TRABAJO FINAL SEMINARIO EDUCACIN Y POLTICAS PBLICASProf. Marcela
Arocena
2011
Cohorte 2011 UNIVERSIDAD NACIONAL DE BUENOS AIRES MAESTRA EN
PEDAGOGAS CRTICAS 31/10/2011
Universidad Nacional de Buenos Aires Facultad de Filosofa y
Letras Maestra en Educacin. Pedagogas Crticas y Problemticas
Socioeducativas
SEMINARIO: EDUCACIN Y POLTICAS PBLICAS
PROFESORAS: MYRIAM FELDFEBER NORA GLUZ
MAESTRANDA: PROF. MARCELA AROCENA
TTULO DEL TRABAJO:
Polticas Pblicas, Educacin y Posneoliberalismo Los Procesos de
Restitucin del Estado en Argentina 2003-2009
Octubre de 2011
2
INDICE
I-
Presentacin
5
II-
Crisis del Neoliberalismo
6
IIIIII.1 III.2 III.3 IV
El Posneoliberalismo: Una nueva Etapa? El Estado y la
recuperacin de la Capacidad Regulatoria Anlisis de Discursos
Presidenciales entre 2003 y 2009 Indicadores de Pobreza y
Desigualdad en Argentina Leyes de Educacin en la 1ra dcada del
siglo XXI
8 11 14 16 19
V
Reflexiones finales: nuevos desafos, nuevos horizontes y nuevas
preguntas
23
V
Bibliografa
24
3
No. No aceptes lo habitual como cosa natural. Porque en tiempos
de desorden, de confusin organizada, de humanidad deshumanizada,
nada debe parecer natural. Nada debe parecer imposible de cambiar.
Bertolt Brecht
4
I- Presentacin Siguiendo a Sader, podemos sostener que Amrica
Latina sufri profundamente la aplicacin del Proyecto Neoliberal
(Sader, 2008). Sin embargo, en los ltimos aos, algunos pases de
Latinoamrica, entre ellos la Repblica Argentina, se sumaron a una
serie de procesos polticos que desafiaron el orden hegemnico
impuesto por el neoliberalismo. La asuncin de nuevos gobiernos que
cuestionan las polticas de ajuste estructural, las reformas
pro-mercado y la subordinacin acrtica a la lgica de la acumulacin
global, y que estn intentando, con alcances y resultados diversos,
restablecer el poder estatal para definir la orientacin de sus
polticas econmicas y sociales, marcan un cambio de poca (Svampa,
2008; Thwaites Rey, 2010). No obstante, otros gobiernos de la regin
continan aplicando polticas de corte neoliberal vinculadas con el
modelo del Consenso de Washington. Neoliberalismo y
posneoliberalismo coexisten en Amrica Latina, en un escenario en el
que prima la bsqueda de la integracin regional. En este trabajo
intentamos indagar acerca del lugar del Estado en este nuevo
contexto, y en ese marco analizar algunas de las polticas pblicas
que se desarrollaron en nuestro pas entre los aos 2003 y 20091. El
eje para la elaboracin de este trabajo es el anlisis del Estado y
su capacidad de regulacin de polticas y en ese contexto las
polticas educativas. Nos interesa realizar una reflexin sobre sta
temtica tan actual. Para esto acudimos a los aportes de autores que
proponen un marco conceptual. Con la intencin que el anlisis no
quede solo en la reflexin terica, se incluyen algunos referentes
que pueden ofrecernos alguna informacin de la realidad. Por esa
razn se incorporan en el anlisis: discursos presidenciales, las
leyes de educacin promulgadas en este periodo y algunos indicadores
como el ndice de Pobreza, Indigencia y Desigualdad que pueden dar
cuenta de un referente emprico. Eleg esta temtica porque tiene
vinculacin con el tema de tesis elegido. El anlisis del contexto en
el que se llevan a cabo las prcticas escolares, formar parte,
seguramente, de un captulo en el desarrollo de mi futura tesis.
1
El perodo considerado va desde la asuncin de Nstor Kirchner en
el Ao 2003 hasta el ao 2009, en que se promulga el Decreto 1602/09
que crea el subsistema no Contributivo de Asignacin Universal por
hijo para Proteccin Social; destinado a aquellos nios, nias y
adolescentes residentes en la Repblica Argentina.
5
II-Crisis del Neoliberalismo El modelo Societario con el que se
organizaron las sociedades latinoamericanas desde fines del Siglo
XIX hasta avanzada la segunda mitad del Siglo XX tuvo al Estado
como eje articulador del conjunto de la sociedad. La centralidad
del Estado en la organizacin de la sociedad otorg a la poltica un
lugar decisivo en la definicin de los criterios de integracin
social y en la construccin de redes institucionales destinadas a
regular, controlar y administrar la actividad social. (Tiramonti,
2004) La organizacin estado cntrica de la sociedad se correspondi
con la conformacin de la sociedad industrial propio de esta etapa
del desarrollo capitalista: la fbrica, la familia, la escuela, la
clase social y las instituciones de representacin poltica y
sectorial. El proceso de globalizacin rompe esta matriz societal y
deshace el entramado institucional en el que se sostenan y, con
ello el campo comn al que se integran y se articulan individuos e
instituciones. El Estado y por ende la accin poltica, pierden
centralidad, a favor de una presencia fuerte del mercado. Para
algunos autores se trata de un estrechamiento de los grados de
autonoma de la poltica y de la capacidad del Estado de controlar el
conjunto de variables que impactan en el campo nacional, como
resultado de la primaca de las
corporaciones multinacionales que prefieren un mundo con Estados
disminuidos. (Held, D, 1997) El crecimiento del desempleo
estructural y la conformacin de una poblacin marginal desfiliada de
toda red social; el retiro de la accin del Estado y la debilidad de
las redes pblicas de articulacin y servicio social; la prdida de
las expectativas de incorporacin e integracin y la cada simblica
del Estado como operador del inters general erosionaron la adhesin
a un marco normativo comn y modificaron las prcticas sociales a
favor de la construccin de cdigos culturales y normativos
fragmentados que regulan las relaciones en el interior de cada uno
de estos fragmentos. (Tiramonti, 2004) Tras casi treinta aos de
hegemona neoliberal y de fe ciega en las virtudes del mercado
global, desregulado, se desat en pleno corazn del capitalismo una
crisis sistmica de indita gravedad. Las mismas voces que denostaron
la interferencia pblica en la lgica de la acumulacin a escala
planetaria, que se negaron a establecer frenos regulatorios al
sistema financiero globalizado, que propiciaron el ajuste de los
Estados perifricos y abominaron de la intervencin estatal,
comenzaron a apelar a las herramientas de los Estados para intentar
frenar la espiral de destruccin econmica en la que cay el sistema.
