de não
corresponderem à demanda interna e externa que o Brasil possuía, também “não levaram em
consideração os estudos de localização, de viabilidade financeiro-econômica, de formação de
recursos humanos e de inclusão social”, tornando mais longos os retornos financeiros
esperados pelos empresários e causando desconforto a toda população.
Nos dias atuais, o PRODETUR está integrado ao Macroprograma de Regionalização e
ainda é financiado pelo BID e tem, entre outras finalidades, a estruturação, recuperação e
adequação da infra-estrutura dos equipamentos aos destinos turísticos (MTur, 2009).
Por último, antes de se chegar ao modelo de regionalização, é importante enfatizar o
Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), que foi lançado em 1994 e
tinha como foco, como o próprio nome indica, os municípios brasileiros. Segundo Beni (2006,
p. 26), o PNMT tinha como objetivo “melhorar o produto turístico brasileiro por meio da
conscientização dos municípios e de seus habitantes acerca dos benefícios econômicos que o
turismo poderia aportar, bem como da descentralização das atividades de planejamento”.
De acordo com Dias (2003, p. 144), este programa visava “implementar um novo
modelo de gestão da atividade turística, simplificado e uniformizado, para os Estados e
Municípios, de maneira integrada, buscando maior eficiência e eficácia na administração da
atividade turística, de forma participativa”. Silva (2004, p. 60), complementa ainda que o
PNMT apresentava duas linhas de ação que eram “o estímulo e subsídios ao poder público
para elaborar plano de turismo e a capacitação da população interessada para desenvolver
atividades turísticas”.
Para pleitear investimentos, os municípios que apresentavam uma vocação turística
deveriam se inscrever no programa e, posteriormente passariam por uma avaliação de
potencial turístico, avaliação esta que seria realizada por instituições de ensino superior de
turismo parceiras do programa. A fim de que o PNMT se tornasse operacional, foram
elaboradas e desenvolvidas algumas oficinas de capacitação para os monitores e participantes,
no intuito de informar e orientar a respeito do programa (BISSOLI, 2000, p. 49).
Segundo dados do Programa Avança Brasil (ABRASIL, 2009) do Governo Federal, o
PNMT chegou ao ano de 2002 com um total de 497 municípios participantes do programa,
que realizaram as oficinas de capacitação das suas comunidades para a importância do
31
turismo como fator de desenvolvimento socioeconômico. No entanto, apesar da esfera federal
oferecer todas estas oficinas, os atores locais não estavam preparados e capacitados para dar
continuidade ao programa, nas suas respectivas comunidades, o que foi apontado por Bissoli
(2000), como uma das principais falhas deste programa.
Mais tarde, com a criação do Ministério e a apresentação da nova Política Nacional de
Turismo, o PNMT deu lugar ao Programa de Regionalização, que tirava o foco dos
municípios e passava a pensar em um desenvolvimento para regiões, associadas em circuitos
turísticos, a partir da complementação e integração dos seus potenciais atrativos.
3.3.2. Macroprograma de Regionalização do Turismo
No ano de 2004, após a apresentação do Plano Nacional de Turismo (PNT)
2003/2007, o MTur lançou o Programa de Regionalização – Roteiros do Brasil, pautado nas
orientações contidas no PNT e que apresentava uma nova perspectiva do desenvolvimento da
atividade turística por meio da gestão descentralizada (BRASIL, 2009, p. 82).
O Plano Nacional de Turismo, até então organizado em sete macroprogramas1,
apresentava o Programa de Regionalização alocado no Macroprograma de Estruturação e
Diversificação da Oferta Turística, que entre outras ações previa a realização do Inventário da
Oferta Turística Brasileira, por meio de parcerias com instituições de ensino superior
(GOMES; SILVA; SANTOS, 2008, p. 7).
Desse modo, se consolidava, então, o modelo de desenvolvimento regional como
estratégia para estruturar a atividade turística no Brasil e, que tinha como objetivos
desenvolver ações para “articular organismos e instâncias nacionais e regionais e promover a
cooperação e interação com os órgãos de administração federal, estadual e municipal”, a fim
de “descentralizar a gestão do turismo e assegurar a participação político-operacional” das
regiões turísticas. Juntamente com o Programa, foi criado também o Fórum dos Secretários
Estaduais de Turismo, com a “função de instrumentalizar as políticas, programas, ações e
parcerias no nível de suas respectivas jurisdições Regionais” (BENI, 2006, p.29). Nesse
sentido, para que esse novo programa tivesse condições de ser implementado,
1 Gestão e Relações Institucionais; Fomento; Infra-estrutura; Estruturação e Diversificação da Oferta Turística;
Qualidade do Produto Turístico; Promoção e Apoio a Comercialização; Informações Turísticas.
32
foram realizadas oficinas de planejamento nas 27 Unidades da Federação, de março
a abril de 2004. Durante as oficinas, que contaram com a participação dos Órgãos Oficiais de Turismo e dos Fóruns Estaduais de Turismo, foram identificadas as
regiões turísticas e os municípios que estavam incluídos nelas. Além disso, foi
realizada uma análise e identificação de produtos turísticos existentes e potenciais
(BRASIL, 2009, p. 82).
Anos mais tarde, durante a elaboração do Plano Nacional de Turismo (PNT)
2007/2010, observou-se que o modelo de gestão apoiado na regionalização, “incorporando a
noção de território e de arranjos produtivos, transformou-se em eixo estruturante dos
macroprogramas do Plano” (BRASIL, 2009, p. 81). Assim, o Macroprograma de
Regionalização do Turismo se tornou um dos oito macroprogramas propostos pelo PNT
2007/2010 e nele eram definidas as regiões turísticas como estratégicas na organização do
turismo para fins de planejamento e gestão. Nesse sentido, esse Macroprograma apresentava
os seguintes objetivos:
Promover o desenvolvimento e a desconcentração da atividade turística; Apoiar o planejamento, a estruturação e o desenvolvimento das regiões turísticas; Aumentar e
diversificar produtos turísticos de qualidade, contemplando a pluralidade cultural e a
diferença regional do País; Possibilitar a inserção de novos destinos e roteiros
turísticos para comercialização; Fomentar a produção associada ao turismo,
agregando valor à oferta turística e potencializando a competitividade dos produtos
turísticos; Potencializar os benefícios da atividade para as comunidades locais;
Integrar e dinamizar os arranjos produtivos do turismo; Aumentar o tempo de
permanência do turista nos destinos e roteiros turísticos e Dinamizar as economias
regionais (PNT 2007/2010, 2007, p. 68).
De acordo com o Ministério do Turismo (2009), esse macroprograma apresentava
também suas diretrizes operacionais e políticas. As Diretrizes Operacionais eram descritas em
nove módulos, no intuito de orientar as ações que deveriam ser implementadas dentro das
regiões turísticas. Assim essas diretrizes tratavam dos temas “Mobilização”,
“Sensibilização”, “Institucionalização das Instâncias de Governança”, “Elaboração do Plano
Estratégico de Desenvolvimento”, “Implementação do Plano Estratégico de
Desenvolvimento”, “Sistemas de Informações Turísticas”, “Roteirização Turística”,
“Promoção e Apoio à Comercialização” e “Sistema de Monitoria e Avaliação do Programa”.
Os Módulos do Programa são distintos e não, necessariamente, seqüenciais.
Documentos específicos – disponibilizados ao longo do processo pelo MTur –
deverão subsidiar o processo de desenvolvimento da atividade turística, de forma
regionalizada, coordenada, integrada e participativa. Desse modo, cada região
turística poderá implementar o Programa de acordo com seu estágio de
desenvolvimento, inserindo-se por meio de um ou mais Módulos (DIRETRIZES
33
OPERACIONAIS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO,
2007, p. 10).
Já as Diretrizes Políticas tinham como objetivo orientar a ação executiva para
transformar a oferta turística nacional. Assim foram propostas ações para o ordenamento,
normatização e regulação do turismo no país, melhoria da informação e comunicação
turística, articulação entre as esferas de poder, envolvimento comunitário, capacitação,
incentivo e financiamento, infra-estrutura e promoção e comercialização (DIRETRIZES
POLÍTICAS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO, 2009).
O Macroprograma de Regionalização do Turismo, com base nas suas diretrizes, foi
então dividido em outros programas que se destinavam a ações específicas como
planejamento, comercialização, sinalização, segmentação, entre outros, que, por sua vez,
desdobraram-se em outros projetos. Para facilitar a compreensão das ramificações desse
macroprograma, segue um organograma, adaptado do Ministério do Turismo (2009), bem
como a descrição dos principais aspectos de cada um deles.
34
Fonte: Ministério do Turismo (2009) (adaptado)
Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil – É a maior
campanha nacional promovida pelo Ministério do Turismo em prol da estruturação integrada
dos produtos e serviços turísticos do país, com o objetivo de criar produtos unificados através
de roteiros regionais facilitando a divulgação, agregando valor aos produtos e, principalmente,
oportunizando roteiros diversos aos turistas. Este programa tem sua expressão máxima
durante o Salão do Turismo, onde são apresentados e premiados os roteiros turísticos
desenvolvidos a partir das diretrizes do programa (MTUR, 2009).