(Thwaites Rey, 2010)6
Como sealan Carnoy y Castells (1999), sin la decisiva
intervencin estatal la globalizacin no habra tenido lugar. La
desregulacin, la liberalizacin y la privatizacin, tanto domstica
como internacionalmente, conformaron las bases que allanaron el
camino para las nuevas estrategias de negocios de alcance global.
Las polticas de Ronald Reagan y Margaret Thatcher fueron clave para
conformar la base ideolgica para que esto sucediera, pero fue
durante los noventa que las nuevas reglas de juego se expandieron
por todo el mundo. La administracin de Clinton, el Tesoro
estadounidense y el FMI fueron decisivos en promover la
globalizacin, imponiendo polticas a los pases reticentes mediante
la amenaza de exclusin de la nueva y dinmica economa global En
Amrica Latina, el apogeo mundial de la perspectiva y las polticas
neoliberales de las dcadas pasadas se sostuvo sobre dos ejes
bsicos. Uno: el profundo cuestionamiento al tamao que el
Estado-nacin haba adquirido y a las funciones que haba desempeado
durante el predominio de las modalidades
interventoras-benefactoras. Dos: la prdida de entidad de los
Estados nacionales en el contexto del mercado mundial, provocada
por el proceso de globalizacin. La receta neoliberal clsica
propuso, entonces, achicar el aparato estatal (va privatizaciones y
desregulaciones) y ampliar correlativamente la esfera de la
sociedad, en su versin de economa abierta e integrada plenamente al
mercado mundial. Otra herramienta de la penetracin neoliberal fue
el extraordinario endeudamiento contrado en los aos setenta se
utiliz en las dcadas siguientes como arma disciplinadora, de la
mano de la receta de ajuste fiscal y achicamiento estatal del FMI y
el Banco Mundial. Es precisamente por medio de la deuda (que exige
refinanciamiento permanente) como se expresa el carcter subordinado
de la globalizacin capitalista en la periferia2. Aunque el Consenso
de Washington promovi principios unvocos para todos los pases, no
fue idntica su instrumentacin en cada caso nacional. La mayor o
menor resistencia interna a las polticas de ajuste dependi, por una
parte, de la configuracin econmica de cada Estado-nacin (su nivel
de endeudamiento, por caso) y, por la otra, de la percepcin que de
la situacin tenan las clases antagnicas (dominante y subalternas) y
como se posicionaron frente a eso.
2 Para otorgarlos, segn el Consenso de Washington, los Estados
debieron someterse a reformas estructurales y ajustes del sector
pblico que acotaron sus mrgenes de maniobra para hacer su propia
poltica econmica.
7
La crisis del capitalismo mundial abri un escenario de
incertidumbre. Ms all del carcter que se le atribuya a la crisis
desencadenada en septiembre de 2008, el consenso sobre su
profundidad es unnime, as como sobre el advenimiento de un nuevo
ciclo histrico del capitalismo mundial de contornos an
indescifrables y en disputa. En palabras de Joseph Stiglitz (2008),
la crisis de Wall Street es para el mercado lo que la cada del muro
de Berln fue para el comunismo.
III- El Posneoliberalismo: Una nueva Etapa? Sader sostiene que
en Amrica Latina todo el espectro poltico adhiri al modelo
neoliberal, y es por esto que vive una resaca de todo aquello.
(Sader, 2008). El neoliberalismo fragiliz la economa a nivel
planetario, garantiz enormes ganancias y el fortalecimiento de los
grandes capitales, flexibiliz, precariz y abarat los mercados de
trabajo; y coloc a la naturaleza en situacin de indefensin. En el
nuevo milenio asistimos as a un cambio incipiente, que los autores
denominan Pos neoliberalismo, segn Cecea se trata de una categora
de poca vida propia, que connota una polisemia, pero que an son
inciertas sus cualidades explicativas. (Cecea, 2008) Pero que
remiten a una nueva etapa, o como lo expresa la autora, a un cambio
de fase que aparece como abanico abierto con mltiples posibilidades
o bifurcaciones. Podemos preguntarnos, entonces, etapa? En este
sentido, el posneoliberalismo aparece como una vertiente de
superacin del neoliberalismo es la que protagonizan algunos pases
latinoamericanos, que han empezado a contravertir la poltica
neoliberal impuesta por el FMI y el Banco Mundial, y han iniciado
la creacin de una institucionalidad distinta, an incipiente,
tendiente a construir un espacio de mayor independencia con
respecto a la economa mundial. La poltica social latinoamericana
comenz a jugar un papel ms activo a travs de un conjunto de
programas destinados a revertir un escenario de catstrofe social
endmica que caracterizaba a la regin a comienzos del siglo XXI
(CEPAL, 2009) Es posible sostener la existencia de una nueva
8
Emergen as, en algunos pases latinoamericanos, diferentes
Sistemas de Proteccin Social (SPS) para hacer frente a los riesgos
que enfrentan las sociedades, especialmente en la regin
latinoamericana castigados por las polticas neoliberales. Los SPS
persiguen esencialmente dos objetivos: disminuir la pobreza en el
corto plazo (mediante la provisin de transferencias en efectivo) y
construir capital humano (como solucin a la pobreza en el largo
plazo, al romper su transmisin intergeneracional), a travs del
condicionamiento de las transferencias a componentes de salud,
nutricin y educacin (Cohen y Franco, 2006). De esta forma, la nocin
de proteccin social basada en derechos no se limita a respuestas
asistenciales o paliativas, sino que se extiende a polticas de
desarrollo del capital humano y prevencin de riesgos, superando as
a los dos enfoques anteriores. Desde este enfoque, la titularidad
de los derechos debe guiar las polticas pblicas. La proteccin de
los individuos aparece como un imperativo de ciudadana y no slo
como una conquista social o un logro de los gobiernos de turno
(CEPAL, 2009). A continuacin se sintetizan en el Cuadro N 1, los
Programas de Transferencia Condicionada de 5 pases: Mxico, Brasil,
Chile, Per y Argentina, en el mismo se expresa tipo de Asignacin,
Beneficiarios y Condicionalidades, entre otros atributos.Cuadro N1:
Comparacin de Programas de Transferencia Condicionada en Amrica
Latina
Atributo
BRASIL Bolsa Familia
MXICO Oportunidades Menores de 18 aos Por familia y becas
escolares Salud y educacin 5.000.000
CHILE Chile Solidario Menores de 18 aos Por hijo Seguimiento de
asistencia social 125.000
PER Juntos Menores de 15 aos Por familia con nios Salud,
educacin y documentacin 420.000
ARGENTINA AUH Menores de 18 aos Por hijo Salud y educacin
1.650.000
PROGRAMA Edad de los Beneficiarios Tipo de Asignacin
Condicionalidades
Menores de 18 aos Por familia y por hijo Salud y educacin
11.000.000
Familias BeneficiariasPresupuesto / PBI
0,37%
0,31%
0,10%
0,20%
0,58%
Fuente: Emmanuel Agis Carlos Caete Demian Panigo El Impacto de
la Asignacin Universal por Hijo. CENDA; SID PROFOPE CEIL;PIETTE.
ANSES e institutos de estadsticas y seguridad social
respectivos.
En relacin a nuestro pas, en 2004, coexistan tres programas: el
Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD), el Plan Familias
por la Inclusin (PFIS), y el Seguro de9
Capacitacin y Empleo (SCyE)3. Siendo evidentes las asimetras
entre los programas, surgi la necesidad de promover una mayor
articulacin. En octubre de ese ao, con el Decreto 1506/04, se fij
un plazo para la clasificacin de los titulares del Plan Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) segn su condicin de
empleabilidad. Partiendo de dicha categorizacin se inici, en 2005,
un proceso de traspaso de sus titulares al PFIS y al SCyE. El
proceso de traspaso del PJJHD (debido a su carcter voluntario),
solamente finaliz con la implementacin de la AUH. Hacia fines del
ao 2009 el Gobierno de la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner
aprob mediante el Decreto n 1.602 el Plan Asignacin Universal por
Hijo para Proteccin Social (AUH). Consiste en una prestacin
monetaria de carcter mensual, que no est sujeta a aportes ni
contribuciones. Beneficia a los trabajadores informales,
desocupados y servicio domstico que tengan hijos menores de 18 aos
y a las embarazadas. La AUH es la misma asignacin que perciben los
trabajadores activos y beneficiarios de la prestacin por desempleo.
El 80% de esta suma se percibe directamente y el 20% restante se
acumula y es puesto a disposicin de los interesados una vez al ao
en el momento de acreditar las condiciones de salud, educacin y
trabajo previstas en el Decreto. Los beneficiarios deben presentar
los una libreta especfica, sujeta a estrictas normas de seguridad y
que permiten el seguimiento de la trayectoria escolar de cada hijo
de beneficiario. Este mecanismo especfico de de control, distancia
a esta poltica de los beneficios que perciben los trabajadores
asalariados. No obstante esta poltica constituye la iniciativa ms
importante en materia de proteccin social de los ltimos aos. De
acuerdo con Agis (2010) el anlisis conjunto de resultados
cualitativos y cuantitativos de la AHU pone en evidencia que la AUH
se encamina a ser la medida de poltica social ms exitosa
implementada en Argentina en los ltimos 50 aos, especialmente en
materia de su impacto sobre la indigencia y la desigualdad extrema
entre ricos y pobres4.
3 4
Las principales caractersticas de estos programas se sintetizan
en el Anexo N 1.
http://www.me.gov.ar/me_prog/asignacionuniversal/pdf/informacion_aspectoseducativos.pdf10
III.1-El Estado y la recuperacin de la Capacidad Regulatoria El
nuevo milenio, a diferencia de lo ocurrido en la dcada de 1990,
asiste a una repolitizacin de las polticas pblicas, esto es posible
observar en los discursos presidenciales, que si bien se sitan en
el nivel de la intencionalidad, marcan una postura poltica e
ideolgica en relacin al Estado. Al parecer, existe una tendencia en
relacin a que el Estado retome el lugar que haba dejado vacante la
ltima dcada del Siglo XX. Aunque, siguiendo a Felder, que sostiene
que es errneo entender el neoliberalismo como la mera ausencia de
intervencin estatal y ampliacin del mercado y del mismo modo es
errneo entender el posneoliberalismo como la recuperacin de esta
intervencin5 (Felder, 2007) Algunos autores sostienen que el
gobierno instalado en mayo de 2003 estableci como rasgo distintivo
de la gestin estatal fue el reconocimiento de la dimensin poltica
de las polticas pblicas. Esto se evidencia en el restablecimiento
de las condiciones de gobernabilidad, la capacidad de regulacin y
el alejamiento de las polticas neoliberales, propias de la dcada
del 90. Como lo enunciamos anteriormente. Barroso6 (2005), en el
texto Estado, Educacin y Polticas Pblicas, analiza el trmino de
regulacin, sostiene al respecto que est asociado al objetivo de
consagrar simblicamente, un cambio en la intervencin del Estado en
la conduccin de las polticas pblicas. En este sentido la regulacin
sera opuesta a la reglamentacin. La regulacin en cuanto acto de
regular, modo como se ajusta una accin a determinadas finalidades.