Salão do Turismo – O evento acontece anualmente e durante os cinco dias de
exposição os visitantes podem conhecer os roteiros turísticos das 27 unidades da Federação e
adquirir produtos e serviços turísticos. Além disso, podem ainda ver e comprar o artesanato,
os produtos da agricultura familiar e a gastronomia típica, além de assistir a manifestações
MACROPROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO
TURISMO
PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO –
ROTEIROS DO BRASIL
SALÃO DO TURISMO
PROGRAMA DE PLANEJAMENTO E
GESTÃO DA REGIONALIZAÇÃO
PROJETO GESTÃO DO TURISMO REGIONAL
PROJETO DESTINOS INDUTORES
PROGRAMA DE ESTRUTURAÇÃO DOS
SEGMENTOS TURÍSTICOS
PROGRAMA DE ESTRUTURAÇÃO DE
PRODUÇÃO ASSOCIADA AO
TURISMO
PROGRAMAS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DO TURISMO -
PRODETUR
PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E INCLUSÃO
SOCIAL NO TURISMO
Ilustração 4. Macroprograma de Regionalização do Turismo
35
artísticas de diversas regiões do País. “O público pode também assistir a debates e palestras e
ainda conhecer casos de sucesso, trabalhos científicos e projetos relacionados ao turismo”
(SALÃO DO TURISMO, 2009).
Programa de Planejamento e Gestão da Regionalização – Este programa integra
um conjunto de projetos e ações relacionados ao planejamento das regiões das 27 Unidades
Federadas.
Contempla desde atividades de articulação, sensibilização e mobilização até a
elaboração e a implementação dos planos estratégicos das regiões turísticas. Tem
efetiva atuação por meio da institucionalização de instâncias de governança regional,
na formação de redes, na monitoria e na avaliação do processo de regionalização em
âmbitos municipal, estadual e nacional (MTUR, 2009).
Projeto Gestão do Turismo Regional – Tem como objetivo diagnosticar, fortalecer e
instituir instâncias de governança nas regiões turísticas que contemplam os 65 destinos
priorizados pelo Plano Nacional 2007/2010 (MTUR, 2009).
Projeto Destinos Indutores – Tem por objetivo definir parâmetros, avaliar o estágio de
desenvolvimento e elaborar propostas para que os 65 destinos indutores do desenvolvimento
turístico regional alcancem competitividade em nível internacional. O projeto está sendo
desenvolvido pelo Ministério do Turismo, Sebrae e a Fundação Getúlio Vargas - FGV
(MTUR, 2009).
Programa de Estruturação dos Segmentos Turístico – Este programa é norteado
por duas linhas estratégicas: segmentação da oferta e da demanda do turismo e estruturação de
roteiros turísticos, para a promoção, ampliação e diversificação do consumo do produto
turístico brasileiro, além do aumento da taxa de permanência e do gasto médio do turista
nacional e internacional.
Os principais segmentos, trabalhados hoje por este programa são: Turismo Cultural,
Turismo Rural, Ecoturismo, Turismo de Aventura, Turismo de Esportes, Turismo
Náutico, Turismo de Saúde, Turismo de Pesca, Turismo de Estudos e Intercâmbio,
Turismo de Negócios e Eventos, Turismo de Saúde, Turismo Social e Turismo de
Sol e Praia (MTUR, 2009).
Programa de Estruturação de Produção Associada ao Turismo – O programa
objetiva a identificação dos produtos associados ao turismo, artesanal, industrial, comercial e
de serviços, como forma de ampliação e diversificação da oferta capaz de agregar valor a
destinos turísticos, assim, tem como foco possibilitar a inserção da produção local como
componente de atratividade turística (MTUR, 2009).
36
Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) – Como
dito anteriormente, o PRODETUR integra o Macroprograma de Regionalização, com objetivo
de estruturar e desenvolver a atividade turística em bases sustentáveis como forma de gerar
benefícios para a população local.
Além da implantação da infra-estrutura básica necessária, o PRODETUR visa ao
desenvolvimento integrado da atividade turística abordando diversas ações, tais como o fortalecimento institucional dos órgãos envolvidos com a gestão pública da
atividade turística, a recuperação de patrimônio histórico, a capacitação e
implantação de sinalização turística, a realização de estudos de mercado, a
elaboração de planos de marketing, a avaliação ambienta estratégica, entre outros
(MTUR, 2009).
Programa de Desenvolvimento Local e Inclusão Social no Turismo – Este
programa objetiva o fomento à implementação de projetos em que o turismo é indutor do
desenvolvimento local com geração de trabalho e renda.
Assim, o eixo orientador de apoio a projetos consiste na execução de ações para a
estruturação de atividades da cadeia produtiva do turismo, com a utilização das
potencialidades do produto turístico para a melhoria dos resultados econômicos e da
qualidade de vida das pessoas, com a valorização da cultura local e a preservação do
meio ambiente. Nesse sentido, as principais ações desenvolvidas pelo programa são
o fortalecimento do turismo de base comunitária com ações para a melhoria da
oferta dos produtos e serviços turísticos organizada pela população local, o apoio a
projetos de incubação de atividades econômicas da cadeia produtos do turismo, por meio da estruturação de cooperativas populares e do fomento aos empreendimentos
econômicos solidários, a elaboração de projetos e ações voltados para a geração de
novas alternativas de desenvolvimento local, com base nos segmentos turísticos e
sua cadeia produtiva (MTUR, 2009).
A fim de que essa política de regionalização do turismo pudesse ser efetivamente
executada e todos os macroprogramas fossem colocados em prática, o Poder Público, por
meio do Ministério do Turismo, passou a investir e fomentar a organização e estruturação dos
circuitos turísticos, que já existiam no Brasil, sob a concepção de roteiros turísticos. Estes
circuitos, denominados dentro da estrutura do Macroprograma de Regionalização de
Instâncias de Governança Regional, se estabeleceram em forma de associações e são hoje os
responsáveis por adaptar a política nacional às características e necessidades de cada região,
além de estruturar, promover e comercializar os produtos e serviços disponíveis nos
municípios, de forma sustentável e integrada.
37
4. O CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS
De acordo com Gomes, Silva e Santos (2008, p. 8), os circuitos turísticos constituem-
se em “um agrupamento de municípios com características turísticas semelhantes que se
localizam dentro de uma região geográfica limitada”, ao que a Secretaria de Estado de
Turismo de Minas Gerais - SETUR (2009) complementa, afirmando que
as Associações de Circuitos Turísticos são entidades sem fins lucrativos [...] que
abrigam um conjunto de municípios de uma mesma região, com afinidades culturais,
sociais e econômicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turística
regional de forma sustentável, consolidando uma identidade regional.
A SETUR ainda acrescenta (apud BOLSON, 2004, p. 1) que os circuitos têm
autonomia administrativa e financeira, além de serem regidos por um estatuto e terem como
função principal “complementar os atrativos e equipamentos turísticos com objetivo de
ampliar o fluxo e a permanência dos turistas, com conseqüente geração de emprego e renda”
de toda região.
Bolson (2004) também define os circuitos turísticos como formas de organização
social, onde a iniciativa privada tem papel fundamental, mas necessita da participação efetiva
do poder público, nas três esferas, municipal, estadual e federal. Assim, “podem associar-se
ao circuito o poder público, a iniciativa privada, as instituições de ensino e também as
atividades do terceiro setor relacionadas ao turismo na região” (GOMES; SILVA; SANTOS,
2008, p. 8), ou seja, podem participar todas as empresas que compõem a Cadeia Produtiva do
Turismo (BOLSON, 2004, p. 1).
Outra característica dos circuitos, de acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de
Minas Gerais (2009), é que os municípios que têm interessem em se associar, devem estar
dentro do raio de 100 km da cidade sede, e o nome do circuito deve definir as características
predominantes de uma região.
4.1. Circuitos Turísticos no Estado de Minas Gerais
Segundo os autores Gomes, Silva e Santos (2008, p. 8), antes mesmo da apresentação
do Plano Nacional de Turismo, o Estado de Minas Gerais lançou uma política de turismo para
38
estimular a criação de circuitos turísticos. “O governo estadual já havia percebido a
importância da articulação regional para a expansão do número de produtos turísticos
oferecidos pelo estado e o conseqüente aumento na taxa de permanência do turista”. Assim,
no governo vigente entre os anos de 1999 a 2002, foi criada a Secretaria de Estado do
Turismo, e posteriormente, com o apoio do governo estadual, foi também criado o Instituto
Estrada Real e elaborada a política de turismo para o estado tendo como eixo principal a
criação dos Circuitos Turísticos.