Igualmente se encuentra asociado al control de elementos autnomos
ms interdependientes, en este sentido es usado por la economa o
como el caso de la ciberntica, que utiliza el trmino como un
conjunto de reacciones de ajuste del equilibrio del sistema. Tambin
propone el autor, el reconocimiento en sistemas complejos de varios
dispositivos de regulacin con distintas finalidades. En sntesis, el
autor sostiene que es posible identificar tres dimensiones
complementarias del proceso de regulacin de los sistemas sociales:
la regulacin institucional,
[] la pregunta acerca de los alcances y lmites de la accin de
gobiernos progresistas en Amrica Latina no tienen una respuesta
simple, porque no basta con identificar las polticas que se apartan
de los postulados de la economa neoclsica ni de observar el mayor o
menor activismo estatal. (Felder, 2007)6
5
La traduccin es propia.11
normativa y de control; la regulacin situacional, activa y
autnoma y la regulacin conjunta. (Barroso, 2005) En el primer caso
la regulacin puede ser definida como un conjunto de acciones
decididas y ejecutadas por una instancia (de gobierno, de una
jerarqua de una organizacin) para orientar las acciones y las
interacciones de los actores. Esta regulacin pone en evidencia el
concepto de regulacin y las dimensiones de coordinacin, control e
influencia ejercida por el/los que detenta/n una autoridad legtima,
siendo por lo tanto lo que prevalece en cuanto intervencin de las
autoridades pblicas para introducir reglas y limitaciones de un
accionar social. En el segundo caso la regulacin es vista como un
proceso activo de produccin de reglas de juego, que comprende no
solo la definicin de las reglas (normas, limitaciones,
requerimientos, etc) que orientan al funcionamiento del sistema,
sino que tambin el ajuste de la diversidad de estrategias y
acciones de varios actores, en funcin de esas mismas reglas. En un
tercer caso, la regulacin conjunta significa una interaccin entre
la regulacin de control y la regulacin autnoma, teniendo en vista
la produccin de reglas comunes. (Reynaud, 2003) En este sentido,
Dubet (2004), habla de regulacin normativa a la produccin de normas
por el Estado, teniendo en cuenta los cambios que se producen al
momento de la internalizacin y la socializacin de las normas por
los individuos y de regulacin sistmica como el proceso por el cual
el sistema social se reproduce y transforma a travs de efectos no
intencionados. Bettencourt, (2004), sostiene que en Ciencias
Sociales, las teoras no estn en conflicto, ven posible el ajuste
entre los actores involucrados en el proceso de regulacin en
procura de un equilibrio social ptimo. En las reformas la idea
corriente de regulacin como la obtencin del funcionamiento
correcto. Por el contrario y de acuerdo con las polticas de los
enfoques regulacionistas, la regulacin no garantizan ni la armona,
ni la estabilizacin rigurosa, ni la optimizacin, porque la
elaboracin de las reglas es una disputa social que da lugar a
conflictos, ya sean abiertos y violentos, ya sea establecidos o
escondidos. (Bettencourt 2004) Es importante considerar en el
anlisis la utilizacin del trmino regulacin, en relacin al papel del
Estado. En el contexto neoliberal, no es que el Estado se retire de
la regulacin de la escena poltica econmica y social, sino podemos
sealar, siguiendo lo expuesto anteriormente,12
que el Estado adopta un nuevo papel, la desregulacin sera ms
bien, una substitucin parcial de la regulacin estatal por una
regulacin del mercado. En el caso de las Polticas Pblicas,
referidas a la educacin, se sustituye el Estado que regula la
produccin y la distribucin de los bienes y servicios, por otras
entidades. Dicho de otra manera, la regulacin es entendida como la
intervencin de las autoridades gubernamentales en la prestacin de
un servicio pblico o vista como un movimiento opuesto, de
privatizacin, entendida como la transferencia hacia autoridades no
gubernamentales, que, con o sin fines de lucro, controlan la
prestacin de los servicios pblicos. Barroso sostiene, por ltimo, la
existencia de nuevos modos de regulacin de las polticas, producto
de una transformacin y reestructuracin del Estado. En esta lnea,
Svampa (2007) analiza continuidades y rupturas en las dimensiones
polticas y sociales del Gobierno de Nstor Kirchner. Considera
elementos de ruptura con el modelo neoliberal, en lo que se refiere
a la significacin positiva de ciertos gestos polticos y las
polticas respecto de las poblaciones excluidas y de elementos de
continuidad, como la continuacin de representantes de la dirigencia
poltica vinculada al neoliberalismo, la discrecionalidad en el
manejo de subsidios, asociados al clientelismo poltico, entre
otros. La autora, explora, las limitaciones de la gestin, en
trminos de frontera. En primer lugar la frontera de la exclusin, en
alusin a la ausencia de programas verdaderamente inclusivos
respecto del amplio mundo de los excluidos; En segundo lugar, la
frontera de la precariedad, que da cuenta de la debilidad y las
oscilaciones de las polticas laborales y las estrategias
redistributivas en su combate contra la dinmica flexibilizadora y
las grandes asimetras polticas econmico-sociales y en tercer lugar
las fronteras de la poltica institucional, marcadas hacia adentro,
por la consolidacin del modelo decisionista y la democracia
delegativa; hacia afuera con relacin a la poltica no institucional,
por la absorcin y prdida de autonoma de las organizaciones sociales
oficialistas o, en su defecto, por la exterioridad estigmatizante
de las organizaciones opositoras. (Svampa, 2007) A fines de revisar
de alguna manera, las agendas polticas y observar el
posicionamiento poltico, nos pareci significativo, buscar
algunos de los discursos presidenciales, que entendemos marcan una
inflexin y pueden aportarnos elementos para profundizar el
anlisis.
13
III.2-Anlisis de los Discursos Presidenciales entre 2003 y 2009
Con el propsito de indagar sobre las polticas enunciadas,
considerando el perodo de anlisis propuesto en nuestro trabajo, del
2003 al 2009; consideramos cuatro discursos presidenciales7: 1-
Discurso pronunciado por el Dr. Nstor Kirchner el 25 de Mayo de
2003, al momento de asumir la presidencia. 2- Discurso de la Dra.
Cristina Fernndez en el Acto de Asuncin de la Presidencia, el 10 de
Diciembre de 2007. 3- Discurso de la Dra. Cristina Fernndez Anuncio
del Programa de Redistribucin Social, el 9 de Junio de 2008. 4-
Discurso de la Dra. Cristina Fernndez en el Acto por la Asignacin
Universal por Hijo, el 9 de Noviembre de 2009.
Encontramos algunas categoras que habamos trabajado
anteriormente a partir del anlisis conceptual de los autores
sugeridos por el Programa del Seminario.
Alejamiento de Polticas Neoliberales La medida del xito de esa
poltica [la de la dcada de los 90], la daba las ganancias de los
grupos ms concentrados de la economa, la ausencia de corridas
burstiles y la magnitud de las inversiones especulativas sin que
importara la consolidacin de la pobreza y la condena a millones de
argentinos a la exclusin social, la fragmentacin nacional y el
enorme e interminable endeudamiento externo (Nestor Kirchner, Mayo
2003)
En este nuevo milenio, superando el pasado, el xito de las
polticas deber medirse bajo otros parmetros enorden a nuevos
paradigmas. Debe juzgrselas desde su acercamiento a la finalidad de
concretar el bien comn, sumando al funcionamiento pleno del Estado
de derecho y la vigencia de una efectiva democracia, la correcta
gestin de gobierno, el efectivo ejercicio del poder poltico
nacional en cumplimiento de transparentes y racionales reglas,
imponiendo la capacidad reguladora del Estado ejercidas por sus
organismos de contralor y aplicacin (Nstor Kirchner, Mayo 2003) Se
trata, entonces, de hacer nacer una Argentina con progreso social,
donde los hijos puedan aspirar a vivir mejor que sus padres, sobre
la base del esfuerzo, capacidad y trabajo. (Nstor Kirchner, Mayo
2003) El tema de la crisis global fue y es mortal en muchas
economas; muchos de los que estn aqu conmigo viajan, conocen el
mundo, saben lo que est pasando en pases mucho ms desarrollados y
con muchos ms recursos que
7
Los mismos se encuentran en el Anexo N 2 del presente
trabajo.14
nosotros. Nosotros aqu, ms pequeos, pases emergentes, hemos
logrado capear y estamos capeando un temporal a nivel global
(Cristina Fernndez de Kirchner, 2009) Lugar del Estado en la
centralidad en la Poltica Es preciso promover polticas activas que
permitan el desarrollo y el crecimiento econmico del pas, la
generacin de nuevos puestos de trabajos y la mejor y ms justa
distribucin del ingreso. Como se comprender el Estado cobra en eso
un papel principal, en que la presencia o la ausencia del Estado
constituye toda una actitud poltica (Nstor Kirchner, Mayo 2003)
Sabemos que el mercado organiza econmicamente, pero no articula
socialmente, debemos hacer que el Estado ponga igualdad all donde
el mercado excluye y abandona (Nestor Kirchner, Mayo 2003)
Profundizar la contencin social de las familias en riesgo,
garantizando subsidios al desempleo y asistencia alimentaria,
consolidando una verdadera red federal de polticas sociales
integrales para quienes se encuentran por debajo de la lnea de
pobreza puedan tener acceso a la educacin, la salud pblica y la
vivienda (Nstor Kirchner, Mayo 2003) Reinstalar la movilidad social
que caracteriz a la Repblica Argentina requiere comprender que los
problemas de pobreza no se solucionan desde las polticas sociales
sino desde las polticas econmicas.[] Pero es imprescindible
advertir que la tragedia cvica del clientelismo poltico no es
producto de la asistencia social como gestin de Estado, sino de la
desocupacin como consecuencia de un modelo econmico (Nestor
Kirchner, Mayo 2003) La igualdad educativa es para nosotros un
principio irrenunciable no slo como actitud tica, sino
esencialmente como responsabilidad institucional. Debemos
garantizar que un chico del Norte argentino tenga la misma calidad
educativa que un alumno de Capital Federal. Es correcto que las
provincias dirijan y administren el sistema de prestacin de
servicio educativo, pero el Estado Nacional debe recuperar su rol
en materia de planificacin, contenidos de la educacin y sistemas de
formacin y evaluacin docente. Garantizar la igualdad educativa de
norte a sur es aportar a la formacin de una verdadera conciencia e
identidad nacional. (Nestor Kirchner, Mayo 2003) Polticas Pblicas
de Inclusin en este nuevo modelo econmico de matriz diversificada,
de acumulacin con inclusin social que se ha puesto en marcha la
clave para los tiempos que vienen (Cristina Fernndez de Kirchner,
2007) la redistribucin del ingreso, aquellos sectores que mayor
rentabilidad (Cristina Fernndez de Kirchner, 2008) la asignacin por
hijo, se extiende a los sectores ms vulnerables desocupados y
aquellos sectores mas informales lleguen con justicia y rpidamente
a todos los sectores. (Cristina Fernndez de Kirchner, 2009)