Deste modo, a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais passou a ser o órgão
responsável por “planejar, coordenar e fomentar as ações do turismo, objetivando a sua
expansão, a melhoria da qualidade de vida das comunidades, a geração de emprego e renda e
a divulgação do potencial turístico do Estado” (SETUR, 2009), e hoje, tem como função
principal elaborar a Política Estadual de Turismo e criar mecanismos para que essa política
chegue até os municípios de todo estado com condições de ser implementada. Um dos
maiores projetos da SETUR atualmente é o Projeto Estruturador Destinos Turísticos
Estratégicos, que foi desenvolvido com objetivo de preparar e promover os produtos turísticos
mineiros, para que eles se tornem destinos atrativos e competitivos nos mercados nacionais e
internacionais.
Por meio do Decreto nº 43321/2003, de 08 de maio de 2003, o Governo do Estado de
Minas Gerais passou a reconhecer os Circuitos Turísticos como
o conjunto de municípios de uma mesma região, com afinidades culturais, sociais e
econômicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turística regional
de forma sustentável, através da integração contínua dos municípios, consolidando
uma atividade regional.
Assim, as Associações dos Circuitos Turísticos passaram a integrar a Política de
Descentralização do Turismo no Estado, “funcionando como instâncias de governança
regional, fortalecendo os municípios e possibilitando a integração das regiões” (SETUR,
2009).
Minas Gerais possui hoje, 42 regiões turísticas certificadas pela SETUR, ou seja,
regiões que receberam seu Certificado de Reconhecimento dos Circuitos Turísticos de Minas
Gerais, e que, de acordo com a Resolução da SETUR nº 008, de 28 de abril de 2008, estão
aptas a participar das políticas de desenvolvimento do turismo implementadas pelo Governo
de Minas, pois existem formalmente há mais de um ano, são constituídas por, pelo menos,
39
cinco municípios de uma mesma região que têm afinidades turísticas e também cumpriram
todas as exigências e diretrizes previstas nesta resolução.
Uma dessas regiões certificadas pela SETUR é o Circuito Turístico Caminhos Gerais,
uma associação que começou a ser formada no ano de 2001 e que vem desenvolvendo
algumas ações para o desenvolvimento turístico das cidades que o integram.
4.2. A Associação Circuito Turístico Caminhos Gerais (CTCG)
A Associação Circuito Turístico Caminhos Gerais (CTCG) está situada na região sul
do estado de Minas Gerais. Ao todo, 13 municípios integram esse Circuito, sendo que um
deles, Caconde, é localizado no estado de São Paulo e, o restante, Andradas, Bandeira do Sul,
Botelhos, Cabo Verde, Caldas, Congonhal, Ipuiúna, Machado, Poço Fundo, Poços de Caldas,
Santa Rita de Caldas e Senador José Bento, em território mineiro (Anexo 2).
Essa região apresenta um leque de possibilidades para segmentação da atividade, por
apresentar diferenciais naturais, climáticos, termais, hidrominerais, histórico-culturais, entre
outros. Para a turismóloga Carolina Caponi, diretora administrativa do Circuito, em entrevista
concedida no dia 29 de outubro de 2009, “o principal potencial que as cidades têm para
desenvolver é o ecoturismo e o turismo rural, que é uma característica encontrada em todas as
cidades do Circuito” e ainda acrescentou que estes seriam, talvez, os segmentos que
alavancariam o desenvolvimento da região.
No ano de 2001, a partir da nova política de turismo do estado de Minas Gerais,
começava a surgir o Circuito Turístico Caminhos Gerais. Um grupo de pessoas da região e
também técnicos do SEBRAE e membros da Diretoria de Projetos Especiais da Secretaria de
Estado de Turismo, perceberam que os municípios possuíam algumas características
potencialmente turísticas, como clima favorável, relevo diferenciado das demais regiões,
recursos hídricos abundantes, gastronomia tipicamente mineira, plantio de uva e produção de
vinho, além de uma localização estratégica, próximas de grandes centros como São Paulo,
Campinas e Ribeirão Preto. Desde modo, de acordo com a Ata da reunião realizada em 07 de
março de 2001, foram listados alguns objetivos para o circuito, como o levantamento das
potencialidades comuns entre os municípios, o aumento da permanência dos visitantes, a
40
definição do tipo de turistas que a região recebia, além da criação de uma associação dos
municípios.
O nome “Caminhos Gerais” foi definido em 09 de agosto de 2001, segundo a Ata da
reunião realizada nesta data. Esta escolha, de acordo com o endereço eletrônico
Descubraminas2 (2009), se deu em função da história da região, “que era utilizada como
passagem e entrada do ouro proveniente da Capitania de Minas Gerais para a de São Paulo.
Os povoados foram surgindo a partir dos pontos estratégicos de paradas de tropas e de
comercialização de produtos para alimentação”.
Atualmente a estrutura do Circuito é composta pela Assembléia Geral, Conselho
Fiscal e Conselho Diretor. Este último é responsável pela gestão direta do Circuito e conta
com um presidente, vice-presidente, diretor administrativo e adjunto e também diretor
financeiro e adjunto. No momento, o Circuito não possui um gestor, que, no caso, é o
profissional contratado pelo Circuito para coordenar e executar as ações elaboradas. Ainda de
acordo com a Sra. Carolina Caponi, todos os municípios integram o Conselho da Assembléia
Geral e o Conselho Administrativo, já o Conselho Diretor tem representantes dos municípios
de Poços de Caldas, Andradas, Cabo Verde e Caconde, que são os municípios que participam
mais ativamente das ações desenvolvidas.
De acordo com a turismóloga Carolina Caponi, ao longo dos anos o Circuito contou
com a colaboração de diversos gestores, muitos deles disponibilizados pela Secretaria de
Turismo de Poços de Caldas, além de parceiros, como o Serviço Social do Comércio (SESC),
o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e a Pontifícia Universidade
Católica (PUC Minas) para o desenvolvimento de algumas ações, como palestras para
apresentar o processo de regionalização do turismo e também para a inventariação da oferta
turística dos municípios.
Outra ação desenvolvida constantemente pelo Circuito é a participação em eventos e
feiras regionais, estaduais e nacionais, com intuito de promover os roteiros e produtos da
região. Segundo a Sra. Carolina Caponi, o Circuito Caminhos Gerais já esteve presente no
Salão do Turismo, em São Paulo, na feira da Associação Brasileira de Agências de Viagens
(ABAV), no Rio de Janeiro, na feira da Associação das Agências de Viagens Independentes
do Interior do Estado de São Paulo (AVIESP), em Águas de Lindóia, na feira da Associação
das Agências de Viagem de Ribeirão Preto e Região (AVIRRP), Ribeirão Preto e o Salão
Mineiro de Turismo, em Belo Horizonte. Além desses o Circuito também tem buscado
2 Portal eletrônico desenvolvido pelo Senac Minas.
41
participar de eventos nos municípios da região, como o Café e Cultura, em Poços de Caldas,
ou a ainda a Festa do Vinho, em Andradas.
Questionada sobre como percebe o posicionamento do Circuito Caminhos Gerais em
relação aos outros circuitos durante a participação nessas feiras, a turismóloga Carolina
Caponi respondeu que o município de Poços de Caldas é “o carro-chefe do Circuito”, pois o
município é conhecido ou lembrado por muitas pessoas. Contudo, perante aos outros
circuitos, ela considera que o Caminhos Gerais ocupa uma posição intermediária, pois
existem circuitos que já estão a frente e possuem produtos e roteiros formatados e sendo
comercializados e, existem outros que ainda não estão conseguindo se desenvolver, porque
não existe um pólo turístico que seja responsável por atrair um fluxo de visitantes, como no
caso de Poços de Caldas
No ano de 2008, foi elaborado o novo Plano Estratégico de Desenvolvimento do
Turismo Sustentável do Circuito Turístico Caminhos Gerais. Esse documento define as
diretrizes de ação do Circuito para os anos de 2009 e 2010, além de visar “o fortalecimento
dos municípios associados para o desenvolvimento da atividade turística regional”. Assim,
esse Plano propunha
uma estruturação e integração entre os municípios associados, através da interação dos atores locais, tanto do poder público quanto da iniciativa privada, para que
fortalecidos, a região possa promover e comercializar seus atrativos, criando um
produto final diferenciado e de qualidade, que satisfaça os desejos dos turistas e que
promova a sustentabilidade da atividade turística da região (PLANO
ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO SUSTENTÁVEL DO
CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS, 2008, p. 2).
O mesmo documento (2008, p. 4) também alerta sobre as diferenças existentes entre
os municípios integrantes do Circuito “no que diz respeito à economia, infra-estrutura urbana,
infra-estrutura turística e gestão política, entre outros aspectos, além da questão de
diversidade de atrativos e potencialidades turísticas”. Deste modo, o Plano Estratégico do
Circuito Turístico Caminhos Gerais (2008) caracteriza, em termos turísticos, o município de
Poços de Caldas como o mais desenvolvido no setor, primeiramente, pelas atividades
turísticas que acontecem desde a sua fundação e, também, porque o município possui uma
maior infra-estrutura turística e de apoio e recebe um fluxo de visitantes durante todo o ano.
As cidades de Andradas, Caldas e Caconde aparecem logo depois nos aspectos de
organização e estrutura turística.