15
II.3-Indicadores de Pobreza y Desigualdad en Argentina
La hiptesis convencional de que el crecimiento econmico es clave
para la reduccin de la pobreza, muestra slo una parte de la
problemtica. A los fines de este trabajo, solo vamos a hacer
referencia de uno de los indicadores que permite conocer el impacto
de las polticas pblicas en las situaciones de pobreza y exclusin
social. La problemtica del desarrollo hoy involucra la resolucin de
lo que se defini como la interaccin entre los elementos de una
ecuacin integrada por el crecimiento econmico, la pobreza y la
equidad. El pensamiento ortodoxo, prevaleciente en los aos 90,
resolva la problemtica de este tringulo de una manera lineal y
sencilla, apelando a la idea de rebalse y goteo: el crecimiento
generara un goteo hacia los sectores menos dotados de la sociedad,
reduciendo de ese modo la pobreza, mientras que la desigualdad era
presentada como la mera asimetra entre los propietarios de los
factores productivos, pero que en s misma no tena por qu afectar ni
el crecimiento ni el combate contra la pobreza. Hoy se deben
retomar las ideas del pensamiento heterodoxo original en el que
tanto la reduccin de la pobreza como el crecimiento econmico
dependen bsicamente del esquema de distribucin del ingreso nacional
que opera especficamente en cada pas y, por lo tanto, la
erradicacin de la pobreza extrema es una funcin de la combinacin de
estrategias de crecimiento y distribucin que se encaran (Kalecki,
1956; Robinson, 1961). En este sentido, la reduccin de la pobreza
absoluta, es decir el grado de insatisfaccin de necesidades bsicas
de la poblacin, es el resultado de una identidad aritmtica en la
que juegan la tasa de crecimiento econmico de la sociedad o del
crecimiento del ingreso promedio, y la distribucin de ese
crecimiento, en un proceso dinmico y retroalimentado (Bourguignon,
2004). El Coeficiente de Gini8 es el indicador ms utilizado para
medir la desigualdad del ingreso en una sociedad, especialmente a
travs del ingreso per cpita familiar. Vara entre cero (situacin
ideal en la que todos los individuos o familias de una comunidad
tienen el mismo
8
Para mejor comprensin del Coeficiente de Gini, ver en Anexo N
3
16
ingreso) y uno, valor al que tiende cuando los ingresos se
concentran en unos pocos hogares o individuos. Este ndice de
desigualdad puede definirse a partir de la Curva de Lorenz9. En el
grfico est representado en el eje horizontal el porcentaje
acumulado de los individuos u hogares ordenados de modo ascendente
en funcin de su nivel de ingresos; en el eje vertical se indica el
porcentaje acumulado del ingreso que perciben esos individuos u
hogares. La diagonal de 45 (Lnea de Equidistribucin) muestra la
situacin terica de perfecta igualdad en la distribucin del ingreso.
Por ejemplo, el 50% de la poblacin percibe el 50% de los ingresos.
La Curva de Lorenz refleja la distribucin del ingreso real en una
sociedad. En el ejemplo, el 50% de la poblacin percibe slo el 15%
de los ingresos. Cuanto ms cercana es la Curva de Lorenz a la
diagonal, ms igualitaria es la distribucin del ingreso en una
comunidad; y a la inversa, cuanto ms se aleja de la lnea de
equidistribucin, mayor es la desigualdad del Ingreso.CUADRO N 2
COEFICIENTE GINI
9
Para mejor comprensin Curva de Lorenz Ver Anexo N317
CUADRO N 3- Evolucin del Coeficiente de Gini desde los aos
70
1970s Amrica Latina y Caribe Asia OCDE10 Europa del Este 48.4
40.2 32.3 28.3
1980s 50.8 40.4 32.5 29.3
1990s 52.2 41.2 34.2 32.8
Fuente: Banco Mundial - David de Ferranti, Guillermo Perry,
Francisco H. G. Ferreira and Michael Walton: Inequality in Latin
America & the Caribbean: Breaking with History?, World Bank,
2003.
CUADRO N 4- Banco Mundial - Pases seleccionados Coeficiente de
GiniPas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Mxico Per Uruguay
Venezuela Promedio Primeros 90s 42.6 54.3 59.5 54.7 55.9 53.9 45.7
40.8 41.7 50.5 Mediados de los 90s 45.8 55.8 58.3 54.9 54.3 52.5
46.4 40.9 44.5 50.7 Primeros 00s 50.4 55.9 57.2 56.1 55.8 52.7 47.7
42.5 45.5 51.4
Fuente: David de Ferranti, Guillermo Perry, Francisco H. G.
Ferreira and Michael Walton: Inequality in Latin America & the
Caribbean: Breaking with History?, World Bank, 2003.
10
Pases Pertenecientes al OCDE: Amrica del Norte: Canad, Estados
Unidos, Mxico Europa: Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa,
Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Italia,
Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,
Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza, Turqua. Pacfico:
Australia, Japn, Nueva Zelandia, Repblica de Corea
18
CUADRO N 5 COEFICIENTE DE GINI 2006-2011
DISTRIBUCIN. Coeficiente de Gini 2006-2011. Fuente: INDEC.
Segn los datos analizados, vemos el fuerte impacto en el ndice
de desigualdad producida por las polticas neoliberales, si vemos en
los Cuadros la evolucin del Coeficiente de Gini desde el inicio de
la dcada de los 90 hasta su finalizacin. Tambin podemos observar en
el ltimo cuadro, el impacto las polticas pblicas de distribucin del
ingreso que fueron implementadas en la Argentina a partir del Ao
2003.