42
Andradas é rota do Caminho da Fé, recebendo muitos peregrinos, além de ser
procurada para a prática de esportes de aventura, como o Vôo Livre, ou para
compras, oferecendo produtos que vão do artesanato ao vestuário. Sem falar nas
vinícolas, que atraem apreciadores de vinho de todos os lugares. Já a cidade de
Caldas atrai turistas em busca de descanso e lazer, destacando o balneário existente
em Pocinhos do Rio Verde, uma pequena vila de Caldas, além de também preservar
a tradição de produção de vinho. Caconde, por sua vez, está localizada no estado de
São Paulo, possui atrativos naturais voltados à prática de Esportes de Aventura, além
de ser famosa pelo seu Carnaval (PLANO ESTRATÉGICO DE
DESENVOLVIMENTO DO TURISMO SUSTENTÁVEL DO CIRCUITO
TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS, 2008, p. 3).
O Plano (2008, p. 3) complementa ainda que os outros municípios integrantes também
recebem turistas, “mas são casos isolados e pontuais, apesar de possuírem potencialidades
para o desenvolvimento da atividade”. Além disso, este mesmo documento também
apresentava algumas dificuldades enfrentadas pela gestão para desenvolver as atividades do
Circuito, entre elas a falta de envolvimento dos atores locais e o não conhecimento da
comunidade sobre o processo de regionalização do turismo e sobre o circuito Turístico
Caminhos Gerais, a falta de um sistema de informações integrado sobre os municípios, a
deficiência de roteiros turísticos e a falha na divulgação do circuito dentro da própria região e
nos centros emissores de turistas.
De acordo com a turismóloga Carolina Caponi, o Circuito tem buscado o alinhamento
com todas as ações de desenvolvimento regional propostas pela esfera federal e estadual. Os
atores do Circuito Caminhos Gerais têm constantemente participado dos programas de
qualificação a distância promovidos pelo Ministério do Turismo e, uma última conquista, do
Circuito, por meio da parceria com a Federação dos Circuitos Turístico (FECITUR), foram os
cursos de qualificação de mão-de-obra, contemplando os temas “qualificação de atendimento
ao turista”, “manipulação de alimentos” e “roteirização turística”.
O município de Poços de Caldas, sede do Circuito, foi contemplado recentemente
pelos Governos Estadual e Federal como um dos Destinos Indutores do Turismo Regional,
juntamente com outros dez municípios mineiros, que são Araxá, Caeté, Capitólio,
Camanducaia, Caxambu, Juiz de Fora, Maria da Fé, Santana do Riacho, São Lourenço e Sete
Lagoas (SETUR, 2009). De acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais
(2009), o Programa de Regionalização do Turismo identificou, através de critérios técnicos,
65 destinos em todo o país capazes de induzir o desenvolvimento turístico em suas regiões,
para obtenção de qualidade internacional, para tanto, “foram mapeadas 200 regiões turísticas
no Brasil, envolvendo 3.819 municípios” (MTUR, 2009).
Os municípios selecionados fizeram parte de um estudo de competitividade realizado
pela Fundação Getulio Vargas (FGV). Este estudo, segundo o MTur (2009), “é uma avaliação
43
de vários itens da atividade turística a partir de cinco dimensões: estrutura, turismo, políticas
públicas, economia e sustentabilidade” que resultará em uma análise completa sobre os
diversos aspectos que influenciam na competitividade turística do destino. Para a turismóloga
Carolina Caponi esta seleção de Poços de Caldas como um dos Destinos Indutores é muito
importante, pois torna a cidade um destino prioritário. Para ela
é uma maneira de começar a profissionalizar cada vez mais o setor. O primeiro
passo [...] foi o Estudo de Competitividade, feito pela Fundação Getúlio Vargas e a
gente está aguardando o relatório com os resultados, que vai trazer um diagnóstico
do mercado Poços de Caldas com um produto turístico. [...] esse estudo vai mostrar [...] muitos caminhos a seguir para melhorar e desenvolver o turismo de forma mais
profissional.
Indagada sobre o programa de regionalização, embasado no modelo de gestão
descentralizada, a turismóloga Carolina Caponi, comenta que esse processo é muito novo e
que os resultados ainda são poucos. Para ela, a maior dificuldade encontrada é que as atores
não estão preparados para trabalhar de forma descentralizada e em grupo. Ainda falta uma
sensibilização para se pensar de forma regional e como estes atrativos regionais podem ser
refletidos para o bem do município.
Quanto aos aspectos operacionais do programa, ela destaca, que a própria Secretaria
de Estado de Turismo encontra, muitas vezes, dificuldades de preparar os circuitos para o
desenvolvimento regional. No entanto, ela acredita que todas essas questões falhas e as
dificuldades fazem parte do processo do programa de regionalização e do planejamento para o
desenvolvimento.
Ainda de acordo com a Sra. Carolina Caponi, são citadas outras dificuldades durante a
implementação das ações, por exemplo, as que dizem respeito à sensibilização da
comunidade. Ela afirma que execução das propostas depende de uma ação conjunta entre
municípios, o Circuito e os parceiros. A questão financeira é apontada também como outro
problema enfrentado pelo Circuito, que hoje é mantido basicamente com a mensalidade das
prefeituras, o que acaba sendo pouco e impossibilita, entre outros, a contratação um gestor
que elabore projetos para captação recursos para a região.
Por fim, a turismóloga apresenta algumas ações que Circuito pretende desenvolver nos
próximos anos. O primeiro é o Plano de Marketing do Turismo Regional, um projeto que vai
contemplar tanto a parte de publicidade, promoção, mídias, brindes e outros materiais que
podem levar o nome do Circuito, além de revistas e um guia turístico da região, contemplando
os seus serviços, produtos e equipamentos. O segundo projeto é a elaboração de um roteiro
44
que seja a identidade do Circuito e represente todo contexto histórico da região. Dentro deste
roteiro pretende-se agregar as propriedades rurais, os restaurantes, o artesanato regional, entre
outros, com o intuito de mostrar efetivamente as potencialidades da região.
45
5. ANÁLISES E DISCUSSÕES
Ao observar as propostas e diretrizes do Programa de Regionalização do Turismo e
compará-las com as tentativas de ações que vem sendo desenvolvidas pelo Circuito Turístico
Caminhos Gerais, pode-se dizer que ainda não acontece uma efetiva aplicação do programa.
No entanto, as falhas detectadas não dizem respeito somente à esfera regional, ou seja, ao
planejamento e gestão do Circuito Caminhos Gerais, mas também aos outros níveis, estadual
e federal, onde são percebidos alguns pontos críticos que não permitem a aplicabilidade com
sucesso do Programa de Regionalização. Desse modo, buscou-se verificar nessas três esferas
separadamente, os aspectos viáveis e falhos durante a implementação do modelo regional de
desenvolvimento.
5.1. A esfera federal e a gestão descentralizada
O Brasil apresentou um grande avanço na elaboração das políticas públicas de
turismo, especialmente nas duas últimas décadas, quando surgiram políticas e programas que
contemplavam a atividade turística de forma mais abrangente, atentando-se para outros
aspectos, que não os econômicos e de retornos em curto prazo. Iniciou-se, assim, uma nova
organização da gestão do turismo no país, que propunha a descentralização das ações, por
meio da criação de pólos de turismo.
Nos anos posteriores, durante a implementação do Programa de Desenvolvimento do
Turismo (PRODETUR) e também do Programa Nacional de Municipalização do Turismo
(PNMT), começaram ocorrer as primeiras falhas desse novo modelo descentralizado. No
primeiro caso, foram feitos altos investimentos nos empreendimentos de luxo, principalmente
na região nordeste, porém estes não levaram em consideração os estudos da demanda da
região e a comunidade local. Já quanto ao PNMT, o principal descuido se deu em função da
falta de capacitação dos atores municipais, que não conseguiram dar continuidade às ações
nas suas comunidades.
46
Com a criação do Ministério do Turismo, em 2003, houve uma profunda modificação
nos organismos políticos de turismo do país e, pela primeira vez o setor passou a contar com
estrutura e orçamento específicos. Desta nova estrutura faziam parte a Secretaria Nacional de
Políticas de Turismo (SNPTUR), a Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do
Turismo (SNPDTUR), o Conselho Nacional do Turismo (CNTUR), que foi reestruturado e
passou a ser um órgão de assessoramento vinculado ao Ministério, o Instituto Brasileiro de
Turismo (EMBRATUR), que se tornou a entidade responsável pela promoção do país no
exterior e os Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, que seriam articuladores das políticas
criadas pelo Ministério nos seus respectivos estados.
Desse modo, considera-se que a esfera federal soube aproveitar e adaptar todas as
falhas anteriores ao propor o modelo do Programa de Regionalização. Assim, a criação do
Ministério do Turismo, a implantação dos Fóruns Estaduais e do modelo de gestão para o
desenvolvimento regional, são aspectos que contribuíram positivamente para o processo de
evolução da estrutura e das políticas públicas de turismo no Brasil, visto que a
descentralização e regionalização são modelos de planejamento que se justificam e se
adéquam à extensão territorial do país como uma alternativa para o desenvolvimento
socioeconômico.
Dentro do cenário da regionalização do turismo no Brasil, pode-se dizer então, que o
Estado cumpre o seu papel enquanto instituição responsável pela elaboração das políticas
públicas para o setor, pois orienta as esferas estaduais e regionais para trabalhar as atividades
turísticas e disponibiliza subsídios para esses atores, como cartilhas para a execução das
diretrizes operacionais do programa, cursos virtuais de capacitação, recursos financeiros para
projetos regionais, entre outros. No entanto, faltam ainda ao Ministério de Turismo,
instrumentos eficazes para avaliar como o processo de regionalização vem sendo
desenvolvido e fiscalizar a real aplicação dos recursos disponibilizados aos diversos estados
brasileiros.
Há que se ressaltar também que, embora o Ministério do Turismo esteja apto a
elaborar políticas públicas e propor ações abrangentes de desenvolvimento no nível federal,
são percebidas algumas dificuldades para transformar as propostas em ações concretas, pois
existem diversos entraves políticos de âmbito estadual ou mesmo municipal que, muitas
vezes, impedem as ações propostas pela esfera federal e, além disso, como os estados
brasileiros se apresentam em diferentes níveis e estágios de desenvolvimento socioeconômico
e turístico, o Estado não consegue distribuir igualitariamente os investimentos, acabando
sempre por priorizar algumas regiões ou municípios.
47
5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito além da Estrada Real
Minas Gerais é um dos estados que mais fomentam a regionalização do turismo no
país, pode-se afirmar isto, devido aos circuitos e destinos mineiros que são contemplados
anualmente pelo Ministério do Turismo como Casos de Sucesso do Programa de
Regionalização, em termos de gestão, planejamento, sustentabilidade entre outros.
O estado possui uma grande extensão territorial e um elevado número de municípios e
circuitos, o que torna difícil assistir a todos da mesma forma. Com o intuito de minimizar
essas diferenças, a Secretaria de Estado de Turismo (SETUR) promove algumas ações, como
oficinas de capacitação para os atores dos circuitos e também investe na promoção e
comercialização do estado, durante feiras estaduais e nacionais.
Nesse sentido, podem ser feitas algumas análises do planejamento e da gestão da
SETUR atualmente. A primeira se refere diretamente à promoção e comercialização dos
circuitos mineiros, pois a SETUR coloca a Estrada Real e os seus respectivos circuitos como
principal foco de atenção e investimentos estaduais para o turismo e, acaba na maioria das
vezes, promovendo todo o estado como exclusivamente aquela região, com características
histórico-culturais e patrimoniais, sendo que Minas Gerais oferece uma diversidade de
oportunidades, nos mais diversos segmentos da atividade turística.
O nome Estrada Real é reconhecido internacionalmente e já é uma referência no
cenário nacional, talvez, seja o momento da SETUR começar a priorizar outros segmentos e
regiões, por exemplo, aquelas que já possuem uma infra-estrutura turística e de apoio e
recebem uma significativa demanda, beneficiando outros circuitos, como o Circuito
Caminhos Gerais, Circuito das Águas, das Malhas do Sul de Minas, Caminho Novo,
Caminhos Verdes de Minas, Nascente do Rio Doce, Pico da Bandeira, Recanto dos Barões,
Serra do Brigadeiro, Serras do Ibitipoca, Serras de Minas, Serras e Cachoeiras, Montanhas e
Fé, Caminhos do Sul de Minas, Montanhas Cafeeiras de Minas, Montanhas Mágicas da
Mantiqueira, Nascentes das Gerais, Serras Verdes do Sul de Minas, Terras Altas da
Mantiqueira, Vale Verde e Quedas D‟água, Águas do Cerrado, Lagos, Triângulo Mineiro,
Caminhos do Cerrado, Canastra, Tropeiros de Minas, entre outros.
A segunda observação é relativa à maneira como a SETUR vem entendendo o
processo de regionalização, pois percebe-se que o processo que tem ocorrido no estado
48
mineiro se enquadra melhor às características de um modelo de roteirização. Assim sendo, é
importante destacar que a roteirização é um dos componentes do processo de regionalização,
mas este último não pode ser reduzido somente à formatação de produtos e roteiros turísticos.
No entanto, as ações que a Secretaria de Estado de Turismo tem fomentado mais
exaustivamente são as de formatação desses roteiros, priorizando assim o caráter
mercadológico da atividade turística, o que não é a finalidade do poder público para o setor.
O próprio Projeto Estruturador, desenvolvido pela SETUR, apresenta como suas
principais ações o desenvolvimento, a promoção e a comercialização dos roteiros. A
elaboração dos roteiros turísticos deve ser apoiada pela SETUR, porém é de responsabilidade
da iniciativa privada, já que ela é a proprietária da maioria da oferta de produtos e serviços
disponíveis nos circuitos.
Enquanto elaboradora das políticas públicas de turismo do estado de Minas Gerais, a
SETUR deve levar em consideração outras variáveis sociais, culturais, ambientais, e a partir
dessas variáveis, avaliar até que ponto as comunidades estão sendo beneficiadas com esses
roteiros, ou até onde as questões ambientais e culturais são valorizadas e preservadas. Cabe a
SETUR também verificar se todos os atores estão compreendendo de forma integral o
processo de regionalização e se foram fornecidos os meios necessários para que determinado
circuito, após receber as capacitações disponíveis nos níveis estadual e federal, possam se
desenvolver por conta própria e fazer acontecer um efetivo desenvolvimento regional.
5.3. A esfera regional: distanciamento entre a elaboração e execução das políticas e ações
para o desenvolvimento turístico do Circuito Caminhos Gerais
Processualmente às falhas observadas nas esferas federal e estadual, surgem também
dificuldades para a implementação das ações do Programa de Regionalização nos âmbitos
regional e local, onde as políticas devem, de fato, serem transpostas em ações exeqüíveis com
a finalidade de promover o desenvolvimento da região. Desse modo, atualmente no Circuito
Turístico Caminhos Gerais (CTCG), pode-se dizer que ainda não existem modelos concretos
da aplicabilidade do Programa.
Esta afirmação leva em consideração uma série de aspectos que estão embasados nas
diretrizes operacionais do próprio Programa de Regionalização do Turismo. Divididas em
nove módulos diferentes, as diretrizes operacionais, ou seja, as ações que podem direcionar o
49
desenvolvimento regional, foram apresentadas pelo Ministério do Turismo, no de 2007, como
parte integrante do Plano Nacional de Turismo 2007/2010 – uma viagem de inclusão.
O primeiro módulo diz respeito à mobilização e sensibilização. Logo verifica-se que o
Circuito Caminhos Gerais não tem conseguido atingir as comunidades e a iniciativa privada e
estimular a participação destes no processo de regionalização. Indagada sobre esta questão, a
turismóloga Carolina Caponi afirmou que a comunidade ainda está distante do Circuito e que
este também não conta com nenhum associado da iniciativa privada. Esses atores “têm
dificuldade de compreender ainda o que é a regionalização, o que é o circuito e para quê ele
serve”.
Nesse sentido, torna-se necessário elaborar ações para a sensibilização desses atores
em todos os municípios que integram o Circuito. Como as prefeituras, no momento, são
únicas associadas, as ações de sensibilização devem partir desses ambientes, por exemplo, na
realização de eventos, oficinas e reuniões com representantes de associações de bairro para
que eles sejam multiplicadores das informações relacionadas à regionalização, ou ainda a
inclusão deste tema nos projetos das diversas secretarias (promoção social, educação), no
intuito de esclarecer e divulgar essa temática. No entanto, essas iniciativas devem partir das
próprias prefeituras, que têm que se conscientizar sobre seu papel dentro do quadro de
desenvolvimento regional e, a participação do Circuito deve acontecer por meio do subsídio
de alguns materiais, como a produção de cartilhas explicativas, palestras, entre outros.
A institucionalização da instância de governança, que diz respeito principalmente a
legalização do circuito sob a forma de associação, é uma das poucas ações do Programa que já
conseguiram ser executadas. O Circuito Caminhos Gerais possui hoje um estatuto, uma sede e
uma estrutura de gestão definidos, que conta inclusive com profissionais especializados em
turismo. O que falta ainda para o Circuito, é dar maior visibilidade às ações, sugere-se assim,
divulgar ao máximo todos os acontecimentos que dizem respeito ao Circuito nas mídias de
todos os municípios que o integram, a fim de que as informações e o nome Caminhos Gerais
cheguem até as pessoas.
O quarto e quinto módulos operacionais tratam, respectivamente da elaboração e
implementação do plano estratégico do desenvolvimento do turismo regional. No Circuito
este primeiro momento se deu com a elaboração o Plano de Ação para os anos de 2009 e
2010. Porém, muitas dificuldades foram e estão sendo encontradas para implementar as ações
propostas, visto que as metas são ousadas para um modelo de planejamento e gestão a curto
prazo, e também porque o Circuito ainda se encontra em um estágio onde conta com
pouquíssimos atores realmente envolvidos. Deste modo, entende-se que este Plano de Ação
50
deve servir de base para orientar as ações do Circuito em longo prazo e assim, neste
momento, devem ser estimuladas, prioritariamente, as ações de sensibilização e mobilização
da comunidade para o entendimento do processo de regionalização, bem como as ações de
estruturação sistemática da oferta disponível, ou seja, devem ser trabalhadas as questões
internas, dentro dos limites regionais, para que futuramente possam ser criados roteiros e
aconteça a promoção regional, estadual e, quiçá, nacional ou internacional do Circuito
Turístico Caminhos Gerais.