IV-
Leyes de Educacin en la 1ra dcada del siglo XXI
Stephen Ball (1997), seala que es crucial reconocer que los
textos en los que se formulan las polticas mismas- esto incluye
especialmente las leyes- no son siempre claros ni completos.
Sostiene que, la propuesta de ley ser el resultado de compromisos y
negociaciones en varias etapas de su gestacin (Ball, 1997) En este
sentido, las micropolticas adquieren un fuerte significado, no solo
como articuladoras de voluntades y de expresiones de conflictos,
sino en relacin con las configuraciones institucionales postcrisis
(Duschatzky, 2007). En referencia a las particulares
19
situaciones que atraviesan las escuelas, los alumnos y los
docentes en contextos de pobreza, de exclusin. Despus de esta
aclaracin, puede observarse, que las leyes constituyen un marco
importante para la regulacin del sistema educativo, en este
sentido, puede decirse que en Argentina se evidencia una
recuperacin del sentido poltico del discurso educativo, a partir
del anlisis de las leyes sancionadas entre el 2003 el 2006. Es
posible sostener, siguiendo a Senen Gonzles (2008), que las normas
surgen de acuerdo con las urgencias del contexto social y poltico.
Esta reasuncin de las obligaciones del Estado se expresa en la
sancin de un conjunto de leyes que dan marco regulatorio tanto a
aspectos centrales de la organizacin y del funcionamiento de la
educacin. El reconocimiento de la educacin como un derecho social,
promovido desde el Gobierno Nacional11, reinstala el tema de la
inclusin en la escena educativa. Uno de los fines y objetivos de la
poltica educativa nacional, Garantizar la inclusin educativa a
travs de polticas universales y de estrategias pedaggicas y de
asignacin de recursos que otorguen prioridad a los sectores ms
desfavorecidos de la sociedad 12.Conjunto de leyes relativas a la
educacin sancionadas entre los aos 2003 y 2006Denominacin de la Ley
Ley 25.864 180: Ley de los 180 das de Clases. Ley 25.919: Fondo
Nacional de Incentivo Docente Ley 26. 058: Ley de Educacin Tcnico
Profesional Ley 26.075: Ley de Financiamiento Educativo Ley 26.150:
Programa Nacional de Educacin Sexual Integral Ley 26.206: Ley de
Educacin Nacional 14 de Diciembre de 2006 27 de Diciembre de 2006 4
de Octubre de 2006 23 de Octubre de 2006 21 de Diciembre de 2005 9
de Enero de 2006 7 de Septiembre de 2005 8 de septiembre de 2005 11
de Agosto de 2004 31 de agosto de 2004 Fecha de Sancin 4 de
Diciembre de 2003 Fecha de Promulgacin 8 de Enero de 2004
Consejo Federal de Cultura y Educacin. Presidencia de la Nacin
(2006): Ley de Educacin Nacional. Hacia una educacin de calidad
para una sociedad ms justa. Documento para el debate. Buenos Aires:
CFCE. 12 La ley Nacional de Educacin 26.20620
11
Senn Gonzlez (2008) realiza un recorrido cronolgico de la sancin
de estas leyes, a modo de anlisis del proceso de creacin de las
mismas, a los fines de facilitar la comprensin, seguimos algunos de
los puntos enunciados por esta autora. 1- En Diciembre de 2003 se
sanciona la Ley 25.864, que busca garantizar un ciclo lectivo anual
mnimo de 180 das de clases en las Jurisdicciones. El Ministro de
Educacin manifiesta al respecto: En el ao 2003, solo 3 provincias
lograron alcanzar ese objetivo, en el ciclo lectivo 2004 hubo 11
provincias por encima de esa cantidad Juan Carlos Tedesco (2004) 2-
En agosto de 2004, se sancion la Ley 25.919 que otorga continuidad
al Fondo de Incentivo Docente (FONID), que fue creado en 199813, en
respuesta a la compleja situacin gremial que transitaban las
administraciones provinciales. incrementar los magros ingresos de
todos los docentes.14 3- En 2005, se sanciona la Ley 26.058 de
Educacin Tcnico Profesional. Segn los especialistas la Educacin
Tcnica fue el subsistema ms castigado por la llamada transformacin
educativa15, lo que coincida con una altsima poblacin desocupada en
todo el pas y con la escasez de recursos calificados que denunciaba
el sector empresario ante una incipiente recuperacin de la economa.
La ley se aplica en toda la Nacin en su conjunto, respetando los
criterios federales, las diversidades regionales y articulando la
educacin formal y no formal, la formacin general y la profesional
en el marco de la educacin continua y permanente (art. 2). Se
propone entre sus objetivos estructurar una poltica nacional y
federal, integral, jerarquizada y armnica en la consolidacin de la
Educacin Tcnico Profesional. 4- En septiembre de 2006 se sanciona
la Ley 22.317 de Financiamiento Educativo. La Ley de Financiamiento
educativo, que estableci el incremento de la inversin en educacin,
ciencia y tecnologa en forma progresiva, hasta alcanzar en el ao
2010 una participacin del 6 % en el Producto Bruto Interno. Segn lo
expresado por el entonces Ministro de Educacin Daniel Filmus, no
hay forma de construir justicia social sin13
La demanda
concreta consista en equilibrar las diferencias salariales entre
jurisdicciones y para
Creado a partir de la Ley 25.053
14 [] el incentivo docente fue producto de la resistencia y la
lucha de la docencia argentina contra las polticas neoliberales
menemistas que desresponsabilizaron al Estado Nacional de su
compromiso indelegable en el sostenimiento de la Escuela Pblica
(UTE, 2006) 15 Las conclusiones del Coloquio Nacional realizado en
2003 con motivo de los 10 aos de la LFE, se refieren a la
desaparicin de las Escuelas Tcnicas a las que se visualizan como el
sector ms golpeado por la reforma educativa, proyecto en el que est
implcito un modelo de pas y de regin 200321
educacin16 . El artculo 16 es clave, ya que establece una
asignacin especfica de los recursos coparticipables en una cuenta
especial, cuyos fondos no pueden ser destinados a ningn rea que no
sea la educativa17. Tanto en la discusin parlamentaria como la
promulgacin de esta Ley cont con una fuerte presencia de la
organizacin sindical nacional, entendemos que signific una
conquista largamente perseguida por las organizaciones
sindicales18. 5- En Octubre de 2006 se promulga la Ley 26.150
Programa Nacional de Educacin Sexual Integral. Que establece que
todos los educandos tienen derecho a recibir educacin sexual
integral en los establecimientos educativos de gestin estatal y
privada de las jurisdicciones nacional, provincial, de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y Municipal. Esta Ley gener resistencias en
provincias conservadoras como el caso de la Provincia de Salta19.
6- En Diciembre de 2006 la Ley de Educacin Nacional pretendi reunir
la mayor parte de las demandas sociales emergentes de las consultas
realizadas por el Poder Ejecutivo Nacional durante 2006. Es posible
observar que cada una de estas leyes tuvo como destinatario algn
sector educativo postergado, incluyen en mayor o menor medida
aspectos relativos a la gestin federal de la educacin dotando de un
mayor protagonismo al Estado Nacional en la direccionalidad de la
poltica educativa, a los intentos de integracin del sistema y a los
mecanismos que se establecen para garantizar el derecho social a la
educacin. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, como en
otras reas de la vida social, las leyes son slo un aspecto,
importante pero de ninguna manera definitorio, de cualquier16
17
Diario La Nacin, jueves 12 de enero de 2006.
Esta variante del financiamiento impide que los fondos sean
desviados a otros fines, como lo sucedido en la gestin de Domingo
Cavallo cuando los fondos aparentemente seguros para pagar
programas educativos e incentivos a la funcin docente, fueron
abruptamente eliminados del presupuesto. (Ley de Fondo Educativo
creado por Ley 23.906)
18
La Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica
Argentina (CTERA), cuyo ex Secretario General, Hugo Yasky, destac
que la promulgacin de la ley es un hecho histrico: volver a tener
al Estado Nacional como co-garante del financiamiento de la escuela
pblica
Diario Pgina 12. 16 de Septiembre de 2011. Habemus Educacin
Sexual Integral? En el mes de Septiembre de 2011, en el mandato del
Gobernador Juan Manuel Urtubey, el Ministerio de Educacin a cargo
de la Dra Adriana Lpez Figueroa, procede a la devolucin de
cartillas sobre Educacin Sexual Integral por parte de Ministerio
salteo al programa de ESI Nacional. El material fue producido por
el Programa Nacional de Educacin Sexual Integral (ESI) en el marco
de los dispuesto por la ley N 26.150 que establece la
obligatoriedad y enfoque a desarrollar para la incorporacin de la
ESI en todos los niveles educativos as como en establecimientos de
gestin pblica y privada (confesionales y no confesionales).
19
http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/las12/13-6761-2011-09-16.html22
intento de modificar la realidad del sistema educativo. Si las
mismas no se insertan dentro de un marco de polticas nacionales y
de coordinacin entre las jurisdicciones, el impacto de las leyes
ser en el mejor de los casos muy limitado. (Feldfeber, 2011) La
pregunta recurrente es cmo hacer para que el nuevo escenario no se
transforme en una vieja rplica de situaciones anteriores, o se
pretenda la conservacin del status quo. Al respecto plantear como
el conjunto de leyes, es decir la dimensin prescriptiva, pueda
traccionar la implementacin de acciones educativas en el territorio
nacional. Reconocer la repolitizacin de la poltica educativa es un
punto inicial que distingue la coyuntura y la diferencia de la
visin eficientista y tecnocrtica de los noventa, sin perder de
vista la articulacin entre el texto, o el discurso normativo, con
la prctica o con las diferentes realidades regionales de las
Provincias Para esto es posible analizar: las disparidades
regionales, la prctica del federalismo y la puja de los recursos
entre el Estado Nacional y Provincial; las condiciones y/o los
condicionantes para que los actores sociales emergentes puedan
apropiarse de sus espacios, tomar conciencia de sus potencialidades
y ampliar la conciencia ciudadana; y la generacin de consensos en
torno al sentido de la escuela en este nuevo contexto.
VI- Reflexiones finales: nuevos desafos, nuevos horizontes y
nuevas preguntas Hannah Arendt sostiene que la poltica trata del
estar juntos, los unos con los otros de los diversos. La esfera
pblica, se caracteriza por la igualdad: por naturaleza los hombres
no son iguales, necesitan de una institucin poltica para llegar a
serlo: las leyes. Slo el acto poltico puede generar igualdad.
(Arendt, 1997) Entendemos a partir del anlisis de las polticas
pblicas de la primera dcada del Siglo XXI, que el Estado ha
recuperado la iniciativa en el desarrollo de polticas ms
inclusivas, destinadas a sectores que histricamente estaban
excluidos o que quedaron excluidos en la dcada anterior, bajo los
efectos de la crudeza de las polticas neoliberales. El Estado se
convierte, as, en un espacio fundamental para la disputa de la
hegemona entre los intereses pblicos y los intereses mercantiles.
Partiendo de la ver el problema de la exclusin social, en tanto
expresa, antes que una diferencia, una desigualdad, una aguda
condicin de subalternidad.23
En este marco, podemos hacer nuevas preguntas acerca del sentido
de la educacin para estos nuevos tiempos, para estos nuevos
contextos y para estos nuevos sujetos. Se trata, en fin, de pensar
un futuro distinto.
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