Outra falha detectada nas ações do Circuito, diz respeito ao sistema de informações da
oferta regional. Este levantamento dos dados sobre os produtos, serviços e equipamentos, bem
como a infra-estrutura de apoio ao turismo e todos os atrativos regionais, já foi realizado
algumas vezes, no entanto, nenhuma ação da gestão do Circuito foi proposta com a finalidade
de utilizar esses dados, com a justificativa de que estes formulários não haviam sido
preenchidos de forma adequada. Há que se fazer uma crítica, inclusive em relação ao modelo
adotado pelo Ministério do Turismo para a realização deste inventário. O Inventário da Oferta
Turística (INVTUR), disponibilizado pelo site do próprio Ministério, é composto por
formulários longos, de difícil preenchimento e que exigem uma quantidade de informações
sobre as estruturas turísticas que a maioria dos circuitos brasileiros ainda não possui, pois
estão começando agora a trabalhar o desenvolvimento regional, assim, o aparecimento de
diversas informações nos formulários se tornam desnecessárias. Além disso, ressalta-se que a
página eletrônica do Circuito, que deveria servir de referência para informações a respeito das
potencialidades dos municípios e ser um grande instrumento de divulgação do Circuito, se
encontra fora do ar.
Quanto ao sétimo módulo que traz a roteirização, a turismóloga Carolina Caponi
afirma que já existiam alguns roteiros antes mesmo da criação do Circuito e, que atualmente o
Circuito tem direcionado suas ações para integrá-los. De acordo com Sra. Carolina Caponi,
existe um projeto de elaborar “um roteiro que seja o carro-chefe do Circuito, que possa
contemplar o máximo possível de cidades e que seja a identidade e represente as
características principais da região”. Deste modo, acredita-se que esta última ação seja a mais
adequada, porque essa proposta pressupõe roteiros que sejam capazes de representar todas as
características da região.
Porém, para que esse roteiro se torne viável, é fundamental que a iniciativa privada,
mantenedora dos produtos, serviços e equipamentos que compõem a oferta participe desse
processo de uma forma ativa. Visto que a maior dificuldade para a roteirização se dá porque
os empresários não investem seus recursos em negócios que corre o risco de não dar certo, o
51
Circuito deveria buscar em toda região alguns empresários que acreditam no modelo regional
de desenvolvimento e assim, articulá-los e orientá-los para a formação desse roteiro. Assim,
dependendo do sucesso que este apresentar, surgiriam espontaneamente outros parceiros.
Diante do aspecto promoção, o Circuito deixa muito a desejar, como dito
anteriormente, a página eletrônica, uma das principais ferramentas de informação utilizada
nos dias atuais, encontra-se, desde o início desta pesquisa, em manutenção, o que inviabiliza
os turistas de ter acesso, até mesmo saber da existência, do Circuito Turístico Caminhos
Gerais. A participação do Circuito é efetiva nas feiras e eventos diversos, porém o atual folder
promocional não apresenta o que é o Circuito e nem suas principais características, assim
como não aborda as peculiaridades dos municípios integrantes. Deste modo, o folder não
cumpre o objetivo a ele atribuído, que seria de divulgar e promover o Circuito. Além disso,
este material ainda apresenta um erro ortográfico, na logomarca do Circuito. Sugere-se assim
que sejam elaborados materiais mais eficientes, com layout mais atrativo e que contenham
informações sobre os municípios e os produtos disponíveis na região. Também é urgente a
necessidade de atualizar e colocar de volta ao ar, a página eletrônica do Circuito.
Quanto às diretrizes para a avaliação e monitoramento das ações, o Circuito ainda não
possui instrumentos para realizá-las. Para cumprir as exigências da SETUR, são feitos
relatórios anuais das atividades desenvolvidas, porém, percebe-se que são ações meramente
burocráticas em cumprimento ao protocolo estadual e não têm caráter verdadeiramente
avaliativo, no sentido de propor mudanças e ações que possibilitem uma análise das ações do
Circuito Caminhos Gerais.
Entre outras questões que devem ser consideradas ainda ao analisar o Circuito,
destacam-se as diferenças existentes entre os municípios nos mais diversos aspectos, pois são
poucos os municípios integrantes que possuem uma infra-estrutura turística de hospedagem e
alimentação aptas a receber visitantes, como no caso de Poços de Caldas, Andradas, Caldas e
Caconde. Além disso, os potenciais atrativos, principalmente os naturais, são precários em
termos de estrutura e acesso.
Também vale enfatizar que alguns municípios, além de estarem geograficamente mais
distantes destas “cidades-chave” do Circuito, apresentam características dissonantes em
termos de clima, altitude, presença de infra-estrutura turística, entre outros. Deste modo, os
municípios de Machado e Poço Fundo deveriam, turisticamente, integrar-se a região Alfenas,
primeiro por apresentar características mais comuns a essa região e também pela proximidade
existente entre eles. O mesmo caso poderia ser aplicado aos municípios de Ipuiúna, Senador
52
José Bento e Congonhal, que, inclusive em termos econômicos, estão mais ligados à Pouso
Alegre.
Após todas essas abordagens, considera-se que o Circuito, após oito anos desde a sua
implantação, ainda não conseguiu se consolidar como articulador das ações entre os órgãos
governamentais e os atores envolvidos no processo de desenvolvimento regional. A realização
de alguns projetos aparece em forma de ações pontuais e isoladas, impossibilitando os
resultados concretos do planejamento e execução de suas ações.
No entanto, essa não aplicabilidade das ações para a regionalização, tem interferências
diretas de como o estado mineiro vem trabalhando este modelo de planejamento e gestão, de
maneira que, em alguns momentos facilita a compreensão do modelo de desenvolvimento
regional, mas em outros se contradiz e não consegue visualizar amplamente todo o processo
de regionalização. Além disso, se for levada em consideração toda a extensão territorial do
país e as diferenças existentes entre as regiões e estados brasileiros, é óbvio que o processo de
alinhamento das ações para a regionalização ainda vão demorar a apresentar resultados
concretos e expressivos.
Assim, acredita-se que todos esses fatores demonstram o começo de uma longa
caminhada para a efetivação da regionalização, que ainda é considerada como um desejo
futuro. Ainda faltam o envolvimento e participação concreta dos próprios atores, que devem
assumir seu posicionamento perante as propostas elaboradas e apresentadas pelo Estado. No
entanto, já é um grande passo todo o movimento em prol da mesma, principalmente quanto às
políticas públicas fomentadas nos níveis federal e estadual.
53
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Atualmente a atividade turística vem apresentando-se no Brasil como uma importante
alternativa e oportunidade para o desenvolvimento socioeconômico das comunidades. Em
terras que vão sediar os próximos grandes eventos esportivos mundiais, nunca antes se ouviu
falar em tantos investimentos públicos e privados para projetos de infra-estrutura, promoção,
inclusão das comunidades locais por meio de atividades correlacionadas ao turismo, entre
outros. Neste momento de expansão da atividade, conduzida por fatores como o aquecimento
do mercado doméstico e as expectativas de crescimento econômico do turismo, torna-se
fundamental planejar os rumos do setor dentro dos limites nacionais.
O governo federal, por meio do Ministério do Turismo, tem se mostrado um
importante planejador e articulador do desenvolvimento turístico no Brasil, por meio do
constante diálogo entre as esferas estaduais. A criação de políticas públicas específicas para o
setor, bem como o planejamento da atividade baseada no modelo de regionalização – que
embora não tenha ainda apresentado expressivos casos de sucesso no país – pode ser
considerado um grande avanço para o desenvolvimento e qualificação da atividade turística
que acontece no Brasil.
O Ministério hoje possui uma estrutura que consegue perceber a abrangência e
relevância da atividade turística enquanto componente da economia e da valorização dos
recursos naturais e culturais, todavia, os estados, regiões, municípios e comunidades devem
começar a participar mais efetivamente das ações para o desenvolvimento. Do mesmo modo
como houve uma participação de diversos atores para a elaboração da Política Nacional e do
Plano Nacional de Turismo, espera-se, mesmo que a longo prazo, que as comunidades reajam
positivamente às propostas da esfera federal que contemplam o turismo e que, depois de
compreendido integralmente o modelo de gestão regional, possam ser executadas ações que
viabilizem as melhorias nas condições de vida das comunidades.
A criação e do macroprograma de Regionalização do Turismo foi uma ferramenta
estratégica para estabelecer o alinhamento no nível federal da atividade turística. Entende-se
que este alinhamento é pretendido a longo prazo, mas já é um instrumento que serve para
orientar todas as esferas rumo à uma mesma direção para o desenvolvimento turístico Brasil.
Os estados brasileiros também têm buscado participar dessa política de
descentralização e nesse sentido, pode-se destacar o estado Minas Gerais, que já se organizava
em regiões turísticas mesmo antes da descentralização proposta pela esfera federal. Contudo,
54
o estado mineiro, por meio do seu órgão máximo de turismo, a Secretaria de Estado de
Turismo de Minas Gerais, apresenta alguns aspectos contraditórios quando se trata do
processo de regionalização. A Secretaria deveria rever suas prioridades em termos de
diretrizes de ação e tornar-se um mero articulador das ações da iniciativa privada para o
fomento da roteirização turística, deixando de agir como o principal agente para a criação e
elaboração de roteiros. Além disso, deveria olhar com mais atenção para outros circuitos e
regiões turísticas que não a Estrada Real, destinando maiores investimentos e recursos para a
capacitação e compreensão do modelo regional de desenvolvimento nessas outras regiões.
O Circuito Turístico Caminhos Gerais ainda não conseguiu apresentar modelos
efetivos da aplicabilidade do processo de regionalização. Falta ainda uma mudança de atitude
e uma postura pró-ativa por parte dos atores envolvidos na regionalização, de modo que todos
eles – iniciativa privada, prefeituras, comunidades, instituições de ensino superior, inclusive o
próprio Circuito – tenham claras e bem definidas suas funções e responsabilidades dentro
deste processo.
Acredita-se que modelo regional é uma alternativa possível para o desenvolvimento do
turismo no Brasil. Para isso, é necessário um esforço conjunto e sinérgico dos atores de
turismo nos diversos níveis e esferas, a fim de que as políticas públicas possam ir além da sua
essência teórica e tornarem-se ações efetivas e sólidas, que sejam capazes de conduzir todas
as prerrogativas acarretadas pelo desenvolvimento do turismo.
55
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60
ANEXOS
Anexo 1. Modelo de Gestão Descentralizada do Turismo no Brasil
61
Anexo 2. Folder do Circuito Turístico Caminhos Gerais
62
APÊNDICE
Apêndice 1. Entrevista com a diretora administrativa do Circuito Turístico Caminhos
Gerais
Entrevista realizada no dia 29 de outubro de 2009, com a turismóloga Carolina
Caponi, que ocupa atualmente o cargo de Diretora Administrativa do Circuito Caminhos
Gerais.
Atualmente, como o Circuito está estruturado, em termos de gestão?
A estrutura do Circuito é formada pela Assembléia Geral que é soberana, depois tem o Conselho Fiscal,
que fiscaliza os recursos aplicados e o Conselho Diretor, que é responsável pela gestão direta do Circuito. O
Conselho Diretor conta com presidente, vice-presidente, diretor administrativo e adjunto, diretor financeiro e
adjunto e, é o responsável por executar todas essas ações, no caso é o gestor, que é contratado como funcionário
do Circuito. Atualmente o Circuito está sem gestor, nós tivemos um gestor de janeiro até julho, depois não foi
possível renovar o contrato e, no momento contamos só com uma secretaria que tem feito este trabalho de gestão
junto com a diretoria.
Dos municípios integrantes quais participam ativamente para o desenvolvimento das atividades do
Circuito? E quais deles têm representantes na equipe de gestão?
Todos os municípios fazem parte do Conselho da Assembléia Geral e do Conselho Administrativo. O
Conselho Diretor tem representantes dos municípios de Poços de Caldas, Andradas, Cabo Verde e Caconde, que
são os municípios que participam mais ativamente das ações. Quanto aos outros municípios, a gente tem um
pouco de dificuldade até de trazê-los para as reuniões. Na verdade, todos estão inseridos no processo e conhecem
o programa de regionalização e o circuito, alguns participam mais ativamente porque são do Conselho Diretor e
outros só quando a gente envia alguma solicitação e eles nos respondem.
Quais são os principais parceiros (entidades e instituições) que contribuem para o desenvolvimento das
ações do Circuito?
Além das prefeituras e da Secretaria de Estado de Turismo (SETUR-MG), que a responsável pelo
Circuito, existe a Federação dos Circuitos Turísticos, que representa todos os circuitos, que também são nossos
parceiros e trabalham ações conjuntas, e depois tem o sistema S (SESC, SENAC). Do SEBRAE, até hoje a gente
não conseguiu nenhuma atuação direta e temos encontrado um pouco de dificuldade aqui na região. Mas em
todas as ações eles são apontados como parceiros, mas efetivamente a gente não conseguiu nenhuma. E, além
disso, tem também a PUC, que acaba sendo uma parceira nossa, por meio do Curso de Turismo. E esses são os
principais parceiros.
63
Como acontece a participação das comunidades e da iniciativa privada nas ações propostas pelo
circuito?
A comunidade ainda está um pouco distante do Circuito, ela tem até dificuldade de compreender ainda
o que é a regionalização, o que é o circuito e para quê ele serve, e ainda não entende que o circuito é uma
instância de governança regional. Ainda falta um trabalho de sensibilização para ser feito, para as pessoas
sentirem a importância e se sentirem participantes do processo. Quanto à iniciativa privada, hoje a gente não tem
nenhum associado no Circuito, mas temos trabalhado com algumas parcerias. A única empresa que é parceira é a
All Tour, que uma agência de receptivo, que está dentro do programa de qualificação das agências receptivas do
estado de Minas Gerais. Ela é hoje a agência que representa o Circuito. Mas também são ações que ainda estão
no começo, não tem nada de concreto acontecendo. Outra parceria que a gente tem buscado é através do
Convention Bureau em Poços de Caldas. Estamos conseguindo reativá-lo e está sendo formada uma nova
diretoria e, com essa diretoria a gente espera que consiga firmar uma parceria entre Convention e Circuito.
Quais eventos municipais, estaduais e nacionais o Circuito participa?
Existem os eventos para a divulgação do Circuito que são as feiras de turismo, que a gente participa em
parceria com a Secretaria de Estado. Nesse sentido, as principais feiras são Salão do Turismo, em São Paulo, a
feira da ABAV, no Rio de Janeiro, a feira da AVIESP, em Águas de Lindóia, a AVIRRP, Ribeirão Preto e o
Salão Mineiro de Turismo, em Belo Horizonte. Nessas feiras a gente leva material institucional dos municípios e
do Circuito, além de produtos, roteiros comercializados pela agência e outros estabelecimentos da iniciativa
privada que compõem o Circuito, além de artesanato, manifestações culturais (que a gente já levou algumas
vezes), e produtos de degustação. Essas são as principais coisas que a gente leva para essas feiras. E outros
eventos que a gente participa, por exemplo, esse ano aconteceu o Café e Cultura aqui em Poços de Caldas, e o
Circuito entrou em parceria junto com o SESC e a gente divulgou o artesanato da região nesse evento. Mas são
ações isoladas que temos tentado fazer. O Café e Cultura foi o mais recente, mas a gente ainda precisa focar mais
na ação de participação nas cidades mesmo.
Como você descreveria o potencial turístico dos municípios que integram o Circuito?
A gente tem uma diversidade de potencialidade muito grande na região, mas eu acho que o principal
potencial que as cidades têm para desenvolver é o ecoturismo e o turismo rural, que é uma característica
encontrada em todas as cidades do Circuito e, eu acho que poderia ser o carro-chefe para desenvolver depois os
outros segmentos. Mas eu vejo como potencial também o turismo religioso, de esportes e aventura, que são
atividades que já acontecem em Andradas, Caconde e Poços. Mas o produto, que poderia sair de todos os
municípios, com maior potencial é o turismo rural.
Existem roteiros formatados e que são efetivamente comercializados?
64
Existem roteiros comercializados que na verdade não fazem parte diretamente do Circuito. A agência
que representa o Circuito tem alguns roteiros, que levam para Andradas e para Caldas, que já existiam antes do
Circuito e que, agora, estamos tentando integrar ao Circuito. Caconde também tem alguns roteiros, que acabam
trazendo demandas para outros municípios da região. Agora existe um projeto de fazer um roteiro que seja o
roteiro carro-chefe do Circuito, que possa contemplar o máximo possível de cidades, e que seja a identidade e
represente as características principais da região, mas tudo isso ainda está em fase de projeto.
Poços de Caldas, sede do Circuito, foi contemplada pelo Governo Estadual e Federal como um dos
Destinos Indutores do Turismo no país. Como você percebe essa indicação?
Eu acho que esta indicação é muito importante para a Secretaria de Estado, porque torna Poços é um
destino prioritário, e que já é um destino importante para o sul de Minas como um todo. Para Poços eu vejo
como muito positivo também porque a intenção é que as ações, não só da Secretaria de Estado, mas de todo o
Governo Estadual, é que Poços tenha prioridade perante os demais municípios, junto com os outros dez destinos
indutores. Eu acho que é uma maneira de começarmos a profissionalizar cada vez mais o setor. O primeiro passo
que a gente teve foi o Estudo de Competitividade, feito pela Fundação Getúlio Vargas e a gente está aguardando
o relatório com os resultados, que vai trazer um diagnóstico do mercado Poços de Caldas com um produto
turístico. Eu acho que esse estudo vai mostrar muitas coisas para a gente, muitos caminhos a seguir para
melhorar e desenvolver o turismo de forma mais profissional.
Em 2008 foi elaborado o Plano de Ação 2009/2010 do Circuito Caminhos Gerais. Foi a primeira vez
que o Circuito apresentou um documento formal que trazia objetivos e metas para os próximos anos?
Não. Já existiu outro planejamento estratégico que foi trazido por uma consultoria paga pela Secretaria
de Estado, que se chamava Idéias e Soluções. Esse foi o primeiro planejamento estratégico que norteou as ações
do Circuito, algumas ações foram desenvolvidas, outras não e, foi a partir desse documento elaboramos o Plano
2009/2010. Estamos finalizando o relatório de ações desse Plano e existem algumas metas que foram atingidas,
que fazem parte até da rotina do Circuito, de estar divulgando os municípios, de fazer esta parte de contatos com
os municípios, a sensibilização dos atores locais, a elaboração de calendário de eventos, levantamento de dados,
que foi feito através do inventário turístico. Estas são ações que a gente conseguiu iniciar e que são diretrizes do
Plano.
Esse Plano de Ação foi apresentado às prefeituras? E qual foi a reação destas em relação ao Plano?
O Plano foi apresentado em dois momentos. Foi apresentado primeiramente para os prefeitos, em uma
visita feita pela presidente e gestora da época, quando as prefeituras mudaram a administração e depois, na
primeira assembléia que foi feita, quando ele foi apresentado aos representantes dos municípios. Todos
concordaram e entenderam que o caminho é por aí mesmo, porque traçamos um plano que busca esse
levantamento de informações, que busca a sensibilização das pessoas, das comunidades, para depois finalizar
com o produto. Então assim, eles entenderam o processo.
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Quais as maiores dificuldades para implementar as ações propostas no Plano e alavancar o
desenvolvimento do Circuito?
São várias as dificuldades, na verdade, a gente tem dificuldade de conseguir sensibilizar a comunidade,
inserir cada município dentro do plano, porque o plano depende de uma ação conjunta dos municípios e do
Circuito, que é um articulador de tudo, mas o município tem que fazer sua parte também. Cada representante de
município tem que ter consciência disso, que o Circuito não pode fazer nada por ele, essa parceria e essa ação é
muito importante. E outro problema também é a questão financeira. O Circuito hoje é mantido basicamente com
a mensalidade das prefeituras, o que acaba sendo pouco e a gente acaba nem conseguindo cobrir os custos
operacionais, por isso não conseguimos nem contratar um novo gestor até o momento e essa dificuldade
financeira é que tem sido o maior problema. A gente não tem gestor para que faça projetos para captar os
recursos para implementação do planejamento estratégico.
A partir da participação em feiras nacionais, como você percebe o posicionamento do Circuito em
relação aos outros circuitos de Minas e do Brasil?
Nessas feiras eu vejo assim, que Poços é o carro-chefe do Circuito, quando você fala de Poços de
Caldas nessas feiras é um nome muito forte, é um nome que todo mundo conhece, que todo mundo lembra, ou já
veio ou quer vir e já existe uma procura pela região também. Perante os outros circuitos, eu acho que ele está
numa posição razoável, tem outros circuitos que já estão a frente, que já têm produtos e roteiros formatados e
sendo comercializados, que é o que falta para o nosso Circuito. E tem outros que ainda estão tentando alavancar
e estão muito para trás ainda, porque não existe um pólo turístico, como no nosso caso. Eu vejo o circuito numa
posição intermediária.
As ações desenvolvidas pela SETUR-MG chegam até os circuitos?
Chegam. Os projetos da SETUR-MG tentam chegar de forma igualitária. Existem projetos prioritários,
como é a Estrada Real e os circuitos que estão nela, tem os circuitos que estão em volta do Lago de Furnas, mas
como Poços é um destino indutor ele também acaba sendo contemplado de forma igualitária. Então assim a
gente recebe muita demanda da Secretaria de Estado, muito pedido de informação, muitos levantamentos de
dados. Isso é o que a SETUR mais tem feito. Agora nós conseguimos, pela Federação dos Circuitos Turísticos, a
qualificação da mão-de-obra. A gente recebeu três cursos, sendo um qualificação de atendimento ao turista,
manipulação de alimentos e roteirização turística. O primeiro vai ser realizado em Andradas, o segundo em
Caldas e o terceiro em Poços de Caldas. Essa é a ação mais nova que a gente fez em uma parceria do Circuito,
Federação e a SETUR.
Como se dá o processo de certificação dos circuitos turísticos?
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A certificação é feita com o pedido e vários documentos. A SETUR pede vários documentos que
qualifiquem o circuito como apto a participar do programa e das ações. Dentro dessas ações você tem que ter
uma associação formada, constituída com estatuto, regimento interno, uma diretoria formada, um planejamento
estratégico, sede, a cidade pólo funcionando e dando o suporte e esse certificado. Uma vez que você consegue,
ele tem que ser renovado todo ano e, para essa renovação você tem que apresentar diversos documentos também
como o relatório de ações do ano, o plano de ação para o próximo ano e em que justificar todas essas ações. A
SETUR está sempre cobrando e fazendo essa monitoria, solicitando o que foi feito e o que se está prevendo para
o ano seguinte. Esse é o básico que leva a certificação.
O Ministério do Turismo tem proposto uma série de ações, inclusive via cursos à distância, para
capacitar e qualificar os gestores das atividades turísticas no país. O Circuito participa dessas ações? Os
municípios divulgam e estimulam a participação nesses cursos?
Os atores do Circuito têm participado desses programas de qualificação a distância, tanto o pessoal da
diretoria, quanto os representantes dos outros municípios tem participado sim. E sempre que vem uma demanda
é obrigação do circuito estar divulgando isso para cada município e cada representante estar passando para suas
cidades.
Você acredita que o modelo de gestão descentralizada, embasado na regionalização, funciona de fato?
As ações propostas pelo Programa são operacionais?
Eu acredito muito na descentralização, mas o programa de regionalização eu ainda vejo como uma coisa
muito nova e que os resultados ainda são poucos. Eu acho que mais para frente a gente vai conseguir ter
resultados mais concretos. A maior dificuldade hoje é o associativismo, as pessoas ainda não estão preparadas
para trabalhar de forma descentralizada e em grupo. Não vou pegar nem o modelo do circuito, mas quando se
fala do Conselho Municipal de Turismo, que é o espaço mais democrático onde a gente consegue reunir o poder
público, a iniciativa privada e as entidades de classe para discutir o turismo, para propor o desenvolvimento
turístico em uma comunidade, dentro do próprio conselho a gente não consegue encontrar participação, adesão e
propostas concretas. As reuniões acabam sempre voltadas para problemas particulares de cada um, do seu setor,
da sua empresa e não se consegue pensar na cidade, na comunidade e quanto mais se pensar isso além do seu
município, além da sua demarcação geográfica, pensar isso para uma região toda. Ainda falta uma sensibilização
de cada pessoa, de cada cidadão, para pensar de forma regional, de parar de pensar no município, de pensar em
atrativos regionais e como isso pode ser refletido para o bem do município. Na parte operacional do programa,
ainda vejo algumas falhas. A própria Secretaria de Estado de Turismo também encontra de algumas dificuldades
de passar isso para a gente, ela acaba mudando sempre, tomando decisões diferentes do que ela pregava há um
ano, e dentro de um ano ela já mudou de novo e a gente fica perdido e não sabe como agir. Então existem
algumas coisas, mas eu acho que isso tudo faz parte do processo do programa de regionalização, do
planejamento, por isso que é muito importante a monitoria e avaliação. A gente tem que estar sempre
acompanhando e monitorando, avaliando e mudando quando não está funcionando.
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Quais projetos e ações estão sendo pensadas para o desenvolvimento do Circuito nos próximos anos?
O que a gente tem trabalhado são dois projetos. O plano de marketing do turismo regional é um projeto
que vai contemplar tanto a parte de publicidade, de promoção, site, folheteria, brindes, essas coisas que podem
levar o nome do circuito, além de revistas, um guia turístico (que é um desejo o circuito) contemplando toda
região e seus produtos. A participação em feiras que é uma constante e é a única ação que a gente tem
conseguido fazer hoje, é uma coisa que temos sempre que trabalhar para levar um material de maior qualidade, o
que está inserido dentro do plano de marketing também. E o outro projeto é a roteirização, através de um roteiro
que seja a identidade do circuito, o nome do circuito, que represente a entrada dos bandeirantes do estado de São
Paulo para Minas Gerais. Basicamente o histórico desse roteiro é esse, fazer esse trajeto onde os bandeirantes
percorreram, e dentro desse roteiro vamos conseguir agregar as propriedades rurais, os restaurantes, o artesanato
regional, então a gente tem muita esperança que esse roteiro possa abrir portas e começar a desenvolver e
mostrar efetivamente a potencialidade do circuito.